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PROGRAMA DE AGUA Y SANEAMIENTO: DOCUMENTO TÉCNICO

Perú: Gestión de Riesgo de Desastres en Empresas de Agua y SaneamientoTomo II: Elementos de Política y Estrategias de Protección Financiera

Noviembre 2012

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Noviembre 2012


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AutorLa presente publicación ha sido producida por el Consorcio Evaluación de Riesgos Naturales – América Latina, ERN – AL, conformado por el Centro Internacional de Métodos Numéricos en Ingeniería (CIMNE), Evaluación de Riesgos Naturales, Ingenieros Consultores S.C., ITEC Ltda. e INGENIAR Ltda.

Contribución al contenido

Revisión técnica de expertos del Banco MundialFernando Ramírez, Especialista Senior en Gestión de Riesgo de Desastres (LCSDU)Oscar Ishizawa, Especialista en Gestión de Riesgo de Desastres (LCSDU)Diana Rubiano, Especialista Senior en Gestión de Riesgo de Desastres ETC (LCSDU)

Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial (WSP)Glenn Pearce Oroz, Director Regional para América Latina y el CaribeIris Marmanillo, Líder del Proyecto de Gestión de Riesgo de Desastres en el Sector Agua y SaneamientoGustavo Perochena, Coordinador del Proyecto de Gestión de Riesgo de Desastres en el Sector Agua y Saneamiento

La producción del presente estudio ha sido posible gracias al apoyo financiero de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (ACDI).

Diseño GráficoShinny Montes

Primera Edición: Noviembre, 2012Tiraje: 150 copiasImprenta: Tarea Asociación Gráfica EducativaPsj. María Auxiliadora 156 - 164 Breña

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2012-13656

Lima, Perú© 2012, Programa de Agua y Saneamiento del Banco [email protected]

El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no implican juicio alguno de parte del Banco Mundial acerca de la condición jurídica de cualquier territorio ni la aprobación o aceptación de tales fronteras.

Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y no deben ser atribuidos al Banco Mundial, a las organizaciones afiliadas, los miembros de la Junta Directiva o a las instituciones que ellos representan.

Derechos y permisosEl Banco Mundial fomenta la difusión de su trabajo y permite reproducir partes de este reporte siempre y cuando se cite la fuente.

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Tabla de Contenido

Prólogo ..................................................................................................................

I INTRODUCCIÓN ...................................................................................................

II CONTEXTO INSTITUCIONAL DEL SECTOR DE AGUA Y SANEAMIENTO EN EL PERÚ .........................................................................................................

2.1 Empresas prestadoras de servicios (EPS) en el sector .....................................

2.1.1 Descripción y estadísticas generales de las empresas del sector .........

2.1.2 Indicadores y estadísticas financieras de las empresas del sector ........

2.1.3 Análisis de los indicadores de gestión y financieros ..............................

2.2 Marco institucional para los Servicios de agua y saneamiento en el perú

2.2.1 Generalidades ......................................................................................

2.2.2 Ministerio de Economía y Finanzas - MEF ............................................

2.2.3 Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento (M.V.C.S.)

2.2.4 Presidencia del Consejo de Ministros (P.C.M.) ......................................

2.2.5 Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento(SUNASS)

2.2.6 Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) .......................................

2.2.7 Asociación de Municipios .....................................................................

2.3 Marco legal .....................................................................................................

2.4 Sector asegurador en el Perú ..........................................................................

2.4.1 Descripción general .............................................................................

2.4.2 Concepto general sobre el sector de seguros ......................................

III EL RIESGO CATASTRÓFICO EN EL SECTOR DE AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO EN EL PERÚ ...........................................................................................

3.1 Generalidades .................................................................................................

3.2 Metodología para el análisis del riesgo ............................................................

3.3 Procedimiento para el análisis de riesgo probabilista .......................................

3.3.1 Información básica necesaria ...............................................................

3.3.2 Evaluación de las amenazas ................................................................

3.3.3 Evaluación de la exposición .................................................................

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3.3.4 Vulnerabilidad de los componentes ......................................................

3.3.5 Evaluación del riesgo ............................................................................

3.4 Análisis general del riesgo en el sector .............................................................

3.4.1 Análisis realizados y suposiciones .........................................................

3.4.2 Diagnóstico general del perfil de riesgo del sector ................................

3.5 Diagnóstico general del riesgo en el sector ......................................................

IV ELEMENTOS DE POLÍTICA PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO Y ESTRATEGIA DE PROTECCIÓN FINANCIERA ....................................................

4.1 Generalidades .................................................................................................

4.2 Elementos para la gestión del riesgo ................................................................

4.3 Elementos de política específica ......................................................................

4.3.1 Generalidades ......................................................................................

4.3.2 Identificar el riesgo ................................................................................

4.3.3 Reducción del riesgo ............................................................................

4.3.4 Estrategias de protección financiera para todo el sector .......................

4.3.5 Planes de contingencia, atención de emergencias y reconstrucción ....

4.4 Estrategia de protección financiera para el sector y las empresas ....................

4.4.1 Introducción .........................................................................................

4.4.2 Alternativa 1: Esquema de aseguramiento individual de empresas ........

4.4.3 Alternativa 2: Esquema de aseguramiento colectivo de empresas ........

4.5 Implementación e interacción con entidades del sector ...................................

4.5.1 Implementación ....................................................................................

4.5.2 Interacción con las instituciones relacionadas con el sector .................

4.5.3 Reasignaciones presupuestales ............................................................

4.6 Recomendaciones para el fortalecimiento de la gestión del riesgo y su financiamiento .................................................................................................

4.7 Recomendaciones para impulsar la protección financiera del riesgo ................

V ANEXO 1: METODOLOGÍA DE MODELACIÓN PROBABILISTA DEL RIESGO....

5.1 Generalidades .................................................................................................

5.2 Identificación de la información básica necesaria .............................................

5.3 Análisis del riesgo ............................................................................................

5.3.1 Procedimiento para el análisis del riesgo ...............................................

5.3.2 Ecuación básica para el cálculo del riesgo ............................................

5.3.3 Temporalidad de las amenazas .............................................................

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5.3.4 Incertidumbres ....................................................................................

5.3.5 Estimadores puntuales del riesgo ........................................................

5.3.6 Probabilidad de excedencia de valores de pérdida ...............................

5.3.7 Análisis para un solo escenario ............................................................

5.4 Análisis de amenazas y riesgo ........................................................................

VI ANEXO 2: DIAGNÓSTICO GENERAL DE RIESGO CATASTRÓFICO EN EL SECTOR ..........................................................................................................

6.1 Indicadores para la gestión financiera del riesgo .............................................

6.2 Diagnóstico general de la situación de riesgo del sector .................................

VII ANEXO 3: INSTRUMENTOS DE TRANSFERENCIA Y RETENCIÓN DE RIESGOS ..............................................................................................................

7.1 Instrumentos de transferencia y retención .......................................................

7.1.1 Transferencia del riesgo financiero .......................................................

7.1.2 Transferencia y financiación en el mercado de capitales .......................

7.1.3 Retención del riesgo financiero ............................................................

7.1.4 Transferencia y retención a través de una cautiva ................................

7.2 Combinación de alternativas para la protección financiera ..............................

7.2.1 Diseño de la estructura de retención y transferencia ............................

7.2.2 Análisis de optimización financiera .......................................................

7.3 Necesidad de proteger los activos públicos ....................................................

VIII ANEXO 4: EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE PROTECCIÓN FINANCIERA EN EL SECTOR DE AGUA Y SANEAMIENTO ..............................

8.1 Casos internacionales .....................................................................................

8.1.1 Casos de Colombia .............................................................................

8.1.2 Caso de Chile ......................................................................................

8.1.3 Caso de México ..................................................................................

8.1.4 Caso de Costa Rica ............................................................................

8.1.5 Comentarios sobre otros mecanismos de aseguramiento masivo ........

8.2 Conclusiones sobre el análisis de casos .........................................................

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Figura 2-1 Evolución de la Cobertura de Agua Potable en los años 2005 a 2009 ............................................. 17

Figura 2-2 Cobertura de Alcantarillado en los años 2005 a 2009 ...................................................................... 17

Figura 2-3 Volumen de agua producido unitario en los años 2005 a 2009 ........................................................ 18

Figura 2-4 Porcentaje de aguas residuales tratadas en los años 2005 a 2009 .................................................. 19

Figura 2-5 Continuidad de servicio en los años 2005 a 2009 ............................................................................ 20

Figura 2-6 Tarifas medias para los años 2005 a 2009 ....................................................................................... 21

Figura 2-7 Relación de trabajo para los años 2005 a 2009 ............................................................................... 22

Figura 2-8 Margen operativo para los años 2005 a 2009 .................................................................................. 23

Figura 2-9 Porcentaje de agua no facturada para los años 2005 a 2009 .......................................................... 24

Figura 2-10 Roles según diferentes niveles de gobierno ..................................................................................... 28

Figura 2-11 Roles según diferentes ministerios de gobierno ............................................................................... 29

Figura 3-1 Amenaza sísmica del Perú ............................................................................................................... 40

Figura 3-2 Detalle de la red de tubería en un sector de la ciudad de Lima ......................................................... 42

Figura 2-3 Funciones de vulnerabilidad ilustrativas ............................................................................................ 43

Figura 2-4 Curva de excedencia de pérdidas en términos de tasa de excedencia (izq.) y periodo de retorno (der.) .................................................................................................................. 44

Figura 4-1 Estructura de retención y transferencia ............................................................................................ 62

Figura 4-2 Estructura de retención y transferencia ............................................................................................ 66

Figura 5-1 Metodología de cálculo probabilista del riesgo ................................................................................. 86

Figura 6-1 Amenaza sísmica del Perú, TR=500 años ........................................................................................ 91

Figura 6-2 Indicadores generales de riesgo para las EPS de Perú..................................................................... 94

Figura 6-3 Pérdidas máximas probables para los grupos de empresas............................................................. 95

Figura 6-4 Pérdida máxima probable como porcentaje del valor expuesto ........................................................ 96

Figura 6-5 Pérdida anual esperada como porcentaje de los ingresos operacionales ......................................... 96

Figura 7-1 Pérdidas por eventos pequeños y grandes en un prolongado lapso de tiempo. ............................. 101

Figura 7-2 Estructura de retención y transferencia. ......................................................................................... 123

Figura 7-3 Costos de Financiación.................................................................................................................. 124

Índice de Figuras

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Índice de Tablas

Tabla 2-1 Número total de conexiones de agua en el año 2009 (Continua en la tabla 1-2) ................................ 14

Tabla 2-2 Número total de conexiones de agua en el año 2009 (Continuación de la tabla 1-1) ......................... 15

Tabla 2-3 Resumen del número de conexiones de agua en el año 2009 ........................................................... 16

Tabla 2-4 Cobertura de agua potable y alcantarillado en el año 2009 ............................................................... 16

Tabla 2-5 Evolución de la Cobertura de Agua Potable en los años 2005 a 2009 ............................................... 16

Tabla 2-6 Cobertura de Alcantarillado en los años 2005 a 2009 ....................................................................... 17

Tabla 2-7 Volumen de agua producido unitario en los años 2005 a 2009 .......................................................... 18

Tabla 2-8 Porcentaje de aguas residuales tratadas en los años 2005 a 2009 .................................................... 19

Tabla 2-9 Continuidad de servicio en los años 2005 a 2009 ............................................................................. 20

Tabla 2-10 Tarifas medias para los años 2005 a 2009 ........................................................................................ 21

Tabla 2-11 Relación de trabajo para los años 2005 a 2009 ................................................................................. 22

Tabla 2-12 Margen operativo para los años 2005 a 2009 ................................................................................... 23

Tabla 2-13 Porcentaje de agua no facturada para los años 2005 a 2009 ............................................................ 24

Tabla 2-14 Principales funciones y responsabilidades en agua y saneamiento .................................................... 27

Tabla 2-15 Primas de seguros netas en 2009 y 2010 ......................................................................................... 33

Tabla 2-16 Siniestros a septiembre de 2009 y 2010 ........................................................................................... 34

Tabla 2-17 Variación de la siniestralidad .............................................................................................................. 35

Tabla 2-18 Resultados técnicos netos por tipos de seguro ................................................................................. 35

Tabla 3-1 Información básica requerida para análisis de riesgo en EPS ............................................................. 39

Tabla 3-2 Pérdida anual esperada ..................................................................................................................... 45

Tabla 4-1 Pérdidas máximas probables para los diferentes grupos de empresas .............................................. 67

Tabla 4-2 Rango de valores probables para las primas comerciales .................................................................. 67

Tabla 5-1 Información detallada sobre amenaza sísmica solicitada a las empresas (EPS) .................................. 82

Tabla 5-2 Información detallada sobre amenaza de inundación en cuencas solicitada a las empresas (EPS) ................................................................................................................................ 83

Tabla 5-3 Información detallada sobre amenaza de deslizamiento solicitada a las empresas (EPS) ................... 83

Tabla 5-4 Información detallada sobre estudios de riesgo, exposición y vulnerabilidad solicitada a las empresas (EPS) ................................................................................................................................ 84

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Tabla 5-5 Temporalidad de amenazas ............................................................................................................... 87

Tabla 6-1 Indicador de riesgo para las 50 EPS del Perú (Continúa en la tala 2-15) ............................................ 92

Tabla 6-2 Indicador de riesgo para las 50 EPS del Perú (Continuación de la tabla 2-14) ................................... 93

Tabla 6-3 Pérdidas máximas probables para los diferentes grupos de empresas .............................................. 94

Tabla 7-1 Beneficios para vendedores y compradores de riesgo por catástrofe. ............................................. 107

Tabla 7-2 Índices de catástrofe ....................................................................................................................... 109

Tabla 7-3 Instrumentos financieros de cobertura de riesgos de desastres ....................................................... 122

Tabla 8-1 Valores asegurados Aguas de Manizales (a 2008) ........................................................................... 132

Tabla 8-2 Deducibles póliza Aguas de Manizales ............................................................................................ 132

Tabla 8-3 Valores asegurados durante el proceso de montaje......................................................................... 134

Tabla 8-4 Empresas sanitarias mayores y medianas en Chile. Participación en el mercado ............................. 134

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Perú: Gestión de Riesgo de Desastres en Empresas de Agua y Saneamiento. Tomo II Prólogo

El riesgo sísmico en Perú es el riesgo catastrófico más alto del país. De acuerdo a un estudio del Banco Mundial, el Perú se encuentra ubicado en el puesto 20 del ranking mundial de países con mayor riesgo económico1 debido a amenazas causadas por eventos extremos como los sismos, inundaciones, heladas, entre otras. En agosto del 2007 la región sur del Perú fue impactada por un terremoto 8.0 Mw causando gran afectación a la población y daños a la infraestructura. Este desastre evidenció las debilidades en materia de políticas de gestión de riesgo de desastres, y vacíos, especialmente en la reducción de vulnerabilidad y manejo de las emergencias2.

Como parte del apoyo que el Banco Mundial ofreció al gobierno de Perú para enfrentar la reconstrucción, se desarrolló la evaluación del riesgo sísmico de la infraestructura de SEDAPAL3 y EMAPICA4, dos empresas peruanas que proveen servicios de agua potable y saneamiento. El estudio buscó cuantificar las pérdidas probables a las que están expuestas dichas empresas por daños en su infraestructura debido a la ocurrencia de futuros terremotos. Los resultados de esta evaluación se constituyen en un insumo fundamental para análisis posteriores en el diseño y priorización de medidas de reducción de riesgo de desastre de estas empresas. El estudio contiene algunas recomendaciones de políticas de gestión de riesgo y llama la atención sobre la necesidad de continuar mejorando el conocimiento de las amenazas y los riesgos.

Por su alcance y metodología (modelamiento probabilista de riesgo, usando la plataforma CAPRA)5 es el primero que se desarrolla en el sector de agua y saneamiento en Perú. En este

Prólogo

sentido, el estudio también ofrece una excelente oportunidad para revisar y aprender de la utilidad de la aproximación probabilista y promover nuevos estudios en otras regiones del país.

El estudio contó con el apoyo decidido de la Alta Dirección y funcionarios de las empresas SEDAPAL y EMAPICA para la recopilación y ordenamiento de la información de base y los estudios técnicos.

Queremos expresar nuestro reconocimiento a quienes, con sus invalorables aportes, hicieron posible la realización de esta publicación; Fernando Ramírez (Especialista Senior en Gestión de Riesgo de Desastres, LCSDU), Oscar Ishizawa (Especialista en Gestión de Riesgo de Desastres, LCSDU), Diana Rubiano (Especialista Senior en Gestión de Riesgo de Desastres ETC, LCSDU), Iris Marmanillo (Especialista Senior en Agua y Saneamiento, TWILC), Gustavo Perochena (Economista Senior, TWILC), Yehude Simon (Oficial de Comunicaciones, TWILC), Juan Chong (Consultor, TWILC) y Marisol Noriega (Asistente de Programa, TWILC). De igual manera agradecemos a la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (ACDI) que hizo posible el financiamiento del presente estudio.

Anna WellesteinGerente SectorialGestión de Riesgo de Desastres y Temas UrbanosAmérica Latina y el Caribe del Banco Mundial

Glenn Pearce OrozDirector Regional para América Latina y el CaribePrograma de Agua y Saneamiento Banco Mundial

1 Banco Mundial. Natural Disaster Hotspots, 2005. Tabla 7.2: Countries at Relatively High Economic Risk from Multiple Hazards. Página. 89.2 Banco Mundial. Alianza Estratégica con el país para la República del Perú. Ejercicios 2012-2016. Página 28.3 Empresa ubicada en la ciudad de Lima (Costa central del Perú) con 9 millones de habitantes.4 Empresa localizada en la ciudad de Ica (Sur de Lima) con 500 mil habitantes.5 El estudio fue adelantado por el Consorcio ERN LA

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La evaluación rigurosa del riesgo en las empresas prestadoras del servicio de agua potable y saneamiento en el Perú (EPS) y el análisis del marco institucional (entidades del estado, empresas prestadoras del servicio, empresas del sector de seguros) conforman la base fundamental para proponer un esquema de protección financiera de riesgos y los requerimientos para su eventual implementación en cada una de las empresas y en el sector en general mediantes políticas sectoriales.

La evaluación del riesgo catastrófico de un sistema de acueducto y saneamiento debe incluir en forma prioritaria la amenaza o amenazas naturales principales sobre el sistema y la vulnerabilidad de los diferentes componentes o sea la predisposición de dichos elementos de sufrir daño en caso de ocurrencia de un evento importante. Dicho análisis debe realizarse a nivel de cada una de las empresas y para el conjunto de empresas simultáneamente por cuanto los escenarios catastróficos pueden afectar una o varias empresas en forma simultanea.

Los eventos naturales han producido históricamente en el Perú, importantes pérdidas económicas. Se destacan el terremoto de agosto de 2007, cuyos daños ascendieron a US$ 2,000 millones de dólares; la inundación en 1997 cuyos daños fueron estimados en US$ 1,200 millones de dólares; la inundación de 1983 que causó daños estimados en US$ 988 millones; el sismo de 1970, cuyos daños se estimaron en US$ 530 millones; el sismo de 2001, con pérdidas de US$ 300 millones; y la sequía de 1992 que originó daños estimados en US$ 250 millones.

Considerando el alto impacto de los sismos en el Perú demostrado por las cifras anteriores y dado que el presente estudio se enfoca en la estimación de las pérdidas catastróficas,

Perú: Gestión de Riesgo de Desastres en Empresas de Agua y Saneamiento. Tomo II Introducción

IntroducciónI.

el análisis de riesgo se orienta de manera prioritaria al caso sísmico.

En el Tomo I del informe se presentó la evaluación detallada del riesgo sísmico en dos empresas representativas del sector como son SEDAPAL y EMAPICA con base en lo cual se generaron recomendaciones específicas referente a estrategias de reducción y mitigación de la vulnerabilidad, estrategias de protección financiera y un plan de acción para una adecuada gestión del riesgo en el corto, mediano y largo plazo en cada una de las empresas del sector. El objetivo principal de esta parte del estudio (Tomo II) consiste en plantear los elementos de política para la gestión del riesgo en las empresas prestadoras del servicio (EPS) y plantear una estrategia de protección financiera para las empresas individuales y para el sector en su conjunto. Para el efecto el estudio presenta una revisión del contexto institucional del Sector de Agua Potable y Saneamiento en el Perú, que incluye las empresas prestadoras del servicio (EPS), el marco institucional, el marco legal y el sector asegurador. Adicionalmente el estudio lleva a cabo una valoración general del riesgo catastrófico en el sector, con base en dos casos específicos de análisis como son SEDAPAL y EMAPICA (presentado en el Tomo I), pero ampliado a las demás empresas del sector y finalmente, con base en estos resultados plantea los elementos de política para la gestión del riesgo y la estrategia sectorial para la protección financiera del sector. Este segundo tomo está orientado y dirigido al sector público del gobierno regional y nacional principalmente y a los encargados de establecer y supervisar las políticas del sector. También serviría como documento de referencia para empresas del sector que deseen implementar un sistema de gestión del riesgo.

Perú: Gestión de Riesgo de Desastres en Empresas de Agua y Saneamiento. Tomo II Contexto Institucional del Sector de Agua y Saneamiento en el Perú

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2.1 Empresas prestadoras de servicios (EPS) en el sectorActualmente en el Perú la operación, mantenimiento y administración de los servicios de agua y saneamiento están bajo la responsabilidad de Empresas Prestadoras de Servicios (EPS), que en el país son SEDAPAL (Servicios de Agua Potable y Alcantarillado de Lima) y empresas municipales (en conjunto cubren las necesidades del 62% de la población del país), organizaciones comunales (cubren al 29% de la población principalmente en el ámbito rural), y municipalidades pequeñas (cubren el 9% de la población total). En el ámbito urbano, del 62% cubierto por las EPS, 29% corresponde a SEDAPAL y el restante 33% a otras 53 empresas de diferente tamaño y grado de complejidad1.

2.1.1 Descripción y estadísticas generales de las empresas del sectorEl sector de agua potable y saneamiento en el Perú está constituido por un total de 50 empresas EPS de diferentes tamaños y características. Se establece una categorización general de acuerdo con el tamaño en empresas grandes, medianas y pequeñas. De acuerdo con la información

Contexto Institucional del Sector de Agua y Saneamiento en el Perú

II.

disponible en la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, SUNASS, se han podido caracterizar las empresas de forma general.

La población total servida de agua potable por las 50 empresas es de aproximadamente 15 millones de personas. De estas, sólo SEDAPAL concentra más de 7 millones representando casi la mitad de la población total servida, mientras que las demás empresas clasificadas como grandes sirven otros 5 millones de personas. Las empresas medianas sirven aproximadamente a 2 millones de personas, y las pequeñas únicamente sirven a 300,000 personas. De la misma forma, el número total de conexiones de agua sigue un patrón similar en el que SEDAPAL tiene casi la mitad de las conexiones totales (1,300,000 conexiones). La Tabla 2-1 resume el número de empresas de cada grupo y el número total de conexiones.

2.1.1.1 Número de conexiones y clasificaciónLas EPS se clasifican en tres grupos de acuerdo a su tamaño: grandes (G), medianas (M) y pequeñas (P). En las Tablas 2-1 y 2-2 se muestra el listado de las 50 EPS clasificadas y el número de conexiones totales de agua en el año 2009.

TABLA 2.1: NÚMERO TOTAL DE CONEXIONES DE AGUA EN EL AÑO 2009

Nombre Tipo Población ServidaAgua Potable

No. Conexiones de Agua 2009

AGUAS DE TUMBES M 132,221 35,801

EMAPA CAÑETE S.A. M 138,779 28,444

EMAPA HUACHO S.A. M 94,670 21,818

EMAPA HUANCAVELICA S.A.C P 26,896 6,881

EMAPA HUARAL S.A. M 65,727 13,654

EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA. M 46,617 13,165

EMAPA PASCO S.A. M 61,835 11,216

EMAPA San Martín S.A. M 155,231 35,128

EMAPA Y P 10,625 4,166

EMAPAB S.R.LTDA. P 15,996 4,710

1 Plan Nacional de Saneamiento 2006-2015.


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TABLA 2.2: NÚMERO TOTAL DE CONEXIONES DE AGUA EN EL AÑO 2009 CONTINUA

Nombre Tipo Población ServidaAgua Potable

No. Conexiones de Agua 2009

EMAPACOP S.A. M 125,214 22,944

EMAPAT S.R.LTDA. M 52,771 11,253

EMAPAVIGSSA P 26,683 7,089

EMAPICA S.A. G 166,763 43,359

EMAPISCO S.A. M 80,988 19,284

EMAQ S.R.LTDA. P 18,629 5,361

EMPSSAPAL S.A. M 52,344 11,722

EMSA PUNO S.A. M 160,085 36,156

EMSAP CHANKA P 15,473 3,746

EMSAPA YAULI P 11,703 2,695

EMUSAP ABANCAY M 51,607 10,862

EMUSAP AMAZONAS P 21,404 5,852

EPS - SEDACUSCO S.A. G 362,322 61,218

EPS AGUAS DEL ALTIPLANO P 17,176 5,191

EPS CALCA P 11,689 2,544

EPS CHAVIN S.A. M 92,759 22,496

EPS GRAU S.A. G 862,796 173,156

EPS ILO S.R.LTDA. M 71,791 21,790

EPS MANTARO S.A. M 56,928 14,848

EPS MARAÑON P 37,756 9,272

EPS MOQUEGUA S.R.LTDA. M 41,555 17,984

EPS SEDALORETO S.A. G 387,872 67,847

EPS SELVA CENTRAL S.A. M 96,497 18,993

EPS SIERRA CENTRAL S.A. P 31,667 9,124

EPS TACNA S.A. G 257,422 67,533

EPSASA G 179,716 44,567

EPSEL S.A. G 707,640 142,712

EPSSMU S.R.LTDA P 23,108 6,232

NOR PUNO S.A. P 21,156 7,329

SEDA Huánuco S.A. M 176,878 35,860

SEDACAJ S.A. M 151,155 32,426

SEDACHIMBOTE S.A. G 348,187 74,395

SEDAJULIACA S.A. G 201,827 41,373

SEDALIB S.A. G 788,200 148,583

SEDAM HUANCAYO S.A.C G 310,145 62,404

SEDAPAL S.A. S 7,235,363 1,285,348

SEDAPAR S.A. G 776,698 218,825

SEDAPAR S.R.L. (Rioja) P 18,627 5,089

SEMAPA BARRANCA S.A. M 59,744 16,507

SEMAPACH S.A. M 159,675 37,526


16

La Tabla 2-3 resume el número de empresas de cada grupo y el número total de conexiones.

2.1.1.2 CoberturaLa cobertura de agua potable y alcantarillado se mide como la proporción de la población que habita en las zonas dentro de la administración de cada EPS que tiene acceso a dichos servicios. En el caso del agua potable se consideran tanto conexiones domiciliarias como piletas públicas. En las Tablas 2-4 a 2-6 se muestra el porcentaje de cobertura para EPS grandes, medianas, pequeñas y la empresa SEDAPAL(S) por aparte.

TABLA 2.3: RESUMEN DEL NÚMERO DE CONEXIONES DE AGUA EN EL AÑO 2009

Empresa No. Empresas Población Servida Nº conexiones Totales de agua

SEDAPAL 1 7,235,363 1,285,348

EPS Grandes 12 5,349,598 1,145,972

EPS Medianas 22 2,125,071 489,877

EPS Pequeñas 15 308,586 85,281

Total 50 15,018,619 3,006,478

TABLA 2.4: COBERTURA DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO EN EL AÑO 2009

EPS Tipo Población urbana

Cobertura acueducto 2009 Cobertura alcantarillado 2009

Población servida [%] Población servida [%]

SEDAPAL S 8,979,056 7,235,363 80.6 6,873,595 76.6

EPS Grandes G 6,114,346 5,349,598 87.5 4,630,893 75.7

EPS Medianas M 2,591,978 2,125,071 81.6 1,813,040 69.9

EPS Pequeñas P 434,567 308,586 70.9 260,907 60.0

Total 18,119,947 15,018,619 82.8 13,578,435 74.9

TABLA 2.5: EVOLUCIÓN DE LA COBERTURA DE AGUA POTABLE EN LOS AÑOS 2005 A 2009


Cobertura Acueducto [%]

2009 2008 2007 2006 2005

SEDAPAL S 8,979,056 80.6 87 84.6 85.6 87.3

EPS Grandes G 6,114,346 87.5 86.1 82.3 82.8 82.1

EPS Medianas M 2,591,978 81.6 80.5 79.1 79.7 78.7

EPS Pequeñas P 434,567 70.9 85.4 83.5 80.9 82.4

Total T 18,119,947 82.8 85.7 83 83.6 84.1


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La Figura 2-1 presenta la evolución de la cobertura de agua potable en el tiempo de los diferentes grupos de empresas.

Como se indica en la Figura 2-1, únicamente las empresas grandes y medianas han tenido un crecimiento en la cobertura de agua potable, mientras que tanto SEDAPAL como las empresas pequeñas evidencian un claro descenso en la cobertura para el año 2009.

La Figura 2-2 muestra el comportamiento para la cobertura de alcantarillado, el cual presenta una tendencia similar al caso del agua potable. En éste, únicamente las empresas grandes y medianas presentan un crecimiento en la cobertura del alcantarillado mientras que tanto SEDAPAL como las empresas pequeñas presentan una disminución relativa en el cubrimiento del servicio para el año 2009.

TABLA 2.6: COBERTURA DE ALCANTARILLADO EN LOS AÑOS 2005 A 2009


Cobertura Alcantarillado [%]

2009 2008 2007 2006 2005

SEDAPAL S 8,979,056 76.6 82.7 83.7 81.3 82.9

EPS Grandes G 6,114,346 75.7 74 72.4 72.7 72.4

EPS Medianas M 2,591,978 69.9 67.8 68.1 64.8 64.8

EPS Pequeñas P 434,567 60 73.4 71.2 66.4 59.7

Total T 18,119,947 74.9 77.5 77.2 75.4 75.8

65

70

75

80

85

90

2005 2006 2007 2008 2009

Cob

ertu

ra A

cued

ucto

(%)

Año

Sedapal Grandes Medianas Pequeñas

FIGURA 2.1: EVOLUCIÓN DE LA COBERTURA DE AGUA POTABLE EN LOS AÑOS 2005 A 2009

FIGURA 2.2: COBERTURA DE ALCANTARILLADO EN LOS AÑOS 2005 A 2009

Cob

ertu

ra A

lcan

taril

lad

o (%

)


50

55

60

65

70

75

80

85

90

2005 2006 2007 2008 2009

Año


18

FIGURA 2.3: VOLUMEN DE AGUA PRODUCIDO UNITARIO EN LOS AÑOS 2005 A 2009

TABLA 2.7: VOLUMEN DE AGUA PRODUCIDO UNITARIO EN LOS AÑOS 2005 A 2009

EPS Tipo Población servida 2009

Volumen producido 2009 Volumen producido unitario [L/hab]

[L] 2009 2008 2007 2006 2005

SEDAPAL S 6,669,933 671,604,144 275.87 258.95 269.59 283.02 287.56

EPS Grandes G 4,631,300 405,678,707 239.99 250.19 258.16 251.68 254.13

EPS Medianas M 1,728,045 190,921,277 302.7 323.47 299.35 316.95 326.37

EPS Pequeñas P 262,410 36,050,889 376.39 446.4 368.48 359.39 300.26

Total T 13,291,688 1,304,255,018 268.84 267.44 272.31 280.51 283.41

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

2005 2006 2007 2008 2009

Vo

lum

en u

nita

rio

pro

duc

ido

(m3/

hab

)

Año


2.1.1.3 Volúmenes de producción de agua potable y tratamiento de aguas residualesLa Tabla 2-7 y la Figura 2-3 presentan estadísticas del volumen de agua potable producido y destinado a la población que

cuenta con este servicio para los diferentes grupos de empresas. Se presenta también el volumen producido unitario (volumen por habitante) como un indicador de la eficiencia empresarial.


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Otro indicador que permite medir la eficiencia de las empresas en la prestación del servicio es el de tratamiento de aguas residuales, el cual mide la proporción de aguas

TABLA 2.8: PORCENTAJE DE AGUAS RESIDUALES TRATADAS EN LOS AÑOS 2005 A 2009

EPS Tipo Volumen volcado a la red

Volumen tratado de A.S. % de aguas residuales tratadas

[L] [L] 2009 2008 2007 2006 2005

SEDAPAL S 412,039,298 86,681,487 21 19.5 13.3 12.4 12.2

EPS Grandes G 245,045,122 144,607,435 59 58.1 57.3 51 54.3

EPS Medianas M 105,047,877 33,256,179 31.7 33.7 28.7 40.8 48.2

EPS Pequeñas P 24,247,302 10,507,647 43.3 47.7 30.3 38.3 41.5

Total T 786,379,599 275,052,749 35 34.2 29.1 28.1 29.7

FIGURA 2.4: PORCENTAJE DE AGUAS RESIDUALES TRATADAS EN LOS AÑOS 2005 A 2009

0

10

20

30

40

50

60

70

2005 2006 2007 2008 2009

Agu

as r

esid

uale

s tr

atad

as (%

)

Año


residuales recolectadas que son tratadas antes de ser volcadas al receptor. Esta información se resume en la Tabla 2-8 y en la Figura 2-4.


20

TABLA 2.9: CONTINUIDAD DE SERVICIO EN LOS AÑOS 2005 A 2009

EPS Tipo Conexiones Activas

Continuidad [horas/día]

2009 2008 2007 2006 2005

SEDAPAL S 1,151,092 21.6 21.6 21.3 21 21.4

EPS Grandes G 963,429 15.1 14.8 14.9 14.8 15.4

EPS Medianas M 379,287 16.3 16 15 15.1 15

EPS Pequeñas* P 58,631 14.5 14.9 15.0 14.7 14.1

Total T 2,552,439 18.2 18 17.8 17.7 18.1

*No hay información para todas las EPS pequeñas.

FIGURA 2.5: CONTINUIDAD DE SERVICIO EN LOS AÑOS 2005 A 2009


10

12

14

16

18

20

22

24

2005 2006 2007 2008 2009

Co

ntin

uid

ad (H

ora

s/d

ía)

Año

2.1.1.4 Continuidad del servicioLa continuidad del servicio de agua potable es el promedio ponderado del número de horas diarias que la empresa prestadora provee este servicio a los usuarios. Las estadísticas disponibles se presentan en la Tabla 2-9 y la Figura 2-5.


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2.1.2 Indicadores y estadísticas financieras de las empresas del sectorEl planteamiento de posibles estrategias de gestión del riesgo (programas de mitigación, protección financiera, planes de contingencia o cualquier otra) de las empresas del sector requiere evaluar y revisar algunos indicadores y estadísticas financieras. A continuación se presentan algunos indicadores

FIGURA 2.6: TARIFAS MEDIAS PARA LOS AÑOS 2005 A 2009

TABLA 2.10: TARIFAS MEDIAS PARA LOS AÑOS 2005 A 2009

EPS Tipo Volumen facturado

Importe facturado

Tarifa Media [USD/m3]

[m3] [USD] 2009 2008 2007 2006 2005

SEDAPAL S 412,709,798 324,413,982 0.79 0.70 0.65 0.59 0.51

EPS Grandes G 230,059,762 125,155,359 0.54 0.50 0.47 0.47 0.48

EPS Medianas M 96,617,437 41,641,916 0.43 0.41 0.38 0.37 0.36

EPS Pequeñas P 16,927,749 5,231,934 0.31 0.27 0.31 0.31 0.33

Total T 756,314,746 496,443,192 0.66 0.59 0.56 0.52 0.48


0.00

0.10

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

0.70

0.80

0.90

2005 2006 2007 2008 2009

Tar

ifa M

edia

(US

D/m

3)

Año

generales de acuerdo con la información de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, SUNASS.

2.1.2.1 TarifasDentro de los indicadores financieros se encuentra la tarifa media, que es el valor facturado promedio por unidad de volumen de agua potable facturada.


22

TABLA 2.11: RELACIÓN DE TRABAJO PARA LOS AÑOS 2005 A 2009

EPS Tipo Ingresos operacionales

Costos operativos sin depreciación. ni provisión por cobranza dudosa

[%]

[USD] [USD] 2009 2008 2007 2006 2005

SEDAPAL S 403,457,570 230,998,159 57.3 57.2 54 57.2 63.4

EPS Grandes G 147,512,479 107,771,220 73.1 74.8 76.6 76.7 76.8

EPS Medianas M 46,470,681 38,503,313 82.9 86.9 84.5 87.6 85.4

EPS Pequeñas P 5,762,107 5,153,562 89.4 88.9 83.4 86.1 90.9

Total T 603,202,838 382,426,254 63.4 64.1 62.1 65 69

FIGURA 2.7: RELACIÓN DE TRABAJO PARA LOS AÑOS 2005 A 2009


95

90

85

80

75

70

65

60

55

50

452005 2006 2007 2008 2009

Rel

ació

n d

e tr

abaj

o (%

)

Año

2.1.2.2 Relación de trabajoPara medir la sostenibilidad de los servicios se utiliza la relación de trabajo. Esta es la proporción que representan los

costos operacionales totales (sin incluir la depreciación y la provisión por cobranza dudosa) con respecto a los ingresos operacionales totales.


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2.1.2.3 Margen operativoEl margen operativo presenta otro indicador útil, ya que mide el porcentaje que representa el beneficio operativo (ingresos operativos menos costos operativos) con respecto a los ingresos operacionales. TABLA 2.12: MARGEN OPERATIVO PARA LOS AÑOS 2005 A 2009

Tipo de empresa

Tipo Ingreso operacional [USD]

Costos operativostotales [USD]

[%]

2009 2008 2007 2006 2005

SEDAPAL S 403,457,570 312,610,191 22.5 21.7 20.2 14.3 5.6

EPS Grandes G 147,512,479 135,502,125 8.1 4.6 -3.3 -3.4 -2.7

EPS Medianas M 46,470,681 47,831,037 -2.9 -6.4 -11.1 -13.4 -6.9

EPS Pequeñas P 5,762,107 6,197,376 -7.6 -5.8 -2.7 -5.8 -10.8

Total T 603,202,838 502,140,728 16.8 15.1 11.9 7.3 2.2

FIGURA 2.8: MARGEN OPERATIVO PARA LOS AÑOS 2005 A 2009


-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

2005 2006 2007 2008 2009

Mar

gen

Op

erat

ivo

(%)

Año


24


0

10

20

30

40

50

60

70

2005 2006 2007 2008 2009

Agu

a no

fact

urad

a (%

)

Año

2.1.2.4 Agua no facturadaEste indicador mide la eficiencia empresarial al ser proporción del agua potable producida por cada EPS que no es facturada por la misma, ya sea por pérdidas en el sistema o por falta de medición.

TABLA 2.13: PORCENTAJE DE AGUA NO FACTURADA PARA LOS AÑOS 2005 A 2009

EPS Tipo Volumen Producido Volumen facturado [%]

[m3] [m3] 2009 2008 2007 2006 2005

SEDAPAL S 671,604,144 412,709,798 38.5 37.5 37.5 39.1 41.1

EPS Grandes G 405,678,707 230,059,826 43.3 44.7 46 46.3 46.4

EPS Medianas M 190,921,277 95,960,665 49.7 49.6 49.4 49.6 48.2

EPS Pequeñas P 36,050,889 16,929,302 53 57.6 54 53.6 50.5

Total T 1,304,255,018 755,659,591 42.1 42 42.4 43.3 43.9

FIGURA 2.9: PORCENTAJE DE AGUA NO FACTURADA PARA LOS AÑOS 2005 A 2009


www.wsp.org 25

2.1.3 Análisis de los indicadores de gestión y financierosEn términos generales las empresas del sector presentan unos indicadores de gestión y financieros poco alentadores. En primer lugar las empresas tienen un nivel de cobertura de agua potable a la población entre un 80% y un 87%, presentando un incremento en la cobertura con el tiempo, únicamente las empresas medianas y grandes. Con respecto al alcantarillado la cobertura está entre 65% y el 85%, presentando problemas de cubrimiento tanto SEDAPAL como las empresas pequeñas. Con respecto a las aguas residuales tratadas los porcentajes van desde un 10% hasta el 60% en algunos casos, siendo las situaciones más críticas la de SEDAPAL y varias empresas medianas. La continuidad del servicio de la mayoría de las empresas está en el orden de 15 horas/día mientras que SEDAPAL presenta valores del orden de 22 horas/día promedio.

Con respecto a los indicadores financieros la situación tampoco es muy positiva. Por un lado, las tarifas del sector han venido aumentando en el tiempo, especialmente la de SEDAPAL, mientras que las tarifas de las empresas pequeñas se han mantenido prácticamente constantes en los últimos 5 años. La relación entre costos operacionales totales y los ingresos operacionales están alrededor del 55% para SEDAPAL, 80% para las empresas grandes y más del 85% para las demás empresas. Los márgenes operativos son negativos para la mayoría de las empresas medianas y pequeñas, para las grandes son apenas positivos después de varios años de estar en valores negativos, y solo SEDAPAL presenta márgenes operativos de más del 20%. Los porcentajes de agua no facturada están por encima del 40% en todos los casos y en algunas empresas están por encima del 50%.

En general, las cifras del sector evidencian problemas importantes como los bajos niveles de cobertura en acueducto y alcantarillado, bajos niveles de tratamiento de aguas residuales, bajos niveles en la continuidad del servicio de agua y problemas financieros en la mayoría de las empresas medianas y pequeñas, agravados por los aumentos mínimos en las tarifas en los últimos años y porcentajes muy altos de agua no facturada. Estos aspectos generan una serie de prioridades para las empresas simultáneamente al tema de gestión de riesgos. También resulta evidente la necesidad

de mejorar aspectos operativos de las empresas, tales como optimización en la operación, disminución de aguas no facturadas, aumento de cobertura y otros, que de lograrse de manera sostenida en el tiempo, generarían unos estados financieros mas sanos para las empresas lo cual redundaría naturalmente en mayores recursos, en particular para efectos de la gestión del riesgo en las empresas.

2.2 Marco institucional para los servicios de agua y saneamiento en el Perú

2.2.1 Generalidades A continuación se presenta una descripción general del marco institucional del sector de agua y saneamiento en Perú. (Información basada en el informe “Plan Regional para la Región de Cajamarca”, elaborado para el Banco Mundial en el 2010).

Durante la década de los años 70, la Dirección General de Obras Sanitarias (DGOS) del Ministerio de Vivienda era la entidad encargada del subsector de saneamiento; su único propósito era el de la construcción de obras sanitarias a nivel nacional. Más adelante, en 1981, se creó la SENAPA (Servicio Nacional de Abastecimiento de Agua Potable y Alcantarillado) que se componía de 15 empresas filiales y 12 Unidades Operativas.

Tras la liquidación del SENAPA en 1990, se transfirieron los servicios a las Municipalidades Provinciales, quienes debían constituir empresas de servicios municipales dedicadas a la prestación de los servicios de saneamiento (EPS), pero en muchos casos fueron las mismas municipalidades las que asumieron directamente la prestación del servicio.

Mediante la Ley Nº 25965 de 1992, se creó la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento – SUNASS, el cual es un organismo encargado de promover el desarrollo y la normatividad para la prestación de los servicios de saneamiento y resolver los reclamos de los usuarios. Es la primera vez que se cuenta en el país con un mecanismo de regulación dentro del sector ya que no existía un marco legal que regulara las condiciones de operación, derechos y obligaciones tanto de las empresas prestadoras como de los usuarios y una regularización de las tarifas de servicio.


26

En 1994 se firma la Ley General de Servicios de Saneamiento la cual posteriormente se reglamenta a través del Decreto Supremo Nº 09-95-PRES, estableciendo el marco institucional para el sector con 3 actores principales:

• El EnteRector a nivel nacional, cuya función fueejercida inicialmente por el Ministerio de la Presidencia y luego por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento a través del Viceministerio de Construcción y Saneamiento. Sus principales funciones son las de formular, aprobar, ejecutar y supervisar las políticas de alcance nacional para la prestación de los servicios, así como formular los planes nacionales de desarrollo del sector y la asignación de los recursos del Estado.

• ElEnteRegulador,constituidoporlaSuperintendenciaNacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) que actualmente depende de la Presidencia del Consejo de Ministros. Su objetivo principal es la normatización, regulación, supervisión y fiscalización de la prestación de los servicios de saneamiento, en forma imparcial y objetiva a los intereses del Estado, de los inversionistas y del usuario. Es la encargada de aprobar las tarifas por servicios de agua y saneamiento que cobran los prestadores de servicio público en el medio urbano (SEDAPAL en Lima y empresas municipales – EPS - en Provincias), con la excepción de Tumbes donde existe un prestador de servicio privado. No regula ni fiscaliza a otros prestadores de servicio (municipalidades y organizaciones comunales). Debe destacarse que, en agosto de 2006, la aprobación de la Ley Nº 28870 otorgó a la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento la facultad de fijar las tarifas a las EPS, función que hasta ese entonces correspondía a la Junta General de Accionistas o Socios de dichas empresas. De igual manera, a través del Texto Único Ordenado

(TUO) del Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 023-2005-VIVIENDA de Noviembre de 2005, se estableció para las EPS la obligación de formular sus Planes Maestros Optimizados (PMO) que sirven de base para la fijación de las tarifas.

• Losprestadoresde losservicios,queenelpaísson:a) el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (SEDAPAL) y las Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento Municipales (EPS), que en conjunto tienen bajo su jurisdicción al 62% de la población total; (b) las Organizaciones Comunales que tienen bajo su responsabilidad al 29% de la población, asentada principalmente en el ámbito rural y (c) Municipalidades pequeñas (490) que albergan al 9% de la población total. De acuerdo con la Ley, las municipalidades provinciales son las responsables de la prestación de los servicios de saneamiento y en consecuencia tienen la facultad de otorgar el derecho de explotación a los prestadores de los servicios. También se encuentra establecido que, en el caso que las municipalidades presten directamente el servicio, éstas deben constituir una Unidad de Gestión para estos servicios.

Además de los entes mencionados, participan también en el sector de agua y saneamiento, en lo que es de su competencia, principalmente los Ministerios de Salud, de Economía y Finanzas (Dirección General de Programación Multianual, Dirección Nacional de Endeudamiento Público y Dirección Nacional de Presupuesto Público), el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (FONCODES) y el Ministerio del Ambiente.

La Tabla 2-14 resume, por instituciones, las funciones principales del sector:


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Por otro lado en las Figuras 2-10 y 2-11 (Tomada de Jorge Villacorta - Jornada Latinoamericana de Políticas e Inversiones de Agua y Alcantarillado) se presenta un esquema en el que se resumen los roles según los diferentes niveles del gobierno.

TABLA 2.14: PRINCIPALES FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES EN AGUA Y SANEAMIENTO

Áreas Área urbana Área rural

Definición de políticas Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS)Viceministerio de Construcción y Saneamiento (VMCS)Dirección Nacional de Saneamiento (DNS)MVCS-VMCS: DNS, OGPP – OPI ViviendaMEF: Dirección General de Programación MultianualDRVCS: Direcciones Regionales de Presupuesto Público

Priorización de inversiones

Asignación de recursos VMCS: DNS – Dirección de Saneamiento Urbano VMCS: DNS –Dirección de Saneamiento Rural

MEF: Dirección Nacional de Endeudamiento PúblicoDirección Nacional de Presupuesto Público y el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE)

Regulación Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS)

Aprobación y fijación de tarifas y cuitas

Juntas de Accionistas EPS Municipalidades Organizaciones Comunales

Normas

Estudios y ejecución de obras

MVCS – VMCS: DNSMINSA: Dirección Nacional de Salud Ambiental (DIGESA)

Gobiernos RegionalesMunicipalidadesPrograma Aguas para TodosINADEEPS

Gobiernos RegionalesMVCS – PROSANARPROMUDEH – FONCODESMINSA – DIGESAONG’sAgencias de Cooperación Internacional

Prestación de servicios EPS (Públicas, privadas o mixtas), Municipalidades Organizaciones Comunales


28

FIGURA 2.10: ROLES SEGÚN DIFERENTES NIVELES DE GOBIERNO

Fuente: Jorge Villacorta - Jornada Latinoamericana de Políticas e Inversiones de Agua y Alcantarillado

Gobierno Local

Gobierno Regional

Gobierno Nacional

Municipios Provinciales

EPS - Municipios - JASS*

Región

Ministerio de Vivienda,Construcción y Saneamiento

SUNASS

Responsable por la prestación delos servicios.

Encargados de la prestación de losservicios. Inversiones.

Brinda asistencia técnica y �anciera.

Órgano Rector. De�ne políticas, prioriza inversiones y �nanciamiento.

Órgano Regulador. Regula y �scaliza la prestación de los servicios.


www.wsp.org 29

FIGURA 2.11: ROLES SEGÚN DIFERENTES MINISTERIOS DE GOBIERNO

Fuente: Jorge Villacorta, Jornada Latinoamericana de políticas e inversiones de agua y alcantarillado

Oficina deMedio

AmbienteApoya en

políticas demateria

ambientaldel sector.

DirecciónNacional de

CréditoPúblico

Aprueba ycanaliza losfondos parainversión.

MunicipalidadesTitulares de las Empresas deSaneamiento fuera de Lima

Gobierno Central (FONAFE)Titular de las acciones de

SEDAPAL.

Ministerio dela Producción

Ministeriode la Mujer

Ministeriode Salud

Ministerio deAgricultura

FONCODESEjecuta

proyectos deinfraestructura

social yeconómica.

INRENAOtorga licencias

para uso deaguas

super�ciales,subterráneasy residuales.

OTRAS ENTIDADES PRESTADORAS DE SERVICIOSFUERA DE LIMA SEDAPAL

Ministerio deEconomía

PresidenciaConsejo deMinistros

CONAMOrganismorector dela políticanacional

ambiental.

SUNASSRegula y

Fiscaliza lacalidad de losservicios, las

tarifas einversiones delas empresasprestadoras

urbanas.

ProgramaAgua

Para TodosFinancia y

ejecutaproyectos en

el ámbitourbano y

rural.

DirecciónNacional de

SaneamientoDetermina las

políticas ypromueve eldesarrollo.Regula losestándares

de diseño y lasespeci�caciones

técnicas delos sistemas deagua potable y

desagüe.

Ministerio Vivienda,Construcción ySaneamiento

DirecciónMedio

Ambiente deIndustriaRegula la

calidad de lasdescargas

industriales enlos sistemas de desagües.

DirecciónEjecutiva deSaneamiento

Básico(DIGESA)Regula la

calidad del aguapara consumo

humano yefluentes.

DirecciónNacional dePresupuesto

PúblicoAprueba los

presupuestosy la gestiónde las EPS.


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2.2.2 Ministerio de Economía y Finanzas - MEFEl Viceministerio de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) tiene bajo su responsabilidad a la Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público que da cumplimiento a la Ley general de endeudamiento público interno y externo. Es esta dirección la encargada de firmar préstamos contingentes.

Dentro de esta institución también se maneja la deuda externa en todos los sectores de la economía del País así como de la inversión pública y el endeudamiento sostenible.

Este mismo viceministerio tiene a su cargo la Dirección General de Presupuesto Público DGPP que es de las instituciones con mayor interacción con las diferentes empresas prestadoras de servicio de agua y saneamiento municipal incluido SEDAPAL S.A2. Esta institución es la encargada de aprobar los presupuestos operativos de cada una de las empresas, labor que es realizada anualmente y además es la encargada de generar la posibilidad de evaluar líneas de crédito para el pago de pólizas.

En la Dirección de Articulación del Presupuesto Territorial es la institución dentro de la DGPP donde se estudia la posibilidad de que los Gobiernos Municipales participen en el financiamiento de los gastos públicos relacionados con obras de mitigación que conduzcan a aumentar la factibilidad de adquisición de pólizas de aseguramiento por parte de las diferentes empresas. Es también dentro de esta institución que se pueden estudiar diferentes mecanismos para incentivar la intervención de los sistemas de redes de tuberías y lograr de alguna forma ejecutar medidas de para la mitigación del riesgo. Para este caso, se requeriría de una serie de condiciones impuestas por el MEF a los municipios dando cumplimiento a los esquemas de gestión del riesgo dentro del sector de agua y saneamiento. Actualmente se cuenta con mecanismos establecidos por la Dirección de Inversiones Regionales y Locales para fomentar estudios y proyectos que reduzcan el riesgo en sectores clave para la población,

y está en marcha programas como para la Reducción de Vulnerabilidad y Atención de Emergencias por Desastres orientados en el mismo sentido. Además, El Plan Nacional de Acción Ambiental y el Plan Bicentenario tienen dentro de sus líneas de acción estratégicas, la reducción del riesgo por desastres naturales como una actividad a realizar. Con todo esto, será necesario darle forma a proyectos específicos para la mitigación y reducción de la vulnerabilidad en empresas de agua y saneamiento.

La Dirección General de Programación Multianual del Sector Público es el encargado de orientar e integrar los planes de inversión pública, lo que representa un filtro técnico del MEF, por lo que cualquier programa de prevención y mitigación del riesgo debe pasar por esta institución y es acá donde se pueden fijar unas reglas para aceptar los proyectos de rehabilitación así de generación de líneas de crédito para intervenir los elementos más vulnerables de los sistemas. Dentro de la estrategia del reforzamiento debe realizarse una articulación con el papel de la calidad de la información, esto para saber con un alto grado de confiabilidad qué es lo que hay dentro de los sistemas y así poder establecer aquellos componentes sobre los cuales se debe realizar algún trabajo3.

2.2.3 Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento (M.V.C.S.)La Dirección Nacional de Saneamiento es el ente rector del sector, y depende del Viceministerio de Construcción y Saneamiento del Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento. Esta Dirección tiene la responsabilidad y la obligación de incluir la gestión del riesgo en el sector ya sea a partir de experiencias internacionales o estudios particulares que permitan definir cómo se realizaría y, más importante, cómo se implantaría dicha política en el sector.

La DNS cuenta con tres direcciones las cuales están relacionadas con la normativa técnica de los sistemas (una parte donde se pueden realizar cambios considerables para mitigar el riesgo y garantizar condiciones mínimas de

2 SEDAPAL S.A. es una empresa del FONAFE, que es el Fondo de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado. En ese sentido, SEDAPAL es un caso particular, ya que depende directamente del gobierno central, no del municipal. Actualmente, hay un pedido de la Municipalidad Metropolitana de Lima para que la administración y gestión de SEDAPAL pase a su poder.

3 En ese sentido, el MEF ha publicado un documento titulado “Pautas para la Identificación, formulación y evaluación social de proyectos de inversión pública a nivel de perfil”.


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seguridad en el diseño de nuevos sistemas), los planes y programas y la asistencia técnica. Además, dentro del mismo Ministerio, funciona el Programa de Gestión Territorial, dependiente del Viceministerio de Vivienda y Urbanismo del MVCS, el cual tiene dentro de sus líneas la reducción del riesgo de desastres en áreas urbanas.

Actualmente se está actualizando el Plan Nacional de Saneamiento el cual tendrá vigencia hasta el año 2021; dentro de los lineamientos del plan se debe incorporar la gestión de riesgos de desastres donde es deseable incluir aspectos relacionados con la retención y la transferencia del riesgo. Esto mismo debería ocurrir en los planes regionales y en los Planes Maestros Optimizados, lo que permitirá darles viabilidad financiera a las actividades relacionadas con la gestión del riesgo.

2.2.4 Presidencia del Consejo de Ministros (P.C.M.)La Presidencia del Consejo de Ministros es el organismo rector del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos (SINAGERD) y el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENEPRED).

Fue esta entidad la que promovió la Ley 29664 mediante la cual se creó el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, donde la gestión del riesgo de desastres es definida como “un proceso social cuyo fin último es la prevención, la reducción y el control permanente de los factores de riesgo de desastre en la sociedad, así como la adecuada preparación y respuesta ante situaciones de desastre, considerando las políticas nacionales con especial énfasis en aquellas relativas a materia económica, ambiental, de seguridad, defensa nacional y territorial de manera sostenible.”

Actualmente se está elaborando el reglamento de dicha ley, lo que permitirá determinar con mayor precisión las funciones y responsabilidades de la PCM dentro del SINAGERD.

2.2.5 Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento(SUNASS)La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento es un organismo público descentralizado dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros, cuya función es la de regular la operación de las empresas de Agua y Saneamiento

en el país. Entre otras, sus funciones son tarificar, supervisar, fiscalizar y auditar a las diferentes EPS que prestan su servicio dentro del territorio peruano.

Dado su carácter regulador, se cuenta con un Plan Maestro Optimizado el cual debe actualizarse cada 5 años; esto dificulta la actualización de tarifas o la financiación con fondos propios de medidas de mitigación de riesgos. La adquisición de pólizas de aseguramiento que cubran de una manera adecuada los diferentes elementos expuestos, es posible que aumente el gasto corriente de las diferentes EPS, de ahí que deba tenerse en mente el procedimiento para la posible modificación de las tarifas y así lograr ese fin.

La meta de gestión de riesgo debe ser incorporada dentro del Plan Maestro Optimizado para que de esta manera se tenga un control del grado de avance y se pueda realizar, directamente por parte de la SUNASS un seguimiento periódico.

Dependiendo de los estudios que se realicen, si se determina que el impacto sobre la tarifa es alto se debe buscar con los municipios algún mecanismo que permita una financiación externa a la tarifa o que a través del presupuesto aprobado por el MEF exista una parte adicional que permita adiciones destinadas únicamente a acciones e intervenciones que disminuyan el riesgo. Idealmente esto debería ser integrado dentro de un programa amplio de reducción del riesgo que permita, por ejemplo, negociar las primas de los seguros adquiridos en función de la disminución esperada del riesgo.

Al destinarse recursos adicionales a intervenciones sobre el sistema, es deseable que la SUNASS como entidad reguladora del sector, realice supervisión para poder garantizar que las obras se están realizando y adicionalmente que los recursos entregados están siendo utilizados en su totalidad en el fin para el que fueron destinados.

En cuanto a los planes de contingencia existe un reglamento de esta entidad relacionado con la calidad de la prestación de servicios; dentro de este reglamento, más precisamente en el Anexo 5 es posible realizar algunas modificaciones para establecer unos lineamientos que estén relacionados con la manera en la que deben realizarse los planes de contingencia.


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2.2.6 Superintendencia de Banca y Seguros (SBS)Esta institución es la reguladora del mercado de seguros; el papel de esta institución dentro del proceso de la estrategia de protección financiera del sector de agua y saneamiento implica una revisión cuidadosa de las posibilidades de incluir todas las estrategias anteriormente planteadas en los seguros, desde la etapa de estudios, la cantidad de reservas requeridas y las modificaciones que se requerirían para la operación de los nuevos esquemas que se lleguen a plantear.

En la actualidad, la SBS exige a las compañías de seguro que amparan eventos catastróficos como sismos, tsunamis o inundaciones, que constituyan una reserva monetaria que garantice el cumplimiento de sus obligaciones en caso de un siniestro, sin que ello implique poner en riesgo la viabilidad de la empresa. Algunas de estas empresas están emitiendo pólizas a empresas de agua y saneamiento y las están integrando a sus carteras de riesgos catastróficos, por lo que no es clara la manera en que se está evaluando su riesgo.

2.2.7 Asociación de MunicipiosEn la mayoría de los casos los municipios son los dueños de las EPS por lo que las decisiones que sean planteadas como parte del plan integral de gestión del riesgo en el sector requieren de su participación. Sin embargo, entre todas las EPS se garantiza el servicio de agua potable a menos de la mitad de la población del país, y el resto de la población es atendida por gestión municipal directa o por Juntas Administradoras de Servicios de Agua y Saneamiento. Las propuestas que se realicen deben adecuarse a la realidad del sector de agua y saneamiento en el Perú.

2.3 Marco LegalLas políticas generales del sector de saneamiento son trazadas por el Viceministerio de Construcción y Saneamiento, dentro de cuyas funciones se encuentra la de “Promover los programas de análisis de vulnerabilidad y mitigación de riesgos ante desastres naturales que puedan afectar la infraestructura de saneamiento”.

Las siguientes son las normas y leyes relevantes que regulan en el Perú el sector de acueductos y saneamiento:

• LeyGeneral de Servicios de Saneamiento,LeyN°26338.

• Reglamento de la Ley General de Servicios deSaneamiento y susmodificatorias,DS.N° 09-95-PRES.

• TUOdelReglamentodelaLeyGeneraldeServiciosde Saneamiento.

• ROFdelMinisterio deVivienda,Construcción ySaneamiento,DS.N°002-2002-VIVIENDA.

• LeyOrgánicadeMunicipalidades,LeyN°27972.• LeyMarco de losOrganismosReguladores de la

Inversión Privada en los Servicios Públicos.• Ley paraOptimizar laGestión de las Entidades

Prestadoras de Servicios de Saneamiento, LeyN°28870.

• ReglamentodelArtículo2°delaLeyN°28870paraOptimizarlaGestióndelasEPS,DS.N°043-2006-VIVIENDA.

• ModificatoriaReglamentodelaLGSS,DS.N°010-2007-VIVIENDA.

La Ley 007 de 2006 “Plan nacional de saneamiento 2006-2015”, establece que se deben promoverlos programas de prevención de riesgos, la disminución de la vulnerabilidad y la optimización de la atención en casos de emergencia en el ámbito sectorial. Las acciones a desarrollar son divididas dependiendo el ámbito en el que se encuentren los sistemas de saneamiento entre urbano y rural. Para efectos de este estudio, resulta importante lo relacionado con el primer ámbito. Para el ámbito urbano, se tiene que el tema de prevención y atención de desastres es de primordial importancia para la sostenibilidad de los sistemas de agua y saneamiento. La gestión de riesgo de desastres debe promover medidas para prevención de riesgos de desastres y mitigación de la vulnerabilidad asignando los recursos económicos necesarios para dichos fines.

La Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) por medio de la resoluciónN° 1305de 2005decreta el reglamentopara la constitución de la reserva de riesgos catastróficos y de siniestralidad incierta; dicho reglamento es aplicable a todas las empresas de seguro y de reaseguro que se encuentran


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establecidas en Perú. Es bien sabida la importancia para las aseguradoras de conocer la pérdida máxima probable (PML) de los diferentes sectores. A partir de dicha información, las diferentes empresas aseguradoras y reaseguradoras pueden calcular su reserva catastrófica, la cual pueden aplicar hasta un monto del 100% para cubrir un evento catastrófico.

Acompaña a la resolución una Nota Técnica donde se establece el mecanismo de cálculo de PML; dicha metodología de cálculo corresponde a la utilizada para la evaluación y cálculo del riesgo en las EPS representativas seleccionadas en el estudio (ver Tomo I del Informe para el cálculo del riesgo en las empresas del sector) o metodología detallada de cálculo en el Capítulo 2.

2.4 Sector asegurador en el Perú

2.4.1 Descripción generalEn el Perú existen 14 empresas aseguradoras, 5 de las cuales se

dedican al campo de seguros de vida, 5 al de seguros generales y las 4 restantes a la combinación de ambas actividades. La información presentada a continuación fue tomada del sistema de información de APESEG (Asociación Peruana de Empresas de Seguros).

2.4.1.1 ProducciónA septiembre de 2010, las primas de seguros netas ascendieron a S/. 4,616 millones, lo que en términos nominales representó un incremento del 18.8% respecto al mismo período del año anterior.

En el período analizado, se observa que todos los ramos tienen una tendencia al alza. Por ejemplo los Seguros Generales crecen en 2%, Accidentes y Enfermedades en 7%, Seguros de Vida en 13% y los Seguros de Jubilación y Previsionales en 72%.

Las primas de seguros netas a setiembre 2010 y 2009 fueron las siguientes (en miles de nuevos soles):

TABLA 2.15: PRIMAS DE SEGUROS NETAS EN 2009 Y 2010

Ramos Períodos Variación Estructura

Septiembre 2010

Septiembre 2009

S/. % Septiembre 2010

Septiembre 2009

Generales 1,783,624 1,740,432 43,192 2.48% 39% 45%

Accidentes y Enfermedades 656,447 614,666 41,781 6.80% 14% 16%

2,440,071 2,355,098 84,973 3.61% 53% 61%

Seguros de Vida 865,657 769,343 96,314 12.52% 19% 20%

Jubilación y Previsionales 1,310,487 760,639 549,848 72.29% 28% 20%

2,176,144 1,529,982 646,162 42.23% 47% 39%

4,616,215 3,885,080 731,135 18.82% 100% 100%


34

En el ramo de los Seguros Generales, destaca el aumento de los seguros de Vehículos (S/.52.1 millones, 10%), Incendio y Líneas Aliadas (S/.20.3 millones, 4%), Transportes (S/.9.7 millones, 10%), Ramos Técnicos (S/. 8.6 millones, 4%), Deshonestidad 3D y 3B (S/.8.3 millones, 15%). Entre los que disminuyen figuran Marítimos-Cascos (S/.- 11.9 millones, 16%), y Ramos Varios (S/.- 30.5 millones, 17%).

Los seguros catastróficos por terremoto están normalmente asociados a Incendio y Líneas aliadas, por el cual en general el análisis de aseguramiento catastrófico no puede independizarse de otros seguros como es el seguro de incendio.

Un aspecto a resaltar es que del total de la producción de la industria de seguros, los seguros de vehículos ocupan el primer lugar en cuanto a importancia relativa con el 13 %, desplazando a los seguros de incendio y líneas aliadas al segundo lugar con una participación relativa de 10%.

TABLA 2.16: SINIESTROS A SEPTIEMBRE DE 2009 Y 2010

Ramos Períodos Variación Estructura

Septiembre 2010

Septiembre 2009

S/. % Septiembre 2010

Septiembre 2009

Generales 567,141 691,088 -123,947 -17.94% 31% 37%

Accidentes y Enfermedades 332,737 340,976 -8,239 -2.42% 18% 18%

899,878 1,032,064 -132,186 -12.81% 49% 56%

Seguros de Vida 249,183 239,261 9,922 4.15% 14% 13%

Jubilación y Previsionales 682,171 573,002 109,169 19.05% 37% 31%

931,354 812,263 119,091 14.66% 51% 44%

1,831,232 1,844,327 -13,095 -0.71% 100% 100%

Los incrementos observados en el 2010 son atribuibles a lo siguiente:

• Recuperacióndeldinamismodelaeconomíaperuana.• Crecimientode los créditos hipotecarios y créditos

vehiculares.• Iniciodelavigenciadelrégimenespecialdejubilación

anticipada-REJA (Ley 29426) – Régimen temporal con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2012.

• Elcrecimientodelaofertadesegurosenprovincias.

2.4.1.2 SiniestrosA septiembre de 2010, los siniestros de primas de seguros netas ascendieron a S/. 1,831 millones (S/ 1,844 millones a setiembre de 2009), lo que en términos nominales representó una disminución del 0.7% respecto al mismo período del año anterior.

Los siniestros a setiembre de 2010 y 2009 son los indicados en la Tabla 2-16 (en miles de nuevos soles).


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2.4.1.3 Siniestralidad DirectaEn cuanto a la siniestralidad directa, se puede observar que esta disminuye en todos los ramos, pasando del 47% a septiembre de 2009 al 40% a setiembre de 2010.

TABLA 2.17: VARIACIÓN DE LA SINIESTRALIDAD

Ramos Períodos

Setiembre 2010

Setiembre 2009

Generales 32% 40%

Accidentes y Enfermedades 51% 55%

37% 44%

Seguros de Vida 29% 31%

Jubilación y Previsionales 52% 75%

43% 53%

40% 47%

2.4.1.4 Resultado TécnicoEn el caso del resultado técnico neto, se observa una mejora importante al pasar de S/. 299.7 millones a setiembre de 2009 a S/. 361.7 millones a setiembre de 2010, lo que significa una mejora de S/ 62.0 millones (21%).

TABLA 2.18: RESULTADOS TÉCNICOS NETOS POR TIPOS DE SEGURO

RESULTADOS TÉCNICOS NETOS POR: Septiembre 2010

Septiembre 2009

Variación %

Empresas de Seguros Generales 286 944 217 334 69 610 32.0%

Empresas de Seguros de Vida (78 643) (34 469) 44 174) 128.2%

Empresas de Seguros mixtas 153 477 116 895 36 582 31.3%

TOTAL 361 778 299 760 62 018 20.7%

Las comisiones netas representan el 9% de las primas de seguros netas, en ambos períodos analizados y experimentaron un incremento de S/ 43.0 millones (12% respecto al mismo período del año anterior). En cuanto a los gastos técnicos diversos, éstos representan el 8% de las primas de seguros netas, en ambos períodos analizados y presentan un incremento de S/. 67.3 millones (22% respecto al mismo período del año anterior).

En general, los resultados técnicos son positivos como resultado del cambio de enfoque de las empresas de seguros hacia los fundamentos básicos del negocio del seguro considerando un equilibrio entre precio, suscripción y rentabilidad. Además, se aprecia un manejo más eficiente de las operaciones y mejoras de la calidad de los servicios prestados a los asegurados.

2.4.1.5 Gastos de AdministraciónEl total de los gastos de administración neto de Ingresos por servicios, ascendió a S/ 616.8 millones a setiembre de 2010 (S/ 519.2 millones a setiembre de 2009), lo que significó un incremento de S/.97.5 millones (19%).


36

Los gastos de administración, sin considerar los ingresos por servicios, representaron el 14% de las primas de seguros netas, en ambos períodos analizados.

2.4.1.6 Resultados de InversionesEl resultado de las inversiones ascendió a S/ 874.4 millones a setiembre de 2010 (S/ 620.9 millones a setiembre de 2009), lo que significó un incremento de S/ 253.5 millones (41%).

2.4.1.7 Utilidad Neta En el período analizado, el sector obtuvo una utilidad neta de S/. 528.4 millones (S/.327.2 millones a setiembre de 2009), lo que significó un crecimiento de S/ 201.2 millones (62%) respecto al mismo período del año anterior. Este resultado es neto de la participación de los trabajadores y del impuesto a la renta, que en conjunto ascendió a S/ 91.0 millones (S/. 68.7 millones en el 2009), lo que representó un incremento de S/. 22.2 millones (32%).

2.4.2 Concepto general sobre el sector de seguros En términos general el sector de seguros en el Perú se puede considerar como un sector sólido, con buenos indicadores de crecimiento, con gastos de administración que representan del orden del 14% del valor de primas emitidas, con resultados técnicos positivos como resultado del cambio de enfoque de las empresas de seguros hacia los fundamentos básicos del negocio del seguro considerando un equilibrio entre precio, suscripción y rentabilidad, con un manejo más eficiente de las operaciones y mejoras de la calidad de los servicios prestados a los asegurados, y con una siniestralidad directa del orden del 40%. Esta situación global favorable es atribuible en general a los siguientes factores principales:

• Recuperación del dinamismo de la economíaperuana.

• Crecimientode los créditos hipotecarios y créditosvehiculares.

• Iniciodelavigenciadelrégimenespecialdejubilaciónanticipada-REJA (Ley 29426) – Régimen temporal con vigencia hasta el 31 de diciembre de 2012.

• El diseño por las empresas de seguros de nuevosproductos con coberturas especificas, de fácil acceso y de bajo costo, entre los que destacan los seguros masivos y microseguros. Es importante resaltar el impulso de la oferta de seguros por medio de los canales de distribución complementarios a las empresas del sistema financiero como son las tiendas por departamentos y empresas de servicio públicos.

• Elcrecimientodelaofertadesegurosenprovincias.

Considerando este panorama favorable para las empresas del sector de seguros, es presumible que exista un interés de las mismas por proteger la infraestructura, considerando adicionalmente las eventuales implicaciones que pueden tener los desastres para el funcionamiento de las empresas de agua y saneamiento. Es claro que este eventual interés, confirmado en parte por algunas empresas consultadas, debe afianzarse mediante la adopción por parte de las EPS de programas de gestión del riesgo que incluyan planes de mantenimiento cuidadoso, planes de intervención de la vulnerabilidad física y planes de contingencia y de atención de emergencias. Esto sin duda redundaría en la posibilidad de negociar primas más atractivas para los seguros catastróficos.

En forma complementaria al interés mismo por parte de las compañías de seguros, es fundamental generar el interés y la confianza por parte de las compañías reaseguradoras, lo cual se logra en parte con un adecuado conocimiento del riesgo y la adopción de planes de gestión del riesgo por parte de las EPS. Existe de todas maneras la posibilidad que las empresas no estén de acuerdo en pagar primas que podrían llegar a ser altas en ciertos casos y en las condiciones actuales; o que las compañías de seguros y reaseguros consideren que no es de su interés dar protección a determinadas empresas que presenten situaciones de riesgo muy desfavorables.

Perú: Gestión de Riesgo de Desastres en Empresas de Agua y Saneamiento. Tomo II El Riesgo Catastrófico en el Sector de Agua y Saneamiento Básico en el Perú

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3.1 GeneralidadesEl Perú es un país ubicado en una zona de alta amenaza sísmica debido a la proximidad con la zona de subducción de la Placa Nazca sobre la Placa Suramericana y sometido a eventos hidro-meteorológicos intensos asociados principales a los fenómenos del Niño y la Niña que se presentan de manera recurrente en la región. Esta situación particular genera la posibilidad de ocurrencia de eventos con características catastróficas en la mayoría de las poblaciones importantes del país tales como Lima, Tacna, Arequipa, Ica y otras. Los eventos más probables corresponden a movimientos sísmicos intensos, tsunamis, inundaciones y avalanchas, deslizamientos detonados por lluvias intensas y sismos y eventos relacionados con la actividad volcánica.

El 15 de agosto de 2007 a las 23.40.57 UTC (18:40:57 hora local) se registró un sismo con una duración cerca de 175 segundos (2 min 55 s) con epicentro en las costas del centro del Perú a 40 kilómetros al oeste de Chincha Alta y a 150 km al suroeste de Lima, con un hipocentro a 39 kilómetros de profundidad. Se trata de uno de los terremotos más violentos ocurridos en el Perú en los últimos años. El sismo se registró con una magnitud de 7.9 grados en la escala sismológica de magnitud de momento y VI-IX en la escala de Mercalli, dejando 513 muertos, casi 2,291 heridos, 76.000 viviendas totalmente destruidas e inhabitables y 431 mil personas afectadas. Las zonas más afectadas fueron las provincias de Pisco, Ica, Chincha, Cañete, Yauyos, Huaytará y Castrovirreyna. La magnitud destructiva del terremoto también causó grandes daños a la infraestructura que proporciona los servicios básicos a la población, tales como agua y saneamiento, educación, salud y comunicaciones que, hasta el día de hoy, no han sido aún reconstruidos. Las pérdidas económicas estimadas de este evento son de alrededor US$2,230 millones.

En 1998 se presentó en la misma población de ICA una inundación que generó un alto impacto en la infraestructura

El Riesgo Catastrófico en el Sector de Agua y Saneamiento Básico en el Perú

III.

del sector incluyendo afectación severa en pozos de bombeo para agua potable, en las tuberías de aguas y alcantarillado, en los tanques y plantas de tratamiento.

El impacto de este y otros eventos similares en el Perú, no sólo corresponde a las pérdidas físicas y la necesidad de restablecer o reparar los componentes afectados de dicha infraestructura sino a las pérdidas económicas y sociales indirectas y derivadas que significa no poder suministrar el servicio (lo que genera un lucro cesante y un impacto a la finanzas de las empresas de agua y saneamiento).

Eventos similares al anterior pueden ocurrir en la zona de subducción en cercanías a la ciudad de Lima con consecuencias devastadoras no solo para el sistema de agua potable y saneamiento sino para toda la infraestructura y población de la zona. Este tipo de eventos y el posible impacto físico, económico y social generarían un alto impacto en las finanzas del estado, en el desarrollo económico y social del país y cambiaría probablemente el rumbo y ritmo de desarrollo del país por muchos años.

Surge entonces claramente la necesidad de contar con una estrategia de gestión de riesgo para el sector que permita entre otras cosas estar mejor preparados para los posibles eventos futuros, disminuir los posibles impactos físicos sobre el sistema, contar con una estrategia de protección financiera y contar con planes de contingencia y de atención de emergencia que permitan restablecer el servicio lo más pronto posible para minimizar impactos indirectos en la población. En particular el sector debe contar con una estrategia de protección financiera para cubrir el riesgo frente a fenómenos naturales que afecten la infraestructura, utilizando instrumentos de transferencia y retención del riesgo, garantizando así la sostenibilidad financiera del sector.

Con el fin de desarrollar una política y una estrategia de gestión de riesgos en el sector se hace entonces indispensable


38

contar con información relacionada a los posibles eventos que pueden llegar a ocurrir y el tipo de impacto que puede esperarse. Solo con esta información es posible desarrollar los mecanismos que permiten evitar o reducir los daños, así como acceder a recursos económicos que permitan la rápida recuperación de la infraestructura y del servicio.

Este capítulo presenta de manera resumida las metodologías que se emplean en la actualidad para la evaluación de las amenazas, la exposición, la vulnerabilidad y el riesgo de los sistemas de agua potable y saneamiento básico para efectos de contar con la información necesaria para plantear estrategias orientadas a la gestión del riesgo. Simultáneamente, la información resultante genera los elementos de una política de gestión del riesgo en el sector y en particular, orienta las estrategias para una adecuada protección financiera.

3.2 Metodología para el análisis del riesgoEl análisis del riesgo tiene como objetivo fundamental determinar los impactos físicos, las pérdidas económicas, el impacto social y los efectos ambientales, tanto directos como indirectos, que puede llegar a sufrir, en lapsos de tiempo dados, un sistema como es el de agua potable y saneamiento básico como consecuencia de la ocurrencia de eventos naturales. En particular para el caso del sector de agua potable y saneamiento, se pretende estimar el impacto físico directo sobre los principales componentes de infraestructura y las pérdidas económicas directas asociadas con la ocurrencia de eventos con capacidad destructiva.

El interés principal se centra en determinar los impactos físicos y las pérdidas económicas máximas, lo cual corresponde a eventos catastróficos. Puesto que la frecuencia de los eventos catastróficos es particularmente baja y probablemente no se tiene registro de los mismos en el pasado, en particular con el grado de desarrollo y exposición actual de la infraestructura,

se hace necesario recurrir a la modelación probabilista del riesgo que permita estimar con cierto grado de confianza dichos escenarios de pérdida futura.

El procedimiento de cálculo probabilista consiste entonces, en forma resumida, en evaluar las pérdidas en el grupo de activos expuestos durante cada uno de los escenarios que colectivamente describen la amenaza, y luego integrar probabilísticamente los resultados obtenidos utilizando como factores de ponderación las frecuencias de ocurrencia de cada uno de los escenarios sísmicos.

El análisis probabilista de riesgo involucra incertidumbres que no pueden despreciarse y deben propagarse a lo largo del proceso de cálculo. El presente numeral describe las bases generales de cálculo para alcanzar el objetivo planteado.

3.3 Procedimiento para el análisis de riesgo probabilista El procedimiento de cálculo del riesgo se presenta en el Anexo 1 en forma detalla. En este numeral se presentan las bases generales de este tipo de análisis y se ilustran algunos de los resultados más importantes.

3.3.1 Información básica necesariaLos análisis de riesgo en el sector de agua potable y saneamiento requieren de información con cierto nivel de detalle para alcanzar resultados confiables en la evaluación del riesgo. La Tabla 3-1 resume el tipo de información requerido usualmente tanto para la evaluación de las amenazas como para la evaluación de la exposición, la vulnerabilidad y el riesgo. En el Anexo 1 se presentan unas tablas con la información específica requerida usualmente a nivel de cada una de las empresas prestadora del servicio (EPS) para efectos de poder llevar a cabo los estudios de riesgo mencionados.


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Pozos

Estaciones de bombeo

Edificaciones

Información de vulnerabilidad

Características particulares de cada uno de los componentes:

Geométricas

Físicas

Mecánicas

Estado

TABLA 3.1: INFORMACIÓN BÁSICA REQUERIDA PARA ANÁLISIS DE RIESGO EN EPS CONTINUA

3.3.2 Evaluación de las amenazas La caracterización de las amenazas debidas a eventos de la naturaleza constituye una de las actividades claves para la evaluación del riesgo. En un modelo probabilista, cada una de las amenazas asociadas a los eventos que pueden afectar la zona de interés, debe caracterizarse mediante parámetros que permitan establecer una relación con el daño potencial sobre los elementos expuestos. La amenaza se caracteriza mediante un conjunto amplio de escenarios, cada uno de ellos con una frecuencia media de ocurrencia (o probabilidad asociada de ocurrencia), conocidos también como eventos estocásticos. Cada escenario tienen asociada una distribución geográfica del parámetro de interés en la zona de estudio.

En la Figura 3-1 se presenta de manera ilustrativa un mapa de amenaza sísmica del Perú, en términos de la aceleración máxima del terreno en gales para un período de retorno de 500 años.

TABLA 3.1: INFORMACIÓN BÁSICA REQUERIDA PARA ANÁLISIS DE RIESGO EN EPS

Información de la empresa

Técnica

Operativa

Financiera

Información de amenazas

Amenaza sísmica:

Modelo de amenaza sísmica a nivel país

Microzonificación sísmica de la población o zona de influencia

Amenaza de inundación:

Modelo de elevación digital de alta resolución en la cuenca de análisis

Registros de precipitación en varias estaciones para mínimo 30 años

Mediciones de caudales

Características del suelo en la cuenca

Amenaza por deslizamientos:

Modelo de elevación digital o información topográfica de alta resolución

Información geológica

Información geotécnica

Información de exposición

Tanques y reservorios

Tuberías

Plantas de tratamiento


40

FIGURA 3.1: AMENAZA SÍSMICA DEL PERÚ ACELERACIÓN MÁXIMA DEL TERRENO EN GAL, TR=500 AÑOS

0

-2

-4

-6

-8

-10

-12

-14

-16

-18

AGUAS DE TUMBES

EPS GRAU S.A.EPSSMU S.R.LTDA

EMAPA HUARAL S.A.

EPS MARAÑÓNEMAPAB S.R.LTDA.

EPS SEDALORETO S.A.

EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA.

EMAPA SAN MARTÍN S.A.

EMAPACOP S.A.

SEDACAJ S.A.

EPSEL S.A.

SEDALIB S.A.

EPS CHAVÍN S.A.SEDA HUÁNUCO S.A.

SEDACHIMBOTE S.A.

EMAPA PASCO S.A.

EPS SELVA CENTRAL S.A.

EPS SIERRA CENTRAL S.A.

SEMAPA BARRANCA S.A.

EPS TACNA S.A.

EPS ILO S.R.LTDA.

EPS MOQUEGUA S.R.LTDA.

SEDAPAR S.A.EMSA PUNO S.A.

SEDAJULIACA S.A.

NOR PUNO S.A.

EMAPAVIGSSA

EPSASAEMSAP CHANKA

EPS AGUAS DEL ALTIPLANOEMPSSAPAL S.A.

EPS - SEDACUSCO S.A.EMUSAP ABANCAY

EPS CALCA

EMAPAT S.R.LTDA.

EMAPA HUANCAVELÍCA S.A.C.EMAQ S.R.LTDA.

SEDAM HUANCAYO S.A.C.SEDAPAL S.A.EPS MANTARO S.A.EMSAPA YAULI

EMAPA CAÑETE S.A.

EMAPICA S.A.EMAPISCO S.A.SEMAPACH S.A.

EMAPA Y

EMUSAP AMAZONASSEDAPAR S.R.L. (Rioja)

-82 -80 -78 -76 -74 -72 -70 -68

750

720

690

660

630

600

570

540

510

480

450

420

390

360

330

300

270

240

210

180

150

120

90

60

30

0

EMAPA HUACHO S.A.


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3.3.3 Evaluación de la exposición Para evaluar el riesgo y los impactos socio-económicos directos de una amenaza específica en un área determinada, un modelo de riesgo probabilista requiere, además de la caracterización de la amenaza presentada anteriormente, la siguiente información: (i) una identificación clara de los elementos expuestos en el área de estudio (por ejemplo la infraestructura, edificaciones, entre otros), (ii) una caracterización física adecuada de cada uno de los elementos que permita determinar su vulnerabilidad física frente a dicha amenaza, y (iii) una caracterización funcional del componente y su interacción socio-económica con el sistema al cual pertenece para efectos de evaluar su vulnerabilidad social, ambiental y económica.

Debe definirse el inventario de elementos expuestos, el cual debe especificar la localización geográfica del bien expuesto más los siguientes parámetros, que califican el elemento:

• Valorfísicoocostodereposicióndelbien• Valorhumanoonúmerodeocupantesestimado• Claseestructuralalaqueperteneceelbien

En la Figura 3-2 se presenta un mapa ilustrativo de sistema de tubería de un sector de la ciudad de Lima, ilustrando con esto el nivel de detalle requerido para este tipo de información. En particular para esta base de datos de exposición debe contarse con la información geográfica indicada, la identificación de cada tramo de tubería, el tipo de material, el diámetro, el valor económico de reposición y datos complementarios sobre el estado, la fecha de construcción, detalles de las conexiones y demás.


42

FIGURA 3.2: DETALLE DE LA RED DE TUBERÍA EN UN SECTOR DE LA CIUDAD DE LIMA

N


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3.3.4 Vulnerabilidad de los componentesEn términos de los modelos del riesgo, la vulnerabilidad física puede ser entendida como la susceptibilidad de un elemento a sufrir daños frente a una amenaza específica. Esto se mide en términos de su fragilidad, o sea, del nivel de daño asociado a diferentes niveles de intensidad de la amenaza correspondiente. La vulnerabilidad puede expresarse también en términos de las pérdidas físicas, humanas o ambientales esperadas, o en función de las pérdidas económicas directas o indirectas esperadas. Simultáneamente con los valores esperados de pérdidas para diferentes niveles de intensidad de la amenaza y para efectos de considerar la incertidumbre asociada a la descripción de vulnerabilidad, a cada función de vulnerabilidad debe asignarse un coeficiente de variación o desviación estándar, el cual usualmente varía con la intensidad, siendo en general menor para las intensidades extremas (las más pequeñas y las mayores).

Debe asignarse a cada una de las clases estructurales una función de vulnerabilidad para cada tipo de amenaza. Esta función caracteriza el comportamiento de la construcción durante la ocurrencia de fenómenos amenazantes. Las funciones de vulnerabilidad definen la distribución de probabilidad de las pérdidas como función de la intensidad producida durante un escenario específico. Se definen mediante curvas que relacionan el valor esperado del daño y la desviación estándar del daño con la intensidad del fenómeno.

La Figura 3-3 ilustra algunas de las funciones de vulnerabilidad comúnmente asignadas a los componentes principales de infraestructura del sistema (ver referencia CAPRA.)

FIGURA 3.3: FUNCIONES DE VULNERABILIDAD ILUSTRATIVAS

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

0 10 20 30 40 50 60 70 80

% d

e d

año

Desplazamiento (cm)

Pozos

0%2%4%6%8%

10%12%14%16%18%20%

0 50 100 150 200 250 300

% d

e d

año

Velocidad (cm/s)

Acero RígidaAsbesto-Cemento RígidaConcreto regorzado RígidaConcreto simple Rígida

Hierro RígidaAlbañalPVC

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

0 500 1000 1500 2000

% d

e d

año

Aceleración (cm/s2)

CanalCámarasSuper�cie pequeñoSuper�cie grande

Elevado viejoEnterradoAlmacenes (metálicos)Edi�cios Administrativos

Po

zos

Tub

eríasO

tros co

mp

onentes


44

3.3.5 Evaluación del riesgo El riesgo está relacionado con la probabilidad de que se causen efectos adversos y consecuencias negativas dentro de un entorno material, social y ambiental. La evaluación del riesgo, por lo tanto, consiste en la estimación del impacto probable de una cierta amenaza sobre los elementos expuestos (ej. edificaciones, infraestructura, población, medio ambiente). Este análisis puede llevarse a cabo mediante un análisis determinista, en el cual la estimación del impacto probable se hace con base en un solo evento o escenario, o de manera estocástica integrando el análisis de escenarios múltiples, cada uno con su frecuencia de ocurrencia diferente, para obtener así una estimación genérica del riesgo. Los análisis por escenarios (por ejemplo, un terremoto con origen en una falla tectónica cercana al área de interés y con una magnitud definida) pueden ser útiles para los preparativos para emergencias y evaluación “ex-ante” de daños. Un análisis probabilista del riesgo, por otra parte, proporciona información para un conjunto completo de eventos estocásticos que definen una amenaza particular e integra todos los escenarios posibles mediante un proceso analítico riguroso. Así, el riesgo puede expresarse en términos de pérdidas potenciales y esperadas (tanto humanas como económicas), y ser comparado para diferentes condiciones de amenaza, de elementos expuestos y de condiciones de vulnerabilidad, proporcionando información valiosa para evaluar por ejemplo el impacto del evento y de las opciones de reducción estructural de la vulnerabilidad. Adicionalmente, el riesgo puede expresarse en términos de pérdidas económicas máximas probables,

información fundamental para establecer, por ejemplo, los mecanismos de protección financiera respectiva.

Considerando el objetivo básico del análisis probabilista del riesgo expuesto anteriormente, es necesario plantear entonces la metodología específica de cálculo de las frecuencias de ocurrencia de niveles específicos de pérdidas asociados a los activos expuestos en lapsos determinados de tiempo y ante la ocurrencia de amenazas naturales.

El riesgo por amenazas naturales es comúnmente descrito mediante la llamada curva de excedencia de pérdidas (loss - excedance curve) que especifica las frecuencias, usualmente anuales, con que ocurrirán eventos en que se exceda un valor especificado de pérdidas. La curva relaciona entonces las pérdidas económicas con la tasa de excedencia de dichas pérdidas.

La Figura 3-4 presenta una curva de excedencia típica para una empresa EPS del sistema. La curva presenta las pérdidas económicas para todo el conjunto de activos expuestos para diferentes tasas de excedencia. Con respecto al valor de pérdida económica, p, se trata de una variable aleatoria por lo cual tiene asociado un cierto nivel de incertidumbre. La curva de excedencia de pérdidas también puede representarse en términos del periodo de retorno de los eventos, que corresponde al inverso de la tasa de excedencia. En este caso la curva se conoce como la curva de pérdida máxima probable contra el periodo de retorno (ver figura a la derecha en la Figura 3-4.)

FIGURA 3.4: CURVA DE EXCEDENCIA DE PÉRDIDAS EN TÉRMINOS DE TASA DE EXCEDENCIA (IZQUIERDA) Y PERIODO DE RETORNO (DERECHA)

TR 100 PML (3.9%)

TR 250 PML (5.1%)TR 500 PML (6%)

TR 1000 PML (6.9%)

1

0.1

0.01

0.001

0.0001

0.00001

Tasa

de

Exc

eden

cia

[1/a

ño]

0 100 200 300

Pérdida, [$ USD] Millones 0 500 1500 25001000

Periodo de retorno, [años]

300.0

250.0

200.0

150.0

100.0

50.0

0.0

Pér

did

a, [U

SD

] M

illo

nes

TR 250 PML (5.1%)

TR 500 PML (6%)

TR 100 PML (3.9%)

TR 1000 PML (6.9%)

2000


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Otros valores de riesgo usualmente calculados corresponde a la pérdida anual esperada, que corresponde al pago de todas las posibles pérdidas futuras mediante una cuota anual constante. El valor de la pérdida anual esperada se puede representan para el portafolio completo de elementos expuestos, para cada grupo de componentes o incluso para cada componente individual. La pérdida anual esperada se presenta usualmente en valor absoluto de pérdida económica o en valor relativo con respecto al valor expuesto del componente correspondiente.

La Tabla 3-2 presenta el valor de pérdida anual esperada para el caso ilustrativo de análisis anteriormente mencionado.

Detalles adicionales de los procedimientos de modelación, del software y de la interpretación de resultados de análisis de riesgo pueden consultarse en www.ecapra.org.

3.4 Análisis general del riesgo en el sector

3.4.1 Análisis realizados y suposiciones Para efectos de tener una valoración preliminar del riesgo de las diferentes empresas prestadoras de Servicio (EPS) del sistema se realizaron dos tipos de análisis: un análisis detallado de dos EPS representativas y un análisis global aproximado para estimar el nivel de riesgo de las 52 empresas del sector. Con base en este resultado es posible contar con una evaluación global muy aproximada del perfil general de riesgo catastrófico para el sector.

El análisis detallado del riesgo se realizó para las empresas SEDAPAL y EMAPICA y los resultados de este análisis se presentan en detalle en un informe anexo (ver Tomo I).

El análisis preliminar aproximado de las 50 empresas se realiza con las siguientes suposiciones y consideraciones:

• Se suponeque el riesgo catastróficodel sector estácontrolado por el sismo. Esto puede no ser cierto en varias de las empresas en las cuales el riesgo catastrófico podría estar controlando por inundación o desliza-mientos. Sin embargo, para el sector en su generalidad el sismo es definitivamente el evento catastrófico.

• Sesuponeindependenciageográficaenlaevaluacióndel riesgo entre empresas. Es decir se supone que un mismo sismo no afecta simultáneamente a más de una empresa. Esta suposición no sería válida para empresas que se encuentren a poca distancia entre sí.

• Paracadaunadelasempresasserealizansuposiciónenrelación al valor expuesto, los tipos de componentes y su vulnerabilidad basados en la información para las dos empresas para las cuales se realiza un análisis detallado (ver Tomo I).

• Sesuponequeelportafoliodecomponentesparalasempresas grandes presenta una exposición y vulnera-bilidad equivalente a la SEDAPAL, mientras que el de las empresas medianas y pequeñas el portafolio es equivalente al de EMAPICA.

TABLA 3.2: PÉRDIDA ANUAL ESPERADA

Resultados

Valor Expuesto USD$ x106 2,845.21

Pérdida anual esperada USD$ x106 18.353

‰ 6.450

También es posible presentar los resultados del análisis de riesgo mediante las pérdidas asociadas a escenarios específicos tales como por ejemplo un evento sísmico particular que haga parte de los eventos estocásticos del análisis de amenaza sísmica. En este caso las pérdidas esperadas por componente o para el conjunto total de componentes puede representarse mediante el valor económico absoluto de la pérdida o mediante el valor relativo con respecto al valor expuesto correspondiente. En este último caso, este parámetro es un indicador del nivel de daño físico que presenta el componente para el escenario determinado.

Para efectos del análisis del riesgo en los sistemas de agua potable y saneamiento los análisis se llevan a cabo utilizando las siguientes herramientas computacionales desarrolladas por el Consorcio ERN-AL.

• CRISIS2007• ERN-Inundación• ERN-Deslizamiento• ERN-Vulnerabilidad• ERN-CAPRA-GIS


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• Lavaloracióndeexposicióneconómicaserealizaconbase en el número total de usuarios atendidos en cada empresa y los valores unitarios correspondientes en las dos empresas analizadas. Lo anterior se diferencia entre las empresas grandes y pequeñas mientras que para las empresas medianas se toma un valor intermedio.

• Elanálisisconsidera laubicaciónespecíficadecadaempresa desde el punto de vista de amenaza sísmica en un punto representando un nivel de amenaza global y uniforme por empresa.

• Esteanálisisessóloindicativodevaloracionesglobalesde riesgo para el sector y no debe utilizarse para un propósito diferente que el aquí establecido.

Los resultados del análisis se presentan en el Anexo 2 del presente tomo cuantificando pérdidas anuales esperadas y pérdidas máximas probables para período de retorno de 1000 años. Estos resultados se comparan con diferentes indicadores de gestión de las EPS clasificadas por tamaño y a partir de estos se ha realizado el diagnóstico general del perfil de riesgo del sector que se presenta a continuación.

3.4.2 Diagnóstico general del perfil de riesgo del sector

3.4.2.1 Sobre el riesgo de desastre de las EPS del sector Las empresas del sector de manera individual, al igual que el sector en forma conjunta, presentan unas altas valoraciones de riesgo (pérdida máxima probable de 400 millones de dólares en el sector para un evento con periodo de retorno de 1000 años), lo cual es el resultado de una combinación entre altos niveles de amenaza sísmica del país, y los altos niveles de exposición (la totalidad de las empresas suman un valor aproximado de 6,000 millones de dólares de valor expuesto) y de vulnerabilidad de componentes críticos.

Los sistemas presentan una serie de componentes de alta vulnerabilidad que serán probablemente los más afectados ante la ocurrencia de eventos futuros. Los escenarios sísmicos indican una concentración de daños importantes en componentes tales como reservorios, pozos o ciertos tipos de tuberías antiguas tales como las de concreto simple o asbesto cemento.

Por otro lado, eventos de inundación pueden generan igualmente pérdidas importantes en el sector con afectación adicional a componentes críticos, tales como tuberías de alcantarillado por problemas de presurización y colmatación, o daños parciales o totales en los pozos por inundación y contaminación de los mismos.

3.4.2.2 Capacidad financiera de las empresas y del sector La capacidad financiera de las empresas, contadas pocas excepciones (SEDAPAL y probablemente algunas pocas empresas clasificadas como grandes), es bastante baja y no estarían en capacidad, en la mayoría de los casos, de cubrir siquiera un porcentaje de las eventuales pérdidas que pueden llegar a presentarse por eventos sísmicos significativos, o por la ocurrencia de cualquier otro evento con poder destructivo importante. Incluso muchas de las empresas tendrían problemas para financiar los costos de atención de eventuales emergencias y de restablecimiento del servicio después de la ocurrencia de un evento severo. Los valores calculados de las pérdidas probables para eventos con período de retorno de 1000 años para EMAPICA superan los ingresos operacionales en un orden de 2 veces, mientras que para SEDAPAL esta pérdida, comparada con ese indicador, es poco menos de la mitad de los ingresos operacionales anuales, cifra elevada desde cualquier punto de vista.

Por las características propias de los eventos sísmicos de altas magnitudes que pueden llegar a ocurrir principalmente en la costa Pacífica del Perú, es probable que, al igual que ocurrió durante el sismo de Pisco de 2007, varios sistemas sufran afectación de los servicios bajo la ocurrencia de un mismo evento. En dichos casos es probable que el rescate financiero y financiación de las obras de reparación deba asumirla el Estado.

Revisando los diferentes indicadores de gestión presentados, es posible afirmar que aún en circunstancias normales, existen problemas operacionales y financieros en muchas EPS, situación que se vería seriamente agravada ante la ocurrencia de un evento catastrófico lo cual también es posible observar en la zona de Pisco, Ica y Cañete tras el evento de 2007, donde aún hoy, existen serios problemas de funcionamiento a causa de lo ocurrido en el evento.


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3.4.2.3 Sobre recursos necesarios para la gestión del riesgoLa implantación de medidas de gestión del riesgo en el sector requiere la disponibilidad de recursos tanto por parte de las empresas mismas como por parte del sector en su conjunto. Las medidas inmediatas para reducción del riesgo, tales como obras de mitigación de las amenazas o de disminución de la vulnerabilidad de la infraestructura, implicarían recursos importantes. Por otro lado eventuales mecanismos de protección financiera tales como los esquemas de retención y transferencia del riesgo exigirían la disponibilidad de recursos anuales continuos, lo cual debería hacer parte del presupuesto de gastos de cada una de las empresas. También se requieren recursos para la elaboración de los planes de atención de emergencias y contingencias y para disponer de la logística y organización que permita a la empresa estar preparada para la atención de las emergencias cuando estas ocurran.

En particular, los análisis preliminares de riesgo realizados a las empresas del sector indican que, para la financiación de un esquema de transferencia del riesgo en las condiciones de mercado normales, se requerirían entre el 2% y el 4% de los ingresos operacionales totales de cada una de las empresas, anualmente y de manera continua.

La eventual implementación de una política de gestión del riesgo requiere por lo tanto una adecuada planificación, en particular para contar con los recursos económicos necesarios a nivel de las empresas y del sector en general. Adicionalmente debe tenerse en cuenta la necesidad de programar capacitaciones técnicas, disponibilidad de personal, recursos logísticos y asesorías especializadas para optimizar la elaboración de planes e implantación de programas.

3.5 Diagnóstico general del riesgo en el sectorEl sector de acueducto y saneamiento es altamente vulnerable y tiene un alto nivel de exposición ante las amenazas naturales, principalmente a la de amenaza sísmica, de ahí que ante la ocurrencia de un evento sísmico es de esperarse, bajo las condiciones actuales, una afectación considerable tanto en el funcionamiento de estas como una lenta recuperación que

tenga en cuenta los procesos de reconstrucción y puesta en marcha, después del evento. En el Anexo 2 se presenta un análisis más detallado del diagnóstico de riesgo en el sector de agua y saneamiento.

El impacto físico de un evento de alta magnitud será alto en la zona de epicentral lo que implicará la interrupción del servicio de agua potable tanto en zonas residenciales, como en comerciales e industriales, al igual que en edificaciones esenciales como los hospitales. Lo anterior lleva a un panorama no muy favorable donde existan situaciones de emergencia por falta de abastecimiento de agua y donde se sabe, a partir de experiencias internacionales, que tras cierto tiempo sin abastecimiento de agua se presenta una problemática con un alto componente social.

Por lo anterior, es posible también precisar que se contará con un alto impacto social el cual se verá reflejado principalmente en dos sectores: el de la salud y el residencial (población en general). En el primer caso, el abastecimiento de agua es un insumo básico para la atención de la emergencia y al no contarse con una adecuada prestación del servicio en estas edificaciones indispensables de atención a la comunidad ha de generarse una problemática con un alto impacto social. En el segundo caso, aunque inicialmente se ha observado en eventos anteriores que existe una relativa comprensión por parte de la comunidad durante las primeras horas que le siguen a la ocurrencia del evento, gradualmente esta actitud va cambiando y tiene a haber protestas generando así otra problemática social.

El impacto ambiental también debe considerarse como un tema que merece atención dado que la ocurrencia de eventos catastróficos que generen daños importantes sobre la infraestructura puede generar en el caso particular de los sistemas de agua y saneamiento derramamiento de componentes químicos, principalmente en las plantas de tratamiento de agua que al tener contacto con la población, fuentes de agua y vegetación aledañas puede generar impactos considerables. También es posible la ocurrencia de incendios industriales o generados por instalaciones de gas, que requerirían en general del servicio de agua para poder ser atendidos.


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Durante los últimos años se han realizado importantes transformaciones en la gestión y la institucionalidad para la gestión del riesgo en varios países de la Región Andina dentro de los cuales se encuentra incluido el Perú. Sin embargo, es común encontrar dentro de las entidades conclusiones como la de que no han contado, salvo algunas excepciones, con recursos suficientes para la atención de emergencias ni para la prevención y mitigación del riesgo. Lo anterior muestra lo difícil que es hablar de avances en cuanto a la disponibilidad de recursos y uso sostenible de fondos para su desarrollo institucional. Esto muestra que no existe una claridad en torno a cómo integrar la política de gestión de riesgos dentro de la política social o para coordinar su operación dentro de esquemas descentralizados de redes de protección social.

Lo anterior presenta un desequilibro entre el aumento de la conciencia sobre la necesidad de contar con una institucionalidad apropiada para la gestión del riesgo y la poca disponibilidad de los recursos presupuestales necesarios para el normal desarrollo de la responsabilidad institucional. Adicional a lo anterior, vale la pena recalcar que en el país no se cuenta con mercados financieros bien desarrollados ni con una cultura de aseguramiento, lo anterior, como se verá más adelante, dificulta la diversificación de riesgos y el uso de mecanismos de mercado para transferir las pérdidas a agentes especializados en la materia. En el Perú, al igual que en los diferentes países de América Latina, la penetración del seguro es inferior al 2% y, aunque siempre existe el interés por parte de las empresas aseguradoras en aumentar la penetración de este sector en el mercado, pero buscan siempre asegurar los riesgos buenos; para poder definir cuáles son buenos y cuáles son malos, es necesario llevar a cabo una cuantificación del riesgo. Vale la pena aclarar que las empresas aseguradoras, al momento de tomar la decisión, requieren por lo general analizar los casos de manera individual. Bajo las condiciones actuales, tienen la percepción general de que las EPS no son asegurables para este tipo de riesgos, o al menos la mayor parte de la infraestructura, en especial aquella enterrada que incluye todo el sistema de tuberías, túneles y demás componentes de difícil inspección.

Actualmente, en el caso de que ocurriese algún desastre, la mayor parte de la responsabilidad recaerá probablemente en el Estado para acudir en ayuda y recuperación de los

diferentes sectores afectados. Para poder atender en una manera correcta la emergencia, usualmente se recurre a la figura de establecer fondos para la atención de las emergencias y que en ocasiones tienen también propósitos de reducción y mitigación del riesgo en acciones previas a la ocurrencia del evento. Estos fondos son sólo uno de los instrumentos de la política de gestión de riesgos, pero que es en general uno de los mecanismos financieros más importantes en la mayoría de los países.

A pesar de su amplia utilización, se han observado falencias en la cantidad de recursos destinados a los fondos siendo estos en muchos casos insuficientes, por lo que es deseable entonces que en cada país, los fondos de reservas para emergencias se rijan por una regla óptima de acumulación y gasto con base en la cuantificación de los efectos de los desastres menores recurrentes, es decir los de alta tasa de ocurrencia pero poco impacto sobre los elementos expuestos.

En el caso del Perú, el INDECI maneja escasos recursos para atender emergencias y prácticamente la inversión en prevención o reducción del riesgo es mínima. Eso pudo ser constatado durante el período posterior al sismo que afectó a Pisco y otras poblaciones aledañas en agosto de 2007. Los gobiernos subnacionales y el gobierno central son los llamados a generar los recursos que puedan servir como mecanismo de protección y de compensación para los hogares más pobres, de tal manera que se logre minimizar la caída del bienestar social. Por otra parte con la nueva legislación de gestión del riesgo en el Perú el MEF está facultado para establecer estrategias de gestión financiera del riesgo, lo que significa que desde el punto de vista sectorial y en general temas como la contratación de créditos contingentes, creación de fondos de reservas, contratación de seguros y reaseguros o la utilización de instrumentos financieros del mercado de capitales deben ser resultado del análisis de este ministerio en conjunto con los demás encargados de la gestión del riesgo desde el punto de vista sectorial.

La gestión del riesgo abarca diferentes aspectos los cuales deben irse realizando una vez se ha trazado una política de manera gradual y avanzando al siguiente nivel únicamente cuando se hayan cumplido los hitos definidos en el inmediatamente anterior. El tema de la gestión de riesgos es


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suficientemente amplio y requiere una participación de todos los actores incluyendo el Gobierno Nacional, los gobiernos locales o subnacionales, las diferentes entidades relacionadas con el sector y las empresas mismas.

Se requiere por lo tanto implementar una estrategia general de gestión de riesgos en el sector de agua y saneamiento. En los capítulos siguientes se plantean las bases principales para la implementación de una serie de acciones generales que abarcan desde labores de recolección de información por parte de las empresas, como elementos para el desarrollo de una política nacional al respecto.

En términos generales, los análisis realizados permiten concluir que no es posible realizar una estrategia de protección financiera sostenible si no se fortalece la gestión del riesgo en otros aspectos que son fundamentales y que son pasos previos que permiten o facilitan que se pueda con el tiempo avanzar a esquemas de retención y transferencia del riesgo coherentes con el avance que se logre en los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres; procesos en los cuales se debe lograr un alto nivel de eficiencia y que son consustanciales al nivel de gestión y gobernabilidad de las empresas de acueducto y saneamiento.

Perú: Gestión de Riesgo de Desastres en Empresas de Agua y Saneamiento. Tomo II Elementos de Política para la Gestión del Riesgo y Estrategia de Protección Financiera

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4.1 GeneralidadesDe acuerdo con el marco general de análisis presentado anteriormente, resulta claro que ante posibles eventos catastróficos en el futuro que afecten de manera importante cualquiera de las empresas del sector, será responsabilidad del gobierno Peruano participar en los procesos de atención de emergencia, rehabilitación del servicio y reconstrucción de la infraestructura afectada con miras a restablecer en el menor tiempo el servicio de agua y alcantarillado y proporcionar de nuevo estabilidad financiera y operativa a la o las empresas afectadas en dichos eventos. Adicionalmente el Gobierno tendrá la obligación de atender con eficiencia y equidad a las familias afectadas que no sólo carecen de protección y medios económicos para asumir los costos financieros de cobertura, sino que además se encuentran en los estratos de bajos ingresos.

La anterior perspectiva, si bien limitada, es coherente con los lineamientos de la “política social” moderna de los países. En efecto, la idea es que el Estado debe preocuparse por resolver los problemas de los ciudadanos más pobres de la sociedad, en especial cuando se ven afectados por eventos que generen afectación directa a la población. De manera similar el estado debe propender por garantizar la prestación de los servicios públicos esenciales en cualquier circunstancia, de nuevo con especial consideración de situaciones extraordinarias como es la ocurrencia de un evento de proporciones catastróficas. Por lo anterior, el papel del estado es fundamental en todos los temas relacionados con la gestión del riesgo no sólo en relación a la población de menos recursos sino también en lo que atañe a las empresas que prestan los servicios públicos vitales.

Para una adecuada gestión del riesgo de desastre deben impulsarse una serie de actividades con anterioridad a la ocurrencia de los eventos catastróficos esperado. De todas las acciones que es posible emprender la mayoría de estas deben estar a cargo de las empresas de manera directa por razones obvias, aunque el proceso debe estar orientado directamente

Elementos de Política para la Gestión del Riesgo y Estrategia de Protección Financiera

IV.

por el gobierno nacional quien debe plantear las directrices generales de un plan de acción para la gestión del riesgo.

De acuerdo con esto se hace necesario plantear unos elementos básicos para una política de gestión del riesgo en el sector de agua potable y una estrategia general de protección financiera en el sector. El presente capítulo resume los principales elementos de estas medidas necesarias para poder llevar a cabo una adecuada gestión del riesgo en el sector de agua potable y saneamiento.

4.2 Elementos para la Gestión del RiegoLas empresas del sector de agua potable y saneamiento en el Perú presentan una gran diversidad en cuanto a tamaños, capacidades y condiciones de funcionamiento en la actualidad. En términos generales la mayoría de las empresas están sometidas a riesgos importantes, en algunos casos potencialmente críticos que pueden generar situaciones de quiebra para la empresa en particular y poner en dificultades importantes las posibles operaciones de recuperación del servicio y la estabilidad económica y financiera futura, no solo para la empresa sino eventualmente para todo el sector.

Las empresas en general tienen un muy bajo nivel de conocimiento con respecto a lo que es su propia infraestructura tanto en términos de descripciones y características físicas como en términos de la valoración económica y eventuales costos de recuperación o remplazo en caso de presentarse situaciones catastróficas. Muchos de estos componentes expuestos del sistema fueron diseñados y construidos hace muchos años y por lo tanto no cumplen en general con estándares de diseño sismo resistente o con capacidades para resistir impactos por otros fenómenos naturales tales como inundaciones o deslizamientos. Adicionalmente no se cuenta en la totalidad de los casos ni para la extensión total de la red con un inventario actualizado en términos de materiales, edades, tipos de conexión y diámetros entre otros, solo por mencionar el caso de las tuberías.


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El no contar con un buen inventario de los diferentes elementos expuestos afecta de manera negativa la formulación de cualquier estrategia de transferencia de riesgo al no tener certeza de qué es lo que se busca transferir, el estado actual de los componentes, la localización exacta de estos y algunas otras características, como las mencionadas atrás que permitan cuantificar de una manera adecuada las pérdidas esperadas.

En la perspectiva de lograr implementar planes específicos para la gestión de riesgos en las empresas, se hace necesario ante todo contar con una buena calidad en la información de exposición y vulnerabilidad para los diferentes componentes que conforman los sistemas de acueducto y saneamiento. Aunque en muchos casos la información se encuentra disponible, en términos de lo que es relevante para este tipo de evaluaciones, no siempre se cuenta con un formato unificado ya sea en términos de tipo de archivo, proyecciones geográficas, codificación de los materiales, unidades de medición, etc. Este tipo de información no es únicamente relevante para este tipo de estudios sino para el buen funcionamiento de la misma empresa, al tenerse una descripción completa del sistema la cual puede ser útil para la planeación de obras de remplazo o reparación de elementos existentes, localización de daños, etc. En los casos donde la información relacionada con las redes y componentes del sistema de acueducto y saneamiento se encuentre únicamente en formato físico, debe realizarse una digitalización de dicha información para contar con una base de datos geo-referenciada la cual permita una correcta utilización e interpretación de la información.

Los planes de mantenimiento de redes existentes son muy pocos contando con recursos limitados tanto económicos como humanos. Es usual que a pesar de que en la mayoría de las empresas puedan existir planes continuos de mantenimiento, rehabilitación y ampliación de redes, los valores asignados dentro de los presupuestos son en general muy limitados e inferiores a los requeridos para llevar a cabo cualquier la estrategia de reducción de vulnerabilidad (ver por ejemplo el caso de SEDAPAL y EMAPICA en el Tomo I).

Debido a esto, sumándole el agravante de la considerable edad de varios tramos de las tuberías se cuenta con un portafolio de elementos altamente vulnerables. La ocurrencia

de eventos previos tanto sísmicos como de inundaciones y deslizamientos, a pesar de no generar en su momento daños directos sobre los componentes si puede alterar la capacidad total de estos; en casos donde se tienen altos volúmenes de agua transitando por las tuberías de alcantarillado ha ocurrido presurización de las redes lo cual genera una serie de esfuerzos considerables en las paredes de los tubos que, dependiendo el tipo de material que tengan pueden generar zonas de fragilidad que aumenten, aún más, la vulnerabilidad del sistema.

Pocas empresas cuentan con pólizas de seguro ante eventos naturales, siendo las que sí tienen algún mecanismo de protección adquirida algunas dentro de las catalogadas como grandes. La mayoría de las empresas cuentan con pólizas de seguro contra el robo de elementos y maquinaria y actos vandálicos pero, aunque se cuenta con una percepción considerable ante los diferentes riesgos naturales, principalmente por sismo e inundación, en muchos casos las EPS no cuentan con los recursos necesarios para la adquisición de pólizas contra todo riesgo que les incluyan este aspecto.

Luego de realizado un sondeo general con especialistas del sector es posible plantear a manera general la siguiente percepción global del riesgo en las empresas del sector:

• Noexisteenlamayoríadeempresasunresponsablede la administración o gerencia de riesgos.

• Nohayunaclaradefinicióndelosriesgosalosqueestá sometida la infraestructura de la Empresa.

• Nohay información técnica referente a los riesgosde terceros asociados con la infraestructura de la empresa.

• Varias empresashan estado sometidas a eventosdetipo catastrófico obligando a la reacción por parte del Gobierno y por parte de las empresas grandes en particular SEDAPAL para ayudar en el cubrimiento de la atención de las emergencias y en el restablecimiento en el suministro de agua.

• Prácticamente ningunade las empresas cuenta conprogramas de prevención y atención de emergencias o planes de contingencia dentro de sus programas de seguridad.


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• PrácticamenteningunadelasempresasaexcepcióndeSEDAPAL y otras empresas grandes, cuenta con una póliza de seguros de todo riesgo que cubra terremoto y lucro cesante.

• Ningunadelasempresascuentaconindicadoresdegestión en el tema de riesgos.

La percepción del grupo consultor acerca de las anteriores consultas es la siguiente:

• Varias de las empresas son conscientes del altonivel de amenaza al cual se encuentra expuesto y de las potenciales pérdidas y daños que puede sufrir por eventos de diferente índole como sismos e inundaciones, sin embargo, no tiene y no ve posible bajo las circunstancias actuales instrumentos de protección financiera para estos eventos.

• La existenciadeunapólizade seguros contra todoriesgo en una empresa, genera la idea de que esta le permitirá contar con los recursos necesarios para la atención de la emergencia y la recuperación del sistema luego de la ocurrencia de un desastre.

• Elanálisisdetalladodelaspólizasyafirmadas,puedecambiar drásticamente la percepción de la empresa sobre el nivel de riesgo que está reteniendo, en especial cuando se detectan falencias en las pólizas.

Por otra parte la situación a nivel del Gobierno no es más alentadora. A nivel institucional es posible plantear la siguiente percepción general:

• Noexisteunapolíticanacionalclarareferentealtemade gestión de riesgos para el sector de agua potable y saneamiento no obstante que se trata de un servicio público de alta prioridad el cual debe contar con altos niveles de confiabilidad.

• Noexisteunareglamentaciónoindicaciónenlosentesreguladores en relación al tema de gestión general de riesgos, reducción de la vulnerabilidad o protección financiera de las empresas con miras a garantizar la es-tabilidad de las mismas posteriormente a la ocurrencia de eventos desastrosos.

• Noexisteunplanestratégicoparaelmanejodefutu-ros desastres de los cuales se sabe que pueden llegar a

ocurrir pero cuya ocurrencia es incierta en el sentido que no se puede saber cuándo podrían ocurrir.

En términos generales y al igual que muchos otros países de la región, el país en general no tiene conciencia consolidada respecto a la posibilidad de ocurrencia de futuros desastres en los sistemas de agua potable y saneamiento y en consecuencia no existen los elementos básicos para implantar una política sólida y estable para una adecuada gestión de riesgo de desastres en el sector.

4.3 Elementos de Política Específica

4.3.1 Generalidades Una política específica de gestión del riesgo en el sector debe incluir los siguientes aspectos:

• Estrategiageneralparamejorarelconocimientoylapercepción del riesgo tanto a nivel del gobierno y las entidades relacionadas como a nivel de las empresas mismas y de la población.

• Planesdeprevenciónymitigacióndelriesgomediantela adopción de una serie de medidas estructurales y no estructurales las cuales deben ser viables desde el punto de vista técnico, funcional, operativo y financiero.

• Planes de contingencia para la respuesta efectiva yeficiente cuando se presenten desastres para atender a la población y lograr la continuidad del servicio, que deben ser desarrollados por las empresas del sector y en coordinación con las demás entidades del sistema nacional de gestión del riesgo en cada uno de los niveles.

• Planesparalarehabilitaciónyreconstruccióndelossistemas que incluyan los mecanismos de recuperación definitiva del servicio y con fines de contribuir a la recuperación económica y social de la población afectada.

• Estrategia general de protecciónfinanciera para lasempresas del sector mediante mecanismos de retención y transferencia del riesgo.

A continuación se explica cada uno de los anteriores elementos.


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4.3.2 Identificar el riesgoEl proceso de identificación del riesgo debe abarcar la identificación tanto de elementos expuestos, amenazas y vulnerabilidades asociadas a cada una de ellos.

4.3.2.1 Información detallada de los sistemasLas empresas del sector deben contar con un inventario detallado, actualizado y completo de todos los componentes del sistema y de sus características.

Es indispensable conocer, caracterizar y documentar la totalidad de los bienes expuestos, de forma que se pueda contar con una base de datos que incluya toda la información, características y anotaciones pertinentes y relevantes de los activos de cada empresa. Dicha información debe ser revisada y actualizada periódicamente con el fin de dar cuenta de las modificaciones, reposiciones, reparaciones y adquisiciones realizadas. Además, es importante que la información que así lo requiera esté adecuadamente geo-referenciada, para lo cual es necesario contar con un sistema de información geográfica (SIG), que además de servir como una herramienta de identificación de los elementos expuestos debe conectarse para que tenga utilidad en el campo de operación y diseño de los sistemas de acueducto y saneamiento.

Estas bases de datos deben contener toda la información de las redes discriminada por los diferentes elementos que las componen, permitiendo un manejo independiente de la información, cuando así se requiera, y manteniendo un mismo marco de referencia. Todas las empresas sean estas clasificadas como pequeñas, medianas o grandes deben contar con esta información.

4.3.2.2 Identificación de elementos expuestosPara los elementos expuestos es necesario contar con una base de datos actualizada y geo-referenciada que permita una completa y correcta caracterización del sistema. En cuanto al formato de dicha información, se debe contar un sistema de información geográfica (SIG) el cual además de servir como una herramienta de identificación de los elementos expuestos debe conectarse para que tenga utilidad en el campo de operación y diseño de los sistemas de acueducto y saneamiento.

Dicho sistema debe contener toda la información de la red organizada por tipo de componente dejando así abierta la posibilidad de trabajar de manera independiente cada uno de ellos dependiendo la organización de la empresa pero con un marco de referencia común. Este sistema debe ser actualizado de manera periódica para incluir en él la nueva información adquirida y las modificaciones que ha sufrido el sistema ya sea como producto de planes de actualización de redes o remplazo por daños existentes.

Las empresas pequeñas deben comenzar por una compilación de la información existente relacionada con los tipos de tuberías, materiales, identificación de tramos, edades, clasificación por tipos de conexiones para así poder verificar la exactitud de la información contenida en ellos. En los casos que únicamente se cuente con información en formato físico debe realizarse una digitalización de dicha información para que quede geo-referenciada con características comunes principalmente en el tema de las proyecciones a utilizarse.

Las empresas medianas y grandes en su mayoría cuentan con la información de elementos expuestos en un formato digital aunque, en los casos donde existen diferentes departamentos dentro de una misma empresa y cada uno de ellos tiene a su cuidado algún componente específico del sistema, esta información puede estar en diferentes formatos y sistemas de coordenadas por lo que esto debe ser unificado. Al igual que para el caso de las empresas pequeñas se debe realizar una verificación, en la medida de lo posible, para determinar con un mayor grado de confiabilidad que lo que se encuentra en el sistema coincide con la red.

4.3.2.3 Identificación de la amenazaEn cuanto a las amenazas naturales para el Perú se tienen clasificadas tres principales siendo estas sismos, inundaciones y deslizamientos. Para las primeras es posible determinar a partir de estudios con resolución a nivel país, las intensidades máximas esperadas para diferentes períodos de retorno y hoy en día, el país cuenta con numerosos estudios que abordan esa temática. Sin embargo, la presencia de suelos blandos y variaciones considerables de la topografía pueden modificar considerablemente la intensidad en superficie ya sea amplificando o disminuyendo el valor en terreno firme.


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Para este último caso se requieren estudios regionales y/o locales (dependiendo de la extensión de la zona en estudio y las variaciones que se presentan en los suelos subyacentes dentro de esta) que permitan una caracterización de la respuesta dinámica del suelo y así obtener los nuevos valores en superficie. En algunas poblaciones existen estudios de microzonificación sísmica que permiten realizar esta estimación.

Es necesaria una interacción entre diferentes instituciones para determinar los roles que cada una de ellas pueden tener en este aspecto de identificación y cálculo de las diferentes amenazas para así lograr, con la mayor cantidad de información disponible, evaluada de la mejor manera posible, estudios de alto nivel con un alto grado de completitud. Lo anterior es importante recalcarlo porque como tal, la identificación y cálculo del riesgo, no hace parte de las labores cotidianas de las EPS, por lo que es deseable que la publicación periódica de los resultados así como su disponibilidad quede de alguna manera reglamentada.

Los casos de inundación y deslizamiento son más puntuales y requieren estudios detallados que deben realizarse con un nivel de resolución de población o incluso cuencas o zonas específicas. Para el caso de inundación es importante contar con modelos de elevación digital con una alta resolución que permitan la realización de un análisis completo y confiable. De estos análisis es posible identificar tanto el contorno de la zona inundable como con diferentes alturas de inundación referidas a varios períodos de retorno, y definir así zonas de amenaza baja, media o alta.

Adicional a un modelo de elevación digital de alta resolución, el análisis de deslizamiento requiere evaluaciones de la geología local de la zona, principalmente en superficie para así poder caracterizar el suelo y a partir de diferentes parámetros identificar las zonas más susceptibles a movimientos del terreno. Para este análisis es importante considerar tanto las condiciones de humedad del suelo como los diferentes eventos detonantes que puedan generar un movimiento en masa. Este tipo de estudios también deben ser realizados a un nivel de resolución local o regional.

Los planes de identificación de la amenaza pueden generarse desde un nivel de resolución nacional e ir aumentando el detalle de estos para tener una mejor visión, dependiendo de la disponibilidad de información tanto histórica como analítica de la problemática a nivel de departamento o ciudad. En este punto no se hace tan clara la diferenciación de la manera de abordar el problema de la información por tamaño de empresa puesto que el proceso de recopilación y validación de la información existente es similar para todos los casos; claramente tomará más tiempo en un inicio para las empresas de mayor tamaño dada la extensión de su infraestructura, pero por otro lado, se espera que por esa misma razón, se cuente de manera inicial con buena información y mayor capacidad de ejecución.

4.3.2.4 Identificación de la vulnerabilidadEste es un aspecto que debe ser evaluado para una correcta identificación del riesgo pues es el que relaciona las intensidades obtenidas del análisis de amenaza con los daños esperados en los componentes. Dentro del contexto peruano se puede sugerir la utilización de las mismas funciones de vulnerabilidad para los componentes de los sistemas sin importar su clasificación como grande, mediana o pequeña a no ser que se cuente con información que permita capturar un mayor nivel de detalles como afectaciones por eventos previos y fallas geológicas locales entre otras.

4.3.2.5 Realización de estudios de riesgoLas empresas deben realizar estudios de riesgo de sus activos expuestos con el fin de contar, con un buen grado de resolución, con información de los posibles daños y pérdidas que se pueden llegar a presentar resultado de la ocurrencia de eventos peligrosos severos. Estos estudios son fundamentales para determinar, con aceptable grado de aproximación, lo que podría suceder y proponer tanto las intervenciones para reducir el riesgo, la mejor manera de responder ante una crisis y de afrontar en términos económicos y operativos cualquier situación futura.

Con base en los estudios de riesgo las empresas deberán caracterizar la vulnerabilidad de los sistemas expuestos, identificando los elementos críticos de los mismos, lo que


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significa determinar cuáles son los componentes y contenidos más propensos a sufrir daños. Se examinarán las edificaciones (centros de operaciones y oficinas administrativas entre otros), los tipos de tubería, tipos de conexiones y componentes tales como pozos, válvulas y reservorios que podrían tener un mal desempeño o que son susceptibles a sufrir daño frente a solicitaciones sísmicas o de cualquier otro tipo que pueda afectarlos. Los estudios deben ser de una apropiada suficiente resolución que permitan tomar decisiones de mitigación, contingencia y protección financiera y en algunos casos se podrán realizar estudiar evaluaciones más detalladas a nivel de subcomponentes; es decir, materiales de tubería, tipo de reservorios y sistemas estructurales con fines de intervenciones más específicas.

4.3.3 Reducción del riesgoCon base en la información y los resultados obtenidos del análisis de riesgo es posible el planteamiento de programas a corto, mediano y largo plazo para la mitigación del riesgo. Lo anterior es posible realizarlo enfrentando diferentes temáticas que inicialmente deben conducir al mismo resultado, que es el de minimizar las pérdidas asociadas a la ocurrencia de un evento.

4.3.3.1 Reducción de amenazasSegún sea el caso, es posible realizar programas que disminuyan el nivel de amenaza tal y como es posible para los casos de inundación y deslizamiento. En ambos casos es posible la construcción de obras civiles que minimicen el impacto sobre la población y los elementos expuestos de dichos componentes. En el caso de la amenaza sísmica es imposible realizar obras o planes que reduzcan sus efectos por lo que, la reducción del riesgo de este aspecto debe realizarse a partir de los planteamientos que se presentan a continuación.

4.3.3.2 Reducción de la vulnerabilidadLa reducción de la vulnerabilidad implica la realización de obras ya sean sociales o civiles que reduzcan de manera considerable el impacto esperado sobre una comunidad y conjunto de bienes expuestos ante la ocurrencia de un evento catastrófico. Ante la imposibilidad de reducir el nivel de amenaza sísmica, es común, como parte de una estrategia de reducción del riesgo sísmico diseñar rehabilitaciones de

edificaciones existentes para lo que inicialmente se debe contar un estudios de vulnerabilidad específicos por cada componente del sistema.

Dada la gran diversidad de componentes que hacen parte de un sistema de acueducto y alcantarillado, se hace necesario la realización de estudios específicos de vulnerabilidad para cada componente, tomando en cuenta características propias como sistema estructural, material, calidad de la construcción, estado actual, afectación por eventos anteriores, y otros, para tener así una visión integral del grado de vulnerabilidad presente en el elemento. Dado que cada elemento cuenta con una importancia particular dentro de todo el conjunto, debe realizarse una priorización para definir el orden de intervención de dichos elementos, empezando por aquellos que se consideren críticos y primordiales para el correcto funcionamiento del sistema. Algunos elementos indispensables que hacen parte de los sistemas de acueducto y saneamiento son las plantas de tratamiento (ya sean de agua potable o agua residual), los reservorios y las tuberías principales.

Como parte de un plan de reducción de vulnerabilidad, en el corto plazo es deseable la recolección de información relacionada con el funcionamiento del sistema, ya sea desde el punto de vista de diseño hidráulico (identificación de redes principales, análisis de redundancia, etc) como desde el punto de vista administrativo. Con lo anterior en mente, se requiere la recolección de información relacionada con cada uno de estos elementos, información que debe contener datos acerca de la localización de los elementos, memorias de cálculo, propiedades de los materiales utilizados y afectaciones por la ocurrencia de eventos anteriores.

A mediano plazo es deseable contar con los estudios específicos de vulnerabilidad de los diferentes componentes y determinar así un indicador global de vulnerabilidad que puede definirse a partir de índices de sobreesfuerzo en ciertos elementos, índices de flexibilidad globales o una combinación entre ellos. Una vez más, dadas las características propias de cada edificación y reservorio, se requieren estudios particulares para cada caso y no debería extrapolarse información entre componentes que a primera vista tendrían características comunes.


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Finalmente, como un plan a mediano-largo plazo, debe realizarse la intervención estructural o reforzamiento de las edificaciones que han sido calificadas con un alto valor de vulnerabilidad. En este punto se requiere la información de las dos etapas anteriores puesto que adicional al resultado de vulnerabilidad de los componentes es deseable conocer su importancia dentro del funcionamiento del sistema y poder así generar un cronograma de intervenciones empezando por aquellos elementos más importantes dentro del funcionamiento y con niveles mayor de vulnerabilidad.

Enfrentar el problema de reducción de vulnerabilidad a partir de la rehabilitación o reforzamiento de infraestructura existente es quizás uno de los enfoques más utilizados globalmente; sin embargo, mediante planes de mantenimiento periódico de las edificaciones es posible ir realizando de manera gradual la misma labor. Para ese fin, debe buscarse que el plan de mantenimiento tenga inicio dentro de una etapa de la vida útil de los componentes donde estos no están con afectaciones que comprometan seriamente su funcionamiento y permitan periódicamente intervenciones menores que garanticen su correcto funcionamiento.

4.3.3.3 Planes de mitigaciónLas empresas realizarán planes de reducción o mitigación del riesgo con base en los resultados de los estudios de evaluación del riesgo y podrán ser incluidos en los procesos de inversión y mantenimiento en el corto, mediano y largo plazo.

Esto planes de mitigación deben incluir análisis de costo-beneficio de las medidas de intervención que se establezcan en los diferentes subcomponentes de los elementos identificados como los más vulnerables, proponiendo medidas como su reparación, refuerzo, remplazo o modificación con fines de disminuir su susceptibilidad y fragilidad. Este tipo de análisis permitirá comparar entre diferentes posibilidades de intervención o acción a tomar, considerando tanto la disminución de pérdidas futuras esperadas como la inversión requerida y el efecto esperado. Todo este proceso debe conllevar a establecer una priorización de actividades a llevar a cabo y que debe verse reflejado en el plan de de reducción o mitigación del riesgo.

Este plan se construirá como un programa paso a paso en el cual se describen las medidas más apropiadas que se deben tomar; sin embargo, se deberán plantear y diferenciar actividades a corto, mediano y largo plazo para la mitigación del riesgo, de forma que cada una esté acorde con la magnitud de las intervenciones requeridas y la capacidad de la empresa para realizarlas.

4.3.4 Estrategias de protección financiera para todo el sectorExisten diferentes opciones de protección financiera en el mercado que pueden ser aplicables en el sector de agua potable y saneamiento. En el Anexo3 se presenta un resumen de los instrumentos disponibles más utilizados para efectos de la protección financiera de la infraestructura.

Tanto el sector como las empresas deben considerar dentro de las opciones mecanismos de retención de riesgo como la creación de fondos de reservas para atender desastres, posibles créditos contingentes, establecer figuras de pool o cautivas para retener y compartir riesgo con otras empresas del sector, los municipios y el gobierno nacional. También deben considerarse alternativas de transferencia del riesgo como los seguros y reaseguros convencionales o paramétricos, así como también otros instrumentos financieros disponibles o factibles del mercado de capitales (como bonos CAT, swaps).

Para el sector de agua potable y saneamiento en el Perú, considerando el nivel de desarrollo y efectividad de la gestión del riesgo, los instrumentos que debe considerarse en principio y en corto plazo son los siguientes:

• Fondosdereservasaniveldelsectorydelasempresasgrandes

• Créditos contingentes a nivel del sector y de lasempresas grandes

• Esquemastradicionalesdesegurosyreasegurosparalas empresas grandes inicialmente y posteriormente para las demás empresas de manera coordinada.

Dentro de estos, el más relevante y que podría aplicarse de manera consistente y en el corto plazo, es el correspondiente a


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una estrategia de aseguramiento y reaseguramiento haciendo uso de los esquemas tradicionales.

Para poder plantear una estrategia de transferencia del riesgo es necesario conocer contar con información detallada de exposición y riesgo. Esta evaluación debe realizarse para los diferentes tipos de riesgo ya sean por desastres naturales, incendios o riesgos políticos como motines y asonadas.

La importancia de la existencia de pólizas requiere la identificación no tanto en sí de su existencia y duración de la protección sino de la forma en la que han definido los cubrimientos por parte de estas. Por ejemplo, dichas pólizas pueden ser a riesgos nombrados o a todo riesgo, sin que esta última implique una mayor cobertura dado que, dependiendo del suscriptor esta puede involucrar las mismas coberturas de riesgos nombrados pero involuntariamente se excluyan riesgos cubiertos en dicha póliza de la que sea definida con cobertura a todo riesgo.

El proceso requiere la participación de un administrador sobre el tema en cada una de las empresas con las siguientes responsabilidades:

• Controlyactualizacióndeinventariosybasesdedatosde componentes.

• Administraciónde laspólizasde segurosvigentesyrenovaciones.

• Reclamos, negociaciones evaluación de siniestros yotros.

• Necesidadesdemitigaciónyajustesenlaspólizas.• Administracióngeneralderiesgos.

La existencia de planes de contingencia, planes de mantenimiento y políticas para la mitigación del riesgo es importante especialmente en el sector de las EPS. Dado que se cuenta con una infraestructura amplia y muy importante, el suministro de los servicios, en este caso de distribución y recolección de agua, puede verse afectado generando así escenarios críticos por el alto impacto social.

4.3.5 Planes de contingencia, atención de emergencias y reconstrucción

4.3.5.1 Planes de contingenciaLas empresas deberán formular, probar y actualizar en forma periódica planes de contingencia con el fin de prepararse y responder de manera eficiente y efectiva a emergencias causadas por eventos peligrosos.

Los planes de contingencia deben basarse en las evaluaciones previas de las amenazas o peligros, entre las cuales se deben considerar eventos como los sismos, las inundaciones, los incendios, entre otros. Estos eventos pueden llevar a la falla simultánea o en cascada de diferentes componentes tales como reguladores, tuberías, plantas de tratamiento y reservorios. Los planes deben involucrar igualmente la falla de sistemas colaterales tales como energía, gas, combustibles, comunicaciones y otros. Los planes de contingencia deben incluir las directrices para una rápida respuesta frente a los eventos que se deben probar mediante simulaciones con el fin de optimar la capacidad de respuesta de las empresas.

Los planes de contingencia deberán contar con información oportuna y con la formulación de procedimientos de reacción o respuesta que se seguirán frente a las posibles situaciones de emergencia que se pueden presentar. Se establecerán tanto procedimientos generales como procedimientos específicos de respuesta, estableciendo grupos de reacción simultáneos, que trabajando en paralelo puedan actuar de forma eficiente. Estos planes deberán definir las funciones del personal, coordinar actividades, establecer grupos de acción y describir los procedimientos prestablecidos.

Las emergencias más relevantes se caracterizan por interrumpir el normal funcionamiento del sistema y son causadas por una situación o evento, usualmente inesperado, interno o externo que requiere de una reacción inmediata con el fin de restablecer la normalidad a la mayor brevedad posible. Se trata de evitar efectos sobre la operación misma de los sistemas y sobre la población y el medio ambiente, actuando en ciertos


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casos en forma conjunta o coordinada con las instituciones gubernamentales, los medios de comunicación y la misma comunidad.

Los objetivos específicos de los planes de contingencia son los siguientes:

• Establecerlosprocedimientosgeneralesyespecíficosparala respuesta de las empresas ante las posibles situaciones críticas o de emergencia que se puedan presentar, de acuerdo con los análisis de riesgo realizados.

• Definiraccionesbásicasderespuestafrenteasituacionesanormales que impliquen una operación diferente a la de rutina y de forma inmediata, para reducir o evitar el impacto adverso sobre los elementos expuestos.

• Identificarsituacionesqueimpliquenllevaracabounaestrategia de información pública, jurídica o financiera como resultado de una situación de emergencia que vincule a la empresa con los efectos que puedan sufrir asentamientos humanos o el entorno natural.

• Considerar aspectos generales y particularesrelacionados con la central y los componentes principales del sistema.

En particular un plan de contingencia proporciona a las empresas una guía para la respuesta en caso de emergencia, de tal manera que se puedan llevar a cabo las siguientes acciones:

• Actuarenformaefectivayeficiente.• Recobrar la normalidad tan pronto como sea

posible.• Continuidadenlasactividadesdeproducción.• Informarenformaprecisayoportuna.• Manejaracertadamentelaimagendelaempresa.• Brindarelementosparaunaadecuadaprotecciónlegal

y financiera.

La activación del plan de contingencia de forma oportuna en caso de que se presente una situación crítica es muy

importante, teniendo en cuenta que la mayoría de percepciones negativas de una empresa se dan durante los primeros momentos de una emergencia. En este documento se dan pautas para evitar estos malentendidos y llevar de la mejor manera la emergencia, generando grupos de reacción simultáneos, que trabajando en paralelo puedan sobrepasar el suceso sin afectar la credibilidad, el valor accionario, las ganancias y otros aspectos importantes para la empresa.

Con la elaboración de los planes de contingencia se busca lo siguiente:

• Ladefinicióndefuncionesdelpersonaldecadaem-presa

• Laplanificaciónycoordinacióndeactividades• Ladescripcióndeprocedimientosprestablecidos• Darinformaciónsobreinventarioderecursos• Simulaciónparalacapacitaciónyrevisión

El plan de contingencia funciona como el instrumento base para enfrentar cualquier situación de emergencia de manera eficaz, minimizando los efectos negativos que se puedan generar, articulando diferentes estrategias de reacción e informando a la comunidad y a los diferentes organismos institucionales competentes la situación generada. Este documento contiene indicaciones generales que se deben activar ante cualquier situación y procedimientos específicos a seguir frente a emergencias particulares de especial importancia.

En el caso de la reconstrucción (reposición) se concluye que el gobierno es responsable de su infraestructura de inmuebles y servicios, por lo cual debe estimar sus pérdidas esperadas o pasivos contingentes y acordar mecanismos o instrumentos de retención consciente y/o transferencia de dichas pérdidas en todos los niveles. Estos instrumentos pueden obedecer a acuerdos entre los diferentes niveles de gobierno, cuando su resiliencia económica así lo indique. En otras palabras el Estado es responsable de la reconstrucción de los inmuebles públicos o bienes de la colectividad y por lo tanto es tomador


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de riesgo en nombre de la sociedad. Por lo tanto es deseable que en los casos que se considere conveniente realice un contrato de transferencia de pérdidas y contar con fondos de reservas que le permitan acceder a recursos para reconstruir los bienes de la colectividad. En el caso de desastres extremos es usual que los gobiernos nacionales apoyen la reconstrucción de los bienes públicos del nivel local y regional, dada la incapacidad de estos últimos para reconstruir su infraestructura. En algunos países, con el fin de evitar el riesgo moral (dilema del samaritano4) de los niveles locales, los gobiernos nacionales exigen que éstos demuestren su esfuerzo para reducir el riesgo y que no obran negligentemente en cuanto a intervenir la vulnerabilidad en las zonas de riesgo. Con base en indicadores de gestión del riesgo se pueden establecer porcentajes de participación del gobierno nacional en el pago de primas de seguros y en la reconstrucción de los inmuebles públicos de propiedad del Estado a nivel local y regional. En cuanto a la responsabilidad con los privados parece ser que la situación es muy circunstancial, como se ha demostrado en el pasado.

Dado que se requerirán recursos para la atención de la emergencia deben identificarse posibles fuentes de financiamiento entre las cuales se encuentran las que se presentan a continuación:

• Pagos de seguros y reaseguros que aproximadamente recibiría el país por los bienes y la infraestructura asegurada del gobierno. El seguro en los países en desarrollo es apenas una industria incipiente por lo cual se puede afirmar que no existe una cultura del seguro. La mayoría de los pagos realizados en eventos anteriores por las compañías de seguros han sido al sector privado, en particular a las grandes industrias. En varios países es obligatorio asegurar los inmuebles públicos, sin embargo este requerimiento legal no se cumple a cabalidad, en particular por las entidades territoriales o gobiernos locales descentralizados. Una manera sencilla para estimar el valor de la riqueza física asegurada podría ser el gasto en seguros como proporción del PIB. Por ejemplo, si este equivale al

2% del PIB, quiere decir que el 2% de las pérdidas serán cubiertas por las compañías aseguradoras.

• Reservas disponibles en fondos para desastres con los que cuenta el país en el año de la evaluación. En varios países existen fondos de calamidades o de desastres formalmente establecidos que cuentan con un presu-puesto anual y en ocasiones con reservas acumuladas de años anteriores. En otros casos existe un fondo principal y otros sectoriales, que se encuentran en diferentes instituciones o ministerios, como obras públicas e infraestructura, salud, defensa civil, entre otros, o existen fondos descentralizados a nivel de entidades territoriales. Este valor debe estimarse como la suma de las reservas disponibles de la nación y de las posibles zonas afectadas.

• Ayudas y donaciones, tanto públicas como privadas, nacionales como internacionales. Usualmente las ayudas del exterior están dirigidas a apoyar la respuesta a la emergencia y se reciben pocos recursos para las fases de rehabilitación y reconstrucción. Después de ocurrido un evento notable se reciben, en su mayoría, alimentos y vestuario, menajes, carpas y equipos, y poco se recibe directamente en dinero. Aunque no existe información detallada de los apoyos recibidos de gobiernos amigos, ONGs y agencias de ayuda hu-manitaria y de cooperación técnica, para estimar este valor es necesario hacer una evaluación aproximada y realista de dicha ayuda como un porcentaje de la pérdida en eventos anteriores.

• Nuevos impuestos que el país podría recaudar adi-cionalmente en caso de un desastre mayor. Existe la experiencia que indican que como resultado de un desastre se han establecido impuestos del 2 y hasta el 3 por mil a las operaciones financiaras y bancarias, pero este tipo de impuestos puede estimular la contención y el traslado de ahorros hacia el exterior. En general existen serias dudas de que cada vez que ocurra un

4 La idea es que si las personas (municipios o departamentos) están seguras que contarán con transferencias, subsidios o caridad privada en el evento que sufran grandes pérdidas como resultado de un desastre o un shock negativo, ellos preferirán reducir el nivel óptimo de provisiones para emergencias y de gastos en aseguramiento y reducción del riesgo, obligando al Estado (gobierno central) a asumir dichas pérdidas e inversiones.


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desastre mayor se puedan aumentar los ingresos del gobierno mediante nuevos impuestos debido a la impopularidad de este tipo de medidas. Este valor se debe estimar de acuerdo con su factibilidad política de acuerdo con la figura financiera posible que pueda considerarse en cada caso.

• Reasignación presupuestal que tiene el país, que usualmen-te corresponde al margen de gastos discrecionales del gobierno, cuando existen limitaciones de planificación presupuestal. En algunos casos este valor depende de la decisión política de las autoridades competentes de turno, sin embargo existen restricciones que impiden reasig-naciones mayores debido a las inevitables obligaciones del gasto público, como los salarios, las transferencias, el gasto social y el servicio de la deuda. Se puede incluir aquí también la reasignación o desvío de préstamos aún no ejecutados de los organismos multilaterales. De no obtenerse con mayor precisión el posible margen de reasignación presupuestal se puede estimar de manera aproximada como un porcentaje de las inversiones en bienes de capital en porcentaje del PIB.

• Crédito externos que puede obtener el país con los organismos multilaterales y en el mercado de capitales en el exterior. Las condiciones de préstamo con los or-ganismos multilaterales son en general más favorables, pero están restringidos al grado de sostenibilidad de la deuda externa y la relación entre el servicio de la deuda y las exportaciones. Las tasas de interés, en general, dependen del ingreso per cápita de los países. El acceso a créditos en el mercado internacional de capitales depende de las calificaciones internas y externas de riesgo financiero del país, lo que determina las primas de riesgo y las tasas comerciales de los títulos de deuda. En cualquier caso, acceder a crédito externo significa aumentar las obligaciones del servicio de la deuda en el futuro y la reducción del cupo del país para asumir nuevas deudas. Por lo tanto, el valor de crédito externo máximo se debe estimar con base en el análisis de las obligaciones y limitaciones que tiene el gobierno.

• Créditos internos que puede obtener el país con los bancos comerciales y en algunos casos con el banco

central, en caso de que sea legal obtener préstamos del mismo, significando liquidez inmediata. También, en algunos casos es factible obtener recursos de las reservas internacionales en caso de presentarse un desastre ma-yor, aunque este tipo de operación es problemática en general y puede significar un riesgo para la balanza de pagos. El crédito con los bancos comerciales también tiene limitaciones y costos y depende de la actividad de los mercados de crédito locales; en general puede ser escaso. En un mercado débil un crédito importante puede afectar el consumo interno, las inversiones loca-les y la tasa de interés. El crédito adicional disponible se debe estimar teniendo en cuenta la capacidad del país de devolver el préstamo y la capacidad del mercado de capitales en el país.

4.4 Estrategia de Protección Financiera para el Sector y las Empresas

4.4.1 IntroducciónComo se puede concluir de los resultados de riesgo sísmico presentados en el Tomo I para SEDAPAL y Emapica, así como de los diferentes indicadores financieros y de gestión presentados en la Sección 1.1.3 para todo el sector se tienen condiciones adversas en relación con la gestión de riesgo de desastres. Para pensar en una estrategia financiera óptima de retención y transferencia del riesgo, es necesario previamente lograr resultados de gestión notables, de identificación del riesgo, de reducción del riesgo y de manejo de desastres significativos que generen confianza en los tomadores de riesgo de la industria de seguro y reaseguros y del mercado de capitales a nivel nacional e internacional.

La protección financiera es sin duda el último paso de la gestión del riesgo que usualmente se logra implementar cuando ya en los demás componentes de dicha gestión se han logrado avances importantes. Desde el punto de vista de la ortodoxia en la gestión del riesgo, la protección financiera es una política complementaria para cubrir el riesgo residual y por lo tanto implica avances en los demás componentes de la gestión del riesgo.

Actualmente el Gobierno Nacional del Perú está reteniendo la mayoría del riesgo salvo algunas excepciones donde las EPS


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cuentan con algún esquema de aseguramiento que permite transferir en parte las pérdidas potenciales; sin embargo, tras la revisión de la póliza de Sedapal y las falencias que han sido identificadas en las condiciones de esta póliza, el Gobierno Nacional tendría que asumir una parte considerable de las pérdidas que llegasen a ocurrir tras un evento catastrófico. Lo anterior es una situación que debe tratar de evitarse dado que cuenta con una serie de problemas como las que se han vivido (no únicamente a nivel del sector de agua y saneamiento) en el proceso de reconstrucción tras el sismo de agosto de 2007 en las poblaciones de Pisco, Ica y Cañete.

No obstante las anteriores dificultades o restricciones del sector se pueden plantear algunas alternativas que pueden explorarse, al menos como las más posibles si se logra un clima de confianza y se obtienen importantes resultados de reducción del riesgo y preparación para la respuesta a emergencias. Si las actuales condiciones del mercado y de la industria de seguros y reaseguros en el país se mantienen en los próximos años (en 5 o 10 años) sería posible plantear una estrategia de aseguramiento para las empresas del sector de agua potable y saneamiento que se fundamente en los siguientes criterios generales:

(a) La promoción de una cultura del seguro en el sector tratando de lograr el máximo cubrimiento de las em-presas.

(b) El planteamiento de esquemas de fácil implementación para garantizar el éxito de las iniciativas.

(c) La minimización del costo de la transferencia del riesgo para las empresas, especialmente para las pequeñas y las de poca capacidad financiera.

(d) La implementación de una primera fase que evolu-cione con el tiempo hacia figuras financieras cada vez más eficientes y confiables.

(e) La búsqueda de sostenibilidad en cuanto a precio y estructura para evitar fuertes variaciones de precio e insuficiencia de la cobertura.

Siguiendo estos criterios y con base en los resultados de los análisis de riesgo anteriores se proponen dos posibles esquemas

generales de aseguramiento que se pueden explorar. En el Anexo 4 se presentan las estrategias de protección financiera planteadas para las dos empresas analizadas con mayor detalle, Sedapal y Emapica. Adicionalmente, para tener una visión más amplia de este tema, en el Anexo 4 se presentan varios casos internacionales de protección financiera en este sector como referencia.

4.4.2 Alternativa 1: Esquema de aseguramiento individual de empresas

4.4.2.1 IntroducciónEl aseguramiento individual por parte de las empresas probablemente será posible únicamente para empresas medianas y grandes que tengan una cierta capacidad financiera y una estabilidad en el mediano plazo. Este esquema consiste en promover esquemas de aseguramiento individuales de cada una de las empresas de acuerdo con sus propias valoraciones de exposición y nivel de riesgo, tratando de generar la capacidad financiera interna en las mismas o mediante un apoyo del gobierno que permita subsidiar los costos de la transferencia del riesgo. Este esquema es de fácil y rápida implementación (y puntualmente se podría implementar casi de manera inmediata, al menos parcialmente dependiendo de la voluntad política) y su éxito dependerá en buena medida de la capacidad de gestión de cada una de las empresas.

4.4.2.2 Estructura de transferencia y retenciónLa Figura 4-1 presenta la estructura de transferencia y retención típica para cada una de las empresas del sector que cuenten con los recursos correspondientes y logren el interés del sector de los seguros en cubrir al menos parcialmente los activos expuestos.

Esta posibilidad no es viable para un riesgo muy grande (como lo es actualmente) y cuando no existen mercados de capitales activos lo suficientemente fuertes para asumirlo. El problema en estos casos no es el valor en riesgo sino la calidad de los riesgos y la insuficiencia de información para asimilarlos bajo un esquema sólido y convincente para la industria aseguradora.


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4.4.2.3 Condiciones de negociación Para la negociación de un esquema de este tipo se necesitan unas condiciones mínimas que serían las siguientes:

CoberturasLa póliza de seguro ofrecida debe incluir como mínimo terremoto, incendio y a.m.i.t (actos mal intencionados de terceros o terrorismo), h.m.a.c.c. (huelga, motín, asonada, conmoción civil). Valor asegurableEl valor asegurable debe corresponder al valor de reposición final que resulte de un proceso de avalúo de todos los componentes

de sistema sin incluir el valor del terreno. Debe tenerse en cuenta que este valor no corresponde al valor en libros contables de cada uno de los activos (en ocasiones depreciados), sino al valor de reposición de cada uno de los componentes en caso que estos resulten afectados por un evento. Para el efecto cada una de las empresas debe realizar el proceso de inventario y valoración de todos sus activos, el cual debe ser realizado por una firma especializada preferiblemente con experiencia en ajustes de riesgo de infraestructura (acueductos y alcantarillados).

Límite de responsabilidadEl límite de responsabilidad corresponde a las pérdidas reales que se ocasionen estarían limitadas al valor del

FIGURA 4.1: ESTRUCTURA DE RETENCIÓN Y TRANSFERENCIA

Valor Asegurable

Valor Asegurado (Límite Máximo de Seguros y Reaseguros)Usar PML 1000 años de cada EPS

Límite de Aseguramiento EfectivoLímite impuesto por la compañía de seguros en función de su capacidad y de la calidad de los bienes asegurados. En general sería igual al valor de PML.

Deducible

Recursos propios de la EPS

Aportes Gobiernos locales o regionales

RETENCIÓN

TRANSFERENCIAEFECTIVA

Riesgo efectivamente transferido a la

compañía de seguros

Gobierno Nacional Fondo de Reservas

Administración Municipal

CAPAS SUPERIORES CON MUY BAJA

PROBABILIDAD DE AFECTACIÓN

Sin protección


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PML correspondiente a cada empresa reportado, valor se considera como un límite de responsabilidad a primer riesgo. Estimativos preliminares de PML para cada una de las empresas se presentan en el Anexo 2 de este informe. Prima comercialLa prima comercial a negociar sería función del valor asegurable y usualmente estará en el rango de 1.5 hasta 3 al millar. El valor definitivo lo ofrecerá la compañía de seguros en función de los cálculos de las pérdidas máximas estimadas, la historia siniestral, el análisis de frecuencia correspondiente, las severidades en función de la evolución del riesgo y la exposición, y del límite que se establezca como suma máxima asegurada.

DeducibleExisten varios esquemas utilizados para definir el deducible en este tipo de riesgos. En general se establece como un porcentaje del valor asegurable y la tabla de correspondencia se determina según la apreciación de los suscriptores del mercado reasegurador en función de cada una de las afectaciones que pudieren tener los ítems asegurables. El valor es variable según la cobertura. También existe la opción de que se determine como un porcentaje de la pérdida ocurrida en cada evento, pero ese esquema no es el más ortodoxo. En el caso de otros fenómenos naturales o eventos como huelga, motín, asonada, conmoción civil o popular, actos mal intencionados de terceros o terrorismo el deducible a plantear será normalmente del 10% de la pérdida del inmueble afectado con un mínimo de algún número acordado de por ejemplo salarios mínimos mensuales legales vigentes. En general se podría considerar:

(a) Establecer deducibles mínimos en valores absolutos con un porcentual sobre activos es decir definiendo dentro de los contenidos a qué tipo de maquinaria bajo un rango de sumas aseguradas se le aplicarán “X” deducibles. Para los edificios se definirán cuales predios tendrán un deducible estándar y cuáles predios con base en el informe de inspección y las subjetividades propias de la suscripción podrán tener un deducible mínimo absoluto, por ejemplo para los acueductos (digamos de la zona de Piura) según los rangos de suma asegurada, los valores en riesgo, el historial de eventos siniestrales, y

las severidades frente a eventos de la naturaleza que han afectado dichos riesgos. Adicionando factores inherentes al riesgo, como por ejemplo la capacidad para generar el suministro del servicio, el número de habitantes que reciben el servicio, los acueductos que eventualmente pueden suplir la inoperancia de otros, los riesgos en concesión y los administrados por el gobierno local. Establecer un deducible mínimo de un valor fijo con un porcentaje de afectación del valor del activo por ejemplo del 2.00% del valor total asegurable o contrato de concesión asegurado, definiendo de esta forma para el asegurador un deducible fijo a partir del cual puede comenzar a tamizar su exposición para los riesgos ex-puestos eliminando la severidad por zonas, ámbitos o dispersión geográfica pero dando cubrimiento a todos los riesgos.

(b) Un deducible agregado anual donde todos los riesgos pueden tener un deducible porcentual sobre el valor del activo pero la cobertura de seguros sólo indem-nizaría una vez que se supere un valor fijo, logrando de esta forma concentrar la cobertura en los eventos siniestrales importantes y dejando la frecuencia sinies-tral para un plan de gerencia de riesgos y de gestión donde la economía de escala que se logra en la reduc-ción de la prima contribuya a generar una política de recuperación o mejoramiento de riesgos que reduzca la frecuencia de eventos y con el tiempo la reducción del deducible agregado en vista de que los riesgos son transferibles en similares características a los demás activos expuestos.

Este esquema puede ser ideal para la naturaleza de riesgos que se infiere ante la ausencia de valores reales de cada ubicación y el conocimiento del riesgo porque se vinculan todos los riesgos y se les permite acceso a la cobertura integral de seguros pero se deduce la exposición por frecuencia de afectación mientras se regulariza el riesgo para el amparo particularmente afectado. De esta forma no se castiga el riesgo en su totalidad frente a otras exposiciones que igualmente se tiene pero históricamente no han sido tan afectado. Por ejemplo si el riesgo de inundación es una constante de siniestros recurrentes durante los últimos 5 años y por


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razones presupuestales no se ha logrado completar un plan de mitigación que reduzca dicha vulnerabilidad, pero al mismo tiempo se puede tener un seguro contra incendio y terremoto a lo que también se está expuesto pero no es una situación tan dramática en el historial de pérdidas.

(c) Definir los deducibles como una escala sobre sumas asegurables según los PML´s, según los valores en riesgo por zona geográfica, por rango de incidencia, es decir, habitantes dependientes del servicio. Even-tualmente una selección de este tipo termina siendo económica en el corto plazo pero muy costosa en el largo plazo por el bajo monto indemnizado en eventos importantes.

De lo anterior se deduce que el conocimiento del riesgo es definitivo dentro del diseño de la estrategia de aseguramiento, por lo cual se hace necesario evaluar el estado de cada riesgo, la calidad del mismo, los valores de los activos, la capacidad operativa activa y ociosa y la administración del mismo. Posibles exclusionesEn una situación como la anterior la empresa aseguradora planteará las exclusiones estándar del mercado como temas de guerra, afectaciones nucleares, exposiciones químico/biológicas, errores de diseño, responsabilidad civil y otras cláusulas de mercado para las cuales se debe requerir el texto de cada una. Los temas de lucro cesante y especialmente el generado por equipo electrónico, en estos casos, es usual. Por esta razón se debe colocar especial atención en cuanto a la necesidad de tener este tipo de amparo y la correspondiente tabla de demérito que se establezca.

Es posible que a criterio del inspector de la aseguradora se establezca una eventual exclusión de los componentes del sistema que estén en mal estado o que sean de una alta vulnerabilidad. Tal es el caso de sistemas de tuberías antiguos en materiales como concreto simple o asbesto-cemento, componentes con alto nivel de afectación, en mal estado o en desuso. Los componentes excluidos deberán entrar a formar parte de los activos a rehabilitar por parte de la empresa con miras a que dichos componentes puedan incluirse en futuras vigencias de la póliza.

Constitución de la pólizaLa compañía de seguros emitirá una póliza matriz, cuyo tomador es sería la empresa misma ó EPS.

4.4.2.4 Costos y Financiamiento Los costos directos asociados a este esquema de transferencia corresponden a los costos asociados a la implementación de los esquemas (inventarios, recolección de información, negociaciones, administración y otros) y a la prima que deberá ser pagada por parte de cada una de las empresas del sector. De manera complementario y para una efectiva atención de la emergencia y plan de reconstrucción, deben considerarse los costos asociados a la generación de una capacidad financiera para cubrir la exposición neta, bien sea por frecuencia siniestral o severidad y definida dentro de la póliza como el deducible que deben asumir cada una de las empresas.

Para portafolios como los que se analizan, normalmente los diferentes componentes serían calificados con diferentes tipos de tasas, aunque para efectos comerciales se presentarían como una tasa única para fines prácticos.

Con la información real de cada riesgo o exposición se lograría hacer un ejercicio de tasas, deducibles, sublímites y condiciones ya que no pueden ser los mismos para todos los riesgos por los montos expuestos y la agravación o subsidio de cada uno en función del otro.

Esta no sería una cartera homogénea, la volatilidad es la premisa por exposición y estado de cada ubicación o conjunto de componentes.

Las alternativas de financiamiento de estas primas serían las siguientes:

• Financiacióndirectaporpartedelasempresas.Sólounas pocas contarán con los recursos necesarios con el pasar el tiempo.

• Recursosdirectosdelgobiernomedianteunaestrategiasectorial lo que tendría que ser definido e implemen-tado por el Ministerio de Economía y Finanzas que de acuerdo con la reciente legislación expedida sobre gestión del riesgo es la entidad competente para definir


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las estrategias de protección financiera frente a riesgo de desastres en el Perú.

• Recursos adicionalesmediante ajustes en las tarifasdel sector (lo que podría ser muy impopular). Esto se menciona dado que en la actualidad hay un proceso de solicitud ante la superintendencia para realizar un ajuste de las tarifas considerando una serie de aspectos del sector.

En cualquier caso se requiere de una estrategia para generarle a las empresas individuales la capacidad para cubrir las pérdidas menores que queden dentro de los deducibles establecidos.

4.4.3 Alternativa 2: Esquema de aseguramiento colectivo de empresas

4.4.3.1 Introducción Consistiría en promover un esquema de aseguramiento colectivo para todas las empresas, aprovechando la capacidad y fortaleza financiera de las más grandes y cubriendo así las debilidades y falta de recursos de las empresas más pequeñas. Considerando todas las empresas del sector resulta evidente que la empresa Sedapal representa cerca del 45% de los valores totales asegurables estimados y si se consideran todas las empresas grandes estas representan más del 85% del valor total asegurable. De acuerdo con esto una estrategia de aseguramiento colectivo de las empresas puede llevarse a cabo siempre y cuando se plantee un esquema adecuado de deducibles (ver opciones de deducible antes mencionadas). Según esto la estrategia que se plantea consiste en establecer una póliza de seguros única para todo el sector, la cual puede diseñarse y presentarse al mercado buscando que con dicha póliza que se puedan cubrir la totalidad de las empresas del sector.

La estrategia de aseguramiento, previo análisis técnico de seguros y la validación de estudios de PML, se tendría que definir bajo el esquema de un límite a primera pérdida o primer riesgo donde dicho límite cobije la pérdida máxima definida para eventos de la naturaleza dentro del mayor riesgo por sumas asegurables o por zona de exposición si hubiere una alta concentración de vulnerabilidad y sumas asegurables en una ubicación geográfica particular. De forma simultánea un corredor o bróker de seguros tendría que evaluar la pérdida

máxima por las actividades propias de la actividad y de los riesgos o predios asegurables más expuestos para establecer el límite asegurado haciendo un comparativo entre las pérdidas máximas esperadas por afectaciones de la naturaleza y riesgo inherente.

Las pólizas a primer riesgo conllevan a una reducción de precio en comparación de las pólizas con valor asegurado al 100% pero igualmente exigen bastante conocimiento del riesgo, compromiso de la administración y la vinculación de estudios altamente especializados de riesgo por parte firmas especializadas reconocidas y con trayectoria en temas de cálculo de pérdidas relativas. Esto conduciría a una economía temporal en precio pero altamente volátil el día de un evento importante, de ahí que el cálculo del PML sea definitivo para esto.

También es posible amparar la pérdida de beneficios a consecuencia de daños amparados por una póliza de obras civiles cuya cobertura necesariamente debe estar implícita, pero los deducibles temporales serían más altos que los de una póliza a riesgos nombrados con motivo de la serie de actividades que se comprometen.

Este esquema presenta grandes ventajas tales como el cubrimiento de la totalidad del sector, facilidad en la contratación y en la administración, y bajos costos relativos en la transferencia. No obstante este esquema presenta dificultades en vista de la exigencia de planes de contingencia a nivel de cada riesgo y para cada actividad. Adicionalmente se requiere la organización de la información y la necesidad de centralizar todo el proceso de gestión, administración y financiación. Requiere la participación y coordinación por parte del Ministerio de Economía y Finanzas debido a su competencia en la definición de las estrategias de protección financiera en materia de gestión del riesgo que le confiere la ley recientemente En este caso el MEF sería el único ente administrador del presupuesto para aseguramiento de las empresas del sector.

4.4.3.2 Estructura de transferencia y retenciónLa Figura 4-2 presenta la estructura de transferencia y retención o financiación típica para cada una de las empresas del sector que cuenten con los recursos correspondientes.


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4.4.3.3 Condiciones de negociación Para la negociación de este instrumento se establecen las siguientes condiciones mínimas a plantear por parte de cada empresa:

CoberturasLa póliza de seguro debe ser una póliza Todo Riesgo que incluya como mínimo terremoto, incendio y a.m.i.t. (actos mal intencionados de terceros o terrorismo), h.m.a.c.c. (huelga, motín, asonada, conmoción civil).

Valor asegurableEl valor asegurable corresponde al valor de reposición final que resulte de un proceso de avalúo de todos los componentes de sistema sin incluir el valor del terreno. Debe tenerse en cuenta que este valor no corresponde al valor en libros contables de

cada uno de los activos, sino al valor de reposición de cada uno de los componentes en caso que este resulte afectado por un evento. Para el efecto cada una de las empresas debe realizar el proceso de inventario y valoración de todos sus activos, el cual debe ser realizado por una firma especializada preferiblemente con experiencia en ajustes de riesgo de infraestructura (acueductos y alcantarillados). Para este caso de una póliza agrupada para todas las empresas, será necesario valorar en detalle únicamente el grupo de empresas grandes del sector.

No se deberían aceptar propuestas bajo la modalidad de riegos nombrados y las condiciones y coberturas básicas para las cuales no se indique sublímite, operarán al 100% del valor asegurado.

Es probable que algunas de estas coberturas se encuentren excluidas pero sean cubiertas mediante anexo lo cual significa


Valor Asegurable

Valor Asegurado (Límite Máximo de Seguros y Reaseguros)Usar PML 1000 años de cada EPS Grandes

Límite de Aseguramiento EfectivoLímite impuesto por la compañía de seguros en función de su capacidad y de la calidad de los bienes asegurados. Puede ser inferior al PML.

Fondos de reservas

Crédito contingente RETENCIÓN

TRANSFERENCIAEFECTIVA

Riesgo efectivamente transferidoA la compañía de seguros.

De�nir Prima comercial a pagar

Gobierno Nacional Fondo de Reservas

Administración MunicipalPréstamo contingente

CAPAS SUPERIORES CON MUY BAJA

PROBABILIDAD DE AFECTACIÓN

Sin protección

Deducible(De�nir con compañía de seguros las condiciones especiales del deducible considerando el rango de empresas consideradas)


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que por temas de reaseguro la compañía de seguros no pueda dar la cobertura de forma ilimitada frente al valor en riesgo, pero si sea posible cubrir la exposición a nivel de sublímite mediante condiciones especiales.

Límite de responsabilidadEl límite de responsabilidad corresponde a las pérdidas reales que se ocasionen estarían limitadas al valor del PML correspondiente a cada empresa reportado en el Capítulo 3 o a la valoración correspondiente que se realice mediante estudios detallados. Este se considera como un límite de responsabilidad a primer riesgo. En la Tabla 4-1 se resumen las pérdidas máximas probables para los diferentes portafolios analizados como grupos. De nuevo para los otros ramos de cobertura la compañía podrá establecer diferentes límites

TABLA 4.1: PÉRDIDAS MÁXIMAS PROBABLES PARA LOS DIFERENTES GRUPOS DE EMPRESAS

Tipo de EPS Cantidad Valor Expuesto PML para Tr=1000

[USD] [%] [USD] Millones [%]

Sedapal 1 $ 2,845,210,000 45.2 $ 195.14 6.86

Grandes+Sedapal 13 $ 5,339,690,069 84.9 $ 290.52 6.69

Medianas 22 $ 845,923,639 13.4 $ 14.63 1.8

Pequeñas 15 $ 105,752,256 1.7 $ 2.08 2.59

Todas 50 $ 6,291,365,964 100 $ 414.18 6.58

de pérdida con base en los análisis particulares para cada uno de los componentes de los activos (incendio, rotura de maquinaria, sustracción, etc.)

Prima comercialLa prima comercial a negociar será función del valor asegurable y usualmente estará en el rango de 1.5 hasta 3 al millar. El valor definitivo lo ofrecerá la compañía de seguros en función de los cálculos de las pérdidas máximas estimadas y con el límite que se establezca como suma máxima asegurada.

En la Tabla 4-2 se presentan rangos de valores indicativos de los valores de las primas comerciales para cada uno de los grupos de empresas analizados, según los valores expuestos estimados.

TABLA 4.2: RANGO DE VALORES PROBABLES PARA LAS PRIMAS COMERCIALES PARA LOS DIFERENTES GRUPOS DE EMPRESAS

Tipo de EPS Cantidad Valor Expuesto Rango de valores probables de prima comercial anual

[USD] [%] [USD] Millones

Sedapal 1 $ 2,845,210,000 45.2 $ 4.3 $ 8.5

Grandes+Sedapal 13 $ 5,339,690,069 84.9 $ 8.0 $ 16.0

Medianas 22 $ 845,923,639 13.4 $ 1.3 $ 2.5

Pequeñas 15 $ 105,752,256 1.7 $ 0.1 $ 0.3

Todas 50 $ 6,291,365,964 100 $ 9.4 $ 18.0


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Mediante la negociación de las primas para el grupo de empresas grandes prácticamente se cubre el 85% de la prima comercial estimada para la totalidad del sector.

DeducibleLos deducibles a aplicar serían los mismos presentados alternativamente en la alternativa anterior. En el caso de otros fenómenos naturales o eventos como huelga, motín, asonada, conmoción civil o popular, actos mal intencionados de terceros o terrorismo el deducible será del 10% de la pérdida del inmueble afectado con un mínimo de algún número acordado de, por ejemplo, salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Posibles exclusionesLuego de la revisión que realice la compañía de seguros de los activos expuestos, la compañía de seguros planteará la eventual exclusión de los componentes del sistema que estén en mal estado o que sean de una alta vulnerabilidad. Los componentes excluidos deberán entrar a formar parte de los activos a rehabilitar por parte de la empresa con miras a que dichos componentes puedan incluirse en futuras vigencias de la póliza. Esta negociación debería implicar una reducción en la prima comercial.

Constitución de la pólizaLa compañía de seguros emitirá una póliza matriz, cuyo tomador sería el MEF en nombre del Gobierno Nacional y del sector dada la competencia que le otorga la nueva legislación sobre gestión del riesgo del país.

4.4.3.4 Costos y Financiamiento Los costos asociados a este esquema de transferencia corresponden a la prima que debería ser pagada para una adecuada transferencia del riesgo asociado a las empresas grandes del sector y a los costos asociados con la generación de una capacidad financiera para cubrir las primeras capas de riesgo; valores que quedarían incluidos dentro de los deducibles establecidos por las pólizas.

Los deducibles máximos para el caso de las empresas grandes podrían llegar a considerar valores significativos para terremoto con valores que podrían estar en el orden de varios millones de dólares. En general los deducibles a negociar serían del orden de los siguientes: Deducible para

terremoto del 1.00% al 2.00% del valor total asegurable o concesionado. Otros eventos de la naturaleza 10.00% al 15.00 % (inundación y vientos fuertes). Terrorismo o a.m.i.t/ h.m.a.c.c. 10.00%. Equipos electrónicos 10.00% del valor de la pérdida. Demás eventos 10.00 % y con mínimos en valores absolutos.

Ahora bien, las alternativas de financiamiento de estas primas podrían ser las siguientes:

(a) El esquema de aseguramiento podría complementarse con la creación o fortalecimiento de un fondo para la gestión del riesgo del sector para garantizar los recursos mínimos para el cubrimiento de las primeras capas de riesgo y que corresponden al deducible establecido en las pólizas y a las pérdidas directas e indirectas no incluidas en las pólizas.

La situación más crítica se presenta para la empresa Sedapal, para la cual con un valor asegurable del orden de USD$ 2,845 millones, el valor del deduci-ble estaría en el orden de USD$ 45 millones. Debe anotarse que en la póliza vigente en la actualidad el deducible para esta empresa está en el orden de los USD$ 100,000. El deducible es el 1.00% del valor del predio afectado con un mínimo de USD$ 90,000 y para los demás eventos de la naturaleza es el 10% del ítem afectado con un mínimo de USD$ 90,000, de lo cual se deduce que el riesgo de inundación o la exposición por obras civiles puede ser muy alto, inclusive más alto que el de terremoto, que de alguna forma lo debieron sustentar técnicamente (mediante un análisis probabilístico).

De acuerdo con esto sería apropiado crear un fondo con una capacidad estimada para cubrir los eventuales deducibles de las empresas grandes.

(b) Recursos como resultado de ajustes en las tarifas del servicio. En la actualidad hay un proceso de solicitud ante la superintendencia para realizar un ajuste de las tarifas considerando una serie de temas dentro de los cuales se puede incluir el tema de la protección financiera frente al riesgo de desastres.


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4.4.3.5 Consideraciones adicionalesEs importante señalar que las pólizas deben incluir mínimo una serie de aspectos que son de especial importancia. Algunos de los más importantes serían los siguientes:

Cláusula de remoción de escombrosImplica un trabajo en conjunto con las aseguradoras y los ajustadores para definir la remoción de escombros en vista de la atomización del riesgo desde el punto de vista geográfico y la operación interna sobre todo en los riesgos grandes.

Programas y planes de mantenimientoDeben estar disponibles junto con la bitácora de mantenimientos que el fabricante hubiere sugerido y todos los registros de remplazo de piezas y el inventario de repuestos para futuros mantenimientos sobre para aquellos equipos con más de 10 años de fabricación.

Cláusula de control de reclamosEs importante fijar con anticipación la nómina de ajustadores que se encargarán de cada especialidad ante la eventualidad de un reclamo en vista de la exigencia y la especialización de las actividades asociadas. Esto es de especial importancia si se contrata la cobertura de pérdida de beneficios ya que para la aseguradora es crítica por la capacidad de respuesta del ajustador y para el asegurado por la afectación del deducible temporal. Esta cláusula hay que tratar de evitarla para pérdidas inferiores a USD$ 50,000.

Cláusula de 72 horasLa póliza debería contener esta cláusula para la recuperación de pérdidas catastróficas por eventos de la naturaleza en vista

del número de veces que puede llegar a afectar los deducibles ante la definición del rango temporal de lo que es un evento o cantidad de pérdidas relacionadas.

Cláusula de conocimiento de riesgoLa compañía de seguros acepta que la entidad contratante del seguro le ha brindado la oportunidad a las aseguradoras de realizar la visita de inspección a los bienes y riegos a que están sujetos los mismos y el patrimonio asegurado. Razón por la cual se deja constancia del conocimiento y aceptación de los hechos, circunstancias y en general, condiciones de los mismos. Es clave evitar la reticencia dentro de la declaración de asegurabilidad y se debe permitir que la aseguradora conozca e identifique los riesgos parte los activos asegurados.

4.5 Implementación e Interacción con Entidades del Sector

4.5.1 Implementación Habiéndose explicado las diferentes políticas de gestión del riesgo, se presenta a continuación un plan de gestión del riesgo aplicado al sector de agua y saneamiento en el Perú. Se presentan planes a corto, mediano y largo plazo que pueden también diferenciarse para las empresas grandes, medianas y pequeñas.

Es importante en el proceso de incorporación del riesgo en el sector de agua y saneamiento definir un orden de priorización de actividades las cuales se presentan a continuación, comenzando desde el proceso de identificación del riesgo pero también considerando la categorización de las empresas la cual, para el presente caso, se realiza de acuerdo a su tamaño.


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EMPRESAS GRANDES

Corto Plazo (3 años) Mediano Plazo (6 años) Largo Plazo (10 años)

Estrategia deInformación

Se deberá recolectar, levantar y documentar la información de los activos expuestos de los sistemas y redes, incluyendo características como:- Materiales- Diámetro- Edad- Tipo de conexión- Sistemas estructurales- Localización- Historial de mantenimiento y

modificaciones

La información deberá estar geo-referenciada, para lo cual es necesario contar con un apropiado sistema de información geográfica (SIG), el cual además de servir como una herramienta de identificación de los elementos expuestos y deberá facilitar la operación y el diseño de los sistemas de acueducto y saneamiento.

Se debe contar con un plan de revisión, mantenimiento yactualización periódica de la información con el fin de dar cuenta de modificaciones, reposiciones, reparaciones o adquisiciones realizadas.

Valoración deActivos

Se debe contar con una valoración general preliminar de todos los activos la cual puede ser realizada a partir de indicadores internacionales y locales. La valoración debe incluir la titularización, en saneamiento físico y legal.

Se deberán realizar avalúos más completos y detallados de cada uno de los activos por medio de la consulta a peritos evaluadores y expertos o especialistas del sector.

Se debe implementar un proceso permanente de avalúo y mantenimiento de activos y crear una dependencia interna de la empresa dedicada las labores de actualización de valores expuestos.

Estudios deRiesgo

Se debe realizar un estudio de riesgo probabilista completo que incluya todos los activos y componentes. De los resultados se caracterizará la vulnerabilidad de los sistemas, identificando los componentes y contenidos más propensos a sufrir daños.

Se deben actualizar en períodos del orden de 5 años los estudios de riesgo, lo que permitirá incluir modificaciones, reposiciones u otros cambios en los sistemas de la empresa.

En los estudios de riesgo se debe incluir el riesgo funcional, lo que permitirá una mejor caracterización de la situación de riesgo para la empresa.

Planes deContingencia

Se debe contar con procedimientos o protocolos de respuesta que la empresa debe seguir frente a una situación de emergencia, de acuerdo con el análisis de riesgos. Se deberá considerar la necesidad de actuar en forma conjunta o coordinada con otras entidades, los medios de comunicación y la comunidad.

Se deben realizar simulacros para evaluar el comportamiento de la empresa en caso de un evento peligroso e identificar problemas u oportunidades para mejorar.

Se debe contar con una coordinación interna de riesgos, mediante la creación de una dependencia específica de manejo de riesgos, la cual sería encargada a futuro dentro de la empresa de todos los temas relacionados con la gestión del riesgo y que requeriría únicamente ayuda puntual por parte de grupos consultores en temas específicos.

Estrategia de Mitigación

Con los resultados de los análisis de riesgo se obtendrán las bases para estructurar y afinar un plan de reducción del riesgo o mitigación que permita realizar un plan de inversiones en el corto, mediano y largo plazo.

Se deberán contratar los estudios y diseños específicos para los componentes que serán intervenidos, considerando distintas medidas de intervención (reparación, reemplazo o modificación) que disminuyan la susceptibilidad de los mismos a ser afectados, reduciendo así su vulnerabilidad y mitigando el riesgo a partir de medidas estructurales.

Teniendo en cuenta las posibilidades de cada empresa se debe ejecutar el plan de mitigación paulatinamente mediante la realización de las obras de intervención según la priorización de componentes realizada.

Estrategia de Retención y Transferencia

Las empresas deberán contar con una póliza individual a todo riesgo, siguiendo las recomendaciones para el sector, y si ya existe una póliza, se deberá revisar y renegociar de acuerdo con las recomendaciones establecidas para el caso de servicios públicos.

Se deberán considerar otros mecanismos de protección, como lo son los fondos de reserva para cubrir el deducible de la póliza existente y la negociación de créditos contingentes que permitan la atención y reacción en caso de necesitarse un desembolso antes de la culminación de la etapa de formación del fondo. Además se deberá optimizar la negociación de la póliza y las primas con base en la estrategia de mitigación de riesgos realizada.

Se deberá empezar a retener los riesgos que la empresa pueda según su capacidad, y se deberán transferir sólo los riesgos que estén por fuera de su capacidad, utilizando los diferentes mecanismos disponibles para el efecto.


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EMPRESAS MEDIANAS




modificaciones






Se debe implementar un proceso permanente de avalúo y mantenimiento de activos y crear una dependencia interna de la empresa dedicada las labores de actualización de valores expuestos.

Estudios deRiesgo

Se deben realizar estudios utilizando indicadores o un proxy que permita contar con una visión general del riesgo panorama general del estado de los sistemas.


Se deben actualizar en períodos del orden de 5 años los estudios de riesgo, lo que permitirá incluir modificaciones, reposiciones u otros cambios en los sistemas de la empresa.


Se debe contar con procedimientos o protocolos de respuesta que la empresa debe seguir frente a una situación de emergencia, de acuerdo con el análisis de riesgos. Se deberá considerar la necesidad de actuar en forma conjunta o coordinada con otras entidades, los medios de comunicación y la comunidad.


Se debe contar con una coordinación interna de riesgos, mediante la creación de una dependencia específica de manejo de riesgos, la cual sería encargada a futuro dentro de la empresa de todos los temas relacionados con la gestión del riesgo y que requeriría únicamente ayuda puntual por parte de grupos consultores en temas específicos.






Se deben asegurar las construcciones identificadas como críticas, particularmente edificaciones y reservorios.

Las empresas deberán contar con una póliza individual a todo riesgo, siguiendo las recomendaciones para el sector, y si ya existe una póliza, se deberá revisar y renegociar de acuerdo con las recomendaciones establecidas para el caso de servicios públicos.

Se debe explorar la posibilidad de un pool o hacer parte de una póliza colectiva a todo riesgo con otras empresas medianas y pequeñas del sector.


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EMPRESAS PEQUEÑAS




modificaciones






Se debe implementar un proceso permanente de avalúo y mantenimiento de activos.

Estudios deRiesgo

Se deberá realizar una evaluación general de los componentes críticos que puedan sufrir daños o presentar problemas frente a diferentes amenazas.

Se deben realizar estudios utilizando indicadores o un proxy que permita contar con una visión general del riesgo panorama general del estado de los sistemas.



Se debe contar con un plan básico de respuesta a emergencias basado en la revisión y la identificación general de posibles daños y consecuencias.

Se debe contar con procedimientos o protocolos de respuesta que la empresa debe seguir frente a una situación de emergencia, de acuerdo con un análisis de riesgo básico. Se deberá considerar la necesidad de actuar en forma conjunta o coordinada con otras entidades, los medios de comunicación y la comunidad.







Las empresas pequeñas no tienen la capacidad económica para implementar una estrategia de retención y transferencia en el corto plazo.

Se deben asegurar las construcciones identificadas como críticas, particularmente edificaciones y reservorios.

Se debe explorar la posibilidad de un pool o hacer parte de una póliza colectiva a todo riesgo con otras empresas medianas y pequeñas del sector.


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MEF


Fondo de atención de emergencias

Contar con recursos que permitan cubrir los costos de rehabilitación y reconstrucción que no puedan ser cubiertos por las empresas. Para este efecto de debe contar con un estimativo aproximado con base en daños previos.

Contar con recursos que permitan cubrir los costos de rehabilitación y reconstrucción que no puedan ser cubiertos por las empresas. Para este efecto de debe contar con un estimativo obtenido de modelos de riesgo.

Contar con recursos que permitan cubrir los costos de rehabilitación y reconstrucción que no puedan ser cubiertos por las empresas. Para este efecto de debe contar con un estimativo obtenido de modelos de riesgo.

Aprobar y tramitar créditos contingentes

Las empresas deberán solicitar y aplicar para créditos contingentes los cuales serán estudiados y aprobados por el MEF.

Se deben negociar los créditos contingentes de tal forma que existan los recursos necesarios para las empresas en caso de la ocurrencia de una emergencia y no existan fondos suficientes en las reservas.

Se deben negociar los créditos contingentes de tal forma que existan los recursos necesarios para las empresas en caso de la ocurrencia de una emergencia y no existan fondos suficientes en las reservas.

Fondo para cubrir el pago de pólizas

El MEF deberá evaluar la factibilidad de realizar el pago total o parcial de las pólizas individuales de las empresas.

De ser factible se deberá realizar el pago total o parcial de las pólizas individuales de las empresas medianas y grandes.

De ser factible se deberá realizar el pago total o parcial de las pólizas colectivas que agruparán las diferentes EPS medianas y pequeñas.

Aseguramiento colectivo

Se deberán realizar los estudios, proveer los recursos necesarios y evaluar las diferentes alternativas.

Se deberán proveer recursos para concretar los términos de referencia para la póliza colectiva.

Se deberán proveer los recursos para realizar el pago de las pólizas colectivas que agruparán las diferentes EPS medianas y pequeñas.

Plan de gestión de riesgos:- Información- Valoración

activos- Estudios de

riesgo- Planes

contingencia- Planes

mitigación- Retención y

transferencia

Se debe incentivar y financiar el esquema propuesto de gestión del riesgo para las empresas. Esto se debe realizar para cada una de las actividades dentro del esquema y de acuerdo a la planificación temporal de cada tipo de empresas (pequeñas, medianas y grandes).



Presupuestos operativos de las empresas

Se deberá realizar la revisión y aprobación de los presupuestos operativos de cada una de las empresas. Esto se realiza anualmente para estudiar la posibilidad del pago de primas por apropiación presupuestal central.



Trabajo con las entidades territoriales

Se deberá realizar un diagnóstico de la actuación de los Gobiernos Municipales en cuanto al financiamiento y estudiar la posibilidad de su participación.

Se deberá conversar con los Gobiernos Municipales para discutir su participación en la financiación de los gastos públicos relacionados con obras de mitigación para reducción del riesgo.

Se deberá ejecutar el financiamiento por parte de los Gobiernos Municipales de los gastos públicos.

Elaborar normativa

Se deberá realizar un diagnóstico del sector la revisión internacional de otros casos que puedan ser aplicables de acuerdo a características propias del contexto peruano.

Se deberá elaborar la norma para evaluar, revisar y discutir entre diferentes expertos de las diferentes áreas que interactúan en el sector de agua y saneamiento.

Se deberá contar con una norma obligatoria la cual contenga como parte de su contenido, un lineamiento claro y conciso relacionado con la gestión de riesgos.


74

DNS


Incluir gestión de riesgo en el sector

Se deberá recopilar información acerca del sector para comenzar a plantear una estrategia a seguir. Se deberá estudiar y evaluar experiencias internacionales que sirvan como ejemplo de gestión de riesgos a seguir.

Se deberán elaborar estudios de riesgo particulares en el sector para implementar estrategias de gestión de riesgo para el sector.

Se deberá realizar una actualización de los estudios de riesgo para el sector que permitan actualizar, si es necesario, la política de gestión de riesgo.

Normatividad técnica

Se deberá hacer un diagnóstico de la situación actual del sector, así como también evaluar experiencias internacionales en este tema de implementación de normas técnicas para el sector.

Se deberá elaborar una normatividad técnica abierta para discusión. Esta deberá incluir el planteamiento, diseño, construcción, operación, mantenimiento y rehabilitación de los sistemas de agua potable y saneamiento incluyendo aspectos de gestión de riesgos, de forma que se garanticen condiciones mínimas de seguridad.

Se deberá implementar la normatividad técnica como obligatoria.

Asistencia técnica

Contar con experticia en evaluación y gestión del riesgo con fines de orientación a las empresas del sector.



Supervisión de estudios de:- Inventario - Valoración - Vulnerabilidad - Riesgo sísmico

Se deberá supervisar que se lleven a cabo y de la mejor manera los diferentes procesos mencionados que deben realizar todas las empresas, de acuerdo con las ventanas temporales específicas de cada tipo de empresas (pequeñas, medianas y grandes).



SUNASS


Supervisión En coordinación con la DNS, se debe realizar una promoción y supervisión continua de los diferentes procesos de la gestión del riesgo que deben impulsar todas las empresas, de acuerdo con las ventanas temporales propuestas.

En coordinación con la DNS, se debe continuar una promoción y supervisión continua de los diferentes procesos de la gestión del riesgo que deben impulsar todas las empresas, de acuerdo con las ventanas temporales propuestas.

En coordinación con la DNS, se debe continuar una promoción y supervisión continua de los diferentes procesos de la gestión del riesgo que deben impulsar todas las empresas, de acuerdo con las ventanas temporales propuestas.

Regulación de tarifas

Previo a los estudios necesarios para explorar la modificación de tarifas con fines de gestión del riesgo. En las directivas y guías de elaboración de Planes Maestros Optimizados, se debe considerar la incorporación de medidas e inversiones para minimizar el riesgo y/o transferencias del mismo.

Los planes financieros y estudios tarifarios, deben considerar las medidas de inversión, gastos de operación destinados a financiar medidas de minimización de riesgos, asumidos o transferidos mediante pólizas, financiados por tarifas o por transferencias de los gobiernos nacional, regional o local, con base a la capacidad de pago de los usuarios o de las disponibilidades financieras de los gobiernos indicados.

Evaluar si se están cumpliendo los compromisos indicados en los PMO y el estudio tarifario sobre la minimización del riesgo.


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4.5.2 Interacción con las instituciones relacionadas con el sector A continuación se presenta una breve descripción de la posible interacción con cada una de las instituciones del sector en relación con la implementación del tema de gestión de riesgo de desastre en las empresas del sector de agua potable y saneamiento y en particular con el tema de estrategias de protección financiera de las mismas.

Ministerio de Vivienda, Construcción y SaneamientoEl Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), a través de la Dirección Nacional de Saneamiento (DNS) como organismo rector del sector de saneamiento, presenta una actitud positiva y sensible al tema de protección financiera catastrófica para todo el sector de agua potable y saneamiento y es consciente de los altos riesgos que está asumiendo el sector y la imposibilidad de reacción y cubrimiento, en las condiciones actuales, en caso de eventos catastróficos de consideración, tal como se ha demostrado en el pasado, especialmente las empresas pequeñas. En general, el Ministerio estará atento a las propuestas de estrategias de protección financiera del sector con miras a buscar las mejores alternativas para establecer políticas generales al respecto que se puedan promover con base en los resultados de los estudios que se adelantan.

En resumen los aspectos a tratar con el MVCS serían los siguientes:

• Definicióndelapolíticanacionaldegestiónderiesgosen el sector.

• Implementación de la normativa técnica para elplaneamiento, diseño, construcción, operación, mantenimiento y rehabilitación de los sistemas de agua potable y saneamiento incluyendo aspectos de gestión de riesgos en todos los niveles. (norma RAS de Colombia).

• ObligatoriedadparaquetodaslasEPSrealicenestu-dios de inventario, valoración, vulnerabilidad y riesgo sísmico que les permitan establecer un plan de corto, mediano y largo plazo para mitigación del riesgo. Establecer plazos para realización de estudio y plazos para implementar medidas estructurales.

• Obligatoriedaddetomarpólizasdesegurossegúnlaalternativa de pólizas individuales para EPS.

Complementar el Plan Nacional de Saneamiento con las recomendaciones del presente estudio y como sería la metodología para esto.

Ministerio de Economía y Finanzas – MEFEl Ministerio de Economía y Finanzas tiene un alto grado de conocimiento y sensibilidad al tema de riesgos y está involucrado en la actualidad en temas relacionados con estrategias para la reducción de la vulnerabilidad fiscal del estado y estrategias de financiamiento del riesgo, lo cual es totalmente compatible con los objetivos planteados por la Consultoría. Para el MEF los resultados del estudio son del mayor interés para orientar estrategias en el mediano y largo plazo que ayuden al financiamiento de los instrumentos de protección financiera viables en el sector. El MEF deberá

GOBIERNOR REGIONALES


Supervisión Se debe realizar una promoción y supervisión continua de los diferentes procesos de la gestión del riesgo que deben impulsar todas las empresas, de acuerdo con las ventanas temporales propuestas.

Se debe realizar una promoción y supervisión continua de los diferentes procesos de la gestión del riesgo que deben impulsar todas las empresas, de acuerdo con las ventanas temporales propuestas.

Se debe realizar una promoción y supervisión continua de los diferentes procesos de la gestión del riesgo que deben impulsar todas las empresas, de acuerdo con las ventanas temporales propuestas.

Apoyo económico

Se debe contar con un diagnóstico general para cada EPS dentro de la jurisdicción de cada Gobierno Regional para cuantificar los recursos necesarios de cada una de ellas.

Con base en las distribuciones de recursos establecida entre la SUNASS y el MEF para la gestión de riesgos en el sector deben proveerse recursos necesarios faltantes para las EPS que hayan identificado previamente sus riesgos.

Se debe continuar con el apoyo financiero a las diferentes EPS que han realizado actividades positivas concernientes a la reducción de riesgo con los recursos previamente asignados para tal fin.


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apoyar y trabajar en estrategias de financiamiento de los procesos de protección financiera de las empresas del sector, especialmente las empresas pequeñas y de menor capacidad financiera.

En resumen los aspectos a tratar con el MEF serían los siguientes:

• Aprobarytramitarpréstamoscontingentesenelcasode adoptar dicho instrumento en la estrategia de re-tención.

• Posibleslíneasdecréditoparaelpagodepólizasopro-gramas de mitigación del riesgo. Quién asumiría dicho crédito considerando el pago anual de las pólizas.

• Mecanismos para incentivar la intervención de lossistemas y lograr de alguna forma medidas de mitiga-ción del riesgo. Aumentar los recursos a las empresas en función de las obras que realicen de mitigación. Incentivos y flujo real de recursos.

• Implementacióndelesquemapropuestodegestióndelriesgo a través de los municipios y en interacción con las empresas. Actualmente se cuenta con el programa para la gestión del riesgo pero no existe ningún meca-nismo que incentive dichas obras. Una vez creado el mecanismo, este sería implementado por la Dirección de Gasto Público.

• AtravésdelaDireccióndePresupuestoPúblicotratarel tema de los presupuestos operativos de cada una de las empresas, labor que es realizada anualmente para estudiar la posibilidad del pago de primas por apropiación presupuestal central.

• AtravésdeDireccióndeEntidadesTerritorialesestu-diar la posibilidad de que los Gobiernos Municipales participen en el financiamiento de los gastos públicos relacionados con obras de mitigación para reducción del riesgo.

• Atravésde laDirecciónGeneraldeProgramaciónMultianual es el sistema nacional de inversión públi-ca (filtro técnico del MEF), promover programas de prevención y mitigación del riesgo.

• IgualmenteatravésdelaDirecciónGeneraldePro-gramación Multianual elaborar la normativa para la consideración de aspectos de la gestión de riesgos en nuevos proyectos así como la generación de líneas de

crédito para intervenir los elementos más vulnerables de los sistemas.

Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) Y el Sistema Nacional de Gestión de Riesgos La Presidencia del Consejo de Ministros es el organismo rector del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos (SINAGERD) y el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENEPRED).

Los aspectos a tratar con el PCM serían los siguientes:

• Explicacióndetalladadelanormativaactualenrela-ción con el tema de gestión de riesgo y en particular su aplicación o posible complementación con el sector de agua potable y saneamiento.

• Comopodríausarse la leypara laaplicaciónde laspropuesta de gestión del riesgo planteadas en el pre-sente proyecto

• ¿Existe en esta ley la creacióndeun fondopara laatención de las emergencias a nivel nacional y para laeventualreconstrucción?¿OrientadoalasEPSoesgeneral?¿Comoseríalainteraccióndeunfondoparael sector de agua potable y saneamiento?

SUNASSLa SUNASS es el órgano regulador y fiscalizador de la calidad de los servicios, las tarifas e inversiones de las empresas prestadoras de los servicios de agua potable y saneamiento básico. Su posible interacción con la estrategia estaría centrada en una eventual regulación de las estrategias que deben adoptar las empresas en relación con el tema de inventario de activos expuestos y su valoración, análisis periódicos de vulnerabilidades y riesgo y definición de estrategias de protección financiera. Igualmente en lo relacionado con la posibilidad de afectar las tarifas en función de la implementación de estrategias de reducción o mitigación del riesgo y de la adopción de mecanismos de protección financiera.

En resumen los aspectos a tratar con la SUNASS son los siguientes:

• Posiblemodificaciónenlastarifasparaincluirlosas-pectos de la gestión del riesgo en particular la eventual


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financiación de las pólizas de seguros y la financiación de proyecto o procesos de mitigación del riesgo en las empresas. Ver como es la propuesta vigente que se está estudiando para modificar dichas tarifas.

• Comoseríanlosprocesosdesupervisiónyfiscalizaciónen caso de adoptarse normativas o iniciativas de las anteriores instituciones, tales como planes de gestión del riesgo, normativas técnicas, etc.

• ¿Cómosepuedenimplementarunosplanesdeges-tión del riesgo a nivel de las empresas dentro del Plan Maestro Optimizado y como se puede controlar el proceso?

• Lineamientos para la adopción de los planes decontingencia, supervisión de los mismos, realización de simulacros y otras labores relacionadas. ¿CómolaSUNASSpuedecontrolaresto? ¿Cuálentidad lopodría exigir para su implementación.

Superintendencia de Banca Seguros y AFPLa Superintendencia de Banca y Seguros es una entidad que demuestra alto conocimiento y sensibilidad en el tema de análisis de riesgo catastróficos con base en metodologías rigurosas que impliquen el análisis de amenazas, vulnerabilidad y riesgo. De acuerdo con esto, la superintendencia tiene capacidades analíticas en el tema de riesgo catastrófico lo que permite tener diálogos orientados y productivos en el tema del análisis de estrategias de protección financiera para diferentes empresas del sector lo cual es uno de sus propósitos fundamentales. Cualquier alternativa que se plantee en relación con estrategias de protección financiera que estén orientadas por análisis rigurosos del riesgo contarían probablemente con el apoyo de la Superintendencia que se convierte en un aliado para la implementación de dichos instrumentos.

Temas a tratar con la Superintendencia de Banca y Seguros

• Presentaciónde los esquemasde transferencia pro-puestos, el individual y el integrado.

• Exigenciasparalascompañíasdesegurosyreasegurospara el aseguramiento del sector según las dos pro-puestas realizadas. Capacidad de retención, capital, exigencias de reaseguros, otros. Hacer un resumen de la reglamentación existente al respecto.

Compañías de Seguros y reasegurosSiendo el mercado de seguros y reaseguros en Lima relativamente pequeño en comparación con otros países latino americanos, de acuerdo con entrevistas sostenidas con algunas de las principales compañías de seguros, existe muy buena disposición para entrar a participar en productos de transferencia innovadores o en esquemas tradicionales de aseguramiento de componentes especiales de infraestructura, siempre y cuando se cuente con información de una calidad mínima en términos de los componentes expuestos, su ubicación, su valoración y su vulnerabilidad con miras a contar con estimativos confiables del nivel de riesgo que permita establecer tarifas y condiciones de transferencia justas y equitativas entre las partes buscando con esto un balance entre el riesgo realmente transferido y las tarifas asociadas a la transferencia de dicho riesgo.

En concepto de las compañías de seguros es presumible que las compañías de reaseguros que trabajan en el Perú (como por ejemplo Lloyds-Re, Munchen-RE, Suiza-RE, Parter-Re y otras) muestren igual interés en este tipo de instrumentos innovadores o cubrimientos de componentes de infraestructura especiales bajo condiciones similares a las indicadas anteriormente. En mercados como el Perú, el concepto y la capacidad de cubrimiento que asignen las compañías de reaseguros definirán la viabilidad de un producto innovador especial o de cubrimiento catastrófico en sistemas o componentes especiales no tradicionales. Estudios de exposición y riesgo rigurosos son las herramientas fundamentales para lograr la participación del sector de seguros con tarifas justas y condiciones acordes con la realidad del riesgo del sector. Por otro lado, esta información podría también llevar a situaciones donde el nivel de riesgo es tan alto que no resulte viable la adopción de mecanismos determinados de protección. Pero a la vez serán la base para proponer mecanismos alternativos.

Empresas de servicios públicos (SEDAPAL y Emapica)Las empresas de servicios públicos involucradas en el estudio piloto de análisis de riesgo catastrófico y alternativas de protección financiera están conscientes de los altos riesgos que asumen en la actualidad en términos de las pérdidas esperadas en los sistemas de agua potable y saneamiento y la falta de instrumentos específicos que les permita establecer


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una estrategia en el corto plazo para mejorar dicha situación. A pesar de no existir una reglamentación específica al respecto, las empresas son conscientes de la necesidad de contar con instrumentos específicos de transferencia del riesgo financiero, del análisis de riesgos para priorizar la protección de componentes principales del sistema y del análisis de vulnerabilidad que les permita establecer planes de prevención y de mitigación del riesgo a corto, mediano y largo plazo. Por otro lado, existen evidencias de la poca capacidad financiera de algunas de las empresas del sector, especialmente las más pequeñas, por lo cual las estrategias para lograr una protección efectiva pueden ser diferentes en función del tamaño de la empresa y podrá en ciertos casos requerirse la participación de entidades a nivel sub nacional o nacional para lograr propuestas viables y que puedan implementarse en el corto plazo.

Las empresas deberán entender claramente los riesgos a los que están expuestos y los posibles escenarios en caso de ocurrencia de un evento catastrófico. Igualmente deberán entender y evaluar las diferentes posibilidades de instrumentos tales como seguros y reaseguros, fondos de reservas, créditos contingentes, entre otros. El principal desafío en las empresas frente a la situación de riesgo que se identifique es lograr la adopción de una estructura de retención y transferencia de riesgo para lo cual los factores definitivos son la concientización del riesgo y la capacidad financiera de las empresas para adoptar alguno de los mecanismos. Estrategias de transferencia del riesgo en condiciones justas normalmente requieren el desarrollo de actividades de prevención, mantenimiento, reducción de la vulnerabilidad física y la existencia de planes de contingencia por parte de las empresas.

Para lograr interés en las entidades del sector de agua y saneamiento es importante ilustrar los resultados de las pérdidas máximas probables, con el fin de justificar y hacer consciencia de la necesidad de coberturas de seguros y reaseguros, fondos de reservas, créditos contingentes, entre otros. Estos resultados deben conocerlos las empresas del sector y las compañías de seguros y reaseguros. El principal desafío frente a las pérdidas obtenidas con los modelos de riesgo es lograr el interés de las entidades del sector en contar con una estructura de retención y transferencia de riesgo y en lograr que las compañías de seguros estén dispuestas a ofrecer

protección a la infraestructura cuando no la consideran confiable frente a los eventos peligrosos.

Asociación de MunicipiosA nivel de las EPS, la Asociación de Municipios juega un papel importante en la posibilidad de unir empresas (ya sea atendiendo a sus características como tamaño o localización) para la aplicación de las posibles estrategias que han sido mencionadas anteriormente.

4.5.3 Reasignaciones presupuestalesLas autorizaciones para realizar gastos para fines de inversión y operación de las EPS deben cumplir con los siguientes requisitos:

1. Que estén indicados en el presupuesto anual que corre, se inicia en Enero de cada año y culmina en Diciembre del mismo.

El presupuesto es presentado al MEF (DGCP), por todas las EPS Municipales y FONAFE, en el caso de SEDAPAL, en el mes de setiembre del año anterior. Una vez sustentado, elaborado y presentado el presupuesto a estas instituciones, con base a las directivas y leyes (Ley de Presupuesto y Ley de Endeudamiento, de carácter anual), éstas instituciones los aprueban y deben ser ratificados por los directorios de las EPS, situación que ocurre a fines del año precedente. Puede haber una modificación presupuestal en marzo de cada año lo cual suele ocurrir; sin embargo se requiere que los presupuestos estén equilibrados. Pueden sí considerase transferencias y aportes, debidamente sustentados y autorizados con los topes indicados por el MEF.

En lo que corresponde a las Inversiones se debe además incorporar proyectos de inversión que estén declarados viables bajo las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública.

2. Que estén incluidos en el Plan Nacional de Adquisiciones.

Tener el presupuesto y los recursos financieros disponibles, es condición necesaria pero no suficiente. Falta además que el gasto operativo o la inversión estén incluidos en el Plan Anual de Adquisiciones y reportadas al Sistema Electrónico


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de Contrataciones del Estado (Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado), que es la institución encargada de supervisar las compras, adquisiciones y licitaciones. Este Plan se puede ir actualizando a lo largo del año sin ninguna dificultad. El propósito es generar transparencia en las compras y adquisiciones del Estado.

3. Situaciones de emergencia.

Las normas de presupuesto se flexibilizan un poco en el caso de que se presente una emergencia o catástrofe que debe ser reconocida por una autoridad nacional. Con base a esa declaratoria se activan medidas para atender las emergencias.

Por ejemplo entre el 2004 y el 2005, se presentó una sequía en Lima que afectó a SEDAPAL. No obstante que en el verano de 2004, se tenía conocimiento acerca de las anomalías en el caudal en el Río Rímac, recién se declaró en emergencia el Río Rímac en el mes de Mayo por parte de las autoridades de la cuenca.

Con base a esa declaración SEDAPAL pudo formular proyectos para realizar inversiones y atender la emergencia: Perforación de nuevos pozos, rehabilitación de reservorios, etc.

Estos proyectos son formulados de una manera simple, pero requieren ser autorizados por un Comité de Ministros que finalmente aprueba la elegibilidad de los proyectos (se llama en este caso elegibilidad y no viabilidad).

Con base a estos proyectos declarados elegibles se modifica el presupuesto y se puede comprar por urgencia con dispensa del directorio en forma directa, o sea sin licitación. (Ver que Emergencia es diferente a urgencia, esto último está definido en la Ley de Adquisiciones y se expresa a una ocurrencia súbita, puede incluso que no haya emergencia, por ejemplo se acabó el cloro).

Como vimos con anterioridad, no obstante que se pueden disponer de fondos para atender emergencias, los procedimientos para utilizarlos son poco flexibles y se atenúan en algo en situaciones de emergencia.

La posibilidad de que se cuente con recursos financieros para fines de emergencia para las EPS es prácticamente imposible para las EPS, sólo SEDAPAL muestra capacidad para realizarlos pero en forma limitada. No se tiene certeza ante eventos mayores al presentado en la sequía que tuvo un impacto considerablemente menor si se compara con las pérdidas esperadas ante eventos catastróficos como las cuantificadas en el Reporte C.

Debido a las mismas características e indicadores de gestión de las diferentes EPS presentadas en la Sección 1.1, el acceso a créditos por parte de las EPS es bastante difícil pues no cuentan con capacidad de endeudamiento, por lo que el contar con recursos a partir de dichas fuentes es de nuevo, prácticamente imposible.

4.6 Recomendaciones para el fortalecimiento de la gestión del riesgo y su financiamientoA continuación se plantean las recomendaciones pertinentes para el fortalecimiento de la gestión del riesgo y su financiamiento tanto a nivel de estado como a nivel de las empresas del sector.

1. Aun cuando se ha demostrado que en pocos casos la existencia de una legislación ad hoc ha sido una clave inequívoca para el impulso de las políticas de gestión del riesgo, es importante reconocer como importante e imprescindible la existencia de un marco normativo que legitime las acciones a desarrollar por las distintas instituciones, que permita definir funciones y que evite, hasta cierto punto, conflictos entre las instituciones al marcar los límites en los ámbitos de competencia.

Lo anterior también permite que las políticas de reducción del riesgo, asuman una importancia a nivel nacional; si no como políticas de Estado si como una política que hace parte del proceso integral del planeamiento. Por lo tanto, es importante seguir impulsando la creación de este tipo de institucionalidad. Sin embargo esto debe ir acompañado de un proceso de formación y capacitación de funcionaros para lograr un fortalecimiento institucional. Este debe ser un


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proceso altamente participativo, en el que los distintos grupos definan sus prioridades y las prioridades también a nivel región y país. Es importante tener en mente que un plan se construye de manera paulatina y no es necesariamente el resultado de una ley o una norma.

2. Para mejorar y lograr llevar a cabo una efectiva gestión del riesgo en todos los aspectos, en general se requiere:

a. Definir claramente una política pública integral en la materia

b. Armonizar o modernizar la legislación para poder implementar dicha política integral.

c. Consolidar o crear sistemas integrados de información

d. Fortalecer la capacidad financiera para la intervención prospectiva y correctiva del riesgo, fortaleciendo así también los mecanismos para la retención y transferencia de pérdidas.

4.7 Recomendaciones para impulsar la protección financiera del riesgoA continuación se presentan algunas recomendaciones relacionadas con el fomento de la protección financiera del riesgo:

1. Se debe tomar conciencia de la importancia de adoptar medidas de diversificación de pérdidas potenciales, especialmente en las que conciernen con daños en las construcciones públicas como lo son los sistemas de agua y saneamiento. Mecanismos como el asegura-miento o la transferencia de pérdidas al mercado de capitales, que pueden ser subsidiados por los gobier-nos nacionales, permiten disminuir la carga fiscal del Estado en general una vez ocurra el desastre. A partir de la definición de la responsabilidad del Estado, su es-timación y de su capacidad fiscal, se pueden establecer paulatinamente instrumentos de protección financiera con alcances modestos que pueden ampliarse con el tiempo, de acuerdo con las condiciones económicas y el comportamiento de la cultura del seguro tanto en el sector público como en el sector privado.

2. Definida la responsabilidad del Estado se deben hacer evaluaciones y modelaciones cuidadosas de pérdidas con diferentes períodos de retorno, que permitan definir un monto o pérdida máxima probable con las cuales sea posible dimensionar el pasivo contingente que significan los desastres. También se debe estimar el valor de la prima pura de los diferentes sistemas de agua y saneamiento en riesgo para establecer una estrategia que permita identificar qué recursos son necesarios para cubrir las pérdidas ya sea mediante la acumulación de reservas (fondos), o establecimiento de contratos de créditos contingentes, o de transfe-rencia de pérdidas al sector asegurador o el mercado de capitales. Aparte de establecer provisiones acorde con esas realidades, con el fin de reducir la vulne-rabilidad fiscal, el reconocimiento de estos pasivos contingentes se convierte en el mejor argumento para promover la reducción del riesgo (mediante la intervención de la vulnerabilidad) mediante me-didas de prevención y mitigación que reduzcan los daños potenciales sobre el stock de capital del país y sus implicaciones o impacto social, económico y ambiental.

3. La primera responsabilidad de las EPS es contar con recursos que le permitan reconstruir o reparar los elementos afectados por el estado. Hoy en día esa responsabilidad ha caído sobre los gobiernos quienes han asumido la responsabilidad de reconstrucción y reparación de las entidades públicas. No es posible es-tablecer hoy en día el porcentaje de inmuebles públicos asegurados, sus valores de prima y las condiciones bajo las cuales están cubiertos (deducibles). Por lo anterior, es deseable que se desarrollen programas de gestión de activos públicos existentes en los cuales se registren como mínimo esos datos y las características relevantes de las construcciones para así poder evaluar su vulne-rabilidad, lo que debe incluir el sistema estructural, número de pisos, fecha de construcción y localización geográfica. Como ya se ha mencionado anteriormente, una vez se cuenta con dicha información es posible refinar a un nivel de detalle muy deseable el impacto de fenómenos naturales intensos.


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4. Una vez se cuenta con los resultados de las modelacio-nes del daño potencial del portafolio de los sistemas de agua y saneamiento con diferentes técnicas refinadas del riesgo, diferentes deducibles y diferentes capas factibles de protección o cobertura máxima, se puede negociar con el sector asegurador/reasegurador o con el mercado de capitales un contrato especial para la transferencia masiva y unificada del riesgo de los diferentes sistemas de agua y saneamiento. La ante-rior decisión, en caso de poder concretarse, implica estimar los costos de la cobertura de cada entidad de su propio presupuesto ponderando el valor a partir de los elementos expuestos que estén a su cargo y definir un mecanismo de recaudo o retención presupuestal desde el MEF.

5. En caso de no poder concretar un esquema de protec-ción financiera a nivel nacional, se puede tratar de im-plementar entre agrupaciones de EPS en departamen-tos o municipios. Actualmente, la mayoría de las EPS no se encuentran con la capacidad de contratar esta protección financiera y la historia ha demostrado que son los gobiernos (principalmente a nivel nacional) los que asumen las pérdidas y reconstruyen los elementos dañados cuando se presentan eventos mayores. Como ya se ha explicado, esta situación aunque recurrente no es la más adecuada y los gobiernos nacionales podrían promover una estrategia que incentive que o las enti-dades territoriales asuman parte de la responsabilidad o que las mismas EPS realicen esta labor. Un incentivo que puede generar el gobierno nacional es el de asu-mir una parte de la prima que puede ser definida ya sea mediante la categorización de las empresas por su tamaño, pero también, más deseablemente, mediante la incorporación de diferentes indicadores de gestión del riesgo que premien a aquellas que mejores medidas hayan tomado y aplicado relacionadas con el tema.

6. Para elevar la eficiencia del seguro es importante pro-mover la modelación refinada del riesgo catastrófico de

las diferentes carteras de las compañías de seguro, de tal forma que se tengan valores variables de pérdidas máximas probables y el valor de las primas técnicas de acuerdo con la información técnico-científica apropiada.

7. Las diferentes EPS podrían explorar la constitución individual (para el caso de las grandes) o en conjunto (de grandes y pequeñas) de una compañía de seguros o reaseguros cautiva offshore, con la cual se pueden reducir los costos que se pagan en las primas de se-guros y se puede obtener una mejor administración de los riesgos. A través de esta figura las EPS pueden administrar sus propios riesgos y a la vez, retener las primas que se pagan por los seguros a compañías que básicamente harían el fronting en cada país. Este me-canismo de poderse implementar eleva la eficiencia financiera del mecanismo de seguros y reaseguros (póliza única para la transferencia masiva del riesgo), logrando mejores condiciones de reaseguro y la con-formación de reservas de las empresas con los mismos objetivos de protección financiera, con lo cual podría cubrirse el valor del deducible.

8. La emisión de un Bono CAT puede elevar la eficiencia financiera si el costo del portafolio de los sistemas del sector de agua y saneamiento es importante. Se con-sidera que con el pasar de los años este instrumento pueda cada vez ser más competitivo y factible y en todo caso es una opción o alternativa complementaria para cubrir las capas altas de una estructura financiera de retención y transferencia como se ha presentado anteriormente. Igualmente, la contratación de créditos contingentes para aumentar las reservas de los fondos de desastres (principalmente en los años siguientes a su creación), cubrir los deducibles, reducir las primas y ampliar la base de aseguramiento de este sector, es también un mecanismo complementario que puede elevar la eficiencia financiera del gobierno y fortalecer la gestión integral del riesgo en general.

Perú: Gestión de Riesgo de Desastres en Empresas de Agua y Saneamiento. Tomo II Anexo 1

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5.1 GeneralidadesEl análisis probabilista del riesgo tiene como objetivo fundamental determinar las distribuciones de probabilidad de las pérdidas que pueden sufrir en lapsos dados los activos expuestos, como consecuencia de la ocurrencia de amenazas naturales, integrando de manera racional las incertidumbres que existen en las diferentes partes del proceso. La pregunta básica que el análisis probabilista de riesgos debe contestar es: dado que se tiene un conjunto de activos expuestos a los efectos de una o varias amenazas naturales, ¿con quéfrecuencia se presentarán pérdidas que superen un valor dado?

Puesto que la frecuencia de los eventos catastróficos es particularmente baja, queda descartada la posibilidad de contestar la pregunta anterior formulando modelos puramente empíricos del proceso de ocurrencia de estos eventos. Esto obliga a la construcción de modelos probabilistas como el que aquí se describe.

El procedimiento de cálculo probabilista consiste entonces, en forma resumida, en evaluar las pérdidas en el grupo de activos expuestos durante cada uno de los escenarios que colectivamente describen la amenaza, y luego integrar probabilísticamente los resultados obtenidos utilizando como factores de peso las frecuencias de ocurrencia de cada escenario.

El análisis probabilista de riesgo involucra incertidumbres que no pueden despreciarse y deben propagarse a lo largo del proceso de cálculo. El presente numeral describe las bases generales de cálculo para alcanzar el objetivo planteado.

5.2 Identificación de la Información Básica NecesariaDe acuerdo con las características del proyecto, se realizó una evaluación del tipo de información necesaria para poder llevar a cabo las evaluaciones necesarias a diferentes niveles

Anexo 1: Metodología de Modelación Probabilista del Riesgo

V.

TABLA 5.1: INFORMACIÓN DETALLADA SOBRE AMENAZA SÍSMICA SOLICITADA A LAS EMPRESAS (EPS)

AMENAZA SÍSMICA EN CIUDADES O POBLACIONES

Información general de referencia

Límites político-administrativos*

Curvas de nivel digitales o modelo de elevación digital

Delimitación de zonas urbanas*

Ríos y quebradas

Malla vial básica

Inventario de eventos sísmicos pasados y los efectos producidos

Información de amenaza en terreno firme (con base en estudios nacional existentes)

Información tectónica regional y local

Registros acelerográficos de la zona

Mapas de intensidades de eventos pasados

Información de microzonificación sísmica (dado que existe un estudio previo)

Mapas de zonificación sísmica existentes*

Estudios e informes relacionados

Mapa geológico superficial y local

Mapa geomorfológico

Mapa de zonificación geotécnica

Mapa de espesores de depósitos de suelo*

Mapas de zonas de relleno

Perfil geotécnico detallado - sondeos existentes*

Propiedades geotécnicas estáticas y dinámicas de suelos

Velocidades de onda de depósitos

de detalle y en diferentes temas. En las Tablas 5-1 a 5-4 se resume la información principal requerida para la realización de este tipo de análisis.


www.wsp.org 83

TABLA 5.2: INFORMACIÓN DETALLADA SOBRE AMENAZA DE INUNDACIÓN EN CUENCAS SOLICITADA A LAS EMPRESAS (EPS)

AMENAZA DE INUNDACIÓN INDICATIVA EN CUENCAS (para análisis aproximados)



Mapa geológico superficial y local

Mapa geomorfológico

Mapa de usos de suelo en la cuenca*

Mapa de cobertura vegetal*

Mapa de zonificación geotécnica

Delimitación de cuencas y microcuencas*

Eje de cuenca y tramo de drenaje*

Cauces principales y secundarios *

Topografía mapa a escala 1:2000*

Curvas de nivel digital cada 2 m.

Modelo de elevación digital con resolución 30m*

Delimitación de zonas urbanas

Mapa general de ríos y quebradas

Malla vial básica

Inventario de eventos pasados y los efectos producidos incluyendo delimitación de áreas afectadas y características de la afectación

Información hidrológica

Estudios existentes de amenazas por inundaciones y avenidas torrenciales

Ubicación y características de estaciones hidro-meteorológicas (mínimo 3 estaciones en cada cuenca)*

Inventario de eventos históricos con impactos y efectos*

Curvas Intensidad-área-duración-frecuencia (alternativa para la información hidrológica)

TABLA 5.3: INFORMACIÓN DETALLADA SOBRE AMENAZA DE DESLIZAMIENTO SOLICITADA A LAS EMPRESAS (EPS)

AMENAZA DE DESLIZAMIENTO INDICATIVO EN SECTORES (No taludes particulares, información para análisis indicativos de amenaza)



Mapa geológico superficial y local*

Mapa geomorfológico*

Mapa de usos de suelo en la zona de estudio*

Mapa de cobertura vegetal*

Mapa de zonificación geotécnica*

Cauces principales y secundarios

Topografía mapa a escala 1:2000*

Modelo de elevación digital con resolución 30m*

Delimitación de zonas urbanas

Mapa general de ríos y quebradas

Malla vial básica

Información geotécnica

Estudios existentes de amenazas por deslizamientos

Eventos históricos con impactos y efectos*

Inventario de zonas potencialmente inestables*

Fotografías aéreas para fotointerpretación

Imágenes de satélite

Espesores de depósitos deslizables

Propiedades geotécnicas de suelos

Propiedades geotécnicas para estrato profundo (densidad)

Tipos de fallas dominantes por zonas*

Mediciones de niveles freáticos en zonas críticas


84

TABLA 5.4: INFORMACIÓN DETALLADA SOBRE ESTUDIOS DE RIESGO, EXPOSICIÓN Y VULNERABILIDAD SOLICITADA A LAS EMPRESAS (EPS)

ESTUDIO DE RIESGO EN COMPONENTES DE INFRAESTRUCTURA: INFORMACIÓN DE EXPOSICIÓN Y VULNERABILIDAD

Información general del sistema

Descripción general del sistema y sus componentes

Número de usuarios

Suministro total en situación normal y emergencias

Agua no facturada y pérdidas

Valoración total del sistema y sus componentes

Balance general y estados de pérdidas y ganancias

Estadísticas de facturación

Contratos de seguros existentes incluyendo lucro cesante

Planes de contingencia existentes

Reportes de eventos y estadísticas de daño

Problemas operativos

Análisis de redundancia

Información de tanques y plantas

Localización en coordenadas geográficas

Capacidad del tanque

Fotografías del entorno y de la estructura

Tipo de terreno en que está ubicado

Dimensiones

Material de la estructura

Espesor de los muros

Refuerzo disponible para tanques de concreto

Nivel medio del tanque

Tipo de cubierta

Tipo de juntas

Estado del tanque o daños previos

Valor económico aproximado

Calificación de la importancia del elemento

Porcentaje de usuarios servidos en situación normal y emergencias

Grado de redundancia (porcentaje del servicio que se afecta si sale de operación)

TABLA 5.4: INFORMACIÓN DETALLADA SOBRE ESTUDIOS DE RIESGO, EXPOSICIÓN Y VULNERABILIDAD SOLICITADA A LAS EMPRESAS (EPS) CONTINUA

ESTUDIO DE RIESGO EN COMPONENTES DE INFRAESTRUCTURA: INFORMACIÓN DE EXPOSICIÓN Y VULNERABILIDAD

Información para sistemas de tuberías por tramos homogéneos

Capa de información digital por tramos con información georeferenciada en formato estándar

ID del tramo

Longitud del tramo

Fotografías de zonas típicas

Tipo de tubería y material (especificaciones)

Diámetro externo

Espesor de paredes

Edad

Tipo de uniones

Profundidad

Material de relleno

Tipo de cargas en superficie

Presión máxima de funcionamiento

Información de instrumentación si está disponible

Daños previos reportados

Valor económico unitario

Valor de reparación puntual

Importancia relativa del tramo

Grado de redundancia (porcentaje del servicio que se afecta si sale de operación)

Información de elementos adicionales relevantes

Bocatomas

Ubicación de válvulas importantes

Ubicación de estaciones de bombeo

Reductores de presión

Edificaciones administrativas

Ubicación de equipos para mantenimiento

Otros componentes importantes del sistema


www.wsp.org 85

5.3.2 Ecuación básica para el cálculo del riesgoConsiderando el objetivo básico del análisis probabilista del riesgo expuesto anteriormente, es necesario plantear entonces la metodología específica de cálculo de las frecuencias de ocurrencia de niveles específicos de pérdidas asociados a los activos expuestos en lapsos determinados de tiempo y ante la ocurrencia de amenazas naturales.

El riesgo por amenazas naturales es comúnmente descrito mediante la llamada curva de excedencia de pérdidas (loss - excedance curve) que especifica las frecuencias, usualmente anuales, con que ocurrirán eventos en que se exceda un valor especificado de pérdidas. Esta frecuencia anual de excedencia se conoce también como tasa de excedencia, y puede calcularse mediante la siguiente ecuación, que es una de las múltiples formas que adopta el teorema de la probabilidad total:

(Ec. 5-1)

En la ecuación anterior v(p) es la tasa de excedencia de la pérdida p y FA(Evento i) es la frecuencia anual de ocurrencia del evento i, mientras que Pr(P>p|Evento i) es la probabilidad de que la pérdida sea superior a p, dado que ocurrió el i-ésimo evento. La suma en la ecuación anterior se hace para todos los eventos potencialmente dañinos. El inverso de v(p) es el periodo de retorno de la pérdida p, identificado como Tr.

Como se verá más adelante, la curva de pérdidas contiene toda la información necesaria para describir en términos de probabilidad el proceso de ocurrencia de eventos que produzcan pérdidas.

La pérdida p a que se refiere la Ecuación 5-1 es la suma de las pérdidas que acontecen en todos los bienes expuestos. Conviene hacer notar lo siguiente:

• Lapérdidap es una cantidad incierta, cuyo valor, dada la ocurrencia de un evento, no puede conocerse con precisión. Debe, por tanto, ser vista y tratada como una variable aleatoria y deben preverse mecanismos para

La información anteriormente mencionada se necesita con un nivel de detalle alto de acuerdo a las características del proyecto, más por estar realizado en zonas densamente pobladas donde se requieren niveles de resolución más altos para los casos de la amenaza (malla de cálculo espaciada entre 1 a 3km) y así poder cubrir de manera apropiada las variaciones que esta pueda tener.

5.3 Análisis del riesgo

5.3.1 Procedimiento para el análisis del riesgoLa evaluación de riesgo requiere de tres pasos de análisis, que se describen a continuación:

• Evaluación de la amenaza: para cada uno de los peligros considerados, se define un conjunto de eventos, con sus respectivas frecuencias de ocurrencia, que repre-sentan de manera integral la amenaza correspondiente. Cada escenario contiene la distribución espacial de parámetros que permiten construir la distribución de probabilidad de las intensidades producidas por su ocurrencia.

• Definición del inventario de elementos expuestos: debe

definirse el inventario de elementos expuestos, el cual debe especificar la localización geográfica del bien expuesto más los siguientes parámetros, que califican el elemento:- Valor físico o costo de reposición del bien- Valor humano o número de ocupantes estimado- Clase estructural a la que pertenece el bien

• Vulnerabilidaddelasconstrucciones:debeasignarsea cada una de las clases estructurales una función de vulnerabilidad para cada tipo de amenaza. Esta fun-ción caracteriza el comportamiento de la construcción durante la ocurrencia de fenómenos amenazantes. Las funciones de vulnerabilidad definen la distribución de probabilidad de las pérdidas como función de la intensidad producida durante un escenario específico. Se definen mediante curvas que relacionan el valor esperado del daño y la desviación estándar del daño con la intensidad del fenómeno.

v(p) = Pr(P> p Evento i)FA (Evento i)∑Eventos

i=1


86

conocer su distribución de probabilidad, condicionada a la ocurrencia de cierto evento.

• Lapérdidap se calcula como la suma de las pérdidas que se presentan en cada uno de los bienes expuestos. Cada uno de los sumandos es una variable aleatoria y entre ellos existe cierto nivel de correlación, que debe ser incluido en el análisis.

En vista de la Ecuación 5-1, la secuencia de cálculo probabilista de riesgo es la siguiente:

1. Para un escenario dado, determinar la distribución de probabilidades de la pérdida en cada uno de los bienes expuestos.

2. A partir de las distribuciones de probabilidad de las pérdidas en cada bien, determinar la distribución de probabilidad de la suma de estas pérdidas, tomando en cuenta la correlación que existe entre ellas.

3. Un vez determinada la distribución de probabilidad de la suma de las pérdidas en este evento, calcular la proba-bilidad de que esta exceda un valor determinado, p.

4. La probabilidad determinada en el inciso anterior, multiplicada por la frecuencia anual de ocurrencia del

evento, es la contribución de este evento a la tasa de excedencia de la pérdida p.

El cálculo se repite para todos los eventos, con lo que se obtiene el resultado indicado por la Ecuación 5-1.

Es interesante señalar también que en la Ecuación 5-1 no se hace distinción entre eventos que pertenezcan a diferentes amenazas. En efecto, la suma en esa ecuación podría incluir, por ejemplo, sismos y huracanes o sismos y erupciones volcánicas. Esto puede hacerse porque se ha supuesto que tanto los eventos asociados a una misma amenaza como los eventos asociados a distintas amenazas no ocurren simultáneamente. Sin embargo, algunos fenómenos potencialmente dañinos sí ocurren simultáneamente, por lo que en estos casos hay que tomar previsiones especiales para la determinación de la distribución de probabilidad de p, tal como se analiza en el siguiente numeral.

La Figura 5-1 presenta de manera esquemática el proceso de evaluación probabilista del riesgo con una aproximación multi-amenaza.

FIGURA 5.1: METODOLOGÍA DE CÁLCULO PROBABILISTA DEL RIESGO

FIN

Cálculo de la recurrencia del riesgo

Cálculos de medidas del riesgo:- Daño en %

- PAE- PPR- PML- CEP

- Efectos en la población

Para cada amenaza

Para cada escenario

Para cada portafolio

Para cada componente

FDP para cada escenario

Localización geográ�caEstimación de la intensidad de la amenaza

Selección de la vulnerabilidadCálculo de parámetros del riesgo

(daño, pérdidas económicas y humanas, etc.)Cálculo de las FDP


www.wsp.org 87

ocurriendo simultáneamente). Para los fines de este proyecto se ha propuesto la siguiente expresión para evaluar la pérdida en cada uno de los bienes expuestos, que corresponde a un modelo de daño en cascada, en el cual el orden de exposición a las diferentes intensidades es irrelevante:

(Ec. 5-2)

en donde Pi es la pérdida asociada al escenario i, Pij es la pérdida asociada al escenario i por concepto de la amenaza j, y M es el número de amenazas simultáneas consideradas en la temporalidad a la que pertenece el escenario i.

Conviene recordar que Pij son variables aleatorias y, por tanto, Pi también lo es. Sin embargo, si las distribuciones de probabilidad de las Pij son conocidas, y se hacen suposiciones razonables sobre su nivel de correlación (que están perfectamente correlacionadas, por ejemplo) los momentos de la distribución de probabilidad de Pi pueden determinarse a partir de la Ecuación 5-2.

5.3.4 IncertidumbresComo se observa en la Ecuación 5-1, y como se planteó anteriormente, la pérdida que se presenta en un grupo de bienes expuestos durante un escenario es una cantidad incierta que debe ser tratada como variable aleatoria.

Generalmente es impráctico determinar de manera directa la distribución de probabilidad de la pérdida en un bien expuesto condicionada a la ocurrencia de un escenario. En otras palabras, por ejemplo, es impráctico determinar la distribución de probabilidad de la pérdida en un edificio, dado que en un sitio localizado a 100 Km de distancia ocurrió un sismo con magnitud 6.

Por razones metodológicas, la probabilidad de excedencia de la pérdida p, dado que ocurrió un evento, suele expresarse de la siguiente manera:

(Ec. 5-3)

De acuerdo con la tabla anterior, el sismo, entendido como el movimiento mismo del suelo debido al paso de ondas sísmicas, el tsunami y los deslizamientos de tierra que pueden inducirse por el movimiento ocurrirían en la misma temporalidad (la 1, de acuerdo con la Tabla 5-5), pero en una temporalidad diferente a aquélla en que ocurrirían los daños por viento, marea de tormenta e inundación.

La evaluación de pérdidas durante un escenario se realiza entonces considerando que las amenazas que pertenecen a una misma temporalidad ocurren de manera simultánea. No existe una manera sencilla y libre de ambigüedades para evaluar las pérdidas en estas condiciones (varias amenazas

5.3.3 Temporalidad de las amenazasAlgunos de los fenómenos naturales producen pérdidas por varios conceptos, que ocurren de manera simultánea. Por ejemplo, el paso de un huracán genera tanto un campo de vientos fuertes, como inundaciones por aumento en los niveles de la marea y por las lluvias intensas asociadas; los daños por viento y por inundación, entonces, ocurren casi al mismo tiempo, y no pueden considerarse eventos independientes.

El caso que se menciona en el párrafo anterior puede considerarse como uno en que tres amenazas diferentes (viento, inundación por marea de tormenta e inundación por exceso de lluvia) ocurren simultáneamente, asociadas a la misma temporalidad.

Con esto en mente, las amenazas estudiadas en esta fase del presente proyecto podrían agruparse en las temporalidades que se indican en la Tabla 5-5 TABLA 5.5: TEMPORALIDAD DE AMENAZAS

ANÁLISIS DE TEMPORALIDAD DE LAS AMENAZAS

TEMPORALIDAD

Tipo de amenaza 1 2 3

Sismo

Tsunami

Inundación

Deslizamiento

Pi = (1−Pij)M

j=1∏

∫ >=>I

dIEventoIfIpPEventopP )|()|Pr()|Pr(


88

al riesgo de quien la está tomando. En la industria aseguradora, por ejemplo, los periodos de retorno utilizados para definir la PML varían entre 200 y al menos 1500 años.

5.3.6 Probabilidad de excedencia de valores de pérdidaLa curva de pérdidas, v(p), calculada con la Ecuación 2-1 indica con qué frecuencia ocurrirán eventos que producirán pérdidas iguales o superiores a una dada, p. Si suponemos que el proceso de ocurrencia de eventos en el tiempo obedece a un proceso de Poisson, entonces es posible calcular la probabilidad de que la pérdida p sea excedida en un lapso T, es decir, en los próximos T años, con la siguiente expresión:

(Ec. 5-5)

donde Pe(p,T) es la probabilidad de que la pérdida p sea excedida en los próximos T años.

5.3.7 Análisis para un solo escenarioEl análisis probabilista de riesgo se realiza normalmente para el conjunto completo de escenarios especificados en las diferentes amenazas. Sin embargo, si así se desea, el análisis puede realizarse para un solo escenario (uno solo de los sumandos en la Ecuación 5-1). Si se hace que la frecuencia anual de ocurrencia de este escenario sea 1, la aplicación de la Ecuación 5-1 nos conduciría a las probabilidades de excedencia (ya no frecuencias anuales de excedencia) de valores de pérdida p, dado que el escenario en cuestión ocurrió.

Este caso tiene aplicaciones importantes en el campo de la planeación territorial, ya que sus resultados, mapeados por ejemplo en términos del valor esperado de la pérdida, son fácilmente incorporables en los planes de ordenamiento territorial.

5.4 Análisis de amenazas y riesgoPara efectos del presente proyecto y considerando los alcances planteados se analizan únicamente las amenazas sísmicas, de inundaciones y deslizamiento en temporalidades independientes, las cuales corresponden a las amenazas

El primer término del integrando, Pr(P>p|I), es la probabilidad de que la pérdida exceda el valor p dado que la intensidad local fue I; este término, por tanto, toma en cuenta la incertidumbre que hay en las relaciones de vulnerabilidad. Por otro lado, el término f(I|Evento) es la densidad de probabilidades de la intensidad, condicionada a la ocurrencia del evento; este término toma en cuenta el hecho de que, dado que ocurrió un evento, la intensidad en el sitio de interés es incierta.

5.3.5 Estimadores puntuales del riesgoComo se indicó anteriormente, la curva calculada aplicando la Ecuación 2-1 tiene toda la información necesaria para caracterizar el proceso de ocurrencia de eventos que produzcan pérdidas. Sin embargo, en ocasiones es impráctico utilizar una curva completa, por lo que conviene utilizar estimadores puntuales del riesgo que permitan expresarlo con un solo número. Se presentan a continuación los dos estimadores puntuales más comúnmente utilizados.

(a) Pérdida anual esperada (PAE ): se trata del valor esperado de la pérdida anual. Es una cantidad importante puesto que indica, por ejemplo, que si el proceso de ocurren-cia de eventos dañinos fuera estacionario de aquí a la eternidad, su costo equivaldría a haber pagado la PAE cantidad anualmente. Por tanto, en un sistema simple de seguro, la pérdida anual esperada sería la prima pura anual justa. La PAE puede obtenerse por integración de v(p) o mediante la siguiente expresión:

(Ec. 5-4)

(b) Pérdida máxima probable (PML por las iniciales en inglés de Probable Maximum Loss): se trata de una pérdida que ocurre poco frecuentemente, es decir, que está asociada a un periodo de retorno muy largo (o, alternativamente, a una tasa de excedencia muy baja). No existen estándares universalmente aceptados para definir qué quiere decir “poco frecuentemente”. De hecho, la elección de un periodo de retorno u otro para tomar cierta decisión depende de la aversión

∑ i) ()i ( 1

EventoFEventoP|EP A

Eventos

iAE

==

TpeTpPe )(1),( ν−−=


www.wsp.org 89

que pueden llegar a generar situaciones catastróficas en la infraestructura de la población. En cuanto a la exposición se consideran todos los elementos expuestos de acuerdo con la información suministrada por las empresas y que incluye entre otros todo el sistema de tuberías de agua potable y alcantarillado, los tanques y reservorios, los pozos, las plantas de tratamiento, las edificaciones del sistema y otros componentes.

Los análisis de amenaza, vulnerabilidad y riesgo se llevan a cabo utilizando las siguientes herramientas computacionales desarrolladas por el Consorcio ERN-AL:

- CRISIS 2007- ERN-Inundación- ERN-Deslizamiento- ERN-Vulnerabilidad- ERN-CAPRA-GIS


90

Los resultados del análisis de riesgo (Ver Tomo 1 sección 2.3 y 2.4) permiten realizar una evaluación global muy aproximada del perfil general de riesgo catastrófico para el sector. Este análisis preliminar aproximado se realiza con las siguientes suposiciones y consideraciones:

• Se suponeque el riesgo catastróficodel sector estácontrolado por el sismo. Esto puede no ser cierto en varias de las empresas en las cuales podría estar controlando el riesgo por inundación o deslizamientos. Sin embargo, para el sector en su generalidad el sismo es definitivamente el evento catastrófico.

• Sesuponeindependenciageográficaenlaevaluacióndel riesgo entre empresas. Es decir se supone que un mismo sismo no afecta simultáneamente a más de una empresa.

• Dadoquelasempresasdeloscasosdeestudioson,una de tamaño grande y una de tamaño pequeño, se supone que el portafolio de componentes para las empresas grandes presenta una exposición y vulnerabilidad equivalente a la SEDAPAL, mientras que el de las empresas medianas y pequeñas el portafolio es equivalente al de Emapica. Sin embargo, esta suposición aplica únicamente para el cálculo de un indicador de riesgo general de cada una de las 50

Anexo 2: Diagnóstico General de Riesgo Catastrófico en el Sector

VI.

EPS por lo que para conocer un valor más preciso se requieren estudios individuales detallados para cada EPS.

• Se supone que el portafolio de componentes paralas empresas grandes presenta una exposición y vulnerabilidad equivalente a la SEDAPAL, mientras que el de las empresas medianas y pequeñas el portafolio es equivalente al de Emapica.

• Lavaloracióndeexposicióneconómicaserealizaconbase en el número total de usuarios atendidos en cada empresa y los valores unitarios correspondientes en las dos empresas analizadas. Lo anterior se diferencia entre las empresas grandes y pequeñas mientras que para las empresas medianas se toma un valor intermedio.

• Elanálisisconsidera laubicaciónespecíficadecadaempresa desde el punto de vista de amenaza sísmica tal como se presenta en la Figura 5-1 donde se tiene el mapa de amenaza sísmica del país para aceleración máxima del terreno (PGA) y un período de retorno de 500 años.

• Esteanálisisessóloindicativodevaloracionesglobalesde riesgo para el sector y no debe utilizarse para un propósito diferente que el aquí establecido.


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0

-2

-4

-6

-8

-10

-12

-14

-16

-18

AGUAS DE TUMBES

EPS GRAU S.A.EPSSMU S.R.LTDA

EMAPA HUARAL S.A.

EPS MARAÑÓNEMAPAB S.R.LTDA.

EPS SEDALORETO S.A.

EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA.

EMAPA SAN MARTÍN S.A.

EMAPACOP S.A.

SEDACAJ S.A.

EPSEL S.A.

SEDALIB S.A.

EPS CHAVÍN S.A.SEDA HUÁNUCO S.A.

SEDACHIMBOTE S.A.

EMAPA PASCO S.A.

EPS SELVA CENTRAL S.A.

EPS SIERRA CENTRAL S.A.

SEMAPA BARRANCA S.A.

EPS TACNA S.A.

EPS ILO S.R.LTDA.

EPS MOQUEGUA S.R.LTDA.

SEDAPAR S.A.EMSA PUNO S.A.

SEDAJULIACA S.A.

NOR PUNO S.A.

EMAPAVIGSSA

EPSASAEMSAP CHANKA

EPS AGUAS DEL ALTIPLANOEMPSSAPAL S.A.

EPS - SEDACUSCO S.A.EMUSAP ABANCAY

EPS CALCA

EMAPAT S.R.LTDA.

EMAPA HUANCAVELÍCA S.A.C.EMAQ S.R.LTDA.

SEDAM HUANCAYO S.A.C.SEDAPAL S.A.EPS MANTARO S.A.EMSAPA YAULI

EMAPA CAÑETE S.A.

EMAPICA S.A.EMAPISCO S.A.SEMAPACH S.A.

EMAPA Y

EMUSAP AMAZONASSEDAPAR S.R.L. (Rioja)

-82 -80 -78 -76 -74 -72 -70 -68

750

720

690

660

630

600

570

540

510

480

450

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390

360

330

300

270

240

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60

30

0

EMAPA HUACHO S.A.

FIGURA 6.1: AMENAZA SÍSMICA DEL PERÚ, TR=500 AÑOS


92

Las Tablas 6-1 y 6-2 resumen los resultados generales de evaluación aproximada de riesgo para todas las empresas del sector. En la Tabla se presenta para cada una de las empresas del sector el valor total expuesto estimado y la pérdida máxima probable en valor y en porcentaje con respecto al valor expuesto para cada empresa de manera independiente al sistema para un período de retorno de 1000 años.

TABLA 6.1: INDICADOR DE RIESGO PARA LAS 50 EPS DEL PERÚ

ID Nombre Valor Expuesto PML para Tr=1000

[USD] [USD] Millones [%]

1 EMUSAP AMAZONAS $ 7,256,742 $ 1.11 15.3

2 SEDA Huánuco S.A. $ 61,923,343 $ 7.37 11.9

3 EMAPACOP S.A. $ 39,619,888 $ 2.67 6.74

4 EPS SEDALORETO S.A. $ 150,184,201 $ 1.81 1.21

5 EMAPA CAÑETE S.A. $ 49,117,334 $ 6.30 12.83

6 EMSA PUNO S.A. $ 62,434,479 $ 13.14 10.52

7 EPSSMU S.R.LTDA $ 7,727,959 $ 1.20 15.57

8 AGUAS DE TUMBES $ 61,821,462 $ 8.65 14

9 EMAPA PASCO S.A. $ 19,367,881 $ 2.30 11.9

10 EMAPISCO S.A. $ 33,299,770 $ 4.86 14.59

11 SEDACAJ S.A. $ 55,993,484 $ 6.46 5.77

12 EPS TACNA S.A. $ 149,489,140 $ 10.89 7.28

13 EMAPAVIGSSA $ 8,790,677 $ 1.72 19.57

14 SEDACHIMBOTE S.A. $ 164,678,669 $ 12.87 7.81

15 EPSASA $ 98,652,251 $ 5.92 6.01

16 EMAPA San Martín S.A. $ 60,659,320 $ 7.22 11.91

17 EMAPAT S.R.LTDA. $ 19,431,773 $ 0.54 2.8

18 SEMAPACH S.A. $ 64,800,206 $ 8.80 13.57

19 EPS SELVA CENTRAL S.A. $ 32,797,269 $ 3.90 11.89

20 EMAPA MOYOBAMBA S.R.LTDA. $ 22,733,430 $ 2.70 11.9

21 EMAPA HUANCAVELICA S.A.C $ 8,532,748 $ 1.02 11.97

22 EPS MOQUEGUA S.R.LTDA. $ 31,054,919 $ 3.29 10.59

23 EMAPA Y $ 5,166,026 $ 0.70 13.48

24 EMAPA HUARAL S.A. $ 23,577,840 $ 1.56 6.61

25 EMAPA HUACHO S.A. $ 37,675,502 $ 3.74 9.94

26 SEDAPAL S.A. $ 2,845,210,000 $ 195.14 6.86

27 EPS ILO S.R.LTDA. $ 37,627,152 $ 4.43 11.77

28 SEDALIB S.A. $ 328,899,129 $ 29.69 9.03


www.wsp.org 93

TABLA 6.2: INDICADOR DE RIESGO PARA LAS 50 EPS DEL PERÚ CONTINUA

ID Nombre Valor Expuesto PML para Tr=1000

[USD] [USD] Millones [%]

29 EPSEL S.A. $ 315,903,249 $ 27.78 8.79

30 SEDAPAR S.A. $ 484,384,834 $ 35.01 7.23

31 EPS - SEDACUSCO S.A. $ 135,510,434 $ 6.83 5.04

32 EPS GRAU S.A. $ 383,293,227 $ 39.31 10.26

33 EPS CHAVIN S.A. $ 38,846,278 $ 3.94 10.14

34 EMAQ S.R.LTDA. $ 6,647,880 $ 0.65 9.73

35 EMAPAB S.R.LTDA. $ 5,840,611 $ 0.89 15.24

36 SEMAPA BARRANCA S.A. $ 28,504,424 $ 3.48 12.2

37 EMAPICA S.A. $ 53,767,100 $ 10.51 19.54

38 EMPSSAPAL S.A. $ 20,241,646 $ 1.49 7.34

39 EPS SIERRA CENTRAL S.A. $ 11,314,168 $ 1.74 15.35

40 NOR PUNO S.A. $ 9,088,288 $ 0.89 9.76

41 SEDAJULIACA S.A. $ 91,582,103 $ 6.58 7.19

42 EPS MANTARO S.A. $ 25,639,649 $ 1.53 5.98

43 EMUSAP ABANCAY $ 18,756,591 $ 1.41 7.5

44 EMSAP CHANKA $ 4,645,208 $ 1.06 11.41

45 EPS MARAÑON $ 11,497,695 $ 0.74 6.42

46 SEDAM HUANCAYO S.A.C $ 138,135,730 $ 15.11 10.94

47 EPS CALCA $ 3,154,674 $ 0.31 9.71

48 EPS AGUAS DEL ALTIPLANO $ 6,437,072 $ 0.63 9.73

49 EMSAPA YAULI $ 3,341,921 $ 0.38 11.51

50 SEDAPAR S.R.L. (Rioja) $ 6,310,588 $ 0.97 15.4

La Figura 6-2 presenta de manera esquemática los resultados obtenidos para las 51 EPS del sector en términos de PML en %, y los resultados equivalentes en valor absoluto de PML en US$ Millones.


94

87

15

291

11

20

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33 2

3

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388

4

17

PML para Tr= 1000 años[USD] Millones

0 - 1515 - 30

30 - 45

45 - 195

35

N N

10 15

19

4443

3138

4840

4130

22

623

1227

0 - 44 - 88 - 1212 - 1616 - 20

PML para Tr= 1000 años [%]

32

Adicionalmente se realiza el análisis para cada uno de los grupos de empresas y para todo el conjunto de empresas del sector. La Tabla 6-3 resume los resultados correspondientes.

FIGURA 6.2: INDICADORES GENERALES DE RIESGO PARA LAS EPS DE PERÚPÉRDIDA MÁXIMA PROBABLE PML PARA 1000 AÑOS

TABLA 6.3: PÉRDIDAS MÁXIMAS PROBABLES PARA LOS DIFERENTES GRUPOS DE EMPRESAS

Tipo de EPS Cantidad Valor Expuesto PML para Tr=1000

[USD] [%] [USD] Millones [%]

SEDAPAL 1 $ 2,845,210,000 45.2 $ 195.14 6.86

Grandes+SEDAPAL 13 $ 5,339,690,069 84.9 $ 290.52 6.69

Medianas 22 $ 845,923,639 13.4 $ 14.63 1.8

Pequeñas 15 $ 105,752,256 1.7 $ 2.08 2.59

Todas 50 $ 6,291,365,964 100 $ 414.18 6.58


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La Figura 6-3 resume los resultados de pérdidas máximas probables para los diferentes grupos de empresas del sector.

6.1 Indicadores para la gestión financiera del riesgoLas anteriores cifras permiten establecer una serie de indicadores para la gestión financiera del riesgo de las empresas y del sector. Los indicadores que se proponen son los siguientes:

- Pérdida máxima probable para 1000 años como porcentaje del valor expuesto estimado para cada empresa.

FIGURA 6.3: PÉRDIDAS MÁXIMAS PROBABLES PARA LOS GRUPOS DE EMPRESAS

$ -

$ 50

$ 100

$150

$ 200

$ 250

$ 300

$ 350

$ 400

$ 0

$ 1,000

$ 2,000

$ 3,000

$ 4,000

$ 5,000

$ 6,000

$ 7,000

Sedapal Grandes+Sedapal

Medianas Pequeñas Todas

Pér

did

a M

áxim

a P

rob

able

[US

D] M

illo

nes

Val

or

Exp

uest

o [U

SD

] M

illo

nes

Tipo de EPS

Valor Expuesto [USD] Pérdida Máxima Probable [USD]

- Pérdida anual esperada (estimada como 5 al millar del valor expuesto) como porcentaje de los ingresos operacionales anuales.

Las Figuras 6-4 y 6-5 resumen los resultados para estos indicadores para cada una de las empresas del sector.


96

FIGURA 6.5: PÉRDIDA ANUAL ESPERADA COMO PORCENTAJE DE LOS INGRESOS OPERACIONALES

FIGURA 6.4: PÉRDIDA MÁXIMA PROBABLE COMO PORCENTAJE DEL VALOR EXPUESTO

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25S

edap

al 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36E

map

ica 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 50 51

Tod

as

Pér

did

a M

áxim

a P

rob

able

[%]

ID de EPS

0

2

4

6

8

10

12

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25S

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Tod

as

Pér

did

a A

nual

Esp

erad

a [%

]

ID de EPS


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6.2 Diagnóstico general de la situación de riesgo del sectorComo se presentó en la Sección 2.1.3, los indicadores de gestión y financieros de las empresas son poco alentadores y se requiere el mejoramiento en aspectos operativos de las EPS para un mejor desempeño en el campo de la gestión del riesvo. Por otro lado, el sector presenta unas altas valoraciones de riesgo (pérdida máxima probable de 400 millones de dólares en el sector para un evento con periodo de retorno de 1000 años) por una combinación entre altos niveles de amenaza, (principalmente amenaza sísmica, ver Figura 2-14, y amenazas de deslizamiento e inundación en otros) y altos niveles de exposición (la totalidad de las empresas suman un valor aproximado de 6,000 millones de dólares) con base en elementos que hacen parte de diferentes componentes de los sistemas los cuales, tal y como se presentó en el Tomo 1 presentan alta vulnerabilidad ante las solicitaciones mencionadas anteriormente.

La capacidad financiera de las empresas, contadas pocas excepciones, es bastante baja y no estarían en capacidad, en la mayoría de los casos, de cubrir siquiera un porcentaje de las eventuales pérdidas que pueden llegar a presentarse por eventos sísmicos significativos. Incluso muchas de las empresas tendrían problemas para financiar los costos de atención de eventuales emergencias y de restablecimiento del servicio después de la ocurrencia de un evento severo. Los valores calculados de las pérdidas probables para eventos con período de retorno de 1000 años para Emapica superan los ingresos operacionales en un orden de 2 veces, mientras que para SEDAPAL esta pérdida, comparada con ese indicador, es poco menos de la mitad de los ingresos operacionales anuales, cifra elevada desde cualquier punto de vista.

Los recursos a ser asignados por cada empresa corresponden a la prima calculada para los casos de SEDAPAL y Emapica en el Tomo 1, con los montos allí calculados haciendo la salvedad de las posibles reducciones en el valor comercial debido a la introducción de deducibles y la exclusión de algunos componentes dentro de la póliza. Adicionalmente, dentro de los recursos deben considerarse los montos destinados a la reducción de la vulnerabilidad a partir de planes de mantenimiento y/o reforzamiento de los componentes

existentes que pueden llevar también a reducciones en los valores de la prima.

Por otro lado también es poco alentador que un estimativo de las pérdidas anuales esperadas sería en promedio el 4% de los ingresos operacionales de las empresas, lo que hace muy difícil poder plantearse la implementación de un posible mecanismo de transferencia de riesgo. En la práctica, el grupo consultor considera que es difícil pagar una pérdida anual esperada de ese orden de magnitud aunque no existe un estándar de riesgo; sin embargo, con base en la experiencia se puede tomar como un valor de relación favorable por debajo del 0.5%. La decisión de qué valor está dispuesto a asumir es propia de cada empresa teniendo en cuenta múltiples factores.

Por las características propias de los eventos sísmicos de altas magnitudes que pueden llegar a ocurrir principalmente en la costa Pacífica del Perú, es probable que, al igual que ocurrió durante el evento de agosto de 2007, varios sistemas sufran afectación de los servicios bajo la ocurrencia de un mismo evento. En dichos casos es probable que el rescate financiero y financiación de las obras de reparación deba asumirla el Estado.

Con respecto a los eventos sísmicos futuros, los sistemas presentan una serie de elementos de alta vulnerabilidad que serán probablemente los más afectados ante la ocurrencia de eventos importantes. La anterior conclusión es común para ambos sistemas evaluados dado que presentan en general, características comunes en términos de exposición y vulnerabilidad dados los materiales y valores del mismo orden de magnitud en las intensidades sísmicas esperadas como se presentó en el Tomo 1. Los escenarios sísmicos indican una concentración de daños importantes en componentes tales como reservorios, pozos o ciertos tipos de tuberías antiguas tales como las de concreto simple o asbesto cemento.

Por otro lado, eventos de inundación pueden generan igualmente pérdidas importantes en el sector con afectación adicional a componentes críticos, tales como tuberías de alcantarillado por problemas de presurización y colmatación, o daños parciales o totales en los pozos por inundación y contaminación de los mismos.


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Ante las posibles situaciones esperadas de riesgo, es evidente la poca o nula capacidad de la mayoría de las empresas para atender las emergencias y aún menos para iniciar procesos de reconstrucción y reparación. Sólo la empresa SEDAPAL y probablemente algunas otras pocas empresas (del grupo de empresas grandes) estarían en principio en capacidad de atender eventuales situaciones de emergencia pero es previsible que prácticamente ninguna de ellas esté en capacidad de iniciar procesos de reparación o reconstrucción de los escenarios catastróficos posibles. Con la categorización de las diferentes EPS realizada por la SUNASS en sus tres categorías, considerando la alta amenaza sísmica del país a la que están expuestas las mayorías de las EPS y los valores elevados de riesgo presentados.

También es posible afirmar, revisando los diferentes indicadores de gestión presentados en la Sección 1.1, que aún, en circunstancias normales, existen problemas operacionales y financieros en muchas EPS, situación que se vería seriamente agravada ante la ocurrencia de un evento catastrófico lo cual también es posible observar en la zona de Pisco, Ica y Cañete tras el evento de 2007, donde aún hoy, existen serios problemas de funcionamiento a causa de lo ocurrido en el evento.


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7.1 Instrumentos de Transferencia y Retención

7.1.1 Transferencia del riesgo financieroUno de los hechos más sobresalientes de los últimos años es la constatación de una tendencia de largo plazo al incremento del número de desastres naturales o sociales en los países en desarrollo. A ello se suma una mayor vulnerabilidad de las sociedades a eventos de gran magnitud como terremotos e inundaciones, lo que ha incrementado las pérdidas esperadas tanto en vidas humana como en capital físico. El acelerado proceso de urbanización y el crecimiento de la pobreza han desbordado los esquemas convencionales de asistencia y protección social tradicionales, dejando sin posibilidades de reacción a amplios sectores de la población.

Si bien se han implementado cambios institucionales que han introducido esquemas modernos para enfrentar los desastres, persisten los problemas de organización y asignación de recursos a las actividades de prevención y mitigación de riesgos. Paralelamente, los mercados financieros se han globalizado, permitiendo que los nacionales puedan tener acceso a recursos externos y derivados financieros que podrían reducir la exposición de la población y de los patrimonios familiares ante los fenómenos naturales. En consecuencia, se requiere que los países promuevan y utilicen los mecanismos de cobertura desarrollados en los mercados de capitales para transferir el riesgo, minimizando de esta manera las pérdidas privadas y la exposición fiscal del Estado. La asistencia humanitaria es insuficiente y no resuelve los problemas, los gobiernos no pueden sustentar sus políticas en lo que se ha llamado el síndrome de la primera dama (Wilches, 2000). En verdad, la experiencia mundial muestra que el aseguramiento frente a los desastres naturales tiene dos grandes ventajas: estimula la prevención orientada por las empresas aseguradoras y garantiza financiamiento y eficiencia en las actividades de reconstrucción post-desastre.

Anexo 3: Instrumentos de Transferencia y Retención de Riesgos

VII.

Los desastres extremos están caracterizados por la ocurrencia de fenómenos de baja frecuencia y alta severidad, además de la dificultad para predecir el momento y el lugar de su ocurrencia. Por sus características, las pérdidas que estos eventos generan pueden causar problemas de solvencia en el mercado de seguros, aumentar los precios de las primas y reducir la oferta de seguros y reaseguros disponibles, generando así grandes distorsiones que reducen la eficiencia en el funcionamiento del mercado. El mercado de capitales ha dado respuesta a este problema desarrollando instrumentos financieros (complementarios a la industria de seguros) que permiten transferir y financiar el riesgo financiero que representan, para las compañías de seguros y reaseguros, las pérdidas que se pueden sufrir por la ocurrencia de un desastre (el riesgo de desastre en términos económicos). De esta manera, se presenta aquí un estudio sobre los mecanismos financieros disponibles en los mercados de seguros, reaseguros y capitales que pueden ser alternativas para financiar y transferir por parte del Estado las posibles pérdidas generadas por desastres extremos. Específicamente, se pretende definir el funcionamiento y estructuración de cada uno de estos instrumentos, contextualizar su actual posición en los mercados mencionados y, en una fase posterior, con las estimaciones de la exposición fiscal de Estado de acuerdo con las responsabilidades que debe asumir en caso de desastre y los escenarios de riesgo considerados como referentes, analizar su viabilidad técnica y jurídica, fiscal y presupuestaria, sus costos y posibles procesos de desembolso.

7.1.1.1 Industria de seguros y reasegurosEsta figura financiera permite transferir el riesgo (entendido en este caso como el potencial de la pérdida económica) a una compañía de seguros. Usualmente, los seguros se basan en la ley de los grandes números (eventos asegurados son vistos como independientes entre sí; la probabilidad de ocurrencia de muchos en forma simultánea es baja). Sin embargo, para los seguros de desastre como las causadas


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por terremotos o huracanes la situación puede ser diferente, pues la pérdida puede ocurrir a muchas propiedades en un área grande en forma simultánea. En estos casos, se dice que las pérdidas están correlacionadas. A menor correlación es menor la pérdida o el riesgo para una compañía de seguros particular.

El seguro es un producto que se orienta hacia un mercado; tiene un valor para el cliente y tiene un precio (o prima). Pero el negocio de los seguros tiene una característica que lo distingue de la mayoría de los demás productos para los consumidores: el costo del producto para el asegurador es determinado sólo después de que el producto es vendido. Su costo depende de las reclamaciones pagadas durante el período de la vigencia de la póliza, por lo tanto las pérdidas esperadas y otros costos deben ser estimados con anterioridad. Estas estimaciones son el trabajo de los actuarios, quienes de la misma manera deben proyectar los pagos de los seguros. El seguro de los desastres, por su parte, representa un desafío mayor para los actuarios porque el pasado no necesariamente puede ser usado para proyectar el futuro en estos casos. Los actuarios están teniendo que confiar cada vez más en el conocimiento científico y la ingeniería cuando tratan de cuantificar la probabilidad de eventos de baja frecuencia y alta severidad y sus efectos sobre elementos expuestos.

Las pólizas de seguros incluyen una forma de deducible, que significa que la parte asegurada debe cubrir la primera porción de la pérdida. Esto significa que la compañía de seguros sólo es responsable de daño a la propiedad cuando el monto excede el porcentaje de pérdida establecida en el deducible y hasta una cantidad máxima también especificada previamente de cobertura límite. Para reducir la magnitud de las pérdidas la compañía recurre a altos deducibles o a figuras de coaseguro, donde el asegurador paga una fracción de cualquier pérdida que se presente, lo que produce un efecto similar al deducible. Los aseguradores usan la industria del reaseguro para transferir a su vez y manejar sus propios riesgos. Por lo tanto, para cubrir el exceso de pérdida usualmente los aseguradores recurren a los reaseguradores bajo contratos de cobertura a partir de una cantidad acordada que puede, además, tener igualmente un límite o se comparte la pérdida a partir de cierta cantidad

en forma proporcional según se determine previamente. Las compañías de reaseguros suscriben pólizas de diferentes partes del mundo y así se distribuye el riesgo geográficamente.

Cuando existe alta ambigüedad del riesgo, es decir cuando hay una alta incertidumbre en relación con la probabilidad de ocurrencia de una pérdida específica y su magnitud, el valor de la prima será mayor. Los actuarios y suscriptores manifiestan aversión a la ambigüedad al definir un valor mayor de las primas cuando se percibe que el riesgo no está bien especificado. Cuando no se puede distinguir entre la probabilidad de pérdida para categorías de riesgos buenos y malos se presenta una selección adversa. Esto se presenta cuando el asegurador asigna la misma prima a toda la población de propiedades, lo que puede inducir que solo propietarios de riesgos malos compren el seguro.

Ahora bien, si sólo se compran coberturas para riesgos malos el asegurador podrá sufrir una pérdida importante en cada póliza que venda, razón por lo cual es recomendable la diferenciación de la prima entre riesgos buenos y malos. Esto se debe hacer para evitar que los propietarios de riesgos buenos manifiesten aversión y no se muestren interesados en pagar su cobertura por considerarla muy alta. Aunque existen varios enfoques para enfrentar este tipo de situación el más adecuado, de acuerdo con el estado del conocimiento, es contar con una auditoria idónea o un examen profesional que determine la naturaleza del riesgo con mayor precisión. Sin embargo, el costo de este estudio puede significar un aumento en la prima a menos que el tomador de la póliza pague por dicha auditoria. Este problema de la selección adversa se presenta, obviamente, sólo cuando las personas tienen mejor información de la probabilidad de pérdida que el vendedor de la cobertura. Sí no se tiene mejor información ambos lados están fundamentados en lo mismo y se puede tener un solo valor de prima blanket basada en el riesgo promedio. En este caso tanto los propietarios de riesgos buenos como malos podrían igualmente estar interesados en comprar las pólizas. En los últimos años el mayor entendimiento por parte del público sobre la vulnerabilidad de los edificios y el papel de los códigos de construcción ha hecho que con frecuencia los propietarios cuestionen a las compañías de


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seguros que no establecen la diferencia entre un edificio construido con normas o reforzado y otro que no cumple con estas características.

Otro aspecto que se debe tener en cuenta es el riesgo moral. Se refiere a un incremento de la probabilidad de la pérdida por el comportamiento del tomador de la póliza. Asunto que es muy difícil de monitorear o controlar. Una de las formas para enfrentar esta situación es la introducción de deducibles y coaseguros que estimulen o incentiven el comportamiento cuidadoso después de adquirir la cobertura. Estos aspectos sumados a la correlación o simultaneidad de pérdidas causadas por el mismo evento, usualmente se traducen en un aumento del valor de las primas, lo que ha incidido en muchos casos a que haya una muy baja demanda de cobertura. Las compañías de seguros, en consecuencia, en muchos casos no han encontrado factible ofrecer las coberturas y se ha llegado a la conclusión que los riesgos en consideración no son asegurables porque no permiten un desarrollo normal del producto.

Las compañías de seguros necesitan respuestas a preguntas como las siguientes:

• ¿Cuáleslapérdidaanualesperada?Conbaseaestaestima-ción se puede definir cuánto debe ser el valor de la prima de la póliza; es decir identificar qué hace que haya una diferencia en la determinación de la prima a cobrar.

• ¿Cómopuedelacompañíaajustarlaprimaparadiferentescondiciones de sitio, tipo de edificio y calidad de la cons-trucción? Cada edificio es diferente por su estructura y condiciones particulares, algunos están fundados en roca y otros en suelos blandos. Debido a estas circunstancias la pérdida anual esperada para cada uno puede ser diferente.

La pérdida anual esperada o Prima Pura de Riesgo es el valor esperado de la pérdida que se tendría en un año cualquiera. Esta es la cantidad anual que debería pagar para lograr, a largo plazo, un equilibrio entre primas pagadas y siniestros cobrados. Un ejemplo hipotético se ilustra en la Figura 7-1. Con un prima de 0.15 al millar se cubren a largo plazo todas las pérdidas futuras.

FIGURA 7.1: PÉRDIDAS POR EVENTOS PEQUEÑOS Y GRANDES EN UN PROLONGADO LAPSO DE TIEMPO

4.50%

4.00%

3.50%

3.00%

2.50%

2.00%

1.50%

1.00%

0.50%

0.00%

0 2409

45.0%

40.0%

35.0%

30.0%

25.0%

20.0%

15.0%

10.0%

5.0%

0.0%

PP=0.15‰

Pérdidas por evento Pérdida acumulada


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Por otra parte, para el portafolio de cada compañía es necesario determinar cuál es la probabilidad de la máxima pérdida en un lapso definido en años. Esta estimación, conocida como la Pérdida Máxima Probable PMP (Probable Maximum Loss PML) para lo cual no hay un estándar (200, 500, 1000 o más años de período de retorno) es una información fundamental para las compañías y los reguladores, con el fin de garantizar la solvencia y saber por lo tanto si se requiere de fondos adicionales a los disponibles para atender el excedente de pérdidas que se presente.

Los gobiernos en general han ejercido una presión importante para mantener la disponibilidad de seguro de desastres a un precio al alcance de los propietarios de vivienda y al mismo tiempo los aseguradores desean incrementar sus precios para este tipo de cobertura con el fin de reducir su riesgo y mantenerse rentable y solvente en caso de un evento mayor. Este conflicto ha creado una tensión importante entre reguladores de la industria y los aseguradores en lugares donde el riesgo es alto. Este ha sido uno de los factores que ha estimulado el establecimiento de mecanismos de seguros y reaseguros complementarios.

A menudo se dice que la compra del seguro debería ser obligatoria para distribuir el riesgo y hacer los desastres asegurables. Sin embargo algunos críticos señalan que si el objetivo de la política es hacer que los propietarios de edificaciones de bajo riesgo subsidien a los propietarios de edificios de alto riesgo entonces, más bien, se debería imponer un gravamen (impuesto) obligatorio. Ahora bien, no es claro porque debe venderse un seguro para cubrir edificios viejos, dado que las pólizas usualmente tienen una cobertura para la reposición del edificio destruido, que tendría que ser nuevo y cuyo valor en esos casos sería ampliamente mayor que el de un edificio viejo. Otro argumento en contra del seguro obligatorio es que las estrategias para aumentar la asegurabilidad no podrían ser posibles puesto que el asegurador no tendría la oportunidad de seleccionar los riesgos y controlar la PMP. No obstante, algunos países ven con interés el promover seguros obligatorios, al menos hasta un valor máximo predefinido. Es el caso de Turquía donde después de los terremotos de 1999 creó el Turkish Catastrophe Insurance Pool. Debido a lo anterior, una de las propuestas planteada en algunos países es que los gobiernos nacionales ofrezcan seguro de desastres,

así no sea obligatorio. Esta propuesta se ha planteado debido a que la industria de seguros se muestra renuente a ofrecer cobertura debido a su alta posibilidad de perder. Además se ha planteado que programas gubernamentales podrían acumular primas y ganancias de inversiones libres de impuestos y por lo tanto se acumularían fondos con una tasa mucho mayor que los aseguradores. También se ha argumentado que un programa de este tipo podría reducir la pesada situación que para el gobierno representan la ayuda post-desastre en los préstamos y subvenciones. Uno de los puntos más importantes es la posibilidad de impulsar la mitigación para reducir el daño potencial y poder asociarla con un programa de seguros de carácter gubernamental. Sin embargo, aunque parecen argumentos muy razonables estos planteamientos también entran en conflicto con algunos principios sociológicos, económicos y actuariales: la “veracidad” de estos programas de gobierno (el costo de oportunidad de los fondos), los beneficios esperables de un mercado competitivo de seguros (i.e. eficiencia y competencia de tasas) y la ausencia de la posibilidad de selección del consumidor (la habilidad de decidir la compra de la cobertura). Sencillamente, este tipo de controversiaconduceapreguntarseentérminospolíticos¿quépuede hacer mejor el gobierno y qué pueden hacer mejor los aseguradores privados?, no sin dejar también de preguntarse ¿cuáleslaorientaciónmásadecuadadelgastodelosescasosrecursos del gobierno entre todas las demandas y compromisos sociales que compiten por los presupuestos públicos?

El seguro en sí mismo no es considerado como una medida de mitigación porque, más bien redistribuye la pérdida en lugar de reducirla. Un programa de seguros cuidadosamente diseñado puede, sin embargo, estimular la adopción de medidas de mitigación, asignando un precio al riesgo y creando incentivos financieros a través de descuentos aplicables a las tasas de las primas, deducibles más bajos y/o límites de cobertura más altos, condicionados a la implementación de dichas medidas de reducción del riesgo.

El pool o la mutualidad, es una figura en la que, al igual que las compañías aseguradoras, se obtiene un seguro u operación mediante la cual una cantidad de interesados amenazados por riesgos análogos se organizan para poder indemnizar a los que sufren un siniestro gracias a las primas recaudadas, pero el asegurado en este caso, al firmar la póliza, adquiere


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la doble cualidad de asegurado y mutualista, con los deberes y derechos de todos los asociados. Este tipo de figura se ha utilizado por corporaciones y recientemente por municipios a nivel gubernamental en algunos países. De lo anterior se concluye que no obstante que no son la panacea, aseguradores y reaseguradores juegan un papel esencial en compartir el riesgo de las propiedades individuales en caso de desastres a través de los principios de diversificación de los portafolios.

En adición al seguro de activos específicos un país que tenga un adecuado sistema o programa integral de gestión de riesgos posiblemente estará en mejor posición para negociar una cobertura contingente para el caso de eventos extremos. Los países pueden lograr esto mediante pooling, conformando grupos de retención, y/o tomando reaseguros con primas más favorables con altos deducibles, dados sus logros obtenidos en prevención (lo que se describe más adelante como el papel de la mitigación). Los instrumentos de seguros disponibles pueden ayudar a los países a manejar sus riesgos de una manera más eficiente y efectiva. Es decir, que en caso de que un país no compre seguros podría de todas maneras con la misma industria conseguir la disponibilidad de un fondo contingente para cubrir pérdidas inesperadamente altas, siempre y cuando disponga de un buen plan de gestión de riesgos que promueva la prevención y mitigación.

El papel del reaseguro y sus modalidadesEl asegurador utiliza el reaseguro para limitar las fluctuaciones temporales en los siniestros frente a los que es responsable y para protegerse contra la insolvencia en caso de un desastre. Existen diferentes tipos de reaseguro que son importantes para efectos de encontrar los mejores esquemas de transferencia a través de este mecanismo.

Reaseguro proporcional: En este tipo de reaseguro las primas y siniestros se reparten entre el asegurador directo y el reasegurado en una relación fija. Estos reaseguros pueden ser de cuota-parte o de excedente de sumas.

• Reaseguro de cuota parte: En este contrato el reasegu-rador asume una cuota fija de todas las pólizas que el asegurador ha suscrito en un ramo determinado. Dicha cuota determina la manera como el asegurador directo y el reasegurador se dividen las primas y los siniestros.

Por su sencillez, esta forma del reaseguro es fácil de manejar y suele ahorrar costos. Sin embargo tiene el defecto de que no permite recoger suficientemente bien el riesgo de las pérdidas más cuantiosas, por lo que genera un portafolio de riesgo poco homogénea.

• Reaseguro de excedente de sumas: En este tipo de rea-seguros el asegurador directo retiene la totalidad del riesgo hasta un límite máximo de la cuantía asegurada. A partir de ese límite el reasegurador asume el resto de la cuantía asegurada. Las obligaciones del reasegu-rador se limitan a perdidas no mayores a un múltiplo definido del límite máximo. De la repartición entre retención y cesión al reaseguro resulta una proporción del riesgo asegurado que determina la manera en que se dividen las primas y las pérdidas.

Reaseguro no proporcional: En este tipo de seguro los siniestros se reparten de acuerdo con las pérdidas que se dan efectivamente. El asegurador directo define una cuantía específica hasta la cual responde por la totalidad de las pérdidas. Esta cuantía es conocida como prioridad o deducible. Cuando las pérdidas superan dicha prioridad el reasegurador debe responder por el pago del resto de estas hasta el respectivo límite de cobertura convenido. Contrario al caso proporcional, el reasegurador debe calcular el precio del reaseguro con base en información estadística y la distribución de probabilidad de las amenazas. Entre los tipos de reaseguro no proporcional se encuentran los reaseguros por exceso de pérdida:

• Reaseguro por exceso de pérdida (XL): Este es el tipo de reaseguro más utilizado para desastres o riesgo catastrófico. En este tipo de reaseguro los importes de las pérdidas son los que determinan la proporción de cesión del riesgo. En esta modalidad de reaseguro el asegurador directo se responsabiliza completamen-te por la pérdida hasta la cuantía que determina la prioridad en la totalidad de las pólizas de un ramo predeterminado en el contrato, independientemente de la cuantía asegurada en estas. Las pérdidas que su-peran el monto establecido por la prioridad deben ser pagadas por el reasegurador. Este último solo participa en el pago de las pérdidas que superan la prioridad.


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7.1.1.2 El mercado internacional de segurosEl mercado de seguros y reaseguros a nivel mundial tiende a crecer. La mayor concentración humana en las ciudades y el valor creciente del stock de capital eleva cada vez más las pérdidas ocasionadas por los desastres. En segundo lugar, los cambios climáticos generados por la contaminación ambiental hacen prever que los desastres serán más frecuentes y más intensos. Finalmente, la amenaza terrorista representa una nueva fuente de desastre que necesita de los mecanismos de transferencia del riesgo.

Estructura del mercado: Debido a la magnitud de las pérdidas por desastres, la poca frecuencia con que se presentan y el tamaño del área que afectan, los seguros y reaseguros contra dichos fenómenos suelen distribuir el riesgo temporalmente y no espacialmente. Esto exige que los contratos entre aseguradores primarios y reaseguradores sean de largo término. De manera que el reasegurador pueda recuperar sus pérdidas renovando el contrato en los años en los que no se presenta ninguna calamidad. El mercado internacional de seguros y reaseguros ante desastres está organizado por varios niveles que dependen de la magnitud de la pérdida. En el primer nivel se ubican los aseguradores primarios, quienes se encargan de asegurar directamente a las empresas, familias o sector público. Estas empresas tienden a retener una mayor parte del riesgo de eventos con alta probabilidad y baja cuantía de daños, y procuran reasegurarse en mayor medida frente a eventos con poca probabilidad y daños cuantiosos, como los desastres. Esto en razón de la posibilidad de insolvencia de la empresa ante las indemnizaciones correspondientes dado un desastre de grandes proporciones. En el segundo nivel se encuentran los reaseguradotes. Estas compañías asumen el riesgo que los aseguradores primarios no pueden manejar. Nuevamente dependiendo de la capacidad de solvencia de la compañía reaseguradora y de la magnitud de los desastres, estas compañías buscan desprenderse del riesgo mediante contratos de reaseguramiento con otras compañías más grandes o mediante el diseño de mecanismos financieros mediante la emisión de bonos y derivados financieros que distribuyen el riesgo en el mercado de capitales. Los niveles de capital que se manejan en el mercado mundial de seguros y reaseguros es una pequeña proporción de los que se manejan en el mercado de capitales global. El diseño de estos instrumentos ha permitido ampliar la capacidad del

mercado de reaseguros, permitiendo la aparición de niveles más altos de prioridad y de límite en los contratos de exceso de pérdida, como se explica más adelante.

Precios del mercado: Los precios de los seguros y reaseguros a nivel mundial tienden a ser muy inestables. Después de una catástrofe de grandes proporciones las primas de seguros y de reaseguros se incrementan súbita y dramáticamente. Después de desastres como el huracán Andrew y el Katrina, el terremoto de Northridge y el atentado del 11 de septiembre de 2001, para mencionar algunos, los precios de los seguros y reaseguros se multiplicaron por un factor cercano a 3. Estos incrementos tienden a desvanecerse con el tiempo pero de manera mucho más lenta a la elevación. Este comportamiento de los precios puede estar explicado por el intento de los reaseguradores de obtener una compensación vía precios por las pérdidas en que incurren después de un desastre, dado que los contratos entre aseguradores y reaseguradores son de largo plazo. Otro factor que influye en este comportamiento cíclico de los precios es la revisión que hacen las compañías aseguradoras de los daños potenciales de un desastre. Después de dicha revisión las compañías aseguradoras pueden estar dispuestas a interrumpir el aseguramiento o a aumentar la prima necesaria para seguir con los contratos. El estudio empírico desarrollado por Kenneth A. Froot (2001) muestra que para una parte del sector reasegurador de los Estados Unidos, las primas a las que se ofrecen los contratos de exceso de pérdida son muy superiores a las pérdidas esperadas. Este estudio también muestra que los aseguradores tienden a reducir su nivel de reaseguramiento conforme aumenta la magnitud del desastre y se reduce la probabilidad de ocurrencia. Esto indica que las compañías aseguradoras, contrariamente a la teoría, suelen retener el riesgo.

Imperfecciones del mercado frente a desastresRestricciones a la demanda: La demanda de aseguramiento contra desastres se ve limitada por varias restricciones. Según el documento del Banco Mundial para el manejo de desastres mediante mecanismos financieros, los esfuerzos de política deben desplazarse de la atención ex post del desastre y concentrarse en la reducción del daño (mitigación mediante medidas estructurales) y el aseguramiento frente a las pérdidas materiales. Parte de la atención ex post de un desastre ha


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sido la absorción por parte del Estado de gran parte de los costos de ayuda inmediata, rehabilitación y reconstrucción de las zonas devastadas. Esta forma de afrontar los desastres, desincentiva la demanda de aseguramiento contra desastres. Dado que las personas saben que una vez ocurra un desastre el Estado va a asumir los costos de los efectos, no tienen los suficientes incentivos para adquirir pólizas de seguro contra el desastre ni para tomar medidas para mitigar o reducir su vulnerabilidad. Como otra causa de las limitaciones de la demanda por seguros contra desastres se señala que la probabilidad de la ocurrencia de un evento catastrófico y de pago por parte de las reaseguradoras es percibida como muy pequeña, por lo que las aseguradoras tienden a ignorar este pequeño riesgo, más aún cuando no se han visto expuestas al mismo. Adicionalmente, investigaciones en el campo de la psicología y la economía del comportamiento han mostrado que las personas suelen subestimar el riesgo ante las pérdidas (Kahneman y Tversky). Esto trae como consecuencia que los equivalentes de certidumbre que estarían dispuestos a pagar las personas para evitar el riesgo están por debajo de la pérdida esperada. Finalmente, en países en desarrollo, las personas más vulnerables ante desastres generalmente tienen grandes restricciones en su ingreso y no tienen acceso al mercado de seguros.

Imperfecciones de la oferta: Un estudio hecho por Kenneth Froot (2001) plantea una restricción de la oferta para las capas más altas de la industria reaseguradora que tiende a elevar las primas muy por encima de las pérdidas esperadas. Según el autor las causas de esta restricción están explicadas por:

• Dadoquesetratadecoberturasdepérdidasaltaslosreaseguradores enfrentan dificultades para obtener liquidez externa en los mercados de capitales para alcanzar a ofrecer esos niveles de protección, lo que encarece el aumentar su capacidad.

• Algunosreaseguradorespuedentenerpoderdemer-cado para cubrir capas altas de pérdidas y están inte-resados en mantener barreras a la entrada a quienes deseen ese tipo de coberturas.

• Laorganizacióncorporativadelosreaseguradoresesineficiente. Los gerentes de las compañías pueden estar buscando objetivos distintos a la maximización de los beneficios de los asociados.

• Loscostosfriccionalesdelreaseguramientosonaltosdebido su iliquidez como instrumentos financieros. La negociación de contratos de aseguramiento acarrea altos costos de transacción y de manejo, y

• laexistenciadeproblemasderiesgomoralyselecciónadversa; es decir la incertidumbre de evaluación acer-tada de las pérdidas en las capas altas por imprecisión en los modelos y en la información disponible.

Limitaciones del mecanismo de aseguramientoUna desventaja de recurrir al sistema de seguros de desastres es que el gobierno y los particulares se exponen a las fluctuaciones de los precios en este mercado. Estos suelen tener un comportamiento cíclico que tiende al aumento súbito una vez se presenta un desastre y a un lento descenso durante los años posteriores.

Adicionalmente, el aseguramiento por exceso de pérdida donde la prioridad y el límite del contrato están determinados por el monto de las pérdidas que se le presenten al asegurado puede generar problemas de riesgo moral y selección adversa. Como se indicó, el problema de riesgo moral se manifiesta una vez firmado el contrato en el desinterés del asegurado en implementar medidas de mitigación que tiendan a reducir el monto de sus pérdidas. El problema de selección adversa se manifiesta antes de firmar el contrato en la asimetría de información entre asegurador y asegurado. Este último puede ocultar información sobre un riesgo no conocido por el asegurador. Los asegurados más expuestos y que ocultan una mayor cantidad de riesgo, estarán dispuestos a pagar primas más altas, por lo que si existen restricciones en la oferta de aseguramiento, serán los agentes más expuestos al riesgo los que estarán cobijados por el seguro.

Para evitar estos problemas se pueden implementar contratos por exceso de pérdida en los que la prioridad y el límite estén determinados por un índice o un parámetro objetivo sobre el comportamiento de los fenómenos de la naturaleza. Sin embargo, estas alternativas exponen al asegurador a un fenómeno conocido como riesgo base. El riesgo base está determinado por el peligro que implica para el asegurador la influencia de factores externos a los desastres sobre la base (índice o parámetro) en la que está estipulado el contrato de exceso de pérdida. Por ejemplo, la quiebra por malos


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manejos de una gran compañía de seguros puede afectar ostensiblemente el índice de pérdidas del mercado sin que necesariamente haya ocurrido un desastre.

Otro riesgo que se corre al recurrir al mercado de seguros y de reaseguros para transferir los peligros de pérdidas económicas por desastres naturales es el riesgo de contraparte. Este riesgo está representado en el peligro de que el asegurador quede insolvente ante un desastre y no pueda atender los reclamos del asegurado. Las compañías reaseguradoras que atienden las capas más altas del mercado han recurrido al mecanismo de los bonos de catástrofe para contrarrestar dicho riesgo.

7.1.2 Transferencia y financiación en el mercado de capitales El mercado de capitales tiene un nuevo rol emergente en la transferencia de riesgos catastróficos. Una característica básica de economías más sólidas es un sistema de mercado de capitales bien desarrollado. Estos sistemas localizan ahorros y capital de inversión en varios sectores económicos con la localización de reglas basadas en el riesgo y el rendimiento. En la práctica, el riesgo financiero es empaquetado y transferido a inversionistas a través de instrumentos financieros, también a través de fondos propios, (tales como acciones comunes) stocks o derivados (opciones de valores, tasas de interés futuras, comercio exterior, contratos de mercancías futuras). La posibilidad, entonces, de transferir el riesgo de los sectores que lo soportan (propietarios para decirlo de manera amplia) a los mercados de capitales también existe y cada vez es más utilizada.

Como se mencionó, la carencia de un nivel de capital, en el sector de seguros y reaseguros tanto local como internacional, suficiente para respaldar la financiación requerida por un desastre, genera, en países propensos a este tipo de riesgo, escasez de oferta de reaseguros, aumentos desproporcionados en las primas de seguros y reaseguros y en general una gran distorsión en el funcionamiento correcto de los mercados. En algunas ocasiones, según la magnitud del desastre, los mercados de capitales locales no son capaces de absorber la demanda de recursos y de liquidez que este tipo de desastres requieren. Aun los mercados de seguros globales han tenido épocas en las que un leve aumento en la frecuencia de los desastres los ha llevado a muy bajos niveles de capital y solvencia. Finalmente, los gobiernos locales tampoco tienen

capacidad de financiar las pérdidas por este tipo de desastres, debido a capacidades fiscales limitadas.

Aún en casos en donde se asegura gran parte de las propiedades privadas, en la mayoría de los casos los activos del gobierno, al igual que la infraestructura, están completamente desprotegidos; esto sin tener en cuenta la responsabilidad que recae sobre el gobierno en cuanto a aquella población que por condiciones de pobreza o escasez de recursos, a pesar de la disponibilidad de seguros en el mercado, no los pueden adquirir y por lo tanto también se encuentran desprotegidos. Tradicionalmente, para la cobertura del riesgo de desastre, se ha optado por la búsqueda de recursos, por parte del gobierno, para la reconstrucción luego de la ocurrencia del desastre; recursos que en la mayoría de los casos han provenido de líneas de crédito con bancos y otras fuentes de capital disponibles en el mercado. Sin embargo, la carga financiera que este tipo de mecanismos generan para los agentes involucrados en el contrato de aseguramiento y la incapacidad de este tipo de mecanismos de financiamiento para financiar grandes desastres, han llevado a la búsqueda de fuentes de cobertura de riesgo y de financiamiento capaces de cubrir este tipo de pérdidas.

En este contexto, el mercado de capitales global ha surgido como alternativa de financiamiento y transferencia de riesgo. Se estima que este mercado tiene actualmente un valor cercano a los US$ 30 trillones, de los cuales Estados Unidos representa aproximadamente la tercera parte, y que las pérdidas generadas por un desastre son de una cuantía cercana a los movimientos de precios que en un día ocurren en este mercado. De esta manera, el mercado de capitales tiene la capacidad, en términos de recursos, de financiar y absorber los riesgos financieros que un desastre puede llegar a generar (Andersen, 2002). Aunque algunos países en desarrollo no tienen gran acceso a este tipo de mercados, instituciones multilaterales pueden facilitar esta entrada por medio de la creación de créditos contingentes y la realización de acuerdos regionales que permitan diversificación regional del riesgo, entre otros.

Desde mediados de los años 90, en los principales mercados de capitales mundiales han surgido algunas innovaciones financieras que permiten manejar de una manera alternativa


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el riesgo financiero por desastres. Estas alternativas no son un sustituto de los mercados de seguros y reaseguros; por el contrario, son un complemento en tanto pueden ser utilizadas para transferir principalmente parte del riesgo de las empresas aseguradoras y reaseguradoras al mercado global, ya que este tiene la suficiente disponibilidad de capital para absorber los riesgos y pagos derivados de este tipo de eventos. Además, estas alternativas permiten la capitalización del sector de seguros local y global, de manera que en el mediano y largo plazo este se convierta en un sector autosostenible.

No hay una razón teórica por la cual el riesgo que corren los inversionistas en caso de desastre no pueda ser titularizado. Actualmente, las fuerzas del mercado han acelerado la convergencia entre el seguro y los mercados de capitales, permitiendo que los emisores que tienen ambiciosos planes de crecimiento o excesiva exposición a desastres puedan ahora directamente acceder a otras fuentes de capital. Por otro lado, los inversionistas tienen la oportunidad de invertir en nuevas clases de activos que están no correlacionados con otras deudas o fondos de riesgo mientras ganan un atractivo rendimiento. El riesgo del portafolio de títulos convencionales decrece con la adición de títulos no correlacionados y las significativas mejoras en las metodologías de manejo de riesgos y técnicas de modelación pueden lograr que los inversionistas no familiarizados con el riesgo de desastre asegurado entiendan y acepten la cuantificación del riesgo.

La Tabla 7-1 resume algunos de los beneficios tanto para los emisores (vendedores) y los inversionistas (compradores) de riesgo de desastre.

Hay costos con la titularización. Comisiones, análisis de riesgo, colocación en compañías externas para reducción de impuestos, contabilidad y/o aspectos de regulación, costos legales y de impresión asociado. Estos costos aumentan los descuentos de la titularización y el tiempo y aprendizaje de un nuevo producto. Actualmente, la titularización es promisoria pero no la factibilidad de contar con una alternativa de bajo costo para el riesgo catastrófico que pueda obtenerse del mercado de reaseguro tradicional. Con el tiempo es razonable que se disponga de unas fuentes muy competitivas para colocar riesgo de seguro catastrófico, especialmente después de que se hayan resuelto aspectos relativos a regulaciones, contabilidad e impuestos.

Por otro lado, retomando elementos conceptuales sobre mercados de capitales, una manera de clasificar estos mercados es determinando si los títulos son “nuevos”, es decir, si el inversionista los está adquiriendo directamente del emisor, o si está siendo transado entre diferentes inversionistas. En el primer caso, el mercado para títulos nuevos se denomina mercado primario, mientras que en el segundo caso el mercado para títulos ya emitidos (o transados entre inversionistas) es el mercado secundario. El mercado secundario, además de dar liquidez al mercado, permite a los emisores del título o activo financiero determinar el grado de receptividad que los inversionistas tendrían ante nuevas emisiones de títulos. De esta manera éste último permitirá, en secciones posteriores, realizar un análisis de la demanda de instrumentos financieros. Partiendo de estos conceptos básicos, a continuación se presentan los instrumentos financieros utilizados para la financiación y transferencia de riesgo en desastres en los principales mercados de capitales.

El objetivo de esta sección es presentar aquellos instrumentos financieros que actualmente están disponibles en los principales mercados de capitales, y que pueden ser una alternativa de financiamiento ante desastres en la subregión Andina. De cada uno de estos instrumentos se dará una definición básica de su estructura, se explicará su forma general de valoración en el mercado. En general, se tienen dos tipos de instrumentos que es importante precisar: instrumentos de financiación e instrumentos de transferencia de riesgo. En los instrumentos de financiación, el emisor del título o instrumento debe devolver en algún momento al inversionista el capital que éste le facilitó

TABLA 7.1: BENEFICIOS PARA VENDEDORES Y COMPRADORES DE RIESGO POR CATÁSTROFE

Emisor Inversionista

Nuevas fuentes de capital de riesgo

Valorización atractiva

Nueva capacidad de capital de riesgo

Diversificación no correlacionada

Estructuras financieras innovadoras

Estimación sofisticada del riesgo

No riesgo de crédito Comportamiento competitivo

Precios estables


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a cambio del título, mientras que en los de transferencia de riesgo, el inversionista, a cambio de un retorno más alto, corre el riesgo de perder su capital.

7.1.2.1 BonosSe trata de activos financieros de renta fija. Como en cualquier otro bono, el inversionista compra un título de cierto valor (principal) que le será devuelto al final de cierto período (fecha de madurez del bono). A lo largo de este intervalo de tiempo, recibe cupones (flujos de efectivo a partir del interés que ofrezca el bono) con cierta periodicidad. En general, en el proceso de emisión de un Bono CAT, las dos partes (emisor e inversionista) utilizan un Vehículo de Propósito Especial (SPV por su sigla en inglés) como intermediario en el proceso de titularización de riesgo a través del bono5. Este Vehículo de Propósito Especial es una entidad legal e independiente que emite el Bono CAT, recibiendo un pago de los inversionistas que compran el título. A su vez, el SPV establece un contrato de seguros con la firma aseguradora mediante el cual ésta última se cubre en los riesgos establecidos en el bono a cambio de primas periódicas que son utilizados por el SPV para pagar los cupones al inversionista. La cantidad que recibe el SPV por la venta del bono es depositada en una Compañía de Inversión o Banco de Depósitos (Trust) que emiten colateralmente Títulos del Tesoro, que no tiene riesgo de crédito. Las empresas aseguradoras que buscan cubrir su riesgo por medio del bono tiene incentivos para utilizar un SPV debido a beneficios en términos impuestos y requerimientos contables que estos ofrecen, ya que generalmente se ubican

en zonas que tiene menos restricciones de este tipo. Por su parte, los inversionistas utilizan el SPV para evitar el riesgo de solvencia que ocasionalmente puede enfrentar la firma aseguradora6.

Los mecanismos utilizados para determinar, en el contrato de estos bonos, la circunstancia ante la cual se debe utilizar todo o parte del principal y/o los cupones para financiar un desastre se denominan triggers o detonantes. Estos pueden ser de dos tipos: indemnizaciones por pérdidas o pagos a partir de índices. En el primer caso, la compensación se determina a partir de las cantidades aseguradas por parte de la compañía aseguradora que emite7 los bonos. Aunque esta alternativa da un buen cubrimiento en pérdidas para el emisor, puede generar problemas de riesgo moral y selección adversa8. En el segundo caso, la idea básica es utilizar índices que no puedan ser influenciados por el asegurado, y que tengan una relación directa con el cubrimiento de riesgo de desastre que el bono o título está dando. Ejemplos de estos índices desarrollados en los Estados Unidos se muestran en la Tabla 7-2.

Además de estos índices, se establecen algunos contratos a partir de índices paramétricos que dan información sobre condiciones geológicas o climáticas, como por ejemplo la escala de magnitudes de Richter en el caso de terremoto en un área predefinida. A diferencia del primer caso, en este segundo caso se puede presentar riesgo de base, es decir, el riesgo de que el índice no refleje de manera adecuada las verdaderas pérdidas que la ocurrencia de un desastre ha generado.

5 La titularización de activos se define como la emisión de títulos (en este caso Bonos de Catástrofe) utilizando uno o varios activos como colaterales de la emisión (Fabozzi y Mo-digliani, 2003). En este caso los activos que respaldan la emisión son las primas de seguros que se reciben por parte de los asegurados.

6 Patricia Grossi and Howard Kunreuther (2005). Catastrophe modeling: A new approach to managing risk, Springer Science.7 Aunque como se mencionó anteriormente en la mayoría de casos el emisor es el SPV, este es solo un intermediario, y quien realmente solicita los recursos en este tipo de transac-

ciones es la compañía aseguradora, razón por la cual se asume que esta es la que emite los bonos.8 El riesgo moral, en este contexto, ocurre cuando la parte asegurada descuida las medidas preventivas luego de haber establecido el contrato asegurador, y así puede llegar a reportar

pérdidas excesivas. La selección adversa ocurre cuando alguna de las partes en el contrato tiene información adicional a partir de la cual obtiene términos más favorables en dicho contrato (Andersen, 2002, Lewis y Davis, 1998).


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9 David Hofman and Patricia Brukoff (2006). “Insuring Public Finances Against Natural Disasters. Asurvey of Options and Recent Initiatives”, IMF Working Paper 199, August.10 J J Fernández Durán y M M Gregorio Domínguez (2005), “Valoración actuarial de bonos catastróficos para desastres naturales en México”, El Trimestre Económico, Vol.LXXII,

No.288, octubre-diciembre.

La emisión de instrumentos financieros como los Bonos CAT permite transferir riesgo hacia los inversionistas privados. Aunque estas innovaciones financieras tienen una historia reciente, no cabe duda que su crecimiento ha sido significativo en los últimos años, mostrando ventajas para los inversionistas y los emisores de los bonos. Para sólo citar algunas cifras, aunque en 1997 se emitieron Bonos CAT por apenas un valor de 510 millones de dólares, dicho monto prácticamente se había multiplicado por cuatro para 2005, es decir, se emitieron Bonos CAT por valor de algo más de 2000 millones de dólares. Si bien un gran porcentaje de las emisiones fueron realizadas por compañías de los Estados Unidos y Japón para coberturas de riesgos de huracanes y terremotos, también se empiezan a utilizar con mayor frecuencia por gobiernos de países en desarrollo como China, México y la provincia de Taiwan9. De especial interés fue la emisión exitosa de un Bono CAT por el gobierno mexicano de US$ 160 millones de dólares con un tasa de interés de 2 ½ puntos porcentuales por encima de la Libor.

Es bueno recordar que los Bonos CAT presentan algunas ventajas frente a otros esquemas financieros de cobertura de riesgos aunque aún falta tiempo para lograr que se usen con mayor frecuencia. “i) En el bono catastrófico no existe riesgo de crédito, es decir, la posibilidad de que el asegurador o reasegurador no pague al gobierno no existe ya que el dinero para el pago de las pérdidas fue entregado por el inversionista al comprar el bono; ii) en caso de ocurrir el evento catastrófico el gobierno cuenta inmediatamente con fondos para hacer

TABLA 7.2: ÍNDICES DE CATÁSTROFE

PCS (Property Claim Services)

Esta entidad publica nueve índices basados en pérdidas en California, florida, Texas y seis regiones más. Las pérdidas están basadas en estudios sobre la industria y visitas de PCS a áreas afectadas por desastres. A diferencia del índice Guy Carpenter, el método de PCS para calcular pérdidas no es transparente.

Indice Carpenter Este índice mide solamente daños ocurridos a propietarios de inmuebles y está basado en pagos realizados por un grupo determinado de aseguradores en cada región geográfica. El índice está basado en promedios no ponderados de proporciones pérdida/valor reportadas por los aseguradores

RMS (Risk Management Solutions)

A diferencia de los índices PCS y Guy Carpenter, este índice está basado en pérdidas estimadas por medio de modelos. Desarrollado a través de tecnologías para modelar catástrofes, este índice se enfoca en una combinación de tipo de exposición, geografía y peligros.

frente al desastre y no tiene que esperar el pago por parte del asegurador y/o reasegurador; iii) el costo para el gobierno del bono podría llegar a ser inferior a la prima de seguro si existiera alguna compañía de seguros dispuesta a asegurar los daños ocasionados por el evento catastrófico; iv) el bono catastrófico no está correlacionado con el mercado financiero por lo que es útil en la diversificación de carteras de inversión; v) la emisión del bono puede evitar grandes desajustes en el presupuesto del gobierno debido a la ocurrencia de eventos catastróficos que pudieran hacer necesario un incremento en los impuestos o un impuesto especial para financiar el gasto del gobierno en reparar los daños ocasionados por el desastre”.10 No obstante, como ya se ha señalado, el Bono CAT no es una alternativa para reemplazar el seguro sino en casos relativamente excepcionales en las capas o coberturas menores. El Bono CAT es sin duda de interés para capas altas y portafolios relativamente grandes, donde el costo del seguro no sería óptimo.

De acuerdo con lo anterior, los gobiernos o los aseguradores pueden convertirse en emisores de este tipo de bonos y transferir parte del riesgo que ellos aseguran al mercado. Además, los inversionistas ven este tipo de instrumentos financieros como alternativas de inversión atractivas debido no solo a que ofrecen un mayor rendimiento, sino también a otros factores, tales como la relativamente baja probabilidad de ocurrencia de un desastre, la ausencia de correlación entre el riesgo de crédito de estos bonos y los movimientos del mercado, y la posibilidad de reducir el riesgo de pérdida


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vía diversificación de títulos de diferentes zonas (una baja probabilidad de que dos desastres naturales ocurran al mismo tiempo en dos zonas distintas).11

Anotaciones sobre factores institucionales en la emisión de Bonos CATLos gobiernos subnacionales en particular están sometidos a dos tipos de restricciones financieras. La primera es la restricción presupuestal intertemporal y la segunda son los topes de endeudamiento que le imponen las normas fiscales y el poder legislativo. El endeudamiento es un instrumento esencial que permite que un gobierno subnacional realice sus actividades de inversión en los diversos sectores, por tanto, cualquier límite que se imponga en este rubro podría constreñir las acciones del mismo. La emisión de bonos de catástrofe no debe ser un limitante para la acción de las autoridades de nivel subnacional. Los recursos que se captan de los inversionistas no son para financiar déficit fiscales presentes. De hecho, su objetivo es proveer de recursos líquidos para hacer frente a eventos contingentes futuros, por lo cual se deben ahorrar con el fin de poder cumplir tanto con los compromisos adquiridos con los tenedores de los bonos, como con la reconstrucción de la infraestructura pública dañada después de un terremoto. Adicionalmente, no todo el valor del bono se debe reintegrar a los inversionistas, sólo una proporción del valor del mismo, ello permite ver que un porcentaje del bono puede definirse como una especie de impuesto contingente a la ocurrencia de un evento. Bajo estas circunstancias, la emisión de Bonos CAT no debe reducir el cupo de endeudamiento del gobierno subnacional que lo emite ni afectar la condición de sostenibilidad de mediano plazo de sus finanzas. En realidad, los Bonos CAT son equivalentes a los créditos de balanza de pagos que otorga el FMI los cuales serán efectivos sólo si se produce una crisis de moneda o de balanza de pagos.

7.1.2.2 Notas contingentesLas notas contingentes (Contingent Surplus Notes en inglés) pertenecen al tipo de instrumentos financieros denominados opciones. Las opciones son instrumentos

financieros derivados, es decir, que derivan su valor del precio de un activo financiero subyacente o base. En contraste con los contratos de futuros, un contrato de opciones se define como un contrato que otorga el derecho (y no la obligación) de comprar (call option) o vender (put option) un activo subyacente (como por ejemplo divisas, acciones, bonos e índices entre otros) en una fecha futura a un precio establecido hoy. En un contrato de opciones, participan dos partes: el emisor o vendedor de la opción y el comprador. El emisor vende la opción al comprador a cambio de una prima o precio de la opción, y además, es la parte del contrato que carga con la obligación del cumplimiento de la opción. Por otra parte, el comprador por definición solo adquirió un derecho (y no una obligación), por lo cual su máxima pérdida será la prima o precio que pagó por adquirir la opción.

El precio de una opción en el mercado dependen básicamente de seis factores: el precio actual del activo subyacente o base, el precio en el que se valora el activo base en el contrato de opción (strike price), el tiempo que falta para la expiración del contrato de opción, la volatilidad esperada del precio del activo subyacente a lo largo del período de vigencia de la opción, la tasa de interés libre de riesgo de corto plazo y finalmente los pagos anticipados en efectivo sobre el activo base. El efecto que cada uno de estos factores tiene sobre el precio de una opción depende del tipo de opción (de comprar o de vender) que se esté analizando.

Los modelos para valorar o determinar el precio de una opción parten de argumentos de arbitraje. Entre los más simples se tiene modelos con formulaciones binomiales, mientras que modelos que buscan determinar con mayor precisión el precio de una opción con el fin de construir portafolios a partir de ello parten del modelo de valoración de opciones de Black-Scholes. Finalmente, hay que mencionar que los beneficios que alguna de las dos partes pueda obtener por cambios de precios en la cotización del activo subyacente, dependen tanto del tipo de opción (derecho a comprar o vender) como de la magnitud de los diferenciales de precios (el precio establecido en el contrato de la opción y el precio de mercado).

11 En algunos casos, la imposibilidad de ocurrencia de dos eventos mutuamente excluyentes en una misma zona también son un atractivo para este tipo de títulos (por ejemplo, sequías e inundaciones).


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En el caso de riesgo de desastre, las notas contingentes son opciones de venta, el activo subyacente o base son bonos de deuda, los vendedores de esta opción son los inversionistas mientras que los compradores son los aseguradores que desean contar con instrumentos de financiación futuros en el caso de un desastre. Así, estas notas dan al asegurador primario el derecho a emitir bonos de deuda en el caso de la ocurrencia de un desastre12, y por su parte los inversionistas tienen la obligación de adquirir estos bonos de deuda en el momento en que el asegurador ejerza la opción. De esta manera, las notas contingentes son un instrumento de financiación, y no de transferencia del riesgo, que puede ser útil en el momento de requerir, ante un desastre, liquidez inmediata.

7.1.2.3 Opciones de catástrofe transadas en bolsaComo su nombre lo indica son instrumentos financieros derivados (opciones) en donde el activo subyacente o activo base es un índice13 de la industria (PCS, RMS e índice Carpenter, entre otros) de los seguros que refleja la cantidad de recursos que las empresas aseguradoras han tenido que desembolsar como consecuencia del cubrimiento de sus pólizas (pagos por siniestros). Estas opciones son vendidas por inversionistas y pueden ser adquiridas o compradas por empresas aseguradoras o reaseguradoras. Estas opciones dan entonces el derecho a la empresa aseguradora o reaseguradora a demandar pagos en efectivo por parte del inversionista o vendedor de la opción en el momento en que el índice (activo subyacente) sobrepase cierto nivel. En estos términos, estas opciones de catástrofe son instrumentos de transferencia (y no de financiación) de riesgo de desastre. Para valorar este tipo de opciones, se utilizan también argumentos de arbitraje a partir de los cuales se derivan modelos de tipo binomial y modelos tipo Black-Scholes. Finalmente hay que mencionar que estas opciones son transadas actualmente en el Chicago Board Trade (CBOT) y en el Bermuda Commodities Exchange.

7.1.2.4 Opciones de catástrofe de patrimonioSon opciones de venta (Catastrophe Equity Puts en inglés). En este caso, el comprador de la opción son los aseguradores o

reaseguradores, mientras que el vendedor de la opción es el inversionista. Estas opciones dan al comprador elderecho a vender participación en su patrimonio a los inversionistas a precios prenegociados. Así, en el caso en que las pérdidas por un desastre excedan cierto nivel, el asegurador ejerce la opción y vende participación en su patrimonio a los inversionistas, obteniendo liquidez inmediata. Por su naturaleza, este tipo de instrumento financiero sirve para financiar riesgo y no para transferirlo. Actualmente son también transadas en el CBOT y en el Bermuda Commodities Exchange.

7.1.2.5 Swaps de catástrofeLos swaps son instrumentos financieros derivados, y se definen como un acuerdo en el cual las dos partes se comprometen a “intercambiar”pagos con cierta periodicidad. La cuantía de cada pago corresponde a una proporción o tasa de un principal imaginario (notional principal).

En el caso de swaps de catástrofes, el asegurador se compromete a realizar ciertos pagos periódicos al inversionista14, y a cambio de ello, este último realizará pagos al asegurador en caso de un desastre, o también puede realizar todos los pagos generados por un portafolio de seguros cuando ocurre el desastre. Se utilizan los índices ya mencionados (PCS, RMS, etc) para determinar cuándo el inversionista debe realizar los pagos al asegurador. Este instrumento financiero por sus características puede ser clasificado como un instrumento que permite transferir el riesgo.

7.1.2.6 Derivados del climaSon instrumentos financieros que derivan su valor de un activo base que en este caso son índices que revelan información sobre condiciones climáticas, como por ejemplo, índices de temperatura, actividad sísmicas, de sequía, de inundación, de huracanes, entre otros. Básicamente, este instrumento consiste en un contrato por medio del cual la parte que compra el instrumento recibe pagos en el momento en que dichos índices sobrepasan cierto límite. Así, este instrumento sirve para transferir riesgo.

12 Aunque también pueden ser incondicionales.13 La utilización de un índice en vez de otro activo subyacente puede generar en este tipo de activos financieros, un riesgo adicional llamado riesgo base. Este riesgo consiste básica-

mente en que el índice no refleje adecuadamente las pérdidas en activos que generó el desastre, generando la posibilidad de no generar cubrimiento en riesgo en ciertos tipos de catástrofes.

14 En cierta forma, debido a la naturaleza del activo financiero, estos pagos al igual que los realizados con otros instrumentos financieros, son similares a los pagos que un asegurador realiza al reasegurador.


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7.1.3 Retención del riesgo financieroLas pérdidas generadas por desastres naturales pueden tomar valores muy altos que pueden llegar a sobrepasar los niveles de cubrimiento de riesgo que se pueden alcanzar utilizando un solo instrumento financiero. Sin embargo, estas pérdidas se pueden segmentar en diferentes rangos o capas, y en cada una de estas capas se puede utilizar un instrumento financiero determinado. De esta manera, en la mayoría de los casos, la mejor opción para el cubrimiento de riesgo por parte del asegurador primario, que puede ser el gobierno, es combinar los seguros/reaseguros con otros instrumentos financieros del mercado de capitales e incluso retener pérdidas con un criterio financiero apropiado, mediante fondos de reservas, créditos contingentes, bonos de deuda o mediante una compañía reaseguradora cautiva off-shore de propiedad del asegurado.

En general la retención del riesgo puede ser inconsciente o pasiva, cuando el posible afectado no es conocedor que está en riesgo a causa de la ignorancia o de un examen deformado o superficial de la realidad; esta situación puede ser muy grave. La retención también puede ser forzada debido a que no existe ninguna otra alternativa de eliminación, reducción o transferencia y se debe asumir obligatoriamente con el riesgo. La retención o “no seguro” es una figura que se utiliza cuando no se justifica la cobertura debido, por ejemplo, a la obsolescencia del bien, o porque la posibilidad de pérdida es extremadamente baja y puede ignorarse, o porque la pérdida es tan alta que su transferencia costaría tanto como las pérdidas que se ocasionarían. También, dadas las condiciones de salud económica puede ocurrir que sólo se cubran los riesgos más graves y se renuncie a cubrir los demás. Sin embargo, esta situación indica que un evento importante podría causar el descalabro económico de los afectados.

También existe el autoseguro, que también se considera una figura de retención del riesgo. Esta estrategia consiste en tomar medidas para el control del riesgo y asumir las pérdidas potenciales. El autoseguro tiene como finalidad mejorar la relación entre primas y garantías ofrecidas por las compañías de seguros y por lo tanto bajar los costos de los riesgos. Algunos consideran que el autoseguro no puede considerarse como una clase de seguro debido a las siguientes razones:

• Noexistetransferenciaderiesgosaotroente• Nosuelebasarseenlaleydelosgrandesnúmeros• Muchasvecesnoseacumulanreservasparaelfuturo

pago de pérdidas• Puedeobligarautilizarrecursosoreservasdestinados

a otros fines en caso de pérdidas excepcionales

En este tipo de política interviene el factor “impuestos” dependiendo si las primas de seguros y los pagos realizados por desastre o por riesgos retenidos pueden considerarse como gastos deducibles de los ingresos o si tiene impuestos especiales o no. Usualmente, la creación de fondos y reservas para la retención total o parcial no tienen incentivos por lo que en muchas ocasiones se ha dicho que es necesario revisar esta situación. A nivel gobierno, es común que al terminar una vigencia fiscal anual sea obligatorio regresar al tesoro nacional los recursos que no se han utilizado y para este tipo de reservas nacionales o institucionales es necesario hacer excepciones a las leyes de presupuesto y buscar figuras que solucionen este tipo de problema. Una alternativa es la creación de cuentas fiduciarias. Esta circunstancia ha sido una de las razones por las cuales en muchos países en desarrollo no ha sido posible crear fondos de reservas eficientes para la reducción de riesgos, la reconstrucción post desastre e incluso para la atención de emergencias. Sin dejar de mencionar que en ocasiones estos fondos no han sido debidamente estimados con base en la evaluación de los riesgos, no es extraño que no reciban los recursos necesarios durante el proceso normal de desembolso del presupuesto. Posiblemente en países en desarrollo es necesario configurar fondos que permitan un balance entre la inversión en reducción de riesgos (prevención-mitigación) y la transferencia de riesgos.

En países desarrollados debido a la imposibilidad de obtener cobertura aseguradora o de pagar las primas exigidas el autoseguro parcial ha sido una alternativa factible. Bajo esta figura, se retiene una primera parte de la pérdida a cambio de la reducción del costo de la prima. En principio este sistema permite, bajo una política estricta de prevención, el abaratamiento del costo del riesgo lo que conlleva al pago de primas menores. Simultáneamente, el propietario pasa a asumir las pérdidas en caso de eventos menores con lo cual la recuperación en caso de este tipo de eventos se lleva a cabo en forma expedita. Al igual que una compañía aseguradora, el


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“exceso de pérdida” también puede manejarse con autoseguros parciales “a primer riesgo” o “a valor parcial”. Finalmente, estos fondos también pueden operar como compañías de seguros o reaseguros “cautivas”, que son creadas para cubrir sus propios riesgos y otros. Esta figura facilita que las “reservas” se constituyan con las “primas” pagadas y se puede obtener el beneficio del deducible. En general la retención consciente de riesgos es una figura de especial importancia, pues reservas bien conformadas con bases técnicas sólidas, tanto de ingeniería como de análisis financiero, permiten retener ciertos riesgos y negociar con compañías de seguros y reaseguros riesgos residuales e incluso hacer parte de un pool o hacer parte de una cautiva o participar en el mercado de capitales.

7.1.3.1 Fondos de reservas para desastresLa gestión del riesgo de desastre exige la conjunción y la coordinación de las acciones de varios agentes: el gobierno, las familias y los operadores de los mercados financieros y de seguros. Dado que casi siempre los intereses de los agentes no convergen, se pueden presentar “dilemas del prisionero” que dejan a la sociedad sin protección y que sólo podrían superarse si se introducen mecanismos institucionales que favorezcan la cooperación y el reforzamiento de los compromisos. Por supuesto, el agente que puede alcanzar un equilibrio eficiente es el gobierno, pues cuenta con los recursos y los instrumentos para desarrollar las acciones de manera directa y eficaz.

Teniendo en cuenta lo anterior se puede crear un fondo de recursos destinados a la atención de desastres. Los recursos acumulados en dicha cuenta deben mantenerse en activos líquidos, es decir, en papeles o cuentas bancarias que se puedan cancelar rápidamente sin grandes costos de transacción. Una alternativa para conseguir recursos para los fondos de desastres es la emisión de bonos de deuda pública. Sin embargo, esta fuente de recursos puede verse seriamente limitada si los mercados consideran que la situación fiscal se está deteriorando y por tanto exigen altas primas de riesgo que pueden hacer prácticamente imposible la colocación de nuevos papeles en el mercado.

Un fondo de reservas o un patrimonio autónomo puede aportar recursos propios para cubrir daños menores o que no serían cubiertos por los seguros, cuando las entidades

gubernamentales afectadas no tengan la posibilidad de cubrirlos de sus presupuestos. De tomarse la decisión de hacer reservas para cubrir la primera capa de retención o los deducibles, en caso de una negociación masiva se podría esperar que se traslade al fondo también una partida por cada entidad asegurada para acumular las reservas que sirvan para atender los daños antes de llegar a la prioridad. También, el fondo podría recibir dichos recursos de las entidades con destinación específica para cubrir sus pérdidas, situación que sería consistente con la figura de que cada una se encargue de hacer los pagos de las primas y de las provisiones para contar con las reservas para cubrir los deducibles. Dicha administración en un fondo de reservas no tendría mayores dificultades y su naturaleza le permitiría jugar el rol.

Igualmente un fondo de este tipo podría recibir el desembolso de un crédito contingente que se contratara con el mismo objeto, dado que se facilitaría a través de este fondo el proceso de contratación de los trabajos de reconstrucción y reparación. Por esta razón, para los desastres menores se puede proponer un fondo con base en una regla de acumulación y gasto óptima que se puede definir con base en estudios de los costos de los desastres menores. El comportamiento inconsciente de acumulación y gasto de algunos fondos de reservas existentes en la subregión, cuyos montos anuales han venido disminuyendo paulatinamente, es un escenario que indica que no habrá un aumento de desastres menores o un cambio en la tasa de pérdidas en el futuro, lo que podría ser un supuesto muy optimista y poco precautorio dadas las tendencias de la región. La creación de una o varias subcuentas con el objetivo de hacer acumulación de reservas bien para desastres menores como para cubrir los deducibles o las pérdidas retenidas en caso de desastres extremos sería de especial relevancia para estimular la cultura del ahorro precautorio que hasta ahora no lo ha tenido el de los fondos de reservas existentes. Esto podría hacerse de manera paulatina, si se justifica bien. Desafortunadamente reservas notables o de acumulación rápida pueden generar la tentación de usar los recursos acumulados para otros fines e incluso críticas debido a los costos de oportunidad que se generan. Es esta la razón por la cual un crédito contingente puede ser una alternativa justificable desde el punto de vista económico, lo que depende del costo de tener dicha disponibilidad.


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Existen otras posibilidades de fondos de reservas como lo se pueden diseñar bajo la figura de fondos de compensación por ejemplo para el aseguramiento de municipios pequeños y grandes y con la participación del sector de seguros y el gobierno nacional.

7.1.3.2 Líneas de créditoEl gobierno puede acudir a los mercados bancarios nacionales o internacionales y pedir fondos prestados ya sea para cubrir los costos directos del desastre o contratar créditos contingentes. En el primer caso, pueden presentarse problemas en la consecución de los recursos, debido a que en una situación de desastre, la demanda de crédito de todos los sectores aumenta, encareciendo los recursos y el riesgo financiero. Los intermediarios estarán menos predispuestos a otorgar empréstitos y posiblemente se agudicen los problemas de racionamiento. De otra parte, si las pérdidas son excesivas es posible que el gobierno no pueda conseguir los recursos necesarios y necesite acudir a la ayuda del gobierno central o de la banca internacional, esta última puede incluso ser más adversa a otorgar créditos a la administración central si no existen avales del gobierno central, máxime cuando las calificaciones de riesgo de los bonos de deuda pública prácticamente se han deteriorado significativamente.

Los créditos son utilizados usualmente en la capa o rango más alta (los mayores niveles de pérdida), cuando no hay forma de transferir el riesgo o es necesario limitar la pérdida. En otras palabras, si las pérdidas por un desastre sobrepasan los niveles que ya están cubiertos tanto con reaseguros como con algunos instrumentos financieros, el excedente puede ser cubierto por una línea de crédito de una institución multilateral como el Banco Mundial o el BID. Esta suele ser la última opción utilizada.

El crédito contingenteEn estas líneas de crédito, el asegurador debe pagar una comisión por el acuerdo que generalmente oscila entre 0.25% y 0.375% anual o por un período mayor y que garantiza que la institución prestará los recursos en el momento en que las pérdidas por desastre se presenten o superen un valor. También para este efecto se definen índices disparadores o circunstancias bien definidas como la declaración de un desastre por parte del gobierno nacional.

Esta figura ha sido un mecanismo con el cual los gobiernos pueden facilitar la conformación de consorcios de seguros al contratar créditos que permiten aumentar las reservas disponibles con las cuales se retiene riesgo, pero que no se desembolsan si no se presentan siniestros que impliquen tener que utilizarlas. El ser garante de este tipo de créditos y pagar la comisión hace al Estado un facilitador para que la industria local de seguros crezca, se reduzca el seguro para los ciudadanos y el mismo gobierno y se constituyan reservas que permitirán una mejor posición del consorcio para negociar con los reaseguradores. El Banco Mundial actualmente consolida bajo la figura de libre aplicación inmediata (para programas de inversión, ajuste estructural, etc.) con fines de promoción de la mitigación de riesgos una línea de crédito contingente denominada CAT DDO (Catastrophic Delayed Joint Down Option). Para el efecto el país debe demostrar contar con una política explicita de gestión integral de riesgos y de inversiones relacionadas (ley de ejercicio presupuestal) y sus recursos son de libre destinación. Este mecanismo en caso de utilizarse como crédito contingente frente a desastres exige un pago por una vez a la firma del contrato del 0.25% y no hay comisiones anuales durante un período de tres años. En caso de presentarse daños la tasa de interés del préstamo es del 2% o si se usa para inversión la tasa es la Libor más 4 puntos (3.5+0,04) con siete años de periodo de gracia y un plazo a 17 años.

Es necesario aclarar que las entidades que otorgan las líneas de crédito de este tipo, que en general son entidades multilaterales, dirigen sus esfuerzos a que los países, de manera autónoma, diversifiquen el riesgo, generen sistemas de incentivos que fomenten la diversificación del riesgo por parte de los agentes privados y promuevan la mitigación del daño físico.

7.1.3.3 El papel de la mitigación del daño físicoComo ya se ha explicado, existen mecanismos disponibles tanto en el mercado de seguros y reaseguros como en el de capitales que sirven para financiar de manera adecuada la parte “diversificable” del riesgo de desastre; es decir, las pérdidas en bienestar (en términos de integridad física y activos) que genera un desastre. Sin embargo, existe una parte de este riesgo que es “no diversificable”, y que solo se puede reducir por medio de la utilización de medidas


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de mitigación que permitan, antes de la ocurrencia de un desastre disminuir los posibles niveles de pérdidas que éste puede llegar a generar.

Así, en teoría, la estrategia utilizada por una sociedad para reducir las pérdidas que puede traer sobre ella un desastre, consiste en tomar ex ante medidas de mitigación que reduzcan su vulnerabilidad. Una vez se logre reducir al mínimo este riesgo “no diversificable”, la sociedad se debe enfocar en utilizar los mercados de seguros y de capitales para distribuir el riesgo “diversificable“ y así contar con los recursos suficientes para garantizar, una vez ocurrido el desastre, la recuperación tanto de la integridad física de sus miembros como de sus activos. El objetivo de esta sección es presentar de manera general las medidas de mitigación que expertos en el tema han recomendado.

Andersen (2002, p.20) argumenta que las medidas de mitigación no solo reducen el nivel de pérdidas esperadas, sino que además son una condición necesaria para el desarrollo y la viabilidad de mercados de seguros locales. Pollner (2001) identifica cuatro estrategias que pueden reducir la vulnerabilidad de un país desde la perspectiva de los desastres:

• Medidas Físicas. Hacen referencia a todas las medidas que los agentes de una sociedad pueden llevar a cabo sobre sus activos con el fin de reducir la vulnerabilidad física que estos puedan tener. Estas medidas, son las que tienen el mayor impacto sobre la reducción de las pérdidas que puede generar el desastre.

• Medidas Estructurales. Se definen como aquellas que permiten modificar la estructura de las construcciones o activos que los desastres ponen en riesgo. Hacen parte de este tipo de medidas el diseño y la puesta en práctica de los códigos de construcción. El autor sugiere el diseño de instituciones encargadas de hacer cumplirtales códigos en las construcciones que se lleven a cabo. El financiamiento de dichas instituciones puede provenir del sector privado (aseguradoras, bancos y propietarios de los inmuebles), dado que la reducción de posibles pérdidas que esta institución generaría se convierte en un incentivo suficiente

para que estos agentes destinen recursos a dicho financiamiento. El problema, en algunos casos, es que los códigos no son de fácil entendimiento para un propietario común, lo cual genera desincentivos sobre éste puede aplicarlos.

• Medidas No Estructurales. Hacen parte de estas medidas todas aquellas destinadas a la identificación de áreas propensas al riesgo y al control de la asignación y el uso del suelo. El diseño de mapas que identifiquen las áreas más propensas a distintos tipos de riesgo, el inventario de activos físicos y construcciones que figuran en tales mapas, permiten que el mercado disponga de mayor información para el establecimiento de precios de pólizas de seguros, llevando a mayores eficiencias. Este tipo de medidas requieren la interacción de centros de investigación y prevención de desastres, oficinas de planeación y los catastros descentralizados. Además, dados los incentivos que tiene las empresas aseguradoras vía reducción de posibles pérdidas, éstas pueden contribuir con la información que utilizan para la valoración de este tipo de riesgos, y así disponer de bases de datos más completas.

La industria de los seguros tiene la capacidad, por medio de sus políticas de suscripción, de generar incentivos sobre los agentes privados para que estos ejecuten medidas de mitigación que reduzcan las posibles pérdidas en el momento de un desastre. Para ello, es necesario contar con información pública para que tanto la aseguradora como el asegurado conozcan la especificidad de dichas medidas y a su vez se pueda determinar, en el momento de cubrir riesgo, si el asegurado ha implementado tales medidas.

7.1.4 Transferencia y retención a través de una cautivaUna compañía “cautiva” es una empresa de seguros o reaseguros, según la naturaleza de su actividad, organizada por un grupo económico y para beneficio de las empresas que conforman el mismo, constituida de conformidad con una legislación extranjera especial como la de las Islas Bermuda o las Islas Caimán donde existen fuertes emporios de seguros y reaseguros, domiciliados y con oficinas en el país de constitución, desde donde opera, ya sea con infraestructura propia o a través de las facilidades que le brinda una empresa


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administradora de compañías de seguros o reaseguros cautivas debidamente reconocida y acreditada, con el fin de asegurar o reasegurar, desde el exterior, riesgos del propio grupo económico o empresarial o institución a la que pertenece la aseguradora o reaseguradora cautiva.

El objetivo de constituir una compañía de seguros o reaseguros “cautiva” responde principalmente a la necesidad de reducir los costos que se pagan en primas de seguros y obtener una mejor administración de sus riesgos, persiguiendo las ventajas fiscales que ofrecen ciertas legislaciones. A través de esta figura o instrumento jurídico los interesados procuran manejar o administrar sus propios riesgos y, a la vez, retener las primas que se pagan por los seguros. Los riesgos a ser asegurados por la compañía “cautiva” son seleccionados, de suerte que los riesgos de importancia son asegurados por compañías de seguros ajenas al grupo económico. Las primas las fija la propia compañía “cautiva” perteneciente a la empresa o empresas contratantes del seguro. Dicha prima es pagada a la compañía de seguros o reaseguros “cautiva” en el exterior, donde ésta se encuentra domiciliada y desde donde asegura el riesgo. El gasto en que incurren las empresas tomadoras del seguro y que forman parte del mismo grupo al que pertenece la empresa “cautiva”, en muchos países es deducible del impuesto sobre la renta por considerarse que el pago de primas de seguros resulta ser un gasto necesario para la generación de ingresos.

Por ejemplo de constituirse la sociedad en un sitio como Panamá, la ley exonera expresamente de todo impuesto los ingresos o rentas que recibe la compañía “cautiva” en concepto de prima, así como las utilidades o ganancias que obtiene ésta por razón de su actividad y que pagará a sus accionistas, al considerarse que tales utilidades se derivan de operaciones extranjeras u offshore, es decir, generadas en el exterior, al provenir de la contratación de seguros fuera del territorio, donde la “cautiva” sólo efectúa operaciones administrativas. El doble beneficio consiste, en consecuencia, en que, por un lado, el gasto por la contratación de los seguros con la compañía “cautiva” puede resultar ser deducible del monto a pagarse en concepto de impuesto, si la legislación fiscal del país de la contratante así lo permite. Por el otro, al formar parte la compañía “cautiva” al mismo grupo al que pertenecen los contratantes de los seguros y al estar las utilidades de

dicha compañía “cautiva” exentas del pago de impuesto sobre la renta, las ganancias se mantienen dentro del grupo o la entidad propietaria.

Como se puede apreciar, las aseguradoras o reaseguradoras “cautivas”, son instrumentos especialmente diseñados para operaciones extranjeras, con los objetivos específicamente señalados anteriormente, que sólo pueden ser usados por entidades o grupos extranjeros, domiciliados fuera del país donde se constituye la cautiva, ya que dada la naturaleza, objetivo y funcionamiento de las “cautivas”, el uso de las mismas por una empresa establecida en el país sede del riesgo desvirtuaría la naturaleza offshore. Las compañías de seguros y reaseguros “cautivas” pueden asegurar y reasegurar virtualmente todo tipo de riesgos, de suerte tal que, con la constitución de una de estas compañías, la entidad o grupo propietario de la misma puede transferir a dicha compañía “cautiva”, perteneciente al grupo, parte de sus propios riesgos y dejar otros riesgos asegurados con empresas aseguradoras convencionales.

7.1.4.1 Objetivos de las compañías cautivasCon la creación y operación de una compañía de seguros “cautiva”, una entidad, empresa o grupo económico busca lograr lo siguiente:

1. Reducción en el costo de las primas y hacer que los pagos efectuados se mantengan dentro del patrimonio empresarial al ser percibidas las primas por la compañía de seguros y reaseguros “cautiva”. Como es conocido, toda compañía de seguros o reaseguros dentro del mercado asegurador debe cubrir y sufragar una serie de costos administrativos y operativos que son traspasados a sus clientes. Al asegurarse los riesgos con una empresa “cautiva”, relacionada con el grupo empresarial, tales costos se pueden disminuir considerablemente, al no tener que cubrir una serie de gastos superfluos de los cuales el asegurado no toma parte. Adicionalmente, el hecho de que la “cautiva” forma parte del mismo grupo corporativo, las primas se mantienen dentro de los ingresos del mismo patrimonio.

Por otro lado, en el mundo del seguro convencional, las compañías de seguros, generalmente, no tienen consideración especial alguna con los asegurados al


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momento de renovar las pólizas por razón del buen comportamiento en el riesgo asegurado. A través de la aseguradora o reaseguradora “cautiva”, se puede procurar un ajuste en la prima por razón de la baja siniestralidad.

2. Sirve como vehículo para la repatriación de recursos financieros del grupo, al ser destinados a la compañía de seguros o reaseguros “cautiva”. En muchos países, resulta difícil la repatriación de fondos al exterior por razón de los controles existentes. Por vía de la prima, una empresa puede legítimamente sustentar la remesa de fondos al exterior, siendo éstos conservados por una empresa relacionada al mismo grupo económico.

3. Sirve de instrumento para una adecuada administración de riesgos. Al formar parte la aseguradora o reaseguradora “cautiva” al mismo grupo empresarial, el riesgo puede ser mejor administrado por cuanto que se conocen mejor las necesidades de las empresas aseguradas.

4. Las primas pagadas pueden ser deducidas fiscalmente por la empresa asegurada, en atención a lo que disponga su legislación fiscal interna, por tratarse de un gasto necesario para la producción o conservación de su fuente de su renta. En la mayoría de los países, antes de la determinación del monto o renta objeto del impuesto, el contribuyente fiscal puede deducir de su renta o ingreso bruto los costos de los seguros por considerar que éstos son un requerimiento para salvaguardar o proteger la actividad empresarial de todo riesgo y que en caso de siniestro afectaría la fuente de producción.

5. Dependiendo del país donde se constituya la cautiva las primas pagadas a la misma, no están sujetas al pago de impuesto sobre la renta en el domicilio de la “cautiva” y las utilidades o dividendos que pague ésta tampoco está sujeta a deducción fiscal. Las leyes pueden eximir de todo impuesto la renta que obtiene por el seguro de riesgos extranjeros. En virtud de lo anterior, las utilidades o dividendos que distribuya la aseguradora “cautiva” a sus accionistas, tampoco es objeto de impuesto.

6. Permite acceso directo al mercado de reaseguros, ahorrándose costos de intermediación. Por el hecho de que la aseguradora “cautiva” forma parte del mismo grupo económico, puede gestionar directamente los reaseguros de los riesgos de sus empresas relacionadas, sin tener éstas que asumir los costos de intermediación de una empresa de seguros no relacionada.

7. Brinda flexibilidad en la creación de coberturas a la medida. El hecho de que la aseguradora “cautiva” forme parte de un mismo grupo económico permite la elaboración de pólizas de seguro de acuerdo con las necesidades precisas de sus aseguradas.

8. Mejora el flujo de fondos. Dada la relación existente entre las aseguradas y la compañía de seguros “cautiva”, se da una mayor celeridad en el pago de las primas, al igual que del siniestro. Al quedar las primas dentro del mismo patrimonio corporativo, permite que dichas primas puedan ser utilizadas por las aseguradoras “cautivas” en inversiones propias, redundando en beneficio propio del grupo al maximizar el rendimiento de sus recursos. De igual forma, al pagar las “cautivas” los siniestros que pudieran ocurrir, mejora la posición de recuperación de sus empresas aseguradas relacionadas.

Estos son sólo algunos de los beneficios y ventajas operativas, financieras y fiscales que se pueden obtener con la constitución de una compañía de seguros o reaseguros “cautiva”, lo cual se logrará con una adecuada orientación y planificación por parte de la empresa administradora que se seleccione para el manejo de la “cautiva”, a la cual le corresponde la tarea de realizar los estudios técnicos para lograr y adecuar las ventajas a que nos hemos referido.

No obstante las bondades, ventajas y flexibilidad que ofrece la legislación en los potenciales países para la constitución y operación de una compañía de seguros o reaseguros “cautiva”, es importante señalar que ello no quiere decir que una “cautiva” es una empresa fantasma; “de papel”, o que se encuentra localizada en una jurisdicción “sin dios ni ley”, o que en el país sede de la constitución no se ejerce una adecuada supervisión sobre este tipo de empresas y sus actividades.


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7.1.4.2 Otras alternativas de cautivasEn algunas ocasiones es posible que una compañía que desee auto proveerse de seguros para cubrir los riesgos en sus operaciones no sea lo suficientemente capaz (en términos económicos e inclusive administrativos) para mantener una aseguradora cautiva propia. Para satisfacer estas necesidades de cobertura de riesgos (fuera del mercado tradicional de aseguradoras), se ha creado en la industria el concepto de “arrienda una cautiva” (rent-a-captive), según el cual la sociedad comparte su cautiva con otras compañías de similar envergadura “arrendando” parte de su capital. En términos simplificados, lo que sucede es que distintas compañías (no relacionadas entre sí) utilizan una misma cautiva para cubrir determinados riesgos, mediante la suscripción de ciertos acuerdos en los cuales -en ocasiones- no se les exige aporte de capital a la cautiva. El concepto “arrienda una cautiva” tiene un aspecto ciertamente desventajoso, común a la mayoría de las compañías: la cautiva constituye una entidad única frente a los terceros, por lo que su patrimonio entero puede estar sujeto a responder ante reclamos justificados. Por consiguiente, aquellas sociedades que han suscrito un acuerdo para “arrendar” la cautiva no tienen la seguridad de que en el evento en que otro de sus usuarios ponga en peligro el patrimonio de ésta, la respectiva cuota de capital que tenían asignado para la cobertura exclusiva de sus riesgos no se vea afectado por una reclamación legítima. Es decir, nada garantiza que la parte del capital de la cautiva destinado únicamente a la cobertura de los riesgos de una determinada sociedad no sea afectada al ser utilizada para cubrir riesgos de otro usuario. Para evitar la mencionada debilidad operativa, la misma industria aseguradora ideó una compañía en la cual el capital es segregado en distintas “células protegidas” (protected cells), separando -por tanto- cada célula y apartando el patrimonio que las compone de los riesgos o malos manejos que puedan sufrir las demás segmentaciones de patrimonio (células). En otro giro, la compañía es capaz, por vía de sus distintas células, de cubrir cada uno de los riesgos de diferentes empresas, sin que la cobertura de una célula específica afecte a las demás células. Con base en lo anterior, se define en términos sencillos una PCC como aquella sociedad, cuyo capital social se compone de activos contenidos en distintas partes o segregaciones llamadas ‘células’ (activos celulares), las cuales se consideran separadas e independientes entre sí, y de activos no constitutivos de ‘células’ (activos no-celulares), considerados también como

independientes, que tiene como características principal que la porción de capital de la sociedad asignada a determinada célula no responde a las obligaciones asumidas por la compañía con relación a otra célula o a los activos no celulares. En resumen, una PCC estructuralmente implica un capital nuclear, un capital celular, activos y obligaciones nucleares y activos y obligaciones celulares. Los activos que componen cada célula y el núcleo celular constituyen una especie de patrimonio de afectación, asignado para responder en forma exclusiva ante obligaciones y acreedores específicos.

7.1.4.3 Procedimiento de constitución de una cautivaLa creación de una compañía de reaseguros “cautiva”, de conformidad con la legislación de cada país es un proceso sencillo y de bajo costo y se constituye a grandes rasgos mediante los siguientes pasos:

• Contratación de un grupo consultor de asesoresprofesionales (gerente de seguros, abogado, auditor, actuario) para desarrollar el proceso de constitución de la cautiva con el debido apoyo técnico especializado. Esta asesoría va desde el la pre-incorporación de documentos, la solicitud frente el Ministerio de Finanzas del país escogido de la creación de una empresa internacional que no se adhiere a la regla de tener un 60% de propiedad local, el registro de la misma como aseguradora ante la autoridad respectiva, el pago del capital mínimo requerido y la iniciación de operaciones.

• Direcciónde laoficinaprincipalenelpaíssedede laconstitución de la “cautiva”. Esta dirección debe ser aquella donde se mantenga toda la documentación comercial, contable y administrativa de la aseguradora cautiva y la identificación de los directores y referencias.

• Certificación de un banco que acredite que elinteresado tiene a disposición los fondos y recursos para la capitalización de la sociedad, una vez que la misma haya sido constituida.

• Elnombredelrepresentanteresidentedelacompañía“cautiva” y reporte técnico respecto del tipo de riesgos a asegurar y proyecciones sobre las actividades de la compañía de reaseguros.

• Elcapitalsocialsedeterminaenfuncióndeltipoderiesgo que se pretende asegurar. Si se trata del ramo de riesgos generales, usualmente el capital pagado deberá


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ser de USD$ 150,000 mientras que si se trata de riesgos a largo plazo, o ambos, el capital pagado que deberá aportar el propietario o interesado deberá ser de USD$ 250,000 cifra que puede variar según la legislación de cada país en el que se constituya la cautiva.

El primer paso es fundamental y para llevarlo a cabo el país tendría que contratar un grupo consultor para que la asesore en forma integral y lleve a cabo los trámites pertinentes para la constitución y entrada en operación de la reaseguradora cautiva de propiedad del gobierno nacional o subnacional en el país que se considere más conveniente (Panamá, Bermuda o Islas Caimán para mencionar los más cercanos). Dicha asesoría consideraría todos los aspectos financieros, legales, administrativos y tributarios que sean necesarios para lograr el objeto de la consultoría. Las principales tareas que tendría que llevar a cabo el grupo consultor en el país escogido en desarrollo de dicha asesoría, sin perjuicio de la obligación de desarrollar y ejecutar todas las actividades que sean necesarias para la constitución y puesta en marcha de la cautiva son, bajo carácter enunciativo y no taxativo, las siguientes:

1. Asesorar y elaborar de acuerdo con las indicaciones y la información que suministre el gobierno interesado, el Business Plan que se presentará en el domicilio del país escogido, incluyendo las proyecciones actuariales que se requieran según el riesgo y los escenarios que se escojan;

2. Asesorar al gobierno interesado en la elaboración, coordinación y trámite de los documentos requerido para la constitución de la cautiva, hasta que los mismos se obtengan. Dichas actividades incluyen pero no se limitan a:

• Tramitarlareservadelnombredelacautiva;• Elaborarlosestatutosydemásdocumentoslegales

que se requieran;• Preparar y coordinar el diligenciamientode los

formularios de pre-incorporación y realizar el trámite correspondiente;

• Prepararyradicarlosformulariosdepre-incorporaciónante las autoridades respectivas (por ejemplo en Bermuda: la BMA, Bermuda Monetary Authority, y la IAC, Insurance Advisory Committee);

• Gestionaryhacerelseguimientoalaaprobacióndel proceso de incorporación;

• Gestionarelregistroylaincorporaciónincluyendoel trámite de los pago y tasas a que haya lugar;

• Coordinarelgirodelaportedecapital;• Radicarlasolicituddelicenciadelareaseguradora

cautiva;• Gestionarlaobtencióndelicenciadelareaseguradora

cautiva;• Rendir un informe al gobierno interesado al

finalizar el proceso de constitución de la cautiva y de ser necesario otros que sean necesario por solicitud del gobierno interesado para absolver todas las consultas que en relación con el proceso sean formuladas.

La constitución de la cautiva deberá efectuarse dentro del plazo de ejecución del contrato que puede ser del orden de 90 días y de un aproximado de USD$ 40,000 dólares.

7.1.4.4 Posibilidades y beneficios para los paísesEl análisis en esta alternativa está enfocado en los beneficios económicos que cada país puede obtener como consecuencia de las características de su portafolio y los valores involucrados dentro de la suma asegurable. Se trata de un mecanismo que permite ir más allá en la cadena tradicional de aseguramiento donde las compañías de seguros perciben la prima de varios riesgos para las pérdidas de algunos pero con foco a nivel de portafolio, que a veces no permite que un riesgo en particular se beneficie de sí mismo. Con las características de los riesgos involucrados dentro de este tipo de análisis es posible analizar alternativas de aseguramiento diferentes a las tradicionales que van más allá del precio óptimo para el asegurado, pues le permite obtener ingresos financieros como consecuencia de su misma necesidad de cubrir el patrimonio y contribuye al desarrollo del mismo con el retorno que le permite una estructura de auto-aseguramiento.

Para el efecto es necesario vincular una compañía de seguro que lleve a cabo la figura de fronting, es decir transfiriendo gran parte de las primas generadas a la compañía reaseguradora que tomará el riesgo overseas o fuera del país. La compañía podrá llevar a cabo una retención mínima si es su deseo o simplemente transferirá el 100% de las primas facturadas.


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Para efectos de cesión no existe ninguna limitante en cuanto al monto transferido, pero si para el monto retenido; es decir, la compañía de seguros es la que se vería restringida a la hora de efectuar su retención si lo hiciere, como consecuencia de las restricciones existentes para la exposición del patrimonio técnico. Dado que la figura de “cautiva” funciona fuera del país involucrado, las restricciones de aseguramiento vigentes no aplicarían para la misma. Dichas restricciones serían vigentes para la compañía que hace el fronting, pero que al no retener mayor participación no le impacta en su resultado técnico general; particularmente, porque su utilidad esperada por la vinculación de beneficios administrativos es mínima: se tendría un bajo margen de gastos, no habría intermediario de seguros y los beneficios de la comisión de retorno del programa de reaseguro son menores. En otras palabras las premisas financieras son diferentes a las utilizadas en los demás casos que se han descrito previamente.

A manera de conclusión, al respecto de este mecanismo se puede señalar lo siguiente:

1. El auto/aseguramiento mediante la figura de la constitución de una cautiva brinda como beneficio explotar las fortalezas de los gobiernos como administradores del riesgo. Mediante su debida gestión se puede minimizar al máximo la probabilidad de efectos que en el mediano plazo retornarían al mismo asegurado como resultado de la suscripción sin haber abandonado la necesidad de cubrirse contra la volatilidad del patrimonio frente a los riesgos inherentes del mismo.

2. El asegurado es el mismo dueño de la compañía de seguros sin incurrir en todos los costos asociados que se le trasladan en la contratación de una póliza de seguros, por lo cual hace óptimo su beneficio local y a su vez también obtiene beneficios propios de las sinergias que desarrolle con el mercado reasegurador

3. La apertura de la licencia de la “cautiva” la recupera dentro del primer año de vigencia de su póliza y primer año de operación de la aseguradora, en consecuencia en el mediano plazo el crecimiento de su patrimonio estará dado por sí mismo con los beneficios tributarios y de ley al tener la compañía off-shore.

4. En el evento de ocurrir cambios en las políticas del mercado internacional de reaseguro, la compañía se podría beneficiar de las mismas con motivo de los textos y cláusulas particulares que se negocien para la cobertura específica del los portafolios de inmuebles de los países.

5. Los gobiernos conforme a su régimen fiscal podrían mejorar el retorno de inversión en el extranjero beneficiándose de las oportunidades que le otorga tener un patrimonio off-shore.

6. Aquellos riesgos de difícil aseguramiento o cuyos costos sean altos podrían ser beneficiados a través de la cautiva por la mejora en costos, como consecuencia de la vinculación existente con otros riesgos y la retención que puede practicar en vista del patrimonio que posee, llegando a retener hasta el 100% y eliminando así la dependencia del mercado local.

7. No se debe descartar que en general los gobiernos a través de la figura de una cautiva podrían involucrar otros riesgos de las mismas características, como por ejemplo bienes inmuebles de otras jurisdicciones o entidades que permitieran aumentar la dispersión del riesgo y obtener todavía más ventajas dentro de la contratación de sus estructuras de transferencia de riesgo. Se podrían así mejorar las asignaciones y ejecuciones presupuestales de cada periodo fiscal. Igualmente, se podría explorar la posibilidad de vincular sectores marginados de la sociedad dentro de una política de aseguramiento a costos alcanzables, lo que se podría lograr a través de esta figura involucrando mecanismos de subsidio total o con la participación inclusive del sector privado.

8. Dentro de las negociaciones de cobertura se pueden involucrar todos los activos de los gobiernos nacionales y subnacionales y de las empresas de servicios públicos para efectos de obtener beneficios de precio y alcance de cobertura, optimizando el presupuesto público.

9. Para efectos de simplificar el sistema de contratación de seguros sólo sería necesario licitar o hacer


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invitación privada a aquellas sociedades corredoras de reaseguro que tengan la experiencia comprobada en la constitución de sociedades off-shore para así procurar la estructuración de la estructura de transferencia óptima en cuanto al alcance y beneficio y, sobre todo, sin incumplir con las políticas de aseguramiento y reaseguramiento establecidas por las superintendencias.

7.2 Combinación de alternativas para la protección financieraLos mecanismos disponibles en los mercados de seguros y de capitales no son sustitutos entre sí, sino que son complementarios y se deben usar simultáneamente en una estructura combinada que cubra diferentes capas de riesgo. Dentro de esta estructura participan distintos tipos de agentes, entre ellos, empresas aseguradoras, reaseguradoras, inversionistas privados, banca de inversión, intermediarios financieros y entidades multilaterales, lo cual implica que aunque existe esta estructura institucional, el marco regulatorio del uso de este tipo de instrumentos está por fuera de la esfera nacional. Por esta razón, además de un estudio detallado que especifique el diseño y la estrategia de colocación de la estructura de financiación, es necesario trabajar en el logro de acuerdos multilaterales que permitan el acceso de instituciones locales a los mercados internacionales y al establecimiento de acuerdos que permitan consolidar una marco regulatorio común a las distintas entidades nacionales e internacionales participantes en el sistema.

Como se mencionó anteriormente, los precios de los seguros y de los reaseguros se ven seriamente distorsionados por restricciones de oferta y de demanda. Una estructura institucional y regulatoria más sólida y un sistema de información transparente contribuirían notablemente a reducir este tipo de restricciones. Sin embargo, mientras se logran implementar dichos cambios, es de vital importancia que tanto el gobierno central y los gobiernos regionales tomen conciencia de la importancia de adoptar medidas de diversificación de los riesgos de desastres, especialmente los que conciernen con daños en la infraestructura física. Mecanismos como el

aseguramiento permiten disminuir la carga fiscal del gobierno una vez ocurrido un desastre. A partir de la definición de las responsabilidades del Estado, su estimación y de su capacidad fiscal, se pueden establecer acuerdos entre éste y compañías aseguradoras y reaseguradoras por medio de los cuales se puedan cubrir los riesgos mediante el diseño de instrumentos financieros o de transferencia adecuados.

Luego de una revisión del funcionamiento de diferentes mecanismos para transferir riesgo al mercado, se destacan dos responsabilidades que debe asumir el Estado ante posibles desastres: por un lado, la infraestructura y las construcciones públicas, y por el otro, la población de bajos ingresos que no cuenta con los recursos para adquirir pólizas de seguro y que además tiende a estar ubicada en las zonas más frágiles y vulnerables. En general, existe consenso en que el sector privado, así como la población de niveles de ingreso medio y altos, deben por sí mismos adquirir pólizas de seguro en el sector privado. Sin embargo, existen ineficiencias en el mercado local de seguros que llevan a problemas de oferta por parte de las aseguradoras (altos precios y restricciones en las cantidades de pólizas ofrecidas para este tipo de riesgo). En estos términos, el único tipo de intervención estatal que se sugiere para el cubrimiento de estos sectores de la población es la adecuada regulación del mercado de seguros y la búsqueda de la capitalización de dicho mercado.15

Una vez definidas las responsabilidades del Estado, se pueden llevar a cabo los ejercicios de simulación que permitan determinar la estructura óptima de financiación y/o transferencia en términos de efectividad en costo. En resumen el proceso que se debe llevar a cabo en el momento de escoger la estructura financiera adecuada tiene los siguientes pasos:

1. Mediante modelos de riesgo catastrófico se deben calcular las probabilidades de ocurrencia de ciertos tipos de desastres, y además información sobre la exposición (responsabilidades, primas, etc.) para determinar sus pérdidas por desastres potenciales y establecer cuánto capital se necesitaría para financiar el riesgo en el que se está incurriendo.

15 Esto se puede llevar a cabo mediante estrategias que busquen educar a los agentes en autoasegurarse, y no esperar la ayuda del Estado una vez ocurra un desastre, y también me-diante un esquema de transición que permita en el largo plazo llevar a la población de bajos recursos a autoasegurarse directamente en el sector privado (Pollner, 2001).


122

2. Comparar el costo de utilizar el capital del Estado con el costo de asegurar, reasegurar y/o de titularizar el riesgo (utilizando los instrumentos financieros disponibles).

3. Utilizando algoritmos de optimización, se puede determinar la combinación de capital, crédito, reaseguros y titularización que minimice su costo total de cubrir el riesgo de desastres.

En este contexto, los datos que se utilizarán para calcular la parte de instrumentos financieros básicamente son:

• Información derivada del análisis técnico de losdistintos desastres (vulnerabilidad, población afectada, estimaciones de niveles de pérdidas, etc.). Información de posibles disparadores (índices).

• Datosdelmercadodeseguros/reasegurosydebonosde catástrofe (tasas de rentabilidad, indicadores de transabilidad, emisores, tasa libre de riesgo, Vehículos de Propósito Especial).

A partir de esta información se pueden plantear distintas formas de financiamiento y hacer la simulación para encontrar aquella que genere el mínimo costo para el Estado. Así el Estado debe definir el nivel de riesgo que retiene de sus propios activos, de la infraestructura y de las poblaciones con bajos niveles de ingreso. Es importante indicar que existe el riesgo de que esto puede no ser lo más eficiente, dadas las implicaciones de mayor centralización que esto traería, además de altos costos en términos de suscripciones en Bolsas de Valores en donde se transen los instrumentos financieros utilizados para la cobertura de riesgo, y la posibilidad de no llevar a cabo un exitoso manejo de portafolio.

7.2.1 Diseño de la estructura de retención y transferenciaUna estructura de financiación está configurada por la asignación de uno o varios instrumentos financieros para cada uno de los distintos niveles de pérdida. La Tabla 7-3 hace un resumen de dichos instrumentos.

Los créditos contingentes y los fondos de reservas son los que en general serían los más apropiados para la financiación de capas retenidas debido a la existencia de mercados accesibles y a su nivel de transabilidad. Los bonos de catástrofe y el sistema de seguros y reaseguros lejos de ser opciones mutuamente excluyentes son mecanismos que se complementan entre sí y permiten una diversificación más eficiente del riesgo.

Cada mecanismo permite cubrir determinados intervalos del nivel del monto de la pérdida lo que hace posible estructurar un sistema de cubrimiento de riesgos por capas. Los contratos de seguros permiten cubrir las primeras capas de pérdidas, sin embargo con el fin de reducir el valor de las primas del Estado, con los fondos de reservas para desastres y créditos contingentes con organismos multilaterales se puede cubrir una primera capa importante. En algunos casos los aseguradores necesitan del sistema de reaseguros para cubrirse en caso de que el tamaño de la pérdida supere su capacidad de solvencia. Debido al alto monto de las pérdidas, las capas finales de la estructura de cubrimiento contra riesgo de desastres podrían ser asumidas por el mercado de capitales mediante los bonos de catástrofe y por la banca multilateral mediante otra figura crédito. El uso de los bonos de catástrofe para dichas capas, permite eliminar el riesgo de contraparte que existiría si se celebraran contratos de seguro para tales niveles de pérdida. Ahora bien, los créditos contingentes tienen la gran desventaja de que si se deciden utilizar, el gobierno incrementaría su deuda con la banca multilateral. La Figura 7-2 ilustra una estructura de financiación y transferencia con capas de exceso de pérdidas.

TABLA 7.3: INSTRUMENTOS FINANCIEROS DE COBERTURA DE RIESGOS DE DESASTRES

Seguros y reaseguros

Bonos de catástrofe

Notas contingentes (contingent surplus notes)

Opciones de catástrofe transadas en bolsa

Opciones de catástrofe de patrimonio

Swaps de catástrofe

Derivados de clima

Créditos contingentes


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La prioridad o deducible es el monto hasta el cual el asegurado (en el caso de los reaseguros el asegurador primario) retiene la totalidad del riesgo, es decir que hasta este punto el asegurado responde por la totalidad de sus pérdidas. A partir de un monto igual a la prioridad o deducible el asegurador (o reasegurador) responde por los siniestros que se presenten hasta un monto máximo conocido como el límite. El asegurador (o reasegurador) esta entonces comprometido a cubrir las pérdidas que exceden el deducible hasta la cantidad establecida por el límite. La distancia entre el monto deducible y el monto límite es conocida como una capa. Según el tamaño del desastre el mercado de seguros y de reaseguros puede organizarse en varias capas. El costo del aseguramiento y del reaseguramiento por capas está generalmente determinado por un indicador conocido como ROL (Rate-On-Line). La ROL se define como la prima sobre el límite de cobertura.

Una vez obtenida la información expuesta anteriormente, tanto el gobierno como las aseguradoras están en capacidad

de decidir sobre la tarifa de un contrato de exceso de pérdida. Ahora bien, existen variaciones del contrato de exceso de pérdida, especialmente implementadas por el sistema de reaseguros, en las cuales la prioridad y el límite no están determinados por el monto de la pérdida sufrida por el asegurado, sino por índices de pérdida del mercado de seguros o por parámetros objetivos como el nivel de lluvias o la actividad sísmica, que se utilizan como índices paramétricos o disparadores. Para calcular las primas de estos contratos, se debe establecer una relación entre las pérdidas que se presentan para el asegurado y los factores que determinan la prioridad y el límite.

7.2.2 Análisis de optimización financieraLas distintas capas de la estructura de retención y transferencia se establecen dependiendo de la capacidad de solvencia de cada uno de los agentes participantes y de la conveniencia en términos de costos para el gobierno de cada una de las distintas fuentes de financiamiento disponibles. Es común observar que para distintos montos de la pérdida acaecida por


Valor total asegurable

Pérdida Máxima Probable - PMP

Límite superior

Límite inferior

Deducible

No requiere protección

Acciones complementarias alargoplazo (bono cat, impuestos,

préstamos de largo plazo, etc)Gobierno Nacional

Banco Mundial / BID

Seguros y Reaseguros

Crédito contingente

Fondo de reservas

TRANSFERENCIA

RETENCIÓN


124

un desastre los costos de cada fuente de financiación pueden variar. Un ejemplo de esto es el excesivo incremento de las primas de los seguros para las capas de cubrimiento más altas debido al mayor grado de incertidumbre representado por desastres de gran magnitud. Por ello es indispensable establecer los costos de cada una de las fuentes de financiación para distintos montos de pérdida.

Una vez conocida esta información, es posible mediante algoritmos de minimización de costos establecer la configuración óptima de los distintos mecanismos financieros disponibles dentro de la estructura asignando a cada fuente de financiamiento una capa de cubrimiento. Es decir que una vez que se conocen los costos de las diferentes fuentes de financiación para cada uno de los montos de pérdida probable, es posible establecer los porcentajes óptimos que cada mecanismo debe cubrir. Esta información permite establecer y evaluar las condiciones de los contratos de seguros y reaseguros y la factibilidad de emisión, por ejemplo, de un bono de catástrofe.

Es importante anotar que las condiciones de los mercados de seguros y capitales a nivel global son permanentemente cambiantes por lo que es de vital importancia monitorear constantemente los cambios en los costos de los distintos mecanismos de transferencia del riesgo y opciones de financiamiento. Esto permite a los diseñadores de la política económica aprovechar las distintas oportunidades que ofrece el mercado para diversificar el riesgo y reducir costos.

Una vez se cuenta con información sobre los costos de las fuentes de financiación, se requiere diseñar estructuras de financiación y de ellas seleccionar aquellas que tengan menores niveles de costo pero que cubran un mismo nivel de riesgo. El problema de optimización que se enfrenta es similar al que se presenta en la Figura 7-3.

En esta figura se representan gráficamente los costos de cada una de las fuentes de financiación de las cuales dispone el Estado para cubrir los riesgos por desastre. Se observa en esta gráfica que no es óptimo financiar la totalidad de los recursos (K) a partir de una sola fuente de financiación, y que en ciertos intervalos hay otras fuentes de financiación que pueden resultar menos costosas.

Por esta razón es necesario construir una función de costos totales que represente la suma ponderada de las tres fuentes de financiación, así:

CT(k)= a CT(k)+b RE (k) + (1-a-b) MC (k)(Ec. 7-1)

donde CT(k) representa la función de costo total (que depende del nivel de capital o cuantía de recursos requeridos), CT(k) representa el costo de financiarse con Capital Propio, RE (k) el costo de financiarse vía reaseguradoras y finalmente MC (k) el costo de financiarse vía Mercado de Capitales. Los parámetros a y b definen la participación que cada una de las fuentes va a tener dentro de la estructura de financiación. Estos parámetros, en el caso del Estado (gobierno nacional o subnacional), son variables de control, ya que representan la decisión de qué instrumento de financiación utilizar en cada una de las capas de posibles pérdidas ante un desastre. Por la definición de los parámetros a y b como porcentajes de participación, se tiene que a + b ≤ 1.

Una vez establecidas las funciones de costo de cada fuente de financiación y la función de Costo Total, se procede a realizar la minimización de esta función de costo, controlando los parámetros a y b. Redefiniendo la función de costo total incluyendo en el dominio los parámetros de control, se tiene:

FIGURA 7.3: COSTOS DE FINANCIACIÓN

Co

sto

Cuantía de Recursos ($)

0 k1 k2 k3 k

Capital Propio Reaseguros Mdo. Capitales


www.wsp.org 125

(Ec. 7-2)

y el problema del Estado se puede definir como:

Existen algoritmos de optimización que permiten hallar el óptimo (en este caso el mínimo) a partir de definir explícitamente la función. Sin embargo en la solución de este problema no se cuenta con una función de Costo Total explícita, sino que se tiene series de datos a partir de los cuales se puede construir numéricamente la forma funcional de CP(k), RE(k) y MC(k). Además, la restricción que tienen los parámetros a + b ≤ 1 y a, b ≥ 0 limita el conjunto de valores que estos parámetros puedan tomar. De esta manera, el problema a resolver debe ser tratado a partir de métodos numéricos, hallando los valores de la función Costo Total para diferentes valores de los parámetros a, b. Una vez calculados estos valores con un programa computacional, este mismo debe tener la capacidad de hallar el más pequeño de estos valores de la función de Costo Total, junto con los valores correspondientes para a y b. Este tipo de análisis se debe realizar con el fin de estimar la estructura de financiación más conveniente u óptima para cada gobierno.

7.3 Necesidad de proteger los activos públicosEl gobierno juega un papel importante en el establecimiento de políticas y regulaciones públicas que afectan la transferencia y el soporte del riesgo. Algunas regulaciones del gobierno (códigos de construcción, normas, reglamentos de usos del suelo, etc.) y políticas de incentivos (impuestos, préstamos de bajo costo, subsidios, etc.) pueden reducir el potencial de desastre. En adición a su rol de tomador de decisiones y regulador, el gobierno en todos los niveles (nacional, departamental y local) es también un propietario importante

de bienes. Daños en edificios públicos e infraestructura pueden causar diferentes tipos de pérdidas: pérdida de vidas, económicas, de función y de patrimonio cultural. El gobierno maneja sus riesgos a través de la aplicación de medidas de prevención-mitigación, mediante la transferencia del riesgo (típicamente a través de seguros16) y mediante la retención de riesgos o autoseguro17. La selección de cual técnica adoptar es una decisión compleja porque depende no sólo del costo y las metas que se intentan alcanzar sino de la opinión pública.

La experiencia ha demostrado que el gobierno soporta, también, algunos de los riesgos financieros asociados con el daño a la propiedad privada como las residencias, a través del papel que asume de financiar la recuperación post-evento. El costo de las provisiones del gobierno, como la atención en salud, las actividades de respuesta operativa, el alojamiento temporal y la reparación y rehabilitación después de un desastre han venido aumentando preocupantemente con el tiempo. En general, el aumento de la población y de los bienes expuestos ha dado como resultado que en la medida que se presentan nuevos desastres las consecuencias son cada vez mayores y los costos de atención y recuperación han estado aumentando. La reducción de la vulnerabilidad no se ha logrado suficientemente. Múltiples informes de la CEPAL, el Banco Mundial, el BID y otros organismos internacionales como las compañías de reaseguros aportan cifras para América Latina de las últimas dos décadas que ilustran esta situación. Claramente, estos costos también deberían considerarse riesgos para el gobierno porque aun cuando no corresponden a lo que típicamente se le reconoce como “riesgo soportado” de alguna manera inciden en las decisiones de las instituciones o agencias gubernamentales en lo referente a la financiación del riesgo. Por otro lado, la protección de edificios históricos también es un aspecto a considerar dado que estos edificios son patrimonio cultural por su valor intrínseco, lo que significa que son irremplazables en caso de que sean gravemente afectados o destruidos. En estas circunstancias, se puede decir que la política del manejo del riesgo se rige por los valores sociales más que por un análisis de costo beneficio.

16 El seguro de los inmuebles públicos se contrata independientemente por cada entidad gubernamental y no existe una estrategia preestablecida que oriente el proceso de contrata-ción de los seguros buscando eficiencia.

17 La retención de riesgos es fundamentalmente inconsciente y por falta de recursos presupuestales. En general no obedece a una estrategia de conveniencia para las entidades públicas.

)()1()()(),,( kMCkREkCPkCT βαβαβα −−++=

0,1..

),,(,

≥≤+ βαβα

βαβα

as

kCTMin


126

Eventos que pueden tener altas consecuencias y una baja probabilidad de ocurrencia, como los terremotos, no tienden a ser una preocupación mayor para una comunidad, especialmente si han pasado varios años desde el último desastre. Esta situación hace que muchas veces el sector público no le dé mayor relevancia al tema de la gestión de riesgos. Usualmente, para el gobierno la opinión pública es la fuerza que dirige muchas de las decisiones, detrás de la gestión de riesgos, y por lo tanto estas decisiones están cargadas de implicaciones políticas. En algunos casos las decisiones claramente están gobernadas por la percepción pública del riesgo más que del costo beneficio o la seguridad de la sociedad. Las medidas de reducción del riesgo o mitigación, de alguna forma, están relacionadas o conectadas con la disponibilidad de la ayuda humanitaria post-desastre. Los gobiernos locales y departamentales usualmente cuentan con una ayuda nacional que funciona como un seguro sin costo. Infortunadamente, esto desincentiva el contar con fondos locales para la mitigación y preparación. Diferentes estrategias de gestión de riesgos proveen diferentes beneficios, que usualmente son complementarios.

Un mecanismo de transferencia de riesgos como el seguro puede pagar parte del costo de reparación y reducir la pérdida económica causada por el daño de los edificios, pero este mecanismo poco puede hacer por la protección de la vida, la pérdida de funcionalidad, la protección del patrimonio y por mitigar otros costos sociales derivados. Esta es la razón por la cual la gestión del riesgo debe ser integral. Desde la perspectiva de la ingeniería sísmica, por ejemplo, el refuerzo estructural es la estrategia técnica más efectiva que se debe seleccionar para reducir el riesgo, porque este mecanismo influye favorablemente en la reducción de todos los tipos de pérdidas a las que el gobierno está expuesto. Sin embargo, los factores limitantes en su adopción han sido siempre el costo y su factibilidad de implementación. Aunque, el refuerzo debería ser llevado a cabo antes que un evento peligroso se presente, es muy frecuente que se realice cabo como parte de la actualización de las estructuras dañadas después de un sismo, porque es cuando los fondos tienen mayor disponibilidad. Las fuentes de los fondos varían notablemente en cada nivel de jurisdicción y de hecho a nivel local usualmente existe la posibilidad de acceder a recursos del nivel departamental o

nacional; y a nivel nacional existe la posibilidad de recibir apoyo de los organismos multilaterales, que de forma análoga terminan cumpliendo el papel de facilitar créditos contingentes sin un previo acuerdo o negociación.

El sector gobierno tiene diversas opciones para transferir el riesgo a través de seguros, incluido el seguro privado, incluso el risk pooling y la mutualidad entre agencias gubernamentales. El risk pooling se define como elementos de transferencia del riesgo donde varias entidades privadas y/o mixtas, es decir compuestas de capital privado y del gobierno, comparten mutuamente la responsabilidad bajo parámetros de exposición, costo y utilización preestablecidos. Otra opción que podría considerarse es la transferencia del riesgo a mercados de capitales a través de instrumentos financieros. Usualmente, la decisión de buscar seguro surge de la ausencia de programas o sistemas gubernamentales de apoyo. El gobierno nacional esencialmente actúa como un asegurador sin costo, pues cubre frecuentemente una porción o la totalidad de los costos de reparación de la infraestructura pública afectada. Ahora bien, los seguros de terremoto no son fácilmente disponibles o pueden ser muy costosos para el gobierno (altas primas y deducibles). Una de las razones principales por las cuales no es viable obtener seguro para las instalaciones del sector público a tasas aceptables es la falta de datos detallados del inventario de inmuebles, lo que la dificulta a las compañías de seguros estimar el precio de las pólizas. En general, las entidades públicas compran una póliza global de seguro comercial para cubrir el caso de terremoto, pero no información con algún nivel de detalle para una diferenciación o separación de límites por edificación.

En algunas ocasiones puede resultar de interés combinar el seguro comercial con el autoseguro o tener seguros con un límite y lo restante asumirlo directamente. En algunos países donde el seguro privado no ha sido factible los gobiernos locales han establecido un pool de seguros que con algunos límites cubren los costos de las emergencias, de reparación e incluso de otras obligaciones. Estos fondos de autoseguro por riesgo en ocasiones son orientados hacia sectores específicos como escuelas u hospitales. Aunque el seguro de terremoto no es común bajo esta figura, ya existen casos de aseguradoras cautivas como la que se creó recientemente


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con la participación de los gobiernos de 16 países del Caribe para cubrir los gastos de atención de emergencias frente a huracán y terremoto. Estos mecanismos o fondos en la medida que se van acumulando reservas están en capacidad de obtener tasas muy favorables de seguros y reaseguros debido a que comúnmente ofrecen diversidad geográfica y grandes portafolios. En otras palabras, la retención del riesgo es también una opción que podría considerarse cuando existe una buena información de qué riesgos pueden retenerse y cederse. En este caso lo correcto sería estimar el valor de las primas y mantenerlas en un fondo donde se puedan obtener rendimientos.

Para los tomadores de decisiones, sin duda, es muy importante una buena información acerca de los costos económicos y de los beneficios asociados con una estrategia particular de reducción de riesgo. En cualquier caso es necesario saber qué tan fácil o difícil es implementar dicha estrategia, cuáles serían sus benéficos sociales y comunitarios, cuáles sus efectos indirectos. Es importante mencionar, que a menudo las entidades necesitan ser tratadas como empresas privadas en lo relacionado con la evaluación de las decisiones de gestión de riesgos. En conclusión, las complejidades asociadas con este proceso hacen que el establecer estrategias de reducción, transferencia y retención de riesgos sea un reto actualmente.

El refuerzo estructural puede ser la mejor opción técnica para salvar vidas y reducir el daño, pero puede ser prohibitivamente costoso. En ese caso, alguna complementariedad entre

transferencia y refuerzo puede ser lo más factible. Relaciones de intercambio entre costos de prevención y de recuperación post-evento pueden orientar las decisiones de manejo del riesgo financiero. El costo del daño en el sector público debido a fenómenos naturales es un costo que puede ser muy alto para los contribuyentes que pagan impuestos. Los funcionarios de las instituciones públicas deben explorar las alternativas de contratación de seguros para cubrir las estructuras públicas e invertir en medidas efectivas de reducción de riesgo desde el punto de vista de los costos. Un camino para lograr este propósito es que sólo un bajo porcentaje de los daños en esas estructuras sea cubierto por los fondos del gobierno para la recuperación. Ahora bien, una de las maneras como se han cubierto las pérdidas de los inmuebles públicos ha sido la estrategia ex post de recaudar impuestos en caso de desastres. Esta no es más que una figura de seguro basada en la comunidad, en la cual todos los residentes terminan pagando en forma compartida una porción de dicho seguro. Un ejemplo de este tipo de decisiones ex post fue el gravamen a las transacciones financieras para apoyar la reconstrucción post-terremoto en el Eje Cafetero, en Colombia en 1999; medida que puede no ser aceptable por la población en todos los casos. No obstante, es importante señalar que en los últimos años ha habido un mayor conciencia en los legisladores y los funcionarios de la responsabilidad de que la recuperación de los desastres recae en el sector público, razón por la cual en Colombia se han dado pasos para que se diseñen estrategias apropiadas de retención y transferencia teniendo en cuenta los seguros, incentivos, impuestos y la aplicación efectiva de las normas de construcción sismorresistente.


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8.1 Casos internacionales

8.1.1 Casos de Colombia

8.1.1.1 Evolución del seguro por terremoto en ColombiaEntre los países de América Latina, Colombia es uno de los más avanzados en lo que atañe al régimen de operación del seguro por terremoto, dado que inicialmente fue concebido como adicional al seguro de incendio. Una de sus características más notables es que el seguro de terremoto desde 1984 es obligatorio para todas las instituciones del sector financiero, no sólo en sus propios bienes inmuebles sino en aquellos dados en garantía de obligaciones hipotecarias. Esta disposición legal se cumple sin mayores dificultades. Por otra parte, y más recientemente, la legislación relativa a la propiedad horizontal ha sido mejorada, en cuanto a obligar el aseguramiento de las zonas comunes en los edificios, la cual queda normalmente desprotegida. Al parecer todavía muy pocos edificios han adoptado estas exigencias.

Desde sus inicios del seguro de terremoto en el país se estableció que las primas retenidas por los aseguradores estaban sujetas a una reserva técnica especial, sustitutiva de la reserva para riesgos en curso, equivalente a un 80%, que debía ser objeto de acumulación indefinida de un ejercicio a otro. Esta reserva encontraba su fundamento político y técnico, muy digno de relieve, de que dadas su naturaleza y las bases con las cuales se calculan, las primas sólo podían considerarse devengadas en el momento en que se destinaban al pago de un siniestro. Esta reserva18 debía invertirse casi en su totalidad en títulos canjeables por certificados de cambio del Banco de la República que, emitidos en dólares, con una razonable rentabilidad, coadyuvaban la necesaria solidez de las compañías y las protegía contra la eventual desvalorización de otras inversiones en moneda nacional. El seguro de terremoto

Anexo 4: Experiencias Internacionales de Protección Financiera en el Sector de Agua y Saneamiento

VIII.

estaba sujeto, de una parte a un deducible del 2% sobre las sumas aseguradas y, de otra, a un coaseguro obligatorio, a cargo del asegurado, del 20% sobre el valor de la pérdida. Además la regulación indicaba que la responsabilidad máxima de una compañía como consecuencia de un solo evento en la zona de mayor exposición no podía exceder el 10% de su patrimonio, estimándose dicha responsabilidad, a modo de Pérdida Máxima Probable, PML, como el 25% de las sumas aseguradas. En exceso a esta responsabilidad máxima, se exigía legalmente la suscripción de reaseguros. Entre tanto las tarifas han oscilado entre el 0.75‰ y el 2.6‰, valor similar a los establecidos en otros países de América Latina como Perú, Chile y México donde las tasas comerciales indicativas de terremoto respectivamente oscilan entre 1.0‰-1.2‰, 0.8‰-0.9‰ y 1.8‰-2.2‰ esta última dependiendo de la zona CRESTA y los efectos recientes. Igualmente el ROL (rate-on-line) promedio para coberturas de exceso de pérdida catastrófica (XL Cat) para Perú, Chile y México respectivamente son del 1.4%, 1.2% y 3.0% nuevamente esta última dependiendo de la zona CRESTA y los efectos recientes puede estar entre 2.5% y 5.0%.

Es importante anotar, que innumerables análisis y debates se suscitaron a mediados y finales de los años 80, en cuanto que tan adecuadas eran las tarifas de la época, si la comisión del intermediario era razonable o irrisoria (2.5%), si el ramo ofrecía rentabilidad a corto o mediano plazo, si el coaseguro obligatorio era excesivo, e incluso si el riesgo por terremoto era realmente asegurable a través de los mecanismos del sector privado. La falta de estudios rigorosos de riesgo con bases sólidas siempre ha generado gran preocupación por la posibilidad de estar en un negocio poco confiable. Incluso, estos análisis significaron críticas fuertes de especialistas al papel que se le perfiló al Fondo Nacional de Calamidades, FNC, (creado mediante el decreto 1547 de 1984), el cual entre sus funciones se le

18 Las regulaciones han cambiado relativamente poco. Actualmente el 100% de las reservas técnicas deben estar respaldas de manera similar y por inversiones en el exterior. Decreto 94 de 2000 y Decreto 2779 de 2001.


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había asignado apoyar a las compañías aseguradoras privadas cuando las indemnizaciones “superen los recursos disponibles que correspondan a su propia retención”. Este papel del FNC nunca se ha puesto en marcha desde su creación. Desde ese entonces era claro que un fondo sin una fuente estable de recursos financieros y dependiente de las partidas que se le asignen en el presupuesto nacional difícilmente podría llegar a ser un verdadero fondo de reservas y que pudiera servir como un fondo de reaseguro. La preocupación del potencial de pérdidas por desastres como la necesidad de una figura estatal sólida de compensación de riesgos catastróficos le dio paso a propuestas (Ossa), en esa época, de constituir un fondo o consorcio similar al que existe en España desde mediados del siglo pasado, sin lograrse mayor atención a este tipo de ideas por parte del gobierno. Una descripción más amplia de este tipo de mecanismos financieros, que se utilizan en varios países, se presentará en el análisis de alternativas del siguiente informe de consultoría.

En 1990 se liberó el mercado de seguros en Colombia y la Superintendencia Bancaria modificó la exigencia de mantener reservas del 25% al 15% (valor que usualmente se estima con base en un PML, que parece ser en el caso de Colombia el correspondiente a 1500 años de período de retorno). Dado que la cobertura de terremoto está ligada al reaseguro, en 1993 debido al aumento del costo del reaseguro, resultado del impacto causado en el mercado internacional por el Huracán Andrew en la Florida en 1992, se incluyó en los contratos de seguros un coaseguro obligatorio del 25%, después que ya había sido suspendido el que existió obligatoriamente hasta 1991. Es importante indicar que las pérdidas aseguradas en el caso del Huracán Andrew podrían requerir más de 100 años para repagarse. En 1994 y 1995 la industria nacional de seguros intentó nivelar los desequilibrios de los años anteriores e incluso el costo del seguro de terremoto descendió en 1995, aun cuando el terremoto de Northridge de 1994 alcanzó a causar de nuevo incertidumbre en la disponibilidad de recursos para el reaseguro a nivel internacional. En este caso es importante mencionar que 8,000 millones de dólares de los 12,500 millones, que se estiman fueron las pérdidas en California, eran residenciales. Posteriormente, se registró un nuevo incremento debido por una parte a la Tormenta Lothar en 1999 y a la tempestades que en el 2000 causaron pérdidas del orden de 20,000 millones de dólares en Europa,

pero más especialmente a la reducción notable de las reservas que causaron los episodios del 11 de septiembre de 2001. Usualmente los costos del reaseguro con el pasar de los años empiezan a bajar pero más recientemente, se han presentado nuevos aumentos como resultado de las pérdidas causadas por los huracanes de 2004 y particularmente el huracán Katrina en los Estados Unidos en el 2005. Por este último hecho se han renovado coberturas de seguros prácticamente en valores cercanos al doble de los que se tenían antes. El costo en algunos casos de los reaseguros se ha triplicado, lo que se traslada directamente al usuario. Además, en el caso de negocios mayores se han disminuido los límites. Esta situación, con excepción de la Previsora que retiene cerca del 66%, se refleja en un aumento notable de los seguros, dado que la mayoría de las compañías de seguros hacen un fronting, es decir que prácticamente no retienen riesgo sino que hacen casi el papel de corredores de seguros, contratando seguros a nombre de las compañías reaseguradoras. A mediados de los años 90 el seguro de terremoto en Colombia representaba alrededor del 7.6% de las primas emitidas del sector daños. Esta participación venía creciendo desde 1977 cuan representaba menos del 1% de éstas. La evolución del valor de las primas ha representado un crecimiento continuo. Al igual que en el ramo de incendio, el comportamiento del sector de la construcción y el crédito de vivienda generaron hasta mediados de los 90 una demanda inducida por este tipo de seguros por lo que variables como el número de establecimientos industriales, comerciales, residenciales, el valor del stock de vivienda y el PIB de la construcción o de la industria podían explicar su evolución. De acuerdo con estudios econométricos realizados por Fedesarrollo el valor de las primas del ramo de terremoto (incendio y lucro cesante) pasará a representar del 0.12% del PIB en 1997 a 0.13% de la misma variable en el año 2010 (Fedesarrollo 1998).

Actualmente, el seguro de terremoto representa el 9.6% de las primas emitidas en el ramo de daños. Esta participación es modesta si se le compara, por ejemplo, con el seguro de automóviles, que puede ser del orden del 37%. De hecho el total pagado por el terremoto de 1999 en el Eje Cafetero, entre todas las compañías fue del orden de 200 millones de dólares. La Previsora, por ejemplo, pagó cerca de 30 millones de dólares de los cuales asumió cerca de un millón y el resto fue cedido por exceso de pérdida al reaseguro.


130

En líneas generales las tarifas del ramo de terremoto y de daños en general se han visto gobernadas por los valores de mercado, que con la introducción en el mercado de nuevas compañías extranjeras a partir de 1995 bajaron a niveles inferiores al 0.5‰ en ciudades principales como Bogotá donde los valores de prima pura sin incluir efectos locales del suelo se estiman del orden de 1‰. Es decir que el hecho de que las primas se vean influenciadas principalmente por los valores de mercado sin tener en cuenta de manera apropiada las bases de cálculo técnicas puede llevar a que el negocio resulte un arma de doble filo tanto para los asegurados como para los aseguradores. Esto no parece muy recomendable, ya que desde el punto de vista técnico del ramo, el valor de prima cobrado en algunos casos no cubre la prima pura o prima técnica del riesgo asegurado.

8.1.1.2 Aguas de Manizales8.1.1.2.1 Descripción de la empresaAguas de Manizales S.A. E.S.P., gracias a su excelencia operativa, se ubica como una de las empresas líderes en el país, lo que se ve reflejado en sus indicadores de gestión como son: Agua no contabilizada del 27%, cobertura del servicio de acueducto del 99%, cobertura del servicio de alcantarillado del 98%, continuidad del servicio del 100%, cobertura en micro medición del 100%, eficiencia del recaudo del 99%, agua apta para el consumo humano; además de contar desde el año 2001 con todos los procesos certificados que conforman los servicios de acueducto y alcantarillado, bajo la norma ISO 9001 versión 2000 y desde el año 2008 la acreditación del laboratorio de medidores bajo la norma NTC ISO/IEC 17025.

Aguas de Manizales S.A.E.S.P además ha sido la empresa pionera en gerenciar y asesorar los primeros Planes Departamentales en Colombia. El primero se desarrolló en Cesar hace 3 años, y la meta fue mejorar las condiciones de cobertura, calidad y eficiencia en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico. En la actualidad (2010) se encuentra en ejecución la gerencia asesora del Plan Departamental de Agua en Magdalena y Caldas.

Aguas de Manizales S.A. E.S.P. al cierre del año 2009 contaba con 91.332 suscriptores del servicio de acueducto y con 87.511 suscriptores en el servicio de alcantarillado.

Desde su creación, Aguas de Manizales S.A. E.S.P. opera los sistemas de acueducto y alcantarillado del área urbana y gran parte del área rural del municipio de Manizales, además de su gestión comercial. Esto le permite ofrecer los servicios de operación integral de sistemas de acueducto y alcantarillado o encargarse de manera particular de uno o varios componentes de la cadena de valor del negocio:

• Administraciónyconservacióndecuencashidrográficas• Operaciónyplaneacióntécnica.• Gestiónadministrativa.• Gestióncomercial.• Trabajos de educación y sensibilización a la

comunidad.

8.1.1.3 Sectorización de redes de acueductoPara la mejor prestación del servicio, Aguas de Manizales S.A. E.S.P ha venido realizando la sectorización de los circuitos hidráulicos existentes con el fin de que coincidan con los ciclos de lectura de facturación, logrando a la fecha un total de 42 circuitos, de los cuales 21 poseen sistema de macro medición por medios mecánicos, electromagnéticos y/o ultrasonido.

Adicionalmente, la empresa cuenta con un sistema de telemetría en 16 tanques de la ciudad de los 51 que están en funcionamiento, dicho sistema permiten tener información del comportamiento en tiempo real.

Este programa hace parte de las actividades de control de Agua No Contabilizada y permite determinar cuál es la perdida de agua por circuito y sus causas.

8.1.1.3.1 InfraestructuraAguas de Manizales viene realizando la protección de los bosques naturales y plantados, conservando la infraestructura hídrica de agua cruda y protegiendo los recursos naturales


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de las cuencas, actualmente se cuenta con 11 bocatomas, 13,4 kilómetros de aducciones, 5 estaciones meteorológicas, 5.255 hectáreas de las cuales 3.617 hectáreas están ubicadas en la cuenca de Río Blanco y 1.638 hectáreas en la cuenca del Río Chinchiná.

Cuenta con tres plantas de tratamiento de agua potable: las plantas Luis Prieto I y II que cuentan con capacidad de tratamiento de 1.466 litros por segundo y con un caudal tratado promedio de 706 litros por segundo, la tercera planta es la de Niza que cuenta con una capacidad de 600 litros por segundo y un caudal tratado promedio de 245 litros por segundo.

La red de acueducto en la zona urbana de la ciudad de Manizales tiene una longitud de 612,69 kilómetros y en la rural de 238,06 kilómetros, para un total de tuberías de acueducto de 850,75 kilómetros. Por su parte la red de alcantarillado tiene una longitud de 488,73 kilómetros en la zona urbana y se cuenta con 924 pozos sépticos instalados y en funcionamiento en la zona rural.

Entre los años 2007 y 2008, se realizó el reforzamiento estructural de la Planta Luís Prieto.

8.1.1.3.2 Programa de seguros Aguas de ManizalesLos corredores de seguros son en unión temporal de Delima Marsh y Willis de Colombia, la compañía de seguros es agrícola de seguros (suramericana).

Los actuales corredores trabajaron en la implementación del sistema corporativo de administración de riesgos (SAR) para la empresa y pusieron a disposición de la empresa desde tiempo atrás el conocimiento y experiencia a través de capacitaciones en todo lo relacionado con la Norma Técnica Colombiana NTC 5254 para la administración de riesgos; se ha adelantó la capacitación con las personas líderes de procesos y con los involucrados en los mismos. Además han participando activamente en el diseño y capacitación del proceso de administración de riesgos de Aguas de Manizales S.A.E.S.P.

En la empresa se ha venido aplicando la metodología diseñada por lo actuales corredores a tal punto que se han identificado las fuentes de riesgo y áreas de impacto, de la misma manera que se diseñó y se está elaborando el formato de identificación de riesgos.

De otra parte los corredores de seguros están vinculados a esta empresa desde su creación en el año 1996, lo que los hace conocedores no solo de su estructura administrativa, operativa y financiera, sino también de los riesgos que la amenazan y del programa de seguros que garantiza una adecuada cobertura contra esos riesgos.

La compañía de seguros que aseguró a la empresa desde el año 1996 fue Agrícola de seguros hasta que esta fue comprada por suramericana de seguros.

En el año 2001 se realizó un trabajo en conjunto entre los ingenieros de la empresa y los intermediarios de seguros con el fin de mantener actualizados los valores asegurados.

Después en el año 2005 se adelantó un trabajo de ingeniería de riesgos con una firma denominada SUMA.

Las pólizas que se contrataron para cubrir a la empresa son:

• TodoRiesgoDañosMateriales• Automóviles• ResponsabilidadCivilExcesoAutos• TodoRiesgoEquipoyMaquinaria• ResponsabilidadCivilExtracontractual• ResponsabilidadCivilDirectoresyAdministradores• InfidelidadyRiesgosFinancieros• Manejo• TransportedeMercancías• AccidentesPersonales• GrupoVida

Los valores asegurados eran a 2008 los que se muestran en la Tabla 8-1:


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La póliza de daños materiales combinados que incluye el valor de las plantas de tratamiento estaba compuesta por daño material $188.135.580.210; Lucro Cesante $18.035.000.000; Período de indemnización seis (6) meses; Amparos Todo riesgo daño material y lucro cesante.

Los deducibles de esta póliza son los que se muestran en la Tabla 8-2:

TABLA 8.1: VALORES ASEGURADOS AGUAS DE MANIZALES (A 2008)

Ramo Valor Asegurado (USD)

Daños Materiales Combinados 9,564,5948.3

Autos Propios 296,512.456

RC en Exceso Autos Propios 2,074,224.71

Todo Riesgo Equipo y Maquinaria 468,169.72

Responsabilidad Civil Extracontractual

2,000,000

Responsabilidad Civil Directores y Administradores

- Opción No. 1: 1,016,776.82

- Opción No. 2: 1,525,165.23

Infidelidad y Riesgos Financieros

- Opción No. 1: 610,066.09

- Opción No. 2: 1,270,971.02

Manejo

- Opción No. 1: 25,419.4204

- Opción No. 2: 50,838.8409

- Transporte de Mercancías 25,419.4204

Accidentes Personales

- Opción No. 1: 5,083.88409

- Opción No. 2: 10,167.7682

- Opción No. 3: 15,251.6523

Grupo Vida

- Opción No. 2: 10,167.7682

Total Opción No. 2: 101,377,585

El inventario que cubre el programa de aseguramiento de Aguas de Manizales son elementos de alta rotación y menor tamaño, como codos, medidores de agua, cajas para medidores, tornillos, dotaciones, empaques, herramientas menores, llaves de contención, registros, dotaciones, hidrantes, empaques, tubos de hasta 6 pulgadas y válvulas.

Es de anotar que la empresa tiene contratos de suministro con ferreterías, empresas y en general con proveedores que le garantizan el suministro de elementos cada vez que se necesitan. Los elementos sólo se pagan una vez son suministrados como por ejemplo:

• Cemento• Tubosdediámetrosgrandes• Válvulas

Por esa razón los inventarios no son tan representativos. Claramente dentro del Plan de Emergencias de la Empresa se tienen identificados los proveedores de cada uno de los materiales, tuberías de grandes diámetros o estructuras especiales y además de contactados para que en el momento de un evento saber claramente donde acudir con diseños ya

TABLA 8.2: DEDUCIBLES PÓLIZA AGUAS DE MANIZALES

Terremoto 2% del valor asegurable. Mínimo 2% del valor asegurado del riesgo afectado. Mínimo U$2.000

Fenómenos de la naturaleza

10% valor pérdida. Mínimo U$2.500

AMIT y HMACC

10% de a pérdida. Mínimo 2% del valor asegurable del riesgo afectado sin ser inferior a U$7.500

Sustracción con violencia

10% de la pérdida. Mínimo 2 SMMLV

Equipo electrónico


Rotura de maquinaria


Otros eventos: 10% de la pérdida. Mínimo 2 SMMLV

Lucro cesante: Asonada, AMIT y Terremoto: 5 días.Otros eventos: 3 días


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previamente preparados y de esa forma sabemos de manera inmediata en qué momento y cuando se hará tal suministro.

Los componentes que incluye el programa de administración de riesgos de Aguas de Manizales tienen en cuenta varios aspectos como son el financiero en caso de un evento para saber dónde y cómo se obtendrían los recursos para el antes, durante y después. De igual forma se analizaron los aspectos operativos de la Empresa teniendo en cuenta que se es responsable de la prestación de un servicio público domiciliario por lo tanto la urgencia para responderle a la Ciudad en caso de un evento pues la respuesta debe ser inmediata. Con este panorama la Empresa inició el diseño del Plan De Emergencias en donde básicamente se buscó no solo entrar en concordancia con el Plan diseñado para la Ciudad pues se entendió de igual forma que son solo una parte de un todo y como tal se deberían armonizar todas las actividades.

Lo más importante en la elaboración del Plan fue:

• IdentificaryClasificarlasAmenazas• AnalizarVulnerabilidadyNiveldeRiesgo• ImplementarelPlandeEmergencias• RealizarPlandeActividadesFormativas• ElaborarPlandeActividadesOperativas• ConformarlaBrigadadeSeguridad.• ConformarelComitédeEmergencias.• Simulacros.

Las empresas de seguros que han asegurado a la empresa siempre han buscado un reaseguro debido a que en la ciudad hay muchos problemas por la topografía de la misma, con las temporadas de invierno y sobre todo porque cualquier situación que sucediera en la ciudad inmediatamente la gente le reclamaba a la empresa. Sin embargo en la gran mayoría de los casos se podía demostrar que no había ninguna responsabilidad. Es de anotar nuevamente, que en las pólizas sólo se incluían las tuberías de diámetros inferiores a 6 pulgadas. Siempre se ha creído que hay un riesgo sísmico que puede provocar un siniestro significativo.

El resto de problemas se relacionan con daños de tuberías que generan anegaciones en barrios, o derrumbes generados por rupturas de tuberías que se mezclan con aguas de escorrentía que generan siniestros. En todos los años las compañías de seguros contrataron reaseguros.

8.1.1.4 Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB)La EAAB realiza de manera periódica estudios de riesgo que tienen aplicaciones sobre los diferentes esquemas de aseguramiento que tienen. Dentro de los estudios que se han realizado en la EAAB se encuentran los siguientes:

• Cálculodelapérdidamáximaprobable(PML)paralas redes de suministro por diferentes agregados. Casos particulares para San Rafael y Tibitoc.

• Consecuenciales (lucro cesante) en el sistema porterremoto.

• Cálculodedañosenlaredprincipaldedistribuciónde agua potable por terremoto, expresando estos en daños por kilómetro de tubería.

• Estudiosdevulnerabilidadydiseñodereforzamientoparaplantas de tratamiento y tanques de almacenamiento.

Aunque se conoce que la EAAB tiene asegurado sus diferentes activos, la información acerca del esquema de protección financiera, valores asegurados, valores de lucro cesante y variaciones de las tarifas a usuarios debido a la implementación de seguros es confidencial y pese a múltiples averiguaciones no se tuvo acceso a ella. Se conoce que esta empresa se encuentra asegurada contra terremoto y que el proceso para la selección de la empresa aseguradora se hace por medio de licitación.

Con respecto al impacto del esquema de aseguramiento sobre las tarifas cobradas a los usuarios, se sabe que éstas empresas manejan un modelo tarifario que refleja todos los costos y los gastos de la compañía, de tal forma que se supone que cada 5 años se revisa y se corre el modelo en el cual hay componentes fijos para los costos fijos los cuales se dividen entre la totalidad de usuarios y eso es a lo que se denomina Cargo fijo. El resto de costos y de inversiones proyectadas se representan en el costo del metro cúbico de agua.


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Estos costos y gastos se envían cada año a la comisión de regulación para verificar que corresponden a los reales de la empresa y que son los que se incluyeron en los modelos tarifarios. El programa de seguros está incluido en la tarifa y ya desde el momento o en que se calculan para un período de 5 años, queda incluido el factor que se cobrará periódicamente. En el caso de que los programas se contraten por un valor superior a lo incluido en las tarifas, la empresa asume ese mayor costo de sus utilidades, pero si lo contrata por debajo del costo incluido en la tarifa, la empresa gana por eficiencia. Lo anterior significa que el costo del programa ya está muy estandarizado y la CRA tiene mucha incidencia en ellos. Es de anotar que la CREG maneja un modelo de eficiencia armando una empresa virtual con las características de un grupo de empresas y de acuerdo con ella aprueba o desaprueba los costos que pasan al momento de calcular las tarifas.

8.1.1.5 Redes de servicios públicosLas líneas de servicios públicos (gas natural, electricidad, etc.) en su gran mayoría no se encuentran aseguradas. Es práctica común asegurarlas durante el proceso de montaje siguiendo lo estipulado en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007. Durante el montaje se suelen tomar coberturas contra todo riesgo para cubrir eventos naturales y adicionalmente los daños que se puedan causar a terceros durante ese proceso.

La maquinaria también puede ser asegurada con la póliza de equipo con lo que quedan protegidas si se llegan a ver afectadas por cualquier evento. En resumen se tiene lo siguiente:

disminuyendo o interrumpiendo el servicio otorgado por las diversas empresas, debe ser evaluada por ella.

La normativa del sector es realizada por el Instituto Nacional de Normalización pero son los Ministerios y sus respectivas entidades públicas quienes realizan la verificación del cumplimiento de dicha normativa.

Existen actualmente 10 grandes y medianas empresas en el país, las cuales se presentan en la Tabla 8-4 con su respectiva participación en el mercado.

TABLA 8.3: VALORES ASEGURADOS DURANTE EL PROCESO DE MONTAJE

Valor asegurado Costo del montaje

DeducibleA primera pérdidaPorcentaje del valor aseguradoSobre la pérdida 8.1.2.1 Gestión del Riesgo en los sistemas de acueducto

y alcantarilladoNo existe ninguna normativa relacionada con medidas que mitiguen o reduzcan el riesgo en los servicios de acueducto y alcantarillado de Chile. La figura que más influencia puede tener para estos fines es la normatividad relacionada con las medidas de seguridad durante la construcción de las instalaciones para así, poder garantizar la continuidad del

TABLA 8.4: EMPRESAS SANITARIAS MAYORES Y MEDIANAS EN CHILE. PARTICIPACIÓN EN EL MERCADO

Empresa Ventas M$ Ventas clientes/ mes $2004

2004 2004

Empresa Mayores 158.871.290 9.749

Aguas Andinas 158.871.290 9.749

Empresas Medianas 207.768.975 9.250

ESSBÍO 63.898.509 9.450

ESVAL 57.826.453 10.012

Aguas Nuevo Sur Maule 16.507.984 7.704

SMAPA 15.939.106 7.810

Aguas Araucanía 14.884.108 7.355

Aguas del Valle 16.804.010 8.947

ESSAL 21.908.805 11.921

Aguas Los Domínicos 1.869.045 50.553

COOPAGUA 647.429 17.954

Fuente: Superintendencia de Servicios Sanitarios

8.1.2 Caso de ChilePara el caso chileno, se tiene que las empresas servicios de acueducto y saneamiento se encuentran reguladas por la Superintendencia de Servicios Sanitarios, cualquier situación, que pueda afectar el normal desempeño de sus actividades,


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Además de lo anterior, sería necesario contar con una descripción de la totalidad de los riesgos a los que están afectos todos los sistemas sanitarios, considerando una cuantificación detallada de la magnitud de cada uno de ellos, antecedentes que no están siempre disponibles”.

La penetración de los seguros en el caso de Chile es del orden del 4% de su Producto Interno Bruto, un índice relativamente alto en comparación con otros países de la zona. De acuerdo con esto, el terremoto de Chile ocurrido el 27 de febrero del 2010, se considera en general como el segundo terremoto más costoso para este sector a nivel mundial, después del sismo de Kobe en Japón. El costo de este siniestro estará entre los 4,000 y los 6,000 millones de dólares. El mercado asegurador en Chile produce del orden de 2,300 millones de dólares al año correspondientes a daños lo que quiere decir que las pérdidas duplicaron la capacidad anual del seguro, generando con esto una situación crítica para el sector.

Las pérdidas aseguradas por el terremoto de Chile superarán los 2.000 millones de dólares. La Asociación de Aseguradores de Chile (AACH) estima en al menos 2.500-2.600 millones de dólares (1.842-1.920 millones de euros) el coste que deberán asumir las compañías de seguros para indemnizar los daños provocados por el terremoto de enero de 2010 en Chile. Este cálculo se realiza en base a los siniestros indemnizados tras el terremoto de 8 grados que afectó al país en 1985. En aquel momento, las aseguradoras pagaron un 7,2% de los daños totales en el país.

8.1.2.2 Sismo de febrero de 2010En el sismo de Chile de febrero de 2010, en la región del Bio-Bio, Estado de Concepción, las pérdidas totales en los sistemas de acueducto y saneamiento se estiman en un total de US$100 millones. Esta cifra fue cubierta en su mayoría por las compañías de seguros que cubrían el riesgo de este sector. La reconexión parcial del servicio fue a partir del cuarto día de ocurrencia del evento en algunas zonas y del cuarto día para la totalidad de la población. En esta población, al igual que en la capital Santiago, el restablecimiento total del servicio tomó a las Empresas del orden de 2 semanas.

servicio bajo cualquier circunstancia y le permite así, a las empresas prestadoras del servicio evitar posibles sanciones por interrupción de suministro. En conclusión, la gestión del riesgo se encuentra centralizada únicamente en las instalaciones y no se abarca de una manera global el sistema en su totalidad.

Mediante el sistema de concesiones, las empresas prestadoras de servicios están obligadas a garantizar la continuidad, con la totalidad de los estándares de calidad de una manera permanente. En caso de incumplimiento, la Superintendencia debe ejercer sus funciones y tiene potestad para sancionar, en la mayoría de las ocasiones de manera económica aunque dependiendo la gravedad de la falla en el servicio se puede incluso declarar la caducidad de la concesión. Existen sin embargo situaciones relacionadas con fuentes superficiales de provisión de agua consideradas como casos de fuerza mayor (ocurrencia según la definición de un hecho imprevisto e irresistible que dificulta la buena prestación del servicio), donde, a consideración de la Superintendencia se puede eximir a las empresas de su responsabilidad; esta evaluación, normalmente debe realizarse con base en antecedentes, evaluación de eventos similares ocurridos anteriormente y hechos históricos. No está definido, legalmente, el tipo de eventos ante los cuales se considera la ocurrencia de un caso de fuerza mayor, por lo que la evaluación de las causas de suspensión del servicio debe realizarse una por una.

Al respecto, la Superintendencia manifiesta que: “…la legislación no establece a priori escenarios en los que se pueda aceptar algún nivel de servicio inferior al que define la misma ley. Respecto de esto mismo se debe considerar que en caso de un desastre, es muy difícil establecer a priori cual será la infraestructura dañada y en que magnitud, por lo anterior si se pretende establecer niveles de atención por tipo de evento se puede caer en un escenario en el que se presente alguno, en una magnitud mayor a los registrados y a pesar de ello no cause un impacto significativo en todas las instalaciones. Una situación así, podría generar el caso en que a pesar de que la concesionaria pueda restablecer de una forma razonablemente inmediata los servicios, ella quedaría eximida de la obligación de garantizar su continuidad y calidad.


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8.1.3 Caso de MéxicoA pesar de que México es líder, junto con Japón y Estados Unidos, en el estudio de riesgos sísmicos, la población se encuentra desprotegida ante estos fenómenos. Según información proporcionada por Axa Seguros, sólo 5% de las casas y construcciones en el país están aseguradas ante un terremoto. Esto equivale a una penetración de los seguros en México que no pasa del 1.8% del PIB. Por otro lado, las últimas cifras oficiales reportadas por la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas (CNSF), muestran que la cobertura por terremoto en México sólo cuenta con 744,000 contratos, lo que equivale a una suma asegurada de 8 billones 460 millones 296,000 pesos.

Uno de los factores de esta baja penetración son los costos de dichas pólizas los cuales son percibidos por los asegurados como elevados y la falta de una cultura generalizada del seguro, problema que es muy común en la mayoría de los países latinoamericanos. Los costos de estas coberturas en México son producto de cálculos realizados mediante modelos diseñados específicamente para el país, es decir, ajustados a los riesgos propios del territorio, lo cual determinan la pérdida máxima probable que tendrá una institución durante una catástrofe de esta naturaleza y las pérdidas anuales esperadas, indicadores que definen en últimas el costo comercial de las pólizas de seguros. Debido al sistema de evaluación de los costos de las primas de seguros por terremoto en México, en general se espera que dichos costos se mantengan más o menos estables y no presenten variaciones significativas con la ocurrencia de eventos catastróficos importantes como pueden ser los sismos de Chile y de Haití del año 2010, a menos que se presenten ajustes importantes en las tarifas de reaseguros lo cual incidiría claramente en las tarifas propias del seguro local en México.

En cuanto a los sistema se acueducto y saneamiento básico de México, a pesar que la información de aseguramiento no es pública, la práctica usual consiste en asegurarse, ya sea por medio de licitación pública, invitación restringida o la incorporación a pólizas de bienes institucionales patrimoniales coordinadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). En el caso en el que las instituciones aseguradoras no cuenten con suficiente capacidad de retención de riesgo se podrá contar con instituciones reaseguradoras (incluyendo reaseguradoras registradas ante la SHCP).

A continuación se muestra una estructura general del esquema de aseguramiento para este tipo de infraestructura.

8.1.3.1 Bienes cubiertos En cuanto a los bienes que son cubiertos por las pólizas de seguros generalmente se incluyen todas las propiedades muebles e inmuebles que pertenezcan a la infraestructura hidráulica. En este caso se refiere tanto a bienes que se encuentran por debajo del nivel de agua así como a las construcciones principales del sistema. Dentro de estos se encuentran los siguientes:

• Equiposelectrónicos.• Tuneladoras,perforadoras.• Motores.• Mobiliario.• Equiposdebombeo.• Pozos.• Equipodedrenaje.• Presas.• Obrasdetoma.• Diquesycanales.• Túneles.• Alcantarillasysifones.• Casetasdecontrol.• Casetasdebombeo.• Ductosytuberías.• Tanques de almacenamiento, de descarga y vasos

reguladores.• Planasdetratamientoypotabilizadoras.

8.1.3.2 Riesgos CubiertosUsualmente en las pólizas de seguros se enuncia cobertura contra todo riesgo, entendido como cualquier daño o pérdida material causada a la infraestructura. Es común que se tomen en cuenta riesgos que afecten los equipos eléctricos, electrónicos y maquinaria en general.

Dentro de estos generalmente están incluidos los riesgos por terremoto, huracán e inundación.

8.1.3.3 Riesgos ExcluidosEn las pólizas se especifican ciertos riesgos que se excluyen, dentro de los cuales es usual encontrar los siguientes: el


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mejoramiento o cambio de diseño del bien asegurado, errores en los procesos de fabricación de los bienes, desgaste normal y desplazamiento o asentamiento normal.

8.1.3.4 Condiciones generales de la póliza Mediante la póliza, la compañía aseguradora paga las pérdidas ocasionadas hasta un límite definido de la suma asegurada, al mismo tiempo que se definen deducibles y coaseguros.

Los deducibles usualmente se determinan de acuerdo al tipo de riesgo, es decir, se tienen diferentes porcentajes y límites definidos para los riesgos cubiertos, utilizando para cada tipo de riesgo criterios que se ajustan a las particularidades del evento.

En el caso de los coaseguros, estos se cobran después de haber aplicado el deducible, y del mismo modo que los deducibles, son porcentajes fijos diferenciados por el tipo de riesgo.

8.1.4 Caso de Costa Rica8.1.4.1 San José de Costa RicaPara el caso de Costa Rica también se cuenta con esquemas de protección financiera mediante aseguramiento de los sistemas de agua potable y alcantarillado. Para la ciudad de San José, capital del país, se tiene que la empresa cuenta con un seguro catastrófico dentro del cual se incluyen los riesgos por terremoto. Adicionalmente se cuenta con un seguro de incendio todo riesgo.

Este seguro tiene un nivel de deducible para riesgos por inundación y terremoto igual al 5% de la pérdida, con un mínimo de USD 250.000 por evento. Para los riesgos por deslizamiento el deducible es de USD 100.000 para cada pérdida. El seguro también tiene un límite máximo de responsabilidad por parte de la empresa aseguradora; este límite es estimado por medio de un primer riesgo relativo, el cual es estimado por la parte asegurada según la capacidad de retención de riesgo que tenga y el grado de exposición al que está sometido. Para San José, este límite máximo se ha estimado en USD 63’000.000.

El seguro en este sector es algo relativamente nuevo y tiene aproximadamente dos años de haber comenzado su funcionamiento. En esta ventana de tiempo solo ha ocurrido

un evento catastrófico por inundación en noviembre del año 2010. Para este evento en particular, aún no se ha calculado el monto de la pérdida ni se ha establecido si esta va a ser cubierta por la aseguradora.

La empresa no cuenta con un fondo para cubrir deducibles o pérdidas por eventos menores, dichas pérdidas se asumen a partir de la administración del riesgo. Tampoco cuenta con créditos contingentes.

Por último, se tiene que el cumplimiento de las normas sismorresistentes tienen un papel fundamental en el campo de los seguros y reaseguros, puesto que para que la infraestructura sea asegurada, debe cumplir el código de diseño sismorresistente local y a partir de ahí se evalúa su vulnerabilidad ante las diferentes amenazas naturales.

La anterior información fue obtenida a partir de comunicaciones personales con especialistas en el tema de seguros y reaseguros y no obedece a los resultados de ningún estudio o caso en particular, ni son cifras oficiales o sustentables oficialmente, ya que toda este tipo de información oficial tiene un carácter confidencial.

8.1.5 Comentarios sobre otros mecanismos de aseguramiento masivoExisten diversas experiencias de fondos de catástrofe y programas de aseguramiento con resultados exitosos y otros con fracasos y problemas. Ejemplos de problemas han sido el aseguramiento de comunidades pobres en Brasil donde casos de riesgo moral se presentaron de tal forma que el programa tuvo que ser cancelado. Un amplio número de propietarios pobres quemaron sus viviendas una vez que se enteraron de que serían objeto de indemnizaciones en caso de desastre. También es conocido el caso en el cual se presentaron múltiples reclamaciones y conflictos después del huracán Katrina en Nueva Orleans debido a que el seguro frente a huracanes no incluía inundaciones por ser un seguro que en Estados Unidos sólo lo ofrece el gobierno federal (a través de FEMA) y los daños en su mayoría fueron debido a inundaciones causadas por el desbordamiento de un lago y el río Missisipi que están más altos que varios sitios de la ciudad y en particular por el rompimiento de los diques de contención. En su mayoría la gente que


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tenía seguro frente a huracán no tenia seguro con FEMA de inundaciones.

Es importante mencionar algunos instrumentos de orden gubernamental que al igual que el TCIP (único en un país en desarrollo) se han implementado en países desarrollados donde la cultura del seguro es más avanzada. Se pueden mencionar: el Florida Hurricane Catastrophe Fund (FHCF), el Hawiaii Hurricane Relief Fund (HHRF), la California Earthquake Commission (CEA), la New Zeland Earthquake Commission (EQC), el CAtNat de Francia, el Taiwan Residential Earthquake Insurance Pool (TREIP), la Japanese Earthquake Reinsurance Company (JER), el Norsk Naturskadepool de Noruega y el Consorcio de Compensación de Seguros de España. Ninguno cubre activos públicos ni financia emergencias. En su mayoría estas facilidades tienen en común que:

1. Tienden a proveer cobertura contra amenazas naturales específicas.

2. Tienden a tener un foco regional3. Proveen coberturas principalmente para casas y sus

contenidos4. Tienen tasas de primas que tienden a reflejar

las características del riesgo con un elemento de solidaridad involucrado

5. Como regla, no reciben subsidios directos del gobierno

6. En diferente grado, promueven el refuerzo y las prácticas de construcción segura ofreciendo descuentos en las primas, aunque la mitigación no es típicamente su foco principal, y

7. Confían en la distribución y las capacidades de servicio de las compañías de seguros privadas y sus agentes.

8.2 Conclusiones sobre el análisis de casosComo se ve, existen diferentes mecanismos que permiten la protección financiera de activos mediante el aseguramiento de diferentes activos en riesgo. En el caso particular del sector de acueducto y alcantarillado se tiene que la ciudad de Manizales en Colombia tiene un esquema de protección completo sobre sus activos y además se han realizado estudios recientes para actualizar la información tanto de exposición como de amenaza y vulnerabilidad.

El anterior caso muestra que es posible diseñar e implementar estrategias de protección financiera en el sector de acueducto y alcantarillado, el cual en general, internacionalmente no es común que se asegure. Lo anterior no implica que el mismo mecanismo de protección financiera diseñado para el caso de Manizales sea aplicable a cualquier otro sistema de acueducto y alcantarillado en el mundo; el diseño de dicho instrumento es particular para cada caso y depende de los resultados de la evaluación de riesgo considerando las condiciones locales de las diferentes amenazas naturales, la interacción entre dichas amenazas (por ejemplo, ocurrencia de deslizamientos tras un sismo), los estados financieros de las diferentes empresas, las medidas que se han tomado para reducir o mitigar el riesgo tal como el reforzamiento de edificaciones o plantas y ubicación de válvulas de seguridad y emergencia dentro del sistema entre otros.


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