UDK-34 ISSN 0352-5317
PRAVNI VJESNIK GOD. 18 BR. 3 - 4 2002. Osijek, srpanj - prosinac 2002.
SADR@AJ
Pravne znanostiDr. sc. Vlado Belaj, izvanredni profesor Pravnog fakulteta
Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku
GENEZA CIJENE KOD UGOVORA O PRODAJI
Izvorni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Prof. dr. sc. Damir Klasi~ek, izvanredni profesor Pravnog
fakulteta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera
ODNOS NA^ELA NAJBLI@E VEZE I NA^ELA STRA-
NA^KE AUTONOMIJE U ME\UNARODNOM PRI-
VATNOM PRAVU
Izvorni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Dr. sc. Vladimir Ljubanovi}, redoviti profesor Pravnog fakul-
teta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku
@ALBA U KAZNENOM POSTUPKU
Izvorni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Prof. dr. sc. Branko Babac, redoviti profesor Pravnoga fa-
kulteta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, ra-
niji ministar i raniji pu~ki pravobranitelj hrvatski
ZAJEDNI^KI EUROPSKI INSTITUCIONALNI
MODEL LOKALNE I REGIONALNE SAMOUPRAVE
NASPRAM DECENTRALIZACIJI U FUNKCIJI
POJA^ANE KONCENTRACIJE DR@AVNOGA
UPRAVLJANJA – SLU^AJ HRVATSKI
Izvorni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Dr. sc. Vlado Belaj, izvanredni profesor Pravnog fakulteta
Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku
ODNOS I ME\USOBNI UTJECAJ DRU[TVENO-
-POLITI^KOGA SUSTAVA I GRA\ANSKOGA PRAVA
Izvorni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Prof. dr. sc. Ivan Mecanovi}, redoviti profesor Pravnoga fa-
kulteta u Osijeku
RAZVOJ JAVNIH SLU@BI NA REGIONALNOJ I LO-
KALNOJ RAZINI
Izvorni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
Prof. dr. sc. Damir Klasi~ek, izvanredni profesor Pravnog
fakulteta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku
Mr. sc. Vjekoslav Puljko, asistent Pravnog fakulteta
Sve~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera Osijeku
JAVNI POREDAK I NJEGOVA ZA[TITA
Izvorni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
Prof. dr. sc. Branko Babac, redoviti profesor Pravnoga fa-
kulteta Sveu~ili{ta J. J. Strossmayera u Osijeku, raniji mi-
nistar i raniji pu~ki pravobranitelj hrvatski
KOTAR KAO PROBLEM OBNOVE “HISTORI^KOGA
@UPANIJSKOG USTROJA” U HRVATÀ
Izvorni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
Prof. dr. sc. Ivan Mecanovi}, redoviti profesor Pravnoga fa-
kulteta u Osijeku
SUSTAV REGIONALNOG RAZVOJA
Izvorni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
Dr. sc. Du{ko Vrban
EUROPSKE INTEGRACIJE - TEORIJSKI OKVIR ZA
PROMI[LJANJE SADA[NJOSTI I BUDU]NOSTI
UNIJE
Izvorni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
Mr. sc. Boris Ljubanovi}, mla|i asistent Pravnog fakulteta
Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku
IZVANREDNI PRAVNI LIJEKOVI U UPRAVNOM
POSTUPKU
Izvorni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
Mr. sc. Dubravka Ak{amovi}, Katedra za Trgova~ko pravo,
Pravni fakultet, Osijek
PRIKAZ ZAKONA O ELEKTRONI^KOM POTPISU S
POSEBNIM OSVRTOM NA FUNKCIJU I VRSTE
ELEKTRONI^KIH POTPISA TE PROVEDBENE
ODREDBE O UPORABI ELEKTRONI^KIH POTPISA U
PRAKSI
Pregledni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
Dr. sc. Miro Garda{, Pravni fakultet Sveu~ili{ta Josipa Jurja
Strossmayera u Osijeku
RAZVOJ GRADOVA U SREDNJOVJEKOVNOJ
SLAVONIJI
Pregledni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .305
Dr. sc. Ivan Balta, docent Pedago{kog fakulteta Sveu~ili{ta
Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku
STRANA^KI ODNOSI I IZBORI U VIROVITI^KOJ
@UPANIJI 1905. I 1906. GODINE
Izvorni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
Dr. sc. Marko Babi}, odvjetnik
O NEKIM POSTUPOVNO-PRAVNIM PROBLEMIMA
ZA[TITE LJUDSKIH PRAVA U REPUBLICI BiH
Izvorni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337
Dr. sc. Branislav Malagurski
GRANICE SLOBODNOG UGOVARANJA: DOPU[TE-
NOST KLAUZULE KOJOM SE UTVRÐUJE OBVEZA
PLA]ANJA LICENCNE NAKNADE
Izvorni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
PrikaziProf. dr. sc. Anto Milu{i}
Vladimir \uro Degan: HRVATSKA DR@AVA U
ME\UNARODNOJ ZAJEDNICI
Prikaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377
Dr. iur. sc. Sre}ko Jelini}, redoviti sveu~ili{ni profesor
Pravnog i Ekonomskog fakulteta u Osijeku
ODR@IVI RAZVOJ – PRAVNA NA^ELA/PRINCIPI I
PRAKSA U PODRU^JU ZA[TITE OKOLI[A
Prikaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381
Dr. sc. Ivana Barkovi}, Pravni fakultet u Osijeku
Dr. sc. \ula Borozan, Ekonomski fakultet u Osijeku
KRATKI PRIKAZ “AMADEUS KONFERENCIJE O
PRO[IRENJU EUROPSKE UNIJE” - University Marne-
La-Vallee, 13-14. lipnja 2002.
Prikaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
Mr. sc. Predrag Zima, asistent Pravnoga fakulteta u Osijeku
NEVEN [IMAC: EUROPSKI PRINCIPI JAVNE UPRA-
VE: OD VLADANJA DO SLU@ENJA GRA\ANIMA
Prikaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
Mr. sc. Marija [koro, voditelj knji`nice Pravnoga fakulteta
u Osijeku
BIBLIOGRAFSKO KAZALO
PRAVNOG VJESNIKA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
UDK-34 ISSN 0352-5317
PRAVNI VJESNIK GOD. 18 BR. 3 - 4 2002. Osijek, srpanj - prosinac 2002.
INHALTRechtswissenschaftDr.sci. Vlado Belaj, außerordentlicher ProfessorGENESIS DES PREISES BEI DENVERKAUFSVERTRÄGEN(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Prof. Dr. sci. Damir Klasi~ek, außerordentlicher ProfessorDAS KRITERIUM DER ENGSTEN VERBINDUNG IM IN-TERNATIONALEN PRIVATVERTRAGSRECHT(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Prof. Dr. sci. Vladimir Ljubanovi}, ordentlicher Professor ander Fakultät für Rechtswissenschaftender Josip-Juraj-Strossmayer-UniversitätBERUFUNG IM STRAFVERFAHREN(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Prof. Dr. sci. Branko Babac, außerordentlicher Professor ander Fakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer-Universität, ehemaliger Justizminister undVolksanwalt der Republik KroatienDAS GEMEINSAME EUROPÄISCHE INSTITUTIONEL-LE MODELL DER LOKAL- UND REGIONALSELBST-VERWALTUNG IN BEZUG AUF DIE GEGEN KON-ZENTRIERUNG ÖFFENTLICHER VERWALTUNG GE-RICHTETE DEZENTRALISIERUNG - KROATISCHERFALL(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Prof. Dr. sci. Vlado Belaj, außerordentlicher Professor,Fakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer-UniversitätVERHÄLTNIS UND GEGENSEITIGER EINFLUSS DESGESELLSCHAFTSPOLITISCHEN SYSTEMS UND DESBÜRGERLICHEN RECHTS(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . 143
Prof. Dr. sci. Ivan Mecanovi}, ordentlicher Professor derFakultät für Rechtswissenschaften in OsijekENTWICKLUNG ÖFFENTLICHER DIENSTE AUF DERREGIONALEN UND LOKALEN EBENE(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . 159
Prof. Dr. sci. Damir Klasi~ek, außerordentlicher Professor ander Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek Mag.Vjekoslav Puljko, wissenschaftlicher AssistentÖFFENTLICHE ORDNUNG UND IHR RECHTSSCHUTZ(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . 169
Prof. Dr. sci. Branko Babac, ordentlicher Professor derFakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer-Universität in Osijek, ehemaliger Justizministerund ehemaliger Volksanwalt der Republik KroatienBEZIRK ALS PROBLEM DER WIEDERHERSTELLUNG„DES HISTORISCHEN GESPANSCHAFTSAUFBAUS“DER KROATEN (Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . 189
Prof. Dr. sci. Ivan Mecanovi}, ordentlicher Professor an derFakultät für Rechtswissenschaften in OsijekDAS SYSTEM DER REGIONALEN ENTWICKLUNG (Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . 247
Dr.sci. Du{ko Vrban EUROPÄISCHE INTEGRATIONEN - THEORETISCHERRAHMEN FÜR DIE ERWÄGUNG VON GEGENWARTUND ZUKUNFT(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . .257
Mag. Boris Ljubanovi}AUßERORDENTLICHE RECHTSMITTEL IM VERWAL-TUNGSVERFAHREN(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . 275
Mag. Dubravka Ak{amovi}, Fakultät fürRechtswissenschaften, OsijekDARSTELLUNG DES GESETZES ÜBER DIE ELEKTRO-NISCHE UNTERSCHRIFT MIT BESONDERERRÜCKSICHT AUF DIE FUNKTION UND DIE ARTENELEKTRONISCHER UNTERSCHRIFTEN SOWIE AUFDIE DURCHFÜHRUNGSBESTIMMUNGEN ÜBER DIEANWENDUNG ELEKTRONISCHER UNTERSCHRIFTEN(Wissenschaftliche Uberblicksarbeit) . . . . . . . . . . . . . . 293
Dr. sci. Miro Garda{, Fakultät für Rechtswissenschaften inOsijekENTWICKLUNG DER STÄDTE IM MITTELALTERLI-CHEN SLAWONIEN(Wissenschaftliche Uberblicksarbeit) . . . . . . . . . . . . . . 305
Doc. Dr. sci. Ivan BaltaVERHÄLTNISSE POLITISCHER PARTEIEN UND DIEWAHLEN IN DER VIROVITICA (VÖREZE)-GESPAN-SCHAFT IN DEN JAHREN 1905 UND 1906(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . 315
Dr. sci. Marko Babi}, RechtsanwaltZU EINIGEN PROZESSRECHTLICHEN PROBLEMENDES SCHUTZES DER MENSCHENRECHTE IN DERREPUPLIK BOSNIEN UND HERZEGOWINA(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . 337
Dr. sci. Branislav MalagurskiGRENZEN DER VERTRAGSFREIHEIT: ZULÄSSIGKEITDER KLAUSEL ÜBER DIE PFLICHTZAHLUNG VOMLIZENZENTGELT (Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . 353
DarstellungDr. sci. Anto Miluši}, Vladimir Ðuro Degan: DER KROATISCHE STAAT IN DER INTERNATIONALENGEMEINSCHAFTDarstellungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377
Dr. sci. Sre}ko Jelini}:Sammelband der Arbeiten: NACHHALTIGE ENTWIC-KLUNG - RECHTSGRUNDSÄTZE / RECHTSPRINZI-PIEN UND -PRAXIS IM BEREICH VOM UMWELT-SCHUTZDarstellungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .381
Dr.sci. Ivana Barkovi}, Fakultät für Rechtswissenschaften inOsijek, Dr. sci. Ðula Borozan, Fakultät fürWirtschaftswissenschaften in Osijek:
EINE KURZE DARSTELLUNG DER "AMADEUS-KON-FERENZ ÜBER DIE ERWEITERUNG DEREUROPÄISCHEN UNION" - University Marne-La -Vallee,13. - 14. Juni, 2002Darstellungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .385
Mag. Predrag Zima: Neven Šimac: EUROPÄISCHE PRINZIPIEN DERÖFFENTLICHEN VERWALTUNGDarstellungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .387
Mag. Marija Škoro, Leiterin der Bibliothek der Fakultät fürRechtswissenschaften in Osijek:BIBLIOGRAPHISCHES VERZEICHNISS VON "PRAVNIVJESNIK" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .389
UDK-34 ISSN 0352-5317
PRAVNI VJESNIK GOD. 18 BR. 3 - 4 2002. Osijek, srpanj - prosinac 2002.
TABLE DES MATIÈRES
Science juridique
Dr.sc. Vlado Belaj, professeur adjoint
LA GENÈSE DE PRIX DANS LE CONTRAT DE VENTE
(L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Prof.dr.sc. Damir Klasi~ek, professeur adjoint
CRITÈRE DE LIEN LE PLUS ÉTROIT DANS LE
DROIT INTERNATIONAL CONVENTIONNEL PRIVÉ
(L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Dr.sc. Vladimir Ljubanovi}, professeur titulaire à la Faculté
de droit de l’Université J.J. Strossmayer à Osijek
RECOURS DANS LA PROCEDURE PENALE
(L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Prof.dr.sc. Branko Babac, professeur titulaire à la Facultéde droit de l’Université J.J.Strossmayer à Osijek, ancienministre et défenseur plébéien croateLE MODÈLE EUROPÉEN INSTITUTIONNEL COMMUN DE L’AUTONOMIE RÉGIONALE ET LO-CALE À L’ENCONTRE DE LA DÉCENTRALISATIONEN FONCTION DE RENFORCEMENT DE L’ADMINI-STRATION DE L’ÉTAT – LE CAS CROATE(L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Dr.sc. Vlado Belaj, professeur adjoint à la Faculté de droitde l’Université J.J Strossmayer à OsijekRELATION ET LES INFLUENCES MUTUELLES EN-TRE LE SYSTEME SOCIO-POLITIQUE ET LE CODE CIVIL (L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Prof.dr.sc. Ivan Mecanovi}, professeur titulaire à la Facultéde droit à OsijekDEVELOPPEMENT DES SERVICES PUBLICS AU NIVEAU REGIONAL ET LOCAL (L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
Prof.dr.sc. Damir Klasi~ek, professeur adjoint à la Facultéde droit à OsijekL’ORDRE PUBLIC ET SA PROTECTION(L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
Prof.dr.sc. Branko Babac, professeur titulaire à la Facultéde droit de l’Université J.J.Strossmayer à Osijek, ancienministre et défenseur plébéien croateLA CIRCONSCRIPTION EN TANT QUE PROBLEMEDE LA RECONSTRUCTION “DE L’ORGANISATIONHISTORIQUE DE COMTÉ” CHEZ LES CROATES(L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
Prof.dr.sc. Ivan Mecanovi}, professeur titulaire à la Facultéde droit à OsijekSYSTEME DU DEVELOPPEMENT REGIONAL (L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
Dr.sc. Du{ko VrbanLES INTEGRATIONS EUROPÉENNES – LE CADRETHÉORIQUE DE LA RÉFLÉXION SUR LE PRÉSENTET LE FUTUR DE L’UNION(L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
Mr.sc. Boris Ljubanovi}, Faculté de droit à OsijekVOIES DE RECOURS EXREAORDINAIRES DANS LA PROCÉDURE ADMINISTRATIV(L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
Mr.sc. Dubravka Ak{amovi}, Faculté de droit à Osijek
LA PRESENTATION DE LA LOI SUR LA
SIGNATURE ELECTRONIQUE AVEC LE
COMPTE RENDU SUR LA FONCTION ET FORMES
DES SIGNATURES ELECTRONIQUES AINSI QUE
LES DISPOSITIONS EXECUTIVES SUR LEUR
UTILISATION EN PRATIQUE
(Revue de l’oeuvre scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . 301
Dr.sc. Miro Garda{, Faculté de droit à Osijek
DEVELOPPEMENT DES VILLES EN SLAVONIE
AU MOYEN AGE
(Revue de l’oeuvre scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . 305
Doc.dr. Ivan Balta, Faculté de pédagogie Osijek
LES RAPPORTS ENTRE LES PARTIS ET LES
ELECTIONS DANS LE DEPARTEMENT DE
VIROVITICA EN 1905. ET 1906.
(L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
Dr.sc. Marko Babi}, avocat
SUR QUELQUES PROBLÈMES PROCEDURAUX-
JURIDIQUES DE PROTÉCTION DES DROITS DE L’-
HOMME EN RÉPUBLIQUE BH
(L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . 337
Dr.sc. Branislav Malagurski
DES LIMITES DE LIBERTE CONTRACTUELLE:
L’ADMISSIBILITE DE LA CLAUSE DETERMINANT
L’OBLIGATION DE PAYEMENT DE L’INDEMNITE
DE LICENCE
(L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
Rapports:Dr.sc. Anto Milu{i}
Vladimir \uro Degan: L'ETAT CROATE DANS LA
COMMUNAUTE INTERNATIONALE
(Revue) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377
Dr.sc. Sre}ko Jelini}
Recueil des ouvres: LE DEVELOPPEMENT
VIABLE-LES PRINCIPES JURIDIQUES/LES
PRINCIPES ET LA PRATIQUE DANS LE RESEAU
DE LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT
(Revue) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381
Dr.sc. Ivana Barkovi}, Faculté de droit Osijek et
Dr.sc.\ula Borozan; Faculté de l'économie a Osijek
REVUE DE LA "CONFERENCE AMADEUS SUR L'E-
LARGISSEMEN DE L'UNION EUROPEENNE" -
Université Marne-La-Vallee, 13-14 juin 2002.
(Revue) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
Mr.sc. Predrag Zima
Neven [imac: LES PRINCIPES EUROPEENS DE L'AD-
MINISTRATION PUBLIQUE
(Revue) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
Mr.sc. Marija [koro, responsable de la bibliotheque de la
Faculté de droit a Osijek
LA BIBLIOGRAPHIE DU JOURNAL DES SCIENCES
JURIDIQUES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
UDK-34 ISSN 0352-5317
PRAVNI VJESNIK GOD. 18 BR. 3 - 4 2002. Osijek, srpanj - prosinac 2002.
CONTENT
Legal Sciences
D. Sc. Vlado Belaj, Associate ProfessorGENESES of PRICE IN the SALES CONTRACT(Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Professor D. Sc. Damir Klasi~ek, Associate ProfessorCRITERION OF THE CLOSEST CONNECTION IN PRIVATE INTERNATIONAL CONTRACT LAW(Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
D. Sc. Vladimir Ljubanovi}, Full Professor of Faculty ofLaw of the J. J. Strossmayer University in OsijekAPPEAL IN CRIMINAL PROCEEDINGS(Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Professor D. Sc. Branko Babac, Full Professor at theFaculty of Law of the J.J. Strossmayer University inOsijek, former minister and former ombudsman of theRepublic of Croatia “COMMON EUROPEAN INSTITUTIONAL MODEL OFLOCAL AND REGIONAL SELF-GOVERNMENTCOMPARED TO THE DECENTRALIZATION IN THEFUNCTION OF INTENSIFIED CONCENTRATION OFSTATE ADMINISTRATION - CROATIAN CASE” (Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
D. Sc. Vlado Belaj, Associate Professor, Faculty of Law, J.J. Strossmayer University in OsijekRELATION And MUTUAL INFLUENCE ofSociopolitical SYSTEM And CIVIL LAW(Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
D. Sc. Ivan Mecanovi}, Full Professor at the Faculty ofLaw in OsijekDEVELOPMENT OF PUBLIC SERVICES ON THEREGIONAL AND LOCAL LEVEL(Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
Professor D.Sc. Damir Klasi~ek, Associate Professor of theFaculty of Law in OsijekM. Sc. Vjekoslav Puljko, Scientific AssistantPUBLIC ORDER AND ITS PROTECTION(Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
Professor D. Sc. Branko Babac, Full Professor at theFaculty of Law of the J.J. Strossmayer University inOsijek, former minister and former ombudsman of theRepublic of Croatia COUNTY AS A PROBLEM IN THE RESTORATION OF
THE ’HISTORICAL COUNTY STRUCTURE’ IN CROATIA
(Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
Prof.dr.sc. Ivan Mecanovi}, professeur titulaire à la Facultéde droit à OsijekSYSTEME DU DEVELOPPEMENT REGIONAL (Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
D. Sc. Du{ko VrbanEUROPEAN INTEGRATIONS - THEORETICALFRAMEWORK FOR THE ANALYSIS OF THEUNION’S PRESENT AND FUTURE (Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
M.Sc. Sc. Boris Ljubanovi}, Faculty of Law in OsijekEXTRAORDINARY LEGAL REMEDIES INADMINISTRATIVE PROCEDURE(Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
M. Sc. Dubravka Ak{amovi}, Faculty of Law, Osijek
REVIEW OF THE LAW ON ELECTRONIC
SIGNATURE WITH SPECIAL REFERENCE TO
FUNCTION AND SORTS OF ELECTRONIC
SIGNATURES AND TO IMPLEMENTED
PROVISIONS ABOUT THE USE OF ELECTRONIC
SIGNATURES IN PRACTICE
(Scientific Review Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
D. Sc. Miro Garda{, Faculty of Law in Osijek
DEVELOPMENT OF TOWNS IN MEDIEVAL
SLAVONIA
(Scientific Review Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
D. Sc. Ivan Balta Assistant Professor Faculty of Education
Osijek
PARTY RELATIONS AND ELECTIONS IN THE
VIROVITICA COUNTY IN 1905 AND 1906
(Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
D. Sc. Marko Babi}, lawyer
ON SOME PROCEDURAL-LAW PROBLEMS OF
PROTECTION OF HUMAN RIGHTS IN THE
REPUBLIC OF BOSNIA AND HERZEGOVINA
(Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337
D. Sc. Branislav Malagurski
BOUNDARIES OF FREE CONTRACTING:
ADMISSIBILITY OF THE CLAUSES BY WHICH
OBLIGATION TO PAY LICENCE FEES IS
DETERMINED
(Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
Reviews:D. Sc. Anto Milu{i}
VLADIMIR \URO DEGAN: CROATIAN STATE IN
THE INTERNATIONAL COMMUNITY
(Review) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377
D. Sc. Sre}ko Jelini}
CONFERENCE PROCEEDINGS: SUSTAINABLE
DEVELOPMENT - LEGAL PRINCIPLES /
PRINCIPLES AND PRACTICE IN THE SPHERE
OF ENVIRONMENT PROTECTION
(Review) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381
D. Sc Ivana Barkovi}, Faculty of Law Osijek,and
D. Sc \ula Borozan, Faculty of Economics in Osijek
SHORT REVIEW OF THE "AMADEUS
CONFERENCE ON THE EXPANSION OF THE
EUROPEAN UNION" - MARNE-LA-VALLEE
UNIVERSITY, 13TH - 14TH JUNE 2002.
(Review) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
M. Sc. Predrag Zima
NEVEN [IMAC: EUROPEAN PRINCIPLES OF
PUBLIC ADMINISTRATION
(Review) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
M. Sc. Marija [koro, Head librarian of the Library of the
Faculty of Law in Osijek
BIBLIOGRAPHY REGISTER OF
PRAVNI VJESNIK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .389
PRAVNE ZNANOSTI
Dr. sc. VLADO BELAJ, izvanredni profesor Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta JosipaJurja Strossmayera u Osijeku
GENEZA CIJENE KOD UGOVORA O PRODAJI
Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 9
UDK - 347.451
Izvorni znanstveni rad
1. UVOD
Prodaja se kao jedan od najstarijih prav-
nih poslova razvila iz trampe koja je pred-
stavljala zamjenu jedne stvari (ili robe, proiz-
voda) za drugu. Kod trampe je bilo zna~ajno
da se uspostavi pribli`no ekvivalentan odnos
izme|u vrijednosti stvari koje se zamjenjuju.
Razvojem gospodarstva koje je dovelo do po-
jave sve vi{e proizvoda namijenjenih tr`i{tu,
pojavila se potreba za jednim op}im ekviva-
lentom kojim bi se mogla izraziti vrijednost
svih ostalih roba. Taj je op}i ekvivalent kojim
se izra`ava vrijednost svih roba novac, a s
njegovom pojavom usko je povezan i nasta-
nak ugovora o prodaji. Naime, prodaja bez
cijene kao nov~anoga izraza vrijednosti robe
jednostavno nije mogu}a i cijena je ugra|ena
u samu prirodu ugovora o prodaji. Cijena je
sastojak ugovora o prodaji, a s obzirom da se
izra`ava isklju~ivo u novcu ukazuje na nera-
skidivu povezanost novca i prodaje.
Jedan od prvih pisanih dokumenata u ko-
jem se spominje ugovor o prodaji, a samim
time i cijena kao njegov sastojak, pojavio se u
babilonskom pravu. Rije~ je o Hamurabije-
vom zakoniku1 u kojem jo{ nije postojala raz-
lika izme|u realnih i konsenzualnih ugovora,
U radu se istra`uje razvoj cijene kod ugovora o prodaji od pojave
cijene u povijesti pa do dana{njih dana. Cijena se pojavila s nastankom
novca, a prodaja bez cijene nije bila mogu}a. U rimskom pravu cijena je bila
bitan sastojak ugovora o prodaji i morala je biti izra`ena u novcu, odre|ena
ili bar odrediva. U feudalizmu se uglavnom primjenjivalo recipirano rimsko
pravo prema kojem je cijena morala biti odre|ena, prava i istinita. Zna~ajan
utjecaj na ugovor o prodaji, pa samim time i na cijenu, imalo je i statutarno
i obi~ajno pravo. U austrijskom i francuskom pravu cijena se smatra bitnim
sastojkom ugovora o prodaji dok ona to nije u engleskom, talijanskom, {vi-
carskom i pravu Sjedinjenih Ameri~kih Dr`ava. U hrvatskom pravu cijena
predstavlja nov~ani izraz vrijednosti predmeta koji se prodaje i treba se pri-
bli`no podudarati s vrijedno{}u toga predmeta. Cijena se mo`e odre|ivati
na razli~ite na~ine: po vi|enju, po jedinici mjere i sli~no, a kupac je du`an
isplatiti onoliku cijenu koja je ugovorena. Cijena je bitan sastojak ugovora
o prodaji u hrvatskom pravu, ali samo ako se ne radi o prodaji kao ugovoru
trgova~koga prava jer se tada cijena vi{e ne smatra bitnim sastojkom.
Klju~ne rije~i: cijena, ugovor o prodaji, rimsko pravo, obi~ajno
pravo, obvezno pravo, na~elo jednake vrijednosti ~inidaba, na~elo mone-
tarnoga nominalizma, na~elo valorizma.
1 Bastai}, K. – Krizman, B.: “Op}a historija dr`ave i prava”
I., Zagreb, 1977., str. 42.
Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002.10
ali su zato postojali poslovni formulari za sve
vrste ugovora, pa i za prodaju.
Osim {to }e se u ovom radu istra`iti gene-
za cijene kod ugovora o prodaji od nastanka
cijene pa sve do dana{njih dana, va`no je i
utvrditi je li cijena bitan sastojak ugovora o
prodaji i koja je njezina pravna priroda. Da bi
se ovaj cilj mogao ostvariti potrebno je
istra`iti cijenu kroz pojedina zna~ajna raz-
doblja pravne povijesti. Najzna~ajnije je sva-
kako s doktrinarnoga i pravnoteorijskoga sta-
jali{ta ispitati pitanje cijene u rimskom pravu
jer ono je temelj i na{ega suvremenoga prava.
Iako je u srednjem vijeku do{lo do izvjesno-
ga nazadovanja glede pravnoga uobli~avanja
sveukupnoga dru{tvenoga `ivota, a to je uz-
rokovano karakterom tada{njega gospodarst-
va, ipak postoje odre|eni izvori glede cijene
kao sastojka ugovora o prodaji.
Nadalje, potrebno je istra`iti cijenu u svjet-
lu pozitivnoga prava, a poglavito u najzna~aj-
nijim kodifikacijama gra|anskoga prava u svi-
jetu. Postavlja se pitanje je li cijena bitan sa-
stojak ugovora o prodaji u svim ili samo u
nekim gra|anskopravnim sustavima u svijetu.
Osim toga, svakako je potrebno svestrano
istra`iti cijenu kod ugovora o prodaji u hrvat-
skom pravu, tako|er postavljaju}i pitanje o tome
je li cijena bitan sastojak ugovora o prodaji.
2. CIJENA U RIMSKOM PRAVU
U starom rimskom pravu prodaja je bila
realan ugovor,2 a obavljala se u aktu manci-
pacije. Mancipaciji je prethodio neformalni
sporazum o predmetu i cijeni, a sama manci-
pacija obavljala se po strogo formaliziranom
postupku i dovodila je do istodobne zamjene
robe za cijenu.
Prodaja kao konsenzualni ugovor javlja
se u rimskom pravu najvjerojatnije negdje
oko II. stolje}a prije na{e ere u poslovima
izme|u rimskih gra|ana i peregrina, a u
idu}em stolje}u ve} je pro{irena i me|u
Rimljanima.3 Ugovor o kupoprodaji (emptio
– venditio) nastaje kada se prodavatelj i ku-
pac sporazume o predmetu i cijeni, dok pre-
daja stvari nije neophodan uvjet za nastanak
ovoga ugovora. Cijena je bitan sastojak ku-
poprodaje jer bez cijene ugovor ne nastaje.4
Cijena je kao bitan sastojak ugovora o
prodaji u rimskom pravu morala ispunjavati
odre|ene uvjete. Prije svega morala je biti
izra`ena u novcu ili bar ve}im dijelom u nov-
cu. O tome pitanju postojalo je nesuglasje
izme|u Sabinovaca i Prokulovaca, dviju
najzna~ajnijih pravnih {kola u razdoblju prin-
cipata, a prevladalo je mi{ljenje Prokulovaca
po kojem cijena mora biti izra`ena u novcu
(numerata pecunia).5
Ako cijena ne bi bila izra`ena u novcu, ne
bi se radilo o kupoprodajnom ugovoru (emp-
tio – venditio), nego o zamjeni (permutatio)
jedne stvari za drugu.
Drugi zahtjev koji se glede cijene kao bit-
noga sastojka prodaje tra`io bio je da cijena
mora biti odre|ena (pretium certum) ili bar
odrediva prema nekim objektivnim okolno-
stima. U Gajevo doba6 bilo je sporno mo`e li
se odre|ivanje cijene povjeriti tre}oj osobi, a
u Justinijanovo vrijeme radilo se o prodaji
pod uvjetom, jer ako tre}a osoba ne odredi ci-
jenu jer to ne mo`e ili ne `eli u~initi, ugovor
ne}e ni nastati.
Odre|ivanje cijene nije moglo biti pre-
pu{teno samovolji jedne strane nego je moralo
biti rezultat sporazuma prodavatelja i kupca.
Cijena je, tako|er, morala biti ozbiljno
mi{ljena, odnosno prava, istinita (pretium ve-
3Boras, M. – Maregti}, L.: “Rimsko pravo”, Zagreb, 1980.,
str. 159.
4To je najprije izrazio Ulpijan: sine pretio nulla venditio
est, a kasnije je prihva}eno i u Justinijanovoj kodifikaciji
(Nulla emptio sine pretio esse debet – bez cijene nema
kupoprodaje, Institutiones, Just. III. 23,1).
5Romac, A., op. cit. str. 352.; Boras, M. – Margeti}, L., op.cit., str. 160.; Puhan, I., op. cit., str. 315.; Horvat, M.:“Rimsko pravo”, Zagreb, 1974., str. 269.; Koro{ec, V.:“Rimsko obligacijsko pravo”, Ljubljana, 1948., str. 71.,Stoj~evi}, D.: “Rimsko privatno pravo”, Beograd, 1983.,str. 259.
6Poznati rimski pravni pisac, tvorac Institucija.
2Romac, A.: “Rimsko pravo”, Zagreb, 1998., str. 350.;
Puhan, I.: “Rimsko pravo”, Beograd, 1970., str. 314.
rum), tako da ju je mogu}e smatrati za pravo
mi{ljenja stranaka. Ako je cijena prividna
tada ne nastaje prodaja nego eventualno da-
rovanje, ali samo ako to ugovorne strane `ele.
Po klasi~nom rimskom pravu cijena nije
morala biti primjerena vrijednosti stvari koja
se prodaje, nije morala biti pretium iustum.
To je izrazio Paulus, poznati pravni pisac
toga doba, tvrde}i da je normalno poku{ati
robu kupiti jeftinije, a prodati skuplje od vri-
jednosti {to ovisi o sposobnosti stranaka.
Ipak je ovo shva}anje izmijenjeno za vrijeme
vladavine cara Dioklecijana zbog te{kih go-
spodarskih prilika. U svom ediktu “De pretiis
rerum venalitium” Dioklecijan je odredio ci-
jene za najva`nije robe koje su se prodavale,
a prekr{itelje je strogo ka`njavao. Justinijan
je postavio pravilo da cijena ne smije biti
manja od polovice vrijednosti predmeta jer
}e u protivnom prodavatelj ste}i pravo zahti-
jevati raskid ugovora, a {to }e dovesti do
vra}anja predmeta i cijene. Kupac je mogao
odr`ati ugovor na snazi tako {to bi nadoplatio
razliku u cijeni do prave vrijednosti stvari.
U rimskom su pravu, tako|er, nastale dvi-
je vrlo zna~ajne tu`be koje se odnose na ku-
povnu cijenu. Prva je od njih actio redhibito-
ria na temelju koje je kupac mogao zahtije-
vati raskid ugovora o prodaji i vra}anje
cijene, odnosno stvari, i to u roku od {est
mjeseci nakon ispunjenja ugovora. Razlozi
za podno{enje te tu`be mogli su biti u skrive-
nim manama koje su umanjivale vrijednost i
uporabljivost prodane stvari. Druga je tu`ba
actio quanti minoris kojom je kupac u roku
od godine dana mogao zahtijevati smanjenje
cijene razmjerno veli~ini skrivenih mana
stvari. Osnovne karakteristike ovih dviju
tu`bi zadr`ale su se do dana{njih dana.
Rimsko je pravo smatralo cijenu bitnim sa-
stojkom ugovora o prodaji i postavilo zahtjev
da cijena bude izra`ena u novcu, da bude
odre|ena ili bar odrediva, da ne bude simulira-
na ili fiktivna i da bude razmjerna vrijednosti
prodane stvari. Te zahtjeve glede cijene uglav-
nom poznaje i suvremeno pravo, a {to nedvoj-
beno ukazuje na utjecaj rimskoga prava.
3. CIJENA KAO SASTOJAK UGOVORAO PRODAJI U FEUDALIZMU
Feudalizam kao dru{tveno gospodarsku
formaciju karakterizira naturalna proizvod-
nja, prete`no poljoprivrednih proizvoda koji
su uglavnom i kori{teni na feudalnom iman-
ju tako da je mali broj proizvoda bio predmet
prodaje. Najzna~ajnije prodaje odnosile su se
na poljoprivredna zemlji{ta i razli~ite stam-
bene objekte s obzirom da je vrijednost ne-
kretnina bila neusporedivo ve}a od vrijedno-
sti pokretnih stvari. Pravni izvori koji su
ure|ivali prodaju bili su prije svega recipira-
no rimsko pravo za ~iju su se primjenu brinu-
li glosatori i postglosatori,7 ali i obi~ajna pra-
va pojedinih naroda. U feudalnom dru{tvu
pravo su stvarali vladari, feudalci i crkva (ka-
nonsko pravo), ali u propisima koje su oni
donosili pravila gra|anskoga prava bila su
vrlo rijetko zastupljena. Upravo zbog toga
veliko zna~enje imalo je recipirano rimsko
pravo koje je kao i rimsko pravo predvi|alo
da cijena kod prodaje bude odre|ena, prava i
istinita, s tom razlikom {to se recipirano rim-
sko pravo odlikovalo smanjivanjem formaliz-
ma kod sklapanja ugovora.
Odredbe o ugovoru o prodaji u na{em
srednjovjekovnom pravu bile su ponekad
sadr`ane i u statutima pojedinih gradova.
Tako je, primjerice, Statut grada Iloka iz
1525. godine sadr`avao, me|u ostalim, i
odredbe o ugovoru o prodaji.8 Prodaja, kao
najzna~ajniji ugovor obveznoga prava, zauzi-
ma va`no mjesto u Statutu, s obzirom da se
ostali obveznopravni ugovori gotovo i ne
spominju. Ugovor o prodaji ure|en je uz
odre|ena ograni~enja. Tako, primjerice, po-
stoje ograni~enja prodaje ku}a i zemlji{ta
strancima, kupnje radi preprodaje robe stran-
cima, strani trgovci nisu smjeli prodavati
robu ispod odre|ene cijene, strani trgovci
Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 11
7Vi{e u Vizner, B. – Buklja{, I.: “Komentar Zakona o
obveznim odnosima”, Zagreb, 1979., III. svezak, str.
1500.
8Vi{e o tome u ~lanku Belaj, V.: “Ugovor o kupoprodaji
prema Statutu grada Iloka iz 1525. godine”, Pravni vje-
snik, br. 1-2/2002., str. 389.-399.
nisu smjeli prodavati robu ostalim stranim
trgovcima, nego samo gra|anima i sli~no.
Osim ograni~enja, Statut poznaje i neke po-
sebne oblike ugovora o prodaji kao {to su
pravo prvokupa u korist srodnika i prodaju s
obro~nom otplatom cijene. Zanimljivo je i pi-
tanje opoziva ugovora o prodaji od strane
prodavatelja zbog niske cijene, {to je opet
bilo povezano uz prodaju s obro~nom otpla-
tom cijene.9
Vrlo zna~ajan pravni izvor za ugovor o
prodaji bilo je i obi~ajno pravo. Njema~ko
obi~ajno pravo upotrebljavalo se u sjeveroza-
padnim dijelovima Hrvatske i u Slavoniji,
dok se u Dalmaciji ugovor o prodaji sastav-
ljao po bizantskom formularu. Zna~ajno je da
se po bizantskom obi~ajnom pravu u ugovo-
ru o prodaji obvezno morala navesti i cijena.
Pored stranih pravnih obi~aja u na{im su
se krajevima stvarali i izvorni pravni obi~aji
koji su se, me|u ostalim, odnosili i na ugovor
o prodaji. Tako je, na primjer, prodavatelj bio
du`an ponuditi predmet koji prodaje najprije
svojim srodnicima jer su imali pravo prvoku-
pa. Prodavatelj nije smio zahtijevati previso-
ku cijenu, koju bi ina~e tre}a osoba bila
spremna platiti, i time ucjenjivati srodnike,
nego je cijena trebala biti pribli`na vrijedno-
sti stvari.10
Ako se za rani feudalizam mo`e kazati da
je predstavljao izvjesnu stagnaciju u razvoju
obveznoga prava i to zbog zatvorene natural-
ne privrede, to se ne mo`e re}i za njegovo ka-
snije razdoblje. Stvaranjem cehova kao trgo-
va~kih korporacija u Italiji i op}im ja~anjem
trgovine, javlja se i sve ve}i broj pravila koja
se odnose na prodaju. U razvijenom je feuda-
lizmu nastala i trgova~ka prodaja kao pose-
ban oblik ugovora o prodaji.
U feudalizmu su nastale i prve burze,
tr`i{ta na kojima su se sklapali ugovori o pro-
daji. Prva zna~ajnija me|unarodna burza
osnovana je u Antverpenu, da bi njezino mje-
sto uskoro zauzela burza u Amsterdamu. U
Londonu je prva burza osnovana 1566. godi-
ne, a u Parizu 1724. godine. Karakteristika
burzi u feudalizmu bila je da one nisu pred-
stavljale specijalizirana tr`i{ta za pojedine
vrste roba, {to danas uglavnom jesu, nego su
slu`ile za prodaju najraznovrsnijih roba.
4. CIJENA KAO SASTOJAK UGOVORAO PRODAJI U INOZEMNIM GRA\AN-SKOPRAVNIM SUSTAVIMA
Najzna~ajnije svjetske kodifikacije gra-
|anskoga prava ure|uju ugovor o prodaji, a
samim time i pitanje cijene. Tako Francuski
gra|anski zakonik iz 1804. godine kao naj-
stariji gra|anski zakonik u ~lanku 1591. pro-
pisuje da “cijena mora biti odre|ena i naz-
na~ena od stranaka”. U ~lanku 1592. pred-
vi|a se mogu}nost da tre}a osoba odredi
cijenu, a ako ona to ne u~ini, jer ne `eli ili ne
mo`e, ugovor o prodaji ne}e ni nastati.
Prodaja }e, tako|er, biti ni{tava ako se ugo-
vorne strane ne mogu slo`iti u izboru tre}e
osobe koja treba odrediti cijenu.11
Francuska sudska praksa zastupa staja-
li{te da “nije potrebno da cijena bude
odre|ena na apsolutan na~in, dovoljno je za
Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002.12
9“Ako bi netko od ljudi kupio ku}u ili vinograd ili bilo
kakvo drugo nasljedstvo, a da }e kupnju pla}ati u dvije tri
ili vi{e rata, pa ako prodava~ smatra da je stvar jeftino
prodao pa ne}e ni u jednom roku da preuzme novac te
tako na svaki na~in ho}e da obavljenu trgovinu opozove,
tada neka kupac u svakom roku, bez odga|anja, pred
prise`nicima, ili jednim od njih, udovolji prodava~u. Ako
bi prodava~ primitak novca odbio, tada taj novac neka ne
ostane kod kupca nego kod gra|ana prise`nika. Potom na
prvi dan sudovanja, u nazo~nosti suca i gra|ana
prise`nika neka se osobno pojavi i njima posvjedo~i da je
u odre|enim rokovima novac upla}ivao i da je novac pre-
dan prisegnutom gra|aninu; i dat }e sve to zabilje`iti u
gradski zapisnik i tako }e, udovoljiv{i svim rokovima
zadobiti kupljeno nasljedstvo” (glava 16., knjiga II.
Statuta grada Iloka iz 1525. godine).
10Za podru~je op}ine Buje u Istri 1371. godine postojala je
statutarna odredba prema kojoj su cijenu dobra
odre|ivala tri bliska zajedni~ka srodnika prodavatelja i
kupca ili tri njihova najbolja prijatelja. Izvor: Pavkovi},
N.: “Pravo pre~e kupovine u obi~ajnom pravu Srba i
Hrvata”, Beograd 1972., str. 94.
11Vi{e o ugovoru o prodaji u francuskom pravu u sljede}im
djelima: Planiol, M. – Ripert, G.: “Traite elementaire de
droit civil, svezak III., Paris, 1952.; Gross, B.: “Le droit
de la vente”, Paris, 1978; Limpens, C.: “La vente”, Paris,
Bruxelles, 1960.
nastanak prodaje da cijena mo`e biti
odre|ena na temelju klauzula ugovora putem
odnosa s elementima koji ne ovise o volji ni
jedne ni druge strane”.12
Austrijski gra|anski zakonik iz 1811. go-
dine tako|er predvi|a da “cijena kupovna
mora da se sastoji u gotovom novcu, i ne
mo`e biti neodre|ena niti protuzakonita”.13
Tako|er je predvi|ena mogu}nost odre|iva-
nja cijene od tre}e osobe.
Njema~ki gra|anski zakonik iz 1896. go-
dine propisuje u paragrafu 543: “Ako je kao
kupovina ugovorena tr`i{na cijena u dvojbi
se smatra da je ugovorena tr`i{na cijena koja
je mjerodavna u mjestu ispunjenja za vrijeme
ispunjenja”.
[vicarski Zakonik o obvezama iz 1907.
godine propisuje u ~lanku 184. stavku 3. da je
“cijena dovoljno odre|ena ako se mo`e odre-
diti prema okolnostima”. Za Njema~ki
gra|anski zakonik i {vicarski Zakonik o ob-
vezama karakteristi~no je elasti~nije
odre|ivanje cijene kod ugovora o prodaji, a
{to je vidljivo iz citiranih odredaba.
U engleskom pravu ugovor o prodaji,
osim pravila obi~ajnoga prava, ure|uje i
Zakon o prodaji robe (Sale of Goods Act) iz
1893. godine. Ako cijena nije odre|ena u
ugovoru ili na na~in koji stranke odrede ili
koji je uobi~ajen, onda je kupac du`an platiti
razumnu cijenu, a {to je razumna cijena, ovi-
si o konkretnom slu~aju.14 I u engleskom je
pravu predvi|ena mogu}nost da tre}a osoba
odredi cijenu putem procjene.15
U Sjedinjenim Ameri~kim Dr`avama ku-
pac i prodavatelj mogu sklopiti ugovor o pro-
daji iako nisu utvrdili cijenu. Ameri~ki
Jednoobrazni trgova~ki zakonik (Uniform
Commercial Code) iz 1962. godine predvi|a
da se u slu~aju kada nije utvr|ena cijena “pod
cijenom podrazumijeva razumna cijena u vri-
jeme isporuke ako: a) u pogledu cijene nije
ni{ta re~eno; b) ako je ostavljeno da se ugo-
vorne strane naknadno sporazume o cijeni, a
one propuste to u~initi; c) ako cijenu treba
utvrditi prema uvjetima nekoga odre|enoga
tr`i{ta ili prema drugim mjerilima koje po-
stavlja ili prosu|uje tre}a osoba odnosno za-
stupni{tvo, a isti nisu postavljeni odnosno
prosu|eni”.16
Istra`ivanjem razvoja odredaba o cijeni
kod ugovora o prodaji primje}uje se da stari-
ji gra|anski zakonici smatraju cijenu bitnim
sastojkom ugovora o prodaji i tra`e da ona
bude odre|ena dok noviji propisi ne tra`e da
cijena bude odre|ena jer }e se ve} na izvje-
stan na~in utvrditi. Ta promjena u novijim
propisima gra|anskoga prava uvjetovana je
potrebama suvremenoga trgovinskoga pro-
meta pri ~emu ~esto nije mogu}e odmah pri
sklapanju ugovora precizirati cijenu. [tovi{e
u izvjesnim slu~ajevima treba omogu}iti i
izmjenu ve} utvr|ene cijene. Zbog svega {to
je izneseno postavlja se pitanje je li cijena i
dalje bitan sastojak ugovora o prodaji u prav-
nim poredcima u kojima se ona mo`e odredi-
ti i nakon sklapanja ugovora.
5. CIJENA KAO SASTOJAK UGOVORAO PRODAJI U HRVATSKOM PRAVU
5. 1. Cijena kao nov~ani izraz vrijednostistvari
Da bi se odredio pojam cijene treba po}i
od nastanka robno-nov~anih odnosa. Dok su
se na samom po~etku razvoja ljudskoga
dru{tva proizvodi ljudskoga rada samo zam-
jenjivali (trampili) s pojavom ve}ega broja
roba javila se potreba za jednim op}im ekvi-
valentom koji bi poslu`io kao mjerilo vrijed-
nosti svih stvari. Taj je op}i ekvivalent na koji
se mogu svesti sve ostale robe novac, a s nje-
govom je pojavom usko povezan i nastanak
cijene jer u gospodarskom je smislu cijena
nov~ani izraz vrijednosti stvari koja se kupu-
Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 13
12Gross, B.: “Le droit de la vente”, Paris, 1978., str. 40.
13Austrijski gra|anski zakonik, § 1054.
14Engleski Zakon o prodaji robe, ~lanak 8.
15Vi{e o prodaji u engleskom pravu u knjizi Schmitthoff,
C.: “The export trade”, London, 1962.16
Ameri~ki Jednoobrazni trgova~ki zakonik, ~l. 2-305., st. 1.
je, odnosno prodaje. Nasuprot tomu, u prav-
nom je smislu cijena nov~ana naknada koja
se dobije za prodanu stvar.17
Prodajna cijena nu`no mora biti izra`ena
u novcu18, odnosno bar prete`itim dijelom u
novcu jer bi se u protivnom radilo o ugovoru
o zamjeni, a ne o prodaji. Radi li se o prodaji
ili zamjeni, odlu~uje veli~ina nov~ane, odno-
sno nenov~ane obveze. Ako je cijena ve}im
dijelom izra`ena u novcu, radi se o prodaji, a
ako je prete`itim dijelom odre|ena u stvari-
ma, sklopljen je ugovor o zamjeni.19 ^injeni-
ca da naknada za prodanu robu nije ugovore-
na u novcu, nego u odre|enoj vrsti i koli~ini
robe bez utjecaja je na valjanost ugovora.
Odre|ivanje naknade u nekoj drugoj vrsti
robe, a ne u novcu dovodi samo do promjene
vrste ugovora. Pitanje je, me|utim, mo`e li se
cijena koja je odre|ena u novcu isplatiti, od-
nosno dug podmiriti u nekoj drugoj vrsti
robe, a ne u novcu. U tom se slu~aju ne mi-
jenja prvobitni karakter ugovora,20 to je i dal-
je prodaja. Ovdje se radi o datio in solutum,
odnosno zamjeni ispunjenja koja je mogu}a
samo ako se vjerovnik i du`nik sporazume, u
konkretnom slu~aju da }e se cijena umjesto u
novcu podmiriti u nekoj drugoj robi. “U tom
slu~aju du`nik odgovara isto kao i prodavalac
za materijalne i pravne nedostatke stvari dane
umjesto onoga {to je dugovao”.21 Kod zamje-
ne ispunjenja mora se obratiti pozornost na
vrijednost stvari koja je dana u zamjenu za
novac jer njezina vrijednost treba odgovarati
visini kupovne cijene.
Iako cijena izra`ava vrijednost robe, ne
mora se s njome podudarati. Na odnos cijene
i vrijednosti robe utje~e zakon ponude i po-
tra`nje, tako da ve}a ponuda od potra`nje uz-
rokuje smanjenje cijena, a potra`nja ve}a od
ponude uzrokuje na~elno povisivanje cijena.
Osim ponude i potra`nje na formiranje cijena
utje~u i ostali ekonomski ~imbenici kao {to
su produktivnost rada, prosje~no dru{tveno
potrebno vrijeme, a na odre|eni na~in i
dru{tveno-politi~ke prilike u nekoj dr`avi.
Danas, kao {to je bilo spomenuto, u teori-
ji prevladava shva}anje da je cijena nov~ani
izraz vrijednosti. Ranije su postojala i
druk~ija shva}anja, prije svega u dr`avama
koje su pripadale socijalisti~kom pravnom
krugu. Tako je, primjerice, u biv{em SSSR-u
izra`eno shva}anje da “cijena u socijalisti~-
koj privredi ne izra`ava vrijednost i nije po-
vezana sa zakonom vrijednosti, s novcem kao
mjerilom vrijednosti, ve} slu`i kao sredstvo
neposrednoga mjerenja tro{kova dru{tvenoga
rada”.22 Spomenut }emo jo{ jedno shva}anje
prema kojem “u uvjetima socijalizma cijena
gubi vezu s vrijedno{}u, postaje sredstvo
usporednoga mjerenja korisnosti razli~ite
robe i usluga, njihove upotrebne efektivno-
sti”.23 Pitanje jesu li u socijalizmu cijene
izra`avale vrijednost, slo`eno je s obzirom na
tada{nje uvjete planskoga gospodarstva, ali
svakako je sigurno da se pri ~estom propisi-
vanju cijena od strane tijela vlasti naj~e{}e
gubila veza s pravom vrijednosti robe koja se
prodaje.
Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002.14
17Sli~ne definicije nalazimo kod mnogih autora, npr.
Vedri{, M. – Klari}, P.: “Gra|ansko pravo”, Zagreb,
1998., str. 476.; Vizner, B. – Buklja{, I.: “Komentar
Zakona o obveznim odnosima”, Zagreb, 1979., knj. 3.,
str. 1543.; Gorenc, V.: “Privredno pravo – ugovori”,
Zagreb, 1982., str. 68.; Vivante, C.: “Diritto commercia-
le”, Vol. III., str. 121., Torino, 1894.; Dra{ki}, M.:
“Me|unarodno privredno ugovorno pravo”, Beograd,
1974., str. 204.; Perovi}, S.: “Obligaciono pravo”,
Beograd, 1980., str. 537.; Blagojevi}, B.: “Gra|ansko-
pravni obligacioni ugovori”, Beograd, 1952., str. 36.;
Peri}, @.: “O ugovoru o prodaji i kupovini”, Beograd,
1921., knj. II., str. 4. i sl.
18Osim po Jednoobraznom trgova~kom zakoniku SAD iz
1962. godine koji u ~lanku 2-304., stavku 1. odre|uje:
“Mo`e se predvidjeti da se cijena plati u novcu ili na
drugi na~in”.
19Izri~ita pravila o tome sadr`e, primjerice, Austrijski
gra|anski zakonik (par. 1055.), engleski Zakon o kupo-
prodaji robe (~l. 1.), a sadr`avao ga je i biv{i Hrvatski
trgova~ki zakonik (par. 338.).
20Peri}, @., op. cit., str. 5.
21Zakon o obveznim odnosima (Zakon o preuzimanju
Zakona o obveznim odnosima, Narodne novine, br.
53/1991., 73/1991., 3/1994., 7/1996. i 112/1999.), ~lanak
308., stavak 2.
22Pribi}evi}, \.: “Teorija tr`i{ta i cijena”, Zagreb, 1984.,
str. 467.
23Pribi}evi}, \., op. cit., str. 467.
5. 2. Cijena kao ekvivalent za stvar
Kod ugovora o prodaji dolazi do zamjene
stvari za novac, tako da cijena predstavlja ekvi-
valent koji kupac treba isplatiti za robu koju
kupuje od prodavatelja. Odnos izme|u cijene i
stvari mo`e se promatrati i kroz prizmu na~ela
jednake vrijednosti ~inidaba ili ekvivalentnosti
prestacija. Na~elo jednake vrijednosti ~inidaba
jedno je od temeljnih na~ela obveznoga prava,
a Zakon o obveznim odnosima isti~e ga u ~lan-
ku 15. u kojem stoji: “U zasnivanju dvostranih
ugovora sudionici polaze od na~ela jednake
vrijednosti uzajamnih davanja”. Na~elo ekvi-
valentnosti, ako ga shvatimo kao u`i dio na~ela
jednake vrijednosti ~inidaba24, predstavlja jed-
nakost u vrijednosti odre|enih elemenata.
Postavlja se pitanje treba li cijena kao sa-
stojak ugovora o prodaji biti ekvivalentna, od-
nosno podudarati se s vrijedno{}u stvari. Op}i
odgovor na ovo pitanje trebao bi biti pozitivan
– cijena se treba podudarati s vrijedno{}u stva-
ri koja se prodaje. Naravno, podudarnost ne
mora biti potpuna jer dovoljno je da cijena pri-
bli`no odgovara vrijednosti robe. U praksi je
apsolutnu podudarnost izme|u cijene i vrijed-
nosti stvari nemogu}e posti}i. Me|utim, u
slu~aju o~itoga nerazmjera izme|u cijene i vri-
jednosti stvari mogla bi o{te}ena strana, ako
nije znala za pravu vrijednost stvari, po pravili-
ma koja vrijede za prekomjerno o{te}enje, zah-
tijevati poni{taj ugovora, a druga bi strana mo-
gla odr`ati ugovor na snazi doplatom do prave
vrijednosti. O{te}ena ugovorna strana u slu~aju
kada cijena ne odgovara vrijednosti prodane
stvari mo`e zahtijevati samo poni{tavanje ugo-
vora.25 S tim u svezi postavlja se pitanje kako
otkriti “pravu” vrijednost stvari koja je pred-
met prodaje. Vrijednost se utvr|uje po tr`i{noj
cijeni, a ako je cijena eventualno propisana od
tijela vlasti onda je takva cijena mjerodavna.
Ako temeljom navedenih na~ina nije mogu}e
utvrditi realan odnos izme|u cijene i vrijedno-
sti, ugovorne se strane tada mogu obratiti sudu
radi utvr|ivanja prave vrijednosti uzajamnih
~inidaba.
Ekvivalentan odnos izme|u cijene i vri-
jednosti stvari svakako ne postoji u slu~aju
kada je za stvar ispla}ena vi{a cijena iz oso-
bite naklonosti (pretium affectionis), a {to
predvi|a i Zakon o obveznim odnosima u
~lanku 139. stavku 5.26 Ipak ovdje se ne radi
o prekomjernom o{te}enju jer je postojala
namjera kupca platiti vi{e nego {to vrijedi
sama stvar pa je u ovom slu~aju dio cijene
darovan.
U na{oj pravnoj znanosti27 i sudskoj prak-
si28 zastupljeno je shva}anje da se ugovori
trgova~koga prava ne mogu pobijati zbog
prekomjernoga o{te}enja jer su gospodarst-
venici, predmnijeva se, dovoljno stru~ni i tre-
baju odgovarati za svoje odluke pa makar one
bile i nepovoljne po njih. I sama priroda ugo-
vora trgova~koga prava jer su, primjerice, di-
nami~niji, sklapaju se u ve}em broju i sli~no,
protivi se mogu}nosti poni{taja zbog pre-
komjernoga o{te}enja.
Zakon o obveznim odnosima nije na izri~it
na~in rije{io pitanje mogu}nosti poni{tavanja
ugovora trgova~koga prava zbog prekomjerno-
ga o{te}enja, tako da bi, imaju}i u vidu na~elo
jedinstvenoga reguliranja svih sudionika, iz-
gledalo da pravila o prekomjernom o{te}enju
Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 15
24Po shva}anju @. \or|evi}a “na~elo jednake vrijednosti~inidaba izra`ava se u vidu dva u`a na~ela: na~ela ekviva-lentnosti i na~ela davanja stvari iste vrste koli~ine i kvali-tete s u svemu istim takvim stvarima”. Izvor: “KomentarZakona o obligacionim odnosima”, sv. 1., redaktoriPerovi}, S. – Stojanovi}, D., Beograd, 1980., str. 151.
25“Javni pravobranitelj zbog neadekvatne cijene mo`epobijati kupoprodajni ugovor samo u cjelini, a ne djelo-mi~no samo u pogledu visine ugovorene cijene. Prematome, nije opravdan zahtjev da se ugovorna strana osudina vra}anje odnosno doplatu razlike u cijeni”. PresudaVrhovnoga suda Slovenije, P` 968/77 od 9. prosinca1977. godine objavljeno u Zbirci sudskih odluka, Knj.II., sv. II., Beograd, 1978., str. 163.
26“Zbog ovog nerazmjera ne mo`e se tra`iti poni{tenje
ugovora na sre}u, javne prodaje, a ni onda kad je za stvar
dana vi{a cijena iz osobite naklonosti”.
27Tako npr. Gold{tajn, A.: “Privredno ugovorno pravo”,
Zagreb, 1980., str. 81.; Gold{tajn, A.: “Op}i uvjeti pos-
lovanja”, Zagreb, 1970., str. 18.; Vizner, B.: “Komentar
Zakona o obveznim odnosima”, Zagreb, 1978., str. 565.;
Hrvatski trgova~ki zakonik, par. 280.
28“Prema pravnim pravilima privrednoga prava, poslovi
robnoga prometa ne mogu se pobijati zbog prikrate
preko polovine”. Rje{enje Vi{ega privrednoga suda u
Zagrebu, br. Sl 2365/76 od 27. listopada 1976., objavlje-
no u ~asopisu “Privreda i pravo”, br. 1/1977., str. 60.
treba primijeniti i na ugovore trgova~koga pra-
va, a samim time i na prodaju.
Cijena kod ugovora o prodaji mora biti
ozbiljna {to zna~i da izra`ava namjeru proda-
vatelja da proda stvar po toj cijeni. Mogu}e je
da cijena bude odre|ena u preniskom iznosu,
tako da dovodi u sumnju ozbiljnost prodava-
teljeve namjere da stvar proda kupcu po toj
cijeni. Nasuprot tomu, cijena mo`e biti toliko
visoka da je neozbiljno o~ekivati da }e ju ku-
pac isplatiti prodavatelju. Ako je cijena kod
ugovora o prodaji neozbiljna, taj ugovor ne}e
ni nastati, ali eventualno mo`e, ako je to bila
namjera ugovornih strana, do}i do konverzije
u darovni ugovor. Prodavatelj, odnosno ku-
pac mo`e biti svjestan toga da je cijena neoz-
biljna jer su je, primjerice, ponudili u {ali, a
jo{ ~e{}e toga nisu svjesni po{to jedan od njih
mo`e biti `rtva prijevare ili zablude {to }e
pod odre|enim uvjetima uzrokovati poboj-
nost ugovora jer se radi o manama volje.29
Na~elo jednake vrijednosti ~inidaba glede
cijene i vrijednosti stvari kod ugovora o proda-
ji naru{eno je i u slu~aju nastupanja promije-
njenih okolnosti, zatim kada kod trgova~ke
prodaje cijena nije odre|ena niti je odrediva, a
kupac ne plati cijenu koju je prodavatelj redo-
vito napla}ivao u vrijeme sklapanja ugovora, a
u nedostatku ove teku}u cijenu. Na~elo jedna-
ke vrijednosti ~inidaba naru{eno je i u slu~aju
kada je ugovorom o prodaji predvi|ena vi{a ci-
jena od propisane, kada je odre|ivanje cijene
povjereno tre}oj osobi koja ne `eli ili ne mo`e
odrediti cijenu, a naknadno stranke se ne slo`e
o visini cijene niti raskinu ugovor, a prodavatelj
zahtijeva cijenu vi{u od razumne. Nadalje }e
na~elo jednake vrijednosti ~inidaba biti
naru{eno i u slu~aju kada je povrije|ena klizna
skala i indeksna klauzula ako je njezino ugova-
ranje bilo dopu{teno.
Ekvivalentan odnos izme|u cijene i pred-
meta kod prodaje, osim na~ela jednake vrijed-
nosti ~inidaba, osiguravaju i ostala s njime po-
vezana na~ela, a prije svega na~elo pravi~nosti,
na~elo ravnopravnosti sudionika u obveznom
odnosu30 i na~elo po{tenja i savjesnosti.31
Razmjeran odnos izme|u cijene i vrijed-
nosti predmeta prodaje jedna je od osnovnih
pretpostavki neometanog prometa roba i us-
luga. Poreme}aj odnosa izme|u cijene i vri-
jednosti predmeta mo`e pod odre|enim okol-
nostima dovesti do raskida ili izmjene ugovo-
ra zbog promijenjenih okolnosti (clausula
rebus sic stantibus), a poreme}en me|usobni
odnos cijene i vrijednosti mogu}e je popravi-
ti i pomo}u indeksne klauzule i klizne skale.
5. 3. Na~in odre|ivanja cijene
a) Po vi|enju
Kod prodaje po vi|enju (odsjekom, glo-balno, na poprijeko)32 koja predstavlja pose-ban oblik ugovora o prodaji specifi~no jeupravo odre|ivanje cijene.33 Cijena seodre|uje u trenutku sklapanja ugovora u fik-snom iznosu i to bez prethodnoga utvr|ivanjakoli~ine i kakvo}e robe koja se kupuje. Zbogtoga {to je cijena odre|ena na temelju toga {toje roba vi|ena, a nije prebrojana ili izmjerenaradi utvr|ivanja koli~ine i kakvo}e, ne postojiodgovornost za materijalne nedostatke proda-ne stvari, osim ako je prodavatelj obmanuokupca glede osobina stvari za koje se kasnijeispostavilo da ih nema.34 Kakvo}a robe obuh-va}a mnogo elemenata kao, primjerice, siro-
Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002.16
29Zakon o obveznim odnosima u ~lanku 28. stavku 2. isti~e
da izjava volje mora biti u~injena slobodno i ozbiljno. Ta
se odredba odnosi na sve ugovore pa tako i na ugovor o
prodaji.
30Zakon o obveznim odnosima, ~lanak 11.
31Zakon o obveznim odnosima, ~lanak 12.
32Za odre|ivanje cijene po vi|enju koristi se u ugovorima
izraz “takva kakva” {to odgovara stranim izrazima: “telle
quelle”, “as is”, “Wie die Ware faullt”, “avariees ou
non”. Op}e uzance za promet robom poznaju i izraz
“vi|eno – odobreno” (uzanca br. 145.).
33Vi{e o ovom ugovoru u knjizi Toroman, M.: “Vrste i moda-
liteti ugovora o kupovini i prodaji”, Beograd, 1975., str. 85.
34O tome u par. 930. Op}ega gra|anskoga zakonika stoji:
“Ako se stvari predaju napoprijeko, to jest onako, kako
stoje i le`e, bez broja, mjere i vage; predavalac ne odgova-
ra za nedostatke, koji su u njima spa`eni, izuzev{i slu~aj,
ako stvar nema kakve kakvo}e, koju je la`no njoj pripisi-
vao, ili koju je primatelj naro~ito ugovorio.
“Kada kupac kupi robu u vi|enom stanju prodava~ mo`e da
odgovara za kvalitetu robe jedino ako se radilo o obmani”.
Presuda Vrhovnoga privrednoga suda, Sl - 2210/69, objav-
ljena u ~asopisu “Privreda i pravo”, br. 7-8/1970., str. 64.
vinski sastav, preciznost izrade, eventualno i
istro{enost robe jer je predmet prodaje po
vi|enju ~esto ve} rabljena roba. Sporazum
stranaka o predmetu i cijeni posti`e se, a sa-
mim time i ugovor o prodaji nastaje, samo na
temelju vi|enja robe, tako da se kakvo}a i
koli~ina procjenjuju “od oka” {to upravo i jest
specifi~nost prodaje po vi|enju. S time u sve-
zi treba naglasiti da ni{ta ne stoji na putu da
stranke utvrde koli~inu pa i kakvo}u robe na-
kon {to je prodaja po vi|enju ve} zaklju~ena,
“ali to se ~ini samo orijentaciono i u cilju uv-
jeravanja kupca u istinitost tvrdnji prodavatelja
da masa stvari koje se prodaju po vi|enju zai-
sta sadr`i odre|eni broj predmeta odnosno
odre|eni broj kilograma”.35 Kada je prodajna
cijena odre|ena po vi|enju, eventualno nak-
nadno mjerenje, vaganje ili brojanje stvari ne
utje~e na valjanost ugovora o prodaji, osim
ako prodavatelj nije jam~io za koli~inu i kak-
vo}u.
Iako je biv{i Op}i gra|anski zakonik
ure|ivao prodaju po vi|enju, Zakon o obvez-
nim odnosima ne poznaje taj vid prodaje.
Uostalom, ovaj zakon nije uredio ni neke dru-
ge oblike ugovora o prodaji kao, na primjer,
prodaju stvari po mjeri i broju, prodaju s pra-
vom otkupa, prodaju s pravom preprodaje itd.
Razlog za to {to Zakon o obveznim odnosima
nije obuhvatio sve modalitete ugovora o pro-
daji kao i pojedine druge ugovore treba vid-
jeti u namjeri da taj zakon sadr`i samo naj-
zna~ajnije i naj~e{}e ugovore iz oblasti pro-
meta roba i usluga.
Globalno odre|ivanje cijene ovisi prije
svega o namjeri ugovornih strana da tako
utvrde cijenu, a kod prodaje izvjesnih stvari
to je i prikladniji na~in odre|ivanja cijene pa
se zbog toga i prakticira. To je prije svega
slu~aj kod zbirnih stvari (universitas rerum)
koje, premda su samostalne u prometu,
naj~e{}e kolaju kao jedinstvena stvar (npr.
zbirka odre|enih predmeta i sl.).
Prodaja po vi|enju vrlo je ~esta kod pro-
daje stvari nepouzdane kakvo}e, kao primje-
rice rabljenih stvari ili stvari koje su podlo`ne
brzom propadanju ako se ne bi odmah proda-
le, odnosno utro{ile, pa je u tom slu~aju i ci-
jena relativno niska, odnosno ni`a od cijene
po kojoj se redovito prodaje roba te vrste.
Prodaja po vi|enju koristan je instrument koji
treba prakticirati u pravnom prometu prije
svega da ne bi do{lo do propadanja materijal-
nih dobara, ali i radi toga da se omogu}i zain-
teresiranim subjektima da pribave potrebnu
robu po ni`im cijenama. Svakako da i pri toj
vrsti prodaje treba voditi ra~una o mogu}im
zlouporabama, tako da bi bilo vrlo zna~ajno
zakonski urediti taj ugovorni odnos. Mo`e se,
naime, dogoditi da je roba toliko izgubila na
kakvo}i da je prakti~no neuporabljiva, a {to
kupac nije odmah primijetio. ^ini se da bi u
tom slu~aju trebalo omogu}iti prestanak ugo-
vora bez obzira na uobi~ajeno pravilo o neod-
govornosti prodavatelja za kakvo}u i
koli~inu, pogotovo ako postoji nerazmjer
izme|u cijene i vrijednosti robe.
b) Odre|ivanje cijene po jedinici mjere
Odre|ivanje prodajne cijene po jedinici
mjere (tzv. jedini~na cijena) povijesno se jav-
lja kasnije od globalnoga odre|ivanja cijene.
Razlog je tomu {to se trgovina pojavila ranije
od sustava mjernih jedinica. Odre|ivanje cije-
ne po jedinici mjere mnogo je ~e{}e od
utvr|ivanja cijene globalno, tako da je njegova
primjena “danas postala pravilo, dok se proda-
ja po vi|enju obavlja, uglavnom, samo onda
kada nije mogu}e na ovaj na~in individualizi-
rati robu koja se prodaje”.36
Kod odre|ivanja cijene po jedinici mjere
postavljeno je u teoriji pitanje je li ugovor o
prodaji nastao kada su se stranke sporazum-
jele o predmetu i cijeni ili u trenutku kada je
zavr{eno mjerenje. U drugom se slu~aju radi
o tome da je ugovor o prodaji sklopljen pod
odgodnim (suspenzivnim) uvjetom jer dok se
ne zavr{i mjerenje ugovor se jo{ ne smatra
zaklju~enim. Treba prihvatiti drugi stav jer se
eventualne gre{ke ili nesporazumi prigodom
Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 17
35Toroman, M., op. cit., str. 85. 36
Toroman, M., op. cit., str. 75.
brojanja i mjerenja mogu jednostavnije
rije{iti dok ugovor jo{ nije sklopljen.
Po jedinici mjere cijena mo`e biti utvr|ena
vaganjem robe ako se odre|uje prema te`ini
robe, mjerenjem stvari ako se odre|uje po du-
ljini, obujmu ili povr{ini predmeta koji se ku-
puje ili prebrojavanjem stvari ako cijena ovisi
o broju komada neke robe.37 Tro{kove vaga-
nja, mjerenja i prebrojavanja snosi prodava-
telj,38 {to je i logi~no, iako mo`e postojati i
druk~iji sporazum me|u ugovornim stranama
jer je rije~ o trgova~kom obi~aju.
Mjerenje se obavlja na na~in koji je
uobi~ajen u mjestu prodaje, a “koli~ina robe
se ozna~ava prema metarsko–decimalnom
sustavu mjera”.39 O volji stranaka ovisi ho}e
li primijeniti pravila Op}ih uzanci za promet
robom ili }e koli~inu, a samim time i cijenu,
odrediti na drugi pogodan na~in.
Posebno je pitanje kod utvr|ivanja cije-
ne po jedinici mjere je mora li kod mjerenja
(vaganja i brojanja) i kupac biti nazo~an ili
to mo`e obaviti i sam prodavatelj ako je ci-
jena odre|ena po jedinici mjere. Ako je mje-
renje obavljeno ve} kod proizvo|a~a, onda
to isklju~uje mogu}nost nazo~nosti kupca
prigodom samoga mjerenja. No i u drugim
slu~ajevima, a pogotovo kod prodaje kao
ugovora trgova~koga prava, prihvatljivije je
rje{enje da nazo~nost kupca mjerenju robe
nije neophodan uvjet za valjanost ugovora.
Naime, potreba za brzom cirkulacijom roba
kod prodaje kao ugovora trgova~koga prava
naro~ito je nagla{ena tako da se utvr|ivanje
koli~ine obavlja i prigodom predaje robe
prijevozniku bez nazo~nosti kupca. Time {to
se ne ustrajava na nazo~nosti kupca ispunja-
va se jedan od va`nih zahtjeva suvremenoga
prometa robe, a to je potreba za brzim cir-
kuliranjem prodanih roba.
Kod utvr|ivanja cijene po jedinici mjere
postavlja se pitanje utje~e li odstupanje u
te`ini na valjanost prodaje, odnosno koje su
posljedice odstupanja od nazna~ene te`ine.
Naime, u praksi se doga|a postojanje razli-
ke izme|u stvarne i deklarirane te`ine robe
{to dovodi do odgovornosti prodavatelja
takve robe. Ipak, u izvjesnim je slu~ajevima
dopu{teno neznatno odstupanje od koli~ine
robe koja je u ugovoru nazna~ena, ali se za
to u ugovoru moraju navesti odgovaraju}i
izrazi koji omogu}uju to odstupanje.40
Kada se cijena odre|uje putem utvr|iva-
nja te`ine, postavlja se pitanje treba li obuh-
vatiti samo robu ili i ambala`u, odnosno
odre|uje li se cijena prema bruto ili neto
te`ini. Ako se stranke glede toga nisu spora-
zumjele, uzima se da cijena va`i za neto
te`inu, odnosno da ne obuhva}a ambala`u.41
Izrazi u ugovoru “franco ambala`a”, “am-
bala`a gratis”, “ambala`a izgubljena”, “am-
bala`a ura~unata” i sli~no zna~e da se amba-
la`a ne mora posebno platiti ni vratiti.42 To se
doga|a u slu~aju kada je po samom na~inu
pakiranja robe nemogu}e bez o{te}enja am-
bala`e odvojiti robu od nje i u slu~aju kada je
ambala`a male vrijednosti pa je uobi~ajeno da
se ne vra}a. Kod prodaje nekih vrsta roba ku-
pac i ne mo`e kupiti tu robu ako ne plati i vri-
jednost ambala`e jer se tu radi o tzv. nepo-
tro{noj ambala`i (na primjer, boce za plin,
pi}e i razli~ite druge teku}ine). Kupac u tom
slu~aju mo`e trajno kupiti ambala`u ili platiti
Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002.18
37“Utvr|ivanje koli~ine robe vr{i se vaganjem, mjerenjem
ili prebrojavanjem” (uzanca br. 115., Op}e uzance za
promet robom).
38Op}e uzance za promet robom, uzanca br. 116.
39Op}e uzance za promet robom, uzanca br. 117.
40Ako je koli~ina robe u ugovoru ozna~ena izrazom
“do...kg” ili izrazom “cca” dopu{teno je odstupanje
ispod predvi|ene koli~ine koje treba biti neznatno, odno-
sno najvi{e do 5%. “I kod formularnih i tipskih ugovora
o me|unarodnoj kupovini i prodaji predvi|ena je
mogu}nost odstupanja od ugovorene koli~ine. Ta odstu-
panja su ponekad neznatna, iznose na primjer svega 1 %,
a ponekad su znatno ve}a, iznose 10% iznad ili ispod
ugovorene koli~ine”, (\urovi}, R.: “Me|unarodno pri-
vredno pravo”, Beograd, 1974., str. 198.
41To je op}e pravilo koje sadr`e i Op}e uzance za promet
robom (uzanca br. 119.), [vicarski zakonik o obvezama
(~l. 21. st. 2. i 3.) itd. Me|utim, Zakon o obveznim odno-
sima ne ure|uje to pitanje.
42Op}e uzance za promet robom, uzanca br. 162.
cijenu ambala`e koja }e mu nakon povrata
ambala`e biti vra}ena.43
c) Pitanje nominalizma
Na~ela monetarnoga nominalizma i valo-
rizma dva su mogu}a, ali razli~ita odgovora na
pitanje ho}e li se ili ne}e uzeti u obzir promje-
ne stvarne vrijednosti nov~ane jedinice u kojoj
je obveza izra`ena. Naime, od trenutka nastan-
ka obveze pa do trenutka izvr{enja mo`e do}i
do promjene vrijednosti novca, na primjer usli-
jed inflacije ili deflacije, a samim time i do
pove}anja ili smanjenja kupovne mo}i novca,
pa je osnovno pitanje ho}e li se isplatiti onaj
broj nov~anih jedinica na koji obveza glasi ili
}e se uzeti u obzir promjene koje su nastupile u
me|uvremenu. Na~elo monetarnoga nomina-
lizma ne uzima u obzir promjene u vrijednosti
novca, tako da “kad obveza ima za predmet
svotu novca, du`nik je du`an isplatiti onaj broj
nov~anih jedinica na koji obveza glasi, izuzev
kad zakon odre|uje {to drugo”.44 Zakon o ob-
veznim odnosima opredijelio se za na~elo mo-
netarnoga nominalizma kao i ve}ina suvreme-
nih pravnih poredaka u svijetu. Tako je to
na~elo prihva}eno u pravima Njema~ke,
Austrije, Francuske, Italije, Velike Britanije i
drugih dr`ava.45
S obzirom da ve}ina gra|anskopravnih su-stava u svijetu prihva}a na~elo monetarnoganominalizma, postavlja se pitanje zbog ~ega jeto tako. Razlozi su za prihva}anje na~ela mo-netarnoga nimonalizma prije svega u tome {toono bolje odgovara zahtjevima suvremenoga
pravnoga prometa jer kada bi se primijenilona~elo valorizma nastao bi velik broj sporovaoko utvr|ivanja “prave” vrijednosti obveze. Tobi znatno usporilo promet roba i ne bi odgova-ralo zahtjevima za brzim obrtanjem novca irobe koji su naro~ito nagla{eni u dana{njimgospodarskim odnosima u svijetu.
Na~elo monetarnoga nominalizma mo`ebiti izra`eno u obliku imperativnoga ili dis-pozitivnoga pravnoga pravila. Postavlja se pi-tanje imaju li pravila Zakona o obveznim od-nosima o na~elu monetarnoga nominalizmaprisilan ili dispozitivan karakter. Mi{ljenja suo tom pitanju u pravnoj znanosti podijeljena.Tako postoji shva}anje da na~elo monetarno-ga nominalizma ima imperativno zna~enje,46
a s druge strane postoje autori koji tvrde da setu radi o dispozitivnom pravnom pravilu.47
Sama formulacija toga na~ela u Zakonu o ob-veznim odnosima mo`e eventualno navestina zaklju~ak kako je rije~ o prisilnom prav-nom pravilu. Zakon o obveznim odnosimapostavlja i ograni~enje na~elu monetarnoganominalizma, a to je u slu~aju da neki drugizakon odre|uje ne{to drugo. Ipak, s obziromna velika ograni~enja, odnosno odstupanja odna~ela monetarnoga nominalizma kao, prim-jerice, ugovaranjem klizne skale ili primje-nom klauzule rebus sic stantibus, izgleda daje u na{em pravu to na~elo dispozitivne pri-rode. Me|utim, i sudska se praksa uglavnomu dvojbenim situacijama opredjeljuje zana~elo monetarnoga nominalizma.48
Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 19
43 “Ako nije druga~ije ugovoreno, kupac je du`an vratiti pro-
davaocu nepotro{nu ambala`u”. Presuda Vi{ega privredno-
ga suda Hrvatske, P`-433/80. od 15. travnja 1980., objav-
ljena u ~asopisu “Privreda i pravo”, br. 12/1980., str 86.
“Ako je me|u strankama ugovoreno da }e kupac nepo-
tro{nu prodavao~evu ambala`u vratiti ili platiti njezinu
vrijednost, ne mo`e prodavalac postaviti samo zahtjev za
isplatu cijene ambala`e”. Presuda Vi{ega privrednoga
suda Hrvatske, Sl-2632777. od 14. o`ujka 1978., objavlje-
na u ~asopisu “Privreda i pravo”, br. 5/1978., str. 83.
44 Zakon o obveznim odnosima, ~lanak 394.
45 Njema~ki gra|anski zakonik (par. 245.), Francuski
gra|anski zakonik (~l. 1895.), Talijanski gra|anski zako-
nik (~l. 1277.). U SAD, Velikoj Britaniji i Austriji sudska
je praksa prihvatila to na~elo iako ono nije sadr`ano u
pravnim propisima.
46 Tako Mitrovi}, D. u “Komentaru Zakona o obligacionim
odnosima” (redakcija Perovi}, S. – Stojanovi}, D.),
Beograd, 1980., str. 941.
47 Tako Rosenberg, Lj.: “Sredstva i mjere za osiguranje vri-
jednosti nov~anih obveza u me|unarodnim trgova~kim
transakcijama”, objavljeno u knjizi “Op}i uvjeti poslova-
nja u me|unarodnoj i unutra{njoj tregovini” (redakcija:
Gold{tajn, A.), Zagreb, 1970., str. 93.; Konjhod`i}, H.:
“Za{titne klauzule i izvr{avanje nov~anih obveza u suvre-
menim nov~anim odnosima”, Pravna misao, br. 3-4/1981.,
str. 43.; Krulj, V. u “Komentaru Zakona o obligacionim
odnosima” (redakcija: Blagojevi}, B. – Krulj, V.),
Beograd, 1980., str. 877.
48 “Kad vlasnik stana ima pravo na naknadu izmakle koristi
zbog nemogu}nosti davanja stana u najam, visina {tete se
utvr|uje u nominalnom iznosu po cijenama najamnine u
vrijeme nastanka {tete”. Vrhovni sud, Rev-857/92. od 30.
prosinca 1992. (Izbor odluka Vrhovnoga suda Republike
Hrvatske, 94/180.).
I u ve}ini dr`ava koje pripadaju kontinen-
talnoeuropskom pravnom krugu pravila o
na~elu monetarnoga nominalizma dispozitiv-
ne su prirode i ovise o tome ho}e li stranke
ugovoriti neku od za{titnih klauzula.49
Ako na~elo monetarnoga nominalizma
primijenimo na cijenu kod ugovora o prodaji,
to }e zna~iti da se cijena odre|ena, u trenutku
sklapanja ugovora ne mo`e mijenjati u trenut-
ku izvr{enja ugovora. Du`nik je du`an isplati-
ti onaj nov~ani iznos na koji je cijena
odre|ena, bez obzira {to je od trenutka spora-
zuma o iznosu cijene pa do njezine isplate pro-
teklo odre|eno vrijeme. Ako bi se striktno pri-
mijenila ovako izlo`ena pravila o nominaliz-
mu, to bi ponekad dovelo do povrede na~ela
jednake vrijednosti ~inidaba jer uslijed
razli~itih okolnosti cijena u trenutku kada je
treba isplatiti ne mora ni pribli`no odgovarati
vrijednosti robe iako je u trenutku odre|ivanja
odgovarala. Pogotovo bi u uvjetima gospodar-
ske krize i visoke inflacije stroga primjena
na~ela monetarnoga nominalizma predstavlja-
la za jednu stranu veliku {tetu u slu~aju kada
od trenutka sklapanja ugovora o prodaji i
odre|ivanja cijene pa do izvr{enja ugovora,
odnosno isplate cijene, protekne izvjesno vri-
jeme. Zbog toga postoji opravdana potreba da
se ograni~i domet pravilima o nominalizmu, a
to se posti`e izmjenom prodajne cijene zbog
promijenjenih okolnosti. Dakle, u tom slu~aju
ne postoje unaprijed ugovoreni uglavci koji
mogu}e isklju~uju primjenu na~ela monetar-
noga nominalizma, nego omogu}uje sam
Zakon o obveznim odnosima kada se ispune
potrebni uvjeti, raskid ili izmjena ugovora
zbog promijenjenih okolnosti.
5. 4. Pravna priroda cijene po Zakonu oobveznim odnosima
Zakon o obveznim odnosima odredbama
je o kupovnoj cijeni unio odre|ene promjene
u odnosu na prija{nje stanje glede cijene.
Naime, prema Op}im uzancama za promet
robom cijena je bila bitan sastojak ugovora o
prodaji,50 bez obzira je li se radilo o prodaji
kao ugovoru obveznoga prava ili o prodaji
kao ugovoru trgova~koga prava. Zakon o ob-
veznim odnosima zauzeo je druk~iji stav, bar
kada je rije~ o trgova~koj prodaji, dok je za
obveznopravne prodaje zadr`ao shva}anje o
cijeni kao bitnom sastojku jer “ako ugovo-
rom o prodaji cijena nije odre|ena, a ni ugo-
vor ne sadr`i dovoljno podataka s pomo}u
kojih bi se ona mogla odrediti, ugovor nema
pravni u~inak.”51 Cijena je u gra|anskoprav-
nim prodajama bitan sastojak ugovora, a ako
nije odre|ena ili odrediva, ugovor ne}e proiz-
vesti pravne u~inke.
“Kad ugovorom o prodaji u privredi cije-
na nije odre|ena, niti u njemu ima dovoljno
podataka s pomo}u kojih bi se ona mogla
odrediti, kupac je du`an platiti cijenu koju je
prodavalac redovno napla}ivao u vrijeme
sklapanja ugovora, a kad ove nema razumnu
cijenu”.52 Na temelju ove odredbe Zakona o
obveznim odnosima mo`e se zaklju~iti kako
cijena vi{e nije bitan sastojak ugovora o pro-
daji kao ugovora trgova~koga prava, pa iako
nije odre|ena ili odrediva prema podacima
sadr`anim u ugovoru, cijena }e se na
odre|eni na~in utvrditi, a ugovor }e samim
time ostati na snazi.
U ~lanku 462. stavku 3. Zakona o obvez-
nim odnosima daje se odgovor na pitanje {to
je razumna cijena: “Pod razumnom cijenom
smatra se teku}a cijena u vrijeme sklapanja
ugovora, a ako se ona ne mo`e utvrditi, onda
cijena koju utvr|uje sud prema okolnostima
slu~aja”. Pod teku}om se cijenom opet razu-
mijeva cijena utvr|ena “slu`benom evidenci-
jom na tr`i{tu mjesta prodavaoca u vrijeme
kad je trebalo da uslijedi ispunjenje. Ako tak-
ve evidencije nema, teku}a cijena se odre|uje
Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002.20
49 Rosenberg, Lj., op. cit., str. 93.; Konjhod`i}, H., op. cit.,
str. 43; Krulj, V.: “Novac i nov~ane obveze u unutra{njem
i me|unarodnom pravu”, Beograd, 1973., str. 51. i 52.
50 “Bitni sastojci ugovora o kupovini i prodaji, po prirodi
posla, su predmet i cijena. Predmet i cijena moraju biti
ugovorom odre|eni”. Op}e uzance za promet robom,
uzanca br. 6.
51 Zakon o obveznim odnosima, ~l. 462. st. 1.
52Zakon o obveznim odnosima, ~l. 462. st. 2.
na temelju elemenata s pomo}u kojih se pre-
ma obi~ajima tr`i{ta utvr|uje cijena”.53
Izgleda da su neke od navedenih odredaba
Zakona o obveznim odnosima o cijeni kod
ugovora o prodaji kao ugovora trgova~koga
prava inspirirane rje{enjima Jednoobraznoga
zakona o me|unarodnoj kupoprodaji tjele-
snih pokretnih stvari. To se prije svega odno-
si na odredbe o teku}oj cijeni i slu~aj kada ci-
jena nije odre|ena niti odrediva pa je kupac
du`an platiti cijenu koju je prodavatelj redo-
vito napla}ivao u vrijeme sklapanja ugovora.
^ini se, me|utim, da utvr|ivanje cijene pre-
ma cijeni koju je prodavatelj redovito na-
pla}ivao u vrijeme sklapanja ugovora nije u
interesu kupca jer prodavatelja, na izvjestan
na~in, stavlja u povoljniji polo`aj. Ako su ci-
jene koje je prodavatelj napla}ivao bile raz-
li~ite visine, prodavatelj mo`e istaknuti da je
redovito napla}ivao vi{u cijenu. Zbog toga bi
mo`da bilo bolje da ova odredba nije
uvr{tena u Zakon o obveznim odnosima,
nego da je utvr|ivanje cijene, u slu~aju da
nije odre|ena niti odrediva, provedeno putem
objektivnoga kriterija. To je i predvi|eno kao
sljede}a mogu}nost jer ako se ne mo`e utvr-
diti cijena koju je prodavatelj redovito na-
pla}ivao, vrijedi razumna cijena. Pod razum-
nom se cijenom podrazumijeva teku}a ili
tr`i{na, odnosno srednja tr`i{na cijena.
Vrlo je zna~ajno odrediti {to se smatra
pod “cijenom kao bitnim sastojkom ugovora”
jer razli~itim tuma~enjem ovoga izraza dola-
zi se i do razli~itih odgovora. Ako se pod ci-
jenom kao bitnim sastojkom ugovora o pro-
daji smatra neophodnost da cijena bude
odre|ena ili odrediva prema podacima
sadr`anim u ugovoru, onda cijena nije bitan
element ugovora o prodaji kao ugovora trgo-
va~koga prava. Stvari se, me|utim, mogu i
druk~ije promatrati jer ~injenica je da nije-
dan ugovor o prodaji u kona~nici nije ostao
bez odredbe o cijeni. Na temelju bi se toga
moglo zaklju~iti kako je cijena bitan sastojak
prodaje jer je svaki ugovor o prodaji snabdje-
ven cijenom. Ipak, prihva}aju}i uobi~ajeni
smisao izraza “cijena kao bitan sastojak ugo-
vora o prodaji”, proizlazi da kod prodaje kao
ugovora trgova~koga prava cijena u na{em
pravu nije bitan sastojak jer ne mora biti
odre|ena ili odrediva.
U gra|anskopravnim prodajama cijena je
jo{ uvijek bitan sastojak jer mora biti
odre|ena ili bar odrediva. Takva razlika glede
cijene izme|u gra|anskopravne i trgova~ko-
pravne prodaje, izgleda, nije neminovna.
Naime, ako je argument za zadr`avanje cije-
ne kao bitnoga sastojka za gra|anskopravne
prodaje bio izbjegavanje sporova o visini ci-
jene, ako ona nije odre|ena ili odrediva pre-
ma podacima sadr`anim u ugovoru, onda se
ni postoje}im rje{enjem to ne izbjegava. Ne
postoji nikakva obveza stranaka unijeti
odredbu o cijeni u pisani sastav ugovora. Na
taj na~in nesuglasnost stranaka o visini cijene
nije izbjegnuta, a samim time i pokretanje
sporova radi utvr|ivanja njezine visine. Zbog
toga se ~ini opravdanim da je Zakon o obvez-
nim odnosima pravila o cijeni i njezinom
utvr|ivanju kada nije odre|ena ili odrediva,
pro{irio i na gra|anskopravne prodaje, kao
{to je u anglosaksonskom pravu u kojem se
najprije pojavilo shva}anje o cijeni kao nebit-
nom sastojku ugovora o prodaji.
ZAKLJU^AK
Geneza cijene kod ugovora o prodaji
obuhva}a povijesni razvoj toga sastojka ugo-
vora o prodaji. Cijena je analizirana kroz po-
jedina pravnopovijesna razdoblja i prikazana
je njezina preobrazba od bitnoga sastojka
ugovora o prodaji u rimskom pravu do suvre-
menih pravnih sustava u kojima cijena vi{e
nije bitan sastojak ugovora o prodaji.
Cijena treba izra`avati vrijednost predme-
ta, ali ne u apsolutnom smislu jer je to goto-
vo nemogu}e posti}i. Treba nastojati ostvari-
ti pribli`no razmjeran odnos izme|u cijene i
robe. Prigodom odre|ivanja cijena treba
omogu}iti {to slobodniji pristup, s ciljem da
ugovor ostane na snazi i u slu~aju kad cijena
nije odre|ena niti odrediva, vode}i ra~una o
Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 21
53 Zakon o obveznim odnosima, ~l. 464., st. 1. i 2.
interesima obiju ugovornih strana, na~elu
ravnopravnosti, na~elu jednake vrijednosti
~inidaba i ostalim na~elima proklamiranim
Zakonom o obveznim odnosima.
Pravila o na~elu monetarnoga nominaliz-
ma u na{em su pravnom sustavu dispozitivne
prirode s obzirom na krupna ograni~enja koja
su postavljena tomu na~elu (npr. klizna skala,
raskid ili izmjena ugovora zbog promijenje-
nih okolnosti).
Pitanje je li cijena i dalje bitan sastojak
ugovora o prodaji, a s obzirom na tendencije
u svijetu, jedno je od sredi{njih pitanja ovoga
rada. Prou~avanjem odredaba Zakona o ob-
veznim odnosima kao i poredbenopravnih
rje{enja dolazi se do zaklju~ka da cijena nije
bitan sastojak ugovora o prodaji kao ugovora
trgova~koga prava. To bi trebalo pro{iriti na
sve ugovore o prodaji, ~ime bi se izbjeglo
stvaranje razlika izme|u gra|anskopravne i
trgova~kopravne prodaje i tamo gdje to nije
neophodno.
LITERATURA
1. Bastai}, K. – Krizman, B.: “Op}a historijadr`ave i prava”, Zagreb, 1977.
2. Belaj, V.: “Ugovor o kupoprodaji premaStatutu grada Iloka iz 1525. godine”, Pravnivjesnik, br. 1-2/2002.
3. Blagojevi}, B.: “Gra|anskopravni obligacioniugovori”, Beograd, 1952.
4. Boras, M. – Margeti}, L.: “Rimsko pravo”,Zagreb, 1980.
5. Crni}, I.: “Zakon o obveznim odnosima sopse`nom sudskom praksom”, Zagreb, 1996.
6. Dra{ki}, M.: “Me|unarodno privredno ugo-vorno pravo”, Beograd, 1974.
7. Gold{tajn, A.: “Op}i uvjeti poslovanja ume|unarodnoj i unutra{njoj trgovini”, Zagreb,1970.
8. Gold{tajn A., “Privredno ugovorno pravo”,Zagreb, 1980.
9. Gorenc, V.: Privredno pravo – ugovori,Zagreb, 1982.
10. Gross, B.: “Le droit de la vente”, Paris, 1978.
11. Horvat, M.: “Rimsko pravo”, Zagreb, 1974.
12. Konjhod`i}, H.: “Za{titne klauzule i izvr{ava-nje nov~anih obveza u suvremenim nov~animodnosima”, Pravna misao, br. 3-4/1981.
13. Koro{ec, V.: “Rimsko obligacijsko pravo”,
Ljubljana, 1948.
14. Krulj, V.: “Novac i nov~ane obveze u unu-
tra{njem i me|unarodnom pravu”, Beograd,
1973.
15. Limpens, C.: “La vente”, Paris, Bruxelles,
1960.
16. Pavkovi}, N.: “Pravo pre~e kupovine u obi~aj-
nom pravu Srba i Hrvata”, Beograd, 1972.
17. Peri}, @.: “O ugovoru o prodaji i kupovini”,
Beograd, 1921.
18. Perovi}, S. – Stojanovi}, D.: “Komentar
Zakona o obligacionim odnosima”, Beograd,
1980.
19. Perovi}, S.: “Obligaciono pravo”, Beograd,
1980.
20. Planiol, M. – Ripert, G.: “Traite elementaire dr
droit civil”, svezak III., Paris, 1952.
21. Pribi}evi}, \.: “Teorija tr`i{ta i cijena”,
Zagreb, 1984.
22. Puhan, I.: “Rimsko pravo”, Beograd, 1970.
23. Romac, A.: “Rimsko pravo”, Zagreb, 1998.
24. Rosenberg, Lj.: “Sredstva i mjere za osigura-
nje vrijednosti nov~anih obveza u me|unarod-
nim trgova~kim transakcijama”, objavljeno u
knjizi “Op}i uvjeti poslovanja u me|unarod-
noj i unutra{njoj trgovini” (redakcija:
Gold{tajn, A.), Zagreb, 1970.
25. Schmitthoff, C.: “The export Trade”, London,
1962.
26. Stoj~evi}, D.: “Rimsko privatno pravo”,
Beograd, 1983.
27. Toroman, M.: “Vrste i modaliteti ugovora o
kupovini i prodaji”, Beograd, 1975.
28. Vedri{, M. – Klari}, P.: “Gra|ansko pravo”,
Zagreb, 1998.
29. Vivante, C.: “Diritto commerciale”, vol. III.,
Torino, 1894.
30. Vizner, B.: “Komentar Zakona o obveznim od-
nosima”, Zagreb, 1978.
31. Vizner, B. – Buklja{, I.: “Komentar Zakona o
obveznim odnosima”, Zagreb, 1979.
Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002.22
Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 23
Dr.sci. VLADO BELAJ, außerordentlicher Professor
GENESIS DES PREISES BEI DEN VERKAUFSVERTRÄGEN
ZUSAMMENFASSUNG
In der Arbeit wird die Entwicklung des Preises bei den Verkaufsverträgen von der erstenErscheinung des Preises in der Geschichte bis heute untersucht. Der Preis erschien mit der Entstehungvom Geld, und der Verkauf ohne Preis war nicht möglich. Im römischen Recht war der Preis ein we-sentlicher Bestandteil des Verkaufsvertrags und musste durch Geld bestimmt oder mindestens bestimm-bar werden. In Feudalismus wurde hauptsächlich das vom römischen übernommene Recht angewandt,wonach der gerechte und richtige Preis bestimmt werden musste. Wesentlichen Einfluss auf denVerkaufsvertrag und somit auf den Preis übte das Statut- und Gewohnheitsrecht aus. Im österreichischenund französischen Recht wird der Preis für einen wesentlichen Bestandteil des Verkaufsvertrages ge-halten, was aber nicht der Fall im englischen, italienischen, schweizerischen Recht und dem Recht derVereinigten Staaten ist. Im kroatischen Recht stellt der Preis einen Ausdruck des Wertes des zu verkau-fenden Gegenstandes in Form von Geld dar und er sollte mit dem Wert des Gegenstandes ungefähr übe-reinstimmen. Der Preis kann auf verschiedenste Arten festgelegt werden: nach Sehen, nach derMaßeinheit, u.ä., und der Käufer ist verpflichtet, jenen Pries auszuzahlen, der im Vertrag vereinbart wur-de. Der Preis ist also ein wesentliches Element des Verkaufsvertrags im kroatischen Recht, und zwar nurim Falle des Verkaufsvertrages unter dem Handelsrecht, weil der Preis dann nicht mehr als ein wesentli-cher Bestandteil betrachtet wird. Die Auffassung, dass der Preis keinen wesentlichen Bestandteil desVerkaufsvertrags als Vertrag des Handelsrechts bildet, sollte auf alle Verkaufsverträge erstreckt werden.Dadurch würde man Entstehung der Unterschiede zwischen dem bürgerrechtlichen und dem handel-srechtlichen Verkauf, dort wo dies nicht nötig ist, vermeiden.
Dr.sc. VLADO BELAJ, professeur adjoint
LA GENÈSE DE PRIX DANS LE CONTRAT DE VENTE
RÉSUMÉ
Le développement de prix dans le contrat de vente est examiné dans l’essai et cela depuis son ap-parition dans l’histoire jusqu’à nos jours. Le prix s’est manifesté avec l’apparition de l’argent, la ventesans le prix n’a pas été possible. Dans le droit romain le prix présentait un élément important dans le con-trat de vente et devait être exprimé en argent,défini ou bien déterminatif. Dans le féodalisme s’appliquaiten général le droit romain adopté, selon lequel le prix devait être bien déterminé, juste et véritable. Ledroit statutaire et le droit coutumier avaient aussi une importante influence sur le contrat de vente ainsique sur le prix même.Dans le droit autrichien et français le prix est consideré comme un élément impor-tant dans le contrat de vente ce qui n’est pas le cas dans le droit anglais, italien, suisse et des États-Unis.Dans le droit croate le prix représente la valeur pécuniaire de l’objet mis en vente et doit correspondre àpeu près à la valeur de cet objet. Le prix peut-être déterminé de différentes manières : d’après la vue, parunité etc, et l’acheteur est dans l’obligation de payer le prix convenu. Le prix est un élément importantdu contrat de vente dans le droit commercial parce que dans ce cas là le prix n’est plus consideré com-me un élément important. L’entendement que le prix n’est pas l’élément important du contrat de ventecomme contrat de droit commercial, devrait s’élargir sur tous les contrats de vente pour éviter de créerles diférences entre la vente de droit civil et de droit commercial là où ce n’est pas indispensable.
D. Sc. VLADO BELAJ, Associate Professor
GENESES OF PRICE IN THE SALES CONTRACT
SUMMARY
In this paper the author investigates the development of price in the sales contract from the ap-pearance of prices in the history to the present day. Price appeared together with the emergence of mo-ney, and sale without price was not possible. In the Roman Law, price was an important ingredient of thesales contract and it had to be expressed in form of money; it had to be determined or at least determi-nable. In feudalism, the inherited Roman Law was applied in most cases and thus the price had to be de-termined, right and true. The sales contracts, and consequently also the prices, were significantly in-fluenced by the Statute Law and by the Common Law. In Austrian and French law, price is consideredan important ingredient of the sales contract, while it is not considered as such in English, Italian, Swissand the law of the United States of America. In Croatian law, the price represents the monetary expres-sion of value of the object that is being sold and should approximate correspond with the value of this ob-ject. Price can be determined in different ways: at sight, according to the measurement unit or in a simi-lar way, and the buyer must pay the price that has been agreed upon. Price is the important ingredient ofthe sales contract in the Croatian law, but only if it is not a sales contract in commercial law, because thenthe price is no longer considered as an important ingredient. Understanding that the price is not an im-portant ingredient of the sales contract as a contract of commercial law should be spread on all sales con-tracts, which would make it possible to avoid the creation of differences between civil-law and commer-cial-law where this difference is not necessary.
Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002.24
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 25
1. UVODNE NAPOMENE
Od prvih razmi{ljanja predstavnika statu-
tarne {kole kada se po~ela osje}ati nepriklad-
nost primjene doma}eg prava na svaku situa-
ciju, bez obzira na to koliko ona bila poveza-
na s nekim drugim pravnim poretkom, pa sve
do dana{njeg vremena, razvoj je i{ao u smje-
ru sve o~itije potrebe primjene najbli`eg pra-
va, dakle prava s kojim je situacija koja se
rje{ava naju`e povezana. Pomalo zaborav-
ljen, ali uvijek aktualan Savigny je briljantno
opisao kako i za{to primijeniti najbli`e pravo
kada je rekao da svaki pravni odnos ima svo-
je prirodno sjedi{te (Sitz) u nekom pravu i to
pravo treba primijeniti na odnos koji se
rje{ava1. Na`alost, na~elo najbli`e veze posli-
UDK - 341.9
Izvorni znanstveni rad
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, izvanredni profesor Pravnog fakulteta Sveu~ili{taJosipa Jurja Strossmayera
ODNOS NA^ELA NAJBLI@E VEZE I NA^ELA STRANA^KEAUTONOMIJE U ME\UNARODNOM PRIVATNOM PRAVU
U radu je analizirano jedno od najzna~ajnijih pitanja me|unarodnog
privatnog ugovornog prava, pitanje odnosa poveznice najbli`e veze i
autonomije ugovornih strana da izaberu mjerodavno pravo za svoj ugovor.
Op}enito prihva}eno, i stoga danas, univerzalno na~elo da stranke mogu za
svoj ugovor odrediti mjerodavnost bilo kojeg prava, bez obzira na njegovu
povezanost s konkretnim ugovorom, autor ne smatra prikladnim rje{enjem.
Naime, autonomija izravno negira najzna~ajnije na~elo me|unarodnog pri-
vatnog prava, na~elo primjene prava s kojim je pravna situacija koja se
rje{ava u najbli`oj vezi.
U radu se ne odri~e ugovornim stranama sloboda da izaberu mjero-
davno pravo, ali se brani stajali{te da se pri tome moraju uzeti u obzir
za{titni prisilni propisi dr`ave s ~ijim je pravom naju`e povezan ugovorni
odnos koji je predmet rje{avanja.
Stoga autor pozdravlja rje{enje odredbe ~lanka 7.1. Rimske konven-
cije o mjerodavnom pravu za ugovore iz 1980. g. kao i nacionalne kodi-
fikacije koje su zasigurno napravljene pod utjecajem ove konvencije.
Tako|er autor obra|uje situaciju kada ugovorne strane propuste ugovoriti
mjerodavno pravo. Za takve situacije predla`e se primjena prava s kojim je
situacija koju treba rije{iti naju`e povezana.
Klju~ne rije~i: me|unarodno privatno pravo, autonomija volje,
na~elo najbli`e veze, prisilni propisi, za{titni prisilni propisi.
1 Friedrich Carl von Savigny, System des heutigen
Römischen Rechts, 1840.-1851., ponovljeno izdanje,
1961, vol. VIII, str. 108.
je Savignyja kao da postupno gubi na
zna~enju. Sve se manje isticalo kao jedno od
temeljnih na~ela me|unarodnog privatnog
prava2. Pod utjecajem potreba, tradicije, po-
vijesnog razvoja, pripadnosti odre|enim {ko-
lama i sl., zakonodavci ~esto u definiranju
kolizijskih pravila i njihovih poveznica
odre|uju mjerodavnost odre|enog pravnog
poretka koji se katkada ne odlikuje zna~ajni-
jom povezano{}u sa sadr`ajem na koji se od-
nosi.3. Treba se prisjetiti, gotovo bi se moglo
re}i, svjetske podjele na zakonodavstva koja
prihva}aju poveznicu prebivali{ta za odre-
|ivanje prava mjerodavnog za prosu|ivanje
pravne i poslovne sposobnosti fizi~kih osoba
i na ona zakonodavstva koja su odredila kako
je za ista pitanja prikladnije primijeniti pravo
odre|eno poveznicom dr`avaljanstva.4. Ipak,
danas se sve vi{e prihva}a stajali{te da je
na~elo najbli`eg prava temeljno na~elo
me|unarodnog privatnog prava.
Unato~ takvim razlikama, ja~ala je svijest
o nu`nosti primjene stranog prava na
me|unarodno obilje`ene situacije, dakle na
situacije koje su povezane s dva pravna po-
retka ili s vi{e njih. Ta nu`nost pretvorila se u
opravdanje i svojevrstan alibi teoreti~arima
kada su utjecali na zakonodavce da
prihva}aju formulacije kolizijskih pravila,
koje su ~esto prelazile u drugu krajnost: go-
tovo apsolutne primjene stranog prava. Kada
se tome doda ~injenica kako je pravna priro-
da kolizijskih pravila kogentne naravi, ispada
da je jedini ~uvar doma}eg interesa postao in-
stitut javnog poretka.
To su razlozi {to se u posljednje vrijeme u
Europi osje}a pokret izvjesne relativizacije
klasi~ne kolizijskopravne metode.5 Razli~ite
tehnike slu`e toj svrsi. Koriste se alternativne
poveznice6 ili poveznice koje u odre|enoj si-
tuaciji povla{tena osoba mo`e birati.7
Ve} su otprije bila poznata pravila koja su
{titila interese doma}e dr`ave i koje sud nije
mogao zanemariti unato~ kolizijskog pravila
koje je upu}ivalo na primjenu stranog prava.
U Francuskoj to su “lois de police” i “lois
d’application immédiate8. U Njema~koj
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.26
2 Kao iznimku treba spomenuti paragraf 1. Austrijskog
saveznog zakona o me|unarodnom privatnom pravu od
15. lipnja 1978. koji glasi:
“(1) ^injeni~ni odnosi s me|unarodnim obilje`jem pro-
su|uju se, {to se ti~e privatnopravnog podru~ja, po prav-
nom poretku s kojim imaju naju`u vezu.
(2) Ovim zakonom utvr|ena posebna pravila o mjerodav-
nom pravu (kolizijska pravila) treba smatrati izrazom na-
vedenog na~ela.”
Prijevod: Sajko, Prinosi za poredbeno prou~avanje prava i
me|unarodno privatno pravo (u daljnjem tekstu: Prinosi)
Izd. Instituta za me|unarodno privatno pravo i me|una-
rodne odnose, 1979, br. 12, str. 65.
3 Vi{e o tome Klasi~ek, Kriterij najbli`e veze u me|unarod-
nom privatnom pravu, Zbornik Pravnog fakulteta u
Zagrebu, (dalje: Zbornik PFZ), 47 (3) 217-234, 1997.
(dalje: Klasi~ek, Kriterij najbli`e veze).
4 Klasi~ek, Dvojbe glede izbora poveznice za odre|ivanje
osobnog statuta fizi~kih osoba u me|unarodnom privat-
nom pravu, Pravni vjesnik Pravnog fakulteta u Osijeku
(dalje: Pravni vijesnik), 1995, br. 1-4 str., 37-54.;
Klasi~ek, Osobni statut fizi~kih osoba u me|unarodnom
privatnom pravu op}enito i uz osvrt na predlo`ena
rje{enja za hrvatski Zakon me|unarodnog privatnog
prava, Pravni vjesnik, 2001. br. 3-4, str. 27.-46.
5 Bonomi, Mandatory Rules in Private Intrnational Law,
Yearbook on Private International Law, Kluwer i Swiss
Institut of Comparative Law, uredili [ar}evi}-Volken, Vol
I., 1999. (dalje: Bonomi, Mandatory Rules). Op{irnije isti
autor, Le norme imperative nel diritto internazionale pri-
vato, Publications of the Swiss Institute of Comparatiave
Law, Vol. 33, 1998.
6 Tako ~lanak 124. stavak 1. [vicarskog saveznog zakona o
me|unarodnom privatnom pravu od 1. sije~nja 1989.
(dalje: [ZMPP) koji glasi: “ A contract is valid to its form
if it conforms to the law governing the contract or to the
law of the place where it is concluded”. Cit. prema Karrer,
Arnold, Pattocchi, Switzerland’s Private International
Law, 1994. (second ed. str. 116., Njema~ki slu`beni tekst
[ZMPP u: Bundesgezetz über das Internationale
Privatrecht (IPRG) vom 18. Dezember 1987, izdano u
BBI (Bundesblatt (Federal Reporter)) 1988, I, 5-60.
Francuski slu`beni tekst: Loi fédérale sur le droit interna-
tional privé (LDIP) du 18 decembre 1987, izdano u FF
(Feuille Fédérale), 1988, I, 4-56. Talijanski slu`beni tekst:
Legge federale sul diritto internazionale privato (LDIP)
del 18. Dicembre 1987, izdano u Ffi (Foglio federale),
1988, I, 5-56.
7 ^lanak 138. [ZMPP: “Claims based on a damaging uni-
sance from an immovable property are governed, at the
option of the damaged or injured party, by the law of the
country where the immovable property is situated or by
the law of the country where the effect occurs”.
8 Francescakis, Quelques pr?cisions sur les “lois d’applica-
tion immediate” et leurs rapports avec les r~gles de con-
flits des lois, Revue critique de droit international privé
(dalje: Rev. crit. dr. int. pr.), 1966, str. 1-18.
Eingriffsnormen9. U Italiji norme di aplica-
tione necessaria10. U zakonodavstvima com-
mon law sustava primjenjivali su se prisilni
propisi prava koje je mjerodavno za ugovor
(lex causae), bilo da je ono izabrano slobo-
dom ugovornih strana (lex autonomiae), bilo
da je mjerodavno pravo odre|eno kolizijskim
pravilom (najbli`e pravo, lex contractus, lex
solutionis i sl.) Iznimke od tog pravila npr. u
engleskom pravu postojale su u slu~ajevima
kada su se primjenjivali prisilni propisi en-
gleskog prava na strani ugovor, ili kada je pri-
mijenjen institut javnog poretka (public po-
licy) engleskog prava na strani ugovor, ili
kada bi ispunjenje ugovora bilo protuzakoni-
to u zemlji ispunjenja.11 Nakon {to je Velika
Britanija prihvatila tzv. Rimsku konvenciju o
mjerodavnom pravu za ugovore, situacija se
izmijenila12. Sve se ~e{}e koristi termin man-
datory rules13. Iako ta pravila nisu definirana
niti su odre|eni kriteriji potrebni za njihovo
definiranje, smatra se da su vrlo sli~na jav-
nom poretku.14
Dok je najnoviji razvoj usmjeren prema
relativizaciji klasi~ne kolizijskopravne meto-
de, mo`da, u odre|enim situacijama pomalo
dvojben jer je svojevrsna negacija temeljnog
na~ela me|unarodnog privatnog prava,
na~ela primjene prava s kojim je situacija
koja se rje{ava u naju`oj vezi, taj razvoj zasi-
gurno u nekim dijelovima me|unarodnog
privatnog prava ima puno opravdanja. Ovdje
se ponajprije misli na dio me|unarodnog pri-
vatnog prava koji se odnosi na ugovore, oso-
bito na pravo stranaka da za svoj ugovor
odrede mjerodavnost bilo kojeg prava bilo
koje dr`ave na zemaljskoj kugli, bez obzira
na ~injenicu je li to pravo u bilo kakvoj vezi s
njihovim ugovorom.
2. AUTONOMIJA KAO OP]E NA^ELOME\UNARODNOG PRIVATNOG PRAVA
Ve} je Dumoulin smatrao da do tada
va`e}e na~elo statutarne {kole, lex loci con-
tractus nije prikladno i da stvara te{ko}e stran-
kama i rastu}em razvoju trgova~kih odnosa
op}enito, jer strankama nije uvijek pogodova-
la primjena prava mjesta sklapanja ugovora, a
katkada je takva poveznica nalagala poduzi-
manje dugotrajnih i napornih putovanja. Stoga
je predlo`io davanje strankama slobode
odre|ivanja mjerodavnog prava za njihov ugo-
vor.15 Od tada se na~elo autonomije, dakle pra-
vo stranaka da za svoj ugovor odrede same
mjerodavno pravo, razvijalo sna`no sve tamo
do unatrag dvadesetak godina kada je bila
spremna za potpisivanje Rimska konvencija, o
kojoj }e poslije biti vi{e govora.
Dakako, mnoga pitanja morala su biti te-
meljito razmotrena, npr. prvenstveno je tre-
balo dati odgovor na osnovno pitanje koje se
odnosi na pravnu prirodu autonomije, zatim
na eventualna ograni~enja i razne uvjete koji
moraju biti ispunjeni da bi ugovorne stranke
mogle realizirati slobodu izbora mjerodav-
nog prava za ugovor.
[to se ti~e prirode autonomije, ona se od-
nosi na pitanje temelja iz kojega autonomija
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 27
9 Schulte, Die Anknüpfung von Eingriffsnormen, insbeson-
dere wirtschaftsrechtlicher Art., im Internationalen
Vertragsrecht, 1975.
10 Sperduti, Norme di applicazione necessaria e ordine
publico, Rivista di diritto internazionale, 1976, str. 469-
490.
11 Dicey and Morris, The Conflict of Laws, 13. ed. 2000
(dalje: Dicey/Morris), str. 1244.
12 Slu`beni naziv konvencije: Convention sur la loi applica-
ble aux obligations contractuelles, Übereinkommen über
das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende
Recht, Convention on the law applicable to contractual
obligations. V. tekst Konvencije na engleskom, francu-
skom i njema~kom, Plender, The European Contract
Convention, 1991 (dalje: Plender); V. Klasi~ek, Rimska
konvencija o mjerodavnom pravu za ugovore, Zbornik
PFZ, 48 (6) 617-641, 1998. (dalje: Klasi~ek, Rimska kon-
vencija).
13 V. Hartley, Mandatory Rules in International Contracts:
The Common Law Approach, Recueil de Cours, 1997,
Vol. 266.
14 Bonomi, Mandatory Rules, str. 221.
15 Charles Dumoulin (1500-1566), vi{e o tome: Batiffol /
Lagarde, Traité de droit international privé, Tome I, 8.ed.
1993 (dalje: Batiffol/Lagarde, D.i.p.)str. 378 i dalje.
Dumoulin je imao na umu u prvom redu bra~ne ugovore.
Vi{e o tome Nygh, Autonomy, str. 4.
proizlazi. Dva su mogu}a odgovora. Prvo, da
autonomija proizlazi iz samog sporazuma
ugovornih strana, a drugo, da autonomija
proizlazi iz propisa koji dopu{ta autonomiju.
Dakako, danas prevladava stajali{te da
autonomija ima svoj temelj u propisu koji
dopu{ta da stranke same odrede pravo koje }e
biti mjerodavno za njihov ugovor.16
Istina, postoji mi{ljenje da je pravna
osnova autonomije u autonomnom me|una-
rodnom trgova~kom pravu (lex mercatoria),
ili u jus gentium ili u nekom drugom
me|unarodnom konsenzusu17. Neki autori
smatraju da je Institut za me|unarodno pravo
na svom zasjedanju u Baselu 1992. u pream-
buli rezolucije o autonomiji u me|unarodnim
ugovorima izme|u privatnih osoba, dao pot-
poru takvom shva}anju pravnog temelja au-
tonomije koji proizlazi iz me|unarodne razi-
ne.18 Rije~ je o ovom tekstu u preambuli
“Considering that the autonomy of the parties
is one of the fundamental principles of priva-
te international law: Recognizing that the au-
tonomy of the parties has also been enshrined
as a freedom of the individual in several con-
ventions and various United Nations
Resoulutions”.19 Izvjestitelj (prof. Jayme) za
tu je rezoluciju istaknuo kako na~elo autono-
mije ima svoj temelj u slobodi pojedinca koja
je dio univerzalnog na~ela ljudskih prava i
sloboda {to proizlazi iz Op}e deklaracije o
ljudskim pravima od 10. prosinca 1948.20
^ini se da je zaklju~ak kako je pravna
osnova autonomije utemeljna na nadnacio-
nalnoj razini, ili na spomenutoj Op}oj dekla-
raciji, mo`da malo presmion. Naime, unato~
nekolikim poku{ajima u praksi da se autono-
mija smjesti u nadnacionalnu sferu, `ivot po-
kazuje sasvim drugi smjer razvoja.21 Kao
pravna osnova autonomije nedvojbeno je na-
cionalni zakon, {to u prakti~nom `ivotu do-
kazuje postupanje sudova svih vrsta. Prije bi
se moglo re}i da je na~elo slobode stranaka
da izaberu pravo koje }e biti mjerodavno za
njihov ugovor postalo op}eprihva}eno i zato
se mo`e ustvrditi da je autonomija univerzal-
no na~elo prihva}eno od svih pravnih pore-
daka.
Danas se mo`e re}i da se na~elo autono-
mije ne odnosi samo na ugovorni statut, ve}
se sve vi{e prihva}a i u drugim dijelovima
me|unarodnog privatnog prava22.
Na~elo autonomije ulazi u bra~noimovin-
ski statut23, zatim u odnose skrbni{tva24.
Tome treba dodati podru~je nasljednog
statuta25, obiteljskog26, pa ~ak i deliktnog sta-
tuta27. Dakako, autonomija izvan ugovornog
statuta dosta je jo{ ograni~ena i uglavnom se
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.28
16Vi{e o tome Nigh, Autonomy, str. 31 i tamo citirani auto-
ri.
17 Lowenfeld, Party Autonomy: the Triumph of Practical
Considerations, u International Litigation and the Quest
for Reasonableness, 1996, str. 208 i dalje.
18Nigh, Autonomy, str. 36.
19Annuaire de l’ Institut de droit international, 1992., vol.
64-II, str. 208.
20 Jayme, Menschenrechte und Theorie des Internationalen
Privatrechts, u Jahresheft Internationale Juristenverein
Osnabrück, 1991.-1992., osobito str. 21.
21 Bilo je takvih poku{aja na francuskim i belgijskim sudo-
vima, v. Messageries Maritime Case Cour de Cassation
civ. od 21. lipnja 1950; SA Antverpia protiv The City of
Antwerp, belgijski Cour des cassation, 24. velja~e 1938.,
cit. prema Rigaux/Fallon, Droit intrnational privè, 2 èd.
Tome II, 1993. (dalje: Rigaux / Fallon, D.i.p. II), str. 510.
22 Jayme, Identiteté culturelle et intégration: Le droit inter-
national privé postmoderne, 251, Receuil des cours
(1995-I) 9, str. 147-166.
23 V. Ha{ku konvenciju o mjerodavnom pravu za bra~noi-
moviski statut, 1978., ~lanak 3. i 6.
24 V. Ha{ku konvenciju o mjerodavnom pravu za skrbni{tvo
i priznanje skrbni{tva, 1985., ~lanak 6.
25 V. Ha{ku konvenciju o mjerodavnom pravu za oblik
oporu~nog raspolaganja, 1961, ~lanak 1.
26 Gannage, La pénétration de l’autonomie de la volonté
dans le droit international privé de la famille, 81, Rev.
crit. de d.i.p., 1992., str. 425.
27 North, Choice in Choice of Law, u: Essays in Private
International Law, 1993., str. 171; Tomljenovi},
Pomorsko me|unarodno privatno pravo – izvanugovorna
odgovornost za {tetu i problem izbora mjerodavnog
prava, 1998., te izvrstan rad: Maritime Torts – New
Conflicts Approach: Is it Necessary? Yearbook on Private
International Law, Kluwer i Swiss Institut of
Comparative Law, Vol. I, 1999., str. 249-297, osobito
295.
radi o slobodi izbora nekog od alternativno
predvi|enih prava.
U posljednjih pedesetak godina u
Hrvatskoj se na~elo autonomije razvijalo po-
stupno. Tako Eisner, govore}i o ugovornom
statutu, navodi:
a) mjesto gdje je ugovor zaklju~en, {to
odre|uje, da je zakon (pravo) toga mje-
sta lex loci contractus mjerodavno pra-
vo... ;
b) mjesto ispunjenja ugovora, {to
odre|uje da je zakon (pravo) toga mje-
sta lex loci solutionis mjerodavno pra-
vo;
c) dr`avljanstvo vjerovnika ili du`nika,
{to odre|uje da je domovinsko pravo
(lex patriae) jednog ili drugog mjero-
davno pravo;
d) prebivali{te (domicil) vjerovnika ili
du`nika, {to odre|uje da je lex domici-
lii jednog ili drugog mjerodavno pra-
vo”.28
Pisac ne spominje pravo stranaka da za
svoj ugovor izaberu mjerodavno pravo.
Istina, autor poslije, u dijelu u kojem kompa-
rativno obra|uje ugovorni statut i poveznice,
konstatira da se u svijetu sve vi{e prihva}a
autonomija kao poveznica.
Zanimljivo je da svi autori u Hrvatskoj
navode podjelu na tzv. materijalnopravno i
kolizijskopravno shva}anje autonomije29.
Znanstvenu, pa i prakti~nu vrijednost podjele
na materijalnopravno i kolizijskopravno
shva}anje autonomije mo`da najzornije ilu-
strira Kati~i} kada ka`e: “Tzv. materijalno-
pravna autonomija ne vodi nas dakle ni za
korak dalje od pravne situacije koja postoji
ve} po op}oj slobodi ugovaranja odre|enoj i
ograni~enoj u materijalnom pravu. I za{to
onda uop}e govoriti o nekoj autonomiji kao
specifi~noj ustanovi me|unarodnog privat-
nog prava?
Odatle moramo zaklju~iti da izri~no
dopu{tenje autonomije stranaka, pod pretpo-
stavkom da uop}e ima neki pravni smisao,
nu`no i jedino izra`ava kolizijskopravnu au-
tonomiju. A to zna~i dalje da se u svim pravi-
ma koja dopu{taju autonomiju tom formulom
odre|uje da }e biti mjerodavni prisilni propi-
si izabranog, a ne polaznog prava – ako se
protivno ne ka`e izri~ito. No ako se izri~no
pridr`ava mjerodavnost prisilnih propisa po-
laznog prava, autonomija postaje materijal-
nopravna, tj. ona ve} i nije autonomija (u
smislu me|unarodnog privatnog prava) i ne
treba je vi{e ni spominjati.”30
Za sada se s citiranim zaklju~kom treba
slo`iti, jer tzv. materijalnopravna autonomija
i nije nikakva autonomija u smislu autonomi-
je u me|unarodnom privatnom pravu. Naime,
kada je rije~ o takvoj vrsti autonomije, treba
imati na umu da se radi o slobodi ugovaranja,
dakle slobodi ugovornih stranaka da svoj
ugovor ispune `eljenim sadr`ajem. Dakako,
sloboda ugovaranja je neupitna u situacijama
ugovornih odnosa koji nisu me|unarodno
obilje`eni kao i kod ugovornih odnosa koji
su me|unarodno obilje`eni, dakle onih koje
imaju vezu s dva pravna poretka ili s vi{e
pravnih poredaka.
Ne dovode}i u pitanje ~injenicu da se
strano pravo u svakom slu~aju primjenjuje
kao pravo, treba priznati da je najnoviji raz-
voj shva}anja autonomije stranaka za sada
samo prividno zakomplicirao podjelu na ko-
lizijskopravnu i materijalnopravnu autonomi-
ju. Stoga je nu`no definirati bitne sastojke
problema, o ~emu }e biti kasnije rije~i.
[to se ti~e pravne prirode autonomije tre-
ba re}i da svi autori u Hrvatskoj bez iznimke,
prihva}aju stav da autonomija ima svoj te-
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 29
28 Eisner, Me|unarodno privatno pravo, I., 1953. (dalje:
Eisner, Mpp, I), str. 201.
29 Eisner, Mpp, I, str. 206 i dalje; Kati~i}, O pravnoj osnovi
autonomije stranaka u me|unarodnom privatnom pravu,
u: Ogledi o me|unarodnom privatnom pravu, 1971,
(dalje: Ogledi) (dalje: Kati~i}, Autonomija), str. 214.
Mati}, Obveznopravni odnosi s me|unarodnim, me|ure-
publi~kim i me|upokrajinskim obilje`jem, u Obvezno
pravo, redaktor Gold{tajn, 2. izd. 1979. (dalje: Mati},
Obveznopravni odnosi), str. 367; Sajko, Me|unarodno
privatno pravo, Op}i dio, 3. izd. 1996. (dalje: Sajko,
Mpp), str. 99.30 Kati~i}, Autonomija, str. 214.
melj u polaznom pravu, a ne u sporazumu
ugovornih stranaka.31
Od zakonskih propisa koji reguliraju au-
tonomiju, povijesno gledano, prvi je na ovim
prostorima odr{krinuo vrata autonomiji OGZ
sa svojim paragrafima 36. i 37.
Tu je predvi|ena autonomija samo za
pravne poslove u kojima su obje stranke ob-
vezane da jedna drugoj obave odre|ene (na-
platne) poslove i za njih je odre|eno da mogu
izabrati pravo koje }e biti mjerodavno ako je
ugovor sklopljen u na{oj zemlji izme|u dva
stranca, ili u inozemstvu bar s jednim stran-
cem.32
Danas su u Hrvatskoj na snazi tri zakon-
ska propisa koji ure|uju autonomiju. To su,
kronolo{ki navedeno; Zakon o obveznim i
osnovnim materijalnopravnim odnosima u
zra~noj plovidbi,33 Zakon o rje{avanju suko-
ba zakona s propisima drugih zemalja u
odre|enim odnosima34 i, najmla|i, hrvatski
Pomorski zakonik35.
Zasigurno su definicije o autonomiji u tim
zakonima mogle biti preciznije, osobito kada
je rije~ o Pomorskom zakoniku, jer je naj-
mla|i. Naime, op}enite formulacije kao: “Na
ugovore o plovidbenim odnosima primjenju-
je se pravo koje su stranke izabrale”36 nisu
dovoljne jer sudove dovode u te{ku situaciju
za svako pitanje koje je izvan uobi~ajenog.
Npr. pitanje mogu}nosti stranaka da za poje-
dine dijelove ugovora uglave primjenu raz-
li~itih prava (depeçage). Zatim, pitanje
mogu}nosti stranaka da naknadno uglave
mjerodavno pravo i do kojeg trenutka je to
mogu}e te mogu}nost promjene mjerodav-
nog prava i opet pitanje do kojeg trenutka bi
stranke to mogle u~initi.
3. ZA[TITA DOMA]EG JAVNOG PORETKA OD NEPRIKLADNEPRIMJENE IZABRANOG PRAVA
Ve} je prije op}enito re~eno kako je zbog
gotovo apsolutne primjene stranog prava koje
je odre|eno kao mjerodavno, bilo kao poslje-
dica upu}ivanja kolizijskog pravila, bilo kao
posljedica izbora ugovornih stranaka, jedina i
posljednja za{tita doma}ih interesa bio insti-
tut javnog poretka. Na pitanje je li opravdano
da javni poredak bude jedina za{tita doma}ih
interesa od ne`eljenih u~inaka primjene stra-
nog prava odre|enog izborom ugovornih
strana mo`da }e biti lak{e odgovoriti ako se
podsjetimo glavnih odrednica instituta jav-
nog poretka.
Jedna je od temeljnih karakteristika jav-
nog poretka u tome da se primjenjuje iznim-
no.37 Zna~i da se institut javnog poretka iz-
nimno primjenjuje i na taj se na~in ne prih-
va}a primjena stranog prava koje je postalo
mjerodavno temeljem upu}ivanja doma}eg
kolizijskog pravila38. Do neprimjene stranog
prava, pozivom na javni poredak, dolazi zbog
toga {to bi u~inak primjene konkretnog stra-
nog prava mogao naru{iti neku od temeljnih
vrednota doma}eg pravnog ili politi~kog po-
retka.
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.30
31 V. bilje{ku 29.
32 Op}i gra|anski zakonik, izd. 1955, redakcija M.
Vukovi}.
33 Preuzet iz zakonodavstva biv{e SFRJ (Sl. list, 22/1977),
N N, 53/91 (dalje ZOMZP).
34 Preuzet iz zakonodavstva biv{e SFRJ (Sl. list, 42/82, i
72/82.) N N, 53/91 (dalje: ZRSZ). Vi{e o tom [ar~evi},
The new Yugoslav Private International Law Act,
American Journal of Comparative Law (dalje: AJCL)
XXXIII. 1985, 2 (dalje: [ar~evi}, Ypila), str. 283-296.;
Dika – Kne`evi} – Stojanovi}, Komentar Zakona o
me|unarodnom privatnom i procesnom pravu, 1991.
35 N N, 17/94(dalje: PZ).
36 ^lanak 995. PZ.
37 Batifol / Lagarde, D.i.p., str. 569, Loussouarn / Bourel,
Droit interantional privé, 4. izd. 1993. (dalje: Loussouarn
/ Bourel, D.i.p.), str. 272. North / Fawcett, Cheshire and
North’s Private International Law, 12. ed. 1992, (dalje:
North / Fawcett, PIL.) str. 128 i dalje; Dicey / Morris, str.
81 i dalje; Eisner, Mpp, I, str. 73; Kati~i}, Me|unarodno
privatno pravo, 1976., (dalje: Kati~i}, Mpp) str. 42;
Kegel, Internationales Privatrecht, 7. izd. 1995. (dalje:
Kegel, IPR.) str. 373; Sajko, Mpp, str. 176.; [ar~evi},
YPILA), str. 285 i dr.
38 [ar~evi}, Prisilni propisi i mjerodavno pravo s posebnim
osvrtom na ograni~enje autonomije stranaka u izvo|enju
investicijskih radova, 1987. str. 127
U teoriji se tako|er isti~e na~elo relativ-
nosti javnog poretka39. Gledanje na pojedine
vrednote, dakako, podlo`no je dru{tvenom
razvoju, a to zna~i i promjenama. Stoga se u
pravilu institut javnog poretka ne definira
precizno. Odre|uje se op}enitim pojmovima,
a tijelo primjene (sud ili neko drugo tijelo)
ispunjava definiciju konkretnim i preciznim
sadr`ajem. Zato se i ka`e da je odredba koja
se odnosi na javni poredak blanketno pravilo
koje ispunjava tijelo primjene u konkretnom
slu~aju.40 Naime, dr`ave se ne `ele vezati za
odre|enu preciznu definiciju koju bi trebalo
katkada mijenjati u relativno kra}im vremen-
skim razmacima. Od prvih po~etaka, kada se
javila svijest o potrebi postojanja instituta
koji bi omogu}io da se strano pravo ne primi-
jeni u konkretnom slu~aju, jer bi u~inak tak-
ve primjene mogao naru{iti temeljne vrijed-
nosti doma}eg poretka, glavna funkcija insti-
tuta javnog poretka jest neprimjena stranog
prava. Od ranih statutaraca koji su uveli ter-
min statuta odiosa i na taj na~in odredili da
takvi statuti vrijede samo na teritoriju za koje
su doneseni, preko Hubera, Savignyja i
Mancinija, pa sve do dana{njih dana, uvijek
se pozivom na javni poredak odbija primjena
neprikladnog stranog prava ili prihva}anje
u~inaka primjene takvog prava.
Kada je rije~ o javnom poretku treba po-
jasniti da javni poredak neke zemlje pred-
stavlja skup najzna~ajnijih temeljnih pravnih,
moralnih i politi~kih na~ela koje odre|uju
pravnu i demokratsku fizionomiju te dr`ave.
S druge strane, institut javnog poretka je in-
stitut me|unarodnog privatnog prava koji
omogu}uje tijelu primjene da ne primijeni ili
ne prizna u~inke neprihvatljivog stranog pra-
va. Dakle, {to je vi{e ja~ala potreba primjene
stranog prava za rje{avanje me|unarodno
obilje`enih situacija, sve je prisutnija bila po-
tencijalna opasnost da se sud ili drugo tijelo
primjene suo~i s ~injenicom da mora primije-
niti neprikladno strano pravo koje bi moglo
naru{iti temeljne vrednote doma}eg poretka.
Stoga se mo`e re}i da je istodobno s razvo-
jem me|unarodnog privatnog prava morao
ja~ati i mehanizam koji bi legalno omo-
gu}avao neprimjenu neprikladnog stranog
prava. Dakako, to je institut javnog poretka
koji je, sa svojom svrhom za{tite, ujedno i
omogu}io bjanko prihva}anje primjene stra-
nog prava.
I na kraju, mo`e se pojednostavljeno opi-
sati taj mehanizam tako da se javni poredak
neke zemlje {titi u me|unarodnom privatnom
pravu uz pomo} insituta javnog poretka41.
^esto se termin javni poredak koristi u oba
navedena zna~enja.
Ve} je postavljeno pitanje mo`e li samo
institut javnog poretka pru`iti zadovoljava-
ju}u i prikladnu za{titu doma}im interesima
od ne`eljenih u~inaka primjene stranog pra-
va, odre|enog izborom ugovornih strana.
Prije nego se poku{a odgovoriti, zasigurno
treba konstatirati jednu istinu. Rije~ je o tome
da je svaki izbor mjerodavnog prava koji iz-
bor u~ine ugovorne strane negacija temeljnog
na~ela me|unarodnog privatnog prava,
na~ela koje nala`e da se na svaku me|una-
rodno obilje`enu situaciju koja se rje{ava pri-
mijeni pravo s kojim je ta situacija u najbli`oj
vezi. Naime, kada ne bi bilo tako, po logici
stvari stranke ne bi trebale ugovarati primje-
nu prava s kojim je njihov ugovor u najbli`oj
vezi jer bi se to pravo ionako primijenilo.
Nepobitna je ~injenica da stranke uvijek iza-
biru pravo (lex causae) koje nije u najbli`oj
vezi s njihovim ugovorom, ili s njim izabra-
no pravo nema nikakve veze. Ta ~injenica
opravdano pretpostavlja brojniju mogu}nost
potrebe da se na odre|eni na~in intervenira u
smislu za{tite doma}eg interesa. Takav se
zaklju~ak name}e po naravi stvari. Primjena
najbli`eg prava jest primjena najprikladnijeg
prava. Svako drugo pravo mo`e biti samo
manje prikladno ili sasvim neprikladno.
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 31
39 Batiffol / Lagarde, D.i.p., str. 575; Dicey / Morris, str. 81.;
Kegel, IPR, str. 373; Loussouarn /Bourel, D.i.p., str. 276.;
Rigaux, Droit international privè, Tome I, 1987. (dalje:
Rigaux, I), str. 347.
40 Kati~i}, Mpp, str. 44.
41 Sli~no Varadi, Me|unarodno privatno pravo, 2. izd.
1987., str. 79.
Dakako logi~no je zaklju~iti da primjena ne-
prikladnog prava mo`e izazvati vi{e proble-
ma nego primjena najprikladnijeg prava, koje
bi, u pravilu, trebalo biti najbli`e pravo.
Kada se sve navedeno uzme u obzir, od-
govor na pitanje je li institut javnog poretka
dovoljna za{tita doma}im interesima mo`e
biti samo negativan. Sa svojim zna~ajkama
javni poredak nije dovoljna za{tita doma}im
interesima, osobito onima koji mo`da ne spa-
daju u temeljne vrednote doma}eg poretka.
Takvi interesi mogu se odnositi na neka pra-
va potro{a~a ili zaposlenika, ili uop}e slabije
strane u nekom ugovornom odnosu.
Institut javnog poretka sa svojim iznim-
nim karakterom ne mo`e udovoljiti zahtjevu
za relativno brojnijom primjenom u situacija-
ma koje i nisu od temeljnog dr`avnog intere-
sa, a zna~ajka relativnosti i nedefiniranog
sadr`aja, zasigurno mo`e uroditi pravnom
nesigurnosti u ve}oj mjeri nego bi se to mo-
glo prihvatiti u ugovornim odnosima.
Tome treba dodati i konstataciju kako si-
tuacija u kojoj sud ili drugo nadle`no tijelo
jedne dr`ave odbija primjenu prava druge
dr`ave pozivom na javni poredak ne spada u
situacije koje pogoduju razvoju dobrih i pri-
jateljskih odnosa. Jedan autor ka`e: “There
is, understandably, a reluctance to hold that a
foreign law as a such is contrary to public po-
licy”42.
U nas je dosta {iroko prihva}ena podjela
na tzv. pozitivno i negativno djelovanje jav-
nog poretka, ili na pozitivnu i negativnu
funkciju javnog poretka. To je podjela koju je
za~eo Savigny i kasnije Mancini, preuzeta je
u Francuskoj i prihva}ena od starijih pisaca u
Njema~koj.43
Tzv. pozitivna funkcija odre|uje primje-
nu doma}eg, dakle polaznog prava. Na prim-
jer, odredba ~lanka 32. ZRSZ primjer je tzv.
pozitivne funkcije javnog poretka: “U pogle-
du uvjeta za sklapanje braka mjerodavno je
za svaku osobu pravo dr`ave ~iji je ona
dr`avljanin u vrijeme stupanja u brak.
I kad postoje uvjeti za sklapanje braka po
pravu dr`ave ~iji je dr`avljanin osoba koja
`eli sklopiti brak pred nadle`nim organom
Republike Hrvatske, ne}e se dopustiti skla-
panje braka ako, {to se ti~e te osobe, postoje
po pravu Republike Hrvatske smetnje koje se
odnose na postojanje ranijeg braka, srodstvo
i nesposobnost za rasu|ivanje”.44 Ili primjer
iz Pomorskog zakonika Republike Hrvatske
koji u ~lanku 995. odre|uje: “Na ugovore o
plovidbenim odnosima primjenjuje se pravo
koje su stranke izabrale”. Me|utim, odredba
~lanka 996. ka`e: “Iznimno od odredbe ~lan-
ka 995. ovog Zakona primjenjuje se na ugo-
vore o iskori{tavanju broda ovaj Zakon:
1. na odgovornost brodara, za o{te}enje,
manjak ili gubitak tereta, predvi|enu
odredbama ovog Zakona, ~ija se prim-
jena ne mo`e isklju~iti sporazumom
stranaka, ako se luka ukrcaja ili odre-
di{te nalazi u Republici Hrvatskoj;
2. ako bi putnik primjenom drugog prava
bio stavljen u nepovoljniji polo`aj nego
prema odredbama ovog Zakona.
Sporazum sklopljen protivno odredbama
stavka 1. ovog ~lanka nema pravni u~inak.”45.
Premda citirane odredbe imaju svrhu
za{tite nekih od temeljnih vrednota na{eg po-
retka, osobito odredba ~lanka 32. ZRSZ,
te{ko je prihvatiti tvrdnju da te vrednote {titi-
mo uz pomo} instituta javnog poretka, odno-
sno uz pomo} pozitivne funkcije javnog po-
retka. Rije~ je naprosto o tome da takvo pozi-
tivno djelovanje u smislu za{tite ne odgovara
niti jednom zahtjevu, dakle nema niti jednu
bitnu karakteristiku institita javnog poretka.
Ve} je re~eno da je osnovno svojstvo insti-
tuta javnog poretka da se primjenjuje iznimno.
S druge strane, primjena citiranih odredaba
ostvaruje se bezuvjetno i beziznimno uvijek
kada se dogodi predvi|ena situacija.
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.32
42 Dycey / Morris, str. 82.
43 Arminjon, Précis de droit international privé, I, 1947., str.
219; Niboyet, Manuel de droit international privé, 1928.,
str. 559; Raape, International Privatrecht, 1950., str. 60.
44 V. bilje{ku 33.
45 V. bilje{ku 34.
Tako|er, nije upitno da je javni poredak
apstraktan, jer nije nikada precizno definiran.
Sadr`ajem ga konkretizira tijelo primjene,
stoga se isti~e njegova relativnost46. Primjena
doma}ih propisa koja bi prema navedenoj
podjeli spadala u tzv. pozitivno djelovanje
javnog poretka doga|a se uvijek apsolutno
kao kod svih drugih pravila neposredne prim-
jene.
S druge strane, negativno djelovanje in-
stituta javnog poretka temeljni je na~in ostva-
rivanja njegove za{titne funkcije doma}eg
javnog poretka. Naime, svako opisivanje poj-
ma instituta javnog poretka polazi od nega-
tivne funkcije, tj. od iznimne neprimjene stra-
nog prava, odnosno neprihva}anja u~inka
primjene stranog prava kada se radi o nepri-
kladnom pravilu ili njegovim u~incima.
Negativno djelovanje instituta javnog poretka
prote`e se i na nepriznavanje strane presude
ili dokumenta izdanog od javnog tijela ako bi
takvi akti vrije|ali temeljne vrednote
doma}eg poretka47.
Mo`e se zaklju~iti da institut javnog po-
retka ispunjava svoju za{titnu svrhu jedino
kroz svoju negativnu funkciju i negativno
djelovanje. To bi ujedno zna~ilo da ne posto-
ji tzv. pozitivna funkcija, odnosno pozitivno
djelovanje javnog poretka.
4. STRUKTURA MJERODAVNOG PRAVA
Skupina propisa koje nazivamo prisilnim
propisima ili ius cogens prili~no je brojna.
Istina, u nekim granama prava svi su propisi
prisilni (ustavno pravo, kazneno i sl.), dok je
broj prisilnih propisa u ugovornom statutu
znatno manji. Dakako, prisilni propisi nema-
ju svi jednak zna~aj.
Za potrebe ovog izlaganja prisilni propisi
mogli bi se podijeliti u dvije skupine. U prvu
grupu bi se mogli svrstati propisi koji su to po
strukturi i namjeni zakonodavca. Npr. ~lanak
529. Zakona o obveznim odnosima odre|uje
“Pravo prvokupa pokretnih stvari ne mo`e
se ni otu|iti ni naslijediti, ako zakonom nije
druga~ije odre|eno”48.
S druge strane, sigurno je sasvim drugi
zna~aj, ve} prije citiranog ~lanka 32. ZRSZ,
kada odre|uje da se unato~ ~injenici {to po
domovinskom pravu osobe koja `eli sklopiti
brak postoje uvjeti za njegovo sklapanje,
ne}e dopustiti njegovo sklapanje ako po pra-
vu Republike Hrvatske “postoje smetnje koje
se odnose na postojanje ranijeg braka, srodst-
va i nesposobnosti za rasu|ivanje”49. Razlika
u zna~aju izme|u ~lanka 529. ZOO i ~lanka
32. ZRSZ je o~ita. ^lanak 529. ZOO mo`e u
svako doba biti izmijenjen bez ikakvih
te{ko}a. Zna~aj takvih prisilnih propisa jo{ je
uo~ljiviji u slu~aju zakonske odredbe ~lanka
531. ZOO koji odre|uje da trajanje prava
prvokupa ne mo`e prije}i rok od pet godina,
dok ~lanak 533. t. 2. odre|uje da trajanje za-
konskog prava prvokupa nije ograni~eno.
Naprotiv kada je rije~ o ~lanku 32. ZRSZ si-
gurno u Europi nema zakonodavca koji bi se
usudio definirati bitno druga~ije sadr`aj ove
odredbe. Naime, mijenjanje navedenog
sadr`aja zna~ilo bi mijenjanje odnosa zako-
nodavca prema temeljnim odrednicama eu-
ropske civilizacije. Kada je rije~ o ugovor-
nom statutu i o autonomiji stranaka, dakle o
pravu stranaka da izaberu mjerodavno pravo
za svoj ugovor, odredbe ~lanka 371. ZOO,
koji odre|uje apsolutni rok zastare od pet go-
dina, ili ~lanak 376. ZOO, koji odre|uje rok
zastare od tri godine za potra`ivanja naknade
{tete, sigurno ne spadaju u temeljne vrednote
hrvatskog javnog poretka.
No uglava o tome da se stranke obvezuju
ispunjavati ugovor suprotno ~lanku 21. stav-
ku 2. ZOO, koji nala`e da se sudionici u ob-
veznim odnosima moraju pridr`avati dobrih
poslovnih obi~aja, zasigurno bi bila u kate-
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 33
46 Jayme, Methoden der Konkretisierung des Ordre Public
im IPR, 1988.
47 Rigaux, D.i.p. I, str. 344.
48 V. Zakon o preuzimanju Zakona o obveznim odnosima,
NN, 53/91 (dalje: ZOO).
49 V. bilje{ku 33.
goriji prisilnih propisa ~ije bi povrede zadi-
rale u temeljne vrednote hrvatskog pravnog
poretka. Jednako vrijedi za ~lanak 103. ZOO,
koji odre|uje ni{tavost ugovora zbog protiv-
nosti moralu.
Mo`e se re}i da se u internom pravnom
prometu svi prisilni propisi moraju primijeni-
ti, dakle moraju se po{tovati. U me|unarod-
nom privatnom pravu pri rje{avanju pravnih
situacija koje su me|unarodno obilje`ene ti-
jelo primjene primjenjuje strano pravo kao
pravo, {to zna~i da primjenjuje i prisilne pro-
pise stranog prava. No, unato~ tome, tijelo
primjene primijenit }e svoje prisilne propise
koji spadaju u doma}i javni poredak.
Iz svega se mo`e izvesti zaklju~ak da u
mehanizmu funkcioniranja me|unarodnog
privatnog prava postoji kategorija prisilnih
propisa koji imaju funkciju za{tite doma}eg
javnog poretka, zbog ~ega ih tijelo primjene
mora primjenjivati zajedno s odredbama lex
causae. Istovremeno postoji kategorija prisil-
nih propisa koji nemaju za{titnu funkciju, pa
tijelo primjene takve prisilne propise prim-
jenjuje u okviru stranog mjerodavnog prava
zajedno s ostalim propisima koja ~ine lex
causae. Dakako, u unutra{njem pravnom pro-
metu takvi se prisilni propisi doma}eg prava
moraju po{tovati.
5. ZADA]A PRISILNIH PROPISA UME\UNARODNOM PRIVATNOMPRAVU
Prisilni propisi koji ulaze u kategoriju
propisa kojima zakonodavci ure|uju odnose
koji ne spadaju u temeljne vrednote i ne ~ine
doma}i javni poredak za me|unarodno su
privatno pravo zna~ajni jedino u mjeri u kojoj
predstavljaju sadr`aj mjerodavnog prava.
Kada je rije~ o drugoj skupini prisilnih
propisa, dakle o onima kojima zakonodavci
ure|uju odnose koji predstavljaju temeljne
vrijednosti javnog poretka u odre|enoj
dr`avi, njihovo zna~enje za me|unarodno
privatno pravo je ve}e i vi{estruko slo`enije.
Najva`nija zada}a prisilnih propisa koji spa-
daju u tu grupu jest za{tita javnog poretka,
dakle za{tita temeljnih vrijednosti dru{tva.
Taj zadatak za{tite odnosi se na za{titu
doma}eg javnog poretka, na za{titu javnog
poretka lex causae i na za{titu prava dr`ave s
kojom je situacija koja se rje{ava u najbli`oj
vezi ako to pravo nije ujedno lex autonomiae,
dakle odre|eno uglavom stranaka. U prvom i
tre}em navedenom slu~aju prisilni propisi
imaju prevagu nad kolizijskim pravilom i
uglavom stranaka50. Neki autori smatraju da
se prisilni propisi uzajamno vi{e dopunjavaju
s kolizijskim pravilima nego {to se isklju~uju.
To stoga {to su prisilni propisi sli~ni kolizij-
skima jer i jedni i drugi upu}uju na odre|eno
pravo.51
Na pitanje isklju~uju li ti propisi djelo-
vanje kolizijskih pravila i jesu li time negaci-
ja me|unarodnog privatnog prava, u ovom
trenutku te{ko je dati decidiran odgovor. No,
sa sigurno{}u se mo`e ustvrditi kako prisilni
propisi u me|unarodnom privatnom pravu,
utemeljeni na opravdanosti svrhe koju ispu-
njavaju, dopunjuju kolizijska pravila i time
predstavljaju njihov odre|eni korektiv.
Dakako, treba re}i da prisilni propisi u
me|unarodnom privatnom pravu ujedno
ograni~avaju slobodu stranaka da izaberu
mjerodavno pravo za svoj ugovor.52
Kada je rije~ o svrsi prisilnih propisa,
Vischer ka`e da ona uklju~uju: “...the regula-
tion and control of the market and the natio-
nal economy (antitrust laws, import and ex-
port restrictions), the protection of national
interest in landed property (prohibition of ac-
quiring landed property by foreigners, pro-
tection of farmland), the protection of mone-
tary resources (safeguard of the balance of
payment), the control of the securities market
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.34
50 Nigh, Autonomy, str. 202.
51 Guedj, The Theory of the Lois de Police, A Functional
Private International Law – A Comparative Analysis With
Modern American Theories, AJCL, XXXIX, 1991, 4
(dalje: Guedj) str. 675; Bonomi, Mandatory Rules, str.
226; Koppenol - Laforce, ed. International Contracts,
1996. (dalje: Koppenol - Laforce), str. 139.
52 Bonomi, Mandatory Rules, str. 226.
(regulations for takeovers, duty of disclosing
of controlling participations), the protection
of environment or of labour (limitation of
working hours) etc.”53
Tome svakako treba dodati i prisilne propi-
se koji imaju svrhu za{tite nacionalnih i kul-
turnih vrijednosti.54 Tako|er ovdje je mjesto i
dijelu prisilnih propisa koji {tite ekonomski
slabiju ugovornu stranu kod potro{a~kih ugo-
vora, zatim ugovora o radu i sl.55
Objektivno, postoji opasnost da se taj dio
prisilnih propisa u pojedinim dr`avama neo-
pravdano pro{iri.56 Za sada, nakon iskustva
primjene u praksi {vicarske kodifikacije
me|unarodnog privatnog prava koja je najda-
lje oti{la u odre|ivanju primjene prisilnih pro-
pisa tre}ih dr`ava, ne mo`e se re}i da se sudo-
vi pretjerano koriste takvim mogu}nostima.
Korisno bi bilo tu kategoriju prisilnih
propisa terminolo{ki odrediti.
U uvodnim napomenama navedene su
neke zemlje koje imaju terminolo{ki
odre|ene prisilne propise koji su u funkciji
za{tite doma}eg javnog poretka. U hrvatskoj
teoriji, ni u zakonodavstvu, to jo{ nije u~inje-
no. Autor predla`e, do pronala`enja boljeg i
adekvatnijeg termina, da se koristi naziv
za{titni prisilni propisi.57
S obzirom na zna~enje engleskog jezika,
danas u svijetu, mo`da bi se mogao koristiti u
Hrvatskoj engleski termin Mandatory
Rules58. I to rje{enje nije bez te{ko}a, jer u
engleskoj teoriji taj termin nije sasvim defi-
niran. Izgleda kao da se pisci izvan engleskog
govornog podru~ja vi{e bave engleskom ter-
minologijom nego engleski autori: spominju
se termini internationally mandatory rules i
special mandatory rules.59
6. PRIMJENA ZA[TITNIH PRISILNIHPROPISA
Potreba da se primijene za{titni prisilni
propisi mogu}a je u tri razli~ite situacije60.
Prvo, za{titni prisilni propisi mogu biti dio
doma}eg prava (lex fori). Drugo, ti propisi
mogu biti dio mjerodavnog prava (lex cau-
sae) odre|enog izborom ugovornih strana.
Tre}a je situacija kada je rije~ o propisima
koja nisu dio lex fori niti lex causae, ve} su
dio pravnog poretka koji je u naju`oj vezi sa
situacijom koja se rje{ava. Prvi i drugi slu~aj
uobi~ajene su situacije. U prvom se slu~aju
bezuvjetno primjenjuju doma}i za{titni pro-
pisi bez obzira na to {to o istom pitanju
odre|uje strano pravo (lex causae). U drugom
slu~aju, kada su za{titni prisilni propisi dio
lex causae i kada je lex causae strano pravo
odre|eno doma}im kolizijskim pravilom ili
uglavom ugovornih strana, takve }e propise
primijeniti doma}e tijelo primjene ako nisu u
protivnosti s doma}im javnim poretkom, ili
ako ne postoji doma}i za{titni prisilni propis
(dakle, u jednakoj kategoriji) koje za jednake
situacije predvi|a druga~ije rje{enje od ono-
ga {to predvi|a takvo strano pravilo. Tre}a si-
tuacija u kojoj je mogu}a primjena za{titnih
prisilnih propisa pravnog poretka dr`ave koje
nije ni lex fori niti lex causae bila je te{ko za-
misliva prije Rimske konvencije i osobito pri-
je stupanja na snagu [ZMPP iz 1988. godine,
koji je u ~lanku 19. predvidio takvu mogu}-
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 35
53 Vischer, General Course on Private International Law,
238, Receuil des cours, 1992., 9 (dalje: Vischer, General
Course on PIL), str. 157.
54 V. Sajko, Nacionalna i me|unarodna za{tita kulturnih
predmeta s posebnim osvrtom na Unidroit konvenciju o
ukradenim ili ilegalno iznesenim kulturnim predmetima
od 24. lipnja 1995., Zbornik Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta
u Rijeci (dalje Zbornik PFR), 1998., br. 19, str. 787-816.
55 Suprotno Nigh, Autonomy, str. 204.
56 Lagarde, Le nouveau droit international privé des contrats
aprés l’entrée en vigueur de la Convention du Rome du 19
juin 1980., Rev. crit. de d.i.p. 80, 1991. str. 325.
57 Jednako Vischer, General Course on PIL, str. 160.
58 V. bilje{ku 13.
59 Von Overbeck, The Fate of Two Remarkable Provisions
of the Swiss Statute on Private International Law,
Yearbook on Private International Law, Kluwer i Swiss
Institute of Comparative Law, uredili [ar~evi}-Volken,
Vol. I, 1999. (dalje von Overbeck, Swiss Statut on PIL.),
str. 120.
60 Von Overbeck, Swiss Statut on PIL, str. 121; Bonomi,
Mandatory Rules, str. 223.
nost. Spomenuti ~lanak odre|uje: “Umjesto
prava odre|enog ovim zakonom mo`e se
uzeti u obzir odredba nekog drugog prava
koja }e se prisilno primijeniti, ako prema {vi-
carskom pravnom shva}anju to zahtijevaju
legitimni i o~ito prete`ni interesi i ako je
predmet usko povezan s tim pravom. Ho}e li
se takva odredba uzeti u obzir, ovisi o njezi-
noj svrsi i posljedicama takve primjene na
odluku koja treba biti u skladu sa {vicarskim
pravnim shva}anjem.”61
Utjecaj ~lanka 7. stavka 1. Rimske kon-
vencije na ~lanak 19. [ZMPP nedvojben je.
To {to ~lanak 19. ima vi{e ograda razumljivo
je s obzirom na ograni~en krug dr`ava ~lani-
ca Rimske konvencije jednakog ili sli~nog ci-
vilizacijskog i pravnog kruga, gdje je lak{e
prihvatiti delikatniju odredbu o primjeni pra-
va jedne od ~lanica. S druge strane, nacional-
na kodifikacija o me|unarodnom privatnom
pravu, odre|uje mogu}u primjenu prava go-
tovo neograni~enog broja dr`ava, {to mo`e
proizvesti vrlo problemati~ne situacije u
praksi i ~esto pozivanje na institut javnog po-
retka. Unato~ tome dosada{nja praksa poka-
zuje skladnu i razumnu primjenu za{titnih
prisilnih propisa tre}ih dr`ava u radu {vicar-
skih sudova62.
7. INSTITUT JAVNOG PORETKA UODNOSU PREMA ZA[TITNIM PRISILNIM PROPISIMA
Iz svega {to je re~eno o za{titnim pri-silnim propisima i institutu javnog poret-ka, mogu se izvesti odre|eni zaklju~ci onjihovom uzajamnom odnosu.
Zajedni~ka im je jedino svrha, dakle
za{titna funkcija temeljna je svrha za{titnih
prisilnih propisa i instituta javnog poretka.
Me|utim, u ostvarivanju te funkcije postoje
zna~ajne razlike. Prevladava stajali{te u kon-
tinentalnim pravima da institut javnog poret-
ka {titi samo vlastiti javni poredak.63 To zna~i
da je njegova za{titna funkcija mnogo u`a od
za{titnih prisilnih propisa, jer se oni primje-
njuju i kao dio lex causae i kao dio stranog
prava tre}e dr`ave. Kako se moglo razabrati
iz sadr`aja ~lanka 19. [ZMPP, mogu}a je si-
tuacija kada }e se na isti slu~aj istovremeno
primijeniti za{titni prisilni propisi lex fori, za-
tim lex causae kada je ona istodobno i lex au-
tonomiae, {to zna~i da je odre|ena izborom
ugovornih strana. Ostaje mogu}nost istovre-
mene primjene za{titnih prisilnih propisa
tre}e dr`ave kada je pravo te dr`ave naju`e
povezano s pravnom situacijom koja se
rje{ava. Dakako, u navedenoj konstrukciji
radi se o razli~itim za{titnim prisilnim propi-
sima koji mogu rje{avati razli~ita pitanja po-
vezana sa situacijom koja se rje{ava.
U francuskoj teoriji isti~e se razlika
izme|u instituta javnog poretka i za{titnih
prisilnih propisa. Ako se javni poredak pro-
mijeni posljedica toga mo`e biti ni{tavost ili
valjanost odre|enog odnosa ili subjektivnog
prava, dok kod promjene za{titnih prisilnih
propisa na scenu stupaju zavr{ne i prijelazne
odredbe tog propisa64. Zna~ajnom razlikom
smatra se ~injenica {to institut javnog poretka
ima ~isto defenzivnu mjeru protiv odre|enog
u~inka primjene stranog prava odre|enog ko-
lizijskim pravilom ili izborom ugovornih
strana, dok se za{titni prisilni propisi moraju
primijeniti neovisno o sadr`aju stranog prava.
To zna~i da se institut javnog poretka prim-
jenjuje tek nakon {to je strano pravo
odre|eno, a za{titni prisilni propisi doma}eg
prava primjenjuju se prije odre|ivanja mjero-
davnog prava. 65
Bonomi analizira na zanimljiv na~in za{tit-
ne prisilne propise i nagla{ava da je njihov
normalni u~inak u tome {to se oni primjenjuju
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.36
61 V. kritike na ovaj ~lanak: Mann, Sonderankn?pfung und
zwingendes Recht im Internationalen Privatrecht, u
Festschrift fűr Gűnther Beizke, 1979, str. 607;
Kropholler, Internationales Privatrecht, 3. izd. 1997
(dalje: Kropholler, IPR), str. 444.
62 Op{irnije Von Overbeck, Swiss Statut on PIL, str. 124.
63 Batiffol / Lagarde, D.i.p., str. 41; Kropholler, IPR, 36 VII;
Sajko Mpp, str. 176.
64 Batiffol / Lagarde, D.i.p., str. 41.
65 Guedj, str. 680.
zajedno s propisima stranog prava odre|enog
kolizijskim pravilom. Jedino u slu~aju njihove
inkopatibilnosti nastaje stvarni sukob kojeg je
posljedica neprimjena stranog pravila. Do na-
vedenog sukoba mo`e do}i jedino nakon {to je
mogu}e usporediti doma}i za{titni prisilni pro-
pis sa stranim, a to je mogu}e tek nakon {to je
lex causae odre|ena. U takvim slu~ajevima
za{titni prisilni propisi djeluju jednako kao in-
stitut javnog poretka. Dalje, isti pisac zak-
lju~uje kako je razlika izme|u za{titnih prisil-
nih propisa i instituta javnog poretka suptilna i
sastoji se u tome {to za{titni prisilni propisi au-
tonomno odre|uju svoju primjenu, dok se in-
stitut javnog poretka ne primjenjuje direktno,
ve} se protivi neprikladnom stranom propisu.
U~inak je upravo te razlike da nije uvijek lako
odrediti koje }e pravo ili pravilo biti primije-
njeno nakon intervencije instituta javnog po-
retka i isklju~ivanja primjene stranog prava.66
Ve} je prije re~eno da institut javnog po-
retka nije dovoljna za{tita doma}em javnom
poretku, a pogotovo ne stranom javnom po-
retku koji mo`e biti dio lex cause ili najbli`eg
prava. To stoga {to sa svojim negativnim dje-
lovanjem mo`e imati u~inak da se ne primi-
jeni neprihvatljivo strano pravo i da se ne
priznaju u~inci takvog stranog prava. Kako
to nije dovoljno, pokazuju odredbe spomenu-
tih ~lanaka 32. ZRSZ, 996. ZP, 21.103. i sl.
ZOO koji se moraju primijeniti i kad se prim-
jenjuje strano pravo. Naime, katkada nije do-
voljna neprimjena stranog prava, jer zakono-
davac odre|ene dr`ave ima upravo interes da
se nekom sadr`aju pristupi pozitivno, tj. da se
odre|ena situacija uredi na odre|eni na~in
{to se mo`e posti}i primjenom adekvatnog
propisa.
8. NA^ELO NAJBLI@E VEZE UME\UNARODNOM PRIVATNOMUGOVORNOM PRAVU
Re~eno je da primjena na~ela autonomije
isklju~uje primjenu najbli`eg prava i na taj
na~in je ovo na~elo svojevrsna negacija krite-
rija najbli`e veze. No, usprkos toj ~injenici
treba konstatirati da je na~elo najbli`e veze
deklaratorno i stvarno najvi{e zastupljeno ba{
u materiji ugovora u me|unarodnom privat-
nom pravu. Najbrojnija kolizijska pravila
koja upu}uju na primjenu najbli`eg prava na-
laze se u materiji koja regulira primjenu mje-
rodavnog prava na ugovore. Istina, zbog
op}enito prihva}enog na~ela autonomije, kri-
terij primjene prava najbli`e veze u me|una-
rodnom pravu do stupanja na snagu Rimske
konvencije imalo je isklju~ivo podredni
zna~aj. Ako su ugovorne strane u konkret-
nom slu~aju iskoristile svoje pravo izbora
mjerodavnog prava, nije se vi{e postavljalo
pitanje primjene prava s kojim je odnosni
ugovor u najbli`oj vezi.
Tako na{ ZRSZ u ~lanku 20. odre|uje:
“Ako nije izabrano mjerodavno pravo i ako
posebne okolnosti slu~aja ne upu}uju na dru-
go pravo.”67 Sli~nu formulaciju ima novi
hrvatski Pomorski zakonik iz 1994. g. koji u
~lanku 997. odre|uje: “Ako se pravo ~iju su
primjenu stranke izabrale za svoj ugovor o
iskori{tavanju brodova ne mo`e primijeniti
na cijeli ugovor ili na koji od odnosa koji
proistje~u iz ugovora ili ako stranke nisu
izri~ito odredile pravo koje se mora primije-
niti, a njihova namjera o primjeni odre|enog
prava ne mo`e se utvrditi iz okolnosti slu~aja,
na ugovor ili na ugovorni odnos primjenjuje
se pravo koje je s njim u najbli`oj vezi.”68
Rimska konvencija nedvojbeno je doku-
ment koji je zadao najte`i udarac na~elu au-
tonomije, jer je odredbom ~lanka 7. za sada
makar teorijski, uvedeno prvo zna~ajnije
ograni~enje u, moglo bi se re}i, univerzalo
na~elo slobode ugovornih strana da za svoj
ugovor odrede mjerodavno pravo.
Otvorena za potpisivanje u Rimu 19. lip-
nja 1980. logi~an je nastavak Briselske kon-
vencije o nadle`nosti i izvr{enju sudskih od-
luka u gra|anskim i trgova~kim predmetima
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 37
66 Bonomi, Mandatory Rules, str. 230.
67 V. bilje{ku br. 33.
68 V. bilje{ku br. 34.
od 27. rujna 1968. stupila je na snagu 1. ve-
lja~e 1973.69
Rimska konvencija izvorno je napisana na
francuskom, njema~kom i engleskom jeziku,
me|utim slu`beni tekstovi su tako|er i tek-
stovi na jezicima svih dr`ava ~lanica koje su
ratificirale Konvenciju u okviru Europske
unije. Konvencija se odnosi na ugovorne ob-
veze koje imaju vezu s pravima vi{e dr`ava70.
U ~lanku 1. stavku 2. navedeni su ugovori
koji ne spadaju u polje primjene Konvencije.
Radi se o ukupno deset tipova ugovora, i o
nekim drugim pitanjima koja su izuzeta iz
polja primjene Konvencije71. Za tuma~enje
Konvencije zna~ajno je izvje{}e Giuliano
/Lagarde u kojemu su komentirane sve
odredbe72.
Sredi{nja odredba je odredba ~lanka 3.
stavka 1. a odnosi se na slobodu ugovornih
strana da svojom uglavom mogu odrediti
mjerodavno pravo za svoj ugovor. Giuliano /
Lagarde u svom izvje{}u navode da je
Konvencija samo “reafirmirala” na~elo prih-
va}eno u me|unarodnom privatnom pravu
najve}eg broja dr`ava.
U ~lanku 3. stavku 2. Konvencija je omo-
gu}ila strankama da i nakon stupanja ugovo-
ra na snagu mijenjaju svoju uglavu o mjero-
davnom pravu. Treba dodati da promjena
mjerodavnog prava nakon stupanja ugovora
na snagu ne utje~e na pitanje njegove valja-
nosti i na prava tre}ih73. Ovdje se zapravo
radi o sukobu zakona u vremenu, pa se mo`e
postaviti pitanje kako reagirati na situaciju
ako bi ugovor prema prije va`e}em pravu bio
nevaljan, a po novom izboru i novom mjero-
davnom pravu bio bi valjan. Je li kasniji izbor
i novo pravo konvalidiralo ugovor ili se mo`e
smatrati da je temeljem novog mjerodavnog
prava nastao nov ugovor? Dakako, mogu}e
je i obrnuto postavljeno pitanje.
Premda ~lanak 18. Konvencije govori da
pri tuma~enju odredaba treba voditi brigu o
njihovu me|unarodnom zna~enju i `elji za
postizanje ujedna~enog tuma~enja, nacional-
na tijela primjene u okviru Europske unije
tuma~it }e Konvenciju prema svojim interesi-
ma, prema tradiciji, povijesnom razvoju,
{kolama kojima pripadaju i sl.
Odredba ~lanka 4. stavka 1. odre|uje
primjenu prava dr`ave s kojim je ugovor
naju`e povezan, u slu~aju ako su stranke pro-
pustile ugovoriti mjerodavno pravo. Ne na-
vodi se najbli`i pravni poredak, ve} pravni
poredak dr`ave s kojom je ugovor naju`e po-
vezan. Do stupanja Rimske konvencije na
snagu za englesko pravo vrijedilo je stajali{te
mjerodavnosti pravnog sustava koji s ugovo-
rom ima “closest and most real connection”74
za francusko i belgijsko pravo vrijedila je tzv.
teorija lokalizacije75, a u njema~kom se pravu
predmijevala volja stranaka “hypothetischer
Partieiwille”76. Talijansko pravo odre|ivalo je
poveznicu za svaki tip ugovora77. Stavak 2.
istog ~lanka odre|uje da ugovor (osim po-
tro{a~kih) ima najbli`u vezu s dr`avom u ko-
joj u vrijeme sklapanja ugovora stranka koja
obavlja karakteristi~nu radnju ima redovito
boravi{te odnosno stvarno sjedi{te (Central
administration, administration centrale,
Hauptverwaltung) ako se radi o pravnoj oso-
bi ili udruzi. Giuliano/Lagarde opisuju karak-
teristi~nu radnju kao onu koja ispunjava neku
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.38
69 Vi{e o tome: Collins, The Civil Jurisdiction and
Judgments Act 1982., 1983. Hartley, Civil Jurisdiction
and Judgments, 1984.; Kaye, Civil Jurisdiction and
Énforcement of Foreign Jugments, 1987.
70 ^lanak 1. odre|uje: “The rules of this convention shall
apply to contractual obligations in any situation involving
a choice between the laws of different countries.”
71 Iscrpnije o tome North / Fawcett, PIL., str. 469.
72 Mario Giuliano (profesor na Sveu~ili{tu u Milanu) napi-
sao je uvod i komentar ~lanaka 1, 3-8.10, 12. i 13. Paul
Lagarde (profesor na Sveu~ili{tu Pariz I), napisao je
komentar ~lanaka 2, 9, 11, 14-33. V. Official Journal, N.
266. od 9. listopada 1980. (dalje: Izvje{}e Giuliano /
Lagarde).
73 V. Klasi~ek, Rimska konvencija, str. 627.
74 Dicey / Morris, The Conflict of Laws, II, 1987., str. 1161-2.
75 Batiffol / Lagarde, D.i.p., 7. 1982, str. 236. Usp. rje{idbu
pari{kog suda u Rev. crit. de d.i.p., 1955. str. 330.
76 Kegel, IPR, str. 488. V. sudske rje{idbe navedene u:
Reithmann, Internationales Vertragsrecht, 3, 1980., str. 42
77 Vitta, Diritto internazionale privato, 1975, III, str. 229.
gospodarsku ili socijalnu svrhu.78 Premda i
onaj tko pla}a obavlja odre|enu gospodarsku
svrhu, pla}anje je uvijek pla}anje i nema ka-
rakteristi~no svojstvo tako da se redovito bo-
ravi{te ili stvarno sjedi{te pravne osobe ili
udruge koja obavlja pla}anje ne smatra ka-
rakteristi~nom radnjom.
Kada je rije~ o za{titnim prisilnim propi-
sima Konvencije, treba navesti i odredbe
~lanka 5. koje odre|uju da se unato~ uglavi
stranka o mjerodavnom pravu kod potro-
{a~kog ugovora potro{a~u ne smije oduzeti
za{tita koju mu daju za{titni prisilni propisi
dr`ave u kojoj on ima redovito boravi{te. To
isto vrijedi prema odredbi ~lanka 6. za ugo-
vore o radu kojima se {titi posloprimatelj.
Nedvojbeno najkontroverznija i najvi{e
napadana i citirana odredba konvencijskog
prava, u zadnjih dvadesetak godina, jest odred-
ba ~lanka 7. stavka 1. Konvencije koja glasi:
“When applyng under this Convention the law
of a country, effect may be given to the man-
datory rules of the law of another country with
which the situation has a close connection, if
and in so far as, under the law of the latter co-
untry, those rules must be applied whatever the
law applicable to the contract. In considering
whether to give effect to these mandatory ru-
les, regard shall be had to their nature and pur-
pose and to the consequences of their applica-
tion or non-aplication.”
Neki autori smatraju da citirana odredba
ima polazi{te u tzv. Sonderstatut teoriji koja je
nastala za vrijeme Drugog svjetskog rata u
Njema~koj kao reakcija na rje{idbe u SAD ko-
jima su ukinuta prava njema~kim imateljima
ameri~kih obveznica, {to je bio odgovor na
njema~ke devizne propise iz 1931. godine.79
U praksi se dogodio slu~aj kada je nizo-
zemski sud, unato~ strana~koj uglavi o izbo-
ru nizozemskog prava, primijenio belgijske
za{titne prisilne propise, jer je ugovor naju`e
bio povezan s belgijskim pravom. Radilo se o
~uvenom slu~aju Alnati.80
Sli~an sadr`aj u{ao je u odredbu ~lanka
13. Ugovora o me|unarodnom privatnom
pravu Beneluxa od 3. srpnja 1969.81
^ini se da nisu opravdane zamjerke na
ujedna~enost teksta Konvencije na razli~itim
jezicima. Tako se u engleskom tekstu u ~lan-
cima 5. i 7. Konvencije rabi isti termin, dok
se u francuskom tekstu u ~lanku 5. rabi ter-
min dispositions imperatives, a u ~lanku 7.
termin lois de police.82 Naime to je odraz
stupnja razvijenosti jezikoslovlja svake poje-
dine dr`ave u njezinoj pravnoj znanosti
op}enito i posebno u pojedinim granama pra-
va, odnosno u materiji odre|enog instituta.
Zanimljivo je da je i prije bilo odredaba
sli~nog sadr`aja kao ~lanak 7. stavak 1.
Konvencije. Tako Haa{ka konvencija o mje-
rodavnom pravu za zastupanje iz 1978,
odredba ~lanka 16, ali tada nije uslijedila
tako brojna i sna`na kritika kao {to se dogo-
dilo kada je rije~ o Konvenciji. Premda je
Velika Britanija s jo{ ~etiri zemlje iskoristila
mogu}nost stavljanja rezerve (~lanak 22.
Konvencije) na ~lanak 7. stavak 1, engleska
kodifikacija me|unarodnog privatnog prava
iz 1995. (Miscellaneous Provisions) ima
sli~nu odredbu kao {to je ~lanak 7. stavak 1.83
Moglo se o~ekivati da }e najvi{e prigovo-
ra na ~lanak 7. stavak 1. do}i od autora iz
common law sustava. Najvi{e se prigovara
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 39
78 Izvje{}e Giuliano/Lagarde, str. 20.
79 Vi{e o povijesnim razlozima nastanka takvog shva}anja
v. Mann, Effect of Mandatory rules, u: Lipstein ed.,
Harmonisation of Private International Law by the EEC,
1978.; Hartley, Mandatory Rules under the Draft
Convention on the Law Applicable to Contractual
Obligations, European Law Review, 4, 1979, str. 236;
Jackson, Mandatory Rules and Rules of Oreder Public, u
Contract Conflicts, 1982, str. 59; Philip; Mandatory
Rules, Public Law and Choice of Law u Contract
Conflicts, 1982., str. 81.
80 V. u 56. Rev. Crit. dr. int. priv., 1967, str. 522;
Nederlandse Jurisprudentie, 1967, str. 3.
81 V. engleski tekst u; 18. AJCL, 1970, str. 420; Rigaux,
Nouveau projet de loi uniforme Benelux relative an droit
international privé, 57 Rev. crit. dr.int. priv., 1968, str.
577.
82 Von Overbeck, Swiss Statut on PIL, str. 120.
83 Prema najnovijim informacijama, osim Velike Britanije
to su Njema~ka, Irska, Luxemburg i Portugal, Bonomi,
Mandatory Rules, str. 121.
odre|enim formulacijama, osobito dijelu
re~enice “... only if the situation has a close
connection with that country”84. Kao {to se
vidi, Konvencija se koristi terminom situa-
tion, dok izvje{}e Giuliano/Lagarde navodi
da “connection in question must exists bet-
ween the contract as a whole and the law of
the country other than that to which the con-
tract is submitted”.85 Dalje, stoji prigovor na
termin close connection, jer situacija mo`e
biti blisko povezana s vi{e dr`ava, {to bi se
izbjeglo kada bi se Konvencija koristila ter-
minom closest connection86. Tako|er se pri-
govara {to je tijelu koje rje{ava o predmetu
dano dosta {iroko diskrecijsko pravo pri
odlu~ivanju ho}e li primijeniti za{titne prisil-
ne propise tre}e dr`ave, kako je predvi|eno
odredbom ~lanka 7. stavak 1. Konvencije.87
Uzme li se sve navedeno u obzir, mo`e se
ustvrditi kako je Konvencija, osobito ~lanak
7. stavak 1, unato~ opravdanim i neopravda-
nim prigovorima, u~inila ogroman utjecaj na
formiranje novog na~ina gledanja na pravo
ugovornih strana da izaberu mjerodavno pra-
vo za svoj ugovor. Dokaz je tome nova kodi-
fikacija me|unarodnog privatnog prava iz
1995. u Engleskoj. To jo{ i vi{e vrijedi za {vi-
carsku kodifikaciju me|unarodnog privatnog
prava i njezin ~lanak 19. Naime, [vicarska
nije imala ni obvezu ni potrebu da svoj prav-
ni poredak uklopi u proces “unifikacije i har-
monizacije” prava u okviru Europske unije.
9. AFIRMACIJA NA^ELA NAJBLI@EVEZE TEMELJEM ODREDBE ^LANKA 7. 1. RIMSKE KONVENCIJE
^ini se apsurdnim tvrditi da je na~elo naj-
bli`e veze temeljno na~elo me|unarodnog
privatnog prava i njegov ratio, a istovremeno
konstatirati da to na~elo u me|unarodnom
privatnom ugovornom pravu ima tek podred-
ni zna~aj. Unato~ nelogi~nosti treba priznati
da je stvarnost upravo takva. No razvoj ipak
kre}e u racionalnijem smjeru kada }e se sa si-
gurno{}u mo}i ustvrditi da je kriterij najbli`e
veze temeljno na~elo me|unarodnog privat-
nog prava, a na~elo autonomije da je tek iz-
nimka od na~ela primjene najbli`eg prava.
Moderan razvoj konvencijskog, ali i nacio-
nalnog me|unarodnog privatnog prava poka-
zuje izvjesnu promjenu u odnosu na stajali{te
da na~elo autonomije predstavlja univerzalno
i gotovo nedodirljivo pravilo.
^ini se kako su perspektive novih tenden-
cija u odre|ivanju na~ela autonomije ugo-
vornih strana na dobrom putu. Unato~ broj-
nim prigovorima novi pristup zacrtan
Rimskom konvencijom polako, ali sigurno
utire svoj put. Dosta pouzdan dokaz tomu ve}
je vi{e puta spomenuti ~lanak 19. [ZMPP i
~injenica {to se nisu ostvarila negativna
predvi|anja nekih autora povezana s tom
odredbom i njezinom primjenom u praksi.88
No, prije dono{enja bilo kakvog zaklju~-
ka, koristit }e zasigurno analiza problema i
pitanja povezana s problemom promjene u
pristupu na~elu autonomije u me|unarodnom
privatnom pravu.
Do osamdesetih godina pro{log stolje}a
zapravo i nije bilo problema. Gotovo svi
pravni poreci priznavali su ugovornim stra-
nama da potpuno slobodno izaberu mjero-
davno pravo za svoj ugovor. U pravilu, nije se
tra`io nikakav koneksitet s odre|enim prav-
nim poretkom niti su se postavljala bilo kak-
va ograni~enja u pogledu izbora. Kako je
op}enito bila prihva}ena tzv. kolizijskoprav-
na autonomija, izabrano pravo primjenjuje se
kao pravo zajedno sa svojim prisilnim propi-
sima. U slu~ajevima kada bi primjena izabra-
nog prava naru{avala temeljne vrednote prav-
nog poretka tijela koje rje{ava situaciju, pozi-
vom na institut javnog poretka, primjena
neprikladnog propisa bi izostala. Za
najva`nije stvari postojali su i danas postoje
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.40
84 Plender, str. 154.
85 V. O.J. 1980. C 282/1, u: Annex V. par. A 5.52.
86 Mayer, Droit international privé 4 1993., str. 131; Nigh,
Autonomy, str. 219.
87 North / Fawcett, PIL, str. 503.88 Von Overbeck, str. 133.
za{titni prisilni propisi dr`ave tijela primjene
({to neki autori i danas tretiraju kao pozitivni
javni poredak) koji }e se uvijek primijeniti na
predvi|enu situaciju. U slu~aju da stranke
nisu iskoristile slobodu izbora mjerodavnog
prava, bilo je mjerodavno ono pravo s kojim
je ugovor bio u naju`oj vezi.
[to je donijela Konvencija i {to je novo
danas kada je rije~ o autonomiji?
Dogodilo se samo ono {to je vrijedilo i
prije u svakom slu~aju kada ugovorne strane
nisu izabrale mjerodavno pravo i kada je lex
cause bila najbli`e pravo. Zapravo, mo`e se
re}i da je Konvencija u~inila i manje nego {to
se provodilo prije u situacijama kada stranke
nisu ugovorile mjerodavno pravo. Naime, za
situacije kada nije bilo izbora stranaka o mje-
rodavnom pravu, najbli`e pravo bilo je mje-
rodavno, ali u cijelosti, sa svim svojim dis-
pozitivnim, prisilnim i za{titnim prisilnim
propisima, razumije se, ako neki od tih pro-
pisa nisu bili u suprotnosti sa za{titnim prisil-
nim propisima ili s institutom javnog poretka
tijela primjene. Konvencija je uspostavila
novu situaciju utoliko {to tijelo primjene, pod
odre|enim uvjetima, uzima u obzir samo
za{titne prisilne propise najbli`eg prava, dok
svi ostali propisi koji spadaju u lex causa,
koja nije ujedno i najbli`e pravo, vrijede i
primjenjuju se na konkretan ugovorni odnos.
Na taj na~in Konvencija je afirmirala
na~elo najbli`e veze i tako potvrdila da je to
na~elo jedno od najva`nijih na~ela me|una-
rodnog privatnog prava. Ovdje nije rije~
samo o me|unarodnom privatnom pravu, ve}
je rije~ o najprikladnijem na~inu rje{avanja
me|unarodno obilje`enih situacija.
Nesumnjiva afirmacija na~ela najbli`e
veze i nu`nost da se to na~elo energi~nije
uvede u me|unarodnom privatnom pravu,
osobito kada je rije~ o autonomiji stranaka,
mo`e se izraziti i tako da se pove`e sa zna~aj-
nijim me|udr`avnim interesima. Tako
Bonomi navodi da je to”...the quest for uni-
formity and international harmony of deci-
sions”89. Isti pisac navodi kako cjelokupnu si-
tuaciju povezanu s odredbom ~lanka 7. sta-
vak 1. treba promatrati u kontekstu slo`enosti
vi{e interesa: interesa ugovornih strana, inte-
resa tre}e dr`ave ~ije je pravo najbli`e
odre|enom ugovornom odnosu, i interesa
dr`ave tijela primjene.
Kada je rije~ o interesu ugovornih strana
navodi se u zaklju~ku kako stranke mogu
imati opravdan interes za primjenu odre|e-
nog prava u cjelini, ali im se ne mo`e oprav-
dati eventualno suprotstavljanje primjeni
odre|enog dijela propisa prava s kojim njihov
ugovorni odnos ima najbli`u vezu. Radi
poja{njenja treba dodati da za{titni prisilni
propisi ~ine manji broj pravila koja pokrivaju
op}e prihva}ene vrijednosti odre|enog civili-
zacijskog kruga. [to se ti~e interesa tre}e
dr`ave ~ije pravo ima najbli`u vezu s ugovor-
nim odnosom koji se rje{ava, zasigurno treba
priznati interes takve dr`ave da se primijene
odre|eni za{titni prisilni propisi koje su
ustrojili njezini zakonodavni organi.
Kada je rije~ o interesu dr`ave ~ije tijelo
provodi postupak za primjenu za{titnih prisil-
nih propisa, treba re}i da taj interes ne mo`e
biti ni{ta manji od onoga kada je rije~ o prim-
jeni za{titnih prisilnih propisa lex cause kada
je ona odre|ena izborom ugovornih strana.
Razumije se, uz uvjet da ta primjena nije u
protivnosti s doma}im za{titnim prisilnim pro-
pisima i institutom javnog poretka. ^ini se da
primjenu za{titnih prisilnih propisa i pitanja
suvereniteta ne bi trebalo dovoditi u vezu90.
Interes dr`ave u kojoj se provodi postu-
pak da primijeni za{titne prisilne propise
tre}e dr`ave s kojom je odre|eni ugovorni
odnos u najbli`oj vezi, po~iva na istom pro-
mi{ljanju koje se odnosi na potrebu da se na
svaku me|unarodno obilje`enu pravnu situa-
ciju primijeni ono pravo koje je s tom situaci-
jom u najbli`oj vezi. Tako|er, taj se interes
mora podudarati sa shva}anjem da }e ubu-
du}e forumi drugih dr`ava postupiti jednako
u odnosu prema primjeni njezinog prava.
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 41
89 Bonomi, Mandatory Rules, str. 236.90 Vi{e o tome Pataut, Principe de souveraineté et conflicts
de juridictions, 1999., str. 60.
Dakako, mehanizam koji je ustrojila
Konvencija pomo}i }e da se u praksi ujedna~i
dono{enje sudskih i drugih odluka i da se na
me|unarodnom planu bolje uskladi rje{avan-
je me|unarodno obilje`enih situacija.91
Piscu ovih redaka potpuno je jasno kako
tvrdnja s kojom se dovodi u sumnju opravda-
nost slobode stranaka da izaberu bilo koje
pravo na planeti kao mjerodavno pravo za
svoj ugovorni odnos, mo`e lako biti primlje-
no kao hereza. Unato~ tome, pisac nije do
sada uspio prona}i niti jedan opravdan prav-
ni razlog za takvu, mo`e se re}i, neograni~e-
nu slobodu ugovornih strana.
U kontinentalnoj euoropskoj teoriji i
praksi navode se tri iznimke od na~ela prim-
jene stranog prava pri rje{avanju me|unarod-
no obilje`enih situacija. Pri tome treba imati
na umu da se ne radi o primjeni bilo kojeg
stranog prava, ve} onoga s kojim je situacija
koja se rje{ava u najbli`oj vezi, a da je,
tako|er, temeljna svrha svakog kolizijskog
pravila da uputi na primjenu onog prava s ko-
jim je odnosna situacija najbli`e povezana.
To su institut javnog poretka, uzvrat i preu-
pu}ivanje (renvoi) te prijevarno zaobila`enje
zakona. Bez namjere da se na ovom mjestu
ulazi u raspravu o opravdanosti tih instituta,
osobito kada je rije~ o prijevarnom zaobi-
la`enju zakona, treba istaknuti da institut jav-
nog poretka i zaobila`enje zakona imaju
za{titnu funkciju.
S druge strane uzvrat i preupu}ivanje te
na~elo autonomije u svom mehanizmu imaju
ugra|enu primjenu upravo onog stranog pra-
va koje nije naju`e povezano sa situacijom
koja se rje{ava.92 Na taj na~in oba navedena
instituta me|unarodnog privatnog prava
predstavljaju negaciju temelja me|unarodnog
privatnog prava, a to zna~i negaciju najpri-
kladnijeg na~ina rje{avanja me|unarodno
obilje`enih pravnih situacija.
Jedina prakti~na prednost na~ela autono-
mije jest ta {to stranke mogu izabrati kao
mjerodavno ono pravo koje im najvi{e odgo-
vara. No, kako se u svakom ugovornom od-
nosu, u pravilu, radi o suprotstavljenim inte-
resima, mo`e se re}i da izabrano pravo odgo-
vara ja~oj ugovornoj strani. I drugo, ako su
stranke izabrale mjerodavno pravo, sudovi
imaju manje problema, jer ne moraju
odre|ivati najbli`e pravo. Iz dana{njeg ugla
gledanja, ni~im sputavana sloboda stranaka
da za svoj ugovorni odnos izaberu mjerodav-
no pravo imala je smisla u ono vrijeme kada
su za ugovorni statut vrijedile poveznice kako
ih navodi Eisaner93. Danas, kada zakonodav-
ci {iroko prihva}aju poveznicu koja upu}uje
na primjenu najbli`eg prava, te{ko je na}i
opravdanje za prihva}anje autonomije bez
ograni~enja. Stoga, mo`da nije daleko vrije-
me kada }e se autonomija shva}ati u materi-
jalnopravnom smislu, tj. kao sloboda ugova-
ranja.
10. ZAKLJU^AK
Op}enito je prihva}ena teza da je
me|unarodno privatno pravo grana prava
koja uz pomo} svoga sustava pravila i svojom
metodologijom osigurava najprikladniji
na~in rje{avanja me|unarodno obilje`enih
pravnih situacija, {to se posti`e primjenom
prava s kojim je situacija koju treba rije{iti
naju`e povezana. Naime, ako je temeljno pra-
vilo da se na situaciju povezanu s dva pravna
poretka ili vi{e pravnih poredaka primijeni
ono pravo s kojim je ta situacija u najbli`oj
vezi, to zna~i da }e primjena najbli`eg prava
dati najprikladnije rje{enje.
S druge strane, izbor ugovornih strana
ima smisla samo ako posljedica toga izbora
nije primjena najbli`eg prava, jer bi se ono
ionako primijenilo kada ne bi bilo izbora. To
opet zna~i da izabrano pravo nikada ne}e biti
najbli`e, a rezultat toga je da ne}e biti posti-
gnuto najprikladnije rje{enje.
Moglo bi se re}i da su to pojednostavlje-
na teorijska razmi{ljanja, i da ima argumena-
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.42
91 Bonomi, Mandatory Rules, str. 240 i dalje.
92 V. Klasi~ek, Renvoi – za i protiv, Zbornik PFZ, 47 (4)
369-405, (1997).93 V. bilje{ku 28.
ta za druga~ije zaklju~ke, no najnovije kon-
vencijsko pravo (Rimska konvencija) te na-
cionalne kodifikacije me|unarodnog privat-
nog prava ([vicarska i dr.), pokazuju da se
razvoj na~ela autonomije ugovornih strana
kre}e u smjeru izvjesne korekcije. Va`no je
istaknuti da se ta korekcija usmjerava prema
afirmaciji na~ela primjene najbli`eg prava,
jer se i pri izboru mjerodavnog prava koje
nije najbli`e, sve vi{e uzimaju u obzir za{tit-
ni prisilni propisi najbli`eg prava. Brojni au-
tori, osobito oni iz common law sustava,
smatraju da se radi o neopravdanom ogra-
ni~avanju op}eprihva}enog na~ela autonomi-
je. Sigurno su u pravu oni pisci koji konstati-
raju da je najnoviji razvoj usmjeren prema
uspostavi ve}ih ograni~enja autonomije stra-
naka, me|utim, kada je rije~ o prosudbi
opravdanosti tog procesa, ~ini se kako kri-
ti~ari novih tendencija nisu u pravu.
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 43
Prof. Dr. sci. DAMIR KLASI^EK, außerordentlicher Professor
DAS KRITERIUM DER ENGSTEN VERBINDUNG IM INTERNATIONALEN PRIVATVERTRAGSRECHT
ZUSAMMENFASSUNG
In der Arbeit wird eine der wichtigsten Fragen des Internationalen Privatvertragsrechts analysiert– die Frage der Rechtsbeziehung zwischen der engsten Verbindung und der Autonomie derVertragspartner bei der Auswahl des für ihren Vertrag maßgebenden Rechts. Den allgemein angenom-menen, und deshalb den universalen Grundsatz, dass den Parteien das Recht zusteht, für ihren Vertrag ir-gendwelches Recht als maßgebend zu ernennen, ohne Rücksicht auf seine Verbindung mit dem konkre-ten Vertrag, hält der Autor der Arbeit für keine angemessene Lösung. Diese Autonomie negiert das wich-tigste Prinzip des Internationalen Privatrechts, nämlich das Prinzip der Anwendung jenes Rechts, mitdem die zu lösende Situation in der engsten Verbindung steht.
In der Arbeit wird den Parteien die Freiheit nicht verzichtet, das maßgebende Recht zu wählen.Dazu wird aber die Auffassung verteidigt, dass schützende Zwangsvorschriften jenes Staates dabei inBetracht genommen werden müssen, mit dessen Recht das zu lösende Vertragsverhältnis am engsten ver-bunden ist.
Deswegen unterstützt der Autor die Lösung der Regelung des Art. 7.1. der RömischenKonvention über maßgebende Vertragsrechte aus dem Jahre 1980 sowie andere nationale Kodifikationen,die gewiss unter dem Einfluss dieser Konvention entstanden sind. Genauso behandelt der Autor dieSituation, wenn Vertragsparteien unterlassen, das maßgebende Recht vertragsrechtlich zu bestimmen. Fürsolche Situationen wird die Anwendung eines solchen Rechts vorgeschlagen, mit welchem die zu lösen-de Situation am engsten verbunden ist.
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK: Odnos na~ela najbli`e veze i na~ela strana~ke autonomije ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.44
Prof.dr.sc. DAMIR KLASI^EK, professeur adjoint
CRITÈRE DE LIEN LE PLUS ÉTROIT DANS LE DROIT INTERNATIONAL CONVENTIONNEL PRIVÉ
RÉSUMÉ
Une analyse est donnée sur une des plus importantes questions relatives au droit internationalconventionnel privé, la question sur la connexion de lien le plus étroit et de l’autonomie des parties dechoisir le droit compétent pour leur contrat. Généralement accepté, et devenu aujourdh’ui le princip uni-versel où les parties peuvent déterminer pour leur contrat la compétence de n’importe quel droit, sanségard à son lien avec le contrat concret, l’auteur ne considére pas comme solution adéquate. C’est-à-dire,l’autonomie s’oppose diréctement au princip le plus important du droit international privé, le principd’application du droit dont la situation en question est le plus étroitement liée.
La liberté de choisir le droit compétent n’est pas niée dans l’essai, mais on défend le point de vuequ’il faut prendre en considération les réglements obligatoires de protection de l’état dont le rapport con-tractuel en cause est le plus étroitement lié.
Pour cette raison l’auteur approuve la solution de la disposition de l’article 7..1. de la Conventionde Rome sur le droit compétent relatif aux contrats de 1980. ainsi que les codifications nationales , cel-les-ci étant sûrement crées sous l’influence de ladite convention. L’auteur traite aussi la situation où lesparties contractantes ne stipulent pas le droit compétent par omission. Dans ces cas-là il est proposé d’ap-pliquer le droit avec lequel la situation necessitant d’être réglée est le plus étroitement liée.
Professor D. Sc. DAMIR KLASI^EK, Associate Professor
CRITERION OF THE CLOSEST CONNECTION IN PRIVATE INTERNATIONALCONTRACT LAW
SUMMARY
In this paper, the authors analyze one of the most significant questions private internationalagreement law – the question of relation between the criterion of closest connection and the autonomyof the contracting parties to choose law applicable to their contract. The generally accepted and hencepresently universal principle that the parties can determine the authority of any law for their contract, re-gardless of its connection with the concrete contract, is not considered by the authors of the paper as theappropriate solution. Autonomy, namely, directly denies the most important principle of the private in-ternational law – the principle of use of law with which the situation to be solved is in the closest con-nection.
In the paper, the contracting parties are denied their freedom to choose the applicable law, but theauthors support the point of view that the coercive protective regulations of the state with whose law the con-tractual relation that is the case to be solved is most closely connected must be taken into consideration.
Therefore the author welcomes the solution of the provision of article 7. 1. of the RomanConventions on Applicable Law for Contracts from 1980, as well as national codifications that have su-rely been made under the influence of this convention. The authors also analyses the situation where thecontracting parties fail to agree on the applicable law. For such situations, the authors propose the ap-plication of the law with which the situation to be solved is most closely connected.
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 45
UDK - 343.1
Izvorni znanstveni rad
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI], redoviti profesor Pravnog fakulteta Sveu~ili{taJosipa Jurja Strossmayera u Osijeku
@ALBA U KAZNENOM POSTUPKU
Prema hrvatskom kaznenom procesnom pravu redoviti pravni lijekovi
su `alba protiv presude i `alba protiv rje{enja.
@alba protiv presude prvostupanjskog suda je redoviti pravni lijek jer
se podnosi protiv nepravomo}ne presude, potpun, jer se mo`e izjaviti zbog
svih mogu}ih osnova za pobijanje presude, devolutivan, jer se odlu~ivanje o
`albi prenosi na vi{i sud, suspenzivan, jer odla`e izvr{enje presude, te dvos-
tran, jer se mora dostaviti protivnoj stranci radi odgovora na `albu.
@albu mo`e izjaviti {irok krug osoba (uz stranke i branitelja i odre|eni
krug srodnika i to u korist okrivljenika, zatim osoba ~iji je predmet oduzet, te
pravna osoba kojoj je oduzeta imovinska korist). Zakon detaljno propisuje
sadr`aj `albe, {to je posljedica prihva}enog stanovi{ta po kome vi{i sud, u
povodu `albe, odlu~uje u pravilu u granicama `albe. Presuda se ne mo`e
pobijati zbog bilo koje povrede odredaba kaznenog postupka, nego samo
zbog bitne povrede toga postupka. Pritom zakon predvi|a apsolutne i rela-
tivne procesne povrede. Apsolutne su taksativno navedene u ~lanku 367. st. 1.
to~. 1.-11. i st. 2. ZKP-a, a relativne su predvi|ene op}om formulom u ~lanku
367 st. 3. ZKP-a. Presuda se mo`e pobijati `albom i zbog povrede kaznenog
zakona koje ZKP precizno odre|uje, s tim da su te povrede uvijek apsolutne.
@alba se mo`e izjaviti i zbog ~injeni~nih pitanja (pogre{no ili nepotpuno
utvr|eno ~injeni~no stanje), kao i zbog odluke o kaznenopravnim sankcijama.
Odluku o `albi donosi vi{i sud i to u pravilu na sjednici vije}a, a vrlo
rijetko na temelju odr`ane rasprave. On mo`e: rje{enjem odbaciti `albu,
rje{enjem ukinuti presudu i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na
ponovno su|enje, presudom odbiti `albu, presudom preina~iti presudu.
@alba protiv drugostupanjske presude dopu{tena je samo u izuzetnim
zakonom to~no predvi|enim slu~ajevima.
[to se ti~e `albe protiv rje{enja, protiv nekih rje{enja ona je
dopu{tena, a protiv drugih nije dopu{tena.
Klju~ne rije~i: kazneni postupak, pravni lijekovi, `alba protiv pre-
sude, `alba protiv rje{enja
I. OP]ENITO O PRAVNIM LIJEKOVIMA
Mo`e se re}i da je su|enje vrlo komplek-
sna djelatnost, a kazneno su|enje utoliko vi{e
jer se u njemu odlu~uje o temeljnim ljudskim
vrijednostima. Suditi u konkretnom kazne-
nom predmetu zna~i provoditi zakonom nor-
mirani kazneni postupak i u njemu utvr|ivati
pravno relevantne ~injenice te zatim primje-
njivati pravila kaznenog prava na utvr|ene
~injenice. Stoga sudac koji rje{ava u kazne-
nim stvarima mora imati stru~no znanje iz
polja prava, a osobito kaznenog prava (mate-
rijalnog i procesnog). No, to nije dovoljno.
Kazneni sudac, u konkretnom slu~aju, ne do-
biva “na pladnju” ve} utvr|eno ~injeni~no
stanje, ve} ga mora utvrditi (saznati) na na~in
odre|en kaznenim procesnim pravom.
Utvr|ivanje je ~injenica svakako najte`i i
najslo`eniji zadatak suca, od kojega potje~u i
najve}e pote{ko}e u obavljanju suda~ke
funkcije.1 Razumljivo je, zato, da u obavlja-
nju su|enja suci mogu pogrije{iti na {tetu
odre|enih sudionika u kaznenom postupku.
Iz toga je prirodno proiza{la potreba da kaz-
neno procesno pravo predvidi odre|ena prav-
na (procesna) sredstva, tzv. pravne lijekove,
koja slu`e ispravljanju eventualnih pogre{nih
sudskih odluka. Pravne lijekove mo`emo
odrediti kao procesne radnje ovla{tenih oso-
ba kojima one pobijaju odluke suda u kazne-
nom postupku (presude i rje{enja) te predla`u
da se te odluke ukinu ili preina~e drugom za
njih povoljnijom sudskom odlukom. Pojam
“pravni lijekovi” u`i je pojam od pojma
“pravna sredstva”. Pravna (procesna) su
sredstva sva procesnim pravom propisana
sredstva kojima procesni sudionici mogu po-
sti}i izmjenu odre|ene za njih nepovoljne
procesne situacije. Pravna su sredstva pravni
lijekovi, ali i prigovor protiv optu`nice, mol-
ba za povrat u prija{nje stanje itd.
U procesnoj teoriji pravni se lijekovi dije-
le na redovite i izvanredne. Redoviti se prav-
ni lijekovi podnose protiv nepravomo}nih
sudskih odluka, a izvanredni pravni lijekovi
protiv pravomo}nih sudskih odluka. Prema
na{em kaznenom procesnom pravu redoviti
pravni lijekovi jesu: 1. `alba protiv presude i
2. `alba protiv rje{enja, a izvanredni pravni
lijekovi jesu: 1. zahtjev za obnovu kaznenog
postupka, 2. zahtjev za izvanredno ubla`ava-
nje kazne, 3. zahtjev za za{titu zakonitosti i 4.
zahtjev za izvanredno preispitivanje pravo-
mo}ne presude.
Pravni su lijekovi potpuni (sveobuhvatni)
ako se mogu izjaviti zbog svih osnova zbog
kojih se odluka suda mo`e pobijati (tj. zbog
pogre{no ili nepotpuno utvr|enog ~injeni~nog
stanja, zbog povrede materijalnog i bitne po-
vrede procesnog kaznenog prava te zbog po-
gre{ne odluke o kaznenopravnim sankcijama,
odnosno neke druge pogre{ne odluke suda), a
nepotpuni su ako se mogu izjaviti samo zbog
nekih strogo propisanih osnova.
Devolutivni su pravni lijekovi (lat. devol-
vere: otkotrljati, valjati niz) oni o kojima
odlu~uje vi{i sud (iudex ad quem), a remon-
strativni su (nedevolutivni) pravni lijekovi (lat.
re…+monstrare: ponovno pokazati) oni o ko-
jima odlu~uje isti sud koji je donio odluku
koja se pobija pravnim lijekom (iudex a quo).
Suspenzivni su pravni lijekovi (lat. su-
spensus: vise}i, lebde}i, neodlu~en) oni koji
odga|aju (zaustavljaju, sprje~avaju) izvr{enje
odluke protiv koje su izjavljeni, a nesuspen-
zivni su oni koji izvr{enje odnosne odluke ne
odga|aju.
Dvostrani su pravni lijekovi oni kod kojihsud, prije dono{enja svoje odluke, mora pru`itimogu}nost i protivnoj stranci da se izjasni o
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.46
1Profesor Vasiljevi} pisao je o pote{ko}ama kod utvr|iva-
nja ~injenica u kaznenom postupku: okrivljenik i
o{te}enik ne samo {to ne sura|uju sa sucem pri utvr|ivan-
ju ~injenica koje idu na njihovu {tetu, nego pru`aju otpor
njihovom utvr|ivanju; u svakom pojedinom slu~aju ispi-
tuje se unutarnje psihi~ko stanje po~initelja; tra`enje
materijalne istine obvezuje na dokazivanje i onoga {to
me|u strankama nije sporno; kazneno djelo je slu~ajan i
iznenadan doga|aj o ~ijim elementima, u pravilu, nema
nikakvih ranije na~injenih dokaza; krug ~injenica potreb-
nih za dono{enje odluke stalno se pro{iruje - od onih
vezanih za kazneno djelo, na one koje se odnose na
po~initelja, pa dalje koje su u vezi s po~initeljevom sredi-
nom itd. (Tihomir, Vasiljevi}, Sistem krivi~nog procesnog
prava, Beograd, 1981., str. 367.).
navodima podnositelja pravnog lijeka. Ako se
navedena mogu}nost protivnoj stranci ne mora
pru`iti, pravni su lijekovi jednostrani.
Pravo na podno{enje pravnog lijeka pro-
tiv sudskih odluka zajam~eno je me|unarod-
nim pravnim aktima. Op}a deklaracija o pra-
vima ~ovjeka iz 1948. godine u ~l. 8. pred-
vi|a: “Svatko ima pravo na djelotvorno
pravno sredstvo putem nadle`nih nacionalnih
sudova zbog djela kojima se kr{e osnovna
prava koja su mu podijeljena u ustavu ili za-
konu.” U ~l. 14. st. 5. Me|unarodnog pakta o
gra|anskim i politi~kim pravima od 1966.
godine stoji: “Svaka osoba ogla{ena krivom
za po~injeno kazneno djelo ima pravo za-
tra`iti da, prema zakonu, vi{i sud ispita odlu-
ku o krivnji i presudu.” ^l. 2. st. 1. Protokola
7.2 uz Europsku konvenciju za za{titu ljud-
skih prava i temeljnih sloboda iz 1950. godi-
ne propisuje: “Svatko osu|en od suda za kaz-
neno djelo ima pravo od vi{eg suda tra`iti po-
novno razmatranje svoje presude ili kazne.
Ostvarenje toga prava, kao i razlozi iz kojih
se ono mo`e vr{iti, ure|uju se zakonom.”3
Pravo na podno{enje `albe zajam~eno je i
na{im najvi{im pravnim aktom. Po st. 1. ~l.
18. Ustava Republike Hrvatske “Jam~i se
pravo na `albu protiv pojedina~nih pravnih
akata donesenih u postupku prvog stupnja
pred sudom ili drugim ovla{tenim tijelom”, a
po st. 2. “Pravo na `albu mo`e biti iznimno
isklju~eno u slu~ajevima odre|enim zako-
nom ako je osigurana druga pravna za{tita.”
II. @ALBA PROTIV PRESUDE PRVOSTUPANJSKOG SUDA
1. Osnovne zna~ajke
@alba je protiv presude redovit, potpun,
devolutivan, suspenzivan i dvostran pravni li-
jek. Ona je redoviti pravni lijek jer se podno-
si protiv nepravomo}ne presude, potpun jer
se mo`e izjaviti zbog svih osnova za pobija-
nje presude, devolutivan jer se odlu~ivanje o
`albi prenosi na vi{i sud, suspenzivan jer
odla`e izvr{enje presude te dvostran jer se
mora dostaviti protivnoj stranci koja mo`e
podnijeti odgovor na `albu.
2. Rok za podno{enje `albe
Rok za podno{enje `albe iznosi petnaest
dana od dana dostave prijepisa presude (~l.
362. st. 1. ZKP). Taj je rok prekluzivan. Ako je
presuda dostavljena i optu`eniku i njegovu
branitelju (~l. 358. st. 4.), ali u razli~ite dane,
`albeni rok ra~una se od kasnijeg dana (~l.
362. st. 2. ZKP). @albeni rok za osobe navede-
ne u ~l. 363. st. 2. ZKP-a, koje mogu podnije-
ti `albu u korist okrivljenika, te~e od dana kad
je optu`eniku, odnosno njegovu branitelju, do-
stavljen prijepis presude (~l. 363. st. 2. ZKP).4
3. Ovla{tenici na podno{enje `albe
@albu mogu podnijeti stranke (tu`itelj i
optu`enik), branitelj i o{te}enik (~l. 363. st.
1. ZKP). Dr`avni odvjetnik mo`e podnijeti
`albu i na {tetu i u korist optu`enika (~l. 363.
st. 2. ZKP). O{te}enik mo`e podnijeti `albu
samo zbog odluke suda o tro{kovima kazne-
nog postupka, ali, ako je dr`avni odvjetnik
preuzeo progon od o{te}enika kao tu`itelja
(tzv. supsidijarnog tu`itelja),5 o{te}enik mo`e
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 47
2Protokol 7. sastavljen je 1984. godine.
3Prema st. 2. ~l. 2. navedenog Protokola 7. “Od ovoga
prava mogu se zakonom propisati iznimke za lak{a kaz-
nena djela, ili u slu~ajevima kad je nekoj osobi u prvom
stupnju su|eno pred najvi{im sudom ili ako je osu|ena
povodom `albe protiv osloba|aju}e presude.”
4Sudska praksa:U korist optu`enika protiv prvostupanjske presude njegovje branitelj podnio ̀ albu. Nakon isteka roka za podno{enje`albe optu`enik je osobno podnio podnesak u kome je iz-nio niz okolnosti kojima iz istih razloga kao i njegov bra-nitelj pobija prvostupanjsku presudu. Shvativ{i podnesakpogre{no kao samostalnu, zasebnu `albu optu`enika,prvostupanjski sud je taj podnesak rje{enjem odbacio kaonepravodobnu `albu (~l. 368. st. 2. i ~l. 382. ZKP). Kakose u stvari nije radilo o samostalnoj `albi, nego o nadopu-ni obrazlo`enja ve} pravodobno podnesene `albe koju je unjegovu korist podnio njegov branitelj, a takva dopunanije vezana za rok zbog ~ega se takav podnesak nije mo-gao odbaciti na izlo`eni na~in, ve} ga je trebalo sa svimspisima nakon postupanja po ~l. 369. ovoga zakona dosta-viti drugostupanjskomu sudu (VSH, I K`-943/76.).
5Po ZKP-u, ~l. 58. st. 2., u postupku koji se vodi na zaht-
jev o{te}enika kao tu`itelja dr`avni odvjetnik ima pravo
do zavr{etka glavne rasprave sam preuzeti progon i zastu-
panje optu`be.
podnijeti `albu zbog svih osnova zbog kojih
se presuda mo`e pobijati (~l. 363. st. 4. ZKP).
U korist optu`enika `albu mogu podnije-
ti i njegov bra~ni i izvanbra~ni drug, ro|ak u
uspravnoj liniji, zakonski zastupnik, posvoji-
telj, posvojenik, brat, sestra i hranitelj (~l.
363. st. 2. ZKP). Navedene osobe, kao i bra-
nitelj, mogu podnijeti `albu i bez posebne
ovlasti optu`enika, ali ne i protiv njegove vo-
lje (~l. 363. st. 6. ZKP).
@albu mo`e podnijeti i osoba ~iji je pred-
met oduzet ili od koje je oduzeta imovinska
korist pribavljena kaznenim djelom, a
tako|er i pravna osoba kojoj je izre~eno odu-
zimanje imovinske koristi (~l. 363. st. 5.
ZKP).6
Prema odredbi st. 7 ~l. 363. ZKP-a, usvo-
jenoj promjenama ZKP-a iz 2002., `albu
zbog pogre{no ili nepotpuno utvr|enog ~i-
njeni~nog stanja (~l. 366. to~. 3.) ne mo`e
podnijeti optu`enik koji se u odnosu na sve
to~ke optu`be izjasnio da se smatra krivim ili
je presuda donesena na zahtjev stranaka u
istrazi (~l. 190.a), osim ako je optu`enik za
dokaze o isklju~enju protupravnosti ili krivn-
je saznao nakon dono{enja presude.
4. Odricanje i odustajanje od ve} podnesene `albe
Optu`enik se mo`e odre}i prava na `albu
samo nakon {to mu je presuda dostavljena.
No, optu`enik se i prije toga mo`e odre}i
prava na `albu pod uvjetom da su se tu`itelj i
o{te}enik (ovaj potonji kad ima pravo podni-
jeti `albu zbog svih osnova, ~l. 363. st. 4.)
odrekli prava na ̀ albu, osim ako bi optu`enik
po presudi imao izdr`avati kaznu oduzima-
nja slobode.
Optu`enik mo`e odustati od ve} podnese-
ne `albe i to do dono{enja drugostupanjske
odluke. On mo`e odustati i od `albe koju su
podnijeli njegov branitelj i osobe koje mogu
podnijeti `albu u njegovu korist po ~l. 363. st.
2. ZKP-a (~l. 364. st. 1. ZKP).
Odre}i se prava na ̀ albu mogu i tu`itelj te
o{te}enik i to od objave presude pa do prote-
ka roka za podno{enje `albe. Tu`itelj i
o{te}enik mogu odustati od ve} podnesene
`albe do dono{enja odluke drugostupanjskog
suda (~l. 364. st. 2. ZKP).
Odricanje i odustajanje od `albe ne mogu
se opozvati (~l. 364. st. 3. ZKP).
5. Sadr`aj `albe
Hrvatsko kazneno procesno pravo prihva-
tilo je gledi{te po kojem vi{i sud, kada
odlu~uje u povodu `albe, odlu~uje u pravilu u
granicama `albe, tj. vezan je u pravilu za
osnove (ili razloge) pobijanja presude nave-
dene u `albi. Vi{i sud, po pravilu, smije samo
ispitivati postoje li pogre{ke suda prvog
stupnja koje je podnositelj `albe istaknuo u
svojoj `albi.7
Posljedica prihva}anja spomenutog
shva}anja jest ta da je na{ Zakon o kaznenom
postupku precizno propisao sadr`aj `albe, a
zatim i kako sud mora postupiti u nekim
slu~ajevima u kojima `alba nema zakonom
odre|eni sadr`aj.
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.48
6Sudska praksa:
Drugostupanjski sud {to je rije{io `albu optu`enika, ali ne
i `albu dr`avnog odvjetnika, povrijedio je tu`io~evo pravo
da podnese `albu na {tetu optu`enika {to je moglo biti od
utjecaja na zakonito dono{enje presude, ~ime je ostvario
bitnu povredu odredaba krivi~nog postupka iz ~l. 364. st.
2. u vezi s ~l. 360. st. 3. ZKP, zbog ~ega je Vrhovni sud bio
du`an presudom utvrditi tu povredu zakona (~l. 422. st. 3.
ZKP) (VSH, Kzz-13/78.).
Pravo na `albu stranaka u krivi~nom postupku zasniva se
na na~elu postojanja pravnog interesa za izmjenu odluke
koja se pobija `albom. Okrivljenikov je interes da `albom
ishodi odluku koja je za njega povoljnija od pobijane. U
dijelu presude kojim je protiv okrivljenika odbijena
optu`ba zbog odustajanja dr`avnog odvjetnika od progo-
na, okrivljenik ne mo`e ̀ albom ishoditi povoljniju odluku,
pa stoga nema pravnog interesa da u tom dijelu pobija pre-
sudu prvog stupnja pa je takva `alba nedopu{tena
(Okru`ni sud u Bjelovaru, K`-66/92.).
@alba dr`avnog odvjetnika zbog odluke o imovinskoprav-
nom zahtjevu nije dopu{tena, osim u slu~aju kada je sud
donio odluku protivno zakonskim odredbama, na {tetu
optu`enika (Pravno shva}anje Kaznenog odjela VSH od
26. travnja 1989.).7
O izuzecima od ovoga pravila v. dalje pod 8.
U ~l. 365. st. 1. ZKP predvi|a da `alba
treba sadr`avati:
1) naznaku presude protiv koje se podnosi
2) osnove za pobijanje presude (~l. 366.)
3) obrazlo`enje `albe
4) prijedlog da se pobijana presuda potpuno
ili djelomi~no ukine ili preina~i
5) potpis osobe koja podnosi `albu.
U slu~aju da je `albu podnio optu`enik ili
druga osoba koja po zakonu mo`e izjaviti
`albu u korist optu`enika, a optu`enik nema
branitelja, ili ako je `albu podnio o{te}enik,
o{te}enik kao tu`itelj (tzv. supsidijarni
tu`itelj) ili privatni tu`itelj koji nema opuno-
mo}enika, a `alba nije sastavljena sukladno
odredbama st. 1. ~l. 365., prvostupanjski sud
mora pozvati `alitelja da u odre|enom roku
dopuni `albu pisanim podneskom ili na zapi-
snik kod toga suda. Ako se `alitelj tom pozi-
vu ne odazove, sud }e odbaciti `albu ako ne
sadr`i podatke iz to~. 2., 3. i 5. st. 1. ~l. 365.,
a ako `alba ne sadr`i podatak iz to~. 1. st. 1.
~l. 365. sud }e ju odbaciti ako se ne mo`e
utvrditi na koju se presudu odnosi. Ako je
`alba podnesena u korist optu`enika, sud ju
mora dostaviti drugostupanjskom sudu ako se
mo`e utvrditi na koju se presudu odnosi, a
ako se to ne mo`e utvrditi sud }e `albu odba-
citi (~l. 365. st. 2. ZKP).
U slu~aju podno{enja `albe od strane
o{te}enika, o{te}enika kao tu`itelja ili privat-
nog tu`itelja koji ima opunomo}enika ili
dr`avnog odvjetnika, a `alba ne sadr`i podat-
ke iz to~. 2., 3. i 5. st. 1. ~l. 365. ili ne sadr`i
podatak iz to~. 1. st. 1. ~l. 365. a ne mo`e se
utvrditi na koju se presudu odnosi, sud }e
`albu odbaciti. @albu s navedenim nedostaci-
ma podnesenu u korist optu`enika koji ima
branitelja sud }e dostaviti drugostupanjskom
sudu ako se mo`e utvrditi na koju se presudu
odnosi, a ako se to ne mo`e utvrditi, sud }e
`albu odbaciti (~l. 365. st. 3. ZKP).
Iz gore izlo`enog proizlazi da izostavlja-
nje u `albi podatka iz to~. 4. st. 1. ~l. 365.
ZKP-a (prijedlog da se pobijana presuda pot-
puno ili djelomi~no ukine ili preina~i) ne po-
vla~i posljedice; takvu `albu sud mora dosta-
viti drugostupanjskom sudu na odlu~ivanje.
Prema odredbi ~l. 365. st. 4. ZKP-a, u
`albi se mogu iznositi nove ~injenice i novi
dokazi (beneficium novorum), ali `alitelj je
du`an navesti razloge za{to ih prije nije iznio.
No, optu`enik koji je u cijelosti priznao osno-
vanost svih to~aka optu`be mo`e u ̀ albi izni-
jeti samo one nove ~injenice i nove dokaze
koji su va`ni za odluku o kazni. Kada se po-
ziva na nove ~injenice, `alitelj je du`an nave-
sti dokaze kojima se te ~injenice mogu doka-
zati, a kada se poziva na nove dokaze, du`an
je navesti ~injenice koje tim dokazima `eli
dokazati.
6. Osnove zbog kojih se presuda mo`e po-bijati `albom
Pogre{ke {to ih mo`e po~initi prvostu-
panjski sud u presudi ili na glavnoj raspravi
koja joj je prethodila teorija kaznenog proce-
snog prava svrstava u tri vrste (grupe): 1) po-
gre{no ili nepotpuno utvr|enje ~injenica, 2)
povreda prava (materijalnog i procesnog kaz-
nenog prava), 3) pogre{ne odluke o kaznenim
sankcijama, odnosno neke druge pogre{ne
odluke. Postoji, dakle, trodioba pogre{aka {to
ih mo`e po~initi sud u kaznenom postupku.
Izlo`eno upu}uje i na mogu}e osnove za po-
bijanje presude `albom jer, kao {to smo ve}
vidjeli, `alba kao potpuni pravni lijek slu`i
ispravljanju svih vrsta pogre{aka prvostu-
panjskog suda pri rje{avanju konkretnog
slu~aja.
Sukladno navedenom, na{ Zakon o kaz-
nenom postupku propisuje, u ~l. 366., da se
presuda mo`e pobijati:
1) zbog bitne povrede odredaba kaznenog
postupka
2) zbog povrede kaznenog zakona
3) zbog pogre{no ili nepotpuno utvr|enog
~injeni~nog stanja
4) zbog odluke o kaznenim sankcijama, odu-
zimanju imovinske koristi, tro{kovima
kaznenog postupka, imovinskopravnim
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 49
zahtjevima te zbog odluke o objavi presu-
de u sredstvima javnog priop}avanja.
1) Bitne povrede odredaba kaznenog po-
stupka. Presuda se ne mo`e pobijati zbog bilo
koje povrede odredaba kaznenog postupka
(kaznenog procesnog prava), nego samo zbog
bitne povrede odredaba toga postupka (pra-
va). Postoje dvije vrste bitnih povreda odre-
daba kaznenog postupka: apsolutno bitne po-
vrede i relativno bitne povrede. Apsolutno su
bitne povrede odredaba kaznenog postupka
(ili, skra}eno, apsolutne procesne povrede)
one za koje ve} po samom zakonu postoji
neoboriva pretpostavka da su utjecale na pra-
vilnost presude te su stoga uvijek bitne kada
god je utvr|eno da postoje. Stoga ako vi{i
sud, u postupku povodom `albe, ustanovi da
je prvostupanjski sud zaista po~inio apsolut-
no bitnu povredu, on mora rje{enjem ukinuti
prvostupanjsku presudu i vratiti predmet
prvostupanjskom sudu na ponovno su|enje,
osim slu~ajeva iz ~l. 390. st. 1. ZKP-a (~l.
388. st. 1. ZKP).8 Prema tome, vi{i sud, na-
kon {to je ustanovio da postoji apsolutno bit-
na povreda, ne utvr|uje je li ona u konkret-
nom slu~aju utjecala ili mogla utjecati na pre-
sudu jer je sam zakon odredio da je ta
povreda uvijek bitna. Apsolutno bitne povre-
de taksativno su navedene u ~l. 367. st. 1. to~.
1.-11. i st. 2. ZKP-a. Iz zakonskih opisa ap-
solutno bitnih povreda vidljivo je da one mo-
raju biti po~injene tijekom glavne rasprave ili
pri dono{enju presude ili u samoj presudi.
Slijedom odredbe ~l. 367. st. 3. ZKP-a,
relativno bitna povreda odredaba kaznenog
postupka (ili, skra}eno, relativna procesna
povreda) postoji ako su ispunjena dva uvjeta:
prvi, da sud pri pripremanju glavne rasprave
ili tijekom glavne rasprave ili pri dono{enju
presude nije primijenio ili je nepravilno pri-
mijenio koju drugu odredbu ZKP-a, razli~itu
od onih odredaba koje su navedene u st. 1. i
2. ~l. 367. ZKP-a, ili je na glavnoj raspravi
povrijedio pravo obrane, i drugi, da je spo-
menuta povreda utjecala ili mogla utjecati na
presudu. Iz re~enog proizlazi da kod relativno
bitne povrede nije dostatno da vi{i sud, koji
odlu~uje povodom `albe, utvrdi da takva po-
vreda postoji, nego je pored toga potrebno da
sud smatra kako je ona utjecala ili mogla ut-
jecati na pravilnost presude. Samo ako usta-
novi da postoji i ovaj potonji uvjet, vi{i sud
mora postupiti onako kako po zakonu mora
postupiti u slu~aju bitne povrede odredaba
kaznenog postupka, tj. mora donijeti rje{enje
kojim ukida prvostupanjsku presudu i vra}a
predmet prvostupanjskom sudu na ponovno
su|enje (~l. 388. st. 1. ZKP).
Za razliku od apsolutno bitnih povreda,
koje su u ~l. 367. st. 1. i 2. ZKP-a precizno
nabrojane, na{ Zakon o kaznenom postupku
ne navodi povreda kojih njegovih odredaba
mo`e biti relativno bitna.9 To zna~i da po
na{em pravu relativno bitna povreda mo`e
biti povreda bilo koje odredbe kaznenog po-
stupka (osim onih odredaba ~ija povreda
predstavlja apsolutno bitnu povredu), za koju
vi{i sud, koji rje{ava povodom `albe, utvrdi
da je po~injena te smatra da je u odnosnom
slu~aju bitna (jer je utjecala ili mogla utjeca-
ti na presudu).
Iz gore navedenog vidljivo je da povrede
odredaba kaznenog postupka koje su se do-
godile u prethodnom postupku, tj. u stadiju
istrage ili optu`ivanja s eventualnom kontro-
lom optu`nice, ne mogu biti osnova za pobi-
janje presude `albom. To proistje~e i iz
odredbe ~l. 351. st. 1. ZKP-a, po kojoj “sud
temelji presudu samo na ~injenicama i doka-
zima koji su izneseni na glavnoj raspravi”.
Apsolutno su bitne povrede odredaba
kaznenog postupka sljede}e:
(1) Ako je sud bio nepropisno sastavljen ili
ako je u izricanju presude sudjelovao sudac ili
sudac porotnik koji nije sudjelovao na glavnoj
raspravi ili koji je pravomo}nom odlukom izu-
zet od su|enja (~l. 367. st. 1. to~. 1. ZKP).
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.50
8Prema ~l. 390. st. 1. ZKP-a, u slu~aju povreda iz ~l. 367.
st. 1. to~. 5., 9. i 10. ZKP-a prema stanju stvari drugostu-
panjski sud donosi presudu kojom se prvostupanjska pre-
suda preina~uje.
9Kao {to to ~ine kazneno procesna prava nekih drugih
dr`ava, npr. Austrije.
Odredbe o sastavu suda sadr`ane su u ~l.
18., 20. i 22. ZKP-a. Sud je bio nepropisno
sastavljen ako sastav suda nije bio onakav
kako je to odre|eno zakonom. Npr. umjesto
vije}a sudio je sudac kao pojedinac, umjesto
vije}a sastavljenog od dvaju sudaca i triju su-
daca porotnika sudilo je vije}e sastavljeno od
jednog suca i dvaju sudaca porotnika. U obr-
nutom slu~aju, dakle ako je sud sudio u
ja~em sastavu nego {to je propisano (npr. su-
dilo je vije}e umjesto suca kao pojedinca),
povrede postupka nema jer su time pru`ene
ve}e garancije za ispravno su|enje od onih
koje su zakonom predvi|ene.
Sudac ili sudac porotnik koji je sudjelo-
vao u izricanju presude, a nije sudjelovao na
glavnoj raspravi, za ~injenice saznaje ~ita-
njem zapisnika te na taj na~in dolazi do po-
vrede na~ela neposredne ocjene dokaza.
U slu~aju predvi|enom u gore cit. odred-
bi, apsolutno bitna povreda postoji samo ako
ve} postoji pravomo}no rje{enje o izuze}u
suca ili suca porotnika.10
Apsolutno bitnu povredu o kojoj je ovdje
rije~ (povreda iz ~l. 367. st. 1. to~. 1. ZKP-a)
drugostupanjski sud mora uvijek ispitati po
slu`benoj du`nosti, tj. i onda kada se podno-
sitelj `albe na nju ne poziva kao na osnovu
`albe (~l. 379. st. 1. to~. 1. ZKP).
(2) Ako je na glavnoj raspravi sudjelovao
sudac ili sudac porotnik koji se morao izuze-
ti (~l. 36. st. 1.) (~l. 367. st. 1. to~. 2. ZKP).
Za razliku od apsolutno bitne povrede iz
to~. 1. st. 1. ~l. 367. ZKP-a, ovdje se povreda
sastoji u tome {to je na glavnoj raspravi sud-
jelovao sudac ili sudac porotnik za koga nije
doneseno rje{enje o izuze}u, iako postoje
razlozi za isklju~enje iz ~l. 36. st. 1. ZKP-a
(ne, dakle, i razlog za otklon iz st. 2. toga
~lanka koji je u praksi naj~e{}a osnova za
izuze}e11). No na tu povredu `alitelj se mo`e
pozvati u `albi samo ako je nije mogao izni-
jeti tijekom glavne rasprave, ili ju je iznio, ali
ju prvostupanjski sud nije uzeo u obzir (~l.
380. ZKP).12
(3) Ako je glavna rasprava odr`ana bez
osobe ~ija je nazo~nost na glavnoj raspravi
po zakonu obvezna ili ako je optu`eniku, bra-
nitelju, o{te}eniku kao tu`itelju ili privatnom
tu`itelju, protivno njegovu zahtjevu, uskra}e-
no da se na glavnoj raspravi slu`i svojim je-
zikom i da na svojem jeziku prati tijek ra-
sprave (~l. 7.) (~l. 367. st. 1. to~. 3. ZKP).
Osobe su ~ija je nazo~nost na glavnoj ra-
spravi po zakonu obvezna optu`enik, brani-
telj, tu`itelj i tuma~.
Glavna se rasprava ne mo`e odr`ati bez
nazo~nosti optu`enika, osim u iznimnim
slu~ajevima predvi|enim ZKP-om. V. te
slu~ajeve iznad §19. pod III. 2. Vidjeli smo
tako|er (§19. pod III. 5.) da se rasprava mo`e
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 51
10Sudska praksa:
Ako su u su|enju sudjelovali suci porotnici kojima je iste-
kao ~etverogodi{nji mandat, a da nisu ponovno birani, ost-
varena je bitna povreda odredaba krivi~nog postupka iz ~l.
364. st. 1. to~. 1. ZKP-a (VSRH, I K`-890/90.).
Ostvarena je apsolutno bitna povreda odredaba krivi~nog
postupka iz ~l. 364. st. 1. to~. 1. ZKP-a ako je postupak
proveo i presudu donio i objavio u svojstvu suca pojedin-
ca sudski vje`benik, a ne izabrani sudac (VSH, Kzz-I/83.).
Ostvarena je apsolutno bitna povreda odredaba krivi~nog
postupka iz ove to~ke kada je tijekom izvo|enja dokaza na
glavnoj raspravi ~lan vije}a bio odsutan, neovisno o tome
koliko je dugo odsutnost vremenski trajala. U takvom
slu~aju predsjednik vije}a bio je du`an prekinuti glavnu
raspravu (~l. 306. st. 1. ZKP) (Okru`ni sud u Zagrebu, K`-
2885/80.).
11Prema ~l. 36. st. 2. ZKP-a, sudac ili sudac porotnik mo`e
biti otklonjen od obavljanja sudske du`nosti ako se izvan
slu~ajeva navedenih u st. 1. ~l. 36. navedu i doka`u okol-
nosti koje izazivaju sumnju u njegovu nepristranost.
12Sudska praksa:
Ostvarena je apsolutno bitna povreda odredaba krivi~nog
postupka iz ~l. 354. st. 1. to~. 2. ZKP kada je u drugostu-
panjskom vije}u, koje je odlu~ivalo o `albi protiv presude
prvostupanjskog suda, sudjelovao sudac koji je u istom
kaznenom predmetu obavljao istra`ne radnje u svojstvu
istra`nog suca. Odredba ~l. 354. st. 1. to~. 2. ZKP se, nai-
me, na temelju ~l. 365. ZKP analogno ima primijeniti i u
`albenom postupku (VSRH, Kzz-17/97.).
Nije ostvarena bitna povreda iz ~l. 354. st. 1. to~. 2. ZKP
kada je na raspravi sudio sudac koji je sudjelovao i u
dono{enju odluke izvanraspravnog vije}a u istom pred-
metu, u povodu prigovora protiv optu`nice. U smislu ~l.
39. st. 1. to~. 5. ZKP sudac ili sudac porotnik mora se izu-
zeti samo ako je u istom predmetu sudjelovao u dono{enju
odluke ni`eg suda ili u dono{enju odluke koja se pobija
`albom (VSH, K`-820/80.).
odr`ati bez nazo~nosti optu`enika i a) ako
vije}e nalo`i da se optu`enik udalji iz sudni-
ce jer ometa red ili se ne pokorava nalozima
predsjednika vije}a za odr`avanje reda (~l.
300. st. 1. i 2. ZKP), te b) ako vije}e odlu~i da
se optu`enik privremeno udalji iz sudnice jer
suoptu`enik ili svjedok odbija dati iskaz u
njegovoj nazo~nosti ili jer okolnosti pokazu-
ju da u njegovoj nazo~nosti ne}e govoriti isti-
nu (~l. 338. ZKP).13
Glavna se rasprava ne mo`e odr`ati bez
nazo~nosti branitelja u slu~aju obvezne obra-
ne (~l. 306. ZKP), osim ako bi se prema do-
kazima koji se nalaze u spisima o~ito morala
donijeti presuda kojom se optu`ba odbija (~l.
307. st. 5. ZKP). Ako je obrana fakultativna,
a branitelj koji je uredno pozvan ne do|e na
glavnu raspravu te ne izvijesti sud o razlogu
sprije~enosti ~im je za taj razlog saznao ili
bez odobrenja napusti glavnu raspravu, glav-
na se rasprava mo`e odr`ati bez nazo~nosti
branitelja ako optu`enik odmah ne uzme dru-
gog branitelja, a vije}e nakon ispitivanja svih
okolnosti ocijeni da odsutnost branitelja ne bi
bila {tetna za obranu (~l. 306. ZKP).14 Vije}e
mo`e nalo`iti da se branitelj udalji iz sudnice
ako ometa red na glavnoj raspravi ili se ne
pokorava nalozima predsjednika vije}a za
odr`avanje reda (~l. 300. st. 1. ZKP).15
Bez nazo~nosti dr`avnog odvjetnika ili
njegova zamjenika glavna se rasprava ne
mo`e odr`ati. To proizlazi iz odredbe ~l. 304.
st. 1. ZKP-a, po kojoj se glavna rasprava koja
je zakazana na temelju optu`nice dr`avnog
odvjetnika mora odgoditi ako na nju ne do|e
dr`avni odvjetnik ili osoba koja ga zamjenju-
je.16
U odsutnosti o{te}enika kao tu`itelja (tzv.
supsidijarnog tu`itelja) ili privatnog tu`itelja
(ili njihova opunomo}enika) glavna se ra-
sprava zapravo ne mo`e odr`ati. Takav zak-
lju~ak name}e odredba ~l. 304. st. 2. ZKP-a,
po kojoj ako na glavnu raspravu ne do|e
o{te}enik kao tu`itelj ili privatni tu`itelj, iako
su uredno pozvani, a ni njihov opunomo}e-
nik, vije}e mora rje{enjem obustaviti postu-
pak. Iznimka postoji samo u slu~aju kada ih
sud udalji iz sudnice zbog toga {to na glavnoj
raspravi ometaju red ili se ne pokoravaju na-
lozima predsjednika vije}a za odr`avanje
reda; u toj se situaciji glavna rasprava na-
stavlja i bez njih, ali ih sud mora upozoriti da
mogu uzeti opunomo}enika (~l. 300. st. 4.
ZKP).17
Ako se na glavnoj raspravi mora koristiti
pomo} tuma~a (~l. 7., 231. i 241. ZKP-a), on
mora biti nazo~an na glavnoj raspravi, bez
obzira je li uredno pozvan ili nije. Ako je od-
sutan, rasprava se mora odgoditi. U suprot-
nom, postoji apsolutno bitna povreda odreda-
ba kaznenog postupka iz ~l. 367. st. 1. to~. 3.
ZKP-a.
ZKP propisuje, u ~l. 7. st. 2. i 3., da se
stranke, svjedoci i ostali sudionici u postup-
ku, budu}i da imaju pravo slu`iti se svojim
jezikom, moraju pou~iti prije prvog ispitiva-
nja o pravu na prevo|enje, kao i da se dana
pouka i izjava sudionika (da }e se slu`iti svo-
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.52
13U skra}enom postupku sud mo`e odlu~iti da se glavna ra-
sprava odr`i u odsutnosti optu`enika uz ove uvjete: a) da
je uredno pozvan ili mu se poziv nije mogao uru~iti zbog
neprijavljivanja sudu promjene adrese ili boravi{ta; b) da
njegova nazo~nost nije nu`na; c) da je prije toga bio ispi-
tan ili se o~itovao o osnovanosti optu`be (~l. 441. st. 3.
ZKP).
14Pogre{nu ocjenu suda da odsutnost branitelja ne bi bila
{tetna za obranu valja uzeti kao apsolutno bitnu povredu
odredaba kaznenog postupka.
15Branitelju koji i poslije kazne nastavi naru{avati red
vije}e mo`e uskratiti daljnju obranu. U tom slu~aju
optu`enik se mora pozvati da uzme drugog branitelja.
Ako je nemogu}e da optu`enik to odmah u~ini bez {tete
za svoje probitke ili ako se u slu~aju obvezne obrane ne
mo`e odmah postaviti drugi branitelj, glavna rasprava se
mora prekinuti ili odgoditi, a branitelju nalo`iti plate`
tro{kova koji su nastali zbog prekida ili odgode (~l. 300.
st. 3. ZKP).
16No, u skra}enom postupku, glavna rasprava se odr`ava
ako i ne do|e dr`avni odvjetnik (ili njegov zamjenik)
koji je uredno pozvan. U tom slu~aju o{te}enik ima
pravo na glavnoj raspravi zastupati optu`bu u granicama
optu`nog prijedloga (~l. 441. st. 1. ZKP).
17U skra}enom kaznenom postupku glavna rasprava se
mo`e odr`ati ako i ne do|e privatni tu`itelj koji ima pre-
bivali{te izvan podru~ja suda kojem je podnesena privat-
na tu`ba, ako je sudu stavio prijedlog da se glavna
rasprava odr`i u njegovoj odsutnosti (~l. 441. st. 2. ZKP).
jim jezikom, odnosno da se odri~e toga prava
jer zna jezik na kojem se vodi postupak)
mora zabilje`iti u zapisniku. Apsolutno bitna
povreda postupka postoji ako sud u odnosu
na optu`enika, branitelja, supsidijarnog
tu`itelja ili privatnog tu`itelja ne postupi pre-
ma navedenim propisima.18
(4) Ako je protivno zakonu donesena od-
luka o isklju~enju javnosti s glavne rasprave
(~l. 367. st. 1. to~. 4. ZKP).
ZKP odre|uje, u ~l. 293., da od otvaranja
zasjedanja pa do zavr{etka glavne rasprave
vije}e mo`e u svako doba, po slu`benoj
du`nosti ili na prijedlog stranaka, isklju~iti
javnost za cijelu glavnu raspravu ili njezin
dio ako je to potrebno radi: 1. za{tite sigur-
nosti i obrane Republike Hrvatske, 2. ~uvanja
tajne kojoj bi {tetila rasprava, 3. ~uvanja jav-
nog reda i mira, 4. za{tite osobnog ili obitelj-
skog `ivota okrivljenika, o{te}enika ili dru-
gog sudionika u postupku, 5. za{tite probita-
ka maloljetnika. Ako sud isklju~i javnost, a
ne postoji neki od navedenih razloga za iskl-
ju~enje javnosti, po~injena je apsolutno bitna
povreda postupka. Takva povreda ostvarena
je i ako sud isklju~i javnost iz cijele glavne
rasprave, a postojao je razlog za isklju~enje
javnosti samo za jedan njezin dio. Neisklju-
~enje javnosti, iako je postojao zakonom
predvi|eni razlog za isklju~enje, nije apso-
lutno bitna povreda, ali mo`e biti relativno
bitna povreda.
Prema ~l. 293. i 295. st. 1. ZKP-a, odluku
o isklju~enju javnosti donosi vije}e, uvijek na-
kon ispitivanja stranaka, i to rje{enjem koje
mora biti obrazlo`eno i javno objavljeno. Ako
sud, pri odlu~ivanju o isklju~enju javnosti, ne
postupi po spomenutim zakonskim odredba-
ma, tako|er ~ini apsolutno bitnu povredu.19
(5) Ako je sud povrijedio propise kazne-
nog postupka o pitanju postoji li optu`ba
ovla{tenog tu`itelja ili prijedlog o{te}enika,
odnosno odobrenje nadle`nog tijela (~l. 367.
st. 1. to~. 5. ZKP).
Kazneni se postupak mo`e pokrenuti i
provesti samo na zahtjev ovla{tenog tu`itelja
(~l. 2. st. 1. ZKP). Ovla{teni je tu`itelj
dr`avni odvjetnik, privatni tu`itelj i o{te}enik
kao tu`itelj (tzv. supsidijarni tu`itelj) (~l. 170.
st. 1. to~. 6 ZKP). Dr`avni je odvjetnik
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 53
18Sudska praksa:
U~injena je bitna povreda odredaba krivi~nog postupka iz
~l. 364. st. 1. to~. 3. ZKP ako se postupak vodi protiv
dr`avljanina Republike Hrvatske talijanske nacionalnosti
koji govori i hrvatski jezik, ako nije upu}en na svoje pra-
vo na tuma~a, te ako njegov odgovor nije ubilje`en u za-
pisniku (VSH, K`-82/81.).
Povreda prava obrane, koja predstavlja apsolutno bitnu
povredu odredaba krivi~nog postupka iz ~l. 364. st. 1. to~.
3. ZKP postoji i u slu~aju fakultativne obrane kada sud ne
pozove opunomo}enoga branitelja na glavnu raspravu,
bez obzira {to se optu`enik ne protivi odr`avanju glavne
rasprave u odsutnosti njegova branitelja. Odricanje prava
na formalnu obranu mo`e se u~initi samo izri~itom izja-
vom koja mora biti fiksirana u spisu (VSH, Kzz-2/78.).
Ostvarena je apsolutno bitna povreda odredaba krivi~nog
postupka iz ~l. 364. st. 1. to~. 3. ZKP ako je glavna ra-
sprava u jednome dijelu odr`ana bez nazo~nosti optu`eni-
ka. Pritom je sasvim neodlu~no je li u konkretnom slu~aju
optu`enik bio odsutan za vrijeme ispitivanja svjedoka ili
samo za vrijeme uno{enja u zapisnik iskaza prije ispitanog
svjedoka, kao {to je za postojanje te postupovne povrede
neodlu~no je li se branitelj optu`enika s time suglasio ili
ne. Ovakav je zaklju~ak osnovan tim vi{e ako se, kao u
ovome slu~aju, presuda temelji prvenstveno na iskazu toga
svjedoka (VSH, 896/84.).
Ostvarena je apsolutno bitna povreda odredaba krivi~nog
postupka iz ~l. 354. st. 1. to~. 3. ZKP kada je sud, protiv-
no odredbi ~l. 290. st. 3. ZKP, odr`ao glavnu raspravu bez
nazo~nosti optu`enika, a ni u presudi nije obrazlo`io po-
stojanje osobito va`nih razloga za su|enje u odsutnosti
kao jednoga od kumulativno propisanih uvjeta (VSRH, I
K`-578/91.).
Postoji kolizija interesa izme|u tri optu`enika koji prizna-
ju po~injenje krivi~nog djela, ali se me|usobno terete gle-
de okolnosti tko je dao inicijativu za po~injenje djela.
Kada je predsjednik suda po slu`benoj du`nosti svima
optu`enicima postavio istoga branitelja pa je pod tim okol-
nostima provedena glavna rasprava i donesena presuda,
u~injena je bitna povreda odredaba krivi~nog postupka iz
~l. 364. st. 1. to~. 3. ZKP jer je glavna rasprava odr`ana
bez osoba kojih je nazo~nost po zakonu obvezna (Okru`ni
sud u Bjelovaru, K`-161/84-5.).
19Sudska praksa:
Povreda postupka iz ove to~ke postoji ako nisu postojali
razlozi za isklju~enje javnosti, a javnost je ipak
isklju~ena, ili ako su postojali razlozi za isklju~enje i jav-
nost je isklju~ena, ali o tome nije doneseno rje{enje.
Propust suda da protivno zakonu ne isklju~i javnost ne
predstavlja bitnu povredu odredaba krivi~nog postupka iz
ove to~ke (VSH, I K`-106/78.).
Ako prije dono{enja odluke o isklju~enju javnosti s glav-
ne rasprave nije ispitan optu`enik, niti je obrazlo`eno
rje{enje o isklju~enju javnosti, ostvarena je bitna povreda
odredaba krivi~nog postupka iz ~l. 364. st. 1. to~. 4. ZKP
u vezi s ~l. 290. ZKP (VSH, K`-202/86.).
ovla{teni tu`itelj za kaznena djela za koja se
progoni po slu`benoj du`nosti (~l. 2. st. 2.
ZKP). Za odre|ena kaznena djela propisana
zakonom dr`avni odvjetnik pokre}e kazneni
postupak samo na prijedlog o{te}enika (~l. 2.
st. 1. ZKP). Privatni je tu`itelj ovla{teni
tu`itelj za kaznena djela za koja se progoni
po privatnoj tu`bi (~l. 2. st. 2. ZKP).
O{te}enik je kao tu`itelj (tzv. supsidijarni
tu`itelj) o{te}enik kaznenim djelom za koje
se progoni po slu`benoj du`nosti koji je stu-
pio na mjesto dr`avnog odvjetnika i postao
tu`itelj jer dr`avni odvjetnik ne}e pokrenuti
kazneni progon ili je do zavr{etka glavne ra-
sprave odustao od progona, iako postoje za-
konski uvjeti za progon (~l. 2. st. 4., ~l. 46.,
55. i 56. ZKP).
Do povrede propisa kaznenog postupka o
pitanju postoji li optu`ba ovla{tenog tu`itelja
dolazi, primjerice, kad optu`bu ne podigne
ovla{teni tu`itelj (npr. kad optu`bu podigne
privatni tu`itelj za kazneno djelo za koje se
progoni po slu`benoj du`nosti); kad tu`itelj
odustane od optu`be, a sud to ne uzme u ob-
zir; kad na glavnu raspravu ne do|e uredno
pozvani privatni tu`itelj ili supsidijarni
tu`itelj, kao ni njihov opunomo}enik, a sud
ne smatra da su odustali od optu`be; kad
o{te}enik stupi na mjesto dr`avnog odvjetni-
ka i poduzme progon, a nisu za to ispunjeni
zakonski uvjeti; kad je privatna tu`ba podne-
sena izvan roka odre|enog zakonom; kad se
u svojstvu privatnog tu`itelja ili supsidijar-
nog tu`itelja pojavi osoba koja se ne mo`e
smatrati o{te}enikom.
Povreda propisa kaznenog postupka o pi-
tanju postoji li prijedlog o{te}enika po~injena
je kad dr`avni odvjetnik obavlja kazneni pro-
gon za kazneno djelo za koje se progoni po
prijedlogu o{te}enika, a takvog prijedloga
nema ili nije podnesen u zakonskom roku
(koji je isti kao i za privatnu tu`bu, ~l. 47. st.
1. ZKP-a).
Povreda propisa kaznenog postupka o pi-
tanju postoji li odobrenje nadle`nog tijela u
svezi je s onim slu~ajevima u kojima dr`avni
odvjetnik mo`e poduzeti kazneni progon samo
uz odobrenje odre|enog dr`avnog tijela. U
slu~ajevima stanovitih kaznenih djela za pro-
gon po~initelja tih djela, odobrenje mora dati
glavni dr`avni odvjetnik Republike Hrvatske.
Tako u slu~aju kaznenog djela povrede ugleda
strane dr`ave ili me|unarodne organizacije,
kazneni se progon poduzima na temelju odo-
brenja glavnog dr`avnog odvjetnika Republike
Hrvatske koji takvo odobrenje mo`e dati na-
kon pribavljenog pristanka dr`ave, me|una-
rodne organizacije ili osobe protiv koje je
po~injeno kazneno djelo (~l. 186. st. 3. KZ).20
Zatim, kazneni progon osoba koje u`ivaju kaz-
nenoprocesni imunitet po unutarnjem pravu
(zastupnici u Hrvatskom saboru, suci Ustavnog
suda Republike Hrvatske, ~lanovi Vlade
Republike Hrvatske, i dr.) mo`e se pokrenuti
samo uz odobrenje nadle`nog dr`avnog tijela
(Hrvatskog sabora, Ustavnog suda Republike
Hrvatske, Vlade Republike Hrvatske i dr.).
Na povredu odredaba kaznenog postupka
iz ~l. 367. st. 1. to~. 5. ZKP-a drugostupanjski
sud, odlu~uju}i povodom `albe, mora paziti
po slu`benoj du`nosti, tj. i onda kada se `ali-
telj na nju ne poziva (~l. 379. st. 1. to~. 1.
ZKP). Prema stanju stvari, ako utvrdi posto-
janje te povrede, drugostupanjski }e sud do-
nijeti presudu kojom se prvostupanjska pre-
suda preina~uje (~l. 390. st. 1. ZKP). U
slu~aju u kojem je potrebno utvrditi ~injenice
radi ocjene o postojanju povrede o kojoj ov-
dje govorimo, drugostupanjski }e sud donije-
ti rje{enje kojim ukida prvostupanjsku presu-
du i predmet vra}a na ponovno su|enje.21
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.54
20V. i ~l. 15. st. 1. te ~l. 16. st. 2. i 3. Kaznenog zakona.
21Sudska praksa:
Ostvarena je apsolutno bitna povreda iz ove to~ke ako je
okrivljenik progla{en krivim za krivi~no djelo sitne kra|e
na {tetu nepoznatog o{te}enika, tj. koji nije prona|en i
koji, prema tome, nije podnio kaznenu prijavu, a niti pri-
vatnu tu`bu, a za ovo djelo, koje je po~injeno na {tetu pri-
vatne imovine, progon se mo`e poduzeti samo privatnom
tu`bom (VSH, K`-2494/75.).
Postoji bitna povreda odredbe krivi~nog postupka navede-
ne u ~l. 354. st. 1. to~. 5. ZKP, ako prvostupanjski sud nije
utvrdio ka`njava li se za konkretno krivi~no djelo i prema
zakonu zemlje u kojoj je djelo po~injeno.
Prvostupanjski sud je proglasio krivim T.M. zbog
krivi~nog djela la`nog prijavljivanja iz ~l. 178. st. 2. KZRH
po~injenog u Ma|arskoj, iako prije toga nije utvrdio,
(6) Ako je presudu donio sud koji zbog
stvarne nenadle`nosti nije mogao suditi u toj
stvari ili ako je sud nepravilno odbio optu`bu
zbog stvarne nenadle`nosti (~l. 367. st. 1. to~.
6. ZKP).
Prema cit. odredbi, apsolutno bitna po-
vreda postoji ako je presudu donio stvarno
nenadle`an sud ili ako je stvarno nadle`an
sud nepravilno odbio optu`bu zbog stvarne
nenadle`nosti. Povreda postupka postoji
samo ako je ni`i sud sudio za kazneno djelo
za koje je nadle`an vi{i sud, a ne i obratno.
Po ~l. 33. st. 2. ZKP-a, ako tijekom glavne ra-
sprave sud ustanovi da je za su|enje nadle`an
ni`i sud, ne}e predmet dostaviti tom sudu,
nego }e sam provesti postupak i donijeti od-
luku. Ovo se pravilo opravdava time {to vi{i
sud pru`a ve}e garancije za pravilno su|enje.
Povredu o kojoj je rije~ drugostupanjski
sud, povodom `albe, mora uvijek ispitati po
slu`benoj du`nosti (~l. 379. st. 1. to~. 1. ZKP).
Treba napomenuti da ove povrede nema
ako je presudu donio mjesno nenadle`ni sud.
Po ZKP-u, ~l. 33. st. 3., nakon {to optu`nica
postane pravomo}na, sud se ne mo`e oglasiti
mjesno nenadle`nim niti stranke mogu istica-
ti prigovor mjesne nenadle`nosti.22
(7) Ako sud svojom presudom nije potpu-
no rije{io predmet optu`be (~l. 367. st. 1. to~.
7. ZKP).
Sud mora svojom presudom potpuno
rije{iti predmet optu`be, pozitivno ili nega-
tivno.23 Predmet optu`be mora biti potpuno
rije{en u izreci presude jer je presu|ena stvar
(res iudicata) samo ono {to je sadr`ano u iz-
reci, a ne i u obrazlo`enju presude. Ako to ne
u~ini, ako dakle sud u izreci presude odlu~i
samo o jednom dijelu predmeta optu`be, a o
drugom dijelu uop}e ne odlu~i ili odlu~i
samo u obrazlo`enju presude, ostvarena je
apsolutna procesna povreda. Potpuno
rje{enje predmeta optu`be odnosi se samo na
~injeni~ni opis kaznenog djela sadr`an u
optu`bi i krivnju optu`enika, a ne i na prijed-
loge optu`be o pravnoj ocjeni djela, kazneno-
pravnim sankcijama, tro{kovima postupka i
imovinskopravnim zahtjevima. Stoga ako sud
ne odlu~i o potonjim prijedlozima optu`be ili
ne odlu~i onako kako je to predlo`eno, `albu
valja podnositi zbog neke druge osnove
(zbog povrede kaznenog zakona, odluke o
kaznenopravnim sankcijama, tro{kovima po-
stupka i dr.), a ne zbog povrede postupka iz
~l. 367. st. 1. to~. 7. ZKP-a.,24
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 55
u smislu ~l. 103. st. 3. u vezi s ~l. 101. OKZRH, progoni
li se za to krivi~no djelo i prema ma|arskom zakonu.
Budu}i da nadle`ni op}inski dr`avni odvjetnik bez potvr-
de o tome da se za to djelo progoni i u Ma|arskoj, odno-
sno u negativnom slu~aju bez odobrenja dr`avnog odvjet-
nika Republike Hrvatske, nije bio ovla{ten podignuti
optu`ni akt, pa je sud, prihvativ{i takav optu`ni akt i doni-
jev{i navedenu presudu povrijedio ~l. 354. st. 1. to~. 5.
ZKP (@upanijski sud u Puli, K`-156/95.).
22U skra}enom postupku prigovor mjesne nadle`nosti
mo`e se staviti najkasnije do po~etka glavne rasprave (~l.
440. st. 1. ZKP).
23Vasiljevi} ka`e: “Presuda treba da re{i optu`bu, ni vi{e ni
manje od toga” (Vasiljevi}, cit. djelo, str. 603.).
24Sudska praksa:
Iz ~injeni~nog opisa proizlazi da je optu`enik po~inio dva
krivi~na djela iz ~l. 41. st. 1. i 3. KZH na {tetu oca i maj-
ke, a prvostupanjski sud ga je proglasio krivim samo zbog
jednog krivi~nog djela na {tetu oca, dok je drugo krivi~no
djelo ispustio iz opisa. Time je sud ostvario bitnu povre-
du odredaba krivi~nog postupka iz ~l. 364. st. 1. to~. 7.
ZKP, jer nije u cijelosti rije{io predmet optu`be (VSH,
K`-191/79.).
Ako pri su|enju za krivi~no djelo silovanja kvalificiranog
te{kom tjelesnom ozljedom iz ~l. 83. st. 2. KZH prvostu-
panjski sud utvrdi da nije dokazan onaj dio toga slo`eno-
ga krivi~nog djela koji se iscrpljuje u obljubi primjenom
sile, ve} da je dokazano samo nano{enje te{ke tjelesne oz-
ljede o{te}enici, pa onda optu`enika ne proglasi krivim za
nano{enje o{te}enici te te{ke tjelesne ozljede kao samo-
stalno krivi~no djelo iz ~l. 41. st. 1. ili st. 2. KZH, zbog
toga {to pogre{no smatra da to tjelesno ozlje|ivanje ne
predstavlja u tim okolnostima samostalno krivi~no djelo,
ve} samo kvalifikatornu okolnost, tada on ne ~ini bitnu
povredu odredaba krivi~nog postupka iz ~l. 364. st. 1. to~.
7. ZKP jer sud time nije predmet optu`be pa makar i dje-
lomice ostavio nerije{enim, ve} samo povredu kaznenog
zakona iz ~l. 365. to~. 4. ZKP jer je pogre{no primijenio
odredbe KZH (VSH, K`-1169/80.).
Nije ostvarena bitna povreda odredaba krivi~nog postupka
iz ~l. 354. st. 1. to~. 7. ZKP ispu{tanjem u izreci presude
prvostupanjskog suda navoda optu`nice “sve u ukupnoj
vrijednosti svakako ve}oj od 15.000 HRD” {to je kvalifi-
katorni element krivi~nog djela kra|e oru`ja ili dijela bor-
benog sredstva iz ~l. 175. st. 2. OKZRH (prije ~l. 223. st.
2. preuzetog KZ), jer je prvostupanjski sud pravilno prav-
no ocijenio da je djelo s obzirom na na~in po~injenja -
po~injeno provaljivanjem zatvorenih prostorija, {to je
tako|er jedan od kvalifikatornih elemenata toga krivi~nog
djela (VSRH, I K`-439/92.).
(8) Ako je na glavnoj raspravi optu`enik koji
se na ispitivanju o osnovanosti optu`be o~itovao
da se u odnosu na sve ili pojedine to~ke optu`be
ne smatra krivim (~l. 320. st. 3. i 7.) bez zahtje-
va u smislu ~l. 321. st. 2. ZKP-a ispitan prije
zavr{etka dokaznog postupka (~l. 367. st. 1.
to~. 8. ZKP).
Vidimo da se u cit. odredbi upu}uje na
zahtjev u smislu ~l. 321. st. 2. ZKP-a. Po toj
se odredbi (kao i po odredbi ~l. 320. st. 7.)
optu`enik koji se o~itovao da nije kriv ispitu-
je na zavr{etku dokaznog postupka, osim ako
druk~ije ne zahtijeva.
To je nova, apsolutno bitna povreda pred-
vi|ena ZKP-om iz 1997., a u svezi je s prom-
jenama u strukturi glavne rasprave po novom
ZKP-u.
Na ovu novu apsolutnu procesnu povredu
drugostupanjski sud, povodom `albe, tako|er
pazi po slu`benoj du`nosti (~l. 379. st. 1. to~.
1. ZKP).25
No, zbog te povrede prvostupanjska se
presuda ne mo`e ukinuti na {tetu optu`enika
(~l. 388. st. 2. ZKP).
(9) Ako je optu`ba prekora~ena (~l. 350.
st. 1.) (~l. 367. st. 1. to~. 9. ZKP).
Ve} smo iz ranijih izlaganja saznali da je
jedna od posljedica akuzatornog (optu`nog)
na~ela vezanost suda za optu`bu. Ta je veza-
nost predvi|ena u odredbi ~l. 350. st. 1. ZKP-a,
prema kojoj se presuda mo`e odnositi samo
na osobu koja je optu`ena (tzv. subjektivni
identitet presude i optu`be) i samo na djelo
koje je predmet optu`be (tzv. objektivni iden-
titet presude i optu`be) sadr`ane u podnese-
noj, odnosno na glavnoj raspravi izmijenjenoj
ili pro{irenoj optu`nici. Proizlazi da tu`itelj,
navode}i u optu`nici osobu koja se okrivljuje
(~l. 268. st. 1. to~. 1. ZKP) i opis djela koje je
predmet optu`be (~l. 268. st. 1. to~. 2. ZKP),
odre|uje i ~injenice koje sud smije utvr|ivati
(ustanoviti postoje li ili ne postoje) u konkret-
nom slu~aju. Sud mo`e utvr|ivati samo one
~injenice koje su sadr`ane u opisu kaznenog
djela u optu`bi (optu`nici, optu`nom prijedlo-
gu),26 odnosno u na glavnoj raspravi izmije-
njenoj ili pro{irenoj optu`bi. Ve}inom se radi o
tome da sud ne smije u presudi izmijeniti,27
izostaviti28 ili dodati29 neku ~injenicu u odnosu
na ~injenice obuhva}ene optu`bom, {to bi do-
velo do kvalificiranja kaznenog djela kao
te`eg od onoga koje proizlazi iz ~injeni~nog
opisa djela u optu`bi.
I ovdje valja napomenuti da sukladno ~l.
350. st. 2. ZKP-a sud nije vezan za pravnu
ocjenu djela. To zna~i da ~injeni~nom opisu
djela u optu`bi sud mo`e dati druk~iju prav-
nu kvalifikaciju, pa i te`u, od one koju je (po-
gre{no) predlo`io tu`itelj u optu`bi. Na apso-
lutnu procesnu povredu, koja se sastoji u pre-
kora~enju optu`be, drugostupanjski sud, pri
razmatranju ̀ albe, pazi po slu`benoj du`nosti
(~l. 379. st. 1. to~. 1. ZKP). Ako ustanovi da
ta povreda postoji, sud }e drugog stupnja,
prema stanju stvari, donijeti presudu kojom
se prvostupanjska presuda preina~uje (~l.
390. st. 1. ZKP).30
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.56
25Sudska praksa:
Kako okrivljenik koji se o~itovao da se ne smatra krivim
nije ispitan na kraju dokaznog postupka, to je po~injena
bitna povreda odredaba kaznenog postupka iz ~l. 367. st.
1. to~. 8. (@upanijski sud u Zagrebu, K`-236/99.).
26ZKP propisuje, u ~l. 434. st. 1., da optu`ni prijedlog,
odnosno privatna tu`ba treba sadr`avati, uz ostalo,
podatke iz ~l. 268. st. 1. to~. 1.-5. ZKP-a.
27Npr. u optu`bi tu`itelj navodi da je okrivljenik protuprav-
no prisvojio neku tu|u pokretnu stvar koja mu je povjere-
na, pa da je time po~inio kazneno djelo utaje iz ~l. 220. st.
1. KZ-a, a sud u presudi mijenja tu ~injenicu te iznosi kako
je utvrdio da je optu`enik tu stvar oduzeo drugome s ci-
ljem da je protupravno prisvoji, {to predstavlja te`u kvali-
fikaciju djela kao kra|e iz ~l. 216. st. 1. KZ-a.
28Npr. u optu`bi stoji da je okrivljenik usmrtio `rtvu na
njezin izri~it i ozbiljan zahtjev, pa da je time po~inio kaz-
neno djelo usmr}enja na zahtjev iz ~l. 94. KZ-a, a sud u
presudi izostavlja ~injenicu da je do usmr}enja do{lo na
zahtjev, {to dovodi do nove, te`e kvalifikacije djela kao
ubojstva iz ~l. 90. KZ-a.
29Npr. tu`itelj u optu`bi iznosi da je okrivljenik iz
odre|ene prostorije odnio neke stvari s ciljem da ih pro-
tupravno prisvoji, te da je time po~inio kazneno djelo
obi~ne kra|e iz ~l. 216. st. 1. KZ-a, a sud u presudi doda-
je ~injenicu da je kra|a po~injena obijanjem zatvorene
prostorije, {to predstavlja te`u kvalifikaciju djela kao
te{ke kra|e iz ~l. 217. st. 1. KZ-a.
30Sudska praksa:
Optu`ba je prekora~ena kada je sud proglasio
optu`enika krivim i zbog vo`nje neprilago|enom brzi-
nom, iako ga dr`avni odvjetnik tereti samo zbog vo`nje
u alkoholiziranom stanju (VSRH, I K`-237/93.).
(10) Ako je presudom povrije|ena odred-
ba ~l. 381. ZKP-a o tzv. zabrani reformacije
in peius (~l. 367. st. 1. to~. 10. ZKP).
Prema odredbi ~l. 381. ZKP-a, ako je iz-
javljena samo `alba u korist optu`enika, pre-
suda se ne smije izmijeniti na njegovu {tetu.
To je pravilo o tzv. zabrani reformacije in
peius (zabrana izmjene nagore, tj. uz
pogor{avanje). Ovo pravilo, dakle, vrijedi ako
je izjavljena samo `alba u korist optu`enika
(na {tetu optu`enika `alba nije izjavljena), a
sastoji se u tome da a) vi{i sud, odlu~uju}i po-
vodom `albe, ne smije presudu preina~iti na
optu`enikovu {tetu; b) prvostupanjski sud, na-
kon {to mu je vi{i sud ukinuo presudu i pred-
met vratio na ponovno su|enje, pri ponovnom
su|enju ne smije izre}i presudu koja bi za
optu`enika bila nepovoljnija od presude koju
je vi{i sud ukinuo (~l. 393. st. 4. ZKP).
Zabrana reformacije in peius u nekim slu~aje-
vima onemogu}ava da sud u izreci (dispoziti-
vu) presude ustanovi istinu, i stoga je ona izu-
zetak od na~ela tra`enja materijalne istine. Pa
ipak, kazneno procesno pravo prihvatilo je ovu
zabranu sa svrhom da se optu`eniku (i drugim
osobama koje su ovla{tene izjaviti ̀ albu u nje-govu korist) omogu}i slobodno podno{enje`albe, bez bojazni da }e zbog toga sam sebipo~initi {tetu.31
Ako sud svojom presudom povrijedi za-konsku odredbu o zabrani reformacije inpeius, ostvario je apsolutno bitnu povredu nakoju sud drugog stupnja, u `albenom postup-ku, vodi ra~una po slu`benoj du`nosti (~l.379. st. 1. to~. 1. ZKP). Kada utvrdi posto-janje te povrede, drugostupanjski }e sud, pre-ma stanju stvari, presudom preina~iti prvo-stupanjsku presudu (~l. 390. st. 1. ZKP).32
(11) Ako je izreka presude nerazumljiva,proturje~na sama sebi ili razlozima presudeili ako presuda nema uop}e razloga ili u njojnisu navedeni razlozi o odlu~nim ~injenica-ma ili su ti razlozi potpuno nejasni ili u znat-noj mjeri proturje~ni, ili ako o odlu~nim ~i-njenicama postoji znatna proturje~nostizme|u onoga {to se navodi u razlozima pre-sude o sadr`aju isprava ili zapisnika danim upostupku i samih tih isprava ili zapisnika (~l.367. st. 1. to~. 11. ZKP).
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 57
Prekora~ena je optu`ba kad je sud prvog stupnja
optu`enika, bez da je tu`itelj izmijenio optu`bu, osudio
umjesto kaznenog djela ubojstva u poku{aju iz ~l. 34. st.
1. KZRH u svezi s ~l. 17. st. 1. OKZRH za kazneno djelo
nasilni~kog pona{anja iz ~l. 193. st. 3. KZRH.
…, sud prvog stupnja je oglasio optu`enika krivim za ono
{to mu se uop}e ne stavlja na teret, ve} ga tereti potpuno
novom inkriminacijom koja s obzirom na za{titni objekt
predstavlja drugo kazneno djelo, razli~ito od kaznenog
djela ubojstva u poku{aju, pa je na navedeni na~in uno{en-
jem u ~injeni~ni opis bitnih elemenata kvalificiranog kaz-
nenog djela iz ~l. 192. st. 3. KZRH, za koje optu`enik nije
tere}en, prekora~ena optu`ba (VSRH, I K`-14/97.).
Ne mo`e se uzeti da je prekora~ena optu`ba u smislu ~l.
354. st. 1. to~. 9. ZKP u vezi s ~l. 336. st. 1. ZKP kada je
optu`enik, koji je bio optu`en da je u tu~njavi o{te}eniku
zadao te{ku tjelesnu ozljedu i time u~inio krivi~no djelo iz
~l. 40. st. 1. KZRH, u nedostatku dokaza da je on o{te}eni-
ku zadao tu ozljedu, progla{en krivim za krivi~no djelo sud-
jelovanja u tu~njavi iz ~l. 42. st. 1. KZRH (VSRH, I K`-
593/95.).
Optu`ba nije prekora~ena kada je sud u ~injeni~ni opis
djela, koji ina~e sadr`i sve elemente bi}a krivi~nog djela
ubojstva iz ~l. 34. st. 1. KZRH, unio tekst da je o{te}enik
uhvatio za cijev pu{ke poku{avaju}i je odmaknuti od sebe.
Na takvo utvr|enje sud je bio ovla{ten jer se njime ne dira
u kvalifikaciju djela, niti se na bilo koji drugi na~in dovo-
di u pitanje identitet djela iz optu`be (VSRH, I K`-
329/96.).
31Zabrana reformacije in peius vrijedi i u novom postupku
koji se vodi na temelju rje{enja kojim se dopu{ta obnova
kaznenog postupka (~l. 411. st. 4. ZKP), zatim u postupku
povodom zahtjeva za za{titu zakonitosti (~l. 420. st. 3., ~l.
424. st. 4. ZKP), te u postupku povodom zahtjeva za izvan-
redno preispitivanje pravomo}ne presude (~l. 429. ZKP).
32Sudska praksa:
Kada je drugostupanjski sud ukinuo presudu prvostu-
panjskog suda protiv koje se `alio samo optu`enik, dru-
gostupanjski sud ne mo`e u obnovljenom postupku,
uva`avaju}i `albu dr`avnog odvjetnika zbog odluke o
kazni protiv nove prvostupanjske presude, izre}i stro`u
vrstu ili mjeru kazne od one koja je bila izre~ena u prvoj
presudi prvostupanjskog suda (VSH, Kzz-19/83.).
Kada je presuda ukinuta uva`avanjem `albe zbog ~inje-
ni~nog stanja u korist optu`enika i kada je, zbog toga,
`alba zbog drugih osnova podnesena na njegovu {tetu po-
stala bespredmetna, ne mo`e se u obnovljenom su|enju
utvr|ivati nepovoljnije ~injeni~no stanje za optu`enika od
onoga koje je bilo utvr|eno u prija{njoj presudi (VSH,
K`-622/86.).
Nije povrije|ena zabrana reformacije in peius ako je u po-
vodu optu`enikove `albe drugostupanjski sud preina~io
prvostupanjsku presudu u odluci o kazni tako da je
optu`eniku umjesto bezuvjetne kazne zatvora, s obzirom
da su ina~e bile ostvarene sve pretpostavke u izricanju uv-
jetne osude iz ~l. 52. i 53. KZJ, za tu istu kaznu zatvora iz-
rekao uvjetnu osudu, te mu, osim toga, na osnovi ~l. 53. st.
5. KZJ, izrekao i odgovaraju}u bezuvjetnu nov~anu kaznu
(Okru`ni sud u Bjelovaru, K`-862/82.).
Ovdje se radi o povredama postupka zbogodre|enih neispravnosti u sastavu i obrazla-ganju presude (~l. 359. ZKP). To su ovislu~ajevi:
(a) Izreka presude je nerazumljiva.
Sudska praksa uzima da je izreka presudenerazumljiva npr. kad se iz izreke presude nemo`e razaznati na {to se presuda odnosi; kadpostoji o~ito neslaganje izme|u izre~ene iobjavljene presude, kao i izreke presude i nje-zina obrazlo`enja; kad nije mogu}e na jasanna~in zaklju~iti koje su odredbe kaznenog za-kona primijenjene i na kakvu se kaznuoptu`enik osu|uje; kad nisu navedene ~inje-nice i okolnosti potrebne da se u potpunostiodredi kazneno djelo za koje je optu`enikprogla{en krivim.
Ako je pogre{ka takva da se mo`e otklo-niti ispravkom presude (~l. 361. ZKP), ondapresudu treba vratiti prvostupanjskom suduna ispravak.
(b) Izreka je presude proturje~na sama sebi ili
razlozima presude.
Izreka je presude proturje~na sama sebi
npr. kada su odluke sadr`ane u izreci opre~ne
ili su u opreci navodi o ~injenicama sadr`ani
u izreci. Proturje~nost izme|u izreke i razlo-
ga presude postoji npr. kada izreka sadr`i jed-
nu odluku, a u obrazlo`enju se navode razlo-
zi za drugu odluku, ili ako se u izreci i obraz-
lo`enju odre|ene ~injenice opisuju na
razli~ite na~ine.
I ovdje valja razmotriti mogu}nost ot-
klanjanja o~ite pogre{ke u pisanju presude
ispravkom (~l. 361. ZKP).
U slu~aju proturje~ja izme|u ~injeni~nog
opisa i pravne kvalifikcije djela nije rije~ o
povredi iz to~. 11. st. 1. ~l. 367. ZKP-a, ve} u
pravilu o povredi kaznenog zakona (~l. 368.
to~. 4. ZKP).
(c) Presuda uop}e nema razloga.
Ova povreda postoji kad presuda nema
obrazlo`enja odluke, odnosno dijela odluke
sadr`ane u izreci presude.
(d) U presudi nisu navedeni razlozi o odlu~nim
~injenicama ili su ti razlozi potpuno nejasni
ili u znatnoj mjeri proturje~ni.
Navedena povreda postupka odnosi se
isklju~ivo na odlu~ne (pravno relevantne)
~injenice, za koje je sud u izreci ili obraz-
lo`enju presude izri~ito naveo da ih smatra
utvr|enim.
(e) O odlu~nim ~injenicama postoji znatna
proturje~nost izme|u onoga {to se navodi
u razlozima presude o sadr`aju isprava ili
zapisnika danim u postupku i samih tih
isprava ili zapisnika.
I ova se povreda odnosi samo na odlu~ne
(pravno relevantne) ~injenice. Ona, kratko
re~eno, postoji kad isprava ili zapisnik o iska-
zu sadr`e jedno, a sud u obrazlo`enju presu-
de navodi da je u njima sadr`ano ne{to drugo.
Ako, me|utim, sud u obrazlo`enju presude
pravilno prika`e sadr`aj isprave ili zapisnika,
ali iz njega izvodi pogre{an zaklju~ak, ne radi
se o povredi postupka, ve} o pogre{no
utvr|enom ~injeni~nom stanju.
Na povrede iz to~. 11. st. 1. ~l. 367. ZKP-a
drugostupanjski sud u povodu `albe pazi po
slu`benoj du`nosti (~l. 379. st. 1. to~. 1.
ZKP).33
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.58
33Sudska praksa:
Izreka presude prvostupanjskog suda nerazumljiva je
kada nije mogu}e na jasan na~in zaklju~iti koje su odred-
be kaznenog zakona primijenjene (~l. 341. st. 1. t. 2.
ZKP) i na kakvu se kaznu optu`enik osu|uje (~l. 341. st.
1. t. 3. ZKP), to pogotovo ako pismeno izra|ena presuda
glede re~enih podataka ne odgovara izvorniku (~l. 348. st.
2. ZKP) (VSRH, I K`-377/93.).
Razlozi su proturje~ni izreci presude kad se u izreci
utvr|uje da je optu`enik postupao s izravnom namjerom
da o{te}enika usmrti, dok se u njezinom obrazlo`enju na-
vodi da je optu`enik postupao s neizravnom namjerom da
o{te}enika usmrti (VSRH, I K`-175/96.). Propust suda da
u obrazlo`enju presude iznese razloge za{to je odbijena
kao neosnovana obrana optu`enika, tj. za{to mu se ne vje-
ruje da je postupao u nu`noj obrani ili barem u njezinom
prekora~enju, predstavlja odsutnost razloga o odlu~noj
~injenici, pa je time ostvarena apsolutno bitna povreda
odredaba kaznenog postupka iz ~l. 354. st. 1. t. 11. ZKP
(VSRH, I K`-803/95.).
Ostvarena je apsolutno bitna povreda odredaba krivi~nog
postupka iz ove to~ke postojanjem znatne proturje~nosti
izme|u onoga {to se navodi u razlozima presude o
sadr`aju zapisnika o iskazima danim u postupku i samih
tih zapisnika, kada je prvostupanjski sud u razlozima pre-
sude naveo da su optu`enici u svojim obranama iskazali
kako su vidjeli da je vozilo suoptu`enika prilikom pretje-
canja zahvatilo pje{aka, iako oni to u svojim obranama
nisu rekli (VSH, K`-685/86.).
Zatim, prema st. 2. ~l. 367. ZKP-a apso-
lutno bitna povreda odredaba kaznenog po-
stupka postoji ako se presuda temelji na ne-
zakonitom dokazu. Zabrana utemeljenja
presude na nezakonitom dokazu proizlazi iz
odredbe ~l. 9. st. 1. ZKP-a po kojoj “Sudske
se odluke ne mogu utemeljiti na dokazima
pribavljenim na nezakonit na~in (nezakoniti
dokazi).” Iz te odredbe slijedi da se zabrana
uporabe nezakonitog dokaza odnosi na sve
sudske odluke, a ne samo na presudu. Prema
odredbi ~l. 9. st. 2. ZKP-a “Nezakoniti jesu
oni dokazi koji su pribavljeni kr{enjem
Ustavom, zakonom ili me|unarodnim pra-
vom zajam~enih prava obrane, prava na do-
stojanstvo, ugled i ~ast te prava na nepovre-
divost osobnog i obiteljskog `ivota, kao i oni
dokazi koji su pribavljeni povredom odre-
daba kaznenog postupka i koji su izri~ito
predvi|eni ovim Zakonom, te drugi dokazi
za koje se iz njih saznalo.”
Iz cit. odredbe ~l. 9. st. 2. ZKP-a proizla-
zi da se nezakoniti dokazi mogu svrstati u tri
grupe:
(a) Dokazi pribavljeni kr{enjem odre|enih te-
meljnih prava gra|ana, i to: prava na obra-
nu (materijalnu i formalnu), prava na do-
stojanstvo, ugled i ~ast, te prava na nepo-
vredivost osobnog i obiteljskog `ivota.
(b) Dokazi za koje ZKP izri~ito odre|uje da
se ne smiju uporabiti pri dono{enju sudske
odluke.34
(c) Dokazi za koje se saznalo iz nezakonitih
dokaza. To su tzv. “plodovi otrovne
vo}ke”.
Presuda se mo`e uspje{no pobijati `al-
bom samo ako se temelji na nezakonitom do-
kazu. Treba uzeti da se presuda temelji na ne-
zakonitom dokazu kada bez toga dokaza ne
bi bila donesena ista presuda.
Na povredu postupka o kojoj je ovdje
rije~ (~l. 367. st. 2.) drugostupanjski sud pazi
po slu`benoj du`nosti (~l. 379. st. 1. to~. 1.
ZKP).35
Prema novoj odredbi ~l. 442.a st. 6., pred-
vi|enoj novelom ZKP-a iz 2002., bitna po-
vreda odredaba kaznenog postupka na koju
drugostupanjski sud pazi po slu`benoj
du`nosti postoji ako prijepis presude nije na-
pisan i otpremljen u rokovima iz ~l. 442. st. 7.
ZKP-a ili ako protivno odredbi ~l. 442. st. 9.
ZKP-a nije prepisana zvu~na snimka glavne
rasprave.
Po ~l. 442. st. 7. ZKP-a, koji se odnosi na
skra}eni postupak, odmah nakon objave pre-
sude stranke (i o{te}enik koji po ~l. 442.a st.
2. ima pravo `albe) mogu zahtijevati pisani
otpravak presude s obrazlo`enjem. Ako stran-
ke to ne zahtijevaju, kratko obrazlo`enje uno-
si se u zapisnik o glavnoj raspravi, a prijepis
presude ne mora sadr`avati obrazlo`enje.
Takva se presuda mora pisano izraditi i ot-
premiti u roku od tri dana. No ako je okriv-
ljeniku izre~ena kazna zatvora prijepis presu-
de mora sadr`avati obrazlo`enje. Prema ~l.
442. st. 9. ZKP-a, koji se tako|er odnosi na
skra}eni postupak, ako je tijek glavne raspra-
ve snimljen zvu~nim ure|ajem, zvu~na snim-
ka se mora prepisati u roku od tri radna dana
ako je okrivljeniku izre~ena kazna zatvora ili
su stranke i o{te}enik koji po ~l. 442.a st. 2.
ima pravo `albe protiv presude najavili `albu
(u roku iz ~l. 442.a st. 4.) ili je podnesena
`alba protiv presude.
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 59
34V. ~l. 182. st. 6., ~l. 217., ~l. 225. st. 10., ~l. 235. i ~l. 250.
st. 1. ZKP-a.
35Sudska praksa:
Ostvarena je bitna povreda odredaba krivi~nog postupka
kada se osu|uju}a presuda, izme|u ostaloga, temelji i na
iskazu optu`enika danom bez branitelja pri prvom ispiti-
vanju (prije stavljanja zahtjeva za provo|enje istrage), ako
je iz pisanih obavijesti, odnosno u spisu zabilje`enih
usmenih obavijesti tijela unutarnjih poslova proizlazila
osnovana sumnja u pravcu po~injenja krivi~nog djela za
koje je propisana obvezna obrana (~l. 65. st. 1. KP), a nije
o~ito da bi s obzirom na druge dokaze i bez toga bila do-
nesena ista presuda (VSRH, I K`-1182/92.).
Kada se presuda prvostupanjskog suda zasniva na obrana-
ma optu`enika koje su oni iznijeli na glavnoj raspravi,
premda se tom prigodom ni jedan od optu`enika nije izri-
jekom odrekao prava na branitelja, na tim obranama
optu`enika, sukladno ~l. 208. st. 10. ZKP, ne mo`e se te-
meljiti sudska odluka, niti je pobijanu presudu mogu}e
ispitati u vezi sa sadr`ajem njezinih razloga glede obrane
optu`enika (@upanijski sud u Dubrovniku, K`-66/96.).
U dosada{njim je izlaganjima ve}
obja{njen pojam relativno bitnih povreda
odredaba kaznenog postupka. Ovdje
mo`emo jo{ navesti da se, prema nekim
shva}anjima, u slu~aju pobijanja prvostu-
panjske presude zbog relativno bitne proce-
sne povrede zapravo radi o indirektnom pobi-
janju prvostupanjske kaznene presude zbog
pogre{no ili nepotpuno utvr|enog ~injeni~-
nog stanja. To stoga {to povreda odredaba
kaznenog postupka “mo`e lo{e utjecati na
presudu samo ako je dovela ili mogla dovesti
do toga da je sud svoju presudu osnovao na
pogre{no ili nepotpuno utvr|enom
~injeni~nom stanju.”36 Prema formulaciji iz
~l. 367. st. 3. ZKP-a relativno bitna povreda
odredaba kaznenog postupka postoji i ako je
sud “na glavnoj raspravi povrijedio pravo
obrane”. Profesor Bayer ve} je ranije isticao
da je taj tekst nepotreban. Naime, “svaka po-
vreda prava obrane je povreda krivi~nog pro-
cesnog prava, jer je pravo obrane ure|eno kri-
vi~nim procesnim pravom. Stoga povreda
prava obrane ne mo`e biti alternativa za po-
vredu krivi~nog procesnog prava.”37 Najzad,
korisno je i ovdje navesti neke slu~ajeve uki-
danja prvostupanjskih presuda zbog relativ-
nih procesnih povreda.38
2) Povrede kaznenog zakona. Vidjeli
smo da se presuda mo`e pobijati `albom i
zbog povrede kaznenog zakona (ili povrede
materijalnog kaznenog prava).
Prema odredbi ~l. 368. ZKP-a, povreda
kaznenog zakona postoji ako je kazneni za-
kon povrije|en u pitanju:
(1) Je li djelo za koje se optu`enik progo-
ni kazneno djelo?
S obzirom da nije vezan za prijedloge
tu`itelja o pravnoj ocjeni djela (~l. 350. st. 2.
ZKP) sud ocjenjuje iz opisa djela u optu`bi i
s time u svezi s utvr|enim ~injenicama
proistje~u li zakonska obilje`ja bilo kojega
kaznenog djela za koje je tu`itelj o kojemu je
rije~ ovla{ten progoniti. Pri tome sud mo`e
pogrije{iti te ocijeniti da takva obilje`ja
proistje~u, iako ne proistje~u, i obrnuto.
Ovdje je, dakle, rije~ o povredi kaznenog za-
kona koja se o~ituje kao pogre{na pravna oc-
jena o tome da neko djelo jest ili nije kazne-
no djelo.
No povreda o kojoj ovdje govorimo iska-
zuje se i u jednom drugom pojavnom obliku,
naime kao pogre{na ocjena o tome postoje li ili
ne razlozi isklju~enja protupravnosti. To mogu
biti razlozi isklju~enja protupravnosti iz Op}eg
dijela KZ-a (nu`na obrana, ~l. 29., krajnja
nu`da, ~l. 30.), zatim iz Posebnog dijela kazne-
nog zakonodavstva (npr. dopu{teni prekid trud-
no}e, na koji upu}uje ~l. 97. KZ-a) te izvan
kaznenog zakonodavstva (npr. zakonita upora-
ba vatrenog oru`ja od strane policije).
(2) Ima li okolnosti koje isklju~uju krivnju?
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.60
36Usp. Vladimir Bayer, Relativno bitne povrede krivi~nog
procesnog prava kao `albene osnove, Na{a zakonitost,
br. 3/84., str. 365.
No u nekim je slu~ajevima pobijanje presude zbog apso-
lutno bitne procesne povrede ujedno i indirektno pobija-
nje presude zbog pogre{nog ili nepotpuno utvr|enog ~i-
njeni~nog stanja. Npr. apsolutno bitna povreda koja se sa-
stoji u tome da je u izricanju presude sudjelovao sudac ili
sudac porotnik koji nije sudjelovao na glavnoj raspravi
(~l. 367. st. 1. to~. 1. ZKP) uvijek dovodi u sumnju isprav-
nost utvr|enja ~injeni~nog stanja jer je povrije|eno
na~elo neposrednosti.
37Usp. Bayer, rad cit. u bilj. 36., str. 364.
38Sud je na glavnoj raspravi bez suglasnosti stranaka
pro~itao nalaz i mi{ljenje vje{taka, umjesto da ga nepo-
sredno na raspravi saslu{a (@upanijski sud u Gradu
Zagrebu, K`-2248/93.).
Sud je pogre{no nazna~io vrijeme po~etka glavne raspra-
ve s pozivima dr`avnom odvjetniku i o{te}eniku, pa
dr`avni odvjetnik nije prisustvovao glavnoj raspravi na
kojoj je donesena osloba|aju}a presuda (@upanijski sud u
Gradu Zagrebu, K`-422/93.).
Sud nije rije{io dvojbu izme|u dvaju vje{ta~kih mi{ljenja.
Prema ~l. 240., ako se podaci vje{taka o njihovu nalazu
bitno razilaze, a ti se nedostaci ne mogu otkloniti ponov-
nim saslu{anjem vje{taka, sud je du`an obnoviti
vje{ta~enje s istim ili drugim vje{tacima (@upanijski sud
Grada Zagreba, K`-800/93.).
Ni`i sud nije po{tivao odredbu ~l. 295. st. 3. koja propisu-
je da pri odgodi duljoj od mjesec dana glavna rasprava
mora po~eti iznova i svi se dokazi moraju ponovo izvesti
(@upanijski sud Grada Zagreba, K`-876/93.).
Ni`i sud kojemu je upu}en predmet na ponovno su|enje
nije izveo sve procesne radnje i raspravio sva sporna pi-
tanja na koje je upozorio sud drugog stupnja, {to je bio
du`an prema ~l. 380. st. 3. (@upanijski sud Grada Zagreba,
K`-1905/93.).
Ova se povreda kaznenog zakona o~ituje
na na~in da je sud pogre{no ocijenio da po-
stoji, odnosno da ne postoji okolnost koja
isklju~uje krivnju. Okolnosti su koje is-
klju~uju krivnju neubrojivost (~l. 40. KZ), sa-
moskrivljena neubrojivost (pod uvjetima iz
~l. 41. KZ), nepostojanje namjere ili nehaja
(inverzijom teksta ~l. 44. i 45. KZ), zabluda o
protupravnosti djela, ako je neotklonjiva (~l.
46. st. 1. i 2. KZ), te zabluda o bi}u kaznenog
djela, osim ako je po~initelj bio u zabludi o
bi}u djela iz nehaja, a radi se o kaznenom
djelu za koje zakon propisuje ka`njavanje i za
nehaj (~l. 47. st. 1. i 2. KZ).
(3) Ima li okolnosti koje isklju~uju kazne-
ni progon, a osobito je li nastupila zastara
kaznenog progona ili je progon isklju~en
zbog amnestije ili pomilovanja ili je stvar ve}
pravomo}no presu|ena?
Ovdje se povreda kaznenog zakona sasto-
ji u tome da je sud pogre{no ocijenio okolno-
sti koje isklju~uju kazneni progon, s tim da su
u zakonskom tekstu navedene neke od tih
okolnosti (zastara kaznenog progona, progon
je isklju~en zbog amnestije ili pomilovanja,
pravomo}no presu|ena stvar).39
(4) Je li glede kaznenog djela koje je
predmet optu`be primijenjen zakon koji se ne
mo`e primijeniti?
Za razliku od povrede kaznenog zakona
navedene gore pod (1), kod koje se kao {to
smo to vidjeli povreda iskazuje kao pogre{na
ocjena da neko djelo jest ili nije kazneno dje-
lo, ovdje je rije~ o slu~aju u kojem djelo jest
kazneno djelo, ali se povreda sastoji u tome
da je sud primijenio zakon koji nije mogao
primijeniti ili je primijenjen zakon koji je tre-
balo primijeniti, ali je to u~injeno na po-
gre{an na~in. U potonjem slu~aju povrede se
odnose na kvalifikatorna ili privilegiraju}a
obilje`ja kaznenog djela.
(5) Je li odlukom o kazni, uvjetnoj osudi
ili sudskoj opomeni, odnosno odlukom o si-
gurnosnoj mjeri ili o oduzimanju imovinske
koristi prekora~ena ovlast koju sud ima po
zakonu?
Povreda kaznenog zakona o kojoj je na
ovome mjestu rije~ sastoji se u tome da je sud
pri izricanju kaznenopravne sankcije (tj. kaz-
ne, uvjetne osude, sudske opomene, te sigur-
nosne mjere) ili pri oduzimanju imovinske
koristi ostvarene kaznenim djelom prekora-
~io ovlast koju ima po zakonu. Ovdje se za-
pravo radi o povredi kaznenog zakona o od-
luci o kaznenopravnoj sankciji i o oduziman-
ju imovinske koristi.
(6) Jesu li povrije|ene odredbe o ura~una-
vanju pritvora i izdr`ane kazne?
Rije~ je o povredi kaznenog zakona u od-
nosu na pitanje ura~unavanja pritvora i ranije
izdr`ane kazne u kaznu koja se izri~e presu-
dom (~l. 63. KZ).40
Ovdje treba jo{ re}i da su povrede kazne-
nog zakona, za razliku od povreda odredaba
kaznenog postupka, uvijek apsolutne, {to
zna~i da ako drugostupanjski sud, povodom
`albe, utvrdi da postoji takva povreda, on
mora uva`iti `albu i postupiti na na~in kako
je to za doti~ni slu~aj propisano zakonom. I u
svezi s time: povrede kaznenog zakona na
{tetu optu`enika drugostupanjski sud mora
uvijek ispitati po slu`benoj du`nosti (~l. 379.
st. 1. to~. 2. ZKP). To zna~i da povredu kaz-
nenog zakona u korist optu`enika sud drugo-
ga stupnja razmatra samo ako je ovla{teni
tu`itelj izjavio `albu u tom pravcu. Me|utim,
ako je odluka kojom je povrije|en kazneni
zakon u korist optu`enika postala pravo-
mo}na, a sud povodom zahtjeva za za{titu za-
konitosti na {tetu optu`enika ustanovi tu po-
vredu, utvrdit }e samo da postoji povreda za-
kona, ne diraju}i u pravomo}nu odluku (~l.
422. st. 2. ZKP).
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 61
39Po ~l. 353. ZKP-a, okolnosti su koje isklju~uju kazneni
progon pravne zapreke zbog kojih prvostupanjski sud
izri~e presudu kojom se optu`ba odbija.
40Prema ~l. 63. st. 1. i 2. KZ-a vrijeme provedeno u pritvoru
kao i svako oduzimanje slobode u svezi s kaznenim djelom
ura~unava se u izre~enu kaznu zatvora i nov~anu kaznu.
Kazna oduzimanja slobode ili nov~ana kazna za prekr{aj ili
gospodarski prijestup ura~unava se u kaznu za kazneno djelo
ako opis tog djela odgovara prekr{ajnom djelu i gospodar-
skom prijestupu zbog kojeg je izre~ena kazna.
Treba naglasiti da povreda kaznenog za-
kona mo`e postojati samo ako je sadr`ana u
izreci (dispozitivu) odluke.41
3) Pogre{no ili nepotpuno utvr|eno~injeni~no stanje. Rije~ je o `albenoj osnovi
zbog koje se presuda naj~e{}e pobija. ^inje-
ni~no je stanje skup odlu~nih ~injenica koje
se utvr|uju u kaznenom postupku. Odlu~ne
su ~injenice kao pojam kaznenog procesnog
prava pojave u stvarnosti na koje materijalno
odnosno procesno kazneno pravo neposredno
nadovezuje odre|ene posljedice (primjenu
kaznenopravne sankcije, vo|enje kaznenog
postupka). Umjesto zakonskog naziva
“odlu~ne ~injenice”, neki autori rabe izraz
“pravno relevantne ~injenice” jer se tim izra-
zom iskazuje va`nost (relevantnost) tih ~inje-
nica, a zatim i da va`nost tim ~injenicama
daje pravo. No osim pravno relevantnih ~i-
njenica, u kaznenom se postupku utvr|uju i
~injenice - indiciji te pomo}ne ~injenice.
Indiciji (lat. indicium: znak, znamenje) su
~injenice na temelju ~ijeg postojanja
mo`emo logi~ki zaklju~iti o postojanju ili ne-
postojanju kakve pravno relevantne ~injeni-
ce. Pomo}ne se ~injenice utvr|uju radi prov-
jeravanja vjerodostojnosti dokaza o pravno
relevantnim ~injenicama ili indicijama.
Prema odredbi ~l. 369. st. 2. ZKP-a
“Pogre{no utvr|eno ~injeni~no stanje postoji
ako je sud kakvu odlu~nu ~injenicu pogre{no
utvrdio, odnosno ako sadr`aj isprava, zapi-
snika o izvedenim dokazima ili tehni~kih
snimki ozbiljno dovodi u sumnju pravilnost i
pouzdanost utvr|enja odlu~ne ~injenice.”
Ovako formuliran zakonski tekst treba obja-
sniti na sljede}i na~in. Vi{i sud mo`e ustano-
viti da je ~injeni~no stanje pogre{no utvr|eno
jedino u slu~aju kada, povodom `albe zbog
pogre{nog utvr|enja ~injenica, sam provede
novu raspravu (jer samo u tom slu~aju ocje-
njuje dokaze neposredno). No vi{i sud,
uglavnom, ne provodi raspravu, ve} na sjed-
nici vije}a ispituje osnovanost `albe izjavlje-
ne zbog pogre{nog utvr|enja ~injenica, da-
kle, na temelju spisa predmeta, posredno.
Rezultat takve njegove posredne ocjene do-
kaza ne mo`e biti utvr|enje da je ~injeni~no
stanje u prvostupanjskoj presudi pogre{no
utvr|eno, ve} samo sumnja u ispravnost
utvr|enja ~injenica od strane suda prvog
stupnja. Cit. je formulacija iz ~l. 369. st. 2.
ZKP-a prihvatljiva jer uzima u obzir obje
spomenute situacije.42
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.62
41Sudska praksa:
Iz utvr|enja suda u izreci presude da je optu`enik u srpnju
1992. g. u Zadru, nakon prethodne prepirke u stanu s dvi-
je osobe, u namjeri da ih zapla{i, iza{av{i iz stana aktivi-
rao ru~nu bombu koju je bacio pod prozor toga stana tako
da je bomba eksplodirala, {to je no}u u strogom centru
grada uznemirilo gra|ane, a posebno stanare te zgrade, ne
proizlaze bitna obilje`ja bilo kojega krivi~nog djela pa ni
krivi~nog djela ugro`avanja sigurnosti iz ~l. 50. st. 2. u
vezi s st. 1. KZRH, pa je ostvarena povreda kaznenog za-
kona iz ~l. 355. to~. 1. ZKP (VSRH, I K`-847/93.).
Nije po~injena povreda kaznenog zakona iz ~l. 355. to~. 3.
ZKP jer se Zakon o oprostu od kaznenog progona i postu-
paka za krivi~na djela po~injena u oru`anim sukobima i u
ratu protiv Republike Hrvatske ne odnosi na krivi~no dje-
lo diverzije iz ~l. 237. KZRH (pro~i{}eni tekst), koje je
odredbom ~l. 2. citiranoga zakona izuzeto od oprosta
(VSRH, I K`-118/93.).
Iz okolnosti da je optu`enik bez ikakva upozorenja pri{ao
s le|a o{te}eniku koji je sjedio za stolom u slasti~arni i u
njega ispalio dva hica, jo{ ne proizlaze obilje`ja kvalifici-
ranog ubojstva na podmukao na~in iz ~l. 34. st. 2. to~. 4.
KZRH, pa je djelo pravilno ozna~eno po ~l. 34. st. 1.
KZRH (VSRH, I K`-525/93.).
Povrije|en je zakon na {tetu optu`enika u pitanju je li od-
lukom o sigurnosnoj mjeri prekora~eno ovla{tenje koje
sud ima po zakonu kada je sud uz osudu na kaznu zatvora
izrekao optu`eniku i sigurnosnu mjeru obveznog lije~enja
alkoholi~ara na slobodi u trajanju od najdulje dvije godi-
ne. Naime, navedena sigurnosna mjera mo`e se prema ~l.
60. st. 3. OKZRH izre}i samo uz uvjetnu osudu (VSRH, I
K`-27/94.).
Propust suda da u presudi na temelju ~l. 45. st. 1. OKZRH
ura~una optu`eniku u izre~enu kaznu vrijeme provedeno u
pritvoru ne predstavlja povredu kaznenog zakona iz ~l.
355. to~. 6. ZKP. Takav propust u smislu ~l. 128. st. 1.
KZRH mogu}e je otkloniti dono{enjem posebnog rje{enja
o ura~unavanju pritvora (VSRH, III Kr-111/96.).
42Postoji i shva}anje da se u st. 2. ~l. 369. ZKP-a radi o
“nepotrebnome poja{njavanju” tako da “bi se moglo
zaklju~iti da je pogre{na utvr|enost jedan oblik, a sum-
nja u pravilnost ili pouzdanost utvr|enosti odlu~ne ~inje-
nice drugi oblik te nepravilnosti. Me|utim, … rije~ je o
jednoj te istoj situaciji sumnje u pravilnost utvr|enosti
~injeni~nog stanja” (Berislav, Pavi{i} i suradnici,
Komentar Zakona o kaznenom postupku s prilozima,
Knjiga prva, Rijeka, 2001., str. 614.).
Potrebno je, me|utim, upozoriti da ovdje nije rije~ samo
o sumnji u pravilnost utvr|enja odlu~nih ~injenica (na {to
upu}uje tekst st. 2. ~l. 369. ZKP-a), nego isto tako i o
sumnji u potpunost utvr|enja takvih ~injenica ({to se iz
teksta st. 3. ~l. 369. ZKP-a ne vidi).
Do pogre{nog utvr|enja ~injeni~nog sta-
nja naj~e{}e dolazi zbog toga {to sud nije pra-
vilno ocijenio izvedene dokaze ili stoga {to
zaklju~ak suda o postojanju pravno relevant-
nih ~injenica na temelju indicija (kao posred-
nih dokaza) nije logi~an.
Nepotpuno utvr|eno ~injeni~no stanje
postoji ako sud kakvu odlu~nu ~injenicu nije
utvrdio (~l. 369. st. 3. ZKP). Do toga
naj~e{}e dolazi zbog toga {to sud nije izveo
sve raspolo`ive dokaze.
Potrebno je napomenuti da pogre{no ili
nepotpuno utvr|eno ~injeni~no stanje vi{i
sud ne ispituje po slu`benoj du`nosti, nego
samo ako se podnositelj `albe u svojoj `albi
poziva na tu `albenu osnovu.
4) Najzad, presuda se mo`e pobijati `al-
bom i zbog odluke o kaznenim sankcijama,
oduzimanju imovinske koristi, tro{kovima
kaznenog postupka, imovinskopravnim zaht-
jevima te zbog odluke o objavi presude u
sredstvima javnog priop}avanja. ZKP propi-
suje, u ~l. 370. st. 1., da se presuda mo`e po-
bijati zbog odluke o kazni, uvjetnoj osudi i
sudskoj opomeni kad tom odlukom nije pre-
kora~ena zakonska ovlast (~l. 368. to~. 5.), i
to iz sljede}ih razloga: a) jer sud nije pravil-
no odmjerio kaznu s obzirom na okolnosti
koje utje~u da kazna bude ve}a ili manja; b)
jer je sud primijenio ili nije primijenio odred-
be o ubla`avanju kazne, o osloba|anju od
kazne, o uvjetnoj osudi ili sudskoj opomeni
iako su za to postojali zakonski uvjeti.
Odluka o sigurnosnoj mjeri ili o oduzi-
manju imovinske koristi mo`e se pobijati ako
ne postoji povreda zakona iz ~l. 368. to~. 5., i
to zbog ovih razloga: a) jer je sud nepravilno
donio tu odluku; b) jer sud nije izrekao sigur-
nosnu mjeru, odnosno oduzimanje imovinske
koristi iako su za to postojali zakonski uvjeti.
Zbog istih razloga mo`e se pobijati odluka o
tro{kovima kaznenog postupka (~l. 370. st. 2.
ZKP).
Odluka o imovinskopravnom zahtjevu te
odluka o objavi presude u sredstvima javnog
priop}avanja mo`e se pobijati kad je sud o
tim pitanjima donio odluku suprotno zakon-
skim propisima (~l. 370. st. 3. ZKP).
7. Postupak povodom `albe
Zakon razlikuje tijelo kojem se ̀ alba pod-
nosi (iudex a quo) od tijela koje o `albi
odlu~uje (iudex ad quem).
7.1. @alba se podnosi sudu koji je izrekao
prvostupanjsku presudu i to u dovoljnom bro-
ju primjeraka za sud te za protivnu stranku i
branitelja radi davanja odgovora (~l. 371. st. 1.
ZKP). Tako je zbog toga, {to se kod toga suda
nalazi ~itav kazneni predmet na koji se `alba
odnosi. @albu dobiva predsjednik vije}a koje
je donijelo prvostupanjsku presudu. On ispitu-
je je li `alba pravodobna i dopu{tena. Ako
ustanovi da je ̀ alba nepravodobna (podnesena
je nakon zakonskog roka, ~l. 385.) ili nedo-
pu{tena (podnijela ju je osoba koja nije
ovla{tena na podno{enje `albe ili osoba koja
se odrekla `albe ili odustala od `albe ili `alba
po zakonu nije dopu{tena, ~l. 386.), predsjed-
nik }e vije}a donijeti rje{enje kojim `albu od-
bacuje (~l. 371. st. 2. ZKP). No predsjednik
vije}a prvostupanjskog suda koje je donijelo
pobijanu presudu ispituje ima li ̀ alba propisa-
ni sadr`aj te rje{enjem odbacuje `albu i u ne-
kim slu~ajevima kada ustanovi da `alba nema
propisani sadr`aj (prema ~l. 365. st. 2. i 3.
ZKP-a; v. o tome gore, pod 5.).
Rok je za `albu prekluzivni (ili peremp-
torni) rok jer propu{tanje toga roka ima za
posljedicu gubitak prava na podno{enje
`albe. Optu`enik, me|utim, mo`e pod
odre|enim uvjetima tra`iti tzv. povrat u pri-
ja{nje stanje (in integrum restitutio) te
pomo}u toga pravnog sredstva izbje}i {tetne
posljedice zbog propu{tanja `albenog roka.
Ako su ispunjene pretpostavke za ispiti-
vanje osnovanosti `albe (`alba je pravodobna
i dopu{tena i ima potrebit sadr`aj te stoga nije
odba~ena), prvostupanjski }e sud dostaviti
primjerak `albe protivnoj stranci koja mo`e
podnijeti odgovor na `albu. @albu }e sa spi-
som prvostupanjski sud dostaviti drugostu-
panjskom sudu koji }e razmotriti i odgovor
na `albu zaprimljen do sjednice vije}a (~l.
372. ZKP). Na taj na~in prvostupanjski sud
postupa zbog toga {to se pravo odlu~ivanja
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 63
povodom `albe prenosi s prvostupanjskog na
vi{i, drugostupanjski sud (tzv. devolutivni
u~inak `albe). U skladu s navedenim, pored
propisa koji se odnose na postupak o `albi
pred prvostupanjskim sudom kojemu se
`alba podnosi (~l. 371. st. 2., ~l. 372.), ZKP
sadr`i i posebne propise koji se odnose na po-
stupak o `albi pred drugostupanjskim sudom
koji o `albi odlu~uje (~l. 373.-377.).
7.2. Kada `alba sa svim spisima stigne
drugostupanjskomu sudu, dobiva je predsjed-
nik vije}a toga suda koje }e odlu~ivati o
`albi. Predsjednik vije}a odre|uje suca izvje-
stitelja iz reda sudaca ~lanova vije}a. Ako je
rije~ o kaznenom djelu za koje se progoni na
zahtjev dr`avnog odvjetnika, sudac izvjesti-
telj du`an je dostaviti spise nadle`nomu
dr`avnom odvjetniku koji ih je du`an razgle-
dati i bez odgode vratiti sudu (~l. 373. st. 1.
ZKP). No glavna je zada}a suca izvjestitelja
prou~iti `albu i pripremiti izvje{}e za sjedni-
cu vije}a drugostupanjskog suda o stanju
stvari. U tom cilju sudac izvjestitelj mo`e
prema potrebi od prvostupanjskog suda pri-
baviti i izvje{}e o povredama odredaba kaz-
nenog postupka, zatim mo`e preko prvostu-
panjskog suda ili istra`nog suca suda na
~ijem se podru~ju radnja ima obaviti ili na
drugi na~in provjeriti navode `albe u svezi s
novim ~injenicama i novim dokazima te naj-
zad mo`e od drugih tijela ili pravnih osoba
pribaviti potrebna izvje{}a ili spise (~l. 373.
st. 3. ZKP). Ako sudac izvjestitelj utvrdi da
se u spisima nalaze zapisnici i obavijesti
predvi|eni u ~l. 78. ZKP-a, du`an je prije
odr`avanja sjednice vije}a drugostupanjskog
suda dostaviti spise prvostupanjskomu sudu
da predsjednik vije}a prvostupanjskog suda
donese rje{enje o njihovu izdvajanju iz spisa
te da ih, kada to rje{enje postane pravomo}-
no, u zatvorenom omotu preda istra`nomu
sucu radi ~uvanja odvojeno od ostalih spisa
(~l. 373. st. 4. ZKP).
Sjednicu vije}a drugostupanjskog suda
zakazuje predsjednik toga vije}a. O sjednici
vije}a mora se izvijestiti nadle`ni dr`avni
odvjetnik (~l. 373. st. 2. ZKP). No o sjednici
vije}a mora se izvijestiti i onaj optu`enik i
njegov branitelj, o{te}enik kao tu`itelj ili pri-
vatni tu`itelj koji je u roku propisanom za
`albu ili za odgovor na `albu zahtijevao da
bude izvije{ten o sjednici vije}a ili je pred-
lo`io odr`avanje rasprave pred drugostupanj-
skim sudom. Predsjednik vije}a ili vije}e
mo`e odlu~iti da se o sjednici vije}a izvijeste
stranke (optu`enik i o{te}enik kao tu`itelj ili
privatni tu`itelj) i kada one to nisu zahtijeva-
le ili da se o sjednici vije}a izvijesti i ona
stranka koja to nije zahtijevala, ako bi njiho-
va nazo~nost bila korisna za razja{njenje
stvari (~l. 374. st. 1. ZKP). Optu`enik koji je
u pritvoru ili je na izdr`avanju kazne i ima
branitelja43 izvje{tava se o sjednici vije}a
kada su za to ispunjeni zakonski uvjeti. No
njegova nazo~nost na sjednici vije}a osigurat
}e se samo ako predsjednik vije}a ili vije}e
smatraju da je to svrhovito (~l. 374. st. 2.
ZKP). Sjednica vije}a mo`e se odr`ati i u
odsutnosti stranaka koje su o njoj bile ured-
no izvije{tene. Ali, ako optu`enik nije izvije-
stio sud o promjeni boravi{ta ili stana, sjed-
nica vije}a mo`e se odr`ati iako takav
optu`enik o sjednici nije bio izvije{ten (~l.
374. st. 4. ZKP). Rje{enje o odbacivanju
`albe kao nepravodobne (~l. 385.) i kao ne-
dopu{tene (~l. 386.) mo`e se donijeti i bez
izvje{}ivanja stranaka o sjednici vije}a (~l.
374. st. 7. ZKP).
Sjednica vije}a drugostupanjskog suda
po~inje izvje{}em suca izvjestitelja o stanju
stvari. Vije}e mo`e od stranaka koje su
nazo~ne na sjednici zatra`iti potrebna
obja{njenja u svezi sa `albenim navodima.
No i stranke mogu predlo`iti da se radi dopu-
ne izvje{}a suca izvjestitelja pro~itaju pojedi-
ni spisi, te mogu uz dopu{tenje predsjednika
vije}a dati potrebna obja{njenja za svoje sta-
vove iz `albe, odnosno odgovora na `albu ne
ponavljaju}i ono {to je sadr`ano u izvje{}u
(~l. 374. st. 3. ZKP).
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.64
43Prema ~l. 65. st. 2. ZKP-a okrivljenik protiv kojeg je
odre|en pritvor mora imati branitelja ~im se donese
rje{enje o pritvoru, za vrijeme dok pritvor traje.
Kada su na sjednici vije}a nazo~ne stran-
ke koje su o sjednici izvije{tene sukladno st.
1. ~l. 374. (v. gore), sjednica je javna (tzv. uv-
jetna op}a javnost). U tome se slu~aju jav-
nost mo`e isklju~iti samo uz uvjete propisane
u ~l. 293.-295. (~l. 374. st. 5. ZKP). Stranka
koja nije zahtijevala da bude izvije{tena o
sjednici vije}a ili nije predlo`ila odr`avanje
rasprave pred drugostupanjskim sudom (sve
to u roku za `albu ili za odgovor na `albu), a
do{la je na sjednicu u vrijeme njezina
odr`avanja, ne mo`e biti nazo~na tako da se u
toj situaciji odr`ava nejavna sjednica.44
Drugostupanjski sud donosi odluku povo-
dom `albe na sjednici vije}a ili na temelju
odr`ane rasprave. Ho}e li odr`ati raspravu,
drugostupanjski sud odlu~uje na sjednici
vije}a (~l. 375. ZKP). To zna~i da se svaka
`alba iznosi na sjednicu vije}a koje mo`e na
toj sjednici odlu~iti o `albi ili pod odre|enim
zakonskim uvjetima odlu~iti da se odr`i ra-
sprava pred drugostupanjskim sudom i na te-
melju nje odlu~i o `albi.
Prema odredbi ~l. 376. st. 1. ZKP-a, ra-
sprava pred drugostupanjskim sudom odr`at
}e se samo ako je potrebno da se zbog po-
gre{no ili nepotpuno utvr|enog ~injeni~nog
stanja izvedu novi dokazi ili ponove ve} pri-
je izvedeni dokazi i ako postoje opravdani
razlozi da se predmet ne vrati prvostupanj-
skomu sudu na ponovnu glavnu raspravu. Iz
cit. odredbe slijedi da drugostupanjski sud
mo`e donijeti odluku povodom `albe na te-
melju odr`ane rasprave samo kada je `alba
izjavljena zbog pogre{no ili nepotpuno
utvr|enog ~injeni~nog stanja (a ne i zbog
neke druge `albene osnove). Daljnji uvjet za
odr`avanje rasprave pred drugostupanjskim
sudom jest da je potrebno izvesti nove doka-
ze ili ponoviti ve} prije izvedene dokaze, a
zatim i da postoje opravdani razlozi da se
predmet ne vrati prvostupanjskomu sudu na
ponovnu glavnu raspravu. Zakon ne poja{nja-
va koji bi to “razlozi” mogli biti “opravdani”.
Takav “opravdani razlog” mo`e biti npr.
okolnost da }e na raspravi pred drugostu-
panjskim sudom biti izveden znatno manji
broj dokaza nego na ponovnoj glavnoj ra-
spravi pred prvostupanjskim sudom te }e
zbog toga postupak biti br`i i efikasniji, ili
okolnost da je rije~ o te{kom kaznenom djelu
s vrlo slo`enim ~injeni~nim i pravnim pita-
njima.
U praksi, drugostupanjski sud donosi od-
luku povodom `albe uglavnom na sjednici
vije}a, a vrlo rijetko na temelju odr`ane ra-
sprave.
Pritom je va`no razlikovati slu~aj kada
drugostupanjski sud povodom `albe izjavlje-
ne zbog pogre{no ili nepotpuno utvr|enog
~injeni~nog stanja donosi odluku na temelju
odr`ane rasprave, od slu~aja kada povodom
takve `albe donosi odluku na sjednici vije}a.
U prvonavedenom slu~aju, dakle kada
odlu~uje o `albi na temelju provedene ra-
sprave, drugostupanjski sud neposredno oc-
jenjuje dokaze te }e stoga, ako utvrdi
druk~ije ~injeni~no stanje od onoga {to ga je
utvrdio prvostupanjski sud, svojom presu-
dom preina~iti prvostupanjsku presudu. U
drugospomenutom slu~aju, kada o ̀ albi o ko-
joj je rije~ odlu~uje na sjednici vije}a, drugo-
stupanjski sud ocjenjuje dokaze posredno, na
temelju spisa, pa zbog toga ne mo`e utvrditi
druk~ije ~injeni~no stanje i donijeti novu pre-
sudu, ve} samo posumnjati u ispravnost i pot-
punost utvr|enja ~injenica od strane prvostu-
panjskog suda te svojim rje{enjem ukinuti
prvostupanjsku presudu i predmet vratiti
prvostupanjskomu sudu na novo su|enje.
Raspravu pred drugostupanjskim sudom,
povodom `albe, priprema predsjednik vije}a.
On poziva na raspravu optu`enika i njegova
branitelja, tu`itelja, o{te}enika i njegove za-
konske zastupnike i opunomo}enike te svje-
doke i vje{take za koje sud odlu~i da se ispi-
taju (~l. 376. st. 2. ZKP). Ako je optu`enik u
pritvoru, predsjednik vije}a drugostupanj-
skog suda poduzet }e sve {to je potrebno da
se optu`enik dovede na raspravu (~l. 376. st.
3. ZKP). Rasprava pred drugostupanjskim
sudom po~inje izvje{}em suca izvjestitelja
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 65
44Usp. Pavi{i}, cit. djelo, str. 624.
koji izla`e stanje stvari, ne daju}i svoje
mi{ljenje o osnovanosti `albe (~l. 377. st. 1.
ZKP). Vidimo, dakle, da se na raspravi pred
drugostupanjskim sudom ne ~ita optu`nica.
Tako je zbog toga {to je rije~ o su|enju povo-
dom `albe, a ne optu`nice (o kojoj se sudi
pred prvostupanjskim sudom). No na toj se
raspravi ne ~ita ni `alba, jer izvje{}e suca iz-
vjestitelja o stanju stvari obuhva}a i osnove
za `albu i `albene prijedloge. Na prijedlog
stranaka ili po slu`benoj du`nosti na raspravi
}e se pro~itati presuda ili dio presude na koji
se odnosi `alba, a po potrebi i zapisnik o
glavnoj raspravi. Nakon toga poziva se `ali-
telj da obrazlo`i `albu, a onda protivna stran-
ka da mu odgovori. Posljednju rije~ imaju
branitelj optu`enika i optu`enik (~l. 377. st.
2. i 3. ZKP). Na raspravi stranke mogu izno-
siti nove ~injenice i dokaze (~l. 377. st. 4.
ZKP). Na raspravi pred drugostupanjskim su-
dom tu`itelj mo`e izmijeniti optu`bu, ali
samo u korist optu`enika. Po ZKP-u iz 1997.,
za razliku od prija{njeg Zakona o krivi~nom
postupku, tu`itelj ne mo`e na drugostupanj-
skoj raspravi odustati od optu`be.45 Ina~e,
odredbe ZKP-a o glavnoj raspravi pred prvo-
stupanjskim sudom na odgovaraju}i se na~in
primjenjuju i u postupku pred drugostupanj-
skim sudom, ukoliko u ~l. 372.-377. ZKP-a
nije {to drugo propisano (~l. 378. ZKP).
8. Granice ispitivanja prvostupanjske presude povodom `albe
Prema odredbi ~l. 379. st. 1. ZKP-a (prva
re~enica) “Drugostupanjski sud ispituje pre-
sudu u onom dijelu u kojem se pobija `albom
i iz osnova iz kojih se pobija (~l. 366.).” Iz cit.
zakonske odredbe proizlazi da drugostupanj-
ski sud ispituje prvostupanjsku presudu u
granicama `albe, tj. ispituje je li prvostupanj-
ski sud po~inio pogre{ku koju navodi `alitelj
u svojoj `albi.
Tako je, me|utim, samo u pravilu jer po-
stoje osnove za pobijanje presude `albom
koje drugostupanjski sud mora uvijek ispita-
ti po slu`benoj du`nosti, neovisno o tome po-
ziva li se `alitelj na njih.
Prije svega, ZKP propisuje u ~l. 379. st. 1.
(druga re~enica) da drugostupanjski sud po
slu`benoj du`nosti mora uvijek ispitati: (1)
postoji li povreda odredaba kaznenog postup-
ka iz ~l. 367. st. 1. to~. 1., 5., 6., 8.-11. i st. 2.
te je li glavna rasprava protivno odredbama
ZKP-a odr`ana u odsutnosti optu`enika i nje-
gova branitelja; (2) je li na {tetu optu`enika
povrije|en kazneni zakon.
Vidjeli smo (gore pod 5.) da ako je `alba
izjavljena u korist optu`enika, a nema propi-
sani sadr`aj, sud ju prvoga stupnja mora do-
staviti drugostupanjskomu sudu ako se mo`e
utvrditi na koju se presudu odnosi (~l. 365. st.
2. ZKP). Ako takva `alba izjavljena u
optu`enikovu korist ne sadr`i podatke iz ~l.
365. st. 1. to~. 3. ZKP-a (tj. ne sadr`i obraz-
lo`enje `albe), drugostupanjski se sud mora
ograni~iti na ispitivanje povreda koje prema
gore cit. st. 2. ~l. 379. uvijek ispituje po
slu`benoj du`nosti, kao i na ispitivanje odlu-
ke o kazni, sigurnosnim mjerama i o oduzi-
manju imovinske koristi (~l. 379. st. 2. ZKP).
Po odredbi ~l. 382. ZKP-a “@alba zbog
pogre{no ili nepotpuno utvr|enog ~injeni~-
nog stanja ili zbog povrede kaznenog zakona
podnesena u korist optu`enika sadr`i u sebi i
`albu zbog odluke o kaznenoj sankciji i o
oduzimanju imovinske koristi.” Iz cit. odred-
be slijedi da ako drugostupanjski sud odbije
kao neosnovanu `albu izjavljenu u korist
optu`enika zbog pogre{no ili nepotpuno
utvr|enog ~injeni~nog stanja ili zbog povre-
de kaznenog zakona, morat }e po slu`benoj
du`nosti ispitati je li prvostupanjski sud na
{tetu optu`enika donio pogre{nu odluku o
kaznenoj sankciji i o oduzimanju imovinske
koristi.
Postoje, {tovi{e, situacije u kojima drugo-
stupanjski sud mora postupati po slu`benoj
du`nosti kao da je ̀ alba izjavljena ili da je iz-
javljena u odre|enom smislu, iako uop}e nije
izjavljena ili nije izjavljena u tome smislu.
Naime, po ~l. 383. ZKP-a, kada drugostu-
panjski sud u povodu bilo ~ije `albe utvrdi da
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.66
45V. ~l. 46. ZKP-a.
su razlozi zbog kojih je donio odluku u korist
optu`enika od koristi i za kojeg od
suoptu`enika koji nije podnio `albu ili ju nije
podnio u tom smislu, postupit }e po slu`be-
noj du`nosti kao da takva `alba postoji. Ova
je situacija poznata pod nazivom beneficium
cohaesionis (blagodat spojenosti).46
Re~eno je da ZKP propisuje, u ~l. 379. st.
1., da drugostupanjski sud ispituje presudu u
onom dijelu u kojem se pobija ̀ albom. Ovdje
treba naglasiti da presuda ima vi{e dijelova,
naj~e{}e u dvama slu~ajevima.
Prvi je slu~aj kada je istom presudom jed-
na osoba osu|ena ili oslobo|ena za vi{e kaz-
nenih djela ili je za neka djela osu|ena, a za
neka oslobo|ena. Tada se uzima da presuda
ima toliko dijelova koliko ima kaznenih djela
sadr`anih u presudi. Ako u takvom slu~aju
ovla{tena osoba izjavi `albu samo u odnosu
na jedan dio presude, tj. samo u odnosu na
neko ili neka kaznena djela, drugostupanjski
sud ima pravo ispitivati presudu samo u
onom dijelu koji se pobija `albom. Onaj dio
(ili dijelovi) presude koji se ne pobija ̀ albom
postao je pravomo}an istekom roka za izjav-
ljivanje `albe. Na taj na~in presuda postaje
djelomi~no pravomo}na.
Drugi slu~aj postoji kada je istom presu-
dom vi{e osoba osu|eno za jedno kazneno
djelo (uglavnom kao sudionici u po~injenju
kaznenog djela). Tu se uzima da presuda ima
toliko dijelova koliko ima osoba obuhva}enih
presudom. I u ovom slu~aju, ako ovla{tena
osoba pobija `albom samo dio presude, tj.
samo u pogledu neke ili nekih osoba, drugo-
stupanjski sud ima, u pravilu, pravo ispitivati
presudu samo u onom dijelu koji se `albom
pobija. Dio (ili dijelovi) presude koji se `al-
bom ne pobija postao je pravomo}an istekom
`albenog roka. Stoga je i ovdje rije~ o djelo-
mi~noj pravomo}nosti presude. Kazano je da
u slu~aju o kojemu govorimo sud smije “u
pravilu” ispitivati samo onaj dio presude koji
se pobija `albom. To zato {to ako primjenju-
je odredbu ~l. 383. ZKP-a (beneficium co-
haesionis), o kojoj je ve} bilo rije~i, sud po-
stupa po slu`benoj du`nosti kao da `alba
suoptu`enika postoji.
Napokon treba re}i da je prilikom
odlu~ivanja o `albi drugostupanjski sud ve-
zan zabranom reformacije in peius (zabrana
preina~enja na {tetu, nagore). Ako je, naime,
izjavljena samo `alba u korist optu`enika,
presuda se ne smije izmijeniti na njegovu
{tetu (~l. 381. ZKP).
9. Odluke drugostupanjskog suda povodom `albe
Zbog devolutivnog u~inka `albe
odlu~ivanje o `albi prenosi se s prvostupanj-
skog na drugostupanjski sud. Prilikom
odlu~ivanja o ̀ albi drugostupanjski sud mo`e
donijeti sljede}e odluke:
(1) Rje{enje kojim se ̀ alba odbacuje (~l. 385.
i 386. ZKP)
(2) Presudu kojom se `alba odbija (~l. 387.
ZKP)
(3) Rje{enje kojim se ukida prvostupanjska
presuda i predmet vra}a prvostupanjskom
sudu na ponovno su|enje (~l. 388. st. 1.
ZKP)
(4) Rje{enje kojim se ukida prvostupanjska
presuda i predmet upu}uje nadle`nomu
vije}u (~l. 389. ZKP)
(5) Presuda kojom se prvostupanjska presuda
preina~uje (~l. 390. st. 1. ZKP).
Na ovom mjestu potrebno je pobli`e raz-
motriti sve navedene mogu}e odluke drugo-
stupanjskog suda povodom `albe.
(1) Rje{enje kojim se `alba odbacuje.
Drugostupanjski }e sud rje{enjem odbaciti
`albu kada ustanovi da je `alba nepravodob-
na ili nedopu{tena.
@alba je nepravodobna ako je podnesena
nakon zakonskog roka (~l. 385. ZKP), a ne-
dopu{tena je ako ju je podnijela osoba koja
nije ovla{tena za podno{enje `albe ili osoba
koja se odrekla `albe ili odustala od `albe ili
ako `alba po zakonu nije dopu{tena (~l. 386.
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 67
46Za primjenu beneficium cohaesionis v. i ~lanke 279.,
394. st. 3., 399., 410. st. 2., 420. st. 2. i 429. ZKP-a.
ZKP). Po zakonu `alba nije dopu{tena npr.
kada o{te}enik izjavi `albu izvan granica
predvi|enih u ~l. 363. st. 4. ZKP-a ili kada
optu`enik izjavi `albu na svoju {tetu ili kada
na {tetu optu`enika `albu izjavi osoba iz ~l.
363. st. 2. ZKP-a.
(2) Presuda kojom se ̀ alba odbija. Sud }e
drugog stupnja donijeti presudu kojom se
`alba odbija kao neosnovana i potvr|uje
prvostupanjska presuda kada utvrdi da ne po-
stoje razlozi zbog kojih se presuda pobija ̀ al-
bom, a niti povrede zakona koje drugostu-
panjski sud mora uvijek ispitati po slu`benoj
du`nosti (rije~ je o povredama zakona iz ~l.
379. st. 1., v. gore pod 8.) (~l. 387. ZKP).
(3) Rje{enje kojim se ukida prvostupanj-
ska presuda i predmet vra}a prvostupanjsko-
mu sudu na ponovno su|enje. Takvo }e
rje{enje drugostupanjski sud donijeti: a) kada
utvrdi da postoji bitna povreda odredaba kaz-
nenog postupka, osim slu~ajeva iz ~l. 388. st.
1. ZKP-a (v. dalje pod (5)), ili b) kada smatra
da zbog pogre{no ili nepotpuno utvr|enog
~injeni~nog stanja treba nalo`iti novu glavnu
raspravu pred prvostupanjskim sudom (~l.
388. st. 1. ZKP).
Prema novoj odredbi ~l. 388. st. 2. ZKP-a,
na {tetu optu`enika ne mo`e se ukinuti prvo-
stupanjska presuda zbog povrede odredbe
kaznenog postupka iz ~l. 367. st. 1. to~. 8.
ZKP-a. Rije~ je o apsolutnoj procesnoj po-
vredi koja se sastoji u tome da je na glavnoj
raspravi optu`enik koji se na ispitivanju o
osnovanosti optu`be o~itovao da se u odnosu
na sve ili pojedine to~ke optu`be ne smatra
krivim (~l. 320. st. 3. i 7.) bez zahtjeva u
smislu ~l. 321. st. 2. ZKP-a ispitan prije
zavr{etka dokaznog postupka. Treba uzeti u
obzir da spomenuta zabrana ukidanja prvo-
stupanjske presude va`i samo u povodu ̀ albe
na {tetu optu`enika.
Drugostupanjski sud mo`e i samo djelo-
mi~no ukinuti prvostupanjsku presudu ako se
pojedini dijelovi presude mogu izdvojiti bez
{tete za pravilno su|enje (~l. 388. st. 4. ZKP).
(4) Rje{enje kojim se ukida prvostupanj-
ska presuda i predmet upu}uje nadle`nomu
vije}u. Kada pri razmatranju `albe ustanovi
da je za su|enje u prvom stupnju stvarno nad-
le`an, drugostupanjski }e sud ukinuti prvo-
stupanjsku presudu, predmet uputiti
nadle`nom vije}u i o tome izvijestiti prvostu-
panjski sud (~l. 389. ZKP).
(5) Presuda kojom se prvostupanjska pre-
suda preina~uje. Drugostupanjski }e sud doni-
jeti ovakvu presudu kada ustanovi da su u
prvostupanjskoj presudi odlu~ne (pravno rele-
vantne) ~injenice pravilno utvr|ene, ali je na
utvr|eno ~injeni~no stanje pogre{no primijen-
jeno materijalno kazneno pravo, a prema stan-
ju stvari i u slu~aju apsolutno bitnih povreda
odredaba kaznenog postupka iz ~l. 367. st. 1.
to~. 5. (sud je povrijedio propise kaznenog po-
stupka o pitanju postoji li optu`ba ovla{tenog
tu`itelja ili prijedlog o{te}enika, odnosno odo-
brenje nadle`nog tijela), to~. 9. (optu`ba je
prekora~ena) ili to~. 10. (presudom je povri-
je|ena odredba o tzv. zabrani reformacije in
peius) (~l. 390. st. 1. ZKP).
U obrazlo`enju svojih gore navedenih od-
luka drugostupanjski sud mora ocijeniti `al-
bene navode i iznijeti povrede zakona koje je
uzeo u obzir po slu`benoj du`nosti (~l. 391.
st. 1. ZKP). Kada se prvostupanjska presuda
ukida zbog bitnih povreda odredaba kazne-
nog postupka, u obrazlo`enju se mora navesti
koje su odredbe povrije|ene i od ~ega se po-
vrede sastoje, a kada se ukida zbog pogre{no
ili nepotpuno utvr|enog ~injeni~nog stanja,
navest }e se u ~emu su nedostaci u utvr|iva-
nju ~injeni~nog stanja, posebice u odlu~ivan-
ju o prijedlozima stranaka da se pribave i iz-
vedu pojedini dokazi (~l. 322.), odnosno
za{to su novi dokazi i ~injenice va`ni za
dono{enje pravilne odluke (~l. 391. st. 2. i 3.
ZKP).
Svoju odluku donesenu povodom `albe,
zajedno sa svim spisima, drugostupanjski sud
mora poslati prvostupanjskomu sudu radi
predaje te odluke strankama i drugim zainte-
resiranim osobama (~l. 392. st. 1. ZKP). Ako
je optu`enik u pritvoru, drugostupanjski sud
du`an je svoju odluku sa spisima dostaviti
prvostupanjskomu sudu najkasnije u roku od
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.68
tri mjeseca od dana kad je primio spise od
tog suda (~l. 392. st. 2. ZKP).
10. Nova glavna rasprava pred prvostupanjskim sudom
Kada drugostupanjski sud svojim rje{e-
njem ukine prvostupanjsku presudu i vrati
predmet prvostupanjskomu sudu na novo
su|enje, prvostupanjski sud mora provesti
novu glavnu raspravu. Pritom sud drugog
stupnja mo`e nalo`iti da se nova glavna ra-
sprava pred prvostupanjskim sudom odr`i
pred potpuno izmijenjenim vije}em (~l. 388.
st. 3. ZKP).
Prvostupanjski sud uzima za osnovu nove
glavne rasprave prija{nju optu`nicu. Ali, ako
je prvostupanjska presuda djelomi~no ukinu-
ta, taj sud za osnovu glavne rasprave uzima
samo onaj dio optu`be koji se odnosi na uki-
nuti dio presude (~l. 393. st. 1. ZKP). Na no-
voj glavnoj raspravi stranke mogu isticati
nove ~injenice i iznositi nove dokaze (~l. 393.
st. 2. ZKP). Prvostupanjski je sud du`an iz-
vesti sve postupovne radnje i raspraviti sva
sporna pitanja na koja je upozorio drugostu-
panjski sud u svojoj odluci (~l. 393. st. 3.
ZKP). Pri izricanju nove presude prvostu-
panjski je sud vezan zabranom reformacije in
peius (~l. 393. st. 4. ZKP).
III. @ALBA PROTIV DRUGOSTUPANJSKE PRESUDE
Ponajprije treba re}i da protiv rje{enja
drugostupanjskog suda donesenih povodom
`albe (v. gore pod 9. (1), (3) i (4)) nikada nije
dopu{tena `alba ({to proizlazi iz ~l. 394.
ZKP-a).
Protiv drugostupanjske presude dopu{te-
na je `alba tre}estupanjskomu sudu samo u
ovim slu~ajevima:
1) ako je drugostupanjski sud izrekao
kaznu dugotrajnog zatvora ili je potvrdio
prvostupanjsku presudu kojom je izre~ena
takva kazna
2) ako je drugostupanjski sud na temelju
odr`ane rasprave utvrdio ~injeni~no stanje
druk~ije nego prvostupanjski sud i na tako
utvr|enom ~injeni~nom stanju utemeljio svo-
ju presudu
3) ako je drugostupanjski sud preina~io
prvostupanjsku presudu kojom je optu`enik
oslobo|en optu`be i izrekao presudu kojom
se optu`enik progla{ava krivim (~l. 394. st. 1.
ZKP).
O `albi protiv drugostupanjske presude
rje{ava tre}estupanjski sud na sjednici vije}a
prema odredbama koje va`e za drugostupanj-
ski postupak. Pred tre}estupanjskim sudom
ne mo`e se odr`ati rasprava (~l. 394. st. 2.
ZKP). Kao tre}estupanjski sud, povodom
`albi, uvijek odlu~uje Vrhovni sud Republike
Hrvatske (~l. 21. to~. 2. ZKP).
IV. @ALBA PROTIV RJE[ENJA
U kaznenom postupku sud donosi odluke
i u obliku rje{enja.
Prema ZKP-u, protiv nekih rje{enja `alba
je dopu{tena, a protiv drugih `alba nije
dopu{tena.
Protiv rje{enja istra`nog suca i protiv dru-
gih rje{enja prvostupanjskog suda stranke i
osobe ~ija su prava povrije|ena mogu podni-
jeti `albu uvijek kad u ZKP-u nije izri~ito
propisano da `alba nije dopu{tena (~l. 395.
st. 1. ZKP). Naprotiv, protiv rje{enja vije}a
donesenog prije i tijekom istrage nije
dopu{tena `alba, ako ZKP-om nije druk~ije
propisano. @alba nije dopu{tena ni protiv
rje{enja Vrhovnog suda Republike Hrvatske,
osim kad vije}e Vrhovnog suda kad odlu~uje
po ~l. 104. st. 4. i 5. ZKP-a odredi pritvor
okrivljeniku protiv kojeg nije bio odre|en
pritvor, kao ni protiv rje{enja koja se donose
radi pripremanja glavne rasprave i presude;
potonja rje{enja mogu se pobijati samo u
`albi na presudu (~l. 395. st. 2.-4. st. 1., ~l.
110. st. 1. ZKP).
Ve} je re~eno (gore pod B.) da protiv
rje{enja donesenih u drugom stupnju povo-
dom `albe nikada nije dopu{tena `alba.
@alba se podnosi sudu koji je donio
rje{enje, i to u roku od tri dana od dana do-
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 69
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.70
Prof. Dr. sci. VLADIMIR LJUBANOVI], ordentlicher Professor an der Fakultät für
Rechtswissenschaftender Josip-Juraj-Strossmayer-Universität
BERUFUNG IM STRAFVERFAHREN
ZUSAMMENFASSUNG
Laut kroatischem Strafprozessrecht bilden Berufung gegen das Urteil und Berufung gegen den
Bescheid ordentliche Rechtsmittel.
Berufung gegen Urteil des Gerichtes erster Instanz ist ordentliches, vollständiges, übertragbares,
suspensives und zweiseitiges Rechtsmittel: ordentlich, weil es gegen ein nicht-rechtkräftiges Urteil ein-
gelegt wird; vollständig, weil es für irgendwelche zugelassene Anfechtungsgründe erhoben werden
kann; übertragbar, weil die Entscheidung über die Berufung auf das Gericht höherer Instanz übertragen
wird; suspensiv, weil es die Vollziehung des Urteils verlängert; zweiseitig, weil es der anderen streiten-
den Partei zur Antwort zugeleitet wird.
Eine Berufung kann von einem sehr weiten Personenkreis eingelegt werden (neben den Parteien
und dem Verteidiger ist dazu noch ein gewisser Kreis der Verwandten des Beschuldigten berechtigt, dann
die Person, deren Gegenstand weggenommen wurde, und die juristische Person, deren Vermögensnutzen
entzogen wird). Der Inhalt der Berufung wird detailreich im Gesetz vorgeschrieben, was aber Ergebnis
einer allgemein angenommenen Auffassung ist, nach der ein Gericht höherer Instanz anlässlich der
Berufung in der Regel in den Grenzen derselben Berufung seine Entscheidung trifft. Ein Urteil kann nicht
wegen irgendwelcher Verletzung der Bestimmungen des Strafverfahrens angefochten werden, sondern
nur wegen einer wesentlichen Verletzung dieses Verfahrens. Dabei sieht das Gesetz absolute und relati-
ve Prozessverletzungen vor. Absolute Prozessverletzungen werden ausdrücklich im Art. 367. Abs. 1. Z.
1-11. und Abs. 2. der StPO, und relative innerhalb der allgemeinen Formel im Art. 367. Abs. 3. StPO vor-
stave rje{enja ako ZKP-om nije druk~ije pro-
pisano (~l. 396. ZKP).47 Podno{enjem `albe
protiv rje{enja odga|a se izvr{enje rje{enja
protiv kojeg je podnesena `alba, ako ZKP-om
nije druk~ije propisano (~l. 397. ZKP).
O `albi protiv rje{enja istra`nog suca
odlu~uje izvanraspravno vije}e istog suda,
ako ZKP-om nije druk~ije propisano (~l. 398.
st. 2. ZKP). O `albi protiv rje{enja prvostu-
panjskog suda odlu~uje drugostupanjski sud
na javnoj sjednici vije}a, ako ZKP-om nije
druk~ije propisano (~l. 398. st. 1. ZKP).
Rje{avaju}i o `albi protiv rje{enja, sud
mo`e rje{enjem: a) odbaciti `albu kao nepra-
vodobnu ili nedopu{tenu, b) odbiti `albu kao
neosnovanu, ili c) prihvatiti `albu i rje{enje
preina~iti ili ukinuti i prema potrebi predmet
uputiti na ponovno odlu~ivanje (~l. 398. st. 3.
ZKP).
Prilikom ispitivanja `albe, sud mora po
slu`benoj du`nosti paziti je li za dono{enje
rje{enja prvostupanjski sud bio stvarno nad-
le`an, je li rje{enje donijelo ovla{teno tijelo te
je li na {tetu optu`enika povrije|en Kazneni
zakon odnosno postoji li povreda odredaba
kaznenog postupka iz ~l. 367. st. 1. to~. 11.
ZKP-a (~l. 398. st. 4. ZKP). Na postupak o
`albi protiv rje{enja primjenjuju se i neke
odredbe koje se odnose na postupak povo-
dom `albe protiv presude (v. ~l. 399. ZKP-a).
47Druk~ije je propisano npr. u ~l. 99. st. 1. ZKP-a (rok za `albu iznosi dvadeset ~etiri sata); u ~l. 104. st. 1. ZKP-a (rok za
`albu iznosi ~etrdeset osam sati).
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 71
gesehen. Ein Urteil kann mittels einer Berufung auch auf Grund der Verletzung des Strafgesetzes, die im
StPO präzise reguliert ist, angefochten werden, und solche Verletzungen werden immer als absolute be-
trachtet. Eine Berufung kann auch wegen der Fragen des Tatbestandes eingelegt werden (falsch oder un-
vollständig festgelegter Tatbestand) sowie wegen der Entscheidung über strafrechtliche Sanktionen.
Eine Entscheidung über die Berufung wird von einem höheren Gericht getroffen, und zwar in der
Regel auf einer Sitzung des Gerichtsrates und sehr selten auf Grund einer Verhandlung. Das Gericht
kann folgendes entscheiden: durch einen Beschluss die Berufung abweisen, durch einen Beschluss das
Urteil aufheben und die Sache dem Gericht der ersten Instanz für eine neue Rechtsverhandlung zurück-
weisen, durch sein Urteil die Berufung abweisen, durch sein Urteil das frühere Urteil abändern.
Eine Berufung gegen das Urteil der zweiten Instanz ist nur in Ausnahmefällen zugelassen, die au-
sdrücklich im Gesetz vorgesehen sind.
Was die Berufung gegen den Bescheid betrifft, ist sie gegen einige Bescheide erlaubt, und gegen
einige andere nicht.
Schlüsselwörter: Strafverfahren, Rechtsmittel, Berufung gegen das Urteil, Berufung gegen den
Bescheid.
Dr.sc. VLADIMIR LJUBANOVI] ,professeur titulaire à la Faculté de droit del’Université J.J. Strossmayer à Osijek
RECOURS DANS LA PROCEDURE PENALE
RÉSUMÉ
Conformément au droit de la procédure pénale croate les moyens légaux les plus réguliers sont
la plainte contre le jugement et la plainte contre l’ordonnance.
Le recours contre le jugement du tribunal de première instance est un moyen légal régulier, car
elle est portée contre un jugement non-exécutoire, elle est complète, car elle peut être portée sur tous les
fondements disponibles afin de contester le jugement, elle est dévolutive, car la plainte est considérée par
le tribunal d’instance plus élevée, elle est suspensive, car elle repousse l’exécution du jugement, mais
aussi bilatéralle, car elle doit être transmise à la partie opposée qui doit déposer une réponse.
La plainte peut être portée par un vaste cercle d’individus (les deux parties, la défense, certain
nombre de membres de la famille et ceci en faveur d’inculpé, puis la personne privée d’un objet, ainsi que
la personne ayant perdu le bénéfice de la propriété. La loi prescrit le contenu de la plainte en détail, ce
qui est la conséquence d’un point du vue accepté selon lequel le tribunal supérieur lors d’une plainte gé-
néralement n’outrepasse jamais ses limites en portant une décision. Le jugement ne peut pas être conte-
sté pour n’importe quelle infraction aux ordonnances de la procédure pénale, mais uniquement pour des
infractions essentielles de cette procédure. La loi prévoit les infractions absolues et relatives de la pro-
cédure. Les infractions absolues sont citées d’une manière taxative dans l’article 367, alinéa 1, point 1 –
11. et l’alinéa 2. dans la procédure pénale. Les infractions relatives sont prévues par une formule géné-
rale dans l’article 367, alinéa 3. dans la procédure pénale. Le jugement peut être contesté par une plain-
te à cause d’une infraction au Code pénal que le code de la procédure pénale élabore très précisément, et
ces infractions là sont toujours absolues. On peut porter plainte pour une question des faits (un état de
faits erroné ou incomplet) ainsi que sur une décision concernant les sanctions pénales.
C’est la Cour supérieure qui porte la décision concernant la plainte et ceci généralement à la séan-
ce du Conseil, et plus rarement après l’audience. Le tribunal peut: rejeter la plainte par une arrêté, annu-
Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.72
ler le jugement par une arrêté et renvoyer le dossier au Tribunal de première instance qui relancera un
nouveau procès, refuser la plainte par un jugement, modifier le jugement par un nouveau jugement.
Faire l’appel contre le jugement du deuxième instance est permis uniquement dans les cas préci-
sés, prévus par la loi.
Concernant l’appel contre une arrêté, l’appel est permis contre certaines décisions, mais pas con-
tre toutes.
Les mots-clefs: la procédure pénale, les moyens légaux, l’appel contre le jugement, l’appel con-
tre l’arrêté.
D. Sc. VLADIMIR LJUBANOVI], Full Professor of Faculty of Law of the J. J.Strossmayer University in Osijek
APPEAL IN CRIMINAL PROCEEDINGS
SUMMARY
According to Croatian penal procedural law, regular legal remedies are appeal against a verdict
and appeal against a resolution.
Appeal against a verdict of a first instance court is a regular legal remedy because it is submitted
against an ineffective sentences, it is complete, because it can be submitted on all possible grounds for
the denial of the verdict, devolutional, because the decision about the complaint is carries on to the hi-
gher court, suspensive, because it puts off the execution of the verdict, and bilateral, because it must be
delivered to the opposed who can answer on the complaint.
An appeal can be filed by a wide circle of individuals (beside the parties and the defense lawyer it
can also be filed for the accused by a determined circle of relatives, further, by the individual whose object
becomes paralyzed, and by the legal person who has been deprived of his material gain). Law prescribes
the content of complaints in detail, which is a consequence of the accepted viewpoint according to which
the higher court, on the occasion of the complaint, decides, as a rule, within the limits of the complaint. The
verdict can not be disputed on the account of violation of any provisions of criminal proceedings; it can only
be disputed on the grounds of a fundamental violation of this procedure. In doing so, the law provides ab-
solute and relative violations of the procedure. Absolute violations are specified and quoted in the article
367. subsection 1 items 1 - 11 and subsection 2 of the Law on Criminal Procedure, whereas relative viola-
tions are envisaged by a general formula in the article 367 subsection 3 of the Law on Criminal Procedure.
The verdict can also be disputed with an appeal because of the violations of penal law that are precisely de-
termined by the Law on Criminal Procedure, whereby these violations are always absolute. An appeal can
also be submitted on the account of factual questions (wrongly or incompletely established facts of the
case), as well as because of the decision about penal code sanctions.
Decision about the appeal is brought by the higher court, regularly at the council meeting, and
very rarely on the basis of a debate. The higher court can: refuse the appeal by ruling, abolish the pre-
vious verdict by ruling and send the case back to the first instance court for a new trial, reject the appeal
by verdict, reverse the sentence by a new verdict..
Appeal against the second-instance judgment is allowed only in exceptional cases precisely spe-
cified by the law.
As for the appeal against a ruling, it is allowed against some rulings, whereas against some other
rulings it is not allowed.
Key words: criminal proceedings, legal remedies, appeal against a judgment, appeal against a ruling
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 73
UDK - 352/354(4)(497.5)
Izvorni znanstveni rad
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC, redoviti profesor Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta JosipaJurja Strossmayera u Osijeku, raniji ministar i raniji pu~ki pravobranitelj hrvatski
ZAJEDNI^KI EUROPSKI INSTITUCIONALNI MODEL LOKALNEI REGIONALNE SAMOUPRAVE NASPRAM DECENTRALIZACIJIU FUNKCIJI POJA^ANE KONCENTRACIJE DR@AVNOGAUPRAVLJANJA – SLU^AJ HRVATSKI
Moglo bi se, ovdje, themam disputationis ozna~iti kao “izgradnju
vladateljsko-upravlja~kih sklopova u zemljama srednje i isto~ne Europe u
te`nji prema zajedni~komu europskom institucionalnom modelu lokalne i
regionalne samouprave” i, u sklopu toga, s usredoto~enjem na “medju-
upravlja~ke odno{aje, doti~no uloge i funkcije sredi{nje, regionalne i lokalne
uprave u mijeni”.
Uspostavljanje upravlja~kih sklopova u odnosnim zemljama odvija
se unutar procesâ razvijanja njima osebujnoga gradjanskoga dru{tva i
tvorenja vlastite nacionalne dr`ave kao dr`ave pravâ, s tim {to se o~ekuje da
u takvim suvislostima upravlja~ki sklopovi {to ih se uspostavi budu odnos-
nim procesima sukladnim.
Jednim je od po~elâ u tomu smislu i ustrojavanje lokalne i regionalne
samouprave kao jednoga od va`nih ~imbenikâ u dinamici nacionalnoga
`ivota u ukupnosti, te kao skupa kriti~nih ~imbenikâ da se osigura djelova-
nje razvojnih silâ nacionalne tradicije.
Klju~ne rije~i: nacionalna dr`ava, dr`ava pravâ, pravna dr`ava,
gradjansko dru{tvo, lokalna i regionalna samouprava, dr`avna uprava,
decentralizacija, koncentracija, nacionalna tradicija, histori~ki `upanijski
ustroj u Hrvatâ, zajedni~ki europski institucionalni model, europske tradici-
je, podrednost, zaporka op}e nadle`nosti, sustav pobrojivanja
PREGLED SADR@AJA:
1. Pojmovne i kategorialne odredbenice problema (75 - 84.). 1.1. (75
- 77). 1.2. (77-78). 1.3. (78 - 81). 1.4. (81 - 82). 1.5. (82 - 84).
2. Zahtjevi za decentralizacijom kao `ari{te raspredanja politi~koga(1990. – 2000.) (85 - 94). 2.1. (85 - 86). 2.2. (86 - 87). 2.3. (87 - 90). 2.4. (90
- 91). 2.5. (91 - 94).
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.74
3. Razrje{enje politi~ke decentralizacije u ustavnoj i zakonskojreformi od god. 2000./2001. (94 - 105).
3.1. Op}e primjedbe (94 - 95).
3.2. Kriteriji za odredjivanje sukladnih jedinicâ (95 - 96).
3.3. Ovlasti i odgovornosti lokalnih i regionalnih jednicâ i decentra-
lizacija (96 - 100).
3.4. Dr`avno nadziranje lokalne i regionalne samouprave i decen-
tralizacija (100 - 102).
3.5. Financiranje lokalne i regionalne samouprave u suvislosti
decentralizacije (102 - 105).
4. Prosudbe i ras~lambe o nekim klju~nim po~elima preustrojenjaod god. 2001. (105 - 112).
4.1. Razdvajanje “dr`avne uprave” od “lokalne i regionalne
samouprave” (105 - 107).
4.2. O upravno-politi~komu zna~enju promjene polo`aja `upana s
motri{ta decentralizacije (107 - 108).
4.3. O problemati~nosti samostalnosti lokalnih i regionalnih oblastî
(108 - 109).
4.4. Financijska samostalnost lokalnih i regionalnih jedinicâ u suvis-
losti decentralizacije (109 - 110).
4.5. Neke javno-pravne prosudbe preustrojenja od godine 2001. s
motri{ta decentralizacije (110 - 112).
5. Hrvatska lokalna i regionalna samouprava i zajedni~ki europskiinstitucionalni model (112 - 126.).
5.1. Op}enito (112 - 113).
5.2. Oblikovanje zajedni~koga europskog institucionalnog modela
(114 - 116).
5.3. Ne{to o tradiciji hrvatske lokalne i regionalne samouprave po
svjedo~enju Banske Hrvatske (1867./1868. – 1918.) te S.R. Hrvatske
(1945./1963. – 1989.) (116 - 125).
5.4. Preustrojenje od god. 2001. u svjetlu zajedni~koga europskog
institucionalnog modela (125 - 126).
5.5. Zaklju~no o oblikovanju europskoga modela (126 - 126).
6. Hrvatska narodna pravna tradicija i zajedni~ki europski institu-cionalni model (126 - 134). 6.1. (126 - 127). 6.2. (127 - 130). 6.3. (130 -
131). 6.4. (131 - 133). 6.5. (133 - 134).
7. Zaklju~ne prosudbe i ras~lambe (134 - 136).
Popis vrela (136 - 138).
1. POJMOVNE I KATEGORIALNEODREDNICE PROBLEMA U SVJETLOSTI USPOSTAVLJANJASUKLADNIH SREDI[NJIH, REGIONALNIH I LOKALNIHUPRAVLJA^KIH SKLOPOVA UREPUBLICI HRVATSKOJ
1.1. S istekom 80-ih godina stolje}a XX-
oga, u slijedu uru{avanja komunisti~koga po-
retka kao egzistencialnog, postavio se zem-
ljama srednje i isto~ne Europe problem obli-
kovanja novih sklopova upravljanja,
sklopova sukladnih s motri{ta prevladavanja
centralisti~kih i autoritarianskih nasljedjâ ko-
munisti~ke ere, te polaganja ustavnih,
ustrojstvenih i ljudskih (osobnih) podlogâ da
se unutar razvijanja gradjanskoga dru{tva i
tvorenja vlastite nacionalne dr`ave (Dr`ave-
Nacije) kao dr`ave pravâ uspostavi demo-
kratsku vladavinu i ustroji `ivotno-sposobnu
upravu1.
Polaze}i od konzervativno-liberalne ideje
o slobodama i pravima, o odvajanju vlasti, o
vrhovni{tvu nacionalnomu, u nastojanjima da
se uspostavi sukladne sklopove upravljanja,
gradjansko dru{tvo zami{lja se kao zajednicu
gradjanâ unutar koje vlada “politi~ki ideal
vladavine prava”, te koja je zajednica karak-
terizirana politi~kim poretkom u obliku de-
mokracije, dru{tvenim kriti~kim iskustvom u
obliku znanosti, te umjetnosti i filozofije, kao
i moralnom du`no{}u da se dru{tveno i, prije
svega, gospodarski, stremi prema uspjehu2.
Unutar istih tih procesâ, “dr`avu pravâ” (Ètat
des droits, Staat von Rechten sich beschaf-
fend) 3 zami{lja se kao dr`avu koja je idealom
u smislu konzervativno-liberalne ideje o pra-
vima, dakle kao dr`avu u kojoj, po crti idea-
liteta, va`i:
(a) da postoje i relativno neodvisno o politici
va`e, kako ve} po komu nazivana, prirodna
ili neotudjiva ili ljudska prava, koja su ogra-
ni~enjem i ustrojavanju dr`ave te djelovanju
javnih vlastî, {to }e re}i da “na razini nu-
tarnjosti svake nacije po{tivanje svih ljud-
skih pravâ poprima veliko va`enje, a pogla-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 75
1 Za potrebu i smisao obnove institucijâ, prije svega dr`ave
i dr`avnoga upravljanja – cf. papa Pius XI.,
Quadragesimo Anno, okru`nica papinska, od 15. svibnja
1931., in Sto godina katoli~koga socialnog nauka,
Kr{}anska sada{njost, Zagreb, 1991., pp. 31. – 78., pose-
bice pp. 53. – 54. (to~. 77. – 81.). Za shva}anje “egzisten-
cialnoga poretka” kao “`ivotnoga poretka” – cf. K.
Mannheim, Ideologie und Utopie, Schulte-Bulmke Verlag,
Frankfurt a./M., 1965. (1929.), gl. IV. Cf. et B. Babac,
Obnova hrvatskoga gradjanskog dru{tva – Politi~ka kon-
trola i dr`avna uprava, Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J.
Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1994., 199. – 225.
2 Za ideju o jedinstvenosti osobnoga i nacionalnoga
zna~enja duha poduzetni{tva - cf. papa Ioannes Paulus II.,
Sollicitudo Rei socialis, okru`nica papinska, od 30. pro-
sinca 1987., in Sto godinâ katoli~koga socialnog nauka,
supra, pp. 573. – 624., posebice p. 583. (stavak 2. to~. 15.),
gdje se ka`e da je pravo na poduzetnost u gospodarstvu
zna~ajno ne samo za pojedinca ve} i za op}e dobro, te da
ograni~avanje ili nijekanje takvoga prava zna~i “ru{enje
duha poduzetni{tva, a to zna~i stvarala~koga duha gradja-
nina”; takvo stanje imade, onda, posljedice i s motri{ta
prava pojedinih narodâ, doti~no da neki narod bude li{en
svoje subjektivnosti, vrhovni{tva koje mu pripada u gospo-
darskomu, politi~kom i kulturnom smislu” (stavak 3. to~.
15.). Za “gospodarsko stremljenje prema uspjehu” – cf. K.
Mannheim, Ueber das Wesen und die Bedeutung des wirt-
schaftlichen Erfolgsstrebens, in Archiv fuer Sozialwissen-
schaft und Sozialpolitik, 63/1930, pp. 449. – 512. (cf. et pri-
jevod na hrvatski jezik od mr. sc. Ljubice Kordi} i prof. dr.
sc. Branko Babac, Pravni vjesnik, Osijek, 2000., 1 – 2/00,
pp. 245. – 285.). Za “vladavinu prava kao politi~ki ideal”
– cf. Fr. A. v. Hayek, The Political Ideal of the Rule of Law,
National Bank of Egypt, Caire, 1955.
3 Dakle, ovdje se razlikuje pojam “pravne dr`ave”
(Rechtsstaat), doti~no “dr`ave prava” (État de droit), od
pojma “dr`ave pravâ” (État des droits, Staat von Rechten
sich beschaffend): ovo smo razlikovanje izveli prema jed-
nomu na{em ranijem spisu – cf. B. Babac, O nekim op}im
problemima uobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojstva
u svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategija razvoja
Hrvatske i hrvatskoga gradjanskog dru{tva, in Zbornik
Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1992.,
1/92, pp. 41. – 76.(I.); 2/92, pp. 193. – 235.(II.), posebi-
ce p. 49.(I.), izvedeno iz franc. Objave o pravima
(1789./1791.), ~lanci 1. – 5.,, uspostavljenu u svojemu
va`enju s francuskim ustavom od god. 1958. – cf. Proslov
tomu Ustavu, prema tekstu Objave u Ustavu od god.
1791. Za klasi~no shva}anje “pravne dr`ave” – cf. E.
Stein, Staatsrecht, J. C. B. Mohr (Paul Siebeck),
Tuebingen, 1976., pp. 43. – 74. Cf. et P. Alexeeff, L’Ètat –
le Droit – et le Pouvoir discrétionnaire des Autorités
publliques, in Revue internationale de la Théorie du droit,
Brno, 1928./1929., année III., pp. 195. – 219. (ovaj smo
spis upoznali kasnije (1996.) i preveli ga na hrvatski jezik
za Pravni vjesnik, Osijek, 1997., 1 – 2/97, pp. 102. –
121.); J.-M. Breton, L’État et la legalité: Contribution à
une dialectique de la démocratie, in Revue du droit
public, 1/97, pp. 181. – 213.
vito: pravo na `ivot u svakomu stadiju po-
stojanja; prava obitelji kao temeljne dru{tve-
ne zajednice ili “}elije dru{tva”; pravednost
u radnim odno{ajima; prava vezana uz ̀ ivot
politi~ke zajednice kao takve, prava koja
proizlaze iz transcedentnoga poziva ljud-
skoga bi}a, po~ev{i od prava na slobodu
ispovijedanja i prakticiranja vlastite vjere”,
a da “na medjunarodnoj razini, u odno{aji-
ma medju dr`avama..., to zna~i u punini
po{tivati istobitnost (identité, Wesenein-heitlichkeit) svakoga naroda s njegovim po-
vijesnim i kulturnim zna~ajkama..., u jedna-
kosti koja je podlogom prava svih na sudio-
ni{tvo u procesu punoga razvoja”4;
(b) da je svrhom svake politi~ke institucije
{ti}enje takvih pravâ, a s motri{ta ove the-matis disputations, prije svega od onih in-
stitucijâ zajam~enoga prava na udjel u od-
govornosti za “va`ne dru{tvene odluke”,
prava koje se odnosi na preuzimanje dijela
zajedni~ke odgovornosti kao konkretnoga
na~ina vr{enja slobode od strane dosto-
janstvenih pojedinaca u ljudskim zajedni-
cama suradnje i `ivota u kojima su javnoj
vlasti postavljene pravne granice, a svijest o
svojoj du`nosti (odgovorno vr{enje slobo-
de, a ne pod pritiskom) visoko rasprostra-
njenom 5 ; drugim rije~ima, to da je svrhom
svake politi~ke institucije {ti}enje naravnih
pravâ zna~i da su pravice potkom svakoga
zajedni{tva, budi to zajedni{tvo obiteljsko,
budi to zajedni{tvo dr`ave, budi to zajed-
ni{tvo lokalne i regionalne samouprave6;
(c) da se sa zakonom smije ograni~avati samo
djelovanja koja su {kodljiva dru{tvu, {to
zna~i da sve ono {to sa zakonom nije za-
branjeno ne smije biti sprje~avano, a da
nitko ne smije biti prinudjivan ~initi ono
{to zakon ne naredjuje, s tim, da{to, da je
zakon izra`ajem op}e volje te da se s nje-
govim odredbama smije uspostavljati
samo one granice vr{enju prava i sloboda s
kojima se osigurava vr{enje pravâ i slobo-
dâ drugih ljudi 7.
To je, dakle, “dr`ava pravâ” za razliku od
“pravne dr`ave” (Rechtsstaat), doti~no
“dr`ave prava” (Ètat de droit) – s ~im se
ozna~uje dr`avu u kojoj su osigurani: zakoni-
tost djelovanja vlasti, uspostavljena jamstva
gradjanskih slobodâ i pravâ, te odvajanje vla-
stî i ustavno-sudbeni nadzor nad vr{enjem
ustavnih (o)vlastî8.
Glasom nekih vladaju}ih motri{tâ,
“dr`ava pravâ” izgledala bi, kako je ovdje
opisanom, vi{e kakvom kategorijom eti~kom
negoli pravnom. Ipak, ako bi se u tomu i{lo
malo manje opisno, a vi{e logi~ki nego {to je
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.76
4 Cf. u predhodnim bilje{kama, supra. Cf. posebice: u
~lanku 2. franc. Objave o pravima (1789./1791.)..., supra.
Za ideju o jedinstvenosti nacionalnoga i medjunarodnoga
va`enja ljudskih pravâ i temeljnih slobodâ te o jednakosti
svih u pravu na razvoj – cf. papa Ioannes Paulus II.,
Sollicitude Rei socialis ..., supra, pp. 600. – 602. (to~.
33., 34.).
5 Za “va`ne dru{tvene odluke” – cf. B. Horvat, Politi~ka eko-nomija socializma, Globus, Zagreb, 1986., pp. 36. et s., 60.
et s. (u toga pisca: “zna~ajne dru{tvene odluke”).
Razmi{ljanja o prirodnim pravima izvedena su prema
franc. Objavi o pravima(1789./1791)..., supra, posebice
art. 1. – 5. Za ideju o “udjelu u odgovornosti za va`ne
dru{tvene odluke” – cf. papa Paulus VI., OctogesimaAdveniens, apostolsko pismo od 14. lipnja 1971., in Sto go-
dina katoli~koga socialnog nauka, Kr{}anska sada{njost,
Zagreb, 1991., pp. 363. – 390., posebice to~. 47., u svezi s
Dignitatis humanae, objavom pape Paulusa VI. o vjerskoj
slobodi (17. prosinca 1965.), izvor kao gore, pp. 292. –
305., posebice to~. 1.
6 Cf. u ~lanku 2. franc. Objave o pravima (1789./1791.)...,supra. Cf. posebice papa Ioannes Paulus II., SollicitudeRei socialis ..., supra, pp. 600. – 602. (to~. 33., 34.). Cf.
et B. Babac, Ilo~ki statut i ideja o op}inskoj i lokalnojsamoupravi kao temeljnomu pravu gradjanâ – Ogled ojednomu slu~aju hrvatske dr`avno-pravne tradicije, in
Pravni vjesnik, Osijek, 2002., 1 – 2/02, pp. 355. – 388.,
posebice, 362. – 363.
7 Izvedeno iz ~lanaka 4. – 6. franc. Objave o pravima(1789./1791.) ..., supra, u svezi sa stavkom 2. ~lanka 1.,
~lankom 3., te s ~lancima 14. – 20. Ustava Republike
Hrvatske, Narodne novine br. 56/90, 135/97, 8/98
(Pro~i{}eni tekst), 113/00, 124/00, 28/01, 41/01
(Pro~i{}eni tekskt), 55/01 (Ispravak pro~. teksta
(Us.R.Hr.-Pro~.)). Cf. et B. Babac, O pravnosti upravno-ga djelovanja – Neki odabrani problemi, in Pravni vje-
snik, Osijek, 2001., 1 – 2/01, pp. 7. – 177., posebice 145.
– 171. (O zabrani nejednakosti postupanja i samovoljno-
sti).
8 Za ideju da se smije ograni~avati samo djelovanja koja su
{kodljiva dru{tvu – cf. franc. Objavu o pravima(1789./1791.). Za klasi~no shva}anje pravne, doti~no
socialne pravne dr`ave – cf. E. Stein, Staatsrecht ...,
supra, pp. 43. – 74.
to u ovdje istaknutim odrednicama slu~ajem,
“dr`avom pravâ” moglo bi se smatrati samo
“dr`avu za koju pravo nije samo orudjem jav-
ne vlasti (puissance publique, oeffentlicheGewalt), ve} i orudjem da se blagodatno
(pro)vodi poslanja {to ih se u slu`bi zajedni-
ce pridaje dr`avi”9.
1.2. Ka`e se da su procesi obnavljanja go-
spodarskih, politi~kih i kulturalnih sklopova
gradjanskoga dru{tva u nekim zemljama
Srednje i Isto~ne Europe, a u hrvatskim zem-
ljama svakako je to slu~ajem, pro`eti pravno-
politi~kim zahtjevom za tvorenjem vlastite
Dr`ave-Nacije, dakle politi~koga ustrojstva
~ije voditeljstvo s upravnim sto`erom, ba{ s
razloga toga {to u~inkovito pola`e zahtjev na
legitimni monopol prinude radi obdr`avanja
svojih poredaka, raspola`e najvi{ljom vla{}u
prema unutra i nepodlo`no naspram svakomu
drugom ustrojstvu prema vani, osiguravaju}i
konstituiranje i rekonstituiranje odnosnih na-
rodâ kao Dr`ava-Nacijâ drugim istim takvim
Dr`avama-Nacijama ravnopravnih te samo-
stalnih i slobodnih te ba{ na takvim zasadama
medjunarodnim poretkom, doti~no od takvih
istih kao pripadnicâ “svjetske zajednice naro-
dâ”, priznatih i uva`avanih subjekata10.
Tvorenje vlastite Dr`ave-Nacije, doti~no
o~uvanje i promicanje vlastite Dr`ave-
Nacije, jest i pretpostavkom i rezultatom osi-
guranja nacionalnoga sadr`aja razvoja, dakle
pretpostavkom za udovoljiti prijekoj potrebi-
tosti “da svaka zemlja, kolikogod je to
mogu}im, otkrije svoj prostor vlastite slobo-
de..., stvara mogu}nosti za podhvate koji od-
govaraju njezinim dru{tvenim zahtjevima...,
pronalazi ono {to je za nju prvenstvenim i
dobro upoznaje vlastite potrebe u skladu s
uvjetima svojega pu~anstva, zemljopisnoga
okoli{a i kulturnih tradicijâ” 11.
Unato~ takvomu zajedni~kom povijesnom
polazi{tu – obnova i modernizacija dru{tva i
dr`ave na ru{evinama komunizma kao “`ivot-
noga poretka”, te, {to je, mo`da, jo{ va`nijim,
unato~ zajedni~komu politi~kom idealu – ob-
nova gradjanskoga dru{tva i tvorenje, doti~no
promicanje, vlastite nacionalne dr`ave kao
dr`ave pravâ, zemlje srednje i isto~ne Europe,
a posebice Republika Hrvatska, o~itovale su,
tijekom sljeduju}ih godinâ (1989. – 2002.),
zna~ajne ina~ice u uspostavljanju svojih sklo-
pova i odno{ajâ u upravljanju na sredi{njoj,
regionalnoj i lokalnoj razini, i to kako po tem-
pu i stilu, tako jo{ i vi{e po pote{ko}ama koje
su pratile procese obnavljanja sklopova i
odno{aja svojstvenim gradjanskomu dru{tvu i
Dr`avi-Naciji kao institucionalizaciji pravâ, a
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 77
9 Izvedeno prema razlozima jednoga pravorijeka franc.
Dr`avnog vije}a (Conseil d’État) – koje ju ozna~uje kao
“État du droit” - cf. in J.-M. Breton, L’État et la legalité:Contribution à une dialectique de la démocratie ...,
supra, pp. 181. – 213., posebice pp. 181. – 182., te bilj.
br. 1.
10 Za Dr`avu-Naciju kao ideal i stvarnost – cf. J. Isensee,
Nacija kao politi~ko jedinstvo, hrvatski prijevod, in
Politi~ka misao, Zagreb, 1999., vol. 36., 4/99, pp. 3. –
17., gdje se izrijekom ka`e: “^ini se da politi~ka slobo-
da dovodi do oblikovanja nacionalnih dr`avâ na podlo-
zi demokratskoga ustava... Moderna demokracija nasta-
je kao nacionalna dr`ava... Narod se pojavljuje kao
voljno i djelatvorbeno sposobna politi~ka jedinica
(jedinstvo) koja predhodi dr`avnoj vlasti i njezinomu
pravnom poretku...” (l. c., p. 4.). Cf. et B. Babac, Onekim op}im problemima uobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjem nacio-nalnih strategijâ razvoja Hrvatske i hrvatskoga grad-janskog dru{tva ..., supra, (II.), pp. 210. – 228. Za
pojam vrhovni~ke dr`ave – cf. M. Weber, Wirtschaft undGesellschaft – Grundriss der verstehenden Soziologie,
J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), Tuebingen, 1976. (1922.).,
pp. 29. – 30.; M. Weber, Der Nantionalstaat und
Voklswirtschaftspolitik (1895.), in M. Weber, Gesammelte
politische Schriften, isti izdava~ kao supra, 1958. (1920.),
pp. 1. – 25.; Vl. Ibler, Medjunarodni odnosi, uvodna stu-
dija za Vl. Ibler ur., Medjunarodni odnosi, Hrestomatija
politi~ke znanosti, Naprijed, Zagreb, 1971.; J. Andrassy,
Dr`ava i medjunarodna zajednica, in Vl. Ibler ur.,
Medjunarodni odnosi, supra, pp. 263. – 269.
11 Nazna~enja u umetnicama su iz: papa Ioannes Paulus II.,
Sollicitudo Rei socialis ..., supra, pp. 613., 614. (to~.
44.). Cf. et Z. Knezovi}, Obilje`ja bolj`evizacije hrvatskekulture (1945. – 1947.), in ^asopis za suvremenu povi-
jest, Zagreb, 1992., 1/92, pp. 101. – 133.; spisateljica
izrijekom kaziva: “Prekidati nacionalni kontinuitet, kida-
ti vrijeme, duboko je antinacionalnim, duboko je antikul-
turalnim” (l. c., 102.). S tim u svezi S. Rendi} – cf. Izlazakiz genitiva ili Drugi Hrvatski Preporod, in Kritika,
Zagreb, 1971., sv. 17/71, pp. 417. – 428. – naro~ito
nagla{uje da “tvrda vjera u apsolutnu nu`nost hrvatsko-
ga dr`avnog sklopa” jest branom “svakoj smrtnoj opa-
snosti po hrvatsko nacionalno bi}e” (l. c., 418.).
u toj suvislosti i lokalne te regionalne samou-
prave12.
[ansa da zemlje srednje i isto~ne Europe
postanu djelatnim ~imbenicima pro{irenja
Europske Unije, kao i prakti~ki koraci {to su
ih poduzimale ili poduzimlju u sklopu spora-
zumâ o stabilizaciji i pridru`ivanju te,
op}enito, u sklopu razvijanja politi~ke, voj-
no-sigurnosne i gospodarske suradnje s nje-
zinim zemljama-~lanicama, mo`e se, smatra
se, pretvoriti u prvorazrednu veli~inu u obli-
kovanju sukladnih upravlja~kih sklopova u
odnosnim, i to kako onih na sredi{njoj razini,
tako i onih na lokalnoj i regionalnoj razini,
kako onih dr`avne uprave tako i onih lokalne
i regionalne samouprave i uprave 13.
S tim u svezi je, onda, i pitanje obliko-
vanja zajedni~koga europskog institucional-
nog modela javne uprave, modela prema ko-
jemu bi stremile sve europske zemlje op}eni-
to – izgradjuju}i politi~ko, gospodarsko i
vojno-sigurnosno jedinstvo Europe, a zemlje
srednje i isto~ne Europe posebice – izgradju-
ju}i svoje upravlja~ke sklopove sukladne ne
samo s motri{ta razvijanja gradjanskoga
dru{tva i uspostavljaljenja vlastite Dr`ave-
Nacije kao dr`ave pravâ 14, ve} i s motri{ta
njihovoga pridru`ivanja Europskim zajedni-
cama.
1.3. Proizlazi, dakle, da bi se u ustroja-
vanju sukladnih upravlja~kih sklopova u
zemljama Srednje i Isto~ne Europe imalo
krenuti i od “zajedni~koga europskog institu-
cionalnog modela” javne uprave, {to pred-
mnijeva:
(a) da je odnosni model vrednota sam po
sebi, {to zna~i da bi imao u nekomu smis-
lu i u nekim granicama va`iti po obvezat-
nosti ili uzoritosti (M. Weber);
(b) da je stremljenje prema odnosnomu mo-
delu idejno a, mo`da, i prakti~ki, prijeko
potrebitom pretpostavkom da se uspostavi
sukladne upravlja~ke sklopove u zemlja-
ma Srednje i Isto~ne Europe;
(c) da u oblikovanju sukladnih upravlja~kih
sklopova pridru`ivanje Europi ne
isklju~uje, ve} prijeko potrebito predmni-
jeva i uklju~uje, pozivanje na “pozitivne
nacionalne tradicije”, u Hrvatskoj pogla-
vito pozivanje na “pozitivnu hrvatsku
dr`avno-pravnu tradiciju”15.
Kako se to ovdje smatra, premda jo{ nije
oblikovan, “zajedni~ki europski institucio-
nalni model” lokalne i regionalne samoupra-
ve mo`e se prepoznati, {to zna~i da ga se
imade izvoditi, iz na~elâ Europske povelje o
lokalnoj samoupravi te Nacrta Europske po-
velje o regionalnoj samoupravi, koje se, osim
svega, temelje na pravno-politi~kim zahtje-
vima:
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.78
12 U Republici Hrvatskoj poduzimalo se, do sada (2002.) u
dva navrata preustrojenje lokalne i regionalne samoupra-
ve: prvi puta bilo je to glasom zakonâ o lokalnoj samou-
pravi, i to Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi (Z.L.S.),
Zakona o podru~jima `upanijâ, gradova i op}inâ u
Republici Hrvatskoj (Z.P.@.), te Zakona o Gradu Zagrebu
(Z.G.Z.), sva tri objavljena u Narodnim novinama br.
90/92. Drugi puta je to bilo u svjetlu ustavnih promjenâ od
god. 2001./2002. – cf. Promjenu Ustava Republike
Hrvatske, Narodne novine br. 113/00, 124/00
(Pr.Us.R.Hr.-00), i to sa Zakonom o lokalnoj i podru~noj
(regionalnoj) samoupravi, Narodne novine br. 33/01
(Z.L.R.S.) – cf. odredbe toga Zakona u svezi s ~lancima
132. – 137. Us.R.Hr.-Pro~., supra, naspram ~lancima 128.
– 131. izvornoga teksta Ustava Republike Hrvatske,
Narodne novine br. 56/90 (Us.R.Hr.-90).
13 Cf. Sporazum o stabilizaciji i pridru`ivanju izmedju
Republike Hrvatske i Europskih zajednicâ i njihovih
dr`avâ-~lanicâ, potpisan u Luxembourgu 29. listopada
2001. godine, Narodne novine – Medjunarodni ugovori,
14/01.
14 Da se jo{ jedanput naglasi, ovdje se razlikuje pojam
“pravne dr`ave” (Rechtsstaat), doti~no “dr`ave prava”
(État de droit), od pojma “dr`ave pravâ” (État des droits,
Staat von Rechten sich beschaffend) – cf. u bilj. br. 1.,
supra. Cf. J.-M. Breton, L’État et la legalité: Contributionà une dialectique de la démocratie ..., supra, pp. 181. –
213.; et P. Alexeeff, L’État – le Droit – et le Pouvoir dis-crétionnaire des Autorités publliques..., supra. Cf. et B.
Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanja poli-ti~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjem nacio-nalnih strategija razvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjan-skog dru{tva ..., supra.
15 Za va`enje kakvih maksimâ “po obveezatnosti ili uzorito-
sti” (to~. (a)) – cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft– Grundriss der verstehenden Soziologie ..., supra, pp.
16. et s.
(i) za podredno{}u (subsidiarité, Behelf-smaessigkeit) u odno{enju javne uprave
prema gradjanima, {to je, osim svega, prije-
ko potrebitom pretpostavkom “savr{enijega
hierarhijskog reda izmedju i unutar institu-
cijâ”, doti~no “uspje{nijega operiranja
dru{tvene vlasti” i, u kona~nici, “sretnijega
i radosnijega polo`aja dr`ave”16, {to }e re}i
da je to prijeko potrebitom pretpostavkom
da uz mudrost uspostavljena prava, zakoni i
obi~aji sa svojom prikladno{}u te kori-
sno{}u budu u funkciji uve}anja dru{tvene
blagodati (prospérité sociale, sozialerWohlstand) ljudî u zajednici dr`ave te za-
jednicama lokalne i regionalne samouprave
nerazdijelno17;
(ii) za primjenom zaporke op}e nadle`nosti
(clause générale de compétence, allgemeineZustaendigkeitsbestimmung) u odno{enjima
sredi{njih, regionalnih i lokalnih vlastî, {to
zna~i ovlast lokalnih i regionalnih jedinicâ
da samostalno odlu~uju o svim poslovima od
lokalnoga i regionalnog zna~enja, iznimiv{i
samo skrajnje ograni~eni broj slu~ajeva u ko-
jima se nadzor, odobrenje ili kakvo drugo
umije{ivanje dr`ave ~ini prijeko potrebitim18;
(iii) za financialnom samostalno{}u lokalnih
i regionalnih upravno-politi~kih oblastî kao
“globalnih zajednicâ”, {to zna~i “pravo lo-
kalnih i regionalnih zajednicâ na odgovara-
ju}e ali svoje vlastite prihode kojima }e slo-
bodno raspolagati u vr{enju svojih
nadle`nostî”, doti~no manje ili ve}e ali
zna~ajno “vrhovni{tvo financialno” (sou-veraineté financière, Finanzhoheit) 19.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 79
16 Za na~elo podrednosti – cf. u stavku 3. ~lanka 134.
Us.R.Hr.-Pro~., supra, u svezi s to~. 3. ~lanka 4. Europskepovelje o lokalnoj samoupravi, Narodne novine –
Medjunarodni ugovori, br. 14/97., te u to~. 1. ~lanka 3.
Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi, pre-
poruka br. 34. od ^etvrte sjednice Sabora lokalnih i regio-
nalnih vlastî Europe, Strasbourg, 3. – 5. lipnja 1997. Mora
se, medjutim, upozoriti da je prvi koji je progovorio o pri-
jekoj potrebitosti primjene na~ela podrednosti bio papa
Pius XI. - cf. njegovu okru`nicu Quadragesimo Anno ...,
supra, pp. 31. – 78., posebice pp. 53. – 54. (to~. 77. – 81.):
o odnosnomu na~elu govori se u to~. 81., s tim {to se ovdje
na~elo “pripomo}ne slu`be” u Sv. oca nazna~uje kao
na~elo “podrednosti” (subsidiarité, Behelfsmaessigkeit);ina~e, nazna~enja u umetnicama su iz odnosne okru`nice;
u svezi s podredno{}u – cf. et Zv. Lauc, Decentralizacija –uvjet optimalizacije lokalne i regionalne samouprave, in
Hrvatska javna uprava, Zagreb, 2001., god. 3., br. 2/01,
pp. 177. – 205.
17 Ova potonja ideja bila je izra`ena ve} u StatutuIlo~komu od god. 1525., gdje se ka`e da mar oko krije-
posti potrebuje trajna prava, zakone i obi~aje, koji mora-
ju biti prikladni te korisni gradjanima i koje se mora
donositi mudro – cf. u Proslovu Statutu Ilo~komu od
god. 1525., in L. Ki{, Statut Grada Iloka 1525.,Godi{njak Matice hrvatske u Vinkovcima, Vinkovci,
1970., pp. 37. – 110. U svezi s tim cf. B. Babac, Ilo~kiStatut i ideja o op}inskoj i lokalnoj samoupravi kaotemeljnomu pravu gradjanina, in Pravni vjesnik, Osijek,
2002., 1 – 2/02, pp. 355. – 388., posebice 355. – 361.
18 Za zaporku op}e nadle`nosti – cf. u to~. 2. ~lanka 4.
Europske povelje o lokalnoj samoupravi..., supra, te u
to~. 2. ~lanka 4. Nacrta Europske povelje o regionalnojsamoupravi ..., supra; cf. Fr. Luchaire – Yv. Luchaire, Ledroit de la décentralisation, Presses Universitaires de
France, Paris, 1983., pp. 43., 44.; E. Pusi}, Upravnisistemi, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb,
1985., sv. 1., pp. 334. – 335.; B. Babac, O problematicioblikovanja regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojst-va u Hrvatskoj, in B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regiona-
lizacija, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Osijeku, Osijek,
1989., pp. posebice 9. – 41.; Zv. Lauc,
Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj,isto, supra, pp. 69. – 117., posebice pp. 85. – 108.
19 Za na~elo financialne samostalnosti lokalnih i regional-
nih jedinicâ, doti~no njihovo vrhovni{tvo financialno –
cf. u odredbi to~. 1. – 5. ~lanka 9. Europske povelje o
lokalnoj samoupravi ..., supra, te u to~. 1. – 4. ~lanka 14.
Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi ...,
supra. Za veli~ine smjerodavne za uredjenje financialnih
odno{ajâ u dr`avi, te za sukobe oko neadekvatnosti u
uredjivanju takvih odno{ajâ - cf. B. Jel~i}, Financijskopravo i financijska znanost, Birotehnika, Zagreb, 1994.,
pp., poglavito 409. - 413.; B. Jel~i}, Financiranje lokal-ne samouprave, in Hrvatski institut za lokalnu samou-
pravu ed., Financiranje lokalne samouprave, Osijek,
1999., pp. 29. – 37., gdje se, posebice, ka`e (p. 31.):
“Modaliteti uredjivanja financialnih odno{ajâ izmedju
sredi{nje i lokalne razine vlasti mogu pozitivino utjecati
na jedinstvo, politi~ku stabilnost neke zemlje, mogu pri-
donositi razvoju osje}anja zajedni{tva u njoj, mogu dati
zna~ajan doprinos br`em i uspje{nijem prevladavanju
raznovrsnih slabostî u gospodarstvu i dru{tvu te osigu-
rati, olak{ati te ubrzati ostvarenje onih zadataka i
mjerâ koje sna`e centripetalne silnice (tendencije) u
njoj” (nazna~eno uz suglasnost auktora); I.
Mecanovi}, Jedinice lokalne samouprave u porezno-mu sustavu Republike Hrvatske (Teze za osnove susta-va), in Hrvatski institut za lokalnu samoupravu ed.,
Financiranje lokalne samouprave, Osijek, 1999., pp.
99. – 106. O zna~enju demokratizacije za preraspo-
redjivanje ovlastî financialnih – cf. Ol Lon~ari}-
Horvat, Demokratizacija financiranja jedinica lokal-ne samouprave,in Hrvatski institut za lokalnu sa-
moupravu ed., Financiranje lokalne samouprave,
Ostavaljaju}i po strani pitanje da li su od-
nosni zahtjevi (to~. (a)) – (c) supra))
izra`ajem “nove logike u ustrojavanju javno-
ga prostora” 20, obi~no se, u raspredanju o
tomu, sredi{nju dr`avnu upravu suprotstavlja
lokalnoj i regionalnoj samoupravi, do~im se
u sklopu umovanja u pojmovima i kategorija-
ma “Dr`ave-Nacije” ozemljensku samoupra-
vu smatra dinami~kim ~imbenikom u
ne~emu {to pripada u podru~je odgovornosti
sredi{njih vlastî, a to je osiguranje nacionalne
i socialne duhovne istrajnosti odnosnih naro-
dâ 21.
Polaze}i, dakle, od toga da se istrajnost
nacionalnoga `ivota ne iscrpljuje u
sredi{njim upravno-politi~kim sklopovima,
da{to niti u upravno-politi~kim sklopovima u
ukupnosti, pa da je za osiguranje odnosne
istrajnosti bitnom u njezinomu medjudjelo-
vanju s dr`avnom upravom i dru{tvena te po-
liti~ka i kulturna dinamika lokalne i regio-
nalne samouprave, smatrati }e se da:
(a) u suvislosti zna~ajnoga sudjelovanja grad-
janâ u gospodarenju javnim poslovima,
posebice onim koji se ti~u potrebâ i intere-
sâ od lokalnoga zna~enja, lokalna samou-
prava zna~i “pravo i djelotvorbenu spo-
sobnost lokalnih oblastî (skupnosti, jedi-
nice (circonscriptions, collectivités ouunités locales; lokale Obrigkeiten,Gesemtheiten oder Einheiten) da, u okvi-
ru zakona i uz svoju vlastitu odgovornost i
na korist svojega pu~anstva, uredjuju i ot-
pravljaju jedan va`ni dio javnih posala”22;
(b) u suvislosti zna~ajnoga utjecaja gradjana
na vr{enje javnih posala unutar {irih
ozemljenskih jedinicâ smje{tenih izmedju
lokalne zajednice i nacije (“regije” (ré-gions, Regionen)), regionalna samoupra-
va unutar svake dr`ave zna~i “pravo i dje-
lotvorbenu sposobnost {irih ozemljenskih
oblastî, koje imadu izabrana tijela, koje su
upravno uspostavljene izmedju sredi{njih i
lokalnih oblastî, te koje posjeduju ovlasti
odlu~enja jednostranoga (prérogatives,Vorrangsrechte), bilo po crti samo-ustro-
javanja ili tipa takvoga da ih se pridru`uje
sredi{njim vlastima, da gospodare, uz svo-
ju vlastitu odgovornost i na korist pu~anst-
va svojega ozemlja, bitan dio javnih posa-
la, u skladu s podredno{}u”23;
(c) u suvislosti osiguranja istrajnosti nacio-
nalnoga `ivota, sredi{nja dr`avna uprava
zna~i: (ca) vrhovno upravno nadziranje lo-
kalnih i regionalnih upravno-politi~kih
oblastî – u svim stvarima {to ih se smatra
kriti~nim s motri{ta vrhovni{tva nacional-
noga; op}e nadziranje – po crti parameta-
ra valjanoga upravnog rada; nadziranje po
na~elu iznimke – umije{vanje kada se
ho}e preprije~iti djelovanje protivno
“va`nim dru{tvenim interesima”; (cb)
primjenjivanje kriterija zakonitosti u nji-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.80
Osijek, 1999., pp. 19. – 28. Cf. et B. Babac, Promi{ljanjeobnove hrvatske `upanije s motri{ta financialnoga, in
Hrvatski institut za lokalnu samoupravu ed., Financiranje
lokalne samouprave, Osijek, 1999., pp. 107. - 129
20 Cf. El. M. Garcia, Une décentralisation multidimen-sionnelle en Espagne: une décentralisation à géométrievariable, in Revue internationale des Sciences admini-
stratives, vol. 64., 4/98, pp. 777. – 794., posebice p. 777.
Ali, jasnim je, ako je to slobodno primijetiti en passant,da odnosni zahtjevi (to~. (a) – (c)) predmnijevaju novu
logiku u ustrojavanju javnoga prostora!
21 Za poslanje sredi{njih vlasti vrhu osiguranja istrajnosti
nacionalnoga `ivota – cf. G. Vedel – P. Delvolvé, Droitadministratif, Presses Universitaires de France, Paris,
1992., t. 1., pp. 31. – 37. Cf. et J. Isensee, Nacija kaopoliti~ko jedinstvo ..., supra.
22 Za definiciju lokalne samouprave – cf. u stavku 1. ~lanka
3. Europske povelje o lokalnoj samoupravi ..., supra
(kadkada i: Europska povelja).
23 Za definiciju regionalne samouprave – cf. u stavku 1. to~.
1. pod B. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samou-pravi..., supra. Za visoku po`eljnost primjene na~ela
podrednosti – cf. papa Pius XI., Quadragesimo Anno...,
papinska okru`nica, supra, pp. 31. – 78., posebice pp.
53. – 54. (to~. 77. – 81.): o odnosnomu na~elu govori se
u to~. 81., s tim {to se ovdje na~elo “pripomo}ne slu`be”
u svetoga oca prevodi, izra`ava, kao na~elo “podredno-
sti” (subsidiarité, Behelfsmaessigkeit). Za shva}anje da
se su}anstvo upravnoga, doti~no javnoga, prava sastoji u
“ovlastima odlu~enja jednostranoga” (to~. (b) supra)) –
cf. G. Vedel – P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra,
t. 1., pp. 70. – 96., posebice pp. 70. – 76.
hovim odno{enjima a, ovisno o nacional-
nomu zna~enju zakonski definiranoga
posla, i po kriteriju svrsishodnosti, (cc)
osiguranje da se sve javne poslove ot-
pravlja vode}i se iz Etike @idovsko-
Kr{}anske proizlaze}om logikom pra-
vosmjernosti (po{tivanje slobodâ i pravâ
gradjanâ, javni interes, legitimitet), profe-
sionaliteta (stru~nost, gospodarstvenost,
upravna doktrina) i samoodgovornosti
(nepristranost, posve}enost pozivu, sa-
modjelatnost)24.
1.4. S obzirom na odrednice {to ih se dade
i suvislosti u kojima ih se isti~e, predmnijeva
se da uz nacionalnu zajednicu supostoje lo-
kalne i regionalne zajednice nadle`ne za ot-
pravljanje zna~ajnoga dijela javnih posala,
doti~no da se u ukupnosti upravno-politi~-
koga ustrojavanja lokalne i regionalne
upravlja~ke sklopove, na~elno i prakti~ki
opipljivo, oblikuje na razini odnosnih jedini-
câ kao zajednicâ, imaju}i sposobnost, ovlast,
samostalno ih oblikovati i/ili zna~ajno utjeca-
ti na njihovo oblikovanje25.
S tim se ipak ne isklju~uje to da se za ot-
pravljanje pojedinih vrstî upravnih posala
ustroji zasebna tijela kao urede i ispostave sre-
di{nje dr`avne uprave (koncentracija – dekon-
centracija), a niti to da se lokalnim i regional-
nim oblastima povjeri odredjeni krug poslova
sredi{nje dr`avne uprave da ih njihova tijela
obave u okviru svoje nadle`nosti, ali uz odgo-
vornost i pod nadzorom tijelâ sredi{nje
dr`avne uprave (centralizacija – decentraliza-
cija), kao ni to da se stanovite poslove
sredi{nje dr`avne uprave priznade u izvori{ni
djelokrug lokalnih i regionalnih upravno-poli-
ti~kih oblastî (autonomija – heteronomija).
Dekoncentracija kao proces povjeravanja
nadle`nosti tijelâ sredi{nje dr`avne uprave ti-
jelima ili du`nosnicima jedinicâ lokalne ili
regionalne (samo)uprave takvima da pravno
ili upravno-politi~ki (javno-pravno) ovise o
sredi{njoj dr`avnoj upravi ili o njezinim
du`nosnicima, s tim da se pri tomu kona~nu
odgovornost sredi{njih tijelâ ne mijenja niti
su`ava, mo`e udovoljiti i zahtjevu za podred-
no{}u (potonje se nacionalno izra`ava na raz-
nolike na~ine: u Hrvatskoj – da se poslove po
mogu}nosti povjerava tijelima koja su bli`a
gradjanima; u Francuskoj – da se vlast vr{i u
skladu sa zahtjevom za blisko{}u (demandede proximité), etc.)), ali se s tim ni malo ne
mijenja sklopljenost vlasti, bilo po poslovi-
ma, bilo po nadziranju, bilo po odgovorno-
sti26.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 81
24 Za izvodjenje onih parametara (to~. (c)) iz Etike `idov-
sko-Kr{}anske – cf. B. Babac, O ”~inidbi javne slu`be”kao kategoriji – Neka paradigmati~ka razmatranja smotri{ta rekonstrukcije javne funkcije, in Pravni vje-
snik, Osijek, 1998., 1 – 4/98, pp. 3. – 26., izvedeno po
uzoru na R. T. Golembiewski, Men, Management andMorality, Transaction Books, N. Brunswick, 1989.
(1965.), pp., posebice, 56. – 75., 291. – 309. U svezi s
problemima optimizacije kakvo}e lokalne i regionalne
samouprave – cf. Zv. Lauc, Decentralizacija – uvjet opti-malizacije lokalne i regionalne samouprave..., supra. Za
iznimnost sredi{njega nadziranja (to~. (c) pod (ca)) – cf.
A. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, Èd. M.
Th. Génin, Paris, 1951. (1835.), pp. 93., 94.; u svezi s tim
– cf. B. Babac, Ilo~ki statut i ideja o op}inskoj i lokalnojsamoupravi kao temeljnomu pravu gradjanina – Ogledo jednomu slu~aju hrvatske dr`avno-pravne tradicije ...,
supra, pp. posebice 364., 365., to~. (5) u stavku 3. Za osi-
guranje istrajnosti nacionalnoga `ivota kao poslanje
sredi{njih vlastî – cf. G. Vedel – P. Delvolvé, Droit admi-nistratif ..., supra, t. 1., pp. 36. et s..
25 Cf. B. Babac, O problematici oblikovanja regionalnogapoliti~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj, in B. Babac
- Zv. Lauc, Regija i regionalizacija ..., supra, pp. posebi-
ce 9. – 41.; Zv. Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajed-nice op}inâ) i razvoj, isto, supra, pp. 85. – 108.
26 Za dekoncentraciju – cf. Fr. Luchaire et Yv. Luchaire, Ledroit de la décentralisation, Presses Universitaires de
France, Paris, 1983., pp. 323. – 324.;. E. Pusi},
Hrvatska sredi{nja dr`avna uprava i usporedni uprav-ni sustavi, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu,
Zagreb, 1997., pp. 63. – 65.; E. Pusi}, Upravni sistemi,Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1985., sv.
1., pp. 335. et s., 371. et s.; sv. 2., pp. 169. – 170. Vrhu
toga, neka je slobodnim za primijetiti da E. Pusi} previ{e
nagla{uje tehni~ki sugled dekoncentracije govore}i da je
rije~ o prostornomu prena{anju sredi{njih upravnih pos-
lova na urede i ispostave sredi{njih tijelâ koji se nalaze
izvan njihovih sjedi{ta – prejakom je pretpostavka o hie-
rarhi~nosti, dostatnim je, kako to isti~u Fr. i Yv. Luchaire,
da tijelo na koje se nadle`nosti sredi{njih tijelâ prenose
javno-pravno ovisi o tijelu sredi{nje dr`avne uprave, npr.
po crti upravnoga nadziranja.... S druge strane pak, Fr.
Luchaire i Yv. Luchaire govore jednostavno o “ovisno-
sti”, a to nije javno-pravni pojam: mora se izri~ito
naglasiti da je rije~ o ovisnosti po nekoj javno-pravnoj
crti – nadziranja, hierarhijske podredjenosti, etc.
Ipak, sa zna~ajnijom i relativno dugotraj-
nijom dekoncentracijom mo`e se stvoriti
neke prijeko potrebite preduvjete za (pre)-
ustrojenje lokalnih i regionalnih oblastî – u
smislu {irenja njihovih ovlastî i odgovornostî,
npr. pretvaranjem ispostavâ i uredâ sredi{nje
dr`avne uprave na lokalnoj i regionalnoj razi-
ni u ispostave i urede odnosnih zajednicâ, u
cijelosti ili djelomi~no, ili preuzimanjem ve-
likoga dijela nadle`nosti odnosnih ispostavâ
od strane lokalnih i regionalnih oblastî (prije-
laz dekoncentracije u decentralizaciju ili/i u
autonomiju).
Decentralizacija kao proces prena{anja
nekih od nadle`nosti sredi{njih dr`avnih vla-
stî ili njihovih povjerenikâ na predstavnike,
povjerenike, lokalnih i regionalnih ozemljen-
skih oblasti koji upavno-politi~ki (javno-
pravno) ne ovise ni o vladi niti o njezinim
povjerenicima eo ipso zna~i {irenje ovlastî i
odgovornostî lokalnih i regionalnih upravno-
politi~kih oblastî, s tim {to politi~ko zna~enje
svega toga ovisi o opsegu nadziranja {to ga se
pridr`i ili pridru`i sredi{njim tijelima dr`avne
uprave27.
1.5. Obnova i modernizacija sklopova
gradjanskoga dru{tva, doti~no nacionalne
dr`ave kao dr`ave pravâ, odvija se u suvislo-
sti stanovite nacionalne tradicije, tradicije
oblikovane pod manjim ili ve}im ali, barem u
hrvatskim prilikama, nikada ne s malenim,
utjecajem osebujnih ali raznolikih europskih
tradicijâ28, tradicijâ ~iji utjecaj ni u suvreme-
no doba nije bez malenoga zna~enja29.
U slu~aju hrvatskomu, rije~ je o tradiciji
lokalne i regionalne samouprave kakva se
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.82
Za pravno-politi~ki zahtjev da pri dodjeljivanju poslova
jedinicama lokalne i regionalne samouprave imadu pred-
nost tijela koja su najbli`a gradjanina – cf. stavku 3. ~lanka
134. Us.R.Hr.-Pro~., supra.
27 Za pojam decentralizacije – cf. Fr. Luchaire et Yv.
Luchaire, Le droit de la décentralisation ..., supra, pp.
17. - 18.; E. Pusi}, Nauka o upravi ..., supra, pp. 135. –
138.
28 Cf. I. Kopri}, Lokalni poslovi hrvatskih `upanijâ u svi-jetlu razli~itih europskih tradicijâ, in Zbornik Pravnoga
fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1997., 5/97, pp.
497. – 559. Potrebito je, ipak, ukazati da taj pisac nekri-
ti~ki prihva}aju}i neka prijeporna motri{ta, upada u vi{e
zabludâ, a posebice, i to: (a) da je hrvatska `upanija iz
doba 1993. – 2001., dakle glasom izvornoga teksta
Ustava (1990., ~lanci 128. – 131.) bila jedinicom regio-
nalne samouprave, kraj okolnosti da to `upanija tada nije
bila ni pravno - jer ju je sam Ustav kvalificirao kao “jedi-
nicu lokalne samouprave i uprave”, a ni stvarno - jer se
gotovo sve `upanije ustrojilo na razini “ove}ega kotara”
i bez zna~ajnijih izvr{itbeno-upravnih ovlastî; (b) da se
britanska (zapravo: engleska) lokalna samouprava razvi-
la kao izvorna institucija..., etc., a europska kao oblik
decentralizacije – {to nije jednostavno istinitim, barem ne
{to se ti~e hrvatske i mad`arske tradicije, ali i ne samo tih
– cf., npr., B. Babac, Ilo~ki statut i ideja o op}inskoj ilokalnoj samoupravi kao temeljnomu pravu gradjanina– Ogled o jednomu slu~aju hrvatske dr`avno-pravne tra-dicije ..., supra, pp. 355. – 388.; (c) da se Krbekovo
motri{te da je razlika izmedju prenesenoga djelokruga i
onoga izvori{noga relativna, te da ovaj potonji zna~i
samo neki ja~i stupanj decentralizacije usvaja bez ostat-
ka; (d) da se hipostazira, po uzoru na pisce na koje se
poziva, razlikovanje “samouprave” od “dr`avne upra-
ve”; (e) da postoji pozivanje na englesku Magna ChartaLibertatum (1215.), {to je, da{to, nezaobilaznim, ali se
pri tomu, {to ne bi trebalo ~initi, zaboravlja da hrvatska
(i mad`arska) tradicija poznaje jednakovrijedan dr`avno-
pravni spis, mladji tek sedam godina – cf. Zlatnu bulu(1222.) hrvatsko-ugarskoga kralja Andrije II. (1205. –
1235.), u prijevodu: Vj. Klai}, Povijest Hrvatâ ..., supra,
sv. 1., pp. 230. – 233.), etc.
29 Pomi{lja se, kao i I. Kopri} – cf. u: Lokalni poslovi hrvat-skih `upanijâ u svijetlu razli~itih europskih tradicijâ ...,
supra, prvenstveno na francusku, englesku i njema~ku tra-
diciju lokalne i regionalne samouprave. Za Francusku –
cf. Al. Mabileau, Le Système local en France,
Monchrestien, Paris, 1994.; Chr. Brechon-Moulens, Lesorganisation intercommunales, Dalloz, Paris, 1988.; J.-
M. Pontier, La région, Dalloz, Paris, 1988.; G. Peiser, Ledépartement, Dalloz, Paris, 1988. Za Englesku – cf. J.
Alder, Constitutional and Administrative Law,
Macmillan, London, 1994. (1989.), pp. 263. – 273.; H.
Elcock, Local Government, Routledge, London, 1994. Za
Njema~ku – cf. Fr. Mayer, Region und Mittelstufe derVerwaltung - Bericht fuer Deutschland, in Fr. Mayer
hrsg., Region und Mittelstufe der Verwaltung – Schriften
der deutschen Sektion des Internationalen Instituts fuer
Verwaltungswissenschaften, Bonn, 1976., Bd. 2., pp. 131.
– 162. Medjutim, {to se ti~e zna~enja hrvatske dr`avno-
pravne tradicije za oblikovanje lokalne i regionalne
samouprave – cf. B. Babac, O problematici uobli~avanjaregionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva uHrvatskoj, in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizaci-
ja..., supra, pp. 9. – 41.; B. Babac, Obnova hrvatskoga`upanijskog ustroja – Ogled o “histori~komu `upanij-skom ustroju” - Osnove institucionalne analize, in
Pravni vjesnik, Osijek, 1992., 1 – 4/92, pp. 5. – 34.; B.
Babac, Istra`ivanja hrvatskoga “histori~kog `upanijskogustroja” – Slu~aj “administrativno-teritorialnih jedini-câ”, doti~no “politi~ko-teritorialnih organizacija” naregionalnoj razini – Osnove institucionalne analize, in
Pravni vjesnik, Osijek, 1991., 1 – 4/91, pp. 25. – 45.
izra`ava kroz “histori~ki `upanijski ustroj” u
Hrvatâ. Ta je tradicija, “narodna pravna tradi-
cija kao prvenstveno vrelo prava te pravnih
shva}anjâ i osje}anjâ”, ne samo bitnim
po~elom ve} i, moglo bi se re}i, okosnicom
one “pozitivne hrvatske dr`avno-pravne tradi-
cije” {to ju nagla{uje hrvatski ustav. To je s
razloga toga {to je hrvatski `upanijski ustroj,
star gotovo isto toliko koliko i spomen na
Hrvate kao dr`avotvorni narod, {to }e re}i od
stolje}a VII-oga, bilo podlogom stvaranja
prvih hrvatskih kne`evinâ (stolje}e VII.),
Samostalne Hrvatske Dr`ave (st. VIII. i IX.),
Kraljevstva Hrvatâ (st. X. i XI.), te obdr`anja
hrvatske dr`avno-pravne samobitnosti i hrvat-
ske dr`avno-pravne misli u sklopu kraljevstva
Hrvatsko-Ugarskoga (st. XII. – st. XX.),
uklopljenoga kasnije u Carevinu Austriju (st.
XVI. – st. XX.), pa i glasom Nagode Austro-
Ugarske (1867. (1867. – 1918.)) te Nagode
Hrvatsko-Ugarske (1868. (1868. – 1918.)) 30.
U smislu one pozitvne hrvatske dr`avno-
pravne tradicije, doti~no “hrvatske narodne
pravne tradicije kao prvenstvenoga vrela pra-
va te pravnih shva}anjâ i osje}anjâ”, postav-
ljao bi se zahtjev za obnovom i modernizaci-
jom “histori~koga `upanijskog ustroja” u
Hrvatâ {to, ukratko i na~elno, zna~i:
a/ uspostavljanje `upanijâ kao “regija”, kao
samoupravnih korporacijâ javnoga prava
na regionalnoj razini, {to }e re}i `upanije
kao jedinstva srednjega stupnja uprave,
“globalne regionalne zajednice”, te zajed-
nice lokalnih oblastî svojega ozemlja
(op}ine te gradovi i kotari);
b/ ustrojavanje lokalnih, regionalnih i sre-
di{njih oblastî, uz priuzdr`aj zasebnoga
re`ima za naravni djelokrug, s pomo}u je-
dinstvene javne funkcije, posebice i temelj-
noga upravnog stupnja u obliku kotara;
c/ priznavanje {iroke lokalne i regionalne sa-
mouprave kroz op}ine i gradove te `upani-
je, uz njihovu relativno visoku financialnu
samostalnost, sve to unutar odredbenicâ
nacionalne razvojne politike i objedinja-
vanja njihovoga djelovanja kroz regiju,
doti~no kroz `upaniju ustrojenu kao regija.
Stvarju je to, da{to, posvema osebujnoga
projekta obnove `upanijskoga ustroja, pro-
jekta takvoga da odgovara na pitanje kako }e
se i kroz koje }e se upravno-politi~ke veli~ine
izraziti obnavljanje “histori~koga `upanij-
skog ustroja”. S motri{ta kakvo provijava
kroz dosada{nje raspredanje, trebalo bi, ~ini
se, kao polazni uzor, uza sve nacionalno-po-
liti~ke animozitete, uzeti projekt obnove od
god. 1886., zami{ljen i uzakonjen pod gro-
fom Dragutinom Khuen-Hedervary (1849. –
1918.), hrvatskim banom (1883. – 1903.), a
to s razloga {to se njegov projekt i ostvarenje
temelji na:
(a) priznavanju prava samouprave unutar nji-
hovoga naravnog djelokruga svim lokalnim
i regionalnim jedinicama, osim kotara, uz
sna`no izra`ene nadzorne ovlasti `upanije;
(b) razrje{ivanju problema otpravljanja velike
ve}ine javnih posala na razini kotara kao
temeljne upravne oblasti, uz pridavanje
zna~ajnoga upravnog djelokruga gradovi-
ma – op}enito upravnih ovlasti {to ih se
pridavalo kotarima, a gradovima Zagrebu,
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 83
30 Za pozitivnu hrvatsku dr`avno-pravnu tradiciju – cf.
Proslov Hrvatskomu Ustavu (1990., 2001.). Za relativno
potanji prikaz `upanijskoga ustroja u njegovomu povije-
snom te nekada{njem “pozitivno-pravnom” zna~enju – cf.
M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu ukraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji, I. Granitz, Zagreb,
1899. – 1906., sv. 1., pp. 1. et s., 129. et s. Cf. et I. Beuc,
Povijest institucijâ dr`avne vlasti Kraljevine Hrvatske,Slavonije i Dalmacije, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u
Zagrebu, Zagreb, 1985., pp. 51. – 56., 120. – 129., 212. –
223., 263. – 265., 274. – 275., 290. – 295.; F. [i{i},
Pregled povijesti hrvatskoga naroda, NZ Matice hrvat-
ske, Zagreb, 1975. (1916.). Za “narodnu pravnu tradici-
ju...” – cf. B. Babac, Ilo~ki statut i ideja o op}inskoj ilokalnoj samoupravi kao temeljnomu pravu gradjanina– Ogled o jednomu slu~aju hrvatske dr`avno-pravne tra-dicije ..., supra, pp. 355. – 388., posebice p. 365., stavak
3. u to~. (6). Na okolnost da je vrhu “pozitivne hrvatske
dr`avno-pravne tradicije” zapravo rije~ o “hrvatskoj
narodnoj pravnoj tradiciji kao prvenstvenomu vrelu prava
te pravnih shva}anjâ i osje}anjâ” upozorio je ovoga auk-
tora prof. dr. sc. Ivan Mecanovi} – u recenziranju aukto-
rovoga ogleda Ilo~ki statut i ideja o op}inskoj i lokalnojsamoupravi..., etc...., supra, kojemu se auktor i ovom pri-
godom zahvaljuje na tomu.
Osijeku, Vara`dinu i Zemunu – i onih
`upanijskih, a op}inama – zna~ajnoga
“povjerenog djelokruga”;
(c)jedinstvenosti javne funkcije, slu`beni~-
koga i du`nosni~kog sustava, te prora~una
{to se ti~e poslova dr`avne uprave te obje-
dinjavanja dr`avne uprave i ozemljenske
samouprave.
Pri tomu, da{to, ne bi se smjelo izbjegava-
ti neke prijeko potrebite modifikacije s po~eli-
ma iz projekta obnove baruna Levina Rauch
(1868. – 1871.), hrvatskoga bana (1868. –
1871.), od god. 1870. – koji nagla{uje “muni-
cipalni karakter svih u`ih ozemljenskih jedini-
câ, pa i kotareva”, te s po~elima iz projekta ob-
nove Ivana Ma`urani} (1815. – 1890.), hrvat-
skoga bana (1873. – 1880.) od god. 1874. –
koji nagla{uje i upravnu i politi~ku odgovor-
nost javnih du`nosnikâ i slu`benikâ, doti~no
odgovornost za otpravljanje “politi~ke uprav-
ne slu`be” u funkciji obdr`avanja nacionalne i
dru{tvene duhovne istrajnosti naroda hrvat-
skoga. Ne bi se smjelo, da{to, zanemariti ni
izvjesna, ali zna~ajna iskustva s “oblastima”
kao “administrativno-teritorialnim jedinica-
ma” na regionalnoj razini (1949. – 1951.) unu-
tar Hrvatske N.R. Hrvatske (1945. – 1963.),
zatim s hrvatskim “kotarima” kao zajednicama
op}inâ na regionalnoj razini (1963. – 1967.),
te, posebice, s hrvatskim “zajednicama op}inâ
kao samoupravnim dru{tveno-politi~kim za-
jednicama” (1974. – 1986.), oba potonja
ustrojstva unutar Hrvatske kao S.R. Hrvatske
(1963. – 1989.) 31.
Uvijek imaju}i na umu da je “dr`avnu
upravu” s jedne strane, te “lokalnu i regional-
nu samoupravu”, s druge strane, dopu{tenim
lu~iti samo analiti~ki, obnova i moderniziran-
je hrvatskoga `upanijskog ustroja predmnije-
va i uklju~uje oblikovanje hrvatskoga poli-
ti~ko-upravnoga ustrojstva u tri razine – {to
se ti~e “dr`avne uprave”: “kotara” kao uprav-
ne oblasti prve molbe i temeljnoga upravnog
stupnja, “`upanije” kao upravne oblasti druge
molbe te srednjega stupnja uprave, te vlade
kao vrhovne upravne oblasti, te u dvije razine
– {to se ti~e lokalne i regionalne samouprave:
“op}inâ” i “gradova” (gradskih op}inâ) kao
oblikâ lokalne samouprave, te “`upanijâ” kao
oblika regionalne samouprave, i to u vi{e pra-
vaca, doti~no u nekoj jedinstvenosti kao “re-
gije” (zajednice razvoja i planiranja, uz
zna~ajne upravno-financialne ovlasti), “re-
gionalne samoupravne zajednice” (op}inâ,
gradova i kotareva svojega ozemlja), te kao
“totalnoga dru{tva” (globalne zajednice na
regionalnoj razini).
Na taj na~in, problem {to ga isti~e naslov
biva omedjenim sam po sebi, doti~no po-
stavlja se samo pitanje kako bi izgledale ob-
nova i moderniziranje “histori~koga `upanij-
skog ustroja” u Hrvatâ, kada bi se s motri{ta
njihove sukladnosti oblikovanju gradjansko-
ga dru{tva i ustrojavanju nacionalne dr`ave
kao dr`ave pravâ lokalne i regonalne uprav-
no-politi~ke sklopove uspostavljalo i razvija-
lo uzimaju}i u obzir i razli~ite europske tra-
dicije te potrebu za zajedni~kim europskim
institucionalnim modelom lokalne i regional-
ne samouprave. Medjutim, ma kakav da bude
modalitet obnavljanja i modernizacije “histo-
ri~koga `upanijskog ustroja”, jedno je ne-
sumnjivim, a to je da bi u pretpostavci odno-
sne obnove i modernizacije, otpala ve}ina
problema oko decentralizacije: uz kotar kao
temeljni upravni stupanj te uz sna`ne nadzi-
rateljske ovlasti `upanije, kao i uz tomu su-
kladno razrje{enje problema nadle`nosti gra-
dova i op}ina, decentralizacija postaje ako ne
podrednim a ono svakako sporednim proble-
mom.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.84
31 O odnosnim projektima obnove s motri{ta tada{nje njihove
“pozitivno-pravne stvarnosti” – cf. M. Smrekar, Priru~nikza politi~ku upravnu slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj iSlavoniji ..., supra, pp. 12. – 34., 130. – 152., 329. – 596.
Za “kotare” kao ustrojstva na regionalnoj razini – cf. B.
Babac, Istra`ivanja hrvatskoga ’histori~kog `upanijskogustroja’ – Slu~aj ’administrativno-teritorialnih jedinicâ’,doti~no ’politi~ko-teritorialnih organizacijâ’ na regional-noj razini – Osnove institucionalne analize, in Pravni vje-
snik, Osijek, 1991., 1 – 4/91, pp. 25. – 45., posebice pp. 40.
– 43. Za hrvatske “zajednice op}inâ kao samoupravne
dru{tveno-politi~ke zajednice” – cf. B. Babac, O problema-tici oblikovanja regionalnoga politi~ko-upravnogaustrojstva u Hrvatskoj, in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i
regionalizacija..., supra, pp. 5. – 68., te Zv. Lauc,
Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj,izvor isti kao supra, pp. 69. – 117.
2. ZAHTJEVI ZA DECENTRALIZACI-JOM KAO @ARI[TE RASPREDANJA POLITI^KOGA
2.1. Glavni pravno-politi~ki zahtjevi koji
su karakterizirali prvih deset godinâ ponovno
uspostavljene hrvatske neodvisnosti (1989. –
1999.), uz zahtjeve za reviziju i poni{tenje
pretvorbe i privatizacije, bijahu:
(a) nadomje{}ivanje ili preoblikovanje tada
postoje}ega re`ima polu-predsjedni~koga
s re`imom parlamentarnim (substitutiondu régime semi-présidentiel déjà existentau régime parlementaire, Ersetzung vondamaligen Halbpraesidentenregime miteienem parlementarischen);
(b) ja~anje lokalne i regionalne samouprave
(renforcement de l’auto-administrationlocale et régionale, Verstaerkung der lo-kalen und regionalen Selbstverwaltung),
i u tomu sklopu, osim svega, i decentrali-
zacija javne uprave (décentralisation del’administration publique, Aufgliederungder oeffentlichen Verwaltung).
Tvrdilo se da bi se s nadomje{}ivanjem
ustroja polu-predsjedni~koga (to~. (a)), otvo-
rilo, uz ostale mjere s kojima se umanjuje
osobnu vlast dr`avnoga poglavara, putove
prema oblikovanju dr`ave pravâ kao modela i
pretpostavke oblikovanju gradjanskoga
dru{tva, te prema razvijanju pluralisti~ke de-
mokracije kao politi~koga izra`aja konstruk-
cije i rekonstrukcije Hrvatâ u Dr`avu-Naciju.
Smatralo se da bi se s ja~anjem lokalne i
regionalne samouprave i, u tomu sklopu osim
svega, s decentralizacijom javne uprave (to~.
(b)), poja~alo sustav odvajanja vlastî, doti~no
umjerivanje vlasti (odvajanje vlastî po razi-
nama), s ~im bi se otvorilo putove ve}emu
sudjelovanju gradjanâ u otpravljanju javnih
posala, a s tim, i o~vr{}ivanju pluralisti~ke
demokracije, zatim i putove promicanju na-
cionalne pravne kulture (njegovanje osebuj-
nih pravnih vrednotâ) kao jedne od bitnih
pretpostavkî oblikovanju Dr`ave-Nacije kao
dr`ave pravâ, a to bi, opet, op}enito, otvaralo
ve}e {anse da se po crti koncentracije javne
vlasti politi~ko-upravno ustrojstvo uravnote`i
po njegovoj dubini i {irini 32.
Kroz zahtjeve za poja~avanjem lokalne i
regionalne samouprave i decentralizacije u
tomu sklopu izlazilo je u prvi plan, da se, i to:
(a) zna~ajno pro{iri djelokrug (sphère de com-pétences, Wirkungskreis) lokalne i regio-
nalne samouprave, uklju~uju}i tu i primjenu
na~ela podrednosti (principe de subsidiari-té, Leitgrundsatz von Behelfsmaessigkeit )te sustava zaporke op}e nadle`nosti (clausegénérale de compétence, allgemeineZustaendigkeitsbestimmung);
(b) uve}a financialnu samostalnost i samodo-
statnost (indépendance et auto-suffisancefinancières, finazielle Unabhaengigkeitund Selbststaendigkeit) lokalnih i regio-
nalnih upravno-politi~kih oblastî;
(c) umjeri upravni nadzor (modérer le con-trôle administratif, maessigen Verwaltu-ngskontrolle) nad radom i djelovanjem ti-
jelâ jedinicâ lokalne i regionalne samou-
prave.
S poja~anjem polo`aja i uloge lokalne i
regionalne samouprave u Republici, uz su-
kladniju regionalizaciju hrvatskoga nacional-
nog prostora (povijesno, doti~no tradicional-
no, prometno-gospodarski, samoupravno-po-
liti~ki), lokalne i regionalne jedinice mogle
bi, smatralo se, postati sna`nim upravno-po-
liti~kim oblastima (djelokrug sa zna~ajnim
upravno-politi~kim ovlastima i tomu suklad-
na samouprava), doti~no autohtonim i viso-
ko-odgovornim politi~kim zajednicama na
lokalnoj i regionalnoj razini.
Razni drugi, dodatni, upravno-politi~ki
zahtjevi nisu dodavali ni{ta novoga, ali su ipak
osvjetljivali politi~ke usmjeridbe i dopunjava-
li one temeljne zahtjeve, tako primjerice:
(i) dosljedno primijeniti na~elo podrednosti
te sustav zaporke op}e nadle`nosti u razgra-
ni~enju nadle`nosti i djelokruga lokalnih i re-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 85
32 Za kategoriju osebujno pravnih vrednotâ – cf. G.
Radbruch, Rechtsphilosophie, K. F. Kohler Verlag, 1973.
(1932.), $13.
gionalnih oblastî u odnosu na sredi{nju
dr`avnu upravu ({to bi moglo biti jednim od
izra`aja zahtjevâ za promicanjem zajedni~koga
europskog institucionalnog modela);
(ii) umanjiti broj lokalnih i regionalnih je-
dinicâ, doti~no `upanijâ (comté,Gespannschaft), gradova (ville, Stadt),doti~no gradskih op}inâ (commune urbaine,Stadtgemeinde) te op}inâ (commune,Gemeinde), sa svrhom da se, s jedne strane,
poku{a uve}ati njihovu sposobnost gospodar-
sko-financialnu (capacité économico-finan-cière, wirtschaftlich-finanzielle Kraeftigkeit),te, s druge strane, oblikovati ih na razini
ozemlja prepoznatljivoga po crti tradicije,
prometa i gospodarstva te samouprave kao
jednoga od sto`era nacionalne dr`ave pravâ,
doti~no razvijanja duha prava i nacionalne
pravne svijesti: naime, smatralo se da lokalne
i subregionalne oblasti uspostavljene godine
1992. nisu u tomu smislu prepoznatljive, ba-
rem ne unutar “pozitivne hrvatske dr`avno-
pravne tradicije” (tradition publico-juridi-que croate positive, positive kroatischerechtsstaatliche Tradition);
(iii) modernizirati hrvatsku javnu upravu
te lokalnu i regionalnu samoupravu, i to uz
dosljednu primjenu na~ela podrednosti i su-
stava zaporke op}e nadle`nosti (to~. (i)), te uz
uve}anje gospodarsko-financialnoga kapaci-
teta odnosnih jedinicâ (to~. (ii)), tako i – u
sklopu oblikovanja zajedni~koga europskog
institucionalnog modela – uz ugradjivanje
po~elâ nekih utjecajnijih europskih tradicijâ,
kao {to su, poglavito, one njema~ka, engle-
ska, te francuska, da{to uz kori{tenje sum-
jerljivih dostignu}â moderne europske upra-
ve i samouprave33.
2.2. Preustrojenje lokalnih upravno-poli-
ti~kih oblasti izvedeno god. 1992. ticalo se iz
Hrvatske kao SR Hrvatske (1945. – 1989.)
naslijedjenoga “komunalnog sustava” u sklo-
pu kojega se isticala monotipska i na razini
nekada{njega hrvatskog kotara (district,Kreis) uspostavljena “op}ina” (communemonotypique, eintypische Gemeinde).
A komunalni sustav smatran je jednom od
temeljnih podlogâ komunisti~koga sustava
“integralnog samoupravljanja” (autogestionintégrale, vollstaendige Selbstverwaltung), stim {to je potonje obuhva}alo: “samouprav-
ljanje radnikâ u temeljnim i drugim organiza-
cijama udru`enoga rada” (l’autogestion destravailleurs dans les organisations de travailassociées, Selbstwerwaltung der Arbeiter inden Aufbauen von vereinigten Arbeit), te“samoupravljanje gradjanâ i drugih radnih
ljudî u dru{tveno-politi~kim zajednicama”
(l’autogestion des citoyens et des hommesde travail dans les communautés socio-poli-tiques; Selbstverwaltung der Buerger undanderen werkenden Leuten in der gesell-schaftlich-politischen Gemeinschaften) -
op}ina, mo`ebitno zajednica op}inâ (samo u
Hrvatskoj), republika i federacija (to su bile
razli~ite razine politi~ke ustrojenosti unutar
nekoga definiranog ozemlja), kao i “samou-
pravljanje radnih ljudi u samoupravnim inte-
resnim zajednicama kao institucionaliziranim
zajednicama {to ih se uspostavlja radi zado-
voljavanja osobnih i zajedni~kih potrebâ i in-
teresâ i radi uskladjivanja rada u podru~jima
u kojima ih se uspostavlja” (dru{tvene djelat-
nosti, doti~no javne slu`be, etc.) (l’autoge-stion des travailleurs dans les communau-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.86
33 Hrvatske `upanije bile su op}enito dosta sli~ne engleskim
grofovijama, pa ~ak i po ustrojstvu od god. 1992., a
postale su im jo{ sli~nijima po preustrojenju od god.
2001. Cf. E. Pusi}, Upravni sistemi ..., supra, sv. 1., pp.
340. – 349. S jedne strane, sli~ne su im po crti samobit-
nosti – obje su rezultatom visoko-autohtonoga razvoja a,
s druge strane, i po nekim po~elima dr`avnoga nadzira-
nja - kao {to se tamo, npr., imalo {erifa kao kraljevoga
povjerenika u grofoviji zadu`enoga za sigurnost, tako se i
u hrvatskoj `upaniji imalo takvoga `upana (ustrojstvo od
god. 1992.), doti~no predstojnika dr`avne uprave u `upa-
niji s tijelima vlasti i uprave na regionalnoj i lokalnoj
razini kao ispostavâ sredi{njih tijelâ (preustrojenje od
godine 2001.). Ali, da{to, tradicionalne hrvatske `upani-
je jo{ su, mo`da, bile sli~nije njema~kim okruzima, npr.
bavarskim – `upanija je uvijek bila samoupravnom kor-
poracijom javnoga prava, dakle sa sna`nim javno-prav-
nim ovlastima, uz jedinstvo samouprave i dr`avne uprave
– Cf., npr., E. Becker, Entwicklung der deutschenGemeinden und Gemeindeverbaende im Hinblick aufdie Gegenwart, in H. Peters, Handbuck der kommunalen
Wissenschaft und Praxis, Springer Verlag, Berlin, 1956.,
pp. 62. – 112., posebice pp. 92. – 100..
tés autogestionnaires d’intérêts; Selbstver-waltung der Arbeiter in den selbstverwalten-den Interessengemeinschaften).
Medjutim, kao sine qua non ustavno-
pravna veli~ina va`ilo je da je op}ina “te-
meljnom dru{tveno-politi~kom zajednicom”
(u europskomu pravnom smislu: “upravno-
politi~ka oblast” (circonscription de base,Grundverwaltungsobrigkeit)), te da, s razlo-
ga toga, imadu iz nje proizlaziti svi ostali
odno{aji vlasti i samouprave (“samoupravu”
se suprotstavljalo “vlasti”, s tim da je pred-
hodna izra`ajem “odumiranja” potonje), da-
kle oni odno{aji koji se ustrojavaju na razini
zajednicâ op}inâ, republike i federacije kao
“{irih dru{tveno-politi~kih zajednicâ”, doti~no
{irih, iz one op}ine kao temeljne izvedenih
upravno-politi~kih oblastî (circonscriptionsplus étendues, dérivées; geraeumigere, ablei-tende, Verwaltungsobrigkeiten).
Unutar onoga “komunalnog sustava” djelo-
krug op}ine kao “u`e dru{tveno-politi~ke za-
jednice” bio je odredjen po ~istomu sustavu
“zaporke op}e nadle`nosti”, doti~no op}ina je
bila nadle`na za odlu~ivanje o svim “dru{tve-
nim poslovima” (u europskomu pravnom smis-
lu (pribli`no): “javni poslovi” (affaires publi-ques, oeffentliche Angelegenheiten)), osim
onih koji bi glasom zakona ili uredbe
“izvr{noga vije}a” (conseil executif,Vollzugsrat), doti~no vlade glasom zakona, bili
dodijeljeni u nadle`nost tijelâ “{irih dru{tveno-
politi~kih zajednicâ”. To je va`ilo kako po crti
pravnoga uredjivanja dru{tvenih odno{ajâ, tako
i po crti odpravljanja javnih posala34.
Poglavito, glasom ustavne koncepcije
op}ine, a razmatraju}i njezine nadle`nosti u
smislu neke otvorene pozitivne definicije,
moglo se njezine nadle`nosti razvrstati u tri
skupine, i to:
(i) odluke koje se odnose na vr{enje vlasti
u sklopu op}ine kao lokalne upravno-poli-
ti~ke oblasti;
(ii) odluke o ustrojenju i obavljanju op}e-
korisnih poslova i slu`bî od lokalnoga
zna~enja (posebice: “dru{tvene slu`be” (jav-
ne slu`be, kao npr. zdravstvo, {kolstvo, so-
cialna skrb, etc.));
(iii) odluke s kojima se smjeralo na ostva-
rivanje i osiguranje jedinstva op}ine kao lo-
kalne zajednice, kao “globalnoga dru{tva na
lokalnoj razini” 35.
2.3. Tijela “{irih dru{tveno-politi~kih za-
jednicâ” bila su nadle`nim, i to:
(a) tijela zajednice op}inâ kao “samoupravne
dru{tveno-politi~ke zajednice” – za sve
“funkcije vlasti i samoupravljanja u ostva-
rivanju i uskladjivanju zajedni~kih interesa
op}inâ”, ali u skladu s ustavom, zakonom i
dru{tvenim dogovorom te statutom zajedni-
ce op}inâ, kao i poslove {to ih na njih pre-
nesu op}ine i Republika (corps et organi-smes des communautés des communes entant que communauté socio-politique au-togestionnaires; Koerper und Behoerdenvon Gemeinschaft von Gemeinden als ge-sellschaftlich-politische Gemeinschaft);
(b) tijela (socialisti~ke) republike kao “nacio-
nalne dr`ave utemeljene na vrhovni{tvu na-
roda te vlasti i samoupravljanju radni~ke kla-
se i svih radnih ljudi te socialisti~ka samou-
pravna demokratska zajednica”- za “poslove
od zajedni~koga interesa za politi~ki, gospo-
darski i kulturni `ivot te samoupravni
dru{tveni razvoj republike” (république (so-cialiste) en tant qu’État national; (soziali-stische) Republik als nationaler Staat)).
(c) tijela federacije kao “savezne dr`ave,
dr`avne zajednice, dragovoljno ujedinjenih
narodâ i njihovih socialisti~kih republikâ”
– za sve poslove s kojima “radni ljudi te na-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 87
35 Cf. u ~lanku 169. Us.S.R.Hr., supra, u svezi s ~lancima 170.
– 181. toga Ustava. Cf. E. Pusi} et al., Upravni sistemi,Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1975., pp.
225. et s. Cf. et B. Babac, O problematici oblikovanjaregionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva uHrvatskoj, in B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionalizacija
..., supra, pp. posebice 23. – 41.; Zv. Lauc,
Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj,isto, supra, pp. 71. – 74., 98. - 108.
34 Cf. u stavku 3. ~lanka 166. Ustava S.R.Hrvatske.,
Narodne novine br. 8/74 (Us.S.R.Hr.), u svezi s ~lancima
344. – 346. toga Ustava. Za primjenu sustava “zaporke
op}e nadle`nosti” u to doba – cf. E. Pusi}, Upravni siste-mi ..., supra, t. 2., pp. 334. – 335.
rodi i narodnosti ostvaruju i osiguravaju
vrhovni{tvo, sustav socialisti~kih samou-
pravnih odno{ajâ, jedinstvene osnove poli-
ti~koga sustava, solidarnost i socialnu si-
gurnost radnih ljudî i gradjanâ, jedinstveno
jugoslavensko tr`i{te, te uskladjivanje za-
jedni~koga gospodarskog i dru{tvenog raz-
voja i drugih svojih zajedni~kih interesâ”
(fédération en tant qu’Ètat fédéral et com-munauté étatique de nations librementunies et de leurs républiques socialistes etdes Provinces autonomes; Foederation alsfoederaler Staat, staatliche Gemeinschaftvon Nationen freiwillig vereinigt und vonihren sozialistischen Republiken und vonautonomen Provinzen)36.
Nadzor tijelâ “{irih dru{tveno-politi~kih
zajednicâ” nad tijelima “u`ih dru{tveno-poli-
ti~kih zajednicâ” bio je formalno (ne uzima-
ju}i u obzir, dakle, prijeplet problemâ u svezi s
komunisti~ko-partitokratskim karakterom od-
nosnoga re`ima 37) ustrojen po na~elu iznimke
(contrôle par exception, Kontrolle durchAusnahmefaellen ), a to je zna~ilo, i to:
(a) nadzor nad zakonito{}u (surveillance dela légalité, Gesetzlichkeitsaufsicht) – u
svim poslovima, pa i u onim {to bi ih se
moglo smatrati da su iz “izvornoga djelo-
kruga samouprave”;
(b) nadzor uz poja~ane nadzirateljske ovlasti
(surveillance au moyens des pouvoirsrenforcés, Aufsicht mit verstaerkendenGewalten) – u pojedinim vrstama posala, i
to samo ako je tako iznimno bilo sa zako-
nom, ali u skladu s ustavom, odredjeno
(tako, npr., u “poslovima od op}ega intere-
sa za republiku”) 38.
Osebujnije, s obzirom na ja~inu nadzira-
teljskih ovlasti tijelâ {irih dru{tveno-
politi~kih zajednicâ nad tijelima u`ih
dru{tveno-politi~kih zajednicâ – za odnose
samih dru{tveno-politi~kih zajednicâ va`ila
su samo op}a ustavna na~ela – moglo se
upravne poslove, da{to po crti poja~avanja
nadzirateljskih ovlastî, vrstati kako slijedi:
a/ lokalni poslovi (affaires locales, loka-le Angelegenheiten) – to su bili poslovi koji
su proizlazili iz statutâ, odlukâ i drugih pro-
pisâ te ostalih pravno-politi~kih akata {to su
ih donosila tijela op}inâ i zajednicâ op}inâ: u
takvim poslovima tijela Republike nisu, osim
onoga op}ega nadziranja zakonitosti, imala
nikakve daljnje nadzirateljske ovlasti;
b/ lokalni sastojci sredi{njih poslova (com-posants locaux des affaires centrales, lokaleBestandteile von Hauptverwaltungang-elegenheiten) – to su bili, ne ra~unaju}i ovd-
je poslove za ~ije su izvr{avanje bila odgovor-
na savezna tijela uprave (to~. (c) ni`e)) te pos-
love od interesa za Republiku (to~. (d) ni`e)) i
inspekcijske poslove (to~. (e) ni`e)), poslovi
koji su proizlazili iz zakonâ i drugih propisâ te
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.88
38 Cf. u al. 3. – 6., 14. – 17. ~lanka 169. Us.S.R.Hr., supra, u
svezi s ~lancima 173. – 181. toga Ustava., a za nadzira-
teljske ovlasti vrhu “poslova od op}ega interesa za
Republiku” – cf. u stavku 3. ~lanka 347. toga Ustava. Cf.
E. Pusi} et al., Upravni sistemi..., supra, pp. 444. – 453.
Cf. et B. Babac, O problematici oblikovanja regionalnogapoliti~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj, in B. Babac -
Zv. Lauc, Regija i regionalizacija ..., supra, pp. posebice
23. – 41.; Zv. Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajedniceop}inâ) i razvoj, isto, supra, pp. 71. – 74., 98. – 108.
36 Cf. za, i to: to~. (a) u ~lancima 182. – 187. Us.S.R.Hr.,
supra, u svezi s ~lancima 166. – 181. toga Ustava; to~.
(b) – u ~lanku 1. Us.S.R.Hr., u svezi s ~lancima 1. – 9.
Ustava Socialisti~ke Federativne Republike Jugoslavije
(Us.S.F.R.J.), te ~lancima 244. – 279. toga Ustava.; to~.
(c) – u ~lancima 1. – 9. Us.S.F.R.J., u svezi s ~lancima
280., 281. toga Ustava.. Cf. E. Pusi}, Upravni sistemi,Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1985., t.
2., pp. 113. et s. Cf. et B. Babac, O problematici obliko-vanja regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva uHrvatskoj, in B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionalizaci-
ja ..., supra, pp. posebice 23. – 41.; Zv. Lauc,
Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj,isto, supra, pp. 71. – 74., 98. – 108.
37 Za upravno-politi~ko zna~enje okolnosti da tijela uprav-
ne vlasti funkcioniraju unutar politi~koga re`ima “Partije
i Dr`ave”, doti~no re`ima partitokratskoga – cf. E. Pusi},
Upravni sistemi ..., supra, sv. 1., pp. 195. – 197. Cf. et B.
Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanja poli-ti~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjemnacionalnih strategija razvoja Hrvatske i hrvatskogagradjanskog dru{tva ..., supra, posebice (I)1/92, pp. 61.,
62. (to~. 2.1.6.), a za razradjeniji pristup komunisti~ko-
partitokratskomu re`imu – cf. B. Babac, Ogled o obliko-vanju hrvatskoga politi~ko-upravnoga ustrojstva –Prena~injeni pristup, in Pravni vjesnik, Osijek, 1999., 3
– 4/99, pp. 189. – 308., posebice pp. 233. – 238.
ostalih pravnih akata Republike i federacije bi-
vaju}i u djelokrugu odnosnih tijelâ, koje se
nije moglo obavljati u njihovomu sjedi{tu ve}
u nekomu ozemljenski definiranomu prostoru
du` ~itave dr`ave: u takvim poslovima nad-
le`na tijela imala su posebice, ali samo ako je
to za pojedine poslove sa zasebnim zakonom
bilo izrijekom odredjeno: (ba) pravo tra`iti
izvje{}a, obavje{tenja i podatke, kao i ostva-
rivati izravni uvid u rad tijelâ u`ih dru{tveno-
politi~kih zajednicâ; (bb) vr{iti ovlast nado-
mje{}ivanja (pouvoir de substitution, Einset-ungsgewalt); (bc) pokretati pitanje
odgovornosti ~elnikâ lokalnih tijelâ;
c/ poslovi za izvr{ivanje kojih su odgo-
vorna savezna tijela (affaires dont l’exécu-tion sont les corps fédéraux responsables,Angelegenheiten dessen Durchfuehrung dieKoerperschaften der HauptverwaltungVerantwortung haben) – to su bili poslovi za
koje je postojala predmnijevana nadle`nost
vrhu izvr{ivanja od strane saveznih tijelâ: u
takvim poslovima, savezna tijela imala su,
osim ovlasti kao vrhu lokalnih sastojaka sre-
di{njih poslova (to~. (b) gore)), jo{ i (ca)
ovlast izdavati obvezatne naputke te (cb)
vr{iti tzv. inspekcijski nadzor (to~. (e) ni`e));
d/ poslovi od op}ega interesa za
Republiku (affaires de l’importance généra-le pour la République, Angelegenheiten dievon allgemeinen Interesse fuer Republiksind) – to su bili sa zakonom odredjeni pos-
lovi za koje se smatralo da su od bitnoga
zna~enja za ostvarivanje pravâ i du`nostî
Republike: u takvim poslovima, tijela
Republike imala su iste nadzirateljske ovlasti
kao i savezna tijela u poslovima za izvr{ava-
nje kojih su odgovorna (cf. to~. (c) gore)), s
tom razlikom {to su nadzirateljske ovlasti ti-
jelâ Republike bile op}enite, dakle nevezane
za kakvo posebi~no zakonsko ovla{tenje, i iz-
vodilo ih se izravno iz Ustava Republike
(Hrvatske);
e/ inspekcijski poslovi (affaires d’inspec-tion, Besichtigungsangelegenheiten) – to su
bili poslovi u svezi s obavljanjem neposred-
noga uvida u poslovanje i postupanje
dru{tvenih pravnih osobâ, gradjanâ i gradjan-
skih pravnih osobâ vrhu pridr`avanja zakonâ i
drugih propisâ, te poslovi u svezi s poduzi-
manjem sa zakonom predvidjenih upravnih i
drugih mjerâ: u takvim poslovima vi{a inspek-
cija posjedovala je, pored onih ovlasti vr{enje
kakvih je karakteristi~no za naprijed pobroja-
ne poslove (to~. (a) do to~. (d)), jo{ i ovlast ne-
posrednoga nadziranja unutar svoje oblasti, a i
neograni~enu ovlast nadomje{}ivanja u poslo-
vima (pouvoir illimité de subistitution, unbe-graenzte Einsetzungsgewalt), te neograni~enu
ovlast povjeravanja poslova (pouvoir illimitéde délegation, unbegraenzter Auftrag derGewalten) 39.
Javno-pravno prosudjuju}i, nadle`nosti
op}ine iz onoga “komunalnog sustava” bile
su dvovrstne, jedne koje su se ticale (lokalne)
samouprave – op}ini se priznavalo naj{iru sa-
moupravu, te druge koje su se ticale “poslova
vlasti”, {to su bili, pribli`no re~eno, poslovi
dr`avne uprave, s tim {to su i jedne i druge
poslove obavljala jedna te ista tijela i po je-
dinstvenim standardima rada, poslovanja,
nadziranja, drugim rije~ima: na samoupravni
na~in. Pri tomu, ne smije se nikada zaboravi-
ti da je op}ina bila nadle`nom i za izbor sta-
novitih izvanupravnih du`nosnika – npr. su-
daca op}inskih sudova, op}inskih dr`avnih
odvjetnikâ i njihovih zamjenikâ, op}inskih
sudaca za prekr{aje, a i za uredjivanje svih
javnih slu`bî na svojemu ozemlju, osim onih
{to su ih iznimno uredjivale zajednice op}inâ
(ako su postojale), republika i federacija. S
tim u svezi, op}ina je samostalno ustrojavala,
unutar zakona, svoja upravna tijela, odredji-
vala njihove nadle`nosti, te ih financirala. U
financialnomu smislu, od takve op}ine bili su
ovisnim i op}inski sudovi, op}inska dr`avna
odvjetni{tva, op}inski prekr{ajni sudovi, a i
jo{ neka druga javno-pravna tijela. S razloga
toga, odnosna op}ina imala je relativno {iro-
ko “vrhovni{tvo financialno”.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 89
39 Potanje o tomu - cf. E. Pusi} et al., Upravni sistemi ...,
supra, pp. 442. – 453., te tamo nazna~ene odredbe
tada{njega hrvatskog i saveznog ustava.
Da{to, pri prosudjivanju zna~enja tada{-
nje op}ine ne treba nikada smetnuti s uma da
je sustav jedinstva vlasti bio razradjen i pro-
veden na svim razinama dru{tveno-politi~kih
zajednicâ, {to se onda moralo odraziti i na
uspostavljanje osebujnoga re`ima nadzira-
teljskih ovlastî, posebice {to se ti~e poslova
za ~ije su izvr{avanje bila odgovorna savezna
tijela (to~. a/), poslova od op}ega interesa za
Republiku (to~. d/), te inspekcijskih poslova
(to~. e/).
2.4. Uredjivanje lokalnoga politi~ko-
upravnoga ustrojstva pripadalo je u biv{oj
dr`avi u vrhovni~ke ovlasti republikâ, ali uz
jedno va`no ograni~enje, u snazi ~ak i nakon
dono{enja djelomice konfederalnoga ustava
(1974.), naime da republika nije bila vlasnom
su`avati lokalnu autonomiju: potonja bila je
po~elom federalnoga ustrojstva, na gotovo
istoj ravni kao i dr`avnost republike i njezino
ograni~eno vrhovni{tvo. U Hrvatskoj kao
S.R. Hrvatskoj (1945.(1963.) – 1989.))
poku{alo se modificirati op}insku samoupra-
vu, i to najprije s ustrojavanjem “kotara” –
{to je bilo, bez obzira na naziv (“kotar”)
tipi~nim regionalnim politi~ko-upravnim
ustrojstvom (u daljnjemu tekstu: “regionalni
kotar” (1963. – 1967.)), a zatim s ustrojava-
njem “zajednicâ op}inâ kao samoupravnih
dru{tveno-politi~kih zajednicâ” (1974. –
1986.), {to je isto tako, dakle bez obzira na
naziv, bilo tipi~nim regionalnim politi~ko-
upravnim ustrojstvom.
Bilo se ustrojilo devet (9) kotara, doti~no
devet (9) zajednicâ op}inâ (da{to, ho}e se
re}i samo to da su ozemlja kasnijih zajednicâ
op}inâ bila gotovo u cijelosti istim kao i
ozemlja ranijih “regionalnih kotareva”), s tim
{to se bilo s onim prvim bilo s ovim drugim
regionalnim ustrojstvom obuhva}alo sve
op}ine (njihova brojnost varirala je oko broja
116, koliko ih se zatje~e u doba hrvatskoga
gradjanskog preokreta (1989. – 1993.)). A i
glasom ustavnih listinâ, kako Ustava od god.
1963. (“regionalni kotari”), tako i Ustava od
god. 1974. (“zajednice op}inâ kao samou-
pravne dru{tveno-politi~ke zajednice”), sva-
ka op}ina morala je biti udru`enom u “ko-
tar”, doti~no u “zajednicu op}inâ”, i to s med-
jusobno nalije`nim op}inama.
Medjutim, “regionalne kotare” rastrojilo
se ve} godine 1967., a “zajednice op}inâ kao
samoupravne dru{tveno-politi~ke zajednice”
rastrojilo se ve} godine 1986., s tim {to je
prava i obveze “regionalnoga kotara” za koje
s odredbama zasebnoga zakona nije bilo {to
drugo odredjeno preuzimala Republika, a
poslove “regionalnoga kotara” u pravilu pre-
nosilo na tijela u op}inama, do~im se poslove
“zajednicâ op}inâ kao samoupravnih dru{tve-
no-politi~kih zajednicâ” karaktera dr`avne
uprave odijelilo od zajednicâ op}inâ i preni-
jelo na ispostave sredi{njih tijelâ dr`avne
uprave uspostavljena na regionalnoj razini,
doti~no za ozemlja dotada{njih zajednicâ
op}inâ, koje se svelo na pravni polo`aj “sa-
moupravnih regionalnih zajednicâ”, dakle
ustrojstava nadle`nih isklju~ivo za “medju-
op}insku suradnju”, doti~no na poslove sa-
mouprave iz veoma sku~enoga “naravnog
djelokruga” 40.
Uistinu, s pomo}u zajednicâ op}inâ kao
regionalnoga politi~ko-upravnog ustrojstva,
uspostavljenih ina~e godine 1974., uspijevalo
se u bitnomu ograni~iti, gotovo onemogu}iti,
pojavnosti lokalnoga despotizma, doti~no
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.90
40 Za “regionalne kotareve” – cf. u ~lancima 150. – 159.
Ustava S.R. Hrvatske od god. 1963., Narodne novine br.
15/63 (Us.S.R.Hr.-63), a za rastrojavanje tih kotara – cf.
u Ustavnom zakonu od godine 1967. o promjeni
Us.S.R.Hr.-63, Narodne novine br. 27/67., te Zakonu o
provedbi potonjega Ustavnog Zakona, Narodne novine
br. 13/67. Za “zajednice op}inâ kao samoupravne
dru{tveno-politi~ke zajednice” – cf. u ~lancima 182. –
187. Ustava S.R. Hrvatske od godine 1974., Narodne
novine br. 8/74 (Us.S.R.Hr.-74), a za rastrojavanje poton-
jih – cf. u Ust. amandmanu XII. od godine 1986. na
Us.S.R.Hr.-74., Narodne novine br. 5/86. Cf. E. Pusi},
Komuna i op}ina ..., pp., posebice, 106. – 116.; B.
Babac, O problematici uobli~avanja regionalnoga poli-ti~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj ..., in B. Babac –
Zv. Lauc, Regija i regionalizacija..., supra, pp. 5. – 68.;
Zv. Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}ina) irazvoj, izvor isti kao supra, pp. 69. – 117.; B. Babac, Onekim op}im problemima oblikovanja politi~ko-uprav-noga ustrojstva u svezi s ostvarivanjem nacionalnihstrategijâ razvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskogdru{tva ..., supra, (II.) 2/92, pp. 193. – 210.
oja~ati tendencije prema homogenizaciji
hrvatskoga nacionalnog prostora. Medjutim,
regionalno ustrojavanje s pomo}u takvih za-
jednicâ op}inâ uspjelo se odr`ati samo do go-
dine 1986. – kada ih se dokinulo kao
dru{tveno-politi~ke zajednice, doti~no kada
im je oduzet status dru{tveno-politi~kih za-
jednicâ, a poslove iz njihove dotada{nje nad-
le`nosti stavilo u nadle`nost ispostavâ sre-
di{nje dr`avne uprave na regionalnoj razini.
To, kao i mnoge druge upravno-politi~ki
smjerodavne okolnosti, ukazuje, kako smo
mi to vi{e puta primijetili 41, da je odnosna
op}ina figurirala, prakti~ki, kao “konfederal-
na jedinica”, doti~no da je ustroj lokalne
(op}inske) samouprave bio okvirom za “kon-
federalizaciju republike” (Hrvatske) i “lokali-
zaciju (hrvatske) nacije” 42.
2.5. Preustrojenje lokalnih upravno-poli-
ti~kih oblastî, doti~no onoga iz Hrvatske kao
S.R. Hrvatske (145.(1963.) – 1989.)) nasli-
jedjenoga “komunalnog sustava”, od godine
1992., izvedeno je na na~in {to se umjesto
116 op}inâ ustrojilo 21 `upaniju (uklju~uju}i
i glavni grad Zagreb s polo`ajem `upanije),
119 gradova te 416 op}inâ, s tim {to je `upa-
nija kao jedinstvo uprave i samouprave uspo-
stavljena kao temeljni upravni stupanj, ne{to
poput pod`upanija u verziji obnove `upanij-
skoga ustroja od strane Ivana Ma`urani}
(1815. – 1890.) kao hrvatskoga bana (1873. –
1880.) – koje se uspostavilo godine 1874.
Razumije se, potonje op}ine i gradove ustro-
jilo se tako da ne bude nikakvoga kontinuite-
ta izmedju njih i op}inâ naslijedjenih iz S.R.
Hrvatske, a da `upanije ne budu nasljednica-
ma hrvatskih zajednicâ op}inâ, ne smatraju}i
`upanije ni “regionalnim politi~ko-upravnim
ustrojstvom”, ve} jednom od vrstî “jedinicâ
lokalne samouprave i uprave”.
Glasom samoga Ustava, a unutar odno-
snoga preustrojenja (1992.), samoupravni
djelokrug jedinicâ lokalne samouprave bio je
odredjen s “pravom da u skladu sa zasebnim
zakonom o lokalnoj samoupravi odlu~uju o
potrebama i interesima gradjanâ od lokalno-
ga zna~enja, a poglavito o uredjivanju prosto-
ra i urbanisti~komu planiranju, uredjivanju
naseljâ i stanovanju, komunalnim djelatnosti-
ma, brizi za djecu, socialnoj skrbi, kulturi i
tjelesnoj kulturi, {portu i tehni~koj kulturi, te
o za{titi i promicanju prirodnoga okoli{a” (iz-
vori{ni djelokrug). Opseg je takvih poslova,
dakle, bio odredjen, medjutim pretpostaviv{i
karakter posla kao “odlu~ivanja o potrebama
i interesima gradjanâ od lokalnoga zna~enja”,
kao nepropitljiv, po sustavu “op}enite zapor-
ke” u korist jedinicâ lokalne samouprave.
Jednako tako, glasom Ustava, “odredjene
poslove dr`avne uprave smjelo se sa zako-
nom prenijeti u djelokrug tijelâ jedinicâ lo-
kalne samouprave”, da ih obave unutar svoje-
ga samoupravnog djelokruga (prene{eni dje-
lokrug). Dakle, ispadalo je da se kako s kojim
zasebnim zakonom, tako i, posebice, s osobi-
tim “zakonom o odredjivanju samoupravno-
ga djelokruga jedinicâ lokalne samouprave”,
odredjene poslove dr`avne uprave odredjiva-
lo kao poslove samoupravnoga djelokruga je-
dinicâ lokalne samouprave”. Opseg je takvih
poslova bio odredjen po sustavu “pozitivnoga
pobrojivanja” (énumération positive, positi-ve Aufzaehlung) za nadle`nosti jedinicâ lo-
kalne samouprave 43.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 91
43 Cf. u ~lancima 128. – 131. Ustava Republike Hrvatske –
izvorni tekst od godine 1990. (Us.R.Hr. – 90), u svezi s
odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi, Narodne
novine br. 90/92 (Z.L.S.), te s Zakonom o Gradu Zagrebu,
iste Narodne novine (Z.G.Z.-92).
41 Cf. E. Pusi}, Komuna i op}ina ..., supra, pp., posebice,
106. – 116; B. Babac, O problematici uobli~avanja regio-nalnoga politi~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj ..., in
B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija..., supra, pp.
5. – 68.; Zv. Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajedniceop}ina) i razvoj, izvor isti kao supra, pp. 69. – 117.; B.
Babac, O nekim op}im problemima oblikovanjapoliti~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjemnacionalnih strategijâ razvoja Hrvatske i hrvatskogagradjanskog dru{tva ..., supra, (II.)2/92, pp. 193. – 210.
42 Cf. B. Babac, O problematici oblikovanja regionalnogapoliti~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj, in B. Babac -
Zv. Lauc, Regija i regionalizacija ..., supra, pp. posebice
23. – 41.; Zv. Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajedniceop}inâ) i razvoj, isto, supra, pp. 71. – 74., 98. – 108.; B.
Babac, O nekim op}im problemima oblikovanja politi~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjem nacionalnihstrategijâ razvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskogdru{tva ..., supra, (II.) 2/92, pp. 193. – 210.
“U okviru svojega samoupravnog djelo-
kruga”, doti~no unutar onoga svojeg “izvo-
ri{nog djelokruga”, op}ina je bila nadle`nom,
i to:
a/ osiguravati uvjete za razvitak gospodar-
skih, dru{tvenih, komunalnih i drugih dje-
latnosti od va`nosti za podru~je op}ine;
b/ osiguravati uvjete za uredjenje prostora i
urbanisti~ko planiranje te za{titu ~ovjeko-
voga okoli{a, ako sa zasebnim zakonom
ne bi bilo druk~ije odredjeno;
c/ voditi brigu o uredjivanju naseljâ, kakvo}i
stanovanja te komunalnih objekata, obav-
ljanja komunalnih i drugih uslu`nih dje-
latnosti te lokalne infrastrukture, ako sa
zakonom ne bi bilo druk~ije odredjeno;
d/ osiguravati lokalne potrebe stanovnikâ u
podru~ju brige o djeci, o obrazovanju i
odgoju, javnomu zdravlju (ambulante,
domovi zdravlja i sl.), zdravstvenoj
za{titi `ivotinjâ te za{titi bilja, socialnoj
skrbi, kulturi, tjelesnoj kulturi i {portu,
ako sa zakonom ne bi bilo druk~ije
odredjeno;
e/ upravljati op}inskom imovinom;
f/ utemeljivati javne ustanove i druge pravne
osobe, u skladu sa zakonom, radi ostvari-
vanja odredjenih dru{tvenih, komunalnih
i drugih socialnih interesâ i potreba sta-
novni{tva;
g/ u skladu sa zakonom uredjivati i druga pi-
tanja /od lokalnoga zna~enja/.
“U okviru svojega samoupravnog djelo-
kruga”, doti~no unutar onoga svojeg “izvo-
ri{nog djelokruga”, grad je bio, pored poslo-
va iz djelokruga op}ine (gradske op}ine),
nadle`nim “obavljati i sve druge poslove koji
su u neposrednoj svezi s interesom gradske
zajednice za njezin gospodarski, kulturni i
socialni napredak, a ne bi bili u nadle`nosti
drugih tijelâ”...
“U okviru svojega samoupravnog djelo-
kruga”, doti~no unutar onoga svojeg “izvo-
ri{nog djelokruga”, `upanija je bila
nadle`nom:
i/ uskladjivati interese i poduzimati dje-
latnosti radi ravnomjernoga gospodarskog i
dru{tvenog razvitka op}inâ i gradova u svoje-
mu sklopu i `upanije kao cjeline;
ii/ uskladjivati motri{ta op}inâ i gradova o
pitanjima o kojima odlu~uju dr`avna tijela u
Republici Hrvatskoj, doti~no uskladjivati
uredjivanje pitanjâ od zajedni~koga interesa
o kojima odlu~uju tijela op}inâ i gradova u
njezinomu sklopu;
iii/ odredjivati uvjete uredjenja i za{tite
prostora `upanije, ako sa zakonom ne bi bilo
druk~ije odredjeno;
iv/ uskladjivati razvitak i mre`u odgojnih,
prosvjetnih, kulturnih, zdravstvenih, social-
nih, komunalnih i drugih ustanova, kao i ob-
jekata, infrastrukture od va`nosti za podru~je
`upanije, ako sa zakonom ne bi bilo druk~ije
odredjeno;
v/ obavljati poslove {to ih iz svojega sa-
moupravnog djelokruga op}ina i grad prene-
su na `upaniju;
vi/ utemeljivati javne ustanove i druge
pravne osobe, u skladu sa zakonom, radi ost-
varivanja zajedni~kih svrhâ op}inâ, gradova i
`upanije kao cjeline;
vii/ uredjivati i druga pitanja od zajed-
ni~koga interesa za op}ine, gradove i `upani-
ju kao cjelinu, u skladu sa zakonom... 44.
Poslove dr`avne uprave {to bi ih se preno-
silo u djelokrug jedinicâ lokalne samouprave
da ih obave njihova tijela odredjivalo se sa za-
konom, s tim {to se tro{kove obavljanja takvih
posala imalo podmirivati iz dr`avnoga pro-
ra~una. U obavljanju takvih posala tijela jedi-
nicâ lokalne samouprave, kao i pravne osobe
s javnim ovlastima, bile su nadle`ne, i to:
a/ rje{avati u upravnim stvarima u prvo-
mu i drugom stupnju, kada im je to izrijekom
prenijeto u nadle`nost;
b/ voditi propisane o~evidnike i izdavati
propisane potvrde;
c/ obavljati i druge poslove {to bi ih se
stavilo njima u nadle`nost, doti~no a
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.92
44 Cf. u ~lancima 13. – 15. Z.L.S., supra, u svezi s ~lancima
128. – 131. Us. R. Hr. – 90, supra.
tuma~e}i to racionalno, “vr{iti i druge ovlastî
za koje se to sa zakonom izrijekom odredi”.
S tim u svezi treba naglasiti da je ve} sam
Zakon o lokalnoj samoupravi pobrkao dvije
kategorizacije, mije{aju}i “poslove dr`avne
uprave {to ih se obavlja u jedinici lokalne sa-
mouprave” s “poslovima dr`avne uprave {to
ih se prenese na tijela jedinicâ lokalne sa-
mouprave”, {to nije jednim te istim: s onom
prvom nazna~nicom obuhva}a se “poslove
dr`avne uprave {to ih obavljaju ispostave sre-
di{njih tijelâ dr`avne uprave ustrojene na po-
dru~ju op}ine, grada ili `upanije”, a s onom
drugom – “poslove dr`avne uprave {to ih se
sa zakonom prenese na tijela jedinica lokalne
samourave”. Mije{anje tih dviju kategoriza-
cijâ nije tijekom va`enja odnosnoga zakona
(1992. – 2001.) otklonjeno niti zakonodavno
niti praxisom sudbenim.
Zapravo, poslovi lokalnih upravno-poli-
ti~kih oblasti svodili su se na jedan residuumjavnih poslova, a to su oni koji ne bi spadali u
djelokrug sredi{njih dr`avnih tijelâ i njihovih
uredâ i ispostavâ na podru~jima `upanijâ, gra-
dova i op}inâ, a to zna~i da njihov djelokrug
nije obuhva}ao sve ili gotovo sve poslove u po-
dru~jima: (a) policije i unutarnje uprave
op}enito te pravosudja; (b) nacionalne obrane;
(c) financijâ; (d) obnove i razvoja; (e) po-
morstva, prometa i veza; (f) gospodarstva i tu-
rizma; (g) poljodjelstva i {umarstva; (h) pros-
vjete, {porta te znanosti i tehnologije; (i) so-
cialne skrbi i zdravstva. Posebice, `upanije,
gradovi i op}ine nisu posjedovali nikakve poli-
cijske ovlasti ili ovlasti nad policijom, njezi-
nim upravama na razini `upanije i postajama
na podru~ju jedne ili vi{e op}inâ i gradova,
osim poglavarskih ovlasti `upana, ali koji je
bio i predstavnikom sredi{nje dr`avne vlasti 45.
Pri svemu tomu, treba ukazati na jedno
op}e mnijenje i osje}anje, naime da je te-
meljni problem u djelovanju op}inâ i `upani-
jâ, {to }e re}i u tomu da se djelotvorbeno
o~ituju kao “prirodne samoupravne cjeline”,
bio u pomanjkanju izvornih prihodâ, {to je
dovelo do toga da se posebice `upanije preo-
braze u tipi~ne ispostave sredi{njih dr`avnih
tijelâ, dakle u dekoncentrirana tijela sredi{nje
dr`avne vlasti.
Nadzorne ovlasti dr`avne uprave nad lo-
kalnom samoupravom obuhva}ale su bilo nad-
zor zakonitosti bilo i nadzor zakonitosti i nad-
zor svrsishodnosti. Ex constitutione, u obav-
ljanju lokalnih posala tijela jedinicâ lokalne
samouprave imala su biti samostalnim u skla-
du sa zakonom i statutom i podlijegati samo
nadzoru zakonitosti od strane ovla{tenih
dr`avnih tijelâ; u obavljanju pak “odredjenih
poslova dr`avne uprave {to ih se prenese u dje-
lokrug tijelâ jedinicâ lokalne samouprave” po-
tonja tijela bila su “podredjena, u skladu sa za-
konom, tijelima dr`avne uprave”, {to }e re}i
neograni~enomu dr`avnom nadziranju.
Medjutim, glasom zasebnoga Zakona o
lokalnoj samoupravi i upravi, te Zakona o su-
stavu dr`avne uprave, lu~ilo se izmedju nad-
zora nad op}inom, gradom i `upanijom kao
jedinicama lokalne samouprave (kao lokal-
nim zajednicama), od nadzora nad radom nji-
hovih tijelâ. Vrhu nadzora nad lokalnim za-
jednicama va`ilo je da su “op}ina, grad i
`upanija samostalne u odlu~ivanju u poslovi-
ma iz svojega samoupravnog djelokruga u
skladu s Ustavom i zakonom i podlije`u
samo nadzoru zakonitosti, s ~im se, preo-
bra`eno, ponovilo neke zasade politi~ko-
upravnoga ustrojstva iz SR Hrvatske (1945.
(1963.) – 1990.)), naime da odnosi izmedju
“dru{tveno-politi~kih zajednicâ” raznih razi-
nâ podlije`u nadziranju samo po crti na~elâ
ustava. Vrhu nadzora nad obavljanjem poslo-
va dr`avne uprave, tijela dr`avne uprave unu-
tar svojega djelokruga nadziru rad tijelâ jedi-
nicâ lokalne samouprave i uprave te pravnih
osobâ s javnim ovlastima, u sklopu ~ega su,
osim svega, bili ovla{teni, i to:
(i) nadzirati zakonitost, pravodobnost, te
pravilnost obavljanja prenijetih im poslova
dr`avne uprave;
(ii) obustaviti od izvr{enja akte tijelâ jedi-
nicâ lokalne samouprave te pravnih osoba s
javnim ovlastima;
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 93
45 Cf. u ~lanku 16. Z.L.S., supra, u svezi s ~lancima 128. –
131. Us.R.Hr.-90, supra.
(iii) odrediti mjere {to su ih odnosna tije-
la du`na poduzeti radi izvr{avanja poslova
dr`avne uprave;
(iv) razrije{iti ~elnike odnosnih tijelâ;
(v) dokinuti propis odnosnih tijelâ.
Uz to, treba naglasiti da je s motri{ta
Ustava bilo jasnim da bi tijela jedinicâ lokalne
samouprave imala u prenijetim im poslovima
dr`avne uprave biti podredjena ovla{tenim ti-
jelima dr`avne uprave, medjutim s motri{ta
zasebnoga zakona – zakona o odredjivanju sa-
moupravnoga djelokruga jedinicâ lokalne sa-
mouprave – nije to bilo posvema jasnim: nai-
me, potonji zakon ne kazuje o “prena{anju
poslova dr`avne uprave na tijela jedinicâ lo-
kalne samouprave”, ve} o “o odredjivanju sa-
moupravnoga djelokruga jedinicâ lokalne sa-
mouprave”, pa bi se prije moglo pomisliti da
su i potonji poslovi imali biti podvrgnuti isto-
mu upravno-politi~kom re`imu kao i oni pos-
lovi “izvori{ne samouprave”, doti~no da se
poslove u smislu onoga zakona o odredjivanju
samoupravnoga djelokruga pretvorilo u “pos-
love izvori{ne samouprave”... 46.
3. RAZRJE[ENJE POLITI^KE DECENTRALIZACIJE GLASOMUSTAVNE I ZAKONSKE REFORME OD GOD. 2000./2001.
3.1. Op}e primjedbe
S preustrojenjem lokalne samouprave od
god. 2001. nije se diralo u postoje}i politi~ko-
ozemljenski ustroj, tu ne ra~unaju}i su-odno-
snice onoga pod a/ do e/ ni`e, tako da je osta-
lo ustrojenim 21 `upanija, te gradova i op}inâ
pribli`no onomu kako je to nazna~eno gore,
dakle ne uzimaju}i u obzir medjuvremeno ra-
stenje op}inâ i gradova u njihovomu broju.
S preustrojenjem od god. 2001. nije se di-
ralo ni u zate~enu politi~ko-upravnu skloplje-
nost op}inâ, gradova i `upanijâ, tako da se i
dalje imade `upanijske skup{tine, gradska i
op}inska vije}a kao predstavni~ka tijela,
`upana te gradona~elnika i op}inskog na~el-
nika s poglavarstvom kao izvr{na tijela lokal-
nih i regionalnih jedinicâ, te upravne odjele i
slu`be (upravna tijela) za obavljanje poslova
iz njihovoga samoupravnog djelokruga te
prenijetih im poslova dr`avne uprave.
Preustrojenje lokalne samouprave, uk-
lju~uju}i tu i njezinu “regionalizaciju”, izve-
deno godine 2001. posebice se ti~e, i to:
a/ kriterija odredjivanja “podru~ja” jedi-
nicâ lokalne i regionalne samouprave (pre-
poznavanje odnosnih oblastî kao upravno-po-
liti~kih entitetâ);
b/ kriterijâ odredjivanja poslova samou-
prave, doti~no prepoznavanja njihovih posa-
la u svezi sa zahtjevom za razdvajanjem
“dr`avne uprave” od “lokalne i regionalne
samouprave”, kakav je zahtjev, onda, impli-
cirao preustrojenje tijelâ dr`avne uprave
uspostavljenih u ozemlju op}inâ, gradova i
`upanijâ u svijetlu onoga zahtjeva, te pose-
bice promjenu polo`aja `upana, doti~no gra-
dona~elnika Grada Zagreba (potonji je bio
izjedna~en sa `upanijom, a sada je `upani-
jom);
c/ dr`avno-upravnoga nadziranja (s obzi-
rom na crte zakonitosti i svrsishodnosti);
d/ financialne decentralizacije (na~ela i
pravila te standardi financiranja tzv. decen-
traliziranih funkcijâ, uz osiguranje mjerâ za
izravnavanje financialno) 47.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.94
46 Cf. u ~lanku 12. Z.L.S., supra, u svezi s ~lancima 128. –
131. Us.R.Hr.-90, te u ~lancima 57. – 59. Zakona o susta-
vu dr`ane uprave (Z.S.D.U.), Narodne novine br.75/93.
(obavljanje prenijetih poslova), u ~lanku 56. toga Zakona
(podru~ne jedinice sredi{nje dr`avne uprave), ~lancima
62. – 66. (nadzirateljske ovlasti), u svezi s ~lancima 128.
– 131. Us.R.Hr.-90, supra.
47 Cf. Zakon o lokalnoj i podru~noj (regionalnoj) samou-
pravi, Narodne novine br. 33/01(Z.LR.S.), posebice: u
~lancima 1. – 9. (definicije i kriteriji), 18. – 23. (samou-
pravni djelokrug), 27. – 56. (tijela jedinicâ lokalne i
regionalne samouprave) toga zakona, u svezi s ~lancima
132. – 137. Ustava Republike Hrvatske – Pro~. tekst,
Narodne novine br. 41/01, 55/01 (Us.R.Hr.-Pro~.), kao i u
svezi s odredbama Z.S.D.U., supra, u ~lancima 57. – 59.
(obavljanje prenijetih poslova), u ~lanku 56. (podru~ne
jedinice sredi{nje dr`avne uprave), ~lancima 62. – 66.
(nadzirateljske ovlasti).
3.2. Kriteriji za odredjivanje sukladnih jedinicâ
Kriteriji za odredjivanje jedinicâ lokalne i
regionalne samouprave, doti~no prepozna-
vanje stanovitih dijelova dr`avnoga ozemlja
kao odnosnih entitetâ, ostali istima {to se ti~e
op}ine. Dakle, kao i Z.L.S. od god. 1992.,
tako i ”, Z.L.R.S. od god. 2001. definira
op}inu kao jedinicu lokalne samouprave koju
se osniva, u pravilu, za podru~je vi{e naslje-
nih mjestâ koja predstavljaju “prirodnu, go-spodarsku i dru{tvenu cjelinu, te koja supovezana zajedni~kim interesima stano-ni{tva”: kriteriji su dakle bili: “cjelina pri-rodna, gospodarska i dru{tvena”, te “pove-zanost odnosnih mjestâ sa zajedni~kim in-teresima stanovni{tva”.
Pone{to se ipak modificiralo kriterije
oblikovanja {to se ti~e gradova. Z.L.S. od
god. 1992. smatra gradom “svako mjestokoje je sjedi{tem tijelâ `upanije” te da
predstavlja “prirodnu, urbanu, gospodar-sku i dru{tvenu cjelinu”, zatim “svakomjesto koje imade vi{e od 10.000 stanovni-kâ”, kao i “mjesto {to ga zakon proglasigradom”, ali to samo “iznimno, gdje za to
postoje osobiti razlozi (povijesni, gospodar-
ski, geo-prometni)”, premda ne ispunjava
gornje uvjete: kriteriji su, dakle, bili: “svojst-vo sjedi{ta `upanijskih tijelâ”, uz dodatnu
pretpostavku da predstavlja onu cjelinu, ili
“napu~enost od vi{e od 10.000 stanovni-kâ”, ili “zakonsko progla{enje”. Z.L.R.S.
pak od god. 2001. smatra gradom “svakomjesto u kojemu je sjedi{te `upanije, kaosvako mjesto koje imade vi{e od 10.000stanovnikâ”, ali uz dodatni uvjet za oba da
predstavljaju onore~enu cjelinu, kao i “svakomjesto {to ga se takvim utvrdi” kada za to
postoje onore~eni osobiti razlozi: razlika nije
velikom ali nije bezna~ajnom – da bi ga se
smatralo gradom i za mjesto koje imade vi{e
od 10.000 stanovnikâ iziskuje se ispunjeneost
uvjeta ononare~ene cjeline.
Uvelike se pak modificiralo kriterije obli-
kovanja `upanije. Z. L. S. od god. 1992. defi-
nirao je `upaniju, parafraziraju}i ustavna
odredjenja, kao jedinicu lokalne uprave isamouprave, s tim da se njezino podru~je
imalo odredjivati tako da ono bude
“izra`ajem povijesnih, prometnih i gospo-darskih ~imbenikâ te da `upanija budeprirodnom samoupravnom cjelinom usklopu Republike”. Kriteriju su bili, s jedne
strane, “izra`avanje povijesnih, prometnihi gospodarskih ~imbenikâ”, te s druge stra-
ne, “o~itovanje prirodne samoupravne cje-line u sklopu Republike”. Za razliku od
toga, Z.L.R.S. od god. 2001. definira `upani-
ju kao jedinicu regionalne samouprave ~ije
podru~je predstavlja “prirodnu, povijesnu,prometnu, gospodarsku, samoupravnu idru{tvenu cjelinu”, a ustrojava ju se radi
obavljanja “poslova od “regionalnogazna~enja”. Razlika je u vi{e smjerova bit-
nom. Prvo, ovdje je `upanija jedinicom re-
gionalne samouprave, tamo jedinicom lokal-
ne uprave i samouprave. Drugo, njezino po-
dru~je mora predstavljati cjelinu u svakomu
sugledu – prirodnom, povijesnom, gospodar-
skom, samoupravnom te dru{tvenom. Tre}e,
ona “prirodnost samoupravne cjeline” odno-
si se na `upaniju, ova cjelina odnosi se na
njezino podru~je. ^etvrto, kao ranije op}ine i
gradovi, tako sada i `upanija jest samo “jedi-
nicom (regionalne) samouprave”, {to je u
svezi s ustavnom i zakonskom koncepcijom o
odvajanju “lokalne i regionalne samouprave”
od “dr`avne uprave”, {to imade, osim svega,
i bitne su-odnosnice za polo`aj `upana (o
~emu ni`e). Peto, iz toga {to se `upaniju
odredjuje kao “jedinicu regionalne samou-
prave”, proizlazi da se imade izvesti preu-
strojenje `upanijâ u sklopu kakve (nove) re-
gionalizacije hrvatskoga nacionalnog prosto-
ra. [esto, glasom ustavnih odredjenjâ od god.
1990., te njima sljede}ih zakonskih odredjen-
jâ od god. 1992., ozemljenska tvorba {to ju se
ustrojavalo kao `upaniju imala se o~itovati
“prirodnom samoupravnom cjelinom u sklo-
pu Republike”, {to je, premda predstavlja
samo parafraziranje ranijega teksta Ustava, u
promjeni ispu{teno: tako se do{lo do toga da
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 95
je u smislu nacionalno-politi~kih zahtjevanjâ
tekst Promjene Ustava na ni`oj razini od
Nacrta Europske povelje o regionalnoj sa-
moupravi, gdje se izrijekom ka`e da regio-
nalne jedinice predstavljajaju razinu izmedju
lokalne zajednice i nacije ... 48.
Kao {to je to ve} navije{teno, preustro-
jenje lokalne i regionalne samouprave izve-
deno god. 2001./2002. zasniva se na na~elu
razdvajanja “dr`avne uprave” od “lokalne i
regionalne samouprave”, razdvajanje u tomu
smislu da odnosna ustrojstva kako institucio-
nalno i funkcionalno tako i financialno operi-
raju kao dva neodvisna ali na istomu ozemlju
supostoje}a politi~ko-upravna ustrojstva, po-
tonje bivaju}i po crti zakonitosti podlo`eno
onomu predhodnomu. Zapravo, takav zahtjev
pravno-politi~ki zna~i da se dr`avnu upravu
usredoto~uje u ministarstvima i drugim sre-
di{njim nadle{tvima te uredima i ispostavama
ustrojenim na podru~ju lokalnih i regionalnih
jedinicâ, a ove, doti~no op}ine te gradove i
`upanije, svodi isklju~ivo na jedinice lokalne
i regionalne samouprave, dakle jedinice bez
zna~ajnijih izvr{itbeno-upravnih ovlastî, sve i
da se uzme u obzir mogu}nost da im se pov-
jeri poslove dr`avne uprave – {to po preu-
strojenju od god. 2000./2001. zna~i zapravo
po sustavu pozitivnoga pobrojivanja: s tim se,
medjutim, samo konstituira njihov povjereni
djelokrug i, osim svega, i po tomu `upaniju
izjedna~uje s op}inama i gradovima.
U svezi s ustavnim i zakonskim odredji-
vanjem kriterijâ za oblikovanje lokalnih i re-
gionalnih oblastî, treba i to primijetiti da prom-
jene u funkcijama lokalne i regionalne samou-
prave ne bi smjele ostaviti nedirnutim postoje}i
ozemljenski ustroj, {to }e re}i da }e odnosne
promjene iziskivati da se provede temeljitiju
regionalizaciju i lokalizaciju hrvatskoga nacio-
nalnog prostora, posebice {to se ti~e veli~ine i
broja lokalnih te regionalnih jedinicâ.
3.3. Ovlastî i odgovornostî lokalnih i regionalnih jedinicâ i decentralizacija
[to se ti~e ovlastî i odgovornostî lokalnih
i regionalnih jedinicâ unutar (pre)ustrojenja od
god. 2000./2001., treba svakako primijetiti da
se naspram preustrojenju od god. 1992. nije
promijenilo ~ak ni “tehniku” uredjivanja, med-
jutim uz razliku, naravno, {to se imalo urediti
zasebno poslove iz samoupravnoga djelokruga
`upanije, ali koja je ovaj puta uspostavljena je-
dinicom regionalne samouprave.
Tako se kaziva da jedinice lokalne sa-
mouprave” (gradovi i op}ine) unutar svojega
samoupravnog djelokruga obavljaju poslove
od lokalnoga zna~enja s obavljanjem kojih se
neposredno ostvaruje potrebe gradjana, a koji
nisu s Ustavom ili zakonom dodijeljeni
dr`avnim tijelima, i to posebice poslove koje
se odnose na49:
(a) uredjenje naselja i stanovanje, te prostor-
no i urbanisti~ko planiranje i komunalne
djelatnosti50;
(b) brigu o djeci, socialnu skrb, primarnu
zdravstvenu za{titu te odgoj i temeljnu
izobrazbu51, s tim {to `upanija obavlja
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.96
49 Cf. u stavku 1. ~lanka 19. Z.L.R.S., supra.
50 Cf. u stavku 1. ~lanka 19. Z.L.R.S., supra, u svezi s odred-
bama zasebnih zakona koji odnosne materiju uredjuju,
tako posebice: (a) Zakon o prostornomu uredjenju,
Narodne novine br. 30/94, 68/98, 61/00, 32/02: kao {to je
to vidljivo ve} i iz samog naziva zakona, ne kaziva se vi{e
“prostorno i urbanisit~ko planiranje”, ve} “uredjivanje
prostora”, s tim {to potonje obuhva}a, osim svega, i “pla-
niranje i uredjivanje prostora Republike Hrvatske” (sta-
vak 1. ~lanka 1. toga Zakona); Zakon o komunalnim dje-
latnostima, Narodne novine br. 36/95, 70/97, 128/99,
57/00, 59/01; 32/02...
51 Cf. u stavku 1. ~lanka 19. Z.L.R.S., supra, u svezi s odred-
bama zasebnih zakona koji odnosne materiju uredjuju,
tako posebice: (a) Zakon o pred{kolskom odgoju i nao-
brazbi, Narodne novine br. 10/97; Zakon o socialnoj
skrbi, Narodne novine br. 73/97, 27/01, 59/01, 82/01; (b)
Zakon o zdravstvenoj za{titi, Narodne novine br. 1/97,
95/00, 129/00; (c) Zakon o osnovnom {kolstvu, Narodne
novine br. 59/90, 27/93, 7/96, 59/01, 114/01...
48 Za kriterije oblikovanja lokalnih i regionalnih jednicâ -
cf., i to: op}ine (stavak 1.) – u ~lanku 3. Z.L.S., supra,
naspram ~lanku 4. Z.L.R.S., supra; grada (stavak 2.) – u
~lanku 4. Z.L.S., supra, naspram ~lanku 5. Z.L.R.S.,
supra; `upanije (stavak 3.) – u ~lanku 5. Z.L.S., supra,
naspram ~lanku 6. Z.L.R.S., supra. Za “regiju” kao jedi-
nicu, doti~no zajednicu, izmedju lokalne zajednice i naci-
je – cf. R. B. Wance, Region, art. in International
Encyclopaedia of the Social Sciences, Collier-
Macmillan, 1968., te u ~lanku 3. Nacrta Europske pove-lje o regionalnoj samoupravi ..., supra.
poslove koji se odnose na planiranje i raz-
voj mre`e obrazovnih, zdravstvenih i so-
cialnih ustanovâ (kao i onih kulturnih (cf.
u to~. (c) infra)) 52;
(c) kulturu, tjelesnu kulturu i {port 53, s tim
{to `upanija obavlja poslove koji se od-
nose na planiranje i razvoj mre`e kultur-
nih ustanovâ (kao i onih obrazovnih,
zdravstvenih te socialnih (cf. u to~. (b)
supra)) 54;
(d) za{titu i promicanje prirodnoga okoli{a 55 ;
(e) protupo`arnu i civilnu za{titu 56.
Medjutim, tu je i dodatak da }e se s po-
sebnim zakonima s kojima se uredjuje poje-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 97
52 Cf. u al. 6. stavka 1. ~lanka 20. Z.L.R.S., supra.
53 Cf. u stavku 1. ~lanka 19. Z.L.R.S., supra, u svezi s odred-
bama zasebnih zakona koji odnosne materiju uredjuju,
tako posebice: (a) Zakon o ustanovama, Narodne novine
br. 76/93, 29/97, 47/99; (b) Uredba o uredjivanju odred-
jenih pitanjâ za{tite spomenikâ kulture, knji`ni~arske i
muzejske djelatnosti, Narodne novine br. 39/91; (c)
Odluka o osnivanju Fonda za obnovu spomenikâ kulture
Hrvatske, Narodne novine br. 11/92; (d) Odluka o
izgradnji Spomenika Domovini, Narodne novine br.
50/01; (e) Zakon o za{titi i o~uvanju kulturnih dobara,
Narodne novine br. 69/99; (f) Zakon o Hrvatskoj Matici
iseljenikâ, Narodne novine br. 59/90; (g) Zakon o obnovi
ugro`ene spomeni~ke cjeline Dubrovnika, Narodne novi-
ne br. 21/86, 33/89; (h) Zakon o Spomen-podru~ju
Jasenovac, Narodne novine br. 15/90, 28/90, 22/01, u
svezi s Odlukom o izradi prostornoga plana Spomen-
podru~ja Jasenovac, Narodne novine br. 20/90; (i) Zakon
o fundaciji “Ivana Me{trovi}a”, Narodne novine br.
9/91; (j) Zakon o kazali{tima, Narodne novine br. 61/91,
13/97, 127/00; (k) Zakon o pravima samostalnih umjetni-
kâ i poticanju kulturnoga i umjetni~kog stvarala{tva,
Narodne novine br. 43/96, 44/96; (l) Zakon o arhivsko-
mu gradivu i arhivima, Narodne novine br. 105/97,
64/00; (m) Zakon o tehni~koj kulturi, Narodne novine br.
76/93, 11/94, u svezi s Pravilnikom o kriterijima i roko-
vima za utvrdjivanje programâ i osiguranje sredstava za
financiranje javnih potrebâ Republike Hrvatske u
tehni~koj kulturi, Narodne novine br. 60/94; (n) Zakon o
knji`nicama, Narodne novine br. 105/97, 5/98, 104/00;
(o) Zakon o muzejima, Narodne novine br. 142/98; (p)
Zakon o kinematografiji, Narodne novine br. 47/80; (q)
Zakon o {portu, Narodne novine 111/97, 13/98. Za
financiranje kulture, tehni~ke kulture i {porta – cf. i u
zasebnim propisima, i to: Zakon o izdava~koj djelatnosti,
Narodne novine br. 28/83; Zakon o priredjivanju igara
na sre}u i nagradnih igara, Narodne novine br. 83/02;
Uredba o osinivanju hrvatske lutrije, Narodne novine br.
12/92, 108/93; Pravilnik o statusu, ustrojstvu i financi-
ranju Dubrova~kih ljetnih igara, Narodne novine br.
82/02; Pravilnik o statusu i financiranju Festivala igra-
nog filma u Puli, Narodne novine br. 53/02; Pravilnik o
obavljanju djelatnosti kladionicâ, Narodne novine br.
84/99, 47/02; ...
54 Cf. u al. 6. stavka 1. ~lanka 20. Z.L.R.S., supra.
55 Cf. u stavku 1. ~lanka 19. Z.L.R.S., supra, u svezi s odred-
bama zasebnih zakona koji odnosne materiju uredjuju,
tako posebice: (a) Strategija i akcijski plan za{tite
biolo{ke i krajobrazne raznolikosti Republike Hrvatske,
Narodne novine br. 81/99; (b) Zakon o za{titi prirode,
Narodne novine br. 30/94, 72/94; (c) Zakon o dobrobiti
`ivotinja, Narodne novine br. 19/99; (d) Zakon o pro-
gla{enju Nacionalnoga parka “Brijuni”, Narodne novine
br. 5/90; Zakon o Nacionalnomu parku “Kornati”,
Narodne novine br. 38/96; Zakon o progla{enju
Nacionalnoga parka “Krka”, Narodne novine br. 77/00;
Zakon o progla{enju zapadnoga dijela otoka Mljet nacio-
nalnim parkom, Narodne novine br. 49/60; Zakon o pro-
gla{enju {ume Paklenica nacionalnim parkom, Narodne
novine br. 84/49; Zakon o progla{enju Plitvi~kih jezera
nacionalnim parkom, Narodne novine br. 29/49; Zakon o
progla{enju {ume Risnjak nacionalnim parkom, Narodne
novine br. 43/53; Zakon o progla{enju Nacionalnoga
parka “Sjeverni Velebit”, Narodne novine br. 58/99;
Zakon o progla{enju planine Biokovo parkom prirode,
Narodne novine br. 24/81; Zakon o parku prirode
“Kopa~ki rit”, Narodne novine br. 45/99; Zakon o pro-
gla{enju poplavnoga podru~ja Kopa~ki rit upravnim pri-
rodnim rezervatom, Narodne novine br. 45/67; Zakon o
progla{enju parka prirode “Lonjsko polje”, Narodne
novine br. 11/90; Zakon o progla{enju zapadnoga dijela
Medvednice parkom prirode, Narodne novine br. 24/81;
Zakon o progla{enju parka prirode “Papuk”, Narodne
novine br. 45/99; Zakon o progla{enju parka prirode
“Tela{~ica”, Narodne novine br. 14/88; Zakon o pro-
gla{enju parka prirode “U~ka”, Narodne novine br.
45/99, 52/99; Zakon o progla{enju planine Velebit parkom
prirode, Narodne novine br. 24/81; Zakon o progla{enju
Parka prirode “Vransko jezero”, Narodne novine br.
77/99; Zakon o progla{enju @umberka i Samoborskoga
gorja parkom prirode, Narodne novine br. 58/99; Zakon o
progla{enju Bijelih i Samarskih stijenâ strogim rezerva-
tom, Narodne novine br. 5/85, 10/85; Zakon o progla{enju
Hajdu~kih i Ro`anskih kukova strogim prirodnim rezerva-
tom, Narodne novine br. 4/69, 54/76; Zakon o progla{enju
{ume “Dundo” na Rabu prirodnim rezervatom, Narodne
novine br. 7/63; Zakon o progla{enju Otoka Lokruma pri-
rodnim rezervatom, Narodne novine br. 14/63; (e)
Deklaracija o za{titi okoli{a u Republici Hrvatskoj,
Narodne novine br. 34/92; Zakon o za{titi okoli{a,
Narodne novine br. 82/94, 128/99; (f) Zakon o otpadu,
Narodne novine br. 34/95; (g) Zakon o za{titi zraka,
Narodne novine br. 48/95; Zakon o za{titi od buke,
Narodne novine br. 37/90; (h) Zakon o za{titi od jonizira-
ju}ih zra~enjâ; Narodne novine br. 27/99; Zakon o za{titi
od neioniziraju}ih zra~enjâ, Narodne novine br. 105/99...
56 Cf. u stavku 1. ~lanka 19. Z.L.R.S., supra, u svezi s odred-
bama zasebnih zakona koji odnosne materiju uredjuju,
tako posebice: (a) Zakon o za{titi od po`ara, Narodne
dine od odnosnih djelatnostî odrediti “poslo-
ve obavljanje kojih je jedinica lokalne sa-
mouprave du`na organizirati te poslove {to ih
jedinica lokalne samouprave smije obavljati
(samo) ako osigura uvjete za obavljanje tak-
vih posala”57. Razumijeva se, sa zakonom se
za obavljanje pojedinih vrstî posala odredju-
je uvjete {to ih jedinica lokalne samouprave
imade ispuniti da bi se smjela odnosnim pos-
lovima baviti.
Dalje se kaziva da `upanija (kao jedinica
regionalne samouprave) u svojemu samou-
pravnom djelokrugu obavlja poslove od re-
gionalnoga zna~enja, a posebice poslove koji
se odnose na 58:
(i) {kolstvo, razumijevaju}i tu sveukupnost
ustrojstava izobrazbe i odgoja, a to su {kole (te-
meljne, srednje, vi{lje i visoke, doti~no visoka
u~ili{ta), {to se djelomi~no preklapa, doti~no
mo`e preklopiti, s nadle`no{}u jedinicâ lokal-
ne samouprave u podru~ju odgoja i temeljne
izobrazbe, ali i s nadle`no{}u sredi{njih tijelâ
Republike s obzirom na okolnost da su visoka
u~ili{ta, posebice sveu~ili{te59;
(ii) zdravstvo, razumijevaju}i tu sveukup-
nost ustrojstava za obavljanje djelatnosti na
promicanju zdravlja pojedinaca i naroda te
razvijanja medicinske znanosti i praxisa, s
tim {to primarna zdravstvena za{tita pripada
u nadle`nost jedinicâ lokalne samouprave60;
(iii) prostorno i urbanisti~ko planiranje, s
tim {to, kako je to ve} pripomenuto, pozitiv-
ni zakoni govore o “prostornomu uredjenju”
kao “skupu mjerâ i djelatnostî s kojima se
osigurava planiranje i uredjivanje prostora
Republike Hrvatske kao osobito vrijednoga i
ograni~enoga nacionalnog dobra Dr`ave”61;
(iv) gospodarski razvoj, razumijevaju}i pod
tim “utjecanje na ekonomski rast sa svjesnim
djelovanjem donositeljâ gospodarski smjero-
davnih odlukâ s pomo}u autonomnih egzoge-
nih sredstava”, pri ~emu je zanimljivim primi-
jetiti da gradovi kao jedinice lokalne samou-
prave, ~ak ni oni najve}i (ne ra~unaju}i tu
glavni grad Zagreb koji imade polo`aj `upani-
je) ne bi bili nadle`nima za poslove gospodar-
skoga razvoja; vjerojatno se tu misli na regio-
nalnu gospodarsku politiku kao jednu od sa-
stojnica nacionalne gospodarske politike... 62;
(v) promet i prometnu infrastrukturu, ra-
zumijevaju}i pod onim prvim, valjda,
pru`anje preraznih prijevoznih, po{tansko-te-
legrafsko-telefonskih ~inidaba u svezi s
premje{tanjem materialnih dobara, prevo`e-
nja ljudi, te s prijenom vijesti ili energije, a
pod onim drugim tehni~ko-gospodarske i
ustrojstvene podgradnje za prometnice,
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.98
novine br. 58/93; (b) Zakon o vatrogastvu, Narodne novi-
ne br. 106/99, 117/01; (c) Zakon za{titi od elementarnih
nepogodâ, Narodne Novine br. 73/97; 2/01; (d) Zakon o
seizmolo{kim poslovima, Narodne novine br. 44/85; (e)
Zakon o sustavu obrane od tu~e, Narodne novine br.
53/01...
57 Cf. u stavku 2. ~lanka 20. Z.L.R.S., supra.
58 Cf. u stavku 1. ~lanka 20. Z.L.R.S., supra.
59 Cf. Zakon o osnovnomu školstvu, Narodne novine br.
59/90, 27/93, 7/96, 59/01, 114/01; Odluka o kriterijima i
mjerilima za osiguravanje minimalnoga financijskog
standarda javnih potreba osnovnoga {kolstva u 2002.
godini, Narodne novine br. 110/01; Zakon o srednjemu
{kolstvu, Narodne novine br. 19/92, 27/93, 50/95, 59/01,
114/01; Odluka o kriterijima i mjerilima za osiguravanje
minimalnoga financijskog standarda javnih potreba
srednjega {kolstva u 2002. godini, Narodne novine br.
114/01; Zakon o visokim u~ili{tima, Narodne novine br.
59/96, 14/00, 26/00, 94/00, 129/00; Zakon o znanstveno-
istra`iva~koj djelatnosti, Narodne novine br. 59/96;
Zakon o Hrvatskoj akademiji znanosti i umjetnosti,
Narodne novine br. 34/91, 43/96...
60 Zakon o zdravstvenoj za{titi, Narodne novine br. 1/97,
95/00, 129/00; Zakon o za{titi pu~anstva od zaraznih
bolestî, Narodne novine br. 60/92; Zakon o zdravstvenim
mjerama za ostvarivanje prava na slobodno odlu~ivanje
o radjanju djece, Narodne novine br. 18/78; Zakon o
za{titi osoba s du{evnim smjetnjama, Narodne novine br.
111/97, 27/98, 128/99,79/02; Zakon o uzimanju i presad-
jivanju dijelova ljudskoga tijela u svrhu lije~enja,
Narodne novine br. 31/80, 50/88; Zakon o zdravstvenoj
za{titi stranaca u Republici Hrvatskoj, Narodne Novine
br. 114/97; Zakon o sanitarnoj inspekciji, Narodne novi-
ne br. 27/99.; Zakon o zdravstvenomu osiguranju,
Narodne novine br. 94/01.
61 Cf. Zakon o prostornomu uredjenju, Narodne novine br.
30/94, 68/98, 61/00, 32/02.
62 Cf. R. Bi}ani}, Ekonomska politika, Birozavod, Zagreb,
1962., pp. 10. et s.; J. Tinbergen, Economic Policy –Principles and Design, North-Holland Publ.,
Amsterdam, 1956., pp. 6. et s.; J. Le Pas, Dynamisme desstructure et croissance économique, Èd. Génin, Paris,
1968., pp. posebice 115. – 121.
doti~no ukupnost radova ili uradaka koji tvo-
re one podgradnje skupno s cjelinom uredja-
jâ i postrojenjâ prijeko potrebitih da bi to
kakva zajednica ili grupa koristile;
(vi) planiranje i razvoj mre`e obrazovnih,
zdravstvenih, socialnih i kulturnih ustanova, s
tim {to sama bruga i djeci, socialna skrb, pri-
marna zdravstvena za{tita, odgoj i temeljna
izobrazba te kultura, tjelesna kultura i {port
pripadaju u nadle`nost jedinicâ lokalne sa-
mouprave...
Medjutim, s posebnim zakonima s kojima
se uredjuje pojedine od odnosnih djelatnosti
odrediti }e se “poslove obavljanje kojih je
`upanija du`na organizirati te poslove {to ih
`upanija smije obavljati ako osigura uvjete za
obavljanje takvih poslova”63.
S tre}e strane, ka`e se da jedinice lokalne
samouprave u svojemu samoupravnom dje-
lokrugu obavljaju “poslove lokalnoga
zna~enja s obavljanjem kojih se neposredno
ostvaruje potrebe gradjanâ”, ali s tim da koji
od takvih poslova ne budu dodijeljeni dr`av-
nim tijelima, {to nije re~eno i za “poslove od
regionalnoga zna~enja”: formalno, tu bi
va`ilo da bi `upanija bila nadle`nom za sva-
ki posao takav da je od regionalnoga
zna~enja, zna~i bez ostatka. Ipak, uz ogradu
da zna~enje zasebnih zakonâ u tomu smjeru
jo{ nije prou~eno, takav se zaklju~ak ne
mo`e, ~isto ipso lege, prihvatiti s obzirom na
okolnost da odredbe onih zasebnih zakonâ
nisu preina~ene u smislu Zakona o lokalnoj i
regionalnoj samoupravi, a osim toga ne mo`e
se ni sprije~iti da potonji zakoni kojega od
takvih posala ne dodijele drugim, doti~no
dr`avnim, tijelima64.
Dopu{tenim je, medjutim, da gradovi koji
imadu vi{e od 30.000 stanovnikâ obavljaju,
pored poslova {to ih zakon priznaje u njihov
samoupravni djelokrug, jo{ i sve poslove iz
samoupravnoga djelokruga `upanijâ, osim
onih koji se odnose na planiranje i razvoj
mre`e izobrazbenih, zdravstvenih, socialnih i
kulturnih ustanovâ. Isto je tako dopu{tenim
da se s odlukom predstavni~koga tijela jedi-
nice lokalne samouprave, u skladu s njezinim
statutom i statutom `upanije, pojedine poslo-
ve iz samoupravnoga djelokruga odnosne je-
dinice prenese na `upaniju, doti~no na mje-
snu samoupravu. Osim toga, predstavni~ko
tijelo jedinice lokalne samouprave mo`e
tra`iti od `upanijske skup{tine da joj, uz su-
glasnost sredi{njega tijela dr`avne uprave
nadle`noga za poslove lokalne i regionalne
samouprave, povjeri obavljanje odredjenih
poslova iz samoupravnoga djelokruga `upa-
nije na podru~ju odnosne jedinice, ako ova
mo`e osigurati dostatno prihoda za obavlja-
nje takvih poslova 65.
Ono {to je s motri{ta decentralizacije od
zna~enja za primijetiti jest da je {to glasom
Zakona o lokalnoj i regionalnoj samoupravi,
{to glasom zasebnih zakonâ, izvedena decen-
tralizacija funkcija u podru~jima osnovnoga i
srednjeg {kolstva, socialne skrbi i zdravstva,
s tim {to i ta decentralizacija obuhva}a, kao i
preustrojenje od god. 1992., samo residuumjavnih poslova, ovaj puta pro{iren s decentra-
lizacijom nare~enih funkcijâ. Zapravo, pos-
lovi lokalnih i regionalnih upravno-politi~kih
oblastî i nadalje se svode jedan residuumjavnih poslova, a to su oni koji ne bi spadali u
djelokrug sredi{njih dr`avnih tijelâ i njihovih
ispostavâ na podru~jima `upanijâ, gradova i
op}inâ, a to zna~i da njihov djelokrug ne
obuhva}a sve ili gotovo sve poslove u po-
dru~jima: (a) policije i unutarnje uprave
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 99
63 Cf. u stavku 2. ~lanka 20. Z.L.R.S., supra.
64 Cf. u stavku 1. ~lanka 19. Z.L.R.S., supra, u svezi s ~lan-
kom 20. toga Zakona.
65 Za dopustivost konstituiranja “dopunske nadle`nosti”
gradova od preko 30.000 stanovnikâ – cf. u ~lanku 21.
Z.L.R.S., supra, u svezi s ~lankom 19. te s podstavcima 1.
– 5. stavka 1. ~lanka 20. toga Zakona; za dopustivost pri-
jenosa poslova iz samoupravnoga djelokruga jedinice
lokalne samouprave na `upaniju ili mjesnu samoupavu –
cf. u stavku 1. ~lanka 22. Z.L.R.S., supra, u svezi s ~lan-
kom 19. i 20. toga zakona; za povjeravanje poslova iz
samoupravnoga djelokruga `upanije jedinicama lokalne
samouprave – cf. u stavku 2. ~lanka 22. Z.L.R.S., supra,
u svezi s ~lancima 19. i 20. toga zakona. Za “sredi{nje
tijelo dr`avne uprave nadle`no za poslove lokalne i
regionalne samouprave – cf. u ~lanku... Zakona o
ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i dr`avnih upravnih
organizacija... (to je ministarstvo pravosudja, etc.).
op}enito te pravosudja; (b) nacionalne obra-
ne; (c) financijâ; (d) obnove i razvoja; (e) po-
morstva, prometa i veza; (f) gospodarstva i
turizma; (g) poljodjelstva i {umarstva; (h)
prosvjete, {porta te znanosti i tehnologije,
osim osnovnoga i srednjeg {kolstva; (i)zdravstva, osim primarne zdravstvene za{tite.
Dodu{e, nadle`nost je lokalnih i regionalnih
oblastî pro{irena na one decentralizirane
funkcije, s tim, medjutim, {to i nadalje sre-
di{nja tijela imadu ve}inu ovlasti u odnosnim
podru~jima, te sve najva`nije od takvih.
Posebice, `upanije, gradovi i op}ine ni nada-
lje ne }e posjedovati nikakve policijske ovla-
sti ili ovlasti nad policijom, njezinim uprava-
ma na razini `upanije i postajama na po-
dru~ju jedne ili vi{e op}inâ i gradova: ~ak {to
vi{e, moglo bi se kazati da su odnosne jedini-
ce izgubile vrhu takvih ovlasti i ono {to su
posjedovale u obliku poglavarskih ovlastî
`upana, koji naime vi{e ne odgovara za stanje
u `upaniji, nije vi{e ni dr`avnim du`nosni-
kom, niti je, kao {to to jest bio, predstavni-
kom sredi{nje dr`avne vlasti 66.
Naravno, dopu{tenim je i to da se sa za-
konom tijelima jedinica lokalne i regionalne
samouprave povjeri (u zakonu “prenese”)
obavljanje odredjenih poslova dr`avne upra-
ve, s tim {to obavljanje takvih poslova pada
na teret dr`avnoga prora~una, kao i s tim da
se sa zakonom s kojim se uredjuje dr`avnu
upravu potanje uredjuje prava i obveze tijelâ
jedinicâ lokalne i regionalne samouprave u
svezi s tim, doti~no odno{aji izmedju sre-
di{njih tijelâ dr`avne uprave i tijelâ jedinicâ
lokalne i regionalne samouprave kojima se
one poslove “prenese”, povjeri 67.
3.4. Dr`avno nadziranje lokalne i regionalne samouprave u suvislostidecentralizacije
Dr`avno nadziranje lokalne i regionalnesamouprave poprima, po nekoj crti prividno-sti, isklju~ivo obli~je nadziranja zakonitosti.Naime, ka`e se da “u obavljanju poslova izsvojega djelokruga tijela jedinicâ lokalne i re-gionalne samouprave jesu samostalna te pod-lije`u samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti(od strane) ovla{tenih dr`avnih tijelâ”, ali stim {to se odmah pravi ina~icu i ka`e da suop}ina, grad i `upanija (dakle jedinice lokal-ne i regionalne samouprave) “samostalni uodlu~ivanju u poslovima iz svojega samou-pravnog djelokruga”, medjutim “u skladu sUstavom i ovim Zakonom” (o podru~noj iregionalnoj samoupravi) 68. Uzimaju}i u ob-zir da je djelokrug tijelâ jedinicâ lokalne i re-gionalne samouprave dvorodan, naime da sesastoji od njihovoga “samoupravnoga djelo-kruga” te “djelokruga poslova dr`avne upra-ve povjerenih odnosnim tijelima” (preneseni
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.100
66 Za decentralizaciju funkcijâ u odnosnim oblastima – cf., i
to: (a) za osnovno {kolstvo – Zakon o osnovnomu `kolst-
vu, Narodne novine br. 59/90, 27/93, 7/96, 59/01, 114/0;
Odluka o kriterijima i mjerilima za osiguravanje mini-
malnoga financijskog standarda javnih potreba osnovno-
ga {kolstva u 2002. godini, Narodne novine br. 110/01; (b)
za srednje {kolstvo - Zakon o srednjemu {kolstvu, Narodne
novine br. 19/92, 27/93, 50/95, 59/01, 114/01; Odluka o
kriterijima i mjerilima za osiguravanje minimalnoga
financijskog standarda javnih potreba srednjega {kolstva
u 2002. godini, Narodne novine br. 114/01; (c) za social-
nu skrb - Zakon o socialnoj skrbi, Narodne novine br.
73/97, 27/01, 59/01, 82/01; Odluka o minimalnim finan-
cijskim standardima materialnih rashodâ centara za
socialnu skrbu i pomo}i za ogr’jev u 2000. godini,
Narodne novine br. 110/01; Pravilnik o ostvarivanju
socialne za{tite, Narodne novine br. 10/91, 38/92, 5/93,
113/93, 62/96; (d) za zdravstvo – Zakon o zdravstvenoj
za{titi, Narodne novine br. 1/97, 95/00, 129/00; Plan
zdravstvene za{tite Republike Hrvatske, Narodne novine
br. 79/02. Za promjenu polo`aja `upana kao odgovornoga
upravnog predstojnika `upanije – cf. infra, pod to~. 4.2.
67 Cf. u ~lanku 23. Z.L.R.S., supra, s tim {to taj zakon – u
svojemu stavku 1. govori o “poslovima dr`avne uprave
{to ih se obavlja u jedinici lokalne samouprave i u jedi-
nici regionalne samouprave”, do~im u stavku 2. govori o
“poslovima dr`avne uprave {to ih se prenese na tijela
jedinicâ lokalne i regionalne samouprave”. Ono prvo
zna~ilo bi, prema sada va`e}im zakonima i praxisu, “pos-
love dr`avne uprave {to ih obavljaju uredi i tijela dr`avne
uprave u `upaniji, gradu ili op}ini”, a ono drugo “poslo-
ve dr`avne uprave {to ih se povjeri tijelima jedinicâ
lokalne i regionalne samouprave”. S tre}e strane ka`e se
da }e sa zakonom odrediti prava i du`nosti tijelâ jedinicâ
lokalne i regionalne samouprave kojima se one poslove
“prenese”, povjeri, {to je samo jedan euphemizam vi{e,
euphemizam {to ga razrje{uje Zakon o sustavu dr`avne
uprave – cf. u svezi s odredbama toga Zakona, Narodne
novine br. 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 59/01.
68 Cf. u ~lanku 136. Us.R.Hr.-Pro~., supra, ali u svezi s
~lankom 18. Z.L.R.S., supra.
djelokrug), treba re}i da je zakonska ina~ica
naspram onomu kako glasi ustavom utvrdje-
no na~elo, zna~ajnom, i to po crti najmanje
dva otklona od odnosnoga ustavnog na~ela.
Prvo, samostalnost tijelâ jedinicâ lokalne i
regionalne samouprave glasom ustava odnosi
se na njihov “djelokug”, dakle obuhva}aju}i
tu poslove neodvisno o njihovoj vrsti i na~inu
na koji je nadle`nost njihovih tijelâ konstitui-
rana., dakle i “poslove samoupravnoga djelo-
kruga” i “poslove prenesnoga djelokruga”.
Glasom pak onoga Zakona, samostalnost tije-
lâ jedinicâ lokalne i regionalne samouprave
odnosi se samo na njihov “samoupravni djelo-
kug”, dakle na “poslove od lokalnoga
zna~enja s kojima se neposredno ostvaruje po-
trebe gradjanâ, ako s Ustavom ili sa zakonom
nisu dodijeljeni dr`avnim tijelima”, doti~no na
“poslove od regionalnoga zna~enja”, do~im je
samostalnost odnosnih tijelâ {to se ti~e obav-
ljanja prenijetih im poslova dr`avne uprave od
takve samostalnosti ustegnutom.
Drugo, po crti zna~enja nije istim re}i
“samostalnost uz podlijeganje jedino nadzoru
ustavnosti i zakonitosti (od strane) ovla{tenih
dr`avnih tijelâ”, kako to ka`e Ustav, i “samo-
stalnost u skladu s Ustavom i zakonom”: ja-
snim je da “samostalnost uz podlijeganje je-
dino nadzoru ustavnosti i zakonitosti” zna~i,
osim ako {togod kakav zakon ne bi izrijekom
naredjivao, da akti i rad tijelâ jedinicâ lokal-
ne i regionalne samouprave ne smiju biti u
suprotnosti s ustavom i zakonom, da ih, da-
kle, ustav i zakon ograni~uju kao na~elo dje-
lovanja, do~im “samostalnost u skladu s
Ustavom i zakonom zna~i da djelovanje od-
nosnih tijelâ mora biti u svemu suglasnim
Ustavu i zakonu, da mora za svaki akt ili dje-
lovanje imati zaseban ustavno-pravni ili za-
konski naslov.
K svemu tomu treba dodati da nadzor {to
ga je onaj Zakon propisao (“dr`avni nadzor
lokalne i regionalne samouprave”) obuhva}a,
s jedne strane, “nadzor nad zakonito{}u op}ih
akata predstavni~koga tijela jedinicâ lokalne i
regionalne samouprave” te, s druge strane,
“nadzor nad obavljanjem prenijetih poslova
dr`avne uprave”: samo se unutar ovoga po-
tonjeg nadzora predvidja ovlast nadle`noga
ministra da op}inskomu na~elniku, grado-
na~elniku i `upanu izdaje naredbe, kao i
ovlast Vlade Republike Hrvatske da tijelima
odnosnih jedinicâ oduzme obavljanje preni-
jetih im poslova dr`avne uprave ako odnosni
du`nosnici ne bi postupili po naredbama iz-
datim im od strane nadle`noga ministra 69.
Kona~no, moglo bi se postaviti i pitanje
ustavnosti decentralizacije nekih “funkcijâ”.
Naime, ako dr`ava jam~i svakomu gradjani-
nu osnovno {kolovanje i primarnu zdravstve-
nu za{titu, da{to sukladno nacionalnim stan-
dardima, tada je opravdano postaviti pitanje
dopustivosti decentralizacije funkcijâ u odno-
snim podru~jima, a pogotovo upravno-
izvr{itbenih ovlastî. S tim u svezi, treba re}i
da jam~enje, od strane dr`ave, “minimalnih
financialnih standardâ za decentraliziranje
funkcije” (ovdje osnovnoga {kolstva i pri-
marne zdravstvene za{tite) ne mo`e i ne smi-
je nadomjestiti odgovornost dr`ave za osigu-
ranje jedinstvenih nacionalnih standardâ pra-
va njezinih gradjana na temeljno {kolovanje
te prava primarnu zdravstvenu za{titu. Osim
svega, premda neizbje`ivim, financialna pi-
tanja nikada nisu i prvenstvenim: kakvim }e
bivati modaliteti financiranja kada dr`ava
ne{to jam~i nije ne~im nepoznatim 70, osim
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 101
69 Za nadzor nad zakonito{}u akata predstavni~koga tijela
– cf. u ~lancima 79. – 82. Z.P.R.S., supra, u svezi s ~lan-
kom 23. toga Zakona, te u svezi s ~lankom 136. Us.R.Hr.,
supra. Za ovlast izdavanja naredaba i oduzimanja obav-
ljanja prenijetih poslova dr`avne uprave – cf. u ~lanku
83. Z.P.R.S., supra, u svezi s stavkom 3. ~lanka 23. toga
Zakona, te u svezi s ~lankom 136. Us.R.Hr., supra. Za
financialni nadzor – cf. u ~lanku 72. Z.L.R.S., supra.
70 Cf. o tomu B. Jel~i}, Financijsko pravo i financijska zna-nost, Birotehnika, Zagreb, 1994., pp., posebice, 419. –
435.; B. Jel~i}, Financiranje lokalne samouprave, in Hrv.
institut za lokalnu samoupravu ur., Financiranje lokalne
samouprave, Osijek, 1999., pp. 29. – 37. Cf. et I.
Mecanovi}, Jedinice lokalne samouprave u poreznomusustavu Republike Hrvatske (Teze za osnove sustava),izvor kao za B. Jel~i~, pp. 99. – 106., gdje pisac izrijekom
ka`e (p. 101., na~elo V.): “Na razini lokalne zajednice
potrebito je zadovoljavati potrebe i interese, a iznimno i
prava koja su s Ustavom zajam~ena” – upozorenje da bi
decentralizacija u odnosnomu smislu mogla biti protu-
ustavnom potje~e od toga pisca; B. Babac, Promi{ljanjeobnove hrvatske `upanije s motri{ta financialnoga –Predhodni iskazi, izvor kao za B. Jel~i}, pp. 107. – 129.
ako tkogod od odogovornih ne misli da igre
oko financiranja izra`avaju bit i duh dinami-
ke lokalne i regionalne samouprave unutar
osiguranja istrajnosti nacionalnoga `ivota
onih kojima se takva prava jam~i 71.
3.5. Financiranje lokalne i regionalne sa-mouprave u suvislosti decentralizacije
Pravno-normativno, s preustrojenjem od
god. 2001. sustav financiranja jedinicâ lokal-
ne i regionalne samouprave nije ni u jednoj
bitnoj crti do`ivio promjene osim prijepleta
pitanjâ koja se odnose, i to:
a/ na okolnost da je `upanija, premda bez,
kako je to ve} re~eno, predhodno nacio-
nalno-kulturalno osmi{ljene regionalizaci-
je hrvatskoga nacionalnog prostora, pro-
gla{ena jedinicom regionalne samouprave;
b/ na okolnost da se izvelo decentralizaciju
funkcijâ u podru~jima osnovnoga i sred-
njeg {kolstva te socialne skrbi i zdravstva,
{to je, osim svega, izazvalo umna`anje
problemâ izravnavanja financialnoga, po-
glavito u svezi s osiguranjem minimalnih
standardâ pru`anja uslugâ i financiranja 72.
U svezi s tim stoji ustavom uspostavljeno
na~elo, a to je da jedinice lokalne i regional-
ne samouprave “imadu pravo na prihode ko-
jima samostalno raspola`u u obavljanju pos-
lova iz svojega djelokruga”, s tim da odnosni
prihodi moraju biti srazmjerni njihovim ovla-
stima {to ih odredjuju Ustav i zakoni, te da je
dr`ava du`na, u skladu sa zakonom, pomaga-
ti financialno slabije jedinice lokalne, dakle
ne i regionalne, samouprave. Medjutim, kao i
u pitanju osiguranja samostalnosti odnosnih
jedinicâ, tako se i po crti financiranja izra`ava
ina~ice koje zna~ajno utje~u na osiguranje
njihove financialne samostalnosti 73.
Naime, glasom zakona jedinice lokalne i
regionalne samouprave “imadu prihode koji-
ma u okviru svojega samoupravnog djelokru-
ga slobodno raspola`u”, medjutim na na~in
da ti prihodi moraju biti srazmjernim poslo-
vima {to ih njihova tijela u skladu sa zako-
nom obavljaju, s tim {to zakon {uti {to se ti~e
pomaganja financialno slabijih jedinicâ lo-
kalne samouprave 74.
Prvu se ina~icu raspoznaje po tomu {to
zakon ka`e da odnosne jedinice “imadu pri-
hode kojima samostalno raspola`u” – {to bi
predmnijevalo da posjeduju zna~ajno vrhov-
ni{tvo financialno, {to zna~i da se za posje-
dovanje vlastitih prihodâ ne iziskuje uspo-
stavljanje nekoga daljnjega prava ili ovlasti,
da vrhu svojih prihodâ na~elno i prakti~ki
opipljivo ne ovise o nekomu daljnjem zako-
nu, izra`ajem ~ega je, onda, to da samim tim
{to su takvim jedinicama “imadu prihode s
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.102
2. ~lanka 133. Us.R.Hr.-Pro~., supra; za decentralizaciju
funkcija u podru~jima osnovnoga i srednjeg {kolstva te
socialne skrbi i zdravstva (to~. (b)) – cf. u predhodnoj
bilje{ki, u svezi s odredbama Zakona o financiranju lokal-
ne i podru~ne (regionalne) samouprave, Narodne novine
br. 117/93, 69/97, 33/00, 73/00, 127/00, 59/01
(Z.F.L.R.S.), te vladine Uredbe o na~inu izra~unavanja
potporâ izravnanja za decentralizirane funkcije jedinicâ
lokalne i podru~ne (regionalne) samouprave za 2002.
godinu, Narodne novine br. 118/01 (Ur.Izr.Fin.).
73 Cf. u ~lanku 137. Us.R.Hr.-Pro~., supra.
74 Cf. u ~lancima 68. – 72. Z.L.R.S., supra, u svezi s ~lan-
kom 137. Us.R.Hr., supra.
71 Za ustavno jam~enje prava svakog gradjanina na osnov-
no a besplatno {kolovanje – cf. u stavku 1. ~lanka 65.
Us.R.Hr.-Pro~., supra; za ustavno jam~enje prava na
zdravstvenu za{titu – cf. ~lanku 58. Us.R.Hr.-Pro~.,
supra. u Za decentralizaciju funkcija u odnosnim oblasti-
ma – cf., i to: (a) za osnovno {kolstvo – Zakon o osnov-
nomu `kolstvu, Narodne novine br. 59/90, 27/93, 7/96,
59/01, 114/0; Odluka o kriterijima i mjerilima za osigu-
ravanje minimalnoga financijskog standarda javnih
potreba osnovnoga {kolstva u 2002. godini, Narodne
novine br. 110/01; (b) za srednje {kolstvo - Zakon o
srednjemu {kolstvu, Narodne novine br. 19/92, 27/93,
50/95, 59/01, 114/01; Odluka o kriterijima i mjerilima za
osiguravanje minimalnoga financijskog standarda javnih
potreba srednjega {kolstva u 2002. godini, Narodne novi-
ne br. 114/01; (c) za socialnu skrb - Zakon o socialnoj
skrbi, Narodne novine br. 73/97, 27/01, 59/01, 82/01;
Odluka o minimalnim financijskim standardima mate-
rialnih rashodâ centara za socialnu skrbu i pomo}i za
ogrjev u 200s. godini, Narodne novine br. 110/01;
Pravilnik o ostvarivanju socialne za{tite, Narodne novine
br. 10/91, 38/92, 5/93, 113/93, 62/96; (d) za zdravstvo –
Zakon o zdravstvenoj za{titi, Narodne novine br. 1/97,
95/00, 129/00; Plan zdravstvene za{tite Republike
Hrvatske, Narodne novine br. 79/02.
72 Za `upaniju kao jedinicu regionalne samouprave (to~. (a))
– cf. u ~lancima 3. i 6. Z.L.R.S., supra, u svezi sa stavkom
kojima samostalno raspola`u”. Druk~ije sto-
ji stvar {to se ti~e Ustava glasom kojega od-
nosne jedinice “imadu pravo na prihode s ko-
jima samostalno raspola`u”, iz ~ega proizlazi
da njihovi prihodi ovise o daljnjim zakon-
skim naredjenjima s kojima se uspostavlja
pravo na prihode, {to zna~i da ne bi posjedo-
vale neko vrhovni{tvo financialno, {to zna~i
da potonje ne bi, {to ina~e ~ini, smio sam za-
kon uspostaviti 75.
Drugu se ina~icu raspoznaje po tomu {to
zakon ka`e da jedinice lokalne i regionalne
samouprave “svojim prihodima samostalno
raspola`u u okviru svojega samoupravnog
djelokruga”, {to zna~i ne i “prihodima
ste~enim s obzirom na obavljanje poslova iz
povjerenoga djelokruga”, {to je zna~ajno
su`enje, najvjerojatnije protuustavno, na-
spram Ustavu koji jednostavno govori o “slo-
bodnom raspolaganju prihodima u obavljanju
poslova iz svojega djelokruga”, a potonji
obuhva}a i povjerene poslove dr`avne upra-
ve. U svezi s tim je, moglo bi se re}i, podi-
na~ica, naime to da zakon govori o slobod-
nom raspolaganju prihodima “u okviru svoje-
ga (samoupravnog) djelokruga”, do~im
Ustav govori o slobodnomu raspolaganju pri-
hodima “u obavljanju poslova iz svojega dje-
lokruga”, podina~ica koja nije bez svakoga
zna~enja, ali {to bi iziskivalo zasebnu anali-
zu76.
Tre}u se ina~icu pak raspoznaje po tomu
{to zakon ka`e da prihodi odnosnih jedinicâ
moraju biti srazmjerni “poslovima {to ih u
skladu sa zakonom njihova tijela obavljaju”,
za razliku od Ustava koji ka`e da se sraz-
mjernost odnosi na njihove “ovlasti {to ih
Ustav i zakon predvidjaju”, a to nije nipo{to
jednim te istim. Naime, zakonski izri~aj
“poslovi {to ih u skladu sa zakonom njihova
tijela obavljaju” mo`e obuhva}ati i samo
poslove, doti~no funkcije, dakle prena{anje
poslova ili funkcijâ takvo da ne mora biti
popra}eno i prijenosom tomu adekvatnih
ovlastî, a samo potonje imade ovaj ili onaj
u~inak po crti politi~koga decentraliziranja.
Osim toga, jedno su “poslovi {to ih u skladu
sa zakonom njihova tijela obavljaju”, a dru-
go je polo`aj odnosnih jedinicâ kao takvih,
dakle po crti ovlasti i odgovornosti kao
upravno-politi~kih oblasti, kakav polo`aj ne
bi smio ne biti bez posljedaka financialnih.
Dakle, jasnim je da odnosni zakonski izri~aj
potpunoma i posvema zaobilazi koncepciju i
svrhu lokalne i regionalne samouprave.
Suprotivno tomu, ustavni izri~aj “ovlasti {to
ih Ustav i zakon predvidjaju” ukazuje na
na~elo srazmjernosti ovlasti, odgovornosti i
(prvenstveno financialnih) sredstava 77, {to
zna~i da bi sredstva trebala biti srazmjerna
ulozi i svrsi lokalnih i regionalnih jedinicâ
kako ih definira Ustav, {to }e re}i srazmjer-
na okolnosti, jer je rije~ o jedinicama ozem-
ljenske samouprave, da je u pitanju financi-
ranje djelatnosti ne toliko njihovih tijelâ –
{to da{to nije ni financialno zanemarivim,
ve} o financiranju djelovanja lokalnih i re-
gionalnih oblastî kao ozemljenskih zajedni-
câ, kako ih, uglavnom u smislu Ustava, za-
kon i definira 78.
Ni prva ni druga ni tre}a stvar nisu bez
malene smjerodavnosti za ocjenu zna~enja
one “decentralizacije funkcijâ” izvedene god.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 103
75 O vrhovni{tvu financialnomu lokalnih i regionalnih
upravno-politi~kih oblastî – cf. B. Babac, Promi{ljanjeobnove hrvatske `upanije s motri{ta financialnoga –Predhodni iskazi ..., supra, po uzoru na B. Jel~i},
Financijsko pravo i financijska znanost ..., supra, pp.
409. et s., 421. et s., te I. Mecanovi}, Jedinice lokalnesamouprave u poreznomu sustavu Republike Hrvatske(Teze za osnove sustava) ..., supra. Pri tomu, treba pri-
mijetiti da je tada, s obzirom na odredbe Ustava, izri~aj
“jedinice lokalne samouprave” obuhva}ao i `upanije.
76 Cf. u stavku 1. ~lanka 68. Z.L.R.S., supra, u svezi s stav-
kom 1. ~lanka 137. Us.R.Hr.-Pro~., supra.
77 Cf. E. Pusi}, Nauka o upravi ..., supra, pp. 193., 195.,
pod to~. d).
78 Cf., npr., u ~lanku 6. Z.L.R.S., gdje se ka`e: “@upanija je
jedinica... regionalne samouprave ~ije podru~je pred-
stavlja prirodnu, povijesnu, prometnu, gospodarsku,
dru{tvenu i samoupravnu cjelinu, a ustrojava ju se radi
obavljanja poslova od... regionalnoga zna~enja”, ustav-
no-pravno bez obzira, en passant dodaju}i, da li je rije~
o “poslovima dr`avne uprave” ili o “poslovima samou-
prave”!
2001., dakle decentralizacije funkcijâ u po-
dru~jima osnovnoga i srednjeg {kolstva, so-
cialne skrbi i zdravstva. Uostalom, posvema
se, osim svega, s razlogom i ne govori o “de-
centralizaciji ovlastî” – {to i jest su}anstvom
svake decentralizacije za kakvu se ho}e da
imade osjetno (i osjetljivo) politi~ko
zna~enje, ve} o “decentralizaciji funkcijâ”
koje se, u pravilu, ionako obavlja na razini
odnosnih, lokalnih i regionalnih, jedinicâ.
Medjutim, takve ina~ice, zapravo razi-
la`enja Ustava i zakona, u financialnomu
osmi{ljavanju jedinicâ lokalne i regionalne
samouprave daleko su va`nijim s motri{ta
njihove razvojne uloge kao “globalnih zajed-
nicâ”, zajednicâ predmnijevano vlasnih na
obavljanje bitnoga dijela javnih posala u svo-
je ime a na korist svojega pu~anstva. Onu
“korist svojega pu~anstva” treba shvatiti u
smislu samostalnoga raspolaganja “dostat-
nim sredstvima”, s tim da sustav financiranja
lokalnih i regionalnih oblasti bude dostatno
raznovrsnim i preobrazbenim da bi mogle
biti djelotvorbeno toliko sposobne koliko je
to prakti~ki mogu}im slijediti stvarna preo-
bra`avanja tro{kova vr{enja svojih nadle`no-
sti, ~ak {to vi{e, {to se ti~e regionalne razine,
da bi `upanije kao jedinice regionalne sa-
mouprave mogle biti djelotvorbeno sposob-
nim unutar nacionalne politike voditi neke
svoje vlastite politike 79.
O~itim je, kada je rije~ o osiguranju fi-
nancialne samostalnosti jedinicâ lokalne i re-
gionalne samouprave, da je s motri{ta europ-
skih konvencijâ u pitanju razvojno definira-
nje uloge i zna~enja lokalnih i regionalnih
oblastî, {to }e re}i da se imade u obzorju je-
dinice sposobne bivati djelotvorbenim ~im-
benicima nacionalne politike gospodarskoga
i kulturnog razvoja, a to dalje zna~i da i “fi-
skalna politika mora biti u funkciji dru{tve-
noga razvoja”, do mjere da odnosi izmedju
pojedinih stavaka u prora~unima – pla}e, in-
vesticije, mirovine, i ostali dijelovi javnoga
sektora – izraze mjere gospodarske politike s
kojima se, i koliko, tro{enja javnih rashodâ
stavlja u funkciju upravljanja razvojem (I.
Mecanovi}) 80.
Rije~ je zapravo o upravljanju razvojem,
pri ~emu u sklopu nacionalne razvojne poli-
tike posebice regionalne zajednice imadu
upravno-politi~ke mehanizme za relativno
trajno i stabilno usmjeravanje razvoja, {to
ih, uz ostalo, osposobljava da osiguraju
iskori{tavanje razvojnoga potenciala regio-
nalnih raznolikostî, kao i razvojnih {ansî
ravnomjerno za sve ljude i krajeve81. Nikada
ne zaboravljaju}i da bez promicanja vred-
notâ, kao {to su homogenizacija hrvatskoga
nacionalnog prostora, zatim lokaliziranih ali
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.104
79 Ovo je parafraza ideje izra`ene u to~. 1. i 4. Europskepovelje o lokalnoj samoupravi..., supra (parafraziran je
francuski tekst), te u to~. 1. – 3. ~lanka 14. Nacrta
Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., supra..
80 Ovdje je rije~ o preradbi iskaza (ali uz usvajanje u cije-
losti njegove ideje) iz I. Mecanovi}, Jedinice lokalnesamouprave u poreznom sustavu Republike Hrvatske(Teze za osnove sustava) ..., supra, posebice p. 100.,
na~elo II., gdje se ka`e: “Odnosi izmedju pojedinih sta-
vaka u prora~unima: pla}e, investicije, mirovine i ostali
dijelovi javnoga sektora, mjerama ekonomske politike
treba staviti u funkciju razvoja”. Iskaz smo preina~ili s
razloga {to je ina~e posvema prihvatljiva ideja izra`ena
nes(p)retno: ne stavlja se u funkciju razvoja one “stavke
iz prora~una” – potonje izra`avaju financialne srazmjere
izmedju vrsti “tro{enjâ javnih prihoda” unutar ukupnosti
prora~una, ve} je rije~ o tomu da te stavke izraze mjere
gospodarske politike s kojima se ho}e, i koliko, tro{enje
javnih prihodâ staviti u funkciju razvoja; zatim, mjere
gospodarske politike, kao ni sama tro{enja javnih priho-
dâ, ne mogu neposredno biti “u funkciji” razvoja, ve}
“upravljanja razvojem” – jer se, naime, iziskuje osebuj-
na upravna djelovanja da bi se `eljene u~inke mjerâ
gospodarske politike osiguralo, u protivnom ih ne }e biti,
jer se takvi u~inci, u pravilu, ne }e pojaviti “po prirodi
stvari”. Cf. et B. Jel~i}, Financiranje lokalne samou-prave ..., supra, te B. Babac, Promi{ljanje obnove hrvat-ske `upanije s motri{ta financialnoga ..., supra.
81 Cf. III. Sinoda biskupâ, Pravda u svijetu, poruka biskupâ
od 30. studenoga 1971., gdje se izrijekom ka`e: “... nije
mogu}im shvatiti istinski napredak ako se – unutar jedne
odredjene politike – ne prihvati kako potrebu takvoga
napretka koji u isti mah uklju~uje i gospodarski rast i
sudjelovanje svih gradjanâ, tako i potrebu oboga}ivanja
{to ga istodobno sa sobom nosi dru{tveni napredak cije-
le zajednice, s kakvim se prevladava regionalne nerav-note`e i izolirana bogata podru~ja. Nu, sudjelovanje svih
gradjanâ jest pravo kako na gospodarskomu tako i na
dru{tvenom te politi~kom polju” (spacionirano od ovoga
pisca).
u nacionalno-kulturalni sklop utjelovljivih
vrednotâ koje su izrazom raznoli~nosti
hrvatskih ljudî i krajeva, kao i osebujne na-
cionalne pravne kulture u svezi s vladavi-
nom prava kao politi~koga ideala, treba jo{
jednom naglasiti da ustrojstvo lokalne i, po-
gotovo, regionalne samouprave ne mo`e ni-
kako imati smisla bez svojih razvojnih opti-ma, {to zna~i mo}i fungirati kao ~imbenik
ujedinjavanja napora u`ih i {irih zajednicâ
da se osigura jednake maksimizacijom
funkcije dru{tvene blagodati otvorene {anse
razvoja svih ljudi i krajeva, s tim da norma-
tivna zatvorenost i spoznajna otvorenost
pravnoga poretka promi~u nacionalnu
dr`avu kao dr`avu pravâ 82.
Dakle, upravljanje razvojem iziskuje
ustrojavanje samostalnih i visoko-odgovor-
nih lokalnih i regionalnih jedinicâ, {to zna~i i
tomu sukladno financialno osmi{ljavanje od-
nosnih jednicâ i kao razvojno definiranih
oblastî. To u svakomu slu~aju iziskuje da se
preispita prikupljanje sredstava preko sustava
dr`avne riznice. I na~elno i unutar postoje}ih
okolnosti, sustav dr`avne riznice zna~i viso-
ku centralizaciju prikupljanja prihodâ, pa i
onih vlastitih (prinodâ odnosnih jedinicâ), {to
ne mo`e ne imati za posljedicu bitno ogra-
ni~enje njihove financialne samostalnosti.
Zasebnim je pak i pitanje, {to iziskuje da se
provede potanja istra`ivanja, kori{tenja su-
vremenih izvorâ financiranja od strane lokal-
nih i regionalnih oblasti, misle}i pri tomu na
prihode koji nisu naravi fiskalne ili parafi-
skalne, kao {to su, posebice, izdavanje grad-
skih (op}inskih) obveznicâ ili blagajni~kih
zapisâ, etc.
4. PROSUDBE I RAS^LAMBE O NEKIM KLJU^NIM PO^ELIMAPREUSTROJENJA OD GOD. 2001.
4.1. Razdvajanje “dr`avne uprave” od“lokalne i regionalne samouprave”, sposebnim osvrtom na problem pre-poznavanja poslova odnosnih oblastî
U sklopu koncepcije o razdvajanju “lo-
kalne i regionalne samouprave” od “dr`avne
uprave”, a to je koncepcija od koje polazi
Zakon o lokalnoj i regionalnoj samoupravi,
kriti~nim je pitanjem prepoznavanje poslova
“samouprave” naspram “poslovima dr`avne
uprave”. [to se toga ti~e, odnosni zakon
(Z.L.R.S. (2001.)), u svezi s odredbama
Zakona o sustavu dr`avne uprave (Z.S.D.U.),
jasan je u jednoj stvari svakako: i jedne se i
druge se poslove odredjuje i uredjuje sa za-
konom, {to dalje zna~i da se iz cjeline zako-
nâ koji uredjuju “samoupravu” i “dr`avnu
upravu” dade is~itati kakvim je karakterom
ovaj ili onaj posao te iz toga zaklju~iti da li
pripada u djelokrug tijelâ jedinicâ lokalne i
regionalne samouprave, ili pak u djelokrug ti-
jelâ dr`avne uprave. Naime, op}ine, gradovi i
`upanije isklju~ivo su jedinicama ozemljen-
ske samouprave, te bi im poslovi dr`avne
uprave mogli pripadati u djelokrug samo ako
su im sa zakonom izrijekom prenijeti,
doti~no povjereni (decentralizacija), ina~e su
to poslovi iz djelokruga tijelâ dr`avne uprave.
Ipak, odnosni zakon (Z.L.R.S. (2001.)) gla-
som Ustava (promjene od god. 2000.)
poku{ava definirati poslove lokalne i regio-
nalne samouprave, i to tako da bi ih se,
predmnijevano, moglo prepoznati neodvisno
o odredbama zasebnih zakonâ 83.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 105
82 O razvojnomu zna~enju regionalizma i regije – cf. B.
Babac, O problematici uobli~avanja regionalnoga poli-ti~ko-upravnoga ustrojstva ..., in B. Babac – Zv. Lauc,
Regija i regionalizacija ..., supra, pp., posebice, 47., 48.;
Zv. Lauc, Samoorganiziranje regija (Zajednice op}inâ) irazvoj ..., in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizaci-
ja ..., supra, posebice, p. 98. gdje se o zna~enju norma-
tivne zatvorenosti i spoznajne otvorenosti govori u oslo-
nu na N. Luhmann – cf. l. c. u bilj. br. 84.
83 [ire vrhu koncepcije i praxisa razdvajanja “lokalne i
regionalne samouprave” od “dr`avne uprave” – cf. B.
Babac, Preustrojavanje lokalne i regionalne samoupraveu Republici Hrvatskoj u suvislosti razdvajanja “lokalne iregionalne samouprave” od “dr`avne uprave”, in
Hrvatska javna uprava, Zagreb, 2001., 2/01, pp. 207. –
260. Za znatno druk~iju ocjenu zna~enja i {ansî lokalne i
regionalne samouprave u Republici Hrvatskoj po preustro-
jenju od god. 2000./2001. – cf. I. Kopri}, Okviri, naglascii perspektive aktualne decentralizacije u Hrvatskoj,izvje{}e za savjetovanje “Reforma lokalne samouprave”,
Zagreb, 6. i 7. o`ujka 2002.
Tako, glasom ustavnih promjenâ te
Z.L.R.S. proizlazi da jedinice lokalne samou-
prave (op}ine i gradovi) u sklopu svojega sa-
moupravnog djelokruga obavljaju “poslove
od lokalnoga zna~enja kojima se neposredno
ostvaruje potrebe gradjana, a nisu s Ustavom
ili sa zakonom dodijeljeni dr`avnim tijeli-
ma”, tako posebice poslove uredjenja naselja
i stanovanja, prostornoga i urbanisti~kog pla-
niranja, komunalnih djelatnostî, brige o djeci,
socialne skrbi, primarne zdravstvene za{tite,
odgoja i temeljne izobrazbe, kulture i tjelesne
kulture te {porta, za{tite potro{a~â, za{tite i
promicanja prirodnoga okoli{a, te protu-
po`arne i civilne za{tite.
Isto tako, glasom ustavnih promjenâ te
Z.L.R.S. proizlazi da jedinice regionalne sa-
mouprave (`upanije) obavljaju “poslove od re-
gionalnoga zna~enja”, a posebice poslove koji
se odnose na {kolstvo, zdravstvo, prostorno i
urbanisti~ko planiranje, gospodarski razvoj,
promet i prometnu infrastrukturu, planiranje i
razvoj mre`e izobrazbenih, zdravstvenih, so-
cialnih i kulturnih ustanovâ, s tim {to se ovaj
puta ne kaziva onaj uvjet kao za poslove lo-
kalne samouprave, naime “a nisu s Ustavom ili
sa zakonom dodijeljeni dr`avnim tijelima”84.
U svezi s onim razdvajanjem “dr`avne
uprave” od “lokalne i regionalne samoupra-
ve”, poslove lokalne i regionalne samouprave
definiralo se sadr`ajno, i to po zna~enju od-
nosnih posala, {to je pak u svezi s na~inom
ostvarivanja stanovitih potrebâ. Da li je posao
od “lokalnoga zna~enja” ovisi o tomu da li se
s obavljanjem takvoga posla “neposredno
ostvaruje potrebe gradjana”. Medjutim, da li
je posao od “regionalnoga zna~enja” ovisi
samo o njegovomu upravno-politi~komu ran-
gu, ne i o na~inu ostvarivanja potrebe kakvu
bi se s obavljanjem takvoga posla ostvarivalo.
O~itim je, da su poslovi lokalne i regio-
nalne samouprave definirani “pozitivno”,
dodu{e ne s pozitivnim pobrojivanjem, ve} s
definicijama koje zna~e implicite nadomje-
stak za “sustav pozitivnoga pobrojivanja”:
dokle se`u ovlasti lokalne i regionalne sa-
mouprave ne dade se is~itati iz ustavno-za-
konskih definicijâ, ve} iz odredaba zasebnih
zakonâ s kojima se uredjuje odnosne poslove,
a tako se u Ustavu i zakonu izrijekom i ka`e:
poslove se lokalnoga i regionalnog djelokru-
ga odredjuje sa zakonom. O tomu koji poslo-
vi dr`avne uprave pripadaju u djelokrug tije-
lâ jedinicâ lokalne i regionalne samouprave
smjerodavan je sustav pozitivnoga pobroji-
vanja expressis verbis – samo onaj posao
dr`avne uprave za kojega kakav zasebni za-
kon izrijekom to odredi, pripadati }e u djelo-
krug tijelâ odnosnih jedinicâ.
Drugim rije~ima, zakon je tu da ka`e
kako to koje se poslove imade smatrati pos-
lovima lokalne i regionalne samouprave, tako
i to koje }e se poslove dr`avne uprave preni-
jeti u djelokrug tijelâ jedinicâ lokalne i regio-
nalne samouprave. S toga motri{ta ne vidi se
onda razloga ~emu razlikovanje izmedju
“djelokruga samouprave” i “djelokruga
dr`avne uprave” na lokalnoj i regionalnoj ra-
zini, kada, osim svega, sustav pozitivnoga
pobrojivanja svakako va`i, bilo to implicitebilo to explicite 85.
Kriti~na va`nost operacionalnoga defini-
ranja poslova (lokalne i regionalne) samou-
prave naspram poslovima dr`avne uprave
iska~e u prvi plan s obzirom na upravno-po-
liti~ki zahtjev da se “lokalnu i regionalnu sa-
moupravu” razdvoji od “dr`avne uprave”
tako da odnosna tijela funkcioniraju kao od-
jelita, samostalna usporedno su-posotoje}a i
medju sobom neodvisna ustrojstva, osim {to
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.106
84 Cf. Z.LR.S., posebice: u ~lancima 1. – 9. (definicije i kri-
teriji), 18. – 23. (samoupravni djelokrug te povjereni pos-
lovi dr`avne uprave), u svezi s ~lancima 132. – 137.
Us.R.Hr., pro~. tekst, Narodne novine br. 41/01, 55/01
(Us.R.Hr./01), kao i u svezi s Z.S.D.U., supra, u ~lancima
57. – 59. (obavljanje prenijetih poslova), u ~lanku 56.
(podru~ne jedinice sredi{nje dr`avne uprave), ~lancima
62. – 66. (nadzirateljske ovlasti).
85 Za poslove jedinicâ lokalne samouprave – cf. u ~lanku
19. Z.LR.S., a za poslove jedinicâ regionalne samoupra-
ve – cf. u ~lanku 20. Z.L.R.S., sve u svezi s ~lancima 132.
– 137. Us.R.Hr., pro~. tekst, Narodne novine br. 41/01,
55/01 (Us.R.Hr./01), kao i u svezi s Z.S.D.U., supra, u
~lancima 57. – 59. (obavljanje prenijetih poslova), u
~lanku 56. (podru~ne jedinice sredi{nje dr`avne uprave),
~lancima 62. – 66. (nadzirateljske ovlasti).
tijela jedinicâ lokalne i regionalne samoupra-
ve podlije`u nadzoru ovla{tenih dr`avnih ti-
jelâ, ali to po samo crti zakonitosti.
Upravno-politi~ki, to zna~i da unutar
ozemlja jedinicâ lokalne i regionalne samou-
prave postoje dvije vrsti (javno-pravnih) tije-
lâ. Jednom su to tijela jedinicâ lokalne i re-
gionalne samouprave, tijela {to ih odnosne
jedinice ustrojavaju glasom Ustava i zakona,
koja su nadle`na za obavljanje posala od lo-
kalnoga i regionalnog zna~enja. Drugi su put
to tijela dr`avne uprave koja su uredi i ispo-
stave ministarstava i drugih tijela sredi{nje
dr`avne uprave (“uredi dr`avne uprave u je-
dinicama regionalne samouprave te ispostave
tih ureda u op}inama i gradovima”), bivaju}i
nadle`nim za obavljanje poslova dr`avne
uprave iz djelokruga odnosnoga sredi{njeg ti-
jela. Na ~elu tijelâ lokalne i regionalne sa-
mouprave nalazi se op}inski na~elnik, grado-
na~elnik i `upan, na ~elu tijelâ dr`avne upra-
ve uspostavljenih na ozemlju jedinicâ
samouprave nalazi se predstojnik ureda,
doti~no voditelj ispostave, oni prvi bivaju}i
odgovornim predstavni~kim tijelima jedinicâ
lokalne i regionalne samouprave (op}inska te
gradska vije}a i `upanijske skup{tine), ovi
drugi Vladi, doti~no predstojniku.
Kriti~na va`nost operacionalnoga defini-
ranja poslova (lokalne i regionalne) samou-
prave naspram poslovima dr`avne uprave
iska~e u prvi plan, ne uzimaju}i u obzir su-
glede financialne (cf. to~. (4.4.) infra), i s ob-
zirom na provodjenje dr`avno-upravnoga
nadziranja nad radom tijelâ jedinicâ lokalne i
regionalne samouprave. To je s razloga toga,
{to se nadzorne ovlasti nadle`nih dr`avnih ti-
jelâ ravnaju prema tomu je li rije~ o “poslu iz
samoupravnoga djelokruga jedinicâ lokalne i
regionalne samouprave”, ili je pak rije~ o
“poslu dr`avne uprave povjerenom tijelima
onih jednicâ”. U prvomu slu~aju va`i re`im
na~ela zakonitosti, u drugomu slu~aju va`e
{ire nadzirateljske ovlasti, tako posebice
ovlast izdavati naredbe `upanu, gradona~el-
niku i op}inskom na~elniku, a i oduzeti
ovlast `upaniji, gradu ili op}ini za obavljanje
povjerenih im poslova dr`avne uprave ako
odnosni du`nosnici ne postupe po naredbama
{to ih se izdade86.
4.2. O zna~enju promjene polo`aja ̀ upanas motri{ta decentralizacije
Ono {to se s preustrojenjem od god. 2001.
s motri{ta decentralizacije svakako promije-
nilo jest upravno-politi~ki polo`aj `upana,
doti~no i gradona~elnika Zagreba (Grad
Zagreb bio je glasom zakona od god. 1992.
izjedna~en sa ̀ upanijom, do~im je po zakonu
od god. 2001. izrijekom utvrdjen ̀ upanijom).
Naime, glasom Z.L.S. od god. 1992. ̀ upan je
imao polo`aj du`nosnika trorodnoga karakte-
ra. S jedne strane, `upan je zastupao `upani-
ju i bio je nositeljem izvr{ne vlasti `upanije.
S druge strane, `upan je bio ovla{tenim sre-
di{njim tijelima sredi{nje dr`avne uprave od-
govoran za obavljanje poslova dr`avne upra-
ve na podru~ju `upanije. S tre}e strane,
`upan je bio predstavnik dr`avne vlasti na
podru~ju `upanije, bivaju}i ovla{tenim i
du`nim posebice:
a/ brinuti se o provedbi zakonâ i drugih pro-
pisâ;
b/ nadzirati obavljanje poslova dr`avne upra-
ve {to ih se obavlja u `upanijskim uredima,
uskladjivati njihov rad i provoditi nepo-
sredni nadzor nad njihovim radom;
c/ nadzirati obavljanje poslova dr`avne upra-
ve prenijetih tijelima jedinicâ lokalne upra-
ve i pravnim osobama s javnim ovlastima;
d/ brinuti se o zakonitomu i pravodobnomu
obavljanje poslova i osigurati u~inkovitost
obavljanja posala;
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 107
86 Cf. u Z.L.R..S., posebice: u ~lancima 1. – 9. (definicije i
kriteriji), 18. – 23. (samoupravni djelokrug), 27. – 56.
(tijela jedinicâ lokalne i regionalne samouprave) toga
zakona, u svezi s ~lancima 132. – 137. Us.R.Hr., pro~.
tekst, Narodne Novine br. 41/01, 55/01 (Us.R.Hr./01), kao
i u svezi s Z.S.D.U., supra, u ~lancima 57. – 59. (obav-
ljanje prenijetih poslova), u ~lanku 56. (podru~ne jedini-
ce sredi{nje dr`avne uprave), ~lancima 62. – 66. (nadzi-
rateljske ovlasti). Cf. B. Babac, Preustrojenje lokalne iregionalne samouprave u Republici Hrvatskoj u suvis-losti razdvajanja “lokalne i regionalne samouprave” od“dr`avne uprave” ..., supra.
e/ osigurati suradnju ̀ upanijskih uredâ s jedi-
nicama lokalne samouprave i s pravnim
osobama s javnim ovlastima.
U sklopu svega toga, `upan je bio dr`avni
du`nosnik koji je odgovarao Vladi za ustav-
nost i zakonitost obavljanja poslova u `upa-
niji, dakle bio je “odgovoran za stanje” te mu
se u tomu smislu priznavalo i policijske ovla-
sti premda nije imao ovlasti i zapovijedati po-
liciji. Kroz `upana se i `upanijsko pogla-
varstvo kojemu je bio na ~elu doslovno o~ito-
valo ustavno odredjenje ̀ upanije, naime da je
ta i jedinicom lokalne samouprave i dr`avne
uprave.
Druk~ije posvema stoji stvar sa `upanom
nakon preustrojenja od god. 2001. Prije sve-
ga, `upan nije vi{e dr`avnim du`nosnikom,
ve} samo izvr{nim tijelom `upanije kao jedi-
nice regionalne samouprave, koje zastupa
`upaniju, a sredi{njim tijelima dr`avne upra-
ve odgovara samo za obavljanje poslova
dr`avne uprave prenijetih u djelokrug tijelâ
`upanije (povjereni djelokrug). S tim u svezi
promijenio se da{to i na~in imenovanja,
doti~no izbora `upana: dok je `upana po
ustrojstvu od god. 1992. izabirala `upanijska
skup{tina uz potvrdu predsjednika republike
kao dr`avnoga poglavara, dotle `upana unu-
tar preustrojenja od godine 2001. samostalno
izabire `upanijska skup{tina, i to iz reda svo-
jih ~lanova. Jedna va`na okolnost ipak izjed-
na~uje po polo`aju `upana iz ustrojstva od
god. 1992. sa `upanom iz ustrojstva od god.
2001. – i jedan i drugi funkcioniraju uz okol-
nost da se i sada ba{ kao i tada u `upaniji,
doti~no preko `upanije, obavlja samo jedan
residuum zna~ajnijih javnih posala (cf. to~.
2.5., to~. 3.3.) 87.
4.3. O problemati~nosti samostalnosti lokalnih i regionalnih oblastî
Ka`e se da glasom ustavnih promjenâ od
god. 2000. va`i “da su u obavljanju poslova
iz svojega djelokruga tijela jedinicâ lokalne i
regionalne samouprave samostalna podli-
je`u}i samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti
od strane ovla{tenih dr`avnih tijelâ”. Za pri-
mijetiti je, medjutim, da se dr`avni nadzor
nad radom tih tijelâ ravna prema odredbama
(i onda i sada postoje}ega jednog te istog)
Zakona o sustavu dr`avne uprave, glasom ko-
jega su `upan te gradona~elnik ili op}inski
na~elnik odgovorni za “zakonito i stru~no
obavljanje poslova dr`avne uprave povjere-
nih tijelima lokalne i regionalne samoupra-
ve”, a i zastupaju `upaniju, grad ili op}inu. S
tim u svezi, va`i da se predstojnik ureda
dr`avne uprave u jedinici regionalne samou-
prave brine ne samo o “zakonitosti obavljanja
posala”, ve} i o “pravodobnosti obavljanja
posala”, kao i “da poduzimlje mjere za osi-
guranje u~inkovitosti u radu”, pri ~emu se ne
smije zaboraviti ni na to da bez “nadzornoga
u~inka” nije ni odredba promjene ustava gla-
som koje se “prigodom odredjivanja djelo-
kruga jedinicâ lokalne i regionalne samou-
prave imade voditi ra~una (i) o {irini te nara-
vi poslova, kao i zahtjevima “u~inkovitosti i
ekonomi~nosti”.
Poraba op}ih standardâ, kao {to su to
“stru~nost”, “pravodobnost”, “u~inkovitost,”
kao pravnih standardâ zna~i, predmnijevaju}i
op}u naduzmo`nost politike u nas u gotovo
svim podru~jima dru{tvenoga `ivota ({to je
op}e osje}anje u hrvatskih gradjanâ),
uno{enje po~ela diskrecionarnosti u provod-
jenje nadziranja rada tijelâ jedinicâ lokalne i
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.108
87 Za javno-pravnu ocjenu polo`aja `upana - cf. Z.LR.S.,
posebice: u ~lancima 39. – 52. (izvr{na tijela jedinicâ
lokalne i regionalne samouprave), 53. – 56. (upravni odje-
li i slu`be jedinicâ lokalne i regionalne samouprave), 23.
(povjereni poslovi dr`avne uprave) toga zakona, u svezi sa
~lancima 132. – 137. Us.R.Hr., pro~. tekst, Narodne novi-
ne br. 41/01, 55/01 (Us.R.Hr./01), kao i u svezi sa Z.S.D.U.,
supra, u ~lancima 57. – 59. (obavljanje prenijetih poslo-
va), u ~lanku 56. (podru~ne jedinice sredi{nje dr`avne
uprave), ~lancima 62. – 66. (nadzirateljske ovlasti). Za
polo`aj `upana po preustrojenju od god. 1992. – cf.
u Z.L.S., u ~lancima 28. – 44. (izvr{na ttijela jedinica
lokalne samouprave i uprave), 55. – 56. (`upan), u svezi
s ~lancima Us.R.Hr. (1990.), te u svezi sa Z.S.D.U., do
promjena od god. 2001., u ~lancima 50., 51.(`upan i
do`upan), 52. – 55. (`upanijski i gradski uredi i isposta-
ve), 56. (podru~ne jedinice ministarstava i drugih
sredi{njih dr`avnih tijelâ), 57. – 59. (prenijeti poslovi
dr`avne uprave).
regionalne samouprave od strane nadle`nih
dr`avnih tijelâ, {to jo{ i vi{e dolazi do
izra`aja kada se uzme odlu~ivanje u stvarima
za koja va`i upravni postupak – a to su sve
one u kojima se odlu~uje o pojedina~nim pra-
vima i obvezama te pravnim interesima poje-
dinaca, pravnih osobâ i drugih stranaka. Za
odlu~ivanje o takvim stvarima va`i ne samo
na~elo stru~nosti, pravodobnosti, ekono-
mi~nosti, u~inkovitosti, ve} i na~elo za{tite
prava i pravnih interesa u su~eljavanju s jav-
nim interesom, interesom koji je veli~ina oko
koje se i u svezi s kojom se konstituira i re-
konstituira ~itavo upravno, doti~no javno,
pravo.
Ne uzimaju}i u obzir tu okolnost da
“djelokrug tijelâ jedinicâ lokalne i regional-
ne samouprave” obuhva}a dvije vrsti posala
– “djelokrug samouprave” te “djelokrug
povjerenih poslova dr`avne uprave”, {to
samo po sebi {iri otvore arbitriranju po crti
raspoznavanja odnosnih posala kao “posala
samouprave”, doti~no “povjerenih posala
dr`avne uprave”, s razlogom bi se, dakle,
dalo zaklju~iti da se ono novouspostavljeno
ustavno na~elo o podvrgavanju lokalnih i re-
gionalnih tijelâ samo na~elu ustavnosti i za-
konitosti izvr}e u na~elo sveop}e diskrecio-
narnosti dr`avnoga nadziranja lokalne i re-
gionalne samouprave, {to nije bilo slu~ajem
glasom izvorne odredbe Ustava (1990.) o
tomu – glasom odnosne odredbe lokalna ti-
jela bila su u sklopu dr`avnoga nadziranja
podredjena ovla{tenim dr`avnim tijelima
samo u “djelokrugu povjerenih poslova
dr`avne uprave” 88.
4.4. Financialna samostalnost lokalnih iregionalnih jedinicâ u suvislosti decentralizacije
[to se ti~e financiranja, glasom Z.L.S. od
god. 1992. va`ilo je na~elo da jedinice lokal-
ne samouprave imadu, u sklopu dr`avne go-
spodarske politike, svoje prihode s kojima u
okviru svojega samoupravnog djelokruga
slobodno raspola`u, s tim {to je ministarstvo
financija ili drugo sa zakonom ovla{teno tije-
lo nadziralo zakonitost materialnoga i finan-
cialnog poslovanja jedinicâ lokalne samou-
prave, zatim i s tim da su prihodi jedinicâ lo-
kalne samouprave obuhva}ali i nadoknade iz
dr`avnoga prora~una za obavljanje poslova
dr`avne uprave koji su na njih prenijeti, kao i
s tim {to je Vlada bila vlasnom raspustiti
predstavni~ko tijelo jedinice lokalne samou-
prave ako ne bi u sa zakonom predvidjenomu
roku donijelo prora~un odnosne jedinice.
Ne uzimaju}i u obzir da se vi{e ne imade
pozivanja na ono o “sklopu dr`avne gospo-
darske politike”, nare~ena pravila va`e i gla-
som Promjene Ustava od god. 2000., te i
Z.L.R.S. donijetoga glasom odnosne promje-
ne, a odr`ana je i ovlast Vlade da raspusti
predstavni~ko tijelo jedinice lokalne samou-
prave ako ne bi u sa zakonom predvidjenomu
roku donijelo prora~un odnosne jedinice.
Novina je u tomu {to Ustav odredjuje, ali za-
kon ne uredjuje, da je dr`ava du`na pomaga-
ti financialno slabije jedinice lokalne (ne i:
regionalne?) samouprave, u skladu sa zako-
nom, s ~im se, zapravo, predvidja relativno
neograni~enu primjenu preraznih instrume-
nata izravnavanja financialnoga (peréquationfinancière, Finanzausgleichung ).
Djelokrug se jedinicâ lokalne samouprave
unutar preustrojenja od god. 1992. moglo
smatrati preuskim. Takav zaklju~ak jo{ je
vi{e poja~an uzme li se u obzir da ni tako
uzak djelokrug nije bio pra}en s tomu su-
kladnim financialnim ustrojem. Naime, dok
su stanoviti poslovi, kao npr. socialne skrbi,
kulture te tjelesne kulture i {porta, etc., pripa-
dali u djelokrug jedinicâ lokalne samouprave,
to nije va`ilo i financialno: odnosne se poslo-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 109
88 Za dr`avni nadzor - cf. Z.LR.S., posebice: u ~lancima 28.
(u povjerenim poslovima dr`avne uprave), 78. (op}a
odredba o nadziranju), 79. – 82. (nadzor nad zakonito{}u
akata), 84. – 85. (raspu{tanje predstavni~koga tijela), 86.
– 89. (povjerenici Vlade Republike), u svezi s ~lancima
132. – 137. Us.R.Hr., pro~. tekst, Narodne novine br.
41/01, 55/01 (Us.R.Hr./01), kao i u svezi sa Z.S.D.U.,
supra, u ~lancima 50. – 59., 62. – 66. (uredi dr`avne
uprave; predstojnik ureda; ispostave dr`avne uprave;
odnosi tijela dr`avne uprave i jedinicâ lokalne i regio-
nalne samouprave te pravnih osoba s javnim ovlastima,
62. – 66. (nadzirateljske ovlasti).
ve financiralo sredi{nje, {to zna~i u velikoj
ve}ini iz dr`avnoga prora~una, {to dalje zna~i
da nije bila provedena i financialna decentra-
lizacija. Ono {to su ustavne promjene (2000.)
svakako omogu}ile jest to da se, uz decentra-
lizaciju temeljnoga i srednjeg {kolstva, so-
cialne skrbi i zdravstva, i glasom promjenâ
zasebnoga zakona – Zakona o financiranju
lokalne i regionalne samouprave – provelo i
financialnu decentralizaciju, {to zna~i da su
jedinice lokalne i regionalne samouprave
du`ne financirati poslove iz svoje nadle`nosti
iz vlastitih prihodâ s kojima samostalno ra-
spola`u, {to im se i omogu}uje kako (a) s
uve}anjem njihove vlasti financialne (ovlast
uvodjenja porezâ ili utvrdjivanje stanovitih
prihodâ kao njihovih izvornih prihodâ), te (b)
s prihodima od nadoknada za obavljanje pov-
jerenih im poslova dr`avne uprave, kao i (c) s
prihodima od potporâ u svezi s primjenom
preraznih instrumenata izravnavanja finan-
cialnoga 89.
4.5. Neke op}e prosudbe preustrojenja odgod. 2001.
Prosudjuju}i javno-pravno preustrojenje
od god. 2001. mo`e se, posebice, ustvrditi da
ga se izvelo i pozivom na koncepciju o razd-
vajanju dr`avne uprave od lokalne i regional-
ne samouprave, koncepcije takve da iziskuje
supostojanje odijeljenih ni ustrojstveno ni
funkcionalno ni pravno povezanih tijelâ, s
jedne strane onih od jednicâ lokalne i regio-
nalne samouprave - nadle`nih isklju~ivo na
poslove od lokalnoga, doti~no regionalnoga,
zna~enja, te s druge strane onih od sredi{nje
dr`avne uprave. Prakti~ki, to zna~i neogra-
ni~enu mogu}nost da na podru~ju jedinicâ
regionalne samouprave (`upanije) postoje
uredi i ispostave tijelâ sredi{nje dr`avne upra-
ve - nadle{tava nadle`na isklju~ivo za poslo-
ve dr`avne uprave te, podjedno, nadle`na i za
provodjenje nadzora nad tijelima jedinicâ lo-
kalne i regionalne samouprave, a na podru~ju
jedinicâ lokalne samouprave (op}ine i grado-
vi) podru~ni uredi onih ispostavâ. Tu smo ar-
gumentaciju izveli po crti koncepcije o odje-
ljivanju lokalne uprave od politi~ke vlasti –
obavljanje poslova samouprave zna~ilo gla-
som odnosne koncepcije negiranje odno{ajâ
vlasti, s ~im u svezi iskrsavaju i problemi
identifikacije poslova s obzirom na takvo
razdvajanje.
S tim u svezi, ne mo`e se a ne primijetiti
– premda jedno zasebno ras~lanjivanje i pro-
sudjivanje manjka da bi se sljede}e iskaze
moglo ja~e utemeljiti – da se unutar odnosne
koncepcije i praxisa razdvajanja “dr`avne
uprave” od “lokalne i regionalne samoupra-
ve” zapravo dovelo do udvostru~enja lokal-
nih i regionalnih oblasti. Naime, s jedne stra-
ne, imade se “urede tijelâ sredi{nje dr`avne
uprave u `upaniji” – na ~elu kojih je “pred-
stojnik dr`avne uprave u `upaniji”, doti~no
“predstojnik pojedinoga ureda dr`avne upra-
ve u ̀ upaniji”, kao i njihove “ispostave u gra-
dovima i op}inama” – na ~elu kojih je “vodi-
telj ispostave”, a s druge strane imade se
“upravna tijela i slu`be” `upanija, gradova i
op}ina kao jedinicâ lokalne i regionalne sa-
mouprave. Ukupnost onih uredâ dr`avne
uprave u `upanijama utjelovljuje zapravo
`upaniju kao “dr`avnu upravnu jedinicu”, na-
spram `upaniji kao jedinici regionalne sa-
mouprave, doti~no ukupnost onih ispostavâ
utjelovljuje u sebi gradove i op}ine kao
“dr`avne upravne jedinice” naspram grado-
vima i op}inama kao jedinicama lokalne sa-
mouprave.
Unutar koncepcije i praxisa razdvajanja
“dr`avne uprave” od “lokalne i regionalne
samouprave” i decentralizacija funkcija u po-
dru~jima osnovnoga i srednjeg {kolstva, te
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.110
89 Cf. Zakon o financiranju lokalne i podru~ne (regionalne)
samoupravi, Narodne novine br. 117/93, 69/97, 33/00,
73/00, 127/00, 59/01 (Z.Fi.Sm.), te vladinu Uredbu o
na~inu izra~una potpora izravnanja za decentralizirane
funkcije jedinica lokalne i podru~ne (regionalne) samou-
prave za 2002. godinu (Ur.Iz.Fi.), u svezi s Z.LR.S., pose-
bice: u ~lancima: 23. (tro{kovi povjerenih posala), 67.
(imovina jedinicâ lokalne i regionalne samouprave), 68.
– 72. (financiranje jedinicâ lokalne i regionalne samou-
prave), 84. – 89. (raspu{tanje predstavni~koga tijela jedi-
nice lokalne ili regionalne samouprave u svezi s nedo-
no{enjem prora~una, te povjerenik Vlade Republike), a u
svezi s ~lancima 132. – 137. Us.R.Hr., pro~. tekst,
Narodne novine br. 41/01, 55/01 (Us.R.Hr./01), naspram
~lancima 67. – 73. Z.L.S. (1992.), i ~lancima 128. – 131.
Us.R.Hr.(1990.).
socialne skrbi i zdravstva, poprima neka do-
datna zna~enja, pa tako dakle:
a/ tu je rije~ o podru~jima u kojima uprav-
no-izvr{itbene ovlasti nisu karakteristi~nim
(rije~ je o javnim slu`bama, dakle ustrojima
~iji je modus djelovanja u ~inidbama {to ih se
~ini pojedincima koji su njihovi korisnici,
do~im su upravno-izvr{itbene ovlasti, ako i
postoje, u pozadini);
b/ potanja analiza decentraliziranih poslo-
va i upravno-izvr{itbenih ovlasti u
podru~jima javnih slu`bî ~ije se poslove de-
centraliziralo, {to jo{ nije obavljeno, pokaza-
la bi da je najve}i broj, a medju tima i one
najva`nije, upravo-izvr{itbenih ovlastî i dalje
pridr`an za tijela sredi{nje dr`avne uprave;
c/ prena{anje poslova po pojedinim po-
dru~jima na jedinice lokalne i regionalne sa-
mouprave izvedeno je opetoma po sustavu
pozitivnoga pobrojivanja, a ne po sustavu za-
porke op}e nadle`nosti osim {to se decentra-
lizaciju financialnu mo`e dostatno dosljed-
nom ocijeniti 90.
Nadalje, mo`e se ustvrditi i to da se s
preustrojenjem od god. 2001., ali {to je samo
posljedkom primjene one koncepcije o razd-
vajanju uprave od vlasti, uskrisilo neke rani-
je upravno-politi~ke oblike, {to se ogleda po-
glavito u tomu da se imade ustrojene lokalne
i regionalne upravno-politi~ke oblasti nad-
le`ne isklju~ivo na poslove od lokalnoga,
doti~no regionalnoga, zna~enja, na podru~ju
kojih usporedno su-postoje tijela dr`avne
uprave koja su ispostavama ministarstava i
drugih sredi{njih upravnih nadle{tava nad-
le`na isklju~ivo na poslove dr`avne uprave
te, podjedno, nadle`na i za provodjenje kon-
trole nad tijelima jedinicâ lokalne i regional-
ne samouprave. Tu smo argumentaciju naz-
vali tradicionisti~kom, a to s razloga {to se
po crti tradicije mo`e pokazati, a mo`da i do-
kazati, da je rije~ o uspostavi odno{ajâ iz-
medju lokalnih i sredi{njih tijelâ takvih da su
postojali u nekomu osebujnom povijesnom
razdoblju, u doba s konca Hrvatske kao SR
Hrvatske (1945. (1963.) – 1989.)), doti~no u
doba od god. 1986. kao godine dokidanja za-
jednicâ op}inâ kao samoupravnih dru{tveno-
politi~kih zajednicâ, pa do god. 1992. kao go-
dine kada se uspostavilo, doti~no obnovilo,
hrvatski `upanijski ustroj. Naime, uz rastro-
jenje zajednicâ op}inâ kao samoupravnih
dru{tveno-politi~kih zajednicâ (1986.), ustro-
jilo se podjedno ispostave sredi{njih dr`av-
nih tijelâ na razini zate~enih zajednicâ
op}inâ, a za obavljanje “poslova vlasti”, onih
poslova dr`avne uprave {to ih s odnosnim
preustrojenjem ustegnulo zajednicama
op}inâ, {to je imalo za posljedicu onda, kao i
preustrojenje od god. 2001. sada, da na isto-
mu ozemlju su-postoje dva razli~ita ustrojst-
va: jedno dr`avne uprave u obliku ispostava
sredi{nje dr`avne uprave nadle`nih za po-
dru~je dotada{njih zajednicâ op}inâ, i drugo
regionalne samouprave koje je obuhva}alo
jedino poslove samoupravnoga usmjeravanja
u zajednicu udru`enih op}inâ.
Kona~no, mo`e se uo~iti i to da preustro-
jenje od god. 2001. otvara {iroka vrata pora-
stu diskrecionarnih ovlastî sredi{njih
nadle{tava, i to s razlogâ kao {to su, i to:
(a) {to su nadle`na dr`avna tijela isklju~ivo
vlasna prosudjivati o kakvomu je poslu
rije~, kojega karaktera – lokalnoga i regio-
nalnoga ili pak dr`avno-upravnoga;
(b) {to se sa zakonom smije u sklopu njiho-
voga samoupravnog djelokruga tijelima
jedinicâ lokalne i regionalne samouprave
povjeriti stanovite poslove dr`avne upra-
ve, ali tako da za jednu te istu vrst posala
postoje odjelita tijela – jedna ona u jedini-
câ lokalne i regionalne samouprave nad-
le`na po crti povjeravanja te druga ona od
sredi{nje dr`avne uprave – ovla{tena na
nadziranje i prosudjivanja karaktera posa-
la s obzirom na nadziranje, standarde
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 111
90 Za razlikovanje “javne slu`be” od “policije”, doti~no
“op}e uprave dr`ave” (to~. a/) – cf. G. Vedel – P.
Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 1., pp. 31. – 34.
Cf. et B. Babac, O problemima utemeljivanja upravno-ga prava hrvatskog – Teorijske i pravno-znanstvenezasade, in Pravni vjesnik, Osijek, 2000., 3 – 4/00, pp. 67.
– 234., posebice pp. 76. – 97.
izvr{ivanja i medjusobnu suradnju, kao i s
obzirom na suradnju s pravnim osobama s
javnim ovlatima;
(c) {to unutar ustrojstva regionalnih i lokalnih
jedinicâ ne postoje vi{e, kao po preu-
strojstvu od god. 2001., tijela i du`nosnici
s policijskim i sli~nim ovlastima, {to nji-
hova tijela, s jedne strane, stavlja u potpu-
nu ovisnost vrhu osiguranja izvr{enja svo-
jih odlukâ o tijelima sredi{nje dr`avne
uprave, te s druge strane, prepu{ta neogra-
ni~enomu nadziranju od strane predstojni-
ka sredi{nje dr`avne uprave na podru~ju
`upanije.
Sve tri stvari zna~e poja~avanje diskre-
cionarnih ovlastî sredi{njih nadle{tava
dr`avne uprave, pa se tu i takvu argumentaci-
ju jedino i mo`e izvesti po crti koncentracije
upravnih ovlastâ u korist sredi{njih
nadle{tava 91. S tim u svezi ne mo`e se ne pri-
mijetiti da jo{ uvijek u nas ne postoji dostat-
no ozbiljne i zbiljske politi~ke volje da se
ustroji “pravu lokalnu i regionalnu samou-
pravu”, doti~no da se dobije djelotvorbeno
sposobne jedinice s ~vrsto zajam~enim pravi-
ma.
5. USTROJAVANJE HRVATSKE LOKALNE I REGIONALNE SAMOUPRAVE U SVJETLU OBLIKOVANJA ZAJEDNI^KOGAEUROPSKOG INSTITUCIONALNOGMODELA
5.1. Op}enito
Oblikovanje hrvatskoga upravno-
politi~koga ustroja op}enito, a ustroja lokalne
i regionalne samouprave posebice, te~e uspo-
redno ili u medjudjelovanju s oblikovanjem
zajedni~koga europskog institucionalnog
modela javne uprave, doti~no lokalne i regio-
nalne samouprave, {to zna~i da bi se, u svezi
s promicanjem toga modela, moralo prepoz-
nati njegove njemu svojstvene karakteristike.
Naravno, promicanje zajedni~koga eu-
ropskog institucionalnog modela predmnije-
va da se uzme u obzir razli~ite europske tra-
dicije, uklju~uju}i da{to i prije svega hrvat-
sku nacionalnu tradiciju lokalne i regionalne
samouprave.
Pri tomu, pod tradicijom razumijeva se
samo “povijesno `ivi dio nacionalne pro{lo-
sti” (E. ^imi}), {to zna~i da u Hrvata obuh-
va}a ~itavih 13 stolje}a, s obzirom da se “hi-
stori~ki `upanijski ustroj u Hrvata” po~elo
razvijati od sredine stolje}a sedmoga, i u nje-
govomu sklopu i lokalnu te regionalnu sa-
moupravu 92, sve dok se nije skon~ao u sklo-
pu sveop}ega komunisti~kog razaranja hrvat-
skih nacionalnih ustanovâ poslije Drugoga
svjetskog rata (1941. – 1945.), a medju nji-
ma, i posebice, “histori~koga `upanijskog
ustroja” u Hrvatâ. Medjutim, iziskuje se,
pravno-politi~ki, potvrditi, s jedne strane,
istrajnost hrvatskoga ̀ upanijskog ustroja, te s
druge strane, njegovu obnovu, a istrajnost i
obnova toga ustroja i jesu dokazom njegove
trajne vrijednosti 93.
Temeljne zna~ajke predmnijevanoga za-
jedni~kog europskog institucionalnog mode-
la moglo bi se, i smjelo, izvoditi iz na~ela i
odredaba europskih poveljâ, doti~no one o
lokalnoj samoupravi (ratificirane od strane
Republike) te one o regionalnoj samoupravi
(koja je dodu{e tek u nacrtu).
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.112
91 Cf. u bilje{kama supra.
92 Za “tradiciju kao povijesno `ivi dio nacionalne
pro{losti” – cf. E. ^imi}, Izmedju tradicije i tradiciona-lizma, Revija za sociologiju, Zagreb, 1978.,1 – 2/78, pp.
29. – 36. Za starodrevnost “histori~koga `upanijskog
ustroja” u Hrvatâ – cf. I. Beuc, Povijest institucijâ
dr`avne vlasti kraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije,
Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1986., pp.
51. – 56., 120. – 129., 212. – 223., 274. – 275., 290. –
294.; M. Grosz – A. Szabo, Prema hrvatskomu gradjan-skom dru{tvu, Globus, Zagreb, 1992., pp., posebice, 295.
– 509. Cf. et B. Babac, Obnova hrvatskoga `upanijskogustroja – Ogled o “histori~komu `upanijskom ustroju”– Osnove institucionalne analize, Pravni vjesnik, Osijek,
1992., 1 – 2/92, pp. 5. – 34.; B. Babac, O nekim op}improblemima uobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojst-va u svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategija razvo-ja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra,
posebice II., pp. 193. – 210.
93 Rije~ je o parafrazi misli pape Ioannesa Paulusa II., iz
njegove okru`nice Sollicitudo Rei Socialis ..., supra, pp.
574., 576. (to~. 3. i 5.).
S obzirom na Europsku povelju o lokalnoj
samoupravi, a u svezi s promicanjem “zajed-
ni~koga europskog institucionalnog modela”,
mora se ustvrditi da bi se izvodjenje smjero-
davnih usporedbi ticalo na~elâ odredjivanja
posala (ovlastî) lokalnih i regionalnih jedinicâ,
posebice na~ela podrednosti, zatim na~ela iz-
nimnosti dr`avno-upravnoga nadziranja, te
na~ela njihove financialne samostalnosti.
Pri tomu, valja s obzirom na odnosna
na~ela lu~iti lokalnu samoupravu od one re-
gionalne: dok bi za lokalnu samoupravu ima-
lo va`iti naspram pu~anstvu na~elo podred-
nosti, a naspram sredi{njim vlastima sustav
op}e zaporke, dotle za regionalnu samoupra-
vu, uz na~elo podrednosti, va`i sustav pozi-
tivne enumeracije kao naspram sredi{njim
dr`avnim vlastima tako i naspram jedinica-
ma lokalne samouprave94.
5.2. Oblikovanje zajedni~koga europskoginstitucionalnog modela
Ako se njegove odlike izvodi iz odnosnih
poveljâ, a polaze}i od toga da bi lokalna (i re-
gionalna) samouprava imala {iriti prostore
odgovornoga vr{enja slobode, {to zna~i istin-
skoga sudjelovanja svih gradjana u dono{e-
nju va`nih dru{tvenih odlukâ, to bi se moglo
zagovarati da zajedni~ki europski institucio-
nalni model predmnijeva lokalne upravno-
politi~ke oblasti takve:
a/ da njihova autonomija imade zakonske,
a koliko je god to mogu}im, i ustavne zasade,
{to }e re}i da se vi{e `eljkuje ja~a pravna za-
jam~enja (ustav kao zakonski uspostavljeni
poredak) naspram onim slabijim (zakon kao
izra`aj op}e volje ali unutar ustava kao te-
meljnoga “dru{tvenog ugovora”), da su, da-
kle, sredi{njoj dr`avnoj vlasti postavljene do-
statno jasne i ~vrste granice;
b/ da imadu pravo i zbiljsku sposobnost
unutar zakona, uz svoju vlastitu odgovornost,
te na korist svojega pu~anstva, uredjivati i ot-
pravljati zna~ajan dio javnih posala, {to je
svakako ne{to {to je iznad njihovoga tradi-
cionalno mi{ljenoga i prakticiranoga dvojstva
u odredjivanju njihovih nadle`nostî, naime s
pomo}u “naravnog djelokruga” naspram
onomu “povjerenomu”;
c/ da imadu, unutar zakona, svaku ovlast
djelovati po vlastitomu nahodjenju u svako-
mu pitanju koje nije isklju~eno iz njihove
nadle`nosti ili dodijeljeno kakvomu drugom
tijelu, {to je, opetoma, izra`ajem zahtjeva da
se pojedincima, doti~no njihovim u`im i
{irim zajednicama, ne oduzimlje poslove {to
ih oni, doti~no one, mogu obavljati na vlasti-
tu odgovornost i uz vlastitu marljivost95.
Na isti na~in, zajedni~ki europski institu-
cionalni model predmnijeva lokalne upravno-
politi~ke oblasti takve:
i/ da imadu, uz priuzdr`aj op}enitijih
odredaba zakona, ovlast same odrediti svoje
unutarnje upravne sklopove, s tim {to osobni
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 113
95 Cf. za, i to: to~. (a), ustav kao “zakonski uspostavljeni pore-
dak” – M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra,
pp., posebice, 16. – 20., 26. – 30., 122. – 125.; “dru{tveni
ugovor” – cf. J.-J. Rousseau, Du Contrat social, F. Alcan,
Paris, 1896. (1762.), pp., posebice, 29. – 35.; to~. 1. ~lanka
4. Europske povelje o lokalnoj samoupravi ..., supra, u
svezi s to~. 1. ~lanka 3. te Povelje, te u ~lanku 2. Nacrta
Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., supra;
to~. (b) – u to~. 3. ~lanka 3. Europske povelje o lokalnojsamoupravi ..., supra, te u ~lanku 3. Nacrta Europskepovelje o regionalnoj samoupravi ..., supra; za tradicio-
nalno mi{ljeno i prakticirano dvojstvo djelokruga lokalnih i
regionalnih jedinica – cf. M. Smrekar, Priru~nik za poli-ti~ku upravnu slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji..., supra, pp. 130. et s., 337. et s., 464. et s.; to~. (c) – u to~.
2. ~lanka 4. Convention européenne de l’autonomie loca-le ..., supra, te u to~. 1. ~lanka 6. Nacrta Europske poveljeo regionalnoj samoupravi ..., supra; obavljanje poslova uz
vlastitu odgovornost i marljivost od strane odnosnih jedni-
câ – papa Pius XI., Quadragesimo Anno ..., supra, p. 54.
to~. 80.
94 Za na~ela lokalne samouprave u europskomu smislurije~i – Europsku povelju o lokalnoj samoupravi,Narodne Novine – Medjunarodni ugovori, 14/97. Zana~ela regionalne samouprave – cf. Preporuku 34 (1997)za Europsku povelju o regionalnoj samoupravi, Op}isabor lokalnih i regionalnih vlastî Europe, Strasbourg, 7.listopada 1997. Za “tradiciju kao povijesno `ivi dionacionalne pro{losti” – cf. E. ^imi}, Izmedju tradicije itradicionalizma..., supra. Za starodrevnost “histori~koga`upanijskog ustroja” u Hrvatâ – cf. B. Babac, Obnovahrvatskoga `upanijskog ustroja – Ogled o“histori~komu `upanijskom ustroju” – Osnove institu-cionalne analize..., supra; B. Babac, O nekim op}improblemima uobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojst-va..., etc...., supra, posebice II., pp. 193. – 210. Cf. et M.Grosz – A. Szabo, Prema hrvatskomu gradjanskomdru{tvu..., supra., pp., posebice, 295. – 509.
statut lokalnih oblasti mora omogu}iti regru-
tiranje po kakvo}i, utemeljeno na na~elima
zasluge i sposobnosti; rije~ je, dakle, o pravu
na samoustrojavanje, da{to u granicama
Ustava i zakona, {to je ne{to {to se i pred-
mnijeva i iziskuje da bi regrutiranje osoblja
po kakvo}i, zaslugama i sposobnosti uop}e
imalo smisla;
ii/ da status lokalnih izbornikâ osigura
slobodno vr{enje njihovoga mandata, {to za-
pravo zna~i da se lokalnim izbornicima mora
pru`iti primjerena jamstva nepovredljivosti i
sigurnosti;
iii/ dr`avno-upravno nadziranje imade, uz
priuzdr`aj, kako je to naprijed izvedeno,
vrhovnoga upravnog nadziranja – u svim
stvarima {to ih se smatra kriti~nim s motri{ta
vrhovni{tva nacionalnog, te op}ega nadzi-
ranja – po crti parametara valjanoga uprav-
nog rada, kao i nadziranja po na~elu iznimke
– umije{vanje kada se ho}e preprije~iti djelo-
vanje protivno “va`nim dru{tvenim interesi-
ma”, biti usmjereno na osiguranje po{tivanja
zakonitosti i ustavnosti96.
Kona~no, moglo bi se zagovarati i to da
onaj zajedni~ki europski institucionalni mo-
del predmnijeva lokalne upravno-politi~ke
oblasti takve:
(a) da su financialno samostalne, {to }e re}i:
(aa) da imadu pravo na dostatne prihode s
kojima u sklopu nacionalne gospodarske
politike slobodno raspola`u radi vr{enja
svojih nadle`nosti; (ab) da njihovi prihodi
moraju biti srazmjernim nadle`nostima
{to ih predvidjau Ustav i zakon; (ac) da
njihovi prihodi budu {to je mogu}e vi{e
raznovrsnim i evolutivnim tako da im bude
omogu}eno slijediti, koliko je to u praxisu
mogu}im, stvarnu evoluciju tro{kova
vr{enja njihovih nadle`nostî; (ad) da se
imade radi za{tite financialno slabijih jedi-
nicâ lokalne i regionalne samouprave pri-
mijeniti postupke izravnavanja financial-
noga, ne ograni~uju}i s tim, medjutim, op-
cije odnosnih jedinicâ u podru~ju njihove
vlastite odgovornosti; (ae) isto va`i i za
potpore, naime da se s potporama ne ogra-
ni~uje temeljnu slobodu politi~koga djelo-
vanja u podru~ju njihovih vlastitih nad-
le`nostî;
(b) da u vr{enju svojih nadle`nostî imadu
pravo suradjivati te, u sklopu zakona, i
udru`ivati se s drugim jedinicama radi ost-
varivanja zadataka od zajedni~koga inte-
resa, uklju~uju}i i medjunarodne udru`be
takvih jedinicâ, doti~no drugih dr`ava;
(c) da raspola`u s pravom sudbenoga utoka da
bi osigurale slobodno vr{enje svojih nad-
le`nostî te po{tivanje na~ela lokalne i re-
gionalne samouprave {to ih isti~u Ustav ili
nutarnje zakonodavstvo, {to se posebice
ti~e preina~ivanja ozemljenskih granicâ lo-
kalnih i regionalnih jedinicâ – kada se od
potonjih mora predhodno pribaviti mi{lje-
nje na na~in {to ga u zakonu predvidi 97.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.114
96 Cf. za, i to: to~. i/ - u to~. 1. ~lanka 6. Convention euro-péenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 11. -
13. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi..., supra; za priznavanje prava na samoorganiziranje
lokalnim i regionalnim oblastima – cf. I. Mecanovi},
Uprava i samouprava (Teorijski model za RepublikuHrvatsku), in Pravni vjesnik, Osijek, 1992., 1 – 4/92, pp.
171. – 180.; to~. ii/ - u to~. 2. ~lanka 6. Convention euro-péenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 11. i
12. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi..., supra; to~. iii/ -. ~lanka 8. Convention européenne del’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 11. i 12. te 19.
Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi ...,
supra; A. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique..., supra, t. 1., pp. 93., 94.; B. Babac, Ilo~ki statut i idejao op}inskoj i lokalnoj samoupravi kao temeljnomupravu gradjanina – Ogled o jednomu slu~aju hrvatskedr`avno-pravne tradicije ..., supra, pp. posebice 364.,
365., to~. (5) u stavku 3.
97 Cf. za, i to: to~. (a) - u to~. 1. – 8. ~lanka 9. Conventioneuropéenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku
14. - 15. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samou-pravi ..., supra; to~. (b) – u ~lanku 10. Convention euro-péenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 8. i 10.
Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi ...,
supra; to~. (c) - u ~lanku 11. Convention européenne del’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 16. i 19. Nacrta
Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., supra. Cf.
et A. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique ...,
supra, t. 1., pp. 93., 94.; B. Babac, Ilo~ki statut i ideja oop}inskoj i lokalnoj samoupravi kao temeljnomu pravugradjanina – Ogled o jednomu slu~aju hrvatske dr`avno-pravne tradicije ..., supra, pp. posebice 364., 365., to~. (5)
u stavku 3.
Ako se pak odlike zajedni~koga europ-
skog modela regionalne samouprave izvodi
iz Nacrta Europske povelje o regionalnoj sa-
moupravi, to bi se moglo zagovarati da za-
jedni~ki europski institucionalni obrazac re-
gionalne samouprave predmnijeva regionalne
upravno-politi~ke oblasti takve:
a/ da na~elo regionalne samouprave bude
koliko je god to mogu}im pripoznato u
Ustavu, a da doseg regionalne samouprave
bude odredjen samo s Ustavom, statutom re-
gije, te nacionalnim ili medjunarodnim zako-
nom;
b/ da kao {ire ozemljenske zajednice unu-
tar svake dr`ave, s izberivim tijelima, biva-
ju}i upravno smje{tene izmedju sredi{nje vla-
sti i lokalnih vlastî, te u`ivaju}i ovlastî
odlu~enja jednostranoga, bilo vrhu samo-or-
ganiziranja bilo nekoga tipa uobi~ajeno po-
vezanoga sa sredi{njim vlastima, imadu pra-
vo i zbiljsku sposobnost unutar zakona, uz
svoju vlastitu odgovornost, te na korist svoje-
ga pu~anstva, uredjivati i otpravljati zna~ajan
dio javnih posala, u skladu s na~elom po-
drednosti;
c/ da imadu, unutar ustava, zakona, statu-
ta i medjunarodnoga zakona ovlast odlu~i-
vanja i upravne ovlasti pokrivene njezinim
djelokrugom, i to takve da omogu}uju usva-
janje te provedbu politikâ osebujnih za svaku
pojedinu regiju; s tim u svezi po`eljnim je da
provedba na regionalnoj razini zadataka iz
vladine nadle`nosti bude povjerena regional-
nim tijelima; isto tako, u sklopu povjerenih
nadle`nostî, dopustiti }e se, koliko je to
mogu}im, regionalnim tijelima ovlasti dis-
krecionarne u prilagodjivanju izvr{ivanja uv-
jetima osebujnih regiji i njezinim ustrojstve-
nim strukturama, a u interesu eficientnosti i u
skladu sa `eljama stanovnikâ, za razliku od
lokalnih zajednicâ koje imadu punu ovlast
djelovati po vlastitomu nahodjenju u svako-
mu pitanju koje nije isklju~eno iz njihove
nadle`nosti ili dodijeljeno kakvomu drugom
tijelu marljivost 98.
Na isti na~in, zajedni~ki europski institu-
cionalni model predmnijeva regionalne
upravno-politi~ke oblasti takve:
i/ da imadu, u skladu sa svojim ovlastima
odlu~ivanja i upravnim ovlastima, uz du`ni
obzir na Ustav i zakone, te uz priuzdr`aj
va`enja razli~itih oblikâ sudjelovanja gradja-
nâ u odlu~ivanju, predstavni~ki sabor i
izvr{itbeno-upravno tijelo, vlastiti sustav
uprave i njezina tijela, s tim {to regije odred-
juju uvjete slu`bovanja u svojemu upravnom
sto`eru, a unutar ograni~enjâ {to ih name}u
takva na~ela kakva mou biti postavljena od
strane sredi{njih vlastî, za razliku od lokalnih
oblasti u kojima osobni statut lokalnih oblasti
mora omogu}iti regrutiranje po kakvo}i, ute-
meljeno na na~elima zasluge i sposobnosti;
ii/ da uvjeti slu`bovanja izabranih regio-
nalnih predstavnikâ osiguravaju slobodno
vr{enje njihovih funkcijâ, za razliku od lokal-
nih izbornikâ status kojih imade osigurati slo-
bodno vr{enje njihovoga mandata, s tim {to
odnosni predstavnici te ~lanovi izvr{noga ti-
jela ne smiju biti podvrgavani mjerama sre-
di{nje vlasti s kojima se zadire u slobodno
vr{enje njihovih du`nostî, osim u svezi sa
sudbenim postupanjima;
iii/ dr`avno-upravno nadziranje imade se
vr{iti samo u slu~ajevima i suglasno postupci-
ma {to ih osiguravaju Ustav ili zakon, s tim
nadziranje regionalnih instrumenata treba biti
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 115
98 Cf. za, i to: to~. (a), ustav kao “zakonski uspostavljeni
poredak” – M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ...,
supra, pp., posebice, 16. – 20., 26. – 30., 122. – 125.;
“dru{tveni ugovor” – cf. J.-J. Rousseau, Du Contrat social,F. Alcan, Paris, 1896. (1762.), pp., posebice, 29. – 35.; to~.
1. ~lanka 4. Europske povelje o lokalnoj samoupravi ...,
supra, u svezi s to~. 1. ~lanka 3. te Povelje, te u ~lanku 2.
Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi ...,
supra; to~. (b) – u to~. 3. ~lanka 3. Europske povelje olokalnoj samoupravi ..., supra, te u ~lanku 3. Nacrta
Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., supra; za
tradicionalno mi{ljeno i prakticirano dvojstvo djelokruga
lokalnih i regionalnih jedinica – cf. M. Smrekar, Priru~nikza politi~ku upravnu slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj iSlavoniji ..., supra, pp. 130. et s., 337. et s., 464. et s.; to~.
(c) – u to~. 2. ~lanka 4. Convention européenne de l’auto-nomie locale ..., supra, te u to~. 1. ~lanka 6. Nacrta
Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., supra;
obavljanje poslova uz vlastitu odgovornost i marljivost od
strane odnosnih jednicâ – papa Pius XI., QuadragesimoAnno ..., supra, p. 54. to~. 80.
usmjereno samo na osiguranje suglasja sa za-
konom: takvo nadgledanje treba biti vr{eno
samo ex post facto, i to po postupku za odo-
bravanje regionalnoga statuta; takvo nadgle-
danje mo`e uklju~iti i nadziranje svrsishodno-
sti u slu~ajevima kada su i regionalne vlasti
ovla{tene na odlu~ivanje diskrecionarno, te u
stvarima {to ih se regijama povjeri, za razliku
od lokalnih oblasti gdje dr`avno-upravno nad-
ziranje imade, uz priuzdr`aj mogu}nosti i nad-
ziranja svrsishodnosti za povjerene poslove,
biti usmjereno samo na osiguranje po{tivanja
zakonitosti i ustavnosti99.
Kona~no, moglo bi se zagovarati i to da
zajedni~ki europski institucionalni model
predmnijeva regionalne upravno-politi~ke
oblasti takve:
(a) da su financialno samostalne, {to }e
re}i: (aa) da imadu pravo na dostatne prihode
s kojima u sklopu nacionalne gospodarske
politike slobodno raspola`u radi vr{enja svo-
jih nadle`nosti; (ab) da njihovi prihodi mora-
ju biti srazmjernim nadle`nostima {to ih
predvidjau Ustav i zakon; (ac) da njihovi pri-
hodi budu {to je mogu}e vi{e raznovrsnim i
evolutivnim tako da im bude omogu}eno sli-
jediti, koliko je to u praxisu mogu}im, stvar-
nu evoluciju tro{kova vr{enja njihovih nad-
le`nostî; (ad) da se imade radi za{tite finan-
cialno slabijih jedinicâ lokalne i regionalne
samouprave primijeniti postupke izravnava-
nja financialnoga, ne ograni~uju}i s tim,
medjutim, opcije odnosnih jedinicâ u po-
dru~ju njihove vlastite odgovornosti; (ae) isto
va`i i za potpore, naime da se s potporama ne
ograni~uje temeljnu slobodu politike u po-
dru~ju njihovih vlastitih nadle`nostî;
(b) da u vr{enju svojih nadle`nostî imadu
pravo suradjivati te, u sklopu zakona, i
udru`ivati se s drugim jedinicama radi ostva-
rivanja zadataka od zajedni~koga interesa,
uklju~uju}i i medjunarodne udru`be takvih
jedinicâ, doti~no drugih dr`ava;
(c) da raspola`u s pravom sudbenoga uto-
ka da bi osigurale slobodno vr{enje svojih
nadle`nostî te po{tivanje na~ela lokalne i re-
gionalne autonomije {to ih isti~u Ustav ili nu-
tarnje zakonodavstvo, {to se zasebno isti~e
preina~ivanje ozemljenskih granicâ lokalnih i
regionalnih jedinicâ – kada potonje moraju
predhodno biti savjetovane na na~in {to ga se
u zakonu predvidi 100.
5.3. Ne{to o tradiciji hrvatske lokalne i regionalne samouprave posvjedo~enju Banske Hrvatske(1867./1868. – 1918.) te Socijalisti~ke Republike Hrvatske (1945./1963. – 1989.)
Obrasci hrvatskoga politi~ko-upravnog
ustrojstva Banske Hrvatske (1867./1868. –
1918.) kao “hrvatskoga dr`avnog sklopa unu-
tar konstitucije ugarske” (do god. 1848.),
doti~no “konstitucije austro-hrvatsko-ugar-
ske” (1867./1868, - 1918.), kao “priznanja
hrvatske posebne dr`avnosti i njezine pravne
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.116
99 Cf. za, i to: to~. i/ - u to~. 1. ~lanka 6. Convention euro-péenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 11. -
13. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi..., supra; za priznavanje prava na samoorganiziranje
lokalnim i regionalnim oblastima – cf. I. Mecanovi},
Uprava i samouprava (Teorijski model za RepublikuHrvatsku), in Pravni vjesnik, Osijek, 1992., 1 – 4/92, pp.
171. – 180.; to~. ii/ - u to~. 2. ~lanka 6. Convention euro-péenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 11. i
12. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi..., supra; to~. iii/ -. ~lanka 8. Convention européenne del’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 11. i 12. te 19.
Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi ...,
supra; A. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique..., supra, t. 1., pp. 93., 94.; B. Babac, Ilo~ki statut i idejao op}inskoj i lokalnoj samoupravi kao temeljnomupravu gradjanina – Ogled o jednomu slu~aju hrvatskedr`avno-pravne tradicije ..., supra, pp. posebice 364.,
365., to~. (5) u stavku 3.
100 Cf. za, i to: to~. (a) - u to~. 1. – 8. ~lanka 9. Conventioneuropéenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku
14. - 15. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samou-pravi ..., supra; to~. (b) – u ~lanku 10. Conventioneuropéenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku
8. i 10. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samou-pravi ..., supra; to~. (c) - u ~lanku 11. Convention euro-péenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 16.
i 19. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupra-vi ..., supra. Cf. et A. de Tocqueville, De la démocratieen Amérique ..., supra, t. 1., pp. 93., 94.; B. Babac,
Ilo~ki statut i ideja o op}inskoj i lokalnoj samoupravikao temeljnomu pravu gradjanina – Ogled o jednomuslu~aju hrvatske dr`avno-pravne tradicije ..., supra, pp.
posebice 364., 365., to~. (5) u stavku 3.
istrajnosti” (S. Rendi}), kako ih se dade
is~itati iz tradicije stolje}a XIX-oga op}enito,
a obnovljenoga histori~kog `upanijskog
ustroja posebice (1861. – 1918.), odlikovali
su se uravnote`eno{}u dr`avne uprave s jed-
ne strane, te lokalne i regionalne samouprave
s druge strane, {to je bilo postizavano na
na~in, i to:
- {to su kotarske oblasti figurirale kao ni`i
upravni stupanj, te kao upravne oblasti prve
molbe nadle`ne za sve upravne stvari koje
ne bi bile pridane kojoj drugoj oblasti ili ti-
jelu a vladi ne bi bile izrijekom pridr`ane, s
tim {to kotarske upravne oblasti nisu bile, u
kona~nici obnove (1883.) i oblastima sa-
mouprave;
- {to su `upanijske oblasti figurirale kao
vi{lje upravne oblasti te iznimno i kao
upravne oblasti prve molbe - u stvarima
kakve bi im bile izrijekom pridr`ane, s tim
{to su `upanije bile oblasti sa {irokom sa-
moupravom (`upanije kao samoupravne
korporacije javnoga prava);
- {to je vlada figurirala kao vrhovna upravna
oblast, a samo iznimno i kao upravna oblast
prve molbe - kada joj se stanovite stvari izri-
jekom pridalo, doti~no kao upravna oblast
druge molbe u slu~ajevima kada je `upanija
figurirala kao upravna oblast prve molbe 101.
Nijedna od odnosnih oblasti nije previ{e
istaknutom, osim Vlade - politi~ki, te `upani-
je - tradicionalno, {to je omogu}ivalo da se
oblasti samouprave, a to su, osim `upanijâ,
gradovi i op}ine, razrije{i tomu sukladno.
Unutar tradicionalnoga `upanijskog
ustroja hrvatskog, provodi se lu~enje izmedju
(seoskih) op}ina i gradova, a zatim i izmedju
samih gradova.
Svako mjesto koje imade uvjete za to, ima-
de pravo samoorganizirati se kao op}ina, med-
jutim gradom je moglo bivati samo ono mjesto
za koje to zakon izrijekom odredi, {to zna~i da
je za oblikovanje op}inâ va`ilo samoodredjenje
(autodérmination, Selbstbnestimmung) kao
na~elo, a za gradove ovla{tenje (autorisation,Genehmigung) kao na~elo 102.
Unutar `upanijskoga ustroja lu~ilo se tri
vrsti gradova, i to:
- gradovi s djelokrugom dr`avne uprave koji
je bio jednak (u stvarima op}e uprave po-
glavito), u na~elu, onomu {to ga se pridava-
lo `upanijama (Zagreb, Osijek, Vara`din i
Zemun);
- gradovi s djelokrugom dr`avne uprave koji
je bio jednak, u na~elu, onomu {to ga se pri-
davalo kotarima (u stvarima op}e uprave
poglavito);
- gradovi koje se izjedna~ivalo s op}inama ili,
{to bi mogla biti bolja karakterizacija, s ka-
snijim komunisti~kim “gradskim op}inama
sa zasebnim pravima” 103.
Obrasci hrvatskoga politi~ko-upravnog
ustrojstva unutar Socijalisti~ke Republike
Hrvatske kao dr`ave ograni~enoga
vrhovni{tva (1963. (1945. – 1989.)), kako se
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 117
101 M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu uKraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, pp. 130. et
s., 337. et s., 464. et s. Za S. Rendi} – cf. njezin kratki ali
sjajni ogled: Izlazak iz genitiva ili drugi hrvatski pre-porod, Kritika, Zagreb, 1971., br.17/71, pp. 417. – 428.,
posebice pp. 417., 418..
102 U novije doba izja{njava se za na~elo samoodredjenja
op}ine I. Mecanovi}, u ~lanku: Uprava i samouprava(Teorijski model za Republiku Hrvatsku) ..., supra.
103 Cf. odredbe od Articulus IX. de interna communitatumadministratione (1836.); Zak. ~lanak XVI. od godine1870. ob uredjenju ob}ina i trgovi{ta koja ne imaduuredjenoga magistrata, Sbornik zakonah i naredabah
od god. 1871., komad III. br. 4.; Zakon od godine 1895.o ustroju gradskih op}inâ u kraljevini Hrvatskoj iSlavoniji, Sbornik zakonah i naredabah od godine
1895., komad IX., br. 34.; M. Smrekar, Priru~nik za poli-ti~ku upravnu slu`bu u kraljevini Hrvatskoj iSlavoniji..., supra. Da{to, gradska op}ina koja nije, kao
ostali gradovi, imala pravo na uredjeni magistrat, bila je
svedena na ceremonijal grada - pravo na vlastiti grb
poglavito. Za “gradsku op}inu sa zasebnim pravima” –
cf. u stavku 1. ~lanka 15. Op}ega zakona o narodnim
odborima, Sl. l. FNRJ br. 22/52. U svezi s tim – cf. B.
Babac, Istra`ivanja hrvatskoga ’histori~kog `upanij-skog ustroja’ – Slu~aj “’administrativno-teritorialnihjedinicâ’, doti~no ’politi~ko-teritorialnih organizacijâ’na regionalnoj razini – Osnove institucionalne analize..., supra, pp. 25. – 45., posebice pp. 29., 30. Cf. et B.
Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanja poli-ti~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjemnacionalnih strategija razvoja Hrvatske i hrvatskogagradjanskog dru{tva..., supra, odsj. 3. @upanijski ustroj.
odnosne obrasce dade is~itati iz nekih tradi-
cijâ druge polovice stolje}a XX-oga, ne po-
kazuju neku naro~itu dugovje~nost, {to ipak
ne zna~i, ba{ obratno, da ne bi imali velikoga
zna~enja za istrajnost i obnovu “histori~koga
`upanijskog ustroja” u Hrvata. Postignu}a {to
bi ih se moglo u tomu smislu rije~i posebice
istaknuti jesu, i to:
(a) “oblasti” kao “administrativno-teritorial-
ne jedinice” na regionalnoj razini – tu je
rije~, ako se onaj komunisti~ki pravni
izri~aj ispravno “prevede”, o “politi~ko-
ozemljenskim ustrojstvima na regionalnoj
razini”: za ~itavo ozemlje N.R. Hrvatske
(1945. – 1963.) bilo je god. 1949. ustroje-
no {est oblasti, koje medjutim nisu bile
dugoga vijeka, te ih se rastrojilo ve} god.
1951., s tim {to treba pripomenuti da je s
jednim zakonom od god. 1946., dakle ve}
god. 1946., bilo predvidjeno ustrojavanje
zasebne oblasti Dalmacije, koja je figuri-
rala umjesto “okruga”, koji je u doba od
god. 1947. do god. 1949. bivao, zapravo,
nadomjestkom regionalnomu ustrojstvu;
da{to, naziv “oblast” nije bio u skladu s
tradicionalnim hrvatskim poimanjem
upravno-politi~kih oblastî, unutar kojega
izri~aj “oblast” zna~i raspored vlasti po di-
jelovima ozemlja, dokle se ~ija vlast pro-
te`e, a ne neku osebujnu upravno-
politi~ku jedinicu, pogotovu ne onu na re-
gionalnoj razini;
(b) “kotari” kao “dru{tveno-politi~ke zajed-
nice” ali na regionalnoj razini, dakle rije~
je o tipi~nomu regionalnom politi~ko-
upravnom ustrojstvu ali pod imenom “ko-
tara” (1963. – 1967. (“regionalni kotar”)),
{to je takodjer proturje~ilo tradicionalno-
mu hrvatskom poimanju kotara kao u`e
ozemljenske oblasti, doti~no temeljnomu
upravnom stupnju; bivaju}i zajednicama
op}inâ svojega ozemlja, za podru~je
tada{nje S.R. Hrvatske (1963. – 1989.)
bilo se ustrojilo devet kotareva (1963.),
koje se medjutim vrlo brzo rastrojilo te
hrvatsko politi~ko-upravno ustrojstvo sve-
lo na svega dvije razine – op}inu i
Republiku (1967. (1967. – 1974.)); prem-
da pod imenom “kotara”, po prvi puta se
nakon god. 1945. (godina uspostavljanja
komunisti~ke Jugoslavije i u nju ukloplje-
ne Hrvatske) u Hrvatskoj uspostavilo
tipi~no regionalno upravno-politi~ko
ustrojstvo ali nakon gospodarski, kultural-
no i politi~ki osmi{ljene regionalizacije
hrvatskoga nacionalnog prostora;
(c) “zajednice op}inâ kao samoupravne
dru{tveno-politi~ke zajednice” (1974. –
1986.), dakle su to bile udru`be (nalije`-
nih) op}inâ svojega ozemlja – i ovoga puta
rije~ je dakle bila o tipi~nomu regional-
nom politi~ko-upravnom ustrojstvu: bilo
se ustrojilo devet zajednicâ op}inâ
(1974.), koje se, medjutim, relativno brzo
i unato~ vi{e nego pozitivnomu politi~kom
vrednovanju, rastrojilo ve} god. 1986.; pri
tomu, kao prvo, regionalno ustrojavanje
od god. 1963. pod imenom “kotara” pos-
lu`ilo je kao podloga, barem {to se ti~e je-
dinicâ i veli~ine ozemlja, za ustrojavanje
“zajednicâ op}inâ kao samoupravnih
dru{tveno-politi~kih zajednicâ” – ozemlje
potonjih poklapalo se s ozemljem onih
predhodnih; kao drugo, i potonje zajedni-
ce op}inâ ustrojilo se tek nakon gospodar-
ski, kulturalno i politi~ki osmi{ljene regio-
nalizacije hrvatskoga nacionalnog prosto-
ra, ba{ kao {to je to bilo slu~ajem i s onim
(regionalnim) “kotarima” 104.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.118
104 Za “oblasti” kao “administrativno-teritorialne jedinice”
na regionalnoj razini (to~. (a)) – cf. u ~lancima 12. – 15.
Op}ega zakona o narodnim odborima biv. FNRJ (SFRJ),
Sl. l. FNRJ br. 49/49 (OZNO-49); u svezi s tim cf. B.
Babac, Istra`ivanja hrvatskoga ’histori~kog `upanijskogustroja’ – Slu~aj “’administrativno-teritorialnih jedini-câ, doti~no ’politi~ko-teritorialnih organizhacijâ’ naregionalnoj razini – Osnove institucionalne analize ...,
supra, pp. 25. – 45., posebice pp. 28., 29.; za “kotare” kao
“regionalna ustrojstva” (to~. (b)) – cf. u ~lancima 150. –
159. Ustava S.R. Hrvatske od god. 1963., Narodne novine
br. 15/63 (Us.S.R.Hr.-63). U svezi s tim – cf. B. Babac,
Istra`ivanja hrvatskoga ’histori~kog `upanijskog ustro-ja’ ..., supra, kao za “oblastî”; za “zajednice op}inâ” kao
“samoupravne dru{tveno-politi~ke zajednice” (to~. (c)) –
cf. u ~lancima 182. – 187. Ustava S.R. Hrvatske od god.
1974., Narodne novine br. 8/74 (Us.S.R.Hr.-74); u svezi s
tim – cf. B. Babac, O problematici oblikovanja regional-noga politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj,
Kako “oblasti” kao “administrativno-teri-
torialne jedinice” na regionalnoj razini (1949.
– 1951.), te “kotari” kao “dru{tveno-politi~ke
zajednice” na regionalnoj razini (1963. –
1967.), tako se i “zajednice op}inâ kao sa-
moupravne dru{tveno-politi~ke zajednice” na
regionalnoj razini (1974. – 1986.) o~ituju kao
premda kratkotrajni ali vi{e ili manje usu-
stavljeni napor da se obdr`i kakvu takvu
istrajnost hrvatske `upanije, i kotarskoga
ustrojstva u njezinomu sklopu. S tim u svezi
dade se, posebice, istaknuti kako slijedi.
Prvo, “oblasti” (1949. – 1951.) kao “ad-
ministrativno–teritorialne jedinice” na regio-
nalnoj razini imale su obuhva}ati “podru~ja
koja predstavljaju prostranstvo {ire od jedno-
ga okruga a ~ine historijsku, ekonomsku i
kulturnu cjelinu”, {to ih je ~inilo sli~nim s
jedne strane kasnijim “regionalnim kotari-
ma” (1963. – 1967.) – kojega su imale ~initi
“op}ine koje su povezane zajedni~kim intere-
sima gospodarskoga, dru{tvenog i kulturnog
razvoja”, te s druge strane jo{ kasnijim “za-
jednicama op}inâ kao samoupravnim
dru{tveno-politi~kim zajednicama” (1974. –
1986.) – koje se imalo ustrojiti na na~in da
obuhvate “prostorne, dru{tveno-gospodarske
i kulturne cjeline” do mjere da ih se moglo
smatrati “regijama”, doti~no regionalnim
ozemljenskim zajednicama, ba{ kao i one
“oblasti”, doti~no (regionalne) “kotare”.
Djelokrug “oblasti” bio je odredjen, kao i
drugih “narodnih odbora” (“mjesta”,
“op}ine”, “kotara”, “grada”), stanovitom
“troslojnom” tehnikom, {to }e re}i da se u
nadle`nosti “narodnih odborâ”, pa tako i
“oblasnoga narodnog odbora”, moglo tri slo-
ja uo~iti, i to:
Prvim slojem bila su na~ela za djelovanje
“narodnih odborâ”, a to je:
(a) da vode gospodarsku, dru{tvenu i kultur-
nu izgradnju svojega ozemlja, te u tomu
smislu u skladu sa zakonom vr{e, osim
prava {to ih kao lokalna tijela dr`avne vla-
sti imadu i naspram gospodarskim podu-
ze}ima i ustanovama od republi~koga i
op}e-dr`avnoga zna~enja, jo{ i nadzor nad
stanjem u takvim poduze}ima i ustanova-
ma;
(b) da imadu pravo raspravljati pitanja iz nad-
le`nosti vi{ljih dr`avnih tijelâ i podnositi
im svoje prijedloge, uklju~uju}i tu prije
svega pravo zakonodavne iniciative;
(c) da se imade po crti nadle`nosti lu~iti iz-
medju “narodnoga odbora” i njegovoga
“izvr{nog odbora” i drugih njegovih tijelâ,
s tim {to u vr{enju svojih funkcijâ “izvr{ni
odbor narodnoga odbora” imade postupa-
ti, medjuostalim, i po statutu i drugim pro-
pisima “svojega” narodnog odbora;
(d) da za djelovanje “narodnih odborâ” va`i
op}e na~elo zakonitosti, prije svega u
tomu {to se “prava i du`nosti”, doti~no
“obavljanje poslova” imade temeljiti na
ustavu, zakonu i drugim propisima, uk-
lju~ju}i tu i propise {to ih donosi “narodni
odbor” sâm, zatim su odnosna “prava i
du`nosti” granicom kontrolnim ovlastima
{to ih “vi{lja dr`avna tijela” vr{e prema
onim ni`ljim.
Drugim slojem bijahu “temeljni zadatci”
“narodnih odbora”, i to:
a/ da su obvezatnim u obavljanju op}ih i lo-
kalnih zadataka oslanjati se na “iniciativu
i sudjelovanje narodnih masâ te na organi-
zacije radnoga naroda”;
b/ provodjenje politike saveza radnoga naro-
da grada i sela, te rad na gospodarskom i
kulturnom povezivanju grada i sela;
c/ da u vr{enju svojega prava na samoorgani-
ziranje kao tijela vlasti koja su najvi{ljim u
sklopu prava i du`nosti odnosnoga “na-
rodnog odbora” donose statut, koji podli-
je`e potvrdi oblasnoga narodnog odbora, a
od potonjega potvrdi Prezidiuma Sabora
N.R. Hrvatske;
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 119
in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija..., supra,
pp. 7. – 68., posebice pp. 31. – 37.; Zv. Lauc,
Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj, inB. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija..., supra. pp.
69. – 117., posebice pp. 85. – 108. Za hrvatsko pravno
shva}anje “oblasti” – cf. Vl. Ma`urani}, Prinosi zahrvatski pravno-povjestni rje~nik, H.A.Z.U., Zagreb,
1908. – 1922., jedinice: “oblast”, “oblastan”, “oblast-
nik”.
d/ da vr{e nadzirateljske ovlasti nad podred-
jenim im narodnim odborima mjesta, ko-
tara i grada).
Tre}i se sloj odnosio na djelokrug “(obla-
snoga) narodnog odbora”, koji je u svezi i
unutar onih “temeljnih na~elâ” te “temeljnih
zadataka” obuhva}ao ovlasti i du`nosti po-
tonjega, i to:
(i) da obavlja lokalne (doti~no regional-
ne) poslove u podru~jima: (I) plana, financijâ
i upravljanja op}e-narodnom imovinom; (II)
lokalnoga (doti~no regionalnog) gospodarst-
va; (III) komunalne izgradnje i komunalnih
poslova; (IV) prosvjete i kulture; (V) za{tite
narodnoga zdravlja; (VI) socialne skrbi; (VII)
za{tite prava gradjana i odr`avanja javnoga
reda i mira;
(ii) da obavlja poslove koordinacije, vrhu
~ega su, ina~e, ovlasti unutar sustava narod-
nih odborâ pripadale oblasnomu odboru is-
klju~ivo, posebice da obavlja djelatnosti nad-
ziranja (kontrolne ovlasti) nad podredjenim
mu narodnim odborima;
(iii) da odlu~uje o upravnim stvarima koje
bi joj Prezidium Sabora NR Hrvatske prenio
iz pojedinih podru~jâ dr`avne uprave.
(iv) da obavlja poslove u svezi s provod-
jenjem drugostupanjskoga upravnog postup-
ka, a kada je nadle`an odlu~ivati i u prvomu
stupnju – onda i onoga prvostupanjskoga.
Dakle, djelokrug je oblasti bio propisan
na na~in da nije moglo biti dvojbe u tomu da
je rije~ o “srednjemu stupnju uprave”- bila je
nadle`nom da rje{ava stvari “u drugoj mol-
bi”, pa i u tre}oj (ako je “u prvoj molbi po-
stupao mjesni narodni odbor), a u “prvoj
molbi” da rje{ava upravne stvari koje bi joj
Prezidium Sabora NR Hrvatske prenio iz po-
jedinih podru~jâ dr`avne uprave.
Oblast je ustrojavala vlastita tijela, zak-
lju~uju}a - oblasni narodni odbor, i
izvr{uju}a - izvr{ni odbor oblasnoga narod-
nog odbora, te predsjednik oblasnoga narod-
nog odbora skupno s tijelima oblasne uprave,
s tim {to je sastav te djelokrug i na~in izbora
odnosnih tijelâ bio veoma potanko propisan
saveznim i republi~kim propisima, a isto tako
i ustrojavanje oblasne uprave. Ipak, pravo na
samoorganiziranje unutar sustava narodnih
odborâ bilo je dosta {irokim: osim svega, na-
rodni odbor je, pa tako i oblasni narodni od-
bor, bio najvi{ljim tijelom vlasti unutar prava
i du`nosti koje su mu priznavali Ustav, zakon
i drugi propisi s obzirom na odnosnu “admi-
nistrativno-teritorialnu jedinicu”, a bio je
ovla{ten u vr{enju svojih pravâ i du`nostî u
istim granicama donositi statut i druge svoje
propise te odluke zna~enja pojedina~noga 105.
Drugo, “regionalni kotar” (1963. – 1967.)
kao dru{tveno-politi~ka zajednica koju su
imale ~initi (nalije`ne) “op}ine povezane za-
jedni~kim interesima gospodarskoga,
dru{tvenog i kulturnog razvoja”, s tim {to se
svaka op}ina, a to je bila “temeljna dru{tve-
no-politi~ka zajednica” (zapravo jedinstvo
tradicionalnoga hrvatskog kotara i samou-
pravne op}ine), imala nalaziti u sastavu
odredjenoga kotara.
Djelokrug “regionalnoga kotara” obuh-
va}ao je, na~elno, s jedne strane vlastite nad-
le`nosti – uskladjivanje i poticanje djelatno-
sti op}inâ, ustrojavanje stru~nih slu`bî i usta-
novâ od zajedni~koga interesa za op}ine
svojega podru~ja, s druge strane poslove od
zajedni~koga interesa za sve ili neke op}ine
koje bi ove op}ine kotaru povjerile, te s tre}e
strane poslove {to ih kotaru povjeri
Republika iz podru~ja svojih pravâ i du`no-
stî. K tomu, kotarska tijela bila su, u granica-
ma njegovoga djelokruga i ovla{tenja, nad-
le`na odlu~ivati u upravnim stvarima u dru-
gomu stupnju, a u prvomu stupnju o
poslovima iz podru~ja narodne obrane, unu-
tarnjih poslova i drugih upravnih poslova koji
prelaze interes pojedinih op}inâ, kao i odred-
jene inspekcijske poslove.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.120
105 Za pravni polo`aj, djelokrug i tijela “oblasti” kao
“administrativno-teritorialne jedinice” na regionalnoj
razini – cf. u ~lancima 25. – 40. OZNO-49, supra. Cf. et
B. Babac, Istra`ivanja hrvatskoga ’histori~kog `upanij-skog ustroja’ – Slu~aj “’administrativno-teritorialnihjedinicâ, doti~no ’politi~ko-teritorialnih organizhacijâ’na regionalnoj razini – Osnove institucionalne analize..., supra, pp. 25. – 45., posebice pp. 34. – 40.
U svezi s obavljanjem poslova iz svojega
djelokruga i nadle`nosti, regionalni kotar
ustrojavao je svoja tijela – zaklju~uju}a: ko-
tarska skup{tina, izvr{na: savjeti za odredjena
podru~ja dr`avne uprave i samouprave te
predsjednik kotarske skup{tine skupno s tije-
lima kotarske uprave, s tim {to se, uz
priuzdr`aj ustavnih na~elâ o kotarima,
ustrojstvo te djelokrug i na~in rada kotarskih
tijelâ uredjivalo njegovim statutom 106.
Tre}e, “zajednice op}inâ kao samouprav-
ne dru{tveno-politi~ke zajednice” na regio-
nalnoj razini (1974. – 1986.), imale su kao
prave regije obuhva}ati medjusobno
nalije`ne i u sklopu kakve “prostorne,
dru{tveno-gospodarske i kulturne cjeline” na-
laze}e se op}ine (“temeljna dru{tveno-poli-
ti~ka zajednica” (zapravo jedinstvo tradicio-
nalnoga hrvatskog kotara i samoupravne
op}ine)), s tim:
(a) {to su se op}ine obvezatno udru`ivale u
zajednice op}inâ, a to zna~i da se svaka
op}ina imala nalaziti u sastavu odredjene
zajednice op}inâ (doti~no gradske zajedni-
ce op}inâ, a ova je smjela biti udru`enom
u zajednicu op}inâ, ili ako to ne bi bivalo
slu~ajem, glasom zakona vr{ila je prava i
du`nosti zajednice op}inâ);
(b) {to se podru~je zajednice op}inâ utvrdji-
valo s “dru{tvenim dogovorom” izmedju
odnosnih op}inâ i Republike, a ako
dru{tveni dogovor ne bi bio postignut,
onda sa zakonom;
(c) {to su se odnosi “zajednice op}inâ kao sa-
moupravne dru{tveno-politi~ke zajednice”
prema drugim dru{tveno-politi~kim zajed-
nicama imali temeljiti na na~elima samo-
stalnosti, ravnopravnosti, dragovoljnosti i
medjusobne suradnje, ali i suradnje s na-
cionalnim i medjunarodnim udru`bama
ozemljenskih jedinicâ, uz pravo u~lanjenja
u potonje udru`be.
Djelokrug “zajednice op}inâ kao samou-
pravne dru{tveno-politi~ke zajednice” obuh-
va}ao je poslove vlasti i samouprave takve da
se nedvojbeno moglo izvoditi zaklju~ak da ih
se unutar hrvatskoga nacionalnog prostora
imalo ustrojiti tako da obuhvate “prostorne,
dru{tveno-gospodarske i kulturne cjeline”, a
nadle`nosti toga djelokruga izvirale su iz
po~ela koje ih je konstituiralo, a to je da se u
takvoj dru{tveno-politi~koj zajednici “obav-
ljalo funkcije vlasti i samoupravljanja u ost-
varivanju i uskladjivanju zajedni~kih interesâ
op}inâ”. U tomu smislu, njihov je djelokrug
sadr`avao tri skupine nadle`nosti, i to:
(i) izvori{ne funkcije, {to }e re}i takve da
ih je zajednica op}inâ vr{ila de iure proprio,
a utvrdjivao ih je sâm Ustav, kao {to je:
- utvrdjivanje prostornoga i dru{tvenog plana
zajednice op}inâ (samostalno usmjeravanje
gospodarskoga, dru{tvenog i kulturnog raz-
voja a unutar nacionalne regionalne politike
razvoja), uklju~uju}i tu i vodjenje brige o
ravnomjernomu razvoju udru`enih op}inâ i
o br`emu razvoju manje razvijenih op}inâ
(uskladjivanje gospodarskoga i dru{tvenog
razvoja udru`enih op}inâ);
- uredjivanje odno{ajâ od zajedni~koga inte-
resa za gospodarski, dru{tveni i kulturni
`ivot u prostoru njegovanja zajedni{tva, us-
kladjivanje i zauzimanje stavova u pitanji-
ma od zajedni~koga interesa za udru`ene
op}ine, te vr{enje stanovitih ovlastî i du`no-
stî u svezi s tim;
- uredjivanje i ustrojavanje narodne obrane
sukladno sustavu op}e-narodne obrane,
obavljanje poslova dr`avne sigurnosti unu-
tar okvirâ {to ih odredi Republika, te stano-
vitih poslova javne sigurnosti i dru{tvene
samoza{tite;
- provedba i osiguranje provedbe propisâ i
utvrdjene politike, provedba nadzora i
obavljanje poslova inspekcije;
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 121
106 Za pravni polo`aj, djelokrug i tijela “kotara” kao regio-
nalne “dru{tveno-politi~ke zajednice“, te udru`be u nj
uklopljenih op}inâ – cf. u ~lancima 150. – 159.
Us.S.R.Hr.-63, supra. Cf. et B. Babac, Istra`ivanjahrvatskoga ’histori~kog `upanijskog ustroja’ – Slu~aj“’administrativno-teritorialnih jedinicâ, doti~no ’poli-ti~ko-teritorialnih organizhacijâ’ na regionalnoj razini– Osnove institucionalne analize ..., supra, pp. 25. –
45., posebice pp. 40. – 43.
- obavljanje funkcijâ za{tite i promicanja pri-
rodnih i radom stvorenih vrednotâ ~ovjeko-
voga okoli{a;
(ii) funkcije {to bi ih na zajednicu op}ina
prenijela Republika, {to je ~estotno uslijedji-
valo, ne ulaze}i u potankosti, posebice u po-
dru~jima: narodne obrane, unutarnjih poslo-
va, dru{tvene kontrole cijenâ, pomorske
uprave, te vodjenja upravnih postupaka;
(iii) funkcije {to bi ih zajednici op}inâ
povjerile udru`ene op}ine.
Ba{ kao i za onaj “regionalni kotar”
(1963. – 1967.), tako i za ovu zajednicu
op}inâ (1974. – 1986.), treba primijetiti da
ono {to ih je konstituiralo po crti djelokruga i
nadle`nostî nisu bili ni oni poslovi {to bi ih
zajednici op}inâ povjerila Republika – u tak-
vomu slu~aju tijela “regionalnoga kotara”,
doti~no tijela zajednice op}inâ kao samou-
pravne dru{tveno-politi~ke zajednice, figuri-
rala bi kao upravni medjustupanj na regional-
noj razini, s tim {to se obavljanje povjerenih
poslova mo`e ustrojiti i preko ispostavâ sre-
di{njih dr`avnih tijelâ na regionalnoj razini
({to je i bilo u~injeno po rastrojenju zajedni-
câ op}inâ kao samoupravnih dru{tveno-poli-
ti~kih zajednicâ (1986. i dalje), pri ~emu se
ne mora promijeniti karakter zajednice; a
nisu to bili ni poslovi {to bi ih regionalnomu
kotaru, doti~no zajednici op}inâ povjerile u
kotar, doti~no zajednicu op}inâ, udru`ene
op}ine – u takvomu slu~aju ustrojavalo bi se
raznolike oblike medjuop}inske suradnje, pa
i u obliku povjeravanja poslova zajednicama
op}inâ, kakva bi suradnja bila po`eljnom i
dopu{tenom neodvisno o tomu da li je ustro-
jenom kakva zajednica op}inâ ili regionalni
kotar; regionalni kotar, doti~no zajednicu
op}inâ kao samoupravnu dru{tveno-politi~ke
zajednicu, konstituirao je njihov izvori{ni
djelokrug u svezi s njihovim pravnim
polo`ajem dru{tveno-politi~ke zajednice, {to
zna~i pravni polo`aj sa zna~ajnim udjelom u
politi~koj vlasti, te s relativno visokim pra-
vom na samo-organiziranje.
Na podlozi onoga svojeg pravnog
polo`aja, {to }e re}i s Ustavom (1974.) za-
jam~ene ovlasti, a unutar relativno {irokoga
prava na samo-organiziranje, zajednica
op}inâ ustrojavala je svoja vlastita tijela,
ustanove i slu`be, propisivala je njihov djelo-
krug te unutarnje ustrojstvo i poslovanje, s
tim {to posebice treba ovo istaknuti:
a/ skup{tina zajednice op}inâ – to je bilo tije-
lo samoupravljanja i najvi{lje tijelo vlasti
unutar pravâ i du`nostî zajednice op}inâ, a
svoje poslove izvr{ivala je glasom Ustava,
zakona i statuta Zajednice;
b/ izvr{no vije}e zajednice op}inâ – to je bilo
izvr{no tijelo skup{tine zajednice op}inâ
(to~. a/) odgovorno skup{tini za stanje u
dru{tveno-politi~koj zajednici, za provod-
jenje politike i izvr{ivanje propisâ i drugih
op}ih akata skup{tine te za umjeravanje i
uskladjivanje rada tijelâ uprave;
c/ tijela uprave – to su bila tijela {to ih je
ustrojavala skup{tina zajednice op}inâ koja
su po na~elima samostalnosti, zatim odgo-
vornosti skup{tini (to~. a/) i izvr{nomu
vije}u (to~. b/) te, kona~no, zakonitosti i
eficientnosti bila nadle`na provoditi utvrd-
jenu politiku, izvr{ivanje propisâ i drugih
op}ih akata skup{tine (to~. a/) i izvr{noga
vije}a (to~. b/), provoditi smjernice svoje
skup{tine, uz odgovornost za stanje u po-
dru~ju za koje su ustrojeni, rje{avati u
upravnim stvarima, provoditi upravni nad-
zor i obavljati druge upravne poslove, pri-
premati propise te obavljati i druge stru~ne
poslove za skup{tinu i izvr{no vije}e, kao i
davati iniciativu za rje{avanje pitanjâ u od-
nosnim oblastima 107.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.122
107 Za pravni polo`aj, djelokrug i tijela “zajednice op}inâ”
kao regionalne “samoupravne dru{tveno-politi~ke
zajednice“ – cf. u ~lancima 182. – 187. Us.S.R.Hr.-74,
supra. Cf. et B. Babac, O problematici oblikovanjaregionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva uHrvatskoj, in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionaliza-
cija..., supra, pp. 7. – 68., posebice pp. 31. – 37.; Zv.
Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) irazvoj, in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizaci-
ja..., supra. pp. 69. – 117., posebice pp. 85. – 108.; B.
Babac, Istra`ivanja hrvatskoga ’histori~kog `upanij-skog ustroja’ – Slu~aj “’administrativno-teritorialnihjedinicâ, doti~no ’politi~ko-teritorialnih organizhacijâ’na regionalnoj razini – Osnove institucionalne analize..., supra, pp. 25. – 45., posebice pp. 40. – 43.
Ovaj prelijet, premda vi{e nego letimi~an,
kroz problematiku ustrojavanja “oblastî” kao
regionalnih “administrativno-teritorialnih je-
dinicâ” (1949. – 1951.), zatim “kotara” kao
ustrojstava na regionalnoj razini i udru`be
op}inâ svojega ozemlja (“regionalnih kotare-
va” (1963. – 1967.)), te kona~no “zajednicâ
op}inâ” kao “samoupravnih dru{tveno-poli-
ti~kih zajednicâ” (1974. – 1986.), prosudju-
ju}i njihovo upravno-politi~ko zna~enje,
opravdava zaklju~ak da odnosni oblici, kao
{to je to ve} bilo nagla{eno, izra`avaju kakvo
takvo nastojanje da se unutar Hrvatske kao
N.R. (S.R.) Hrvatske (1945. (1963.) –
1989.)) gospodarski, nacionalno-kulturalno i
politi~ki osmisli regionalizaciju hrvatskoga
nacionalnog prostora u funkciji odr`ljivoga
razvoja ljudskih zajednicâ, {to ne mo`e a ne
biti na crti o~uvanja povijesnoga nasljedja
hrvatskih `upanijâ. Premda kratkotrajnim,
odnosna ustrojstva dostatno su trajala (iskust-
vo s oblastima traje zapravo od 1946. kada se
ustrojilo kao oblast ~itavu Dalmatinsku
Hrvatsku) da se ukorijene u javni `ivot
Republike kao nacionalne zajednice, doti~no
da poka`u svoje prednosti i nedostatke: koli-
ko su odnosna ustrojstva uspijevala bivati na
crti razvoja gospodarstva i kulture u svijetlu
hrvatske narodne pravne tradicije tim vi{e su
uspijevala o~itovati se kao visoko-eficientna
ustrojstva po parametrima pravosmjernosti,
profesionaliteta i samoodgovornosti, {to
zna~i puno vi{e o~itovati prednosti nego ne-
dostatke 108.
Uvidjano tradicionalno, posebice uzima-
ju}i u obzir iskustva s “oblastima” kao regio-
nalnim “administrativno-teritorialnim jedinica-
ma” (1949. – 1951.), zatim iskustva s “kotari-
ma” kao ustrojstavima na regionalnoj razini i
udru`bama op}inâ svojega ozemlja (“regional-
ni kotarevi” (1963. – 1967.)), te kona~no
iskustva sa “zajednicama op}inâ” kao “samou-
pravnim dru{tveno-politi~kim zajednicama”
(1974. – 1986.), u su~eljavanju s veli~inama
iznimno uspjeloga podhvata obnove `upanij-
skoga ustroja {to ga je izveo grof Dragutin
Khuen-Hedervary (1849. – 1918.) kao hrvatski
ban (1883. – 1993.), onoga ve} spomenutoga
podhvata od god. 1886. (cf. to~. 1.5., supra),
imalo bi se u sklopu obnove “histori~koga
`upanijskog ustroja” u Hrvatâ, na~elno, ustro-
jiti upravne ublasti u tri razine, ali uz ustroja-
vanje u osebujnim javnim poslovima ne broj-
nih ispostavâ sredi{njih tijelâ u ozemlju jedini-
câ lokalne i regionalne samouprave.
Upravne oblasti bile bi:
a/ kotarska upravna oblast - kao upravne
oblasti prve molbe te, podjedno, ni`ega ali te-
meljnoga stupnja upravnoga, s tim {to ostaje
otvorenim pitanje da li bi kotar figurirao i kao
oblast samouprave: s obzirom na duh i smi-
sao europskih poveljâ o lokalnoj, doti~no re-
gionalnoj, samoupravi, a to je tretiranje u`ih
ozemljskih skupnosti kao zajednicâ, treba se
opredijeliti (i) za kotarsku samoupravu, s tim
{to bi kotar kao takav figurirao i kao zajedni-
câ stanovnika te op}inâ i gradova svojega po-
dru~ja; naravno, ostaje i jedno prakti~no pi-
tanje, a to je veli~ina kotara po ozemlju i bro-
ju stanovnikâ: naravno, {to je kotar vi{e
“gradskiji”, to je ve}im po broju stanovnikâ,
a relativno manjim po povr{ini; prema svom
povijesnom iskustvu, hrvatski kotari bili su
uvijek manjim od onih austrijskih, {to je po-
sebice razvidnim iz usporedbe kotareva
Dalmatinske i Istarske Hrvatske (izravna au-
strijska uprava) s kotarevima u Kraljevini
Hrvatskoj i Slavoniji; prema najnovijemu
ustrojstvu kotarske uprave u S.R. Njema~koj,
kotar bi imao prosje~no 50 000 stanovnika;
b/ `upanijska upravna oblast - kao uprav-
na oblast druge molbe, a samo iznimno i prve
molbe, medjutim i kao vi{lja upravna oblast i,
samim tim, nadzorne instancije nad upravom
i samoupravom u kotaru, gradu i op}ini; na-
ravno, `upanije bile bi jedinice samouprave i
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 123
108 O iskustvima sa “zajednicama op}inâ” kao “samou-
pravnim dru{tveno-politi~kim zajednicama” ne postoje,
koliko je to ovomu auktoru poznatim, ikakva usustavlje-
nija istra`ivanja. Ipak, neke pa makar i samo empiri~ke
nazna~nice dade se na}i – cf. Analiza ostvarivanjafunkcijâ zajednicâ op}inâ, Republi~ki zavod za javnu
upravu, Zagreb, travanj 1978., skupno s DopunomAnalize ostvarivanja funkcijâ zajednicâ op}inâ, isti,
travanj 1979.
uprave na regionalnoj razini, {to zna~i na jed-
nomu {irem ozemlju koje bi obuhva}alo vi{e
kotareva; naravno, to bi bile globalne zajed-
nice obuhva}aju}i ne samo svojstvo upravne
oblasti druge, iznimno i prve, molbe i vi{lje
upravne oblasti, ve} i zajednice stanovnika i
op}inâ i kotareva svojega podru~ja; s motri{ta
postoje}ih na~ela Ustava odnose}ih se na lo-
kalnu i regionalnu samoupravu, nije uop}e
prijepornim da bi `upanije imale svojstvo je-
dinice regionalne samouprave, samo je veliko
pitanje provedbe nacionalno-kulturalno
osmi{ljene regionalizacije hrvatskoga nacio-
nalnog prostora i u sklopu toga prepoznavan-
ja onih dijelova hrvatskoga ozemlja koji bi se
po crti tradicije, gospodarstva i kulture, te sa-
mouprave konstituirali kao regije, doti~no
`upanije; s obzirom pak na osebujne politi~ke
probleme i zahtjeve oko ustrojavanja `upani-
jâ trebalo bi, naravno, ozbiljno razmisliti o
regionalnom medjustupnju u vi{e institucijâ,
kao {to je to slu~aj u Bavarskoj, ali uz je-
dinstvenu upravu na razini `upanije;
c/ vladina upravna oblast - kao iznimno
upravne oblasti prve molbe, zatim kao uprav-
na oblast druge molbe kada je prvom `upani-
ja, te kao vrhovne upravne i nadzorne instan-
cije nad cjeloskupnom upravom i samoupra-
vom unutar Republike, da{to s motri{ta
nacionalnoga vrhovni{tva, doti~no osigura-
vanja istrajnosti hrvatskoga nacionalnog
`ivota.
Gradove bi se moralo ustrojiti kako slije-
di:
i/ gradovi kao op}ine s zasebnim pravima,
dakle gradske op}ine kojima se mo`e pridati
ali samo neke upravne nadle`nosti {to ih se
pridaje kotarskim upravnim oblastima, ovi-
sno, prije svega, o tradiciji te o njegovoj
veli~ini i razvijenosti;
ii/ gradovi s upravnim nadle`nostima ko-
tarskih upravnih oblasti, da{to prije svega oni
koji bi bili sjedi{tima `upanijskih ili kotar-
skih oblastî, a od ostalih na~elno svi ve}i gra-
dovi - {to bi se moralo s zakonomzasebno de-
finirati, da{to ako je zamislivim da bi posto-
jao koji ve}i grad a da ne ne bi bio sjedi{tem
`upanijske ili kotarske oblasti;
iii/ gradovi s upravnim nadle`nostima i
kotarskih upravnih oblastî i `upanijskih
upravnih oblastî, {to bi do{lo u obzir samo za
Zagreb kao glavni grad, s tim da bi se naj-
ve}im gradovima priznalo, kako glasi i
sada{nja ustavna formula, stanovite ovlasti
`upanije, {to zna~i da bi, ~ini se, bio dopusti-
vim zaklju~ak da se gradove smije diferenci-
rati s obzirom na povjeravanje ovlastî iz nad-
le`nosti `upanije 109.
Da{to, nadzor nad gradovima ne bi smio
biti tipi~ni hierarhijski nadzor, {to ne zna~i
da bi morao biti oslabljen. Ne{to poput ono-
ga {to je postojalo u projektu Khuenovomu,
mo`e se zagovarati i ovdje, dakle:
- nadzor nad gradom ili gradovima {to bi ima-
li ovlasti `upanija ({to zna~i i kotara podjed-
no) pripadao bi vladi, ali bi ga se imalo pre-
ko naro~itoga, recimo “gradskoga `upana”
kao njezinoga povjerenika, izvoditi;
- nadzor nad gradovima kao op}inama sa za-
sebnim pravima pripadao bi kotarskim
upravnim oblastima izravno, doti~no kotar-
skomu predstojniku;
- nadzor nad gradovima s ovlastima kotarskih
upravnih oblasti pripadao bi `upanijskim
upravnim oblastima, doti~no (velikomu)
`upanu.
Dakle, trebalo bi na svim razinama
dr`avne uprave osim vladine, doti~no op}ine,
grada, kotara te `upanije, samoupravi pri-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.124
109 Odnosno oslikavanje zami{ljenih obrazaca lokalne i
regionalne samouprave utjelovljuje u sebi prije svega
ono {to se smatra velikim postignu}ima Banske
Hrvatske (1867./1868. – 1918.), kao i nedostatno anali-
zirana ali vrijedna iskustva s hrvatskim “zajednicama
op}inâ” kao “samoupravnim dru{tveno-politi~kim
zajednicama” (1974. – 1986.) – za upravno-politi~ka
postignu}a Banske Hrvatske – cf. u M. Smrekar,
Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u kraljeviniHrvatskoj i Slavoniji..., supra; za hrvatske zajednice
op}inâ – cf. B. Babac, O problematici oblikovanjaregionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva uHrvatskoj, in B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionaliza-
cija ..., supra, pp. posebice 23. – 41.; Zv. Lauc,
Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj,isto, supra, pp. 71. – 74., 98. – 108.
dru`iti “komad” dr`avne uprave i obratno, ali
na razli~ite na~ine, i to:
a/ `upaniji kao jedinici regionalne samoupra-
ve - na taj na~in {to bi ju se definiralo kao
“jedinicu regionalne uprave i samoupra-
ve”, ali i kao zajednicu op}inâ i kotareva
svojega podru~ja;
b/ kotaru - da mu se kao upravnoj oblasti prve
molbe priznaju i stanovite ovlasti samou-
prave, i kao i svojstvo zajednice op}inâ
svojega podru~ja;
c/ op}ini - povjeravanje stanovitih poslova
dr`avne uprave (konstituiranje tzv. prene-
senoga ili povjerenoga djelokruga);
d/ gradu - da mu se kao jedinici lokalne sa-
mouprave pridru`e na~elno sve, ili goto-
vo sve upravne nadle`nosti kotarske, ako
je podjedno sjedi{tem kotara ili `upanije,
a ostalim gradovima pravni polo`aj
op}ine s zasebnim pravima, dakle pri-
dru`iti mu neke upravne nadle`nosti ko-
tara, kao i one koje i svakoj op}ini; glav-
nom gradu Zagrebu priznati pak sve ko-
tarske upravne nadle`nosti, kao i one
`upanijske 110.
Za pojedine poslove dr`avne uprava treba
uspostavljati i, kao {to se to ~ini u tipi~no je-
dinstvenim, nedjeljivim dr`avama, kakvom je
i Republika Hrvatska, povjerenstva, zastup-
ni{tva i druga tijela (délegations, agences) za
ozemlje dvaju ili vi{e kotara, doti~no `upani-
ja, npr. inspekcije, etc., dr`avne uprave.
Poslove samouprave ne da ne bi trebalo
“odijeliti” od poslova dr`avne uprave – {to
nije niti zamislivim a kamoli izvedivim, osim
kao upravno-politi~ko “nasilje”, ve} bi se
imalo osigurati da sve upravne poslove od
javnoga zna~enja obavljaju sukladna tijela
dr`avne uprave ili tijela grada ili op}ine kada
se to takvim jedinicama prenese (jedinstvo
javne funkcije), a poslove samouprave pre-
razna kolegijalna tijela sastavljena od gradja-
na ili od njihovih predstavnika a, osim toga,
neodvisno ~ak i o tomu {to bi se na istoj razi-
ni na{lo i vi{e institucijâ, npr. kao u
Bavarskoj: upravni okrug, regija i vi{lji ko-
munalni savez, uprava imade ostati jedinst-
venom ali, da{to, sukladno politi~ki i po dru-
gim naslovima i kako kojoj instituciji, odgo-
vornom 111, a i, osim svega i za oblikovanje
politi~ko-upravnoga ustrojstva u funkciji
obdr`avanja istrajnosti nacionalnoga `ivota u
Republici Hrvatskoj sro~enom 112.
5.4. Prosudba preustrojenja od god. 2001.u svjetlu zajedni~koga europskoginstitucionalnog modela
Medjutim, s najnovijim Zakonom o lokal-
noj i podru~noj (regionalnoj) samoupravi od
god. 2001. - koji sadr`i jo{ manje osnova za
obnovu `upanijskoga ustroja nego onaj
Zakon o lokalnoj samoupravi od god. 1992. -
jo{ se vi{e pogor{ava stvar s obnovom hrvat-
skoga `upanijskog ustroja i, u njegovomu
sklopu, kotara kao temeljnoga upravnog
stupnja, i to s tim, najsa`etije, {to se:
(a) ustavno-pravno – ne uspostavlja ni-
kakve ustavne zasade “regionalizacije”,
doti~no ustrojavanja ̀ upanijâ ali ne samo kao
jedinica na regionalnoj razini, ve} i “global-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 125
111 Cf. Fr. Mayer ed., Region und Mittelstufe derVerwaltung,... Cf. et B. Babac i Zv. Lauc, Regija i regio-nalizacija..., supra.
112 Za zna~enje javne uprave u svezi s obdr`avanjem istraj-
nosti nacionalnoga `ivota – cf. G. Vedel et P. Delvolvé,
Droit administratif ..., supra, t. 1., pp., posebice, 24. et
s., 584. et s., 697. et s. Cf. et B. Babac, Ogled o obnovinau~avanja o naredbi u hrvatskim upravnim znanosti-ma, in Pravni vjesnik, Osijek, 1999., pp. 65. – 122.,
posebice 1. – 12.
110 Dakle, kao {to smo to ve} rekli, odnosno oslikavanje
zami{ljenih obrazaca lokalne i regionalne samouprave, te
razrje{avanja probleâ nadziranja i povjeravanja
nadle`nostî, utjelovljuje u sebi prije svega ono {to se sma-
tra velikim postignu}ima Banske Hrvatske (1867./1868. –
1918.), kao i nedostatno analizirana ali vrijedna iskustva
s hrvatskim “zajednicama op}inâ” kao “samoupravnim
dru{tveno-politi~kim zajednicama” (1974. – 1986.) – za
upravno-politi~ka postignu}a Banske Hrvatske – cf. u M.
Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u kra-ljevini Hrvatskoj i Slavoniji..., supra; za hrvatske zajed-
nice op}inâ – cf. B. Babac, O problematici oblikovanjaregionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva uHrvatskoj, in B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionalizaci-
ja ..., supra, pp. posebice 23. – 41.; Zv. Lauc,
Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj,isto, supra, pp. 71. – 74., 98. – 108.
nih zajednica”, doti~no dru{tava, i udru`bî lo-
kalnih jedinica svojega ozemlja;
(b) odredjivanje ozemlja `upanija ~ini
ovisnim isklju~ivo o zakonu, {to zna~i o neo-
grani~enomu politi~kom oportunizmu, uz to
{to je definicija `upanije kao jedinice lokalne
samouprave indistinktnom naspram onima
od op}ine i grada, poglavito s tim {to ih se ne
definira kao jedinice ustrojene u funkciji na-
cionalnoga - gospodarskog, politi~kog i kul-
turnog - razvoja s obzirom na oplodjivanje lo-
kalnih i regionalnih raznolikosti u sklopu raz-
vojne homogenizacije ukupnoga hrvatskog
nacionalnog prostora, dakle u razvojnomu
smislu op}enito, a izravnavanja financialnoga
posebice (cf. infra);
(c) ne predvidja kotar ni kao jedinicu sa-
mouprave niti kao temeljni upravni stupanj,
ve} se naspram vladi, doti~no nacionalnoj ra-
zini, predvidja samo jedinice samouprave, ne
i dr`avne uprave, {to zna~i da se i dr`avne
poslove obavlja u sklopu njihovoga samou-
pravnog djelokruga, ispravnije re~eno kroz
povjeravanja dr`avnih poslova po sustavu po-
zitivnoga pobrojivanja u nadle`nost lokalnih i
regionalnih jedinicâ, uz odbacivanje na~ela
podrednosti (subsidiariteta) – primjena ovoga
na~ela bila bi ina~e medjunarodno-pravno
obvezatnom s obzirom na usvajanje one ve}
spomenute Europske konvencije o lokalnoj
samoupravi 113.
5.5. Zaklju~no
Kako se to ~ini, vi{e po crti is~itavanja
tradicije i povijesnoga iskustva, posebice iz
po~elâ obnavljanoga i obnovljenoga histo-
ri~kog `upanijskog ustroja u Hrvatâ (1861. –
1918.), te iz po~elâ “oblastî” kao regionalnih
“administrativno-teritorialnih jedinicâ”
(1949. – 1951.), “regionalih kotareva” (1963.
– 1967.), te iz po~elâ hrvatskih “zajednicâ
op}inâ” kao “samoupravnih dru{tveno-poli-
ti~kih zajednicâ” (1974. – 1986.), hrvatski
obrasci lokalne i regionalne samouprave raz-
vijali su se na crti promicanja europskoga in-
stitucionalnog obrasca, razvijali su se na crti
po~elâ stanovitih europskih tradicijâ.
Osebujno, unutar onodobno obnovljeno-
ga `upanijskog ustroja (1886. – 1918.) zat-
je~e se i primjenu na~ela podrednosti i susta-
va zaporke op}e nadle`nosti (u korist kotare-
va i `upanijâ), nalazi se i zna~ajan djelokrug
javnih poslova {to ih se povjeravalo (seoskim
i gradskim) op}inama unato~ upravno-poli-
ti~koj istaknutosti kotara i `upanije.
Pri svemu tomu, ne smije se nikada pri-
je}i preko okolnosti da je modernizacija
Banske Hrvatske, hrvatskoga gradjanskog
dru{tva i gospodarstva te javne uprave i jav-
noga `ivota op}enito uslijedila ba{ unutar i s
pomo}u obnovljenih hrvatskih nacionalnih
ustanovâ op}enito a hrvatskoga “histori~kog
`upanijskog ustroja” posebice. Isto tako ne
treba pri tomu zaboraviti ni to da se bez obzi-
ra na trajanje u vremenu, poku{aji s obnav-
ljanjem regionalnih politi~ko-upravnih
ustrojstava u obliku onih “oblastî”, “regional-
nih kotareva” i “zajednicâ op}inâ” kao “sa-
moupravnih dru{tveno-politi~kih zajednicâ”
imadu blisku svezu s okolno{}u da su se ba{
u odnosnim razdobljima razmahivale razvoj-
ne sile dijelova veoma raznovrsnoga hrvat-
skoga nacionalnog prostora.
6. HRVATSKA NARODNA PRAVNATRADICIJA U SUVISLOSTI PROMICANJA ZAJEDNI^KOG EUROPSKOGA INSTITUCIONAL-NOG MODELA
6.1. Ka`e se, gotovo da bi se to moglo
smatrati op}im mjestom, da se djelokrug lo-
kalnih i regionalnih oblastî, {to je, da{to, od
zna~enja za odredjivanje njihovoga pravnog
polo`aja i prava na samoorganiziranje, ravna
ili po sustavu zaporke op}e nadle`nosti, ili po
sustavu pozitivnoga pobrojivanja, ili pak po
nekomu sustavu takvomu da bi se o~itovao
kao prijepletnom po~ela ona prva dva sustava
{to ih se spomenulo.
Dakle, po sustavu zaporke op}e nadle`-
nosti predmnijeva o nadle`nosti vojuje u ko-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.126
113 Z.LR..S. (2001.), supra, u svezi s Europskom konvenci-jom o lokalnoj samoupravi..., supra
rist lokalnih i regionalnih oblastî, {to }e re}i
da je njihova nadle`nost samo onda isklju-
~enom ako se tako sa zakonom izrijekom
odredi, s tim {to bi opetoma po na~elu po-
drednosti predmnijeva vojevala u korist lo-
kalnih jednicâ naspram onim regionalnim,
ove potonje bivaju}i, {to se mo`e smatrati
“klasi~nim”, nadle`nim za stvari koje bi lo-
kalnim oblastima bile ustegnute a sredi{njim
dr`avnim tijelima ne bi bile pridane.
Po sustavu pozitivnoga pobrojivanja pak
predmnijeva o nadle`nosti vojuje u korist sre-
di{njih dr`avnih tijelâ, {to }e re}i da je nad-
le`nost potonjih samo onda isklju~enom kada
to zakon sâm izrijekom odredjuje, doti~no
konstituira nadle`nost lokalnih i regionalnih
oblastî.
Kona~no, po nekomu tre}em sustavu
imade se prijeplet po~elâ i jednoga i drugoga
sustava {to ih se spomenulo, od kakvih je naj-
poznatiji onaj po kojemu se nadaje neko
“pre-egzistentno” razlu~enje “dosega lokal-
noga” od “dosega sredi{njega”), odredjuju}i
nadle`nosti lokalnih i regionalnih oblastî po
sustavu op}e zaporke za poslove iz dosega
predhodnoga, a po sustavu pozitivnoga po-
brojivanja za poslove dosega potonjega 114.
Manje ili vi{e sukladno na~inu odredji-
vanja djelokruga lokalnih i regionalnih obla-
stî odredjuje se i njihov pravni polo`aj, te
{irina njihovoga prava na samoorganizira-
nje, te se tako u svezi sa sustavom zaporke
op}e nadle`nosti pravni polo`aj lokalnih i
regionalnih oblastî vi{e ili manje pribli`ava
onomu od “ozemljenskih samoupravnih
korporacijâ javnoga prava”, sa zna~ajno
{irokim pravom na samoorganiziranje, na-
ravno i uz zna~ajno vrhovni{tvo financial-
no, do~im se u svezi sa sustavom pozitivno-
ga pobrojivanja pravni polo`aj lokalnih i re-
gionalnih oblastî vi{e ili manje pribli`ava
onomu od “dr`avnih upravnih jedinicâ”, s
nikakvim ili veoma sku~enim pravom na sa-
moorganiziranje, da{to i bez ikakvoga
vrhovni{tva financialnoga. Pravni se pak
polo`aj i otud proizlaze}e pravo na samoor-
ganiziranje lokalnih i regionalnih oblastî po
nekomu mje{ovitom sustavu o~ituje kao
neki mixtum compositum unutar kakvoga,
da se to so~nije ka`e, kra}i kraj obi~no iz-
vla~i lokalna i regionalna samouprava.
6.2. Sada se postavlja pitanje kako u svi-
jetlu iznijetih prosudaba onih sustavâ, a onda i
s tim povezanih pravnih polo`aja i {irine prava
na samoorganiziranje lokalnih i regionalnih
oblastî, ispadaju raznolike ali osebujne europ-
ske tradicije lokalne i regionalne samouprave,
od kojih se ovdje u razmatranje uzimlje samo
tri, i to njema~ku, englesku i francusku.
Prvo, unutar njema~ke tradicije, te, da{to,
i pravno-kulturnih krugova koji su se razvija-
li pod njezinim utjecajem, usvaja se, misli se,
op}enito i gotovo bez ostatka, sustav zaporke
op}e nadle`nosti, s tim:
- {to su sve upravno-politi~ke oblasti mono-
tipske, te s upravom i samoupravom neraz-
dijelno, uz da{to iznimke ovisne o mjestu i
vremenu, pa i tradiciji: npr., bavarski uprav-
ni okrug nije i obla{}u samouprave, ali jesu
takvima njezina “regija” i “vi{lji komunalni
savez”;
- {to se uvijek ustrojava temeljni upravni
stupanj u obli~ju “kotara”, do~im se “vi{lje
upravno nadle{tvo” ili “srednji stupanj
uprave”, pojavljuje samo u onim
njema~kim zemljama koje to s Ustavom i
zakonima predvide, npr. kao {to je to
u~inila Bavarska u obli~ju “upravnoga
okruga”;
- {to sve ozemljenske oblasti imadu svojstvo
osobe javnoga prava, ozemljenskoga javno-
pravnog tijela, te ozemljensko vrhovni{tvo
u granicama va`enja svojih poredaka, uk-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 127
114 O odnosnim sustavima – cf. Fr. Luchaire et Yv. Luchaire,
Le droit de la decentralisation ..., supra, pp. 43., 44. E.
Pusi}, Upravni sistemi ..., supra, sv. 1., pp. 334., 335.; I.
Kopri}, Lokalni poslovi hrvatskih `upanijâ u svjetlurazli~itih europskih tradicijâ ..., supra. Cf. et B. Babac,
O problematici uobli~avanja regionalnoga politi~ko-upravnog ustrojstva ..., in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i
regionalizacija ..., supra, pp. posebice 9. – 41., te Zv.
Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) irazvoj ..., in in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionali-
zacija ..., supra, pp. posebice 85. – 108.
lju~uju}i tu, da{to, i zna~ajno vrhovni{tvo
financialno 115.
Drugo, unutar engleske tradicije, te,
da{to, i pravno-kulturnih krugova koji su se
razvijali pod njezinim utjecajem, usvaja se,
misli se, op}enito i gotovo bez ostatka, su-
stav pozitivnoga pobrojivanja, s tim:
- {to su upravno-politi~ke oblasti politipski-
ma te podredjene u cijelosti sredi{njim
dr`avnim vlastima, i to kako upravno-poli-
ti~ki, tako i financialno, uz jo{ to {to sre-
di{nje vlasti smiju neograni~eno mijenjati
definicije karaktera posala u pitanju po crti
“lokalnosti” ili “centralnosti”; to je posve-
ma shvatljivim kada se smatra da su lokalna
i regionalna tijela, ustavno-pravno, tijelima
sredi{nje dr`avne uprave;
- {to se ne postavlja pitanje temeljnoga
upravnog stupnja u obli~ju kotara ili u kak-
vomu drugom obli~ju, a to je s obzirom na
okolnost da i lokalno-regionalna samoupra-
va i (sredi{nja) dr`avna uprava su-postoje
kao relativno sna`na i medjusobno neodvi-
sna ustrojstva, koncentrirana svaka unutar
svojega dosega, imaju}i na umu da{to ono
predhodno, naime da se lokalna tijela sma-
tra tijelima sredi{nje dr`avne uprave;
- {to ozemljenske oblasti ne imadu uop}e
svojstvo pravne osobe - takvo svojstvo pri-
pada njihovim predstavni~kim tijelima, {to
je ne{to poput onoga {to je u NR Hrvatskoj
u sklopu biv{e dr`ave bilo priznato “narod-
nim odborima” - a to je s obzirom na okol-
nost da se ne lu~i izmedju javnoga i privat-
nog prava, izmedju javnih i privatnih poslo-
va, smatraju}i glasom nau~avanja o ultravires (da se za djelovanje bilo kojega tijela
mora zaseban pravni naslov sa zakonom po-
dijeljen imati) sve poslove “dr`avnim” 116.
Tre}e, unutar francuske tradicije, i pravno-
kulturnih krugova koji su se razvijali pod nje-
zinim utjecajem, usvaja se, misli se, op}enito
i bez ostatka jedan mje{oviti sustav temeljen
na “pre-egzistentnomu” razlu~enju “vlasti sa-
moupravne” od “vlasti op}e-upravne”, i to na
na~in da se lokalne poslove poistovje}uje sa
samoupravom a sredi{nje s dr`avnom upra-
vom, i to na na~in da lokalne i regionalne
oblasti bivaju po sustavu zaporke op}e nad-
le`nosti nadle`nim za lokalne i regionalne
poslove, a po sustavu pozitivnoga pobrojivan-
ja za poslove dr`avne uprave (“povjereni dje-
lokrug”), s tim:
- {to se unutar sustava lokalnih i regionalnih
oblastî naspram “upravnomu okrugu” (dé-
partement administratif) i “regiji” (région)
o{tro izlu~uje “op}inu” (commune) kao
isklju~ivo komunalnu jedinicu – nadle`nu
za “funkcije svojstvene vlasti samouprav-
noj” (fonctions propres au pouvoir munici-
pal) naspram “funkcijama svojstvenim
op}oj upravi dr`ave” (fonctions propres à
l’administration générale de l’État) obi~no
usredoto~ne u onomu upravnom okrugu, a
funkcije planiranja i zna~ajne ovlasti finan-
cialne u regiji, do~im neke, vi{e ili manje
brojne, “funkcije svojstvene op}oj upravi
dr`ave” mogu biti povjerene op}inskim vla-
stima;
- {to se imade temeljni upravni stupanj ustro-
jen u obli~ju “upravnoga okruga” (départe-
ment administratif), {to je upravno-politi~ka
oblast ustrojena na subregionalnoj razini, ali
bez samostalnih financialnih ili kakvih dru-
gih upravnih ovlastî, medjutim u kojemu su
usredoto~ne sve dekoncentrirane upravne
ovlasti;
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.128
115 Za S.R. Njema~ku – cf. Fr. Mayer, Region und Mittelstufeder Verwaltung – Bericht fuer Deutschland, in Fr. Mayer
hrsg., Region und Mittelstufe der Verwaltung – Schriften
der deutschen Sektion des Internationalen Instituts fuer
Verwaltungswissenschaften, Bonn, 1976., Bd. 2., pp. 131.
– 162.
116 Za Englesku – cf. H. Elcock, Local Government,Routledge, London, 1994., pp. 3. – 57., 290. – 307.; S.
Leach et al., The Changing Organisation andManagement of Local Governement, Macmillan, London,
1994., pp. 128. – 151. J. Alder, Constitutional andAdministrative Law, Macmillan, London, 1994. (1989.),
pp. 263. – 273. Cf. et N. Johnson, Region und Mittelstufeder Verwaltung – Bericht fuer Grossbritanien, in Fr.
Mayer hrsg., Region und Mittelstufe der Verwaltung –
Schriften der deutschen Sektion des Internationalen
Instituts fuer Verwaltungswissenschaften, Bonn, 1976., Bd.
2., pp. 35. – 45.
- {to se i “op}ini” i “upravnom okrugu” i
“regiji” priznaje svojstvo osobe javnoga
prava, ozemljenskoga javno-pravnog tijela,
te ozemljensko vrhovni{tvo u granicama
va`enja njihovih poredaka, ali na na~in da
izmedju tih lokalnih i regionalnih oblasti ne
postoji odno{aj hierarhijski, ali uz op}e
nadzorne ovlasti upravnoga okruga na-
spram op}ini, te uz nenadredjenost regije
bilo op}ini bilo upravnomu okrugu 117.
Opisani na na~in kako je to ovdje u~inje-
no, sustavi odredjivanja djelokruga lokalnih i
regionalnih oblasti, te s tim u svezi njihovoga
pravnog polo`aja te dosega prava na samoor-
ganiziranje, unutar onih triju tradicijâ ispada-
ju “~istima”, da se ne ka`e spodobnima za
primjenu na razini kakvoga idealiteta.
Pomnije ras~lanjivanje i prosudjivanje odno-
snih sustavâ, doti~no tradicijâ iz kojih su po-
tekli, otkrili bi, medjutim, da svaki od naz-
na~enih sustavâ, a ne samo onaj francuski,
pretpostavlja neko “pre-egzistentno”
razlu~enje, razlu~enje “lokalne”, doti~no “re-
gionalne” stvari naspram onoj “sredi{njoj”,
te da se po toj to~ki razlikuju samo u modali-
tetima, tako da bi se:
- unutar njema~ke tradicije imalo razlu~enje
“poslova naravnoga djelokruga” od “poslo-
va op}e-upravnoga djelokruga”, s tim {to se
odredjuje da svaka u`a oblast imade svoj
naravni djelokrug, bivaju}i vrhu takvoga
djelokruga ograni~enim samo s op}im na-
redjenjima zakona, te bivaju}i podlo`ene
samo op}emu upravnom nadziranju;
- unutar engleske tradicije imalo razlu~enje
“dosega lokalnoga” od “dosega sredi{njega”,
ali s tim da onaj predhodni u cijelosti ovisi o
zakonu koji, medju ostalim, s metodom po-
brojivanja odredjuje nadle`nosti lokalnih i
regionalnih oblastî, dakle onaj “doseg lokal-
noga” (regionalnoga), {to zna~i, zapravo, da
engleski sustav poznaje kategoriju poslova
u`ih i {irih oblasti kao ukupnost (ne{to poput
Europske povelje), iz koje se onda s meto-
dom pobrojivanja odredjuje nadle`nost lo-
kalnih i regionalnih oblastî takve da bi na
neki na~in sve bile “povjerene”, konstituira-
le isklju~ivo nekakav povjereni djelokrug;
uostalom, druk~ije ne mo`e ni biti kada se
smatra da vrhovni{tvo parlamenta isklju~uju
svaku mogu}nost da lokalne i regionalne
oblasti imadu ikakve poslove osim onih {to
bi ih zakon njima “povjerio”;
- unutar francuske tradicije imalo razlu~enje
“poslova svojstvenih vlasti samoupravnoj”
(komunalni poslovi) od “poslova svojstve-
nih op}oj upravi (dr`ave)” (poslovi op}e
uprave), uz mogu}nost povjeravanja nekih
od potonjih poslova u nadle`nost lokalnih i
regionalnih jedinicâ, s tim {to se onda ove
potonje podvrgava ne nadziranju hierarhij-
skomu (surveillance hierarchique) ve}
op}emu upravnom nadziranju (tutelle ad-ministrative) 118.
Ono pak “pre-egzistentno” razlu~ivanje
kategorialno nije toliko u funkciji odredjivanja
djelokruga, ve} je podlogom za prepoznavan-
je, lokalnih i regionalnih jedinicâ, da se ne
ka`e za njihovo konstituiranje, unutar lokal-
nih i regionalnih oblastî kao jedinstvenoga su-
stava dr`avne vlasti, {to omogu}uje i to da se
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 129
117 Za Francusku – cf. Fr. Luchaire et Yv. Luchaire, Le droitde la décentralisation ..., supra, pp. 43. – 44., 45. – 70.,
18. et s., 58. – 71., 204. et s., 323. – 324., 347. et s.; Chr.
Brechon-Moulens, Les organisation intercommunales,
Dalloz, Paris, 1988.; J.-M. Pontier, La région, Dalloz,
Paris, 1988.; G. Peiser, Le département, Dalloz, Paris,
1988.– 273.
118 Cf., i to, za: S.R. Njema~ku – cf. Fr. Mayer, Region undMittelstufe der Verwaltung – Bericht fuer Deutschland,in Fr. Mayer hrsg., Region und Mittelstufe der Verwaltung
– Schriften der deutschen Sektion des Internationalen
Instituts fuer Verwaltungswissenschaften ..., supra;
Englesku – cf. H. Elcock, Local Government, supra, pp.
3. – 57., 290. – 307.; S. Leach et al., The ChangingOrganisation and Management of Local Governement..., supra, pp. 128. – 151. J. Alder, Constitutional andAdministrative Law ..., supra, pp. 263. – 273. Cf. et N.
Johnson, Region und Mittelstufe der Verwaltung –Bericht fuer Grossbritanien, in Fr. Mayer hrsg., Region
und Mittelstufe der Verwaltung – Schriften der deutschen
Sektion des Internationalen Instituts fuer
Verwaltungswissenschaften ..., supra; Francusku – cf. Fr.
Luchaire et Yv. Luchaire, Le droit de la décentralisation..., supra, pp. 43. – 44., 45. – 70., 18. et s., 58. – 71., 204.
et s., 323. – 324., 347. et s.; Chr. Brechon-Moulens, Lesorganisation intercommunales..., supra; J.-M. Pontier,
La région ..., supra; G. Peiser, Le département ..., supra.
ujedno i istodobno unutar osebujnih
(pre)ustrojavanja uspostavlja lokalne i regio-
nalne jedinice relativno neodvisno o prethod-
nomu uredjenju, dr`e}i se pri tomu vi{e ili
manje tradicionalnih zasadâ, nikada medjutim
pri tomu ne zaboravljaju}i obzire koji proizla-
ze iz zahtjeva za odr`ljivo{}u razvoja ljudskih
zajednicâ, posebice njihove eficientnosti 119.
Svaka od nare~enih tradicijâ, doti~no sva-
ki od nare~enih iz odnosnih tradicijâ iznje-
drenih sustavâ, jest vi{e ili manje u skladu s
zasadama zajedni~koga europskog institucio-
nalnog modela kako je taj ovdje izlo`en, a
odstupanja, mo`e se smatrati, izviru iz okol-
nosti {to se unutar potonjega barata s katego-
rijom “javnih posala” kao s ukupno{}u, pak
se onda lokalnu i regionalnu samoupravu
odredjuje kao “pravo i djelotvorbenu sposob-
nost lokalnih i regionalnih jedinicâ da u svo-
je ime i uz svoju odgovornost, a na korist svo-
jega pu~anstva otpravljaju jedan bitan udjel
javnih posala”, {to zna~i da se ne imade ni-
kakvoga “pre-egzistentnoga” razlu~enja ovih
ili onih “dosegâ”, kategorijâ posala, etc.
Naravno, ne mora se biti u neskladu sa zaht-
jevom za “bitnim udjelom javnih posala”,
ako se provodi ova ili neka druga “pre-egzi-
stentna” razlu~ivanja, ali samo u pretpostavci
da se onda na odnosni na~in odredjeni udjel
lokalnih i regionalnih jedinicâ u “javnim pos-
lovima” mo`e ocijeniti “bitnim”.
6.3. Pri tomu, mora se, u svezi s hrvat-
skom narodnom pravnom tradicijom u njezi-
nomu su~eljavanju sa zajedni~kim europskim
institucionalnim modelom, naglasiti sljede}e.
Prvo, tradicija lokalne i regionalne sa-
mouprave po svjedo~enju Banske Hrvatske
(1867./1868. – 1918.), a i ranije (od god.
1861. kao godine po~etka obnove
“histori~koga ̀ upanijskog ustroja” u Hrvatâ),
oblikovala se pod prete`itim utjecajem nje-
ma~ke tradicije, do~im se utjecaj one druge
dvije tradicije mo`e, unutar ove thematis dis-putationis, prepoznati samo po crti
nagla{avanja samouprave (engleska tradici-
ja), te po crti oblikovanja kategorije “op}e-
upravnih posala” (francuska tradicija). U
tomu smislu, ono {to bi se moglo re}i za
dana{nji model njema~ki, va`ilo bi, mutatismutandis, i za hrvatski model iz doba Banske
Hrvatske 120.
Drugo, tradicija lokalne i regionalne sa-
mouprave po svjedo~enju SR Hrvatske
(1945.(1963.) – 1990.) iznjedrila je jedan su-
stav odredjivanja djelokruga lokalnih i regio-
nalnih oblastî, te s tim u svezi pravnoga
polo`aja i dosega prava na samoorganizira-
nje, koji je istovjetan gotovo u cijelosti
po~elima zajedni~koga europskog institucio-
nalnog modela, i to po tomu:
a/ {to se, uz na~elo podrednosti, usvajalo ~isti
sustav zaporke op}e nadle`nosti bez ostat-
ka, {to zna~i bez “pre-egzistentnoga” raz-
lu~ivanja po crtama kako je to naprijed bilo
iznijeto;
b/ {to su lokalne (op}ine) i regionalne (“obla-
sti”, “regionalni kotar”, “zajednica op}inâ
kao samoaupravna dru{tveno-politi~ka za-
jednica) jedinice imale pravni polo`aj
“dru{tveno-politi~ke zajednice”, {to }e re}i
osobe javnoga prava, ozemljenskoga jav-
no-pravnoga tijela te uz ozemljensko
vrhovni{tvo u granicama va`enja svojih
poredaka, te i posjedovala zna~ajno vrhov-
ni{tvo financialno;
c/ {to su njihova tijela, uspostavljena ina~e po
njihovomu {irokomu pravu na samoorgani-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.130
119 Eficientnost nagla{uje I. Mecanovi} – cf. njegov ~lanakUprava i samouprava (Teorijski model za RepublikuHrvatsku)..., supra, ali i u drugim svojim radovima.
Uistinu, provodjenje preustrojavanja, bez obzira koje
vrsti, a da se ne imade obzira svakako i na eficientnost,
mo`e samo jo{ vi{e poja~ati po~ela samovoljnosti i dis-
krecionarnosti u odlu~ivanju politi~komu.
120 Za `upanije po svjedo~enju Banske Hrvatske – cf. I. Beuc,
Povijest institucijâ dr`avne vlasti u Kraljevini Hrvatskoj,Slavoniji i Dalmaciji, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u
Zagrebu, Zagreb, 1985., pp. 274. – 275., 290. – 295.; M.
Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu uKraljevini Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, pp. 129. et s.
Cf. et B. Babac, O nekim op}im problemima uobli~ava-nja politi~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivan-jem nacionalnih strategija razvoja Hrvatske i hrvatsko-ga gradjanskog dru{tva ..., supra, 2/92, pp. 193. –
235.(II.),
ziranje, podlijegala nadziranju od strane
vi{ljih tijelâ po na~elu iznimke, te diferent-
no (snaga nadzirateljskih ovlasti mogla je
varirati prema naravi i karakteru posla u pi-
tanju, cf. supra, u to~. 2.3.) 121.
6.4. Nijedno od preustrojavanja izvedenih
u Republici tijekom posljednjih 12-ak godina
(1990. – 2002.) ne kre}e se po crti po~elâ za-
jedni~koga europskog institucionalnog mo-
dela.
Prvo, hrvatsko preustrojenje od god.
1992. odstupa, kako svjedo~e ustavno-pravne
i zakonodavne listine onda{njega vremena
(1992. – 2001.), od na~elâ i parametara od
zna~enja za promicanje zajedni~koga europ-
skog institucionalnog modela.
Ponajprije, nisu po{tivani zahtjevi za po-
dredno{}u – jer se `upanije ustrojilo kao te-
meljni i jedini upravni stupanj do sredi{njih
instancijâ, ali na razini ove}ega kotara, dakle
nipo{to, s jedne strane, po crti ukusâ i vjero-
vanjâ kakvi vladaju unutar hrvatske popula-
cije, dakle sukladno na~elu bliskosti dr`ave i
uprave gradjanima, te s druge strane po crti
na~elâ potpunosti i bitnosti nadle`nosti {to ih
treba obuhva}ati djelokrug lokalnih i regio-
nalnih zajednicâ, s obzirom da se poslove
toga upravnog stupnja (`upanija kao jedinica
lokalne uprave) svelo na onaj ve} nare~eni
residuum javnih posala.
Zatim, nije po{tivan ni zahtjev, {to je
samo u skladu s onim predhodnim, za prim-
jenom sustava zaporke op}e nadle`nosti – jer
se poslove `upanijâ, gradova i op}inâ odred-
jivalo isklju~ivo po sustavu pobrojivanja, bilo
tako da se to izrijekom sa zakonom odredilo
(npr. za poslove koji su ulazili u povjereni
djelokrug), ili pak tako da se koncentriralo
ovlasti financialne, te kroz to iskrivilo
odlu~ivanje iz dosega samouprave (npr. za
gotovo sve javne slu`be, bile one od lokalno-
ga ili sredi{njega zna~enja), ili na neki tre}i
na~in. Da{to, kada bi se uzelo u obzir i okol-
nost da jednice lokalne samouprave nisu ra-
spolagale ni s kakvim policijskim ovlastima,
a ne previ{e ni s drugim izvr{itbeno-uprav-
nim ovlastima, slika “provincializacije”
hrvatske `upanije dobiva vi{e na o{trini obri-
sâ.
Kona~no, `upaniju kao jedinstvo lokalne
samouprave i uprave nije se osmislilo ni u
smislu samoupravnosti – `upanije su se vi{e
o~itovale kao neke manje ili ve}e satrapije
negoli, kao {to je to trebalo bivati, kao viso-
ko-samoupravne i odgovorne jedinice, {to
nije moglo biti od malenoga zna~enja za
prakticiranje samouprave u gradovima i
op}inama.
I neodvisno o spodobnosti odnosnoga
preustrojenja za promicanje zajedni~koga eu-
ropskog institucionalnog modela, treba re}i
da je visoka centralizacija politi~koga
odlu~ivanja i s tim u svezi ~itave javne upra-
ve imala u samomu Ustavu svoje veliko upo-
ri{te. Naime, sve stvari od kakvoga takvoga
zna~enja, npr. kopanje kakvoga seoskog bu-
nara na zemlji{tu {to ga onda treba izvlastiti,
iziskuje opravdanje “interesom Republike
Hrvatske”, tako da je potonja kategorija u
sebi u cijelosti utjelovila onu ina~e poznatu
kategoriju oko koje se konstituira ~itavo
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 131
121 Za pravni polo`aj, djelokrug i tijela “oblasti” kao “admi-
nistrativno-teritorialne jedinice” na regionalnoj razini –
cf. u ~lancima 25. – 40. OZNO-49, supra. Cf. et B. Babac,
Istra`ivanja hrvatskoga ’histori~kog `upanijskog ustroja’– Slu~aj “’administrativno-teritorialnih jedinicâ, doti~no’politi~ko-teritorialnih organizacijâ’ na regionalnoj razi-ni – Osnove institucionalne analize ..., supra, pp. 25. –
45., posebice pp. 34. – 40. Za pravni polo`aj, djelokrug i
tijela “kotara” kao regionalne “dru{tveno-politi~ke zajed-
nice“, te udru`be u nj uklopljenih op}inâ – cf. u ~lancima
150. – 159. Us.S.R.Hr.-63, supra. Cf. et B. Babac,
Istra`ivanja hrvatskoga ’histori~kog `upanijskog ustroja’– Slu~aj “’administrativno-teritorialnih jedinicâ, doti~no’politi~ko-teritorialnih organizacijâ’ na regionalnoj razi-ni – Osnove institucionalne analize ..., supra, pp. 25. –
45., posebice pp. 40. – 43. Za pravni polo`aj, djelokrug i
tijela “zajednice op}inâ” kao regionalne “samoupravne
dru{tveno-politi~ke zajednice“ – cf. u ~lancima 182. –
187. Us.S.R.Hr.-74, supra. Cf. et B. Babac, O problemati-ci oblikovanja regionalnoga politi~ko-upravnogaustrojstva u Hrvatskoj, in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i
regionalizacija..., supra, pp. 7. – 68., posebice pp. 31. –
37.; Zv. Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajedniceop}inâ) i razvoj, in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regiona-
lizacija..., supra. pp. 69. – 117., posebice pp. 85. – 108.; B.
Babac, Istra`ivanja hrvatskoga ’histori~kog `upanijskogustroja’ – Slu~aj “’administrativno-teritorialnih jedinicâ,doti~no ’politi~ko-teritorialnih organizacijâ’ na regional-noj razini – Osnove institucionalne analize ..., supra, pp.
25. – 45., posebice pp. 40. – 43.
upravno, doti~no javno, pravo, a to je “javni
interes”, tako da je onaj “interes Republike
Hrvatske”, slu`io, a slu`i i danas, kao na-
domjestak za razne stvari u profiliranju prav-
noga poretka u oblikovanju, a to zna~i kao
nadomjestak za “dr`avni razlog”, “javni po-
redak”, “zaobila`enje zakona”, {to nemalo
onemogu}uje da se politi~ku osjetljivost na
probleme sukladno preto~i u istan~anosti
pravnoga rasudjivanja i reglementiranja 122.
Drugo, i hrvatsko preustrojenje od god.
2001. odstupa, kako svjedo~e ustavno-pravne
i zakonodavne listine sada{njega vremena
(1992. – 2001.), od na~elâ i parametara od
zna~enja za promicanje zajedni~koga europ-
skog institucionalnog modela, premda u
ne{to manjoj mjeri nego ono preustrojenje od
godine 1992.
Ponajprije, kao ni onda tako ni sada nisu
po{tivani zahtjevi za podredno{}u – jer se
`upanije, te gradove i op}ine ustrojilo is-
klju~ivo kao jedinice (lokalne i regionalne)
samouprave, i to na~in {to se od njih u cijelo-
sti odvojilo drr`avnu upravu, usredoto~uju}i
ju u uredima i ispostavama sredi{nje dr`avne
uprave u `upanijama, gradovima i op}inama,
~ine}i ju jednim zasebnim usporedno su-po-
stoje}im ustrojstvom naspram samoupravi u
ozemljenskim oblastima. To nam daje pravo
za zaklju~iti da bi, mo`da, ono razdvajanje
“dr`avne uprave” od “lokalne i regionalne sa-
mouprave” moglo bolje biti protuma~enim i
obja{njenim ako bi se to shva}alo na na~in da
je dr`ava zapravo ustrojila dvije vrsti jedinicâ
na istoj razini: s jedne strane, ̀ upaniju te grad
i op}inu kao “jedinice lokalne i regionalne
samouprave” – jer utjelovljuju u sebi samo
samoupravu, te s druge strane iste te jedinice
kao “dr`avne upravne jedinice”, jer u sebi ut-
jelovljuju isklju~ivo dr`avnu upravu. Tako
{to je jo{ i vi{e neskladno, s jedne strane, po
crti ukusâ i vjerovanjâ kakvi vladaju unutar
hrvatske populacije, dakle sukladno na~elu
bliskosti dr`ave i uprave gradjanima, te s dru-
ge strane po crti na~elâ potpunosti i bitnosti
nadle`nosti {to ih treba obuhva}ati djelokrug
lokalnih i regionalnih zajednicâ, s obzirom da
se sve poslove lokalnih i regionalnih jedinicâ
svelo na onaj ve} nare~eni residuum javnih
posala.
Zatim, nije po{tivan ni zahtjev, {to je
samo u skladu s onim predhodnim, za prim-
jenom sustava zaporke op}e nadle`nosti – jer
se poslove `upanijâ, gradova i op}inâ odred-
juje i nadalje isklju~ivo po sustavu pobroji-
vanja, ovaj puta s razloga {to se tako {to izri-
jekom s Ustavom i zakonom odredilo. Da{to,
kada se uzme u obzir i okolnost da jednice lo-
kalne samouprave ni nadalje ne raspola`u ma
s kakvim policijskim ovlastima, a ne previ{e
ni s drugim izvr{itbeno-upravnim ovlastima,
slika “provincializacije” hrvatske `upanije
ostaje a obrisi toga procesa dobivaju sve vi{e
na o{trini obrisâ. Odnosni proces jo{ je vi{e
poja~an s onim izdvajanjem dr`avne uprave
iz `upanijâ te gradova i op}inâ i usredoto~en-
jem dr`avne uprave u njezinim uredima i
ispostavama na ozemlju lokalnih i regional-
nih oblasti.
Kona~no, kako da se `upanije, te gradove
i op}ine osmisli samoupravno kraj okolnosti,
prvo, da su iz njih “isisane” gotovo sve
zna~ajnije upravne ovlasti, te drugo, da se po-
red `upanija, te gradova i op}ina ustrojilo
uspredne dr`avne upravne jedinice unutar
istoga ozemlja. Dodu{e, `upanije se vi{e ne
bi mogle o~itovale kao neke manje ili ve}e
satrapije, ali svakako kao (regionalne) jedini-
ce takve da si moraju tra`iti sukladni posao:
njihova samoupravnost ne imade oslonca u
dr`avnoj upravi a, osim toga, proglasilo ih se
“regijama” prije nego {to se provelo ikakvu
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.132
122 Za “interes Republike Hrvatske” – cf., npr., u ~lancima
50., 52. Us.R.Hr.-Pro~., supra. Za osmi{ljavanje katego-
rije “javnoga interesa” – cf. G. Vedel – P. Delvolvé,
Droit administratif ..., supra, t. 1., pp. 33. et s., 516. et
s., 643. et s. Za razrade u svezi s “javnim interesom” –
cf. B. Babac, O problemima konstituiranja upravnogaprava hrvatskog ..., supra, pp., posebice, 111. – 117. Cf.
Z.LR.S., posebice: u ~lancima 1. – 9. (definicije i kriteri-
ji), 18. – 23. (samoupravni djelokrug), 27. – 56. (tijela
jedinicâ lokalne i regionalne samouprave) toga zakona,
u svezi s ~lancima 132. – 137. Us.R.Hr.-pro~., supra, kao
i u svezi s Z.S.D.U., supra, u ~lancima 57. – 59. (obav-
ljanje prenijetih poslova), u ~lanku 56. (podru~ne jedini-
ce sredi{nje dr`avne uprave), ~lancima 62. – 66. (nadzi-
rateljske ovlasti).
nacionalno-kulturalno osmi{ljenu regionali-
zaciju hrvatskoga nacionalnog prostora: vi-
soka samoupravnost i odgovornost odnosnih
jedinicâ ne nalazi previ{e sukladnoga
sadr`aja i upravno-politi~koga smisla.
I neodvisno o spodobnosti i potonjega
preustrojenja za promicanje zajedni~koga eu-
ropskog institucionalnog modela, treba re}i
da je visoka centralizacija politi~koga
odlu~ivanja i s tim u svezi ~itave javne upra-
ve, ne uzimaju}i u obzir decentralizaciju
funkcija u kojima upravno-izvr{itbene ovlasti
nisu karakteristi~nim, imade i dalje u samo-
mu Ustavu svoje veliko upori{te. Naime, i na-
dalje, sve stvari od kakvoga takvoga
zna~enja, npr. podizanje nakapnice uz ne~iju
ku}u za odmor, iziskuje opravdanje “intere-
som Republike Hrvatske”, iziskuje javno
umije{ivanje pozivom na onaj “interes
Republike Hrvatske” tako da ova potonja ka-
tegorija, utjelovljuju}i u cijelosti u sebi sve
ono {to se ina~e obuhva}alo s pojmom “jav-
noga interesa”, slu`i i danas kao nadomjestak
za razne stvari u profiliranju pravnoga poret-
ka koji se tek nalazi u oblikovanju, a to zna~i
kao nadomjestak za “dr`avni razlog”, “javni
poredak”, “zaobila`enje zakona”, {to nemalo
onemogu}uje da se politi~ku osjetljivost na
probleme sukladno preto~i u istan~anosti
pravnoga rasudjivanja i reglementiranja 123.
6.5. “Varianca decentralizacije”, ako bi se
tako smjelo kazivati, unutar preustrojenja od
god. 2001. svodi se na decentralizaciju funk-
cijâ u podru~jima osnovnoga i srednjeg
{kolstva, socialne skrbi i zdravstva, i tomu
sljede}u dosta dosljedno provedenu decentra-
lizaciju financialnu, takvu da uklju~uje i
zna~ajne ovlasti financialne u rukama jedini-
câ lokalne i regionalne samouprave. Tu va-
riancu decentralizacije prati ali puno izraziti-
ja “varianca koncentracije” dr`avnoga
upravljanja. Ona predhodna, decentralizaci-
ja, je, s jedne strane, omogu}ila hrvatskoj
dr`avi da sa sebe otkloni odgovornost za
`ivotne javne slu`be od izrazito nacionalnoga
zna~enja ({kolstvo i zdravstvo) op}enito, a za
ostvarivanje pravâ {to ih se unutar onih de-
centraliziranih funkcijâ predmnijevano jam~i
na razini nacionalnoga standarda posebice.
Ova potonja, koncentracija, omogu}ila je
hrvatskoj dr`avi da se oslobodi politi~ke kon-
kurencije koja bi mogla dolaziti od lokalnih i
regionalnih oblastî i tako odlu~ivanje o ma
kakvomu osebujnom dru{tvenom problemu
usredoto~i u rukama sredi{nje politi~ke elite.
Pri tomu, otvorenim problemom i nadalje
ostaje to da li je uop}e politi~ki iole po`elj-
nim {kolstvo staviti u nadle`nost lokalnih je-
dinicâ, {to }e re}i pitanje koliko je politi~ki
opravdanim “lokalizirati” {kolstvo. To je, na-
ravno, stvarju zasebnih i produbljenih
istra`ivanja – kakva jo{ nisu slijedila netom
provedenu decentralizaciju (2001.) ali, ono
{to je svakako sigurnim jest to da financialni
razlozi nikako ne mogu do}i u obzir da se
tako {to u~ini.
Drugim rije~ima, izvedena je decentrali-
zacija, i to ne bezna~ajnih javnih stvari, ali
ne tako i da se u bitnomu (p)oja~a pravni
polo`aj te pravo lokalnih i regionalnih oblastî
na samoorganiziranje. Hrvatska narodna
pravna tradicija s jedne strane, te promicanje
zajedni~koga europskog institucionalnog
modela s druge strane, iziskuju i predmnije-
vaju ne{to posvema drugo. To “posvema
ne{to drugo” zna~i obnovu “histori~koga
`upanijskog ustroja” u Hrvatî, i tomu sklopu
ustrojanje `upanijâ, te gradova i op}inâ kao
istinskih zajednicâ pu~anstva, doti~no ozem-
ljenskih zajednicâ svojega ozemlja, u ime ko-
jega }e i na korist kojega }e, uz svoju odgo-
vornost, biti djelotvorbeno sposobne obavlja-
ti “bitan udio javnih posala”, o~ituju}i se kao
visoko-odgovorne, u narodu ukorijenjene i
nacionalno-kullturalno oblikovane samou-
pravne jedinice. To bi nesumnjivo iziskivalo
ali ne samo dosljednu primjenu na~ela po-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 133
123 Cf. Zakon o lokalnoj i podru~noj (regionalnoj) samou-
pravi, Narodne novine br. 33/01(Z.LR.S.), posebice: u
~lancima 1. – 9. (definicije i kriteriji), 18. – 23. (samou-
pravni djelokrug), 27. – 56. (tijela jedinicâ lokalne i
regionalne samouprave) toga zakona, u svezi s ~lancima
132. – 137. Us.R.Hr.-Pro~., supra, kao i u svezi s
Z.S.D.U., supra, u ~lancima 57. – 59.
drednosti i sustava zaporke op}e nadle`nosti,
ve} i ustrojavanje temeljnoga upravnog
stupnja u obliku “kotara” – bez ~ega se ne
mo`e imati obnove “histori~ke hrvatske
`upanije”, te {ire pravo na samoorganiziranje
nego {to je to sada slu~ajem 124.
7. ZAKLJU^NE PROSUDBE IRAS^LAMBE
Uspostavljanje sukladnih upravlja~kih
sklopova na nacionalnoj, regionalnoj i lokal-
noj razini u poslije-komunisti~kim zemljama
Srednje i Isto~ne Europe, sukladnih s mo-
tri{ta razvijanja njima osebujnoga gradjan-
skog dru{tva i tvorenja, doti~no promicanja,
vlastite nacionalne dr`ave kao dr`ave pravâ
neizostavno predmnijeva i uklju~uje ustroja-
vanje po pravnomu polo`aju samostalnih, a
po ovlastima i odgovornostima distinktnih te
po zajedni~komu europskom institucional-
nom modelu kao uzoru oblikovanih lokalnih
i regionalnih jedinicâ.
Jedino samostalna i visoko-odgovorna lo-
kalna i regionalna samouprava mo`e iz sebe
iznjedriti oblike, ustanove i ustrojstva od
zna~enja za promicanje ljudskih pravâ i te-
meljnih slobodâ - posebice osobnoga i nacio-
nalnoga prava na razvoj, za poja~avanje su-
stava odvajanja vlastî – posebice za umjeri-
vanje vlasti s pomo}u odvajanja vlastî po
razinama, za dinamiziranje vrhovni{tva na-
cionalnoga – posebice s uve}avanjem djelot-
vorbene sposobnosti lokalnih i regionalnih
jedinicâ u funkciji upravljanja razvojem.
S razloga toga, ne bi nikako trebalo izne-
nadjivati da se pravno-politi~ki zahtjevi oko
lokalne i regionalne samouprave kre}u po crti
na~elâ, kao {to su to podrednost, sustav za-
porke op}e nadle`nosti te financialne samo-
stalnosti, op}enitije re~eno da se ustroji sa-
mostalne i visoko-odgovorne i u zajedni{tvo
nacionalno ~vrsto ujedinjene lokalne i regio-
nalne jedinice, doti~no zajednice i oblasti.
Lokalna i regionalna samouprava zna~i
pravo i djelotvorbenu sposobnost stanovitih
ozemljenskih skupnostî da u svoje ime, a na
korist svojega pu~anstva otpravljaju bitan ud-
jel javnih posala. To predmnijeva da su odno-
sne skupnosti jedinice koje su ozemljenske
zajednice svojega pu~anstva, mo`ebitno i
u`ih zajednicâ svojega ozemlja, te kao takve
{to po crti tradicije, {to po crti eficientnosti,
{to }e re}i po crti “razvojnih silâ tradicije”,
iziskuju i sukladno upravno-politi~ko
osmi{ljavanje.
Ne zanemaruju}i, ve} naprotiv, izrijekom
nagla{uju}i zna~enje lokalne i regionalne sa-
mouprave za zadovoljenje prije svega razvoj-
nih potrebâ, isti~e se zna~enje odnosnih jedi-
nicâ, doti~no zajednicâ, u sklopu poslanja
odr`ivoga razvoja ljudskoga zajedni{tva, a to
zna~i svakako imati velike obzire na eficient-
nost, {to }e s motri{ta Etike @idovsko-Kr{}an-
ske re}i visoku profesionalnu osposobljenost,
jaki smisao za pravosmjernost postupanja, te
sna`no osje}anje samoodgovornosti za pos-
lanje pojedinica i naroda.
Tradicija lokalne i regionalne samouprave
u hrvatskim zemljama, posebice tijekom
oblikovanja gradjanskoga dru{tva i
obdr`avanja hrvatske nacionalne samobitno-
sti, “hrvatskoga dr`avnog sklopa” (S.
Rendi}) s pomo}u Banske Hrvatske
(1867./1868. – 1918.), te tijekom va`enja ko-
munizma kao egzistencialnoga poretka unu-
tar Hrvatske kao N.R.(S.R.) Hrvatske (1945.
– 1989.), daje, u su~eljavanju s po~elima za-
jedni~koga europskog institucionalnog mo-
dela sve polazne – idejne, politi~ke, gospo-
darske, kulturalne – pretpostavke, pa ~ak i
pravno-analiti~ke, upravno-politi~ke te go-
spodarsko-kulturalne podloge, da se u
Republici Hrvatskoj ustroji sukladne lokalne
i regionalne jedinice, da se u Republici
Hrvatskoj uspostavi one ustanove koje su
uvijek u `ivot bile duboko ukorijenjene i “na-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.134
124 Cf. Zakon o lokalnoj i podru~noj (regionalnoj) samou-
pravi, Narodne novine br. 33/01(Z.LR.S.), posebice: u
~lancima 1. – 9. (definicije i kriteriji), 18. – 23. (samou-
pravni djelokrug), 27. – 56. (tijela jedinicâ lokalne i
regionalne samouprave) toga zakona, u svezi s ~lancima
132. – 137. Us.R.Hr., pro~. tekst, Narodne novine br.
41/01, 55/01 (Us.R.Hr./01), kao i u svezi s Z.S.D.U.,
supra, u ~lancima 57. – 59. (obavljanje prenijetih poslo-
va), u ~lanku 56. (podru~ne jedinice sredi{nje dr`avne
uprave), ~lancima 62. – 66. (nadzirateljske ovlasti).
rodu uvijek mile” (M. Smrekar), a to su ̀ upa-
nije, ustanove kakve unutar hrvatske narodne
pravne tradicije pravnih shva}anjâ i osje}anjâ
osiguravaju ono {to svaki pojedinac i narod
kao nasu{nu potrebu osje}aju, a to je “u`iva-
nje priznatih pravica kroz nacionalnu dr`avu
pravâ”. Nikada ne zaboravljaju}i da u suvre-
meno doba “razvojne sile tradicije” mogu
djelovati u okviru moderniziranih nacional-
nih ustanovâ, zagovaralo se `upanije kao
istinske “regije”, kao “regionalne zajednice”,
{to bi, ali na {to treba odgovoriti jedna nacio-
nalno-kulturalno osmi{ljena regionalizacija
hrvatskoga nacionalnog prostora, uklju~ivalo
ustrojavanje `upanijâ na zna~ajno {iremu
ozemlju nego {to je to sada slu~ajem.
Zagovaralo se da se podhvat uspostav-
ljanja sukladnih upravlja~kih sklopova u
Republici Hrvatskoj izvede unutar podhvata
“obnove i moderniziranja ’histori~koga ̀ upa-
nijskog ustroja’ u Hrvatâ”, a da se pri tomu
posebice uzme u obzir iskustva s hrvatskim
`upanijskim ustrojem iz doba 1886. – 1918.
– koji je rezultirao iz projekta obnove {to ga
je godine 1886. poduzeo grof Dragutin
Khuen-Hedervary (1849. – 1918.) kao hrvat-
ski ban (1883. – 1903.), zatim iskustva s
hrvatskim oblastima kao “administrativno-te-
ritorialnim jedinicama na regionalnoj razini”
(1946./1949. – 1951.), zatim iskustva s hrvat-
skim “regionalnim kotarima” (1963. –
1967.), kao i iskustva s hrvatskim “zajednica-
ma op}inâ kao samoupravnim dru{tveno-po-
liti~kim zajednicama” (1974. – 1986.) – koje
su, kao i ranije “oblasti” te “regionalni kota-
ri”, rezultirale iz cik-cak nastojanja hrvatske
politi~ke elite da {togod o~uva iz povijesnoga
nasljedja hrvatskih `upanijâ.
Koliko }e se u tomu smislu u~initi, ovisi o
stupnju jakosti politi~ke volje da se obnovi i
modernizira hrvatski “histori~ki `upanijski
ustroj”, jer, kako se to ovdje smatra, jedino
ustrojavanje sukladne lokalne i regionalne sa-
mouprave u Hrvatskoj koje bi moglo uspjeti
jest ono kojega }e se poduzeti po crti tradici-
je i eficientnosti, a to zna~i obnovu tipi~no
“`upanijsko-kotarskoga ustroja”.
Medjutim, s kriti~kim propitkivanjem
hrvatskoga preustrojenja od god. 2001. u svi-
jetlu zajedni~koga europskog institucional-
nog modela posebice je, ~ini se, pokazalo a
donekle i dokazalo:
(i) da se odstupilo od pravno-politi~koga
zahtjeva iz Europske povelje, naime da se je-
dinicama lokalne samouprave osigura
“zna~ajan udjel javnih posala”, poglavito s
tim {to se uz decentralizaciju u podru~jima u
kojima se ionako ne imade zna~ajnijih uprav-
no-politi~kih ovlastî, poja~alo koncentraciju
poslova dr`avne uprave;
(ii) da se s tim {to ih se svelo samo na
jedinice samouprave (dakle bez zna~ajnijih
upravno-politi~kih ovlasti), oslabilo jedinice
lokalne i regionalne samouprave do te mjere
da nisu sposobne fungirati i figurirati kao sta-
bilna sastojnica sustava odvajanja vlasti;
(iii) da se uz `upanije, te gradove i op}ine
kao “jedinice regionalne, doti~no lokalne, sa-
mouprave”, ustrojilo neku vrst odnosnih jedi-
nicâ kao “dr`avnih upravnih jednicâ” kao
neodvisno su-postoje}e ustrojstvo koju su po
crti nadziranja jo{ i nadredjene odnosnim sa-
moupravnim oblastima;
(iv) da ih se, na isti na~in (cf. podto~. (ii)),
oslabilo i kao djelatne ~imbenike nacionalne
politi~ke gospodarskoga i kulturnog razvoja;
(v) da se, u kona~nici i {to je prvenstve-
nim, u funkciji koncentracije dr`avnoga
upravljanja oslabilo i pravno-politi~ke zahtje-
ve za “obnovom i moderniziranjem ’histo-
ri~koga `upanijskog ustroja’ u Hrvatâ.
Iz ovakvih utvrdjenjâ ne bi se moglo a da
se ne izvede jedan zaklju~ak koji je pravno-
politi~ki puno temeljnijim, a to je da iz preu-
strojenja lokalne i regionalne samouprave iz-
vedeno godine 2001. proizlazi da nije bilo ni-
kakve ozbiljnije volje da se uspostavi “pravu
lokalnu i regionalnu samoupravu”, {to }e re}i
da se ustroji samostalne i visoko-odgovorne i
u zajedni{tvo nacionalno ~vrsto ujedinjene
lokalne i regionalne jedinice, doti~no zajed-
nice i oblasti, takve da zbiljske {anse za
osobna i nacionalna stremljenja prema uspje-
hu otvaraju i djelovanje `ivotnih silâ razli~itih
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 135
ozemljâ Republike prema djelima usmjerava-
ju. Hrvatski ~ovjek i nadalje u tomu smislu
o~ekuje svoju zbiljsku {ansu.
(Rukopis je dovr{en listopada 2002. godi-
ne u Osijeku).
VRELA (ODABRANA):
x. Russel L. ACKOFF and Fred E. EMERY, OnPurposeful Systems, Aldine-Athertone,Chicago, 1972.
x. P. Alexeeff, L’Ètat – le Droit – et le Pouvoirdiscrétionnaire des Autorités publliques, inRevue internationale de la Théorie du droit,Brno, 1928./1929., année III., pp. 195. – 219.(cf. prijevod na hrvatski jezik za Pravni vje-snik, Osijek, 1997., 1 – 2/97, pp. 102. – 121. –prevoditelj je prof. dr. sc. Branko Babac);
x. Branko BABAC, Preustrojavanje lokalne i re-gionalne samouprave u Republici Hrvatskoj usuvislosti razdvajanja “lokalne i regionalne sa-mouprave” od “dr`avne uprave”, in Hrvatskajavna uprava, Zagreb, 2001., 2/01, pp. 207.-260.
x. Branko BABAC, Osmi{ljavanje obnove hrvat-ske `upanije s motri{ta financialnoga, u zbor-niku Hrv. instituta za lokalnu samoupravu,Financiranje lokalne samouprave, Osijek,1999., pp. 107. – 129.
x. Branko BABAC, O nekim implikacijama zaht-jeva za vi{e-razinskim uobli~avanjem politi~ko-upravnoga ustrojstva na odredjivanje ovlasti je-dinica lokalna samouprave u RepubliciHrvatskoj, in Europska Povelja o lokalnoj sa-moupravi i lokalna samouprava u RepubliciHrvatskoj, @upanija Osje~ko-Baranjska, Pravnifakultet Sveu~ili{ta Josipa J. Strossmayera uOsijeku, Osijek, 1997., pp. 43. - 52.
x. Branko BABAC, Obnova hrvatskoga gradjan-skog dru{tva – Politi~ka kontrola i dr`avnauprava, Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J.Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1994.
x. Branko BABAC, O nekim op}im problemimauobli~ivanja politi~ko-upravnoga ustrojstva usvezi s ostvarivanjem nacionalnih strategijarazvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskogdru{tva, in Zbornik Pravnoga fakultetaSveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1/92, pp. 41. -77.; 2/92, pp. 193. - 235.
x. Branko BABAC, Obnova hrvatskoga `upanij-skog ustroja - Ogled o hrvatskomu’histori~kom `upanijskom ustroju’ - Osnoveinstitucionalne analize, in Pravni vjesnik,Osijek, 1 - 4/92, pp. 5. - 34.
x. Branko BABAC, Istra`ivanja hrvatskoga “hi-stori~kog ̀ upanijskog ustroja” - Slu~aj “admi-nistrativno-teritorijalnih jedinica”, doti~no“politi~ko-teritorijalnih organizacija” na re-gionalnoj razini - Osnove institucionalne ana-lize, in Pravni vjesnik, Osijek, Osijek, 1 - 4/91,pp. 25. - 45.
x. Branko BABAC, Socijalno-ekolo{ka odgovor-nost i gospodarski poredak, in Pravni vjesnikPravnoga fakulteta Sveu~ili{ta Josipa J.Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1 - 2/89, pp.5. - 22.
x. Branko BABAC - Zvonimir LAUC, Regija iregionalizacija u Hrvatskoj, Pravni fakultetSveu~ili{a u Osijeku, Osijek, 1989.
x. Ivan BEUC, Povijest institucijâ dr`avne vlastiKraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije,Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb,1985.
x. Jean.-Marie BRETON, L’Ètat et la legalité:Contribution à une dialectique de la démocra-tie, in Revue du droit public, 1/97, pp. 181. –213.
x. Dalibor CEPULO, Vladavina prava i pravnadr`ava – Europska i hrvatska tradicija i suvre-meni izazovi, in Zbornik Pravnoga fakultetaSveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 2001., 6/01,pp. 1337. – 1361.
x. Tom CHRISTENSEN - Per LAEGREID,Politique de réforme administrative: le modè-le norvégien, in Revue internationale desSciences administratives, vol. 64., 1998., 4/98,pp. 527. – 549.
x. Jacques FIALAIRE, L’encadrement des éta-blissements scolairess dans les pays del’Union Européenne: status et responsabilité,in Revue internationale des Sciences admini-stratives, vol. 65., 1999., 2/99, pp. 261. – 276.
x. Bo`o GAGRO, Upravno-sudski nadzor zako-nitosti akata jedinica lokalne i podru~ne (re-gionalne) samsouprave, izlaganje zaSavjetovanje “Reforma lokalne samouprave”,Zagreb, 6. i 7. o`ujka 2002. godine.
x. Elisendra Malaret GARCIA, Une décentrali-sation multidimensionnelle en Espagne: unedécentralisation à géométrie variable, inRevue internationale des Sciences administra-tives, vol. 64., 1998., 4/98, pp. 777. – 794.
x. Samantha HARRISON-ROCKEY, Où en sontles formes et le processus de transformationdes structures et des systèmes du gouverne-ment? Le cas de l’Afrique du Sud, in Revueinternationale des Sciences administratives,vol. 65., 1999., 2/99, pp. 201. - 217.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.136
x. Branko HORVAT, Politi~ka ekonomija socia-lizma, Globus, Zagreb, 1986.
x. Friedrich. A. von HAYEK, The Political Idealof the Rule of Law, National Bank of Egypt,Caire, 1955.
x. Papa Joannes PAULUS II., Sollicitudo Rei so-cialis, okru`nica papinska, od 30. prosinca1987., in Sto godinâ katoli~koga socialnognauka, supra, pp. 573. – 624.
x. Papa Joannes PAULUS II., Familiaris consor-tio, apostolska pobudnica, od 22. studenoga1981., in Sto godinâ katoli~koga socialnognauka, supra, pp. 528. – 559.
x. Bo`idar JEL^I], Financiranje lokalne samou-prave, u zborniku Hrv. instituta za lokalnu sa-moupravu, Financiranje lokalne samouprave,Osijek, 1999., pp. 29. – 37.
Bo`idar JEL^I], Financijska znanost i finan-cijsko pravo, Birotehnika, Zagreb, 1994.
Bo`idar JEL^I], Porezni suverenitet u fede-ralnim dr`avama, in B. Jel~i} ur., Aktualniproblemi financiranja dru{tvenih potreba,Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1985., II.,pp. 31. - 40.
x. René KOENIG, Grundformen derGesellschaft - Die Gemeinde, Rohwolt,Hamburg, 1958.
x. Ivan KOPRI], Okviri, naglasci i perspektiveaktualne decentralizacije u Hrvatskoj, izlaga-nje za Savjetovanje “Reforma lokalne samou-prave”, Zagreb, 6. i 7. o`ujka 2002. godine.
x. Ivan KOPRI], Dr`avna uprava i lokalna sa-mouprava u Hrvatskoj 1990. - 2001. –Vladavina prava ili politike, in ZbornikPravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu,Zagreb, 2001., 6/01, pp. 1275. – 1295.
x. Ivan KOPRI], Lokalni poslovi hrvatskih`upanija u svjetlu razli~itih europskih tradici-ja, in Zbornik Pravnoga fakulteta u Zagrebu,Zagreb, 1997., 5/97, pp. 497. – 559.
x. Zvonimir LAUC, Decentralizacija – uvjet op-timalizacije lokalne i regionalne samouprave,in Hrvatska javna uprava, Zagreb, 2001., 2/01,pp. 177. – 205.
x. François LUCHAIRE et Yves LUCHAIRE,Le droit de la décentralisation, PressesUniversitaires de France, Paris, 1983.
x. Olivea LON^ARI] - HORVAT, Demo-kratizacija financiranja lokalne samouprave, uzborniku Hrv. instituta za lokalnu samoupra-vu, Financiranje lokalne samouprave, Osijek,1999., pp. 19. – 28.
x. Maja LUKE[-PETROVI], Proces decentrali-zacije funkcija javnoga sektora s dr`avne razi-
ne na jedinice lokalne i podru~ne (regionalne)samouprave u Republici Hrvatskoj i fiskalnadecentralizacija, izlaganje za Savjetovanje“Reforma lokalne samouprave”, Zagreb, 6. i7. o`ujka 2002. godine.
x. Albert MABILEAU, Le système local enFrance, Montchrestien, Paris, 1994.
x. Karl MANNHEIM, Ideologie und Utopie,Schulte-Bulmke Verlag, Frankfurt a./M.,1965. (1929.).
x. Karl. MANNHEIM, Ueber das Wesen und dieBedeutung des wirtschaftlichen Erfolgsstre-bens, in Archiv fuer Sozialwissenschaft undSozialpolitik, 63/1930, pp. 449. – 512. (cf. etprijevod na hrvatski jezik od mr. sc. LjubiceKordi} i prof. dr. sc. Branko Babac, Pravni vje-snik, Osijek, 2000., 1 – 2/00, pp. 245. – 285.).
x. Gordana MAR^ETI], Obrazovanje iusavr{avanje lokalnih slu`benika u ulozija~anja kapaciteta lokalnih institucija, izlaga-nje za Savjetovanje “Reforma lokalne samou-prave”, Zagreb, 6. i 7. o`ujka 2002. godine.
x. Neil MARSHALL, La réforme de l’admini-stration locale australienne: efficacité, consoli-dation et la question de la gouvernance, inRevue internationale des Sciences administra-tives, vol. 64., 1998., 4/98, pp. 753. – 775.
x. Ivan MECANOVI], Jedinice lokalne samou-prave u poreznomu sustavu RepublikeHrvatske, u zborniku Hrv. instituta za lokalnusamoupravu, Financiranje lokalne samoupra-ve, Osijek, 1999., pp. 99. – 106.
x. Ivan MECANOVI], Uprava i samouprava(Teorijski model za Republiku Hrvatsku, uPravni vjesnik, Osijek, 1992., 1 – 4/92, pp.171. – 179.
x. Helena MASARI], Decentralizacija javneuprave i fiskalna decentralizacija, s posebnimosvrtom na decentralizaciju u osnovnom{kolstvu, izlaganje za Savjetovanje “Reformalokalne samouprave”, Zagreb, 6. i 7. o`ujka2002. godine.
x. Franz MAYER hrsg., Region und Mittelstufeder Verwaltung, Schriften der deutschenSektion des Internationalen Instituts fuerVerwaltungswissen-schaften, Band 2., Bonn,1976.
x. Papa PAULUS VI., Octogesima Adveniens,apostolsko pismo od 14. lipnja 1971., in Stogodina katoli~koga socialnog nauka, Kr{}an-ska sada{njost, Zagreb, 1991., pp. 363. – 390.
x. Papa Paulus VI., Dignitatis humanae, objavapape Paulusa VI. o vjerskoj slobodi (17. pro-sinca 1965.), izvor kao gore, pp. 292. – 305.,posebice to~. 1.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 137
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.138
Prof. Dr. sci. BRANKO BABAC, außerordentlicher Professor an der Fakultät für
Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer-Universität, ehemaliger Justizminister
und Volksanwalt der Republik Kroatien
DAS GEMEINSAME EUROPÄISCHE INSTITUTIONELLE MODELL DERLOKAL- UND REGIONALSELBSTVERWALTUNG IN BEZUG AUF DIE GEGENKONZENTRIERUNG ÖFFENTLICHER VERWALTUNG GERICHTETE DEZENTRALISIERUNG – KROATISCHER FALL
ZUSAMMENFASSUNG
Herstellung bestimmter Verwaltungszusammenhänge auf der nationalen, regionalen und lokalen
Ebene in postkommunistischen Ländern Mittel- und Osteuropas, die vom Standpunkt der Entwicklung einer
bürgerlichen Gesellschaft aus, sowie vom Standpunkt der Bildung, bzw. Förderung des eigenen Nationalstaates
als Rechtsstaates aus in Einklang miteinander stehen, setzt auch die Gründung solcher lokalen und regionalen
Einheiten voraus, die ihrer Rechtslage nach selbsständig, ihren Befugnissen und Verantwortlichkeiten nach dis-
tinkt sind, und denen das gemeinsame europäische institutionelle Modell als Gestaltungsvorbild diente.
Denn nur aus einer unabhängigen und höchst verantwortlichen Lokal- und Regionalselbstverwaltung
können solche Behörden und Einrichtungen hervorkeimen, die für Förderung von grundlegenden Freiheiten
und Rechten des Menschen von größter Bedeutung sind.
Das Vorhandensein von Lokal- und Regionalselbstverwaltung bedeutet auch Vorhandensein des
Rechtes und der wirkungsvollen Fähigkeit gewisser territorialer Gemeinschaften, im eigenen Namen und zu
Papa PIUS XI., Quadragesimo Anno,okru`nica papinska, od 15. svibnja 1931., inSto godina katoli~koga socialnog nauka,Kr{}anska sada{njost, Zagreb, 1991., pp. 31. –78.
x. Eugen PUSI], Globalno – centralno – lokalno,izlaganje za Savjetovanje “Reforma lokalne sa-mouprave”, Zagreb, 6. i 7. o`ujka 2002. godine.
x. Eugen PUSI], Komuna i op}ina, Informator,Zagreb, 1981.
x. Eugen PUSI], Hrvatska sredi{nja dr`avnauprava i usporedni upravni sustavi, Pravni fa-kultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1997.
x. Eugen PUSI], Upravni sistemi, Pravni fakultetSveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1985., sv. 1., 2.
x. Smiljana RENDI], Izlazak iz genitiva iliDrugi hrvatski preporod, in Kritika, Zagreb,1971., br. 17/71, pp. 417. – 428.
x. Milan SMREKAR, Priru~nik za politi~kuupravnu slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj iSlavoniji, I. Granitz, Zagreb, 1899., sv. 1. i 2.
x. Ekkehardt STEIN, Staatsrecht, J. C. B. Mohr(Paul Siebeck), Tuebingen, 1976.
x. Bogoslav [ULEK, Hrvatski Ustav ili
Konstitucija, Dioni~ka tiskara, Zagreb, 1882.
x. Jacques TOULEMONDE, Peut-on évaluer la
subsidiarité? Éléments de réponse inspirée de
la pratique européenne, in Revue internationa-
le des Sciences administratives, vol. LXII.,
1996., 1/96, pp. 59. – 73.
x. Gorazd TRPIN – Bo`o GRAFENAUER, Neka
pitanja decentralizacije u Sloveniji, izlaganje za
Savjetovanje “Reforma lokalne samouprave”,
Zagreb, 6. i 7. o`ujka 2002. godine
x. Georges VEDEL et Pierre DELVOLVÉ, Droit
administratif, t. 1. et 2., Presses Universitaires
de France, Paris, 1992.(1958.).
x. Max WEBER, Der Nationalstaat und die
Volkswirtschaftspolitik, in M. Weber,
Gesammelte politische Schriften, J. C. B.
Mohr(Paul Siebeck), Tuebingen, 1958.
(1920.)., pp. 1. – 25.
x. Max WEBER, Wirtschaft und Gesellschaft -
Grundriss der verstehenden Soziologie, J. C. B.
Mohr(Paul Siebeck), Tuebingen, 1976.(1922.).
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 139
Gunsten ihrer Bevölkerung einen wesentlichen Anteil öffentlicher Leistungen auszuüben. Dies weist darauf
hin, dass diese Gemeinschaften territoriale Gemeinschaften ihrer Bevölkerung, bzw. engerer Gemeinschaften
auf ihrem Territorium darstellen, die als solche entweder der Tradition nach oder zum Zweck der Effizienz, ent-
sprechende verwaltungspolitische Gestaltung verlangen.
Die Tradition der lokalen und regionalen Selbstverwaltung in kroatischen Ländern, insbesondere durch
die Zeitspanne der Entstehung bürgerlicher Gesellschaft Kroatiens und des Kampfes um die Erhaltung kroa-
tischer nationaler Selbststädigkeit, über das Banalkroatien (1867/1868 – 1918) durch die Herrschung von
Kommunismus als existenzielle Bewegung innerhalb von NR (nationale Republik) und SR (sozialistische
Republik) Kroatien (1945 – 1989) ergibt, in Auseinandersetzung mit den Grundsätzen des gemeinsamen eu-
ropäischen institutionellen Modells, grundlegende ideelle, politische, wirtschaftliche und kulturelle
Voraussetzungen, und dazu noch eine tragfähige rechtspolitische, verwaltungspolitische und wirtschaftlich-kul-
turelle Grundlage dafür, dass in Kroatien entsprechende Einheiten der lokalen und regionalen Selbsterwaltung
hergestellt werden – die Einrichtungen, die in die Lebensweise des Volkes tief gewurzelt und dem „Volke im-
mer lieb“ waren (M. Smrekar). Es sind Gespanschaften („@upanijen“) als echte „Regien“, als „regionale
Gemeinschaften“, was aber die Herstellung von Gespanschaften auf einem wesentlich breiteren Territorium
einschließt als es heute der Fall ist. Dies würde aber eine national und kulturell durchdachte Regionalisierung
des kroatischen nationalen Raums verlangen.
Wie viel in diesem Sinne getan werden wird, hängt von der Stärke des politischen Willens ab, kroati-
sche „ historische Gespanschaftsorganisation“ zu erneuern und zu modernisieren, denn, wie hier aufgefasst
wird, die einzig mögliche erfolgreiche Herstellung einer entsprechenden lokalen und regionalen
Selbstverwaltung in Kroatien ist diejenige, die auf der Linie der Tradition und Effizienz steht, und das ist die
Wiederherstellung der für Kroatien typischen „Gespanschaft-Bezirk-Verwaltungsorganisation“.
Kritische Untersuchung kroatischer Reorganisierung aus dem Jahre 2001 zeigt im Sinne gemeinsamen
europäischen institutionellen Modells folgende Merkmale:
(i) dass man von der rechtspolitischen Forderung aus der Europäischen Konvention abgetreten hat,
dass den Einheiten der Lokalselbstverwaltung „ein beträchtlicher Anteil öffentlicher Leistungen“
gewährleistet werden sollte, vor allem dadurch, dass im Prozess der Dezentralisierung in den
Gegenden ohne besondere verwaltungspolitische Zuständigkeiten die Konzentrierung von
Leistungen öffentlicher Verwaltung intensiviert wurde.
(ii) Dass durch ihr Herabsetzen auf bloße Einheiten der Selbstverwaltung ( die über keine wichtigeren
verwaltungspolitischen Zuständigkeiten verfügen) die Einheiten der lokalen und regionalen
Selbstverwaltung dermaßen entkräftet wurden, dass sie nicht mehr imstande sind, als stabiler
Bestandteil des Systems der Gewaltenteilung zu fungieren und zu figurieren.
(iii) Dass neben den Gespanschaften, Städten und Gemeinden als „Einheiten regionaler, bzw. lokaler
Selbstverwaltung“ auch eine Art der „öffentlichen Verwaltungseinheiten“ als unabhängig koexi-
sierende Einrichtungen gegründet wurden, die im Sinne der Aufsicht den bezüglichen
Selbstverwaltungseinheiten übergeordnet sind.
(iv) Dass sie dadurch auch als wirkungsvolle Bestandteile der nationalen Politik wirtschaftlicher und
kultureller Entwicklung entkräftet wurden.
(v) Dass zum Zweck der Konzentrierung öffentlicher Verwaltung auch rechtspolitische Forderungen
nach „Wiederherstellung und Modernisierung historischer Gespanschaftsorganisation“ der
Verwaltung in Kroatien entkräftet wurden.
Aus der Schlussfolgerung ergibt sich, dass im Wiederaufbau lokaler und regionaler Selbstverwaltung
aus dem Jahre 2002 kein ernsthafter Wille zur Herstellung „einer richtigen Lokal- und
Regionalselbstverwaltung“, beziehungsweise einer selbstständigen, verantwortlichen und in die nationale
Gemeinschaft kräftig vereinten Einheit der Lokal- und Regionalselbstverwaltung gezeigt wurde.
Schlüsselwörter: Nationalstaat, Rechtsstaat, Staat der Rechte, bürgerliche Gesellschaft, Lokal- und
Regionalselbstverwaltung, Staatsverwaltung, Dezentralisierung.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.140
Prof.dr.sc. BRANKO BABAC, professeur titulaire à la Faculté de droit de l’Université
J.J.Strossmayer à Osijek, ancien ministre et défenseur plébéien croate
LE MODÈLE EUROPÉEN INSTITUTIONNEL COMMUN DE L’AUTONOMIERÉGIONALE ET LOCALE À L’ENCONTRE DE LA DÉCENTRALISATION ENFONCTION DE RENFORCEMENT DE L’ADMINISTRATION DE L’ÉTAT – LECAS CROATE
RÉSUMÉ
La construction des structures gouvernementales au niveau national, régional et local dans les
pays post-comunistes en Europe Centrale et Orientale, congrues au point de vue du développement de
la société civile, la promotion de son propre état national en tant que l’état de droit, renfèrme infaillible-
ment l’organisation des collectivités locales et régionales ayant une autonomie juridique avec les ré-
sponsabilités et pouvoirs distinctifs selon le modèle européen institutionnel commun.
Seulement une autonomie locale et régionale hautement résponsable peut créer les modes,les in-
stitutions et les organisations importantes pour la promotion des droits de l’homme et des libertés fon-
damentales.
L’autonomie locale et régionale signifie le droit et la capacité de certaines collectivités locales
d’exercer à leur nom et au profit de leurs habitants une partie importante des affaires publiques: Ceci dit
que ces collectivités étant des unités territoriales de leurs habitants, peut-être même des collectivités plus
étroites, et qui, en tant que telles, soit par tradition soit étant efficientes, exigent une organisation plitico-
administrative appropriée. La tradition de l’autonomie locale et régionale dans les pays croates, particu-
lièrement à l’epoque de la création de la société civile et du maintien de sense d’originalité authentique
croate, aidée par la Croatie de Ban (1867/1868-1918) et dans le temps de comunisme en tant que l’ordre
existentiel en Croatie comme N.R. (S.R.) Croatie (1945-1989), donne, vis-à-vis des pricipes du modèle
européen institutionnel commun les présomptions initiales-idéologiques, politiques, economiques, cul-
turelles et même des bases juridico-analithiques, politico-administratives et économico-culturelles, pour
instaurer en République de Croatie les collectivités locales et régionales congrues, ainsi que d’instaurer
en République de Croatie des institutions étant depuis toujours profondément enracinées dans la vie et
“toujours chères au peuple” (M.Smrekar) telles que comptés en tant que véritables “régions”, comme
“collectivités régionales”, ce qui impliquera l’organisation des comtés sur un territoire considérablement
plus large que celui d’aujourd’hui, mais ceci demande une régionalisation nationale et culturelle du ter-
ritoire national croate.
Combien il en sera fait, dépend du degré de la force politique de renouveler et modérniser “l’or-
ganisation historique de compté” croate, car on considère ici que l’unique création de l’autonomie loca-
le et régionale congrue en Croatie, qui pourrai avoir du succes est celle qui sera entreprise selon la ligne
de la tradition, vu efficiente, ceci dit de renouveler “la construction de compté de circonscription” typi-
que.
Toutefois, une analyse critique de la réorganisation en 2001. à la lumière d’un modèle européen
institutionnel commun démontre et prouve:
(i) qu l’on s’est écarté de la demande juridico-politique de la Charte européene, c’est-à-dire d’as-
surer aux collectivités locales “une part importante des affaires publiques”, vu en pariticulier
qu’avec la décentralisation dans les domaines où il n’y a, d’ailleurs pas de pouvoirs politico-
administratifs importants, on a renforcé la concentration des affaires de l’état;
(ii) qu’en réduisant les collectivités locales en unités auto-gestionnaires (sans pouvoirs politico-
administratifs importants), on les a affaibli au point de ne plus être capables de figurer et
fonctionner en tant que composantes stables du système de détachement de pouvoirs;
(iii) qu’avec les comtés, les villes et les communes en tant que “unités de l’autonomie régionale,
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 141
cad. locale”, on a crée une sorte d’unités relatives comme “unités administratives d’état” cel-
les-ci étant une organisation indépendament subexistente qui, à la ligne de contrôle surveil-
le ledites régions auto-administratives:
(iv) qu’on les a, de cette mainière, affaibli et comme éléments de developpement national politi-
que, economique et culturel;
(v) et que, en fonction de la concentration de l’administration d’état on a affaibli les demandes
juridico-politiques pour “la reconstruction et la modérnisation” de “l’organisation historique
de comté” chez les Croates.
On peut conclure que dans la réorganisation des collectivités locales et régionales de l’an 2001.
il n’y a pas eu de volonté réelle pour organiser “une vraie autonomie locale et régionale”; c’est-à-dire de
créer des unités locales et régionales autonomes et hautement résponsables unies par un ésprit commu-
nautaire national.
Mots clés: état national, état des droits, état de droit, société civile, autonomie locale et régiona-
le, administration de l’état, décentralisation
Professor D. Sc. BRANKO BABAC, Full Professor at the Faculty of Law of the J.J.
Strossmayer University in Osijek, former minister and former ombudsman of the Republic
of Croatia
“COMMON EUROPEAN INSTITUTIONAL MODEL OF LOCAL AND REGIONALSELF-GOVERNMENT COMPARED TO THE DECENTRALIZATION IN THEFUNCTION OF INTENSIFIED CONCENTRATION OF STATEADMINISTRATION - CROATIAN CASE”
SUMMARY
Establishing of certain control complexes on national, regional and local levels in the post-com-
munist countries of Central and Eastern Europe, consistent from the point of view of expansion of civil
society and formation, i.e. promotion, of their own national states as states of law, necessarily presumes
and includes the constitution of local and regional units that are independent in their legal position, dis-
tinct according to their authorities and responsibilities and shaped following the common European in-
stitutional model.
Only independent and highly-responsible local and regional self-government can produce forms,
institutions and structures of importance for the promotion of human rights and fundamental liberties.
Local and regional self-government also means the right and efficient ability of certain territorial
communities to perform a significant portion of public work in their name and for the benefit of their po-
pulation. This presumes that respective communities are territorial communities of their population, pos-
sibly also of narrower communities on their territories, and as such, partially according to the tradition,
and partially according to efficiency, they require consistent administrative-political organization.
Tradition of local and regional self-government in Croatian countries, especially during the pe-
riod of formation of the civil of society and maintaining of Croatian national identity, by means of Ban
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.142
Croatia (1867/1868. - 1918), and during the period of validity of communism as the existential order in
Croatia as People’s Republic (NR) (Socialist Republic– SR) of Croatia (1945 - 1989), gives, in con-
frontation with the principles of the common European institutional model, all initial - ideological, poli-
tical, economic, cultural - foundations, and even legally-analytical, administrative-political and econo-
mic-cultural bases for the Republic of Croatia to constitute compatible local and regional units, and to
establish those institutions in the Republic of Croatia that have always been deeply rooted in the life of
people and that the people “has always cherished” (M. Smrekar), and these are counties as true “regions”,
as “regional communities”; this would include the establishment of counties on a much wider territory
than it is the case now, but a solution to this problem still has to be provided by a nationally and cultu-
rally organized regionalization of Croatian national territory.
How much will be done in this sense, depends on the degree of strength of the political will to
renew and modernize the Croatian “historical county structure”, because, as this is considered here, the
only constitution of consistent local and regional self-government in Croatia that can succeed is the one
that will be undertaken according in the line of tradition and efficiency, and this means the restoration of
the typical “county-district structure”.
However, critical analysis of Croatian reorganization since 2001 in the light of the common
European institutional model shows and proves:
(i) that we have departed from the legally-political requirement from the European charter, i.e.
that units of local self-government must get “a significant share of public work”, primarily be-
cause in addition to the decentralization in areas in which there are no significant admini-
strative-political powers anyway, there was further intensification of the concentration of go-
vernment administration work;
(ii) that by reducing them merely to the units of self-government (hence without any more si-
gnificant administrative-political authorities), units of local and regional self-government
were weakened to a degree at which they are unable to function and figure as stable elements
of the system of separation of powers;
(iii) that beside counties, cities and municipalities as “units of regional, i.e. local, self-govern-ment”, some form of respective units as “state administrative units” were constituted as in-dependently co-existing structures that are in the line of supervising and control superior tothe respective autonomous districts;
(IV) that, in this way, they were additionally weakened also as active factors of national policyof economic and cultural development;
(V) that, in the function of concentration of state administration, the legal-political demands for“restoration and modernization of the “historical county structure” in Croatia were weake-ned as well.
It is concluded that in the reorganization of local and regional self-government performed in 2001there was no serious will to establish “true local and regional self-government”, that is, to constitute in-dependent and highly-responsible local and regional units firmly incorporated in national unity.
Key words: national state, state of law, legal state, civil society, local and regional self-govern-ment, government administration, decentralization.
Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava
Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 143
1. UVOD
Dru{tveno-politi~ki sustav koji postoji u
odre|enoj dr`avi neminovno djeluje na sva
podru~ja dru{tva koje se razvija unutar te
dr`avne zajednice. Samo je po sebi jasno da
ni pravni sustav nije imun na utjecaj dru{tve-
no-politi~koga sustava. Me|utim, dok je u
dr`avama totalitarnoga ustrojstva politi~ki ut-
jecaj izrazito nagla{en i dominantan u gotovo
svim sferama dru{tvenoga, a posljedi~no
onda i pravnoga `ivota, dotle je u demokrat-
skim dr`avama taj utjecaj slabije vidljiv, a po-
nekad i ponegdje nije ni uo~ljiv. Drugim
rije~ima u totalitarnim je dr`avama politi~ki
sustav ustrojen na na~in da su svi dru{tveni
procesi, ili bar ve}ina, odre|eni ili uvjetovani
dr`avnim intervencijama. Suprotno je u de-
mokratskim dr`avama ~iji je politi~ki sustav
ustrojen tako da se dru{tveni procesi temelje
na slobodnom djelovanju ljudi. Ipak preveli-
ka sloboda ljudskoga djelovanja mo`e imati i
UDK - 347:321.74
Izvorni znanstveni rad
Dr. sc. VLADO BELAJ, izvanredni profesor Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta JosipaJurja Strossmayera u Osijeku
ODNOS I ME\USOBNI UTJECAJ DRU[TVENO-POLITI^KOGA SUSTAVA I GRA\ANSKOGA PRAVA
Dru{tveno-politi~ki sustav djeluje na pravni sustav odre|ene dr`ave,
pa tako i na gra|anskopravno ure|enje kao dio ukupnoga pravnoga susta-
va. Ustav postavlja temelje i gra|anskom pravu {to ne zna~i da se sva prav-
na pravila gra|anskoga prava mogu izvesti iz Ustava. Nepravilno bi bilo
zaklju~iti da gra|ansko pravo predstavlja skup propisa imunih na Ustav jer
norme gra|anskoga prava nisu rezultat isklju~ivo privatne volje, nego proi-
zlaze iz dru{tva organiziranoga u dr`avu. Za gra|ansko je pravo kontinen-
talnoeuropskoga pravnoga kruga karakteristi~no da u mnogim elementima
po~iva na temeljima liberalnoga politi~koga modela. Ostvarivanje osobnih
sloboda kao temeljni postulat liberalne teorije ne svodi se samo na ostvari-
vanje slobode vlasni{tva, nego se mo`e promatrati i kroz slobodu
poduzetni{tva. Liberalni je model trebalo ograni~iti uvo|enjem mjera
dr`avne intervencije zbog nastanka gospodarskih kriza, stvaranja monopol-
skoga polo`aja na tr`i{tu i neza{ti}enosti radnika u odnosu na poslodavce.
Gra|ansko pravo pokazuje visok stupanj otpornosti na utjecaje iz
dru{tveno-politi~koga sustava. Trajnost pravnih pravila gra|anskoga prava
postoji zbog njihove apstraktnosti, ali i isklju~ivanja odredaba javno-
pravnoga karaktera. Upravo zbog isklju~ivanja javnopravnih normi, posto-
ji privid neovisnosti gra|anskoga prava o dru{tveno-politi~kom sustavu.
Klju~ne rije~i: gra|ansko pravo, dru{tveno-politi~ki sustav, libera-
lizam, ustav, pravo vlasni{tva.
negativne posljedice pa se stoga i u demo-
kratskim dr`avama postavljaju odre|ena
ograni~enja slobodi ljudskoga djelovanja {to
nikako ne treba tuma~iti kao oblik diskrimi-
nacije. Naime, pridr`avanje temeljnih prav-
nih normi od strane ve}ine gra|ana ne treba
shvatiti isklju~ivo kao ograni~avanje slobo-
de, iako u kona~nici postaje jasno da je svako
normativno ograni~enje na izvjestan na~in
ograni~enje slobode, nego upravo suprotno,
{to zna~i da odre|ena ograni~enja omogu-
}avaju da svi gra|ani i pod jednakim uvjeti-
ma ostvare odre|eni stupanj slobode, odno-
sno prava.
Dakle, zaklju~ak je da dru{tveno-politi~ki
sustav djeluje na pravni sustav odre|ene
dr`ave, a u tome smislu svakako i na gra|an-
skopravno ure|enje kao dio ukupnoga prav-
noga sustava. I gra|ansko je pravo, dakako,
ovisno o dru{tveno-politi~kom sustavu,
dapa~e mo`e se kazati da je ono i dio toga su-
stava. Ipak, iako je gra|ansko pravo dio
dru{tveno-politi~koga sustava, ono se mo`e
promatrati i samostalno, tako da je mogu}e
istra`ivati me|usobni odnos i utjecaje izme|u
gra|anskoga prava i dru{tveno-politi~koga
sustava. Naime, jednom uspostavljeno
gra|ansko pravo, a najbolji primjer za to
mo`e biti rimsko pravo, nastavlja djelovati i u
slu~aju promjene dru{tveno-politi~koga su-
stava, kao {to je to, primjerice, bilo recipira-
no rimsko pravo.
Dru{tveno-politi~ki sustav izgra|uje se i
ostvaruje upravo kroz pravna pravila, a ovdje
je zna~enje gra|anskoga prava vrlo veliko bar
kada je rije~ o granama privatnoga prava.
^injenica da gra|ansko pravo ure|uje pre-
te`ito imovinskopravne odnose pokazuje i
njegovo zna~enje s obzirom da su imovin-
skopravni odnosi u `i`i interesa svakoga
dru{tva, a onda posljedi~no i dr`ave, a sve iz
razloga {to je imovina temelj opstanka ljud-
skih zajednica organiziranih u bilo kojem
obliku.
Gra|ansko pravo putem svojih normi
utje~e na dru{tvene odnose oblikuju}i ih u
kona~nici onako kako to nala`e dru{tveno-
-politi~ki sustav ~iji je ono sastavni dio.
Gra|ansko pravo koje se prete`ito bavi
ure|ivanjem imovinskopravnih odnosa tako,
primjerice, odre|uje tko mo`e biti nasljedni-
kom ne~ije imovine, koje su pravne osnove
naslje|ivanja i sva druga relevantna pitanja
vezana uz naslje|ivanje. Ipak, zna~ajna su u
posljednje vrijeme sve vi{e i odre|ena nei-
movinska dobra kojima gra|ansko pravo
pru`a odre|enu za{titu. Radi se o osobnim
pravima1 koja su po svojoj pravnoj prirodi
neimovinska. I obiteljsko je pravo, a ono se
ovdje spominje isklju~ivo radi toga {to je ne-
kada i kod nas bilo dijelom gra|anskoga pra-
va, kao {to je uostalom jo{ uvijek u ve}ini
dr`ava svijeta, vrlo usko, vjerojatno ~ak i u`e
nego gra|ansko pravo, povezano s dru{tve-
no-politi~kim sustavom. Obiteljsko pravo,
ure|uju}i razli~ita statusna prava kao {to su
brak, materinstvo, o~instvo, skrbni{tvo i dru-
go, odre|uje na bitan na~in i razvoj
odre|enih dru{tvenih odnosa u vrlo zna~aj-
nom podru~ju.
Iz ~injenice da postoji odre|ena veza i uv-
jetovanost, pa ~ak i izravna uklju~enost
gra|anskoga prava u dru{tveno-politi~ki su-
stav pojedine dr`ave, ne treba izvla~iti za-
klju~ak da gra|ansko pravo isklju~ivo ovisi o
politi~kom, odnosno dru{tvenom sustavu koji
postoji u nekoj dr`avi. Naime, ~injenica da
gra|ansko pravo kao pravna grana privatnoga
prava prete`ito ure|uje odnose koji se ti~u
ostvarivanja i za{tite imovinskih, pa i nekih
neimovinskih prava, a sva se ta prava odnose
na pojedine fizi~ke i pravne osobe, dakle ti~u
se pojedina~nih interesa, ukazuje na okolnost
da postoje odre|ene vrijednosti, odre|eni ele-
menti na koje ne mo`e utjecati nijedan poli-
ti~ki ili dru{tveni sustav. ^ovjeka samo dje-
lomi~no odre|uje i modificira dru{tveno-po-
liti~ki sustav u kojem `ivi i djeluje, a u
gra|anskopravnim odnosima ~ovjek iskazuje
i druge elemente kroz svoje emocije, inteli-
Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava
Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002.144
1 U osobna se prava ubrajaju, primjerice, pravo na tjelesni
integritet, pravo na tjelesnu slobodu, pravo na ~ast i ugled,
pravo na privatnost itd. Vi{e o osobnim pravima u knjizi
Gavella, N.: “Osobna prava”, I. dio, Zagreb, 2000.
genciju, kulturni i obrazovni svjetonazor, in-
stinkte, potrebe itd. Na mnoge od tih va`nih
elemenata u gra|anskopravnim odnosima ba{
zbog ~injenice da su vezani uz pojedinca
dru{tveni i politi~ki sustav nije mogao kroz
stolje}a, od rimskoga prava pa do dana{njih
dana, izvr{iti nikakav ili gotovo nikakav utje-
caj. “Sve do kraja 19. stolje}a predstavljana
je znanost o gra|anskom pravu uglavnom
kao znanost o rimskom pravu, ~iji su pojmo-
vi i dalje bili u uporabi, ali su se i dora|ivali.
Pri tome se instrumentarij rimskoga prava
pokazao sposobnim slu`iti razli~itim dru{tve-
nim ure|enjima uz manje preinake”.2
Osim {to sâm ~ovjek kao pojedinac, od-
nosno kao pravni subjekt, temeljem razli~itih
osobina i obilje`ja utje~e na gra|anskopravne
odnose neovisno o dru{tveno-politi~kom su-
stavu, jednako tako postoje i drugi elementi
koji djeluju na gra|ansko pravo, a postoje iz-
van sfere dru{tveno-politi~koga sustava.
Naime, razvoj znanosti, ali i civilizacijski po-
maci u ljudskom dru{tvu, tako|er sna`no dje-
luju na gra|anskopravne odnose, a to se od-
vija neovisno o dru{tveno-politi~kom susta-
vu. Ovdje poglavito treba naglasiti neprestani
razvoj i napredak na podru~ju tehni~kih i bio-
tehni~kih znanosti kao i prirodoslovnih zna-
nosti. Primjer je izravnoga utjecaja
tehni~koga napretka na gra|ansko pravo
uvo|enje objektivne odgovornosti za {tetu u
pojedine gra|anskopravne sustave tijekom
20. stolje}a, a {to je posljedica nastanka i
umna`anja mnogobrojnih opasnih stvari i
opasnih djelatnosti.
Ve} iz navedenih primjera vidljivo je da
utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava na
gra|ansko pravo nije apsolutan, dapa~e, po-
stoje i drugi zna~ajni ~imbenici koji sna`no
utje~u na gra|ansko pravo. Cilj je ovoga rada
ipak prvenstveno usmjeren na istra`ivanje
odnosa i me|usobnoga utjecaja dru{tveno-
-politi~koga sustava i gra|anskoga prava.
Stoga je potrebno na po~etku istra`iti {to
Ustav Republike Hrvatske, kao temeljni
pravni propis kojim je utvr|en i dru{tveno-
-politi~ki sustav, odre|uje spram gra|ansko-
ga prava. Nakon toga je tek mogu}e dublje
istra`iti dru{tveno-politi~ku pozadinu i nje-
zin utjecaj na gra|ansko pravo te slijedom
toga izvesti i odre|ene zaklju~ke.
2. USTAV REPUBLIKE HRVATSKE IGRA\ANSKO PRAVO
Ustav Republike Hrvatske3, kao uostalom
i svih drugih suvremenih demokratskih
dr`ava, temeljni je pravni akt koji ure|uje tri
skupine najzna~ajnijih dru{tvenih odnosa. To
su me|usobni odnosi ~ovjeka i gra|anina po-
jedine dr`ave, zatim ustrojstvo i organizacija
dr`avne vlasti te odnosi izme|u nedr`avnih
politi~kih subjekata i same dr`ave. S obzirom
da je “prete`it broj normi ustavnoga prava i
prema pravnoj snazi iznad normi drugih gra-
na prava”4 jasno je da prema sadr`aju koji
ure|uju i odnosu prema ostalim pravnim gra-
nama ustavnopravne odredbe odre|uju bit i
gra|anskopravnim propisima. Me|utim, ~i-
njenica da Ustav na odre|eni na~in postavlja
temelje i gra|anskom pravu jo{ ne zna~i da se
sve norme gra|anskoga prava mogu izvesti iz
Ustava niti da je ba{ svako rje{enje u pojedi-
nom spornom slu~aju u skladu s Ustavom.
S obzirom na veliki koli~inski nerazmjer
koji postoji izme|u normi ustavnoga i normi
gra|anskoga prava jasno je da za ve}inu nor-
mi gra|anskoga prava koje detaljno ure|uju
pojedina pitanja i odnose nije ni potrebno, a
ni mogu}e ispitivati i utvr|ivati sukladnost i
povezanost s Ustavom. Ipak, i pored te okol-
nosti nepravilno bi bilo zaklju~iti kako
gra|ansko pravo predstavlja skup propisa
imunih na Ustav. Naime, norme gra|anskoga
prava nisu rezultat isklju~ivo privatne volje
iako pripadaju skupini privatnoga prava, nego
prvenstveno proizlaze iz dru{tva organizira-
noga u dr`avu.
Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava
Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 145
2 Schwab, D.: “Einführung in das Zivilrecht”, Heidelberg,
2000., str. 28.
3 Pro~i{}eni tekst – Narodne novine, br. 41/2000., 55/2001.-
ispravak.
4 Sokol, S. – Smerdel, B.: “Ustavno pravo”, Zagreb, 1995.,
str. 14.
Vjerojatno je najzna~ajnije pitanje koje
ure|uje Ustav u odnosu na gra|ansko pravo
vlasni{tva, me|utim izvjestan utjecaj Ustava
na gra|ansko pravo koji je tako|er vrlo
zna~ajan, postoji i posredno preko podru~ja
ljudskih prava i sloboda, jam~enja odre|enih
instituta te kroz pitanje socijalne dr`ave5 i
pravne dr`ave. “Sloboda, jednakost, nacio-
nalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova,
mirotvorstvo, socijalna pravda, po{tivanje
prava ~ovjeka, nepovredivost vlasni{tva,
o~uvanje prirode i ~ovjekova okoli{a, vlada-
vina prava i demokratski vi{estrana~ki sustav
najvi{e su vrednote ustavnog poretka
Republike Hrvatske i temelj za tuma~enje
Ustava”.6 Iz citirane ustavne odredbe vidljivo
je da su sve navedene vrednote na izvjestan
na~in povezane i s gra|anskim pravom7 i da
ono o njima mora voditi ra~una. Tako, prim-
jerice, ravnopravnost spolova dolazi do
izra`aja ne samo u obiteljskom, nego i u nas-
ljednom pravu; o~uvanje prirode i ~ovjekova
okoli{a ogleda se u gra|anskom pravu kroz
prevenciju tzv. ekolo{kih {teta i kroz sanira-
nje posljedica nastalih one~i{}avanjem oko-
li{a itd.
Jedno je od najzna~ajnijih pitanja, kao {to
je ve} spomenuto, kako }e ustav urediti pravo
vlasni{tva koje kao temeljno stvarno pravo
presudno utje~e na gospodarske, ali i ukupne
dru{tvene odnose. Ustavne odredbe trebaju
utvrditi bit vlasni~kopravnih odnosa u nekom
pravnom sustavu koju trebaju slijediti svi za-
konski propisi koji }e izravno ili neizravno
ure|ivati te odnose. Ustav Republike
Hrvatske ne daje izravan odgovor na pitanje o
pojmu prava vlasni{tva, no i pored toga iz-
gleda da postoji izvjesno pojmovno
uobli~avanje prava vlasni{tva, odnosno raz-
grani~enje naziva pravo vlasni{tva od onoga
sadr`aja koji je imao prema Ustavu SFRJ i
Ustavu SRH iz 1974. godine8.
U ~lanku 48. stavku 1. Ustava Republike
Hrvatske stoji: “Jam~i se pravo vlasni{tva”.
“Ustavna klauzula o vlasni{tvu najprije
odre|uje nepovredivost vlasni{tva kao naj-
vi{u vrednotu ustavnoga poretka Republike
Hrvatske”.9 Na temelju ~injenice da Ustav
ve} u prvoj re~enici posve}enoj tomu pitanju
koristi naziv pravo vlasni{tva, mo`e se za-
klju~iti kako je upravo taj naziv jedini zajed-
ni~ki nazivnik za sve ostale oblike vlasni{tva
koji se mogu izvesti iz toga osnovnoga i naj-
op}enitijega pojma. Dodu{e, Ustav u dalj-
njem tekstu koristi i izraz vlasni{tvo, no to ne
umanjuje zna~enje prethodne konstatacije da
je pravo vlasni{tva jedini potpun i pravilan
naziv za tu temeljnu vrstu stvarnoga prava.
Pojmovi su vlasni{tvo i pravo vlasni{tva si-
nonimi, odnosno rije~ je samo o du`em i
kra}em izri~aju istovjetnoga pojma.
Ustavno jamstvo vlasni{tva10 postoji u nas
i slijedom me|unarodno preuzetih obveza,
pri ~emu se Republika Hrvatska pojavljuje
kao pravni sljednik biv{e SFRJ. Glede
Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava
Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002.146
5 “Republika Hrvatska jedinstvena je i nedjeljiva demokrat-
ska i socijalna dr`ava” (~lanak 1. stavak 1. Ustava
Republike Hrvatske).
6 ^lanak 3. Ustava Republike Hrvatske.
7 O ustavnopravnoj nepovredivosti vlasni{tva vidjeti i
Crni}, J.: “Ustavnopravna za{tita prava vlasni{tva”,
Aktualnosti hrvatskog zakonodavstva i pravne prakse,
Godi{njak br. 5., Zagreb, 1998., str. 4.
8 Prema Ustavu SFRJ i Ustavu SRH iz 1974. godine pravo
vlasni{tva ozna~avalo je samo vlasni{tvo fizi~kih i
gra|anskih pravnih osoba, dakle pojedinaca i udru`enja
koji su titulari tzv. privatnoga ili, kako se ponekad nazi-
valo, gra|anskoga vlasni{tva. Pravo vlasni{tva trebalo je
biti suprotnost dru{tvenomu vlasni{tvu. Jedino je op}i
naziv vlasni{tvo mogao spojiti pojmove prava vlasni{tva i
dru{tvenoga vlasni{tva. To je dovelo do umjetne razlike
izme|u pojmova vlasni{tvo i pravo vlasni{tva jer je vla-
sni{tvo bilo vi{i rodni pojam u odnosu na pravo
vlasni{tva.
Upravo zbog ~injenice da Ustav Republike Hrvatske rabi
naziv pravo vlasni{tva u smislu najop}enitijega izraza pod
terminom pravo vlasni{tva vi{e se od stupanja Ustava na
snagu nije smatrao onaj pojam koji je bio protute`a
dru{tvenom vlasni{tvu i imao su`eno zna~enje, nego upra-
vo najop}enitiji i najvi{i pojam kojim se mogu obuhvatiti
svi sada{nji i eventualni budu}i oblici vlasni{tva. Naziv
vlasni{tvo samo je kra}i oblik istoga pojma.
9 Ba~i}, A.: “Leksikon Ustava Republike Hrvatske”, Split,
2000., str. 402.
10 O ustavnom jamstvu vlasni{tva vidjeti i [ernhorst, N.:
“Ustavno jamstvo vlasni{tva”, Aktualnosti hrvatskog
zakonodavstva i pravne prakse, Godi{njak br. 6., Zagreb,
1999., str. 389.-410.
me|unarodnih ugovora koje je sklopila, ili je
pristupila biv{a SFRJ u vrijeme dok se
Hrvatska jo{ nalazila u njezinom sastavu, po-
stavljeno je op}e pravilo da “me|unarodni
ugovori koje je sklopila i kojima je pristupila
SFRJ primjenjivat }e se u Republici
Hrvatskoj ako nisu u suprotnosti s Ustavom i
pravnim poretkom Republike Hrvatske, na
temelju odredaba me|unarodnoga prava o
sukcesiji dr`ava glede ugovora”.11 Tako,
primjerice, Prvi protokol uz Europsku kon-
venciju za za{titu ljudskih prava i temeljnih
sloboda (Rim, 1950.)12 u ~lanku 1. sadr`i
jamstvo vlasni{tva13, {to podrazumijeva ne
samo jamstvo vlasni{tva u u`em smislu nego
se mo`e shvatiti u {irem smislu i kao jamstvo
svih gra|anskih imovinskih prava. U praksi
Europskoga suda ovo se jamstvo odnosi ~ak i
na neka prava koja prelaze granice imovin-
skih prava.
Ustav Republike Hrvatske ne navodi po-
jedine oblike prava vlasni{tva {to bi se moglo
tuma~iti izbjegavanjem detaljiziranja, a osim
toga ne bi bilo svrsishodno s obzirom na
mogu}nost ukidanja pojedinih oblika vla-
sni{tva, odnosno stvaranja novih oblika vla-
sni{tva.
“Vlasni{tvo obvezuje. Nositelji vlasni~-
koga prava i njihovi korisnici du`ni su prido-
nositi op}em dobru”.14 Pravo vlasni{tva na
neku stvar, osim {to je korist za samoga vla-
snika, nosi u sebi i obvezu kori{tenja pred-
meta vlasni{tva na na~in koji je koristan i za
{iru dru{tvenu zajednicu. Naravno da se ova
odredba ne odnosi na ve}inu stvari koje su
manje vrijednosti ili to~nije manje
op}edru{tvene va`nosti. Ona se ponajvi{e od-
nosi na poljoprivredno i druge vrste
zemlji{ta, a zatim i na sve objekte koji mogu
korisno poslu`iti gospodarskom napretku za-
jednice.
Odredba prema kojoj vlasni{tvo obvezuje
nije novost u odnosu na ustavnopravne susta-
ve civilnih dru{tava.15 Teorijske pak za~etke
postavke o obvezuju}em djelovanju prava
vlasni{tva nalazimo u teoriji subjektivnih
prava kao socijalnih funkcija ~iji je autor zna-
meniti francuski pravni pisac Leon Duguit.16
Po toj teoriji vlasni{tvo nije pravo, ve} soci-
jalna funkcija koju je vlasnik du`an ispunja-
vat jer }e u protivnom do}i pod udar zakona.
Vlasnik treba izvr{iti svoju dru{tvenu ulogu
koja se sastoji u uporabi predmeta vlasni{tva
prema njegovoj namjeni. Teorija je pokazala
da vlasni{tvo na gospodarski najzna~ajnijim
objektima osim individualne, odnosno poje-
dina~ne ima i dru{tvenu dimenziju.
Ustav je dao odgovor na pitanje tko su
subjekti koje vlasni{tvo obvezuje. To su nosi-
telji vlasni~kih prava i njihovi korisnici.
Pravo vlasni{tva, dakle, bez obzira u kojem
obliku postojalo, ima uvijek svoje nositelje
(titulare), odnosno ne mo`e biti vlasni{tvo
bez vlasnika (dominium non potest esse in
pendenti). Da bi se znalo koga vlasni{tvo ob-
vezuje, ono mora imati titulara ~ime je u nas
ponovno o`ivljeno to gotovo napu{teno
na~elo rimskoga prava. Ako koristi od objek-
ta u ne~ijem vlasni{tvu ima drugi korisnik, a
ne vlasnik (ako je stvar, primjerice, u posjedu
zakupnika), onda njega tereti obveznost pra-
va vlasni{tva. Osim {to vlasnik ili korisnik
objekt prava vlasni{tva treba koristiti suklad-
no njegovoj namjeni i na najkorisniji na~in
Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava
Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 147
11 To~ka III. Ustavne odluke o suverenosti i samostalnosti
Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 31/1991.
12 Republika je Hrvatska potvrdila Protokole broj 1., 4., 6.,
7. i 11. ove Konvencije 1997. godine (Narodne novine-
Me|unarodni ugovori, br. 18/1997. i 6/1999.
13 “Svaka fizi~ka ili pravna osoba ima pravo na mirno
u`ivanje svoga vlasni{tva; nitko se ne smije li{iti svoga
vlasni{tva, osim u javnom interesu, i to uz uvjete pred-
vi|ene zakonom i op}im na~elima me|unarodnoga prava.
Prethodne odredbe, me|utim, ni na koji na~in ne uma-
njuju pravo dr`ave da primijeni zakone koje smatra
potrebnim da bi uredila uporabu vlasni{tva u skladu s
op}im interesom ili za osiguranje pla}anja poreza ili dru-
gih doprinosa ili kazni”.
14 ^lanak 48. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske.
15 Npr. njema~ki ustavi iz 1919. godine (~l. 153. st. 2.) i
1949. godine (~l. 14.)
16 Ova je teorija istaknuta u knjizi Leona Duguita koja nosi
naslov “Les transformations générales du droit privé
depuis le Code Napoléon”, Paris, 1920. (“Op}i preo-
bra`aji privatnoga prava od Napoleonovoga kodeksa”).
za sebe i za dru{tvo, mo`e se kazati da vla-
sni{tvo obvezuje i u smislu podmirivanja svih
dru{tvenih obveza koje je vlasnik du`an pod-
miriti iz dobiti koju ostvari kori{tenjem ob-
jekta vlasni{tva.
Ustav Republike Hrvatske postavio je i
odre|ena ograni~enja pravu vlasni{tva, no
ona nisu kvantitativne naravi.17 Tako Ustav
ne poznaje agrarni maksimum,18 no ~ini se da
ipak otvara mogu}nost da se vlasni~ka prava
i na tome podru~ju ograni~e “zakonom radi
za{tite interesa i sigurnosti Republike”.19
Osim toga Ustav uop}e ne spominje ogra-
ni~enja prava vlasni{tva na stambenim i pos-
lovnim objektima u koli~inskom smislu.20
Me|utim, odre|eni javni interesi da se
ograni~i ili oduzme pravo vlasni{tva postoja-
li su, postoje i postojat }e uvijek bez obzira
koliki liberalizam u pravnim i gospodarskim
odnosima bio postignut. Uvijek }e, na prim-
jer, postojati, u opravdanim slu~ajevima, po-
treba da se neka dobra izvlaste, ali razumije
se uz naknadu te`i{ne vrijednosti. To pravo
ne proturje~i, uostalom, ni pravnim doku-
mentima nastalima u samom za~etku suvre-
menoga civilnoga dru{tva kao {to je, primje-
rice, znamenita francuska Deklaracija prava
~ovjeka i gra|anina od 26. kolovoza 1789.
godine.21
“Poduzetni~ka se sloboda i vlasni~ka pra-
va mogu iznimno ograni~iti zakonom radi
za{tite interesa i sigurnosti Republike, priro-
de, ljudskog okoli{a i zdravlja ljudi”.22 Ovdje
se konkretno navodi razloge za ograni~avanje
poduzetni~ke slobode i vlasni~kih prava.
Naglasak treba staviti na ~injenicu da se za-
konska ograni~enja ~ine iznimno, samo onda
kad to nala`u izuzetno zna~ajni razlozi.23
Zna~ajno je da su me|u razlozima ograni~a-
vanja poduzetni~ke slobode i vlasni~kih pra-
va ~ak tri iz ekologije, a to su za{tita prirode,
ljudskoga okoli{a i zdravlja ljudi, {to je ka-
snije razra|eno u brojnim propisima24 koji se
mogu svrstati u novu pravnu disciplinu koja
Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava
Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002.148
17 U socijalisti~kim dru{tveno-ekonomskim sustavima
postojala su razli~ita ograni~enja prava vlasni{tva ako su
se kao nositelji toga prava pojavljivali gra|ani. To se
ponajvi{e odnosilo na vlasni{tvo nekretnina tako da je bio
odre|ivan agrarni i stambeni maksimum, a ponekad i
maksimum poslovnoga prostora koji su gra|ani mogli
imati u vlasni{tvu.
18 Ustav SFRJ iz 1974. godine postavio je ograni~enja
pravu vlasni{tva gra|ana na poljoprivrednom zemlji{tu,
neposredno odre|uju}i agrarni maksimum od deset hek-
tara za poljoprivredna doma}instva. Neracionalnost tak-
voga oblika ograni~avanja prava vlasni{tva gra|ana sa
stajali{ta dru{tvenih potreba za intenzivnijom poljopri-
vrednom proizvodnjom rezultirala je uve}anjem, ali ne i
ukidanjem vlasni~koga maksimuma gra|ana na poljopri-
vredno zemlji{te. Tako je amandman XXIII. (Slu`beni
list SFRJ, br. 70/1988.) u to~ki 2. odredio agrarni maksi-
mum za poljoprivrednike od najvi{e trideset hektara pol-
joprivrednoga zemlji{ta po doma}instvu, a u brdsko-pla-
ninskim krajevima nije ni bilo ograni~enja u smislu mak-
simuma.
19 Odredba iz ~lanka 50. stavka 2. Ustava Republike
Hrvatske.
20 Ustav SFRJ (~l. 78. st. 2) i Ustav SRH (~l. 109. st. 2.)
ograni~avali su pravo vlasni{tva gra|ana na stambenim
objektima, utvr|uju}i stambeni maksimum posrednim
na~inom, odnosno ograni~avaju}i vlasni{tvo gra|ana
osobnim i obiteljskim stambenim potrebama. Ovo je
ograni~enje izostavljeno amandmanom XXIII. na Ustav
SFRJ iz 1974. godine, to~ka 1. st. 1. koji glasi:
“Gra|anima se zajam~uje pravo vlasni{tva na stambene
zgrade i stanove, sredstva rada, poslovne zgrade i poslov-
ne prostorije”. Dakle, ne spominje se vi{e nikakvo ogra-
ni~enje.
21 ^lanak 17. spomenute Deklaracije glasi: “Po{to je vla-
sni{tvo nepovredivo i sveto pravo, ono nikome ne mo`e
biti oduzeto osim kad to na o~igledan na~in zahtijeva
javna potreba, zakonito utvr|ena, i pod uvjetom
pravi~nog obe{te}enja”.
22 ^lanak 50. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske.
23 Tako se, primjerice, progla{enjem nekoga podru~ja
nacionalnim parkom ne mijenja pravo vlasni{tva na
nekretninama. U nas su ina~e nacionalni parkovi pro-
gla{avani zakonima. Do sada je utemeljeno sedam nacio-
nalnih parkova: Plitvi~ka jezera (1949.), Paklenica
(1949.), Risnjak (1953.), Mljet (1960.), Kornati (1980.),
Brijuni (1983.) i Krka (1985.). Vlasnici nekretnina koje
se nalaze na podru~ju nacionalnoga parka zna~ajno su
ograni~eni pri kori{tenju i raspolaganju nekretninama. U
slu~aju prodaje nekretnina dr`ava ima pravo prvokupa.
24 Tako, primjerice, me|u ostalim, postoje sljede}i
zna~ajniji propisi koji se odnose na za{titu prirode i
okoli{a: Zakon o za{titi prirode, Narodne novine, br.
30/1994., 72/1994.; Zakon o za{titi okoli{a, Narodne
novine, br. 82/1994., 128/1999.; Zakon o za{titi bilja,
narodne novine, br. 10/1994., 19/1994.; Zakon o za{titi
od buke, Narodne novine, br. 17/1990.; Zakon o za{titi
zraka, Narodne novine, br. 48/1995.; Zakon o prijevozu
opasnih tvari, Narodne novine, br. 97/1993., Zakon o
otpadu, Narodne novine, br. 34/1995. itd.
je u nastajanju, a rije~ je o pravu za{tite oko-
li{a ili kra}e kazano pravu okoli{a ili eko-
lo{kom pravu.25
Iako Ustav Republike Hrvatske nije izrav-
no ograni~io pravo vlasni{tva stranih dr`av-
ljana, ipak je postavio temelje mogu}nosti da
se strancima zakonom ograni~i pravo vla-
sni{tva, odnosno propi{u uvjeti njegova stje-
canja. Naime, “strana osoba mo`e stjecati
pravo vlasni{tva uz uvjete odre|ene zako-
nom”.26 Zakon o vlasni{tvu i drugim stvar-
nim pravima27 iskoristio je ovu ustavnu
odredbu tako da su postavljena odre|ena
ograni~enja pravu vlasni{tva stranaca,
dodu{e, samo glede stjecanja vlasni{tva ne-
kretnina.28
Od ostalih pitanja povezanih s pravom
vlasni{tva koja se spominju u Ustavu
Republike Hrvatske treba se osvrnuti na ~la-
nak 48. stavak 4. u kojem stoji: “Jam~i se pra-
vo naslje|ivanja”. Dakle, mogu}e je
naslje|ivanje dobara na kojima postoji pravo
vlasni{tva, a {to je povezano i s ustavnim
jamstvom prava vlasni{tva.
Temeljne zna~ajke Ustava Republike
Hrvatske koje se odnose na pravo vlasni{tva
mogu se svesti na sljede}e: 1. izraz pravo vla-
sni{tva (ili skra}eno vlasni{tvo) najop}enitiji
je i najvi{i pojam kojim se mogu obuhvatiti
svi sada{nji i budu}i oblici vlasni{tva, 2. ne
mo`e postojati vlasni{tvo bez vlasnika, od-
nosno svako dobro na kojem postoji pravo
vlasni{tva ima i svoga nositelja (titulara), 3.
vlasnik ima i obveze, odnosno du`an je pri-
donositi op}emu dobru, 4. pravo vlasni{tva
mo`e se iznimno ograni~iti ili oduzeti kad je
to u interesu Republike Hrvatske, 5. za strane
osobe mo`e se zakonom propisati druk~iji
re`im stjecanja prava vlasni{tva, 6. pravo vla-
sni{tva mo`e se naslijediti i 7. vlasni~ka se
prava mogu iznimno ograni~iti zakonom radi
za{tite interesa i sigurnosti Republike, priro-
de, ljudskoga okoli{a i zdravlja ljudi.
3. LIBERALIZAM KAO MOGU]I TEMELJ GRA\ANSKOGA PRAVA
Za gra|ansko je pravo kontinentalnoeu-
ropskoga pravnoga kruga karakteristi~no da u
mnogim elementima po~iva na temeljima li-
beralnoga politi~koga modela. Razlog {to je
tomu tako s jedne je strane obilje`en ~injeni-
com da se dono{enje najzna~ajnijih kodifika-
cija gra|anskoga prava podudaralo povijesno
s nastajanjem liberalizma kao filozofskoga i
politi~koga pravca29, a s druge strane, {to je
jo{ zna~ajnije, mnoga na~ela i temeljne
odrednice liberalizma nalaze se u temeljnim
odrednicama gra|anskoga prava, poglavito
vezano uz pitanje prava vlasni{tva.
Temeljne odrednice liberalizma imaju
zna~enje sa stajali{ta gra|anskoga prava,
primjerice, kroz odnos dr`ave i gra|ana poje-
dinaca. Dr`ava tako ne smije biti sama sebi
svrha, nego postoji upravo radi gra|ana pri
Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava
Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 149
25 Prvo je cjelovitije znanstveno djelo iz podru~ja prava
za{tite okoli{a u nas knjiga “Osnove prava okoli{a”,
Zagreb, 1997. ~iji su autori Lon~ari}-Horvat, O. –
Cvitanovi}, L. – Gliha, I. – Josipovi}, T. – Medvedovi},
D. – Omejec, J. – Ser{i}, M.
26 ^lanak 48. stavak 3. Ustava Republike Hrvatske.
27 Narodne novine, br. 91/1996. i 70/2000.
28 Vi{e o stjecanju prava vlasni{tva stranih osoba vidjeti u:
Gavella, N. - Josipovi}, T. – Gliha, I. – Belaj, V. –
Stipkovi}, Z.: “Stvarno pravo”, Zagreb, 1998., str. 98.,
295. – 298.; @uvela, M.: “Polo`aj stranaca u stjecanju
vlasni{tva nekretnina”, Zakonitost, br. !/1993., str. 89.-
100.; @uvela, M. – [eparovi}, M.: “Stranci kao stjecate-
lji prava vlasni{tva nekretnina”, Privreda i pravo, br. 11-
12/1993., str. 763.-794.; Simonetti, P.: “Polo`aj stranih
osoba u stjecanju prava na gra|evinsko zemlji{te”,
Privreda i pravo, br. 11-12/1993., str. 913.-919.;
Tomljenovi}, V.: “Stranci kao stjecatelji prava vlasni{tva
na nekretninama prema Zakonu o vlasni{tvu i drugim
stvarnim pravima”, Zbornik Pravnog fakulteta
Sveu~ili{ta u Rijeci, br. 2/1998., str. 529.-544.
29 Liberalizam kao politi~ki i filozofski pravac i pokret
nastao je u 18. stolje}u kao otpor mlade bur`oaske klase
feudalizmu i apsolutizmu. Osnove liberalizma nalaze se u
prosvjetiteljstvu (Montesquieu) i individualizmu (J. J.
Rousseau). Zna~ajni predstavnici liberalne filozofske,
politi~ke i ekonomske misli bili su: J. Lock, J. S. Mill, I.
Kant, J. G. Fichte, F. Hegel .
U Njema~koj se liberalizam kao filozofsko u~enje koje je
svoj odraz imalo i u politi~kom sustavu pojavio krajem 18.
stolje}a. Liberalizam u sebi utjelovljuje nastojanja za
dru{tvenim promjenama nastalim jo{ u doba prosvjeti-
teljstva, a koje su te`nje bile usmjerene protiv dru{tvene
zbilje koja je bila obilje`ena autoritarnim i apsolutisti~kim
na~inom vladanja.
~emu je zna~ajan svaki pojedinac. Dr`ava je
zajednica ~lanova koje obuhva}a, a svrha joj
je za{tita prava i sigurnosti svakoga pojedin-
ca. U ranome liberalizmu, koji jo{ nije prih-
va}ao prirodno-pravnu teoriju prosvjetiteljst-
va javila se misao o potrebi nastanka dru{tve-
noga ugovora. Tim dru{tvenim ugovorom
utemeljena je dr`ava ~iji je osnovni cilj
za{tita pojedinca. Pojedinac je upravo radi te
za{tite bio spreman zamijeniti stanje bez
dr`ave ili tzv. prirodno stanje (status natura-
lis) koje je karakterizirala posvema{nja nesi-
gurnost.
Me|utim, nastankom dr`ave pojedinac ne
gubi prava koja mu pripadaju i izrastaju iz
njegove osobnosti, a nazivaju se ljudskim
pravima, nego upravo obratno, dr`ava treba
predstavljati jamstvo za ostvarivanje tih pra-
va. Dr`ava dakle ima osnovni cilj {tititi i ost-
varivati ljudska prava da bi se time ostvarila
sloboda. Svrha je dr`ave, prema liberalnoj
teoriji, ostvarivanje pojedina~nih sloboda.
Svako djelovanje dr`ave koje ne slu`i tomu
cilju naru{ava odredbe dru{tvenoga ugovora i
protivno je zakonu. Ipak, i pojedina~ne slo-
bode svakoga ~ovjeka nisu neograni~ene, jer
da bi se ostvarila prava svih gra|ana barem u
odre|enom opsegu, potrebno je da se svaki
pojedinac odrekne dijela svojih zajam~enih
prava. Pri tome ograni~avanju, odnosno odri-
canju, dijela prava njegova, sloboda u svojim
bitnim odrednicama ne smije biti okrnjena.
Osnovni je cilj prema liberalnoj teoriji,
kao {to je ve} spomenuto, ostvarivanje slobo-
de, a to je usko povezano s vlasni{tvom, od-
nosno slobodom vlasni{tva. Engleski filozof
John Lock (1632.-1704.) u knjizi Two
Treaties of Government iz 1690. godine
obrazla`e pitanje slobode vlasni{tva. Prema
njegovim postavkama jo{ je u prvobitnoj za-
jednici postojalo vlasni{tvo ~ovjeka nad
odre|enim materijalnim dijelovima prirode, a
nastalo je radom ~ovjeka na tim dobrima.
Svaki ~ovjek izvorno posjeduje vlasni{tvo
nad samim sobom i nad svojim radom. Ako
netko radi na nekom materijalnom dijelu pri-
rode onda taj predmet postaje njegov vlastiti.
Dru{tveni se ugovor nikako ne sklapa uz
nu`no odricanje od vlasni{tva, nego, dr`ava
se, dapa~e, me|u ostalim, osniva upravo radi
za{tite vlasni{tva.
Spomenuto je shva}anje imalo sna`an od-
jek u liberalnoj teoriji, jer ako je vlasni{tvo na
stvarima utemeljeno na osobnom pravu sva-
koga pojedinca nad sobom samim i nad svo-
jim radom, onda to nije tek formalno posje-
dovanje ne~ega, nego i podru~je razvijanja
~ovjekove osobe. Ako se osnovni pojam ljud-
skih prava definira kao sloboda, onda se slo-
boda i vlasni{tvo ostvaruju skupa. Pri tome se
za{tita prava vlasni{tva tretira kao zajam~eno
temeljno ljudsko pravo.30
“Utjecaj liberalizma na ure|ivanje vla-
sni~kih odnosa u gra|anskom pravu manji je
u odnosu na objekt vlasni{tva, nego na struk-
turu vlasni{tva. Poziv na slobodu vlasni{tva
nije se samo opirao uplitanju dr`ave, nego je
zahtijevao svoje preoblikovanje kao zasebno-
ga pravnoga podru~ja koje bi vlasniku
prokr~ilo put do na~elno neograni~ene vlada-
vine predmetom vlasni{tva”.31 Neograni~ena
vlast nad predmetom vlasni{tva uklju~uje i
mogu}nost uni{tenja stvari.32 Sloboda vla-
sni{tva razumijeva jo{ i ovlast raspolaganja
Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava
Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002.150
30 Tako, primjerice, u Njema~koj ustavnopravni pojam vla-
sni{tva kao temeljni sadr`aj uklju~uje i ljudske slobode,
pa i ukupna privatna imovinska prava. Tako postoje dva
pojma prava vlasni{tva: 1. ustavnopravni pojam
vlasni{tva (prema ~l. 14 I Ustava) koji prema suvreme-
nom tuma~enju obuhva}a sva imovinska prava u okviru
privatnoga prava i 2. gra|anskopravni pojam vlasni{tva
koji se povezuje s ovlastima koja vlasniku pripadaju na
nekoj stvari. Gra|anskopravna znanost 19. stolje}a odbi-
la je u nepromijenjenom obliku preuzeti politi~ko-ustav-
nopravni pojam vlasni{tva kao temeljni sadr`aj ljudskih
sloboda, pa i ukupnih privatnih imovinskih prava.
Pravnici su, sukladno svojoj znanstvenoj tradiciji, pove-
zivali vlasni{tvo s tjelesnim predmetima (vidjeti paragraf
90. Njema~koga gra|anskoga zakonika iz 1896. godine).
Nasuprot tomu, ustavnopravni pojam vlasni{tva i njegova
za{tita znatno je {ire koncipiran.
31 Schwab, D., op. cit. str. 31.
32 Mogu}nost uni{tenja stvari izri~ito se spominje u para-
grafu 362. Austrijskoga gra|anskoga zakonika iz 1811.
godine, dok Njema~ki gra|anski zakonik iz 1896. godine
u paragrafu 903. ne spominje izri~ito mogu}nost
uni{tenja vlastite stvari, nego mogu}nost da vlasnik po
vlastitom naho|enju raspola`e sa stvari.
predmetom vlasni{tva pri ~emu je najzna~aj-
nija mogu}nost prodaje stvari.
Ostvarivanje osobnih sloboda kao temelj-
ni postulat liberalne teorije ne svodi se samo
na ostvarivanje slobode vlasni{tva nego se
mo`e promatrati i kroz slobodu
poduzetni{tva. Pri tome, dakle, dolazi do ost-
varivanja slobode gospodarskoga poslovanja
koje se ostvaruje na razli~itim podru~jima i
na razli~ite na~ine. Liberalna se teorija
sna`no oslanja na pojedinca i njegove stvara-
la~ke sposobnosti, pri ~emu se smatra da po-
jedinac djeluju}i u vlastitu korist istodobno
stvara korist i dru{tvu. Ostvarivanjem osobne
slobode svakoga pojedinca osloba|aju se
kreativne sposobnosti ljudi, a njihovo indivi-
dualno djelovanje u kona~nici donosi dobro-
bit dru{tvu kao cjelini.
Sloboda gospodarskoga poslovanja, koja
je temelj liberalne teorije, u gra|anskom pra-
vu dolazi do izra`aja prije svega kroz slobo-
du ure|ivanja obveznih odnosa. “Sudionici u
prometu slobodno ure|uju obvezne odnose, a
ne mogu ih ure|ivati suprotno Ustavu
Republike Hrvatske, prisilnim propisima i
moralu dru{tva”.33 Sloboda ure|ivanja obvez-
nih odnosa ponajvi{e se izra`ava kroz slobo-
du sklapanja ugovora ili slobodu ugovaranja,
kako se jo{ mo`e nazvati.
Najve}a ograni~enja slobodi ure|ivanja
obveznih odnosa postavljena su prisilnim
propisima, me|utim ni to nije otegotna okol-
nost, barem {to se ti~e normi gra|anskoga
prava jer u njemu prevladavaju dispozitivne
norme. Naime, “sudionici mogu svoj obvezni
odnos urediti druga~ije nego {to je ovim za-
konom odre|eno, ako iz pojedine odredbe
ovog zakona ili iz njezina smisla ne proizlazi
{to drugo”.34
Va`nu ulogu u ostvarivanju slobode vla-
sni{tva i slobode gospodarskoga poslovanja,
koje uz neke druge slobode35 ~ine temelj
osobne slobode svakoga pojedinca, igra i
nasljedno pravo. Naime, bez jamstva
mogu}nosti naslje|ivanja prava vlasni{tva po
zakonu, prije svega u korist vlasniku
najbli`ih srodnika i bra~noga druga, a potom
i u mogu}nosti slobodnoga oporu~ivanja ne
bi bilo mogu}e ostvariti ni slobodu
vlasni{tva. Dakle, liberalni politi~ki sustav
tra`i da se uz ustavno jamstvo prava
vlasni{tva ustanovi i ustavno jamstvo prava
naslje|ivanja.36 Naravno da se pri tome misli
na ostvarivanje tzv. privatnoga nasljednoga
prava pri ~emu se nastoji maksimalno za{titi-
ti interese ostavitelja kao pojedinca i vlasnika
odre|ene imovine. Pri tome ipak dr`ava
mo`e ostvarivati djelomi~no i svoj interes
kroz oporezivanje nasljedstva, zatim even-
tualno kroz ograni~avanje zakonskoga nas-
lje|ivanja, pri ~emu se isklju~uju udaljeni
srodnici, a tako|er i otvaranjem mogu}nosti
da tzv. ostavina bez nasljednika pripadne
dr`avnom vlasni{tvu.
Za liberalni politi~ki model zna~ajna je i
sloboda udru`ivanja, pri ~emu pojedinci i
skupine mogu osnivati razli~ite pravne osobe.
Svi pravni subjekti, dakle i fizi~ke i pravne
osobe, moraju u`ivati jednakost pred zako-
nom. Nitko nije privilegiran i svi na~elno
imaju jednaka prava i slobode, ali i jednake
obveze pred zakonom. ^injenica da svi ima-
ju jednake mogu}nosti za uspjeh u dru{tvu,
ne dovodi, me|utim do jednakosti i u stjeca-
nju vlasni{tva. Ovisno o mno{tvu ~imbenika,
pojedinci }e ostvarivati razli~ite uspjehe na
gospodarskom, odnosno materijalnom planu,
{to ipak prije svega ovisi o sposobnosti i
marljivosti svakoga ponaosob. Ipak, jedna je
od temeljnih te`nji istaknuta u liberalnim teo-
Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava
Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 151
33 ^lanak 10. Zakona o obveznim odnosima (Zakon o preu-
zimanju Zakona o obveznim odnosima, Narodne novine,
br. 53/91., 73/91., 3/94., 7/96., 112/99.).
34 ^lanak 20. Zakona o obveznim odnosima.
35 Na primjer u osobne se slobode svakako treba ubrojiti
slobodu tiska, slobodu vjeroispovijedi, slobodu stvara-
la{tva itd.
36 Pored ve} spomenute odredbe o jamstvu prava
naslje|ivanja treba naglasiti kako su sli~na jamstva poz-
nata i u drugim ustavima gra|anskih dr`ava i dru{tava.
Tako je, primjerice, ustavno jamstvo prava naslje|ivanja
spomenuto u ~lanku 14. I Ustava SR Njema~ke.
rijama da {to vi{e pojedinaca, a po mogu}no-
sti ~ak i svi, steknu vlasni{tvo i ostvare egzi-
stenciju u blagostanju. Me|utim, u praksi su
se pokazale prili~ne razlike u stjecanju vla-
sni{tva me|u pojedincima unato~ jednakosti i
ravnopravnosti pred zakonom.
4. OGRANI^AVANJE LIBERALNOGAMODELA DR@AVNIM INTERVENCIJAMA
Temeljne postavke liberalizma ostvariva-
le su se tijekom 19. i 20. stolje}a s manje ili
vi{e uspjeha. Ideje o blagostanju i sveop}oj
socijalnoj situiranosti ostvarile su se u potpu-
nosti tek za manji krug pojedinaca koji su
ovladali vlasni{tvom sredstava za proizvod-
nju. Stoga su se ve} krajem 19. stolje}a
po~eli javljati zahtjevi za dr`avnom interven-
cijom u dru{tvene, poglavito gospodarske to-
kove. Liberalni je model trebalo ograni~iti
uvo|enjem dr`avnih mjera intervencije, a
razlozi za to postojali su zbog nastanka go-
spodarskih kriza, stvaranja monopolskoga
polo`aja na tr`i{tu, u sferi radnih odnosa itd.
Sna`ne i te{ke gospodarske krize u prvoj
polovici 20. stolje}a pokazale su da je po-
trebno u odre|enoj mjeri dr`avno planiranje i
upravljanje gospodarstvom. To su uvjerenje
ratna, ali i poratna doga|anja, samo u~vrstila
jer je tada potreba za dr`avnim intervencija-
ma u gospodarstvu bila jo{ nagla{enija i ima-
la je opravdanje. Dr`ava razli~itim mjerama
intervenira u gospodarstvo, a to je ponajprije
propisivanjem cijena37, zateznih kamata,
uvo|enjem subvencija, razli~itih nov~anih
poticaja i sli~no. I za tr`i{na je gospodarstva
karakteristi~na, a pokatkad i neophodna, in-
tervencija dr`ave na odre|enim podru~jima,
no nije svejedno na koje se na~ine i u kojem
obujmu ona ostvaruje. Dok je u nekada{njim
planskim gospodarstvima dr`ava upravljala
gospodarstvom prakti~ki sama, u tr`i{nim
gospodarstvima njezina bi uloga trebala biti
negdje izme|u intervencionisti~kih i neolibe-
ralisti~kih koncepata. Naime, prema inter-
vencionisti~kom konceptu dr`ava bi trebala
preuzeti klju~nu ulogu u gospodarstvu i svo-
jim mjerama odrediti sva bitna pitanja.
Nasuprot tomu, prema neoliberalisti~koj dok-
trini dr`ava se ne bi trebala mije{ati u gospo-
darstvo. Svakako da uloga dr`ave treba biti
izme|u ovih ekstremnih koncepata, a to zna~i
primjenu doktrine socijalnoga tr`i{noga go-
spodarstva koja je prihva}ena nakon II. svjet-
skoga rata u europskim dr`avama koje su na-
stavile razvijati tr`i{no gospodarstvo.
Stvaranje monopolskoga polo`aja na
tr`i{tu mogu}e je i u uvjetima tr`i{noga go-
spodarstva. Gospodarski subjekti mogu raz-
li~itim dogovorima osigurati za sebe
povla{ten polo`aj (na primjer, dogovaranjem
cijena, ovladavanjem svim tvrtkama u
odre|enoj djelatnosti i sli~no) ~ime mogu
onemogu}iti djelovanje konkurencije. Da bi
se to sprije~ilo, dr`ava intervenira dono{e-
njem zakona38 kojima se takve pojave
spre~avaju. Napu{tena je iluzija da }e se u
slobodnom tr`i{nom gospodarstvu konkuren-
cija razviti sama po sebi nego je naprotiv
shva}eno da dr`ava treba postaviti zakono-
davne temelje slobodnoj konkurenciji, me|u
pojedinim gospodarskim subjektima.
U sferi radnih odnosa dr`ava je tako|er
morala intervenirati glede temeljnih postula-
ta liberalizma, prema kojima se smatralo da
je odnos poslodavca s jedne i radnika s druge
strane isklju~ivo predmet ugovornoga odno-
Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava
Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002.152
37 U socijalizmu je propisivanje cijena bilo prili~no ~esto
dok se danas u nas ono prakti~ki ne primjenjuje. Naravno
da se propisivanjem cijena onemogu}avalo ili umanjivalo
djelovanje tr`i{nih zakonitosti. Tako je u nas, primjerice,
za usluge iz podru~ja gra|evinarstva bilo mogu}e, kao
mjeru neposredne kontrole cijena, propisati odre|ivanje
najvi{ih cijena (Vrhovni sud Hrvatske, Rev-75/84. od 16.
sije~nja 1985., objavljeno u Pregledu sudske prakse, pri-
log ~asopisa Na{a zakonitost, br. 28/1985., str. 70.). Po{to
je kod ugovora o gra|enju ~esto predvi|ena klizna skala
kao uglavak kojim se obavlja valorizacija ~inidaba jer se
izvr{avanje ugovora naj~e{}e prostire u relativno dugom
vremenskom razdoblju, jasno je da se propisivanjem cije-
na nije mogao prije}i limitirani iznos cijene koji bi prim-
jenom klizne skale bio vi{i.
38 Tako, primjerice, u SR Njema~koj postoji Zakon protiv
ograni~avanja tr`i{noga natjecanja od 26. kolovoza 1998.
(Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen).
sa. Prepu{tanje radnih odnosa isklju~ivo ugo-
vornom odre|ivanju dovodilo je radnike kao
ekonomski slabiju stranu u neravnopravan
polo`aj u odnosu na poslodavce. Dr`ava je
kroz propise radnoga prava uvela odre|ene
instrumente minimalne za{tite radni~kih pra-
va (npr. pravila o otkazu). Ina~e, radno je pra-
vo do polovice 19. stolje}a bilo dio gra|an-
skoga prava i bilo je ustrojeno prema pravili-
ma klasi~noga liberalizma, pri ~emu je radni
odnos bio isklju~ivo ure|en pravnim poslom
koji su sklapali poslodavac i radnik. U drugoj
polovici 19. stolje}a radno se pravo izdvojilo
iz gra|anskoga prava upravo smanjivanjem
utjecaja ugovornoga ure|ivanja radnoga od-
nosa i uvo|enjem specifi~nih radnopravnih
instituta.
Me|utim, ipak je u okviru radnih odnosa
i radnoga prava ugovor i nadalje ostao
zna~ajnim instrumentom ure|ivanja
me|usobnih odnosa poslodavaca i radnika,
no uz izvjesne intervencije dr`ave koje su
imale za cilj za{tititi prava radnika. Dapa~e u
suvremenom je radnom pravu ugovor kao in-
strument ure|ivanja radnoga odnosa pro{iren
i oboga}en pojmom kolektivnoga ugovora.
Spoznaja da je radnik uvijek ekonomski sla-
bija strana u odnosu na poslodavca i samim
time u nepovoljnijoj poziciji pri sklapanju
ugovora o radu, dovela je do stvaranja ideje o
kolektivnom pregovaranju i ugovaranju.
Sindikati kao predstavnici radnika i za{titnici
njihovih interesa s jedne strane i poslodavci,
odnosno njihove udruge, s druge strane ima-
ju slobodu ugovaranja za razliku od radnika
pojedinca.
Iako se prema liberalnom modelu smatra-
lo da vlasni{tvo mo`e osigurati ne samo egzi-
stenciju, nego i slobodu svakoga pojedinca,
ispostavilo se da u razdobljima velikih go-
spodarskih kriza i ratova ni vlasni{tvo nije
apsolutni jamac socijalne sigurnosti. Stoga se
pokazalo nu`nim uvesti odre|ene mjere soci-
jalnoga osiguranja i obrazovanja za svaku
osobu.
Kao {to je vidljivo iz navedenih primjera,
dr`ava se nije mogla distancirati od utjecaja
na gospodarske i dru{tvene tijekove. Ideja da
se pove`e koncept individualnih sloboda s
konceptom dru{tvene solidarnosti uobli~ena
je u pojmu dr`ava blagostanja (welfare state)
i s njime povezanim pojmom socijalna
dr`ava39. “Stapanje ideje o socijalnoj dr`avi s
elementima liberalizma u na~elu zna~i: slo-
boda individualnoga poslovanja, gospodar-
sko tr`i{no natjecanje i sloboda vlasni{tva
na~elno se podr`avaju; no te su slobode u
stalnoj koliziji sa socijalno-politi~kim ciljevi-
ma dr`ave, koja njima upravlja i ograni~ava
ih. Zato te slobode, tamo gdje njihova prim-
jena kolidira sa socijalnim ciljevima dr`ave,
dobivaju ograni~enja, koja su sadr`ana u de-
finiciji slobode kao njezin nu`ni dio. Sloboda
sklapanja ugovora i sloboda vlasni{tva nisu
nikada zami{ljane izolirano i kao takve ogra-
ni~avane, nego ih od po~etka razumijevamo
samo prema kriteriju poretka socijalne
dr`ave.”40
Svakako da se za dr`ave ~lanice Europske
unije pojavljuje i intervencija u gospodarske
odnose i pravnim pravilima europskoga pra-
va, a {to tako|er dovodi do osna`ivanja ele-
menata gospodarskoga planiranja.
5. OTPORNOST POSTOJE]EGAGRA\ANSKOGA PRAVA NA UTJE-CAJE IZ PODRU^JA DRU[TVENO--POLITI^KOGA SUSTAVA
Ako se promotre utjecaji na gra|ansko
pravo koji dolaze iz dru{tveno-politi~koga
sustava, pokazuje se za~u|uju}a otpornost
gra|anskoga prava na njih. Da doista postoji
velika otpornost gra|anskopravnih propisa na
razli~ite utjecaje i mijene koje nastaju u
dru{tvenom i politi~kom sustavu, vidljivo je
najbolje na primjeru dugovje~nosti gra|an-
skopravnih zakona. Naime, najzna~ajnije ko-
difikacije gra|anskoga prava u svijetu, a to
Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava
Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 153
39 Pojam socijalna dr`ava spominje se i u Ustavu Republike
Hrvatske (~l. 1. st. 1.) kao i u Ustavu SR Njema~ke (~l.
20. I.: “socijalna savezna dr`ava”; ~l. 28. I.: “socijalna
pravna dr`ava”).
40 Schwab, D. op. cit., str. 37.
su Francuski gra|anski zakonik iz 1804. go-
dine, Austrijski gra|anski zakonik iz 1811.
godine, Njema~ki gra|anski zakonik iz 1896.
godine, [vicarski gra|anski zakonik iz 1907.
i Talijanski gra|anski zakonik iz 1942. godi-
ne, jo{ uvijek se primjenjuju. To dodu{e ne
zna~i da u dugom vremenskom razdoblju
primjene ti propisi nisu do`ivjeli nikakve
promjene. Svakako da je nastanak i razvitak
novih dru{tvenih odnosa na pojedinim po-
dru~jima doveo do noveliranja odre|enih in-
stituta gra|anskoga prava, a i u jezi~nom su
smislu pojedini zakonici osuvremenjeni, no
ostala je ~injenica da se radi o propisima koji
su veoma davno doneseni i ~ija je primjena
za~u|uju}e dugotrajna.
^ak i radikalne promjene dru{tveno-poli-
ti~koga sustava u nekim slu~ajevima nisu bit-
no utjecale na prestanak primjene pojedinih
gra|anskopravnih propisa. Tako je, na prim-
jer, Njema~ki gra|anski zakonik, koji je na-
stao 1896. godine, a primjenjivao se od 1.
sije~nja 1900. godine stvoren u doba
Drugoga njema~koga kraljevstva, {to,
me|utim, nije smetalo da bude primjenjivan i
u Weimarskoj Republici, nacionalsocijalizmu
i kona~no u SR Njema~koj. Taj se propis
primjenjivao do 1. sije~nja 1976. i u DR
Njema~koj, a ~ije je pravo pripadalo socijali-
sti~kom pravnom krugu. I u nas se Op}i
gra|anski zakonik primjenjivao kontinuirano
od 1852. godine, dodu{e, ipak s manjim ili
ve}im odstupanjima {to se odnosi na raz-
doblje pripadnosti hrvatskoga prava socijali-
sti~kom pravnom krugu. Naime, u tome se
razdoblju nije primjenjivao cjeloviti Op}i
gra|anski zakonik, nego samo njegova poje-
dina pravna pravila. ^ak i danas postoji
mogu}nost primjene pojedinih pravnih pra-
vila op}ega gra|anskoga zakonika, na prim-
jer za darovni ugovor i ugovor o posudbi.41
Postavlja se pitanje zbog ~ega postoji du-
gotrajnost propisa gra|anskoga prava.
Naime, jo{ od rimskoga prava postoji ve}ina
pojmova koji se i danas, s manje ili vi{e pro-
mijenjenim sadr`ajem, primjenjuju u gra|an-
skom pravu. Sve do kraja 19. stolje}a gra|an-
sko je pravo u znanstvenom smislu promatra-
no kao rimsko pravo. Jo{ je rimsko gra|ansko
pravo isklju~ilo pravna pravila javnoga prava.
Upravo isklju~ivanje odredaba javnoga prava
u propisima gra|anskoga prava odlu~uju}e
utje~e na dugotrajnost tih propisa. Odredbe
javnoga prava, a prije svega upravnoga prava,
podlo`nije su relativno ~estim izmjenama,
tako da je izdvajanje tih odredaba iz gra|an-
skoga prava utjecalo na dugotrajnost gra|an-
skopravnih propisa i na relativno mali utjecaj
promjena dru{tveno-politi~koga sustava na te
propise.
Osim toga pravna pravila gra|anskoga
prava karakterizira i visok stupanj apstrakt-
nosti, tako da su prilagodljivija promjenama
u dru{tvenom i politi~kom sustavu. Upravo
apstraktnost, a posljedi~no i elasti~nost prav-
nih pravila gra|anskoga prava, utje~e na nji-
hovu prilagodljivost svim promjenama. Ipak i
propisi gra|anskoga prava moraju se u nekim
segmentima prilago|avati dru{tvenim i poli-
ti~kim promjenama. Potreba je za promjena-
ma tim ve}a, {to je ve}a udaljenost gra|an-
skopravnih propisa od dru{tvenih i politi~kih
prilika u kojima su ti propisi nastali. Zbog
toga ipak dolazi do odre|enih izmjena i pri-
lagodbi propisa gra|anskoga prava suvreme-
nim okolnostima, no te promjene nisu toliko-
ga obujma da bi uvjetovale dono{enje sasvim
novih propisa. S obzirom na apstraktnost i
elasti~nost pravnih pravila gra|anskoga pra-
va, promjene se mogu u nekim slu~ajevima
obaviti i bez mijenjanja pravnih pravila.
Ponekad je dovoljno samo druk~ije
tuma~enje pojedinih pravnih pravila od stra-
ne sudske prakse i pravne znanosti.
Na temelju do sada iznesenoga mo`e se
zaklju~iti kako pravna pravila gra|anskoga
prava karakterizira odre|ena neutralnost pre-
ma dru{tvenim i politi~kim promjenama.
Gra|anskopravni se propisi pokazuju spo-
sobnima u vrlo dugom vremenskom razdob-
Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava
Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002.154
41 To omogu}uje Zakon o na~inu primjene pravnih propisa
donesenih prije 6. travnja 1941. godine (Narodne novine,
br. 73/1991.).
lju ure|ivati na jednak na~in odre|ene
dru{tvene odnose i ostvarivati svrhu prevla-
davanja konflikata i sukoba interesa u sferi
privatnoga prava. Pogre{no bi, me|utim, bilo
zaklju~iti kako je gra|ansko pravo sasvim
neovisan sustav pravnih pravila koji djeluje
potpuno slobodno uz dru{tveno-politi~ki su-
stav ili ~ak i mimo njega. Gra|ansko pravo
samo prividno postoji neovisno o dru{tveno-
politi~kom sustavu, a svoju trajnost i dugov-
je~nost mo`e zahvaliti isklju~ivanju javno-
pravnih, a prije svega se radi o upravnoprav-
nim normama, iz svoga supstrata. Time se,
me|utim, na izvjestan na~in i umanjuje
zna~enje gra|anskoga prava jer sve vi{e ma-
terije koju je ono ure|ivalo ure|uju propisi
javnoga prava. Gra|ansko se pravo i nadalje
prvenstveno bavi za{titom interesa pojedin-
ca, dok sve ono {to predstavlja za{titu intere-
sa odre|ene dru{tvene skupine ili dru{tva u
cjelini sve vi{e izlazi iz okvira gra|anskoga
prava. Stoga se mo`e kazati da procesi globa-
lizacije ne pogoduju gra|anskom pravu jer
stvaraju mogu}nost daljnjega smanjivanja
njegove supstancije, a u korist pove}avanja
supstancije javnoga prava.
6. ZAKLJU^AK
Dru{tveno-politi~ki sustav u svakoj
dr`avi na izvjestan na~in odre|uje i pravni
sustav. Stoga je i gra|ansko pravo kao dio
pravnoga sustava ovisno o dru{tveno-poli-
ti~kom sustavu i dio je njega. Gra|ansko pra-
vo utje~e na dru{tvene odnose oblikuju}i ih u
kona~nici onako kako to nala`e dru{tveno-
-politi~ki sustav. Ipak gra|ansko pravo kao
pravna grana privatnoga prava prete`ito
ure|uje za{titu pojedina~nih interesa fizi~kih
i pravnih osoba, a tu postoje odre|ene vrijed-
nosti na koje ne mo`e presudno utjecati ni je-
dan politi~ki ili dru{tveni sustav.
Ustav je, kao temeljni pravni propis, po-
stavio odrednice i gra|anskom pravu {to,
me|utim, ne zna~i da se sve norme gra|an-
skoga prava mogu izvesti iz Ustava niti da je
ba{ svako rje{enje u pojedinom spornom
slu~aju u skladu s Ustavom. Ipak, nepravilno
bi bilo zaklju~iti kako gra|ansko pravo pred-
stavlja skup propisa imunih na Ustav.
Najzna~ajnije ustavne odredbe povezane s
gra|anskim pravom ti~u se prava vlasni{tva
pri ~emu se isti~u nepovredivost, jednovr-
snost i jamstvo vlasni{tva.
Za gra|ansko pravo kontinentalnoeurop-
skoga pravnoga kruga karakteristi~no je da u
mnogim elementima po~iva na temeljima li-
beralnoga politi~koga modela. Razlog je za
to s jedne strane u ~injenici da se dono{enje
najzna~ajnijih kodifikacija gra|anskoga pra-
va povijesno podudaralo s nastankom libera-
lizma kao filozofskoga i politi~koga pravca, a
s druge strane mnoga na~ela i temeljne
odrednice liberalizma nalaze se u temeljnim
odrednicama gra|anskoga prava, poglavito
povezano s pravom vlasni{tva. Ipak, liberalni
je model u praksi pokazao izvjesne nedostat-
ke {to je zahtijevalo odre|enu intervenciju
dr`ave. Gospodarske krize, stvaranje mono-
polskoga polo`aja, neza{ti}enost radnika u
odnosu na poslodavce, a pored toga i ratovi i
poratna stanja utjecali su na stvaranje mjera
kojima je dr`ava utjecala na gospodarske ti-
jekove.
Ako se promotre utjecaji na gra|ansko
pravo koji dolaze iz dru{tveno-politi~koga
sustava, pokazuje se za~u|uju}a otpornost
gra|anskoga prava na njih {to se najbolje ilu-
strira dugotrajno{}u gra|anskopravnih propi-
sa. Razlozi dugotrajnosti gra|anskopravnih
propisa s jedne su strane u njihovoj apstrakt-
nosti, a s druge strane u isklju~ivanju odreda-
ba javnoga prava koje su podlo`nije relativno
~estim izmjenama.
S obzirom na apstraktnost i elasti~nost
pravnih pravila gra|anskoga prava promjene
koje su ponekad neminovne mogu se u
odre|enim slu~ajevima obaviti i bez izmjene
propisa, druk~ijim tuma~enjem od strane su-
dova i pravne znanosti.
I na kraju, pored svega {to je do sada iz-
neseno, najkra}i je zaklju~ak o odnosu i
me|usobnom utjecaju dru{tveno-politi~koga
sustava i gra|anskoga prava sljede}i: gra|an-
Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava
Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 155
sko pravo nije sasvim neovisno o dru{tveno-
-politi~kom sustavu, a privid neovisnosti zah-
valjuje isklju~ivanju javnopravnih normi.
LITERATURA
Ba~i}, A.: “Leksikon Ustava Republike Hrvat-ske”, Split, 2000.
Crni}, J.: “Ustavnopravna za{tita pravavlasni{tva”, Aktualnosti hrvatskog zakono-davstva i pravne prakse, Godi{njak br. 5.,Zagreb, 1998.
Duguit, L.: “Les transformations générales dudroit privé depuis le Code Napoléon”, Paris,1920.
Gavella, N.: “Osobna prava”, I dio, Zagreb,2000.
Gavella, N. – Josipovi}, T. – Gliha, I. – Belaj, V.– Stipkovi}, Z.: “Stvarno pravo”, Zagreb,1998.
Lon~ari},-Horvat, O. – Cvitanovi}, L. – Gliha, I.– Josipovi}, T. – Medvedovi}, D. – Omejec, J.
– Ser{i}, M.: “Osnove prava okoli{a”, Zagreb,1997.
Schwab, D.: “Einführung in das Zivilrecht”,Heidelberg, 2000.
Simonetti, P.: “Polo`aj stranih osoba u stjecanjuprava na gra|evinsko zemlji{te”, Privreda ipravo, br. 11-12/1993.
Sokol, S. – Smerdel, B.: “Ustavno pravo”,Zagreb, 1995.
[ernhorst, N.: “Ustavno jamstvo vlasni{tva”,Aktualnosti hrvatskog zakonodavstva i pravneprakse, Godi{njak br. 6., Zagreb, 1999.
Tomljenovi}, V.: “Stranci kao stjecatelji pravavlasni{tva na nekretninama prema Zakonu ovlasni{tvu i drugim stvarnim pravima”,Zbornik Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta uRijeci, br. 2/1998.
@uvela, M.: “Polo`aj stranaca u stjecanju vla-sni{tva nekretnina”, Zakonitost, br. 1/1993.
@uvela, M. – [eparovi}, M.: “Stranci kao stje-catelji prava vlasni{tva nekretnina”, Privreda ipravo, br. 11-12/1993.
Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava
Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002.156
Prof. Dr. sci. VLADO BELAJ, außerordentlicher Professor, Fakultät für
Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer-Universität
VERHÄLTNIS UND GEGENSEITIGER EINFLUSS DES GESELLSCHAFTSPOLI-TISCHEN SYSTEMS UND DES BÜRGERLICHEN RECHTS
ZUSAMMENFASSUNG
Gesellschaftspolitisches System wirkt auf das Rechtssystem jeweiligen Staates und dadurch aufdie bürgerrechtliche Ordnung als Teil eines einheitlichen Rechtssystems. Die Verfassung als grundle-gende Vorschriftensammlung legt auch Richtlinien für das bürgerliche Recht fest, was aber nicht bedeu-tet, dass weder alle bürgerrechtliche Normen aus der Verfassung herauszufolgen sind, noch dass jede ein-zelne Lösung in jedem einzelnen Streitfall in Einklang mit der Verfassung steht. Trotzdem wäre es aberfalsch, daraus zu schließen, dass das bürgerliche Recht eine solche Vorschriftensammlung darstellt, dieauf die Verfassung unempfindlich ist.
Für das bürgerliche Recht des kontinental-europäischen Kreises ist charakteristisch, dass es inseinen vielen Elementen auf den Grundlagen des liberalen politischen Models beruht. GrundlegendeRichtlinien des Liberalismus sind auch in den grundlegenden Richtlinien des bürgerlichen Rechts zu fin-den, vor allem bezüglich des Eigentumsrechts. Durch Einführung von Staatsmaßnahmen sollte das libe-
rale Modell die Interventionen wegen der Wirtschaftskrisen, des Entstehens von Monopolen auf demMarkt und der unbeschützten Arbeitsnehmer in bezug auf die Arbeitsgeber einschränken. Es stellte sichheraus, dass das bürgerliche Recht einen hohen Grad des Widerstandes gegen Einflüsse aus dem gesell-schaftspolitischen System innehat. Dauerhaftigkeit von Rechtsregeln des bürgerlichen Rechts ist durchihre Abstraktheit verursacht, aber auch durch Ausschließung von Bestimmungen aus dem Bereich des öf-fentlichen Rechts. Gerade wegen der ausgeschlossenen Normen des öffentlichen Rechts ist ein Scheinder Unabhängigkeit des bürgerlichen Rechts vom gesellschaftspolitischen System vorhanden.
Schlüsselwörter: bürgerliches Recht, gesellschaftspolitisches System, Liberalismus,Verfassung, Eigentumsrecht.
Dr.sc. VLADO BELAJ, professeur adjoint à la Faculté de droit de l’Université J.J
Strossmayer à Osijek
RELATION ET LES INFLUENCES MUTUELLES ENTRE LE SYSTEME SOCIO-POLITIQUE ET LE CODE CIVIL
LE RÉSUMÉ
Le système socio-politique influence le système légal de l’état, il influence donc aussi l’organi-sation de droit civil qui fait partie du système légal en général. La Constitution, en tant que l’instructionde base détermine aussi le Code civil, ce qui ne signifie pas que toutes les normes soient basées sur laConstitution, ni que tous le cas de litige peuvent trouver leur solution en respectant la Constitution.Toutefois, il serait erroné de conclure que le Code civil représente une panoplie de réglementationsexemptes à la Constitution.
Ce qui est caractéristique pour le Code civil des pays se trouvant en Europe continentale est lefait qu’il est basé sur le modèle de la politique libérale dans un grand nombre de ses éléments. Les traitsdéterminatifs de libéralisme se trouvent aussi dans les traits déterminatifs du Code civil surtout concer-nant le problème de propriété. Il serait nécessaire de limiter le modèle libéral en introduisant des mesu-res d’intervention d’état afin d’empêcher les crises économiques, la création des monopoles sur le mar-ché et pour protéger les travailleurs par rapport aux employeurs. Le Code civil présente un haut degré derésistance face aux influences du système socio-politique. La durabilité des règles légales de Code civilpersiste grâce à leur abstraction, mais aussi à cause de l’exclusion des ordonnances légales ayant un ca-ractère public. Justement à cause de cette exclusion des normes légales publiques on a crée l’illusion quele Code civil soit indépendant du système socio-politique.
Les mot-clefs: Code civil, système sociopolitique, libéralisme, Constitution, le droit de propriété.
Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava
Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 157
D. Sc. VLADO BELAJ, Associate Professor, Faculty of Law, J. J. Strossmayer University
in Osijek
RELATION AND MUTUAL INFLUENCE OF SOCIOPOLITICAL SYSTEM ANDCIVIL LAW
SUMMARY
The sociopolitical system affects the legal system of particular state, and on its civil law systemas a part of its entire legal system. Constitution as the basic regulation has also set points of reference forcivil law, which does not mean, however, that all standards of civil law can be derived from the constitu-tion, nor that every single solution in a particular debatable case conforms with the Constitution.Nevertheless, it would be wrong to conclude that the civil law represents a set of regulations immuneagainst the Constitution. Most significant constitutional provisions connected with the civil law concernproperty rights, whereby inviolability, uniqueness and guarantee of ownership are emphasized.
For civil law of the continental-European legal circle it is characteristic that in many elements itrests on the foundations of the liberal political model. Basic points of reference of liberalism are alsofound in the basic points of reference of civil law, especially in relation to the property right. The liberalmodel had to be restricted through the introduction of state intervention measures because of the emer-gence of economic crises, creation of the monopolistic position on the market and lack of protection ofworkers in relation to employers. Civil law shows a high degree of resistance against the influences fromthe sociopolitical system. Durability of legal rules of civil law exists because of their abstractness, butalso because of the elimination of provisions of public-law character. Exactly because of the eliminationof public-law standards there is an illusion of independence of civil law from the sociopolitical system.
Key words: civil law, sociopolitical system, liberalism, constitution, property righ.
Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava
Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002.158
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini
Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002. 159
UDK - 342.9
Izvorni znanstveni rad
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI], redoviti profesor Pravnoga fakulteta u Osijeku
RAZVOJ JAVNIH SLU@BI NA REGIONALNOJ I LOKALNOJ RAZINI
Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini uvjetovan je,
me|u ostalim, i Europskom konvencijom i Poveljom o lokalnoj samoupravi,
ali i ustavnim sustavom Republike Hrvatske, kao i “politi~kom voljom”
dominantnih politi~kih snaga. No pri tome se ne smije zaboraviti ni “povi-
jesna mudrost i povijesno pam}enje “njezinih stanovnika. Regije su u
Hrvatskoj postojale vi{e od tisu}u godina, slobodni gradovi najmanje
dvjesto godina, a op}ine i kotarevi, sa svojom samoupravom i vo|enjem
javnih poslova i organizacijom javnih djelatnosti, skoro sto pedeset godina.
Zbog toga smatram da je potrebno respektirati u ustroju javnih slu`bi na
regionalnoj razini i ove tradicije. Pri tome je potrebno, na osnovi tradicije,
ali i modernih rje{enja koja postoje u svijetu, ustrojiti javne slu`be, kao
uostalom i jedinice lokalne samouprave.
O javnim slu`bama u svakom slu~aju trebaju se brinuti oni koji imaju
najvi{e interesa za zadovoljavanje svojih interesa i potreba, a to su gra|ani
u jedinicama lokalne samouprave. Oni mogu najbolje ocijeniti postojanje
interesa i potreba, njihovo zadovoljavanje te odlu~ivanje o njima.
Odlu~ivanje mo`e biti neposredno: izja{njavanjem, referendumom ili
posredno kroz izabrana tijela jedinica lokalne samouprave, a na principima
sveobuhvatnosti, racionalnosti i po{tivanja realnih mogu}nosti.
Razvoj lokalne samouprave tra`i u Hrvatskoj bitne promjene u
ekonomskim i pravnim odnosima na relaciji gra|anin-dr`ava. Stavljanje u
nadle`nost jedinica lokalne samouprave, javne slu`be i njihovo djelovanje i
razvoj ne smije biti samo alibi za smanjivanje dr`avne prora~unske
potro{nje. Potrebno je uvijek promatrati javne rashode u ukupnosti
(dr`ava+jedinica lokalne samouprave), stavljanje u odnos prema koristi od
njih u zadovoljavanju interesa i potreba gra|ana. No razvoj lokalne
samouprave i odlu~ivanje gra|ana o javnoj potro{nji treba se promatrati i
kao demokratski proces.
Zna~ajne promjene u pravnom sustavu (promjene zakona i podza-
konskih propisa), sustavu financiranja i odlu~ivanja, tra`e da se promjena-
ma ne pristupi brzopleto, jer brza, a ne osmi{ljena rje{enja mogu dovesti u
pitanje i sam osnovni koncept. Razvoj javnih slu`bi treba bazirati na stan-
dardima koje su ve} utvrdile pojedine me|unarodne organizacije (npr.
I. DEFINIRANJE POJMA JAVNE SLU@BE
Pod javnim slu`bama koje se organiziraju
i djeluju u okviru jedinice lokalne samoupra-
ve razumijevamo: ustanove, trgova~ka
dru{tva, udruge gra|ana i druge organizacij-
ske oblike (formalne i neformalne) koje osni-
vaju op}ine, gradovi i `upanije u dru{tvenim
djelatnostima, djelatnostima u socijalnoj si-
gurnosti, komunalnim djelatnostima, infra-
strukturnim djelatnostima. O veli~ini jedinica
lokalne samouprave ovisi koje }e se djelatno-
sti pojavljivati u njezinom okviru te koje }e
potrebe definirati sami gra|ani na demokrat-
skoj osnovi, kroz ~itav sustav djelovanja lo-
kalnih samoupravnih jedinica.
Ustrojstvo sustava tra`i da se stave u
me|usobne odnose:
- interesi, potrebe i prava gra|ana u kon-
kretnoj jedinici lokalne samouprave s
mogu}nostima same lokalne samouprave
- stupnjevanost u mogu}em zadovolja-
vanju interesa i potreba
- demokrati~nost u odlu~ivanju o zajed-
ni~kim interesima i potrebama
- raspolaganje izvornim prihodima koji su
uskla|eni s razinom interesa i potreba
- osiguravanje ravnopravnosti gra|ana na
razini Hrvatske u zadovoljavanju intere-
sa i potreba kroz sredstva solidarnosti za
zadovoljavanje pojedinih potreba do ra-
zine standarda i
- kontrolom zakonitosti u radu od strane
republi~kih organa.
Javne su djelatnosti koje }e se obavljati i
financirati na razli~itim razinama jedinica lo-
kalne samoupave:
- dru{tvene djelatnosti: osnovno obrazo-
vanje i neposredna za{tita djece, srednje
obrazovanje, visoko obrazovanje, zna-
nost, kultura, tjelesna i tehni~ka kultura
- djelatnosti socijalne sigurnosti: zdrav-
stvena za{tita, mirovinsko i invalidsko
osiguranje, socijalna skrb i zapo{ljava-
nje
- komunalne djelatnosti: izgradnja grado-
va i naselja (urbanisti~ki planovi),
odr`avanje naselja, op}ina i gradova,
gradski i prigradski prijevoz, opskrba s
vodom, odvodnja vode i otpadnih voda,
za{tita ljudskog okoli{a, odr`avanje
~isto}e, odr`avanje javnih povr{ina, jav-
na rasvjeta, tr`nice na malo i distributiv-
na sredi{ta, pogrebni poslovi i odr`ava-
nje groblja i javno informiranje na razi-
ni lokalne zajednice
- infrastrukturne djelatnosti u okviru jedi-
nica lokalne zajednice: distribucija elek-
tri~ne energije i drugih energenata, lo-
kalne i `upanijske ceste, slivne vode i sl.
Razina zadovoljavanja ovisi o interesima
i potrebama. Op}ina s malim brojem stanov-
nika u svakom slu~aju ne}e razvijati srednje
obrazovanje (ali }e razvijati osnovno {kolstvo
– pa makar s jednom {kolom), znanost, sta-
cionarnu zdravstvenu za{titu i sl. Samo }e
gradovi imati razvijene javne slu`be. Zbog
toga je potrebno dio interesa i potreba razvi-
jati u okviru sustava na razli~itim razinama.
To vrijedi i za komunalnu i infrastrukturnu
mre`u.
II. PROPISI KOJIMA SE UTVR\UJEDJELOVANJE JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE U JAVNIM SLU@BAMA
Osnova je za utvr|ivanje normativne
osnove u okviru jedinice lokalne samoupra-
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini
Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002.160
UNESCO), standardima koje utvr|uje Sabor te standardima koje utvrde
same jedinice lokalne samouprave.
Klju~ne rije~i: javne slu`be, dru{tvene djelatnosti, komunalne djelat-
nosti, samouprava, javne ovlasti, standardi u zadovoljavanju interesa i
potreba.
ve, a u svezi s javnim slu`bama, u svakom
slu~aju ponajprije Ustav. Ustav nabraja dje-
latnosti koje se trebaju obavljati u okviru je-
dinica lokalne samouprave, ostavljaju}i u ~l.
128. mogu}nost rje{avanja i drugih djelatno-
sti (Ustav govori prije nabrajanja komunal-
nog i inih djelatnosti “osobito u …”)
Detaljnije }e se rje{avati u Zakonu o lo-
kalnoj samoupravi koji je donesen prije ne-
koliko dana.
Uz Ustav bitnu va`nost za definiranje
ovog podru~ja imaju i me|unarodni doku-
menti (Europska povelja i Europska konven-
cija o lokalnoj samoupravi).
Sam Zakon o lokalnoj samoupravi po mo-
jem mi{ljenju treba utvrditi: nadle`nost
jedinica lokalne samouprave, prenesenu nad-
le`nost dr`avnih organa na jedinice lokalne
samouprave te osnove za ustroj jedinica lo-
kalne samouprave. Ostala pitanja treba pre-
pustiti statutima jedinica lokalne samouprave
koji trebaju utvrditi svoju organizaciju, ustroj
svojeg vije}a (skup{tine), ustroj organa lokal-
ne uprave, i sl. te odnose s ustanovama, trgo-
va~kim dru{tvima i udrugama gra|ana koji
djeluju u okvirima javnih slu`bi.
Poseban dokument u definiranju djelovanja
vije}a i skup{tina jedinica lokalne samouprave
treba biti urbanisti~ki plan kojim se ure|uje
ure|enje prostora u jedinicama lokalne samou-
prave. Smatram da nije dobro Zakonom
utvr|ivati koje jedinice lokalne samouprave
imaju samo vije}a, a koje i poglavarstva. To bi
trebalo dati kao alternativu o kojoj se trebaju
izjasniti same jedinice svojim statutom.
Me|utim, ozbiljnije je pitanje me|usob-
nih odnosa: Zakona o lokalnoj samoupravi i
pojedinih zakona kojima se definiraju pojedi-
ne djelatnosti. To se podjednako odnosi na pi-
tanja unutarnjeg ustroja pojedinih ustanova
npr. {kola ili vrti}a, posebno glede {kolskih
odbora i njihovog sastava i kompetencija, kao
i na na~in financiranja, posebno onih institu-
cija koje se financiraju iz posebnih fondova,
kao {to je primjer za{tite zdravlja koja se fi-
nancira (osim pojedinih izuzetaka) iz sredsta-
va fonda, a preko Zavoda za zdravstveno osi-
guranje. Koja je pozicija jedinica lokalne za-
jednice op}ine, grada ili `upanije kao osni-
va~a zdravstvene ustanove koja se financira
iz fonda zdravstvenog osiguranja? Mo`e li se
i fond decentralizirati? Ako mo`e, dovodi se
u pitanje na~elo solidarnosti na kojem po~iva
sustav zdravstva, a ako ne, dovodi se u pitanje
stvarni utjecaj jedinica lokalne samouprave u
ovom podru~ju. Radi se o jednom od proble-
ma koje je potrebno razrije{iti prije prijenosa
niza obveza na jedinice lokalne samouprave.
Ili, ako je osnovno obrazovanje pravo i
du`nost gra|ana, mo`e li se financiranjem na
razini lokalne zajednice ostvariti na~elo iz ~l.
3. Ustava o ravnopravnosti gra|ana itd.
U svakom slu~aju potrebno je vrlo preciz-
no uskladiti zakonske propise sa Zakonom o
lokalnoj samoupravi.
III. ZADOVOLJAVANJE PRAVA, INTERESA I POTREBA GRA\ANA I ODLU^IVANJE O NJIMA U JEDINICAMA LOKALNE SAMOUPRAVE
Dr`avna uprava u pravilu treba odlu~ivati
o pravima i du`nostima gra|ana, no ona
mo`e delegirati svoje ovlasti kako u upravi u
jedinicama lokalne samouprave, tako i u jav-
nim slu`bama.
U jedinicama lokalne samouprave u pra-
vilu bi se trebale zadovoljavati potrebe i inte-
resi gra|ana. Jedinica lokalne samouprave
du`na je stvoriti uvjete za zadovoljavanje in-
teresa i potreba. Samo zadovoljavanje mogu
osiguravati i ustanove, udruge gra|ana, trgo-
va~ka dru{tva ili pojedinci, ali ukoliko ne po-
stoje subjekti koji gra|anima pru`aju usluge,
onda smatram da je jedinica lokalne samou-
prave du`na poduzeti mjere u pravcu osigu-
ravanja ostvarenja interesa i potreba, bilo sa-
mostalno ili u zajednici s drugim jedinicama
lokalne samouprave.
Jasno je da se radi o zajedni~kim, a ne u
pravilu individualnim, potrebama premda i tak-
vih ima (npr. u socijalnoj za{titi), koje mora
osiguravati jedinica lokalne samouprave.
Zadovoljavanje interesa i potreba pred-
stavlja osnovu za djelovanje jedinica lokalne
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini
Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002. 161
samouprave. O samim potrebama i interesi-
ma koji su zajedni~ki u demokratskoj proce-
duri trebaju se izja{njavati sami gra|ani.
Ustrojstvo same jedinice lokalne samouprave
(grada i op}ine u prvom redu) kroz mjesne
odbore, gradske kotare ili kvartove treba pro-
matrati u funkciji odlu~ivanja o uvjetima
`ivota gra|ana u dijelovima jedinice lokalne
samouprave, dakle odlu~ivanja o interesima i
potrebama koje su zajedni~ke gra|anima di-
jela jedinice lokalne samouprave. Izja{nja-
vanje je u svakom slu~aju vezano uz djelo-
vanje mjesnih odbora (kotara ili kvartova),
referenduma, odluka o samodoprinosu, ali i
utjecaja na samu lokalnu zajednicu uz
kori{tenje peticija, odborni~kih pitanja, dje-
lovanja vije}nika u vije}u jedinice lokalne sa-
mouprave. Posebno djelovanje ostvaruje se
kroz razli~ite udruge civilnog dru{tva i njiho-
vog djelovanja. Jasno, zadovoljavanje intere-
sa i potreba ima i svoju financijsku stranu,
dakle ovisi o mogu}nostima jedinice lokalne
samouprave te spremnosti samih gra|ana da
financiraju svoje interese i potrebe.
IV. ODNOSI NA RELACIJIREPUBLIKA – JEDINICA LOKALNE ZAJEDNICE U ZADO-VOLJAVANJU INTERESA I POTREBA KOJE PRU@AJU JAVNESLU@BE (JAVNE DJELATNOSTI)
Na osnovi Ustava i zakona uspostavljaju
se odnosi na relaciji Republika – jedinica lo-
kalne zajednice, odnosno lokalne samoupra-
ve. Osnova je za uspostavljanje odnosa u sva-
kom slu~aju razgrani~enje nadle`nosti.
Smatram da bi podjela nadle`nosti trebala
biti postavljena tako da se jasno definira nad-
le`nost dr`avnih tijela (izvr{ne vlasti i
dr`avne uprave) te njihove ovlasti, a sve osta-
lo, {to se ti~e zadovoljavanja interesa i potre-
ba gra|ana, treba prepustiti, uz kontrolu za-
konitosti u radu, jedinicama lokalne samou-
prave.
U organizacijskom smislu zakonima je
potrebno utvrditi samo osnove ustroja vije}a,
poglavarstva i uprave u jedinicama lokalne
samouprave, ostavljaju}i samoj jedinici da se
organizira na osnovi svojeg statuta. Na taj
na~in prestaju odgovaraju}e dileme oko gra-
nica u postojanju npr. poglavarstava, pa even-
tualno i dileme o tome kako }e se birati
na~elnici i gradona~elnici.
Me|usobni odnosi na relaciji Republika –
jedinica lokalne samouprave mogu se podije-
liti na
- neformalizirane jedinice, koje proizlaze
iz statuta, a imaju osnovu u zakonu:
mjesni odbori, gradski kotarevi, kvarto-
vi i sl., koje proizlaze iz statuta
- organizacijske oblike koji proizlaze iz
zakona iz domene javnog sektora: {kol-
ski odbori, upravna vije}a ili nadzorni
odbori koji djeluju u skladu s interesima
i potrebama gra|ana, ali u okviru defini-
rane djelatnosti te pod upravnim nadzo-
rom jedinice lokalne samouprave, ali i
resornog ministarstva i
- formalizirane organe koji djeluju u ok-
viru op}ina, gradova, `upanija i regija.
Normalno, pri tome je kod privatne inici-
jative u javnom sektoru, a posebno u komu-
nalnim djelatnostima i dijelu infrastrukture,
potrebno po{tovati odrednice Zakona o trgo-
va~kim dru{tvima.
Statutom jedinice lokalne samouprave
potrebno je definirati i neformalne organiza-
cije civilnog dru{tva, odnosno omogu}iti nji-
hovo djelovanje.
V. EKONOMSKA I FINANCIJSKAPODLOGA ZA DJELOVANJE JEDINICA LOKALNE I REGIONALNE SAMOUPRAVE UZADOVOLJAVANJU INTERESA IPOTREBA GRA\ANA KROZ DJELOVANJE JAVNOG SEKTORA
Ekonomika jedinica lokalne samouprave
predmet je u svakom slu~aju posebne grane
ekonomskih znanosti – ekonomike lokalne
zajednice. U okviru nje potrebno je definirati
ulogu gospodarstva na djelovanje jedinice lo-
kalne samouprave koja je bitna. Jedinica lo-
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini
Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002.162
kalne samouprave s razvijenim gospodarst-
vom, npr. op}ina Molve, ima i stanovnike sa
znatnim osobnim primanjima koji su u stanju
financirati zadovoljavanje svojih interesa i
potreba kako kroz sredstva op}inskog pro-
ra~una, tako i kroz osobnu participaciju u fi-
nanciranju svojih potreba u okviru javnog
sektora. Gra|ani u okviru siroma{ne op}ine
to nisu u mogu}nosti.
Ipak, ostaju}i u okviru teorijskih razma-
tranja ekonomike jedinica lokalne samoupra-
ve, te ekonomike pojedine djelatnosti ({kolst-
va, zdravstva, komunalnih djelatnosti i sl.)
potrebno je utvrditi neke zakonitosti u okviru
ekonomike:
- jedinica lokalne samouprave mora imati
svoje izvorne prihode
- o prihodima i rashodima moraju
odlu~ivati sami gra|ani
- radi ostvarivanja Ustavom zajam~enih
prava potrebno je stvoriti standarde i na
osnovi standarda, u zadovoljavanju po-
treba, osigurati sredstva solidarnosti s
onim jedinicama lokalne samouprave
koje ne mogu zadovoljavati one potrebe
koje su definirane kao prava gra|ana do
standardne razine
- svaka jedinica lokalne zajednice ne
mora imati (pa ni ne treba imati) sve dje-
latnosti iz okvira javnog sektora,
- sve jedinice trebaju djelovati shodno
Coasoovom pou~ku.
Samo je financiranje do sada vr{eno na
na~in da je ve}i dio sredstava alimentiran iz
Republi~kog prora~una, zatim iz fondova
zdravstvenog osiguranja, neposrednom na-
platom korisnika te iz sredstava prora~una je-
dinica lokalne samouprave.
Razgrani~enje funkcija i nadle`nosti, nor-
malno, tra`i da se razgrani~e i sredstva, uz
po{tivanje principa da svaka jedinica lokalne
samouprave ima svoje izvorne prihode.
U ekonomskom smislu prijelaz iz jednog
sustava u drugi, pa bio on i racionalniji, u
odre|enom vremenskom intervalu mora
pove}ati ukupne tro{kove. To vrijedi i za
tro{kove javnog sektora.
U tom pravcu moramo konstatirati da fak-
ti~ki moraju u isto vrijeme djelovati oba su-
stava jer ne smije do}i do prestanka alimenti-
ranja ustanova, trgova~kih dru{tava ili udru-
ga, {to se mo`e desiti ukoliko je prijelaz iz
sustava u sustav nagao. Ovo pravilo vrijedi i
u privatizaciji pojedinih slu`bi u okviru jav-
nog sektora, i to ne samo zbog ~injenice da
se vr{i prijelaz iz neprofitabilne u profitabil-
nu djelatnost.
Sada{nje stanje u tro{kovima financiranja
javnog sektora mo`emo definirati formulom:
Prora~un RH ( dio za javni sektor) +
Prora~un JLS + neposredna naplata ili parti-
cipacija gra|ana = 100
Stanje u vrijeme promjena sustava
Prora~un RH (solidarnost + stabilnost ) - x
+Prora~uni jedinica lokalne zajednice + y
+ Sredstva gra|ana + z
> 100
U ovoj jednad`bi u svakom slu~aju posto-
je tri nepoznanice: x, y i z. One zajedni~ki
daju vi{u razinu tro{kova iz sljede}ih razloga:
x je manji od sada{njeg izdvajanja za ali-
mentiranje javne potro{nje jer dr`ava iz niza
razloga, rje{avaju}i se alimentiranja javnog
sektora (i slu`bi), `eli da joj ostane dio sred-
stava za druge namjene, a smanjenje iskazuje
kao svoj uspjeh u smanjenju javne potro{nje
y je ve}i jer se pojavljuje u razvijenijim
sredinama potreba za vi{im alimentiranjem
od onog koje je ranije postojalo
z je ve}i jer i zbog privatizacije, a i zbog
onoga {to je navedeno pod y, izdvajanja za za-
dovoljavanje potreba koja izdvajaju sami
gra|ani moraju biti vi{a nego {to su bila ranije.
Prema tome ekonomske zakonitosti govo-
re o tome da }e ukupna izdvajanja za javni
sektor porasti i to uglavnom na istoj razini
usluga. Normalno, potrebe i interesi mogu
podi}i razinu, a s tim i potrebna sredstva.
Stanje nakon promjena sustava
Prora~un RH + Prora~un JLS + Sredstva
gra|ana > PRH+PJLS+SG
Nakon razdoblja stabilizacije novog su-stava mo`emo konstatirati da je tro{ak u
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini
Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002. 163
zbroju triju osnovnih ~imbenika vi{i nego {to
je bio prilikom starta u promjene.
Ukupnost tro{kova mo`e biti ne{to ni`a
prema stanju u trenutku promjena, ali vodimo
ra~una o ~injenici da se prora~unska sredstva
u masi konstantno pove}avaju, pa je iluzorno
o~ekivati smanjivanje ukupnih tro{kova.
Ve} smo sada suo~eni s pove}anjem
tro{kova u okviru komunalnih i infrastruktur-
nih djelatnosti. Dru{tvene su djelatnosti u de-
rutnom stanju i sl. Zbog toga je rast tro{kova
nakon promjene sustava, kao i u vrijeme
promjena sustava, neminovan.
On bi se me|utim trebao kretati:
- za dru{tvene djelatnosti u okviru stan-
darda koji su definirani u UNESCO-u,
odnosno Svjetskoj zdravstvenoj organi-
zaciji, uz respektiranje posebno te{kog
stanja u mirovinskom osiguranju.
- za komunalne i infrastrukturne djelatnosti
u okviru djelovanja tr`i{nih zakonitosti.
Prednost sustava u alimentiranju pojedi-
nih djelatnosti kroz jedinice lokalne samou-
prave, bez obzira na tro{kove prisutne su i
odnose se na:
- ~injenicu da ako sami gra|ani odlu~uju,
dakle postaju subjekt odlu~ivanja, mogu
sami ocijeniti odnose izme|u tro{kova i
koristi, koriste}i se Cost-bennifit anali-
zom (svjesni ili nesvjesni postojanja
takve analize),
- ~injenicu da se u okvirima manje zajed-
nice mogu kvalitetnije sagledati pojedi-
ni tro{kovi i potrebe te niz tro{kova i ra-
cionalizirati i
- da u manjoj jedinici izdvajanja mogu
imati i multiplikativne efekte.
U svakom slu~aju potrebno je pove}anje
tro{kova staviti u okvire Coasoovog pou~ka =
ukupnost ulaganja mora biti manja od ukup-
nog rezultata.
VI. FINANCIJSKA OSNOVA ZA PODJELU NADLE@NOSTI U JAVNOM SEKTORU
U okviru jedinica lokalne samouprave
teorijski gledano trebalo bi se financirati jav-
ne djelatnosti te dio komunalnih djelatnosti.
Djelatnosti infrastrukture u pravilu trebaju fi-
nancirati gra|ani neposrednim pla}anjem us-
luga ili proizvoda. Republi~ki prora~un treba
u cijelosti “o~istiti” od tro{kova vezanih uz
financiranje javnog sektora. Smatram da je
potrebno prije}i na tzv. neto prora~un
Republike, {to zna~i da se iz toga prora~una
financiraju samo tro{kovi djelovanja dr`ave
(osobni, materijalni i investicijski tro{kovi),
solidarnost prema jedinicama lokalne samou-
prave za financiranje u javnom sektoru (do
razine utvr|enog standarda), podsticanje raz-
voja u infrastrukturi i gospodarstvu, posebni
tro{kovi (npr. mirovine po posebnim odluka-
ma) i funkcije me|unarodne suradnje. Za po-
kri}e tih tro{kova smatram da bi se trebalo
koristiti isklju~ivo: porez na dodanu vrijed-
nost, carine, takse i tro{arine te prihodi od
imovine Republike kojom Republika gospo-
dari logikom privrednika i od koje ima kori-
sti, odnosno ostvaruje profit. Tako|er prihod
Republike treba biti pozitivan saldo poslo-
vanja Narodne banke.
Prihodi op}ina i gradova u njihovom pro-
ra~unu, pa i za financiranje javnih slu`bi
(osim u dijelu koji pla}aju neposredno
gra|ani) trebaju biti izvorni prihodi od pore-
za na imovinu, poreza iz dohotka gra|ana,
poreza na profit, sredstava solidarnosti iz pro-
ra~una, prihoda od koncesija, prihoda od
gradske i op}inske imovine, samodoprinosi
gra|ana (na osnovi referenduma), donacije i
sl. Rashodi se odnose na financiranje ustano-
va i udruga iz oblasti dru{tvenih djelatnosti i
djelatnosti socijalne sigurnosti, dio pokri}a
tro{kova za komunalne djelatnosti. Kod pri-
hoda dio sredstava iz poreza i drugih izvora
dijeli se shodno obvezama sa `upanijama
koje tako|er trebaju imati svoje izvorne pri-
hode, a ne prihode iz republi~kog prora~una.
Uz participaciju uz op}ine i gradove u iz-
vornim prihodima za jedinice lokalne samou-
prave `upanije trebaju ostvarivati i prihode
od participacije u dijelu tro{arina za ceste,
vodnom doprinosu, sredstvima za obranu od
tu~a i sl. Kako su rashodi u korelaciji s priho-
dima, o njima posebno ne}u govoriti.
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini
Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002.164
Regija je u svakom slu~aju asocijacija je-
dinica lokalne samouprave, a ne izvorna jedi-
nica lokalne samouprave. Stoga se za njezino
djelovanje udru`uju sredstva za njezine funk-
cije koje se odnose na gospodarstvo i gospo-
darski razvoj, stvaranje regionalnih ustanova
za razvoj pojedinih grana gospodarstva, raz-
voj prostora, za{titu okoli{a i sl., dakle funk-
cije koje se ne mogu uspje{no rje{avati ni u
`upaniji, a jo{ manje u gradovima i op}inama
i na republi~koj razini.
VII. USTROJ SAMOUPRAVE I UPRAVE U JEDINICAMA LOKALNE SAMOUPRAVE
U pravilu na razini op}ine postoji op}in-
sko vije}e koje biraju gra|ani po kombinira-
nom izbornom sustavu (razmjernove}in-
skom). Smatram da, bez obzira na Zakon o
izboru vije}nika, na~elnike i gradona~elnike
trebaju birati gra|ani neposredno.
Kod op}ina i manjih gradova statutom
treba rije{iti pitanje postojanja poglavarstava.
Poglavarstva, dakle, trebaju predstavljati
mogu}u alternativu.
Teorijski razlozi za ovakav stav nalaze se
u ~injenici da je u Hrvatskoj Ustavom
utvr|en sustav podjele vlasti. Ako je na~elni
izabran u skup{tini (vije}u), tada se, a to vri-
jedi i za poglavarstvo, ostvaruje sustav je-
dinstva vlasti, a {to je suprotno Ustavu.
Normalno, za takvo rje{enje postoje politi~ki
razlozi, kao {to je i Zakon o lokalnoj i regio-
nalnoj samoupravi, vjerojatno, zbog politi~-
kih razloga i{ao na neustavno rje{enje.
Jedinice lokalne samouprave (gradovi i
op}ine) trebaju imati malu op}insku upravu.
Na~elnika koji je poglavar uprave te stru~nu
slu`bu koja obavlja poslove iz nadle`nosti je-
dinice lokalne samouprave (pa i poslove ve-
zane uz djelovanje u javnom sektoru) te pre-
nesene poslove s dr`avne uprave za koje
dr`ava treba snositi tro{kove (bilo kroz pre-
pu{tanje nekih prihoda ili kroz sudjelovanje u
taksama koje se napla}uju za usluge dr`avne
uprave u op}ini ili gradu).
Ustroj `upanija treba polaziti ili od dvo-
domne skup{tine ili skup{tine koja se bira
neposredno s 50% vije}nika na osnovi jedna-
kog bira~kog prava, a drugih 50% delegiraju
op}ine i gradovi u `upaniji.
@upana bira skup{tina `upanije. Ako gra-
dovi imaju status ̀ upanije tada gradona~elni-
ke biraju gra|ani neposredno, dakle tada se
na takve gradove odnose odrednice za izbore
u gradovima i op}inama.
Regija treba biti ustrojena na na~in da ima
skup{tinu u koju skup{tinare delegiraju `upa-
nije na osnovi paritetne zastupljenosti te
predsjednika kojeg bira skup{tina.
Ukoliko bi se bitno smanjio broj ̀ upanija,
npr. na 8 – 10, o~ito da bi razvojne funkcije
mogle preuzeti i takve `upanije.
Ustroj jedinica tra`i da se u njima defini-
ra i samoorganiziranost gra|ana kroz mjesne
odbore, gradske kotare i sl. te volonterski rad
u razli~itim samoupravnim tijelima i ustano-
vama i trgova~kim dru{tvima.
Veli~ina jedinice lokalne samouprave nije
normalno jedini kriterij za osnivanje op}ina,
gradova i `upanija. ^imbenici koji odre|uju
postojanje jedinice trebaju biti:
- ekonomski potencijal jedinice lokalne
samouprave, dakle njezina ekonomska
snaga da mo`e, me|u ostalim, u okviru
javnih slu`bi, alimentirati sredstva za
zadovoljavanje interesa i potreba
- veli~ina prostora i njegovi potencijali
- broj stanovnika
- razina (postoje}a) u zadovoljavanju in-
teresa i potreba gra|ana, te razvijenost
infrastrukture za zadovoljavanje ovih
potreba i interesa, i
- povijesno naslje|e urbanizacije.
Prema tome, op}ine i gradovi mogu se
oformiti samo kao rezultanta navedenih ~im-
benika. U svakom slu~aju u Hrvatskoj ne
mo`e biti preko 500 jedinica lokalne samou-
prave od kojih velik dio ne mo`e ispunjavati
svoje funkcije.
Smatram da je gradove potrebno podijeliti
shodno prethodnim kriterijima u tri skupine:
- gradove od 20.000 do 50.000 stanovni-
ka, ukoliko ispunjavaju ostale kriterije
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini
Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002. 165
- gradove izme|u 50.000 do 100.000 sta-
novnika i
- gradove preko 100.000 stanovnika.
Regija, kako smo ve} konstatirali, treba
biti ~etiri, a broj `upanija treba u svakom
slu~aju smanjiti.
Izuzetak kod gradova trebaju biti i oni
gradovi koji imaju manje od 20.000 stanov-
nika ako imaju dugogodi{nju gradsku kulturu
te ispunjavaju kriterije koji omogu}avaju
stvarni gradski razvoj te razvoj javnog sekto-
ra u okviru takvog grada koji zadovoljava in-
terese i potrebe gra|ana.
LITERATURA
Be`ovan, G., Neprofitabilni sektor i socijalna po-litika, Revija za socijalni rad, Zagreb br. 3/95.,
Drucker, P., Nova zbilja, Novi liber Zagreb1992.,
Gatari}, Dj., Djelatnosti od posebnog dru{tvenoginteresa i javna ovla{tenja, Narodne novineZagreb 1986.,
Ja{i}, Z., Uvod u ekonomiju obrazovanja,Informator Zagreb 1988.,
Jurkovi}, P., Osnove ekonomike dru{tvenih dje-latnosti, Ekonomski institut Zagreb 1986.,
Legrand, L., Obrazovna politika, Zagreb 1993.,
Mecanovi}, I.., Ekonomija dru{tvenih djelatno-sti, Informator Zagreb 1984.,
Mecanovi}, I., Ustrojstvo i djelavanje javnogsektora, sv. I. Pravni fakultet Osijek 1995.,
Mecanovi}, I., Ustrojstvo i djelavanje javnogsektora, sv. II. Pravni fakultet Osijek 1997.,
Mecanovi}, I., Jedinice lokalne samouprave uporeznom sustavu Republike Hrvatske,Zbornik sa simpozija Centra za lokalnu sa-moupravu Osijek 1998.,
Mecanovi}, I., Javne potrebe – utvr|ivanje i fi-nanciranje, Priru~nik za lokalnu samoupravuOsijek 2000.,
Mecanovi}, I. – Bosanac, N., Strategija dru{tve-nog i gospodarstvenog razvoja, Grafika Osijek2001.,
Pusi}, E., Nauka o upravi, Narodne novineZagreb 1988.,
Zbornik osnovnih me|unarodnih dokumenata:“Ljudska prava”, [kolska knjiga Zagreb1990.,
Zbornik: “Globalizacija i socijalna dr`ava” RSPi SSSR, Zagreb 1997.
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini
Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002.166
Prof. Dr. sci. IVAN MECANOVI], ordentlicher Professor der Fakultät für
Rechtswissenschaften in Osijek
ENTWICKLUNG ÖFFENTLICHER DIENSTE AUF DER REGIONALEN UNDLOKALEN EBENE
ZUSAMMENFASSUNG
Darstellung Entwicklung öffentlicher Dienste auf der regionalen und lokalen Ebene wird, unteranderem, von der Europäischen Konvention und der Urkunde über Lokalselbstverwaltung, aber auchvom Verfassungssystem der Republik Kroatien sowie dem „politischen Willen“ dominierender politi-scher Mächte beeinflusst. Dazu darf man auch nicht „historische Weisheit und historische Erinnerung“ihrer Einwohner vergessen. In Kroatien gab es Regien für mehr als ein tausend Jahre, freie Städte fürmindestens zweihundert Jahre und die Gemeinden und Bezirke mit ihrer Selbstverwaltung, Ausübung öf-fentlicher Angelegenheiten und der Organisation öffentlicher Dienste für fast einhundertundfünfzigJahre. Deswegen ist es, meines Erachtens, notwendig, beim Aufbau öffentlicher Dienste auf der regio-nalen Ebene, Tradition zu respektieren. Dabei ist es nötig, auf Grund der Tradition, aber auch der mo-dernen, in der Welt vorhandenen Lösungen, öffentliche Dienste, wie auch Einheiten derLokalselbstverwaltung, wieder aufzubauen.
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini
Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002. 167
Über öffentliche Dienste sollten auf jeden Fall diejenigen Sorge tragen, deren Interesse für dieBefriedigung ihrer Bedürfnisse am größten ist, und das sind die Bürger in den Einheiten derLokalselbstverwaltung. Sie können am besten schätzen, ob und welche Interessen und Bedürfnisse be-stehen, ob sie befriedigt werden und wie die Entscheidungen darüber getroffen werden. Entscheidenkann: unmittelbar (direkt), durch Abstimmung oder Referendum, oder mittelbar (indirekt), mittels der au-sgewählten Körperschaften der Einheiten der Lokalselbstverwaltung sein, und all das gründet sich aufden Prinzipien der Gesamtheit, der Rationalität und der Beachtung realer Möglichkeiten.
Die Entwicklung der Lokalselbstverwaltung in Kroatien verlangt wesentliche Änderungen inwirtschaftlichen und rechtlichen Verhältnissen auf der Ebene Bürger-Staat. Durch Versetzen öffentlicherDienste in die Zuständigkeiten der Lokalselbstverwaltung, dürfen diese Dienste, sowie ihre Wirkung undEntwicklung, keine Ausrede für die Herabsetzung des dazu gewidmeten Haushaltplanes seitens desStaates werden. Öffentliche Ausgaben sollten immer in einer Gesamtheit (der Staat + die Einheit derLokalselbstverwaltung), und immer in einem Verhältnis zwischen ihrem Nutzen in der Befriedigung derInteressen und den realen Bedürfnissen der Bürger betrachtet werden. Die Entwicklung derLokalselbstverwaltung und Entscheiden der Bürger über öffentliche Ausgaben sollte auch als demokra-tisches Prozess betrachtet werden.
Wesentliche Veränderungen im Rechtssystem (Änderungen der Gesetze undGesetzesvorschriften) und im System der Finanzen und des Entscheidens verlangen, diesenVeränderungen nicht voreilig beizutreten, weil voreilige und nicht genug nachgeprüfte Lösungen dasgrundlegende Konzept selbst in Frage stellen können. Die Entwicklung der öffentlichen Dienste sollteauf den Normen beruhen, die von einigen internationalen Organisationen festgestellt wurden (z. B. UNE-SCO) – den vom Kroatischen Sabor festgestellten Normen sowie denjenigen Normen, die Einheiten derLokalselbstverwaltung selbst festgelegt haben.
Schlüsselwörter: öffentliche Dienste, Sozialtätigkeiten, Kommunaltätigkeiten,Selbstverwaltung, öffentliche Befugnisse, Normen der Befriedigung von Interessen und Bedürfnissen.
Prof.dr.sc. IVAN MECANOVI], professeur titulaire à la Faculté de droit à Osijek
DEVELOPPEMENT DES SERVICES PUBLICS AU NIVEAU REGIONAL ET LOCAL
EXPOSÉ
Le développement des services publics au niveau régional et local est, entre autres, conditionnépar la Convention Européenne ainsi que par la Charte sur l’autonomie locale, mais aussi par laConstitution de la République de Croatie, ainsi que par la «volonté politique » des forces politiques do-minantes. Mais, il ne faut nullement oublier «l’intelligence historique et la mémoire historique» de seshabitants. En Croatie les régions existaient pendant plus de mille ans, les villes libres pendant au moinsdeux cents ans, les communes et les arrondissements avec leur autonomie, leurs travaux publics et l’or-ganisation des activités publiques pendant presque cent cinquante ans. C’est pourquoi je considère qu’ilest nécessaire de respecter les traditions mentionnées dans la structure des services publics au niveau ré-gional. En même temps, il est nécessaire d’établir les services publics ainsi que les unités d’autonomielocale selon la tradition sans oublier les solutions modernes qui existent déjà dans le monde.
En tout cas, les services publics doivent être la préoccupation de ceux qui peuvent subvenir à leursbesoins grâce à ces services, et ce sont les citoyens habitant au sein de ces unités d’autonomie locale. Ils sontles mieux placés pour porter un jugement concernant leurs intérêts et besoins, la manière de les satisfaire,ainsi que de prendre les décisions les concernant. Les décisions peuvent être mises à jour indirectement: pardéclaration, le référendum ou indirectement par le biais des représentants élus au sein de l’unité d’autono-mie locale, et tout basé sur le principe universel, rationnel qui respecte les possibilités réelles.
Le développement de l’autonomie locale en Croatie nécessite les changements importants dans lesrelations économiques et juridiques dans le rapport citoyen – état. Le fait qu’une plus grande compétence soitaccordée aux unités d’autonomie locale, leurs activités et leur développement ne devrait pas être un alibi pour
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini
Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002.168
une diminution du budget qui leur est accordé par l’état. Il est nécessaire de toujours considérer les dépensespubliques dans leur totalité (état + l'unité d'autonomie locale), les mettre en rapport avec les intérets et les be-soins des citoyens. Toutefois, il faut aussi considérer le développement d'autonomie locale et les décisions descitoyens concernant les dépenses publiques comme un processus démocratique.
Les changements considérables du systeme juridique (changements des lois et les prescriptionssublégales), des systemes de financement et des décisions exigent que ces changements ne soient pasbrusques, car les solutions brusques et irréfléchies peuvent mettre en doute le concept meme. Le déve-loppement des services publics doit se baser sur les standards déja établis par certaines organisations in-ternationales (UNESCO, par exemple), les standards établis par le parlement, ainsi que les standards qu'é-tablissent les unités d'autonomie locale.
Les mots-clefs: Services publics, services socials, services communaux, autonomie, pouvoirspublics, les standards pour subvenir aux intérets et besoins.
D. Sc. IVAN MECANOVI], Full Professor at the Faculty of Law in Osijek
DEVELOPMENT OF PUBLIC SERVICES ON THE REGIONAL AND LOCAL LEVEL
SUMMARY
Development of public services on regional and local level is conditioned, among other, by theEuropean Convention and Charter on Local Self-Government, but also by the constitutional system of theRepublic of Croatia, as well as by the “political will” of the predominant political forces. But, here wemust also keep in mind the “historical wisdom and historical memory” of Croatian people. Regions inCroatia have existed for more than a millennium, free towns at least for the last two hundred years, andmunicipalities and circuits, with their self-government and management of public work and organizationof public activities have a history of almost 150 years. Therefore, I consider it necessary that these tradi-tions should also be respected in the structure of public services on the regional level. In that respect, itis necessary, both on the basis of tradition and on the basis of the modern solutions which exist in theworld, to organize public services, as well as units of local self-government.
Public services should be the responsibility of those who have the most interest to satisfy theirneeds and interests, and these are the citizens in the units of local self-government. They can be the bestjudges of existing interests and needs, their satisfying, and deciding about them. This deciding can be di-rect: through expression of personal opinions in a referendum, or indirect through the elected bodies ofthe units of local self-government, it should rest on the principles of universality and rationality and paydue respect to realistic possibilities.
Development of local self-government in Croatia demands important changes in economic andlegal relations between the citizens and the state. Putting public services and their activities and deve-lopment into the jurisdiction of the units of local self-government must not serve only as an alibi for thedecrease of state government expenditures. Public expenditures must always be observed in their entirety(state + unit of local self-government), and put them in the relation towards the benefits coming fromthem in satisfying the interest and needs of citizens. But, development of local self-government and citi-zens’ decisions about the public consumption should also be regarded as a democratic process.
Significant changes in the legal system (changes of laws and bylaws), in the system of financingand decision making, require that these changes should not be approached hastily, because fast and notmeaningful solutions can jeopardize the basic concept itself. Development of public services needs to bebased on standards which have already been established by particular international organizations (forexample UNESCO), on standards set by the Parliament, and on the standards established by the units oflocal self-government.
Key words: public services, social activities, communal activities, self-government, public au-thorities, standards in the satisfying of interest and needs.
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita
Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 169
UDK - 341.9
Izvorni znanstveni rad
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, izvanredni profesor Pravnog fakulteta Sveu~ili{taJosipa Jurja Strossmayera u OsijekuMr. sc. VJEKOSLAV PULJKO, asistent Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta Josipa JurjaStrossmayera Osijeku
JAVNI POREDAK I NJEGOVA ZA[TITA
Autori u radu obra|uju jedno od najzna~ajnijih pitanja me|unarod-
nog privatnog prava. Definiranje javnog poretka i uspje{nost njegove za{tite
svakako je jedna od klju~nih poluga u razvoju me|unarodnog privatnog
prava. Naime, dr`ave i njihovi zakonodavci spremni su ustrojiti sustav prim-
jene stranog prava u stupnju koji je razmjeran legalnoj mogu}nosti da se ne
primjeni strano neprikladno pravo ~ija bi primjena ili u~inci njegove prim-
jene mogli nanijeti {tetu doma}emu javnom poretku, tj. temeljnim vrijednos-
tima doma}eg poretka.
Autori analiziraju doma}e i strano pravo i konstatiraju da doma}i
javni poredak ne ~ine svi prisilni propisi nego samo za{titni prisilni propisi,
ali ne samo oni, ve} i druge vrijednosti koje propisanom zakonodavnom
procedurom nisu postale propisi, ve} se radi o prihva}enim vrijednostima i
pravilima pona{anja i shva}anja u odre|enom dru{tvu.
Autori smatraju da se javni poredak {titi uz pomo} instituta javnog
poretka i uz pomo} za{titnih prisilnih propisa neposredne primjene.
Klju~ne rije~i: javni poredak, institut javnog poretka, me|unarodno
privatno pravo, prisilni propisi, za{titni prisilni propisi, za{titni prisilni
propisi neposredne primjene.
UVOD
Me|unarodno privatno pravo kao grana
unutra{njeg prava, rje{ava situacije koje su
me|unarodno obilje`ene, odnosno situacije
koje imaju vezu s vi{e razli~itih pravnih po-
redaka.1 Pravni poreci razli~itih dr`ava imaju
~esto razli~ito shva}anje o osnovnim vrijed-
nostima dru{tva te da bi se strano pravo mo-
glo primijeniti eksteritorijalno, bio je potre-
ban mehanizam za{tite od neprihvatljivog
stranog prava, a koji je prona|en u institutu
javnog poretka.2
Me|unarodno obilje`ena situacija, a {to
su ve} uvidjeli glosatori, ne mo`e se rje{ava-
ti samo primjenom lex fori. Accursius u prvoj1 Vidi: Sajko, Me|unarodno privatno pravo, Op}i dio, tre}e
izdanje, 1996. dalje: Sajko, Mpp, str. 5-7, Eisner,
Me|unarodno privatno pravo, 1953. dalje: Eisner, Mpp,
str. 3, 9, Kati~i}, Ogledi o me|unarodnom privatnom
pravu, 1971. dalje: Kati~i}, Ogledi, str. 12.
2 Javni poredak, ordre public, public policy, Offentliche
Ordnung, ordine publico, jaben nopedok.
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita
Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.170
polovici XII. stolje}a navodi u svojoj glosi:
“Argumetum quod si Bononiensis convenia-
tur Mutinae, non debet, iudicari secundum
statuta Mutinae, quibus non subest.”3 Sve
ve}om povezano{}u dr`ava u svijetu, razvo-
jem gospodarskih odnosa, dolazi i do sve
brojnije primjene stranog prava. Svrha je
me|unarodnog privatnog prava, kako ju je
definirao Savigny4, prona}i pravo koje je u
najbli`em odnosu s pravnom situacijom koju
rje{ava. Do dana{njih dana ovakav na~in
odre|ivanja mjerodavnog prava op}e je prih-
va}en u svim modernim zakonodavstvima
svijeta i u me|unarodnim konvencijama.5
Me|utim, uva`avaju}i sve vi{e navedeno
na~elo o primjeni najbli`eg prava, {to u pra-
vilu zna~i da }e se primijeniti ~e{}e strano
pravo, bilo je nu`no stvoriti mehanizam koji
bi legalno omogu}io neprimjenu stranog pra-
va kada bi takva primjena bila protivna te-
meljnim vrijednostima doma}eg poretka.
Takvu zada}u obavlja institut javnog poretka
tako da se mo`e re}i da mogu}nost ispunja-
vanja svrhe me|unarodnog privatnog prava i
odre|ivanja mjerodavnog prava danas ne bi
bila mogu}a bez postojanja instituta javnog
poretka.
1. POJAM JAVNOG PORETKA
Sve dr`ave neovisno o politi~kom,
dru{tvenom, socijalnom ili kulturnom
ure|enju imaju odre|eni skup vrijednosti koji
se mo`e nazvati javni poredak. Javni pore-
dak, bez obzira na dru{tvene prilike i vrijeme,
postoji u nekom obliku otkada su i ljudi
po~eli organizirano `ivjeti. Tako mo`emo
re}i da je neka vrsta javnog poretka nastala
ve} u prvobitnoj zajednici, a mijenjao se
kako se mijenjao i sustav vrijednosti u
dru{tvu.
Javni se poredak mo`e definirati kao skup
propisa, kojim se osigurava po{tivanje osnov-
nih, najva`nijih i najvrjednijih na~ela pojedi-
nog pravnog poretka. Javnim se poretkom osi-
gurava po{tivanje osnovnih ustanova i vred-
nota doti~nog pravnog poretka, te se u tom
slu~aju govori o normativnom zna~enju prav-
nog poretka. Osim normativnog zna~enja jav-
ni poredak ima i fakti~no zna~enje, a koje se
ogleda u stvarnom pona{anju ljudi, pripadnika
odre|ene dru{tvene zajednice, prema zahtje-
vima doti~nog javnog poretka.6
Javni se poredak ponekad izjedna~ava i s
ustavnopravnim poretkom, sa sustavom odno-
sa koji su javno objavljeni i pravom za{ti}eni.
U tom slu~aju javni se poredak mo`e proma-
trati u {irem smislu. U {irem smislu javni po-
redak ~ine dru{tvene institucije, odnosi, prava
i slobode gra|anina te njihovo funkcioniranje
i ostvarivanje.7 U u`em smislu, koji je vi{e
tehni~kopravni, javni se poredak mo`e poi-
stovjetiti s javnim interesom.
Svaka dr`ava, nedvojbeno, ima svoj javni
poredak koji se mo`e razlikovati od drugoga,
ovisno o vremenu i prostoru. Tako|er, javni
3 Prijevod: ”Ako je gra|anin Bologne tu`en u Modeni, ne
smije mu se suditi po statutima Modene, pod koje ne pot-
pada.” Cit. prema: Sajko. Mpp, str. 14.
4 Friedrich Carl von Savigny: System des heutigen
Romischen Rechts, 1840-1851., ponovljeno izdanje,
1961. god. vol. Vlll, dalje: Savigny, str. 28, 108, Sajko,
Mpp, str. 9.
5 Vidi ~l. 15. [vicarskog zakona o Mpp-u, iz 1987. g.
objavljen u [vicarskom saveznom SL.I 1988. I, 5, koji u
prijevodu glasi:
“Pravo na koje upu}uje ovaj zakon ne}e se iznimno primi-
jeniti, ako je prema svim okolnostima o~ito da predmet s
tim pravom ima samo neznatnu vezu, dok s nekim drugim
pravom stoji u mnogo u`oj vezi.”
^lanak 4. st 1. Rimske konvencije o mjerodavnom pravu
za ugovorne odnose iz 1980. god.:
“Ako mjerodavno pravo za ugovor nije sporazumno
odre|eno po ~lanku 3, ugovor je podvrgnut pod pravo
dr`ave s kojom je naju`e povezan. Ako se dio ugovora
mo`e odvojiti od ostatka ugovora i ako taj dio ugovora ima
bli`u vezu s nekom drugom dr`avom, tada se na taj dio
ugovora iznimno mo`e primijeniti pravo te druge dr`ave.”
Rimska konvencija o mjerodavnom pravu za ugovorne od-
nose iz 1980.; Convention on the law applicable to con-
tractual obligations (consolidated version) OJ C 27 1998.
vi{e o Rimskoj konvenciji: Plender, The European
Contracts Convention. The Rome Convention and the
choice of Law for Contracts, dalje: Plender, London,
1991.; Klasi~ek, Rimska konvencija o mjerodavnom pra-
vu za ugovore, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, br.
6/1998, str. 617-641.
6 Vidi: Pravni leksikon, II izd. 1970. god. str. 405.
7 Vidi: Politi~ka enciklopedija, 1975. god. str. 383.
poredak ima i svoje mehanizme za{tite od
protupravnih djelovanja. Svako kr{enje upe-
reno protiv osnovnih pravnih ustanova
dru{tveno-politi~kog ure|enja predstavlja
ugro`avanje javnog poretka.
Najve}i dio kr{enja javnog poretka ima
obilje`je kaznenih djela za koja dr`ava izri~e
sankciju. Dr`ave poduzimaju odgovaraju}e
mjere sprije~avanja svih radnji, koje su us-
mjerene na kr{enje osnovnih pravnih ustano-
va i vrijednosti pojedinog dru{tva. Ovakove
djelatnosti dr`ave ~ine za{titu javnog poret-
ka. Sredstva i na~ini odr`avanja javnog po-
retka, moraju se prilagoditi, ovisno o vreme-
nu i prostoru, konkretnoj situaciji. Kr{enje
javnog poretka je te{ko unaprijed predvidjeti,
te zbog toga organi primjene, koji {tite javni
poredak, imaju {iroku diskrecionu ocjenu u
odlu~ivanju. Tako|er su i pozitivni propisi,
koji reguliraju materiju javnog poretka, u
na~elu elasti~ni.8
Takva vrsta javnog poretka se naziva
unutarnji javni poredak.
2. INSTITUT JAVNOG PORETKA
Osim unutarnjeg javnog poretka, postoji i
me|unarodni javni poredak. Me|unarodni
javni poredak predstavlja op}eprihva}eni in-
stitut me|unarodnog privatnog prava, usta-
novljen ne u me|unarodnom, nego u nacio-
nalnom interesu jedne dr`ave. U dana{njim
zakonodavstvima ve}ine zemalja nalazimo
odredbe o institutu javnog poretka.
^lanak 18. {vicarskog zakona koji glasi:
“Isklju~ena je primjena odredaba stranog
prava, ako bi se njome do{lo do rezultata koji
su nespojivi sa {vicarskim javnim poretkom.”
^lanak 6. njema~kog zakona:
“Pravna norma druge dr`ave se ne prim-
jenjuje, ako bi njena primjena dovela do re-
zultata koji je o~ito nespojiv s na~elima nje-
ma~kog prava.”
^lanak 6. 1. austrijskog zakona:
“Odredbe stranog prava se ne primjenju-
ju, ako bi njena primjena imala rezutat koji je
nespojiv s osnovnim vrijednostima austrij-
skog pravnog poretka.”9
U Republici Hrvatskoj odredba o javnom
poretku nalazi se u Zakonu o rje{avanju su-
koba zakona s propisima drugih zemalja u
odre|enim odnosima10 i glasi:
“Ne primjenjuje se pravo strane dr`ave
ako bi njegov u~inak bio suprotan Ustavom
Republike Hrvatske utvr|enim osnovama
dr`avnog ure|enja.”
Iz navedenih zakonskih odredbi proizlazi
da sve pravne dr`ave na sli~an na~in ure|uju
institut javnog poretka. Institut javnog poret-
ka, kao jedan od temeljnih na~ela me|una-
rodnog privatnog prava, pro{ao je i kroz svoj
povijesni razvoj da bi poprimio dana{nji za-
konski oblik.
3. POVIJESNI RAZVOJ INSTITUTAJAVNOG PORETKA
3.1. Javni poredak kao skup najvi{ih vri-
jednosti odre|ene dru{tvene zajednice, uvjeto-
van je i ograni~en prostorom i vremenom u ko-
jem se nalazi. Institut javnog poretka, sredstvo
za{tite najve}ih vrijednosti jedne dru{tvene za-
jednice od primjene stranog prava, tako|er je
vremenski i prostorno ograni~en.
Institut javnog poretka u modernijem
pravnom promi{ljanju pojavljuje se ve} kod
postglosatora po~etkom XIII. stolje}a.
Tada{nji pravni pisci razlikuju “statuta odio-
sa”, propise koji nemaju primjenu izvan
dr`ave u kojoj su doneseni.11 Takvi neprih-
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita
Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 171
8 Vidi: Pravna enciklopedija, 1979. god. str. 487.
9 Citirano prema Sajko, Mpp, str. 177 i 178.
10 Savezni propis biv{e Jugoslavije preuzet u hrvatsko zako-
nodavstvo, NN. 53/91, Zakon o rje{avanju sukoba zako-
na s propisima drugih zemalja u odre|enim odnosima,
preuzet iz zakonodavstva biv{e Jugoslavije, N.N. 53/91.,
[ar~evi}, The New Yugoslav Private International Law
Act, Am. J. of Comp. Law, XXXIII, 1985., br. 2, Dika-
Kne`evi}-Stojanovi}, Komentar Zakona o me|unarod-
nom privatnom i procesnom pravu, 1991. god.
11 Osobito je za razvoj javnog poretka u to doba poslu`ilo
u~enje o “privilegia odiosa”, koje tuma~i da se primjerice
zapostavljanje `ene po statutarnom pravu ne}e priznavati
izvan podru~ja va`enja istih.
vatljivi, diskriminatorni propisi, se nikada ne
primjenjuju eksteritorijalno.12 Takvo shva-
}anje instituta javnog poretka odr`alo se go-
tovo pet stolje}a. Pomak u pravnoj znanosti,
a vezan za institut javnog poretka dogodio se
u Nizozemskoj u~enjem Paula Voeta,
Johannesa Voeta i naro~ito Ulricha Hubera
sa svojim djelom “Praelectiones iuris civilis”
iz 1678. godine. U navedenom djelu Huber
postavlja svoja tri aksioma, a od kojih je za
institut javnog poretka najva`niji tre}i:
“Vladari dr`ava dozvoljavaju iz u~tivosti
(ex comitate) da pravo koje se primjenjuje u
dr`avi gdje je doneseno, zadr`ava svugdje
svoje pravno djelovanje, ako ne {teti dr`av-
noj vlasti ili pravu drugih vladara ili njegovih
gra|ana.”13
Takvo u~enje Hubera mo`e se smatrati
prvim modernim shva}anjem instituta jav-
nog poretka u me|unarodnom privatnom
pravu. Ideju o javnom poretku, kao o te-
melju za primjenu stranog prava, nastavlja
razvijati Savigny. Savigny smatra da prav-
na zajednica civiliziranih naroda nala`e
primjenu stranog prava, ali isto tako da se u
odre|enim slu~ajevima primjena stranog
prava mo`e i izuzeti.14 Institut javnog po-
retka Savigny postavlja kao izuze}e od
tra`enja “sjedi{ta pravnog odnosa”15. To je
izuze}e naro~ito kod dviju skupina pravnih
normi:
1. normi ius cogens lokalnog dosega, koje
se temelje na razlozima moralne priro-
de ili su od op}eg interesa,
2. kod ustanova stranih dr`ava koje lex
fori ne poznaje pa im stoga ni ne mo`e
pru`iti pravnu za{titu (npr. poligamija i
ropstvo)16.
Savigniyevo poimanje instituta javnog
poretka, odnosno prisilnih, kogentnih propisa
nije pravilno, jer ne odgovara dana{njoj svrsi
i primjeni javnog poretka. Javni poredak se
primjenjuje samo “iznimno”, a iz razloga {to
postoji mnogo propisa prinudne naravi, ali
nisu svi od tolikog zna~aja da bi doveli do
neprimjene stranog prava.17
Zna~ajan je doprinos razvoju instituta jav-
nog poretka i Savigiyevo identificiranje dvo-
struke funkcije javnog poretka: pozitivne i ne-
gativne. Na osnovi Savigniyeve teorije kojoj
se najvi{e priklonila njema~ka pravna misao, u
praksi njema~kih sudova kori{ten je ordre pu-
blic da bi se opravdala primjena lex fori, um-
jesto ina~e mjerodavnog stranog prava.
Za razliku od Savigniya, talijanska je
{kola XIX. stolje}a institut javnog poretka
promatrala iz sasvim druk~ijeg gledi{ta. [to
je za Savigniya izuze}e od primjene stranog
prava, a u okviru javnog poretka, za
Mancinija je na~elo. Me|unarodno privatno
pravo kao sustav primjene, odnosno neprim-
jene stranog prava, talijanska je {kola proma-
trala kroz tri na~ela. Narodnost (nacional-
nost), strana~ku autonomiju i javni poredak.
Sva tri na~ela, ovisno o dosegu primjene,
odre|ivalo je eksteritorijalnu primjenu prava.
Na~elo je ordre public, kao odraz dr`avnog
suvereniteta primjeni stranog prava postavl-
jalo granice. Svaka je dr`ava mogla odbiti
primjenu stranog prava, a koje je bilo suprot-
no njezinim imperativnim normama ili je re-
metilo javni poredak njezina podru~ja.18
Takvo shva}anje instituta javnog poretka
i njegovog dosega kako ga je odredio
Mancini, znatno je {ire nego {to ga je odredio
Savigny. U okviru takvog djelovanja javnog
poretka pripadaju svi propisi javnoga prava
te ve}i dio propisa gra|anskog prava.19
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita
Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.172
12 Vidi: N. Kati~i}, Me|unarodno privatno pravo 1980.
god. dalje Kati~i}, Mpp, str. 38.
13 Cit. prema Sajko, Mpp, str. 19.
14 F. von Savigny, str. 32-39.
15 Vi{e o tome: Eisner, Mpp. str. 23, Kati~i}, Mpp, str. 39,
Sajko, Mpp, str. 27.
16 Vidi: Eisner, Mpp, str. 74.
17 Vidi: Kati~i}, Mpp, str. 39, Klasi~ek, Prisilni propisi u
me|unarodnom privatnom pravu. Pravni vjesnik Pravnog
fakulteta u Osijeku. 2000. br. 3-4.
18 Vidi: Eisner, Mpp, str. 25.
19 Od primjene javnog poretka u gra|anskom pravu izuzete
su samo norme osobnog statuta, te norme koje reguliraju
pitanja strana~ke autonomije, vidi Vita: Diritto interna-
zionale privato. Torino 1972. Vol. 1, str. 375.
Teorija Mancinija i talijanske {kole naj-
vi{e je prista{a na{la u dr`avama romanskog
kruga.20 Doprinos pravnoj teoriji o institutu
javnog poretka Mancini je dao i u razliko-
vanju prisilnih propisa unutra{njeg prava na
“orde public interne” i “orde public interna-
tional”, a s kojim je ozna~avao upravo seg-
ment kontrole primjene stranog prava.
Na osnovi takvog u~enja, prvi je put pri
izradi zakonskog teksta francuski pravni teo-
reti~ar Boulay 1802. god. upotrijebio izraz
“orde public intenational”.21 Na osnovi
Mancinijeve teorije, francuski su je pravnici
u potpunosti prihvatili te samo dora|ivali.
Pillet22 je institutu javnog pravnog poretka,
dodao socijalnu svrhu zakona, koja odre|uje
njihovu podjelu, na zakone koji su namije-
njeni individualnoj za{titi pojedinca, te na za-
kone koji su namijenjeni socijalnoj za{titi. O
primjeni ili neprimjeni prava strane dr`ave
odlu~uje se po na~elu “manje `rtve”, propise
individualne za{tite karakterizira eksteritori-
jalna primjena, dok propisi socijalne za{tite
postoje radi ordre publica. Na propise javnog
poretka primjenjuje se princip teritorijaliteta,
a u skladu kojega }e se na podru~ju va`enja
bezuvjetno isklju~iti primjena stranog prava
koje je u suprotnosti s ordre public.
Obje teorije i Savignijeva i Mancinijeva
tijekom vremena do`ivjele su kritike zbog
svojeg {irokog shva}anja i primjene instituta
javnog poretka.
Talijanski i francuski pravnici `eljeli su
institut javnog poretka svesti u okvire izni-
maka za primjenu stranog prava, a koji bi se
primjenjivao samo radi za{tite temeljnih vri-
jednosti dr`ave, odnosno dru{tva. Odbijanje
primjene stranog prava pozivom na institut
javnog poretka opravdava se samo kada su
razlike izme|u stranog i unutra{njeg prava
toliko velikih razmjera da se ne mo`e na}i
niti minimum jednakih vrijednosti.23
Dr`ave germanskog kruga prihvatile suSavigniyevu teoriju o institutu javnog poret-ka, usmjeravaju}i je tako da neprimjenu stra-nog prava svedu u {to u`e granice te da gapobli`e pojmovno odrede. Njema~ka je teori-ja zauzela stajali{te da svaki pravni poredakmora imati “Vorbehaltsklausel” ili klauzulupridr`aja.24 Klauzula pridr`aja ima za ciljza{titu moralnih i osnovnih pravnih vrijedno-sti tog pravnog poretka.25
Javni se poredak kao institut prvi put uzakonskim kodifikacijama pojavio u francu-skom Code Civilu 1804. god. ^lanak 3.odre|uje da su norme o javnom redu i sigur-nosti obligatorne za sve koji se nalaze nafrancuskom dr`avnom teritoriju.26
Nakon takve zakonske formulacije uCode Civilu, odredbe o javnom poretku nala-ze se i u drugim europskim zakonodavstvimatoga doba.27 Javni poredak u zakonskim tek-stovima se propisuje ili kao isklju~enje stra-nog zakona koji je protivan dobrim obi~ajimaili moralu28 ili kao neprimjena stranog zako-na ako bi njegova primjena bila protivnasvrsi unutra{njih propisa i poretka.29
Za razliku od europskih dr`ava koje insti-tutu javnog poretka posve}uju veliku pozor-nost, zemlje common lawa ne pridaju mu ve}u
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita
Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 173
20 Mancinijevu teoriju o javnom poretku prihvatile su Italija
(u ~lanku 12 uvodnih odredbi talijanskog gra|anskog
zakonika iz 1865. god), Francuska, Belgija, te Codigo
Bustamante.
21 Varadi, Me|unarodno privatno pravo, 1983. dalje: Mpp,
str. 79.
22 Eisner, Mpp, str. 75, Sajko, Mpp, str. 29.
23 Vidi: Eisner, Mpp, str. 76.
24 Predvodnik ove teorije je Zitelmann, vidi: Eisner, Mpp,
str. 74.
25 Vidi ~l. 30 uvodnog zakona za njema~ki gra|anski zako-
nik; Eisner, Mpp, str. 76.
26 ^lanak 3. st 1. Code Civila glasi: “Les lois de police et de
surete obligent tous ceux qui habitent le territoire.” Code
Civil, Jurisprudence Generale Dalloz 1978-79. str. 4.
27 ^lanak 12 uvodnih pravila talijanskog Codice Civila iz
1865. god. u ~lanku 1. kineskog zakona iz 1918. god., u
~lanku 38. poljskog zakona iz 1926. god.
28 Vidi bilje{ku 26.
29 Vidi ~lanak 30. Uvodnog zakona o njema~kom
gra|anskom zakoniku, paragraf 53 ~ehoslova~kog zako-
na iz 1948. god., paragraf 15. Nacrta ma|arskog zakona
iz 1947. god.
pozornost.30 Pravnici u common law sustavi-
ma institutu javnog poretka zamjeraju pravnu
neodre|enost te nastoje izbje}i njegovu prim-
jenu pronala`enjem drugih pravnih instituta, a
~ijom bi primjenom postigli istu svrhu, dakle
neprimjenu stranog prava, u odre|enim situa-
cijama. Naj~e{}e upotrebljavaju “penal
laws”31, za koje je jo{ krajem XVIII. stolje}a
sudac J. Buller rekao: “It is a general principle
that the penal laws of one country cannot be
taken notice of in another.”32 U smislu ne-
primjene stranog prava penal laws ozna~avaju
gra|anskopravne propise s karakterom kaz-
ne.33 Uz penal law, naro~ito su engleski sudo-
vi umjesto javnog poretka ~esto materijalno-
pravne pojmove stranog prava kvalificirali
procesnopravnim ustanovama,34 a na koje su
potom primjenjivali lex fori. Osim penal lawa
i primjene procesnog prava, u zemljama com-
mon law, sudovi su se ~esto ogla{avali nenad-
le`nima u odnosu na zahtjeve utemeljene na
stranom pravu, kao jednom od na~ina
neprimjene stranog prava.
Institut je javnog poretka kroz povijest
me|unarodnog privatnog prava prolazio kroz
razli~ita odre|enja i shva}anja, sve do
dana{njih dana. Danas se institut javnog po-
retka smatra temeljnim pravilom bez kojega
primjena stranog prava ne bi bila mogu}a. Za
potpuno razumijevanje javnog poretka po-
trebna je i analiza istoga, a u odnosu na dva
svjetska pravna sustava, sustav common lawa
i sustav civil lawa.
4. INSTITUT JAVNOG PORETKA UCOMMON LAW SUSTAVU
4.1. Uloga instituta javnog poretka u
common law sustavima razli~ita je nego u
dr`avama kontinentalne Europe. U angloa-
meri~kom pravnom krugu, kao {to je ve} na-
prijed izlo`eno35, postoje drugi instituti koji-
ma se isklju~uje primjena stranog prava, a da
se organi primjene ne pozivaju pri isklju~e-
nju stranog prava na javni poredak.36
Puni opseg na~ela javnog poretka37 u en-
gleskom pravu zna~i da “English Courts will
enforce or recognize a right, power, capacity,
disability or legal relationship arising under
the law of a foreign country, if the enforce-
ment or recognition of such right, power, ca-
pacity, disability or legal relationship would
be inconsistent with the FUNDAMENTAL
PUBLIC POLICY of English law.”38 Po tak-
vom shva}anju na~ela javnog poretka, engle-
ski }e sudovi odbiti primjenu, priznanje i pro-
vo|enje stranog prava mjerodavnog po koli-
zijskim pravilima, jer je sam zakon, odnosno
propis mjerodavnog stranog zakona ili u~inak
njegove primjene protivan javnom poretku.39
Tako|er pod javnim poretkom sudovi u
Engleskoj ne priznaju i ne primjenjuju strano
pravo koje je u suprotnosti s pravi~no{}u.
Sudac Scarman jasno je to obrazlo`io: “an
English court will refuse to apply a law
which outrages its sense of justice and de-
censy.”40 U pravu common lawa postoji i pra-
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita
Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.174
30 Vidi: Eisner, Mpp. str. 84, 85.
31 Vidi: Black’s Law Dictionary, 1999. god. str. 1421.
32 Vidi: slu~aj Folliot v. Ogden, iz 1789. god. Eisner, Mpp,
str. 84.
33 Poznat je slu~aj Banco de Vizcaya v. Don Alfonso de
Borbon iz 1935. god. u kojem je engleski sud odbio priz-
nati {panjolski propis o konfiskaciji imovine biv{eg {pa-
njolskog kralja Alfonsa XIII. Eisner, Mpp, str. 85.
34 Procesno je pravo dio javnog prava, pa se kao takovo ne
primjenjuje izvan dr`ave u kojoj je doneseno. vidi Eisner,
Mpp. str. 85.
35 Vidi str. 7 i 8.
36 Pred engleskim sudovima prilikom rje{avanja obiteljskih
pitanja neizostavno se primjenjuje lex fori, a upravo su
statusna pitanja ta pri kojima zemlje civil law-a naj~e{}e
upotrebljavaju institut javnog poretka. Morris, str. 41.
37 Javni poredak kao jedno od op}ih na~ela prava u
podru~ju sukoba zakona kao takvo ozna~ava sudac
Lauterpacht u svom obrazlo`enju presude u slu~aju
Guardianship Convention Case (Netherlands v. Sweden)
1958. I. C. J. rep. 53, str. 90-95.
38 Vidi: Dicey-Morris, The Conflict of Laws, 2000. god. 13
izdanje, dalje: Dicey-Morris, Pravilo br. 2, str. 88.
39 Vidi: Morris, The Conflict of Laws, 1993. god. dalje:
Morris, str. 41; Cheshire and North, The Private
International Law, 1992. god. dalje: Cheshire and North,
str. 128; Collier, Conflict of Laws, 1987. god. dalje:
Collier, str. 359.
40 Vidi slu~aj Re Fuld’s Estate br. 3 iz 1968. god., P 678 na
str. 698. Morris str. 41.
vilo po kojem sudac prije nego donese zak-
lju~ak o neprimjeni stranog prava, poziva-
njem instituta javnog poretka mora uva`iti i
sagledati strano pravo u cjelini. Na taj su
na~in zatvorena vrata pre{irokoj primjeni in-
stituta javnog poretka i izbjegnuto da se u do-
segu javni poredak izjedna~i s prisilnim pro-
pisima unutra{njeg javnog poretka, a koji su
brojni, i za koje sve se sigurno ne mo`e re}i
da su od tolikog zna~aja da bi trebali poslu`iti
kao osnov za neprimjenu stranog prava.
Osim prakse, tako i pravni teoreti~ari smatra-
ju da se institut javnog poretka treba {to u`e
definirati, sa {to manjim dosegom primjene,
a nedvojbeno puno u`e nego {to je u unu-
tra{njem pravu.41
Na moderno je shva}anje javnog poretka
u praksi prvi upozorio jo{ 1918. godine sudac
Cardozo. U svojim presudama postavio je
kriterije za mogu}e isklju~enje primjene stra-
nog prava. Isklju~enje stranog prava primje-
nom javnog poretka opravdava razlozima
koje mo`emo podvr}i pod kr{enje moralnih,
socijalnih i ekonomskih na~ela, a koja su sve-
ta po engleskom pravu.42
Praksa je na po~etku XX. stolje}a pokazi-
vala namjeru da sudovi u~estalo ne primje-
njuju strano pravo pozivanjem na kr{enje
javnog poretka.43 Takva praksa prekinuta je
sredinom stolje}a kada je javni poredak pra-
vilnije primijenjen u Addison slu~aju.44
Takvo smanjivanje opsega primjene jav-
nog poretka u slu~ajevima sa stranim elemen-
tom nastavljeno je u sudskoj praksi i do
dana{njih dana.45 Danas se smatra da se insti-
tut javnog poretka ne smije primjeniti da bi se
u Engleskoj uskratilo provo|enje ugovora ko-
jemu je lex causae strano pravo, samo ukoliko
se provo|enjem kr{i neko doma}e englesko
pravilo (poput potrebe za consideration).46
Primjena instituta javnog poretka treba se
javljati kao iznimka od primjene stranog pra-
va, u pravnoj teoriji common law ne nalazi-
mo odre|ivanje njegovih granica. Tako|er je
mno{tvo razli~itih slu~ajeva kada su sudovi
obi~ajnog prava pozivom na javni poredak
uskratili primjenu stranog prava.47
Neprimjena stranog prava pozivom na in-
stitut javnog poretka, kako ga primjenjuju en-
gleski sudovi, pojavljuje se u dvjema katego-
rijama kako ih klasificiraju Dicey i Morris: u
ugovornom pravu i statusnom pravu.48
Cheshire and North razlikuju tri ve}e skupine
slu~ajeva primjene javnog poretka:
1) slu~ajevi u kojima dolazi do povrede
odre|enog poretka
2) slu~ajevi koji uklju~uju strani status
3) slu~ajevi priznanja stranih razvoda.49
Slu~ajevi u kojima dolazi do povrede spe-
cifi~nog poretka razumijevaju:
1) povredu temeljnih na~ela engleskog
poimanja pravde50
2) povredu engleskog na~ela moralnosti51
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita
Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 175
41 Cheshire and North, str. 129.
42 “…they do not close their doors unless help would violate
some fundamental principle of justice, some prevalent con-
ception of good morals some deep rooted tradition of the
common weal.” Presuda Loucks v. Standard Oil Co of New
York 224 NY 99 na str 111, Cheshire and North str. 129.
43 Tako je u slu~aju Kaufman v. Gerson 1904. godine, a u
kojem se radilo o ugovoru sklopljenom u Francuskoj,
stranke su francuski dr`avljani, mjesto izvr{enja ugovora
trebalo je biti u Francuskoj, te je po francuskom pravu
(lex causae) ugovor valjan. Ipak, engleski sudovi odbili
su provo|enje ugovora,pozivaju}i se na javni poredak, jer
je isti bio sklopljen pod prisilom jedne strane, smatraju}i
to kr{enje univerzalnog na~ela engleskog prava koje {titi
osnovne moralne interese zajednice. Kaufman v. Gerson
str. 599-600. Chesire i North str. 131.
44 U Addison slu~aju je uveden zahtjev za postojanje
zna~ajne veze ugovora s Engleskom da bi sudac mogao
izbje}i primjenu stranog prava pozivom na javni poredak.
. Vidi: Addison v. Brown 1954. god. 2 A11 ER 213, 1954
1 WLR 799 na str. 784. Morris str. 43.
45 Vidi slu~aj Vervaeke v. Smith iz 1983. god , 1A.C. 145 ,
str. 164. Chesire and North, str. 129.
46 O engleskom materijalnom pravu vidi: Towards a
European Civil Code, uredio Arthur Hartkamp i drugi.
Kluwer Law International, 1998. god.
47 Vidi: Cheshire and North’s str. 128-136, Dicey and
Morris, str. 91, Morris, str. 43, Collier, str. 359-373.
48 Dicey and Morris, str. 91.
49 Vidi: Cheshire and North’s str. 128-137.
50 Vidi bilje{ku 42.
51 Primjer je ugovor koji promi~e seksualnu nemoralnost
poput ugovora o prostituciji ili provo|enje ugovora koji
3) transakcije koje idu na {tetu interesa
Ujedinjenog Kraljevstva i dobrih od-
nosa sa stranim prijateljskim dr`ava-
ma, (zabrana poslovanja s neprijate-
ljem,52 sklapanje ugovora koji {teti pri-
jateljskoj vladi53 i drugi)54
4) slu~ajevi u kojima strano pravo kr{i
engleska na~ela ljudske slobode i slo-
bode djelovanja.55
Drugu veliku skupinu razloga za primjenu
javnog poretka, odnosno neprimjenu stranog
mjerodavnog prava, ~ine slu~ajevi koji ukl-
ju~uju pitanja stranog osobnog statusa.56
Engleski sudac mora priznati postojanje osob-
nog statusa onako kako je odre|eno stranim
mjerodavnim pravom. Unato~ takvom na~elu
sud ne mora osna`iti u~inke i popratne okol-
nosti po pripadaju}em stranom pravu, a koji
mogu uklju~ivati i sposobnost ili nesposob-
nost odnosne osobe. Nesposobnost, koja je su-
protna javnom poretku, ne}e se priznati i sma-
trat }e se kao “penal incapacity”.57 Naj~e{}i
su primjeri za takvu primjenu javnog poretka
neprimjena stranog prava za pitanja nespo-
sobnosti temeljene na ropstvu58, stranom
dr`avljanstvu59, razvodu, psihi~koj nesposob-
nosti60, rastro{nosti61 i rasi.62
Navedene okolnosti, koje bi opravdale
neprimjenu stranog prava, a vezano uz
slu~ajeve odbijanja priznanja poslovne spo-
sobnosti, moraju biti iznimne. Tako su engle-
ski sudovi priznavali valjanost brakova koji
su bili zabranjeni po engleskom pravu, a va-
ljani po stranom mjerodavnom pravu, dok se
“iznimne” okolnosti u kojima bi primijenili
institut javnog poretka nalaze u slu~ajevima
odbijanja priznanja braka koji je po engle-
skom kaznenom pravu incestuozan. ^injeni-
ca da je strani status ili odnos nepoznat u en-
gleskom pravnom sustavu, nije zapreka za
priznavanje u~inaka takvoga stranog prava.63
Pri rje{avanju takvih me|unarodno obilje`e-
nih situacija, a za svaki slu~aj pojedina~no,
sud uvijek polazi od pitanja kakav }e u~inak
u Engleskoj proizvesti primjena ili prizna-
vanje stranog prava. U pojedinim slu~ajevi-
ma institut stranog prava mo`e biti suprotan
moralnim na~elima engleskog prava, a da
u~inci takvog nemoralnog stranog prava ipak
budu priznati pred engleskim sudovima.64 U
takvim se slu~ajevima javni poredak smatra
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita
Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.176
ima za cilj o{tetiti tre}u stranu, vidi slu~aj Mitsubishi
Corpn v. Aristidis I Alafouzos iz 1988. god. Lloyds’s Rep
91, Cheshire and North, str. 131.
52 Ovoj grupi pripadaju n.p.r. zabrane poslovanja sa stranim
neprijateljem, poznat je slu~aj Dynamit v. Rio Tinto gdje
je engleska tvrtka koja je ugovorom bila obvezna
Njema~koj isporu~ivati minerale iz svojih rudnika u
[panjolskoj 1916., zatra`ila opozivanje ugovora, a ~ime
je i uspostavljeno na~elo da se zabrana trgovanja s nepri-
jateljem temelji na javnom poretku. Dynamit Actien-
Gesellschaft v. Rio Tinto coLtd. Iz 1918. god. AC 260.
Dicey and Morris str. 91.
53 Izvoz pi}a suprotno prohibicijskom zakonu, vidi
slu~ajeve Foster v. Driscoll iz 1929. god. 1 KB 470,
Chesire and North str. 131.
54 Toj grupi primjene javnog poretka jo{ bi pripadala prije-
vara fiskusa strane dr`ave, izvoz zabranjenih proizvoda,
podizanje zajma za poticanje pobune u toj dr`avi, vidi
Cheshire and North str. 132.
55 Toj grupi pripadaju ropstvo, hereza, sramotno djelo (u smis-
lu infamy), ve}ina slu~ajeva primjene javnog poretka ve`e
se za povijesno razdoblje nacisti~kog re`ima u Njema~koj.
56 Vidi: Cheshire and North str. 133, Dicey and Morris, str.
92. Morris, str. 43, Collier str. 361.
57 Vidi Dicey and Morris str. 93. Tradicionalno se ovi raz-
lozi izuze}a nazivaju “penal incapaticies” iako oni ne
moraju kr{iti kazneni zakon, “criminal law” u smislu
engleskog prava.
58 Vidi slu~ajeve Smith v. Brown&Cooper iz 1701. god. pa
sve do slu~aja Santos v. Illidge iz 1860. god. Dicey and
Morris str. 92.
59 Slu~ajevi Wolff v. Oxholm iz 1817. god., Re Helbert
Wagg&Co Ltd. Iz 1956. god. Dicey and Morris str. 92.
60 Slu~aj Re Langley’s Settlement Trust iz 1961. god.,
Morris str. 44.
61 Slu~ajevi Worms v. De Valdor iz 1880. god., te Re
Selot’s Trust iz 1902. god. Morris str. 44.
62 Op}enito vi{e o navedenim razlozima isklju~enja stranog
prava u Cheshire and North’s str. 134, 135.
63 Priznanje poligamnih brakova. Cheshire and North, str.
133.
64 Supru`nici iz poligamnog braka od polovice XX. stolje}a
pred engleskim sudovima smatrani su bra~nim drugovima,
ali u Engleskoj ne mogu sklapati novi brak. Djeca iz tak-
vih brakova imala su status bra~ne djece. Sve do 1972.
godine engleski sudovi nisu prihva}ali nadle`nost kod
zahtjeva za razvod poligamnog braka. Stupanjem na snagu
relativnim javnim poretkom, a ne apsolut-
nim.65
Posljednja skupina iznimaka od primjene
stranog prava, po Cheshirevoj podjeli, odno-
sila bi se na priznanja u~inaka stranih razvo-
da braka.66 Kod tih slu~ajeva ~esta je primje-
na instituta javnog poretka. Sudac diskrecij-
skom ocjenom odbija priznati razvod braka,
iz razloga, jer sud ima “residual discretion”.
Ne priznaju se u~inci stranog prava s obraz-
lo`enjem da ”if the recognition would be im-
proper or unjust or unconscinable in the cir-
comstances of the partucular case”.67 Takvoj
primjeni javnog poretka pripada i odbijanje
primjene stranog prava iz povrede ocjene o
pravi~nosti.68
Takvu, donekle neodre|enu i samovoljnu
primjenu javnog poretka ograni~ilo je
dono{enje The Family Law Acta 1986. godi-
ne, a koji sada regulira materiju priznanja
stranih razvoda braka, poni{tenja braka i za-
konske rastave. Zakon nabraja tek nekoliko
razloga zbog kojih se mo`e primjenom insti-
tuta javnog poretka odbiti priznanje strane
presude.69
Cheshire i North’s se ne sla`u s takvim
shva}anjem javnog poretka te smatraju da i
unato~ nesporno priznatoj velikoj slobodi suca
kod odlu~ivanja, isti nije slobodan uvoditi dis-
krecijskom ocjenom nove oblike instituta jav-
nog poretka.70 Praksa engleskih sudova poka-
zuje upravo suprotno. U novijoj sudskoj prak-
si postavljaju se granice suda~ke diskrecije.71
Sedamdesetih godina pod utjecajem
Europske konvencije o ljudskim pravima,
Hause of Lords pro{irio je primjenu javnog
poretka kao razloga za neprimjenu stranog
prava ukoliko se njime kr{e odredbe konven-
cije. U~inci presude strane dr`ave ne}e se
priznati ukoliko je penalnog karaktera, dis-
kriminatorna ili na drugi na~in kr{i za{ti}ena
ljudska prava,72 ali to ne zna~i da strane pre-
sude kojima se provodi izvla{tenje unutar
njezinog teritorija, samo zato jer su konfiska-
torne naravi, a ne osigurava se pravi~na nak-
nada, suprotne javnom poretku.73
U novije vrijeme zakoni koji sadr`e koli-
zijska pravila te`e jasnim odredbama o jav-
nom poretku.74 Neprimjena stranog prava se
po takvim odredbama naj~e{}e javlja kod
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita
Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 177
Matrimonial Causes Acta 1973. godine sudovi postupaju i
po ovakovim zahtjevima za razvod braka. Vidi ~l. 47/1 i
pravilo 77 navedenog zakona.
65 Relativni javni poredak u zemljama common law odgova-
ra francuskom institutu “effet attenue de l,ordre public,” a
u hrvatskoj stru~noj literaturi institutu ubla`enog djelovan-
ja javnog poretka. Vidi: Sajko, Mpp, str. 180.
66 Kod ove grupe primjene javnog poretka moramo voditi
ra~una o institutima poni{tenja braka i zakonskog razvoda.
67 Vidi Dicey and Morris str. 95.
68 U slu~aju Grey v. Formoza iz 1963. god. Court of Appeal
u{ao je pri primjeni stranog prava u meritum stvari te je
ustanovio da je malte{ki sud po svom pravu dozvolio
poni{tenje braka iz razloga {to osoba rimokatoli~ke vje-
roispovijesti nije stupila u brak u rimokatoli~koj crkvi.
Takvu primjenu stranog prava sud je odbio, jer je protiv-
no engleskom poimanju “substantional justice”. Morris
str. 46.
69 Priznanje se mo`e odbiti, jer je do{lo do kr{enja “prirod-
ne pravde” (natural justice ~l. 51 st 3.) ili jer je o~ito
nespojivo s javnim poretkom dr`ave suda (manifestly
contrary to the public policy ~l. 53 st. 3). Dakle isklju~en
je razlog za odbijanje “substantional justice”. Sudovi ipak
~esto primjenjuju institut javnog poretka kao razlog
neprimjene stranog prava, a {to se uveliko kritizira. U
slu~aju Vervaeke v. Smith je odbijeno priznanje belgijske
presude o ni{tavosti braka, pozivom na javni poredak.
Stranke su nastojale izbje}i englesku politiku poticanja
o~uvanja prividnih brakova (Sham marriages) te nakon
{to u Engleskoj nisu uspjele ostvariti svoj zahtjev, dobili
su presudu o poni{tenju braka u Belgiji. Ovaj slu~aj prim-
jene instituta javnog poretka zapravo je zamjena za insti-
tut fraudoloznog zaobila`enja prava koji engleski pravni
sustav ne poznaje. Cheshire and North str. 129.
70 Vidi Cheshire and North str. 133.
71 Lord Hudson navodi: “rules of law should be defined and
adhered to as closely as possible lest they lose themselves
in a field of judical discretion where no secure foothold is
to be fond by litigants or their advisers.” U slu~aju Boys v.
Chaplin iz 1971. god. A.C. 356 na str. 378. Morris str. 46.
72 Nisu priznate presude o konfiskaciji imovine njema~kih
@idova od strane nacisti~kog re`ima, vidi presude
Oppenheimer v. Cattermole iz 1976. god. Cheshire and
North str. 123.
73 Detaljno o u~inku javnog poretka na vlasni~ka prava
Collier na str. 361.
74 Vidi: P. Stone, The conflicts of Law, 1995. god. str. 336,
Dicey and Morris, str. 94.
priznanja stranih presuda ili pravorijeka,75
dok u me|unarodnim konvencijama naj~e{}e
se upotrebljava termin “o~ito nespojiva s jav-
nim poretkom dr`ave suda”.76
4.2. U SAD-u je institut javnog poretka
odre|en Restatementom of the Law of
Conflicts of Laws77 koji je po~etkom 20 stol-
je}a uveo kolizijskim pravilima ve}ine ame-
ri~kih dr`ava stroge, mehani~ke poveznice.
Takva su pravila sudovi do`ivjeli kao zapreku
i ko~nicu te ograni~enje, jer su ih po svojoj pri-
rodi, onemogu}avala da izbor mjerodavnog
prava pribli`e i primjene na pojedini slu~aj.
Restatement u paragrafu 612. to~no odre|uje i
odobrava primjenu instituta javnog poretka.78
Sudska je praksa u SAD-u primjenjuju}i
Restatment uvodila i dodatne institute te se ne-
primjena stranog prava primjenjivala kod pi-
tanja kvalifikacije ocjene je li institut materi-
jalnopravni ili procesno pravni te pri primjeni
instituta renvoi.
Ameri~ko pravo koristi sve navedene in-
stitute79 da bi izbjeglo primjenu stranog pra-
va, ~esto ih zlorabe}i80 i pro{iruju}i primjenu
instituta javnog poretka.81
Tako je u poznatom slu~aju Owen v.
Owen82 “withaout differentiating between or-
dre public and public policy“ sud zanemario
razlikovati ta dva oblika javnog poretka po
njihovu dosegu te je sud ograni~enja postav-
ljena po “unutra{njem javnom poretku” pro-
tegnuo i primijenio na pitanje primjene stra-
nog prava.
U saveznim dr`avama koje su se priklo-
nile tradicionalnom pristupu te i danas ne
primjenjuju strano pravo koriste}i navedene
institute koje primjenjuju kao iznimku od up-
trebe instituta javnog poretka.83 Za razliku od
njih dr`ave koje su prihvatile fleksibilan ad
hoc pristup napustile su primjenu tih institu-
ta kao osnovu za neprimjenu stranog prava
jer je priroda kolizijskih pravila takova da
ostavlja sudu slobodu, ne postavljaju}i ogra-
ni~enja poput tipi~nih mehani~kih povezni-
ca. No i pri takvoj primjeni stranog prava
mogu se na}i slu~ajevi ~ija obrazlo`enja spo-
minju institut javnog poretka, ali ga ipak ne
primjenjuju.84
Novi metodolo{ki pristup85 druge polovi-
ce 20. st. obilje`avaju pravila otvorenog tipa,
a koja su prihva}ena od gotovo polovice sa-
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita
Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.178
75 Od sredine XX st. ovaj termin je karakteristi~an za Ha{ke
konvencije. Njime se postavljaju okviri koje sud mora
po{tivati da bi primijenio institut javnog poretka.
Ovakovu formulaciju u Engleskoj nalazimo u Adaption
Actu iz 1976. god u ~l. 53/2a, Arbitration Actu iz 1975.
god. u ~l. 5/3, te u Civil Jurisdiction and Judgements Actu
iz 1982. god. u ~l.27/1.
76 Termin “manifestly contrary to public policy” nalazimo u
Family Law Actu iz 1986. god. u ~l.51/3c, te u Contracts
Applicable Actu iz 1990. god. u ~l.16.
77 Restatement of the Law of Conflict of Laws izradio je
Ameri~ki pravni institut 1934. godine. Uveo je za com-
mon law pravo netipi~an sustav pravila.
78 Vidi: S.C. Symeonides: Exception Clauses in Conflicts
Laws-United States, u publikaciji radova D. Kokkini-
Iatridou: Exception Clauses in Conflicts of Laws and
Conflict of Jurisdictions- or the Principle of Proximity,
Martinus Njihoff Publishers,Dordrecht/Boston/London,
1994. god.
79 O uprabi i sudskoj praksi ovih instituta vidi vi{e:
Reese/Rosemberg & Hay, Conflict of Laws, deveto
izdanje, 1990. god. str. 462-477; Cramton, Currie, Kay &
Kramer, Conflict of Laws; Cases-Comments-Questions,
peto izdanje, 1990. god. str. 39-82.
80 Za kvalificiranje materijalnopravnog pitanja procesno-
pravnim vidi slu~aj Grant v. McAulife iz 1953. god.,
S.C.Symeonides: Exception Clauses In Conflicts of Laws,
str. 86.
81 Za zloupotrebu instituta javnog poretka vidi slu~aj
Kilberg v. Norteast Airlines 1961. god.
82 Slu~aj Owen v. Owen 444 N.W. 2.d. 710 Sauth Dakota iz
1989. god. Nedugo iza toga je ovaj tradicionalan na~in
neprimjene stranog prava napu{ten, vidi slu~aj Chambers
v. Dakotah Charter 499 N.W. 2d 63 Sauth Dakota iz 1992.
god. S.C. Symeonides, Exception Clauses str. 89-90.
83 Vidi novije slu~ajeve neprimjene stranog prava: Betlehen
Steel Corp. v. G.C. Zarnas&Co. iz 1984. god. Garciaa v.
Public Held Trust iz 1988. god., S.C. Symeonides,
Exception Clauses str. 89.
84 Vidi slu~aj Cooney v. Osgood Machinery Inc. iz 1993.
god. S.C. Symeonides: Exc. Str. 90 I 110-117.
85 Uvodi ga Restatement (Second) of the Conflict of Laws,
iz 1971. godine. Tekst vidi u dodatku: S.C. Symeonides:
Exception Clauses str. 145, koji navodi:”Its fundamental
premise is that choice-of-law process should proced on
the basis of open ended guidelines leaving sample discre-
tion to the judge for individualized choice-of-law deci-
sions.”
veznih dr`ava.86 Restatement razlikuje ~etiri
velike skupine pravila za primjenu, odnosno
neprimjenu stranog prava:
1) “ad hoc group” koja obuhva}a pravila
potpuno otvorenog tipa, ostavljaju}i
sudu maksimalnu slobodu izbora mje-
rodavnog prava
2) “usually group” su pravila koja
upu}uju sud koje }e pravo “uobi~aje-
no” biti mjerodavno
3) “unless gruop” sadr`ava pravila u koji-
ma je mjerodavno pravo odre|eno, ali
dozvoljava slobodu sudu da pod
odre|enim okolnostima ne primijeni
takvo upu}ivanje
4) “rule group” su pravila koja striktno
odre|uju mjerodavno pravo i nikakve
iznimke nisu dopu{tene87.
Prva kodifikacija me|unarodnog privat-
nog prava u SAD-u nastala je u dr`avi
Louisiana krajem pro{log stolje}a.88 Unato~
prijedlogu u kodifikaciju nije uvr{tena niti
op}a izjava o rezervi ordre public, uz obraz-
lo`enje:” The codification already contained
more than enaugh built-in flexibility; and a
generic escape such as the ordre public reser-
vation would tip the scales much aginst cer-
tainity and predictability.”89
@ele}i ostvariti {to ve}u ravnote`u
izme|u primjene i neprimjene stranog prava,
kodifikacija me|u ostalim,90 primjenjuje i in-
stitute od zna~aja za funkciju iznimke91 od
primjene instituta javnog poretka. Tri iznim-
ke od primjene instituta javnog poretka (kva-
lifikacija, procesnopravna pitanja i renvoi)
uvijek djeluju u korist primjene lex fori, ali u
kodifikaciji Louisiane su postavljene tako da
djeluju u korist prava koje mo`e, ali i ne
mora, biti lex fori. Ti su instituti uvedeni u
norme koje reguliraju pitanja valjanosti braka
(~l. 3520),92 oblika ugovora i autonomije stra-
naka (~l. 353893 i ~l. 354094).
Nacrt zakona o me|unarodnom privat-
nom pravu Puerto Rica95 u ~lanku 7. sadr`ava
iznimke od primjene instituta javnog poret-
ka.96 No kao i zakonik Louisiane poznaje i
institute kojima izbjegava primjenu stranog
prava i to u pitanjima valjanosti braka,97 val-
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita
Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 179
86 Vi{e o ameri~kom me|unarodnom privatnom pravu vidi:
S.C. Symeonides: Choice of law in the American Courts
in 1993. Am. J. Comp. L. 42 str. 599 i cijeli broj Am. J.
Comp. L. iz 1990. god. posve}en Willis L. M. Reese-u.
87 Vidi: S.C.Symeonides, Exception Clauses Str. 91-97.
88 Loisiana Civil Code, book IV, Conflict of Laws, 1992. god.
tekst vidi u S.C. Symeonides, Exception Clauses, str. 163.
89 Vije}e Dr`avnog pravnog instituta Louisiane, S.C.
Symeonides, Exception Clauses, str. 163.
90 Kodifikacija primjenjuje tri metode: a) me|udjelovanje
me|u pravilima i tzv. “approach” (koji ozna~ava skup
parametara koji smjeraju voditi, a ne dovr{iti proces izbo-
ra prava, kako ga definira S.C. Symeonides u ~lanku
Problems and Dilemas in Codifying Choice of Law for
Torts, 38 Am. J. Comp.L. str. 431, b) escape klauzula tra-
dicionalnog tipa i c) escape klauzula otvorenog tipa, S.C:
Symeonides, Exception Clauses, str. 107-117.
91 Vidi str. 14.
92 ^lanak 3520 glasi: “A marriage that is valid in the state
where contracted, or in the state where the parties were
domiciled as husband and wife, shall be treated as a valid
marriage unless to do so would violate a strong public
policy of the state whose law is applicable to the particu-
lar issue under Article 3519.”
93 ^lanak 3538 glasi: “ …Nevertheless, when for reasons of
public policy the law governing the substance of the con-
tract under art. 3537 requires a certain form, there must be
compliance with that form.”
94 ^lanak 3540 glasi: “All other issues of conventional obli-
gations are governed by the law expressly chosen or
clearly relied upon by the parties, except to the extant that
law contravenes the public policy of the state whose law
would otherwise be applicable under art. 3737.
95 Puerto Rico u ovom kontekstu svrstavamo u common law
sustave. Naime, iako je ova samostalna dr`ava slobodno
pridru`ena SAD-u po karakteristikama pravnog sustava
gotovo u potpunosti priklonjena kontinentalnom civil law
sustavu, na podru~ju me|unarodnog privatnog prava
prihvatila je niz osobina common law sustava. O tome
vi{e vidi: L.F: Matta: Civil Law and Common Law in the
Legal Method of Puerto Rico, 40 166: Am. J. Comp.L.
783 iz 1992. god.
96 ^lanak 7. glasi: “When the law of another state is appli-
cable to an issue under the provisions of this Code, the
application of such law may be refused only if it would
lead to a result that is manifestly incompatibile with the
public policy of Puerto Rico as understood in interstate or
international relations.”
97 Vidi dio ~lanka 11: “…unless to do so would violate a
strong public policy of a state that, under article 10 has a
substantialy more significant connection to the parties
and the dispute.”
janosti oblika ugovora (~l.38) i poslovne spo-
sobnosti (~l. 39).
5. JAVNI POREDAK U PRAVU EU-ROPSKE UNIJE
5.1. U engleskom se pravu javni poredak
naj~e{}e javlja kod kolizijskih pravila ugo-
vornog prava. Preuzimanjem Rimske kon-
vencije o mjerodavnom pravu za ugovorne
odnose98 do{lo je do kodificiranja takvih sud-
skih pravila, no time institut javnog poretka
nije do`ivio supstantivnu izmjenu.99 Institut
javnog poretka definira ju u ~lanku 16.
Rimske konvencije:
“Primjena odredbe prava odre|enog
ovom konvencijom mo`e se isklju~iti samo
ako je takva primjena o~ito nespojiva s jav-
nim poretkom dr`ave suda.”100
Iz navedenog odre|enja javnog poretka
proizlazi da se neprimjena stranog prava pozi-
vanjem na institut javnog poretka mo`e upo-
trijebiti protiv odre|ene odredbe stranog prava
ako bi primjena u konkretnom slu~aju dovela
do posljedica suprotnih javnomu poretku foru-
ma.101 ^lanak 16. izrjekom govori o javnom
poretku foruma, ali ne spominje javni poredak
Europske zajednice mada je on postao sastav-
nim dijelom javnog poretka svake dr`ave ~la-
nice te su ga one du`ne po{tivati.102
Pravo Europske unije sadr`i niz odredbi
koje se moraju primijeniti u me|unarodnim
situacijama.103 Sustav europskog prava obve-
zuje nacionalne sudove ~lanica da provode i
pridr`avaju se javnog poretka evropske za-
jednice (EC public policy), sa sredstvima
koje odre|uje njihovo nacionalno pravo. Ve}
sedamdesetih godina sudovi su odbijali priz-
nanje arbitra`nih presuda pozivom na institut
javnog poretka, a koje su bile u suprotnosti s
~l. 85. Ugovora o Europskoj zajednici.104
5.2. Harmonizacija prava unutar Europs-
ke unije utjecala je i na primjenu i odre|ivan-
je granica instituta javnog poretka kod priz-
nanja i izvr{enja stranih presuda,105 po
Biselskoj uredbi106 i Lugano konvenciji.107
^lanak 34. stavak 1. Briselske uredbe
glasi: A judgment shall not be recognised:
1. if such recognition is manifestly contrary
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita
Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.180
98 The Rome Convention on the Law Applicable toContractual Obligation (O.J. 1980. L 266/1) preuzeta uengleskoj po Contracts (Applicable Law) Act koji je stu-pio na snagu 1.svibnja 1991. god.
99 Vidi Plender, str. 157, Cheshire and North str. 503, Diceyand Morris, str. 1277, Collier, str. 210, Morris str. 273,
100 V. bilje{ku 5.
101 Zbog takvog je odre|enja pojma javnog poretka ~l. 16.karakteriziran kao precizan i restriktivan. Vidi Gulianoand Lagarde Report, objavljen u Official Journal, br. N.266 od 9 listopada 1980. Mario Giuliano profesor je naSveu~ili{tu u Milanu, a Paul Legarde je profesor naSveu~ili{tu Pariz I. Giuliano je napisao uvod i komentar~lanaka 1. 3. do 8., 12. I 13. a Lagarde je napisao komen-tar za 2., 9., 11 i 14 do 33. ~lanak,
102 Vidi Giuliano and Lagarde Report, Dicey and Morris str.1278,
103 Vidi ^l. 85 i ~l. 113 Ugovora o evropskoj zajednici,
104 Vi{e o tome Bernd von Hoffman (ed.) European Private
International Law Nijmejen: Ars Aqui Libri, 1998. str.
24,
105 Uklju~ivanje klauzule javnog poretka u me|unarodne
konvencije obi~no se smatra opasno{}u za uniformnu
primjenu kolizijskih pravila, pa i Europski sud pravde u
svojim presudama ~esto napominje da se institut javnog
poretka mora tuma~iti restriktivno, te koristiti samo u
iznimnim slu~ajevima. Vidi: Jenard-Schlosser Report
OJ iz 1979. god. C 59 M str. 19 i slu~aj Hoffman v.
Krieg iz 1988. god. ECR 662 paragraf 21.
106 Covention on Jurisdiction and the enforcement of judge-
ments in civil and commercial matters 1968. (O.J. L
304/77 1978.). godine 2000. pretvorena u uredbu:
Council Regulation (EC) No 44/2001 of 22 December
on jurisdiction and the recognition and enforcement of
judgments in civil and commercial matters [O.J. L 12,
2001]. Tekst uredbe vidi na http://europa.eu.int/eur-
lex/en/lif/reg/en_register_1920.html. Vi{e o Brusselskoj
konvenciji vidi, Sajko, Perspektive razvoja me|unarod-
nog privatnog prava: O Briselskoj i Luganskoj konven-
ciji o nadle`nosti i izvr{enju sudskih odluka u
gra|anskim i trgova~kim predmetima i kako hrvatsko
pravo uskladiti s tim konvencijama, objavljeno u mono-
grafiji “Put prilagodbe gra|anskopravnog ure|enja
Hrvatske”, 1992.
107 Paralelna konvencija otvorena je 1988. god. u Luganu te
se primjenjuje izme|u ~lanica Evropske unije i EFTA
zemalja: EC EFTA Convention on Jurisdiction and the
Enforcement of Judgements in Civil and Commercial
Matters. Tekst Lugano konvencije vidi na:
http://www.jus.uio.no/lm/ec.efta.jurisdiction.enforce-
ment.judgements.civil.commercial.matters.lugano.con-
vention.1988/doc.html dana 20. 12. 2002.
to public policy in the Member State in
which recognition is sought;108
Nacionalni sudovi te`e provo|enju i
ja~anju na~ela slobodnog protoka i priznanja
presuda unutar Europske unije te da gotovo i
nema primjera u kojima }e presuda suda druge
dr`ave ~lanice biti izuzeta zbog povrede jav-
nog poretka. Velika je uloga Europskog suda,
koji kontrolira nacionalne sudove, kod primje-
ne instituta javnog poretka. Europski sud zau-
zeo je stajali{te da se povreda javnog poretka
treba primijeniti neovisno o tome pripada li po-
vrije|ena odredba pravu Zajednice ili ne te je
uklju~io u povredu javnog poretka i za{titu te-
meljnih ljudskih prava u skladu s Europskom
konvencijom o ljudskim pravima.109
6. NEKI KOMPARATIVNI PROPISI OINSTITUTU JAVNOG PORETKA
Institut javnog poretka kao iznimka od
primjene stranog prava prihva}en je u gotovo
svim dana{njim propisima i zakonima o
me|unarodnom privatnom pravu. Kao op}e
na~elo o neprimjeni stranog prava nalazimo
ga u Zakonu o me|unarodnom privatnom
pravu Venecuele u ~lanku 8110, u ~lanku 6.
Nacrta argentinskog zakona o me|unarod-
nom privatnom pravu,111 u ~lanku 1049.
Gra|anskog zakonika Perua,112 u ~lanku 21.
Gra|anskog zakonika Kube113 te u nacrtu
Gra|anskog zakonika Quebeca u ~lanku
3057.114
Uloga javnog poretka u me|unarodnom
privatnom pravu od iznimne je va`nosti te se
sastoji u spre~avanju ne`eljenih u~inaka
primjene stranog prava, na pojedina~ni
slu~aj. U pro{losti je institut javnog poretka
~esto bio definiran i primjenjivan vrlo {iroko.
U gra|anskom je zakoniku Meksika115 javni
poredak imao {irok doseg, pa se primjenjivao
ve} ukoliko je sadr`aj stranog zakona bio su-
protan temeljnim na~elima meksi~kog prava.
Institut javnog poretka primjenjivao se ~ak
iako njegova primjena na pojedina~ni slu~aj
ne bi proizvodila nikakav {tetni u~inak (~la-
nak 14/2).116 U dana{njem meksi~kom zako-
nu je odredba o primjeni javnog poretka ipak
zanatno u`e definirana.117 U nekim zemljama
primjena, te {irina primjene i tuma~enje in-
stituta javnog poretka prepu{tena je sudovi-
ma. Takvo rje{enje instituta javnog poretka
nalazimo u zakonima Paragvaja u ~lanku
22,118 Gvatemale u ~lancima 61. i 65.119 u
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita
Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 181
108 ^lanak 27 Lugano Konvencije glasi:
“A judgement shall not be recognised:
1. if such recognition is contrary to public policy in the
State in which recognition is sought;”
izvor: http://www.jus.uio.no/lm/ec.efta.jurisdiction.enfor-
cement.judgements.civil.commercial.matters.lugano.con-
vention.1988/doc.html dana 20. 12. 2002.
109 Vidi: Rui Manuel Moura Ramos, Public Policy in the
Framework of the Brussels Convention, Yearbook of
private international law, 2000. god. str. 39.
110 Novi Zakon o me|unarodnom privatnom pravu iz 1998.
preuzeo je u potpunosti ~l. 6 Nacrta tog zakona (Venezuela
Draft Law) dovr{enog 1963. god. vi{e vidi: G. Parra-
Aranguren: The Venezuelan Act on Private International
Law of 1998. Yearbook on Private International Law (ure-
dio [ar~evi} i Volken) vol1/1999. str. 109.
111 Nacrt zakona o me|unarodnom privatnom pravu iz 1974.
god. vi{e vidi: G. Parra-Aranguren: Recent Developments
in Private International Law in the Americas, Netherlands
International Private Review, 1992. god. str. 233, dalje:
G.Parra-Aranguren: Recent Developments.
112 Na snazi od 1984. god. vi{e: G. Parra-Aranguren: RecentDevelopments str. 231.
113 Na snazi od 1987. god., vidi G. Parra-Aranguren: RecentDevelopments str. 231.
114 Prvi nacrt objavljen je 1974. god., u{ao je u zakonodav-ni postupak 1988. god., a stupio ja na snagu s izmjena-ma 1992. god. vi{e vidi G. Parra-Aranguren: RecentDevelopments str. 232-233.
115 Prvi nacrt objavljen je 1974. god., u{ao je u zakonodav-nu proceduru 1988. god., a prihva}en je s izmjenama idopunama 1992. god. Vidi supra, str. 232-233.
116 Vidi Gra|anski zakon Meksika s izmjenama iz 1987.god. Supra, str. 232.
117 ^lanak 15 Gra|anskog zakonika Meksika glasi:“Articolo 15. No se aplicare el derecho extranjero:I. Cuando artificiosamente se hayan evadido principios
fundamentales del derecho mexicano, debiendo el juezdeterminar la intencion fraudulenta de tal evasion; y
II. Cuando las disposiciones del derecho extranjero o elresultado de su aplicacion sean contrarios a principioso instituciones del orden publico mexicano.
Izvor http://www.slon.org/Statutes/Mexico/Spanish/ccm.htmldana 05. 11. 2002.
118 Vidi Gra|anski zakonik iz 1985. god. G. Parra-Aranguren: Recent Div. Str. 231.
119 Vidi Zakon o strancima iz 1986. god. supra str. 231.
Gra|anskom zakoniku Perua u ~lanku
2049.120 te ono jasno name}e primjenu
doma}eg prava, a gdje god se iznimka javnog
poretka mo`e primijeniti.
Za razliku od takvog shva}anja i primjene
instituta javnog poretka, Nacrt gra|anskog
zakonika Queebeca iz 1974 god. ponudio je
druk~ije rje{enje. U ~lanku 3053. nacrta odo-
bren je Loi’s d’application immediate polaz-
nog prava, a kao iznimku od primjene ina~e
mjerodavnog prava, te je sud mogao uva`iti i
primijeniti sli~na pravila stranog prava koje
nije mjerodavno. Uvjet je da s tim izabranim
stranim pravom slu~aj u najbli`oj vezi, a da
primjena takovog prava zadovoljava legitim-
ne i prevladavaju}e interese sukladno sud-
skoj praksi prihva}enoj u Queebecu.121
Gra|anski zakon Queebecka 122 osim takvog
rje{enja o neprimjeni stranog mjerodavnog
prava, sadr`i i odredbu o javnom poretku123 te
u ~lanku 3079. pravila o mandatory rules124,
kao o razlozima isklju~enja stranog prava.
Takvo rje{enje nalazimo i u Venezuelan-
skom nacrtu u ~lanku 32., a koji ga propisuje
za ugovore. Napravljena je jasna razlika
izme|u loi’s d’application immediate i funk-
cioniranja iznimke javnog poretka, a koji se
primjenjuje tek nakon {to je kolizijskim pra-
vilima odre|eno mjerodavno pravo.125
Unato~ takvim rje{enjima, ista nisu u pot-
punosti prihva}ena te je Druga specijalizira-
na interameri~ka konferencija o me|unarod-
nom privatnom pravu, odr`ana 1979. godine
u Montevideu odbila primjenu loi’s d’appli-
cation immediate, s obrazlo`enjem da je pi-
tanje neprimjene stranog mjerodavnog prava
ve} rije{eno odredbama o primjeni instituta
javnog poretka.126
7. ZA[TITA JAVNOG PORETKA
7.1. Mo`e se konstatirati da je u me|una-
rodnom privatnom pravu za{tita doma}eg
javnog poretka najve}im dijelom usmjerena
protiv primjene stranog neprikladnog prava.
Stoga je nu`no analizirati strano pravo glede
njegove pravne prirode i njegove strukture.
Pravna priroda stranog prava mo`e biti
dvojaka.127 Dr`ave koje strano pravo prim-
jenjuju kao pravo imaju bitno druk~iji pristup
tomu problemu od dr`ava koje strano pravo
primjenjuju kao ~injenicu (fact doctrine).
Sustavi u kojima sudovi primjenjuju strano
pravo kao pravo ujedno se podudaraju u pra-
vilu sa sustavima u kojima kolizijska pravila
imaju obvezatnu snagu, {to zna~i da ulaze u
kategoriju prisilnih propisa. Drugoj grupi
dr`ava pripadaju oni sustavi gdje sudovi
primjenjuju strano pravo kao ~injenicu i u
kojima kolizijska pravila nemaju prisilnu
snagu.128
Propisi rijetko izri~ito odre|uju da se stra-
no pravo primjenjuje kao pravo. Obi~no se to
~ini tako da se odredi obaveza suda da utvrdi
strano pravo po slu`benoj du`nosti. Tako
odre|uje ~lanak 13. [vicarskog zakona o
MPP-u.129 Mo`e se re}i da uglavnom sve
dr`ave europskog kontinentalnog kruga pri-
padaju toj kategoriji dr`ava.
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita
Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.182
120 Vidi Gra|anski zakonik Perua, Glava 10, koja se odnosi
na me|unarodno privatno pravo, a uba~ena je 1984.
god., supra str. 231.
121 Vidi G. Parra-Aranguren: Recent Developments str.
239.
122 Civil Code of Queebeck, tekst zakona vidi na
http://www.canlii.org./qe/sta/ccq/whole.html dana 05.
11. 2002.
123 ^anak 3081 glasi: “The provisions of the law of a
foreign county do not apply if their application would be
manifestly inconsistent with public order as understood
in international relations.”
124 ^lanak 3079 glasi: “Where legitimate and manifestly pre-
ponderant interests so require, effect may be given to a
mandatory provision of the law of another country with
which the situation ic closely connected. In deciding whe-
ther to do so, consideration is given to the purpose of the
provision and the consequences of its application.”
125 Nactr zakon o Me|unarodnom privatnom pravu izra|en
1963. god. G. Parra-Aranguren: Recent Developments,
str. 231.
126 Vidi G. Parra-Aranguren: Recent Developments str. 239.
127 Vi{e o tome Klasi~ek, Primjena stranog prava, Zbornik
Pravnog fakulteta u Zagrebu, 2001. god. br. 3-4.
128 Vidi Fentiman, Foreign Law in English Courts, 1998.
god., dalje: Fentiman, str. 270.
129 V. bilje{ku br. 5.
U dr`avama common law sustava strano
pravo smatra se ~injenicom te vrijedi pretpo-
stavka da je izjedna~eno s doma}im pravom.
Sudovi u dr`avama tog sustava primjenjuju
strano pravo kada to stranke zahtijevaju. Ipak,
~ini se da se u common law sustavu doga|aju
izvjesni pomaci k shva}anju da se strano pra-
vo treba primjenjivati kao pravo. Tako se u
SAD smatra fact doctrina kao anakronizam i
nezadovoljavaju}im shva}anjem.130 Fentiman
smatra da su razlike izme|u engleskih sudova
i drugih samo u stupnju.131 [to se ti~e pitanja
shva}a li se u Hrvatskoj strano pravo kao pra-
vo, nema dvojbe. Odredba ~l. 13. Zakona o
me|unarodnom privatnom pravu svrstava
Hrvatsku u sustav u kojem se strano pravo
primjenjuje kao pravo.132
7.2. Mjerodavno je pravo u pravilu ono
strano pravo koje treba primijeniti na
me|unarodno obilje`enu situaciju koja se
rje{ava. Odre|eno je strano pravo postalo
mjerodavno jer je na njegovu primjenu uputi-
lo kolizijsko pravilo ili je ono odre|eno izbo-
rom ugovornih strana.
Pravo se dijeli na vi{e kategorija pravnih
propisa prema razli~itim kriterijima. Za po-
trebe ovog rada zna~ajna je podjela prema in-
tenzitetu, dakle prema va`nosti sadr`aja i na-
redbe propisa. Prema ovom kriteriju propisi
se dijele na kategori~ne, stroge i disjunktivne
kojima pripadaju i dispozitivni propisi133.
Kada je rije~ o disjunktivnim propisima koji
se u teoriji me|unarodnog privatnog prava
nazivaju dispozitivnim, premda su dispozi-
tivni propisi samo jedan dio disjunktivnih134,
u unutarnjem pravnom prometu ni u me|una-
rodnom privatnom pravu nema te{ko}a u nji-
hovoj primjeni. Njihov je sadr`aj takav da ne
mo`e ugroziti doma}i interes.
Me|utim, kada je rije~ o prisilnim propisi-
ma, situacija je mnogo slo`enija u me|unarod-
nom privatnom pravu. U unutarnjem pravnom
prometu ni za taj dio propisa nema te{ko}a, jer
ih svaki sud ili bilo koje tijelo primjene mo`e i
mora u potpunosti primijeniti.
Problemi nastaju upravo s obzirom na
zna~aj sadr`aja pojedinog propisa, pa stoga
niti njihove naredbe ne mogu imati jednaku
va`nost. Cijene}i prema zna~aju sadr`aja, si-
gurno se odredba ~lanka 531. ZOO-a ne
mo`e usporediti s odredbom ~lanka 12. istog
zakona. ^lanak 12. odre|uje da “u zasniva-
nju obveznih odnosa i ostvarivanju prava i
obveza iz tih odnosa sudionici su du`ni
pridr`avati se na~ela savjesnosti i po{tenja”,
dok ~lanak 531. odre|uje da trajanje prava
prvokupa ne mo`e biti du`e od pet godina.
Obje odredbe pripadaju prisilnim propisi-
ma, me|utim, te{ko je ne slo`iti se s
tvrdnjom da me|u njima postoji ogromna
razlika. Propis o duljini trajanja prvokupa
mogao bi se bez ikakvih te{ko}a promijeniti.
Zar bi se ne{to zna~ajno promijenilo, ako bi
rok za pravo prvokupa bio 3 ili 4 ili 6 godina?
Ili, zar bi sud mogao odbiti primjenu stranog
prava ako bi rok predvi|en odredbom mjero-
davnog prava bio ne{to kra}i ili dulji od onog
koji je propisan odredbom ~lanka 531?
Zasigurno odgovor mo`e biti jedino negati-
van. No situacija je druk~ija ako se radi o
~lanku 12. ZOO. Rijetko bi koji zakonodavac
smogao hrabrosti i snage da tu odredbu for-
mulira bitno druk~ije. Isto tako, odredbu stra-
nog prava protivnu odredbi ~lanka 12. te{ko
bi bilo primijeniti i prihvatiti nastale u~inke.
Dakle, zaklju~ak kako se u oba slu~aja
radi o prisilnim propisima, ali razli~itog in-
tenziteta name}e se sam po sebi.
Prema zna~aju sadr`aja mogu}e je pri-
silne propise podijeliti u dva dijela. Prvi dio
prisilnih propisa ~ine oni propisi koji pripa-
daju kategoriji prisilnih, ali im naredba, s
obzirom na manje zna~ajan sadr`aj, nema
ve}i stupanj prisile. Kada je rije~ o toj gru-
pi prisilnih propisa, oni ~ine dio mjerodav-
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita
Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 183
130 Wright and Miller, Federal Practice and Procedure:
Civil, 1995. god., sect. 2441.
131 Fentiman, str. 275.
132 V. bilje{ku br. 10
133 V. Peri}, Struktura prava, 1994. str. 17; Viskovi},
Dr`ava i pravo, 1997. str. 159
134 V. bilje{ku 133.
nog prava koji }e se mo}i primijeniti ekste-
ritorijalno, dakle izvan zemlje ~iji ih je za-
konodavac ustrojio.
Radi se o sasvim druk~ijoj situaciji kada
je rije~ o drugom dijelu prisilnih propisa ~iji
je sadr`aj iznimno zna~ajan za svakog zako-
nodavca i za svaki pravni poredak. Odredbe
takvih prisilnih propisa ~ine temeljne vrijed-
nosti svake dr`ave. Ti sadr`aji mogu biti raz-
li~iti i sasvim suprotni u usporedbi me|u
dr`avama i njihovim pravnim porecima,
me|utim, temeljne interese ima svaka dr`ava
i stoga dr`ave definiraju za{titu tih interesa
prema svojim potrebama i na na~ine koji su
u skladu s njihovim povijesnim, kulturnim,
etni~kim, vjerskim i drugim naslje|ima i tra-
dicijom.
Na temelju izlo`enog mo`e se re}i da se
strano mjerodavno pravo, za potrebe me|u-
narodnog privatnog prava, sastoji iz triju di-
jelova propisa. Sastoji se od disjunktivnih
propisa za koje je, kako je re~eno, u teoriji
me|unarodnog privatnog prava uobi~ajen na-
ziv dispozitivni propisi i kojih zasigurno ima
i najvi{e u toj kategoriji propisa. Drugi dio
~ine prisilni propisi manjeg zna~aja i prisilni
propisi ve}eg zna~aja.
U nedostatku boljeg termina predla`e se
za prisilne propise ve}eg zna~aja naziv za{tit-
ni prisilni propisi {to ujedno karakterizira i
temeljnu zada}u tog dijela prisilnih propisa.
Zaklju~no se mo`e re}i da se pravo sasto-
ji od dispozitivnih, prisilnih i za{titnih prisil-
nih propisa. Me|utim, za potrebe me|una-
rodnog privatnog prava ni ta podjela ne za-
dovoljava u potpunosti. Kako }e se vidjeti
kasnije, u situacijama kada doma}i sud prim-
jenjuje strano pravo, potrebno je uvesti jo{
jednu kategoriju. Radi se o dijelu lex fori koji
nazivamo javni poredak, u {to ulaze za{titni
prisilni propisi, kao i sve druge priznate vri-
jednosti doma}eg prava, ali koje nisu u{le u
zakonodavstvo kao prisilni propisi ustrojeni
prema ustavnopravnom i zakonodavnom po-
stupku doma}e dr`ave.
8. ZADA]A ZA[TITNIH PRISILNIHPROPISA U ME\UNARODNOMPRIVATNOM PRAVU
8.1. Najva`nija zada}a za{titnih prisilnih
propisa u me|unarodnom privatnom pravu
sastoji se u za{titi doma}eg javnog poretka,
zatim u za{titi javnog poretka lex causae, te u
za{titi javnog poretka dr`ave s kojom je si-
tuacija koja se rje{ava u najbli`oj vezi, pod
uvjetom da pravo te dr`ave nije ujedno lex
causae, {to zna~i da se radi o ugovornom sta-
tutu kada su ugovorne stranke odredile svo-
jim izborom mjerodavno pravo135.
U prvom i tre}em slu~aju za{titna prisilna
pravila imaju prevagu nad kolizijskim pravi-
lom i nad uglavom ugovornih strana136. Neki
autori smatraju da se za{titni prisilni propisi i
kolizijska pravila uzajamno vi{e dopunjuju
nego {to se isklju~uju137.
S takvom se tvrdnjom nije te{ko suglasi-
ti, jer je o~ito kako za{titni prisilni propisi
utemeljeni na opravdanosti svrhe koju ispu-
njavaju, dopunjuju kolizijska pravila i time
predstavljaju njihov odre|eni korektiv.
Vischer konstatira kako za{titni prisilni
propisi uklju~uju “the regulation and control of
the market and the national economy (antitrust
laws, import and export restrictions), the pro-
tection of national interest in landed property
(prohibition of acquiring landed property by
foreigners, protection of farmland), the protec-
tion of monetary resources (safeguard of the
balance of payment), the control of the securi-
ties market (regulations of takeover, duty of
disclosing of controling participants), the pro-
tection of environment or of labour (limitation
of working hours) etc”.138
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita
Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.184
135 ^lanak 7.1. Rimske konvencije.
136 Nygh, Authonomy in International Contracts, 1999. str.
202.
137 GUEDJ, The Theory of the Lois de Police, A Functional
Private International Law - A Comparative Analysis
With Modern American Theories, AJCL, XXXIX,
1991.4 (dalje Guejd) str. 675; Bonomi, Mandatory rules,
str. 226; Koppenol-Laforce, ed.International Contracts,
1996. (dalje Koppenol-Laforce) str. 139.
Objektivno postoji opasnost da se u prav-
nim sustavima broj za{titnih prisilnih propisa
neopravdano pro{iri139. ̂ ini se, nakon iskustva
u primjeni {vicarske kodifikacije me|unarod-
nog privatnog prava, koja je najdalje oti{la u
odre|ivanju primjene za{titnih prisilnih propi-
sa tre}ih dr`ava, ne mo`e se re}i da se sudovi
pretjerano koriste takvim mogu}nostima140.
Naprijed je re~eno da za{titni prisilni pro-
pisi ~ine javni poredak svake dr`ave. To~no je,
me|utim, da za{titni prisilni propisi ~ine samo
dio javnoga poretka. Preostali dio ~ine sva pi-
sana i nepisana na~ela koja predstavljaju skup
najzna~ajnijih temeljnih pravnih, moralnih i
politi~kih vrijednosti koje odre|uju pravnu,
politi~ku i civilizacijsku fizionomiju svake
dr`ave. Gledanje na pojedine vrijednosti pod-
lo`no je dru{tvenomu razvoju, a to zna~i da je
javni poredak podlo`an promjenama. Stoga se
javni poredak ne definira u potpunosti preciz-
no. Odre|uje se op}im pojmovima, a sud te
op}e pojmove u konkretnim situacijama
ispunjava preciznim obrazlo`enjima.
Kako je ve} napomenuto od pojma jav-
nog poretka nu`no je strogo lu~iti institut jav-
nog poretka.141 Institut je javnog poretka in-
stitut me|unarodnog privatnog prava uz ~iju
se pomo} {titi doma}i javni poredak. Od dav-
nih statutaraca koji su uveli termin “statuta
odiosa” i na taj na~in odredili da takvi statuti
vrijede samo na teritoriju za koji su doneseni,
preko Hubera, Savignyja i Mancinija, sve do
dana{njih dana, pozivom na institut javnog
poretka odbija se primjena neprikladnog stra-
nog prava ili se odbija priznavanje u~inaka
primjene takvog prava. Uistinu, institut jav-
nog poretka {titi doma}i javni poredak od
{tetnog utjecaja primjene neprikladnog stra-
nog prava i na taj na~in taj institut {titi te-
meljne doma}e interese.
Navedenom se mo`e dodati kako je insti-
tut javnog poretka jedan od najva`nijih insti-
tuta me|unarodnog privatnog prava. Naime,
sigurno dr`ave ne bi nikada pristale ustrojiti
sustav me|unarodnog privatnog prava, i time
omogu}iti apriornu primjenu stranog prava,
ako ne bi postojao mehanizam koji bi u kon-
kretnom slu~aju omogu}io legalnu neprimje-
nu neprikladnog stranog prava.
Osnovna karakteristika instituta javnog
poretka jest njegovo iznimno aktiviranje, a
kada se aktivira ima za posljedicu neprimje-
nu stranog prava u konkretnom slu~aju.
Tomu se mo`e dodati ~injenica da za institut
javnog poretka vrijedi na~elo relativnosti, jer
je i javni poredak podlo`an promjenama
zbog promjena u dru{tvenom razvoju. Dalje,
za institut javnog poretka vrijedi pravilo da
uvijek {titi doma}i javni poredak.142
8.2. S druge strane, za{titni prisilni propisi
neposredne primjene odre|uju uvijek, dakle
beziznimno, svoju primjenu kada se dogodi
pretpostavljena situacija. Za{titni prisilni pro-
pis neposredne primjene mijenja se samo pre-
ma propisanoj zakonskoj proceduri. Kona~no,
svaki sud ili drugo tijelo primjene treba {tititi i
voditi ra~una samo o svom javnom poretku,
{to nije slu~aj kada su u pitanju za{titni prisil-
ni propisi. Osim {to vodi ra~una i {titi te pro-
pise vlastitog prava, sud primjenjuje za{titne
prisilne propise najbli`eg prava kada to nije
ujedno i lex causae. Dakako, takav slu~aj po-
stoji u pravilu samo kada ugovorne strane iza-
beru mjerodavno pravo za svoj ugovor jer iza-
brano pravo u pravilu nije najbli`e. Stranke ne
moraju birati najbli`e pravo jer bi najbli`e pra-
vo, odre|eno kolizijskim pravilom, bilo mje-
rodavno kada ne bi bilo strana~kog izbora.
Naime, nema nikakvog smisla da ugovorne
strane uglave primjenu najbli`eg prava jer na
njega u pravilu upu}uju kolizijska pravila po-
laznog prava.
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita
Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 185
138 Vischer, General Course on Private International Law
238 Recueil des cours, 1992.9 (dalje Vischer, General
Course on PIL), str. 157.
139 Lagarde, Le nouveau droit international prive des con-
tracts apres l’entree en vigueur de la Convention du
Pome du juin 1980., Rev.crit.de d.i.p.80., 1991. str. 325.
140 Von Overbeck, The Fate of Two Remarkable Provisions
of the Swiss Statute on Private International Law,
Yearbook of Comparative Law, Vol.I. 1999. Ed.
[ar~evi}/Volken, (dalje Von Overbeck, Swiss Statute on
PIL), str. 120.
141 V. sli~no razgrani~enje tih pojmova kod Varadi,
Me|unarodno privatno pravo, 2.izdanje 1987. str. 79.
142 Sajko, Mpp, str. 177.
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita
Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.186
Stoga se mo`e izvesti zaklju~ak kako ne
postoji pozitivno djelovanje ili pozitivna funk-
cija instituta javnog poretka koja bi po defini-
ciji predstavljala primjenu za{titnih prisilnih
propisa, i to onih koji odre|uju beziznimnim
vlastitu primjenu kada nastupi pretpostavljena
situacija. Zna~i da je izostala bitna karakteristi-
ka instituta javnog poretka: iznimnost i nega-
tivno djelovanje koje se sastoji u neprimjeni
stranog prava, dok se kod tog dijela za{titnih
prisilnih propisa radi o beziznimnom pozitiv-
nom djelovanju u smislu vlastite primjene.
9. ZAKLJU^AK
Za{titni prisilni propisi i druge temeljne
vrijednosti pravnog poretka ~ine javni pore-
dak svake dr`ave. Dio za{titnih prisilnih pro-
pisa, kao i druge temeljne vrijednosti koje
predstavljaju javni poredak, {tite se uz pomo}
instituta javnog poretka. Drugi dio za{titnih
prisilnih propisa, odnosno njihovih sadr`aja,
za{ti}uju se uz pomo} beziznimne vlastite
primjene. Zapravo naredbom o vlastitoj nepo-
srednoj primjeni uvijek kada se dogodi pred-
vi|ena situacija izostaje potreba pozivanja na
institut javnog poretka. Stoga se mo`e re}i da
ne postoji tzv. pozitivno djelovanje ili pozitiv-
na funkcija instituta javnog poretka.
Naime, radi se o ~injenici da autorima
ovog rada nije poznat niti jedan slu~aj defini-
cije instituta javnog poretka koja u sebi ne bi
imala negativnu funkciju, tj. neprimjenu ne-
prihvatljivog stranog prava.
Zaklju~no se mo`e re}i da je nu`na rav-
note`a izme|u potrebne i navedene primjene
najbli`eg prava, kada je to pravo strano, i
o~uvanja doma}eg javnog poretka, zajam~e-
na uz pomo} instituta javnog poretka i uz
pomo} za{titnih prisilnih propisa neposredne
primjene.
Prof. Dr. sci. DAMIR KLASI^EK, außerordentlicher Professor an der Fakultät für
Rechtswissenschaften in Osijek
Mag. VJEKOSLAV PULJKO, wissenschaftlicher Assistent
ÖFFENTLICHE ORDNUNG UND IHR RECHTSSCHUTZ
ZUSAMMENFASSUNG
Die Arbeit behandelt eine der wichtigsten Fragen des Internationalen Privatrechts. Bestimmungdes Begriffs der öffentlichen Ordnung sowie ein erfolgreicher Rechtsschutz derselben bilden zweifel-los einen der wesentlichen Hebel in der Entwicklung des Internationalen Privatrechts. Der Staat und sei-ne Gesetzgebung sind nämlich bereit, ein System der Anwendung des ausländischen Rechts aufzubauen,und zwar in Proportion mit der legalen Möglichkeit, kein ausländisches unangemessenes Recht anzu-wenden, dessen Anwendung oder die Wirkungen dessen Anwendung der einheimischen öffentlichenOrdnung, bzw. grundlegenden Werten der einheimischen Ordnung Schaden zufügen könnten.
Der Autor analysiert kroatisches und ausländisches Recht und konstatiert, dass die einheimische öf-fentliche Ordnung nicht aus allen zwingenden Vorschriften, sondern nur aus zwingendenSchutzvorschriften zusammengesetzt ist. Dazu aber beinhaltet sie auch andere Wertsachen, die durch kei-ne vorgeschriebene Prozedur der Gesetzgebung zu Vorschriften geworden sind, sondern stellen nur allge-mein angenommene Werte sowie Verhaltens- und Auffassungsnormen in der jeweiligen Gesellschaft dar.
Der Meinung des Autors nach wird die öffentliche Ordnung mit Hilfe der Institute der öffentli-chen Ordnung und durch zwingende Schutzvorschriften der unmittelbaren Anwendung geschützt.
Schlüsselwörter: öffentliche Ordnung, Institut der öffentlichen Ordnung, InternationalesPrivatrecht, zwingende Vorschriften, zwingende Schutzvorschriften, zwingende Schutzvorschriften derunmittelbaren Anwendung.
Prof. dr. sc. DAMIR KLASI^EK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita
Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 187
Prof.dr.sc. DAMIR KLASI^EK, professeur adjoint à la Faculté de droit à Osijek
Mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO, assistant a la Faculté de droit a Osijek
L’ORDRE PUBLIC ET SA PROTECTION
RÉSUMÉ
L’étude se rapporte à l’une des plus importantes questions de la Loi internationale privée. La dé-termination de la notion de l’ordre publique, ainsi que l’efficacité de sa protection est certainement un axedéterminant dans le développement de la loi internationale privée. A savoir, les états et leurs législateurssont prêts à instituer un système d’application d’une loi étrangère dans un degré proportionnel avec lapossibilité légale de ne pas appliquer une loi étrangère inappropriée qui aurait des effets néfastes sur l’or-dre public du pays, c’est à dire sur les valeurs principales de l’ordre du pays.
L’auteur fait une analyse de la loi croate et étrangère et constate que l’ordre public du pays n’est pasfait uniquement de prescriptions coercitives, mais uniquement de prescriptions coercitives protectrices, ain-si que des autres valeurs qui ne sont pas devenues des prescriptions par une procédure législative. Il s’agitdes valeurs et des règles de comportement et de l’entendement acceptées au sein d’une société.
L’auteur considère que l’ordre public est protété grâce à l’institution de l’ordre public et grâceaux prescriptions coercitives appliquées indirectement.
Les mots-clefs: L’ordre public, l’institution de l’ordre public, la loi internationale privée, pre-scriptions coercitives , prescriptions coercitives de protection, prescriptions coercitives de protectionavec une application indirecte.
Professor D.Sc. DAMIR KLASI^EK, Associate Professor of the Faculty of Law in Osijek
M. Sc. VJEKOSLAV PULJKO, Scientific Assistant
PUBLIC ORDER AND ITS PROTECTION
SUMMARY
In this paper, the author discusses one of the most significant issues of private international law.Determining the concept of public order and successfulness of its protection are certainly among the keylevers in the development of private international law. The states and their legislators are, namely, readyto organize the system of application of foreign law in a degree proportional to the legal possibility notto apply unsuitable foreign law the implementation of which or the effects of its implementation couldbe harmful for the domestic public order, i.e. for the basic values of domestic order.
The author analyses Croatian and foreign law and concludes that the domestic public order doesnot consist of all coercive provisions but only of the protective coercive provisions, as well as of othervalues that the prescribed legislative procedure had not promoted into regulations, but that are generallyaccepted values and norms of behavior and understanding in the specific society.
Author represents the opinion that the public order is protected by means of the institutes of pu-blic order and by means of protective coercive regulations of direct use.
Key words: public order, institute of public order, private international law, coercive regulations,protective coercive regulations, protective coercive regulations of direct use.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 189
UDK - 353(497.5)
Izvorni znanstveni rad
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC, redoviti profesor Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta J. J.Strossmayera u Osijeku, raniji ministar i raniji pu~ki pravobranitelj hrvatski
KOTAR KAO PROBLEM OBNOVE “HISTORI^KOGA @UPANIJSKOG USTROJA” U HRVATÀ
Ovaj je ~lanak proizi{ao iz auktorovoga priloga raspravi na
znanstvenomu skupu “Regionalizacija Hrvatske – pro{lost, sada{njost,
budu}nost” - Hrvatski institut za povijest, Zagreb, 25. travnja 2001. godine;
rasprava je preradjena i doradjena u svrhe objavljivanja u ovomu ~asopisu.
Kao {to to i naslov ove rasprave nagovara, namjera je kotar problematizirati
kao, mo`ebitno, klju~no po~elo hrvatskoga politi~ko-upravnog ustrojstva,
da{to i, posebice, u predmnijevi da se obnovi i modernizira hrvatski his-
tori~ki `upanijski ustroj. Propust da se hrvatsko politi~ko-upravno ustrojst-
vo na lokalnoj i regionalnoj razini problematizira i, mo`ebitno, uobli~uje u
sklopu kakvoga projekta obnove hrvatskoga histori~kog `upanijskog ustroja
mo`e se smatrati, kako se to ovdje zagovara, glavnim razlogom {to hrvatska
politi~ko-upravna (pre)ustrojavanja tijekom posljednjih dvanaest godinâ
(1990. – 2002.) nisu polu~ila nekoga naro~itog u~inka u funkciji obnove i
promicanja ponovno izvoj{tene hrvatske dr`avnosti i hrvatskoga
nacionalnog identiteta, a ni osebujne posljedke {to se ti~e valjanosti
upravnoga rada. Da{to, u sklopu obnove `upanijskoga ustroja kao osebujne
i najstarije hrvatske nacionalno-politi~ke ustanove moralo bi se bilo
postaviti i pitanje ustrojenja kotara kao upravne oblasti prve molbe,
temeljnoga upravnog stupnja i ispostave sredi{nje dr`avne uprave podjedno.
Nakon toliko dugoga (1918. – 1989.) zatiranja i, posebice, nakon tolike vla-
davine op}ine kao temeljnoga i jedinoga lokalnog upravnog stupnja (1963.
– 1989.), hrvatski `upanijski ustroj zavrijedjuje da bude obnovljen. S razlo-
ga toga, ogled je ustrojen kako slijedi: 1. Uvodni pregled (190 - 201). 2.
Kotar u suvislosti obnove hrvatskoga `upanijskog ustroja (201 - 209). 3.
Dinamika lokalne i regionalne samouprave i nacionalna dr`ava (Dr`ava-
Nacija) (209 - 213). 4. Problem kotara naspram dvo-razinskoj, doti~no tro-
razinskoj, uobli~enosti nacionalnoga ustrojstva i Europska povelja (213 -
220); 5. O javnoj funkciji i autohtonosti samouprave (220 - 227); 6. Ne{to o
odrednicama naravi financialne (227 - 237); 7. Zaklju~ak (237 - 241).
Klju~ne rije~i: kotar, `upanija, grad, op}ina, “histori~ki `upanijski
ustroj” u Hrvatâ, razvojne potrebe, vrhovni{tvo financialno, lokalna i
regionalna samouprava, lokalne i regionalne oblasti, upravno-izvr{itbene
ovlasti, nacionalna dr`ava.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.190
1. UVODNI PREGLED
1.1. @eli se kotar problematizirati kao,
mo`ebitno, klju~no po~elo hrvatskoga poli-
ti~ko-upravnog ustrojstva te, {to je jo{ i
va`nijim, obnove hrvatskoga “histori~kog
`upanijskog ustroja”. Naime, kako se to ov-
dje smatra, hrvatska politi~ko-upravna
(pre)ustrojavanja – takva kakva su se odvija-
la tijekom posljednjih desetak godina (1992.
– 2001.) nisu polu~ila previ{e velikoga
u~inka u funkciji obnove i promicanja po-
novno izvoj{tene hrvatske dr`avnosti op}eni-
to, a hrvatskoga nacionalnog identiteta pogla-
vito. Nisu odnosna preustrojavanja polu~ila,
prema mnijenju najve}e ve}ine analiti~arâ,
niti kakve osebujne posljedke, posebice {to
se ti~e valjanosti sâmoga upravnog rada mje-
reno s pomo}u iz Etike @idovsko-Kr{}anske
izvedenih parametara pravosmjernosti (po{ti-
vanje slobodâ i pravâ gradjanâ, javni interes,
legitimitet), profesionaliteta (stru~nost, go-
spodarstvenost, upravna doktrina) te samood-
govornosti (nepristranost, posve}enost pozi-
vu, samodjelatnost) poglavito 1 .
Jednim od razlogâ za to, kako se to ovdje
smatra, mogao bi se sastojati i u tomu {to se
u funkciji obdr`avanja istrajnosti i jedinstva
hrvatskoga nacionalnog `ivota nije obnovilo
`upanijski ustroj kao osebujnu i najstariju
hrvatsku nacionalno-politi~ku ustanovu (stol-
je}e VII.) i, u tomu sklopu i u funkciji toga,
ustrojilo kotar kao upravnu oblast prve molbe
(mo`ebitno i kao oblast samouprave), temelj-
ni upravni stupanj i ispostavu sredi{nje
dr`avne podjedno. Pri tomu, nagla{avanje po-
trebe da se obnovi hrvatski “histori~ki `upa-
nijski ustroj” ne proizlazi iz samoga zahtjeva
za vra}anje tradiciji, doti~no iz potonje kak-
vomu izvedenom modelu, ve} iz zahtjeva za
da se obnovi i modernizira ono {to se tijekom
povijesti uvijek pokazivalo kao eficientnije,
to~nije re~eno, da se obnovi i modernizira
ono {to je bilo poredbeno eficientnije uz
~uvanje i promicanje nacionalne tradicije, a
to je onaj oblik “histori~koga `upanijskog
ustroja” u Hrvatâ {to ga se obi~no nazivlje
“`upanijsko-kotarskim”, barem u verziji ob-
nove i va`enja za doba od god. 1886. do god.
1918. – dakle verzija obnove od strane grofa
Dragutina Khuen-Hedervary (1849. – 1918.),
hrvatskoga bana (1883. – 1903.). U okviru te
i takve suvislosti, ono {to bi trebalo va`iti za
lokalne i regionalne oblasti op}enito, naime
da imadu “pravo i djelotvorbenu sposobnost
uredjivati i otpravljati, u okviru zakona, uz
svoju vlastitu odgovornost a na korist svojega
pu~anstva, jedan bitni udjel javnih posala” 2,
treba svakako va`iti, i jo{ i vi{e, za kotar kao
onokvalificiranu upravno-politi~ku oblast.
Povijesno uvidjaju}i stvar, hrvatski histo-
ri~ki `upanijski ustroj kao nacionalna poli-
ti~ka ustanova bio je po prvi puta razoren u
doba Bachovoga apsolutizma (1851. –
1859./61); zatim je obnavljan kroz tri poli-
ti~ko-upravna (pre)ustrojavanja, i to u doba
banovanja: baruna Levina Rauch (1868. –
1 Za nacionalno-kulturalno zna~enje politi~ko-upravnoga
ustrojstva - cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft -Grundriss der verstehenden Soziologie, J. C. B. Mohr
(Paul Siebeck), Tuebingen, 1976. (1922.), pp. 28. - 30.,
234. - 244., 815. - 868., posebice 242., 815. Mi smo prvi
puta upozorili na tu okolnost, naime na propust da se
`upanijski ustroj cjelovito obnovi, kao i na nedostajanje
moralne obnove i etike rada, u B. Babac, Obnova hrvat-skoga gradjanskog dru{tva - Politi~ka kontrola i dr`avnauprava, Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J. Strossmayera u
Osijeku, Osijek, 1994., pp. 174. - 198. Za izvodjenje onih
parametara iz Etike @idovsko-Kr{}anske - cf. B. Babac, O~inidbi 'javne slu`be' kao kategoriji - Neka paradigma-ti~ka razmatranja s motri{ta rekonstrukcije 'javne funk-cije', in Pravni vjesnik, Osijek, 1998., 1 - 4/98, pp. 3. - 26.,
po uzoru na R. T. Golembiewski, Men, Management,Morality, Transaction Books, N. Brurnswick, 1989.
(1965.), pp., posebice, 56. - 75., 291. - 309. Za zna~enje
obnove dru{tvenih ustanovâ, posebice onih dr`avnih - cf.
papa Pius XI., Quadragesimo Anno, okru`nica papinska
od 15. svibnja 1931., in Sto godina katoli~koga socialnog
nauka, Kr{}anska sada{njost, Zagreb, 1991., pp., 31. - 78.
2 Cf. Europsku Povelju o lokalnoj samoupravi, Narodne
novine-Medjunarodni ugovori, br. 14/97, u to~. 1. ~lanka
2.; cf. et Preporuku br. 34. za Nacrt Europske konvencije
o regionalnoj samoupravi, Op}a skup{tina lokalnih i
regionalnih vlastî Europe, Strasbourg, 3. – 5. lipnja 1997.
Za funkciju “obdr`avanja istrajnosti i jedinstvenosti
nacionalnoga `ivota” kao podru~je odgovornosti
sredi{njih vlasti – cf. G. Vedel – P. Delvolvé, Droit admi-nistratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1992.,
t. 1., pp. 26. – 38., u svezi s L. Duguit, Les transforma-tions du droit public, A. Colin, Paris, 1925., posebice pp.
IX. – XIX. (Introduction), 32. et s. (Le service public).
1871.) – u sklopu zakonodavnih podhvatâ od
godine 1870.; Ivana Ma`urani} (1873. –
1880.) – u sklopu zakonodavnih podhvatâ od
godine 1874.; grofa Dragutina Khuen-
Hedervary (1883. – 1903.)), koji ga je
kona~no, mo`e se smatrati, i obnovio, barem
u nekim njegovim “histori~kim” zasadama –
u sklopu zakonodavnih podhvatâ od godine
1886. Po drugi puta razorila ga je Kraljevina
S.H.S. (1918. – 1929.), doti~no Kraljevina
Jugoslavija (1929. – 1941.). Komunisti~ka
Jugoslavija (1945. – 1989.) razorila ga je po
tre}i puta – doti~no `upanijski ustroj
Nezavisne Dr`ave Hrvatske (1941. – 1945.),
a s najo{trijim, kaznenim i sli~nim, mjerama
zatirala je ma i sam spomen na hrvatski ̀ upa-
nijski ustroj. Kao {to je to smatrao i “Veliki
Sabor Hrvatski” (1861.), trebalo bi, ovisno o
osebujnim sudovima o vrijednosti, doti~no
ako ga se i koliko ga se smatra vrijedno{}u
per se, a posebice po crti eficientnosti, hrvat-
ski `upanijski ustroj obnoviti i u funkciji pro-
micanja obnovljene hrvatske dr`avnosti i na-
cionalnoga identiteta modernizirati3.
1.2. Umuju}i u kategorijama hrvatskoga
histori~kog `upanijskog ustroja, kako se to
tradicionalno smatra, tijekom doba od stolje}a
VII-oga pa do kasnoga Srednjeg vijeka, iz
ve}ih hrvatskih `upâ razvile su se `upanije,
doti~no velike `upe, s svojstvom ozemljenske
samoupravne korporacije javnoga prava4. U
istomu tom razdoblju, ove}e `upe unutar sta-
novite `upanije preustrojavaju se u kotare kao
upravne oblasti prve molbe, doti~no kao te-
meljni upravni stupanj, a od najranijih dana pa
sve do godine 1848., a u ponekim razdobljima
i kasnije, i kao samoupravne oblasti.
Istrajnost hrvatskoga `upanijskog ustroja
ogleda se, unato~ izlo`enosti mnogim ku{nja-
ma, i tomu {to su se bilo projekti obnove tije-
kom druge polovice stolje}a XIX-oga i s
po~etka stolje}a XX-oga, posebice tijekom
postojanja Banske Hrvatske (1867./68. –
1918.) kao tada{njega “hrvatskog dr`avnog
sklopa unutar konstitucije ugarske” (do god.
1848.), doti~no unutar “konstitucije austro-
hrvatsko-ugarske” (od god. 1867./68. –
1918.), kao “priznanja hrvatske dr`avne po-
sebnosti i njezine pravne istrajnosti” (S.
Rendi}) – kada se uz gradove i op}ine sa
zna~ajnom samoupravnom isti~u `upanije
kao samoupravne korporacije javnoga prava,
bilo preustrojenja lokalne i regionalne sa-
mouprave tijekom postojanja S.R. (N.R.)
Hrvatske (1945. – 1989.) kao dr`ave ogra-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 191
3 Za zna~enje “Velikoga Sabora Hrvatskog” od god. 1861. –
cf..; I. Beuc, Povijest institucija dr`avne vlasti kraljevineHrvatske, Slavonije i Dalmacije, Pravni fakultet
Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1985., pp. 272. – 273.; F.
[i{i}, Pregled povijesti hrvatskoga naroda, NZ Matce
Hrvatske, Zagreb, 1975. (1916.), pp. 431. – 434.; T.
Macan, Povijest hrvatskoga naroda, NZ Matice Hrvatske,
Zagreb, 1992. (1971.), pp. 295. – 297.; F. ^ulinovi},Dr`avno-pravna historija jugoslavenskih zemalja, [kol-
ska knjiga, Zagreb, 1961., knj. 1., pp. 104. – 107. Za obli-
kovanje regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva - cf.
B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija u Hrvatskoj,Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Osijeku, Osijek, 1989., pp.
(poglavito), 9. – 21, 85. – 108. Cf. et B. Babac, O obliko-vanju politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj, in
Reforma lokalne samouprave, Narodne Novine i Na{a
Zakonitost, Zagreb, 1990.., pp. 43. – 50.; B. Babac, Onekim op}im problemima uobli~avanja politi~ko-uprav-nogva ustrojstva u svezi s ostvarivanjem nacionalnihstrategija razvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskogdru{tva, in Zbornik Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u
Zagrebu, Zagreb, 1992., 1/92, pp. 41. – 76.(I.); 2/92, pp.
193. – 235.(II.), posebice . II., pp. 193. – 210.
4 O ranim hrvatskim `upama – cf. Vj. Klai}, Poviest Hrvatâ,
NZ Matice hrvatske, Zagreb, 1975. (1899. – 1911.), sv.
1., pp. 50. – 57., 153. – 162.; 314. – 331.; B. [ulek,
Hrvatski Ustav ili kon{titucija, Zagreb, 1882., pp. 181
ets.. U svezi s tim da bi `upanije bile samoupravne kor-
poracije javnoga prava, nazna~uje se ovo: Opisuju}i “kor-
poratizam kao sustav predstavljanja interesâ” (corporati-
sme come un système de représentation des intérêts ), Ph.
Schmitter govori zapravo o onomu na {to se uobi~ajeno
pomi{lja kada se raspreda o “korporaciji javnoga prava” –
“sustav predstavljanja interesâ u sklopu kojega se djelov-
nici ustrojavaju u jedan ograni~eni broj funkcionalnih
kategorijâ, obvezatnih, discipliniranih, hierarhiziranih,
(za){ti}enih od svake konkurencije; one su priznate i
dopu{tene, ako ne i stvorene, od strane dr`ave, te imadu
na svoju korist monopol na predstavljanje u mjeri u kojoj
uspijevaju zauzvrat nadzirati izabiranje svojih upravlja~â,
tip zahtijevanja {to ga se izra`ava te podr{ku {to ju pri-
maju ...” – cf. P. Birnbaum, La logique de l’Ètat, Fayard,
Paris, 1982., pp. 79. et s., posebice pp. 81. et s., izvedeno
prema Ph. Schmitter, Still the Century of Corporatism.
Za razvoj ranih hrvatskih `upâ i onih srednjo-vjekovnih –
cf. et A. Beuc, Povijest institucijâ dr`avne vlasti kraljevi-
nâ Hrvatske, Slavonije i Dalmacije ..., supra, pp 51. –
58., 120. - 141., 212. – 223., 274. – 275., 290. – 295.
ni~enoga vrhovni{tva unutar visoko-centrali-
zirane jugoslavensko-komunisti~ke federaci-
je – kada se, premda samo u pojedinim raz-
dobljima, uz kotare, te gradove i op}ine,
isti~u “okruzi” (1947. – 1949.), “oblasti”
(1949. – 1951.), “kotari” kao subregionalna
ustrojstva (1955. – 1963.), “kotari” kao re-
gionalna ustrojstva (regionalne zajednice
(1963. - 1967.)), “zajednice op}inâ” kao “sa-
moupravne dru{tveno-politi~ke zajednice”
(regionalne zajednice (1974. – 1986.)), te
“zajednice op}inâ” kao “samoupravne regio-
nalne zajednice” (1986. – 1990.), uvijek
vra}ali tradicionalnoj hrvatskoj `upaniji,
doti~no ustrojstvu {to ga je potonja utjelovlji-
vala5.
U nekoj pretpostavci samostalnoga i sa-
mosvojnoga dr`avno-pravnoga razvitka
Hrvatske, doti~no takvoga kako mu je teme-
lje bio udario “Veliki Sabor Hrvatski”
(1861.)6, unutar hrvatskoga histori~kog ̀ upa-
nijskog ustroja bilo bi se imalo ustrojenim,
upravno-politi~ki, ̀ upanije kao upravne obla-
sti druge molbe, a u ne malenomu broju stva-
ri i kao upravne oblasti prve molbe; isto tako,
bilo bi se imalo i kotare kao upravne oblasti
prve molbe, doti~no kao temeljni upravni stu-
panj i lokalnu ispostavu `upanije i vlade pod-
jedno. Da{to, naspram `upanijama te grado-
vima i op}inama, i u organskomu jedinstvu s
njima, imalo bi se i kraljevsku hrvatsku vladu
na ~elu s banom, koja bi unutar odredbenicâ
na~elno i prakti~ki opipljivo neomedjenoga
vrhovni{tva Trojedne kraljevine u dr`avnoj
zajednici s Ugarskom i Austrijom (samo per-
sonalna unija) fungirala kao vrhovna upravna
oblast 7 .
U istoj onoj pretpostavci, s motri{ta lo-
kalne samouprave pak bilo bi se imalo: (a)
`upanije kao jedinstvo lokalne, doti~no re-
gionalne, uprave i samouprave; (b) gradove i
op}ine kao isklju~ivo temeljne samoupravne
oblasti, s tim {to se mo`e pretpostaviti da bi
gradovi bili izjedna~eni s kotarima {to se ti~e
stvari op}e uprave, a poneki i sa `upanijama,
a op}ine zadobivale, uz onaj svoj izvori{ni
djelokrug samouprave, i manji ili ve}i ali
zna~ajan tzv. “povjereni djelokrug” 8 .
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.192
5 Npr. u sklopu obnove `upanijskoga ustroja od strane bana
Levina Rauch (1868. – 1871.) kotar fungira i kao uprav-
na oblast (prve molbe) i kao oblast samouprave, potonje
ba{ kao i `upanije te gradov i op}ine, do~im u sklopu
obnove od strane bana D. Khuen-Hedervary (1883. –
1903.) kotar fungira isklju~ivo kao upravna oblast (prve
molbe), za razliku od gradova i op}inâ kao oblastî
samouprave, te `upanijâ. – koje su i oblasti samouprave:
cf. Zakonski ~lanak XVII. od 1870., Sabora kraljevinah
Hrvatske, Slavonije i Dalmacije, ob ustrojstvu `upanijah
istih kraljevinah, Sbornik zakonah i naredabah, od god.
1871., komad IV., posebice odredbe u $$ 47. – 51.; Zakon
ob ustroju `upanijah i uredjenju uprave u `upanijah i
kotarih, Sbornik zakonah i naredabah, od god. 1886.,
komad III., posebice u odredbama $$ 45. – 50.
Preustrojenje izvedeno pod banom Ivanom Ma`urani}
(1874. – 1880.). poznaje pod`upanije kao ove}e kotare
koji su isklju~ivo upravnim oblastima – cf. Zakon ob
ustroju politi~ke uprave u kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji,
od 1874., Sbornik zakonah i naredabah, god. 1874.,
komad XXIII. Za S.Rendi} – cf. njezin kratak ali sjajan
ogled Izlazak iz genitiva ili drugi hrvatski preporod, in
Kritika, Zagreb, 1971., 17/71, pp. 417. – 428.
6 Cf. Naputak za privremeno uredjenje `upanijah, slob.
kotarah, slob. i kr. gradovah, povl. trgovi{tah i seoskih
ob}inah u kraljevini Hrvatskoj, Slavoniji i Dalmaciji, od
god. 1861., potvrdjen i od strane dvorskoga dikasterija
kao vrhovne vlasti, glasom kojega se “za posebne muni-
cipije u kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji imade smatrati:
`upanije, slobodne kotare, slobodne i kraljevske gradove,
povla{tena trgovi{ta, te seoske ob}ine” ($1.).
7 Premda to nije glavnim predmetom ovoga raspredanja,
treba primijetiti da je god. 1861. car i kralj Franjo Josip
I. (1848. – 1916.) bio potvrdio i zaklju~ak tada{njega
Hrvatskog Dr`avnog Sabora o tomu da Kraljevina
Hrvatska, Slavonija i Dalmacije ne imade zajedni~kih
poslova ne samo s Ugarskom ve} ni s Austrijom, dakle da
je od god. 1861. do god. 1867. vladao provizorij potpu-
noga hrvatskog dr`avnog vrhovni{tvu, doti~no personal-
na unija, dokinut s nametanjem Nagode Austro-Ugarske
(1867.) i, kasnije, Nagode Hrvatsko-Ugarske (1868.),
doti~no s pretvaranjem personalne unije u realnu. – cf. A.
Beuc, Povijest institucija dr`avne vlasti kraljevinaHrvatske, Slavonije i Dalmacije ..., supra, pp., 272. –
273. Za S. Rendi} – cf. njezin maleni ali sjajni
ogled:Izlazak iz genitiva ili drugi hrvatski preporod,
Kritika, Zagreb, 1971., 17/71, pp. 417. – 428.
8 Cf. M. Gross – A. Szabo, Prema hrvatskome gradjanskomdru{tvu, Globus, Zagreb, 1992., pp., posebice, 295. –
509.; A. Beuc, Povijest institucijâ dr`avne vlasti kralje-vinâ Hrvatske, Slavonije i Dalmacije ..., supra, pp 51. –
58., 120.- 141., 212. – 223., 274. – 275., 290. – 295. Cf.
et B. Babac, Obnova hrvatskoga `upanijskog ustroja –Ogled o hrvatskomu “histori~kom `upanijskom ustroju”- Osnove institucionalne analize, in Pravni vjesnik,
Osijek, 1992., 1 – 4/92, pp. 5. – 34.
Medjutim, i neodvisno o onoj pretpostav-
ci, doti~no ~ak i tijekom postojanja Banske
Hrvatske kao tada{njega “hrvatskog dr`avnog
sklopa unutar konstitucije ugarske”, doti~no
“konstitucije austro-hrvatsko-ugarske”, kao
“priznanja hrvatske dr`avne posebnosti i
njezine pravne istrajnosti” (S. Rendi}), dakle
zajam~enoga nacionalanog vrhovni{tva
Trojedne kraljevine glasom Nagode Austro-
Ugarske (1867.) te Nagode Hrvatsko-Ugarske
(1868.), imalo se tijekom najve}ega dijela
razdoblja od god. 1867. (1868.)), pa sve do
god. 1918. ustrojenim Hrvatski Dr`avni Sabor
koji je preko kraljevske zemaljske hrvatsko-
-slavonsko-dalmatinske vlade osiguravao i
osigurao izgradjivanje hrvatske nacionalne
kulture te jezika, a i razvoj gospodarstva, kao
i oblikovanje hrvatskih nacionalnih ustanovâ,
posebice i osebujnih upravno-politi~kih usta-
novâ lokalne i regionalne samouprave i upra-
ve, pa ~ak i prili~ito uspjelu obnovu i moder-
nizaciju hrvatskoga “histori~kog `upanijskog
ustroja” (1886. – 1918.)9.
1.3. Razaranje hrvatskoga histori~kog
`upanijskog ustroja tijekom Bachovoga ap-
solutizma (1851. – 1859./1861.) izvedeno je
na na~in {to se `upanije bilo svelo na uprav-
ne okruge (département administratif,Regierungsbezirk), a kotare ustrojilo kao te-
meljne upravne stupnjeve ali, podlo`ene
okru`nim upravnim oblastima. A okrug kao
isklju~ivo dr`avna upravna jedinica, podred-
jena ina~e gotovo isklju~ivo ministru unu-
tarnjih poslova, doti~no policije, mogao je,
{to po intenciji vlastodr`aca, {to po svojoj
vlastitoj inerciji, biti ne u funkciji
obdr`avanja istrajnosti hrvatskoga `upanij-
skog ustroja, ve} suprotivno, u funkciji sla-
manja tradicije `upanijske, {to }e re}i lokal-
ne i regionalne samouprave u hrvatskim
zemljama. Jo{ preciznije, unutar Bachovoga
apsolutizma kao naro~itoga s elementima
srednjovjekovnoga europskog despotizma
pro`etoga ustroja bio je onemogu}enim ne
samo ma kakav napor da se obdr`ava istraj-
nost i obnavlja hrvatski `upanijski ustroj u
dokaz trajne vrijednosti njegove, ve} i goto-
vo svaki spomen na to10 .
Nakon pada Bachovoga apsolutizma
(1859./1861.), {to }e re}i obnove ograni~ene
ustavnosti u monarhiji austrianskoj, “Veliki
Sabor Hrvatski” (1861.) izrazio je htijenje,
politi~ku volju, da se obnovi histori~ki `upa-
nijski ustroj u Hrvatâ. Od tada, pa do godine
1886., redaju se poku{aji obnove `upanijsko-
ga ustroja u Hrvata. Kako je to ve}
navije{teno, od projekata u tomu smislu (od
onih koji su, da{to, bili uzakonjeni) isti~u se,
i to:
(a) onaj od baruna Levina Rauch, hrvatskoga
bana (1868. – 1871.), prvoga hrvatskog
bana po sklapanju Nagode Austro-
-Ugarske (1867.) te Hrvatsko-Ugarske
(1868. – 1918.) – s projektom obnove od
godine 1870., a to je, moglo bi se re}i, naj-
korjenitija obnova tradicionalnih zasadâ
hrvatskoga `upanijskog ustroja; to je i{lo
~ak dotle da su kraljevski i slobodni gra-
dovi zadr`ali u svojemu djelokrugu i za
svoj opseg sve poslove politi~kih oblastî,
ne bivaju}i podredjeni `upaniji, ali niti bi-
vaju}i predstavljeni u `upanijskoj
skup{tini; zapravo, moglo bi se kazati da
je obnova Levinova zadr`ala `upanijski
ustroj u okvirima feudalnoga prakticiranja
autonomije, doti~no “starih municipalnih
pravâ,” uz uno{enje tek nekih po~elâ grad-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 193
9 O sudbonosnim spletovima okolnosti oko ~uvanja hrvat-
skoga nacionalnog identiteta i istrajnosti nacionalnoga
`ivota u sklopu poslije-nagodbene modernizacije – cf. M.
Gross – A. Szabo, Prema hrvatskome gradjanskomdru{tvu ..., supra, pp., posebice, 239. – 256., 295. – 423.
10 Cf. M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu uKraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji, I. Granitz, Zagreb,
1899., et s., sv. 1. (1899.), pp. 12. – 34., 49. et s., 128. et
s., 329. et s., 452. et s; I. Beuc, Povijest institucijâdr`avne vlasti kraljevine Hrvatske, Slavonije iDalmacije..., supra, pp. 268. – 269. Za “istrajnost i
obnovu kao dokaz trajne vrijednosti ne~ega” – cf. papa
Ionnaes Paulus II., Sollicitudo Rei socialis, papinska
okru`nica od 30. prosinca 1987., in Sto godinâ
katoli~noga socialnog nauka, Kr{}anska sada{njost,
Zagreb, 1991., pp. 573. – 624., posebice pp. 574. (to~.
3.), 576. (to~. 5.).
janskoga umovanja u politici i gospodarst-
vu te kulturi 11 ;
(b) zatim, Ivana Ma`urani}, prvoga, i jedi-
nog, hrvatskog “bana pu~anina” (1873. –
1880.), posebice neizmjerno zaslu`noga
za potvrdjivanje hrvatskoga jezika i kultu-
re u politi~koj upravi, gospodarstvu, te
znanosti i nastavi – s projektom obnove od
godine 1874. – to je bio projekt koji se
najvi{e udaljavao od tradicionalnih zasadâ
“histori~koga `upanijskog ustroja” u
Hrvatâ, posebice s tim {to je `upanije sveo
isklju~ivo na oblasti samouprave, a grad-
ska i op}inska municipia podredio
pod`upanu kao odgovornomu upravnom
predstojniku; drugim rije~ima, uz op}u oc-
jenu da je kotar postao temeljnim i naji-
staknutijim po~elom hrvatskoga politi~ko-
upravnoga ustrojstva, Ma`urani}ev
“pod`upanijski ustroj” karakterizirao se,
osim svega, s tim {to se:
- od `upanijâ odjelilo, {to je bilo dosljed-
nim – jer ih se svelo isklju~ivo na
ozemljensku samoupravu, cjelokupnu
javnu upravu;
- ~lanove `upanijskih skup{tinâ biralo iz
reda onih pod`upanijskih, {to je jo{ vi{e
onu “histori~ku hrvatsku `upaniju”
udaljavalo od “pozitivno-pravne stvar-
nosti”;
- upravni djelokrug pod`upanijâ odredilo
ne s pomo}u sustava zaporke op}e nad-
le`nosti (clausulae generalis systema ),
ve} s pomo}u sustava pobrojivanja (enu-
merationis systema), uz neograni~eni
“vrhovni nadzor”, {to }e re}i ovlast neo-
grani~ene primjene nadomje{}ivanja
(substitutio), povjeravanja (delegatio),
te neograni~enoga nadziranja (observa-tio) u odno{enjima izmedju u`ih i {irih
ozemljenskih oblastî12 ;
(c) te, kona~no, grofa Dragutina Khuen-
Hedervary, najdugovje~nijega hrvatskoga
bana (1883. – 1903.) – s projektom obno-
ve od godine 1886. – kojega se projekta
mo`e okvalificirati kao “natrag Levinu”
(Rauch), doti~no umjerenu obnovu tradi-
cionalnih zasadâ hrvatskoga `upanijskog
ustroja, okrnjenu, posebice, s nastojanjem
da se oslabi autokefalnost `upanijâ (sa-
moimenovanje svojega upravnog pred-
stojnika, doti~no `upana), te gradova i
op}inâ ali, s druge strane, i s uspje{nim
(raz)rje{enjem odnosa gradova naspram
upravno-politi~kim oblastima, dakle s
rje{enjem koje se kretalo unutar op}ih
odredbenicâ tada{njega politi~ko-uprav-
noga ustrojstva, {to je zna~ilo da se gra-
dove u pravilu u stvarima op}e uprave iz-
jedna~ilo s kotarima, a ~etiri od njih –
Zagreb, Osijek, Vara`din i Zemun – sa
`upanijama, s tim {to su gradovi, kao i
op}ine, zadr`ali svoj naravni djelokrug i
imali zna~ajan povjereni djelokrug poslo-
va javne uprave 13 .
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.194
11 Cf. M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu uKraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, sv. 1.
(1899.), pp. 12. – 34., 49. et s., 128. et s., 329. et s., 452.
et s; I. Beuc, Povijest institucijâ dr`avne vlasti kraljevi-ne Hrvatske, Slavonije i Dalmacije..., supra, pp. 268. –
269. Za oblikovanje regionalnoga politi~ko-upravnoga
ustrojstva - cf. B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionaliza-cija u Hrvatskoj, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Osijeku,
Osijek, 1989., pp. (poglavito), 9. - 21. Cf. et B. Babac, Ooblikovanju politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj..., supra; B. Babac, O nekim op}im problemimauobli~avanja politi~ko-upravnogva ustrojstva u svezi sostvarivanjem nacionalnih strategija razvoja Hrvatske ihrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra.
12 Cf. M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu uKraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, sv. 1.
(1899.), pp. 12. – 34., 49. et s., 128. et s., 329. et s., 452.
et s; I. Beuc, Povijest institucijâ dr`avne vlasti kraljevi-ne Hrvatske, Slavonije i Dalmacije..., supra, pp. 268. –
269. . Za oblikovanje regionalnoga politi~ko-upravnoga
ustrojstva - cf. B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionaliza-cija u Hrvatskoj ..., supra, pp. (poglavito), 9. - 21. Cf. et
B. Babac, O oblikovanju politi~ko-upravnoga ustrojstvau Hrvatskoj ..., supra; B. Babac, O nekim op}im pro-blemima uobli~avanja politi~ko-upravnogva ustrojstvau svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategija razvojaHrvatske i hrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra.
13 Cf. M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu uKraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., sv. 1. (1899.), pp.
12. – 34., 49. et s., 128. et s., 329. et s., 452. et s; I. Beuc,
Povijest institucijâ dr`avne vlasti kraljevine Hrvatske,Slavonije i Dalmacije..., supra, pp. 268. – 269. . Za
oblikovanje regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva
Ni u jednomu od ta tri projekta nije se
uspijevalo, sve i da se htjelo, zaobi}i problem
kotara kao temeljnoga upravnog stupnja i,
mo`ebitno te kako i kada, samoupravne obla-
sti podjedno: dok se, dakle, u projektu bana
Levina Rauch (1871.) kotar isti~e ne samo
kao temeljni upravni stupanj – kojemu je, k
tomu, bila povjerena gotovo sva “izvanjska
uprava `upanije” (potonje su figurirale kao
oblast prve molbe u vrlo malo stvari), ve} i
kao zasebni municipium, ba{ kao i `upanije,
te gradovi i op}ine, dakle i kao oblast samou-
prave, a u projektu bana Ivana Ma`urani}
(1874.) kao temeljna i jedina upravna oblast
do kraljevske zemaljske vlade u Zagrebu, dot-
le u projektu bana Dragutina Khuen-
Hedervary kotar figurira kao isklju~ivo (te-
meljna) upravna oblast, isti~u}i se posebice sa
{irokim policijskim ovlastima, kao i drugim
ovlastima proizlaze}im iz unutarnje uprave14.
Za razliku od bana Ivana Ma`urani} –
koji je u funkciji politi~ke, kulturne i gospo-
darske homogenizacije i modernizacije
Hrvatske, i u uvjerenju da mu je za to najpo-
godnijom dr`avna uprava ~ije parametre ope-
riranja mo`e odredjivati libero arbitrio, pro-
veo visoku centralizaciju hrvatske dr`avne
uprave ustrojiv{i pod`upanije, a to i jesu bili
ove}i kotari, i to kao upravne oblasti prve i je-
dine molbe do kraljevske zemaljske vlade u
Zagrebu (`upanije je sveo isklju~ivo na obla-
sti samouprave), a dosta sli~no banu Levinu
Rauch – ~iji projekt uklju~uje hrvatsko poli-
ti~ko-upravno ustrojstvo u tri razine (vladina,
`upanijska i kotarska, s tim {to je kotar i
oblast samouprave, ba{ kao i gradovi te seo-
ske op}ine), ban Dragutin Khuen-Hedervary
isti~e se postignu}em koje se odlikuje, i to:
a/ po crti dr`avne uprave – s tim {to se ustro-
jilo: kotare kao upravne oblasti prve molbe
i `upanije kao upravne oblasti druge mol-
be a iznimno (glasom zakona, medjutim
takve su iznimke bile prili~ito brojne) i
kao upravne oblasti prve molbe; kraljev-
ska zemaljska vlada figurirala je bilo kao
vrhovna upravna oblast, bilo kao upravna
oblast druge molbe (kada je kao prva figu-
rirala `upanija), bilo kao upravna oblast
prve molbe (u stvarima koje bi joj bile
pridr`ane ne povjeravaju}i ih ni kotarima
ni `upanijama);
b/ po crti lokalne i regionalne samouprave – s
tim {to se ustrojilo: `upanije i kao samou-
pravne oblasti, doti~no kao jedinstvo (po-
liti~ke) uprave i lokalne, doti~no regional-
ne, samouprave – pripadala im je samou-
prava u predmetima unutar njihovoga
naravnog djelokruga a ticali su se interesa
jedne ili vi{e op}inâ, kotarâ ili ~itave ̀ upa-
nije; zatim gradove – takav status moglo
se ste}i samo glasom zakona, a imali su
“uredjeni magistrat” (poglavarstvo), biva-
ju}i izjedna~enim s kotarima u stvarima
op}e uprave, a gradovi Zagreb, Osijek,
Vara`din i Zemun pak sa `upanijama;
kona~no “seoske ob}ine i trgovi{ta koji ne
imadu uredjenoga magistrata”, a te su mo-
gle, kao i gradovi, uz onaj izvorni djelo-
krug imati, a i imale su, i zna~ajan povje-
reni djelokrug.
c/ po crti nadziranja – s tim {to se uzakonilo
“vrhovni upravni nadzor od strane vlade”,
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 195
- cf. B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionalizacija uHrvatskoj ..., pp. (poglavito), 9. - 21. Cf. et B. Babac, Ooblikovanju politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj..., supra; B. Babac, O nekim op}im problemimauobli~avanja politi~ko-upravnogva ustrojstva u svezi sostvarivanjem nacionalnih strategija razvoja Hrvatske ihrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra. Oslabljivanje
autokefalnosti (prava na samostalni izbor voditeljstva i
upravnoga sto`era) izvedeno je, medju ostalim, i tako {to
je `upane imenovao kralj na prijedlog bana – cf. u $58.
Zakona ob ustroju `upanijâ i o uredjenju uprave u `upa-
nijah i kotarih od god. 1886., supra. Za zna~enje “auto-
kefalnosti” – cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft..., supra, pp. 26. – 27.
14 Cf. M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu uKraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., sv. 1. (1899.), pp.
12. – 34., 49. et s., 128. et s., 329. et s., 452. et s; I. Beuc,
Povijest institucijâ dr`avne vlasti kraljevine Hrvatske,Slavonije i Dalmacije..., supra, pp. 268. – 269. . Za
oblikovanje regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva
- cf. B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionalizacija uHrvatskoj ..., pp. (poglavito), 9. - 21. Cf. et B. Babac, Ooblikovanju politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj..., supra; B. Babac, O nekim op}im problemimauobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojstva u svezi sostvarivanjem nacionalnih strategija razvoja Hrvatske ihrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra.
te hierarhijski nadzor od strane vladinih
povjerenikâ (velikih i gradskih `upanâ te
kotarskih predstojnikâ), {to je, ne uzima-
ju}i u obzir naravni djelokrug `upanijâ i
gradova te op}inâ, predmnijevalo jedinst-
veni dr`avni prora~un, te jedinstvenu jav-
nu funkciju i jedinstveni slu`beni~ki su-
stav15.
1.4. Banovina Hrvatska (1939. – 1941.)
zapo~ela je u svojemu ustrojavanju s onim {to
je bila naslijedila od kraljevske Jugoslavije
(1918. – 1941.), a naslijedila je kotarsko-
oblasni ustroj nikada do kraja definiran a ka-
moli doradjen do ozbiljnijih upravno-poli-
ti~kih dosljednostî. Dakle, kraljevska
Jugoslavija poznavala je, i to:
(a) kotare kao upravne oblasti prve molbe te,
{to je s motri{ta ove thematis disputatio-nis veoma va`nim, kao temeljni upravni
stupanj, s tim, medjutim, {to je veliki
`upan kao upravni predstojnik oblasti (to~.
(c) infra)) imao vrhovni nadzor nad kotar-
skom upravom (1922. – 1929.); kotar je,
po Vidovdanskomu ustavu (1921.) bio
predvidjen i kao oblasti samouprave, pa je
bilo predvidjeno da kao svoja zaklju~uju}a
tijela imade kotarsku skup{tinu i kotarski
upravni odbor – ali {to nikada nije bilo
provedeno, a glasom oktroiranoga Ustava
(1931.) – sa zakonima od god. 1933. te
1934. – bilo se predvidjelo samoupravu
na razini kotara, ali ni to nije bilo nikada
provedeno; dakle, samoupravu se na razi-
ni kotara nije tijekom ~itavoga postojanja
te dr`ave bilo nikada doradilo a kamoli
ukorijenilo; izbori za kotarske skup{tine
kao samoupravna tijela odlu~uju}a nisu
bili nikada ni odr`ani: tek je u Banovini
Hrvatskoj (1939. – 1941.) bila donijeta, ali
i to tek 26. kolovoza 1940., Uredba (sa za-
konskom snagom) o kotarskoj skup{tini i
kotarskomu upravnom odboru, ali se izbo-
re nije uspjelo odr`ati u tijeku va`enja ba-
novinskoga ustrojstva (1939. – 1941.);
(b) gradske op}ine i seoske op}ine, koje su i
po Vidovdanskomu ustavu (1921.) i po ok-
troiranomu Ustavu (1931.) bile op}enito
priznate oblasti samouprave, ali uz arbi-
trarnu ovlast, osim svega, ~elnikâ, doti~no
tijelâ, vi{ljih upravnih oblasti (okruga, vla-
de) da raspuste njihova tijela zaklju~uju}a;
u Banovini Hrvatskoj, glasom uredaba (sa
zakonskom snagom) o promjenama kra-
ljevskih zakonâ o gradskim op}inama
(1934.) i op}inama (1933.), hrvatski ban
imao je ovlast raspustiti kotarsku
skup{tinu i kotarski upravni odbor kada bi
njihovi ~lanovi: (ba) davali “izjave {tetne
za javne interese”; (bb) nepravilno vr{ili
svoje du`nosti;
(c) okruge, doti~no “oblasti” kao oblike re-
gionalne samouprave te uprave i, u neko-
mu smislu i u nekoj prakti~noj mjeri, u
nasljedovanju hrvatskih, doti~no hrvatsko-
ugarskih `upanijâ (osim svega, da `upane
imenuje kralj kao svoje pouzdanike, da se
ozemlje oblastî ustrojenih kraljevini S. H.
S. (1918. – 1929.) poklapa s ozemljem ne-
kada{njih `upanijâ u Kraljevini Hrvatskoj
i Slavoniji, a u Dalmatinskoj Hrvatskoj
(dugovremeno bivaju}i “austrijskom
Dalmacijom” – jer car i kralj Franjo Josip
I. (1848. – 1916.) nije nikada ozbiljno uz-
nastojao da ju vrati pod vlast hrvatskoga
bana (1797. – 1809., 1815. – 1918.)) – s
ozemljem austrijskih okrugâ, etc.)), med-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.196
15 Cf. za, i to: (a) za `upanije - $$ 41. – 44. Zakona ob ustro-
ju `upanija i o uredjenju uprave u `upanijah i kotarih
(1886.), u Sbornik zakonah i naredabah od god. 1886.,
komad III., br. 8. (ZU@) (djelokrug `upanijâ u poslovih
upravnih)); $$ 5., 27. i 28. ZU@ (djelokrug `upanijâ u
poslovih samoupravnih); (b) za kotare - $$ 45. – 57.
ZU@); $ 76. ZU@ (`upanija i zemaljski prora~un); (c) za
vladin vrhovni nadzor - $ 75. ZU@, u svezi sa Zakonskim
~lankom II. od god. 1869. ob ustrojstvu autonomne hrvat-
sko-slavonsko-dalmatinske zemaljske vlade, u Sborniku
zakonah i naredabah od god. 1869., komad III., br. 5. Za
gradove – cf. u Zakonu o ustroju gradova (1895.), u
Sborniku zakonâ i naredaba od god. 1895., komad IX., br.
34.; za seoske op}ine i trgovi{ta koja ne imadu uredjeno-
ga magistrata – cf. u Zakonskomu ~lanku XVI. od god.
1870. o uredjenju op}ina i trgovi{tâ koja ne imadu ured-
jenoga magistrata, u Sborniku zakonah i naredabah od
god. 1871., komad III., br. 4. Cf. posebice M. Smrekar,Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u KraljevinahHrvatskoj i Slavoniji ..., supra, sv. 1. (1899.), pp. 12. –
34., 49. et s., 128. et s., 329. et s., 452. et s.
jutim ustrojstva koja su se uspjela odr`ati
samo u razdoblju od god. 1927. do god.
1929., nakon ~ega su bile ustrojene bano-
vine, ali samo kao upravne oblasti16 ; obla-
sti bile su nadle`ne za stvari op}e uprave
koje su bile ustegnute kotarskim upravnim
oblastima a ne bi bile pridr`ane ministru
unutarnjih poslova, s tim, medjutim, {to je
veliki `upan kao upravni predstojnik obla-
sti imao vrhovni nadzor nad kotarskom
upravom 17 .
Dakle, trenom uspostavljanja, Banovina
Hrvatska (kolovoz 1939.) kao jedine
politi~ko-ozemljenske jedinice zatje~e kota-
re, gradove i op}ine, medjutim je glasom spo-
razuma Cvetkovi}-Ma~ek (26. kolovoza
1939.) izborila si pravo na ustrojenje banske
vlade s isklju~ivom jurisdikcijom u svim
stvarima unutarnje uprave, kao i sebi svojst-
vene dr`avne uprave te lokalne, doti~no re-
gionalne, samouprave i uprave. Medjutim, re-
forme zapo~ete u Banovini Hrvatskoj, i koje
bi se vjerojatno bile okon~ale, medju ostalim,
s obnovom tradicionalnoga hrvatskog `upa-
nijskog ustroja, nisu imale nikakvu {ansu biti
dovr{enim – jer je rat uslijedio za manje od
dvije godine nakon {to je bila uspostavljenom
i ustrojenom 18 .
Ono {to nije uspjelo Banovini Hrvatskoj –
iz uzrokâ koji su, predmnijeva se, povezani s
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 197
16 Cf. A. Milu{i}, Ustrojstvo vlasti u Banovini Hrvatskoj,Pravni vjesnik, Osijek, 1990., 3 – 4/90, pp. 329. – 342; A.
Milu{i}, Izborni sistem banovine Hrvatske, in Zbornik
Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1983.,
3 – 4/83, pp. 343. – 372. Cf. et M. Klemen~i}, Promjeneupravno-teritorialnoga ustroja Hrvatske 1918. – 1992.
..., supra, pp. 123. – 148., posebice pp. 123. – 126. O
preustrojavanjima lokalne uprave i samouprave u N.R..
Hrvatskoj (1945. – 1963.) i S.R. Hrvatskoj (1963. – 1989
) – cf. E. Pusi} et al., Upravni sistemi ..., supra. Cf et B.
Babac, Istra`ivanja hrvatskoga “histori~kog `upanij-skog ustroja” – Slu~aj “administrativno-teritorijalnihjedinicâ, doti~no “politi~ko-teritorijalnih organizacijâ”na regionalnoj razini – Osnove institucionalne analize,Pravni vjesnik, Osijek, 1991., 1 – 4/91, pp. 25. – 52/51.
17 U svezi s politi~ko-upravnim i samoupravnim zna~enjem
kraljevsko-jugoslavenskih oblastî ne mo`e se a ne primi-
jetiti stvari koje ne bi moglo smatrati ispravnim: cf. M.
Kolar-Dimitrijevi}, Elementi `upanijskoga sustava usamoupravama oblasti 1927. – 1929., kao za M.
Klemen~i}, supra, pp. 113. -. 122., gdje se tvrdi nekoliko
stvari koje nikako ne bi smjele kritiku izbje}i: (a) Govori
se o “`upanijama Austro-Ugarske Monarhije”, doti~no o
“austro-ugarskim `upanijama”, {to je kako povijesno
tako i nacionalno-politi~ki vi{e nego neprispodobljivim,
da se ne ka`e uvredljivim. Naime, `upanije su samo i jedi-
no “hrvatske” i “ugarske”, i to kako po postanku - jer su
u oba dijela kraljevstva hrvatsko-ugarskoga postojale, a
nastale ili izvorno u oba dijela zajedni~koga kraljevstva
(Hrvatska i Ugarska neodvisno), ili su iz Hrvatske preni-
jete u Ugarsku – nakon {to je zajedni~ko kraljevstvo bilo
uspostavljeno (1102.), a isto tako i razvojno-povijesno –
jer `upanijski ustroj u Hrvata, unato~ dugodobnomu
postojanju zajedni~koga kraljevstva (1102. – 1918.),
pokazuje distinktne crte naspram ugarskim `upanijama;
(b) Govori se da pored srpskoga naziva “okrug” porab-
ljen i naziv “oblast” je u onodobnim propisima (1922.,
etc.) bio porabljen iz “takti~kih razlogâ”, jer da je bio
porabljen i u doba Austro-Ugarske Monarhije, {to je vi{e
nego neispravno u vi{e smjerova. Prvo, naziv “okrug”
nije samo srpski, ve} je to op}enito u hrvatskim zemljama
porabljeni upravno-politi~ki termin kada se ho}e izraziti
neku dr`avnu upravnu jedinicu na {iremu prostoru nego
{to je to “kotar”, npr. “upravni okruzi” u Austrijskoj
polovici monarhije, pa tako i oni u “Austrijskoj
Dalmaciji” (1797. – 1809., 1815. – 1918.). Drugo, naziv
“oblast”, da{to u smislu ozna~ivanja neke dr`avne uprav-
ne jedinice na {iremu prostoru nego {to je to “kotar”, jest
ba{ isklju~ivo srpskom tvorbom, doti~no poimanjem:
“oblast” u hrvatskim zakonima, bilo iz doba Banske
Hrvatske (1867. (1868.) – 1918.)), bilo od ranije, doti~no
prije godine 1848., zna~i “ozemlje (prostor) na kojemu se
prote`e ~ija vlast”, npr. velikoga `upana, kotarskoga
predstojnika, etc., ili kakvoga tijela, npr. poglavarstva
(magistrat), etc., dakle je taj izri~aj izveden u svezi s
vla{}u, ovla{tenjem, etc., pak se tada i govorilo, a treba-
lo bi tako i sada govoriti, o “kotarskim upravnim oblasti-
ma”, “`upaniijskim upravnim oblastima”, etc. – cf. Vl.
Ma`urani}, Prinosi za hrvatski pravno-povijesni rje~nik,
HAZU, Zagreb, 1975. (1908. – 1922.), sv. 1., pp. 777.,
778.; u svezi s tim, ba{ je i komunisti~ka Jugoslavija izraz
“oblast”, u Op}emu zakonu o narodnim odborima od
god. 1949. – koji je odredio ustrojenje “oblastî”, doti~no
“oblasnih narodnih odborâ”, u onomu srpskom zna~enju
uporabila, doti~no u smislu upravno-politi~ke jedinice, a
onda po njemu i hrvatski propisi, npr., Zakon o ukidanju
oblasnih narodnih odborâ, Narodne novine br. 71/51.
18 Za Banovinu Hrvatsku – cf. V. Pavlakovi}, BanovinaHrvatska, Binoza, Zagreb, 1939., posebice, i to: (a) za
Sporazum Cvetkovi} – Ma~ek – pp. 48. – 50; (b) Uredbu
o Banovini Hrvatskoj – pp. 51. – 55.; (c) Uredba o
ustrojstvu banske vlasti – pp. 55. – 57.; Ml. Klemen~i},
Promjene upravno-teritorialnoga ustroja Hrvatske 1918.– 1992., in B. Vranje{-[oljan et al. ur., Hrvatske `upanije
kroz stolje}a, [k. knjiga, Zagreb, 1996., pp. 123. – 148. Cf.
et A. Milu{i}, Ustrojstvo vlasti u Banovini Hrvatskoj ...,
supra; E. Pusi}, Hrvatska sredi{nja dr`avna uprava iusporedni upravni sustavi, [kolska knjiga, Zagreb, 1997.,
p. 172. Mo`e se smatrati da je ustrojenje Banovine
Hrvatske bilo zapo~elo u kolovozu godine 1939., a rat je
bio zapo~eo ve} u lipnju godine 1941.
okolno{}u {to je prekratko trajala, uspjelo je
Nezavisnoj Dr`avi Hrvatskoj (1941. –
1945.), naime obnoviti hrvatski `upanijski
ustroj u nekim njegovim histori~kim zasada-
ma, ali koji podhvat nije uspio ostaviti trajni-
jih korijenâ – pone{to zbog ratnih prilikâ
(1941. – 1945.) a ponajvi{e zbog susljednih
povijesno sudbonosnih dogadjanjâ koja po-
godi{e hrvatski narod i hrvatske zemlje (po-
sebice: uspostavljenje komunisti~koga poret-
ka koji je zna~io bilo razaranje hrvatskih bilo
ograni~avanje nacionalnih ustanovâ potonjih
(npr. {kolskih, prosvjetnih, Matice hrvatske,
Selja~ke sloge, etc., a svakako i oblikâ vla-
sti)). Unutar `upanijskoga ustroja Nezavisne
Dr`ave Hrvatske – bilo je ustrojenim 22 “ve-
like `upe” – imade se ustrojenim kotarske
upravne oblasti kao upravne oblasti prve mol-
be, i kao upravnu oblast isklju~ivo. Zapravo,
Nezavisna Dr`ava Hrvatska naslijedila je ko-
tare od Banovine Hrvatske, a ova od kraljev-
ske Jugoslavije, s tim {to se ozemlje “velikih
`upâ” odredjivalo s pomo}u ozemlja kotareva
koje bi im se utjelovilo, tako da se imalo:
(a) “veliku `upu” kao “dr`avnu upravnu
oblast na odredjenomu podru~ju”, koja je
unutar svojega djelokruga bila vlasnom
“izdavati u granicama zakona za svoje po-
dru~je naredbe i naloge svim pod~injenim
upravnim oblastima”, a ina~e bivaju}i dru-
gomolbenom obla{}u u stvarima u kojima
je prvomolbenom kotarska upravna oblast,
ili pak prvomolbenom obla{}u u stvarima
koje bi joj bile zakonskim odredbama izri-
jekom dodijeljene; medjutim, glavni grad
Zagreb bio je iznimit iz podru~ja i djelo-
kruga velike `upe Prigorje i podredjen ne-
posredno dr`avnoj vladi;
(b) “kotarske upravne oblasti” kao prvomol-
bene upravne oblasti, ali uz “ispostave,
gradska poglavarstva, i mjesne dr`avne re-
darstvene oblasti”; da{to, kotare se, ba{
kao i velike `upe, bilo ustrojilo isklju~ivo
kao “dr`avne upravne oblasti”, {to zna~i
da se nije predvidjalo nikakvu samoupra-
vu – s tim u svezi, ~ak je jednom zaseb-
nom “zakonskom odredbom” (uredbe po-
glavnikove umjesto zakona) bila dokinuta
Uredba o kotarskoj skup{tini i kotarskomu
upravnom odboru {to ju je bila donijela
Banovina Hrvatska (1939. – 1941.), gla-
som koje je uredbe bilo predvidjeno ustro-
javanje kotarske skup{tine i kotarskoga
upravnog odbora kao tijelâ samouprave;
(c) (seoske) op}ine i gradove, s tim {to su,
~ini se, gradovi u upravno-politi~komu
smislu bili izjedna~eni s kotarima, te s tim
{to se za lokalne oblasti, kao ni za one ko-
tarske te regionalne, nije predvidjalo sa-
moupravu 19 .
1.5. Tijekom doba 1945. – 1989. imade se
“zatiranje ma i samoga spomena na hrvatski
`upanijski ustroj” ali to usporedno s povre-
menim poku{ajima od strane hrvatske poli-
ti~ke elite da se sa~uva {togod od povijesno-
ga nasljedja hrvatskih `upanijâ – kada se, do
godine 1963.(1967.), ni`u ustrojavanja i
preustrojavanja lokalnoga (i regionalnog) po-
liti~ko-upravnoga sustava (svake tre}e godine
pribli`no), unutar ~ega se, i to:
a/ od godine 1945. do godine 1951. isti~e tri-
hotomno politi~ko-upravno ustrojstvo, s
istaknutom ulogom kotara kao upravne
oblasti prve molbe, neodvisno o tomu da li
je kao drugi upravni stupanj figurirao
okrug (1947. – 1949.), ili oblast (1949. –
1951.);
b/ zatim se u vremenu od god. 1955. do god.
1963., uz jedno kratko medjurazdoblje di-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.198
19 Za Nezavisnu Dr`avu Hrvatsku – cf. Ml. Klemen~i},
Promjene upravno-teritorialnoga ustroja Hrvatske1918. – 1992. ..., supra; E. Pusi}, Hrvatska sredi{njadr`avna uprava ..., etc., supra, pp. 173., 174. Cf. et I.
Ko{uti}, Hrvatsko domobranstvo u Drugomu svjetskomratu, Matica hrvatska i [kolska knjiga, Zagreb, 1992. Cf.
u ~lancima 1. – 7. Zakonske odredbe o velikim `upama,
Narodne novine br. 7/41., a za dokidanje propisa o kotar-
skoj skup{tini i kotarskomu upravnom odboru – Zakonsku
odredbu s kojom se stavlja izvan snage Uredbe o kotar-
skoj skup{tini i kotarskomu upravnom odboru., Narodne
novine br. 7/41.(banovinska uredba je iz Narodnih novi-
na br. 193/40). Za prosudbe i ras~lambe o na~inima i
postupanjima komunisti~ke vlasti u svezi s razaranjem
hrvatskih nacionalnih ustanovâ – cf. Z. Knezovi},
Obilje`ja bolj{evizacije hrvatske kulture (1945. – 1947.),in ~asopis za suvremenu povijest, Zagreb, 1992., 1/92,
pp. 101. – 133.
hotomnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva
(“kotar” versus “op}ina”, ali uz “kotar”
kao temeljni upravni stupanj (1952. –
1955.)), isti~e “kotar” kao upravna oblast
druge molbe: ovi potonji hrvatski “kotari”
jesu subregionalnim politi~ko-upravnim
ustrojstvom, te ih se mo`e usporediti s
okruzima iz razdoblja 1947. – 1949.,
do~im je kao oblast prve molbe figurirala
“op}ina” – nadomje{}uju}i sve vi{e onaj
“kotar kao upravnu oblast prve molbe”;
c/ u doba od god. 1963. do god. 1967. u
`ari{te raspredanja i odlu~ivanja
politi~koga dolazi “kotar”, doti~no
izja{njavanje “za ili protiv kotara”: ali ovi
potonji hrvatski “kotari” jesu regionalnim
politi~ko-upravnim ustrojstvima (regio-
nalne zajednice op}inâ svojega podru~ja)
naspram onim njima nesporedno predho-
de}im (1955. – 1963.) koji su subregional-
nim ustrojstvima; odnosna rasprava
okon~ava se s promjenom Ustava S.R.
Hrvatske glasom koje su kotari dokinuti, te
je op}ina kao “temeljna dru{tveno-poli-
ti~ka zajednica” postala prvim i jedinim
upravnim i samoupravnim stupnjem
(1967. – 1974., 1986. – 1992.).
Osebujnije, od godine 1963. do godine
1992., uz prekid s “kotarima” kao regional-
nim politi~ko-upravnim ustrojstvom (1963. –
1967.), te poku{aja s hrvatskim “zajednica-
ma op}inâ” kao (regionalnim) “samouprav-
nim dru{tveno-politi~kim zajednicama”
(1974. – 1986.), a i unato~ poku{aju sa “za-
jednicama op}inâ” kao “regionalnim samou-
pravnim zajednicama” (1986. – 1990.), do-
minira op}ina kao temeljni i jedini lokalni
upravni stupanj, te kao temeljna “dru{tveno-
politi~ka zajednica”, ali ozemljenski i po bro-
ju stanovnika, pribli`no, na razini
nekada{njega hrvatskog kotara (1886., 1946.,
1952.), dominira odnosna op}ina i kao
dru{tveno-politi~ka zajednica sa zna~ajnim
vrhovni{tvom financialnim unutar va`enja
svojih poredaka 20 .
Nakon gradjanskoga preokreta u
Hrvatskoj i stjecanja nacionalne neodvisnosti
i vrhovni{tva (1989. – 1993.), Republika
Hrvatska dolazi u prigodu samostalno i funk-
ciji ukupnoga nacionalnog razvoja, a pogla-
vito o~uvanja nacionalne duhovne istrajnosti,
urediti svoje politi~ko-upravno ustrojstvo,
medju inim obnoviti i hrvatski histori~ki
`upanijski ustroj, ali se tu prigodu nije iskori-
stilo, ve} se, unutar preustrojenja od god.
1992., uobli~ilo dihotomno politi~ko-uprav-
no ustrojstvo – vlada versus `upanija, uz gra-
dove i op}ine kao jedinice lokalne samoupra-
ve isklju~ivo – kroz koje se nije, u funkciji
gospodarskoga i kulturnog razvoja, izrazilo
nikakvu nacionalno-kulturalno smislenu re-
gionalizaciju, doti~no kroz koje se nije izra-
zilo nikakvu osebujnu vrednotu koja bi
osmi{ljavala novoustrojene `upanije, uz
ustrojavanje gradova i op}inâ s nedefiniranim
statusom i razlikama, te uz iznimno visoku
centralizaciju dr`avne uprave i cjelokupnoga
politi~kog odlu~ivanja. S preustrojenjem pak
od god. 2001. ustrojilo se i `upaniju
isklju~ivo kao jedinicu (regionalne) samou-
prave, uz odjeljivanje “dr`avne uprave” od
“lokalne i regionalne samouprave”, opetoma
na na~in da se nije izrazilo nikakvu nacional-
no-kulturalno smislenu regionalizaciju, da se
nije izrazilo nikakvu osebujnu vrednotu koja
bi osmi{ljavala novoustrojene ̀ upanije, uz vi-
soku koncentraciju dr`avne uprave u vladi i
podru~nim uredima i ispostavama sredi{nje
dr`avne uprave. Ono {to je pri tomu osebujno
zanimljivim jest i to da se u sklopu preustro-
jenja od god. 1992. ne samo dokinulo vrhov-
ni{tvo financialno zate~ene op}ine, ve} se i
propustilo pridati takvo, doti~no bilo kakvo,
vrhovni{tvo financialno novo-ustrojenim
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 199
20 O preustrojavanjima lokalne uprave i samouprave u
N.R.. Hrvatskoj (1945. – 1963.) i S.R. Hrvatskoj (1963. –
1989.) – cf. E. Pusi} et al., Upravni sistemi, Pravni fakul-
tet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1975., pp. 385. - 417.
Cf. et B. Babac, Istra`ivanja hrvatskoga “histori~kog`upanijskog ustroja” – Slu~aj “administrativno-teritori-jalnih jedinicâ, doti~no “politi~ko-teritorijalnih organi-zacijâ” na regionalnoj razini – Osnove institucionalneanalize ..., supra.
`upanijama, {to je ali samo djelomi~no modi-
ficirano s preustrojenjem od god. 2001. 21 .
Posebice, znade se u svezi s preustroja-
vanjem od god. 1992. (ustrojavanje `upanija
kao jedinicâ lokalne samouprave i uprave, te
gradova i op}inâ kao jedinicâ lokalne samou-
prave), tvrditi kako je s provedbom na ono
preustrojavanje odnose}ih se zakonâ rastro-
jen “komunalni sustav” naslijedjen iz
S.R.(N.R.) Hrvatske (1945. – 1989.), ina~e u
hrvatskomu nacionalnom prostoru dugodob-
no ukorijenjen. Mora se kazati da su takve
tvrdnje pretjerane, a u najmanju ruku nije to
to~nim s obzirom na vremensko trajanje pre-
raznih oblikâ politi~ko-upravnoga ustrojstva
pod va`enjem pojedinih ustavâ komunisti~ke
Hrvatske.
Naime, u razdoblju va`enja Ustava NR
Hrvatske (1945. (1947.) – 1963.)), op}ina po-
staje temeljnim upravnim stupnjem tek god.
1955., ali uz kotar kao subregionalno
ustrojstvo (1955. – 1963.), dakle tijekom
manjega broja godinâ nego {to je to bio kotar
– uz okruge (1947. – 1949.), doti~no uz obla-
sti (1949. – 1951.), ili bez regionalnoga ili
subregionalnoga ustrojstva (1951. – 1955.).
U razdoblju pak va`enja Ustava SR Hrvatske
(1963. – 1990.)), op}ina je opetoma manji
broj godina dominantnom kao isklju~iva lo-
kalna upravno-politi~ka oblast, jer se u godi-
nama 1963. – 1967. imade “kotar” kao
tipi~no regionalno ustrojstvo, a u godinama
1974. – 1986. imade se “zajednice op}ina
kao samoupravne dru{tveno-politi~ke zajed-
nice”, {to je opetoma tipi~nim regionalnim
ustrojstvom.
^ak {to vi{e, i u radoblju od god. 1986. do
god. 1990., uz op}ine kao jedine upravno-po-
liti~ke oblasti postojali su neki oblici regio-
nalne samouprave, a to u obliku “zajednicâ
op}inâ kao regionalnih samoupravnih zajed-
nicâ”, s tim {to su tijela vlasti i uprave izdvo-
jena iz sklopa zajednicâ op}inâ tijekom ra-
strojavanja izvedenoga god. 1986. bila ustro-
jena kao uredi i ispostave sredi{njih dr`avnih
tijelâ na regionalnoj razini (ozemlja odnosnih
uredâ i ispostavâ poklapala su se s ozemljem
netom rastrojenih “zajednicâ op}inâ kao sa-
moupravnih dru{tveno-politi~kih zajedni-
câ”), {to nali~i onomu preustrojavanju od
god. 2000./2001., naime kada se dr`avnu
upravu odvojilo od ̀ upanija, gradova i op}ina
i koncentriralo ju u uredima i ispostavama
dr`avne uprave u ozemlju jedinicâ lokalne i
regionalne samouprave 22 .
Tako dakle, u svezi s prenagla{avanjem
“komunalnoga sustava” i op}ine kao temelj-
ne dru{tveno-politi~ke zajednice unutar toga
sustava, moglo bi se zasada zaklju~iti samo to
da je prije bila rije~ o nepostojanju ikakve
politi~ke volje da se ozbiljnije razmotri na-
cionalno-kulturalno osmi{ljenu regionaliza-
ciju Hrvatske, {to }e re}i prije svega u funk-
ciji razvojne homogenizacije hrvatskoga na-
cionalnog prostora, a kamoli za to da se
oblikuje regionalno politi~ko-upravno
ustrojstvo u sklopu toga, {to }e re}i da se
`upaniju ustroji kao samoupravnu korporaci-
ju javnoga prava na regionalnoj razini, kao
istinsku regiju, i kotareve kao temeljni uprav-
ni stupanj u njezinomu sklopu. Da je bilo po-
liti~ke volje u odnosnomu smislu, te da se na-
cionalno-kulturalno osmi{ljenu regionaliza-
ciju hrvatskoga nacionlnog prostora i izvelo,
zasigurno bi se bilo razrije{ilo i problem ko-
tara kao temeljnoga upravnog stupnja, kao
dr`avne upravne jedinice i lokalne zajednice,
te kao zajednice ostalih lokalnih oblastî svo-
jega podru~ja. S motri{ta osiguranja finan-
cialne samostalnosti lokalnih i regionalnih
oblastî, da{to, dade se utvrditi i to da doki-
danje vrhovni{tva financialnoga zate~ene
op}ine nije iskori{teno za predmnijevano su-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.200
21 Za tradicionalne zasade - cf. B. [ulek, Hrvatski Ustav iliKonstitucija, Zagreb, 1882., pp. 131. et s.; E. ^imi},
Izmedju tradicije i tradicionalizma, in Revija za sociolo-
giju, Zagreb, 1 - 2/78, pp. 29. - 36 B. Babac, Obnovahrvatskoga `upanijskog ustroja ustroja – Ogled o hrvat-skomu “histori~kom `upanijskom ustroju” - Osnoveinstitucionalne analize..., supra.
22 U prilog nepovoljnim ocjenama rastrojavanju zajednicâ
op}inâ kao samoupravnih dru{tveno-politi~kih zajednicâ
– cf. B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija ...,
supra.
kladnije rasporedjivanje financialnih ovlastî
izmedju dr`ave, novoustrojenih `upanijâ, te
gradova i op}inâ, {to bi opravdavalo zak-
lju~ak da je dokidanje vrhovni{tva financial-
noga zate~ene op}ine iskori{teno isklju~ivo u
svrhe retorike legitimacije o{troj centralizaci-
ji politi~koga odlu~ivanja i toj sukladnoga
razrje{ivanja financialnih odno{enjâ u dr`avi.
2. KOTAR U SUVISLOSTI OBNOVEHRVATSKOGA @UPANIJSKOGUSTROJA
2.1. Povijesno, nije previ{e te{kim utvrditi
da je u hrvatskim zemljama, tijekom doba od
godine 1848. (godina gradjanske revolucije u
hrvatskim zemljama, usporedna onim ostalim
u kulturnoj Europi), pa sve do godine 1992.
(prvo preustrojenje lokalne samouprave nakon
drugoga gradjanskog preokreta (1989. –
1993.), uobli~avanje dihotomnoga politi~ko-
upravnoga ustrojstva bilo iznimkom, dakle:
a/ tijekom godinâ 1874. – 1886.:
Ma`urani}evo “pod`upanijsko ustrojstvo”,
ustrojstvo unutar kojega se isti~e pod`upa-
nija kao jedina lokalna upravno-politi~ka
oblast do kraljevske zemaljske vlade u
Zagrebu, a to i jesu bili, da se ponovi, ove}i
kotari (M. Smrekar ka`e da se svaka `upa-
nija dielila na upravne kotare takozvane
“pod`upanije”) – u sklopu Hrvatske i
Slavonije ustrojilo se dvadeset pod`upanijâ,
s tim, medjutim, {to su politi~ku upravu u
prvoj molbi otpravljala i gradska municipia,
dakle bivaju}i svedena na dr`avne upravne
jedinice, a razdioba na `upanije bila izvede-
na gotovo isklju~ivo iz “histori~kih” razlo-
gâ, a pone{to i s obzirom na samoupravu;
b/ tijekom doba 1939. – 1941.: lokalno
ustrojstvo Banovine Hrvatske naslijedjeno
od kraljevske Jugoslavije, dakle lokalno
politi~ko-upravno ustrojstvo za koje nije
bilo vremena da ga se preina~i, tako da su
kao lokalne upravno-politi~ke oblasti i
oblasti samouprave podjedno figurirali ko-
tari, te gradske i seoske op}ine;
c/ u doba 1967. – 1974.: komunisti~ke op}ine
kao jedini upravni i samoupravni stupanj do
dr`avno-republi~ke razine, {to je u odno-
snim prilikama, osim svega, zna~ilo da je
hrvatski nacionalni prostor karakteriziralo
“koordiniranje, od strane republi~kih tijelâ,
116 op}inâ sa stupnjem samoupravnosti {to
ga je jam~ila tada{nja savezna dr`ava”
(konfederalizacija (hrvatske) republike i lo-
kalizacija (hrvatske) nacije));
d/ u razdoblju 1992. – 2001.: ̀ upanije kao je-
dine dr`avno-upravne jedinice (jedinice
lokalne uprave), ali u smislu samouprav-
nomu kao jedinice samouprave drugoga
stupnja – naspram gradovima i op}inama,
dakle `upanije kao jedinstvo lokalne sa-
mouprave i dr`avne uprave.
Trihotomno pak politi~ko-upravno ustro-
javanje bilo je prevladavaju}im pravilom u
velikoj ve}ini razdoblja, i to:
(i) tijekom doba 1848. – 1874.: kotari kao
upravne oblasti prve molbe (temeljni
upravni stupanj), uz `upanije ili okru-
ge (samo u doba Bachovoga apsolutiz-
ma (1851. – 1859.)) kao upravne obla-
sti druge molbe;
(ii) u razdoblju 1886. – 1918.: kotar kao
upravna oblast prve molbe (temeljni
upravni stupanj), uz `upaniju kao
na~elno upravnu oblast druge molbe;
(iii) tijekom vremena 1918. - 1939.: kotar
kao temeljni upravni stupanj i oblast
samouprave podjedno, uz razne
poku{aje da se u Kraljevini SHS
(1918. – 1929.), doti~no Kraljevini
Jugoslaviji (1929. – 1941.), uz kotare
uspostavi stanovite oblike “oblasne
samouprave”;
(iv) u vremenima 1941. – 1945.: kotari i
`upanije (velike `upe) Nezavisne
Dr`ave Hrvatske, ali isklju~ivo kao
oblasti dr`avne uprave;
(v) tijekom razdoblja 1945. - 1967.: raznioblici trihotomnoga politi~ko-upravnogustrojstva u komunisti~koj Hrvatskoj,posebice uz “okrug” kao subregionalnoustrojstvo (1947. – 1949.), “oblast” kaoregionalno ustrojstvo (1949. – 1951.),“kotar” kao subregionalno ustrojstvo
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 201
(1955. – 1963.), te “kotar” kao regio-
nalno politi~ko-upravno ustrojstvo
(1963. – 1967.);
(vi) u vremenima 1974. – 1986.: hrvatske
zajednice op}inâ kao samoupravne
dru{tveno-politi~ke zajednice, {to je,
ina~e, tipi~no regionalno politi~ko-
upravno ustrojstvo;
(vii) u vremenima 1986. - 1990.: komuni-
sti~ke op}ine kao jedine lokalne po-
liti~ko-upravne jedinice, ali uz “za-
jednice op}inâ kao regionalne sa-
moupravne zajednice”;
(viii) u razdoblju koje zapo~ima s preu-
strojavanjem od god. 2000./2001.,
kada se uz gradove i op}ine kao je-
dinice lokalne samouprave isti~e
`upanije kao jedinice regionalne sa-
mouprave, nu bez predhodno prove-
dene i nacionalno-kulturalno
osmi{ljene regionalizacije hrvatsko-
ga nacionalnog prostora.
Slijedom tomu, u potonjim razdobljima,
moglo bi se re}i, kotar je figurirao ako ne kao
najistaknutije po~elo (takvom je u ve}ini
slu~ajeva figurirala `upanija), a ono svakako
kao jedno od istaknutih po~elâ hrvatskoga
politi~ko-upravnoga ustrojstva u ukupnosti23.
Tradicionalno pak, doti~no uzimaju}i u
obzir ~imbenike “povijesno ̀ ivoga dijela /na-
cionalne/ pro{losti” (E. ^imi}), te ~imbenike
prometno-gospodarske i one kulturalne u
funkciji promicanja nacionalne duhovne
istrajnosti i obnove, a poglavito navike hrvat-
ske populacije, doti~no njezine zahtjeve za
“blisko{}u dr`ave i uprave” (république deproximité ), ne mo`e se biti daleko od pomis-
li da bi i s motri{ta onoga {to je politi~ki
najsvrsishodnije i tehno-gospodarski najra-cionalnije bilo najbolje obnoviti hrvatski hi-stori~ki `upanijski ustroj, {to zna~i:
(a) upravno-politi~ki – na regionalnoj raziniustrojiti `upanije kao ozemljenske samou-pravne korporacije javnoga prva, kao istin-ske regije, te upravne kotare, a sredi{njuvladu svesti na kompetencije po na~elu po-drednosti i vrhovnoga nadziranja;
(b) lokalno-samoupravno – ustrojiti gradove iop}ine s distinktnim nadle`nostima u koristgradova, izjedna~uju}i ih, kako koje, uupravnomu smislu s kotarima i `upanijama,s tim {to bi svako mjesto (ili nekoliko mje-sta) imalo pravo ustrojiti se kao politi~kaop}ina ako tako stanovnici odlu~e i u zbilj-skoj su sposobnosti to u~initi i obdr`avati24.
(c) vrhovni upravni nadzor od strane vlade,prije svega po crti zakonitosti, a ovisno ova`nosti pojedinoga upravnog posla pocrti op}ega dobra, “dr`avnoga razloga”, ilisli~no, i po crti svrsishodnosti, nu samo usvezi s osiguranjem istrajnosti nacionalno-ga `ivota u dr`avi.
Za vjerovati je da bi se na takav na~in mo-glo polu~iti, predmnijevaju}i va`enje poli-ti~kih “mo`ebitnosti”, optimalne rezultate usmislu kako se to ovdje zagovara, {to }e re}i:
(a) distinktnost lokalnih i regionalnih zajed-nicâ i kao upravno-politi~kih oblastî i kaosamoupravnih korporacijâ javnoga prava,{to zna~i ravnati se prema mjerilu onoga{to ih iznutra odredjuje, {to }e re}i prmamogu}nostima za “prirodni”, doti~no sa-mosvojni, razvoj;
(b) razmahivanje dinamike nacionalnoga`ivota pu{taju}i u pogon “prirodne djelot-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.202
23 Cf., i to: za preustrojavanja u Hrvatskoj od god. 1848. –
1918. – M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnuslu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, pp.
1. – 43., 128. et s., 329. et s., 452. et s., 586.; za preustro-
javanja u komunisti~koj Hrvatskoj - cf. E. Pusi}, Upravnisistemi ..., supra, t. 2.; B. Babac, Istra`ivanja hrvatskoga“histori~kog `upanijskog ustroja” – Slu~aj “administra-tivno-teritorijalnih jedinica, doti~no “politi~ko-teritorijal-nih organizacija na regionalnoj razini – Osnove institu-cionalne analize ..., supra; B. Babac,, Obnova hrvatsko-ga `upanijskog ustroja – Ogled o hrvatskomu“histori~kom `upanijskom ustroju” - Osnove institucio-nalne analize..., supra.
24 Cf. I. Mecanovi}, Uprava i samouprava (Teorijski modelza Republiku Hrvatsku), in Pravni vjesnik, Osijek, 1992.,
1 - 4/92, pp. 171. - 180. Pisac se izri~ito izja{njava za
kotar (posebice p. 177. in fine ), a s obzirom da isti~e i
"pravo na samoorganiziranje" (posebice p. 172. in fine ),
najvjerojatnije pomi{lja i na to da stanovnici sami, unu-
tar s zakonom postavljenih kriterijâ, odlu~uju o ustroja-
vanju op}ine - pisac ka`e: "lokalna samouprava i organi-
zacija `ivota u lokalnoj zajednici kao pravo gradjanâ".
Glasom Articulus IX: 1836. de interna communitatumadministratione, nazn. po M. Smrekar, Priru~nik za poli-ti~ku upravnu slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj iSlavoniji ..., supra, p. 329., bilj. br. 1. takvo je pravo bilo
izrijekom priznato. Cf. et M. Smrekar, l. c., pp. 329. et s.
vorbene sile manje ili vi{e homogenih za-
jednicâ ljudi unutar osebujnih dijelova na-
cionalnog prostora”, doti~no `ive i `ivotne
sile ozemljenskih oblastî;
(c) uravnote`ivanje upravno-politi~kih
odno{ajâ po razinama politi~ko-upravno-
ga ustrojstva i unutar njegovih razinâ.
Pomi{lja se pri tomu da takvi ~imbenici,
kao {to su distinktnost lokalnih i regionalnih
zajednicâ po mjerilu onoga {to ih iznutra
odredjuje (to~. (a)), te razmahivanje dinamike
nacionalnoga `ivota od strane “prirodnih dje-
lotvorbenih silâ ozemlja” (to~. (b)), kao i urav-
note`ivanje upravnoga praxisa i politi~kih iz-
borâ po razinama i unutar razinâ (to~. (c)),
unutar onih parametara {to ih se izvodi iz Etike
@idovsko Kr{}anske (to~. 1.1.), poti~u te`nju
prema eficientnosti, {to zna~i da u svojemu
su~eljavanju tradicija i eficientnost djeluju u
smjeru istrajnosti i obnove kao neizostavnoga
po~ela u oblikovanju svakoga zajedni{tva koje
se temelji na gradjanskomu stremljenju prema
prvenstveno gospodarskomu uspjehu 25 .
Stricto sensu, to dalje zna~i da pravno-poli-
ti~ki zahtjev za obnovom “histori~koga `upa-
nijskog ustroja” u Hrvatâ imade pred o~ima
prvenstveno obzire eficientnosti u funkciji raz-
voja, {to }e re}i “razvojne sile tradicije”, a to i
jest jednim, ali i nadasve va`nim razlogom, {to
se ovdje nagla{uje va`nost ustrojenja kotara
kao onokvalificirane upravne oblasti, dakle
unutar istrajnosti i obnove “histori~koga ̀ upa-
nijskog ustroja” u Hrvatâ.
2.2. Kada se isti~e problem kotara
pomi{lja se ponajprije neku na “dr`avnu
upravnu jedinicu” (unité administrative d’É-tat, Staatsverwaltungseinheit) koja na jedno-
mu ograni~enomu dijelu nacionalnoga
ozemlja, uz djelokrug samouprave ili bez tak-
voga djelokruga, figurira kao “temeljni
upravni stupanj” (échelon primaire d’admi-nistration publique, grundlegende Stufe vonoeffenlichen Verwaltung), naspram vladi kao
vrhovnomu upravnom stupnju i, mo`ebitno
premda ne i nu`no, prema “pokrajini”,
“upravnomu okrugu”, ili sli~no, kao regio-
nalnomu upravnom stupnju. Kotar (district,Kreis) kao temeljni upravni stupanj uspo-
stavlja se, obi~no premda ne i nu`no, na jed-
nomu relativno uskomu dijelu ukupnoga na-
cionalnog ozemlja, u svakomu slu~aju jedno-
mu u`em od onoga dijela ozemlja {to ga
znadu regionalne oblasti obuhva}ati. Kotar u
tomu smislu rije~i, kao temeljni upravni stu-
panj i kao ispostava sredi{nje uprave podjed-
no, a mo`ebitno i kao lokalna zajednica,
predmnijeva postojanje op}inâ i gradova kao
temeljnih jedinicâ samouprave, a i sam
budu}i zajednicom stanovnikâ svojega po-
dru~ja i u`ih lokalnih zajednicâ.
Medjutim, temeljni upravni stupanj ne
mora biti ustrojenim kao kotar, kao dr`avna
upravna jedinica uz djelokrug samouprave ili
bez takvoga djelokruga, i ispostava sredi{nje
uprave podjedno, ve} se takav upravni stu-
panj mo`e uspostaviti i na razini neke od te-
meljnih samoupravnih oblastî, kao {to su to
gradovi i op}ine: to je, npr. bilo slu~ajem s
komunisti~kim komunalnim sustavom – kao
op}enito na~elo va`i da se u odnosnoj op}ini
ostvaruje sve funkcije vlasti i upravljanja dru-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 203
25 Za ideju o distinknosti ovlastî i oblastî (to~. (a)) – cf. papaPius XI., Quadragesimo anno, okru`nica papinska od 15.svibnja 1931., in Sto godinâ katoli~koga socialanog nauka..., supra, pp. 31. – 78., posebice pp. 54. – 55. (to~. 80., 81.);a za ideju o “istrajnosti i obnovi” – cf. papa Ioannes PaulusII., Sollicitudo Rei Socialis, okru`nica papinska od 30. pro-sinca 1987., in Sto godina katoli~koga socialnog nauka ...,supra, pp. 573. – 624., posebice pp. 574. – 576., a za duhpoduzetni{tva, l. c., p. posebice 583. (stavak 2. to~. 15.). Cf.B. [ulek, Hrvatski Ustav ili Konstitucija ..., supra, pp. 131.et s.; E. ^imi}, Izmedju tradicije i tradicionalizma ..., inRevija za sociologiju, Zagreb, 1 - 2/78, pp. 29. – 36. Zarazmahivanje “djelotvorbenih sila ozemljâ”(to~. (b)) – cf.B. Babac, Obnova hrvatskoga ̀ upanijskog ustroja – Ogledo hrvatskomu “histori~kom `upanijskom ustroju” -Osnove institucionalne analize..., supra. Cf. posebice I.Mecanovi}, Uprava i samouprava (Teorijski model zaRepubliku Hrvatsku) ..., supra. Onaj malo “so~niji”izri~aj –“ ̀ ive i ̀ ivotne sile ozemljenskih oblastî” izveden jeiz govora J.-P. Raffarin o prijekoj potrebitosti daljnjedecentralizacije u Francuskoj, koji izre~e ovo: “NotreRépublique, dans son fonctionnement, est fatiguée. Ellemanque des forces vives des territoires. La décentralisa-tion est un formidable moyen d’oxygéner la République”(Na{a se Republika u svojemu funkcioniranju zamorila.Nedostaju joj `ive sile (njezinih) ozemljâ. Decentralizacijajest strahovitim sredstvom da se Republiku rasvje`i) – cf. inLe Figaro, 18. srpnja 2002., ~lanak: “Raffarin lance lechantier de la décentralisation”, p. 4.). Za uravnote`ivanjepoliti~ko-upravnoga ustrojavanja po razinama (to~. (c)) –cf. E.Pusi}, Komuna i op}ina, Informator, Zagreb, 1981.,pp. 59. – 116.
gim dru{tvenim poslovima, osim onih {to ih
se glasom ustava ostvaruje u {irim dru{tveno-
-politi~kim zajednicama 26, a mo`e ga se, kao
{to je to slu~ajem u Francuskoj, uspostaviti i
na subregionalnoj razini, {to je tamo départe-ment kao odjel op}e uprave i ispostava sre-
di{nje uprave podjedno ili, kako se to tamo
ka`e, “dr`avna upravna oblast podvrgnuta
istomu ustrojstvu pod vla{}u prefekta, de-
koncentriranoga povjerenika sredi{nje vla-
sti”, te “pravno bi}e (osoba) distinktno na-
spram dr`avi koje personificira zajednicu
osobâ koje nastavaju njegovo podru~je za sva
prava i interese koji su im zajedni~ki” 27 .
U svakomu slu~aju, bilo ovako ili onako,
mora uvijek biti rije~i o “jedinicama” ili
“oblastima” koje imadu svojstvo pravne oso-
be, doti~no osobe javnoga prava (personnede droit public, Persoenlichkeit oeffentli-chen Rechts), zatim svojstvo ozemljenskoga
javno-pravnog tijela (organisme territorialjuridico-public, oeffentlich-rechtlicheGebietskoerperschaft), a osim toga i ozem-
ljensko vrhovni{tvo u granicama va`enja vla-
stitih poredaka (souveraineté territoriale àl’intérieur de la validité de leurs propres or-dres, Gebietshoheit innerhalb der Geltungihrer eigenen Ordungen)28.
Pri tomu, treba, medjutim, naglasiti da ona
svojstva – osobe javnoga prava, ozemljensko-
ga javno-pravnog tijela, te ozemljenskoga
vrhovni{tva u granicama va`enja odnosnih po-
redaka – pripadaju kotaru i drugim upravno-
politi~kim oblastima, ne i oblastima samou-
prave – potonjima se obi~no, barem u hrvat-
skoj tradiciji, priznaje, uz onaj samoupravni
djelokrug, upravni djelokrug na razini neke od
upravno-politi~kih oblastî, npr. da se gradovi-
ma prizna op}i upravni djelokrug kao i,
na~elno, kotarima, mo`ebitno onim ve}im
upravni djelokrug vi{lje upravno-politi~ke
oblasti, a op}inama “povjereni djelokrug upra-
ve”. Tako je bilo, npr., po ustrojstvu Banske
Hrvatske (1867./1868. – 1918.) po ve} spome-
nutomu Zakonu ob ustroju `upanija ..., etc. iz
god. 1886., naime da se gradovima priznavalo
op}i upravni djelokrug kao onaj od kotarske
upravne oblasti, a gradovima Zagreb, Osijek,
Vara`din i Zemun – op}i upravni djelokrug
`upanijske upravne oblasti29.
U svakomu slu~aju, osiguranje, s jedne
strane, racionaliteta obavljanja funkcijâ vla-
sti, doti~no funkcijâ od interesa za gradjanst-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.204
26 Za komunisti~ku op}inu – cf. u stavku 3. ~lanka 166.
Ustava S.R. Hrvatske (1945.(1963.) – 1989.)), Narodne
novine br. 8/74 (Us.S.R.Hr.).
27 Za francuski département - cf. G. Peiser, Le départe-ment, Dalloz, Paris, 1988., posebice za odnos départe-
menta prema regiji i op}ini – pp. 153. – 156., a za podje-
lu départementa na kotare, etc. – pp. 20. – 24. Cf. G.
Vedel – P. Delvolvé, Droit administratif, Presses
Univerisitaire de France, Paris, 1992., t. 2., 469. – 551.
28 Cf. R. Koenig, Grundformen der Gesellschaft – DieGemeinde,Rowohlt, Hamburg, 1958.; B. Babac i Zv. Lauc,
~lanci u Regija i regionalizacija ..., supra; B. Babac,
Obnova hrvatskoga `upanijskog ustroja ..., supra Za
razlu~enja u svezi sa svojstvima “javno-pravnoga tijela”,
etc. – cf., i to: H. Naunin, Verfassungsrecht der regiona-len Gemeindeverbaende, in H. Peters hrsg., Handbuch der
kommunalen Wissenschaft und Praxis, Springer Verlag,
Berlin, 1956., Erster Band, pp. 470. – 483.; Fr. Mayer,Region und Mittelstufe der Verwaltung – Bericht fuerDeutschland, in Fr. Mayer hrsg., Region und Mittelstufe
der Verwaltung, Schriften der Deutschen Sektion des
Internationalen Instituts fuer Verwaltungswissenschaften,
Bonn, 1976., Bd 2., pp. 131. – 162.; Chr. Mecking,
Hoehere Kommunalverbaende im politischenSpannungsfeld, Pro Universitate Verlag, Sinzheim, 1994.,
pp., posebice, 50. – 57. Cf. posebice G. Vedel – P.
Delovolvé, Droit administratif ..., supra, t. 2. pp. 469. –
551.; E. Pusi}, Komuna i op}ina, Informator, Zagreb,
1981., pp. 1. – 19., 106. – 116.
29 Cf. za, i to: (a) za `upanije - $$ 41. – 44. Zakona ob ustro-
ju `upanijaa i o uredjenju uprave u `upanijah i kotarih
(1886.), u Sbornik zakonah i naredabah od god. 1886.,
komad III., br. 8. (ZU@) (djelokrug `upanijâ u poslovih
upravnih)); $$ 5., 27. i 28. ZU@ (djelokrug `upanijâ u
poslovih samoupravnih); (b) za kotare - $$ 45. – 57.
ZU@); $ 76. ZU@ (`upanija i zemaljski prora~un); (c) za
vladin vrhovni nadzor - $ 75. ZU@, u svezi sa Zakonskim
~lankom II. od god. 1869. ob ustrojstvu autonomne hrvat-
sko-slavonsko-dalmatinske zemaljske vlade, u Sborniku
zakonah i naredabah od god. 1869., komad III., br. 5. Za
gradove – cf. u Zakonu o ustroju gradova (1895.), u
Sborniku zakonâ i naredaba od god. 1895., komad IX., br.
34.; za seoske op}ine i trgovi{ta koja ne imadu uredjeno-
ga magistrata – cf. u Zakonskomu ~lanku XVI. od god.
1870. o uredjenju op}ina i trgovi{tâ koja ne imadu ured-
jenoga magistrata, u Sborniku zakonah i naredabah od
god. 1871., komad III., br. 4. Cf. posebice M. Smrekar,Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u KraljevinahHrvatskoj i Slavoniji ..., supra, sv. 1. (1899.), pp. 12. –
34., 49. et s., 128. et s., 329. et s., 452. et s.
vo i dr`avu, te s druge strane, ekonomi~nosti
odpravljanja poslova u svezi s izvr{ivanjem
odnosnih funkcijâ, iziskuje uspostavljanje te-
meljnoga upravnog stupnja, bez obzira da li
na “kotarskoj” (lokalnoj) ili “okru`noj” (sub-
regionalnoj) razini. Prema svomu hrvatsko-
mu povijesnom iskustvu, to bi bilo na “kotar-
skoj” razini, koja se u danim razdobljima po-
kazala visoko-spodobnom u osiguravanju i
racionalnosti i ekonomi~nosti. En passant, to
bi ukazivalo da postoje}i ustroj, obuhva}aju}i
preko 500 jedinicâ lokalne i regionalne sa-
mouprave, odvojenih od svojih dr`avno-
upravnih dvojnikâ, doti~no bez temeljnoga
upravnog stupnja u obliku “kotara”, ne bi u
tomu smislu bio sukladnim.
2.3. Regionalni medjustupanj, doti~no
stupanj, a uspostavljanje kotara kao strogo
upravne oblasti i temeljnoga upravnog stup-
nja te, mo`ebitno i kao oblasti samouprave,
obi~no iziskuje ustrojenje kakve regionalne
upravno-politi~ke oblasti, a u hrvatskim prili-
kama neizostavno predmnijeva `upaniju kao
ozemljensku dr`avno-upravnu i samouprav-
nu jedinicu na regionalnoj razini, kao regiju,
mo`e, da{to izra`avaju}i to u najelementarni-
jim odrednicama, poprimiti, i to 30 :
(a) oblik “srednjega stupnja uprave” (eche-lon intermédiaire d’administration,Mittelstufe der Verwaltung), naspram
op}ini (commune, Gemeinde) kao gotovo
isklju~ivo samoupravnoj jedinici te kotaru
(district, Kreis) kao ni`em ali temeljnom
stupnju uprave – koji mo`e, kako u kojoj
nacionalnoj zajednici, figurirati i kao sa-
moupravna zajednica op}inâ svojega
ozemlja ({to je tipi~nim u njema~koj tradi-
ciji), kao i naspram vladi kao vrhovnoj
upravnoj oblasti, kao {to to, mo`e, npr., bi-
vati “upravni okrug” (département,Regierungsbezirk), npr. bavarski upravni
okrug;
(b) oblik “vi{ljega komunalnog saveza”(groupement communal supérieur, hoe-herer Kommunalverband ), doti~no oblik
regionalne samoupravne zajednice kao
ujedinjavanja u`ih ozemljenskih oblastî
(op}ine, gradovi i kotari) na regionalnoj
razini, naspram vladi kao nacionalnoj
oblasti, s jedne strane, te naspram op}ini i
kotaru kao temeljnim lokalnim oblastima,
npr. njema~ki “vi{lji komunalni savez” ili
hrvatska “zajednica op}ina” iz doba od
god. 1986. do god. 1990.;
(c) oblik “zajednice” (communauté,Gemeinschaft) na regionalnoj, ili kako se
to gdje ve} nazivlje: pokrajinskoj, etc., ra-
zini, doti~no “regionalne politi~ko-ozem-
ljenske zajednice” (communauté régiona-le politico-territoriale, regionale politi-sche Gebietsgemeinschaft (région,Region)); potonje, da{to, ovisi najvi{e o
tomu da li je odnosnoj zajednici priznata i
vlastitost “ozemljenskoga javno-pravnog
tijela” (corps publico-juridique territorial,o e f f e n t l i c h - r e c h t l i c h eGebietskoerperschaft), kao i ozemljensko
vrhovni{tvo u granicama va`enja njezinih
vlastitih poredaka (souveraineté territoria-le à l’intérieur de la validité de ses propresordres, Gebietshochheit innerhalb derGeltung ihrer eigenen Ordnungen)31.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 205
30 Cf. B. Babac, O problematici uobli~avanja regionalnogapoliti~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj, in B. Babac i
Zv. Lauc, Regija i regionalizacija u Hrvatskoj, Pravni
fakultet Sveu~ili{ta u Osijeku, Osijek, 1989., pp. (poglavi-
to), 9. - 21.; medjutim, za razmatranje stricto sensu raz-
vojnih sugleda problema - cf. Zv. Lauc, Samoorganiziranjeregija (Zajednica op}ina) i razvoj, ista knjiga, pp. 69. -
114. Cf. et Fr. Mayer hrsg., Region und Mittelstufe derVerwaltung, Schriften der Deutschen Sektion des
Internationalen Verwaltungsinstituts, Bonn, 1976., Band 2.
31 Cf. R. Koenig, Grundformen der Gesellschaft – DieGemeinde ..., supra; Fr. Mayer hrsg., Region undMittelstufe der Verwaltung ..., supra. ; B. Babac i Zv.
Lauc, ~lanci u Regija i regionalizacija ..., supra; B.
Babac, O problematici uobli~avanja regionalnoga poli-ti~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj ..., supra, pp.
(poglavito), 9. - 21. B. Babac, Obnova hrvatskoga `upa-nijskog ustroja ..., supra; H. Naunin, Verfassungsrechtder regionalen Gemeindeverbaende ..., supra; Fr.
Mayer, Region und Mittelstufe der Verwaltung – Berichtfuer Deutschland ..., supra; Chr. Mecking, HoehereKommunalverbaende im politischen Spannungsfeld ...,
supra. Za histori~ku hrvatsku `upaniju – cf. B. [ulek,
Hrvatski Ustav ili Konstitucija ..., supra, pp. 131. et s.;
I. Beuc, Povijest institucijâ vlasti Kraljevina Hrvatske,Slavonije i Dalmacije ..., supra.
2.4. Histori~ka hrvatska `upanija o~itova-
la se kao “samoupravna korporacija javnoga
prava” (corporation autogestionnaire dudroit public, Selbstverwaltungskoerperschaftvon oeffentlichen Recht), a to zna~i kao poli-
ti~ko-ozemljenska zajednica na regionalnoj
razini (cf. pod (c) supra)), {to je uklju~ivalo ne
samo ona tri javno-pravna svojstva – osobe
javnoga prava, ozemljenskoga javno-pravnog
tijela i ozemljenskoga vrhovni{tva u granica-
ma va`enja svojih poredaka, ve} se odlikova-
la i s jedinstvom regionalne uprave i samou-
prave, ovla{}u da prosudjuje pravednost i
dopu{tenost vi{ljih naredaba, te s visokim
ugledom (velikoga) `upana kao vladinoga
pouzdanika i ~elnika uprave i samouprve u
`upaniji, kao visokoga dr`avnog du`nosnika
op}enito 32 .
Treba re}i i to, a imaju}i na umu jednu od
nanovijih inicijativâ unutar Vije}a Europe,
naime onu za sklapanje zasebne Europske
Povelje o regionalnoj samoupravi te
slu{aju}i, da{to, i glas Ustava Hrvatskoga 33,
da se “regija kao politi~ko-ozemljenska za-
jednica” mo`e u tri podoblika o~itovati, i to:
(i) regija kao “zajednica planiranja” (ré-gion comme une circonscription deplanification, Plannungsregion ) -
kada joj se priznade ali ne ni ovlasti
upravne ni ovlasti financijalne ve}
samo ovlasti plansko-samoupravne
(usmjeravanje u planiranju);
(ii) regija kao “dr`avna upravna jedinica”
(région comme une circonscriptiond’administration, Verwaltungsregion)
- kada joj se uz one ovlasti plansko-sa-
moupravne, ili bez takvih, priznade, u
ve}oj ili manjoj mjeri, i ovlasti uprav-
ne i ovlasti financijalne, npr. “upravni
okrug s ograni~enim djelokrugom sa-
mouprave”, ili “~isti upravni okrug”;
(iii) regija kao “totalna zajednica” ili
“globalno dru{tvo” (région commeune communauté globale, Region
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.206
32 Cf. R. Koenig, Grundformen der Gesellschaft – DieGemeinde ..., supra; B. Babac i Zv. Lauc, ~lanci u Regijai regionalizacija ..., supra; B. Babac, Obnova hrvatsko-ga `upanijskog ustroja ..., supra Za razlu~enja u svezi sa
svojstvima “javno-pravnoga tijela”, etc. – cf., i to: H.
Naunin, Verfassungsrecht der regionalenGemeindeverbaende ..., supra; Fr. Mayer, Region undMittelstufe der Verwaltung – Bericht fuer Deutschland..., supra; Chr. Mecking, Hoehere Kommunalverbaendeim politischen Spannungsfeld ..., supra. Za histori~ku
hrvatsku `upaniju – cf. B. [ulek, Hrvatski Ustav iliKonstitucija ..., supra, pp. 131. et s.; I. Beuc, Povijestinstitucija vlasti Kraljevina Hrvatske, Slavonije iDalmacije ..., supra. U svezi s gornjim karakterizacija-
ma hrvatske `upanije posebice a regionalne upravno-
politi~ke oblasti op}enito, u svojemu spisu Lokalni pos-lovi hrvatskih `upanijâ u svjetlu razli~itih europskihtradicijâ, in Zbornik Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u
Zagrebu, Zagreb, 1997., 5/97, pp. 497. – 559., posebice
na str. 500., bilj. br. 8., I. Kopri}, pozivom na L. [turma,
isti~e “tri minimalna zahtjeva za autonomiju lokalne
samouprave”, doti~no (1) pravnu osobnost; (2) pravo
vlasni{tva; (3) nadle`nost i ovlast za izvr{ivanje javnih
poslova na lokalnoj razini. Vrhu toga, mora se re}i da je
onaj prvi zahtjev – pravna osobnost (to~. (1)), {to zna~i
svojstvo pravne osobe, neprecizno odredjen: bitnijim je
re}i “osoba javnoga prava”, {to onda uklju~uje kao pri-
padak i svojstvo pravne osobe op}enito. [to se pak ti~e
ona ostala dva zahtjeva (to~. (2), (3)), treba re}i da su to
implikacije onih svojstava {to smo ih gore istakli, a {to je
potanje bilo razradjeno, u prosudbama i ras~lambama o
hrvatskim “zajednicama op}inâ kao samoupravnim
dru{tveno-politi~kim zajednicama”, ve} u na{emu spisu
od god. 1989.: O problematici uobli~avanja regionalno-ga politi~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj, in B.
Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija ..., supra, pp.
5. – 68., posebice pp. 23. – 40., 50. – 57.
33 Cf. npr. Recommandation du Conseil de l’Europe no.34(1997.) sur le l’avant-projet de la Charte Européennede l’autonomie régionale, Strasbourg, 5. - 7., lipanj
1997. Cf. Ustav Republike Hrvatske –Izvorni tekst.
Narodne novine br. 56/90 (Us.R.Hr.-90), poglavito odre-
dea stavaka 1. - 3. ~lanka 131., u svezi s odredbom stav-
ka 2. ~lanka 128. - koji, medjutim, nije davao previ{e pre-
poznatljive nazna~nice o tomu da li se `upanije kao jedi-
nice lokalne uprave i samouprave zami{lja s obzirom na
tamo nazna~eno izra`avanje - od strane `upanija - “povi-
jesnih te prometnih i gospodarskih ~imbenika”, kao i nji-
hove “sposobnost biti prirodnom samoupravnom cjeli-
nom u sklopu Republike” kao ustrojstvo regionalno ili
ustrojstvo sub-regionalno – glasom samoga teksta
Us.R.Hr.-90., `upanija je “jedinica lokalne samouprave i
uprave”! Glasom zakona od godine 1992. - cf. infra -
`upanije su temeljni upravni stupanj, upravna oblast prve
molbe, naspram vladi kao drugoj i vrhovnoj upravnoj
oblasti, ne{to poput francuskoga départementa - cf. infra.
Medjutim, glasom Promjene Ustava Republike Hrvatske
(Narodne novine br. 113/2000 (Pr.Us.R.Hr.), stavci 2. i 3.
~lanka 129., stavci 2. i 3. ~lanka 129-a., doti~no stavci 2.
i 3. ~lanka 133. Ustava Republike Hrvatske – Pro~i{}eni
tekst, Narodne novine br. 41/01, 55/01 (Us.R.Hr.-Pro~.)),
“`upanija je jedinica podru~ne (regionalne) samoupra-
ve”, a “podru~je se `upanije odredjuje na na~in propisan
sa zakonom”.
als gesamte Gemeinschaft) - kada joj
se uz one ovlasti upravne i financial-
ne priznade ovlasti samouprave
op}enito, a ne samo u planiranju 34 .
Ipak, ma u kojemu od onih oblikâ bila
ustrojenom, regija kao politi~ko-upravna
tvorba predmnijeva jaku upravu, i s tim osi-
guranu upravnu podr{ku u svojim razvojno-
gospodarskim i kulturalnim nastojanjima,
uspostavljenu na nekomu temeljnomu ali
u`em upravnom stupnju, bio to “kotar” - kao
{to je to slu~ajem, npr. u Bavarskoj, ili u
Banskoj Hrvatskoj (1867. (1868.) – 1918.)),
ili “département ” – kao {to je to slu~ajem u
Francuskoj.
Takvo vrstanje medjustupanjskih oblika
nipo{to ne isklju~uje da se instituciju “vi{lje-
ga komunalnog saveza” uspostavi kao regiju
u nekomu od onih podoblika {to ih se istaklo
- kao {to je to, npr., bio slu~aj s nekada{njim
hrvatskim “zajednicama op}ina kao samou-
pravnim dru{tveno-politi~kim zajednicama”
(communautés des communes en tant quecommunautés politico-sociales autogestion-naires, Gemeindengemeinschaften alsselbstverwaltende gesellschaftlich-politischeGemeinschaften (1974. - 1986.)). U svezi s
ovima potonjima mo`e se, en passant, primi-
jetiti da su utjelovljivale jedinstvo “zajednice
op}inâ” svojega ozemlja, “regionalne samou-
pravne zajednice”, te u zna~ajnomu broju
stvarî srednjega upravnog stupnja ili prvoga
upravnog stupnja.
Na isti na~in, takvo vrstanje ne isklju~uje
ni to da se srednjemu upravnom stupnju,
upravnomu stupnju na regionalnoj ili subre-
gionalnoj razini, kao {to je to, npr. bavarski
upravni okrug (Regierungsbezirk) – {to je
regionalna razina, ili francuski odjel op}e
uprave, doti~no upravni okrug (département)– {to je subregionalna razina, ne pridoda i
ovlasti samouprave, uklju~uju}i tu da{to i za-
jedni{tvo u planiranju ({to, dodu{e, nije, koli-
ko je nama poznato, zasada slu~ajem ni u
Njema~koj ni u Francuskoj).
Kona~no, mogu}im je da srednji stupanj
uprave, vi{lji komunalni savez i regija supo-
stoje kao odjelita upravno-politi~ka ustrojst-
va, ali da nadle`na upravna vlast, a to je ona
na srednjemu stupnju kao vi{lja upravna
oblast - poklapala se takva ustrojstva ozeml-
jenski ili ne - otpravlja upravne poslove u sve-
zi s odlu~ivanjem gradjanâ, doti~no njihovih
samoupravnih tijelâ unutar takvih ustrojstava,
kao {to je to slu~ajem, npr., u Njema~koj,
doti~no u Bavarskoj : u potonjoj njema~koj
zemlji supostoje tri upravno-politi~ke ustano-
ve na regionalnoj razini, a to su “regija”,
“vi{lji komunalni savez” te “upravni okrug”, i
te se ustanove u Bavarskoj, za razliku od osta-
lih njema~kih zemalja, ako u potonjima regio-
nalne upravno-politi~ke utanove uop}e i po-
stoje, ozemljenski poklapaju35.
Da{to, kada se ovdje raspravlja o obnovi
hrvatske `upanije, i kotara u njezinomu sklo-
pu, pomi{lja se na ̀ upaniju kao regiju, i to na
`upaniju kao regiju u smislu globalne zajed-
nice na regionalnoj razini (cf. to~. (iii) su-
pra)). Da se odgovori na pitanje koliko se po-
vijesno hrvatska `upanija razvojno o~itovala
kao regija, bilo bi potrebitim provesti suklad-
na istra`ivanja, ali da su razvojne - gospodar-
ske i kulturalne, pa i politi~ke - mogu}nosti
regije, a da{to i `upanije kao regije, velikim,
smatra se gotovo neprijepornom dru{tvenom
dato{}u. Da bi odnosne mogu}nosti bile do-
statno iskoristljivim na nekoj razini eficient-
nosti i tradicije u prijepletu, sukladna uprav-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 207
35 Za “vi{lji komunalni savez” – cf. H. Naunin,
Verfassungsrecht der regionalen Gemeindeverbaende..., supra, a za “zajednice op}inâ kao samoupravne
dru{tveno-politi~ke zajednice” - cf. B. Babac i Zv. Lauc,
~lanci u Regija i regionalizacija ..., supra; za francuski
“département” – cf. Fr. Luchaire et Yv. Luchaire, Ledroit de la décentralisation, Presses Universitaires de
France, Paris, 1963., pp. 309. – 346.; za francusku “regi-
ju” (région ) – cf- isti, pp. 349. – 395., te J.-M. Pontier,
La Région, Dalloz, Paris, 1988., posebice pp. 1. – 58.; za
“bavarski slu~aj” – cf. Fr. Mayer, Region undMittelstufe der Verwaltung – Bericht fuer Deutschland..., supra; Chr. Mecking, Hoehere Kommunalverbaendeim politischen Spannungsfeld ..., supra.
34 Cf. B. Babac, O problematici uobli~avanja regionalno-ga politi~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj ..., supra,
pp. (poglavito), 9. - 21. Cf. et Fr. Mayer hrsg., Regionund Mittelstufe der Verwaltung ..., supra.
na podr{ka mora biti osiguranom, a tu onda
opetoma izranja problem ustrojenja (samo)-
upravnoga u njezinomu sklopu.
2.5. Neodvisno o svemu tomu, histori~ka
hrvatska `upanija, ba{ s razloga toga {to se
o~itovala kao ozemljenska samoupravna kor-
poracija javnoga prava, uklju~ivala je svojstva
nadlokalne, {to }e re}i regionalne, globalne
zajednice, poklapaju}i se s odgovaraju}im,
dodu{e iznimno postoje}im, okru`jima vla-
sti, kao {to su vojska, sigurnosne slu`be, etc.,
te ujedinju}i u sebi i udru`bu lokalnih zajed-
nicâ i lokalnih tijelâ vlasti objedinjuju}i nji-
hovo djelovanje na regionalnoj razini (nje-
ma~ki vi{lji komunalni savez), kao i regiju,
doti~no zajednicu planiranja gospodarskoga,
dru{tvenog i kulturnog razvoja autohtonih re-
gionalnih u nacionalno zajedni{tvo utjelovl-
jenih vrednotâ36 .
S tim u svezi, stvarju je, da{to, zasebnih
razmatranjâ da li postoje}a hrvatska `upanija
ispunjava iz Nacrta Europske povelje proizla-
ze}e pretpostavke za funkconirati kao “regi-
ja”, kao “regionalna zajednica”, kao regio-
nalno politi~ko-upravno ustrojstvo op}enito.
Medjutim, ono {to je u svezi s tim sigurnim
jest da hrvatska `upanija mo`e odnosne pret-
postavke ispuniti ako bi ju se ustrojilo za do-
statno prostrano ozemlje te broj stanovnikâ
(ne mora biti ba{ 700.000 `iteljâ, ali ne bi
smjelo biti previ{e ispod toga), te joj se u ok-
viru sukladnoga zajedni{tva pridalo pravni
polo`aj ozemljenske samoupravne korpora-
cije javnoga prava.
U svakomu slu~aju, s motri{ta lokalne i
regionalne samouprave nacionalna dr`ava
(Dr`ava-Nacija) o~ituje se kao politi~ki pro-
stor unutar kakvoga se, na temelju vladavine
idejâ o osobnoj slobodi, gradjanskoj jedna-
kosti i dru{tvenoj pravednosti, uobli~uje
ustrojstvo lokalne i regionalne samouprave i
uprave (constitution d’autonomie et d’admi-nistration locale et régionale, Verfassung
der lokalen und regionalen Selbstverwal-tung und Verwaltung) spodoban da unutar
dinamike nacionalnoga `ivota u ukupnosti:
(a) razmahiva odnosnoj nacionalnoj zajedni-
ci sukladno dru{tveno zajedni{tvo (com-munion sociale, soziale Vergemeinsc-haftung) op}enito a unutar lokalnih i re-
gionalnih ozemljenskih zajednicâ
posebice, dru{tveno zajedni{tvo osobno
dostojanstvenih, a medjusobno slobodnih i
jednakih pojedinaca;
(b) osmi{ljava ~itavo nacionalno politi~ko-
upravno ustrojstvo s predanjem (tradi-tion, Ueberlieferung) kao povijesno
`ivim dijelom nacionalne pro{losti i na taj
na~in nacionalnoga i socialne duhovne
istrajnosti i obnove kroz modernitet su-
kladan iz na~ela o odr`ljivomu razvoju iz-
vedenim zahtjevima za primjenom suvre-
mene tehnologije;
(c) za ostvarivanje dr`avotvorne misli i praxi-
sa narodnoga glasom ideje o va`enju te-
meljnih slobodâ i pravâ, odvajanja vlastî,
vrhovni{tva nacionalnoga, {to zna~i,
naro~ito, razvijanje osebujno nacionalne
pravne kullture (culture juridique spécifi-quement nationale, Rechtspflege eige-nartig national ), doti~no duha prava i
pravne dr`ave 37 .
Bez takvih visoko-spododnih lokalnih i
regionalnih upravno-politi~kih oblastî nijed-
na nacija ne mo`e posjedovati duha slobode,
~imbenika koji je spiritus movens onih
stremljenjâ naroda koja zaprije~uju svaki de-
spotizam, omogu}uju}i tako da odlu~ni utje-
caj na dru{tvo u cjelini, na cjelinu nacional-
noga ̀ ivota, vr{e zakoni i moralitet zajednice,
pa se i upravljanje od strane vlastî o~ituje kao
moralna sila oslonjena na slobodu i svijest o
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.208
36 Cf. B. Babac, O problematici uobli~avanja regionalno-ga politi~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj ..., supra,
pp. (poglavito), 9. - 21. Cf. et Fr. Mayer hrsg., Regionund Mittelstufe der Verwaltung ..., supra.
37 Cf. u prilozima u naro~ito H. Peters, Handbuch der kom-munalen Wissenschaft und Praxis, Springer Verlag,
Hamburg, 1956., Band I.Cf. et B. Babac, O nekim op}improblemima uobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojst-va u svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategija razvo-ja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra,
br. 1/92, pp. 41. - 76.(I.), 2/92, pp. 193. - 235.(II.), pogla-
vito I., pp. 45. - 47., II., pp. 193. - 204.
odgovornosti 38 . S takvih i drugih razlogâ,
morati }e se ne{to potanje re}i o dinamici lo-
kalne i regionalne samouprave i nacionalne
dr`ave.
3. DINAMIKA LOKALNE I REGIONALNE SAMOUPRAVE I NACIONALNA DR@AVA (DR@AVA-NACIJA)
3.1. Nacionalnu dr`avu mo`e osebujna
dru{tvena dinamika lokalne i regionalne sa-
mouprave odlikovati, {to }e re}i dinamika {to
ju su-odredjuje i sudjelovanje gradjanâ u po-
liti~komu odlu~ivanju, izravno ili preko svo-
jih predstavnikâ, unutar svojih lokalnih i re-
gionalnih zajednicâ takvim da imadu, kako
se to ka`e u Europskoj povelji o lokalnoj sa-
moupravi te u Nacrtu Europske povelje o re-
gionalnoj samoupravi, pravo i djelotvorbenu
sposobnost da u okviru zakona uredjuju i
upravljaju uz vlastitu odgovornost i na korist
svojih gradjanâ, bitan dio javnih posala, da-
kle da odlu~uju, kako se to ka`e u izvornomu
tekstu Ustava Hrvatskoga (1990.), “o potre-
bama i interesima od lokalnoga zna~enja”,
doti~no da odlu~uju, kako se to ka`e u
Promjeni Ustava Hrvatskoga (2000./2001.),
“o obavljanju poslova iz lokalnoga djelokru-
ga s kojima se neposredno ostvaruje potrebe
gradjanâ”, doti~no o “poslovima od regional-
noga zna~enja” 39 .
Kao {to je to ve} bilo re~eno, povijesno
uvidjaju}i, hrvatsko politi~ko-upravno ustroj-
stvo pokazuje zna~ajne variacije vrhu svojega
uobli~avanja po razinama, s tim {to treba pri-
mijetiti da se u ukusu onodobnih zakonotvo-
raca izra`avalo, prete`ito, priklanjanje uo-
bli~avanju u tri razine - kotarske upravne
oblasti kao upravne oblasti prve molbe i te-
meljni upravni stupanj podjedno, uz gradove
i op}ine kao temeljne oblasti samouprave,
`upanijske upravne oblasti kao upravne obla-
sti druge molbe, a samo iznimno i prve, pod-
jedno i kao oblasti samouprave, te vladine
upravne oblasti - kao vrhovne upravne oblasti
i iznimno oblasti druge ili prve molbe – gla-
som na~ela podrednosti i op}e zaporke. Ono
{to je jo{ va`nijim, uobli~avanje u tri razine u
hrvatskim prilikama zna~i ne samo ustroja-
vanje srednjega stupnja uprave, i ne samo po-
liti~ko-ozemljenske jedinice, ve} ba{ global-
ne zajednice na regionalnoj razini. Ali, bilo
da su ukusi politi~kih odlu~ivateljâ bili u
smjeru oblikovanja politi~ko-upravnoga
ustrojstva u dvije razine ili onoga u tri razine,
uvijek je pri tomu kao istaknuta “upravno-po-
liti~ka tvorba” figurirao kotar kao upravna
oblast te, mo`ebitno, i oblast samouprave.
Naravno, s motri{ta tradicije, ispravnije: s
motri{ta prianjanja nekoj osebujnoj tradiciji,
lako je pokazati da obnova “histori~koga
`upanijskog ustroja” u Hrvatâ predmnijeva i
uklju~uje ustrojavanje kotarskih upravnih
oblasti. Medjutim, temeljnijim je pitanjem
za{to prianjati ovoj ili onoj tradiciji, a ovdje
se zagovara da je opravdanim samo u slu~aju
ako se mo`e takvu usmjeridbu opravdati raz-
lozima eficientnosti, a pre`ivljavanje hrvat-
skoga kotara u ovomu ili onomu obliku po-
kazuje nam, ako mo`da jo{ i ne dokazuje, da
to mora imati neku svezu s kakvo}ama toga i
takvoga ustrojstva po crti efieientnosti s jed-
ne strane, te po crti prihva}enosti od strane
hrvatske populacije s druge strane.
3.2. Dok se u suvremenim hrvatskim pri-
likama obnovilo gradove i op}ine kao temelj-
ne oblasti samouprave, a `upaniju kao te-
meljnu upravnu oblast, posvema drug~ije sto-
je stvari s kotarom naspram gradu i `upaniji.
Kako se to ve} naprijed bilo nazna~ilo, gla-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 209
38 Cf. Al. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, M.
Th. Génin, Paris, 1960.(1835.), t. 1., pp. 93. – 96. Cf. Fr.
Mayer hrsg., Region und Mittelstufe der Verwaltung ...,
supra. Cf. et B. Babac, O problematici uobli~avanjaregionalnoga politi~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj..., supra, pp. (poglavito), 43. – 50. Za ideju o vlasti kao
moralnoj sila koja upravlja ljude prema op}emu dobru –
cf. papa Paulus VI., Gaudium et Spes, pastoralna konsti-
tucija od 7. prosinca 1965., p. 266. (to~. 74.).
39 Cf. u ~lanku 128. Us.R.Hr.-90, supra, doti~no u ~lanku
134. Us.R.Hr.-Pro~., supra. [to se ti~e idejnih zasadâ
lokalne samouprave, Us.R.Hr. ne sadr`i, kao {to to jest
slu~aj s medjunarodnim listinama - cf. u bilje{kama infra,
nikakve nazna~nice, osim, mo`da, one da narod ostvaru-
je vlast s izborom svojih predstavnika i s neposrednim
odlu~ivanjem - cf. u stavku 3. ~lanka 1. Us.R.Hr., supra.
som zaklju~aka “Velikoga Sabora
Hrvatskog” od god. 1861. zazivlje se kotar i
kao samoupravnu oblast, a isto je tako gla-
som Zakona ob ustroju politi~ke uprave u
Kraljevini Hrvatskoj, Slavoniji i Dalmaciji od
god. 1870. – kada kotar figurira (1870. –
1874.) i kao samoupravna oblast. Glasom
pak komunisti~kih zakonâ o narodnim odbo-
rima (1946., 1949., 1952., 1955.) kotar je i
samoupravnom obla{}u i temeljnim uprav-
nim stupnjem (1945. – 1955.), a zatim sred-
njim upravnim stupnjem (1955. – 1963.).
Glasom Ustava Hrvatskoga od god. 1963. ko-
tar je, kao {to je to ve} re~eno, figurirao kao
regionalno politi~ko-upravno ustrojstvo
(1963. – 1967.).
Suprotivno tomu, glasom Zakona o poli-
ti~koj upravi u Kraljevini Hrvatskoj,
Slavoniji i Dalmaciji od god. 1874. kotar
(pod`upanija kao ove}i kotar) figurira (1874.
– 1886.) isklju~ivo kao upravna oblast, te
glasom Zakona ob ustroju `upanijâ i o ured-
jenju uprave u `upanijah i kotarih od god.
1886. kotar figurira (1886. – 1918.)
isklju~ivo kao upravna oblast (prve molbe),
do~im glasom kraljevsko-jugoslavenskih za-
konâ (1918. – 1939.) te zakonâ Banovine
Hrvatske (1939. – 1941.) i kao samoupravna
oblast, za razliku od Nezavisne Dr`ave
Hrvatske (1941. – 1945.) – kada kotar opeto-
ma figurira isklju~ivo kao upravna oblast.
Bilo da je bio isklju~ivo upravnom obla{}u ili
i samoupravnom obla{}u, kotar je samo po
onomu zakonu od god. 1874. figurirao unutar
ali dihotomnoga politi~ko-upravnog ustrojst-
va, i to isklju~ivo kao upravna oblast (prve
molbe).
Problematiziranje kotara ~ini potrebitim
da se vi{e-razinsku uobli~enost nacionalnoga
politi~ko-upravnog ustrojstva razmatra i u
svezi s koncepcijom lokalne i regionalne sa-
mouprave, s koncepcijom kakva sadr`i,
naro~ito, definiciju javnih posala s obzirom
na kompetencije lokalnih i regionalnih jedi-
nicâ, doti~no oblasti, zatim i u svezi sa {iri-
nom nadzornih ovlasti vi{ljih tijelâ nad dje-
latni{tvom ili aktima ni`ih tijelâ, kao i u sve-
zi s opsegom financialne samostalnosti lokal-
nih jedinicâ, doti~no oblastî.
3.3. Ono {to se nikako ne bi smjelo iz
vida ispu{tati jest to da uobli~avanje hrvat-
skoga politi~ko-upravnoga ustrojstva po razi-
nama ovisi o tomu kakvim }e biti modus,
kako }e se, s obzirom na nu`nost i ustavom
progla{enu du`nost da se uva`ava i obdr`ava
“pozitivnu hrvatsku dr`avno-pravnu tradici-
ju” op}enito, te da se `upanije ustroji i uz
izra`avanje povijesnih, doti~no tradicional-
nih, ~imbenikâ, unutar teku}ih procesâ ob-
navljanja i moderniziranja hrvatskoga grad-
janskog dru{tva i (re)konstituiranja Hrvatâ i
Hrvatske kao Dr`ave-Nacije, obnoviti i mo-
dernizirati “histori~ki `upanijski ustroj” u
Hrvata 40 . A histori~ki `upanijski ustroj poz-
naje i priznaje kotar ne samo kao po~elo svo-
jega ustrojavanja, ve} i kao svoju istaknutu
sastavnicu.
Smatra se, naime, da se u dr`avotvornoj
misli i praxisu Hrvatskoga naroda - u njego-
voj te`nji prema vrhovni{tvu, prema konsti-
tuiranju sebe kao Dr`ave-Nacije (Ètat-Nation, Nationalstaat ) - isti~e, ali ne samo
kao povijesna datost, kao ne{to {to je samo
jedan neobi~ni skup dogadjanja unutar povi-
jesti kao sudbonosno zna~ajnih pojedina~nih
suvislostî (M. Weber), ve} kao tradicija, a to
zna~i, da se ponovi, kao “povijesno `ivi dio
pro{losti nacionalne” (E. ^imi}) 41, kao ose-
bujna i samo Hrvatskoj i samo po Hrvatima
stvorena i usavr{avana politi~ko-upravna tvo-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.210
40 Za zna~enje politi~ko-upravnoga ustrojstva unutar proce-
sa obnove i modernizacije hrvatskoga gradjanskog
dru{tva te rekonstituiranja hrvatske Dr`ave-Nacije - cf. in
B. Babac, Le régime semi-présidentiel, la reconstitutionde l’”Etat-Nation”, et la responsabilité administrative -Le cas croate - Énonciations préliminaires, contribution
écrite pour la Conférence annuelle du Groupe Européen
d’Administration Publique, Leuven, Belgique, 10 - 13
Septembre 1997., objavljeno u Pravni vjesnik, Osijek,
1997., 3 – 4/97, pp. 279. – 306.
41 Cf. E. ^imi}, Izmedju tradicije i tradicionalizma ...,
supra. Za “povijest kao znanosti o uzro~nomu ura~una-
vanju va`nih, doti~no sudbonosnih, pojedina~nih suvislo-
stî” – cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft –Grundriss der verstehenden Soziologie, J. C. B. Mohr (P.
Siebeck), Tuebingen, 1976. (1922.), pp. 14. – 16.
revina, hrvatski `upanijski ustroj (constitu-tion des comitats croates, kroatischeGespanschaftsverfassung).
Rije~ je tu o starodrevnoj (preko 1300 go-
dina staroj) hrvatskoj nacionalno-politi~koj,
doti~no upravno-politi~koj, gospodarskoj i
kulturalnoj ustanovi i ustroju, takvoj da se po
svojoj izvornosti i promi~benoj razvojnosti te
javno-`ivotnoj ukorijenjenosti, moglo bi se
re}i i moralo bi se kazivati, o~ituje kao vred-
nota koja zavrjedjuje, s obzirom da potvrdju-
je i utvrdjuje njegovu prepoznatljivost (iden-tifiabilité, Weseneinheitlichkeit), u}i u rizni-
cu vrednotâ svjetske zajednice narodâ, kao
ne{to poput onoga {to se tvrdi za rimsko pra-
vo. A i hrvatske kne`evine (st. VII.), te
Samostalna Hrvatska Dr`ava (st. VIII. i st.
XIX.), ba{ kao i Kraljevstvo Hrvata (st. X. i
st. XI.), i jesu se razvili na temeljima `upske
kao dru{tvene i politi~ke organizacije u
Hrvatâ op}enito.
Osim svega, `upanije su, ali ne samo u
doba Kraljevstva Hrvatâ (st. X. i st. XI.), ve}
i tijekom obdr`avanja hrvatske dr`avnosti
unutar dr`ava-nasljednicâ krune Zvonimiro-
ve: zajedni~koga kraljevstva hrvatsko-ugar-
skoga (st. XII do st. XVI.), kasnije ukloplje-
noga u carstvo krune austrijanske (st. XVI.
do st. XX.), imale pravni polo`aj samouprav-
ne korporacije javnog prava, “odlikuju}i se i
kao ustavni stra`ari, prigledaju}i vladi, da se
ustav ne povrjedi” (B. [ulek), bivaju}i sre-
di{tima hrvatskoga nacionalnog ̀ ivota i s raz-
loga toga “ustanove narodu uvijek mile” (M.
Smrekar) 42 .
Unutar tradicije kao “povijesno ̀ ivoga di-
jela nacionalne pro{losti” (E. ^imi}), kao i s
motri{ta cjelokupnosti (intégralité, Vollstae-ndigkeit) dr`ave, va`nim je to da se iz rano-
hrvatskih `upâ, doti~no kne`evinâ (st. VII.), i
kasnije `upanijâ Samostalne Hrvatske
Dr`ave (st. VIII. i st. IX.) ba{ i jest razvilo
Kraljevstvo Hrvatâ (st. X. i st. XI.), {to }e re}i
teritorializacija hrvatskoga dru{tva i njojzi
usporedno narastanje Samostalne Hrvatske
Dr`ave i Kraljevstva Hrvatâ 43 .
3.4. Da{to, sve to navodi na motri{te da
ustrojstvo lokalne uprave i samouprave kako
ga se u smislu Ustava Hrvatskoga uspostavi-
lo godine 1992., s ustrojavanjem op}inâ i
gradova kao jedinicâ lokalne samouprave, te
`upanijâ kao jedinica lokalne uprave i sa-
mouprave, nipo{to nije imalo nekoga ve}eg
zna~enja s motri{ta obnove hrvatskoga `upa-
nijskog ustroja, ve} da je prije bila rije~ o
prvomu i nu`nomu ali s tim ne i dostatnomu
koraku, a to je uspostavljanje samo nekih
premda najnu`nijih zasadâ hrvatskomu ustro-
ju dr`avne uprave i lokalne i regionalne sa-
mouprave u funkciji okon~anja gradjanskog
preokreta (1989. - 1993.) i obrane te
u~vr{}enja netom ste~enoga, doti~no ponov-
no izvoj{tenoga, nacionalnog vrhovni{tva,
{to je iziskivalo da se preustroji naslijedjeni
komunisti~ki “komunalni sustav”. To nas, s
druge strane, navodi i na motri{te da netom
izvedeno preustrojenje (od god. 2000./2001.)
zna~i jo{ ve}i otklon od usmjerivanja poli-
ti~koga djelovanja sa zahtjevom za obnovom
“histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvatâ,
naime s obzirom na okolnost da se `upaniju
svelo isklju~ivo na jedinicu (regionalne) sa-
mouprave, a i sve ostale ozemljenske oblasti,
jedinice lokalne samouprave (gradovi i
op}ine) odijelilo od dr`avne uprave 44 .
Naime, komunisti~ko-mitski komunalni
sustav bio je obrazac i praxis ali ne samo i ne
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 211
42 Nazna~enja su od odonsnih pisaca - cf. B. [ulek, HrvatskiUstav ili Konstitucija, Zagreb, 1882., pp. 131. et s.; M.
Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu uKraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, sv. 1.
(1899.), pp. 129. et s.
43 Cf. B. Babac, Obnova hrvatskoga `upanijskog ustroja..., supra.
44 Cf. B. Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanjapoliti~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjemnacionalnih strategijâ razvoja Hrvatske i hrvatskogagradjanskog dru{tva ..., supra, 1/92, pp. 41. - 76.(I.),
2/92, pp. 193. - 235.(II.), odsj. 3. @upanijski ustroj. [to se
ti~e zakonskih naslova za ustrojavanje lokalne uprave i
samouprave u Republici Hrvatskoj - cf., i to: (a) Zakon o
lokalnoj samoupravi, Narodne novine br. 33/01 (Z.L.S.);
(b) Zakon o Gradu Zagrebu, Narodne novine br.
62/01(Z.G.Z.); Zakon o podru~jima `upanija, gradova i
op}ina u Republici Hrvatskoj, Narodne novine br. 10/97,
124/97, 50/98, 117/99, 128/99, 44/00, 129/00, 92/0,
79/02, 83/02 (Z.P.@.)
prvenstveno lokalne samouprave, ve} ustro-
javanja politi~kih institucijâ op}enito, naime
da se one vi{lje i {ire (republika, federacija)
izvodi iz onih ni`ljih i u`ih (op}ine i kotari,
kasnije samo op}ine), {to je bilo, osim svega,
i zloporabom povijesnoga nasljedjâ od hrvat-
skih `upâ i `upanijâ.
Bilo je to dotjerano do samoga apsurda,
po prvi puta glasom odnosnih ustavâ (hrvat-
skoga i saveznoga) od godine 1963., i to na
taj na~in {to se imalo ~lanove kotarskih
skup{tina (1963. - 1967.) i Sabora Hrvatske
kao SR Hrvatske (1963.(1945.) - 1990.)) bi-
rati, i biralo se, po na~elu “delegacije op}ine
kao osnovne zajednice gradjanâ i radnih lju-
dî” (commune comme une communautéfondamentale des citoyens et des hommes-travailleurs, Gemeinde als grundlegendeGemeinschaft der Buerger und derArbeitsleuten), ali kao izvedenica iz na~ela
op}enitijega: da je u “op}ini kao osnovnoj
dru{tveno-politi~koj zajednici” (communecomme une communaute politico-socialefondamentale, Gemeinde als grundlegendegesellschaftlich-politische Gemeinschaft)samoupravljanje gradjanâ osnovom jedinst-
venoga dru{tveno-politi~kog sustava”, pa da
se iz razloga toga u njojzi “stvaraju i ostvaru-
ju oblici iz kojih proizlaze organi koji vr{e
funkcije vlasti” 45, oblici koji isklju~uju po-
stojanje kotara kao dr`avne upravne jedinice,
kao temeljnoga upravnog stupnja te,
mo`ebitno, i kao oblasti samouprave.
3.5. Medjutim, s najnovijim Zakonom o
lokalnoj i podru~noj (regionalnoj) samoupra-
vi od god. 2001. - koji sadr`i jo{ manje osno-
vâ za obnovu `upanijskoga ustroja nego onaj
Zakon o lokalnoj samoupravi od god. 1992. -
jo{ se vi{e pogor{ava stvar s obnovom hrvat-
skoga `upanijskog ustroja i, u njegovomu
sklopu, kotara kao temeljnoga upravnog
stupnja, i to s tim, najsa`etije, {to se:
(a) ustavno-pravno – ne uspostavlja takve
ustavne zasade “regionalizacije”, doti~no
ustrojavanja `upanijâ, da nije mogu}im
~ak ni relativno operacionalno zaklju~iti
na to kako se namjerava nacionalno-kultu-
ralno osmisliti regionalizaciju hrvatskoga
nacionalnog prostora, kao ni na to kako se
zami{lja `upaniju, ali ne samo kao jedini-
cu na regionalnoj razini, ve} i kao “glo-
balnu zajednicu”, doti~no dru{tvo, te kao
udru`bu lokalnih jedinicâ svojega ozem-
lja: u ustavu se ka`e samo to da “jedinice
regionalne samouprave obavljaju poslove
od regionalnoga zna~enja”; ukratko, gla-
som ustavnih promjenâ (2000./2001.) nije
previ{e razvidnim da li se unutar razvojnih
nastojanjâ hrvatske dr`ave zami{lja `upa-
niju kao istinsku regiju, dakle takvu da
mo`e odgovoriti izazovima koji proizlaze
iz zahtjevâ za odr`ljivim razvojem ljud-
skih zajednicâ, pri ~emu se polu~enje bit-
noga razvojnog u~inka, posebice u promi-
canju gospodarstva i kulture te vrednotâ
okoli{a, o~ekuje od regijâ kao zajednicâ
takvih da ih se uobli~uje izmedju lokalne
zajednice i nacije, a u sklopu ukupne na-
cionalne politike razvoja;
(b) glasom zakona pak – proizlazi da se
`upaniju odredjuje “jedinicom regionalne
samouprave ~ije podru~je predstavlja pri-
rodnu, povijesnu, prometnu, gospodarsku,
dru{tvenu i samoupravnu cjelinu, a ustro-
java ju se radi obavljanja poslova od re-
gionalnoga interesa” (opisivanje `upanije
kao “cjeline” samo je parafrazom dota-
da{njega ustavnog teksta, s tim {to se
ispustilo ono da su to “(prirodne samou-
pravne) cjeline u sklopu Republike”)),
medjutim na na~in da se “poslove dr`avne
uprave {to ih se obavlja u jedinici lokalne
i jedinici regionalne samouprave odredju-
je sa zakonom” (a u tomu kazivanju krije
se zapravo “povjereni djelokrug”), {to
zna~i:
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.212
45 Cf. za prvu nazna~nicu - npr. u stavku 2. ~lanka 67.
Ustava Socijalisti~ke Republike Hrvatske od god. 1963.
(Us.S.R.Hr./63.), a za onu drugu - npr. u ~lanku 64. i stav-
ku 1. ~lanka 65. toga Ustava, a za onu tre}u -npr. u stav-
ku 2. ~lanka 65. toga Ustava. Na~elo “da se u op}ini stva-
raju i ostvaruju oblici dru{tvenoga samoupravljanja iz
kojih proizlaze organi koji vr{e funkcije vlasti” proizlazi
iz tada{njega i svagda{njega komunisti~kog ideologij-
skog, zapravo mitskog, postulata “da vlast proizlazi iz
samoupravljanja”!?
- da se odredjivanje ozemlja `upanijâ ~ini
ovisnim isklju~ivo o zakonu, {to zna~i o
neograni~enomu politi~kom oportuniz-
mu;
- da se definiciju ̀ upanije kao jedinice re-
gionalne samouprave ~ini indistinktnom
naspram onima od op}ine i grada, po-
glavito s tim {to ju se ne definira kao je-
dinicu ustrojenu u funkciji nacionalnoga
- gospodarskog, politi~kog i kulturnog -
razvoja s obzirom na oplodjivanje lokal-
nih i regionalnih raznolikosti u sklopu
razvojne homogenizacije ukupnoga
hrvatskog nacionalnog prostora, dakle u
razvojnomu smislu op}enito, a izravna-
vanja financialnoga posebice (cf. infra);
- odredjivanje `upanije u funkciji razvoj-
ne homogenizacije hrvatskoga nacional-
nog prostora oslabljuje, jer se iz odreda-
ba ̀ upanije ispu{ta ono {to je figuriralo u
dosada{njemu tekstu Ustava, naime da je
to “prirodna samoupravna cjelina u sklo-
pu Republike”, po ~emu su promjena
ustava i njojzi sljede}e odredbe zakona
ispod razine Nacrta Europske povelje o
regionalnoj samoupravi, povelje glasom
koje se “regije uspostavlja na jednoj ra-
zini koja je izmedju lokalne zajednice i
nacije”;
- `upaniju izjedna~uje s op}inom ili gra-
dom u tomu smislu {to ju se svodi, kao i
potonje, na “povjereni djelokrug poslo-
va dr`avne uprave”, kazivaju}i da se
“poslove dr`avne uprave {to ih se obav-
lja u jedinici lokalne i jedinici regional-
ne samouprave odredjuje sa zakonom”,
za razliku od onoga Nacrta Europske
povelje o regionalnoj samoupravi gla-
som koje “regionalna samouprava
ozna~uje pravo i djelotvorbenu sposob-
nost {irih ozemljenskih vlasti vrhu
zna~ajnoga dijela javnih posala ... ;
(c) ne predvidja kotar niti kao jedinicu sa-
mouprave niti kao temeljni upravni stu-
panj, ve} se naspram vladi, doti~no nacio-
nalnoj razini, predvidja samo jedinice sa-
mouprave, ne i dr`avne uprave, {to zna~i
da se poslove dr`avne uprave obavlja u
pravilu, dakle iznimiv{i ono {to je decen-
tralizirano po sustavu pozitivnoga pobroji-
vanja, kroz urede i ispostave tijelâ
sredi{nje dr`avne uprave ustrojene na
ozemlju `upanijâ, gradova i op}inâ, a iz-
nimno i sklopu njihovoga samoupravnog
djelokruga, ispravnije re~eno kroz povje-
ravanja dr`avnih poslova po sustavu pozi-
tivnoga pobrojivanja “u korist” lokalnih i
regionalnih jedinicâ”, uz odbacivanje
na~ela podrednosti (subsidiariteta) – prim-
jena kojega bi na~ela bila ina~e i medjuna-
rodno-pravno obvezatnom s obzirom na
usvajanje one ve} spomenute Europske
konvencije o lokalnoj samoupravi 46 .
4. PROBLEM KOTARA NASPRAMDVO-RAZINSKOJ, DOTI^NO TRO-RAZINSKOJ UOBLI^ENOSTINACIONALNOGA USTROJSTVA IEUROPSKA POVELJA
4.1. Ve} i povr{ni pregled povijesnih listi-
nâ (cf. to~. 3.), od ~ega se ovdje samo na neke
suglede ukazalo, mogao bi otkriti da je lokal-
na samouprava bila vi{e stegnuta i, osim sve-
ga, manje razvijana u dobima kada je posto-
jalo dvo-razinsko politi~ko-upravno ustrojst-
vo, a da je obratnim bivalo u dobima kada je
postojalo tro-razinsko politi~ko-upravno
ustrojstvo, {to }e re}i kada je kao jednim od
bitnih po~elâ politi~ko-upravnoga ustroja-
vanja figurirao i kotar.
Isti takav pregled mogao bi otkriti, a pra-
ve povijesne analize mogle bi pokazati jo{ i
vi{e u tomu smjeru da se tro-razinski uo-
bli~eno politi~ko-upravno ustrojstvo odliko-
valo ve}om uravnote`eno{}u po razinama -
{to je bilo postizavano na taj na~in, i to:
- {to su kotarske oblasti figurirale kao ni`i
ali temeljni upravni stupanj, i kao uprav-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 213
46 Z.LR..S. (2001.), supra, u svezi s Europskom konvenci-jom o lokalnoj samoupravi ..., supra. Na zna~enje regio-
nalnoga ustrojavanja za homogenizaciju hrvatskoga
nacionalnog prostora bilo je prvi put s na{e strane uka-
zano u: B. Babac, O problematici uobli~avanja regio-nalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva ..., supra.
ne oblasti prve molbe te bile nadle`na
za sve upravne stvari koje ne bi bile pri-
dane kojoj drugoj oblasti ili tijelu a vla-
di ne bi bile izrijekom pridr`ane;
- {to su `upanijske (okru`ne, kotarske
kao regionalne) oblasti figurirale kao
vi{lje upravne oblasti te iznimno i kao
upravne oblasti prve molbe - u stvari-
ma koje bi im bile izrijekom
pridr`ane;
- {to je vlada figurirala kao vrhovna
upravna oblast, a samo iznimno i kao
upravna oblast prve molbe - kada joj se
stanovite stvari izrijekom pridalo,
doti~no kao upravna oblast druge mol-
be u slu~ajevima kada je `upanija
(okrug ili kotar kao regionalno ustrojst-
vo) figurirala kao upravna oblast prve
molbe.
Nijedna od odnosnih oblastî nije (bila)
previ{e istaknutom, osim Vlade - politi~ki, te
`upanije – tradicionalno (“histori~ki ̀ upanij-
ski ustroj”!), {to je omogu}ivalo da se oblasti
samouprave, a to su gradovi i op}ine, razri-
je{i tomu sukladno 47 .
Unutar tradicionalnoga `upanijskog
ustroja hrvatskog, provodi se lu~enje izmedju
(seoskih) op}inâ i gradskih op}inâ, doti~no
gradova, a zatim i izmedju samih gradova, s
tim {to se uvijek isti~e kotar kao upravna
oblast naspram kojoj se odredjuju upravni
djelokrug i nadle`nosti gradova, op}inâ i
`upanijâ.
Svako mjesto koje imade uvjete za to,
imalo je pravo samoorganizirati se kao
op}ina, medjutim gradom je moglo bivati
samo ono mjesto za koje to zakon izrijekom
odredi, {to zna~i da je za oblikovanje op}inâ
va`ilo samoodredjenje (autodérmination,Selbstbnestimmung) kao na~elo, a za grado-
ve ovla{tenje (autorisation, Genehmigung)
kao na~elo 48 .
Unutar `upanijskoga ustroja lu~ilo se tri
vrsti gradova, ali ne po crti lokalne i regio-
nalne samouprave, ve} po crti dr`avne uprave
i upravnoga nadziranja, i to:
- gradovi s djelokrugom dr`avne uprave
koji je bio jednak, u na~elu, onomu {to
ga se pridavalo `upanijama (Zagreb,
Osijek, Vara`din i Zemun) – nad tim
gradovima upravni nadzor pripadao je
vladi, koja ga je vr{ila preko gradskoga
`upana, a nad Zagrebom kao glavnim
gradom – preko vrhovnoga na~elnika;
- gradovi s djelokrugom dr`avne uprave
koji je bio jednak, u na~elu, onomu {to
ga se pridavalo kotarima – nad takvim
gradovima upravni nadzor pripadao je
velikomu `upanu;
- gradovi koje se izjedna~ivalo s op}ina-
ma ili, {to bi mogla biti bolja karakteri-
zacija, s kasnijim komunisti~kim “grad-
skim op}inama sa zasebnim pravima” –
nadzor nad takvim gradovima upravni
nadzor pripadao je kotarskomu predstoj-
niku 49 .
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.214
47 Cf. B. Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanjapoliti~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjemnacionalnih strategija razvoja hrvatske i hrvatskogagradjanskog dru{tva ..., supra, 1/92, pp. 41. - 76.(I.),
2/92, pp. 193. - 235.(II.), odsj. 3. @upanijski ustroj.
48 Cf. odredbe od Articulus IX. de interna communitatum
administratione (1836.); Zak. ~lanak XVI. od godine
1870. ob uredjenju ob}ina i trgovi{ta koja ne imadu ured-
jenoga magistrata, Sbornik zakonah i naredabah od god.
1871., komad III. br. 4.; Zakon od godine 1895. o ustroju
gradskih op}ina u kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji,
Sbornik zakonah i naredabah od godine 1895., komad
IX., br. 34. U najnovije doba, ~ini se da neki u nas
po~imaju zagovarati na~elo samoodredjenja za ustroja-
vanje op}inâ, mo`ebitno i za ustrojavanje ne~ega poput
“gradskih op}inâ sa zasebnim pravima” – cf. I.
Mecanovi}, Uprava i samouprava (Teorijski model zaRepubliku Hrvatsku), in Pravni vjesnik, Osijek, 1992.,1
– 4/92, pp. 171. – 179.). Cf. et B. Babac, O nekim op}improblemima uobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojst-va u svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategija razvo-ja hrvatske i hrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra,
1/92, pp. 41. - 76.(I.), 2/92, pp. 193. - 235.(II.), odsj. 3.
@upanijski ustroj.
49 Cf. M. Smrekar, Priru~nik ..., supra. Da{to, gradska
op}ina koja nije, kao ostali gradovi, imala pravo na ured-
jeni magistrat, bila je svedena na ceremonijal grada -
pravo na vlastiti grb poglavito.
4.2. Hrvatski `upanijski ustroj uspostav-
ljen god. 1992. 50 nije bio ni ravnote`an ni
elasti~an, a to s razloga {to je `upanija bivala
previ{e istaknutom, {to je nedostajala ni`lja
upravna oblast u obliku kotara, {to nije bilo
formalizirano pravo na lokalnu samoupravu,
{to se nije bilo predvidjelo diferenciranje
gradova po zbiljskomu zna~enju, {to se nije
o{trije lu~ilo gradove od op}inâ te, da{to, {to
se broj `upanijâ moglo i mo`e, u svakomu
slu~aju u predmnijevi da se ustroji kotarske
upravne oblasti, a `upanije kao regionalne
upravne oblasti, kao vi{lji stupanj uprave, te
kao udru`bu op}ina i gradova u svezi sa za-
dovoljavanjem razvojnih potreba, ocijeniti da
je, blago re~eno, bio prevelikim.
Prije svega, {to se ti~e problema kotara,
potrebitim je upozoriti da je glasom Ustava
Hrvatskoga, glasom njegovoga izvornog tek-
sta od god. 1990., bilo te{ko zaklju~iti u koli-
ko se razinâ imade politi~ko-upravno
ustrojstvo u nas uobli~iti. Glasom promjene
Ustava Hrvatskoga od god. 2000. dalo bi se
zaklju~iti na oblikovanje trorazinskoga poli-
ti~ko-upravnoga ustrojstva – grad, doti~no
kotar, `upanija i sredi{nja dr`avna razina, ali
takvu misao ne slijedi medjuvremeno donije-
ti Zakon o lokalnoj i podru~noj (regionalnoj)
samoupravi – koji se upravlja prema razdva-
janju dr`avne uprave od lokalne i regionalne
samouprave 51 . S razloga toga, ovdje }e se
poku{ati odgovor na takvo pitanje osmisliti
polaze}i od nekih kriterija koji su koli gla-
som Ustava Hrvatskoga toli hrvatske poli-
ti~ke misli 52 ne{to {to se mora gotovo kao za-
dano smatrati. Ali, ono {to je svakako glasom
izvornoga teksta Hrvatskoga Ustava bilo ned-
vojbenim jest (i) mogu}nost uspostavljanja
kotara kao samoupravne i upravne oblasti,
do~im se glasom Promjene toga Ustava mo`e
jedino pomisliti na neki daljnji “ustavotvorni
obrat” - s kakvim je obilovalo hrvatsko
dru{tvo tijekom svojega komunisti~koga raz-
doblja (1945. – 1989.) – a to je u smjeru
okrupnjavanja op}inâ kako bi dosegle,
ozemljem i brojem pu~anstva, neku veli~inu
pribli`nu onoj {to ju se zatje~e u doba hrvat-
skoga gradjanskog preokreta (1989. –
1993.)53.
Ne samo `upanijski ustroj od god. 1992.,
ve} i postoje}e politi~ko-upravno ustrojstvo
hrvatsko jest prepojednostavljeno sro~eno 54,
a to s razloga, {to se mo`e vrlo lako pokaza-
ti, {to je kao isklju~ivi parametar ustrojavanja
figurirao “zahtjev za kontrolom”, a manje
uobli~avanje u funkciji osebujnih dru{tvenih
vrijednostî op}enito, a obnove hrvatskoga
`upanijskog ustroja posebice.
S motri{ta ne vi{e mo`ebitnih ve} visoko-
o~ekivanih i s vremena na vrijeme izvodjenih
medjunarodnih pritisaka i u svezi s obvezama
na primjenjivanje Europske Povelje, i nekih
drugih medjunarodno-pravnih obvezâ (npr.
vrhu biv{ih “za{ti}enih zonâ”), doti~no u svezi
s instrumentalizacijom potonje u slu`bi takvih
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 215
50 Za kojega se uop}e postavlja pitanje je li ga opravdanim
nazivati “`upanijskim”, pa onda, mo`da, “ pod-`upanij-
skim”, {to neodoljivo podsje}a na ono Ma`urani}evo
preustrojenje od god. 1874.!.
51 Cf. o tomu: B. Babac, Preustrojavanje lokalne i regio-nalne samouprave u Republici Hrvatskoj u suvislostirazdvajanja “lokalne i regionalne samouprave od“dr`avne uprave”, Hrvatska javna uprava, br. 2/2001
(god. 3.(2001.); I. Kopri}, Uloga `upanija u hrvatskomsustavu lokalne samouprave i uprave 1990-ih i perspek-tive regionalizacije nakon promjene Ustava od 2000.godine, Hrvatska javna uprava, 3(1), 2001., pp. 63. - 87.
Cf. i odredba Zakona o sustavu dr`avne uprave, Narodne
novine br. 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 59/01 (Z.S.D.U.).
52 Koja je u svojim bitnim odredjenjima anti-komunisti~ka i
konzervativna po ideji, a vjerni~ka po svjetonazoru ... - cf.
B. Babac, Interview za Glasnik H.D.Z. od 24. lipnja 1993,
te B. Babac, O Hrvatskoj kao uzoritoj zemlji gradjanskedemokracije, izlaganje povodom izbora za ombudsmana
hrvatskoga (2. lipnja 1993., objavljeno kao prilog knjizi
B. Babac, Obnova hrvatskoga gradjanskog dru{tva –Politi~ka kontrola i dr`avna uprava ..., supra, pp. 237. –
244.
53 Cf. B. Babac, Obnova hrvatskoga `upanijskog ustroja –Ogled o hrvatskomu “histori~kom `upanijskom ustroju”- Osnove institucionalne analize, supra; B. Babac,
Istra`ivanja hrvatskoga “histori~kog `upanijskog ustro-ja” - Slu~aj “administrativno-teritorijalnih jedinica”,doti~no “politi~ko-teritorijalnih organizacija” na regio-nalnoj razini - Osnove institucionalne analize ..., supra.
54 [to ne zna~i da bi se moralo imati vi{e od dvije razine, ali
to jest implikacija - u svakomu slu~aju previ{e je transpa-
rentno naspram izvanjskim ~imbenicima.
pritisaka - {to }e, kao i do sada, biti zasnivano
na kriterijima posvema arbitrarnim i moralu
dvostrukomu primjerenih - hrvatsko je poli-
ti~ko-upravno ustrojstvo ne samo posvema
prozirno ve} i veoma nedoradjeno te s takvoga
i drugih razlogâ i u visokoj mjeri podlo`no i
pogodno da ga se stalno podvrgava promjena-
ma u ovomu ili onomu pravcu, a ponajvi{e u
svezi s izmi{ljanjem povodâ ili slu~ajeva, a to
zna~i i da je visoko-izlo`enim izrodjavanju za
medjunarodnâ presizanja, doti~no pritiske.
Naime, uvijek je zapravo rije~ o preraznim
manje zbiljskim a vi{e izmi{ljenim povodima,
{to }e re}i o tobo`njim uzrocima ili slu~ajevima
unutar retorike legitimacije o ga`enju pravicâ
ili neispunjavanju obvezâ, kako bi se bez puno
napora do{lo do zbiljskih, praxeologijskih ute-
meljenja za nepovoljna medjunarodna vredno-
vanja Hrvatske kao dr`ave i, s tim, opravdavalo
presizanja da se poku{a razlo`iti kako hrvatsku
dr`avu tako i njezinu politi~ku elitu.
Jednim je od razlogâ za nepovoljna vred-
novanja - kojega se ina~e ne isti~e previ{e u
onim retorikama - jest i tobo`e ili, mo`da, i
zbiljski nagla{ena usredoto~enost ovlastî i
odgovornostî na one dvije razine, doti~no na
vladinoj i ̀ upanijskoj, gotovo bez ikakve pri-
misli o kotaru kao temeljnomu upravnom
stupnju najadekvatnijom s motri{ta primjene
na~ela podrednosti i sustava zaporke op}e
nadle`nosti u korist u`ih upravno-politi~kih
oblastî. Suprotivno tomu, najnovije hrvatsko
zakonodavstvo vodi se i povodi, kao {to je to
ve} re~eno, postulatom o razdvajanju “lokal-
ne i regionalne samouprave” od “dr`avne
uprave”, s tim {to se za obavljanje poslova
dr`avne uprave ustrojava urede dr`avne upra-
ve u `upanijama i njihove ispostave u grado-
vima i op}inama, dakle podru`nice i isposta-
ve sredi{njih tijela dr`avne uprave (mini-
starstva i dr`avne upravne organizacije) na
podru~ju lokalnih i regionalnih jedinicâ
(op}inâ, gradova i `upanijâ) 55 .
Tehni~ki, takvu relativno nagla{enu i,
prema svemu uvidjanju s motri{ta vrhovnih
ovlastî i odgovornostî, nepotrebitu usredo-
to~enost moglo bi se najlak{e ubla`iti,
doti~no ukloniti, na taj na~in da se hrvatsko
ustrojstvo uobli~i u tri razine, uz diverzifika-
ciju upravnih ovlastî s obzirom na gradove, te
s obzirom na ispostave tijelâ dr`avne uprave
u ozemlju jedinicâ lokalne i regionalne sa-
mouprave, dakle u svakomu slu~aju ustrojiti i
kotar kao ononare~enu upravnu oblast.
Poglavito, {to se ti~e jedinicâ lokalne i re-
gionalne samouprave, treba dodati jo{ i kla-
si~no razlikovanje izmedju njihovoga djelo-
kruga izvornoga - samoupravnoga, s jedne
strane, te djelokruga prenijetoga, doti~no
povjerenoga, s druge strane.
Na~elno, ustrojilo bi se, slijede}i ovdje
o~itovani na~in razmi{ljanja, upravne ublasti
u tri razine, ali uz ustrojavanje u osebujnim
javnim poslovima, prijeko potrebitih uredâ i
ispostavâ sredi{njih tijela u ozemlju jedinicâ
lokalne i regionalne samouprave.
Na taj na~in, upravne oblasti bile bi:
a/ kotarska upravna oblast - kao upravna
oblast prve molbe te, podjedno, i ni`i ali
temeljni upravni stupanj;
b/ `upanijska upravna oblast - kao upravna
oblast druge molbe, a samo iznimno i prve
molbe, medjutim i kao vi{lja upravna
oblast i, samim tim, nadzorne instancije
nad upravom i samoupravom u kotaru,
gradu i op}ini;
c/ vladina upravna oblast - iznimno kao uprav-
na oblast prve molbe, zatim kao upravna
oblast druge molbe kada je prvom molbom
`upanija, te kao vrhovne upravne i nadzor-
ne instancije nad cjelokupnom upravom i
samoupravom unutar Republike.
4.3. U svezi s takvim upravno-politi~kim
osmi{ljavanjem upravnih oblastî, gradove bi
se moralo ustrojiti kako slijedi:
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.216
55 Cf. o tomu: B. Babac, Preustrojavanje lokalne i regional-ne samouprave u Republici Hrvatskoj u suvislosti razdva-janja “lokalne i regionalne samouprave od “dr`avneuprave” ..., supra; I. Kopri}, Uloga `upanija u hrvat-skom sustavu lokalne samouprave i uprave 1990-ih i
perspektive regionalizacije nakon promjene Ustava od2000. godine ..., supra. Cf. odredbe Z.S.D.U., supra, u svezi
s odredbama ~lanaka 132. – 137. Us.R.Hr.-Pro~., supra .
i/ gradovi kao op}ine sa zasebnim pravima,
dakle gradske op}ine kojima se mo`e pri-
dati ali samo neke od upravnih nadle`nostî
{to ih se pridaje kotarskim upravnim obla-
stima;
ii/ gradovi s upravnim nadle`nostima kotar-
skih upravnih oblastî, na~elno u cjelini,
npr. svi ve}i gradovi, kao i gradovi koji su
sjedi{tima kotarskih i `upanijskih uprav-
nih oblastî - {to bi se moralo sa zakonom,
da{to, zasebno definirati;
iii/ gradovi s upravnim nadle`nostima i ko-
tarskih upravnih oblastî i `upanijskih
upravnih oblastî, {to bi svakako do{lo u
obzir za Grad Zagreb kao glavni grad.
Da{to, nadzor nad gradovima ne bi smio
biti tipi~ni hierarkijski nadzor, {to ne zna~i
da bi ga se s tim moralo oslabiti. Ne{to poput
onoga {to je postojalo u projektu i ostvarenju
Khuenovomu (1886.), mo`e se zagovarati i
ovdje, dakle:
- nadzor nad gradom ili gradovima takvi-
ma da bi imali ovlasti `upanijâ ({to
zna~i i kotara podjedno) pripadao bi vla-
di, ali bi ga se imalo preko naro~itoga,
recimo “gradskoga `upana” kao njezi-
noga povjerenika, izvoditi;
- nadzor nad gradovima kao op}inama sa
zasebnim pravima pripadao bi kotar-
skim upravnim oblastima izravno,
doti~no kotarskomu predstojniku;
- nadzor nad gradovima s ovlastima ko-
tarskih upravnih oblastî pripadao bi
`upanijskim upravnim oblastima,
doti~no (velikomu) `upanu.
4.4. Dakle, treba na svim razinama
dr`avne uprave osim vladine, doti~no op}ine,
grada, kotara te `upanije, samoupravi pri-
dru`iti “komad” dr`avne uprave i obratno, ali
na razli~ite na~ine, i to:
a/ `upaniji - na taj na~in, {to je to, kako je to
Ustav Hrvatski do sada kazivao 56, “jedini-
ca lokalne uprave i samouprave”; {to zna~i
srednja upravna oblast u kojoj ne bi,
na~elno, bilo dopu{tenim ustrojavati urede
i ispostave tijelâ sredi{nje dr`avne uprave;
b/ kotaru - da mu se kao upravnoj oblasti prve
molbe priznade i stanovite ovlasti samou-
prave, a i da bude zajednicom op}inâ svo-
jega podru~ja;
c/ op}ini - povjeravanje stanovitih poslova
dr`avne uprave (konstituiranje tzv. “prene-
senoga djelokruga”);
d/ gradu - da mu se kao jedinici lokalne sa-
mouprave pridru`e na~elno sve, ili gotovo
sve upravne nadle`nosti kotarske, ako je
podjedno sjedi{tem kotara ili `upanije, a
ostalim gradovima pravni polo`aj op}ine
sa zasebnim pravima, dakle pridru`iti mu
neke upravne nadle`nosti kotara, kao i one
koje se povjerava i svakoj op}ini; glavnom
gradu Zagrebu priznati pak sve kotarske
upravne nadle`nosti, kao i one `upanijske.
Za pojedine poslove dr`avne uprava treba
uspostavljati i, kao {to se to ~ini u tipi~no je-
dinstvenim, nedjeljivim dr`avama, kakvom je
i Republika Hrvatska, povjerenstva, zastup-
ni{tva i druga tijela (délegations, agences) za
ozemlje dvaju ili vi{e kotara, doti~no ̀ upanija,
npr. inspekcije, etc., dr`avne uprave.
Poslove samouprave ne bi trebalo “odije-
liti” od poslova dr`avne uprave, ve} osigura-
ti da sve upravne poslove, dakle poslove od
javnoga zna~enja – a takvima su i poslovi sa-
mouprave, obavljaju sukladna tijela dr`avne
uprave ili tijela grada ili op}ine kada se to
takvim jedinicama prenese (jedinstvo javne
funkcije), a poslove samouprave prerazna ko-
legialna tijela sastavljena od gradjanâ ili od
njihovih predstavnikâ a, osim toga, neodvi-
sno ~ak i o tomu {to bi se na istoj razini na{lo
i vi{e institucijâ, npr. kao u Bavarskoj: uprav-
ni okrug, regija i vi{lji komunalni savez,
uprava imade ostati jedinstvenom ali, da{to,
sukladno politi~ki i po drugim naslovima od-
govornom 57, osim svega i za oblikovanje po-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 217
56 Cf. u stavku 1. ~lanka 131. Us.R.Hr., supra.
57 Cf. Fr. Mayer ed., Region und Mittelstufe derVerwaltung, ... Cf. et B. Babac i Zv. Lauc, Regija i regio-nalizacija ..., supra.
liti~ko-upravnoga ustrojstva u funkciji
obdr`avanja istrajnosti nacionalnoga `ivota u
Republici Hrvatskoj sro~enom 58 .
4.5. [to da se ka`e o nekim osebujnim
razlozima koji bi vojevali u korist trorazin-
skoga politi~ko-upravnoga ustrojstva,
doti~no u korist kotara kao temeljne upravne
oblasti i `upanije kao srednje upravne oblasti
izmedju lokalne zajednice i nacije?
Politi~ko-upravno (pre)ustrojavanje, doti~-
no oblikovanje politi~ko-upravnoga ustrojstva
u tri razine, omogu}uje bolje uravnote`ivanje
vlasti po razinama, {to je, osim svega, i u funk-
ciji odvajanja vlastî, doti~no kro}enja vlasti, a
{to isti~e i Ustav Hrvatski59 . Naime, ka`e se
da na~elu odvajanja vlastî po podru~jima od-
govara:
a/ prije tip lokalnih i regionalnih tijelâ “op}e
uprave”, negoli specializiranih upravnih
ustrojstava, jer ona predhodna pru`aju
ve}u garanciju da se stvarno prenosi vlast
(ovlasti i odgovornosti), a ne da se samo
decentralizira slu`bu;
b/ broj stupnjeva izmedju kojih se vlast ra-
sporedjuje od tri kao optimalan: manje
stupnjeva stvara polaritete i suprotnosti a
vi{e od tri stupnja – {tetnu razdrobljenost;
c/ da po interesima koji su u njima nazo~ni,
lokalne i regionalne jedinice ne budu isto-
rodne ve} raznorodne, e da bi se osiguralo
stvarno medjusobno raspredanje, {to je, za
mnoge auktore, va`nijom od skladnosti
djelovanja, te od lojalnosti i eficientnosti: s
tim u svezi, mo`da i u svezi s onim pod a/
i b/), ni`e jedinice ne bi trebalo da budu
predstavljene u politi~kim tijelima vi{ljih
jedinicâ, jer bi to moglo smetati odvijanju
{irih politi~kih procesâ i dovesti do loka-
lizma, doti~no do razmahivanja lokalizma;
d/ da se u svrhe uredjenja odnosâ izmedju
raznih ozemljenskih jedinicâ vlasti osigu-
ra kontinuirano odvijanje sljede}ih proce-
sâ:
- osiguranje mogu}nosti samostalnoga
djelovanja svake od jedinica lokalne sa-
mouprave;
- uspostavljanje suradnje medju njima, uz
rje{avanje sukobâ medju raznim jedini-
cama;
- odvijanja “organskih promjenâ” unutar
svake pojedine jedinice 60 ili, kako bi se to
moglo na razini nekoga idealiteta zami{ljati,
oblikovanje i razvijanje lokalnih oblastî poje-
dina~no i u ukupnosti po vlastitim nutarnjim
snagama i zakonomjernostima, a to zna~i re-
lativno samosvojni razvoj unutar osigurava-
nja istrajnosti nacionalnoga `ivota.
Takva uravnote`enost po razinama ~ini
smislenijim postavljanje stanovitih pravno-
politi~kih zahtjevâ, posebice onih, i to: (a) za
ograni~enjem politi~koga oportunizma u dis-
tribucijii op}ega dobra, {to je pretpostavkom
da se mo`e uop}e i postaviti jedan daljnji,
naime (b) za ustrojavanjem jedinstvene javne
funkcije, te s tim u svezi, i osim svega, (c) je-
dinstvenoga slu`beni~kog sustava, uz visoki
stupanj njegove preglednosti po osobnim
(ljudskim), materialnim i drugim sugledima,
{to, da{to, predmnijeva i neizostavno izisku-
je (d) obdr`avanje ukupnoga financialnog op-
tere}enja pu~anstva u podno{ljivim granica-
ma, {to dalje zna~i ili jedinstveni dr`avni pro-
ra~un ili diversificirani dr`avni prora~uni
temeljeni na ~vrstim, a zakonski i dogovorno
zajam~enim parametrima javnoga tro{enja i
samostalnosti u`ih upravnih oblastî u raspo-
laganju prihodima, uklju~uju}i tu i one iz
dr`avnoga prora~una, doti~no `upanijskoga
prora~una61.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.218
60 Cf. E. Pusi}, Komuna i op}ina, Informator, Zagreb,
1981., pp., posebice, 37. – 39.
61 Za problem financialne samostalnosti lokalnih i regional-
nih jedinicâ, doti~no njihovo vrhovni{tvo financialno – cf.
u odredbi to~. 1. – 5. ~lanka 9. Europske povelje o lokal-
noj samoupravi ..., supra, te u to~. 1. – 4. ~lanka 14.
58 Za zna~enje javne uprave u svezi s obdr`avanjem konti-
nuiteta nacionalnoga `ivota – cf. G. Vedel et P. Delvolvé,
Droit administratif, Presses Universitaires de France,
Paris, 1992., t. 1., pp., posebice, 24. et s., 584. et s., 697.
et s. Cf. et B. Babac, Ogled o obnovi nau~avanja onaredbi u hrvatskim upravnim znanostima, in Pravni
vjesnik, Osijek, 1999., pp. 65. – 122., posebice 1. – 12.
59 Cf. Ustav Republike Hrvatske ..., supra, stavak 1. ~lanka 4.
Problemom je to, zapravo, obdr`avanja
upravnoga optere}enja 62 u podno{ljivim
granicama, {to ne zna~i da lokalne i regional-
ne (samo)upravne oblasti ne bi imale (i) tzv.
“vlastite” prihode, s tim {to bi, ako je rije~ o
potonjemu, za odnosne oblasti va`ila – uz
pretpostavku va`enja onih zahtjevâ – usmje-
ritba na prihode iz izvorâ koji nisu fiskalnoga
ili parafiskalnoga karaktera, {to bi trebalo
stvarju je lokalne i regionalne samouprave bi-
vati, naime u svezi s postizanjem consensusao razvoju u ukupnosti nacionalne gospodar-
ske politike.
Naravno, politi~ki oportunizam izra`ava,
najop}enitije, ukuse i vjerovanja pripadnikâ
vladaju}e politi~ke elite u distribuiranju
op}ega dobra, ali se u svezi s oblikovanjem
politi~ko-upravnoga ustrojstva izra`ava o{tri-
je u nekim osebujnim sugledima one distri-
bucije. S tim u svezi, mo`e se, zasada, re}i
samo ovo:
(i) u dvorazinskomu obliku uvijek se radja
jedna visoka {ansa da se svaki prijepor s
lokalne ili regionalne razine previ{e lako
prelijeva na onu nacionalnu, kada se naj-
va`nije i najja~e upravne ovlasti usredo-
to~i u vladi i `upaniji, kao {to je to bilo po
preustrojenju od god. 1992.;
(ii) financialno osmi{ljavanje lokalnih i re-
gionalnih oblastî ne }e previ{e uspijevati,
ako dr`ava ne odgovara za javnu funkciju
u cjelini i to financira po jedinstvenim
mjerilima i osnovama, a tu opetoma iskr-
sava u prvi plan onaj problem kotara kao
upravne oblasti na razini koje se obavlja,
doti~no na razini koje bi se obavljalo,
najve}i dio javnih posala, pogotovo onih
koji su od “neposrednijega” zna~enja za
pu~anstvo (npr. u potonjoj predmnijevi,
otpadao bi najve}i broj problemâ oko
ne~ega {to je gotovo nerje{ivo na razini
relativno visoko-po`eljnih standarda, a to
je “izravnavanje financialno” (peréqua-tion financière, finanzielle Ausgleic-hung ); medjutim, odgovornost dr`ave za
javnu funkciju u cjelini i tomu sukladno
po jedinstvenim mjerilima i osnovama
ustrojeno financiranje nipo{to ne zna~i,
ba{ obratno, isklju~enje po~elâ samofi-
nanciranja, {to }e re}i da lokalne i regio-
nalne oblasti moraju imati toliko finan-
cialnih ovlasti koliko }e im to
omogu}ivati da se usredoto~e na potican-
je samosvojnih silâ razvoja osebujnih za
svoje ozemlje, a to opetoma zna~i su-
kladno rasporedjivanje financialnih ovla-
stî, doti~no vrhovni{tva financialnoga.
(iii) polu~enje zdravih razvojnih u~inaka
predmnijeva zajedni~ke podhvate na raz-
nim razinama, poglavito na onoj regional-
noj, medjutim opetoma uz predmnijevu da
postoji visoki consensus o visini ukupnoga
poreskog optere}enja vrhu kojega mora
efektivno biti zaprije~enim da ga se probi-
je ne~ijim izlijetanjem – a to opetoma izi-
skuje jedan ~vrst temeljni upravni stupanj,
doti~no kotar, te visoko-kvalificirane i od-
govorne nadzorne instancije u ̀ upaniji, kao
i instituciju vrhovnoga upravnog nadzira-
nja od strane Vlade, {to }e re}i vrhu svako-
ga posla, doti~no djelovanja od zna~enja
za osiguranje istrajnosti nacionalnoga ̀ ivo-
ta, neodvisno o tomu kako je pojedini jav-
ni posao ili djelovanje unutar politi~ko-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 219
Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi ...,
supra. Za veli~ine smjerodavne za uredjenje financialnih
odno{ajâ u dr`avi, te za sukobe oko neadekvatnosti u
uredjivanju takvih odno{ajâ - cf. B. Jel~i}, Financijskopravo i financijska znanost, Birotehnika, Zagreb, 1994.,
pp., poglavito 409. - 413.; B. Jel~i}, Financiranje lokal-ne samouprave, in Hrvatski institut za lokalnu samou-
pravu ed., Financiranje lokalne samouprave, Osijek,
1999., pp. 29. – 37); I. Mecanovi}, Jedinice lokalnesamouprave u poreznomu sustavu Republike Hrvatske(Teze za osnove sustava), in Hrvatski institut za lokalnu
samoupravu ed., Financiranje lokalne samouprave,
Osijek, 1999., pp. 99. – 106; B. Babac, Promi{ljanjeobnove hrvatske `upanije s motri{ta financialnoga, in
Hrvatski institut za lokalnu samoupravu ed., Financiranje
lokalne samouprave, Osijek, 1999., pp. 107. - 129 ..
62 Pojam “upravnoga optere}enja”, doti~no “upravnoga
intenziteta” potje~e od L. R. Pondy, Effects of Size,Complexity and Ownership on AdministrrativeIntensity, in Administrative Science Quarterly, N. H.,
1967., 1/67, pp. 47. – 60.
upravnoga ustrojstva i kroz takvo ustrojst-
vo pozicioniran 63 .
@rtve pak {to bi ih se u svezi s promica-
njem vrednotâ takvoga upravno-politi~kog
ustrojavanja mo`ebitno moralo podnijeti u
eficientnosti kao jednoj od va`nih vrednotâ
(cf. to~. c/ supra), bile bi nadoknadjene a, vje-
ruje se, i prema{ene, za slu~aj da se osigura
istinsko sudjelovanje gradjanâ u odlu~ivanju
o raspodjeljivanju u~inaka eficientnosti i
op}ega dobra u ukupnosti. Drugim rije~ima,
sile tradicije ne bi trebalo previ{e prizivati
ako dru{tvena, a posebice politi~ka, djelo-
vanja, ne tjeraju i u smjeru eficientnosti. Ipak,
prema svomu povijesnom uvidjanju, hrvatska
narodna pravna tradicija pokazuje svoju
istrajnost i {to se ti~e valjanosti politi~ko-
upravnih (pre)ustrojavanjâ sile}i na obliko-
vanje nacionalnoga politi~ko-upravnog
ustrojstva u tri razine, a to zna~i i na ustro-
jenje kotara kao onokvalificirane (samo)-
upravne oblasti, na oblikovanje dakle “`upa-
nijsko-kotarskoga” ustrojstva koje se uvijek
iskazivalo u svojim prednostima i po crti efi-
cientnosti, koje je uspijevalo u sebi oslobad-
jati “razvojne sile tradicije”.
5. O JAVNOJ FUNKCIJI I AUTOHTONOSTI SAMOUPRAVE
5.1. Thema disputationis ovako obliko-
vana predmnijeva, vrhu problema uobli-
~avanja javne funkcije kroz prije svega kotar
kao bitno po~elo politi~ko-upravne ustroje-
nosti, razmatranje nekoliko daljnjih ali vrlo
smjerodavnih veli~inâ, a poglavito ovih: (a)
prakti~ka koncepcija lokalne i regionalne sa-
mouprave; (b) kotar naspram broju razinâ lo-
kalne i regionalne samouprave i uprave; (c)
broj i veli~ina lokalnih oblastî.
Prvim je problemom raspoznavanje onih
oblika ustrojavanja dru{tvenosti, {to da{to
implicira prije svega pitanje vrijednosti, a to
je {to su to lokalne i regionalne jedinice - jesu
li to autohtone i slijedom tomu visoko-auto-
nomne, pa ma kako ograni~enim bivale, lo-
kalne i regionalne oblasti i globalna dru{tva
podjedno, ili su to pak prvenstveno i prete`ito
ispostave sredi{nje dr`avne uprave, a uz to,
vi{e ili manje, ali nikada dosljedno, i oblasti
samouprave.
Na kojoj se to~ki takve jedinice nalaze
unutar takvoga raspona od “mogu}nosti utje-
canja na dr`avnu upravu” od strane
zaklju~uju}ih tijelâ lokalne i regionalne obla-
sti i gradjanâ neposredno, do “obavljanja po-
sala dr`avne uprave uz svoju vlastitu ovlast i
odgovornost” - potonje zna~i, poglavito i gla-
som Europske Povelje o lokalnoj samoupra-
vi, da su jedinice lokalne samouprave nad-
le`ne za poslove dr`avne uprave kao dio nji-
hovoga ustavno i zakonski zajam~enoga
samoupravnog djelokruga - jest stvarju za-
sebne ocjene, doti~no prepoznavanja odno-
snih jedinicâ po unaprijed postavljenim krite-
rijima ustrojavanja.
Lokalne i regionalne oblasti tretirane kao
autohtone i visoko-autonomne oblasti o~ituju
se kao globalna dru{tva na lokalnoj i regio-
nalnoj razini i slijedom tomu, na~elno, a ovi-
sno o stupnju gospodarske i kulturalne razvi-
jenosti, i prakti~ki opipljivo, podobne i spo-
sobne, kako to ka`e Europska Povelja,
obavljati u svoje ime i uz svoju odgovornost,
a na korist svojega pu~anstva zna~ajan dio
javnih posala.
U takvomu slu~aju ne postavlja se pitanje
vrsti poslova i, slijedom tomu, kakvo}e nad-
le`nostî, s kakvima }e se i unutar kakvih }e
se, lokalne i regionalne oblasti baviti, jer to u
onoj predmnijevi ovisi o definiciji uloge i vri-
jednosti lokalne i regionalne samouprave, {to
nipo{to ne mora i ne smije utjecati na integri-
tet javne funkcije.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.220
63 O financialnim sugledima – cf. u to~. 6. infra. U svezi s
tim cf., i to: et B. Jel~i}, Financiranje lokalne samou-prave, u zborniku Hrvatskoga instituta za lokalnu samou-
pravu “Financiranje lokalne samouprave”, Osijek,
1999., pp. 29. – 38.; Jure [imovi}, Politika financiranjajavnih potreba lokalnih jedinicâ u Republici Hrvatskoj,isti zbornik, pp. 49. – 66.; Ivan Mecanovi}, Jedinicelokalne samouprave u poreznom sustavu RepublikeHrvatske, isti zbornik, pp. 99. – 106.; B. Babac,
Promi{ljanje obnove hrvatske `upanije s motri{ta finan-cialnoga, Isti zbornik, pp. 107. – 130.
Stvarju je to, dakle, stupnja decentraliza-
cije i dekoncentracije upravljanja javnim
poslovima, s tim {to ve}a decentralizacija
poslova i odlu~ivanja, zasebno uz {iru lokal-
nu i regionalnu samoupravu, izazivlje ja~u
koncentraciju nadziranja, i obratno.
To zna~i, s drugim rije~ima, da u pred-
mnijevi lokalnih i regionalnih jedinicâ kao
autohtonih i visoko-autonomnih oblasti pi-
tanje nadziranja prestaje bivati kriti~nom
veli~inom: postojanje visoko-autonomne
oblasti s relativno {irim obuhvatom javnih
posala pretpostavlja i, osim svega, visoku sa-
moodgovornost lokalnih i regionalnih oblastî
i tomu adekvatno ali vrhovno nadziranje od
strane vi{ljih, regionalnih i dr`avnih nadle{t-
ava, {to zna~i nadziranje po crti, na~elno,
ustavnosti i zakonitosti, jedinstvenosti i ned-
jeljivosti nacionalnoga vrhovni{tva dr`ave i
redovitoga obavljanja ustavnih du`nostî od
strane dr`avnih vlastî 64.
Tretirane pak kao ispostave sredi{nje
dr`avne uprave, lokalne i regionalne oblasti
imadu prvenstveno upravnu funkciju, za koju
se ve`e, doti~no mo`e vezati, ovaj ili onaj
stupanj lokalne i regionalne samouprave: za
razliku od predhodnoga slu~aja, gdje su lo-
kalna te regionalna uprava i samouprava ne-
razlu~ene kako u smislu ustrojavanja, tako i
funkcionalno, i gdje samouprava jest okosni-
com strukture i funkcioniranja lokalne oblasti
i dr`ave u cjelini, ovdje lokalna samouprava
jest iznimkom i tretirana ne~im {to nije po-
svema sukladnim upravljanju dr`avnomu; to
onda iziskuje da se ustroji na~ine obavljanja
posala po dvije razli~ite crte – crta samou-
prave i ona dr`avne uprave, crta povjerenosti
poslova i ona izvori{nih poslova, diferencira
nadziranje po vrsti poslova i s obzirom na ra-
zine, politi~ki osjetno razli~ito tretira dr`avnu
upravu i samoupravu, doti~no povjerene i iz-
vori{ne poslove, ukratko lokalnu i regionalnu
upravnu oblast tretira kao dvojstvo u svako-
mu smislu rije~i.
U takvoj suvislosti jo{ je jedna stvar vi{e
nego va`nom, a ti~e se gradova: u onomu
prvom slu~aju, doti~no koncepcije i praxisa
lokalnih i regionalnih zajednicâ kao autohto-
nih i visoko-autonomnih oblastî, preferira se
gradove, razvoj gradske samouprave i
na~elno izjedna~ivanje gradova, po crti
upravne nadle`nosti, s upravnim oblastima
stanovite razine, vode}i ra~una o njihovoj
razvijenosti, doti~no va`nosti, npr. da ih se,
na~elno, izjedna~i s kotarima ili `upanijom,
etc. U potonjemu slu~aju, gradovi su manje
podredjeni upravnoj oblasti na podru~ju koje
le`e, a vi{e neposredno vi{ljoj upravnoj obla-
sti; u onomu drugom slu~aju, doti~no kon-
cepcije i praxisa lokalnih i regionalnih oblastî
kao ispostavâ sredi{nje dr`avne uprave, nije
bitnim stupanj razvijenosti oblasti ve} njihov
upravni kapacitet, a to zna~i prije svega onaj
“gospodarsko-financialni”, te otud tendencija
da se jedinice na istoj razini institucionalno i
na druge na~ine izjedna~uje, uravnava, neod-
visno o njihovomu stvarnom doprinosu raz-
voju, doti~no osiguravanju istrajnosti nacio-
nalnoga `ivota, gospodarstva i kulture.
5.2. Kako se to ve} nazna~ilo, problem
kotara naspram vi{e-razinskoj uobli~enosti
nacionalnoga politi~ko-upravnog ustrojstva
kao problem razmatra se ovdje u svezi s kon-
cepcijom lokalne i regionalne samouprave, s
koncepcijom kakva sadr`i, naro~ito, definici-
ju javnih posala s obzirom na djelokrug i nad-
le`nostî lokalnih i regionalnih jedinicâ,
doti~no oblastî, zatim u svezi sa {irinom nad-
zornih ovlasti vi{ljih tijela nad djelatni{tvom
ili aktima ni`ih tijelâ, kao i u svezi s opsegom
financialne samostalnosti lokalnih i regional-
nih jedinicâ doti~no oblastî.
[to se ti~e broja razinâ, treba re}i da po-
stoje stanovite ina~ice izmedju preustrojenja
od god. 1992. i ovoga od god. 2000./2001.
Unutar preustrojenja od god. 1992. prevlada-
vao je u nas ustroj u dvije razine, a to su
`upanijska razina (`upanija je ex constitutio-ne bila jedinstvom dr`avne uprave i lokalne
samouprave) i ona dr`avna (usredoto~enost
daleko najve}ega broja javnih posala u mini-
starstvima i drugim sredi{njim tijelima
dr`avne uprave). Unutar preustrojenja od
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 221
64 Cf. u stavku 4. ~lanka 99. te u ~lnaku 100. Us.R.Hr.-Pro~.,
supra.
god. 2000./2001., isti~e se razdvajanje
dr`avne uprave od lokalne i regionalne sa-
mouprave, pa se po te dvije crte odredilo i ra-
zine ustrojavanja. Dakle, po crti dr`avne
uprave i dalje se imade ustrojstvo u dvije ra-
zine – dr`avna razina (ministarstva i druga ti-
jela sredi{nje dr`avne uprave) te razina “ure-
dâ i ispostavâ dr`avne uprave u `upaniji”? (s
na ~elu s “predstojnikom dr`avne uprave u
`upaniji”), s tim {to jedinice lokalne i regio-
nalne samouprave mogu jedino povjereni
djelokrug poslova dr`avne uprave imati; po
crti samouprave imade se opetoma dvije razi-
ne – ̀ upanijsku kao regionalnu razinu i grad-
sko-op}insku kao lokalnu razinu. Moglo bi
se ~ak zagovarati i to da se po preustrojenju
od godine 2000,/2001. imade, zapravo, dvije
vrsti lokalnih i regionalnih jedinicâ – jedne
koje su “jednicama lokalne i regionalne sa-
mouprave” (op}ine te gradovi i `upanije), te
druge koje su “dr`avnim upravnim jedinica-
ma” (uredi i ispostave dr`avne uprave u ̀ upa-
niji te gradovima i op}inama), usporedno su-
postoje}i i u ozemlju se svojemu poklapaju}i.
Medjutim, neodvisno o takvim i drugim
ina~icama, jednom je drugom zgodom, kako
mi to mislimo, pokazano da je to nasilje nad
kulturom i tradicijom hrvatskoga narada, da-
kle zagovaralo se tri razine, doti~no, kotar te
`upaniju, uz op}ine, doti~no gradove kao sa-
moupravne oblasti sa zna~ajnim povjerenim
djelokrugom poslova dr`avne uprave, i `upa-
nije kao jedinstvo regionalne samouprave i
dr`avne uprave, uz dr`avu, doti~no vladu,
kao sredi{nju upravnu oblast 65.
Zaista, ne potrebuje se previ{e truda za
pokazati da je, npr., `upanija iz doba od god.
1992. do god. 2001. bivaju}i nekakvim
ove}im kotarom bila previ{e velikom da bi
bila bliskom svojemu pu~anstvu, a previ{e
malenom da bi ne{to vi{e nego prosje~no
zna~ila u regionalnomu razvoju kao jednomu
od po~ela ukupnoga nacionalnog `ivota. A
ne{to je sli~no i sa `upanijom proistekloj iz
skora{njih ustavnih i zakonskih promjenâ
(2001./2001.), s tim {to je potonja k svemu
jo{ i odijeljena od dr`avne uprave. Drugim
rije~ima, veli~ina `upanija, pa i gradova i
op}inâ, postaje kriti~nom, ne uspostavi li se
temeljni upravni stupanj u obliku kotara.
Povijesno uvidjano, broj se `upanijâ kao re-
gionalnih jedinicâ ne mo`e nalaziti daleko od
broja “regionalnih kotarâ” (1963. – 1967.),
doti~no “zajednicâ op}inâ” kao “samouprav-
nih dru{tveno-politi~kih zajednicâ” (devet
(9)), ako se uzme u obzir da se za ozemlje
Panonske Hrvatske (Kraljevina Hrvatska i
Slavonija) u okviru obnove od god. 1886.
imalo osam (8) `upanijâ, {to uz utjelovljenje
Dalmatinske Hrvatske (Austrijske Dalmaci-
je) te Istre, Medjimurja i Baranje, a uz gubi-
tak ve}ega dijela Srijema (nekada{nje `upa-
nije Srijemske), ne mo`e dati vi{e od, pri-
bli`no, jedanaest (11) `upanijâ. Zasebnim je
pitanjem to {to ustavna definicija `upanije
(Us.R.Hr.-Pro~.) – da je to jedinica regional-
ne samouprave ~ije se podru~je odredjuje sa
zakonom, a obavlja poslove od regionalnoga
zna~enja, ne odgovara “europskoj definiciji”
(Nacrt Europske povelje o regionalnoj sa-
moupravi) – “ove}a ozemljenska cjelina iz-
medju lokalne zajednice i nacije imaju}i vla-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.222
65 Cf. infra u to~. 3. i 4. ovoga odsje~ka. Za neka zna~enja
preustrojenja od god. 2000./2001.- cf. I. Kopri}, Dr`avnauprava i lokalna samouprava u Hrvatskoj 1990. – 2001.– Vladavina prava ili politike?, in Zbornik Pravnoga
fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 2001., 6/01, pp.
1275. – 1295. Mogu}i bivati na~elno suglasnim s tamo
izra`enim stavom da je za razvoj javne uprave u
Hrvatskoj u to doba karakteristi~nim “posvema{nja poli-
tizacija javne ... slu`be te pretezanje autoritarnih poli-
ti~kih vrijednostî nad pravnim, stru~no-profesionalnim i
upravno-tehni~kim vrijednostima i standardima u
dr`avnoj upravi i lokalnoj samoupravi” (p. 275.), te “da
se praksa arbitrarnih politi~kih intervencijâ nije promije-
nila u po`eljnoj mjeri” (mi bismo dodali: ako uop}e),
treba primijetiti da se ve} i sam podnaslov – “vladavina
prava ili politike” - pogrje{no postavljen: nije stvar u
tomu da li prete`e “vladavina politike” (politika je uvijek
ja~a pa }e uvijek i pretezati), ve} u tomu da li “ljudska ili
prirodna ili neodtudjiva ili kakogod nazivana prava va`e
neodvisno o politici te da su ograni~enjem i ustrojavanju i
djelovanju dr`ave” – cf. B. Babac, Obnova hrvatskogagradjanskog dru{tva – politi~ka kontrola i dr`avna upra-va ..., supra, p. 137. (to~. 1.2.3.). Cf. et B. Babac,Preustrojavanje lokalne i regionalne samouprave uRepublici Hrvatskoj u suvislosti razdvajanja “lokalne iregionalne samouprave” od “dr`avne uprave” ..., supra.
stita izabrana tijela i ovlasti na odlu~enja jed-
nostrana, uz pravo na samoorganiziranje”.
Ono {to svakako stoji jest to da postoje}a
ustavna definicija ne prije~i, uz pretpostavku
postojanja sukladne politi~ke volje, da se
`upanije ustroji po “zajedni~komu europsko-
mu institucionalnom modelu” 66 .
Broj razinâ imade veliko zna~enje za nad-
ziranje, a to i jest veli~ina koju se obi~no, s
motri{ta politi~koga, smatra kriti~nom.
Ustrojavanje u tri razine, doti~no kotara kao
upravne oblasti prve molbe i (ve}e) `upanije
kao regionalne oblasti po crti lokalne i regio-
nalne samouprave i kao vi{lje upravne oblasti
po crti dr`avne uprave omogu}uje da se naj-
ve}i dio dr`avnih posala povjeri kotarskim
oblastima kao upravnim oblastima prve mol-
be, a da se usporedno s tim najve}i dio poslo-
va {to ih iziskuje nadziranje povjeri ̀ upanija-
ma da to obavljaju za vladu, a vladi na~elno
samo vrhovni nadzor nad cjelokupnom
dr`avnom upravom, vrhovni nadzor kako je
to naprijed istaknuto.
Broj razinâ imade veliko zna~enje i za
ustroj gradova - samouprava bi se o~itovala
preko gradova i op}inâ te `upanijâ, i to kao
pravo odlu~ivanja - ali ne samo o potrebama
i interesima od lokalnoga zna~enja, ve} i o
zna~ajnomu dijelu javnih posala, {to zna~i da
se s tim ne utje~e na upravnu strukturu, ali ne
samo lokalnih oblasti ve} ni dr`ave kao cjeli-
ne: to je prvenstveno s razloga toga {to se
odlu~ivanje o stvarima od lokalnoga zna~enja
povjerava tijelima “zaklju~uju}im”, {to zna~i
skup{tinama, vije}ima, zastupstvima, ili ve}
kako bi se to (re)instituiralo, do~im se uprav-
nu funkciju ostaje nedirnutom u njezinoj na-
ravi i integritetu.
Tako dakle, ̀ upanije se zami{lja kao regi-
je, {to }e re}i ne samo kao ove}e i ne samo
upravne, ve} i dru{tvene, kulturne i gospo-
darsko-razvojne jedinice. U nas se, u
Hrvatskoj stvari kre}u, {to se toga ti~e, uvid-
jano naro~ito u vremenu od godine 1986.
(godina kada se dokinulo “zajednice op}inâ”
kao “samoupravne dru{tveno-politi~ke zajed-
nice” – {to su bila tipi~na politi~ka ustrojstva
na regionalnoj razini, {to su bile tipi~ne regi-
je) pa nadalje, ne~im posvema obratnim ono-
mu {to se dogadja u Europi, pa ~ak i u viso-
ko-centraliziranoj Francuskoj: dok, naime, u
Europi regionalizam cvjeta zavr{avaju}i
obi~no u ustrojavanju institucijâ i tijelâ vlastî,
pa i jedinicâ, doti~no upravno-politi~kih
oblastî, na regionalnoj razini, u nas se godine
1986. dokinulo zajednice op}ina kao istinsko
regionalno politi~ko-upravno ustrojstvo, a da
se kasnije nije vi{e nikada ni poku{alo kakvo
regionalno politi~ko-upravno ustrojstvo
uspostaviti.
Uzgred budi re~eno, u vremenu postojanja
onore~enih ali i s upravnim nadle`nostima
izra`enih “zajednicâ op}inâ” (1974. – 1986.),
op}ina je, s motri{ta problematiziranja kotara,
figurirala kao jedinstvo kotara i op}ine: bivala
je temeljnom samoupravnom dru{tveno-poli-
ti~kom zajednicom, ali i temeljnim upravnim
stupnjem. Ali, imade se tu i ne{to vi{e. Kao {to
je to u vi{e prigodâ bilo re~eno i ranije, trebalo
bi, {to je da{to i stvarju zasebnih ali usustavlje-
nih istra`ivanjâ, puno vi{lje vrednovati dopri-
nos hrvatskih “zajednicâ op}inâ kao samou-
pravnih dru{tveno-politi~kih zajednicâ” (1974.
– 1986.): ne samo {to su izrazile nacionalno-
kulturalno osmi{ljenu regionalizaciju hrvatsko-
ga nacionalnog prostora, puno osmi{ljenije
nego {to je to bilo ikada ranije, i ne samo {to su
se u smislu idejâ i praxisa o odr`ljivomu raz-
voju ljudskih zajednicâ o~itovale kao istinske
regije, ve} su uspjele, premda u jednoj
druk~ijoj ideologijskoj suvislosti, izraziti i ob-
novu te istrajnost “histori~koga `upanijskog
ustroja” u Hrvatâ.
Naravno, ustrojavanje lokalnih te regio-
nalnih oblastî po broju i veli~ini uvjetovano
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 223
66 Cf. B. Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanjapoliti~ko-upravnoga ustrojstva ..., etc ., supra, pp.
(II)193. – 210. (@upanijski ustroj), posebice p. 210. to~.
3.9. in fine - tamo je re~eno da “broj `upanijâ ne bi
previ{e nadilazio broj nekada{njih zajednicâ op}inâ
(devet)”. Za jedinice regionalne samouprave glasom
preustrojenja od god. 2000./2001. – cf. u stavku 2. ~lanka
133. Us.R.Hr.-Pro~., supra, u svezi s ~lancima 6. i 7.
Z.L.R.S., supra, a za europeisti~ku definiciju “regije” –
cf. u stavku 1. ~lanka 3. Nacrta Europske povelje o regio-nalnoj samoupravi ..., supra. .
je prete`ito s onim {to je re~eno u svezi s na-
ravi i vrijedno{}u {to ih se pridaje lokalnoj te
regionalnoj samoupravi unutar dinamike na-
cionalnoga `ivota u ukupnosti, a podosta i s
onim {to je re~eno u svezi s (pre)ustrojava-
njem razinâ kao izra`ajem stanovitih pravno-
politi~kih zahtjevâ da se osigura “prirodno
djelovanje razvojnih silâ tradicije” skupno s
“modernom tehnologijom i civilizacijom”.
Ipak, i u tomu smislu “histori~ki `upanijski
ustroj” o~ituje u Hrvatâ jo{ jedamput svoju
istrajnost i ustrajnost. Naime, kada se uspore-
di politi~ko-ozemljenske podjele Hrvatske iz
nekih kriti~nih ali karakteristi~nih razdobljâ,
a to je one iz god. 1974. naspram onima iz
god. 1886., 1946. te 1952., dobiva se podatak
da broj jedinicâ koje figuriraju kao temeljni
upravni stupanj pokazuje izrazitu rezistent-
nost na promjene, naime da je broj komuni-
sti~kih op}inâ (koja je tada bila temeljnim
upravnim stupnjem) udru`enih u “zajednice
op}inâ kao samoupravne dru{tveno-politi~ke
zajednice” bio naspram broju kotareva (te-
meljni upravni stupanj) za svega 20% ve}i,
od ~ega se najve}i dio odstupanja valja, naj-
vjerojatnije, pripisati okolnosti {to su austrij-
ski kotari u Dalmatinskoj Hrvatskoj i u Istri
(hrvatske zemlje izvan vlasti njezinoga bana i
Sabora) bili osjetno ve}i od onih hrvatskih (iz
Banske Hrvatske)67.
Kada se, dakle, lokalne te regionalne obla-
sti tretira kao autohtone i relativno visoko-au-
tonomne jedinice, tolerira se ve}u
raznoli~nost, pa i broj jedinicâ, ovisno o ono-
nare~enoj autohtonosti, s tendencijom da se
uvelike respektira homogenost, gravitaciju i
komplementarnost kao kriterije ustrojavanja,
a manje onaj ve} vi{e puta spomenuti gospo-
darsko-financialni kapacitet 68, {to zna~i da na
uve}anoj va`nosti dobivaju instrumenti izrav-
navanja financialnoga, {to da{to iziskuje da se
s takvim instrumentima rje{ava financialno-
tehni~ke podloge kao pretpostavke sposobno-
sti funkcionirati kao upravno ustrojstvo rela-
tivno visokoga stupnja samostalnosti, s tim
vi{e se name}e potreba da se ustroji kotar kao
temeljni upravni stupanj s pomo}u kojega i
preko kojega se najve}i broj takvih problemâ
razrje{ava, moglo bi se re}i, gotovo eo ipso.
U slu~aju pak da se lokalne oblasti tretira
kao ispostave sredi{nje uprave, politi~ki je iz-
bor slobodniji u kombiniranju preraznih kri-
terijâ, s urodjenom tendencijom prema prim-
jeni gospodarsko-financialnoga kapaciteta
kao kriterija ustrojavanja, uz zenemarivanje
ostalih kriterijâ koji, zapravo, jedino i imadu,
za razliku od gospodarsko-financialnoga ka-
paciteta kao kriterija, ve}u smislenu poveza-
nost s lokalnom i regionalnom samoupravom
kao po~elom ali ne samo nacionalne dinami-
ke u ukupnosti, ve} kao promicatelj potonje,
a to je na na~in {to gospodarsko-kulturalne
raznolikostî razmahiva u mjeri koja omo-
gu}uje, osim svega, sinergi~ko oplodjivanje
takvih raznolikostî u funkciji ukupnoga na-
cionalnog razvoja i u {irenju ukupnoga spek-
tra i kakvo}e nacionalnih tvorevinâ, a ne nji-
hovo uravnavanje u funkciji danodnevnih po-
liti~kih potrebâ. Drugim rije~ima,
zanemarivanje ostalih kriterijâ u korist go-
spodarsko-financialnog kapaciteta kao krite-
rija zna~i da se potonjega tretira kao neodvi-
snu variablu politi~ko-upravnoga ustrojava-
nja, a da pri tomu taj nipo{to ne zna~i i
ispravno vrednovanje gospodarskih i kultur-
nih veli~inâ koje su od ve}ega razvojnog
zna~enja (naro~ite djelatnosti i majstorstva
lokalno i regionalno uvjetovana, naro~ita kul-
turalna, ali razvojno smjerodavna postignu}a
u osebujnim lokalitetima, etc.).
Dakle, predmnijevaju}i `upanije kao je-
dinstvo regionalne samoupravne zajednice i
srednjega stupnja uprave, a kotar kao prije
svega temeljni upravni stupanj, proizlazi da
se vrhu toga zagovara trorazinsko politi~ko-
upravno ustrojavanje, unutar kakvoga se,
na~elno, `eli:
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.224
67 Za kretanje broja op}ina, doti~no kotareva, kao temeljnih
upravnih stupnjeva u odnosnim smjerodavnim razdoblji-
ma - cf. taberalni pregled u gradji za ustrojavanje `upa-
nijâ (1991.) {to ju posjeduje Ministarstvo pravosudja
Republike Hrvatske.
68 O tim kriterijima – cf. E. Pusi}, Upravni sistemi ...,
supra, sv. 1., pp. 328. – 332.
a/ ustrojavanje kotarskih upravnih oblastî kao
temeljnoga i lokalnomu pu~anstvu blisko-
ga a po tradiciji i istrajnosti te obnovi po
crti eficientnosti i najprihvatljivijega
upravnog stupnja;
b/ uspostavljanje `upanijâ kao vi{ljega, i to
regionalnoga upravnog stupnja, doti~no
medjustupnja, kao, s jedne strane, integra-
tora upravnih i samoupravnih oblastî svo-
jega podru~ja i, s druge strane, kao razine
s koje se obavlja svakodobno upravno
nadziranje i za potrebe vladine i za potre-
be od lokalnoga i regionalnog zna~enja, a
ne da se vladi “prepusti” da ga izvodi
sama preko svojih uredâ, te i s tre}e strane
kao razine objedinjavanja lokalnoga, re-
gionalnog i nacionalnog gospodarskog i
kulturnog razvoja;
c/ djelovanje vlade kao sredi{njega stupnja,
kao nacionalne razine, kojoj se povjerava
vrhovni upravni nadzor nad upravnim i sa-
moupravnim oblastima, ~ine}i ju tako od-
govornom za ukupnu nacionalnu politiku
a ne za ispravljanje svakodobnih disfunk-
cijâ u dr`avnoj upravi te lokalnoj i regio-
nalnoj samoupravi.
5.3. U takvomu okviru, ustrojava se gra-
dove i op}ine, te i `upanije kao samoupravne
oblasti, potonju, doti~no `upaniju da{to na
regionalnoj razini, s tim {to se gradove strogo
zakonski definira, za razliku od op}inâ koje
trebaju biti predmetom odlu~enja lokalnoga
pu~anstva.
Gradove bi se trebalo pak razvrstati u tri
skupine:
i/ “veliki gradovi” - kojih mo`e biti jedan ili
vi{e - kojima se upravno-politi~ki pridaje
prete`iti dio nadle`nosti `upanije, uz onu
kotarsku upravu i op}insku, doti~no grad-
sku, samoupravu;
ii/ gradovi koji su i sjedi{tima kotarskih
upravnih oblasti - takvima se priznaje, uz
op}insku, doti~no gradsku, samoupravu,
jo{ i ve}i dio kotarskih upravnih nadle`no-
sti, doti~no ustrojavanje jedne i jedinstve-
ne uprave za kotar i grad;
iii/ ostali gradovi - ako je slu~ajem takvim da
se imade gradova koji nisu ni veliki niti su
sjedi{tima kotarskih upravnih oblasti –
takvim se gradovima mo`e priznati pravni
polo`aj “op}ine sa zasebnim pravima”, {to
je, da{to, veoma ovisnim o razvijenosti,
zna~enju i mjesnim prilikama, a i ukupnoj
konfiguraciji odnosne `upanije i kotara na
podru~ju kojih gradovi le`e.
5.4. Problematiziranje kotara uklju~uje
svakako i razmatranje prijepleta lokalne te re-
gionalne samouprave i nacije, s tim {to treba
posebice istaknuti da se dinamika nacional-
noga `ivota ne sastoji u centralizaciji i urav-
navanju, {to je danas jasno ~ak i Francuzima
a kamoli ne bi to trebalo biti Hrvatima, ve} u
policentri~nosti i razvojnomu susredjivanju
(coordination, Gleichordnung), {to zna~i da
unutar obnove po crti tradicije obziri eficient-
nosti moraju imati visoko mjesto. To zna~i da
bi centralizacija bila jednim od po~ela poli-
centri~nosti i susredjivanja opravdanom
samo u mjeri potrebe da se osigura istrajnost
nacionalnoga `ivota.
Unutar dinamike nacionalnoga `ivota
predmnijeva se `upaniju kao korporaciju jav-
noga prava s ovlastima samouprave, doti~no
ozemljenskoga javno-pravnog tijela, nu ne i
autokefalnost (ovlast da samostalno postavlja
`upana). Predmnijeva se, dakle, `upaniju kao
istinsku regiju, {to }e re}i ustrojenu na pod-
lozi nacionalno-kulturalno i razvojno osmi{-
ljene regionalizacije hrvatskoga nacionalnog
prostora.
Iz onoga ve} prokazanog odvajanja
dr`avne uprave od lokalne i regionalne sa-
mouprave, a {to u nas zna~ajan broj znanst-
venih djelatnikâ i zagovara kao ne{to znanst-
veno istinito a politi~ki po`eljno, postojalo bi
dvojstvo, suprotstavljenost ~ak, lokalne i re-
gionalne samoupave dr`avnoj upravi. Iz ov-
dje dosada iznijetih izlaganjâ proizlazilo bi
pak da bi rije~ bila, {to je najbla`e re~eno, o
krivomu postavljanju stvari: naime, lokalna
samouprava i dr`avna uprava samo su na~ini-
ma kroz kakve se o~ituje vr{enje javne,
doti~no, politi~ke vlasti i, u kona~nici,
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 225
vr{enje javne funkcije na blagodat nacije i
njezinoga jedinstva 69 .
Lokalna i regionalna samouprava uvijek
zna~i “odlu~ivanje” - od strane gradjanâ iz-
ravno, te od zaklju~uju}ih tijelâ lokalnih i re-
gionalnih oblastî, a tako je i po Ustavu
Hrvatskomu i po Europskoj Povelji. Kakvoga
je karaktera to odlu~ivanje, po svojemu nu-
tarnjem su}anstvu - politi~ko, upravno, etc.,
stvarju je naravi poslova {to ih lokalna i re-
gionalna samouprava obuhva}aju, ali kada je
rije~ o odlu~ivanju, nadle`nosti {to ih samou-
prava obuhva}a uvijek prihode “tijelima zak-
lju~uju}im”, kako to ka`e Zakon od god.
1886., relativno bez obzira na nutarnju narav
posala u pitanju.
[to se pak ti~e upravne funkcije, ova
mora biti jedinstvenom, integrativnom,
budu}i da je izra`ajem dru{tvene, doti~no
javne, vlasti, ali prema kojoj vlasti, upravnoj
vlasti, ovlasti nadziranja imadu gradjani i
razna tijela, pa i ona tijela “samoupravno-
zaklju~uju}a”.
Tako, mo`e se imati vi{e (politi~kih) insti-
tucijâ samouprave, ali se mo`e i mora imati
samo jednu upravu: ilustrirati se to mo`e s
primjerom Bavarske, gdje uz tri regionalno-
politi~ke institucije s distinktnim nadle`nosti-
ma - regija, upravni okrug i vi{lji komunalni
savez (zajednica op}inâ i kotara odnosnoga
podru~ja) postoji samo jedna i jedinstvena
uprava - ona u upravnomu okrugu.
Samo, da{to, odnosne institucije moraju
biti pouzdane do takve i tolike mjere da se u
upravnomu smislu mo`e u svako doba opera-
cionalno i operativno, a to zna~i prije svega
nedvosmisleno, zaklju~iti o kakvomu je jav-
nomu poslu, doti~no dru{tvenomu problemu,
rije~, i iz ~ije nadle`nosti, kao i uz ~iju se od-
govornost imade takav posao obaviti te
odlu~ivanje i provedbu nadzirati.
5.5. Postavlja se, medjutim i pitanje, koji
je to i kakav je to prakti~ki projekt preustro-
jenja lokalne samouprave u nas. Za odgovori-
ti je, pozivom na Ustav Hrvatski, da se preu-
strojenje prakti~ki sastoji iz projekta obnove
tradicionalnoga hrvatskog ̀ upanijskog ustro-
ja, ~emu su bile bliske i hrvatske “zajednice
op}ina” kao samoupravne dru{tveno-poli-
ti~ke zajednice (1974. - 1986.), a to kao ne{to
predhodno iziskuje nacionalno-kulturalno i
gospodarski osmi{ljenu regionalizaciju hrvat-
skoga nacionalnog prostora. Po crti tradicije,
te gospodarstva i kulture, imade se uzeti u ob-
zir svaku regionalizaciju koja je bivala
izra`ajem vr{enja nacionalnoga vrhovni{tva
krvatskoga naroda, a posebice iskustva sa
`upanijskim ustrojem iz doba Banske
Hrvatske (1867./1868. – 1918.), doti~no po-
stignu}e grofa Dragutina Khuen-Hedervary
(1849. – 1918.), hrvatskoga bana (1883. –
1903.) u obliku `upanijsko-kotarskoga ured-
jenja u va`enju od god. 1886. pa sve do god.
1918., doti~no godine 1929., zatim iskustva s
oblastima (1949. – 1951.), i s “kotarima” ali
kao regionalnim ustrojem (1963. – 1967.), te
i posebice iskustva s hrvatskim “zajednica-
ma op}inâ kao samoupravnim dru{tveno-po-
liti~kim zajednicama” (1974. – 1986.).
Potonje ustrojstvo, doti~no hrvatske “zajed-
nice op}inâ kao samoupravne dru{tveno-po-
liti~ke zajednice”, treba u odnosnim razma-
tranjima, mo`da, ponajvi{e uzeti u obzir,
budu}i da postoje i stru~no-analiti~ke podlo-
ge iz kojih proizlazi da su iskustva sa zajed-
nicama op}ina gotovo isklju~ivo pozitivna,
budi to po crti relativno najispravnije regio-
nalizacije hrvatskoga nacionalnog prostora,
budi to po crti objedinjavanja djelovanjâ
op}inâ i dr`ave (republike), budi to po iz-
nimnim doprinosima valjanomu upravnom
radu, posebice u podru~ju javne uprave, go-
spodarstva, dru{tvenih djelatnostî i promet-
noga povezivanja unutar hrvatskoga nacio-
nalnog prostora.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.226
69 O “naciji kao politi~komu jedinstvu” – cf. J. Isensee,
Nacija kao politi~ko jedinstvo, hrvatski prijevod,
Politi~ka misao, 1999., vol. 36., 4/99, pp. 3. – 17. Tamo
se, posebice, ka`e: “^lanstvo u dr`avnoj udruzi pokriva
samo jedan (premda bitan) ulomak ljudskoga bitka. Ono
~ini socialnu ulogu s kojom se mo`e ujediniti mnoge
druge socialne uloge u obiteljskomu, profesionalnom te
dru{tvenomu `ivotu. ^ovjek nije samo dr`avljanin.
Dr`ava – barem ustavna dr`ava – ne mo`e, niti `eli,
obuhvatiti cjelinu ljudskosti”.
Uz razrje{enje problemâ naravi koncep-
tualne, te broja razinâ i broja i veli~ine lokal-
nih oblastî, zatim i uz uspostavljanje `upani-
je kao regije, kao regionalne upravno-poli-
ti~ke oblasti i regionalne zajednice u isti mah,
te uz politi~ki prihvatljivo razrje{ivanje prije-
pora po crti “lokalna i regionalna samoupra-
va versus nacija”, raspodjeljivanje nadle`no-
sti postaje posvema prakti~nim pitanjem:
kada bi bilo dano da je kotarska upravna
oblast, da{to uz, na~elno, gradove, temeljnim
upravnim stupnjem, da je `upanija vi{ljom
upravnom obla{}u i obla{}u samouprave
podjedno, a da je vlada sredi{njom upravnom
obla{}u s vrhovnim nadzorom, ostaje da se
po na~elu iznimke - u korist vi{ljih upravnih
oblasti, i na~ela podrednosti (subsidiariteta),
doti~no zaporke op}e nadle`nosti - u korist
ni`ih upravnih oblasti, jedan preostali zapra-
vo manji dio javnih posala raspodijeli po ra-
zinama sukladno kriterijima koji su vi{e ovi-
sni o prostoru i vremenu, {to zna~i da je to je
stvarju zasebnih zakonâ s kojima se uredjuje
materije posvema osebujne, te ih se tako bilo
tijelima op}e nadle`nosti bilo tijelima zaseb-
no ustrojenim povjerava. U onoj prvoj alter-
nativi, doti~no povjeravanja ve}ine poslova
dr`avne uprave tijelima op}e nadle`nosti nei-
zostavno iziskuje da se ustroji temeljni
upravni stupanj, {to bi po crti hrvatske nacio-
nalne kulture i tradicije imao biti kotar, {to bi
imale biti kotarske upravne oblasti kao one
koje najbolje izra`avaju bliskost dr`ave i
uprave gradjanima, valjanost upravnoga rada,
posebice eficientnost, te olak{ano nadziranje
od strane vi{ljih i vrhovnih upravnih oblastî.
6. NE[TO O ODREDBENICAMA NARAVI UPRAVNO-POLITI^KE I FINANCIALNE
6.1. Problem tro-razinske uobli~enosti
ustrojstva politi~ko-upravnoga, doti~no kota-
ra kao temeljnoga upravnog stupnja, povezan
je s diferentno{}u koncepcija lokalne samou-
prave, zatim sa {irinom nadzornih ovlasti
vi{ljih tijelâ, kao i s financialnom samostal-
no{}u lokalnih i regionalnih oblastî, {to ako i
ne osigurava, ali ono svakako implicira pov-
jeravanje ve}ih ovlastî i odgovornostî jedini-
cama lokalne i regionalne samouprave, nego
kada je to ustrojstvo uobli~eno dvo-razinski,
kao {to je to slu~aj u nas. Naravno, uspo-
stavljanje kotara, doti~no tro-razinsko ustro-
javanje, zna~i i ve}u diferenciranost ali je-
dinstvene javne funkcije na svim razinama
politi~ko-upravnoga ustrojavanja.
U izo~nosti ustavno dostatno definiranih
kriterijâ za uobli~avanje raznih lokalnih i re-
gionalnih oblastî, mo`e biti dopu{tenim da se
takve kriterije izvodi, kao i za `upanije (gla-
som izvornoga ustavnog teksta), dakle iz,
mutatis mutandis, ~imbenikâ povijesnih,
doti~no tradicionalnih, zatim prometno-go-
spodarskih, te iz onoga o “samoupravnoj cje-
lini”, doti~no “samoupravnoj dostatnosti”,
{to Europska Povelja, ina~e izra`ava govore}i
o “djelotvorbenoj sposobnosti za uredjivanje
i otpravljanje bitnoga dijela javnih posala”
(capacité effective de règler et de gérer unepart importante des affaires publiques,Faehigkeit ein wichtiger Anteil von oeffent-lichen Angelegenheiten zu regeln und erle-digen).
Razmatraju}i po crti tradicije uobli~enost
hrvatskoga politi~ko-upravnoga ustrojstva po
razinama od godine 1848. pa do godine
1997., dakle u zadnjih 150 godina, te uzima-
ju}i u obzir, da{to, samo one oblike toga
ustrojstva {to ih se mo`e u zna~ajnoj mjeri
smatrati hrvatskim nacionalnim tvorbama 70,
za zapaziti je svakako to da je bilo izvedeno
{esnaest (16) (pre)ustrojenja dr`avne uprave i
lokalne te regionalne samouprave, od kojih
su samo ~etiri (4) polazila od uobli~avanja
ustrojstva u dvije razine, pri ~emu je kotar ili
figurirao kao temeljna i jedina upravna oblast
– uz onu sredi{nju (1874. – 1886.), ili nije bi-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 227
70 Misli se re}i da se iz razmatranja isklju~uje ona ustroja-
vanja koja su bila rezultatom prekrajanja hrvatskih
zemalja u Kraljevskoj Jugoslaviji (1918. - 1941.) - zapra-
vo do doba utemeljivanja i `ivota Banovine Hrvatske
(1939. - 1941.), isklju~uju}i medjutim iz razmatranja, s
razloga nedostatne prou~enosti, i ustrojavanja iz doba
Nezavisne Dr`ave Hrvatske (1941. - 1945.).
vao ni ustrojenim – kada je kao temeljna i je-
dina oblast figurirala komunisti~ka op}ina
kao jedinstvo kotarske i op}insko-gradske ra-
zine (1967. – 1974., 1986. – 1992.), ili pak
sama `upanija (1992. – 2001.).
Kada se poku{aj obnove `upanijskoga
ustroja iz godine 1992. pove`e s ranijim
preustrojenjima, mo`e se ne{to kao konstan-
ta zapaziti, naime to da je ili bila rije~ o
poku{ajima da se obnovi i modernizira hrvat-
ski “histori~ki `upanijski ustroj” (banovi: L.
Rauch (1868. - 1871.), I. Ma`urani} (1873. -
1880.), te D. Khuen-Hedervary (1883. -
1903.)), ili pak o cik-cak poku{ajima u
Hrvatskoj unutar komunisti~ke Jugoslavije
(1945. - 1990.) da se {togod od povijesnoga
nasljedja hrvatskih `upanijâ (poglavito onih
iz st. XIX-oga) preoblikuje i o~uva (ustroja-
vanje “oblasti” (1949. - 1951.)), zatim “kota-
ra kao regionalnoga ustrojstva” (1963. -
1967.), te “zajednica op}ina kao samouprav-
nih dru{tveno-politi~kih zajednica” (1974. -
1986.).
Medjutim, s jedne strane, hrvatska `upa-
nija kako ju se glasom Ustava Hrvatskoga
bilo ustrojilo (1992./1993. – 2001.) bila je je-
dinicom i lokalne samouprave i jedinicom lo-
kalne uprave (dakle, nije bilo ni pomisli da bi
to trebala biti regionalnom upravno-
politi~kom obla{}u, ba{ kao {to to jest
tipi~nim za hrvatski “histori~ki `upanijski
ustroj”) te, iz razloga toga ali samo po tomu,
sli~na `upaniji u smislu projekta obnove {to
ga je dao uzakoniti (god. 1886.) ban D.
Khuen-Hedervary (1883. - 1903.), i kakva se
`upanija odr`ala u va`enju sve do raskida
svih dr`avno-pravnih vezâ s Austro-
Ugarskom Monarhijom (1918.) ali, s druge
strane hrvatska `upanija u obnovi nije utje-
lovljivala u sebi kotareve kao zasebne i te-
meljne upravne oblasti, ve} je takvom figuri-
rala sama `upanija, pa je, iz razlogâ toga i jo{
nekih, ova na{a `upanija u obnovi bila sli~ni-
jom pod`upaniji iz projekta obnove {to ga je
izveo (god. 1874.) ban I. Ma`urani} (1873. -
1880.), pa bi se posvema opravdano moralo
ustvrditi da je rije~ o pod`upanijskomu ali u
`upanijski lik uvijenomu ustroju (na {to,
osim svega, ukazuje i brojnost `upanijâ).
Daljnja spoticanja proizlaziti }e iz osnovâ
za oblikovanje lokalnih i regionalnih samou-
pravnih jedinicâ kako to predvidja Promjena
Hrvatskoga Ustava (2000./2001.), naime gla-
som koje se mo`e, svakako, zaklju~iti to da se
ne vodi koncepcijom o obnovi hrvatskoga
`upanijskog ustroja, posebice s tim {to ̀ upani-
ju izjedna~uje s drugim samoupravnim obla-
stima, dakle {to i za nju predvidja upravni dje-
lokrug kao i za druge jedinice samouprave
(op}ine i gradove), doti~no po sustavu povje-
ravanja (pojedinih) nadle`nostî, umjesto da
upravni djelokrug jedinicâ lokalne samoupra-
ve odredi po na~elima podrednosti (subsidiari-
teta) i zaporke op}e nadle`nosti, a da upravni
djelokrug `upanije odredi kao onaj kakav je
sukladan njojzi kao regiji, regionalnoj zajedni-
ci - kao nadle`nost bilo kojega srednjega
stupnja uprave, {to zna~i da ju uspostavi kao
za upravnu oblast druge molbe, a po sustavu
pobrojivanja povjeri joj stanovite poslove
dr`avne uprave koje se ̀ eli ustegnuti lokalnim
jedinicama a vladi ne `eli pridr`ati71 .
6.2. Pretpostavljaju}i pravo i zbiljsku
mogu}nost lokalnih te regionalnih oblastî da
u svoje ime i uz svoju odgovornost, a u inte-
resu svojega pu~anstva obavljaju zna~ajan
dio javnih posala, stvarnost lokalne i regio-
nalne samouprave u svojemu bi}u, te oblici i
dinamika njezinoga medjudjelovanja sa sre-
di{njom dr`avnom upravom, kao i, s tim u
svezi, zna~enje utjecanja gradjanâ na obav-
ljanje javnih posala, u bitnomu ovise, kako
se to ka`e, i o “vrhovni{tvu financialnomu”
(souveraineté financière, Finanzhoheit ) lo-
kalnih te regionalnih zajednicâ (oblastî), {to
}e re}i o rasporedjenosti “vlasti financialne”
(pouvoir financier, Finanzgewalt ) u ukup-
nosti 72 .
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.228
71 Cf. u ~lancima 128. – 131. Us.R.Hr-90., supra, u svezi s
odredbama Z.L.S.-92, naspram ~lancima 132. – 137.
Us.R.Hr.-Pro~., supra, u svezi s odredbama Z.L.R.S., supra.
72 Za “pravo i zbiljsku sposobnost lokalnih zajednica ...,
etc.” - cf. u ~lanku 3. i 4. Europske Povelje o lokalnoj
samoupravi, supra, u svezi s odredbama Z.L.R.S., supra..
Da{to, vlast se financialna utjelovljuje, ba{
kao i vlast op}enito, prije svega, u upravi ili u
svezi s upravom (M. Weber), {to zna~i da se
treba ona na{a ozemljenska javno-pravna tijela
uvidjati i s motri{ta rasporedjivanja vlasti fi-
nancialne, a to su tijela dr`avne uprave te prav-
ne osobe s javnim ovlastima, kao i ozemljenska
samoupravna tijela, {to se u svojoj ukupnosti
obuhva}a s pojmom ozemljenskih javno-prav-
nih tijelâ, doti~no s pojmom “osobâ javnoga
prava” (personnes de droit public, Personnenoeffentlichen Rechts) – s ~im se obuhva}a
dr`avu, `upaniju, kotar, te grad i op}inu.
Kriti~nim je, dakle, u financialnomu
osmi{ljavanju hrvatske `upanije, i u njezino-
mu sklopu kotara kao temeljnoga upravnog
stupnja, da{to, “vrhovni{tvo financialno”,
doti~no “vlast financialna”. Osmi{ljavanje fi-
nancialno predmnijeva, samo po sebi razuml-
jivo, “financije” (finances, Finanzen) obuh-
va}aju}i s tim gospodarenje koliko se odnosi
na prihode dr`avne (recettes d’État,Staatseinnahmen) ili lokalno-samoupravne,
doti~no regionalno-samoupravne (recettes lo-cales, resp. régionales, Lokaleinnahmen,bzw. Regionaleinnahmen); zatim, predmni-
jeva se i financialnu upravu (administrationdes finances, Finanzverwaltung), a to je
skup javnih nadle{tava zadu`enih za provod-
jenje gospodarenja financialnoga, s tim da
takva tijela imadu vi{e ili manje i vlasti fi-
nancialne (pouvoir financier, Finanzgewalt),a potonju se definira kao javnu vlast koliko se
takva na dr`avne, doti~no lokalno- ili regio-
nalno-samoupravne, prihode upravljiva 73.
Vrhovni{tvo financialno (souveraineté fi-nancière, Finanzhoheit) moglo bi se pak de-
finirati kao relativno maksimalnu vlast neke
upravne oblasti (dr`ave ili kakve druge, u`e
upravno-politi~ke oblasti) da u ispunjavanju
svojega poslanja samostalno upravlja sa svo-
jim gospodarenjem financialnim.
Vrhovni{tvo financialno prepoznaje se, s
jedne strane, iz rasporeda vlasti financialne u
dr`avi ili u upravnoj, doti~no, samoupravnoj
oblasti, s druge strane, iz politike gospodarske
(politique économique, Wirtschaftspolitik)
kada se takva i koliko na instrumente finan-
cialne oslanja - takva mo`e zna~enje raspore-
da financialne vlasti micati u korist ovih ili
onih nositeljâ vlasti financialne, te s tre}e stra-
ne pak, iz stupnja “autokefalnosti” (autocé-phalie, Eigenstaendigkeit) oblasti upravne ili
oblasti samoupravne - ovlast postavljanja nje-
zinoga voditeljstva (du`nosnici) i vi{ljih
upravnih slu`benikâ (upravni sto`er), {to je od
bitnoga zna~enja za ocjenu stupnja samostal-
nost djelovanja odnosne oblasti, a s tim i za
ocjenu mogu}nosti vr{enja vlasti financialne
u funkciji ispunjavanja svojega poslanja.
Vrhovni{tvo financialno o~ituje se kroz “fi-
nancialni ustroj” (constitution des finances,Finanzverfassung), kojega se shva}a kao ra-
spored ukupnih ovlasti i odgovornosti vrhu
upravljanja s financijama unutar i du` upravnih
oblastî neke dr`ave u njihovomu odno{enju
medjusobnomu, ili pak prema dr`avi, s ~im se
da{to obuhva}a prije svega ono {to se obi~no
nazivlje “ovlastima financialnim” (pouvoirs fi-nanciers, Finanzmaechte).
Da{to, financialne ovlasti bivaju i “nadzira-
teljskim ovlastima”, dakle ovlastima zadiranja
(pouvoirs d’intervention, Eingreiffungs-gewalten) tijekom provodjenja nadzora vi{ljih
upravnih oblasti nad ni`ljima, doti~no dr`avne
uprave nad tijelima samouprave (tutelle admi-nistrative, resp. contrôle administratif,Verwaltungskontrolle), s tim {to se povode
(razlog zadiranja), postupke (na~ine kako se
imade osebujno zadiranje provesti), kao i mje-
re (radnje {to ih se u pojedina~nomu slu~aju
porabi) zadiranja uredjuje sa zakonom 74 .
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 229
73 Cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft - Grundrissder verstehenden Soziologie, J. C. Mohr (Paul Siebeck),
Tuebingen, 1976. (1922.), pp., poglavito, 114. - 121. Cf. et
O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Duncker-
Humblot, Muenchen - Leipzig, 1914. (1896.), pp. 330. et s.
74 Za kontrolne ovlasti - cf. E. Pusi}, Upravni sistemi,Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1985. Cf.
et B. Babac, Obnova hrvatskoga gradjanskog dru{tva -Politi~ka kontrola i dr`avna uprava, Pravni fakultet
Sveu~ili{ta u Osijeku, Osijek, 1994., pp. 20. - 27.
Na rasporedjivanje ovlastî financialnih
utje~e, osim svega, svakako i ono {to se zove
oblikovanje nacionalnoga politi~ko-upravno-
ga ustrojstva po razinama, kao i to kako se
javnu funkciju shva}a (conception de lafonction publique, Auffassung ueber oef-fentliche Funktion), a jo{ i vi{e, od toga
kako ju se prihva}a i porabi (praxis de lafonction publique, Ausuebung von oeffentli-cher Funktion). Vrhovni{tvo financialno pri-
pada dr`avi i, mo`ebitno i vi{e ili manje,
ni`ljim upravnim oblastima, dakle osobama
javnoga prava, da{to sa svojstvom ozemljen-
skoga javno-pravnog tijela, do~im pojedine
financialne ovlasti pripadaju njihovim tijeli-
ma i nadle{tvima sukladno propisima o nad-
le`nosti, a mogu pripadati i neodvisnim
upravnim vlastima (autorités administrativesindépendentes, Anstalten und Stiftungendes oeffentlichen Rechts)), doti~no pravnim
osobama kojima se javne ovlasti povjeri (per-sonnes juridiques investies de pouvoirs pu-blics, juristische Personnen mit oeffentili-chen Gewalten), pa svakako i samoupravnim
tijelima (autorités autogestionnaires,Selbstverwaltungskoerperschaften).
Medjutim, po formalnoj rasporedjenosti
visoke financialne ovlasti gube u svojoj
te`ini, poglavito, kada ne obuhva}aju i samo-
stalno vodjenje fiskalne politike (politique fi-scale, Steuerpolitik) kao jednoga od po~elâ
lokalne politike (politique locale,Oertlichkeitspolitik), kada se dopu{ta uprav-
no-politi~ko uvjetovanje od strane vi{ljih
upravnih oblasti u podjeljivanju potporâ sa-
moupravnim oblastima, te kada se samou-
pravnim oblastima bitno ograni~i njihove
personalne (autokefalne) ovlasti.
6.3. Financialno osmi{ljavanje hrvatske
`upanije, {to zna~i da{to i njezino
vrhovni{tvo financialno, ovisi o politi~ko-
upravnim stvarima, {to zna~i da variable “po-
liti~ko-upravnoga ustrojavanja” jesu one
neodvisne, a potonje “financialne” - one ovi-
sne. To zna~i da vrhovni{tvo financialno
hrvatske `upanije ne }e mo}i nikada postati
nekom sto`ernom veli~inom u ustrojavaju
upravno-politi~komu sve dok vladaju}im
pravno-politi~kim zahtjevom ne postane onaj
za “ustrojavanjem hrvatske `upanije kao je-
dinstva regionalne uprave i samouprave, po-
laze}i od povijesnih (tradicionalnih), promet-
no-gospodarskih i samoupravnih ~imbenika”,
doti~no da ih se ustroji kao kao regije koje fi-
guriraju kao “prirodne samoupravne cjeline u
sklopu Republike” 75 .
Zagovornici stava da se o pitanjima raz-
voja treba s razine naj{ire upravno-politi~ke
oblasti (dr`ave) odlu~ivati, polaze od postav-
ke da gospodarska eficientnost sama po sebi
nekoga izdi`e, doti~no stavlja u polo`aj da se
sukladno op}e-prihva}enim standardima
okoristi plodovima eficientnosti u svrhe raz-
voja, {to je vi{e nego {to je kakva “ideologi-
ja”: prema svom iskustvu i teoretskomu uvid-
janju, eficientnost gospodarsku ne }e se mo}i
kroz raspodjelu u~inaka gospodarenja izrazi-
ti, a pogotovo ne polu~iti, ako to ne }e pratiti
jasne garancije politi~ko-upravne, uklju~u-
ju}i tu da{to i one financialne. To zna~i da se
lokalnu i regionalnu motiviranost za razvojno
osmi{ljeno tro{enje javnih prihodâ ne }e
mo}i previ{e potaknuti, a da se ne imade
ustroj ali prave lokalne i regionalne samou-
prave te uprave, kako po nadle`nostima tako
i po djelotvorbenim mogu}nostima.
Osim svega, nije ni{ta previ{e novim kada
se ka`e da se s pomo}u bilo kakvoga eksluzi-
vizma, budi to nekoga sredi{ta dr`avnoga,
budi to onoga lokalnoga ili regionalnoga
neodvisno, ~ak i same {anse za razvoj, a po-
gotovo iskazivanje i raspodjelu u~inaka go-
spodarenja, mo`e itekako iskriviti. Kako to,
posebice, pokazuje iskustvo s monotipskom
komunisti~kom op}inom (1967. – 1990.) i,
posebice iskustvo s njezinim zna~ajnim
vrhovni{tvom financialnim, odnosna isklju-
~ivost znade se u nas naro~ito zao{triti i traj-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.230
75 Za kriterije ustavno odredjene ti~u}e se ustrojavanja
`upanija - cf. u stavku 2. ~lanka 131. Us.R.Hr.-1990., u
svezi s ~lancima 128. i 130. toga Ustava. Cf. B. Babac, Onekim op}im problemima uobli~avanja politi~ko-uprav-noga ustrojstva ..., supra, pp., poglavito, 193. - 210. Cf.
et B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionalizacija ..., supra.
no obdr`avati kada se ne imade kotar kao te-
meljni upravni stupanj, da{to uz `upanije kao
regionalne jedinice, preciznije: istinske regi-
je, te op}ine i gradove s medjusobno distinkt-
nim ovlastima i odgovornostima. Naime, s
pomo}u kotara kao temeljnoga upravnog
stupnja i, mo`ebitno premda ne i nu`no, kao
jedinice lokalne samouprave, razrje{ava se
daleko najve}i broj politi~ko-upravnih pro-
blemâ koji su od interesa za stanovnike od-
nosnih lokalnih ili regionalnih jedinicâ, tako
da se lokalne i regionalne oblasti mogu kao
jedinice samouprave vi{e posvetiti razvojno-
mu osmi{ljavanju dru{tveno-gospodarskoga i
kulturnog `ivota u svojemu sklopu. Da{to, u
svezi s potonjim moralo bi im se priznati i
ovlasti iz dr`avne uprave takve da }e tomu
biti sukladnim.
Sa svih takvih i drugih razlogâ, a predm-
nijevaju}i op}u jedinstvenost tr`i{ta i “uvjetâ
gospodarenja”, kao i sukladni udjel hrvatske
`upanije u vrhovni{tvu financialnomu i u nje-
zinomu sklopu kotareva te gradova i op}inâ,
jedino {to, na~elno i prakti~ki opipljivo, dola-
zi u obzir da se u~ini u odno{enjima finan-
cialnim izmedju politi~ko-upravnih oblastî u
osiguranju pravednosti {to se ti~e u`ivanja
javnoga dobra i primjene gospodarske
mogu}nosti kao kriterija za doprino{enje
podmirenju javnih potrebâ, jest sukladni me-
hanizam onoga izravnavanja financialnoga, a
ta sukladnost se odnosi na “razvojno defini-
rane potrebe” u su~eljavanju s koliko}om i
kakvo}om pravâ {to ih dr`ava svojim gradja-
nima jam~i na razini nacionalnoga standarda.
S tim u svezi, medjutim, uzev{i u obzir i
razvojno definirane potrebe, te zbiljsku
mogu}nost da se prava {to ih svojim gradja-
nima jam~i dr`ava ostvaruje na razini nacio-
nalnoga standarda, ka`e se da se razlike kak-
ve utje~u na uredjivanje financialnih odno-
{ajâ izmedju u`ih i {irih upravno-politi~kih
jedinicâ izra`avaju kroz veli~ine, i to: (a) broj
stanovnika; (b) povr{ina ozemlja i pu~anstvo
po jedinici povr{ine; (c) visina narodnoga do-
hodka per capita, ali kakva je razlika u svezi
s ve}im ili manjim razlikama u gospodarskoj
razvijenosti pojedinih dijelova zemlje, ali i
druge razlike koje su u svezi s razvojem: ra-
zina izobra`enosti, kulturnoga razvoja, etc.;
(d) broj i tipovi u`ih upravno-politi~kih obla-
stî, kao i poglavito koliko su izra`ajem lokal-
ne i regionalne samouprave; (e) u svezi s ra-
zinom razvijenosti i izobra`enosti pu~anstva
(cf. to~. (c)), stupanj urbanizacije, poglavito
omjer broja stanovnikâ u gradovima naspram
onomu ostalomu 76
Medjutim, prije bi se moglo re}i da odno-
sne veli~ine treba u obzir uzimati kada se
utvrdjuje modalitete u uredjivanju odno{aja
“financialnih” izmedju dr`ave i lokalnih te
regionalnih zajednicâ, i to na na~in da se u
funkciji “ve}ega razvoja zajedno negoli ma-
njega razvoja odvojeno” osigura jedinstvo,
stabilnost i ~vrstina dr`ave, razvijanje zajed-
ni{tva u dr`avi kao nacionalnoj zajednici, te i
zna~ajan doprinos “relativno uspje{nijemu
iskori{tenje razvojnih {ansi” za sve ljude i
krajeve. To zna~i da bi uredjivanje medjusob-
nih financialnih odno{enjâ u dr`avi pod tak-
vim i jo{ nekim pretpostavkama moglo biti
sukladnim (“adekvatnim”).
Ne-sukladno uredjenje medju-financial-
nih odno{enja u dr`avi mo`e:
- utjecati na produbljivanje stanovitih su-
protnostî izmedju i unutar upravno-poli-
ti~kih oblastî, otvaraju}i prostore da se
kroz takva odno{enjâ izazivlju i prela-
maju i prerazne druge suprotnosti, kao
{to su one narodnosne, vjerske, lokalno-
partikularisti~ke, etc.;
- otvarati i {iriti prostore onim snagama
koje se protive ustrojenju zemlje kao dis-
tinktne “Dr`ave-Nacije”, {to zna~i ja~ati
ideologije “regionalisti~ke” i sli~ne, uk-
lju~uju}i tu i one ~isto separatisti~ke;
- hrabriti nastojanja onih pojedinaca i
grupâ koje, pod izlikom da upozoravaju
na nedostatke i proma{aje u ustroju fi-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 231
76 Za veli~ine smjerodavne za uredjenje financialnih
odno{aja u dr`avi, te za sukobe oko neadekvatnosti u
uredjivanju takvih odno{aja - cf. B. Jel~i}, Financijskopravo i financijska znanost ..., supra, pp., poglavito 409-
413.
nancialnomu, tra`e da se oslabljuje veze
dr`avotvorne, {to da{to, kao i ono u al.
2., mo`e dovesti do stanovitih napetostî
i sukobâ, do slabljenja Republike kao
nacionalne zajednice77 .
En résumé, modaliteti uredjenja odno{e-
njâ financialnih u dr`avi mogu, da{to uz
primjenjivanje mjerâ sukladnih za druga po-
dru~ja `ivota, doprinositi ja~anju Republike
kao dr`ave, u protivnomu - destabiliziranju
prilikâ u njojzi. Dakle, postojanje velikih raz-
likâ medju u`im upravno-politi~kim oblasti-
ma, doti~no medju pojedinim dijelovima
zemlje kakve se preko onih u`ih oblasti jedi-
no prelamaju, utje~e na to da se vrlo razli~ito
rje{ava problem financialnih odno{ajâ izmed-
ju dr`ave i u`ih upravno-politi~kih oblastî,
kao i izmedju potonjih samih, a to je ono iz-
ravnavanje financialno. Ono {to je svakako
za zaklju~iti jest to da stupanj decentralizaci-
je op}enito, a one financialne poglavito ovisi
o jakosti pravno-politi~koga zahtjeva za lo-
kalnom i regionalnom samoupravom kao
prava i djelotvorbene sposobnosti lokalnih i
regionalnih zajednicâ da upravljaju, unutar
zakona, uz svoju vlastitu odgovornost i na
probitak svojega pu~anstva, zna~ajnim dije-
lom javnih posala i, {to je za temu od sre-
di{nje va`nosti, da s financialnim izvorima
kakvi imadu biti srazmjerni njihovim respek-
tivnim nadle`nostima, i u sklopu nacionalne
politike gospodarske, slobodno raspola`u u
izvr{ivanju svojih funkcijâ 78 .
Zapravo, uredjivanje modalitetâ financial-
nih odno{enjâ u dr`avi jest sastojnicom {irega
problema, naime kako osmisliti, da se ne ka`e
“osvje`iti”, gradjansko dru{tvo kao egzisten-
cialni poredak, poredak ̀ ivljenja, i nacionalnu
dr`avu (Dr`avu-Naciju) kao dr`avu pravâ, s
razmahivanjem djelovanja `ivotnih silâ dije-
lova njezinih ozemljenskih jedinicâ, vrhu
~ega se ne imade druge do li dopustiti si ali ne
samo ve}i stupanj decentralizacije ve}, {to je
kriti~nijim, ve}i stupanj samoorganiziranja
unutar istrajnosti nacionalnoga `ivota, s ~im
bi se otvaralo {ire prostore, ve}e {anse, za:
(a) odgovorno i djelotvorbeno sudjelovanje
gradjanâ kao pojedinaca u javnomu `ivotu
op}enito, a u otpravljanju javnih posala
posebice, a s tim i njihovo samoosposob-
ljavanje za sudjelovanje u otpravljanju
dru{tvenih poslova ili utjecanju na djelo-
vanje nositeljâ vlasti, doti~no samouprave;
(b) uve}anje djelotvorbene sposobnosti lo-
kalnih i regionalnih zajednicâ, {to }e
zna~iti da ih se ~ini odgovornim, ali uz to
vlasnim i du`nim, za na~elno sve funkcije
{to ih se mo`e uspje{no obaviti od strane
u`ih zajednicâ;
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.232
77 Za veli~ine smjerodavne za uredjenje financialnih
odno{aja u dr`avi, te za sukobe oko neadekvatnosti u
uredjivanju takvih odno{aja - cf. B. Jel~i}, Financijskopravo i financijska znanost ..., supra, pp., poglavito 409.
- 413.; B. Jel~i}, Financiranje lokalne samouprave, in
Hrvatski institut za lokalnu samoupravu ed., Financiranje
lokalne samouprave, Osijek, 1999., pp. 29. – 37., gdje se,
posebice, ka`e (p. 31.): “Modaliteti uredjivanja finan-
cialnih odno{ajâ izmedju sredi{nje i lokalne razine vlasti
mogu pozitivino utjecati na jedinstvo, politi~ku stabilnost
neke zemlje, mogu pridonositi razvoju osje}anja zajed-
ni{tva u njoj, mogu dati zna~ajan doprinos br`em i
uspje{nijem prevladavanju raznovrsnih slabostî u gospo-
darstvu i dru{tvu te osigurati, olak{ati te ubrzati ostva-
renje onih zadataka i mjerâ koje sna`e centripetalne sil-
nice (tendencije) u njoj” (nazna~eno uz suglasnost aukto-
ra); I. Mecanovi}, Jedinice lokalne samouprave u porez-nomu sustavu Republike Hrvatske (Teze za osnovesustava), in Hrvatski institut za lokalnu samoupravu ed.,
Financiranje lokalne samouprave, Osijek, 1999., pp. 99.
– 106. O zna~enju demokratizacije za prerasporedjivanje
ovlastî financialnih – cf. Ol Lon~ari}-Horvat,
Demokratizacija financiranja jedinica lokalne samou-prave, in Hrvatski institut za lokalnu samoupravu ed.,
Financiranje lokalne samouprave, Osijek, 1999., pp. 19.
– 28. Cf. et B. Babac, O nekim op}im problemima ustro-javanja ..., supra; B. Babac, Promi{ljanje obnove hrvat-ske `upanije s motri{ta financialnoga, in Hrvatski insti-
tut za lokalnu samoupravu ed., Financiranje lokalne
samouprave, Osijek, 1999., pp. 107. - 129.
78 Cf. to~. 1. ~lanka 3., u svezi s to~. 1. i 2. ~lanka 9.
Europske povelje o lokalnoj samoupravi, Narodne novine
- Medjunarodni ugovori, br. 14/97. Za modalitete ured-
jenja odno{enja fiancialnih – cf. B. Jel~i}, Financiranjelokalne samouprave, in Hrvatski institut za lokalnu
samoupravu ed., Financiranje lokalne samouprave,
Osijek, 1999., pp. 107. – 129., gdje se, posebice, ka`e (p.
30.):”Stupanj centralizacije, doti~no decentralizacije
funkija dr`ave utje~e na financialni sustav i financialnu
politiku jedne zemlje, kao i na financialne odnose izmed-
ju {irih i u`ih ozemljenskih jedinicâ u njoj” (nazna~eno uz
suglasnost auktora).
(c) preusmjerenje djelovanja sredi{njih
dr`avnih vlastî na na~in da ih se usredo-
to~i na razrje{ivanje onih dru{tvenih pro-
blemâ kada je radi osiguranja istrajnosti
nacionalnoga `ivota nu`nim njihovo umi-
je{ivanje79 .
Dakle, rije~ je, najop}enitije o tomu da se
uz takve i jo{ neke dopunske pretpostavke ot-
vara sve ve}e {anse da se kroz djelovanje ti-
jelâ nacionalne dr`ave u raspodjeljivanju jav-
noga dobra vi{e osjeti njihovo nastojanje da
osiguravaju dru{tvenu pravednost te poti~u
razvijanje solidarnosti i njegovanja nacional-
noga i ljudskog zajedni{tva, a da manje dod-
ju do izra`aja njihova nastojanja u funkciji
~uvanja ili ~ak poja~avanja povla{tenih pred-
nostî osebujnih dru{tvenih grupâ.
Osiguravanje dru{tvene pravednosti, razvi-
janje solidarnosti, te njegovanje zajedni{tva
prijeko su potrebitom pretpostavkom da se
dr`avu i u njezinomu sklopu lokalnu i regio-
nalnu samoupravu ustrojava vode}i se vred-
notama dru{tvenoga sklada i mira, dakle na
na~in da se s odlu~ivanjem o rje{avanju
dru{tvenih problemâ pridonosi prevladavanju
dru{tveno-klasnih opre~nosti i drugih sukobâ
koji izazivlju opasnosti razaranjem jedinstva
nacionalnoga 80 .
6.4. S gospodarenjem financialnim od
strane lokalnih oblastî, zasebno i u sklopu go-
spodarenja financialnoga u dr`avi op}enito,
treba se tomu doprinositi da se ukupno finan-
cialno optere}enje pu~anstva kre}e unutar
granicâ {to ih nadaje obdr`avanje gospodar-
ske ravnote`e i zadovoljavanje razvojnih po-
trebâ ili, op}enitije razvojnim potrebama su-
kladne raspodjele javnoga dobra, {to }e, su-
kladno B. Jel~i}, re}i, i to:
(i) da financialno optere}enje ne bude takvo-
ga opsega i sklopljenosti da vodi prema
neprihvatljivim u~incima s motri{ta kak-
vo}e gospodarenja;
(ii) da gospodarenje financialno ne dovodi do
takvih utjecanja na raspodjelu dohotka i
imovine da ih se mo`e opravdano ocijeni-
ti neprihvatljivim - s motri{ta jednakosti
poreskih obveznikâ i njihove gospodarske
snage, zatim nedjelotvornim - s motri{ta
ukupne uspje{nosti gospodarenja, te ne-
pravi~nim - s motri{ta takve raspodjele
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 233
79 Za zna~enje samoorganiziranja u suvislosti ozbiljivanja
gradjanskoga dru{tva - cf. Zv. Lauc, Lokalna samoupra-va u Hrvatskoj – De lege ferenda, in Zbornik Pravnoga
fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 2000., 1 – 2/00,
pp. 65. – 87. Ono o “razmahivanju djelovanja `ivotnih
silâ ozemljenskih jedinicâ” inspirirano je s izrekom J. P.
Raffarin o smislu ozemljenske reforme u Francuskoj, kada
je izjavio: “Notre République, dans son fonctionnement,
est fatiguée. Elle manque des forces vives des territoire.
La décentralisation est un formidable moyen d’oxygéner
la République” (Na{a Republika, u svojemu funkcioni-
ranju, postala je umornom. Manjkaju joj `ive sile njezinih
ozemljenskih cjelinâ. Decentralizacija jest golemim
sredstvom da ju se osvje`i) – cf. “Raffarin lance le chan-tier de la décentralisation”, in Le Figaro, utorak, 18.
srpnja 2002. S tim u svezi, za obnovu hrvatskoga grad-
janskog dru{tva – cf. B. Babac, Obnova hrvatskoga grad-janskog dru{tva – Politi~ka kontrola i dr`avna uprava,Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J. Strossmayera u Osijeku,
Osijek, 1994., pp., posebice, 199. – 223. (Ustrojstvo i
strategije nacionalne sigurnosi Hrvatske). Za to~. (b)
supra, doti~no za ideju o posvema{njoj podrednosti u
odpravljanju javnih posala – cf. papa Pius XI.,
Quadragesimo Anno, okru`nica papinska, od 15. svibnja
1931., in Kr{}anska sada{njost ed., Sto godina
katoli~noga socialnog nauka, Zagreb, 1991., pp. 31. – 78,
posebice pp. 54. – 55. (to~. 77. – 81.); papa Ivan XXIII.,
Mater et Magistra, okru`nica papinska od 15. svibnja
1961., in Sto godina katoli~koga socialnog nauka ...,
supra, pp. 106. – 162., posebice p. 117. (to~. 53.). Za pos-
lanje dr`ave, doti~no dr`avne uprave, u osiguravanju
kontinuiteta nacionalnoga `ivota (to~. (c) supra)) – cf. G.
Vedel – P. Delovolvé, Droit administratif ..., supra, t. 1.,
pp. 31. – 37.; u svezi s op}im dobrom i dru{tvenim skla-
dom, doti~no pravedno{}u, solidarno{}u, nacionalnim
zajedni{tvom u sklopu dr`ave – cf. papa Pius XI.,
Quadragesimo Anno, okru`nica papinska ..., supra, pp.
37., 53., 78.
80 U svezi s op}im dobrom i dru{tvenim skladom, doti~no
pravedno{}u, solidarno{}u, nacionalnim zajedni{tvom –
cf. papa Pius XI., Quadragesimo Anno, okru`nica papin-
ska ..., supra, pp. 31. – 78, posebice pp. 54. – 55. (to~. 77.
– 81.), a za “op}e dobro” – pp. 37., 53., 78. U svezi obno-
ve hrvatskoga gradjanskog dru{tva – cf. B. Babac,
Obnova hrvatskoga gradjanskog dru{tva – Politi~kakontrola i dr`avna uprava ..., supra, pp., posebice, 199.
– 223. (Ustrojstvo i strategije nacionalne sigurnosi
Hrvatske). Za poslanje dr`ave, doti~no dr`avne uprave, u
osiguravanju kontinuiteta nacionalnoga `ivota (to~. (c)
supra)) – cf. G. Vedel – P. Delovolvé, Droit administratif..., supra, t. 1., pp. 31. – 37. O “naciji kao politi~komu
jedinstvu” – cf. J. Isensee, Nacija kao politi~ko jedinstvo..., supra. Ve}i stupanj prava na samoorganiziranje u
ustrojavanju lokalne i regionalne samouprave zagovara
se, npr., od strane I. Mecanovi} – cf. njegovu raspravu
Uprava i samouprava ..., supra.
dru{tvene blagodati kakva je od javne ko-
risti (po{tivanja javnoga interesa);
(iii) da vodjenje financialne politike i,
op}enito, poraba javne funkcije u
rje{avanju dru{tvenih problemâ, doprinosi
gospodarskoj stabilnost i ravnote`i;
(iv) da se s primjenom mjerâ u svrhe izravna-
vanja financialnoga ne iskrivi gospodarske
u~inke s motri{ta eficientnosti - poglavito s
motri{ta relativno optimalnoga iskori{tavan-
ja razvojnih {ansî prospektivnih lokalnih i
regionalnih oblastî, {to predmnijeva: (a) da
razvojne potrebe imadu ali ne samo izmed-
ju dr`ave i u`ih upravno-politi~kih oblastî
biti dogovorene, ve} i da takvi dogovori
obuhvate sve osobe javnoga prava i one pri-
vatnoga prava ~ije djelatnosti figuriraju po
nekomu naslovu u razvojnim planovima;
(b) da oni dogovori o razvoju ograni~e
ukupno optere}enje poresko; (c) da respek-
tivno vrhovni{tvo financialno imade vrijed-
nost zbiljsku, da{to unutar parametara {to ih
se dogovori ili sa zakonom propi{e 81.
Ka`e se da se izravnavanje financialno
o~ituje kao problem kakav iskrsava u svezi s
postojanjem vi{e ili manje samostalnih
upravno-politi~kih oblastî, zapravo u svezi sa
zahtjevom da se medju takvima ostvari tzv.
“vodoravnu jednakost”, poglavito s obzirom
na potrebu da se smanji ili suzbije socialne i
politi~ke napetosti u dr`avi, ali {to je zapravo
izrazom temeljne ustavne vrednote o social-
noj pravednosti i jednakosti. Iz takve vredno-
te proizlazio bi ina~e izrazito pravno-politi~ki
zahtjev, koji se odnosi, i to:
a/ na ravnomjernu razdiobu poreskoga tereta,
doti~no da osobe koje raspola`u s istom
poreznom snagom imadu isti porezni tret-
man neodvisno o tomu u kojemu dijelu
dr`ave nastupe ~injenice ili okolnosti
smjerodavne za oporezivanje;
b/ na neprihvatljivost postojanja kolikotono-
snih i kakvotonosnih razlikâ izmedju poje-
dinih dijelova zemlje u zadovoljavanju
javnih potrebâ - vodoravna jednakost lo-
kalna, doti~no regionalna, u iskori{tavanju
javnoga dobra na razini u dr`avi kao na-
cionalnoj zajednici prihvatljivih i prih-
va}enih standardâ;
c/ na smanjenje razlikâ u dohotku po stanov-
niku, razlikâ kakve postoje izmedju regijâ
i lokalnih zajednicâ, ina~e uvjetovane s
njihovim osebujnostima vrhu razine go-
spodarske razvijenosti i, poglavito, pro-
duktivnosti rada, zatim polo`aja zemljopi-
snoga, npr. podru~ja turisti~ka naspram
ostalima, kao i vrhu svih drugih razvojno
smjerodavnih okolnostî 82 .
Razlike u gospodarskoj snazi, a s tim u
svezi u visini javnih rashodâ, te u per capita-
dohotku, jesu ne samo razumljive ve} i prih-
vatljive koliko se postojanje takvih razlikâ te-
melji na gospodarskoj eficientnosti kao na
onoj okolnosti koja je od zna~enja op}enito-
ga, te i na kakvim zasebnim ali razvojno
smjerodavnim okolnostima, kao {to su
tro{kovi `ivota, zemljopisni polo`aj, etc. To
zna~i da se zahtjeve za ve}om jednako{}u u
svim dijelovima zemlje mo`e postavljati - {to
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.234
81 Za veli~ine smjerodavne za uredjenje financialnih
odno{aja u dr`avi, te za sukobe oko neadekvatnosti u
uredjivanju takvih odno{aja - cf. B. Jel~i}, Financijskopravo i financijska znanost ..., supra, pp., poglavito 409.
- 413.; B. Jel~i}, Financiranje lokalne samouprave ...,
supr, pp. 29. – 37. I. Mecanovi}, Jedinice lokalne samou-prave u poreznomu sustavu Republike Hrvatske (Teze zaosnove sustava) ..., supra, pp. 99. – 106. O zna~enju
demokratizacije za prerasporedjivanje ovlastî financialnih
– cf. Ol Lon~ari}-Horvat, Demokratizacija financiranjajedinica lokalne samouprave ...,supra, pp. 19. – 28. Cf. et
B. Babac, O nekim op}im problemima ustrojavanja ...,
supra; B. Babac, Promi{ljanje obnove hrvatske `upanijes motri{ta financialnoga. ..., suprava, pp. 107. - 129..
82 Za veli~ine smjerodavne za uredjenje financialnihodno{aja u dr`avi, te za sukobe oko neadekvatnosti uuredjivanju takvih odno{aja - cf. B. Jel~i}, Financijskopravo i financijska znanost ..., supra, pp., poglavito 409.- 413.; B. Jel~i}, Financiranje lokalne samouprave ...,supr, pp. 29. – 37. – od toga pisca potje~e i pojam “vodo-ravna jednakost”; I. Mecanovi}, Jedinice lokalnesamouprave u poreznomu sustavu Republike Hrvatske(Teze za osnove sustava) ..., supra, pp. 99. – 106. Ozna~enju demokratizacije za prerasporedjivanje ovlastîfinancialnih – cf. Ol Lon~ari}-Horvat, Demokratizacijafinanciranja jedinica lokalne samouprave ...,supra, pp.19. – 28. Cf. et B. Babac, O nekim op}im problemimaustrojavanja ..., supra; B. Babac, Promi{ljanje obnovehrvatske `upanije s motri{ta financialnoga. ..., suprava,pp. 107. - 129..
se ti~e izravnavanja financialnoga - samo
vrhu optere}enja poreskoga (cf. to~. (a) su-
pra)), kao i vrhu nepostojanje kolikotonosnih
i kakvotonosnih razlikâ medju pojedinim di-
jelovima zemlje u u`ivanju javnoga dobra
(cf. to~. (b) supra)), ali ne i {to se ti~e sma-
njivanja razlika u per capita-dohotku. To
zna~i da izravnavanje financialno mora, bez
obzira na svoje mogu}e razvojno zna~enje,
ba{ kao i ~itavo gospodarenje financialno,
biti u najmanju ruku neutralno s motri{ta
u~inaka gospodarenja 83 .
Problem mo`e, medjutim, iskrsnuti u sve-
zi s okolno{}u {to poreski obveznici u poje-
dinim dijelovima zemlje, doti~no u pojedi-
nim lokalnim ili regionalnim zajednicama,
gdje se javne potrebe zadovoljava iznad ili
ispod prosjeka u zemlji, mogu bivati ja~e ili
slabije optere}eni naspram prosje~nomu op-
tere}enju u dr`avi, poglavito kada upravno-
politi~ke oblasti imadu stanovitu samostal-
nost financialnu.
Va`nim je naglasiti da je rije~ o “pojedi-
nim razlikama”, i izmedju “pojedinih dijelo-
va zemlje” (upravno-politi~kih oblastî).
Naime, izravnavanje financialno opravdano
je, medju ostalim, samo kada je rije~ o razli-
kama izmedju pojedinih dijelova zemlje,
doti~no lokalnih ili regionalnih zajednicâ,
kakve razlike nisu strukturirane, a to je da
nisu one trajne i stabilne tijekom ne maleno-
ga vremena i ne izmedju gotovo uvijek jednih
te istih jedinicâ: u takvomu slu~aju stvar se
mo`e razrije{iti samo s promjenama ali ne je-
dino ustroja financialnoga, ve} prije svega s
“preusmjerenjima razvojnim”, a za to se izi-
skuje i da se prida ve}e zna~enje lokalnoj i
regionalnoj samoupravi kao okviru kakav je-
dino mo`e ohrabriti ja~e iniciative ljudi u lo-
kalnim i regionalnim zajednicama da si prije
svega sami pomognu. To iziskuje da se, ba-
rem u na{im, hrvatskim, prilikama, ustroji i
temeljni upravni stupanj u obliku kotara, da-
kle ozemljenske oblasti preko koje se i s
pomo}u koje se razrje{ava, s obzirom na to
da ga financira sredi{nja dr`avna vlast rela-
tivno neodvisno o razini razvijenosti dijela
ozemlja za koje je ustrojen, daleko najve}i
broj “problemâ u raspodjeli i u`ivanju javno-
ga dobra” 84 .
S tim u svezi, mnogi misle da bi se “go-
spodarsko-financialni kapacitet” moglo kao
kriterij izravnavanja financialnoga porabiti,
{to je ne{to {to je vrlo dvojbeno, ali neka je za
sada dopu{tenim re}i samo ovo, dakle:
a/ “Gospodarsko-financialni kapacitet” jest
kriterij oblikovan u svezi s ukupno{}u raz-
voja, na razini dr`ave, kao i na razini ̀ upa-
nije, a to zna~i da je promjenjiv, do~im kri-
teriji ustrojavanja moraju biti relativno sta-
bilnim veli~inama - u protivnom ne bi
mogli biti kriterijima ako bi i kada bi bio
rastezljivim od `upanije do `upanije, od
regije do regije, od op}ine ili grada do
op}ine ili grada, etc. Ukratko, svaka prom-
jena u ~imbenicima razvoja - koji su neod-
visnim uvjetima djelovanja op}enito a go-
spodarenja poglavito - vodila bi prema
promjeni ukupne gospodarske snage ̀ upa-
nije, a s tim i do oblikovanja takvoga kri-
terija pa, slijedom tomu - s obzirom na re-
lativne promjene koje mogu nastupiti iz-
medju samih `upanijâ, kao i izmedju
gradova i op}inâ u njihovomu sklopu i iz-
van njihovoga sklopa - i do svakodobnoga
odlu~ivanja o samomu kriteriju i primje-
njivanju takvoga kriterija.
b/ Veliki broj tro{enja na lokalnoj i regional-
noj razini ne mora biti iskazan, i ne iska-
zuje ih se, na razini `upanije, ako potje~u
od dr`avnih ministarstava, ali uklju~uju}i
tu i one javne slu`be {to ih se ne financira
s regionalne i lokalne razine: i to pokazuje
koliko je va`nim uspostaviti temeljeni
upravni stupanj u obliku kotara, dakle re-
lativno omedjene lokalne jedinice, uz ~ije
se upravno ustrojstvo vezuje i djelovanje
gradova i op}inâ kako u upravnomu smis-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 235
83 Cf. B. Jel~i}, Financijsko pravo i financijska znanost ...,
supra, pp., poglavito 409. - 413.
84 Cf. o tomu et B. Jel~i}, Financijsko pravo i financijskaznanost ..., supra, pp., poglavito 409. - 413.
lu tako i u onomu samoupravnomu. U tom
slu~aju, moraju tro{enja {to ih se ~ini od
strane sredi{njih tijelâ vlasti dobitu svoj
lokalni kolorit, te prema tomu bivati pre-
poznatljivim i transparentnim u javnomu
mnijenju lokalnih i regionalnih zajednicâ.
Naravno, ustrojenje kotara kao temeljnoga
upravnog stupnja predmnijeva ja~u decen-
tralizaciju i dekoncentraciju u otpravljanju
javnih posala i odgovornosti za to, {to u
zna~ajnoj mjeri, premda ne mora i u cije-
losti, biti pra}eno i s decentralizacijom fi-
nancialnom.
c/ “Potrebe i interesi od lokalnoga zna~enja”
(Ustav u izvornomu tekstu od god. 1990.),
doti~no “poslovi kojima se neposredno ost-
varuje potrebe gradjana” te “poslovi od re-
gionalnoga zna~enja” (Promjena Ustava od
god. 2000.), jest kriterij po kojemu se
odredjuje ostvarivanje prava gradjana na lo-
kalnu i regionalnu samoupravu, a takve su
potrebe i interesi veoma raznoliki, {to bi,
uz nepostojanje dostatnoga znanja o tomu –
{to je obi~no slu~ajem, vodilo arbitrarnim
usporedbama i uspostavljanju financialno-
ga izravnavanja kakvo ne bi bilo u skladu
niti s onim potrebama niti s pravedno{}u u
sno{enju javnih teretâ s obzirom na visoke
{anse, prakti~ki izvjesnost, da dodje do pre-
lijevanja u~inaka gospodarenja 85 .
6.5. Retrospektivno uvidjano, financialno
osmi{ljavanje hrvatske `upanije, te kotara
kao predmnijevano temeljnoga upravnog
stupnja, nastavlja se, ~ini se, kretati izmedju
skrajnostî.
Okolnost {to je unutar upravno-politi~-
koga preustrojenja glasom zakonâ od god.
1992. do{lo do velikih i nepremostivih pro-
turje~ja izmedju, s jedne strane zakonâ s ko-
jima se uredjivalo lokalnu upravu i samou-
pravu – glasom kojih je na~elno bila za-
jam~ena {iroka samouprava u sklopu
`upanijâ te gradova i op}inâ, te s druge stra-
ne, zakonâ s kojima se uredjivalo financialne
odno{aje u dr`avi, doti~no rasporedjivalo fi-
nancialne ovlasti – glasom kojih se izvelo
skrajnju centralizaciju financialnih sredstava
kroz sustav Dr`avne riznice, kao i, posebice,
okolnost da se bilo gotovo u cijelosti dokinu-
lo iz Hrvatske kao SR Hrvatske (1945.
(1963.) – 1989.)) naslijedjeni ustroj vrhov-
ni{tva financialnoga svih “dru{tveno-poli-
ti~kih zajednicâ” (op}ine, zajednice op}inâ,
te Republika), nala`e pozabaviti se, premda
to ovom prigodom nije mogu}im in extenso,
s promi{ljanjem obnove hrvatske `upanije s
motri{ta prerasporedjivanja vlasti financialne
u dr`avi.
Naime, u ovisnosti o na~inu rasporedji-
vanja finanncialnih ovlastî u dr`avi, u ovi-
snosti o vrhovni{tvu financialnomu s obzi-
rom na razine u upravno-politi~komu
ustroj(avanj)u, uspostavlja se i stanovite
odno{aje obilje`ene s ve}im ili manjim
stupnjem centralizacije, decentralizacije
doti~no. S tim u svezi, treba naglasiti da se
raspored funkcijâ izmedju upravno-politi~kih
oblastî pra}en s raspodjelom sredstava s koji-
ma se izvr{ivanje funkcijâ financira nazivlje
se “izravnavanjem financialnim”. U svemu
tomu izra`ava se stupanj autonomije (samo-
stalnosti) u`ih upravno-politi~kih oblastî o
onim {irim, doti~no stupanj centralizacije ili
pak decentralizacije.
Promi{ljanje obnove hrvatske `upanije
(hrvatskoga `upanijskog ustroja), s motri{ta
financialnoga usredoto~uje se na vrhovni{tvo
financialno, {to zna~i na raspodjeljivanje fi-
nancialne vlasti izmedju dr`ave i `upanije, te
kotara, gradova i op}inâ u njezinomu sklopu,
u svezi s osiguranjem djelotvorbene sposob-
nosti `upanije i drugih jedinicâ lokalne sa-
mouprave da uz vlastitu odgovornost obav-
ljaju bitan dio javnih posala.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.236
85 Za “gospodarsko-financialni kapacitet” kao kriterij (to~.
(a)) – cf. in E. Pusi}, Upravni sistemi ..., supra, pp. ... U
svezi s to~. (b) treba primijetiti da se tijekom ~itavoga
desetlje}a glavni argument {to ga se izna{alo protiv
“pretjerane centralizacije” odnosio na navodno
bezna~ajni dio javnih tro{enjâ u lokalnim zajednicama,
{to je, naravno samo privid pomra~en s iskazivanjem
stvarnih tro{enjâ na lokalnoj razini – kraj okolnosti ... Za
“potrebe i interese od lokalnoga i regionalnog zna~enja”,
etc., kao kriterij – cf. u ~lanku 134. Us.R.Hr.-Pro~., supra,
naspram ~lanku 128. Us.R.Hr.-90, supra. Cf. et B. Jel~i},
Financijsko pravo i financijska znanost ..., supra, pp.,
poglavito 409. - 413.
Jednom od bitnih sastojnicâ u otpravlja-
nju javnih posala jest i “odgovornost za raz-
voj”, {to zna~i da obnova hrvatske `upanije
zna~i uspostavljanje takvoga njezinog
polo`aja kakav jam~i onu djelotvorbenu spo-
sobnost da skupno s dr`avom i s jedinicama
lokalne samouprave u cjelini bitno utje~e na
razvoj, poglavito na upravljanje s razvojem, a
to uklju~uje zna~ajno vrhovni{tvo financial-
no.
Ali, neke implikacije takvoga zahtjeva ne
}e se mo}i izbje}i, i to:
- {to ja~im zahtjevi da politi~ko-upravno
ustrojavanje biva u funkciji razvoja, to ja~im
potreba da se poja~a odgovornost lokalnih,
poglavito regionalnih, upravnih oblastî za
razvoj;
- {to vi{ljom odgovornost za razvoj, to
ja~e se vrhovni{tvo financialno iziskuje;
- {to je odgovornost lokalnih i regionalnih
oblasti za razvoj vi{ljom, i {to je ja~im njiho-
vo vrhovni{tvo financialno, to va`nijim biva
ono izravnanje financialno, to ve}om {ansa
da se pritisci za izjedna~ivanjem bez obzira
na okolnosti poja~aju 86 .
I ove potonje implikacije idu u smjeru da
je prijeko potrebitim ustrojiti dr`avnu uprav-
nu jedinicu, mo`ebitno i oblast samouprave,
u obliku kotara kao temeljnoga upravnog
stupnja sa zna~ajnim nadle`nostima, da{to uz
primjenu sustava zaporke op}e nadle`nosti u
korist kotara i s takvim kotarom po op}im
nadle`nostima izjedna~enoga grada. To bi,
najmanje, omogu}ilo da se veliku ve}inu pro-
blemâ oko financialnoga pra}enja lokalnih i
regionalnih upravno-politi~kih oblastî razri-
je{i kroz dr`avni prora~un, a da se pri tomu
ne mora u bitnomu dirati ni u nadle`nosti
u`ih upravno-politi~kih oblastî, a niti u njiho-
vo vrhovni{tvo financialno. Problemi pak iz-
ravnavanja financialnoga bili bi, kako se to
mo`e, u odnosnim suvislostima, o~ekivati,
prenijeti na regionalne upravno-politi~ke
oblasti, na oblasti koje su skupno s dr`avom
najodgovornije za upravljanje razvojem.
7. UMJESTO ZAKLJU^KA
7.1. Problem kotara kao upravne oblasti
prve molbe, temeljnoga upravnog stupnja i,
mo`ebitno, zajednice lokalne samouprave raz-
motrilo se u suvislosti pravno-politi~koga zaht-
jeva za obnovom, kako to ka`e “Veliki Sabor
Hrvatski” (1861.), “hstori~koga `upanijskog
ustroja” u Hrvatâ. U tomu smislu kotar je bivao
bitnim po~elom gotovo svakoga hrvatskog po-
liti~ko-upravnog (pre)ustrojavanja.
Obnova i modernizacija hrvatskoga ̀ upa-
nijskog ustroja predmnijeva i iziskuje:
(a) uspostavljanje `upanijâ kao ozemljenskih
korporacijâ javnoga prava;
(b) pravo stanovnikâ stanovitoga mjesta ili
vi{e s ozemljenskim “zajedni{tvom pove-
zanih mjestâ na samoorganiziranje “poli-
ti~ke op}ine” (pravo na samoorganiziranje
op}ine), te osobito zakonski uredjeni
na~in za konstituiranje stanovitoga mjesta
kao gradske op}ine, doti~no grada (zakon-
sko odobrenje za stjecanje pravnoga
polo`aja grada);
(c) ustrojenje kotara kao temeljnoga uprav-
nog stupnja te zajednice stanovnikâ i dru-
gih lokalnih zajednicâ (op}inâ i gradova)
svojega podru~ja, s tim {to se, u pravilu,
gradove po crti op}e upravne nadle`nosti
izjedna~uje s kotarima, a one najve}e – sa
`upanijama.
@upanija je najstarijom hrvatskom nacio-
nalnom upravno-politi~kom ustanovom (st.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 237
86 Ovo je parafraza iskazâ iz B. Babac, Babac, Promi{lja-nje obnove hrvatske `upanije s motri{ta financialnoga...., suprava, pp. 107. - 129. Za veli~ine smjerodavne za
uredjenje financialnih odno{aja u dr`avi, te za sukobe oko
neadekvatnosti u uredjivanju takvih odno{aja - cf. B.
Jel~i}, Financijsko pravo i financijska znanost ...,
supra, pp., poglavito 409. - 413.; B. Jel~i}, Financiranjelokalne samouprave ..., supr, pp. 29. – 37. – od toga
pisca potje~e i pojam “vodoravna jednakost”; I.
Mecanovi}, Jedinice lokalne samouprave u poreznomusustavu Republike Hrvatske (Teze za osnove sustava) ...,
supra, pp. 99. – 106. O zna~enju demokratizacije za pre-
rasporedjivanje ovlastî financialnih – cf. Ol Lon~ari}-
Horvat, Demokratizacija financiranja jedinica lokalnesamouprave ...,supra, pp. 19. – 28. Cf. et B. Babac, Onekim op}im problemima ustrojavanja ..., supra.
VII.) takvom da u doba svoje pune zrelosti
(st. XV. – st. XIX.) figurira kao samoupravna
korporacija javnoga prava na regionalnoj ra-
zini, utjelovljuju}i u sebi op}ine ustrojene po
na~elu samoorganiziranja, gradove koji nisu
imali status kraljevskih i slobodnih gradova
te kotareve kao temeljni upravni stupanj i za-
jednicu lokalne samouprave.
Ali, ne samo {to su najstarijom hrvatskom
nacionalnom politi~ko-upravnom ustanovom,
`upanije su, jo{ i vi{e, bile sredi{tima hrvat-
skoga nacionalnog `ivota u politi~komu, go-
spodarskom, kulturnom, vojnom i svakom
drugom sugledu. Samouprava u hrvatskim
zemljama zapo~ela je sa `upanijama i uvijek
se vra}a na njih: ozemljenska samouprava
rodjena sa `upanijom, utjelovila se u gradovi-
ma i op}inama kao na~elo opetoma po `upa-
niji, potonja bivaju}i, k tomu, jo{ i jamcem
samouprave, u narodu i narodnim pravnim
shva}anjima i osje}anjima toliko duboko uko-
rijenjenom, tako da rije~i Milana Smrekara
(1899.) da su “`upanije kroz stolje}a bile u
kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji sredi{tima jav-
noga `ivota i stoga ustanove zemlji uvijek
mile” ne zvu~i pjesni~kom figurom ve} iska-
zom visokih djelotvorbenih sposobnostî
hrvatskih `upanijâ tijekom stolje}â.
7.2. U slijedu sudbonosnih dogadjanjâ
godine 1848. pa nadalje, hrvatska `upanija
biva uvijek predmetkom iznimnoga interesa
hrvatskoga javnog mnijenja tako da se raza-
ranje hrvatskoga `upanijskog ustroja u doba
Bachovoga apsolutizma (1851. – 1859./
1861.) smatralo nacionalnom neda}om. Iz
takve povijesno uvjetovane situacije radjaju
se, i tijekom vremena poja~avaju, pravno-po-
liti~ki zahtjevi za obnovom “histori~koga
`upanijskog ustroja” u Hrvatâ (“Veliki Sabor
Hrvatski”, 1861.). Ba{ kao i tada, i sada se
(1989., pa nadalje) redaju “zahtijevanja naro-
da” (Hrvatski Dr`avni Sabor, 1848.), ali uz
jednu bitnu razliku: dok su se u vremenima
iza pada “Bachovoga apsolutizma” stalno re-
dali poku{aji da se “histori~ki `upanijski
ustroj” obnovi – poduzimani, ina~e od baru-
na Levina Rauch (1819. – 1890.), hrvatskoga
bana 1868. – 1871., pu~anina Ivana Ma`ura-
ni} (1815. – 1890.), hrvatskoga 1873. –
1880., te grofa Dragutina Khuen—
Hedervary (1849. – 1918.), hrvatskoga bana
1883. – 1903., dotle se sada ni`u poku{aji
udaljavanja od odnosnoga pravno-
politi~koga zahtjeva – preustrojenje od god.
1992. kao izra`aj nastojanja da se visoko cen-
tralizira dr`avnu upravu i potpuno potisne lo-
kalnu i regionalnu samoupravu, te preustro-
jenje od god. 2000./2001. kao izra`aj nasto-
janja da se ̀ upaniju jo{ i vi{e svede isklju~ivo
na samoupravu, odijeljuju}i ju, ba{ kao i gra-
dove te op}ine, od dr`avne uprave.
U medjuvremenu, ali tijekom Drugoga
svjetskog rata (1941. – 1945.) poku{ala je
Nezavisna Dr`ava Hrvatska (1941. – 1945.),
medjuostalim, obnoviti tradicionalni ̀ upanij-
ski ustroj u Hrvatâ, pothvat koji nije imao go-
tovo nikakve {anse na trajnost i istrajnost. S
druge strane, premda u komunisti~koj suvis-
losti, ne bi trebalo vrhu ~uvanja tradicije
`upanijske uprave i samouprave u hrvatskim
zemljama zanemarivati niti poku{aje s okru-
zima kao subregionalnim ustrojstvom (1947.
– 1949.), “oblastima” kao regionalnim
ustrojstvom (1949. – 1951.), “kotarevima”
kao subregionalnim ustrojstvom (1955. –
1963.), “kotarevima” kao regionalnim
ustrojstvom (1963. – 1967.), a pogotovo ne
onaj sa “zajednicama op}inâ kao samouprav-
nim dru{tveno-politi~kim zajednicama”
(1974. – 1986.).
7.3. Nikakvo upravno-politi~ko (pre)-
ustrojavanje u funkciji isklju~ivo danodnev-
nih politi~kih potrebâ ne mo`e, prema svom
povijesnom iskustvu hrvatskoga naroda usp-
jeti. Samo ono i onakvo preustrojavanje koje
slijedi 1400 godina crtu hrvatske narodne tra-
dicije lokalne i regionalne samouprave mo`e
ra~unati na op}e-nacionalnu prihva}enost, na
trajnost i istrajnost.
To daje razlog vi{e za pomisliti da se
mora ona zahtijevanja za obnovom “histo-
ri~koga `upanijskog ustroja” u Hrvatâ
poja~ati. Udovoljenje takvim zahtijevanjima
ne }e i}i lako, ali to ne toliko iz razloga {to bi
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.238
se iziskivalo poduzeti zna~ajna preustroja-
vanja kako na razini lokalne i regionalne
uprave i samouprave, tako i dr`ave, {to zna~i
i “vra}anje” kotaru kao temeljnomu uprav-
nom stupnju, ve} s razloga {to je te{kim po-
sti}i nacionalni consensus oko politi~ki, go-
spodarski i kulturalno osmi{ljene regionali-
zacije hrvatskoga nacionalnog prostora te
oko prerasporedjivanja ovlasti i odgovorno-
sti (djelokrug, nadle`nost) izmedju {ire
(dr`ave) i u`ih upravno-politi~kih oblasti (je-
dinice lokalne i regionalne samouprave i
uprave).
Naravno, mo`ebitna iz pravno-politi~kih
zahtijevanjâ za obnovom “histori~koga `upa-
nijskog ustroja” u Hrvatâ proizlaze}a preu-
strojavanja imadu i, {to ne treba iznenaditi, i
velika preustrojenja financialna: kroz mi{lje-
nja i prijedloge vrhu potonjih ba{ se i mo`e
prepoznati ozbiljnost politi~ke volje da se dje-
luje ili ne djeluje u smislu adekvatnoga hrvat-
skog politi~ko-upravnog preustrojavanja.
Dakle, neka po~ela politi~ko-upravnoga
ustrojavanja, kako je to bilo re~eno, bitno
utje~u na prosudjivanje opsega i iskazivanja
tro{kova za zadovoljenje dru{tveno verifici-
ranih potrebâ na razini lokalne i regionalne
samouprave. Medju takvim po~elima ovdje
se istaklo ustrojavanje kotara kao temeljnoga
upravnog stupnja, kao dr`avne upravne jedi-
nice te kao, mo`ebitno, jedinice lokalne sa-
mouprave.
7.4. Prvo, s obzirom na stanje zate~eno u
doba hrvatskoga gradjanskog preokreta
(1989. - 1993.), a vode}i se idejama i kon-
cepcijama tada novodone{enoga Hrvatskog
Ustava (od god. 1990.), s uspostavljanjem
novoga ustroja lokalne samouprave - godine
1992. - na~elno se i prakti~ki opipljivo vrlo
korjenito lokalnu samoupravu razdvojilo od
dr`avne uprave, smatraju}i, idejno i pravno-
politi~ki, da su to dvije odjelite sfere u politi-
ci, u upravljanju javnim poslovima, a supro-
tivno onomu mitsko-komunisti~kom komu-
nalnom sustavu za koji se tvrdilo da je to na
{tetu dr`ave i hrvatske dr`avnosti objedinja-
vao. Ali, ono razdvajanje nije bilo pra}eno i s
uspostavljanjem kakvoga “poreskog vrhov-
ni{tva” unutar zasebnih sfera va`enja lokalne
samouprave, doti~no dr`avne uprave.
Drugo, teorija i praxis “korjenitoga raz-
dvajanja lokalne samouprave od dr`avne
uprave” izra`ava, osim svega, svu onu prav-
no-politi~ku i idejno-demokratsku zbrku nas-
lijedjenu iz mitsko-komunisti~koga, ali ne
samo komunalnog sustava, koji se kretao po
jednoj drugoj skrajnosti - s posvema{njim iz-
jedna~ivanjem lokalne samouprave i dr`avne
uprave, na svodjenju dr`avne uprave na lokal-
nu samoupravu i integralno samoupravljanje
u udru`enomu radu. Takva skrajnost vodila je,
osim svega, da se na lokalnoj razini iskaziva-
lo i tro{ilo sve ono {to po na~elu, sustavu, za-
porke op}e nadle`nosti (clausula competen-tiae generalis) u korist op}ine nije spadalo na
vi{lje dru{tveno-politi~ke zajednice. Logi~ko,
unutar takvoga sustava va`ilo je, osim kada bi
neki zakon to izrijekom isklju~io, da uredji-
vanje dru{tvenih poslova i izvr{ivanje javnih
funkcijâ ide preko op}ine, neodvisno, na~elno
i prakti~ki opipljivo, o tomu u ~iju su sferu
odgovornosti odnosni poslovi pripadali.
Unato~ tomu, ni`e dru{tveno-politi~ke zajed-
nice, a to su bile, tijekom ve}ega razdoblja ko-
munisti~ke vlasti, samo op}ine, nisu raspola-
gale gotovo nikakvom autonomijom finan-
cialnom dobra” 87.
Tre}e, u jedan takav konfuzni svijet
mi{ljenja i djelovanja upalo je ono uspostav-
ljanje novoga sustava lokalne samouprave od
godine 1992., za {to se, ina~e smatralo, da
zna~i obnovu hrvatskoga ̀ upanijskog ustroja.
Medjutim, tijekom vremena se ispostavilo da
}e taj proces trajati puno dulje, tako da se
opravdano mo`e tvrditi da je rije~ samo o
poku{aju obnove hrvatske `upanije. S tim u
svezi treba dodati da preustrojenje lokalne sa-
mouprave u Republici Hrvatskoj izvedeno
god. 2001. zna~i udaljavanje od pravno-poli-
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 239
87 O problematici “razdvajanja lokalne i regionalne samou-
prave od dr`avne uprave” – cf. B. Babac,
Preustrojavanje lokalne i regionalne samouprave uRepublici Hrvatskoj u suvislosti razdvajanja “lokalne iregionalne samouprave” od “dr`avne uprave” ...,
supra..
ti~koga zahtjeva za obnovom hrvatskoga
`upanijskog ustroja.
^etvrto, u svezi s vrhovni{tvom financial-
nim moglo bi se zasada, s ozbirom da bi to
potrebovalo izvodjenje usustavljenih istra`i-
vanja, re}i da se ponovno uspostavljanje
vrhovni{tva financialnoga hrvatske `upanije
kre}e izmedju ovih skrajnostî, doti~no iz-
medju:
(a) mitsko-komunisti~koga komunalnog su-
stava - velike nadle`nosti, du`nosti i odgo-
vornosti lokalnih oblasti ali bez ikakvoga
vrhovni{tva financialnoga: unutar takvoga
“komunalnog sustava” ne provodi se ~ak
ni razlikovanje op}ina po liniji selo - grad,
doti~no gradovi ne figuriraju kao zasebne
oblasti samouprave ni {to se ti~e djelokru-
ga ni {to se ti~e tijelâ vlasti - na taj na~in
postoji jedna i jedina monotipska, lokalna,
jedinica, koja je i temeljna lokalna jedini-
ca (lokalne samouuprave) i temeljni stu-
panj dr`avne uprave podjedno; naravno,
integriranost “dr`avne uprave” te “lokalne
samouprave” ne iziskuje naravno, doti~no
isklju~uje eo ipso, potrebu da se ustroji ko-
tar kao temeljni upravni stupanj, kao
dr`avna upravna jedinica te kao, mo`ebit-
no, jedinica lokalne samouprave;
(b) ustroja lokalne samouprave uspostavlje-
noga u Republici god. 1992. - unutar koje-
ga jesu uve}ane ovlasti financialne, ali do
te mjere usko da ~ak ni vrhu raspolaganja
za one “potrebe od lokalnoga zna~enja” ne
mo`e smatrati da se vrhovni{tvo financial-
no uspostavilo. Ali, ono {to je tomu pret-
postavkom jest to {to se bilo uspostavilo
dihotomno politi~ko-ustrojstvo, i to kako
po crti dr`avne uprave – `upanija versussredi{nja dr`avna uprava, tako i po crti lo-
kalne samouprave: grad, doti~no op}ina,
versus `upanija”, tako da se mo`e ozbilj-
no pomisliti na to nije li se ~itavo to
preustrojavanje od god. 1992. svelo samo
na to da se zate~ene op}ine (veli~ine pros-
je~noga njema~kog kotara – cca 45.000
stanovnika) nadomjesti sa “`upanijama”,
ali zapravo s ove}im kotarima, uz odva-
janje lokalne samouprave u gradovima i
op}inama;
(c) Hrvatske histori~ke ̀ upanije – koja je bila
samoupravnom korporacijom javnoga pra-
va, {to zna~i da je imala visoko
vrhovni{tvo financialno, {to je bilo i
logi~nim kraj okolnosti {to se histori~ka
hrvatska `upanija temeljila do te mjere na
na~elu podrednosti (subsidiarnosti) da je
imala ovlast prosudjivati i opravdanost
mjera sredi{nje dr`avne vlasti88 ; ono {to
treba primijetiti jest to da je histori~ka
hrvatska ̀ upanija utjelovljivala u sebi i ko-
tar kao temeljni upravni stupanj, a katkada
i kao oblast samouprave.
Peto, u ukupnosti, moglo bi se kazati i
smjelo bi se zaklju~iti da se jedan broj nedo-
re~enosti u uobli~avanju politi~ko-upravnoga
ustrojstva op}enito, a re`ima financialnoga
kao po~ela i okru`enja re`ima lokalne samou-
prave posebice imade pripisati onomu kretan-
ju izmedju skrajnosti izra`eno kroz, i to:
a/ vremenski - u rasponu od 1300 godina (od
stolje}a VII-oga);
b/ po liniji razvoja dru{tveno-gospodarskoga
i politi~ko-upravnoga zajedni{tva hrvat-
skih zemalja - Samostalne Hrvatske
Dr`ave i Kraljevstva Hrvata, preko gubit-
ka svake dr`avne prepoznatljivosti (kra-
ljevska Jugoslavija) i ograni~enoga vrhov-
ni{tva (komunisti~ka Jugoslavija), do ob-
nove hrvatske dr`avnosti i hrvatskoga
gradjanskog dru{tva (Republika
Hrvatska);
c/ po crti lokalne samouprave, a temeljem
onoga istog na~ela {to ga isti~e i Europska
unija, naime na~ela podrednosti - od usko-
ga vrhovni{tva financialnoga (sada{nje
stanje), preko minimalnoga vrhovni{tva fi-
nancialnoga (komunizam), do relativno
maximalnoga vrhovni{tva financialnoga
(histori~ka hrvatska `upanija).
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.240
88 Cf. B. [ulek, Hrvatski Ustav ili Konstitucija, Dioni~ka
tiskara, Zagreb, 1882., pp., poglavito, 133. - 137. Cf. et B.
Babac, O nekim ob}im problemima uobli~avanja ...,
supra, pp., poglavito, (2)193. - 210.
7.5. Tvorenje vlastite nacionalne dr`ave
kao dr`ave pravâ, s jedne strane, te obliko-
vanje nekoj naciji osebujno primjerenoga
gradjanskog dru{tva, s druge strane, imadu
“nacionalni sadr`aj razvoja” osigurati, {to }e
re}i da svaka nacija pozivom na vrhovni{tvo
koje joj pripada u gospodarskomu,
politi~komu i kulturnomu smislu, stvara
mogu}nosti za pothvate koji odgovaraju nje-
zinim dru{tvenim zahtjevima i potrebama
njezinoga pu~anstva (papa Ioannes Paulus II.,
Sollicitudo Rei socialis, to~. 44.).
Osiguranje nacionalnoga sadr`aja razvoja
u tomu smislu iziskuje i, osim svega i prijeko
potrebito, ustrojavanje lokalne i regionalne
samouprave takve da kao razvojni ~imbenik
dinamizira vrhovni{tvo nacionalno u odno-
snim suvislostima, doti~no u suvislostima
budjenja “duha poduzetni{tva” i razmahiva-
nje “stvarala~akoga duha” gradjanina (papa
Ioannes Paulus II., l. c.) . Da{to, tu se misli na
stremljenje prema prvenstveno gospodarsko-
mu uspjehu, {to zna~i ja~anje usmjerivanjâ
pojedina~nih i nacionalnih nastojanjâ prije
svega s obzirima eficientnosti, doti~no s “raz-
vojnim silama tradicije”.
Suprotivno tomu, ona po~etna odrednica
Ustava Hrvatskoga koju bi se moglo ocijeni-
ti takvom da je na crti onore~enih idejâ, nai-
me da se u ustrojavanju hrvatske `upanije
imade polaziti od ~imbenika povijesnih,
doti~no tradicionalnih, zatim prometno-go-
spodarskih, te iz onoga o “samoupravnoj cje-
lini”, doti~no “samoupravnoj dostatnosti” -
{to Europska Povelja, premda parcijalno i ne-
dostatno, onda izra`ava kada govori o “dje-
lotvorbenoj sposobnosti za obavljanje bitno-
ga dijela javnih posala” (une part importan-te des affaires publiques, a substantial shareof public affairs), biva nadomje{tenom u
sklopu ustavnih i zakonskih promjena tije-
kom godina 2000./2001. s koncepcijom o lo-
kalnoj i regionalnoj samoupravi koja utje-
lovljuje u sebi “odvajanje lokalne i regional-
ne samouprave” od “dr`avne uprave”, {to
zna~i uravnavanje hrvatske `upanije s lokal-
nim upravno-politi~kim oblastima (gradovi i
op}ine), svodjenje “`upanijskoga” na ne{to
{to je “lokalno”, pa u kona~nici brisanje
hrvatske `upanije kao osebujne kulturalne,
gospodarske i politi~ke tvorevine naroda
hrvatskoga. Ne prevelika distinktnost ̀ upani-
je naspram gradu i op}ini, te brisanje
mogu}nosti ustrojenja kotara bilo kao sa-
moupravne bilo kao upravne oblasti samo su
posljedkom udaljavanja od zahtjeva za obno-
vom istinske hrvatske `upanije i kotara u nje-
zinomu okviru.
To nas jo{ vi{e uvjerava da politi~ku volju
da se u Republici Hrvatskoj ustroji istinsku
lokalnu i regionalnu samoupravu morati }e
hrvatski gradjanin ~ekati malo dulje nego {to
se to obi~no predmnijevalo, a posebice nego
{to se to o~ekivalo u svezi s politi~kim i
ustavnim promjenama od god. 2000./2001.
IZVORI (ODABRANI)
Wolfgang ABENDROTH, Der demokratischeund soziale Rechtsstaat als politischerAuftrag, in M. Tohidipur hrsg., Der buergerli-che Rechtsstaat, Suhrkamp Verlag,, Frankfurta./M., 1976., Bd. 1., pp. 265. – 289.
Russel L. ACKOFF and Fred E. EMERY, OnPurposeful Systems, Aldine-Athertone,Chicago, 1972.
Branko BABAC, Ilo~ki statut i ideja o op}inskoji lokalnoj samoupravi kao temeljnomu pravugradjanina – Ogled o jednomu slu~aju hrvat-ske dr`avno-pravne tradicije, Pravni vjesnik,Osijek, 2002., 1 – 2/02, pp. 355. – 388.
Branko BABAC, Preustrojavanje lokalne i re-gionalne samouprave u Republici Hrvatskoju suvislosti razdvajanja “lokalne i regionalnesamouprave” od “dr`avne uprave”, Hrvatskajavna uprava, br. 2/2001 (god. 3.(2001.), pp.207. – 260.
Branko BABAC, Ogled o obnovi nau~avanja onaredbi u hrvatskim upravnim znanostima,in Pravni vjesnik, Osijek, 1999., pp. 65. –122., posebice 1. – 12.
Branko BABAC, Le régime semi-présidentiel, lareconstitution de l’”Etat-Nation”, et la re-sponsabilité administrative - Le cas croate -Énonciations préliminaires, contributionécrite pour la Conférence annuelle du Groupe
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 241
Européen d’Administration Publique, Leuven,Belgique, 10 - 13 Septembre 1997., objavljenou Pravni vjesnik, Osijek, 1997., 3 – 4/97, pp.279. – 306.
Branko BABAC, O nekim implikacijama zahtje-va za vi{e-razinskim uobli~avanjempoliti~ko-upravnoga ustrojstva na odredji-vanje ovlasti jedinica lokalna samouprave uRepublici Hrvatskoj, in Europska Povelja olokalnoj samoupravi i lokalna samouprava uRepublici Hrvatskoj, @upanija osje~ko-ba-ranjska, Pravni fakultet Sveu~ili{ta Josipa J.Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1997., pp. 43.- 52.
Branko BABAC, Obnova hrvatskoga gradjan-skog dru{tva – Politi~ka kontrola i dr`avnauprava, Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J.Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1994.
Branko BABAC, O nekim op}im problemimauobli~ivanja politi~ko-upravnoga ustrojstvau svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategi-ja razvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskogdru{tva, in Zbornik Pravnoga fakultetaSveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1/92, pp. 41. -77.; 2/92, pp. 193. - 235.
Branko BABAC, Obnova hrvatskoga `upanij-skog ustroja - Ogled o hrvatskomu ‘histo-ri~kom `upanijskom ustroju’ - Osnove insti-tucionalne analize, in Pravni vjesnik, Osijek,1 - 4/92, pp. 5. - 34.
Branko BABAC, Istra`ivanja hrvatskoga “histo-ri~kog `upanijskog ustroja” - Slu~aj “admi-nistrativno-teritorijalnih jedinica”, doti~no“politi~ko-teritorijalnih organizacija” na re-gionalnoj razini - Osnove institucionalneanalize, in Pravni vjesnik, Osijek, Osijek, 1 -4/91, pp. 25. - 45.
Branko BABAC, Socijalno-ekolo{ka odgovor-nost i gospodarski poredak, in Pravni vjesnikPravnoga fakulteta Sveu~ili{ta Josipa J.Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1 - 2/89, pp.5. - 22.
Branko BABAC - Zvonimir LAUC, Regija i re-gionalizacija u Hrvatskoj, Pravni fakultetSveu~ili{a u Osijeku, Osijek, 1989.
Ivan BEUC, Povijest institucijâ dr`avne vlastiKraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije,Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb,1985.
Pierre BIRNBAUM, La logique de l’Ètat,Fayard, Paris, 1982
Esad ^IMI], Izmedju tradicije i tradicionaliz-
ma, in Revija za sociologiju, Zagreb, 1978., 1- 2/78, pp. 29. - 36
Leon DUGUIT, Les transformations du droitpublic, A. Colin, Paris, 1925.
Mirjana GROSZ – Agneza SZABO, Premahrvatskome gradjanskom dru{tvu, Globus,Zagreb, 1992
Papa Ioannaes PAULUS II., Sollicitudo Rei so-cialis, papinska okru`nica od 30. prosinca1987., in Sto godinâ katoli~noga socialnognauka, Kr{}anska sada{njost, Zagreb, 1991.
Papa Ioannaes PAULUS II., Sollicitudo Rei so-cialis, okru`nica papinska, od 30. prosinca1987., in Sto godinâ katoli~koga socialnognauka, Kr{}anska sada{njost, Zagreb, 1991.,pp. 573. – 624.
Joseph ISENSEE, Nacija kao politi~ko jedinst-vo, hrvatski prijevod, Politi~ka misao, 1999.,vol. 36., 4/99, pp. 3. – 17.
Bo`idar JEL^I], Financiranje lokalne samou-prave, in Hrv. institut za lokalnu samoupravuur., Financiranje lokalne samouprave, Osijek,1999., pp. 29. – 37.
Bo`idar JEL^I], Financijska znanost i finan-cijsko pravo, Birotehnika, Zagreb, 1994.
Bo`idar JEL^I], Porezni suverenitet u federal-nim dr`avama, in B. Jel~i} ur., Aktualni proble-mi financiranja dru{tvenih potreba, Pravni fa-kultet u Zagrebu, Zagreb, 1985., II., pp. 31. - 40.
Vjekoslav KLAI], Poviest Hrvatâ, NZ Maticehrvatske, Zagreb, 1975. (1899. – 1911.).
Mladen KLEMEN^I], Promjene upravno-teri-torialnoga ustroja Hrvatske 1918. – 1992., inHrvatske `upanije kroz stolje}a, [kolska knji-ga, Zagreb, 1996., pp. 123. – 148.
René KOENIG, Grundformen der Gesellschaft -Die Gemeinde, Rohwolt, Hamburg, 1958.
Ivan KOPRI], Uloga `upanija u hrvatskom su-stavu lokalne samouprave i uprave 1990-ih iperspektive regionalizacije nakon promjeneUstava od 2000. godine, Hrvatska javnauprava, 3(1), 2001., pp. 63. - 87.
Ivan KOPRI], Dr`avna uprava i lokalna sa-mouprava u Hrvatskoj 1990. – 2001. –Vladavina prava ili politike?, in ZbornikPravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu,Zagreb, 2001., 6/01, pp. 1275. – 1295
Ivan KOPRI], Lokalni poslovi hrvatskih `upa-nijâ u svjetlu razli~itih europskih tradicijâ, inZbornik Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta uZagrebu, Zagreb, 1997., 5/97, pp. 497. – 559.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.242
Ivan KO[UTI], Hrvatsko domobranstvo uDrugomu svjetskom ratu, Matica hrvatska i[kolska knjiga, Zagreb, 1992
Zvonimir LAUC, Upravljanje razvojem lokalne iregionalne samouprave, in Pravni vjesnik,Osijek, 2002., 1 – 2/02, pp. 319. – 333.
Zvonimir LAUC, Decentralizacija – uvjet opti-malizacije lokalne i regionalne samouprave,in Hrvatska javna uprava, 2001., 2/01, pp.177. – 205.
Zvonimir LAUC, Lokalna samouprava uRepublici Hrvatskoj – De lege ferenda, inZbornik Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta uZagrebu, 2000., 1 – 2/00, pp. 65. – 87.
François LUCHAIRE et Yves LUCHAIRE, Ledroit de la décentralisation, PressesUniversitaires de France, Paris, 1983.
Albert MABILEAU, Le système local enFrance, Montchrestien, Paris, 1994.
Trpimir MACAN, Povijest hrvatskoga naroda,NZ Matice hrvatske, Zagreb, 1992. (1971.),
Franz MAYER hrsg., Region und Mittelstufe derVerwaltung, Schriften der deutschen Sektiondes Internationalen Instituts fuer Verwaltung-swissen-schaften, Band 2., Bonn, 1976.
Otto MAYER, Deutsches Verwaltungsrecht,Duncker-Humblot, Muenchen - Leipzig, 1914.(1896.).
Vladimir MA@URANI], Prinosi za hrvatskipravno-povijesni rje~nik, HAZU, Zagreb,1975. (1908. – 1922.).
Ivan MECANOVI], Jedinice lokalne samoupra-ve u poreznom sustavu Republike Hrvatske, uzborniku kao za B. Jel~i}, supra, pp. 99. – 106.
Ivan MECANOVI], Uprava i samouprava(Teorijski model za Republiku Hrvatsku), inPravni vjesnik, Osijek, 1992., 1 – 4/92, pp.171. – 179.
Christian MECKING, Hoehere Kommun-alverbaende im politischen Spannungsfeld,Pro Universitate Verlag, Sinzheim, 1994., pp.,posebice, 50. – 57.
Anto MILU[I], Ustrojstvo vlasti u BanoviniHrvatskoj, Pravni vjesnik, Osijek, 1990., 3 –4/90, pp. 329. – 34.
ANTO MILU[I], Izborni sistem BanovineHrvatske, in Zbornik Pravnoga fakultetaSveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1983., 3 –4/83, pp. 343. – 372.
Helmut NAUNIN, Verfassungsrecht der regio-nalen Gemeindeverbaende, in H. Peters hrsg.,
Handbuch der kommunalen Wissenschaft undPraxis, Springer Verlag, Berlin, 1956., ErsterBand, pp. 470. – 483
Vladimir PAVLAKOVI], Banovina Hrvatska,Binoza, Zagreb, 1939.
Georges PEISER,, Le département, Dalloz,Paris, 1988.,
Papa PIUS XI., Quadragesimo anno, okru`nicapapinska od 15. svibnja 1931., in Sto godinâkatoli~koga socialanog nauka, Kr{}anskasada{njost, Zagreb, 1991., pp. 31. – 78.
Louis R.. PONDY, Effects of Size, Complexityand Ownership on Administrrative Intensity,in Administrative Science Quarterly, N. H.,1967., 1/67, pp. 47. – 60
Jean-Marie PONTIER, La Région, Dalloz,Paris, 1988
Eugen PUSI], Komuna i op}ina, Informator,Zagreb, 1981.
Eugen PUSI], Hrvatska sredi{nja dr`avnauprava i usporedni upravni sustavi, Pravnifakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1997.
Eugen PUSI] et al., Upravni sistemi, Pravni fa-kultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1975.
Smiljana RENDI], Izlazak iz genitiva ili Drugihrvatski preporod, in Kritika, Zagreb, 1971.,17/71, pp. 417. – 428.
Milan SMREKAR, Priru~nik za politi~ku uprav-nu slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj iSlavoniji, I. Granitz, Zagreb, 1899., sv. 1. i 2.
Ferdo [I[I], Pregled povijesti hrvatskoga na-roda, NZ Matce hrvatske, Zagreb, 1975.(1916.)
Bogoslav [ULEK, Hrvatski Ustav iliKonstitucija, Dioni~ka tiskara, Zagreb, 1882.
Alexis de TOCQUEVILLE, De la démocratie enAmérique, M. Th. Génin, Paris, 1960.(1835.)
Georges VEDEL et Pierre DELVOLVÉ, Droitadministratif, t. 1. et 2., Presses Universitairesde France, Paris, 1992.(1958.).
Max WEBER, Wirtschaft und Gesellschaft -Grundriss der verstehenden Soziologie, J. C.B. Mohr(Paul Siebeck), Tuebingen,1976.(1922.).
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 243
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.244
Prof. Dr. sci. BRANKO BABAC, ordentlicher Professor der Fakultät für Rechtswissenschaften
der Josip-Juraj-Strossmayer-Universität in Osijek, ehemaliger Justizminister und ehemaliger
Volksanwalt der Republik Kroatien
BEZIRK ALS PROBLEM DER WIEDERHERSTELLUNG „DES HISTORISCHENGESPANSCHAFTSAUFBAUS“ DER KROATEN
ZUSSAMENFASUNG
Der Autor untersucht in seinem Text das Problem des Bezirks als Verwaltungsgebiet der erstenInstanz, d.h. der grundlegenden Verwaltungsstufe und der grundlegenden Gemeinschaft derLokalselbstverwaltung.
Die Wiederherstellung und die Modernisierung der kroatischen Gespanschaftsorganisation set-zen voraus: (a) Herstellung von Gespanschaften (@upanijen) als territorialen Korporationen des öffent-lichen Rechts; (b) das Recht der Bevölkerung einer Ortschaft oder mehrerer „durch das territorialeGemeinschaft verbundenen Ortschaften“ auf selbsständige Errichtung „einer politischen Gemeinde“ (dasRecht auf Selbstgründung von Gemeinden), und eine durch Gesetz geregelte Weise der Konstituierungeiner Ortschaft als Stadtgemeinde, bzw. Stadt; (c) Aufbau des Bezirks als grundlegende Verwaltungsstufeund als Gemeinschaft der Bevölkerung sowie anderer Lokaleinheiten (Gemeinden und Städte) auf ihremGebiet, indem die Städte in der Regel, ihrer Verwaltungszuständigkeit nach, mit Bezirken, und die größ-ten von ihnen mit Gespanschaften (@upanijen) gleichgestellt sind.
Gespanschaft ist die älteste kroatische nationale verwaltungspolitische Einrichtung (aus demVII. Jh.), die zur Zeit ihrer vollen Reife (XV.-XIX. Jh.) als eine selbstständige Selbstverwaltung-skorporation des öffentlichen Rechts auf der regionalen Ebene figuriert. Sie beinhaltet die nach demGrundsatz der Selbstorganisierung gestalteten Gemeinden, die Städte, die keinen Status freierKönigsstädte erworben haben und Bezirke als grundlegende Verwaltungsstufe und grundlegendeGemeinschaft der Lokalselbstverwaltung. Diese Einheiten waren Mittelpunkt des kroatischen nationalenLebens im politischen, wirtschaftlichen, kulturellen, militärischen und jedem anderen Sinne.
Der historischen Erfahrung des kroatischen Volkes nach, kann keine verwaltungspolitische(Neu)Einrichtung gelingen, die ausschließlich in der Funktion alltäglicher politischer Bedürfnisse steht.Nur diejenige Neueinrichtung, die der 1400-jährigen Linie der kroatischen Volkstradition der Lokal- undRegionalselbstverwaltung nachfolgt, kann mit einer gesamtnationalen Annahme, Dauer undBeharrlichkeit rechnen.
Daraus ergibt sich ein Grund mehr für die Überzeugung, dass die Forderungen zurNeueinrichtung „der historischen Gespanschaftsorganisation“ in Kroatien intensiviert werden sollen.
Herstellung eigenen Nationalstaates als Staat der Rechte einerseits, und Gestaltung der einerNation angemessenen bürgerlichen Gesellschaft andererseits, müssen „den Gehalt der nationalenEntwicklung“ sicherstellen. Mit anderen Worten: jede Nation, auf Grund ihrer gehörigen wirtschaftli-chen, politischen und kulturellen Souveränität, schafft Gelegenheiten für Unternehmen, die ihren sozia-len Forderungen und den Bedürfnissen ihrer Bevölkerung entsprechen (der Papst Ioannes Paulus II.,Solicitudo Rei socialis, Punkt 44.). Man muss eine solche Organisation der Lokal- undRegionalselbstverwaltung schaffen, die die Nationalsouveränität als ihren Entwicklungsfaktor dynami-siert, und zwar zum Zweck der Anregung des „Unternehmungsgeistes“ und des „schöpferischen Geistes“ihrer Bevölkerung (der Papst Ioannes Paulus II, 1.c.).
Innerhalb der Änderungen der Verfassung und des Gesetzes im Jahre 2000/2001, wird auch dieKonzeption der Lokal- und Regionalselbstverwaltung geändert. Sie inkorporiert jetzt „Trennung der lo-kalen und der regionalen Selbstverwaltung“ von der „Staatsverwaltung.“ Dies bedeutet Ausgleich kroa-tischer Gespanschaften mit lokalen verwaltungspolitischen Gebieten (Städte und Gemeinden),Herabsetzung der Angelegenheiten der Gespanschaft auf die lokale Ebene, und führt schließlich zurLöschung kroatischer Gespanschaften als spezifische kulturelle, wirtschaftliche und politischeSchöpfungen kroatischen Volkes.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 245
Prof.dr.sc. BRANKO BABAC, professeur titulaire à la Faculté de droit de l’Université
J.J.Strossmayer à Osijek, ancien ministre et défenseur plébéien croate
LA CIRCONSCRIPTION EN TANT QUE PROBLEME DE LA RECONSTRUC-TION “DE L’ORGANISATION HISTORIQUE DE COMTÉ” CHEZ LES CROATES
RÉSUMÉ
Dans le texte l’auteur prend en considération le problème de la circonscirption en tant que régionadministrative de la première demande, c’es -à dire du degré administratif fondamental et de collecitivi-té de l’autonomie locale.
La reconstruction et la modérnisation de l’organisation de comtés croates suppose et demande:(a) l’instauration de comtés en tant que corporations territoriales de droit public; (b) le droit des habitantsd’un certain ou plusieurs lieus avec un territorial “ésprit communautaire des lieus conjoints pour autoor-ganiser” la commune politique” (le droit à l’autoorganisation d’une commune); et plus particulièrementde la manière légalement réglementée pour la constitution d’un certain lieu en tant que commune urbai-ne, cad.la ville; (c) l’organisation de la circonscription en tant qu’un degré administratif fondamental etdes collectivités d’habitants et d’autres collectivités locales (communes et villes) dans son territoire, àdire que, on règle générale, les villes étant égalisées avec les circonscriptions par la compétence généra-le administrative, et celles les plus grandes- avec les comtés.
Le comté est la plus vieille institution politico-administrative nationale croate (VIIe siècle)tellequ’à l’époque de sa pleine croissance (XV-XIX siècle) elle figure comme une corporation autonome dudroit public au niveau régional, personnifiant en soi les communes organisées sur le principe de l’au-toorganisation, les villes n’ayant pas de statut de villes libres royales, les circonscriptions en tant que de-gré fondamental administratif et la collectivité de l’autonomie locale. Elles étaient le centre de la vie na-tionale croate dans le sens politique, économique, culturel, militaire et toute autre.
Acune (ré)organisation politico-administrative en fonction des besoins d’ordre exclusivement po-litiques quotidiens ne peut pas réussir selon l’expérience historique du peuple croate. C’est seulement uneréorganisation qui suit la ligne de 1400 ans de la tradition nationale croate de l’autonomie locale et ré-gionale qui peut compter sur l’acceptation nationale générale, vu sa durée et sa persévérence.
Ceci est une raison de plus à penser qu’il faut renforcer les demandes pour la reconstruction de“l’organisation historique de comté”’ chez les Croates.
La constitution de son propre état comme l’état de droit d’une part et la formation d’une sociétécivile appropriée à une nation d’autre part; doivent assurer “la substance nationale de developpement”ceci dit que chaque nation par l’appel à la souveraineté lui apartenant dans le sens économique, politiqueet culturel, crée les possibilités d’exploits qui correspondent à ses demandes et besoins sociaux de sa po-pulation (pape Ioannes Paulus II., Sollicitudo Rei socialis, p. 44). On doit créer une telle organisation del’autonimie locale et régionale qui va en tant qu’un élement de developpement, dinamiser la souveraine-té nationale dans le but de reveiller “l’esprit de management” et “l’esprit créatif” de citoyen (pape IoannesPaulus II, 1.c.)
Dans le cadre des changements constitutionnels et légaux durant les années 2000/2001. la con-ception sur les autonomies locales et régionales change, vu que maintenant elle renférme “la séparationde l’autonomie locale et régionale” de “l’administration de l’état” ce qui signifie l’égalisation des com-tés croates avec les territoires politico-administratifs (villes et communes) et la réduction “de comtal” àquelque chose qui est “local” et finalement l’effacement de comté croate en tant qu’une création distinc-tive culturale, économique et politique du peuple corate.
Professor D. Sc. BRANKO BABAC, Full Professor at the Faculty of Law of the J.J.
Strossmayer University in Osijek, former minister and former ombudsman of the Republic
of Croatia
COUNTY AS A PROBLEM IN THE RESTORATION OF THE ’HISTORICALCOUNTY STRUCTURE’ IN CROATIA
SUMMARY
In this paper, the author analyzes the problem of the county as the administrative district of firstinstance, in other words the basic administrative level and community of local self-government.
Restoration and modernization of Croatian county structure supposes and requires: (a) constitu-tion of counties as territorial corporations of the public law; (b) the right of the population of one or moreterritorially connected settlements for self organization into “political municipality” (the right of self-or-ganization of the municipality), and especially legally regulated form of constituting a particular settle-ment as a town municipality, or a city town; (c) constitution of the county as the basic administrative le-vel of this community of citizens and other local communities (municipalities and towns) on the respec-tive territory, whereby, as a rule, towns are in their general administrative jurisdiction equalized withdistricts and the largest towns are equalized with counties.
County is the oldest Croatian national administrative-political institution (VII century) which inthe age of its full maturity (XV – XIX century) functioned as autonomous corporations of public law onthe regional level, embodying within itself the municipalities structured according to the principle of self-organization, towns that did not have the status of royal and free towns and districts as the basic admini-strative degree and local self-government community. They have been centers of Croatian national lifein political, economic, cultural, military and every other sense.
According to the historical experience of the Croatian nation, no administrative-political (re)or-ganization in the function of exclusively daily political needs can succeed. Only the reorganization fol-lowing the line of 1400 years of Croatian national tradition of local and regional self-government can co-unt on general national acceptance, on durability and persistence.
This is another reason in favor of the idea that the requirements for the restoration of “the histo-rical county structure” of Croatia must be intensified.
Formation of one’s own national state as a state of law, on one hand, and the constitution of a ci-vil society appropriate for a certain nation, on the other hand, must insure “national contents of develop-ment”, which means that every nation, invoking the sovereignty belonging to it in economic, political andcultural sense, creates the possibilities for enterprises responding to that nation’s social requirements andto the needs of its population (Pope John Paul II., Sollicitudo Rei socialis, section 44). It is necessary tocreate such structure of local and regional self-government that will as a factor of development dynami-ze the national sovereignty for the purpose of awakening of “the spirit of entrepreneurship” and “the crea-tive spirit” of the citizen (the Pope John Paul II., l. c)
Within constitutional and legal changes throughout the years 2000/2001. the conception about lo-cal and regional self-government changes and it now embodies within itself “the detachment local andregional self-government” from “state administration”, which means equalization of Croatian countywith local administrative-political districts (towns and municipalities), reducing of the “county” level tosomething “locally”, and, in the end effect, deletion of Croatian county as a peculiar cultural, economicand political creation of the Croatian nation.
Key words: county, district, town, municipality, “historical county structure” in croatia, deve-lopment needs, financial sovereignty, local and regional self-government, local and regional district, ad-ministrative-executive authorities, national state.
Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga `upanijskog ustroja” u Hrvata
Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.246
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja
Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002. 247
UDK - 353(497.5)
Izvorni znanstveni rad
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI], redoviti profesor Pravnoga fakulteta u Osijeku
SUSTAV REGIONALNOG RAZVOJA
Bez obzira na zakonom utvr|enu podjelu na `upanije, gradove i
op}ine, Hrvatska ima tradicionalnu podjelu na ~etiri regije (u okviru kojih
su ranije postojale i `upanije, kotarevi, gradovi i op}ine). Takva organizaci-
ja prostora Hrvatske logi~nija je od postoje}e, s prevelikim brojem gradova
i op}ina, a i `upanija. Takva organizacija prostora odgovara vodstvima poli-
ti~kih stranaka jer su uprave teritorijalnih jedinica u biti sastavni dio
strana~kih struktura. Me|utim, takva organizacija ne omogu}ava svaki
ozbiljniji pristup ekonomskom i dru{tvenom razvoju, a nije ni u skladu s
europskim shva}anjem regionalne samouprave. Zbog toga stvaran razvoj
Hrvatske treba polaziti od postojanja ~etiriju do pet regija koje su povijesna
danost Hrvatske, a iz njihova razvoja izvoditi i razvoj Hrvatske, kao i razvoj
pojedinih gradova i op}ina. Mjerama ekonomske politike, na osnovi
utvr|ene koncepcije razvoja i strategije za provo|enje koncepcije, potrebno
je stvarati uvjete za regionalni i ukupni razvoj u Hrvatskoj, a zakonima
utvrditi postojanje i funkcije regija.
Klju~ne rije~i: regija, regionalni razvoj, koncepcije razvoja, strategi-
ja razvoja, kori{tenje prostora.
Regionalni razvoj temelji se na op}im
na~elima na kojima se temelji i ukupni razvoj
nacionalnog gospodarstva, a u funkciji je
ukupnog dru{tvenog razvoja. U okviru kon-
cepcije i strategije nacionalnog razvoja
potrebno je utvrditi komparativne prednosti
pojedinih regija, njihovu me|usobnu kom-
plementarnost (kao i komplementarnost s re-
gijama u susjednim dr`avama), njihove pred-
nosti i nedostatke koje se mo`e mjerama eko-
nomske politike koristiti (prednosti) i
uklanjati (nedostatke).
Ukupnost razvoja i dr`ave i regija mora
obuhva}ati sve segmente `ivota i djelovanja
ljudi, a koje je potrebno utvrditi na trima ra-
zinama:
- sada{njosti, koja predstavlja startnu po-
ziciju razvoja, sa svim svojim predno-
stima i problemima koji se pokazuju u
Hrvatskoj u ovom trenutku (npr. pad
bruto dru{tvenog proizvoda, nezaposle-
nost, izostanak razvojne politike i inve-
sticija, demografska kriza, siroma{tvo
stanovni{tva i sl.), a koji su rezultat rat-
nih godina, ali i pogre{no provedene
privatizacije, pomanjkanja razvojne
strategije i koncepcije te gre{aka u eko-
nomskoj politici u zadnjih 10-ak godina
te djelomi~no i naslje|a prije 1990. go-
dine
- bliskoj budu}nosti u kojoj se pojedini
problemi moraju rje{avati “vatrogasnim
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja
Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002.248
mjerama”, ne ~ekaju}i ni maksimalna,
ni optimalna rje{enja (nezaposleni ne
mogu ~ekati idu}i razvojni ciklus koji se
mo`e pokrenuti za nekoliko godina -
njima treba posao danas)
- daljnjoj budu}nosti u kojoj se mogu na
temelju strategije vr{iti strukturne prom-
jene.
Ove tri ravni potrebno je promatrati i u
utvr|ivanju regionalnog razvoja koji moraju
na temelju postavljenih ciljeva i strategije
pratiti i mjere ekonomske politike.
Razvoj Hrvatske mora po{tivati
specifi~nosti pojedine regije te osigurati
adekvatan razvojni ciklus za svaku od njih.
Ukoliko se ne osigura adekvatan razvoj u
svakoj regiji, mogu nastati brojni dru{tveni i
gospodarski problemi.
Dana{nji razvoj temeljio se, u biti, na
stvaranju gospodarske osi koja je definirana,
linijom: Istra - Zagreb - Vara`din, pri ~emu je
fakti~ki razvoj imao samo Zagreb. Umjesto
takvog pristupa potrebno je utvrditi razvoj
“hrvatskog trapeza” definiranog linijama (1)
Istra (Rijeka) - Zagreb - Vara`din; (2)
Vara`din - Osijek - (Vukovar); (3) Vukovar -
Plo~e te (4) Dubrovnik - Plo~e - Split - [ibe-
nik - Zadar - Rijeka - Istra.
Osovina -- Zagreb - Rijeka - Koprivnica
je u svakom slu~aju danas dominantna, a ula-
ganja su u nju na kratku stazu najpovoljnija.
No, ona ostavlja izvan razvoja dvije regije:
Slavoniju i Baranju te Dalmaciju. Dalmacija
i uz razvoj turizma, zbog velikih gradova i
nestanka industrije, u toj koncepciji ne nalazi
svoj regionalni interes. Sli~no je i sa
Slavonijom i Baranjom, kojoj razvoj bez in-
dustrije nije mogu}. Stoga je rješenje u
"hrvatskom trapezu".
I u okviru pravca, kao i u okviru trapeza
mogu}e je posti}i istu razinu bruto nacional-
nog dohotka, ali se skladan razvoj mo`e po-
sti}i samo preferiranjem djelovanja u okviru
“hrvatskog trapeza”, {to otvara stav da se
koncepcija razvoja Hrvatske mo`e ostvariti
samo respektiranjem prostornih danosti koje
su stvorile uvjete za postojanje regija i njiho-
vu gospodarsku i dru{tvenu sada{njost. Jasno
je da definiranje “hrvatskog trapeza” tra`i i
potpuno uravnote`ene politi~ke odnose sa
susjedima (Bosnom i Hercegovinom,
Srbijom i Crnom Gorom te Slovenijom) kako
bi se moglo govoriti o me|usobnoj komple-
mentarnosti u gospodarstvu. Samo takav raz-
voj ne dovodi do bitnih problema: me|usob-
nih sukoba regija, zna~ajnijeg osiroma{ivanja
pojedine regije, demografskih kretanja iz osi-
roma{enih regija prema Zagrebu, {to stvara
podjednako probleme Zagrebu, kao i npr.
Slavoniji i Baranji koja ostaje bez
stanovni{tva i sl.
^imbenici su koji definiraju mogu}i raz-
voj pojedine regije:
- ciljevi razvoja, koji se moraju postaviti
multidisciplinarno, a koji moraju biti
pra}eni “politi~kom voljom” kreatora
ekonomske politike;
- pretpostavke od kojih se kre}e u
utvr|ivanju strategije razvoja, a koji se
posebno odnose na prostor i vrijeme,
startnu poziciju od koje se kre}e u raz-
voj, djelovanje okru`enja (posebno
me|unarodnog i me|uregionalnog);
- sredstva koja se mogu koristiti za raz-
voj: postoje}a i planirana, kapital i ka-
paciteti, infrastruktura i ljudi;
- motivacijski efekti koji se trebaju ugra-
diti u svaku ljudsku djelatnost, pa i u
djelatnosti vezane uz razvoj;
- izbor odgovaraju}ih gospodarskih i
dru{tvenih djelatnosti koje polaze}i od
postoje}eg stanja mogu izvr{iti promje-
nu struktura gospodarstva, (vidi shemu
II.)
- organizacijski faktori, koji provode u
`ivot strategiju razvoja;
- sustav ekonomskih i pravnih mjera, ko-
jima se stvaraju uvjeti za (regionalni)
razvoj i sl.
Shema II.
Faze su utvr|ivanja razvoja:
- utvr|ivanje koncepcije razvoja
- definiranje strategije regionalnog razvo-
ja u okviru strategije razvoja na dr`av-
noj razini te regionalnih specifi~nosti
- postavljanje dinami~nog plana ostvari-
vanja strategije i
- respektiranje prostora, startne pozicije i
ekologije.
Shema III.
(Prema: UNITED NATIONS - Long-term aspects
of plans and programmes, N. York, 1977.) - lijevi dio ta-
bele. Desni - I. Mecanovi}. Analizu ~imbenika kojima se
utvr|uje koncepcija razvoja iznijeli smo na primjeru
Slavonije i Baranje. Pod pojmom Slavonija i Baranja po-
drazumijevamo prostor sada{njih `upanija: Vukovarsko-
Srijemske, Osje~ko-Baranjske, Brodsko-Posavske i
Po`e{ko-Slavonske.
Ako se analiziraju ~imbenici koje prema
UN-u odre|uju koncepciju razvoja, evident-
no je da se moraju mjerama ekonomske poli-
tike stvoriti uvjeti (u startu) da se mo`e utvr-
diti regionalna strategija. Slavonija i Baranja
od 5 skupina faktora ima startne prednosti u
okviru 1. skupine u poljoprivredi, {umarstvu
i industriji gra|evinskog materijala te ne{to u
nafti i plinu. Tako|er je evidentno da se
sredstva koja se ostvaruju u eksploataciji naf-
te i plina akumuliraju izvan regije, kao {to se
to ~ini i u eksploataciji {uma. Energetski iz-
vori nalaze se izvan Slavonije i Baranje, pa je
regija ovisna o unosu energenata. Uz poljo-
privredu i {umarstvo te proizvodnju cementa,
cigle i crijepa, kao i drvene gra|e, najva`niji
je ~imbenik iz prve skupine prostor bogat ri-
jekama i sjeci{te brojnih prometnica.
Strukturne promjene iz druge grupe faktora
predstavljaju osnovicu strategije razvoja.
Pove}anje je broja proizvodnih jedinica
nu`no iz mnogo razloga: poljoprivredna
proizvodnja tra`i sve manje djelatnika, po-
duze}a u ste~aju ili u likvidaciji ostavila su
velik broj ljudi bez posla i samo otvaranje
novih proizvodnih kapaciteta mo`e rije{iti
krucijalni problem - nezaposlenost. No
pravci razvoja, informatizacija, automatiza-
cija, novi materijali i sl., tra`e i velika ula-
ganja i vrijeme, a velik dio problema veza-
nih uz modernizaciju odnosi se i na ljudski
potencijal. Zaposlenje treba osigurati ljudi-
ma koji su danas bez posla. Prema tome, na
razini sada{njosti potrebno je najprije obno-
viti i modernizirati tradicionalnu proizvod-
nju, a zatim razmi{ljati o novim automatizi-
ranim i robotiziranim proizvodnjama.
Tre}a skupina faktora koji se odnose na
koncepciju razvoja tra`i da se obnovi ukupno
gospodarstvo, dogradi postoje}a infrastruktu-
ra, posebno prometna, kako cestovna, tako i
`eljezni~ka i rije~na. Razvoj dru{tvenih dje-
latnosti, posebno obrazovanja i to za nove
tehnologije mladog je nara{taja te prekvalifi-
kacija dijela nezaposlenih u svakom je
slu~aju pravac koji }e za nekoliko godina dati
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja
Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002. 249
rezultate. To potvr|uju podaci o potra`nji
npr. elektroin`enjera i tehni~ara.
^etvrta skupina koja govori o uklju~iva-
nju u me|unarodnu podjelu rada, problem je
Hrvatske i njezinih regija. S obzirom na
k o m p a r a t i v n e
prednosti, ulazak u
me|unarodnu pod-
jelu rada jedno-
stavniji je za
Dalmaciju i Istru i
Hrvatsko primorje
(turizam), srednju
Hrvatsku (industri-
ja), a najkomplek-
sniji je za
Slavoniju i Baranju
koja se u me|una-
rodnu podjelu mo`e uklju~iti samo poljopri-
vredom i {umarstvom te svojim prometnim
pravcima. [ume, polja i prometni koridori u
svakom su slu~aju slavonsko-baranjska kom-
parativna prednost. No ona se mo`e ostvariti
kroz ostvarenje komplementarnosti s drugim
regijama u Hrvatskoj, te dobrim ekonomskim
(i politi~kim ) odnosima s Bosnom i Herce-
govinom te SR Jugoslavijom.
U petoj su skupini faktora razvoja i naj-
ve}i problemi. Veliki broj stvarno i latentno
nezaposlenih, stvorena generacija “izgublje-
nih” ljudi, dovodi u pitanje i demokratizaciju
u odnosima, ljudska prava, a siroma{tvo ko~i
razvoj standarda, kao multiplikanta razvoja.
Demografski problemi koji su prisutni u svim
regijama u Hrvatskoj posebno su nagla{eni u
Slavoniji i Baranji. Oni proizlaze iz sljede}ih
~imbenika: (1) bitnog smanjenja industrijske
proizvodnje radi ratnih i poratnih prilika, te
tehnolo{kog zaostajanja postoje}ih industrij-
skih kapaciteta, smanjenje broja zaposlenih u
poljoprivredi, tendencija koja }e se nastavlja-
ti zbog dolaska proizvoda iz Europe, iz ze-
malja s vi{om razinom proizvodnosti rada i
zna~ajnijim premiranjem poljoprivrede od
strane dr`ave; (2) promjena demografske
strukture - starenje poljoprivrednih doma}in-
stava; (3) postojanja “izgubljene” generacije
(vidi shemu IV.). Problem je nezaposlenosti u
svakom slu~aju najzna~ajniji problem regio-
nalnog razvoja.
Shema IV.
Strategija regionalnog razvoja treba stvo-
riti uvjete da se ostvari koncepcija, odnosno
cilj - bolji `ivot za sve, {to mo`e osigurati
samo razvoj, zapo{ljavanje i sl. U okviru stra-
tegije u ostvarenju cilja, potrebno je mjerama
ekonomske politike i strategijom razvoja
dr`ave stvoriti uvjete iskori{tavanja kompara-
tivnih prednosti te da se po{tuje komplemen-
tarnost, uklone faktori koji ote`avaju, te
rje{avaju probleme na svim trima vremen-
skim ravnima.
Strategija regionalnog razvoja Slavonije i
Baranje treba, dakle, odgovoriti na pitanja:
- kako koristiti prirodne potencijale
(zemlju, {ume, vode, prostor)
- kako sa sada{nje pozicije pokrenuti raz-
vojni ciklus
- kako osigurati razvojna sredstva
- kako motivirati ljude u pravcu razvoja i
sl.
Ve} sam nagla{avao koje su komparativne
prednosti Slavonije i Baranje. To su poljopri-
vredno zemlji{te, koje nije bitnije zaga|eno i
koje mo`e davati kvalitetnu hranu, za domicil-
ne potrebe i za izvoz. No poljoprivredna proiz-
vodnja ima svoje konkurente u proizvo|a~ima
iz Europe. Iz njihova poimanja me|unarodnih
ekonomskih odnosa, i Hrvatska i Slavonija i
Baranja njihovo su tr`i{te (premda neznatno).
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja
Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002.250
Dakle, da bi se realizirale komparativne pred-
nosti u poljoprivrednoj proizvodnji potrebno
je u~initi proizvod konkurentnim i to po svim
elementima tr`i{ta: cijeni, kvaliteti, specifi~-
nostima i sl. Za postizanje konkurentnosti na
tr`i{tu Europe i svijeta potrebno je postaviti:
organizaciju proizvodnje, marketing i distribu-
ciju, uz prethodno definiranu paletu proizvoda
koji imaju stvarnu komparativnu prednost te
proizvo|a~a koji je u stanju organiziranosti
koja omogu}ava proizvodnju za europsko
tr`i{te.
Poljoprivredni kombinati, za koje se sma-
tra da su “socijalisti~ki mastodonti”, nastali
su, me|utim, od ranijih kapitalisti~kih (pa i
feudalnih) veleposjeda. Veleposjednik je, da
bi se osiguravala zaposlenost izvan poljopri-
vrednih radova, stvarao industriju: ve}e ili
manje pogone za proizvodnju {kroba, {pirita,
bra{na, mesa i sl., pa sve do tekstilne indu-
strije (kudeljare, lanare), ciglane i sl. To su
nastavili poljoprivredni kombinati. Oni su da-
vali u SR Hrvatskoj (prije 1990.) preko 80%
tr`nih vi{kova osnovnih poljoprivrednih
proizvoda, dodu{e, uz nisku proizvodnost
rada, premda su raspolagali samo s cca 30%
poljoprivrednih povr{ina. Racionalizacijom u
njihovom poslovanju, pove}anjem proizvod-
nosti rada, ostaju brojni djelatnici bez posla.
Me|utim, postoje odgovaraju}e suprotnosti
koje se pojavljuju u djelovanju kombinata:
(1) oni mogu vrlo jeftino proizvoditi s malim
brojem radnika i visokom proizvodno{}u
rada osnovne sirovine, ali na tr`i{te trebaju
izlaziti s paletom proizvoda i (2) veliku pale-
tu proizvoda u njihovoj organizaciji mogu
dati samo mali proizvo|a~i okupljeni oko
malih industrijskih kapaciteta - po klju~u u
svakom selu manji industrijskoprehrambeni
pogon, u organizaciji poljoprivrednog kom-
binata ili u individualnom vlasni{tvu, ali s
ugovorom o ustupanju marke. Kombinati
mogu stvoriti svoju marku, kao {to je stvori-
la Pliva ili Podravka.
Prehrambena industrija tipa Lure,
Podravke ili Vindije tako|er se mo`e pojaviti
kao organizator proizvodnje na selu, s pre-
te`no sli~nom koncepcijom koju sam iznio
kod kombinata, ali uz preuzimanje manje i
u`e grane proizvoda.
Na organizaciju mo`e utjecati i dr`ava
stvaraju}i: posebne savjetodavne ekipe koje
bi sugerirale proizvodnju te kroz materijalne
rezerve koje bi otkupljivale makar osnovne
proizvode.
Prodaja zemlje, pa i cijelih kombinata
strancima, mogla bi dovesti do daljnjeg
smanjivanja broja uposlenih te do propasti
ve}eg broja seljaka jer stranci u svojoj kalku-
laciji nemaju sve one ~imbenike koje ima do-
micilna organizacija.
Za poljoprivredu i selo potrebno je kroz
ekonomsku politiku rije{iti: (1) financiranje
primarne proizvodnje, te otkupa proizvoda na-
kon proizvodnje, {to ne predstavlja zna~ajniji
iznos sredstava. S cca 2 milijarde kuna
mogu}e je osigurati potrebna sredstva za cjelo-
kupni otkup i financiranje zaliha, od kojih bi za
Slavoniju i Baranju bilo potrebno 1/3 tih sred-
stava. Sigurnost tih kredita nalazi se u robnim
zalihama. Bez obzira na kasniju preradu, sma-
tram da bi dr`ava preko materijalnih rezervi
trebala financirati zalihe p{enice, kukuruza,
{e}era i uljarica, dok bi joj prera|iva~i pla}ali u
trenutku preuzimanja robe. Normalno, u tak-
vom financiranju trebala bi biti ugra|ena ka-
mata od 1% mjese~no: (2) stimulacija i premi-
ranje proizvodnje ({to je ve} djelomice prisut-
no); (3) stvaranje pilot programa malih
preradbenih kapaciteta uz financiranje istih.
Cjelokupni izlo`eni program u biti ne
tra`i zna~ajnija sredstva od onih koja danas
ve} postoje u poljoprivredi, ali tra`i racional-
nu organizaciju. Taj projekt osigurava:
zadr`avanje postoje}eg (i budu}eg stanov-
ni{tva na selu, uz punu zaposlenost (mala in-
dustrija i poljoprivreda {iroke grane proizvo-
da), stvaranja mogu}nosti razvoja obrta i ser-
visa na selu i zna~ajne kupovne mo}i, koja je
u funkciji razvoja tercijarnih djelatnosti kao i
dru{tvenih djelatnosti i javnih slu`bi. Prema
ranijim ra~unicama na taj na~in mo`e se po-
stoje}a proizvodnja sa sada{njom populaci-
jom pove}ati s faktorom 4, {to daje efekte u
pove}anoj proizvodnosti rada, ni`im tro{ko-
vima i vi{em profitu. Jasno je, uz to treba u
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja
Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002. 251
ra~unicu staviti i dana{nja socijalna davanja
nezaposlenim ili socijalno ugro`enim koji na
taj na~in sami sebi osiguravaju potrebna
sredstva za `ivot.
Realizacija takvih programa u biti mo`e
po~eti odmah. Ali, pretpostavka su mjere
ekonomske politike. U okviru takvih progra-
ma mogu se koristiti produktne burze, distri-
butivna sredi{ta i sl. (u Osijeku su i osnova-
ni). Prednosti takvih programa su: (1) {to su
provjereni i u svijetu i u nas u ranijem raz-
doblju; (2) {to zapo{ljavaju dio “izgubljene
generacije”; (3) {to stvaraju mogu}nost raz-
voja na ruralnom podru~ju, koje onda omo-
gu}ava razvoj tercijarnog sektora od seoskog
turizma, trgovine, obrta; (4) {to osloba|a od
pritiska velike gradove, kao i socijalne fon-
dove. Eventualni nedostaci vezani su uz
ko~enje okrupnjavanja seoskog posjeda, da-
kle, “divlje” privatizacije na ve}im povr{ina-
ma, ali i u monokulturama.
Uz poljoprivredu, razvoj Slavonije i
Baranje ovisi i o stvarnoj valorizaciji prostora.
S geostrate{kog i geoekonomskog gledi{ta,
radi se o vrlo vrijednom prostoru koje defini-
raju glavni europski prometni pravci: zapad -
istok i sjever - jug. Posavski pravac koji se
naslanja na nastavak europskih pravaca iz
Srednje Europe, a ide prema Carigradu,
osnovna je povijesna linija kretanja ljudi i
roba. To vrijedi i za pravac Baltik - Jadran.
Uostalom, razvoj Slavonije i Baranje kao re-
gije, bio je povijesno uvjetovan otvaranjem tih
pravaca. Od rimskih vremena, srednjega vije-
ka, pa sve do Austro-Ugarske, Slavonija i
Baranja razvijale su se ubrzano kada su pro-
metni pravci bili otvoreni, a do`ivljavale sta-
gnaciju kada su bili blokirani. U valorizaciju
prometa potrebno je uklju~iti: plovne rijeke
(Sava, Dunav, Drava) te izgradnju kanala
[amac - Vukovar, izgradnju autocesta:
dovr{enje posavske autoceste, te izgradnja
pravca Budimpe{ta - Osijek - Sarajevo -
Plo~e; modernizaciju `eljeznica i sl. To pro-
metno povezivanje mogu}e je realizirati uz
pomo} Europske banke kroz narednih 10-ak
godina, no ono daje {anse i za revitalizaciju
graditeljstva. Uostalom primjer konzorcija za
izgradnju Autoputa Slav. Brod - @upanja po-
kazao je stvarne mogu}nosti graditelja, pod
uvjetom postavljanja organizacije.
Ure|enje prostora tra`i valorizaciju
rije~nih luka Vukovara i Osijeka (kao jedinst-
venog lu~kog bazena) te stvaranje slobodnih
zona. Problem slobodnih zona kod nas se na-
lazi jo{ uvijek u pilot projektima, no primjeri
velikih slobodnih zona npr. Rodosa,
Kanarskih otoka, Tangera, Melije i sl. govore
o brzom razvoju tih otoka koji veli~inom od-
govaraju Slavoniji i Baranji. Smatram da bi
se ~itavo podru~je Vukovara trebalo pretvori-
ti u slobodnu zonu. U takvim zonama, na te-
melju koncesija razvijaju se industrijski ka-
paciteti, trgovina, bankarstvo i sl. U okviru
dr`avne politike potrebno je brzo stvoriti uv-
jete za stvaranje takve zone u Vukovaru, te u
lu~kom rajonu Vukovar - Osijek. Takve zone
uvijek su privla~ile kapital i investicije.
Normalno, Vukovar kao slobodna zona ovisi
o dobrim odnosima sa susjedima : Ma|ar-
skom, Jugoslavijom te Bosnom i Herce-
govinom. Ako se donesu strate{ke odluke, od
trenutka njihove objave do realizacije treba
prote}i cca 5 godina, no time se otvara per-
spektiva, posebno razvoja industrijske prera-
de, s mogu}no{}u zapo{ljavanja mladih, ali i
dijela “izgubljene generacije”.
Stvarni problemi nalaze se gotovo u cije-
losti u izgubljenoj industriji. Klasi~ne indu-
strijske grane koje su postojale u Slavoniji i
Baranji - prehrambena industrija, tekstilna,
metalska i drvoprera|iva~ka industrija - nala-
ze se u velikoj krizi, a smanjenje broja radnih
mjesta, posebno u gradovima, rezultat su ne-
stanka poduze}a koja su se bavila radom u
tim granama. Stvarni }e problemi npr. za
prehrambenu industriju tek nastati ukoliko se
na vrijeme ne sagledaju problemi. Ona mora
u sprezi s poljoprivredom dobivati jeftinu si-
rovinu, postizavati visok koeficijent obrta ka-
pitala te dosti}i kvalitetu ravnu europskoj.
Sve je to mogu}e pod uvjetom organizirano-
sti svih ~imbenika i pra}enja s mjerama eko-
nomske politike. U tom pravcu mora se po-
kazati prednost projekta za poljoprivredu.
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja
Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002.252
Sli~no je i s drvoprera|iva~kim kapacite-
tima. No neodr`ivo je da rezultati eksploata-
cije {uma odlaze s regije, a ne slu`e za njezin
razvoj. To je stari problem jer su efekti sje~e
slavonskih {uma zavr{avali u profitima u
Beogradu, a danas u Zagrebu, a ne u regiji.
Zbog toga je potrebno redefinirati poziciju
javnog poduze}a Hrvatske {ume.
U Baranji npr. vra}anjem u sastav Belja i
baranjskih {uma te parka prirode Kopa~ki rit,
mogu}e je osigurati financiranje razvoja
Baranje te razvoja turizma u Kopa~kom ritu te
vinskim cestama u Baranji i sl. [umarstvo i
drvna industrija tra`e: stvaranje dizajnerskih
sredi{ta koja }e stvarati “slavonski namje{taj”
(kao {to je pojam u svijetu “danski namje{taj”)
i sl. I ovdje je problem u organizaciji: (1) {to je
podru~je regije li{eno bilo kakvih ingerencija u
{umarstvu i (2) {to je drvna industrija sve uda-
ljenija od {uma (s obzirom na sje~u). Primjeri,
me|utim, Beli{}a, pa i Spa~ve potvr|uju
mogu}nosti te grane. Za njezinu je revitalizaci-
ju potrebno: (1) rije{iti odnose na relaciji
Republika Hrvatska - regija, glede kori{tenja
{uma; (2) stvoriti veze izme|u drvne industrije
i {umarstva; (3) tehnolo{ki modernizirati tu in-
dustriju; (4) stvoriti vlastiti dizajn, uz obrazo-
vanje stru~njaka za ovu granu dizajna. Jasno je
da bi se pri Sveu~ili{tu J. J. Strossmayer trebao
osnovati {umarski fakultet (po mogu}nosti u
Vinkovcima). Stvarni razvoj drvoprera|iva~ke
industrije mogu}e je ostvariti na temelju zam-
jenjive i obnovljive sirovine u razdoblju od 5
do 10 godina. Zbog toga smatram da }e razvoj
te industrije slabo djelovati na zapo{ljavanje
“izgubljene generacije”, ali za mlade ljude
predstavlja {ansu. Financiranje tog razvoja
mo`e se osigurati u biti u okviru reprocjeline.
Najve}i problemi u industriji koncentrira-
ni su u metaloprera|iva~koj i tekstilno-ko`ar-
skoj industriji. Ranije stvoreni odnosi na ko-
jima je po~ivao standard doma}instava: rad u
tvornici i rad na zemlji (“polutanski rad”) te
dvije pla}e u obitelji u gradovima, naslanjao
se na nazna~ene grane industrije. Sama indu-
strija i prije 1990. godine nije tehnolo{ki mo-
dernizirana, a to nije u~injeno ni u vrijeme
Domovinskog rata, kada je uostalom i velik
dio kapaciteta i uni{ten. Obnova te industrije
mogu}a je u znatno skromnijim okvirima. U
tekstilu, ko`i i obu}i preuzimanjem pojedine,
svjetski poznate, marke, njihove tehnologije,
ali i uvjeta proizvodnje (koji su vrlo zahtjev-
ni glede proizvodnosti i kakvo}e rada), a po-
sebno kombinirano s radom u slobodnim zo-
nama, mogu}e je zaposliti dio radnika koji su
prije djelovali u tekstilu, a pripadaju “izgub-
ljenoj generaciji”, kao i dio mladih nezapos-
lenih. Primjer Benettona u Osijeku, kao i
poslovanje Varteksa, potvr|uju tu mogu}nost,
ali su potrebni organizatori takve proizvodn-
je. Moderna tehnologija (krojenje npr. uz
pomo} kompjutora) omogu}ava, uz dobru or-
ganizaciju i zapo{ljavanje “na soc”, {to je
provjereni model npr. u Italiji, pa i Austriji, za
dio tekstilne proizvodnje, kao i kod ko`e i
obu}e.
Metaloprera|iva~ku industriju u regiji tre-
ba redefinirati te pojedine kapacitete zadr`ati
na postoje}oj razini (npr. \uro \akovi}), dru-
ge rekonstruirati i promijeniti im proizvodnu
orijentaciju. U okviru ove grane treba razvija-
ti male pogone po selima, uz visoku specijali-
zaciju proizvodnje. Tijekom vremena u takve
pogone treba uvoditi proizvodnju elektronike,
ali i procesne opreme za potrebe poljoprivre-
de i sl. Razvoj te industrije treba biti definiran
i danas, a uz promjene i na dulju stazu, ali ni-
kad vi{e s tolikim brojem zaposlenika.
Ostale grane industrije, posebice industri-
ja gra|evinskih materijala, kao i kemijska in-
dustrija, tra`e konstantnu tehnolo{ku obnovu,
ali nisu na glavnom pravcu razvoja regije.
Industrija gra|evinskih materijala (opeke, cri-
jepa, cementa, kerami~kih plo~ica i sl.) mora
biti vezana uz gra|evinarstvo, a kako ono ima
dulju perspektivu zbog obnove razru{enog te
nadoknade zaostataka od 10-ak godina, uz
razvoj prometa, smatram da bi te grane mogle
gotovo normalno djelovati. Zahtjevi koji se
postavljaju pred industriju u svakom su
slu~aju: (1) postupna modernizacija; (2)
rje{avanje dijela problema nezaposlenosti, po-
sebno za “izgubljenu generaciju”, (3) omo-
gu}avanje demografske obnove, (4) smanje-
nje demografskog odljeva iz regije i sl.
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja
Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002. 253
Prof. Dr. sci. IVAN MECANOVI], ordentlicher Professor an der Fakultät für
Rechtswissenschaften in Osijek
DAS SYSTEM DER REGIONALEN ENTWICKLUNG
ZUSAMMENFASSUNG
Kroatien ist geographisch und historisch durch vier Regionen definiert, die wirtschaftlich spezi-fisch aber auch komplementär zueinander sind. Diese Tatsache bestimmt ihre Entwicklung, die aufkomparativen Vorteilen beruht, aber auch auf ihrer gegenseitigen Vervollständigung. Nun ist dieEntwicklung auch von den Maßnahmen der Wirtschaftspolitik abhängig. Durch diese Maßnahmen kannman (auf eine kürzere Dauer) einen Teil der komparativen Vorteile einzelner Regionen eliminieren. DasEntwicklungsprogramm einzelner Regionen geht also von einem bestimmten Anfangszustand hervor,aber auch von den komparativen Vorteilen der Region (natürliche Lebensgrundlagen, Verkehrsbedeutung
Obrtni{tvo (proizvodno) i malo poduzet-
ni{tvo tra`i postojanje sljede}ih uvjeta za nji-
hov napredak: (1) kooperantski ili tr`i{ni od-
nosi na “otvorenom tr`i{tu” velikih gospo-
darskih sustava; (2) postojanje domicilnog
tr`i{ta za njihove proizvode i usluge u kraj-
njoj potro{nji; (3) takva proizvodnja koja je
tehnolo{ki napredna da i mali proizvo|a~i
(po broju zaposlenika i kapitala) u biti posta-
ju veliki. Sustav obrtni{tva i malog poduzet-
ni{tva stoga ne mo`e biti dominantan pravac
razvoja, ali mo`e biti zna~ajan izvor novih
radnih mjesta. Normalno, njegovo je po-
dru~je rada u prvom redu u okviru proizvod-
nih sustava u regiji, u Hrvatskoj, pa i u dru-
gim zemljama, a na principu komplementar-
nosti u proizvodnji i konkurentnim cijenama
i kvaliteti. Razvoj moderne tehnologije u sva-
kom slu~aju dovodi do strukturnih promjena
u obrtni{tvu. Servisiranje npr. mobitela sa-
svim je nova obrtni~ka djelatnost ili razvo-
jem prometnica tra`i se ve}i broj autoservisa.
Slavonija i Baranja imaju bogatu tradiciju
obrtni{tva, pa je potrebno i dalje razvijati tu
djelatnost, s blagom tendencijom porasta
ukupnog broja obrtnika i malih poduzetnika.
Trgovina, ugostiteljstvo i turizam ovise o
atraktivnosti ponude, ali i o kupovnoj mo}i
stanovni{tva regije koja je u ovom trenutku
mala. Trgovina, posebno trgovina na malo,
do`ivljava konstantno stihijne udare. Nestaju
velika poduze}a (uglavnom zbog tajkunske
nesposobnosti), a javljaju se novi diskonti i
trgovine na malo koje nakon nekog vremena
zatvaraju svoje prodavaonice. Broj je zapos-
lenika u trgovini smanjen, pa se i iz nje re-
grutira dio “izgubljene generacije”. Trgovina
na veliko u regiji gotovo je nestala, a mnogi
koji se nazivaju grosistima, to stvarno nisu.
No pojavljuju se i novi oblici trgovine npr.
produktne burze, odnosno diskonti za promet
poljoprivrednim proizvodima.
Na bitan razvoj trgovine trebao bi utjeca-
ti razvoj slobodnih zona, te malograni~ni pro-
met sa susjednim zemljama.
U strategiji razvoja Slavonije i Baranje
potrebno je stvoriti program razvoja svih tih
grana gospodarstva te ga povezati s bankar-
skim sustavom, kvartarnim djelatnostima, te
s jedinicama lokalne samouprave.
U okviru koncentracije kapitala u Hrvat-
skoj, Slavonija i Baranja tradicionalno imaju
manjak sredstava, kako za normalno poslovan-
je, tako i za investicije. Problem le`i u prvom
redu u ~injenici da je koeficijent obrta proizvo-
da slavonsko-baranjske regije vrlo nizak, pa se
kapital sporo obnavlja, {to ~itavu proizvodnju
tereti visokom cijenom novca. Odgovor na ovo
pitanje mora biti u stvaranju sredstava koja }e
pokrivati primarnu poljoprivrednu proizvodnju
te njezin proizvod. Odgovor na ovo pitanje
mora dati dr`ava kroz svoju fiskalnu politiku.
Zanimljivo je kako ra~unice pokazuju da se ne
radi o velikim sredstvima, kao ni o velikom ri-
ziku, jer iza financiranja primarne proizvodnje
stoje uvijek robe.
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja
Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002.254
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja
Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002. 255
der Region, Ausbildungsstufe wirtschaftlicher und anderer Kapazitäten, u. ä.), der vom Staat bestimm-ten Strategie, den Maßnahmen der Wirtschaftspolitik sowie der konkreten Aktivität spezifischer regio-naler Faktoren und den Entwicklungsprogrammen jeweiliger Regionen.
Das Prozess sollte aber gleichzeitig von den Faktoren innerhalb der Region hervorgehen. DieEntwicklung sollte von regionalen Strukturen angeregt werden, d.h. von regionalen Selbstverwaltungs-körpern. Regionale Entwicklung Kroatiens muss vom „kroatischen Trapez“ hervorgehen, das durchRichtungen: 1) Rijeka (Istrien)-Zagreb-Koprivnica, 2) Vara`din-Osijek (Vukovar), 3) Vukovar-Plo~e und4) Dubrovnik-Split-Rijeka definiert ist. Diese Richtungen legen zur gleichen Zeit die Gesamtheit derEntwicklung fest, und zwar auf Grund komparativer Vorteile, gegenseitiger Vervollständigung, geo-stra-tegischer Richtungen und Verkehrsadern, u.s.w. Es muss hier hervorgehoben werden, dass tatsächlicheEntwicklung in letzten etwa zehn Jahren der Verbindungslinie Zagreb-Koprivnica folgte, so dass auchdie Maßnahmen der Wirtschaftspolitik derselben Richtung folgten, wobei Slawonien, Baranya undDalmatien bei Seite geblieben sind. Regionale Entwicklung muss auf der Nutzung solcher finanziellerMittel beruhen, die nur in der jeweiligen Region erworben werden oder in der Region erworben werdenkönnen sowie der Mittel, die zum Zweck der Vervollständigung mit anderen Regionen, europäischenMärkten und dem Weltmarkt gebraucht werden. Einkünfte von bestimmten Ressourcen, z. B. Wäldern,sollten finanzielle Mittel zur Entwicklung der jeweiligen Region bilden.
Innerhalb der Region ist es bedürftig, einen kräftigen Kern der fachwissenschaftlichenEntwicklungsprogrammierung zu schaffen: sowohl territorialen, wirtschaftlichen, demographischen,kommunalen, als auch erzieherischen, gesundheitlichen, kulturellen, u.s.w.
In dieser Entwicklungsprogrammierung ist vom heutigen Zustand in die projektierte Richtungherauszugehen, um allmählich die Struktur der regionalen Wirtschaft zu ändern.
Schlüsselwörter: Region, regionale Entwicklung, Entwicklungskonzeptionen, Entwicklungs-strategie, Raumausnützung.
Prof.dr.sc. IVAN MECANOVI], professeur titulaire à la Faculté de droit à Osijek
SYSTEME DU DEVELOPPEMENT REGIONAL
RÉSUMÉ
La Croatie est définie géographiquement et historiquement par l’existence des quatre régions quisont économiquement spécifiques, mais aussi complémentaires mutuellement. Ce fait détermine leur dé-veloppement qui se base sur les avantages comparatifs ainsi que sur leur complémentarité mutuelle. Mais,le développement dépend aussi des mesures prises par la politique économique. Grâce à ces mesures onpeut éliminer une partie des avantages comparatifs d’une certaine région (pour une courte durée).
Le programme de développement d’une région particulière commence donc d’un point de départdéterminé, des avantages comparatifs (ressources naturelles, l’importance de la circulation routière de larégion, l’infrastructure économique existante etc.), des stratégies établies par l’état, ainsi que des activi-tés concrètes des facteurs régionaux et leurs programmes de développement.
Mais ce processus devrait en même temps être issu des éléments régionaux. Le développementdoit être initié par les structures régionales, c’est à dire les autonomies locales. Le développement régio-nal en Croatie doit se baser sur l’existence de «trapèze croate» qui se définit par les directions: 1/ Rijeka(Istrie) – Zagreb – Koprivnica; 2/ Varazdin – Osijek (Vukovar); Vukovar – Ploce et 4/ Dubrovnik – Split– Rijeka. En même temps ces directions déterminent la totalité du développement basé sur les avantagescomparatifs, la complémentarité mutuelle, les directions et les routes géostratégiques, etc. Nous devonssouligner le fait que ces 10 dernières années le développement réel passait par l’axe Zagreb – Koprivnica,ainsi que les mesures de la politique économique ont été basées sur cette direction, laissant ainsi la
Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja
Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002.256
Slavonie, la Baranja et la Dalmatie de coté. Le développement régional doit être basé sur l’utilisation desressources financières provenant de la région même, ainsi que sur les moyens garantis par la complé-mentarité avec les autres régions, le marché européen et mondial. Les moyens financiers acquis par l’ex-ploitation des certaines ressources, les forêts par exemple, devraient être utilisés dans le développementdes autres moyens de la région concrète.
Dans le cadre de la région il est nécessaire de créer un fort noyau pour la programmation scien-tifique et professionnelle du développement: de l’espace, économique, démographique, communal, del’éducation, de la santé publique, culturel, etc. Dans la programmation du développement il est nécessairede se baser sur l’état actuel, allant vers le but projeté, tout en changeant graduellement la structure de l’é-conomie régionale.
Les mots-clefs: région, développement régional, la conception du développement, la stratégie dudéveloppement, l’utilisation de l’espace.
Prof PhD IVAN MECANOVI], Full Professor of the Faculty of Law in Osijek
SYSTEM OF REGIONAL DEVELOPMENT
SUMMARY
Croatia is geographically and historically defined by the existence of four regions which are eco-nomically specific but at the same time mutually complemental. This also determines their development,which is based upon their comparative advantages as well as their mutual complementarity. However, de-velopment is also dependent on the measures of economic policy. These measures can (over a short pe-riod of time) eliminate some of the comparative advantages of a particular region. The program of deve-lopment of a certain region therefore sets out from the established initial state, comparative advantages(natural wealth, traffic meaning of the area, existing economic and other capacities and the like), strate-gies determined by the state, measures of economic policy, and concrete activities of regional factors andtheir programs of development.
But the process must at the same time start also from the factors in the region. Developmentneeds to be initiated by regional structures, in other words, by self managing bodies. Regional develop-ment of Croatia must start from the existence of the “Croatian trapeze “which is defined by the followingdirections: 1/Rijeka (Istria) - Zagreb - Koprivnica; 2/Vara`din - Osijek (Vukovar); 3/Vukovar - Plo~e and4/Dubrovnik - Split - Rijeka. These lines at the same time establish the entirety of development based oncomparative advantages, mutual complementarity, geostrategical directions and roads, etc. It must be em-phasized that the actual development in the last 10 years was concentrated on the axis Zagreb -Koprivnica, and that the measures of economic policy were essentially aiming in that direction, whereasSlavonia and Baranya and Dalmatia were left aside. Regional development must be based on the use ofresources which can be realized and are realized in the region itself, as well as on the resources guaran-teeing complementary with other regions and with the European and world markets. Means coming fromparticular resources, for example from forests, need to be built in into the means of development of theconcrete region.
Within the region it is necessary to create a strong foundation for scientific and professional pro-gramming of development: spatial, economic, demographic, communal, educational, health, cultural, etc.The programming of development needs to start from the current state, and go towards the projectedgoals, gradually changing the structure of regional economy.
Key words: region, regional development, conceptions of development, development strategy,use of space.
Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije
Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 257
UDK - 327.39(4-67EU)
Izvorni znanstveni rad
Dr. sc. DU[KO VRBAN
EUROPSKE INTEGRACIJE - TEORIJSKI OKVIR ZAPROMI[LJANJE SADA[NJOSTI I BUDU]NOSTI UNIJE
Autor u ~lanku izla`e povijesni razvoj i ideje ujedinjenja Europe
nakon Prvoga i drugoga svjetskog rata, te ukazuje na ~imbenike u unutar-
njoj i me|unarodnoj politici, koji su utjecali na osnivanje prvih europskih
institucija. Nadalje, autor se osvr}e na pojam i shva}anja federalizma
nadopunjuju}i to izlaganje s koncepcijom ustavnosti. Izla`u}i argumente u
prilog federalnog ustrojstva dr`ava, autor dolazi do zaklju~ka da Europska
Unija nije ni federacija, niti konfederacija, te izra`ava sumnju u federalni
projekt za budu}nost Unije.
U nastavku se obra|uje pitanje europskog gra|anstva i zna~aj odred-
bi o dr`avljanstvu Unije. Sugerira se kako ne postoji zajedni~ki europski
identitet, te je iluzorno o~ekivanje formiranja “op}e volje” kod stanovnika
dr`ava-~lanica Unije.
U osvrtu na pravo Europske Unije, autor isti~e osebujnost toga susta-
va pravila i na~ela. Posebno se osvr}e na pojam “na~ela prava” koji jo{ nije
dovoljno ispitan u teoriji. Pored strukturalnih obilje`ja Unije, a to su
autonomnost, supranacionalnost (primarnost) i neposredni u~inak, europsko
pravo poznaje i specifi~na na~ela prava. Jedno od njih je i supsidijarnost.
Na kraju autor zaklju~uje kako je Europska Unija na sada{njem stup-
nju razvoja supranacionalna zajednica sui generis, kako u dr`avnopravnom,
tako i u u`em pravnom smislu. Njezina svojstva izmi~u standardnim kate-
gorijama suvereniteta dr`ava i onih me|udr`avnih organizacija.
Klju~ne rije~i: Europska Unija, me|unarodna politika, federalizam,
ustavnost, nacionalno, supranacionalno.
1. UVOD
1.1. Pitanja europskih integracija mogu
se, pojednostavljeno gledano, promatrati
uglavnom s dva aspekta: teorijskog i prak-
ti~nog. U ovoj drugoj perspektivi u sredi{tu
interesa je funkcioniranje institucija
Europske Unije (odnosno Vije}a Europe i
drugih srodnih organizacija) i razmatraju se
prijedlozi o njihovom prilago|avanju novijim
zahtjevima me|u kojima se isti~e pitanje
pro{irenja Unije na nove dr`ave. S tim u sve-
zi, postavlja se i pitanje o budu}nosti Unije: u
kome se smjeru treba kretati dalja institucio-
nalna izgradnja Unije i kakve su {anse da se
ona odr`i uzev{i u obzir veliku heterogenost
Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije
Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002.258
stanovni{tva, kulturâ i interesa unutar
Europe. Sve vi{e prisutna tema globalizacije
sugerira da se i problemu ujedinjene Europe
treba pristupiti na novi na~in.
Mi }emo se u ovome radu baviti prvenst-
veno pitanjem teorijskih pristupa europskim
integracijama i to s gledi{ta pravne i politi~ke
teorije. Me|utim, da bi se {to bolje sagledala
ta teorijska dimenzija, potrebno je ukazati i
na povijesno-idejni kontekst ujedinjene
Europe. U tome pogledu, kao {to je poznato,
najve}u ulogu imali su odnosi izme|u
vode}ih dr`ava zapadne Europe nakon
Drugog svjetskog rata.
Ipak, misao temelj poslijeratnog konsen-
zusa o europskoj suradnji, da je federalno
rje{enje najbolji put da se sprije~i izbijanje
ratnih sukoba na tlo kontinenta (koji je u svo-
joj pro{losti poznavao duge i devastiraju}e
sukobe, me|u kojima je dovoljno spomenuti
tridesetgodi{nji i stogodi{nji rat, te gra|anske
ratove nakon Reformacije) nije nova. Ve} je
Immanuel Kant u svojem spisu pod naslovom
“O vje~nom miru” (1795.), zagovarao fede-
ralna rje{enja u okviru novog me|unarodnog
poretka. I kod Hobbesa i Rousseaua nailazi-
mo na utemeljenje pravno-politi~kog prevla-
davanja stanja nesigurnosti i bezvla{}a.1
1.2. Ve} zaboravljena i pre{u}ivana
Kantova teza o savezu dr`ava kao sredstvu za
odr`anje mira dobila je novi poticaj nakon
Prvog svjetskog rata. Austrijski grof
Koudehove-Kalergi tako osniva Pan-europski
pokret koji nailazi na povoljan odjek u javno-
sti. Mnogi politi~ari i javni radnici prihva}aju
ideju povezivanja europskih dr`ava: me|u
njima se isti~u francuski socijalisti~ki vo|a
Leon Blum, predsjednik Reichstaga Paul
Lobe, te ministri vanjskih poslova Francuske
i Njema~ke, Briand i Streseman.
(Koudenhove-Kalergi, 1982:, Mazey, 2001.).
U razdoblju nakon Drugog svjetskog rata,
ideja ujedinjenja europskih zemalja pada na
plodno tlo i to iz dva razloga: prvo, zbog
op}eg uvjerenja da treba prevladati tradicio-
nalne podjele i sukobe izme|u dr`ava i dru-
go, zbog rastu}e opasnosti od sovjetske
nazo~nosti u isto~noj Europi, te blokovskih
antagonizama koji prijete sigurnosti manjih i
ve}ih zapadnih dr`ava. U atmosferi hladnog
rata i napetosti izazvanih doga|ajima u
^ehoslova~koj, Isto~noj Njema~koj, Poljskoj
i Ma|arskoj, ~ak se i ideja federalnog saveza
ne pri~injava vi{e odbojnom. Ipak, dvije
vode}e zemlje Europe unose donekle di-
sonantne tonove u tu atmosferu. To su Velika
Britanija i Francuska. Velika Britanija, iako
se je njezin istaknuti dr`avnik Churchill zala-
gao za europsko povezivanje, `eli sa~uvati
svoj posebni polo`aj vode}e zemlje
Commonwealtha. I samo je britansko javno
mi{ljenje, donekle pro`eto imperijalnom no-
stalgijom i nacionalnim ponosom zbog ratnih
zasluga (ta je zemlja 1940. g. bila jedini oz-
biljni protivnik sila Osovine, prije ulaska
SAD-a i SSSR-a u rat i nakon poraza
Francuske), skepti~no gleda na poku{aje
odricanja od nacionalne suverenosti. Sama
pak Francuska slabo prikriva svoje bojazni
prema gospodarski oja~aloj Njema~koj i ob-
novi njezine vojne mo}i. Paradoksalno, upra-
vo je ta bojazan podstakla mnoge francuske
dr`avnike da podr`e napore koji su te`ili da
se nova demokratska Njema~ka stvorena na
teritoriju zapadnih okupacijskih sila, {to ja~e
ve`e uz zapadne politi~ke i vojne saveze, te
da se sklope utana~enja po kojima njema~ka
privreda ne}e ugroziti francuske interese.
1.3. U takvom ozra~ju, prevladavaju dva
opre~na stava prema europskim integracija-
ma: po jednom, dr`ave Europe trebaju
sura|ivati kao ravnopravni subjekti me|una-
rodnog prava, sklapaju}i klasi~ne me|u-
dr`avne sporazume (etatisti~ki pristup), a po
drugom, Europu treba izgraditi kao savez
dr`ava sa zajedni~kim institucijama, me|u
kojima se predvi|a i stvaranje zajedni~ke
obrane (Europska obrambena zajednica).
Ovaj drugi pristup, koji zami{lja ujedinjenje
Europe na federalisti~kim osnovama, nije
1 V. priloge u zborniku Recht, Staat und Voelkerrecht bei
Immanuel Kant, ur.: D. Huning/B. Tuschling, Berlin,
1998.
nai{ao na prihva}anje, najvi{e zbog otpora
Velike Britanije i nekih drugih zemalja.
Ideja Europe kao nadnacionalnog organiz-
ma koji ima obilje`ja konfederalnog ili fe-
deralnog saveza, zadobijat }e ipak postupno
na va`nosti.
Neuspjeh federalisti~ke koncepcije nije
pokolebao neke pragmati~ne protagoniste fe-
deralizma da predlo`e jednu tre}u koncepci-
ju, koja se je pokazala prihvatljivijom za ve-
liku ve}inu europskih dr`ava (uklju~iv{i ka-
snije i samu Veliku Britaniju). Radi se o
pristupu “korak po korak”, koji ostavlja po
strani pitanja tzv. “visoke politike”, kao {to
su diplomacija, zajedni~ka obrana, nadnacio-
nalno zakonodavstvo i sli~no. Taj su pristup
zagovarali Jean Monnet, pro~elnik francu-
skog ureda za planiranje i francuski ministar
inozemnih poslova Robert Schuman2. Kao
prvi korak u tome smislu predlo`eno je uspo-
stavljanje jednog posebnog naddr`avnog ti-
jela za ugljen i ~elik, koje }e pomo}i poslije-
ratnu obnovu. I tako je na temelju tzv.
Schumanovog plana uspostavljena sporazu-
mom u Parizu travnja 1951. Europska zajed-
nica za ugljen i ~elik (ECSC).
Istovremeno na politi~kom planu stvoren
je nedvojbeni konsenzus oko pravne i poli-
ti~ke suradnje. Sve su se dr`ave zapadne
Europe slo`ile da je suradnja neophodna na
polju za{tite ljudskih prava, politi~kih slobo-
da i kulturnih vrijednosti na kojima Europa
po~iva (jednakost gra|ana, vjerska i politi~ka
sloboda, te ostvarivanje pravednosti kroz
neovisno sudstvo). Tako je do{lo do osniva-
nja Vije}a Europe (1949.), i do potpisivanja
Europske konvencije o za{titi ljudskih prava i
sloboda (1950., stupila na snagu 1953.). Pod
okriljem Vije}a Europe donesena je i
Europska socijalna povelja, koja je prvi puta
istakla zna~aj socijalnih i gospodarskih pra-
va. Upravi su u ovome segmentu europskih
integracija do{le do izra`aja vrijednosti tzv.
“slobodarske demokracije”, a ~ije je prih-
va}anje do danas neophodan uvjet za
uklju~ivanje svake zemlje u europska povezi-
vanja.
Spomenimo i neke druge inicijative koje
su utjecale na integracijske procese, naro~ito
u smislu liberalizacije trgovine. To su bili
Sporazum o carinama i trgovini (GATT,
1947.), Marshallov plan (1947.), osnivanje
Organizacije za europsku gospodarsku su-
radnju (OEEC), te teritorijalno {iroko
zami{ljenu organizaciju za gospodarsku su-
radnju i razvoj (OECD, 1960.).
1.4. Na prijedlog dr`ava Beneluxa, koje
su ve} 1944. uspostavile carinsku uniju, a za-
laganjem belgijskog premijera Henrija
Spaaka, u Rimu je 25. o`ujka 1957. potpisan
sporazum o ustanovljavanju Europske gospo-
darske zajednice (EEC) i Europske zajednice
za atomsku energiju (EUROATOM).
Kao prvi korak k ostvarenju ciljeva ugo-
vora, dr`ave potpisnice su se slo`ile oko
uspostave zajedni~kog tr`i{ta. Najmanje je
bilo te{ko}a oko ukidanja carina u
unutra{njem prometu, dok su ve}e te{ko}e
iskrsle u svezi protoka ljudi, kapitala i po{ti-
vanja pravila tr`i{ne utakmice.
U razdoblju od 1965. do 1984., prema
mi{ljenju ve}ine analiti~ara, do{lo je do za-
stoja u razvoju europskih integracija. Jedan
od razloga bio jest ve} tradicionalno oklije-
vanje Velike Britanije da prihvati status pu-
nopravnog ~lana sa svim obvezama koje iz
toga statusa proizlaze. Znamenita je i francu-
ska opstrukcija ja~anja europskih institucija
na u{trb nacionalnog suvereniteta za vrijeme
predsjednika De Gaullea. Zauzimaju}i se za
obnovu utjecaja Francuske u me|unarodnim
odnosima, De Gaulle razvija programe po-
sebne misije Francuske u svijetu (une certai-
ne idée de la France). Premda je osporavana,
kako u tuzemstvu (manje), tako i u inozemst-
vu (vi{e), Francuska se, na ovaj ili onaj na~in
dr`i te koncepcije. To se ogleda i u stavljanju
Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije
Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 259
2 V. J. Monnet: Mémoires, Paris, Fayard, 1976 (London,
1978) i Mazey (2001): 35-6. Ugovor o Zajednici za ugljen
i ~elik predvi|ao je i zasnivanje zajedni~kih tijela i to:
Vije}a ministara, Visoke Vlasti, Zajedni~ke skup{tine,
Savjetodavnog vije}a i Suda pravde. Paralela sa
sada{njim institucijama Unije je o~igledna.
rezervi, od strane Francuske, na akte (zajed-
ni~ku politiku) Unije (exception francaise)3.
2. INSTITUCIJE EUROPSKE UNIJE
2.1. Prije nego prije|emo na razmatranje
naravi ove nove zajednice europskih dr`ava
koja od Maastrichta nosi naziv “Europska
Unija”, osvrnut }emo se sumarno i na njezine
klju~ne institucije. To su Europska komisija,
Vije}e ministara, Europski parlament i Sud
pravde. Ove institucije predstavljaju okosni-
cu slo`enog sustava odlu~ivanja, kojega ne
poznaju dr`ave, ali koji odudara i od
uobi~ajenog rada me|unarodnih me|udr`av-
nih organizacija i vije}anja.
Tijelo koje je naro~ito va`no u politi~kom
smislu, te obna{a (zajedno s Parlamentom)
zakonodavnu funkciju je Vije}e ministara.
2.2. Vije}e ministara ~ine ministri, pred-
stavnici dr`ava ~lanica. U njegovom sastavu
djeluju tzv. “specijalizirana vije}a”, naime
Vije}e za poljoprivredu, za za{titu okoli{a, te za
unutra{nje tr`i{te. Svaka vlada delegira jednog
ministra iz toga podru~ja u svako od tih vije}a.
Vije}e ministara sastoji se i iz predsjedni{tva,
koje se izmjenjuje svakih {est mjeseci, te od
glavnog tajni{tva koje sadr`i i deset glavnih
uprava. Posebna je uloga Predsjedni{tva orga-
nizacija sastanaka {efova dr`ava i vlada Unije
koji ~ine posebnu instituciju koja se od 1985.
naziva “Europsko Vije}e”.4
Koja je uloga Vije}a ministara? Ono
sa~injava dio izvr{ne vlasti Unije (zajedno s
Komisijom), ali i obavlja tako|er i zakono-
davnu funkciju. Ujedno ono predstavlja for-
malno predstavni{tvo dr`ava-~lanica, pri
~emu se ono pojavljuje i kao klasi~no
me|udr`avno tijelo, kakvo poznaju me|una-
rodne organizacije u okviru suvremenog
me|unarodnog prava. U isto vrijeme ono po-
vezuje i razne sektorske i upravne poslove, te
se u njemu o~ituje i supranacionalni karakter
Unije. Vije}e ministara ima posebnu ulogu u
definiranju vanjske politike Unije i svih pi-
tanja koja se doti~u drugih dr`ava.
Rad se vije}a odvija ne samo na sastanci-
ma ministara, nego najve}i dio posla zapravo
obavljaju razni odbori i uprave. Iako je njiho-
va formalna uloga “priprema” rada Vije}a,
mnoge se zna~ajne odluke donose zapravo na
toj razini. U srcu administrativne strukture
Vije}a nalazi se tzv. COREPER, koji sa~inja-
vaju veleposlanici zemalja ~lanica. CORE-
PER ili odbor stalnih predstavnika, je mjesto
gdje se pripremaju odluke i ostvaruje dijalog
izme|u dr`ava-~lanica. Prijedlozi Europske
komisije, koji imaju zakonodavni zna~aj, raz-
matraju se ovdje da bi ih Vije}e kasnije for-
malno usvojilo i Komisija provela.
2.3. Prema mi{ljenju ve}ine pisaca
Europska komisija zauzima sredi{nje mjesto u
procesima europske integracije. Ona je glavno
tijelo Unijine egzekutive, ali sudjeluje i u zako-
nodavnomu procesu, i to time {to predla`e
odre|ene odluke koje zatim usvaja Vije}e mi-
nistara. U mnogim aspektima Komisija pod-
sje}a na klasi~nu vladu suverenih dr`ava, s
time da raspola`e i s nekim samostalnim ovla-
stima (npr. da u slu~aju nu`de donosi neke mje-
re). Prethodnih Komisije bila je visoka Vlast
(High authority) Europske zajednice za ugljen
i ~elik, kojoj je u po~etku predsjedavao Jean
Monnet, jedan od tvoraca europskog projekta.5
Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije
Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002.260
3 Francuska politi~ka elita 50-ih i 60-ih godina pro{loga
stolje}a nema jasnu i neproturje~nu viziju europskog
povezivanja. Strana~ki programi partija centra i ljevice
(izuzev{i komuniste, koji su na~elno protiv NATO-pakta i
Europe), pri tome se znatno razilaze. Tako se golisti
(RPR) oslanjaju na ideologiju tzv. “republikanizma”, koji
je difuzna doktrna Tre}e i ^etvrte Republike. Po toj ideji,
dr`ava zasniva zajednicu-naciju (pouvoir constituant kod
Carré de Malberga), ona je unitarna i suverena, ne priz-
naje razlike me|u gra|anima i regijama. I danas, nakon
raspada golisti~kog pokreta neki njegovi biv{i ~lanovi (de
Villiers, npr.) smatraju da bi “Europa regija, zna~ila kraj
Francuske” (Le Monde, 3/4.11.2002., str.7.).
4 V. T. Christiansen: The Council of Ministers: the politics
of institutionalised intergovernmentalism, in: Richardson
(2001):135-154.
5 Za vrijeme de Gaullea, Francuska se odupire nastojanji-
ma Komisije da dr`avama-~lanicama name}e zajedni~ku
poljoprivrednu politiku (Hallstein), na {to je i danas
Francuska, s obzirom na svoju privrednu strukturu,
posebno osjetljiva. I sami francuski protagonisti europ-
skog ujedinjenja sagledavali su zajedni~ke organe vi{e
kao “ekspertna tijela”, nego kao “europsku vladu”. Na
taj je na~in sam Monnet djelovao kao komesar Visoke
Vlasti Zajednice za ugljen i ~elik (ECSC). O njemu v.
Francois Duchêne: Jean Monnet: the first statesman of
interdependence, New York, Norton, 1995.
Europska komisija ima 20 ~lanova uk-
lju~iv{i predsjednika i dva dopredsjednika, uz
24 glavne uprave (Directorate General =
DGs). U ovome je tijelu zaposleno oko
20.000 slu`benika, a Komisija osim engle-
skog i francuskog koristi jo{ devet slu`benih
jezika. Ina~e, povjerenike (commissioners)
imenuju vlade zemalja ~lanica i odluke se do-
nose zajedni~ki i to ve}inom glasova.
Komisija se bira na pet godina, s time da
predsjednika Komisije odre|uju konsenzu-
som dr`ave-~lanice.
Koja je uloga Komisije u pravnoj regula-
tivi Unije? S gledi{ta klasi~ne podjele dr`av-
nih djelatnosti (funkcija), moglo bi se re}i da
Komisija predstavlja izvr{nu vlast. Me|utim,
neke njezine ovlasti su i zakonodavne priro-
de. Tako Komisija ima pravo zakonodavne
inicijative, te ju obzirom na njezino podsti-
canje ure|enja pravnih i politi~kih pitanja
zovu i “motorom Unije”. O njezinim prijed-
lozima odlu~uje Vije}e, koje tek konsenzu-
som mo`e promijeniti tekst takvih prijedloga.
Komisija donosi samostalno i pravne akte
(direktive), koje bi mogli promatrati kao neku
vrstu uredbi sa zakonskom snagom.
Djelokrug rada Komisije odnosi se pre-
te`no na ure|enje unutra{njeg tr`i{ta Unije i
sva pitanja s tim u svezi. Zapravo, Komisija
bdije i podsti~e ostvarenje “~etiriju sloboda”,
na kojima po~iva ideja zajedni~kog tr`i{ta, a
to su: slobodno kretanje kapitala, roba, uslu-
ga i radne snage. Nakon 1992., glavna je
zada}a Komisije uspostavljanje zajedni~kog
regulatornog okvira za europsko tr`i{te roba i
usluga. Na taj na~in, zakonodavne odredbe
dr`ava-~lanica polako ustupaju mjesto no-
vom pravnom instrumentu - nadnacionalnom
pravu. Najvi{e su te{ko}a u tome polju pred-
stavljale ne-tarifne barijere. Naime, dr`ave-
~lanice su i nakon ukidanja carina, poku{ava-
le za{tititi doma}e proizvode putem subven-
cija, posebnih poreznih olak{ica i pozivanjem
na tehni~ke i zdravstvene standarde kod pro-
meta roba. Osjetljivo je pitanje u tome kom-
pleksu razlikovanje legitimnih i neopravda-
nih mjera za{tite. Dr`ave su ovla{tene da i
dalje {tite korisnike usluga i potro{a~e iz eko-
lo{kih, zdravstvenih i socijalnih razloga.
2.4. Parlamenti ~iji se ~lanovi biraju na
op}im i slobodnim izborima predstavljaju,
bez sumnje, okosnicu predstavni~ke demo-
kracije. Neki pisci isti~u da su skup{tine sre-
di{nje institucije na kojima po~iva politi~ki
legitimitet nacionalnih dr`ava6. Iako i
me|unarodne organizacije raspola`u s tijeli-
ma ~ija zasjedanja podsje}aju na parlamen-
tarna vije}anja, ~lanovi takvih tijela nisu iz-
ravno izabrani i njihova se uloga svodi na ra-
spravljanje ve} zacrtanih odluka. To je slu~aj
i s Parlamentarnom skup{tinom Vije}a Euro-
pe, koju sastavljaju ~lanovi parlamenta
dr`ava - ~lanica. Druga~iji je polo`aj
Europskog parlamenta.
Europski je parlament (EP) izravno iza-
bran i ima ve} po sada{njim institucionalnim
rje{enjima zna~ajnu ulogu u kreiranju politi-
ke Unije. Me|utim, treba odmah napomenu-
ti da su ovlasti parlamenta Unije nu`no ogra-
ni~ene samim kompetencijama europskih in-
stitucija uop}e. Kao {to je bio slu~aj s
nekada{njim realnim unijama, dr`ave su ~la-
nice neke poslove prenijele na nadnacionalne
ustanove, dok su druge u potpunosti ili djelo-
mi~no, ostale u djelokrugu doma}ih vlasti. Iz
toga su glavnog razloga, ovlasti EP-a ogra-
ni~ene. Naime, tijela Unije mogu odlu~ivati o
pitanjima unutra{nje i vanjske trgovine, o za-
jedni~koj poljoprivrednoj politici (Common
Agricultural Policy = CAP), o pitanjima
za{tite prirodne sredine, o zdravstvenoj poli-
tici i o regionalnom razvoju7. U oblasti obra-
zovanja i kulture, Unija uglavnom dopunjuje
Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije
Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 261
6 V. R.S. Katz / B. Wessels (ur.): The European Parliament,
the national parliaments and European integration,
Oxford, 1999.10.
7 Prema nekim mi{ljenjima postoje tri okosnice (stupa ili
sto`era) po kojima se mogu sagledati ovlasti europskih
institucija: prvi zasnivaju pitanja slobodnog protoka roba
i ljudi, za{tita slobode trgovine i tr`i{nog natjecanja, po-
ljoprivredna politika (CAP), pitanja okoli{a, zdravlja i
regionalnog razvoja, dok drugi obuhva}a monetarnu i
vanjsku politiku, a tre}i se odnosi na pravosu|e, ljudska
prava i statusna pitanja. Francuski termin “javni red”
(ordre public) obilje`ava ve}i dio ove tre}e problematike.
legislativu zemalja ~lanica. Iako EP mo`e
ulo`iti veto na prijedlog prora~una Unije,
glavnina financiranja javnih izdataka ostaje i
nadalje u sferi dr`ava-~lanica.
Za razliku od nacionalnih parlamenata,
EP ne mo`e raspravljati o ustavnim pitanji-
ma. Njemu nedostaje i prava zakonodavna
inicijativa. Jo{ jedan ~imbenik ograni~ava
ulogu parlamenta Unije. To je pitanje odgo-
vornosti egzekutive. Ipak, nakon Ugovora u
Maastrichtu, kontrolna je funkcija parlamen-
ta oja~ala, te se otada dopu{ta da EP ve}inom
~lanova i dvotre}inskom ve}inom onih koji
su glasovali, izglasa nepovjerenje Komisiji.
Na~ini odlu~ivanja EP ukazuju na svu
slo`enost institucionalnih mehanizama Unije.
Tako EP ima tri vrste ovlasti: savjetovanje
(consultation), suradnju (co-operation) i
suodlu~ivanje (co-decision). Najstariji je prvi
na~in odlu~ivanja koji se primjenjuje kod
utvr|ivanja zajedni~ke poljoprivredne politi-
ke, u prometnoj politici, kod uskla|ivanja ne-
kih zakonskih odredaba, i kod pripreme pro-
grama za industrijski razvoj. Procedura za su-
radnju pokriva financijska pitanja, dok se
suodlu~ivanje odnosi na obrazovanje, kultu-
ru, zdravlje, za{titu potro{a~a i okoli{a, te na
slobodu kretanja radnika.
2.5. Europski sud pravde (European Court
of Justice) predstavlja vrhovnu sudbenu vlast
Unije. Njegovo je sjedi{te u Luxembourgu i
treba ga razlikovati od sudi{ta sli~nog naziva
koje djeluje u Strasbourgu (European Court of
Human Rights). Njegova je zada}a da tuma~i i
primjenjuje op}e akte Unije. Obzirom da se
Sud bavi i utvr|ivanjem op}ih na~ela prava
Unije kao i pitanjima koja zadiru u ljudska pra-
va, neki mu pridaju ulogu ustavnog sudi{ta od-
nosno ~ak “sekundarnog zakonodavca”. S dru-
ge strane neki analiti~ari tvrde da je uloga Suda
bezna~ajna u odnosu na interese dominantnih
zemalja ~lanica8.
Da bi se olak{ao rad Suda obzirom na
broj predmeta u 1988. g. ustanovljen je
Prvostupanjski sud koji donosi presude u
odre|enom broju slu~ajeva. Radi se o pet
vrsti predmeta: tr`i{no natjecanje, sporovi
koji se odnose na biv{u Zajednicu za ugljen i
~elik, tu`be koje se ti~u naknada {teta, djelo-
vanje slu`benika Unije i kona~no sve tu`be
koje pokre}u pojedinci i trgova~ka dru{tva.
Prema tome, ovaj sud nije nadle`an za sporo-
ve u kojima je jedna od stranaka neka od
dr`ava-~lanica. Predvi|ena je mogu}nost
`albe na presude toga suda Sudu pravde u
roku od dva mjeseca.
O pitanjima koja se ti~u sastava Suda
pravde predvi|aju se nova rje{enja, s obzi-
rom na skoro pro{irenje Unije.
Ukoliko ostavimo po strani pitanja sud-
skog postupanja, ostaje da se ukratko razmo-
tri uloga Suda u procesu integracije europskih
dr`ava. Pri tome treba ista}i da su odluke ob-
vezne za zemlje ~lanice, te se upravo preko
Suda pravde ukazuje nad-nacionalni karakter
Unije. Ovo se obilje`je naziva i “izravnim
u~inkom” (direct effect), {to zna~i da su akti
koji pripadaju, kako tzv. “primarnoj legislati-
vi”, (ugovorna utana~enja, odluke vije}a mi-
nistara) tako i “sekundarnoj legislativi” (npr.
direktive Komisije) imaju izravno primjenji-
vati bez ~ekanja na postupke kojima obi~no
podlije`e recepcija me|unarodnih akata u
municipalno pravo. Uloga Europskog Suda
pravde sastoji se upravo u tome da osigura
po{tivanje toga na~ela supranacionalnosti.
Doktrinu “izravnog u~inka” kao i primat
slobodne trgovinske razmjene nad za{titom
partikularnih interesa, Sud je utvrdio ve} rane
1963. g. (slu~aj Van Gend), a kasnije su te
principe potvrdile i druge presude (Cassis de
Dijon, Zakon o ~isto}i piva u Njema~koj i
drugi slu~ajevi).
3. FEDERALNA OPCIJA I KONSTITUCIONALIZAM
3.1. Kao {to je ve} istaknuto u prethod-
nom izlaganju, stvaranje federalne Europe
Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije
Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002.262
8 O europskom sudu v. D. Wincott: The Court of Justice and
the European policy process, in Richardson (2001):179-
198. Tako|er sumarno kod Grli}/Ile{i~ (2001):187-193 i
kod Gueguen (2001):79-89. Treba ukazati i na postojanje
posebnog Revizijskog suda, koji nije pravosudno tijelo u
pravom smislu i ~ije se sjedi{te tako|er nalazi u
Luxembourgu.
bio je izri~ito postavljen cilj utemeljitelja
Europske zajednice. Ideja saveza europskih
dr`ava na federalnoj osnovi, spominje se i
kod starijih autora kao najbolji put k usposta-
vi mira i kolektivne sigurnosti.
Sama koncepcija federalizma ima vi{e di-
menzija: idejnu, koja se naslanja na tradiciju
politi~ke teorije od Althusisusa nadalje,
ustavno-politi~ku, te kona~no, politolo{ku.
Ako privremeno ostavimo po strani ove prve
dvije koncepcije, trebalo bi objasniti
zna~enje federalizma s gledi{ta ustrojstva
dr`ave i vanjske i unutra{nje politike (polito-
lo{ki aspekt) 9.
Kako ukazuje sam latinski korijen rije~i
“federalizam” (od foedus, {to zna~i ravno-
pravni savez dr`ava) federalizam zna~i
poku{aj stvaranja takvih odnosa izme|u poli-
ti~kih entiteta koji bi pomirili zahtjeve za je-
dinstvom i po{tivali razli~itosti. U tome se
smislu federalizam nalazi na sredini konti-
nuuma anarhija (bezvla{}e) - hijerarhija (cen-
tralizam). Neki politolozi ovu koncepciju
kompromisa izme|u partikularnih i op}ih in-
teresa tuma~e i kao posredovanje izme|u
centripetalnih (integracija) i centrifugalnih
(autonomija) tendencija u politi~kom `ivo-
tu10. Suvremeni federalizam na Zapadu
po~iva na tri povijesna modela: na ustavu
SAD-a (ameri~ki federalizam), na tradiciji
saveza dr`ava koji su u pro{losti postojali na
njema~kom jezi~nom podru~ju, te na projek-
tima i teorijama koje te`e uspostavi dru{tvene
harmonije.
3.2. Starija politi~ka teorija od Bodina na-
dalje, polazi od dr`ave kao teritorijalno ogra-
ni~ene zajednice u kojoj postoji vrhovna (su-
verena) vlast. Klasi~ni pojam suvereniteta
tako je vezan uz apsolutnu monarhiju i for-
malnu ravnopravnost dr`ava na me|unarod-
noj sceni. U takvim okolnostima, dr`ave
sklapaju dinasti~ke i vojne saveze, koji nisu
trajni, a sukobi se naj~e{}e rje{avaju ratom,
koji je priznati instrument rje{avanja sukoba
(ius ad bellum). Uspostava federalnih saveza
sukobljava se tako s na~elom suvereniteta, te
su mnoge savezne dr`ave isprva konfederalne
(Njema~ka do 1866.).
Prvu zna~ajnu teoriju federalizma stvara
Johannes Althusius (1557/63-1638). U svo-
jem glavnom djelu “Politica methodice dige-
sta...” (1603.), on postavlja jednu novu kon-
cepciju dr`ave koja se oslanja na aristotelov-
sku ideju op}eg dobra, te na kr{}ansku etiku
kalvinisti~kog usmjerenja. Kao i Grotius, on
smatra da ljude vodi osje}aj zajedni{tva, te
da su oni upu}eni na udru`ivanje. Me|utim,
za njega postoji vi{e razina dru{tvenih pove-
zivanja, te razlikuje privatne zajednice (obi-
telj, doma}instvo, ceh) od vi{ih oblika
udru`ivanja javnog karaktera (op}ine, pro-
vincije, dr`ave). Sve ove asocijacije potrebu-
ju i strukturu mo}i, kojom se uspostavlja po-
liti~ka hijerarhija (gradona~elnik, knez, car).
Svi ovi nositelji vlasti trebaju raspolagati i sa
savjetodavnim tijelima (npr. gradski senat,
stale{ka skup{tina i sl.). Legitimitet takve
vlasti ne po~iva tako na apsolutnoj mo}i,
nego na prihva}anju podre|enih. Za
Althusiusa, politika ne zna~i ni{ta drugo do
“umije}e udru`ivanja” (ars consociandi)11.
Ove se ideje ~ine neobi~no zna~ajnim u
suvremeno doba, kada ja~a me|uovisnost
dr`ava i uspostavljaju se povezivanjem suve-
renih dr`ava - novi oblici integracija.
3.3. S gledi{ta ustavno-politi~ke teorije,
ili preciznije re~eno, javnog prava, federali-
zam predstavlja onaj oblik savezne dr`ave
Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije
Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 263
9 V. natuknicu u “Federalism” (R.-O. Schulze) u
“Politolo{ki rje~nik”, Osijek/Zagreb, 2001, 73. Tako|er
kod D. Elazar: Exploring federalism, Tuscaloosa, Al.,
1987 i prilog od istog autora: International and compa-
rative federalism, Political science and politics, 26
(1993), 190-5.
10 U njema~koj se teoriji javnog prava 19. st. prvi puta
isti~e razlika izme|u Bundesstaat i Staatenbund (Waitz,
1853.), pri ~emu neki osporavaju pojam savezne dr`ave
(Bundesstaat) napadaju}i zamisao o podijeljenom suve-
renitetu (Max von Seydel, 1872.)
11 O Althusiusu, v. F. S. Carney (ur.): The politics of
Johannes Althusius, Boston, 1964, koji sadr`i i engleski
prijevod njegova djela “Politica Methodice...”, G. Dahm
et al. (ur.): Politische Theorie des Johannes Althusius,
1988; Hueglin (1991) i H. Dreitzel: Neueus ueber
Althusius, Ius commune, 16 (1998), 275-302.
koji se razlikuje s jedne strane od unitarizma
i od konfederalnih saveza. Prema ustaljenom
tuma~enju, obilje`ja su federacije kao savez-
ne dr`ave:
a) Podjela na ravnopravne teritorijalne jedini-
ce;
b) Podjela svih triju, po na~elu odvajanja vla-
sti ustrojenih vlasti (legislative, egzekutive
i jurisdikcije) na dvije razine: saveznu i
onu koja pripada jedinicama;
c) Ustavno utemeljenje ovih odnosa i
d) Predstavljanje jedinica na saveznoj razini
(drugi dom parlamenta).
Kao {to je poznato, u ustavnoj praksi
dr`ava javljaju se razli~iti oblici federalizma,
koje se uglavnom mo`e razlikovati prema
stupnju relativne samostalnosti federalnih je-
dinica (jaki i slabi federalizam). Dok se je ne-
kada ukazivalo na slabljenje federalnog
na~ela kao principa dr`avnog ustrojstva, da-
nas se pojavljuju i suprotni trendovi (npr. ka-
nadski i belgijski federalizam). Treba spome-
nudi da se kod nekih oblika federalnog
ure|enja radi o dualnoj strukturi (Québec
prema ostalnim jedinicama u Kanadi), a i o
tzv. “asimetri~kom federalizmu” (ustavno
ure|enje [panjolske). Dana{nji se autori
rje|e osvr}u na sovjetski model koji je
po~ivao na ideolo{koj premisi prava naroda
na samoodre|enje (doktrina koju su elabori-
rali Lenjin i Staljin), ali koja se u sovjetskoj
praksi svodila na kulturnu autonomiju.
3.4. Povezivanje dr`ava po suvremenom
me|unarodnom pravu, dovodi do stvaranja
bilateralnih i multilateralnih sporazuma, te do
uspostave me|udr`avne suradnje putem
me|unarodnih organizacija. Kod me|unarod-
nih organizacija, me|utim nedostaje suprana-
cionalni element koji je prisutan u federacija-
ma. Odluke dakle, donose predstavnici suve-
renih dr`ava-~lanica, i to u najve}em broju
slu~ajeva konsenzusom.
Treba se zapitati, da li je sada{nja
Europska Unija jedan takav oblik poveziva-
nja, obzirom da je nastala me|udr`avnim
sporazumom, te uzev{i u obzir ~injenicu da
vlade pojedinih dr`ava bitno utje~u na rad
Vije}a ministara, Europskog Vije}a i
Komisije. Prema mi{ljenju Williama
Wallacea, to u EU nije slu~aj, te su dr`ave-
~lanice zapravo zasnovale, ako ne de iure,
ono de facto konfederaciju. Neki drugi auto-
ri idu tako daleko da Uniju promatraju kao
neku vrstu “federacije u zametku”12.
U prilog ove teze mogu se iznijeti nekoli-
ko zapa`anja, od kojih je najva`nije posto-
janje europskog nad-nacionalnog prava za
~iju se implementaciju brine sud u
Luxembourgu. Prihva}anje akumulirane
pravne prakse (tzv. acquis communitaire),
kao uvjet za pristupanje Uniji, uzima se
tako|er kao dokaz da se ne radi o me|udr`av-
noj organizaciji klasi~nog tipa. Tako|er,
na~in odre|ivanja ovlasti nekih va`nih tijela,
Unija podsje}a na federalne oblike dr`avnog
povezivanja (EP, Komisija, ECJ).
S druge strane, ustrojstvo i funkcioniranje
Unije dosta je udaljeno od klasi~nog federa-
lizma. Poznato je i da mnogi u Europi odba-
cuju ideju federacije boje}i se gubitka suve-
reniteta. Mogli bi se zapitati; Ako EU nije ni
me|udr`avni savez, ni konfederacija ni fede-
racija, {to onda zna~i danas u pravnom smis-
lu, unija europskih dr`ava? Odgovor, koji se
name}e sam po sebi je - tvorevina sui gene-
ris, dakle svojevrsni oblik udru`ivanja dr`ava
koji nadma{uje klasi~ni me|udr`avni savez
odnosno konfederaciju, ali ipak nije federaci-
ja.
Vrlo je problemati~no sagledavati
budu}nost Unije u federalnim savezu,
naro~ito onoga tipa koje poznaju SAD.
Europska unija vjerovatno nikada ne }e po-
Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije
Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002.264
12 Ovo mi{ljenje zastupa Joseph Weiler koji smatra da
na~ela po kojima funkcionira Unija predstavljaju ustavni
okvir jednog federalnog sustava. V. J. Weiler: The consti-
tution of Europe, Cambridge, CUP, 1999,. Druga~ije
Wallace (1982):67-8. Teza o federalnom ustrojstvu Unije
nije prihvatljiva iako se odnosi izme|u saveza i jedinica
znatno razlikuju u praksi federalizma. U tome je smislu
pou~an primjer belgijskog federalizma, gdje su ovlasti
jedinica izvanredno zna~ajne. V. V.J. Fitzmaurice: The
politics of Belgium: a unique federalism, London, Hurst,
1996.
stati federacija klasi~nog tipa, iako raspola`e s
nekim obilje`jima savezne dr`ave. Model koji
najbolje odra`ava sada{nje stanje i budu}i
ustavni razvoj Unije je “vladanje na vi{im ra-
zinama” (multi-level Governance). Taj je mo-
del dosta blizak federalnom ustrojstvu, ali se
ipak od njega i razlikuje. Sada{nji napori za
izradu novog ustavnog dogovora doprinijet }e
konstitucionalizaciji Unije i njezinom pri-
bli`avanju federalizmu, s time da }e ostati
sa~uvan formalni suverenitet dr`ava-~lanica.
Me|utim dio svojih suverenih prava dr`ave-
~lanice su ve} prenijele na savez.
4. EUROPSKI IDENTITET I GRA\ANSKI STATUS: DR@AVLJANSTVO UNIJE
4.1. U pravnoj se znanosti pitanje dr`av-
ljanstva promatra kao naro~ita vrsta pravnog
odnosa izme|u ~ovjeka - pojedinca (fizi~ke
osobe) i dr`ave. Pitanja dr`avljanstva pripa-
daju u materiju javnog, posebno upravnog
prava13. Pravno reguliranje materije tradicio-
nalno se smatra suverenim pravom dr`ave, te
pripada u “isklju~ivu nadle`nost” dr`ava ob-
zirom na me|unarodno pravo (domaine ré-
servé). Kao {to je poznato, u pro{losti su po-
jedine europske dr`ave imale razli~ite odred-
be o stjecanju dr`avljanstva, pri ~emu su se
sve, s povijesnim izuzetkom Francuske u re-
volucionarnom razdoblju, dr`ale na~ela ius
sanguinis. za razliku od useljeni~kih zemalja.
Danas se, s obzirom na veliki broj mladih
stranaca, ro|enih u zemljama Unije, i tome
pitanju pristupa na ne{to druga~iji na~in.
Pored zauzimanja za primjenu ius soli, eu-
ropske dr`ave ~lanice Unije u posljednje vri-
jeme nastoje i uskladiti svoju useljeni~ku po-
litiku, pri ~emu problem useljavanja poprima
ponekad i dramati~ne aspekte.14
Nakon ugovora u Maastrichtu 1993. godi-
ne, uvodi se pojam “gra|anina Europe”, koji
u pravnom smislu nastoji izjedna~iti sve
dr`avljane 15 europskih zemalja. Europsko
gra|anstvo zna~i u praksi, da svaki dr`avlja-
nin ovih zemalja mo`e slobodno izabrati gdje
}e `ivjeti i raditi, te da mu se osiguravaju i
znatna politi~ka prava (u~e{}e na europskim i
lokalnim izborima). Me|utim, europsko
gra|anstvo upu}uje i na neka supstancijalna
pitanja od bitnog teorijskog zna~aja, a to su,
najprije europski identitet i slobodarsko-de-
mokratske koncepcije zajednice.
4.2. Kod razmatranja identiteta, koji se u
ovome kontekstu treba shva}ati kao politi~ku
pripadnost, uglavnom se susre}u dva tipa od-
govora. Kod jednih postoji optimisti~ka vizi-
ja ujedinjene Europe koja po~iva na zajed-
ni~kim vrijednostima ili na zajedni~kom kul-
turnom naslje|u. Europska kultura tako bi se
izvodila iz kr{}anstva, iz rimskog prava, iz
ideja prosvjetiteljstva ili pak iz latinsko-hu-
manisti~ke tradicije. Mnogi ukazuju i na de-
mokraciju te lokalnu samoupravu u povijesti
slobodnih gradova, kao jednu od osebujnosti
europskog naslje|a. Prema mi{ljenju Emila
Brixa, vrijednosti iz kojih se sastoji europski
identitet su individualnost, racionalnost i
ljudsko dostojanstvo15. S gledi{ta prava i po-
litike, potrebno je ukazati i na usvojene eu-
ropske politi~ke simbole kao {to su zastava,
himna, zajedni~ke institucije i sl.
S druge strane, isti~u se argumenti koji
dovode u sumnju djelotvornost ili postojanje
Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije
Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 265
13 V. I. Borkovi}: Upravno pravo, 6. izd., Zagreb, 1997, str.
147 i dalje.
14 Problematika migracija u europskom kontekstu je
vi{ezna~na i mo`e se sagledati s gospodarske, kulturne,
socijalne, politi~ke i pravne dimenzije. V. npr. Nathalie
Berger: La politique européenne d/asile et d/immigra-
tion, Bruxelles, Bruylant, 2001.
Zadnjih godina politi~ka dimenzija useljavanja sve vi{e
postaje i vru}om temom predizborne borbe. Zapa`a se i rast
ksenofobije i nacionalizma, koji nije samo vezan uz radikal-
no desne stranke. Odbojnost prema strancima i zahtjevi za
ograni~avanjem useljavanja postaju i temom nekih etabli-
ranih parlamentarnih stranaka centra i desnice.
15 V. E. Brix: O filozofji srednjeeuropskog nacionalizma,
Filozofska istra`ivanja, 14 (1994), 4:729-737, str. 730.
Kao jedan od uo~ljivih europskih simbola pojavljuju se i
registarske tablice na automobilima, {to je poznato i
na{oj javnosti, koja je ina~e slabo upu}ena u pitanja inte-
gracija, {to se odnosi i na ve}inu medija. Brix opravdano
ukazuje na opsjednutost povije{}u u zemljama isto~ne i
srednje Europe, ~ime se pove}ava opasnost instrumenta-
lizacije simbola za raspirivanje konflikata.
nekog europskog identiteta, bilo u politi~kom
ili u kulturnom smislu. Tako se ukazuje da su
kr{}anstvo, latinski jezik i pismo dodu{e na
neki na~in povezali europske narode, ali da
su ih udaljile posebne oralno-mitske tradicije
i razli~ite interpretacije pisanih kodeksa, uk-
lju~iv{i one sakralnog sadr`aja. U dana{nje
vrijeme, te{ko bi bilo govoriti o kr{}anstvu i
o duhovnim vrijednostima kao poveznicama
izme|u naroda Europe, ve} i zbog razli~itih
konfesionalnih tradicija i zbog sve ve}e
nazo~nosti ne-kr{}anskog stanovni{tva (mus-
limani)16.
Zna~aj politi~kih simbola u konstrukciji
novog europskog identiteta je po nekim
mi{ljenima neznatan17. S tim u svezi, po-
stavlja se i jedno drugo pitanje, a to je: kakva
je uloga gra|anskog koncepta u procesu de-
mokratskog legitimiranja Unije.
4.3. Prema teoriji ustavne demokratske
dr`ave, dr`ava po~iva na ~etiri temeljne pret-
postavke: vladavina prava, po{tivanje poli-
ti~kih sloboda, za{tita vlasni{tva i ostvariva-
nje ve}inskog odlu~ivanja18.
Reinterpretiraju}i tradiciju liberalizma,
neki autori, me|u kojima se isti~e njema~ki
filozof Habermas, sugeriraju mogu}nost da
se Europa ustroji kao transnacionalna federa-
cija u kojoj }e svi gra|ani (bez obzira na
etni~ko porijeklo i povijesno-dr`avljansku
pripadnost pojedinim zemljama), mo}i ostva-
rivati svoja prava i zajedni~ki djelovati na
realizaciji nekih op}ih interesa. Ovakva bi sa-
vezna dr`ava europskih zemalja po~ivala na
ideji zajedni{tva (identitet) i na zajedni~koj
politi~koj kulturi19.
Me|utim, ako i pretpostavimo postojanje
stanovitog konsenzusa me|u stanovni{tvom
Unije, dosada{nja istra`ivanja pokazuju rela-
tivno malu zainteresiranost bira~a za europ-
ska pitanja. Tako|er se uo~ava, da ve}ina sta-
novni{tva zemalja ~lanica ne sagledava eu-
ropske institucije, u prvom redu Europski
parlament, kao zna~ajne ~imbenike koji
utje~u na `ivot obi~nih ljudi. Drugim
rije~ima: kod europskog stanovni{tva nedo-
staje politi~ka svijest ili “op}a volja”, da upo-
trijebimo rousseauovski termin, da bi kon-
cept europskog gra|anstva imao zna~ajne
ustavno-politi~ke implikacije20.
5. EUROPSKO PRAVO: NA^ELA, PRAVILA I VA@ENJE
5.1. Pod terminom “europsko pravo”
mogu se podrazumijevati tri zna~enja. Prvo je
zna~enje klasi~ko i ozna~ava pravni poredak
europskih dr`ava. U tome smislu, Europu sa-
gledavamo kao kontinent s utvr|enim grani-
cama u zemljopisnom pogledu. Drugo se
zna~enje odnosi na zajedni~ke elemente pra-
va europskih dr`ava, dakle na ono {to se obi-
lje`ava kao “europsko kontinentalno pravo”.
U kulturno-povjesnom smislu, ovaj se sustav
prava oslanja na tradiciju rimskog prava i nala-
zi se u opreci prema pravu “Common law-a”,
~ije je izvori{te u engleskoj pravnoj povijesti.
Tre}e je zna~enje termina “europsko pravo”
predmet na{eg razmatranja i upu}uje na prav-
ni poredak Europske Unije. U ovome slu~aju,
europsko je pravo ono, koje se razlikuje od
prava pojedinih dr`ava-~lanica. Neki ipak
smatraju da cjelokupno pravo dr`ava-~lanica
i pravne odredbe europske zajednice, sa~inja-
vaju jedan (jedinstveni) sustav21.
5.2. Kao {to je spomenuto, europsko pra-
vo ozna~ava i postojanje jedne zajedni~ke eu-
ropske pravne tradicije. Ona po~iva na recep-
ciji rimskog prava, do koje je do{lo na kraju
srednjega vijeka i po~etkom novoga vijeka.
Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije
Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002.266
16 Za euroskepti~nu tezu v. Rodin (2001), 14-26.
17 U tome smislu v. argumente izlo`ene u referatu H.
Abromeita i T. Schmidta (The riddle of borderless demo-
cracy: on the search of transnational demoi) na konfe-
renciji IPSA istra`iva~kog odbora za pitanja europske
unifikacije, Bruxelles, 2-3 prosinca 1999.
18 V. J. Rawls: A theory of justice, Oxford, 1971, 221-243.
19 V. J. Habermas: Citizenship and national identity: Some
reflections on the future of Europe, Praxis International,
12 (1992), 1:1-19. Tako|er kod Lehning, (2001), 239-282.
20 V. M. Newman: Democracy and accountability in the EU,
in: Richardson (2001):357-374, str. 364.
21 V. Schroeder (2002), naro~ito 33-43.
Taj se pravni sustav ozna~avao kao ius comu-
ne, nasuprot partikularnom doma}em, pre-
te`no obi~ajnom pravu. Nastanku “op}eg
prava” doprinijela je u velikoj mjeri Crkva,
koja razvija i svoje specifi~no kanonsko pra-
vo, koje i danas poznaju sve kr{}anske crkve
i denominacije. Zajedno s rimskim pravom
ovo pravo sa~injavalo je tzv. “u~eno (znanst-
veno) pravo” (ius utrumque).
Treba napomenuti da je recepcija rimskog
prava bila manje zna~ajna ili da je sasvim
izostala u nordijskim zemljama, kao {to su
[vedska, Danska itd., te u Engleskoj,
Poljskoj, Ma|arskoj kao i u podru~jima s bi-
zantskom tradicijom. Kada je rije~ o Bizantu
i o isto~nim kr{}anskim crkvama ne treba za-
boraviti i ulogu Justinijanovog kodeksa, koji
je rezimirao rimsku pravnu tradiciju, te se ut-
jecaj rimskog prava ipak osje}a i u Rusiji i u
drugim pravoslavnim zemljama.
Afirmacija na~ela suvereniteta i nacional-
nih dr`ava, zajedno s kodifikacijama, uzdr-
mala je to po~etno pravno jedinstvo, iako je i
ono bilo ograni~eno na u`i krug zemalja za-
padne Europe. Me|utim s razvojem pravne
znanosti, u ~emu je prednja~ila Njema~ka sa
svojom povijesnom {kolom i pojmovnom ju-
risprudencijom (kasnije i “pandektistima”),
dolazi, moglo bi se re}i, do ponovne europei-
zacije prava europskih zemalja. Naime, veli-
ka ve}ina {kolovanih pravnika, naro~ito u
zemljama isto~ne i srednje Europe, ali i u
Italiji, prihva}a dostignu}a pravne znanosti u
ra{~lambi i tuma~enju temeljnih pravnih in-
stituta (vlasni{tvo, ugovor, odgovornost i sl.).
5.3. Pojam europskog prava kao prava eu-
ropskih integracija slo`en je i proturje~an po-
jam. Naime, u literaturi se susre}e termin
“pravni poredak Zajednice” (legal order of
the Community), pri ~emu se misli na tri obli-
ka europskog povezivanja, tj. na zajedni~ko
tr`i{te (Common market ili EEC), na EU-
ROATOM i na biv{u Zajednicu za ugljen i
~elik. S druge strane “pravo Unije”,
ozna~avalo bi, po nekim tuma~enjima,
prvenstveno me|udr`avni domen, dakle ono
pravno podru~je koje se odnosi na me|una-
rodne ugovore i utana~enja (rimski ugovor,
Jedinstveni akt, ugovor iz Maastrichta,
Amsterdamski ugovor i ugovor iz Nice). U
tome se pogledu razlikuje i slu`bena termi-
nologija od uobi~ajene jezi~ne uporabe22.
Konvencije i preporuke Vije}a Europe
(Council of Europe), sa~injavale bi pak za-
sebni pravni sustav obvezan samo za ~lanice
Vije}a. Me|utim, danas se i tome prilazi na
druga~iji na~in. Naime, za{tita ljudskih prava
i sloboda, socijalna pitanja (obitelj, polo`aj
`ena i djece i sl.) danas su inkorporirani i u
pravni poredak europskih zajednica. Tome je
doprinijela i judikatura suda u Luxembourgu.
S gledi{ta pravne snage akata, te u pogle-
du izvora prava, trebalo bi razlikovati dvije
vrste pravnih odluka u europskom pravu: one
od primarnog zna~aja i one sekundarne priro-
de. “Sekundarno”, zna~i izvr{no ili proved-
beno u odnosu na primarno, ali se javlja i po-
jam pomo}nih ili supsidijarnih izvora. U pri-
marne izvore europskog prava pripadaju, bez
sumnje gore navedene ugovorne odredbe
(“legislativa”), kao i odluke tijela kao {to su
Vije}e ministara (Europsko vije}e) i Europski
Parlament. U sekundarne pravne izvore treba
ubrojiti ove akte:
- uredbe,
- direktive,
- odluke i
- preporuke i mi{ljenja.23
Kao {to je poznato, ova zadnja vrsta aka-
ta, nema obvezuju}u pravnu snagu. Radilo bi
se ipak o naro~itom obliku pravnog reguli-
ranja kojeg neki obilje`avaju kao soft law.
5.4. Raspravljaju}i o europskom pravu,
uo~ava se da taj osebujni sustav pravila (i
na~ela) zauzima poseban polo`aj u sistemati-
zaciji pravne gra|e. Uzimaju}i u obzir tradi-
cionalnu podjelu prava na unutarnje (munici-
palno) i na me|unarodnopravno podru~je,
mo`e se ustvrditi da je europsko pravo, pravo
Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije
Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 267
22 Isto, str.42., Njema~ki termin “Umgangsprache”
ozna~ava `ivi jezik, jezi~nu uporabu, nasuprot slu`benom
ili standardnom jeziku.
23 V. Grilc/Ile{i~ (2001), I.:81-96.
sui generis. Naime, obzirom na sferu
va`enja, europsko pravo druga~ije je i od pra-
va dr`ava, kao i od klasi~nog me|unarodnog
prava. Mogli bi zaklju~iti: europsko je pravo
autonomni, sebi svojstveni sustav pravila.
Drugo, odnos izme|u prava dr`ava-~lanica
i europskog prava, po~iva na postulatu primar-
nosti europskog poretka (supremacy). To zna~i
da je pravni poredak doma}eg prava dr`ava-
-~lanica, subordiniran europskom pravu.
Tre}e, treba ukazati i da se pravna pravila
europskog prava mogu neposredno primjenji-
vati u pravnoj praksi sudova i uprave zemalja
~lanica. Takav u~inak nemaju uobi~ajeni
me|unarodni akti za koje se, da bi fungirali
kao izvor unutarnjeg prava odnosne dr`ave,
predvi|a zasebne procedure ulaska u unu-
tarnji pravni poredak, od kojih se posebice
isti~u: utjelovljenje (incorporatio) - kada
me|unarodni akt po svojem sadr`aju auto-
matski ulazi u unutarnji pravni poredak, s
naslova zasebnoga akta ratifikacije; te pre-
to~ivanje (transformatio) - kada dr`ave ugo-
vornice pojedine ili gotovo sve sadr`aje kak-
voga me|unarodnog akta unose u svoje nu-
tarnje propise (zakone i druge).
Sagledavaju}i europsko pravo na taj na~in
dolazimo do konstatacije, da se radi o prav-
nom sustavu s tri velika strukturna obilje`ja:
- autonomnost,
- primarnost prema unutarnjem pravu i
- neposredna izvr{nost.
5.5. U teoriji se prava, zadnjih desetlje}a
dosta raspravljalo o razlici izme|u pravnih
pravila (normi, rules) i pravnih na~ela (prin-
ciples). U tome se isti~e doprinos ameri~ko-
engleskog pravnog filozofa Ronalda
Dworkina24. Kao op}a na~ela prava (od kojih
neka va`e i univerzalno, dakle za sve dr`ave),
mogu se navesti: na~elo zakonitosti, obveza
naknade {tete, na~ela “Pacta sunt servanda”,
princip “Ignorantia iuris nocet” i druga. U
pravnom sustavu modernih ustavno-demo-
kratskih dr`ava, izuzetnu ulogu imaju ustav-
na na~ela, koja dopunjuju stara na~ela privat-
nog prava, od kojih su neka poznata ve} iz
rimskih vremena (dicta, odnosno maksime).
Me|u njima isti~e se na~elo jednakosti
gra|ana, koje preuzimaju postupno pravni
poreci ve}ine zemalja nakon Francuske revo-
lucije. Ina~e je pitanje zna~aja pravnih ne~ela
dosta sporno u nekim granama prava, a po-
sebno je te{ko odgovoriti na pitanje kakav je
zna~aj na~ela kao izvora prava. U me|una-
rodnom se pravu na~ela promatraju kao
pomo}ni (supsidijarni) izvori.
Mogli bi se zapitati da li europsko pravo
poznaje neka, sebi svojstvena na~ela? Obi~no
se kao jedno od tih na~ela navodi princip sup-
sidijarnosti.25
Supsidijarnost potje~e iz socijalnog nau-
ka katoli~ke crkve. Nju je prvi puta formuli-
rao papa Leon XIII 1891. (enciklike Rerum
novarum26 i Quadragesimo anno)27.
Na~elo supsidijarnosti, ina~e je od
zna~aja u federalnim dr`avama jer uspostav-
lja odnos izme|u savezne i podru~nih vlasti,
na taj na~in da se sva pitanja koja nisu regu-
Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije
Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002.268
25 Vidi Ustav Republike Hrvatske, ~lanak 134. st. 4.
26 Kako navodi L. Kuehnhardt (Federalism and subsidiarity,
Telos, 91, 1992, 77-86) sama zamisao potje~e od
njema~kih isusovaca koji su se inspirirali njema~kim
federalnim ustavom.
27 V. Sto godina katoli~kog socijalnog nauka, Kr{}anska
sada{njost, Zagreb, 1991. str.54, ...”Potrebno je dakle da
vrhovna dr`avna vlast ni`im ustanovama prepu{ta manje
va`ne poslove i brige, koje bi joj ina~e oduzimale mnogo
vremena. Na taj }e na~in slobodnije i uspje{nije vr{iti
ono {to je jedino njezin posao, jer jedino ona to mo`e
izvr{iti. A taj }e njezin posao biti, kako ve} kada budu
slu~aj ili potreba donosili: nadzirati, bdjeti, bodriti,
obuzdavati. Stoga neka dr`avni vladari budu duboko
uvjereni u ovo: {to bude savr{eniji hijerarhijski red me|u
raznim udru`enjima, u skladu s na~elom “pripomo}ne
slu`be” (supsidijarnosti), to }e uspje{niji biti autoritet
dru{tvene vlasti i to }e sretniji i radosniji biti polo`aj
dr`ave.
24 O pojmu pravila i na~ela v. npr.: R. Dworkin: Taking
rights seriously, London, 1987; R. Alexy: Zum Begriff des
Rechtprinzips, Rechtstheorie, Beiheft 1 (1979), 59-87;
isti: Rechtsregeln und Rechtsprinzipien, Archiv f. Rechts-
und Sozialphilosophie, Beiheft 25 (1985) 13-29; J. Esser:
Grundsatz und Norm in der richerlichen Fortbildung des
Privatrechts, Tuebingen, 1964.; H. Kelsen: Allgemeine
Theorie der Normen, Wien, 1979 i K. Opalek: Theorie
der Direktiven und der Normen, Wien/New York, 1986.
lirana saveznim zakonodavstvom prepu{taju
federalnim jedinicama.
Prema mi{ljenju nekih autora, pravo
Europske Unije poznaje i druga na~ela. To su
srazmjernost, po{tivanje ljudskih prava, legi-
timna o~ekivanja, na~elo ne-diskriminacije,
transparentnost, pravo na saslu{anje stranke u
postupku i druga28.
6. ZAKLJU^NA RAZMATRANJA
6.1. Na osnovi dosada izlo`enog moglo
bi se zaklju~iti da izgradnja nove zajednice
europskih dr`ava, koja se u sada{njoj etapi
razvoja obilje`ava kao “Europska Unija”, ne
predstavlja novi suvereni entitet, dakle novu
dr`avnu zajednicu koja bi na neki na~in ap-
sorbirala suverenitet dr`ava ~lanica.
Sada{nje institucionalno stanje Europske
Unije podsje}a na konfederalne saveze kakve
je poznavala Njema~ka do ujedinjenja, te do-
nekle na dr`avnopravne veze izme|u zemalja
Commonwealtha i zemalja biv{e Austro-
Ugarske. Neopravdano je i s pravnog staja-
li{ta govoriti o federalnom savezu u smislu
kako su to predlagali protagonisti federali-
sti~kih pokreta iz prve polovine 20. stolje}a.
U stvari, ovdje se radi o jednoj dr`avnoprav-
noj zajednici sui generis. Ni budu}i razvoj
Unije, naro~ito nakon primanja novih ~lani-
ca, ne kre}e se u pravcu federalizma
klasi~nog tipa.
Nasuprot federalisti~koj viziji, dalja iz-
gradnja Unije na osnovi na~ela ustavnosti i
vladavine prava, izgleda da ima vi{e izgleda
na uspjeh. U tome smislu zamjetljivo je dje-
lovanje Vije}a Europe, koje je doprinijelo da
se ideja za{tite ljudskih prava ~vrsto ukorije-
ni na tlo kontinenta. Produbljivanje garancija
za o~uvanje politi~kih sloboda, pluralisti~ke
demokracije i za{tite osobnih prava, nailazi
na {iroko prihva}anje, te se mo`e govoriti o
konsenzusu u smislu liberalno-demokratskog
ustroja Europe.
6.2. Kao i federalisti~ka konstrukcija,
teza o europskom gra|anskom statusu, koji
bi po~ivao na novom osje}aju zajedni{tva, iz-
gleda problemati~nom. Kako pokazuju broj-
na istra`ivanja, europski narodi nisu spremni
da se odreknu svoga politi~kog identiteta u
korist hipoteti~nog europejstva. Moglo bi se
re}i da ideja europskog identiteta po~iva na
zabludi redukcije nacionalnog osje}aja na
sub-nacionalnu razinu. Iako su u procesu iz-
gradnje dr`ava-nacija is~ezli ili potisnuti
mnogi regionalni identiteti (Bavarci,
Bretonci, Lombardijci itd.), takav se proces
na europskoj razini ne mo`e ponoviti, te se
ideja europskog gra|anstva svodi na formal-
no-pravnu konstrukciju dr`avljanskog statu-
sa. ^ak ni zamisao “ustavnog domoljublja”
(Habermas), nema ve}ih izgleda, ukoliko se
nastavi trend gospodarskog zaostajanja,
smanjenja socijalnih prava i rasta ksenofobi-
je.
LITERATURA
A/ Knjige i zbornici
Abromeit, H.: Democracy in Europe:Legitimising politics in non-state polity, NewYork/Oxford, 1998.
Anderson, B.: Imagined communities:Reflections on the oreign and spread of natio-nalism, London, 1983.
Christiansen, T./ Jorgensen, K. E./ Wiener,A.(ur.): The social construction of Europe,London itd., 2001.
Coudenhove-Kalergi, R. N.: Pan-Europa, Wien,1982.(1923.).
Duchacek, I.: The territorial dimension of poli-tics within, among and across nations,Boulder, Co. 1986.
Elazar, D. J.: Exploring federalism, Tuscaloosa,Al., 1987.
Fleiner, T., N. Schmitt (ur.): Vers uneConstitution européenne: L/Europe et les ex-périences fédérales, Fribourg, 1996.
Forsyth, M.: Union of states: the theory andpractice of confederation, Leicester, 1981.
Friedrich, C. J.: Trends of federalism in theoryand practice, New York, 1968.
Grilc, P./ Ile{i~, T.: Pravo Europske Unije, I. i II.,Ljubljana 2001.
Guegen, D.: Prakti~ni vodi~ kroz labirint
Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije
Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 269
28 V. Grilc/Igle{i} (2001):135-150.
Europske unije: struktura, ovlast i procedure,Zagreb, 2001.
Hartley, T. C.: Temelji prava Europske zajednice:uvod u ustavno i upravno pravo Europske za-jednice, prijevod s engleskog Matulovi}/Ra~i}, Pravni fakultet Rijeka, 1999.
Hoskyns, C./ Newman, M.(ur.): Democratizingthe European Union: Issues for the twenty-first century, Manchester, 2000.
Hüglin, T.: Sozietaler Foederalismus: Die politi-sche Theorie, des Johannes Althusius, Berlin,1991.
Luhmann, N.: Die Gesellschaft der Gesellschaft,I. i II., Suhrkamp, 1998.
Luhmann, N.: Die Politik der Gesellschaft,Frankfurt a. M., 2000.
March, J./ Olsen, J.: Rediscovering institutions:The organizational basis of politics, NewYork, 1989.
Moravcsik, A.: The choice for Europe: Socialpurpose and state power from Messina toMaastricht, London/Ithaca, NY, 1998.
Morgenthau, H.: Politics among nations: Thestruggle for power and peace, New York,1967.(1948.).
Nonet, P./ Selznick, P.: Law and society in tran-sition: Toward responsive law, New York, 1978.
Parsons, W.: Public policy: An introduction tothe theory and practice of policy analysis,Cheltenham, 1996.
Richardson, J.(ur.): European Union: Power andpolicy-making, 2.izd., London/New York,2001.
Schroeder, W.: Das Gemeinschaftsrechtssystem:Eine Untersuchung zu den rechtsdogmati-scher, rechtstheoretischen und verfassung-srechtlichen Grundlagen des Systemdenkensim europäischen Gemeinschaftsrecht, Tuebin-gen, 2002
Seydel, von M.: Der Bundesstaatsbegriff,Tuebinger Zeitschrift f. die gesammteStaatswissenschaft, pretisak u: Seydel von, M:Staatsrechtliche und politische Abhandlungen,1893 (1872);
Wallace, H., Wallace, W. (ur.): Policy-making inthe European Union, 4. izd., Oxford, 2000;
Willke, H.: Atopia: Studien zur atopischenGesellschaft, Frankfurt a. M., 2001.
Willke, H.: Ironie des Staates: Grundlinien einerStaatstheorie polyzentrischer Gesellschaft,Frankfurt a. M., 1996.
Zippelius, R.: Allgemeine Staatslehre, 13. izd.,
Mûnchen, 1999.
Zûrn, M.: Regieren jenseits des Nationalstaates:
Globalisierung und Denationalisierung als
Chance, Suhrkamp, 1998.
B/ Prilozi u ~asopisima i zbornicima
Beus de, J.: Quasi-national European identity
and European democracy, Law and philo-
sophy, XX (2001), 3:283-311
Bulmer, S.: Institutions and policy change in the
European communities: The case of merger
control, Public administration, 72 (1994), 423-
444.
Dashwood, A.: The constitution of the European
Union after Nice: Law-making procedures,
European Law Review, 26 (2001) 215-238.
Denninger, E.: Sastavnice europske
pravnodr`avne kulture na po~etku 21. st.,
Politi~ka misao, XXXVIII (2001), 4:62-75
Hoffmann, S.: Obstinate or obsolete? The fate of
the nation state and the case of Western
Europe, Daedalus, 95 (1966), 892-908.
Hont, I.: The permanent crisis of a divided man-
kind: Contemporary crisis of the nation-state
in historical perspective, Political studies 42
(1994), sp.issue, 166-231.
Lehning, P. B.: European citizenship: Towards a
European identity, Law and philosophy, 20
(2001), 3:239-282.
Rodin, D.: Europa: Ljuska bez jezgre, Politi~ka
misao, XXXVIII (2001), 3:14-26.
Stein, E.: Lawyers, judges and the making of a
traditional constitution, Am. Journal of
International Law, 70 (1981), 1-27.
Teubner, G.: Globale Bukowina: Zur Emergenz
eines transnationales Rechtspluralismus,
Rechtshistorisches Journal, 15., 1996, 255-
290.
Wallace, W.: Europe as a confederation: The
Community and the nation-state, Journal of
Common Market Studies, 21 (1982), 57-68
Weiler, J.: The Reformation of European
Constitutionalism, Journal of Common
Market Studies, 35 (1997), 97-131.
Wouters, J.: Institutional and constitutional chal-
lenges for the European Union - some reflec-
tions in the light of the Treaty of Nice,
European Law Review, 26 (2001), 342-356
Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije
Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002.270
Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije
Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 271
Dr.sci. DUŠKO VRBAN
EUROPÄISCHE INTEGRATIONEN - THEORETISCHER RAHMEN FÜR DIEERWÄGUNG VON GEGENWART UND ZUKUNFT
ZUSAMMENFASSUNG
In dieser Arbeit untersucht der Autor rechtliche und politische Natur europäischer Integrationen,mit dem Schwerpunkt auf den Institutionen heutiger Europäischen Union. Zuerst wird die historischeEntwicklung und die Idee der Vereinigung Europas nach dem Ersten und dem Zweiten Weltkrieg erör-tert, and danach wird auf die Faktoren in der Innen- und Außenpolitik hingewiesen, die auf die Gründungerster europäischen Institutionen eingewirkt haben. Darüber hinaus bespricht der Autor den Begriff unddie Auffassungen von Föderalismus, und fügt dazu die Erörterung der Konzeption derVerfassungsmäßigkeit zu. Die Argumente zugunsten der föderalistischen Staatsordnung besprechend,kommt der Autor zum Schluss, dass die Europäische Union weder Föderation noch Konföderation ist,und drückt seinen Zweifel an das föderale Projekt für die Zukunft der Union aus.
Demgegenüber steht der europäische Konstitutionalismus schon innerhalb vom Schutz derMenschenrechte und Freiheiten tief gewurzelt, und gründet sich auch auf den Mechanismen desEuroparates. Deswegen ist es ganz realistisch, weitere Fortschritte in diesem Sinne zu erwarten, und ei-nen Beitrag dazu leistet auch die Judikatur des Gerichts in Luxemburg.
Weiterhin wird die Frage der europäischen Bürgerschaft und die Bedeutung der Bestimmungenüber die Staatsangehörigkeit der Union bearbeitet. Es wird suggeriert, dass es keine europäische Identitätgebe, und deswegen scheint die Erwartung der Bildung vom "allgemeinen Willen" bei den Einwohnernder Mitgliedstaaten der Union ganz illusorisch zu sein.
In der Besprechung des Rechts der Europäischen Union hebt der Autor die Eigentümlichkeit die-ses Systems von Regeln und Prinzipien hervor. Besonders erörtert er den Begriff "Rechtsprinzipien", derin der Theorie noch nicht genug untersucht ist. Neben den strukturellen Merkmalen der Union, und zwarUnabhängigkeit, Supranationalität (Primärität) und unmittelbare Auswirkung, kennt das europäischeRecht auch spezifische Rechtsgrundsätze. Einer davon ist die Subsidiarität.
Der Autor schließt, dass die Europäische Union auf der gegenwärtigen Entwicklungsstufe einesupranationale Gemeinschaft sui generis darstellt, sowohl im staatsrechtlichen, als auch im engeren rech-tlichen Sinne. Ihre Eigenschaften entgehen den standardisierten Kategorien der staatlichen Souveränität,sowie denen der zwischenstaatlichen Organisationen.
SCHLÜSSELWÖRTER: Europäische Union, internationale Politik, Föderalismus,Verfassungsmäßigkeit, nationales, supranationales.
Dr.sc. DU[KO VRBAN
LES INTEGRATIONS EUROPÉENNES – LE CADRE THÉORIQUE DE LARÉFLÉXION SUR LE PRÉSENT ET LE FUTUR DE L’UNION
RÉSUMÉ
Dans l’article l’auteur examine le caractère juridique et politique des intégrations européennes,appuyant sur les institutions de l’Union Européenne actuelle. Tout d’abord on expose le déroulement hi-
storique et l’unification de l’Europe après la Première et la deuxiéme guerre mondiale en soulignant lesfaits dans la politique intérieure et la politique intérnationale qui ont influencé la création des premièresinstitutions européennes. Ensuite, l’auteur prend en considération la notion et les compréhensions du fé-déralisme en rajoutant à cet exposé la conception de constitutionnalité. En exposant les arguments en fa-veur de la structure fédérale des états l’auteur arrive à la conclusion que l’Union européenne n’est ni fé-dération ni confédération, en exprimant le doute vu le projet fédéral pour l’avenir de l’Union. Au con-traire, le constitutionalisme européen est dèjà enraciné dans la protection des droits et des libertés del’homme, se basant sur les mecanismes de l’Union européenne. Il est donc tout à fait réel d’attendre unesuite dans ce sense, vu que le tribunal de Luxembourg y contribue.
La question des citoyens européens est élaborée ainsi que l’importance des dispositions sur la ci-toyenneté de l’Union: Il est suggeré que l’identité européenne coummune n’existe pas et qu’il est illu-soire d’attendre qu’une “volonté générale” se forme parmi la population dans le états-membres del’Union.
Dans l’analyse du droit de l’Union européenne, l’auteur souligne la particularité de ce systémede règles et de principes. Particulièrement la notion sur “les principes des droits” qui n’est pas, en thèo-rie suffisamment examinée. A part les traits structuraux de l’Union, tels que l’autonomie, supranationa-lité (primauté) et l’effet direct, le droit européen connâit aussi les principes specifiques de droit: L’und’eux est la subsidiarité.
En conclusion, l’auteur considère que l’Union européenne, au niveau actuel du développement,est une communauté supranationale sui generis concernant le droit public mais aussi dans le sens juridi-que plus étroit. Ses caractéristiques échappent aux catégories modèles de souveraineté des états et cel-les d’organisations intergouvernementales.
Mots clés: l’Union Européenne, la politique internationale, fédéralisme, constitutionnalité, na-tional, supranational.
D. Sc. DU[KO VRBAN
EUROPEAN INTEGRATIONS - THEORETICAL FRAMEWORK FOR THEANALYSIS OF THE UNION’S PRESENT AND FUTURE
SUMMARY
In this paper, the author analyzes the legal and political nature of European Integrations with em-phasis on the institutions of the present day European Union. The author first presents the historical de-velopment and the idea of integration of Europe after the World Wars One and Two and underlines thefactors in domestic and international politics that have influenced the foundation of the first European in-stitutions. He then turns to the idea and the conception of federalism and relates it to the conception ofconstitutionality. In presenting arguments in favor of a federal organization of states, the author reachesthe conclusion that the European Union is neither a federation, nor a confederation, and he therefore ex-presses his doubts about the federal project of the future of the Union. As opposed to that, European con-stitutionalism is already rooted in the protection of human rights and liberties and founded on the me-chanisms of the Council of Europe. It is therefore fully justified to expect further shifts in that respect,which is also supported and contributed to by the judicature of the court in Luxembourg.
Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije
Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002.272
Further, the author discusses the issue of European citizenship and the importance of the provi-sions about the citizenship of the Union. He suggests that there is no common European identity and the-re is no reason to expect the forming of “general will” among the citizens of the Union’s member-states.In reflection upon the law of the European Union, the author stresses the distinctiveness of this systemof rules and principles. He pays special attention to the “principles of law”- a term that has not been suf-ficiently in the theory so far. Beside structural characteristics of the union - and these are: autonomy, su-pranationality (primacy) and immediate effect - European law also recognizes specific principles of law.One of these principles is the principle of subsidiarity.
The author concludes that the European Union at its present level of development is a suprana-tional community sui generis, both in terms of public international law and in the narrower legal sense.Its characteristics evade standard categories of sovereignty of states and of international organizations.
Key words: European Union, international politics, federalism, constitutionality, national, supranational.
Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije
Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 273
Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 275
342.9(497.5)
Izvorni znanstveni rad
Mr. sc. BORIS LJUBANOVI], mla|i asistent Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta JosipaJurja Strossmayera u Osijeku
IZVANREDNI PRAVNI LIJEKOVI U UPRAVNOM POSTUPKU
Autor navodi razloge postojanja ~ak sedam izvanrednih pravnih
lijekova u upravnom postupku, iznosi specifi~nosti tih pravnih lijekova, oso-
bito zbog toga {to zadiru u osjetljivo pitanje opoziva kona~nih ili ~ak pravo-
mo}nih upravnih akata.
Autor dalje izla`e o obnovi postupka, a zatim se bavi izvanrednim
pravnim lijekovima koje postupovna teorija svrstava u tzv. osobite slu~ajeve
poni{tavanja ukidanja i mijenjanja upravnih rje{enja.
Pritom autor prikazuje zakonske odredbe o izvanrednim pravnim
lijekovima o kojima je ovdje rije~, podvrgava kritici neka zakonska rje{enja
te iznosi zanimljiva gledi{ta pravne teorije te sudske prakse o tim pravnim
lijekovima.
Klju~ne rije~i: pravni lijek, izvanredni pravni lijek, upravni akt,
upravno tijelo, Upravni sud.
1. UVODNO O IZVANREDNIM PRAVNIM LIJEKOVIMA U UPRAVNOM POSTUPKU
Jedna je od posebnosti upravnog postup-
ka, osobito u usporedbi s ostalim pravno-
za{titnim postupcima u Republici Hrvatskoj,
postojanje ~ak sedam vrsta izvanrednih prav-
nih lijekova.1 Razlog {to je ustanovljen tako
velik broj izvanrednih pravnih lijekova, {to
je, zapravo, ustanovljen jedan cijeli sustav iz-
vanrednih pravnih lijekova u upravnomu po-
stupku, le`i u okolnosti {to su za provo|enje
upravnoga postupka i dono{enje upravnih od-
luka (za razliku od sudova kao struktura je-
dinstvenih kako u svojemu obliku tako i po
svojemu ustrojstvenom sklopu) nadle`na tije-
la raznovrsna po vi{e crta: po crti naravi nji-
hovih ovlasti – tijela dr`avne uprave, tijela
lokalne i regionalne samouprave, pravne oso-
be s javnim ovlastima; po crti sklopljenosti s
obzirom na odlu~ivanje – tijela kolegijalna,
tijela inokosna; po crti veli~ine ustrojstva -
ustrojstva velika i ustrojstva mala; po crti do-
sega odlu~ivanja – tijela koja samo provode
postupak, tijela koja i odlu~uju, etc. Uz ova-
ko veliku brojnost i raznovrsnost tijela koja
provode upravni postupak, valja konstatirati
da je provo|enje posebnog ispitnog postupka
za upravni postupak izuzetak od pravila, jer
se ipak u najve}em broju slu~ajeva upravni
postupak vodi kao skra}eni postupak (obrat-
1 U parni~nom postupku postoje tri vrste izvanrednih prav-
nih lijekova i to: revizija; zahtjev za za{titu zakonitosti;
ponavljanje postupka. Kazneni postupak poznaje ~etiri
vrste izvanrednih pravnih lijekova, a to su ponavljanje
postupka; zahtjev za izvanredno preispitivanje pravo-
mo}ne presude; zahtjev za izvanredno ubla`avanje kazne;
zahtjev za za{titu zakonitosti.
Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.276
no je u sudbenim postupcima), {to, dakako,
pove}ava mogu}nost da upravna odluka ima
stanovite nedostatke, koji imaju za posljedicu
bilo ni{tavost, bilo oborivost, bilo promjenji-
vost odnosne upravne odluke.
Valja re}i da se svi izvanredni pravni lije-
kovi u upravnom postupku ne mogu podvesti
pod op}u definiciju pravnoga lijeka prema
kojoj je pravni lijek radnja stranke ili druge
ovla{tene osobe kojom od nadle`nog tijela
tra`i da odre|enu odluku, za koju dr`i da je
nezakonita i nepravilna te stoga po nju nepo-
voljna, nadomjesti kakvom drugom odlu-
kom.2 Naime, najve}i broj izvanrednih prav-
nih lijekova u upravnom postupku, ali dakako
ne svi, odlikuje se s tim {to je u pravilu samo
upravno tijelo, bilo ono koje je prijepornu od-
luku donijelo, bilo neko drugo tijelo po crti
instancijskoj bilo po crti nadzornoj, ovla{te-
no, ako se ispune zakonom propisane pretpo-
stavke za to, ex officio ukinuti, promijeniti ili
poni{titi predmetnu odluku. Dakle, za izvan-
redne pravne lijekove u upravnom postupku
je karakteristi~no da inicijativa same stranke
ili koje druge osobe u ve}ini slu~ajeva nije
pravni uvjet bez kojega se ne mo`e postupa-
ti. Zbog ove osebujnosti, ali isto tako zbog
toga {to je najve}i broj izvanrednih pravnih
lijekova u upravnom postupku karakte-
risti~an isklju~ivo za taj postupak, ZUP3 iz-
vanredne pravne lijekove o kojima je ovdje
rije~ naziva osobitim slu~ajevima poni{tavan-
ja, ukidanja i mijenjanja rje{enja. U pravnoj
se teoriji ova skupina izvanrednih pravnih li-
jekova naziva jo{ i osebujnim izvanrednim
pravnim lijekovima.4 Me|u spomenutim
osobitim slu~ajevima poni{tavanja, ukidanja i
mijenjanja rje{enja nalazi se ~ak {est izvan-
rednih pravnih lijekova.
Izvanredni pravni lijekovi zadiru u osjet-
ljivo pitanje opoziva kona~nih ili ~ak pravo-
mo}nih upravnih akata, naravno, ukoliko su
pogo|eni takvim nedostatkom da ih ~ini
ni{tavim ili oborivim. Pravomo}nost u tak-
vim slu~ajevima ne zna~i i neizmjenjivost
rje{enja, dakako, samo u zakonom propisa-
nim rokovima. Jer ukoliko izvanredni pravni
lijekovi ne budu izjavljeni u prekluzivnim ro-
kovima odre|enim zakonom, pogre{ni akti
ostaju na snazi. To stoga {to je, kako ka`e
prof. Krbek: “Interes za pravnom sigurno{}u
prevagnuo nad interesom da akti ne budu po-
gre{ni (nezakoniti); bolje je i progutati neki
pogre{ni akt, nego pore}i njegovu kona~nost
i ostaviti ga pod trajnim znakom pitanja”.5 To
se ne odnosi na ni{tavna rje{enja jer ona ne
proizvode pravni u~inak te se njihovo nepo-
stojanje mo`e proglasiti u svako vrijeme, bez
obzira na rokove.
Izvanredni su pravni lijekovi u upravnom
postupku obnova postupka te osobiti slu~aje-
vi poni{tavanja, ukidanja i mijenjanja
rje{enja kojima pripadaju: 1. mijenjanje i
poni{tavanje rje{enja u vezi s upravnim spo-
rom, 2. zahtjev za za{titu zakonitosti, 3.
poni{tavanje i ukidanje po pravu nadzora, 4.
ukidanje i mijenjanje pravomo}nog rje{enja
uz pristanak ili na zahtjev stranke, 5. izvan-
redno ukidanje te 6. progla{avanje rje{enja
ni{tavnim.
2. OBNOVA POSTUPKA
2.1. Op}enito o obnovi postupka
Obnova postupka izvanredni je pravni li-
jek koji je ZUP preuzeo iz parni~nog postup-
ka, prilagodio ga upravnom postupku te nor-
mirao u ~l 249. do 258. Radi se o izvanred-
nom, remonstrativnom i samostalnom
pravnom lijeku koji se podnosi protiv akta
kojim je postupak okon~an, ukoliko je ispu-
njen jedan ili vi{e od ukupno jedanaest za-
konskih razloga zbog kojih se obnova mo`e
2 Usp. Triva-Belajec-Dika, Gra|ansko parni~no procesno
pravo, Zagreb, 1986., str. 540.
3 ZUP je u daljnjem tekstu kratica za Zakon o op}em uprav-
nom postupku (Narodne novine, br. 53/91.).
4 Usp. Branko Babac, Upravno postupovno pravo – odabra-
na poglavlja, Osijek, 1998., str. 131.
5 Usp. Ivo Krbek, Pravo jugoslavenske javne uprave, III
knjiga, Zagreb, 1962., str. 39.-40.
tra`iti, a kojim se posti`e obnavljanje postup-
ka u upravnoj stvari o kojoj je postupak ve}
bio vo|en i okon~an. Va`no je naglasiti da je
mogu}e tra`iti obnovu protiv rje{enja, ali i
protiv zaklju~ka ako je tim zaklju~kom po-
stupak okon~an. Potonje je novina koju se u
upravni postupak unijelo s normiranjem
upravnog postupka godine 1991. Klju~no je,
prema re~enom, da je odlukom, rje{enjem ili
zaklju~kom postupak zavr{en, odnosno da je
akt postao kona~an {to zna~i da vi{e ne po-
stoji mogu}nost ulaganja redovitih pravnih li-
jekova.
2.2. Razlozi za obnovu postupka
Ve} je re~eno da se obnovu postupka smi-
je dopustiti samo iz jedanaest strogo i taksa-
tivno propisanih razloga. Ti razlozi predstav-
ljaju najte`e povrede na~ela i pravila uprav-
noga postupka, te{kih do te mjere da zakon
dopu{ta obnovu postupka u jednoj te istoj
stvari unato~ institutima kona~nosti i pravo-
mo}nosti.
Ina~e, odnosne bi se razloge moglo
svrstati u nekoliko skupina, ovisno, dakako, o
njihovoj pravnoj naravi i postupovno-prav-
nim zna~ajkama. Tako bi se moglo govoriti o
ovim razlozima
a) Prvima su razlozi koji se ti~u ~injenica i
dokaza koji su bili odsudni da se donese
upravna odluka onakva kakva je donijeta,
a osporava ju se u postupku obnove, i to:
- nove ~injenice i novi dokazi;
- neistinita nazna~enja stranke;
- prethodno pitanje.
b) Drugima su razlozi koji se kre}u oko kaz-
nenih djela ili kakvih drugih ka`njivih dje-
la, ili pak kaznenih akata na kojima se pre-
te`ito ili isklju~ivo temelji prijeporna
upravna odluka, kao:
- la`na isprava ili la`ni iskaz svjedoka ili
vje{taka, ili kakvo drugo kazneno djelo;
- presuda u kaznenom postupku ili po-
stupku po privrednim prijestupima.
c) Tre}ima su razlozi koji se ti~u kakvo}e
slu`benih osoba ili tijela koja su sudjelo-
vala u odlu~ivanju, kao:
- isklju~enje ili izuze}e slu`bene osobe;
- neovla{tena slu`bena osoba;
- nepropisni sastav nadle`noga kolegijal-
nog tijela ili izo~nost propisane ve}ine.
d) ^etvrtima su razlozi koji se ti~u nekih te-
meljnih prava stranke u upravnom postup-
ku, kao:
- nemogu}nost sudjelovanja u postupku;
- nepropisno zastupanje;
- nemogu}nost slu`enja svojim jezikom6.
Naravno, razloge iz kojih se smije obnovu
postupka dopustiti, mo`e se uvi|ati i po dru-
gim crtama zna~ajnosti, tako posebice po crti
zna~enja krive stranke – {to zna~i da }e
stranka imati pravo iznositi neke razloge za
obnovu samo ako bez svoje krivnje nije bila u
stanju odnosne okolnosti istaknuti u
prija{njem postupku, tako npr. {to se ti~e raz-
loga novih ~injenica i dokaza (al. 1. to~. a/),
izuze}a ili isklju~enja slu`bene osobe (al. 1.
to~. c/), razloga neovla{tenosti slu`bene oso-
be (al. 2. to~. c/), te nemogu}nosti slu`enja
svojim jezikom (al. 3. to~. d/). Od zna~enja
mo`e biti i to je li stranka neku okolnost bez
uspjeha iznosila u prija{njem postupku, tako
npr. okolnost izuze}a ili isklju~enja (al. 1.
to~. c/), kao i okolnost nemogu}nosti slu`enja
svojim jezikom (al. 3. to~ d/).
Od razloga koja zavrije|uju zasebnu po-
zornost isti~u se (1) nove ~injenice i novi do-
kazi, te (2) la`na isprava, doti~no la`an iskaz
svjedoka ili vje{taka, kao i (3) prethodno pi-
tanje.
(1) Nove ~injenice i novi dokazi. Zakon
nije dovoljno razradio pojmovne odrednice
ovoga naslova za zahtijevanje obnove uprav-
Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 277
6 Usp., i to: (a) {to se ti~e to~. a): za al. 1. – u to~. 1. ~lanka
249. ZUP, supra; za al. 2. – u to~. 4. ~lanka 249. ZUP,
supra; za al. 3. – u to~. 5. ~lanka 249. ZUP, supra; (b) {to
se ti~e to~. b) – za al. 1. – u to~. 2. ~lanka 249. ZUP,
supra; za al. 2. – u to~. 3. ~lanka 249. ZUP, supra; (c) {to
se ti~e to~. c) – za al. 1. – u to~. 6. ~lanka 249. ZUP,
supra; za al. 2. – u to~. 7. ~lanka 249. ZUP, supra; za al.
3. – u to~. 8. ~lanka 249. ZUP, supra; (d) {to se ti~e to~.
d) – za al. 1. – u to~. 9. ~lanka 249. ZUP, supra; za al. 2.
– u to~. 10. ~lanka 249. ZUP, supra; za al. 3. u to~. 10.
~lanka 249. ZUP, u svezi s ~lankom 15. toga Zakona.
noga postupka, pa je to u~inila sudska prak-
sa, kao i pravna teorija. U tome pogledu teo-
rija nagla{ava jedno staro razlikovanje, {to
sudska praksa prihva}a, naime razlikovanje
“novonastalih ~injenica, okolnosti i dokaza”
(facta noviter reperta, circumpstantiae pro-
bationes noviter repertae) od onih “novoiz-
nijetih ~injenica, okolnosti i dokaza” (facta
noviter relata, circumpstantiae probationes
noviter relatae). Dakle, da bi “nove ~injeni-
ce i dokazi” mogle biti valjanim razlogom
za obnovu upravnoga postupka, iziskuje se
to da su odnosne ~injenice (okolnosti, doka-
zi) postojale tijekom provo|enja ranijeg po-
stupka, ali ih predlagatelj obnove nije izno-
sio bilo iz razloga {to se za njih u to doba
nije znalo, ili iz razloga {to ih u to doba nije
mogao uporabiti, {to je, onda, dovelo do
toga da je ~injeni~no stanje utvr|eno a da se
odnosne ~injenice i dokaze nije uzelo u ob-
zir.7 A tako i sudska praksa, pa se, npr.,
izri~e da se prema propisu to~. 1. ~lanka
249. ZUP-a smatra ~injenice koje su posto-
jale u vremenu vo|enja prija{njeg upravnog
postupka, ali se tada za njih nije znalo, pa je
rje{enje donijeto bez obzira na njih8. Isto se
tako izri~e da nije dovoljno da su ~injenice,
odnosno dokazi, novi da bi mogli biti uzeti u
obzir kao razlozi za obnovu, ve} je potrebno
da su takvi da su mogli utjecati na rje{avanje
stvari9.
(2) La`na isprava, doti~no la`ni iskaz svje-
doka ili vje{taka, te ka`njivo djelo. U slu~aju
da je upravna odluka, koja je postala kona~na u
upravnom postupku, donijeta na podlozi la`ne
isprave ili la`nog iskaza svjedoka ili vje{taka ili
je donijeta kao posljedica djela koje je ka`nji-
vo po kaznenom zakonu, dopustiti }e se obno-
va postupka, jer je odnosna odluka izgubila
svoju ~injeni~nu podlogu koja ju je podvo|e-
njem pod materijalno pravo proizvela10.
La`nost isprave, doti~no iskaza svjedoka ili
vje{taka, te ka`njivost djela, mora biti utvr|eno
u kaznenom postupku, osim kada kazneni pro-
gon nije mogu} ili dopu{ten11. Tako i sudska
praksa u kojoj se isti~e da la`nost iskaza svje-
doka kao razloga za obnovu ima biti utvr|ena u
kaznenom postupku, a ako to nije mogu}e ili
dopu{teno, smjeti }e se to utvr|ivati u uprav-
nom postupku12.
(3) Prethodno pitanje. Kao {to je i vidlji-
vo iz izlaganja pod to~. (2), najvi{e je prije-
pora izazvalo pitanje o vezanosti nadle`noga
javno-pravnog tijela s odlukom kaznenog
suda, i {to se toga ti~e, i teorija i praksa su-
glasni su u tomu da odnosnu odredbu ZUP-a
treba tuma~iti strogo, doti~no da je nadle`no
upravno tijelo vezano samo za utvr|enje da je
po~injeno kazneno djelo i za utvr|enje stup-
nja kaznene odgovornosti13.
2.3. Procesna legitimacija za tra`enje obnove postupka i rok za obnovu postupka
Pravo tra`iti obnovu postupka ima stran-
ka u postupku (~lanak 250. stavak 1. ZUP-a).
Me|utim, kako je ve} ranije re~eno, obnovu
Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.278
7 Usp. Vladimir Bayer, Kazneno procesno pravo-odabrana
poglavlja, Zagreb, 1995., str. 94., 95.
8 Usp. presudu Vrhovnog suda br. U-4260/57.
9 Usp. presudu Vrhovnog suda br. U-4394/59.
10 Postupak se mo`e promatrati kao logi~ki silogizam, u
kojem je praemissa minor konkretno ~injeni~no stanje,
praemissa major apstraktna pravna norma tj. materijalno
pravo, dok odluka kojom se rje{ava meritum stvari (pre-
suda u gra|anskom i kaznenom postupku, a rje{enje u
upravnom postupku) predstavlja zaklju~ak (conclusio)
tog silogizma. Dakako da istinitost zaklju~ka ovisi o isti-
nitosti praemissa, {to u ovom konkretnom slu~aju zna~i
da praemissa minor nije istinita {to se opet odra`ava na
ispravnost conclusie.
11 Usp. u ~lanku 253. ZUP, supra. Ina~e, odredba toga ~lanka
vrlo je nes(p)retno oblikovana: ka`e se da u situaciji “kada
se kazneni postupak ne mo`e provesti ili kada postoje okol-
nosti zbog kojih se postupak ne mo`e pokrenuti, dopu{teno
je upravni postupak obnoviti”. Pretjerano se tu rabi rije~
“mo`e” - {to u hrvatskom jeziku nije izraz s kojim bi se
izra`avala misao o “dopustivosti”; uostalom, u odnosnoj
re~enici, taj izraz zna~i dvije stvari: u prvom dijelu re~enice
izra`ava kategoriju “nemogu}nosti”, a u drugom dijelu
kategoriju “nedopustivosti” kaznenog progona.
12 Usp. presudu Vrhovnog suda br. U-349/58. U svezi s tim
usp. Branko Babac, O pravnosti upravnoga djelovanja –
Neki odabrani problemi, Pravni vjesnik, Osijek, 1-
2/2001., str.7.-177., posebice str. 105.-109.
13 Usp. Branko Babac, O pravnosti upravnoga djelovanja –
Neki odabrani problemi..., supra, str.7.-177., posebice str.
105.-109.
postupka mo`e tra`iti i osoba koja u postup-
ku nije sudjelovala u svojstvu stranke, ali je
trebala sudjelovati radi za{tite svojih prava i
interesa (~lanak 249. to~. 9. ZUP-a).
Prema ~lanku 49. ZUP-a, stranka je osoba
na ~iji je zahtjev pokrenut postupak (aktivna
stranka) ili protiv koje se vodi (pasivna stran-
ka) ili koja radi za{tite svojih prava ili pravnih
interesa ima pravo sudjelovati u postupku
(nuzgredna stranka ili intervijent). Prema za-
konskoj odredbi “Stranka u postupku mo`e
biti svaka fizi~ka i pravna osoba” (~lanak 50.
stavak 1. ZUP-a). No stranka mogu biti i
dr`avna tijela, poslovna jedinica ustanove ili
druge pravne osobe i dr. koji nemaju svojstvo
pravne osobe i to ako mogu biti nositelji prava
i obveza o kojima se rje{ava u upravnom po-
stupku (~lanak 50. stavak 2. ZUP-a). Najzad,
stranka mo`e biti i sindikalna organizacija ako
se upravni postupak odnosi na kakvo pravo ili
pravni interes radnika u poduze}ima i ustano-
vama ili drugim pravnim osobama (~lanak 50.
stavak 3. ZUP-a).
Iz istih razloga kao i stranka, obnovu po-
stupka mo`e po slu`benoj du`nosti pokrenuti
tijelo koje je donijelo odluku kojom je postu-
pak okon~an (~lanak 250. stavak 1. ZUP-a).
Radi za{tite javnog interesa, dr`avni od-
vjetnik ima pravo zahtijevati obnovu upravnog
postupka, {to zna~i da se dr`avnom odvjetniku
priznaje procesna legitimacija za takve stvari
na~elno pod istim uvjetima kao i stranci14.
2.4. Rok za obnovu postupka
S motri{ta vremenskog razdoblja unutar
kojeg je dopu{tenim postaviti zahtjev za ob-
novu postupka, zakon propisuje stanovite ro-
kove, zapravo razlikuje dva roka, jedan sub-
jektivni i jedan objektivni.
Subjektivni rok iznosi mjesec dana, a
po~etak tog roka ra~una se ovisno o razlogu
zbog kojeg se obnova mo`e tra`iti.
1. Ako se sazna za nove ~injenice ili do-
kaze rok po~inje te}i od dana kad je stranka
mogla iznijeti nove ~injenice ili upotrijebiti
nove dokaze.
2. Ako je rje{enje doneseno na temelju
la`ne isprave ili la`nog iskaza svjedoka ili
vje{taka, ili ako je nastalo kao posljedica
kakva djela ka`njivog po kaznenom zakonu,
kao i ako se rje{enje temelji na presudi done-
senoj u kaznenom postupku ili presudi o pri-
vrednom prijestupu, a ta presuda bude pravo-
mo}no ukinuta – rok po~inje te}i od dana kad
je stranka saznala za pravomo}nu presudu u
kaznenom postupku, ili u postupku o privred-
nom prijestupu, a ako se postupak ne mo`e
provesti, od dana kad je saznala za obustavu
tog postupka ili za okolnosti zbog kojih se
postupak ne mo`e pokrenuti odnosno za
okolnosti zbog kojih nema mogu}nosti za
kazneni progon odnosno za progon za pri-
vredni prijestup.
3. Ako se rje{enje temelji na prethodnom
pitanju, a nadle`no je tijelo to pitanje rije{ilo
u bitnim to~kama druga~ije, rok po~inje te}i
od dana kad je stranka mogla upotrijebiti
novi akt (presudu, rje{enje).
4. Ako je rje{enje povoljno za stranku do-
neseno na temelju neistinitih navoda stranke
kojima je tijelo koje je vodilo postupak dove-
deno u zabludu ili ako je u dono{enju rje{enja
sudjelovala slu`bena osoba koja je po zakonu
morala biti izuzeta ili ako je rje{enje donijela
neovla{tena osoba ili ako kolegijalno tijelo
koje je donijelo rje{enje nije rje{avalo u propi-
som predvi|enom sastavu ili za rje{enje nije
glasovala potrebna ve}ina, rok po~inje te}i od
dana kada je stranka saznala za razlog obnove.
5. Ako osobi koja je trebala sudjelovati u
postupku u svojstvu stranke nije bila dana
mogu}nost sudjelovanja u postupku ili ako
stranku nije zastupao zakonski zastupnik, a
trebao ju je zastupati ili ako osobi koja je sud-
jelovala u postupku nije bila dana mogu}nost
da se uz zakonske uvjete slu`i svojim jezi-
kom, rok po~inje te}i od dana dostave
rje{enja stranci15.
Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 279
14 Usp. stavak 4. ~lanka 250. ZUP, supra.
15 Usp., i to: a) za subjektivni rok ~lanak 252. stavak 1.
ZUP; b) za to~. 1. – ~lanak 252. stavak 1. to~ka 1. ZUP;
c) za to~. 2. ~lanak 252. stavak 1. to~ka 2. ZUP; d) za to~.
3. – ~lanak 252. stavak 1, to~ka 3. ZUP; e) za to~ 4. –
~lanak 252. stavak 1. to~ka 4. ZUP; f) za to~. 5. – ~lanak
252. stavak 1. to~ka 5. ZUP.
Ukoliko bi gore navedeni subjektivni rok
po~eo te}i prije kona~nosti odluke u uprav-
nom postupku, on }e se po~eti ra~unati od
dana kada rje{enje postane kona~no, odnosno
od dana dostave kona~nog rje{enja (~lanak
252. stavak 2. ZUP-a).
Iz gore navedenog vidljivo je da se sub-
jektivni rok odnosi samo na stranke, a ne i na
pokretanje obnove postupka po slu`benoj
du`nosti.
Objektivni rok iznosi pet godina od dana
dostave upravne odluke stranci. Protekom
objektivnog roka prestaje pravo stranke zah-
tijevati obnovu postupka, a isto tako i ovlast
da se obnovu pokrene po slu`benoj du`nosti,
osim iz razloga glasom to~. 2. (la`na isprava
ili la`ni iskaz), to~. 3. (pravomo}no ukidanje
kaznene presude), te to~. 5. (druga~ije
rje{enje prethodnoga pitanja) ~lanka 249.
ZUP. Zakon smatra da je rije~ o tako te{kim
nedostatcima u upravnomu aktu da ne bi bilo
opravdanim vezivati pravo na podno{enje
zahtjeva za obnovu za kakav rok16.
2.5. Rje{avanje o obnovi postupka
Kod rje{avanja o obnovi postupka treba
razlikovati: 1. dono{enje zaklju~ka kojim
nadle`no upravno tijelo dopu{ta ili odbacuje
prijedlog stranke za obnovu postupka ili
rje{enje kojim odbija prijedlog (dakako, uko-
liko se ne radi o obnovi postupka po slu`be-
noj du`nosti, ve} na prijedlog stranke); 2.
dono{enje rje{enja kojim se ponovo rje{ava
meritum stvari.
Stranka podnosi prijedlog za obnovu po-
stupka prvostupanjskom tijelu ili tijelu ~ijim
je rje{enjem postupak okon~an. O prijedlogu
za obnovu rje{ava uvijek ono tijelo ~ijim je
aktom postupak okon~an. To zna~i da ukoli-
ko je postupak okon~an drugostupanjskim
rje{enjem, a prijedlog za obnovu je primilo
tijelo koje je rje{avalo u prvom stupnju, po-
tonje tijelo ima obvezu poslati prijedlog dru-
gostupanjskom tijelu zajedno sa spisom pred-
meta, bez prava da samo donosi bilo kakvu
odluku.17
Tijelo nadle`no rje{avati o prijedlogu za
obnovu du`no je ponajprije ispitati je li pri-
jedlog pravodoban, je li izjavljen od
ovla{tene osobe te je li okolnost na kojoj se
prijedlog temelji u~injena vjerojatnom (~la-
nak 256. stavak 1. ZUP-a).
Prijedlog za obnovu pravodoban je ako je
podnesen unutar subjektivnog i objektivnog
roka za obnovu postupka.
Prijedlog je izjavljen od ovla{tene osobe
ako ga je podnijela osoba koja ga je po zako-
nu ovla{tena podnijeti.
Okolnost na kojoj se prijedlog temelji je
u~injena vjerojatnom ako nije u potpunosti
dokazana, ali ima vi{e argumenata koji govo-
re u prilog uvjerenju o postojanju relevantne
okolnosti, nego onih koji govore protiv.18
Ako nadle`no tijelo utvrdi da je prijedlog
za obnovu nepravodoban, izjavljen od neo-
vla{tene osobe ili da okolnost na kojoj se pri-
jedlog temelji nije u~injena vjerojatnom, do-
nijet }e zaklju~ak kojim prijedlog odbacuje
(~lanak 256. stavak 2. ZUP-a).19
Nakon {to je utvrdilo da prijedlog ispu-
njava sve uvjete iz gore cit. ~lanak 256. sta-
vak 1. ZUP-a, nadle`no tijelo koje rje{ava o
obnovi postupka du`no je ispitati jesu li
okolnosti, odnosno dokazi koji se iznose kao
razlog za obnovu takvi da bi mogli dovesti do
druga~ijeg rje{enja, te ako utvrdi da nisu, od-
bit }e prijedlog svojim rje{enjem (~lanak 256.
Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.280
16 Za objektivni rok – usp. u stvaku 3. ~lanka 252. ZUP,
supra.
17 V. ~lanak 255. ZUP-a.18 Usp. o tome Triva-Belajec-Dika,
ibid., str. 393., 394.
18 Usp. o tome Triva-Belajec-Dika, ibid., str. 393., 394.
19 Prijedlog za obnovu postupka po svojoj prirodi je podne-
sak. Stoga se na njega odnose i zakonske odredbe o poda-
cima koje svaki podnesak mora sadr`avati da bi se po
njemu moglo postupati. Ukoliko ih prijedlog ne sadr`i,
mo`e biti odba~en i zbog tih nedostataka. Dakle,
nadle`no tijelo ne pazi samo na pravodobnost, izjavlje-
nost od ovla{tene osobe i vjerojatnost okolnosti, ve} i
elemente koje podnesak mora sadr`avati. Ovo stajali{te
podupire i sudska praksa: “U obnovi upravnog postupka
tako|er ima mjesta primjeni ~lanka 68. ZUP-a ako pod-
nesak kojim se obnova pokre}e sadr`i formalne nedostat-
ke” (Presuda, U-8798/57.).
stavak 3. ZUP-a). U suprotnom }e donijeti
zaklju~ak kojim se obnova postupka dopu{ta
te odrediti u kojem }e se opsegu postupak ob-
noviti (~lanak 257. stavak 1. ZUP-a). To je
zaklju~ak o dopu{tanju obnove postupka (iu-
dicium rescindens), za razliku od odluke o
stvari koja je predmetom postupka (iudicium
rescissorium). Prema stavu sudske prakse, u
tome zaklju~ku treba navesti i zakonski raz-
log za obnovu te iznijeti i okolnosti iz kojih
se izvodi postojanje tog zakonskog razloga
(Presuda, U-10154/57.). Tako|er, u tom se
zaklju~ku samo mo`e dopustiti obnova po-
stupka, njime se ne mo`e poni{titi rje{enje
zbog kojega se obnova postupka tra`i
(Presuda Us-2023/82.).
U slu~aju obnove postupka po slu`benoj
du`nosti nadle`no tijelo, po logici stvari, ne
donosi odluku kojom prijedlog za obnovu
postupka odbacuje ili odbija u smislu gore
izlo`enog, ve} odmah donosi zaklju~ak ko-
jim obnovu postupka dopu{ta, dakako ako
prethodno utvrdi postojanje zakonskih uvjeta
za obnovu (~lanak 257. stavak. 1. ZUP-a).
Nakon zavr{etka postupka kojemu je
svrha da se ustanovi postoje li zakonske pret-
postavke za dopu{tenje obnove, slijedi novi
(obnovljeni) postupak.
Ali, prema odredbi ~lanka 257. stavak. 2.
ZUP-a, ako je to u interesu ubrzanja postup-
ka, te ako je to prema okolnostima slu~aja
mogu}e, nadle`no tijelo mo`e, ~im utvrdi po-
stojanje uvjeta za obnovu, prije}i na one
radnje postupka koje se imaju obnoviti, ne
donose}i poseban zaklju~ak kojim se obnova
dopu{ta.
Iz dosada{njeg smo izlaganja vidjeli da
postoje slu~ajevi u kojima o prijedlogu za ob-
novu postupka odlu~uje drugostupanjsko tije-
lo. Zakon odre|uje da je to tijelo (drugostu-
panjsko) du`no samo obaviti potrebne radnje
u novom postupku. Iznimno, ako smatra da }e
te radnje br`e i ekonomi~nije obaviti prvostu-
panjsko tijelo, tijelo drugog stupnja nalo`it }e
mu poduzimanje radnji o kojima je rije~ i da
materijal o tome dostavi u odre|enom roku
(~lanak 257. stavak 3. ZUP-a).
U novom postupku nadle`no tijelo dono-
si rje{enje na temelju podataka pribavljenih
kako u prija{njem, tako i u novom postupku.
Rje{enjem donesenom u novom postupku
mora se rije{iti i pitanje prija{njeg rje{enja.
To, dakle prethodno, rje{enje mo`e se ostavi-
ti na snazi ili zamijeniti novim. U slu~aju
dono{enja novog rje{enja, s obzirom na okol-
nosti predmeta, prija{nje rje{enje mo`e se
poni{titi ili ukinuti (~lanak 258. ZUP-a).
Poni{tavanjem se poni{tavaju sve pravne
posljedice koje je rje{enje proizvelo do dana
dono{enja, ex tunc, dok ukidanjem pravne
posljedice koje je rje{enje proizvelo ostaju na
snazi do dana ukidanja, a onemogu}ava se
stvaranje daljnjih pravnih posljedica, ex
nunc.
Protiv zaklju~ka kojim se obnova odba-
cuje, odbija ili dopu{ta, te protiv novog meri-
tornog rje{enja u obnovljenom postupku
mo`e se izjaviti `alba ukoliko je te odluke do-
nijelo prvostupanjsko tijelo. Ako je te odluke
donijelo drugostupanjsko tijelo, `alba nije
dopu{tena ve} se mo`e neposredno pokrenu-
ti upravni spor (~lanak 259. ZUP-a). Prema
stavu Upravnog suda Republike Hrvatske:
“Vo|enjem upravnog spora nije odgo|en pro-
tek roka za pokretanje obnove postupka pro-
pisan odredbom ~lanka 252. Zakona o op}em
upravnom postupku niti je vo|enje upravnog
spora bilo zaprekom za pokretanje postupka
obnove u slu~aju sticanja mogu}nosti upotre-
be novih dokaza, u konkretnom slu~aju pra-
vomo}ne presude u kaznenome postupku”
(Presuda, Us-629/00.).
Zakonom je propisano da prijedlog za ob-
novu postupka, u pravilu, ne odga|a
izvr{enje rje{enja po kojem se obnova tra`i,
ali nadle`no tijelo mo`e odgoditi izvr{enje
rje{enja dok se ne odlu~i o pitanju obnove
postupka ako smatra da }e prijedlog za obno-
vu biti uva`en (~lanak 260. stavak 1. ZUP-a).
Ali zaklju~ak kojim se obnova postupka
dopu{ta odga|a izvr{enje rje{enja (~lanak
260. stavak 2. ZUP-a).
Postavlja se pitanje kako postupiti u
slu~aju kada nadle`no tijelo obnavlja postu-
Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 281
pak i bez dono{enja zasebnog zaklju~ka, za
{to je ovla{teno prema ~lanku 257. stavku 2.
ZUP-a. Odga|a li se i tada izvr{enje ili ne?
Odgovor na ovo pitanje je sljede}i: “Budu}i
da je u ~lanku 260. stavku 2. predvi|eno da
zaklju~ak kojim se dopu{ta obnova odga|a
izvr{enje rje{enja protiv kojeg je obnova
dopu{tena, to se i u slu~aju kad se prema
~lanku 257. stavku 2. na obnavljanje postup-
ka prije|e bez dono{enja posebnog zaklju~ka
kojim se obnova dopu{ta, mora donijeti zak-
lju~ak o odgodi izvr{enja ako organ nalazi da
izvr{enje treba odgoditi. To posebno zato {to
se stranka, u slu~aju kad se na obnavljanje
postupka prelazi bez posebnog zaklju~ka, u
pravilu nije ni upoznala s postupkom o obno-
vi, osobito ako se postupak obnavlja po
slu`benoj du`nosti20.”
3. MIJENJANJE I PONI[TAVANJERJE[ENJA U SVEZI S UPRAVNIMSPOROM
Mijenjanje i poni{tavanje rje{enja u svezi
s upravnim sporom prvi je od {est izvanred-
nih pravnih lijekova koje ZUP naziva osobi-
tim slu~ajevima poni{tavanja, ukidanja i mi-
jenjanja rje{enja. U pravu je prof. Babac kad
ovu skupinu pravnih lijekova naziva “osebuj-
nim izvanrednim pravnim lijekovima” jer oni
to, kako }emo vidjeti, doista i jesu.
Prema odredbi ~lanka 261. ZUP-a:
“Tijelo protiv ~ijeg je rje{enja pravodobno
pokrenut upravni spor mo`e do okon~anja
spora, ako uva`ava sve zahtjeve tu`be,
poni{titi ili izmijeniti svoje rje{enje iz onih
razloga iz kojih bi sud mogao poni{titi takvo
rje{enje, ako time ne vrije|a pravo stranke u
upravnom postupku ili tre}e osobe”.
Iz cit. odredbe vidljivo je da do mijenja-
nja i poni{tavanja rje{enja ne mo`e do}i na
zahtjev stranke ili neke druge ovla{tene oso-
be, ve} isklju~ivo nadle`no tijelo mo`e, ako
su ispunjene zakonske pretpostavke, promije-
niti ili poni{titi svoje rje{enje kad je protiv
njega pokrenut upravni spor. Me|utim, po-
trebno je objasniti kada dolazi do prakti~ne
primjene tog izvanrednog pravnog lijeka.
Upravni se spor pokre}e tu`bom (~lanak 23.
ZUS-a21) pred Upravnim sudom Republike
Hrvatske i to isklju~ivo protiv upravnog akta
(~lanak 6. stavak 1. ZUS-a) u roku od 30
dana od dana dostave upravnog akta stranci
koja je podnosi (~lanak 24. stavak 1. ZUS-a)
te koja smatra da joj je s upravnim aktom po-
vrije|eno kakvo pravo ili neposredni osobni
interes zasnovan na zakonu.22 Ako sud svojim
rje{enjem ne odbaci tu`bu, {to zna~i da su
ispunjeni svi formalni zakonski uvjeti za
odlu~ivanje o tu`benom zahtjevu, niti presu-
dom ne poni{ti osporavani upravni akt su-
kladno ~lanak 31. ZUS-a23, dostavit }e prije-
pis tu`be na odgovor tu`enoj strani (~lanak
33. stavak 1. ZUS-a). Dostava tu`be na odgo-
vor u upravnom sporu ima dvojako zna~enje:
1. Omogu}ava se tu`enoj strani da se izjasni
o tu`benim zahtjevima, ~ime se osigurava
prakti~na primjena instituta audiatur et altera
pars; 2. Na taj na~in sud dolazi do spisa pred-
meta jer je tu`eno upravno tijelo donijelo
osporavani upravni akt te se stoga i spis pred-
meta nalazi upravo kod njega pa je du`no isti
poslati Upravnom sudu (~lanak 33. stavak 3.
ZUS-a). Trenutak kad je tu`enom upravnom
tijelu dostavljenja tu`ba na odgovor je
naj~e{}e ujedno i trenutak kad je to tijelo saz-
nalo da je protiv njegovog upravnog akta po-
krenut upravni spor. No to je i trenutak od
kojeg se javlja mogu}nost da samo to tu`eno
tijelo poni{ti ili izmijeni svoje rje{enje protiv
Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.282
21 ZUS je u daljnjem tekstu kratica za Zakon o upravnim
sporovima (Narodne novine, br. 53/91.).
22 Usp. Branko Babac, ibid., str. 131.
23 Po odredbi ~lanak 31. ZUS-a, ako sud ne odbaci tu`bu, a
na|e da osporavani upravni akt sadr`i takve bitne nedo-
statke koji sprje~avaju ocjenu zakonitosti akta, mo`e iz
tog razloga presudom poni{titi akt i bez dostave tu`be na
odgovor.
24 Iako je, formalno gledano, to mogu}e i nakon {to je
tu`eno tijelo dalo odgovor na tu`bu pa sve do okon~anja
upravnog spora, ali nikako nije mogu}e prije dostave
tu`be tu`enomu upravnom tijelu jer je rije~ o uva`avanju
tu`benog zahtjeva. 20 Usp. u Slu`benom obja{njenju br. 08-13348/1-61.
kojeg je pokrenut upravni spor.24 Naime, radi
racionaliziranja postupka, ZUP u gore cit.
~lanku 261. daje mogu}nost upravnom tijelu
protiv ~ijeg je rje{enja pokrenut upravni spor
da, ako na temelju tu`benih navoda i spisa
predmeta nesporno uvidi postojanje takvih
pogre{aka zbog kojih se upravni akt mo`e
pobijati25, promijeni ili poni{ti svoju odluku
prije nego {to to u~ini Upravni sud. U tom
slu~aju, upravno tijelo donosi novi akt kojim
mijenja ili poni{tava svoj raniji akt i to tako
da uva`ava sve tu`bene zahtjeve te da to ~ini
iz onih razloga iz kojih bi sud mogao poni{titi
takav upravni akt. S obzirom da zakon
izri~ito propisuje da upravno tijelo mo`e iz-
mijeniti ili poni{titi svoje rje{enje “ako
uva`ava sve zahtjeve tu`be”, ostaje nejasno
za{to prof. Krbek smatra da donose}i novo
rje{enje upravno tijelo ne mora ba{ u cijelosti
uva`iti tu`beni zahtjev.26
Na temelju gore re~enog mo`emo zak-
lju~iti da su pretpostavke za primjenu mije-
njanja i poni{tavanja rje{enja u svezi s uprav-
nim prijeporom sljede}e:
- primjena je mogu}a samo protiv
kona~nog rje{enja
- nadle`an je isklju~ivo tu`enik u uprav-
nom sporu, tj. ono tijelo koje je donijelo
rje{enje koje je predmet upravnog spora
- protiv rje{enja mora biti pravodobno po-
krenut upravni spor
- primjena je mogu}a od trenutka kada je
tu`eno tijelo zaprimilo tu`bu pa sve do
okon~anja upravnog spora
- primjena uklju~uje uva`avanje svih
zahtjeva tu`be
- primjena je mogu}a samo iz onih razlo-
ga iz kojih bi i Upravni sud mogao
poni{titi takvo rje{enje
- primjenom se ne smije vrije|ati pravo
stranke u upravnom postupku ili tre}e
osobe.27
Idu}e je pitanje koje se postavlja kako }e
se usvajanje tog izvanrednog pravnog lijeka
odraziti na upravni spor koji je u tijeku.
Upravno je tijelo, sukladno ~lanku 32.
ZUS-a, o dono{enju novog rje{enja kojim
mijenja ili poni{tava svoje prija{nje rje{enje
du`no izvijestiti tu`itelja i Upravni sud
Republike Hrvatske. Sud je du`an pozvati
tu`itelja da se o novom rje{enju izjasni u roku
od 15 dana. Tu`itelj se na poziv suda mo`e
o~itovati na sljede}i na~in:
- da je novim rje{enjem zadovoljan te da
odustaje od tu`be
- da je djelomi~no zadovoljan te da ostaje
pri tu`bi ali u smanjenom opsegu
- da novim rje{enjem nije zadovoljan te
da ostaje pri tu`bi
- da nije zadovoljan te da pro{iruje tu`bu
i na novo rje{enje.
Mogu}a je i situacija da se tu`itelj na po-
ziv suda uop}e ne o~ituje o novom rje{enju.
Ukoliko tu`itelj izjavi da je novim rje{e-
njem zadovoljan ili se uop}e ne o~ituje o po-
zivu suda, sud }e donijeti rje{enje o obustavi
postupka. U svim ostalim situacijama kad iz-
javi da nije zadovoljan novim rje{enjem
(ostaje pri tu`bi, ostaje pri tu`bi u smanje-
nom opsegu, pro{iruje tu`bu i na novo
rje{enje), sud }e nastaviti postupak.
4. ZAHTJEV ZA ZA[TITU ZAKONITOSTI Zahtjev za za{titu zakonitosti izvanredni
je pravni lijek koji je op}enito prihva}en u
pravnoza{titnim postupcima u Republici
Hrvatskoj28, s tim {to je, dakako, prilago|en
svakom od tih postupaka.
Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 283
25 Upravni akt mo`e se pobijati zbog pogre{ne primjene
materijalnog prava, zbog povrede pravila postupka, zbog
pogre{no i nepotpuno utvr|enog ~injeni~nog stanja te zbog
povrede pravila o nadle`nosti – v. ~lanak 10. ZUS-a.
26 Usp. Ivo Krbek, ibid., str. 111.
27 Povreda prava stranke u upravnom postupku ili tre}e
osobe proizvela bi, ~esto, nove postupke, {to je suprotno
svrsi izvanrednog pravnog lijeka o kojemu ovdje govori-
mo – ubrzanja i pojeftinjenja postupka.
28 Usp. ~lanak 418.-424. Zakona o kaznenom postupku
(Narodne novine, 110/97.), ~lanak 401.-408. Zakona o
parni~nom postupku (Narodne novine, br. 53/91.) i ~lanak
21. ZUS-a
Pretpostavke za podizanje zahtjeva za
za{titu zakonitosti su sljede}e:
a) rje{enje mora biti pravomo}no {to
zna~i da se protiv rje{enja ne mo`e izjaviti
`alba niti se mo`e pokrenuti upravni spor;
b) rje{enje mora biti donijeto u stvari u
kojoj se ne mo`e voditi upravni spor, a sud-
ska za{tita nije osigurana ni izvan upravnog
spora;
c) prema prosudbi nadle`nog dr`avnog
odvjetnika rje{enjem je povrije|en zakon.
Zahtjev za za{titu zakonitosti mo`e se
podi}i u roku od mjesec dana od dana kada je
rje{enje dostavljeno dr`avnom odvjetniku, a
ako mu nije dostavljeno u roku od {est mje-
seci od dana dostave stranci.
Za podizanje zahtjeva za za{titu zakonito-
sti nadle`an je glavni dr`avni odvjetnik
Republike Hrvatske. O zahtjevu odlu~uje nad-
le`no drugostupanjsko tijelo, a ako takvog ti-
jela nema, onda Vlada Republike Hrvatske.
[to se ti~e pravnih u~inaka u povodu zaht-
jeva za za{titu zakonitosti, nadle`no tijelo
mo`e pobijano rje{enje ukinuti ili odbiti zaht-
jev. Protiv rje{enja donesenog po zahtjevu za
za{titu zakonitosti `alba nije dopu{tena29.
Me|utim, dvojbena je mogu}nost primje-
ne ovog izvanrednog pravnog lijeka u
Republici Hrvatskoj. Naime, stavak 1. ~lanka
262. ZUP-a ka`e: “Protiv pravomo}nog
rje{enja donesenog u stvari u kojoj se ne
mo`e voditi upravni spor, a sudska za{tita
nije osigurana na izvan upravnog spora,
dr`avni odvjetnik ima pravo podignuti zaht-
jev za za{titu zakonitosti, ako smatra da je
rje{enjem povrije|en zakon”. Ta je odredba
imala svoju adekvatnu primjenu u pravu
biv{e Jugoslavije po kojem su postojala i
rje{enja protiv kojih se nije mogao pokrenuti
upravni spor, a sudska za{tita nije bila osigu-
rana ni izvan upravnog spora. No u Republici
Hrvatskoj, danas, ta je odredba u suprotnosti
s odredbom ~l. 19. stavak 2. Ustava RH koja
glasi: “Zajam~uje se sudska kontrola zakoni-
tosti pojedina~nih akata upravnih vlasti i ti-
jela koja imaju javne ovlasti”. Slijedom cit.
ustavne odredbe u RH ne postoji upravno
rje{enje protiv kojeg “”se ne mo`e voditi
upravni spor a da sudska za{tita nije osigura-
na ni izvan upravnog spora”. Proizlazi da se
odredba stavak 1. ~lanak 262. ZUP-a u prak-
si ne mo`e primijeniti, tim vi{e {to se u ~la-
nak 9. ZUS-a propisuje da se upravni spor ne
mo`e voditi protiv akata u stvarima u kojima
je osigurana sudska za{tita izvan upravnog
spora. Izlo`eno stajali{te zastupaju i drugi
na{i pravni pisci. Tako prof. Ivo Borkovi}
ka`e: “... te okolnosti eliminiraju, zapravo,
prakti~nu mogu}nost pojave akata podlo`nih
kori{tenju zahtjeva za za{titu zakonitosti,
~ime ujedno uklanjaju mogu}nost uporabe
tog izvanrednog pravnog lijeka”.30 Prof.
Dragan Medvedovi} navodi: “Ovaj pravni li-
jek ne mo`e se, po mojem mi{ljenju, koristi-
ti u Republici Hrvatskoj i pogre{no je preuzet
iz biv{eg saveznog ZUP-a”.31 @eljko Dupelj
pi{e: “[to se ti~e svrhe i mogu}nosti primje-
ne ovog izvanrednog pravnog lijeka, ~ini nam
se da je on u pravnom sustavu Republike
Hrvatske neupotrebljiv”32.
Smatramo da bi trebalo novelirati ~lanak
262. stavak 1. ZUP-a u tom smislu da glavni
dr`avni odvjetnik Republike Hrvatske ima
ovlast podi}i zahtjev za za{titu zakonitosti
protiv pravomo}nih upravnih rje{enja ako je
povrije|en zakon, bez obzira na ustavom za-
jam~enu kontrolu upravnih akata.
5. PONI[TAVANJE I UKIDANJE PO PRAVU NADZORA
5.1. Op}enito o poni{tavanju i ukidanju popravu nadzora
Poni{tavanje i ukidanje po pravu nadzora
izvanredan je, devolutivan i ograni~en pravni
Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.284
29 Usp. u ~lanku 262. ZUP-a (redakcijski pro~i{}eni tekst,
Informator, Zagreb, 1999., str. 89.).
30 Usp. Ivo Borkovi}, Upravno pravo, Narodne novine,
Zagreb, 2002., str. 472.
31 Usp. Dragan Medvedovi}, Zakon o op}em upravnom
postupku i Zakon o upravnim sporovima, autorski
pro~i{}eni tekstovi s obja{njenjima i bilje{kama, prilozima i
stvarnim kazalima, Narodne novine, Zagreb, 1997., str. 197.
32 Usp. @eljko Dupelj-Zlatan Tur~i}, ibid., str.542.
lijek karakteristi~an za upravni postupak ko-
jim nadle`no tijelo vi{eg stupnja mo`e, po
slu`benoj du`nosti ili na zahtjev za to
ovla{tenih osoba, poni{titi ili ukinuti kona~no
rje{enje koje je donijelo tijelo ni`eg stupnja.
Taj pravni lijek ima vrlo ~estu primjenu u
upravnom postupku. Treba re}i da ne moraju
biti izraz hijerarhijskih odnosa. Postoje, nai-
me, nadzorna prava i bez hijerarhijske na-
dre|enosti. Razlozi za uspostavljanje i upora-
bu ovoga pravnog lijeka nisu u hijerarhiji, ve}
u kakvo}i nedostataka koji poga|aju upravnu
odluku, a ti su takvi da je logi~no ispravljanje
takvih nedostataka povjeriti tijelu koje ima
nadzorne ovlasti ili nekom zasebnom tijelu
{to ga zakon propi{e. Dakle, nije stvar u tome
da je sustavom pravnih normi utvr|eno pravo
i du`nost pojedinih tijela da nad drugima vr{e
nadzorna prava u pogledu obavljanja funkci-
ja i primjene zakona ({to je problemom
upravne znanosti, a ne upravnog prava), ve}
je rije~ o takvim svojstvima nedostataka s ko-
jima upravni akt mo`e biti pogo|en da je
odlu~ivanje o pravnim lijekovima s kojima se
to ispravlja povjereno tijelu koje je ovla{teno
obavljati nadzor.
5.2. Nedostatci upravne odluke zbog kojihdolazi do poni{tavanja i ukidanja popravu nadzora
S obzirom na nedostatke upravne odluke
zbog kojih mo`e do}i do primjene tog prav-
nog lijeka, zakon razlikuje one nedostatke
zbog kojih se rje{enje poni{tava i one zbog
kojih se rje{enje ukida.
Postoji ukupno pet nedostataka33 zbog ko-
jih }e nadle`no tijelo poni{titi kona~no
rje{enje po pravu nadzora (~lanak 263. stavak
1. to~. 1-5 ZUP-a), a to su 1. povreda propisa
o stvarnoj nadle`nosti takva da za posljedicu
ima nenadle`nost kao nedostatak upravne od-
luke; 2. kada ve} postoji ranije doneseno pra-
vomo}no rje{enje u istoj upravnoj stvari ko-
jim je ona druk~ije rije{ena; 3. ako je rje{enje
donijelo jedno tijelo bez suglasnosti, potvrde,
odobrenja, ili mi{ljenja drugog tijela, a ovo je
potrebno po zakonu ili drugom propisu ute-
meljenom na zakonu; 4. povreda propisa o
mjesnoj nadle`nosti takva da za posljedicu
ima nenadle`nost kao nedostatak upravne od-
luke; 5. kada je rje{enje doneseno kao poslje-
dica prisile, iznude, ucjene, pritiska ili druge
nedopu{tene radnje.
Sada }emo pobli`e razmotriti sve spome-
nute nedostatke za poni{tavanje rje{enja po
pravu nadzora.
(1) Povreda propisa o stvarnoj nadle`no-
sti postoji kada je rje{enje donijelo stvarno
nenadle`no tijelo. Potrebno je naglasiti da se
ta odredba odnosi samo na stvari o kojima se
odlu~uje u upravnom postupku. Slu~ajevi su
kada je upravno tijelo rje{avalo stvari iz sud-
bene nadle`nosti ili stvari koje se uop}e ne
mogu rje{avati u upravnom postupku razlog
za, kako }emo kasnije vidjeti, progla{avanje
rje{enja ni{tavnim.34 Ali povreda stvarne nad-
le`nost kao razlog za poni{tavanje po pravu
nadzora ima i svoju iznimku koja je izri~ito
predvi|ena u ~lanak 263. stavak 3. ZUP-a:
“Ako je za dono{enje rje{enja nadle`an organ
uprave, a rje{enje je donio Hrvatski sabor ili
tijelo lokalne samouprave ili njihovo kolegi-
jalno izvr{no tijelo, takvo se rje{enje ne mo`e
poni{titi na temelju odredbe to~. 1. stavak 1.
ovog ~lanka zbog toga {to ga nije donio nad-
le`ni organ”.
(2) Okolnost da su u istoj stvari donesena
dva rje{enja, od kojih jedno ranije, a drugo
kasnije predstavlja odstupanje od na~ela ne
bis in idem. Potonje rje{enje jest predmetom
ispitivanja po pravu nadzora. No to ne}e do}i
Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 285
33 Prvobitni tekst Zakona o op}em upravnom postupku biv{e
FNRJ (Slu`beni list FNRJ 52/56.) poznavao je tri razlo-
ga za poni{tavanje po pravu nadzora i to: povreda stvarne
nadle`nosti; kada je istoj stvari ve} ranije doneseno pra-
vomo}no rje{enje kojim je ista upravna stvar druga~ije
rje{ena; kada je rje{enje doneseno bez suglasnosti, potvr-
de, odobrenja ili mi{ljenja drugog tijela a to je potrebno po
zakonu. Povreda mjesne nadle`nosti kao ~etvrti razlog za
poni{tavanje uvedena je Zakonom o izmjenama i dopuna-
ma Zakona o op}em upravnom postupku (Slu`beni list
SFRJ 10/65.) , dok je peti razlog – rje{enje je doneseno
kao posljedice prisile, iznude, ucjene i pritiska uveden
Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o op}em
upravnom postupku (Slu`beni list SFRJ 9/86).
34 Usp. o tome ~lanak 267. stavak 1. ZUP-a
u obzir ako su oba upravna rje{enja istu stvar
odlu~ila na isti na~in.
(3) U upravnom postupku postoje tzv.
“isprepletena” (“zamr{ena”) rje{enja. Rije~ je
o rje{enjima u ~ijem je dono{enju pravno ob-
vezna suradnja dvaju ili vi{e tijela35 – bez
takve suradnje rje{enje ne mo`e biti pravno
valjano. U teoriji i praksi mogu se na}i raz-
li~iti nazivi za upravne akte u ~ijem
dono{enju sudjeluje vi{e tijela. Krbek ih na-
ziva “kompleksni upravni akti”, Ivan~evi}
“akti kolaboracije”, a suci Upravnog suda
RH “vezanim upravnim aktima”. Smatramo
da naziv “isprepleteni” (“zamr{eni”) kojega
ina~e rabi prof. Babac36, najbolje odra`ava
smisao upravnih odluka o kojima je rije~.
“Isprepletena” rje{enja kao procesni insti-
tut javljaju se u dvama modelima. Kod prvog
modela pri rje{avanju jedne upravne stvari
odlu~uju dva ili vi{e tijela koja se me|usobno
sporazumijevaju koje }e od njih izdati
rje{enje. Drugi je model onaj u kojem
rje{enje donosi jedno tijelo, uz suglasnost,
potvrdu, odobrenje ili mi{ljenje drugog tijela.
Nedostatak suglasnosti, potvrde, odobrenja
ili mi{ljenja drugog tijela koje je potrebno
prema zakonu ili drugom propisu utemelje-
nom na zakonu utje~e na valjanost rje{enja i
predstavlja razlog za poni{tavanje po pravu
nadzora.
(4) Povreda propisa o mjesnoj nadle`nosti
postoji kad stvarno nadle`no tijelo donosi
rje{enje u upravnoj stvari koja ne pripada nje-
govom podru~ju djelovanja (npr. Policijska
uprava Osje~ko-baranjska izdaje voza~ku
dozvolu osobi koja ima prebivali{te u
Zagrebu)37.
(5) Rje{enje koje je doneseno kao poslje-
dica prisile, iznude, ucjene, pritiska ili druge
nedopu{tene radnje predstavlja razlog za
poni{tavanje po pravu nadzora bez obzira na
rok, zna~i uvijek. Pitanje je koje se ovdje po-
stavlja kako utvrditi je li rje{enje doneseno
kao posljedica prisile, iznude, ucjene, priti-
ska ili druge nedopu{tene radnje. Navedene
nedopu{tene radnje mogu biti utvr|ene u od-
govaraju}em postupku pravomo}nim aktom
ili se mogu raspraviti kao prethodno pitanje.
Samo je jedan razlog zbog kojega nad-
le`no tijelo mo`e ukinuti kona~no rje{enje po
pravu nadzora, a taj je kada je rje{enjem o~ito
povrije|en materijalni zakon (~lanak 263.
stavak 2. ZUP-a). Kod ukidanja po pravu
nadzora nedostaje imperativni elemenat koji
je prisutan kod poni{tavanja po pravu nadzo-
ra. Naime, ako postoji koji od razloga za
poni{tavanje nadle`no tijelo “mora” poni{titi
rje{enje, dok kod ukidanja nadle`no tijelo
“mo`e” ukinuti rje{enje ako je njime o~ito
povrije|en materijalni zakon.
U kontradiktornim stvarima, tj. stvarima
u kojima sudjeluju dvije ili vi{e stranaka sa
suprotnim interesima, koje su istina rijetkost
u upravnom postupku, do ukidanja mo`e do}i
samo ako na to pristanu zainteresirane strane.
Bez njihovog izri~itog pristanka nadle`no ti-
jelo ne}e mo}i ukinuti kona~no rje{enje po
pravu nadzora, iako je njime o~ito povrije|en
materijalni propis.
5.3. Nadle`na tijela za poni{tavanje i uki-danje po pravu nadzora
Poni{tavanje i ukidanje po pravu nadzora
devolutivan je pravni lijek jer je za njega nad-
le`no tijelo vi{eg stupnja od onog koje je do-
nijelo kona~no rje{enje. Radi se o onim tije-
lima koja su zakonom ovla{tena obavljati
nadzor nad ni`im upravnim tijelima. Prof.
Babac isti~e da je nadle`nost tijela za
odlu~ivanje o poni{tavanju ili ukidanju po
pravu nadzora ure|ena po na~elu podredno-
sti, {to zna~i da nadle`nost primarno nad-
le`nih tijela isklju~uje nadle`nost svakog
daljnjeg tijela38. ZUP, u ~lanak 264. stavak 1.,
Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.286
35 Usp. o tome ~lanak 203. i ~lanak 204. ZUP-a
36 Usp. Branko Babac, Upravni akt i pravnost upravnoga
djelovanja, Pravni vjesnik, Osijek, 3-4/2002., str. 47.-
164., posebice str. 133.,135.-136.
37 Pobli`e o na~inu odre|ivanja mjesne nadle`nosti vidi
Branko Babac, ibid., str. 45.38 Usp. Branko Babac, ibid., str. 133.
pobli`e odre|uje koja su tijela nadle`na za
primjenu tog pravnog lijeka.
Prvostupanjsko rje{enje mo`e poni{titi ili
ukinuti po pravu nadzora jedno od sljede}ih
tijela:
1. drugostupanjsko tijelo
2. ako nema drugostupanjskog tijela ili se
radi o rje{enju drugostupanjskog tijela,
tijelo odre|eno zakonom
3. ako to tijelo nije odre|eno zakonom,
ministarstvo ili drugo tijelo dr`avne
uprave39 u ~ijem djelokrugu pripada
upravna stvar koja je predmet postupka
4. ako se ni na jedan od navedenih na~ina
ne mo`e utvrditi nadle`nost, Vlada
Republike Hrvatske.
Drugostupanjsko rje{enje mo`e poni{titi
ili ukinuti po pravu nadzora jedno od ukupno
~etiriju nadle`nih tijela:
1. tijelo odre|eno zakonom
2. ako to tijelo nije odre|eno zakonom,
ministarstvo ili drugo republi~ko tijelo
uprave (dr`avna upravna organizacija)
~ijem djelokrugu pripada upravna stvar
koja je predmet postupka
3. ako se ni na jedan od navedenih na~ina
ne mo`e utvrditi nadle`nost, Vlada
Republike Hrvatske.
Drugostupanjsko rje{enje ministarstva ili
drugog republi~kog tijela uprave (dr`avne
upravne organizacije) mo`e poni{titi ili uki-
nuti po pravu nadzora samo Vlada Republike
Hrvatske.
Kada nadle`no tijelo donese rje{enje ko-
jim po pravu nadzora poni{tava ili ukida
kona~no rje{enje te kada donese rje{enje ko-
jim zahtjev za poni{tavanje ili ukidanje
rje{enja odbija, odnosno odbacuje, ̀ alba pro-
tiv tih rje{enja nije dopu{tena, ali se mo`e ne-
posredno pokrenuti upravni spor (~lanak 264.
stavak 5. ZUP-a).
Posebno navodimo jedan slu~aj iz novije
sudske prakse kada je jedno ministarstvo
poni{tilo rje{enje drugog ministarstva.
Ministarstvo hrvatskih branitelja iz
Domovinskog rata, kao tu`eno tijelo,
poni{tilo je po pravu nadzora rje{enje Ureda
za obranu Centar Zagreb od 3. o`ujka 1997.
godine te rje{enje Ministarstva obrane od 21.
travnja 1997. godine doneseno u postupku re-
vizije kojim je djelomi~no izmijenjeno prvo-
stupanjsko rje{enje, a na ostali je dio istoga
dana suglasnost Prema ocjeni suda, tu`eno ti-
jelo postupilo je protivno odredbi ~lanak 264.
stavak 1. ZUP-a jer nije bilo nadle`no za
poni{tenje po pravu nadzora rje{enja
Ministarstva obrane Republike Hrvatske.
Ovo zbog toga {to je temeljem citiranog ~lan-
ka rje{enje u konkretnom slu~aju moglo
poni{titi po pravu nadzora samo tijelo koje je
zakonom ovla{teno da obavlja nadzor nad ra-
dom tijela koje je donijelo rje{enje, a to je u
konkretnom slu~aju Vlada Republike
Hrvatske (Upravni sud Republike Hrvatske,
Us-950/99.).
5.4. Tko je i u kojem roku ovla{ten tra`itiponi{tavanje odnosno ukidanjekona~nog rje{enja?
Postavlja se pitanje tko je ovla{ten od
nadle`nog tijela tra`iti da ono svojim rje{e-
njem poni{ti ili ukine kona~no rje{enje po
pravu nadzora? Zakon ovdje pravi distinkciju
me|u osobama koje su ovla{tene tra`iti
poni{tavanje kona~nog rje{enja i osoba koje
su ovla{tene tra`iti ukidanje kona~nog
rje{enja. Prema ~l 264. stavak 2. ZUP-a do
poni{tavanja rje{enja po pravu nadzora mo`e
do}i: po slu`benoj du`nosti, na zahtjev stran-
ke, na zahtjev dr`avnog odvjetnika, te na
zahtjev pu~kog pravobranitelja. Ista odredba
propisuje i da do ukidanja rje{enja po pravu
nadzora mo`e do}i: po slu`benoj du`nosti, na
zahtjev dr`avnog odvjetnika te na zahtjev
pu~kog pravobranitelja. Kako vidimo, razlika
je zapravo u tome da do ukidanja ne mo`e
do}i na zahtjev stranke, {to je i logi~no jer do
Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 287
39 Prema ~lanku 3. stavak 1. Zakona o sustavu dr`avne
uprave (Narodne novine, br. 75/93., 92/96., 48/99 i
15/00.) tijela dr`avne uprave su ministarstva, dr`avne
upravne organizacije i uredi dr`avne uprave. Stoga umje-
sto ranijeg termina “republi~ki organ uprave” rabimo
izraz “tijelo dr`avne uprave”.
ukidanja u konradiktornim stvarima ne mo`e
do}i bez pristanka stranaka.
Nadle`no tijelo mo`e povodom postavlje-
nog zahtjeva za poni{tavanje i ukidanje
kona~nog rje{enja donijeti rje{enje kojim
udovoljava zahtjevu ili rje{enje kojim odbija
zahtjev.
Rokovi su u kojima mo`e do}i do
poni{tavanja i ukidanja po pravu nadzora za-
konski, prekluzivni i objektivni. Zakon poz-
naje dva roka, s obzirom na pojedine razloge
za poni{tavanje, odnosno o~itu povredu ma-
terijalnog prava kao razloga za ukidanje.
U ~lanak 264. stavak 3. ZUP propisuje da
nadle`no tijelo mo`e donijeti rje{enje o
poni{tenju po pravu nadzora u roku od pet
godina od dana kada je rje{enje postalo
kona~no u upravnom postupku i to ako do
poni{tenja dolazi zbog razloga koji su nave-
deni u ~l. 263. stavak 1. to~. 1., 2., i 3., tj.
zbog povrede stvarne nadle`nosti, zbog u
istoj stvari ranije donesenog pravomo}nog
rje{enja kojim je ta upravna stvar druk~ije
rije{ena te zbog slo`enog rje{enja koje je do-
neseno bez zakonom propisane prethodne su-
glasnosti, potvrde, odobrenja ili mi{ljenja
drugog tijela. Nadalje, ~lanak 264. stavak 3.
ZUP-a propisuje da do poni{tavanja zbog
razloga navedenog u to~. 4. gore navedene
odredbe, tj. zbog povrede mjesne nadle`nosti
mo`e do}i u roku od godine dana od dana
kada je rje{enje postalo kona~no u upravnom
postupku. Zbog razloga koji je propisan to~.
5., tj. zbog rje{enja koje je doneseno kao
posljedica prisile, iznude, ucjene, pritiska ili
druge nedopu{tene radnje, rje{enje se mo`e
poni{titi bez obzira na rokove (~lanak 264.
stavak 4. ZUP-a), {to zna~i da se zbog ovog
razloga kona~no rje{enje mo`e uvijek
poni{titi po pravu nadzora.
Rje{enje kojim nadle`no tijelo ukida
kona~no rje{enje u upravnom postupku mo`e
biti doneseno u roku od jedne godine od dana
kada je rje{enje postalo kona~no (~lanak 264.
stavak 3. ZUP-a).
6. UKIDANJE I MIJENJANJE PRAVO-MO]NOG RJE[ENJA UZ PRISTA-NAK ILI NA ZAHTJEV STRANKE
Ovo je tako|er jedan od izvanrednih prav-
nih lijekova koji je specifi~an za upravni po-
stupak, a kojemu je prvenstvena svrha
“za{tita prava koje su stranke stekle na osno-
vi upravnog akta donesenog u upravnom po-
stupku”40. Radi se o izvanrednom i remon-
strativnom pravnom lijeku kojim je mogu}e
ili ukinuti ili izmijeniti, ali nikada poni{titi
pravomo}no rje{enje, dakle, ono protiv koje-
ga nije vi{e mogu}e pokrenuti upravni spor.
[to se ti~e uvjeta za primjenu tog izvan-
rednog pravnog lijeka, ZUP razlikuje situaci-
ju u kojoj je sporno pravomo}no rje{enje po-
voljno za stranku (njime je stranka stekla
kakvo pravo), od situacije u kojoj je to
rje{enje za stranku nepovoljno.
Da bi primjena tog izvanrednog pravnog
lijeka bila mogu}a u prvoj od gore navedenih
situacija, dakle kada je stranka rje{enjem ste-
kla neko pravo, moraju biti kumulativno
ispunjeni sljede}i uvjeti (~lanak 265. stavak 1.
ZUP-a): 1. rje{enje koje se ukida ili mijenja
mora biti pravomo}no, 2. upravno tijelo koje
je donijelo to rje{enje mora smatrati da je u
njemu nepravilno primijenjen materijalni za-
kon, 3. stranka mora pristati da se rje{enje uki-
ne ili izmijeni, 4. ukidanjem ili izmjenom ne
smije se vrije|ati pravo tre}e osobe.
Za primjenu tog izvanrednog pravnog li-
jeka u drugoj gore navedenoj situaciji, tj.
kada je rje{enje nepovoljno za stranku, po-
trebno je da su ispunjeni isti uvjeti kao i kod
za stranku povoljnog rje{enja te jo{ jedan do-
datni uvjet, a taj je da postoji zahtjev stranke
(~lanak 265. stavak 2. ZUP-a).
Ho}e li pravomo}no rje{enje biti ukinuto
ili pak izmijenjeno, ovisi isklju~ivo o diskre-
cijskoj ocjeni upravnog tijela o intenzitetu
povrede materijalnog zakona. I prema sud-
skoj praksi, primjena tog izvanrednog prav-
nog lijeka ovisi o slobodnoj ocjeni upravnog
tijela ~ak i kada su ispunjeni svi zakonski uv-
Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.288
40 Usp. Ivo Borkovi}, ibid., str. 474.
jeti za njegovu primjenu (Presuda, U-
141/59).
Izmjena rje{enja djeluje samo ubudu}e,
ex nunc (~lanak 265. stavak 3. ZUP-a), jed-
nako kao i kod ukidanja. To zna~i da u sva-
kom slu~aju pravni u~inci koje je rje{enje do
tada proizvelo ostaju na snazi.
Kako je naprijed ve} re~eno, pravni lijek
o kojemu ovdje govorimo remonstrativni je
pravni lijek jer o njemu odlu~uje ono tijelo
(prvostupanjsko ili drugostupanjsko) ~ijim je
rje{enjem odlu~eno o stvari (~lanak 265. sta-
vak 4. ZUP-a).
I kona~no, protiv novog rje{enja mogu}e je
izjaviti `albu, ali samo ako ga je donijelo prvo-
stupanjsko tijelo. Ako je novo rje{enje donijelo
drugostupanjsko tijelo, odnosno ako je rje{enje
prvostupanjskog tijela kona~no, `alba nije
dopu{tena, ali se mo`e protiv njega pokrenuti
upravni spor (~lanak 265. stavak 5. ZUP-a).
7. IZVANREDNO UKIDANJE
Od svih izvanrednih pravnih lijekova
predvi|enih ZUP-om upravo izvanredno uki-
danje sadr`i najvi{e posebnosti. Prva je od tih
osebujnosti u tome {to je ovo jedini izvanred-
ni pravni lijek u upravnom postupku koji se
podnosi protiv izvr{nih rje{enja. Svi ostali iz-
vanredni pravni lijekovi podi`u se, naime,
protiv kona~nih, odnosno pravomo}nih
rje{enja. Prvostupanjsko rje{enje postaje
izvr{no protekom roka za `albu ako `alba
nije izjavljena, dostavom rje{enja stranci ako
`alba nije dopu{tena, dostavom rje{enja
stranci ako `alba ne odga|a izvr{enje te do-
stavom rje{enja stranci kojim se `alba odba-
cuje ili odbija (~lanak 270. stavak 2. ZUP-a).
Drugostupanjsko rje{enje kojim je izmijenje-
no prvostupanjsko rje{enje postaje izvr{no
kada se dostavi stranci (~lanak 270. stavak 3.
ZUP-a).
Idu}a je karakteristika izvanrednog uki-
danja u tome {to izvr{no rje{enje prema ko-
jem se primjenjuje zapravo ne sadr`i nikakve
formalne ili materijalne nepravilnosti zbog
kojih se ina~e koriste pravni lijekovi (po-
gre{na primjena materijalnog prava,
pogre{no ili nepotpuno utvr|eno ~injeni~no
stanje, povreda pravila postupka), ali bi se
izvr{enjem tih ugrozili neki drugi dru{tveni
interesi.
Daljnja specifi~nost izvanrednog ukida-
nja jest ta da je to remonstrativan, ali i devo-
lutivan pravni lijek. To je zato {to je izvan-
redno ukidanje, dodu{e, u nadle`nosti prvo-
stupanjskog tijela koje je donijelo rje{enje,
ali ako ono to ne u~ini onda je nadle`no i dru-
gostupanjsko tijelo.
Zakonski su uvjeti za primjenu tog izvan-
rednog pravnog lijeka predvi|eni u ~lanku
266. stavak 1. ZUP-a: 1. ukidanje je izvr{nog
rje{enja potrebno s ciljem otklanjanja te{ke i
neposredne opasnosti za ̀ ivot i zdravlje ljudi,
javnu sigurnost, javni mir i poredak ili javni
moral ili s ciljem otklanjanja poreme}aja u
gospodarstvu, 2. navedene opasnosti i pore-
me}aji ne mogu se uspje{no otkloniti drugim
sredstvima kojima bi se manje diralo u
ste~ena prava.
Tim pravnim lijekom, {to je vidljivo ve}
iz njegova naziva, rje{enje se ne mo`e
poni{titi ili izmjeniti ve} samo ukinuti.
Ukidanje mo`e biti i samo djelomi~no, u op-
segu koji je neophodan da se navedene
dru{tvene opasnosti otklone ili za{tite nave-
deni op}i dru{tveni interesi (~lanak 266. sta-
vak 1. ZUP-a).
Nadle`nost za izvanredno ukidanje propi-
sana je u ~lanku 266. stavak 2. ZUP-a. Prema
toj odredbi ako je rje{enje donijelo prvostu-
panjsko tijelo, to rje{enje mo`e, u smislu sta-
vak 1. toga ~lanka, ukinuti samo prvostupanj-
sko tijelo, a ako ovo to ne u~ini, drugostu-
panjsko tijelo. Ako drugostupanjskog tijela
nema, ukinut }e ga nadle`no ministarstvo ili
drugo tijelo dr`avne uprave41 ~ijem djelokru-
gu pripada upravna stvar koja je predmet po-
stupka. Ako se ne mo`e ustanoviti nadle`no
drugostupanjsko tijelo, postupit }e se na na~in
predvi|en stavkom 1. ~lanak 164. ZUp-a.
Iz ovako propisane nadle`nosti za izvan-
redno ukidanje proizlazi da je primjena tog
Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 289
41 V. bilj. 39.
izvanrednog pravnog lijeka mogu}a samo
protiv prvostupanjskog rje{enja. Nema,
me|utim, opravdanja da se isklju~i ukidanje i
drugostupanjskog rje{enja, dakako, ako po-
stoje odre|ene opasnosti. U tom smislu valja-
lo bi obaviti promjene u zakonskom tekstu, s
tim da se za izvanredno ukidanje drugostu-
panjskog izvr{nog rje{enja propi{e nadle`-
nost Vlade Republike Hrvatske. Kako smo
ve} vidjeli, mogu}e je da rje{enje izvanredno
ukine i drugostupanjsko tijelo ako to ne u~ini
samo prvostupanjsko tijelo. U slu~aju da se
drugostupanjsko tijelo ne mo`e ustanoviti, za
izvanredno ukidanje tako|er bi trebalo pred-
vidjeti nadle`nost Vlade Republike Hrvatske.
Protiv rje{enja kojim se prija{nje rje{enje
ukida dopu{tena je `alba samo kad je to
rje{enje donijelo prvostupanjsko tijelo. U
protivnom protiv takvog rje{enja mo`e se ne-
posredno pokrenuti upravni spor (~lanak 266.
stavak 3. ZUP-a).
Kako je ve} ranije re~eno, rje{enje koje
podlije`e izvanrednom ukidanju pravilno je i
zakonito, ono nema nikakvih formalnih ili
materijalnih pravnih nedostataka zbog kojih
bi se moglo uspje{no pobijati nekim od prav-
nih lijekova, ve} se ukida zbog povrede kva-
lificiranog javnog interesa. U takvoj situaciji
stranka ostaje bez svog ste~enog prava. Stoga
joj ZUP, u ~lanak 266. stavak 4., daje
mogu}nost naknade {tete koju je pretrpjela
izvanrednim ukidanjem. Zahtjev za naknadu
{tete stranka podnosi Upravnom sudu koji o
visini naknade odlu~uje po svojem uvjerenju,
uzimaju}i u obzir sve okolnosti slu~aja.
8. PROGLA[AVANJE RJE[ENJANI[TAVNIM
Progla{avanje rje{enja ni{tavnim izvan-
redni je pravni lijek koji se upotrebljava pro-
tiv onih rje{enja koja u sebi sadr`e takve po-
gre{ke koje ga ~ine apsolutno ni{tavnim.
Progla{avanje rje{enja ni{tavnim zapravo je
deklaratornog karaktera jer je rje{enje ni{tav-
no od samog dono{enja, tako da nije niti mo-
glo proizvesti pravne u~inke. ZUP taksativno
navodi {est razloga koji rje{enje u upravnom
postupku ~ine apsolutno ni{tavnim. Ni{tav-
nim se progla{ava rje{enje:
- koje je u upravnom postupku doneseno
u stvari iz sudske nadle`nosti ili u stvari
o kojoj se uop}e ne mo`e rje{avati u
upravnom postupku (~lanak 267. stavak
1. to~. 1. ZUP-a);
- koje bi svojim izvr{enjem moglo uzro-
kovati neko djelo ka`njivo po kaznenom
zakonu (~lanak 267. stavak 1. to~. 2.
ZUP-a);
- ~ije izvr{enje uop}e nije mogu}e (~la-
nak 267. stavak 1. to~. 3. ZUP-a);
- koje je donijelo tijelo bez prethodnog
zahtjeva stranke (~lanak 126. ZUP-a), a
na koje rje{enje stranka nije naknadno
izri~ito ili pre{utno pristala (~lanak 267.
stavak 1. to~. 4. ZUP-a);
- koje sadr`i nepravilnost koja je po nekoj
izri~itoj zakonskoj odredbi predvi|ena
kao razlog ni{tavnosti (~lanak 267. sta-
vak 1. to~. 5. ZUP-a);
- ~ije bi izvr{enje bilo protivno osnovnim
na~elima pravnog poretka (~lanak 267.
stavak 1. to~. 6. ZUP-a).
Zbog svih navedenih razloga rje{enje se
mo`e, prema ~lanku 268. stavak 1. ZUP-a,
proglasiti ni{tavnim u svako doba, {to zna~i
da za progla{enje ni{tavnosti ne postoje ni-
kakvi rokovi.
Nadle`no tijelo mo`e rje{enje proglasiti
ni{tavnim u cijelosti ili djelomi~no i to po
slu`benoj du`nosti ili na prijedlog stranke ili
dr`avnog odvjetnika. Protiv rje{enja kojim se
rje{enje progla{ava ni{tavnim ili se odbija
prijedlog za progla{avanje rje{enja ni{tavnim
dopu{tena je `alba. No ako nema tijela koje
bi rje{avalo o `albi, mo`e se protiv takvih
rje{enja neposredno pokrenuti upravni spor
(~lanak 268. stavak 2. i 4. ZUP-a).
Rje{enje progla{ava ni{tavnim ono uprav-
no tijelo koje ga je donijelo ili drugostupanj-
sko tijelo, a ako drugostupanjskog tijela
nema tijelo koje je zakonom ovla{teno obav-
ljati nadzor nad radom tijela koje je donijelo
rje{enje (~lanak 268. stavak 3. ZUP-a).
Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.290
9. ZAKLJU^AK
1. U upravnom je postupku uspostavljeno
~ak sedam izvanrednih pravnih lijekova.
Razlog tomu jest ponajprije okolnost {to su
za provo|enje upravnog postupka i dono{e-
nje upravnih odluka nadle`na tijela raznovr-
sna po vi{e crta, naime po crti naravi njihovih
ovlasti, po crti sklopljenosti s obzirom na
odlu~ivanje, po crti dosega odlu~ivanja, etc.
Pored navedenog, upravni se postupak u
najve}em broju slu~ajeva vodi kao skra}eni
postupak (za razliku od sudbenih postupaka
koji se ve}inom vode kao redoviti), {to daka-
ko pove}ava mogu}nost dono{enja upravnih
odluka s odre|enim nedostatcima.
2. Izvanredni pravni lijekovi zadiru u os-
jetljivo pitanje opoziva kona~nih, ili ~ak pra-
vomo}nih upravnih odluka, naravno ako su
pogo|eni takvim nedostatkom da ih ~ini
ni{tavim ili oborivim. Pravomo}nost u tak-
vim slu~ajevima ne zna~i i neizmjenjivost
upravne odluke, naravno samo u zakonom
propisanim rokovima.
3. Najve}i broj izvanrednih pravnih lije-
kova u upravnom postupku, {to zna~i ne svi,
odlikuje se time {to je u pravilu samo uprav-
no tijelo, bilo ono koje je prijepornu odluku
donijelo, bilo neko drugo tijelo po crti in-
stancijskoj ili po crti nadzornoj, ovla{teno,
ako su ispunjene zakonom predvi|ene pret-
postavke za to, po slu`benoj du`nosti ukinu-
ti, promijeniti ili poni{titi predmetnu uprav-
nu odluku. To zna~i da inicijativa same stran-
ke ili koje druge ovla{tene osobe u ve}ini
slu~ajeva nije pravni uvjet za odlu~ivanje u
postupku povodom izvanrednih pravnih lije-
kova. Zbog te osebujnosti za ve}inu izvan-
rednih pravnih lijekova ZUP rabi izraz “oso-
biti slu~ajevi poni{tavanja, ukidanja i mijen-
janja rje{enja”.
4. ZUP nije potrebito razradio odrednice
nekih izvanrednih pravnih lijekova, osobito
obnove postupka i zahtjeva za za{titu zakoni-
tosti. Neke odredbe nisu suglasne s Ustavom
Republike Hrvatske, a neke se moraju uskla-
diti s novim zakonskim propisima koje
mo`emo svrstati u unutarnje sporedne izvore
upravnog postupovnog prava. Mnoga otvore-
na pitanja rije{ila je sudska praksa, a zatim i
pravna teorija.
VRELA
Branko Babac, Upravno postupovno pravo –odabrana poglavlja, Osijek, 1998.
Branko Babac, Upravni akt i pravnost upravnogdjelovanja, Pravni vjesnik, Osijek, 3-4/2001.
Branko Babac, O pravnosti upravnoga prava –neki odabrani problemi, Pravni vjesnik,Osijek, 1-2/2001.
Branko Babac, O zasadama u~enja o pogrje{no-sti upravnoga akta, Pravni vjesnik, Osijek, 1-2/2002.
Branko Babac, Ogled o nekim problemima kon-stituiranja upravnoga postupovnog prava,Pravni vjesnik, Osijek, 1-4/1997.
Vladimir Bayer, Kazneno procesno pravo – oda-brana poglavlja, Zagreb, 1995.
Ivo Borkovi}, Upravno pravo, Narodne novine,Zagreb, 2002.
@eljko Dupelj i Zlatan Tur~i}, Komentar zakonao op}em upravnom postupku, Organizator,Zagreb, 2000.
Hart James, An introduction to AdministrativeLaw, New York, 1950.
Velimir Ivan~evi}, Milivoj Iv~i} i Ivan Lali},Zakon o upravnim sporovima s komentarom isudskom praksom, Narodne novine, Zagreb,1958.
Ivo Krbek, Pravo jugoslavenske javne uprave,Birozavod, Zagreb, 1962.
Pero Krijan, Komentar zakona o upravnim spo-rovima sa sudskom praksom, Informator,Zagreb, 2001.
Vladimir Ljubanovi}, Kazneno procesno pravo –izabrana poglavlja, Osijek, 2002.
Dragan Medvedovi}, Zakon o upravnom postup-ku – autorski pro~i{}eni tekst, Narodne novi-ne, Zagreb, 1997.
Sini{a Triva, Velimir Belajec, Mihajlo Dika,
Gra|ansko parni~no procesno pravo, Narodne
novine, Zagreb, 1986.
Redakcijski pro~i{}eni tekst Zakona o op}em
upravnom postupku, Informator, Zagreb,
1999.
http://sudreg.pravosudje.hr/
Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 291
Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku
Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.292
Mag. BORIS LJUBANOVI]
AUßERORDENTLICHE RECHTSMITTEL IM VERWALTUNGSVERFAHREN
ZUSAMMENFASSUNG
Das kroatische Verwaltungsverfahren kennt sogar sieben außerordentliche Rechtsmittel. Grunddafür sind zahlreiche Körperschaften, die für die Durchführung eines Verwaltungsverfahrens zuständigsind, aber auch die Eigentümlichkeit, dass in der größten Anzahl der Fälle das sog. verkürzteVerwaltungsverfahren eingeleitet wird. Dies vergrößert aber die Möglichkeit, falsche Entscheidungen zutreffen. Eine weitere Eigentümlichkeit außerordentlicher Rechtsmittel im Verwaltungsverfahren ist dieTatsache, dass bei der Mehrheit dieser Rechtsmittel die jeweilige Verwaltungskörperschaft befugt ist, denim vorherigen Verfahren getroffenen Beschluss ex officio für nichtig zu erklären oder denselben aufzu-heben, unter der Voraussetzung, natürlich, dass alle dafür im Gesetz vorgesehene Bedingungen erfülltsind. Die Bestimmungen des geltenden Gesetzes über das allgemeine Verwaltungsverfahren, die vomehemaligen Staat übernommen wurden, sind mit dem neuen kroatischen Rechtssystem nicht in Einklanggestellt und sollten novelliert werden, getrennt und auf die in diesem Artikel vorgeschlagene Weise.
Mr.sc. BORIS LJUBANOVI], Faculté de droit à Osijek
VOIES DE RECOURS EXREAORDINAIRES DANS LA PROCÉDURE ADMINIS-TRATIVE
RÉSUMÉ
La procédure administrative croate connaît même sept voies de recours extraordinaires. Cela àcause d’un grand nombre de corps compétents pour la conduite de la procédure administrative ainsi quela particularité de conduire, dans la plupart des cas, une soi-disante procédure administrative réduite, cequi bien-sûr, augmente la possibilité de prendre les décisions erronées. La spécificité suivante des recoursextraordinaires dans la procédure administrative, c’est que le corps administratif qui a le pouvoir, ex of-ficio de révoquer ou d’annuler la décision prise dans la procédure préalable, cela bien-sûr si les condi-tions prévues par la loi sont remplies. Les dispositions de la Loi en vigueur sur la procédure administra-tive reprises de l’ancien état ne sont pas conformes et ne répondent pas au nouveau système juridiquecroate, il serait donc necessaire de les renouveler, en particulier et de manière proposée dans l’article.
M.Sc. Sc. BORIS LJUBANOVI], Faculty of Law in Osijek
EXTRAORDINARY LEGAL REMEDIES IN ADMINISTRATIVE PROCEDURE
SUMMARY
In Croatian administrative proceedings there are as many as seven extraordinary legal remedies.The reason for this is the large number of bodies responsible for the management of administrative pro-ceedings, and also the peculiarity that in by far the largest number of cases the so called shortened ad-ministrative proceedings are applied, which, of course, increases the possibility of bringing wrong deci-sions. A further specific feature of extraordinary legal remedies in administrative proceedings is that inthe majority of these legal remedies only the administrative body has the authority to ex officio cancel orannul the decision brought in the previous procedure, of course, if the conditions envisaged for this bythe law have been fulfilled. Provision of the valid Law on General Administrative Proceedings that weretaken over from former state, have not been adjusted and are not in keeping with the new Croatian legalsystem and they should therefore be individually amended in the way proposed in this paper.
Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. 293
UDK - 347.74:004:34
Pregledni znanstveni ~lanak
Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI], Katedra za Trgova~ko pravo, Pravni fakultet, Osijek
PRIKAZ ZAKONA O ELEKTRONI^KOM POTPISU S POSEBNIMOSVRTOM NA FUNKCIJU I VRSTE ELEKTRONI^KIH POTPISATE PROVEDBENE ODREDBE O UPORABI ELEKTRONI^KIHPOTPISA U PRAKSI
Elektronski potpisi predstavljaju novu tehnologiju potpisivanja doku-
menata. Njihova uporaba u praksi je raznovrsna i znatno pojednostavljuje
poslovanje u uvjetima globalizacije.
Hrvatska je po~etkom 2002. godine donijela Zakon o elektroni~kom
potpisu i time stvorila pravne pretpostavke za primjenu ove nove tehnologi-
je potpisivanja dokumenata u praksi.
Budu}i je rije~ o novoj tehnologiji potpisivanja dokumenata koja u
nas do sada nije bila pravno ure|ena, a jo{ uvijek nije za`ivjela u praksi, u
radu se daje prikaz zakonskih odredbi o vrstama elektroni~kih potpisa koje
predvi|a Zakon o elektroni~kim potpisima, funkciji elektroni~kih potpisa,
pravnim u~incima elektroni~kih potpisa i razmjeni dokumenata u elek-
troni~kom obliku, osobama ovla{tenim za bavljenje poslovima izdavanja
elektroni~kih potpisa, potpisnicima i drugih, te se analiziraju i druga rele-
vantna pravna pitanja koja se javljaju u svezi s elektroni~kim potpisivanjem
dokumenata.
Klju~ne rije~i: elektroni~ko poslovanje, elektroni~ki potpisi, napred-
ni elektroni~ki potpis, certifikati, potpisnici, davatelji usluga certificiranja.
1. UVOD
17. sije~nja 2002. godine Hrvatski sabor
donio je Zakon o elektroni~kom potpisu1
~ime se Hrvatska uvrstila u krug dr`ava koje
su usvojile propise iz materije elektronskog
poslovanja2.
Za elektroni~ke je potpise karakteristi~no
da se njihov nastanak i primjena vezuju uz
kori{tenje elektroni~kih medija u poslovanju
i iz toga se razloga u regulativi starijeg datu-
ma nisu spominjali.
Nepostojanje odgovaraju}e zakonske re-
gulative predstavljalo je objektivnu prepreku
1 NN broj 10/2002, u daljnjem tekstu Zakon.
2 Elektronsko poslovanje vi{i je rodni pojam koji obuh-
va}a elektronsku trgovinu, elektronsku razmjenu poda-
taka, elektroni~ko potpisivanje dokumenata, elektro-
ni~ku po{tu i sve druge vrste poruka koje se prenose.
elektronskim putem. Elektronsko poslovanje predstavlja
cjelokupan poslovni koncept koji mora uklju~ivati inte-
grirano poslu`ivanje razmjene podataka elektronskim
putem, bez obzira na formu ili sadr`aj poruke.
Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002.294
za kori{tenje elektroni~kih potpisa u potpisi-
vanju dokumenata.
Dono{enjem Zakona o elektroni~kom pot-
pisu stvaraju se pravni preduvjeti za uporabu
elektroni~kih potpisa u {irokoj paleti gospo-
darskih i dru{tvenih odnosa jer njihova upora-
ba mo`e pojednostaviti i ubrzati poslovanje.
Budu}i da elektroni~ki potpisi predstav-
ljaju novu metodu potpisivanja dokumenata o
kojoj se u nas relativno malo zna, u radu se
daje prikaz zakonskih odredbi o elektronskim
potpisima, vrsti elektronskih potpisa, njiho-
voj primjeni, uporabi, ovla{tenju za izdavanje
i drugih.
Kao temeljna pravna pitanja izdvajaju se
sljede}a:
a) pojam i vrste elektroni~kih potpisa
b) pravni u~inci elektroni~kih potpisa i raz-
mjena dokumenata u elektroni~kom obliku
c) funkcija elektroni~kih potpisa
d) primjena elektroni~kih potpisa u praksi
e) prava, obveze i odgovornost potpisnika i
davatelja usluga certificiranja
f) pretpostavke i ovla{tenja za izdavanje elek-
troni~kih potpisa
g) pravni aspekti za{tite elektroni~kog potpisa
h) sankcije za davatelje i korisnike elektro-
ni~kih potpisa zbog nepo{tivanja zakon-
skih odredbi.
1.1. Pojam i vrste elektroni~kih potpisa
Zakon odre|uje dvije vrste elektroni~kih
potpisa. Elektroni~ki potpis i napredni elek-
troni~ki potpis3.
Elektroni~ki je potpis skup podataka u
elektroni~kom obliku koji su pridru`eni ili su
logi~ki povezani s drugim podacima u elek-
troni~kom obliku. Slu`e za identifikaciju pot-
pisnika i vjerodostojnost potpisanog elektro-
ni~kog dokumenta4.
Naprednim elektroni~kim potpisom osi-
gurava se vi{i stupanj sigurnosti u identitetu
potpisnika i tehnologiju elektroni~kog potpi-
sivanja dokumenata. Da bi se elektroni~ki
potpis smatrao naprednim, mora udovoljiti
sljede}im uvjetima:
1. mora biti povezan isklju~ivo s potpisni-
kom,
2. mora nedvojbeno identificirati potpi-
snika,
3. nastaje kori{tenjem sredstva kojim pot-
pisnik upravlja samostalno ili koje je
pod isklju~ivim nadzorom potpisnika,
4. sadr`ava izravnu povezanost s podaci-
ma na koje se odnosi i to na na~in da
nedvojbeno omogu}ava uvid u bilo
koju izmjenu izvornih podataka5.
1.2. Pravni u~inci elektroni~kih potpisa irazmjena dokumenata uelektroni~kom obliku
I elektroni~ki potpis i napredni elektro-
ni~ki potpisi potvr|uju identitet potpisnika i
vjerodostojnost potpisanog dokumenta.
Zakon pravno izjedna~ava napredan elek-
troni~ki potpis s vlastoru~nim6 i slijedom
toga daje im istu pravnu snagu.
Navedeno predstavlja funkcionalno i
pravno istovjetan pristup za vlastoru~ne i na-
predne elektroni~ke potpise, dok se za
3 Pojam napredni elektroni~ki potpis preuzet je iz Smjernice
EU (Directive 1999/93/EC of the European parliament
and of the Council on a Community framework for elec-
tronic signatures) gdje je kori{ten engleski termin “advan-
ced elektronic signature”. U UNCITRAL-ovim jedno-
obraznim pravilima za elektroni~ke potpise ( UNCITRAL
Uniform Rules for Electronic Signatures) iz 2000. upo-
trebljava se termin enhanced electronic signature, dok se u
ameri~koj pravnoj terminologiji upotrebljava naziv digi-
talni potpis (digital signature) ili sigurni elektroni~ki pot-
pis (secure electronic signature). Hrvatski se zakonodavac
odlu~io za prijevod termina iz Smjernice te je pojam
napredni elektroni~ki potpis nastao kao doslovan prijevod
engleskog termina advanced electronic signature.
4 Ispis ~lanka 2. to~ke 1. Zakona; navedena definicija vje-
ran je prijevod ~lanka 2. to~ke 1. Smjernice o elektron-
skim potpisima ( Directive 1999/93/EC of the European
parliament and of the Council on a Community frame-
work for electronic signatures), ~ime se posti`e
uskla|enost na{eg prava s propisima Europske unije.
5 ^lanak 4. Zakona.
6 “Napredan elektroni~ki potpis ima istu pravnu snagu i
zamjenjuje vlastoru~an potpis, odnosno vlastoru~an pot-
pis i otisak pe~ata ako je izra|en u skladu s odredbama
Zakona…”, ispis ~lanka 5. Zakona.
“obi~ne” elektroni~ke potpise navedeno ne
predvi|a.
Nadalje, Zakonom se nedvojbeno poti~u i
podr`avaju elektronski na~ini razmjene do-
kumentacije.
^lankom se 6. st. 1. Zakona odre|uje: “ne
mo`e se odbiti prihva}anje dokumenta samo
zbog toga {to je sa~injen i izdan u elektro-
ni~kom obliku s elektroni~kim potpisom ili
naprednim elektroni~kim potpisom”, ali uz
uvjet da su za{tita elektroni~kog potpisa i na-
prednog elektroni~kog potpisa te provjera
identiteta potpisnika provedeni pomo}u po-
stoje}e tehnologije7 od strane potpisnika ili
davatelja usluga certificiranja8.
Navedeno se ne odnosi na sljede}e pravne
poslove:
1. pravne poslove kojima se vr{i prijenos vla-
sni{tva na nekretninama ili se uspostavlja-
ju druga stvarna prava na nekretninama
2. oporu~ne poslove
3. imovinsko predbra~ne, odnosno bra~ne
ugovore
4. pravne poslove optere}enja i otu|enja imo-
vine za koje je potrebno odobrenje centra
za socijalnu skrb
5. ugovore o predaji i raspolaganju imovinom
za `ivota
6. ugovore o do`ivotnom uzdr`avanju
7. darovne ugovore
8. druge pravne poslove za koje je posebnim
zakonom propisano da se sastavljaju u
obliku javnobilje`ni~kog akta, odnosno
isprave
9. pravne poslove ili radnje za koje je poseb-
nim zakonom ili na temelju zakona done-
senim propisom izri~ito odre|ena uporaba
vlastoru~nog potpisa u dokumentima na
papiru ili ovjera vlastoru~nog potpisa.
Ove pravne poslove nije mogu}e realizi-
rati elektronskim putem te sukladno tome oni
su pravno valjani samo ako su sa~injeni na
papiru i vlastoru~no potpisani.
Me|utim, takvo zakonsko rje{enje nas ne
iznena|uje. Isto se predvi|a i u ve}ini propi-
sa o elektroni~kim potpisima donesenim u
okviru Europske zajednice9, a koji su
kori{teni kao uzor u izradi hrvatskog Zakona
o elektroni~kim potpisima.
1.3. Funkcija elektroni~kog potpisa
Funkcije elektroni~kog potpisa jesu slje-
de}e:
- identifikacija po{iljatelja poruke,
- identifikacija izvora poruke,
- potvrda da je po{iljatelj poslao ili auto-
rizirao poruku,
- potvrda to~nosti i potpunosti sadr`aja
poruke.
Navedene funkcije elektroni~kog potpisa
sadr`ajno odgovaraju funkcijama vlastoru~-
nog potpisa. Tako se osigurava i omogu}uje
ravnopravna uporaba obaju na~ina potpisi-
vanja dokumenata.
1.4. Gdje i kako upotrebljavati elektroni~ke potpise
Sve vrste dokumenata koji se elektronski
razmjenjuju mogu}e je elektroni~ki potpisa-
ti. Npr. razne izvatke koje izdaju tijela upra-
Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. 295
7 Te tehnologije pravilnikom propisuje ministar gospodarst-
va; Pravilnik o mjerama i postupcima uporabe i za{tite
elektroni~kog potpisa i naprednog elektroni~kog potpisa,
sredstava za izradu elektroni~kog potpisa, naprednog
elektroni~kog potpisa, naprednog elektroni~kog potpisa i
sustava certificiranja i obveznog osiguranja davatelja
usluga izdavanja kvalificiranih certifikata, NN br. 54/02
8 ^lankom 6. izravno se podr`ava elektronske na~ine raz-
mjene dokumenata uporabom suvremenih tehologija.
Ekstenzivnim tuma~enjem te odredbe mo`e se ustvrditi
da je zakonodavac pravno izjedna~io i time dao istu prav-
nu snagu dokumentima koji se prenose elektronskim
putem i papirnim, pod pretpostavkom da su ispunjeni
dodatni zakonski uvjeti iz ~lanka 7. Zakona. To zna~i da
primatelji dokumenata poslanih elektronskim putem i
potpisanih u skladu sa zakonskim uvjetima ne}e mo}i
odbiti prihva}anje dokumenta samo zato {to je dokument
u obliku elektronskog zapisa. Tako }e tijela uprave, sudo-
vi i svi drugi biti prisiljeni komunicirati i primati doku-
mente elektronskim putem, kada to druga strana `eli.
9 Istovjetno zakonsko rje{enje nalazimo u ~lanku 9. stavku
2. Smjenice Europske unije (Directive 2000 / 31/EC of the
European Parliament and of the Council of 08 June 2000
on certain legal aspects of information society service, in
particular electronic commerce in the internal market).
ve, izvatke iz mati~nih knjiga, sudskog regi-
stra, ra~unovodstvene evidencije itd. mo`e se
i slati i potpisivati elektroni~kim putem. Na
taj bi se na~in zna~ajno rasteretilo poslovanje
tijela uprave.
Raznovrsna je primjena elektroni~kih
potpisa i u gospodarskom poslovanju. Pojed-
nostavljuje se sklapanje ugovora izme|u
pravnih osoba ~ija su sjedi{ta u zemljopisno
razli~itim mjestima.
Narud`be, ra~uni i fakture mogu se slati i
potpisivati elektroni~ki. Elektroni~kim pos-
lovanjem bankarskog sektora banke se pri-
bli`avaju potrebama svojih komitenata itd.
Me|utim, ne smije se zanemariti ~injeni-
ca da je primjena elektroni~kih potpisa ovi-
sna o vi{e stvari:
- postojanju odgovaraju}e ra~unalne
opreme
- informati~koj pismenosti korisnika ili
imatelja elektroni~kog potpisa
- pristupu Internetu
- i isho|enju prava na elektroni~ki potpis
kod ovla{tenih davatelja usluga certifici-
ranja.
Jedna su od bitnih pretpostavki primjene
elektroni~kih potpisa u praksi metode odno-
sno kriteriji za izradu elektroni~kih potpisa.
Zakonom se odre|uje da se elektroni~ki
potpisi izra|uju sredstvima za izradu elektro-
ni~kog potpisa.
Dok za “obi~ne” elektroni~ke potpise
Zakon ne sadr`i posebne kriterije u svezi s
izradom istih, za napredne elektroni~ke pot-
pise odre|uje se vi{e kriterija kojima se mora
udovoljiti:
1. podaci za izradu naprednog elektroni~kog
potpisa mogu se pojaviti samo jednom
2. podaci za izradu naprednog elektroni~kog
potpisa ne mogu se ponoviti i potpis mora
biti za{ti}en od krivotvorenja pri kori{te-
nju postoje}e raspolo`ive tehnologije
3. podatke za izradu naprednog elektroni~kog
potpisa potpisnik mo`e pouzdano za{tititi
od kori{tenja drugih.
1.5. Tko i kako mo`e dobiti elektroni~kipotpis
Korisnik potpisa (potpisnik) mo`e biti
svatko tko koristi usluge certificiranja na te-
melju ugovora s odabranim davateljem usluga
certificiranja. Potpisnik mora posjedovati
sredstvo za izradu elektroni~kog potpisa ko-
jim se potpisuje, a djeluje u svoje ime ili u ime
fizi~ke ili pravne osobe koju predstavlja10.
Davatelja usluga certificiranja potpisnici
mogu svojevoljno odrediti, a mogu istovre-
meno koristiti usluge jednog ili vi{e davatelja
usluga certificiranja.
Potpisnici preuzimaju usluge certificira-
nja na temelju ugovora s odabranim davatel-
jima usluga certificiranja.
Na temelju spomenutog ugovora davatelj
usluga certificiranja izdaje certifikat za sva-
kog pojedina~nog potpisnika.
Kvalificirani certifikat mo`e se izdati sva-
koj osobi na njezin zahtjev te na osnovi ne-
sumnjivo utvr|enog identiteta i ostalih po-
drobnijih podataka o osobi 11.
Me|utim, pretpostavka je realizacije u
praksi svega navedenog pojava registriranih
davatelja usluga certificiranja na tr`i{tu. Tek
njihovim prisustvom i poslovanjem zaintere-
sirane pravne i fizi~ke osobe mo}i }e do}i u
“posjed” elektroni~kog potpisa i zapo~eti s
elektroni~kim potpisivanjem dokumenata.
1.6. [to su certifikati i tko su davatelji us-luga certificiranja?
Zakon pravi razliku izme|u certifikata i
kvalificiranog certifikata i u skladu s tom
podjelom razlikuje i davatelja certifikata od
davatelja kvalificiranog certifikata.
Certifikat je potvrda u elektroni~kom
obliku koja povezuje podatke za verificiranje
elektroni~kog potpisa s nekom osobom i
potvr|uje identitet te osobe u postupcima
razmjene elektroni~kih zapisa12.
Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002.296
10 ^lanak 2. stavak 1. to~ka 3. Zakona.
11 Ispis ~lanka 24. Zakona.
12 ^lanka 2 to~ka 10 . i ~lanak 10. Zakona.
Kvalificirani je certifikat svaka elektro-
ni~ka potvrda kojom davatelj usluga izdava-
nja kvalificiranih certifikata potvr|uje na-
predni elektroni~ki potpis.
Prema Zakonu, usluge certificiranja u
Hrvatskoj mogu obavljati samo registrirani,
odnosno evidentirani davatelji usluga certifi-
ciranja - pravne i fizi~ke osobe koje ispunja-
vaju uvjete predvi|ene Zakonom o elektro-
ni~kom potpisu13.
Davatelji “ obi~nih” certifikata ne trebaju
posebnu dozvolu za obavljanje usluga, ve}
samo prijavu.
Po~etak obavljanja usluga certificiranja
moraju prijaviti Ministarstvu gospodarstva14
najmanje 8 dana prije po~etka rada.15
Oni mogu obavljati usluge certificiranja
ako imaju:
1. osiguranu organizaciju rada koja jam~i
kvalitetu izvo|enja usluge certificiranja
2. financijska i materijalna sredstva koja su
dostatna za trajnije izvo|enje usluge certi-
ficiranja i pokrivanje mogu}ih {teta16
3. osoblje koje je kvalificirano za izvr{avanje
odgovaraju}ih stru~no-tehni~kih poslova
davatelja usluga certificiranja, vo|enja re-
gistra i za{tite osobnih podataka
4. tehni~ku i programsku osnovicu koja
podr`ava me|unarodne standarde za pro-
vedbu usluge certificiranja
5. sustav fizi~ke za{tite ure|aja, opreme i po-
dataka
6. sigurnosna rje{enja za{tite od neovla{tenog
pristupa i o{te}enja informacija.
Za davatelje usluga kvalificiranih certifi-
kata primjenjuju se stro`i kriteriji.
Oni mogu usluge izdavanja kvalificiranih
certifikata obavljati samo na temelju dozvo-
le17 koju izdaje Ministarstvo gospodarstva i to
ako su, uz gore navedene uvjete koji se prim-
jenjuju za “obi~ne” davatelje usluga certifici-
ranja, ispunili i ~itav niz dodatnih uvjeta
predvi|enih ~lankom 17. Zakona.18
U Hrvatskoj ovla{tenih izdavatelja certifi-
kata i kvalificiranih certifikata za sada jo{
nema. O~ekuje se njihovo pojavljivanje u
kratkom roku, a na tr`i{tu koje je trenutno
bez konkurencije.
1.7. Prava, obveze i odgovornost potpisni-ka19 (korisnika usluga certificiranja) idavatelja usluga certificiranja
1.7.1.Prava, obveze i odgovornost potpisnika
Zakonom se predvi|aju prava, obveze i
odgovornost i potpisnika- korisnika usluga
certificiranja i davatelja usluga certificiranja.
Pravo je potpisnika svojevoljno odrediti da-
vatelja usluga certificiranja. Posao certificira-
Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. 297
13 Izdavatelji “obi~nih” certifikata moraju zadovoljiti slje-
de}e uvjete da bi mogli obavljati djelatnost:
1) registrirati djelatnost za izdavanje certifikata kod nad-
le`nog trgova~kog suda,
2) osigurati se za {tete tre}im osobama koje mogu proi-
za}i iz obavljanja ove djelatnosti,
3) udovoljiti uvjetima za za{titu elektroni~kih potpisa,
4) i ispuniti uvjete iz ~lanka 12. Zakona.
5) prijaviti Ministarstvu gospodarstva po~etak obavljanja
djelatnosti certificiranja,
6) upisati se Evidenciju davatelja certifikata Ministarstva
gospodarstve itd.
14 U daljnjem tekstu Ministarstvo.
15 ^lanak 15. stavak. 1 Zakona.
16 Davatelj usluga izdavanja kvalificiranih certifikata du`an
je osigurati se od rizika koji nastanu obavljanjem usluga
certificiranja (obvezno osiguranja) ~l. 11. st. 3 Zakona.
17 Dozvolu izdaje Ministarstvo na zahtjev davatelja usluga.
Dozvola se izdaje u roku od 15 dana od dana podno{enja
urednog zahtjeva. Davatelji usluga izdavanja kvalificira-
nih certifikata kojima je izdana dozvola upisuju se u
Registar davatelja usluga. Dozvola mora sadr`avati regi-
starski broj pod kojim je davatelj usluga upisan u registar
i datum upisa u registar.
18 Zakonom se u 12 to~aka predvi|aju dopunski uvjeti koji
se tra`e za izdavanje kvalificiranih certifikata. Neki od
njih se ovdje nabrajaju. 1. Tra`i se dokazana sposobnost
sigurne provedbe usluga certificiranja, 2. osiguranje
uvjeta djelovanja sigurnog i a`urnog registra potpisnika
te provedba sigurnog i trenuta~nog prekida, odnosno
opoziva usluge certificiranja na zahtjev potpisnika, 3.
to~no utvr|ivanje datuma i vremena izdavanja i opoziva
certifikata, 4. provjera certifikata, na odgovaraju}i na~in
i u skladu s propisima, 5. stru~no osoblje, 6. pouzdani
sustavi za{tite, 7. pouzdane mjere od krivotvorenja itd.
19 Zakonski termin za korisnika usluga certificiranja je pot-
pisnika, ali se u radu radi jasno}e teksta nagla{ava da je
potpisnik zapravo korisnik usluga certificiranja.
nja elektroni~kih potpisa u nadle`nosti je oso-
ba u privatnom vlasni{tvu, dakle odstupilo se
od pravila da registre davatelja vode instituci-
je javnog prava npr. sudovi, ministarstva i sl20.
Potpisnici pri odabiru davatelja usluga
certificiranja mogu koristiti usluge jednog ili
vi{e davatelja usluga iz zemlje ili inozemstva.
Obveze potpisnika predvi|ene su ~lanci-
ma 25., 26. i 27. Zakona.
Slijedom navedenog iznosi se: svaki pot-
pisnik du`an je poduzeti sve potrebne organi-
zacijske i tehni~ke mjere za{tite od gubitaka i
{teta koje mo`e uzrokovati drugim potpisni-
cima, davateljima usluga certificiranja ili
tre}im osobama.
On je du`an pa`ljivo koristiti i ~uvati
sredstva i podatke za izradu elektroni~kog
potpisa, za{tititi i ~uvati sredstva i podatke za
izradu elektroni~kog potpisa od neovla{tenog
pristupa i uporabe, te dostaviti davatelju us-
luga certificiranja sve potrebne podatke i in-
formacije o promjenama koje utje~u ili mogu
utjecati na to~nost elektroni~kog potpisa u
roku od dva dana od nastalih promjena.
Nepostupanje u skladu s navedenim za
posljedicu ima odgovornost potpisnika zbog
neispunjavanja obveza utvr|enih zakonom,
ali preuzetih ugovorom.
Dakle, rije~ je o ugovornoj odgovornosti
potpisnika koja svoje pravne temelje ima u
obveznopravnom ugovoru izme|u davatelja
usluga certifiiciranja i potpisnika. Taj je ugo-
vor osnova regulacije njihovih me|usobnih
odnosa. Sklapaju ga davatelj usluga certifici-
ranja i primatelj usluga certificiranja, a pred-
met je toga ugovora obavljanje poslova certi-
ficiranja.
I u samom Zakonu, kako je ve} navedeno,
odre|uje se da potpisnici preuzimaju usluge
certificiranja na temelju ugovora s odabranim
davateljem usluga certificiranja21, te se iz za-
konskih odredbi mo`e odrediti neke od bitnih
sastavnica ugovora.
Rije~ je o ve} ranije navedenim obvezama
potpisnika, npr. glede dostave podataka certi-
fikatoru o pitanjima koja utje~u na to~nost
elekroni~kog potpisa, obvezi potpisnika u
poduzimanju organizacijskih i tehni~kih mje-
ra za izradu elektroni~kog potpisa, obvezi
~uvanja sredstava i podataka za izradu elek-
troni~kog potpisa i druge.
1.7.2. Prava, obveze i odgovornost
davatelja usluga certificiranja
Zakon propisuje i obveze davatelja usluga
certificiranja, ali i ovdje se nagla{ava da }e
stranke svoje odnose urediti ugovorom. U sa-
mom Zakonu predvi|aju se sljede}e obveze
davatelja usluga certificiranja:
- osigurati da svaki kvalificirani certifikat
sadr`i sve potrebne podatke predvi|ene
Zakonom,
- provesti potpunu provjeru identiteta
potpisnika za kojega provodi usluge cer-
tificiranja,
- osigurati to~nost i cjelovitost podataka
koje unosi u evidenciju izdanih certifi-
kata
- primijeniti organizacijske i tehni~ke
mjere za{tite certifikata i podataka ve-
zanih za potpisnike,
- primijeniti sigurnosne sustave za pristup
evidenciji certifikata i opozvanih certifi-
kata,
- upoznati potpisnika s tehni~kim zahtje-
vima i organizacijskim postupcima po-
trebnim za usluge certificiranja itd.22
Davatelji usluga certificiranja koji izdaju
kvalificirane certifikate du`ni su ~uvati svu
dokumentaciju o izdanim i opozvanim certi-
fikatima u roku od najmanje 10 godina od
njihova izdavanja.
Oni mogu poslu`iti kao sredstvo dokazi-
vanja i verificiranja u sudskim, upravnim i
drugim postupcima. 23
Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002.298
20 Mati}, Tin, Primjena Zakona o elektroni~kogm potpisu,
Pravo u gospodarstvu br. 4, Zagreb, srpanj, 2002.
21 ^lanka 23 st. 1 Zakona.
22 ~lanak 29., 30. i 32. Zakona.
23 Ispis ~lanka 31. Zakona; Na taj na~in elektroni~kom pot-
pisu i dokumentu koji je elektroni~ki potpisan osigurava
se ista dokazna i pravna snaga kao i dokumentima u
papirnom obliku s vlastoru~nim potpisima.
U slu~aju mogu}eg ste~aja davatelj uslu-
ga certificiranja du`an je o prekidu ugovora,
odnosno o namjeri prestanka poslovanja oba-
vijestiti svakog potpisnika najmanje tri mje-
seca prije isteka ugovorom povjerenih mu us-
luga certificiranja.
On je du`an osigurati nastavak obavljanja
usluga certificiranja za potpisnike kojima je iz-
dao certifikat, kod drugog davatelja usluga cer-
tifikata. Ukoliko to nije u mogu}nosti, du`an je
opozvati sve izdane certifikate i o tome odmah
obavijestiti Ministarstvo gospodarstva.24
1.8. Pravni aspekti za{tite elektroni~kihpotpisa- inspekcijski nadzor
Za{tita elektroni~kih potpisa ostvaruje se
tehni~kim metodama za{tite ali i pravnim pu-
tem. Tehni~ke metode za{tite predvi|ene su
ve}im brojem odredbi i u samom Zakonu25,
ali i provedbenim propisima ~ije se dono{e-
nje predvi|a Zakonom.26,
Me|utim, od iznimnog su zna~aja odred-
be o pravnoj za{titi elektroni~kog potpisiva-
nja koje se realiziraju kroz inspekcijski nad-
zor. Inspekcijskim nadzorom utvr|uje se za-
konitost poslovanja subjekata koji sudjeluju u
postupku davanja usluga certificiranja i tako
pravnim putem {tite svi potencijalni korisni-
ci usluga.
Mjere inspekcijskog nadzora provodi
Ministarstvo gospodarstva, a mo`e se povje-
riti i drugim dr`avnim tijelima odre|enim
Zakonom i propisima koji ure|uju za{titu
osobnih podatka.
U okviru inspekcijskog nadzora
Ministarstvo nadzire rad registriranih odno-
sno evidentiranih davatelja usluga certifici-
ranja, te:
- utvr|uje jesu li ispunjeni uvjeti propisa-
ni Zakonom i provedbenim propisima27
donesenim na temelju Zakona o elektro-
ni~kom potpisu,
- nadzire pravilnost primjene propisanih
postupaka i organizacijsko-tehni~kih
mjera, te internih pravila koja su u sve-
zi s uvjetima propisanim Zakonom i
provedbenim propisima.28
Predvi|ena sankcija za davatelje usluga
certificiranja koji ne ispunjavaju uvjete pro-
pisane Zakonom je zabrana davanja usluga
certificiranja.
Radi transparentnosti rada davatelja uslu-
ga certificiranja Zakonom je predvi|eno jav-
na objava popisa davatelja usluga certifici-
ranja u Narodnim novinama.
Svaki je davatelj usluga certificiranja
du`an radi provedbe inspekcijskog nadzora
omogu}iti dr`avnim slu`benicima Mini-
starstva ovla{tenim za provedbu inspekcij-
skog nadzora neograni~en uvid u podatke o
poslovanju, uvid u poslovnu dokumentaciju,
pristup registru, ra~unalnoj opremi i ure|aji-
ma.
1.9. Sankcije za davatelje i korisnike elek-troni~kih potpisa zbog nepo{tivanjazakonskih odredbi
Za nepo{tivanje zakonskih odredbi se
predvi|aju dvije vrste sankcija:
- zabrana obavljanja usluga certificiranja-
kada je rije~ o nepo{tivanju zakonskih
odredbi od strane davatelja usluga certi-
ficiranja29 i
Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. 299
24 Ispis ~lanka 33. Zakona.
25 Vidi ~lanak 7. Zakona; ~l. 12 st.1. t. 4,;~l. 17. st.1. t.6. i
7.;~l. 34. st 2.; navedenim ~lanicima predvi|aju se
tehni~ke mjere u svezi s elektroni~kim potpisivanjem
26 Rije~ je o pravilnicima ~ije je dono{nje predvi|eno u
samom Zakonu, a koji su navedeni u zaklju~nom dijelu
rada npr. ministar znanosti i tehnologije, uz prethodno
mi{ljenje dr`avnog zavoda za normizaciju i mjeriteljstvo,
pravilnikom utvr|uje tehni~ka pravila za osiguravanje
povezanosti evidencija izdanih i opozvanih certifikata
davatelja usluga certificiranja. Tehni~ka pravila moraju
sadr`avati trenutno dostupna znanstvena i tehnolo{ka
dostignu}a te me|unarodno prihva}ene norme ~ime se
obvezuje na pra}enje najsuvremenijih svjetskih tehni~kih
dostignu}a.
27 Zakonom se predvi|a dono{enje osam provedbenih pro-
pisa koji su u radu navode u zaklju~ku.
28 ^lanak 37. Zakona.
29 ^lanak 37. Zakona; rije~ je privremenoj zabrani davanja
usluga certificiranja o kojoj odlu~uje dr`avni slu`benik
Ministarstva gospodarstva kada utvrdi da registrirani
davatelji usluga certificiranja ne ispunjavaju uvjete za
obavljanje poslova predvi|enih Zakonom.
- nov~ane kazne - za fizi~ke osobe, potpi-
snike, odnosno korisnike usluga certifi-
ciranja i davatelje usluga certificiranja.
^lankom 39. predvi|a se nov~ana kazna
u rasponu od 2.000,00 do 10.000,00 kuna za
fizi~ke osobe koje neovla{teno pristupe i
uporabe podatke i sredstva za izradu elektro-
ni~kog potpisa i naprednog elektroni~kog
potpisa.
Nov~anom kaznom od 2.000,00 do
10.000,00 kuna kazniti }e se i potpisnik, od-
nosno fizi~ka osoba ili odgovorna osoba
pravne osobe koja:
- zastupa potpisnika koji nepa`ljivo i
neodgovorno koristi sredstva i podatke
za izradu elektroni~kog potpisa ( u sve-
zi s ~lankom 26. Zakona),
- davatelju usluga certificiranja u roku ne
dostavi potrebne podatke i informacije
o promjenama koje utje~u ili mogu utje-
cati na to~nost elektroni~kog potpisa (u
svezi s ~lankom 27. stavkom 1. Zakona)
- davatelju usluga certificiranja pravodob-
no ne dostavi zahtjev za opoziv certifi-
kata (u svezi s ~lankom 27. st. 2 Zakona)
Najvi{i iznos nov~anih kazni predvi|a se
za davatelje usluga certificiranja. Prekr{ajno
}e se kazniti oni davatelji usluga certificiranja
koji izdaju certifikate bez svih potrebnih po-
dataka, koji ne provode odgovaraju}e za{titne
mjere kojima se onemogu}uje neovla{teno
pohranjivanje i kopiranje podataka za izradu
elektroni~kih potpisa, koji ne obavijeste pot-
pisnika kojem izdaje certifikat o svim bitnim
uvjetima uporabe izdanog certifikata, koji ne
utvrde pravovaljano identitet fizi~ke ili prav-
ne osobe za koju izdaje certifikat itd.30
2. ZAKLJU^NO - DE LEGE FERENDA
Dono{enjem Zakona o elektronskom pot-
pisu Hrvatska se uvrstila u krug dr`ava sa
propisima o suvremenom elektronskom pos-
lovanju.
Zakonom se ure|uje materija elektro-
ni~kog potpisivanja, tehni~ki standardi potpi-
sivanja, obavljanje usluga davatelja certifika-
ta i drugo, dakle sve nu`ne pretpostavke za
primjenu tehnologije elektroni~kog potpisi-
vanja dokumenata.
Me|utim, da bi se Zakon mogao primije-
niti u praksi predvi|eno je i dono{enje ve}eg
broja podzakonskih propisa i to u roku od 3
mjeseca od dana stupanja na snagu Zakona o
elektroni~kim potpisima, osim Pravilnika o
tehni~kim uvjetima za osiguranje povezano-
sti evidencija izdanih i opozvanih certifikata
davatelja usluga certificiranja u Republici
Hrvatskoj koji treba donijeti ministar znano-
sti i tehnologije u roku od 6 mjeseci od stu-
panja na snagu Zakona.
Rije~ je o sljede}im propisima na koje se
upu}uje u samom Zakonu:
1) Pravilnik o mjerama za{tite elektro-
ni~kog potpisa i naprednog elektroni~kog
potpisa te mjerama potpisnika- ~l. 7. st. 2. –
donosi ministar gospodarstva; objavljen u
NN br. 54/02
2) Najni`i iznos osiguranja certifikatora
za {tete koje mogu nastati obavljanjem uslu-
ga certificiranja- ~l. 11. st.2 – donosi ministar
gospodarstva,
3) Pravilnik o sadr`ajima i vrstama i
na~inu dostave dokumentacije o ispunjavanju
uvjeta za obavljanje usluga certificiranja - ~l.
12. st. 2. - donosi ministar gospodarstva; ob-
javljen u NN br. 54/02
4) Pravilnik o sadr`aju evidencije, na~inu
vo|enja evidencije i obrascima prijave za
upis u evidenciju certifikatora te prijava za
upis promjena - ~l. 16. st. 3 - donosi ministar
gospodarstva; objavljen u NN br. 54/02
5) Dozvola za izdavatelje kvalificiranih
certifikata - ~l. 18. st. 2. - izdaje ministar go-
spodarstva
6) Pravilnik o sadr`aju i na~inu vo|enja
registra davatelja usluga izdavanja kvalifici-
ranih certifikata i o obrascima zahtjeva za iz-
davanje dozvola - ~l. 19. st. 4 - donosi mini-
star gospodarstva; objavljen u NN br. 54/02
Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002.300
30 ^lanak 41. Zakona.
7) Uredba o djelokrugu, sadr`aju i nosi-
teljima poslova certificiranja u i za tijela
dr`avne uprave - ~l. 20. st. 2. - donosi Vlada
Republike Hrvatske.
8) Pravilnik o tehni~kim pravilima za osi-
guravanje povezanosti evidencija izdanih i
opozvanih certifikata davatelja usluga certifi-
ciranja u Republici Hrvatskoj -~l. 34. st. 2. -
donosi ministar znanosti i tehnologije.
Ve}ina tih propisa do danas je donesena31.
Na taj su na~in osigurani preduvjeti za prim-
jenu Zakona u praksi.
KORI[TENA LITERATURA
- Zakon o elektroni~kim potpisima. NN 10/2002
- Pravilnik o mjerama za{tite elektroni~kog pot-pisa i naprednog elektroni~kog potpisa te mje-rama potpisnika, NN br. 54/02
- Pravilnik o sadr`ajima i vrstama i na~inu do-stave dokumentacije o ispunjavanju uvjeta zaobavljanje usluga certificiranja, NN br. 54/02
- Pravilnik o sadr`aju evidencije, na~inu vo|enjaevidencije i obrascima prijave za upis u evi-denciju certifikatora te prijava za upis promje-na, NN br. 54/02
- Pravilnik o sadr`aju i na~inu vo|enja registradavatelja usluga izdavanja kvalificiranih certi-fikata i o obrascima zahtjeva za izdavanje doz-vola, NN br. 54/02
- Directive 1999/93/EC of the EuropeanParliament and the Council of 13 December1999 on a Community framework for electro-nic signatures,
- UNCITRAL, Draft Uniform Rules onElectronic Signatures, Vienna, 19-30, January1998.,
- UNCITRAL, Model Law on ElectronicCommerce with Guide on Enactment, NewYork, 1996.
- http://www.mbc.com,
- Mati}, Tin, Primjena zakona o elektroni~kompotpisu, Pravo u gospodarstvu 4, Zagreb,srpanj 2002
- Maurovi}, Ljiljana, Zakon o elektroni~kompotpisu - po~etak izgradnje prava elektroni~ketrgovine Republike Hrvatske, Hrvatska pravnarevija, travanj, 2002.
Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. 301
31 8. svibnja 2002. godine doneseni su sljede}i pravilnici, a
objavljeni su u Narodnim novinama broj 54/02
1) Pravilnik o mjerama i postupcima uporabe i za{tite
elektroni~kog potpisa i naprednog elektroni~-
kog potpisa, sredstava za izradu elektroni~kog
potpisa, naprednog elektroni~kog potpisa i su-
stava certificiranja i obveznog osiguranja dava-
telja usluga izdavanja kvalificiranih certifikata,
2) Pravilnik o registru davatelja usluga certificiranja
elektroni~kih potpisa koji izdaju kvalificirane
certifikate
3) Pravilnik o evidenciji davatelja usluga certificiranja
elektroni~kih potpisa.
Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002.302
Mag. DUBRAVKA AK[AMOVI], Fakultät für Rechtswissenschaften, Osijek
DARSTELLUNG DES GESETZES ÜBER DIE ELEKTRONISCHE UNTER-SCHRIFT MIT BESONDERER RÜCKSICHT AUF DIE FUNKTION UND DIEARTEN ELEKTRONISCHER UNTERSCHRIFTEN SOWIE AUF DIEDURCHFÜHRUNGSBESTIMMUNGEN ÜBER DIE ANWENDUNG ELEKTRONIS-CHER UNTERSCHRIFTEN
ZUSAMMENFASSUNG
Elektronische Unterschriften stellen eine neue Technologie des Unterschreibens der Dokumentedar. Ihre Anwendung ist verschiedenartig und macht die Geschäftsführung in Bedingungen derGlobalisierung wesentlich einfacher. Kroatien hat anfangs des Jahres 2002 das Gesetz über die elektro-nische Unterschrift beschlossen und dadurch wurden rechtliche Voraussetzungen für die Anwendung die-ser neuen Technologie des Unterschreibens der Dokumente geschaffen. Da es sich hier um eine neueTechnologie des Unterschreibens handelt, die bisher bei uns durch Gesetz nicht reguliert wurde, und nochimmer keine Anwendung in der Praxis gefunden hat, bietet diese Arbeit eine Darstellung gesetzlicherBestimmungen über die im Gesetz über elektronische Unterschriften vorgesehenen Arten der elektroni-schen Unterschriften, die Funktion der elektronischen Unterschriften, die Rechtswirkungen der elektro-nischen Unterschriften und den elektronischen Austausch von Dokumenten, über die für die Geschäfteder Herausgabe elektronischer Unterschriften beauftragten Personen, über die Unterschreiber sowie an-derer Bestimmungen. Dazu werden noch andere relevante Rechtsfragen analysiert, die in Verbindung mitdem elektronischen Unterzeichnen von Dokumenten vorkommen.
Mr.sc. DUBRAVKA AK[AMOVI], Faculté de droit à Osijek
LA PRESENTATION DE LA LOI SUR LA SIGNATURE ELECTRONIQUE AVECLE COMPTE RENDU SUR LA FONCTION ET FORMES DES SIGNATURESELECTRONIQUES AINSI QUE LES DISPOSITIONS EXECUTIVES SUR LEURUTILISATION EN PRATIQUE
RÉSUMÉ
Les signatures électroniques représentent une nouvelle technologie en ce qui concerne la si-gnature des documents. Leurs utilisation est différente en pratique et simplifie considérablement la ge-stion dans les conditions de la globalisation.
La Croatie a adopté au début de l’an 2002. la Loi sur la signature électronique instituant ainsi lesprésomptions juridiques pour l’application de cette nouvelle technologie en pratique. Etant donné qu’ils’agit ici de la nouvelle technologie de la signature des documents qui jusqu’alors n’a pas été réglée aupoint de vue juridique et qui n’est toujours pas très en pratique, un compte rendu est donné dans l’essai,concernant les dispositions légales sur les signatures électroniques prévues dans la Loi sur la signatureélectronique, sur leur fonction, effets juridiques et sur l’échange des documents en forme électronique,des personnes autorisées à délivrer la signature électronique, signataires et d’autres, ainsi qu’une analy-se sur d’autres importantes questions juridiques liées à la signature électronique des documents.
M. Sc. DUBRAVKA AK[AMOVI], Faculty of Law, Osijek
REVIEW OF THE LAW ON ELECTRONIC SIGNATURE WITH SPECIAL REF-ERENCE TO FUNCTION AND SORTS OF ELECTRONIC SIGNATURES AND TOIMPLEMENTED PROVISIONS ABOUT THE USE OF ELECTRONICSIGNATURES IN PRACTICE
SUMMARY
Electronic signatures represent the new technology of signing documents. Their use in practiceis miscellaneous and it considerably simplifies business operations under the terms of globalization. Inthe beginning of 2002 Croatia passed the Law about the Electronic Signature and thereby satisfied legalprerequisites for the use of this new technology of signing documents in practice.Since electronic signingof documents is a new technology that has not been legally regulated in Croatia so far, and that still hasnot taken hold in practice, in this paper the author gives a review of legal regulations about the kinds ofelectronic signature envisaged by the Law on Electronic Signatures, about the functions of electronic si-gnatures, about the legal effects of electronic signature and the exchange of documents in electronic form,about individuals authorized for issuing electronic signatures, about the signatories etc., upon which theauthor also analyses other relevant legal questions that arise in relation to which contact regarding theelectronic signing of documents.
Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. 303
Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002. 305
UDK - 94/99(497.5)
Pregledni znanstveni rad
Dr. sc. MIRO GARDA[, Pravni fakultet Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera uOsijeku
RAZVOJ GRADOVA U SREDNJOVJEKOVNOJ SLAVONIJI
U ovom radu autor se bavi problematikom anti~kog naslje|a pri osni-
vanju srednjovjekovnih gradova u Slavoniji. Naime, primije}ena je ~injeni-
ca da je velik broj srednjovjekovnih gradova u Slavoniji i Hrvatskoj nastao
na lokaciji ranijih rimskih gradova.
Autor je mi{ljenja da je ta pojava uvjetovana ~injenicom da je dobro
organizirana mre`a rimskih prometnica zadovoljavala komunikacijske
potrebe i u srednjem vijeku. Osim toga i dobro odabrane lokacije rimskih
gradova uvjetovale su i njihovo naseljavanje u kasnijim razdobljima.
Klju~ne rije~i: Slavonija, srednjovjekovni gradovi, rimske promet-
nice, rimsko naslje|e, naseljavanje.
“Svjetska je povijest povijest gradskog
~ovjeka. Narodi, dr`ave, politika i religija,
sve umjetnosti, sve znanosti po~ivaju na jed-
nom prafenomenu ljudskog postojanja: na
gradu.”1 Ove rije~i Oswalda Spenglera u nje-
govoj “Povijesti zapada” puno nam govore o
zna~enju grada u razvoju ~ovje~anstva. Tek
uobli~avanjem ve}ih zajednica ljudi po~inje
njihova povijest. Tek kada je ~ovjek iza{ao iz
pe}ine, iskobeljao se iz zemunice i {atora i
po~eo graditi ku}e, po~inje njegov `ivot vri-
jedan povijesti.
Po nekim autorima povijest grada se`e
vrlo daleko, pa neke konglomeracije kame-
nog doba u Anadoliji i Bliskom istoku (Catal
Hüyük, Tell es - Sultan kod Jerihona)2 nazi-
vaju neolitskim gradovima. I tu su vjerojatno
u pravu. Vi{e stotina drvenih ili kamenih ku}a
na jednom mjestu, zajedni~ki trgovi i hramo-
vi, zidine koje ih opkoljavaju, planska iz-
gradnja, {to je to drugo negoli grad.
Prije nego se upustimo u podrobnije raz-
matranje razvoja gradova u Slavoniji u sred-
njovjekovnom razdoblju, mi{ljenja smo da bi
trebalo ne{to re}i o samom pojmu Slavonija u
srednjem vijeku. To je podru~je inkludiralo u
pojedinim trenutcima svoga povijesnog raz-
voja ogroman prostor od Balatona u
dana{njoj Ma|arskoj na sjeveru pa sve do
Biha}a u dana{njoj Bosni i Hercegovini na
jugu, od Dunava na istoku pa do Jadranskog
mora na zapadu.
Koliko je pojam Slavonija u srednjem vi-
jeku bio {irok, pokazuju nam i primjeri ispra-
va papinske kancelarije koje, istina u gene-
ri~kom smislu, u Slavoniju ubrajaju osim
1 Spengler, Oswald, Povijest zapada, Demetra, Zagreb,
2000., Knjiga II., str. 83.
2 Gööck, Roland, Velike zagonetke svijeta, Mladost,
Zagreb, 1976., str. 108. i The Times - Atlas svjetske povi-
jesti, Zagreb, 1989., str. 40.
Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002.306
Hrvatske, Istre i Dalmacije jo{ i Bosnu, Ra{u
i Srbiju.3
Potreba prou~avanja ovako velikog pro-
stora u okvirima ovoga rada upitna je i zato
}emo se ograni~iti na podru~je u`e Slavonije
~ija je sjeverna granica rijeka Drava, ju`na
Sava, isto~na Dunav, a ~iju su zapadnu grani-
cu zacrtali Turci svojom gotovo dvostoljet-
nom vla{}u.
Povijest gradova u Slavoniji zapo~inje s
rimskim razdobljem. Znameniti rimski gra-
dovi Mursa, Cibale, Marsonia, Certissa,
Inicerum, Straviane, Teotoburgium i dr. malo
komu su nepoznati. Ali za{to povijest grada u
Slavoniji ne pomaknuti za nekoliko tisu}a
godina unazad. U neolitiku je, mla|em ka-
menom dobu, diljem Slavonije postojalo vi{e
naselja. To su bila mala naselja s manjim bro-
jem ku}a i rijetkim stanovni{tvom. No, u
eneolitiku - bron~anom dobu u Slavoniji po-
stoji nekoliko naselja koja svojom veli~inom,
planskom izgradnjom, brojem ku}a, javnim i
zajedni~kim prostorima zaslu`uju da ih na-
zovemo gradom. Prije svega to je Vu~edol u
blizini Vukovara. Prostirao se na ~etiri
bre`uljka, a na jednom se od njih zacijelo na-
lazio zajedni~ki kultni objekt. Ku}e su bile
izgra|ene na obodima bre`uljka, a u sredini
se nalazio javni prostor.4 Osim Vu~edola, ve-
lika bron~anodobna naselja koja bi se mogla
nazvati eneolitskim gradovima nalazila su se
u Vinkovcima, Sarva{u, Bapskoj i dr.5
Prava povijest slavonskih gradova
zapo~inje tek dolaskom Rimljana u na{e kra-
jeve. U nakani da u~vrste svoju vlast, oni pro-
vode intenzivnu romanizaciju novoosvojenih
teritorija. Jedan je od zna~ajnih aspekata ro-
manizacije izgradnja gradova i uvo|enje rim-
ske kulture i na~ina `ivota. Kao posljedica
toga u dana{njoj Slavoniji, na granici - lime-
su Rimskog Carstva, ni~u brojni gradovi koji
sadr`e sve elemente rimskog urbanog `ivota.
Ubrzano se izgra|uje Mursa koja ve} u II. st.,
najvjerojatnije 133. g., dobiva status kolonije,
Cibale, koje tako|er u drugom stolje}u dobi-
vaju status municipija, a potom i kolonije.
Gradi se jo{ ~itav niz gradova koji nisu dobi-
li tako visok upravni status, ali su imali goto-
vo sve elemente rimske gradske kulture:
Certissa (\akovo), Teutoburgium (Dalj),
Cuccium (Ilok ili Sotin), Straviane (Na{ice),
Inicerum (Tre{tanovci kraj Po`ege), Berebis
(Podravski Podgajci) i dr. Prilikom izgradnje
gradova Rimljani su birali vrlo povoljne
polo`aje, ~esto u blizini rijeka ili na promet-
nim ~vori{tima, a koji su omogu}avali da se
ta naselja uklope u razgranati sustav rimskih
prometnica i na taj na~in omogu}e bolju fluk-
tuaciju rimske vojske i nesmetano obavljanje
trgovine. Vrlo su ~esto takvi povoljni polo`aji
bili naseljeni jo{ od pretpovijesnih vremena,
tako da se rimski gradovi ~esto razvijaju na
podru~ju na kojem su bila pretpovijesna na-
selja.
Najve}i i svakako najzna~ajniji rimski
grad na podru~ju dana{nje Slavonije bila je
Mursa. Prve tragove rimske prisutnosti na
podru~ju dana{njeg Osijeka nalazimo ve} u
prvom stolje}u poslije Krista. Nakon zatira-
nja pobune panonskih plemena od 6. do 9. g.,
tzv. Batonovog ustanka, Rimljani po~inju s
ubrzanom reinkorporacijom novoosvojenih
krajeva u svoj upravni, vojni i ekonomski su-
stav. Upravo iz desetlje}a koja slijede potje~u
i najstariji rimski nalazi prona|eni na po-
dru~ju nekada{nje Murse. Luksuzni primjer-
ci rimske keramike, nakita, numizmatika, a
napose i epigrafski spomenici svjedo~e nam
o zna~enju koje je pridavano izgradnji i raz-
voju Murse.6 Rimska Mursa bila je za{ti}ena
dobro utvr|enim dvostrukim bedemima iz-
3 Andri}, Stanko, Povijest Slavonije u sedam po`ara,
Zagreb, 1992., str. 7., te Truhelka, ]iro, o. c., str. 6. - 7.
4 Dimitrijevi}, Stojan, Vu~edolska kultura, Privla~ica,
Vinkovci, 1994., str. 331., Dimitrijevi}, Stojan, Te`ak-
Gregl, Tihomila, Majnari}-Pand`i}, Nives, Prapovijest,
Naprijed, Zagreb, 1998., str. 131. - 150., te Schmidt, R.,
R., Die Burg Vu~edol, Zagreb, 1945.
5 Dimitrijevi}, Stojan, Te`ak-Gregl, Tihomila, Majnari}-
Pand`i}, Nives, Prapovijest, Naprijed, Zagreb, 1998.
6 Pinterovi}, Danica, Mursa i njeno podru~je u anti~ko
doba, Osijek, 1978., str. 36., te Bulat, Mirko, Nalazi s
donjogradskog pristani{ta u Osijeku, Osje~ki zbornik br.
XVI, Osijek, 1977. g.
gra|enim najvjerojatnije od opeke. Unutar
grada nalazilo se vi{e hramova i javnih zgra-
da, a u neposrednoj blizini s jugozapadne
strane zidina nalazio se amfiteatar. Prigodom
arheolo{kih iskopavanja i raznih gra|evnih
radova na podru~ju osje~kog Donjeg grada
prona|eni su u vi{e navrata ostaci kerami~kih
vodovodnih cijevi i zidanih odvodnih kanala,
a {to nam svjedo~i da je u rimskoj Mursi po-
stojao vodovod i kanalizacija. U vi{e navrata,
tijekom stolje}a, u Mursi su boravili razni
rimski carevi. Iz nje su vodili ratne operacije,
ali i izdavali naredbe i proglase. Vi{e desetina
epigrafskih spomenika svjedo~e nam da su u
Mursi `ivjeli stanovnici iz raznih krajeva
ogromnog rimskog imperija, a koji su {tovali
razna bo`anstva, podizali im hramove i zav-
jetovali `rtvenike te se `ivo bavili trgovinom
i razvijenim obrtom. Zbog bujnog razvoja
grada po~etkom drugog stolje}a u Mursi ~ak
djeluju i carske ciglane koje proizvode
ogromne koli~ine opeke potrebne za ubrzanu
izgradnju. U kasnoj antici Mursa postaje sje-
di{te biskupije u kojoj, me|u ostalim, stoluje
i agilni arijanski biskup Valens, pa na taj
na~in Mursa dolazi u sredi{te sukoba izme|u
kr{}ana i arijana. Zna~enje rimske Murse
naro~ito apostrofira postojanje zidanog rim-
skog mosta preko rijeke Drave te omogu}a-
vanje prijelaza i odvijanje trgovine neovisno
o vodostaju i godi{njem dobu.7 Pojedine epi-
grafske spomenike podigle su osobe koje su
obavljale odre|ene gradske upravne funkcije,
te nam na takav na~in svjedo~e o postojanju
odre|enih slu`bi (npr. duoviri) koje su se
vr{ile na dobrobit svih `itelja grada. 8
Sli~na situacija bila je i s Cibalama,
dana{njim Vinkovcima. Brojna istra`ivanja i
slu~ajni nalazi daju nam naslutiti obrise bo-
gatog rimskog grada utonula u plodno sla-
vonsko tlo. U Cibalama je tako|er postojao
vodovod, kanalizacija, gradski bedemi, javne
gra|evine, terme i mno{tvo drugih elemenata
koji su omogu}avali relativno ugodan gradski
`ivot. U kasnoj antici Cibale su bili sjedi{te
biskupije, tako da su nam Vinkovci, osim
brojnih nalaza iz prvih stolje}a rimske prisut-
nosti na na{em tlu, podarili i zna~ajne nalaze
iz starokr{}anskog perioda.9
Sli~na je situacija i s ostalim rimskim gra-
dovima diljem dana{nje Slavonije. U njima
su postojali gotovo svi elementi gradskog
`ivota koji su omogu}avali naseljenim rim-
skim veteranima ili romaniziranom doma}em
`ivlju u`ivanje blagodati rimske kulture.
Vje~na je sudbina ovih krajeva da su uvi-
jek bili granica. Od pretpovijesnih su vreme-
na uz Dunav kulturni utjecaji prodirali s ju-
goistoka na sjever. U rimsko doba Dunav je
predstavljao limes - granicu rimskog imperi-
ja, a s onu stranu Dunava prostirao se
Barbaricum. Upravo je stoga i podru~je
dana{nje Slavonije bilo izvrgnuto stalnim
provalama barbarskih plemena i neprekidnim
razaranjima i plja~kama. U turbulentnim vre-
menima pred kraj Rimskog Carstva ovi su
krajevi bili napu{teni od rimske vojske i pre-
pu{teni barbarskim plemenima. Rimska je
kultura zamrla, rimske gra|evine propale u
panonsko blato, a Slavonija je utonula u mrak
ranog srednjeg vijeka.
Razdoblje ranoga srednjeg vijeka u
Slavoniji prili~no je slabo istra`eno. Polo`aj
Slavonije na granici Rimskog Carstva i na
dodirnom mjestu izme|u istoka i zapada uz-
rokovao je da su gotovo svi vojni pohodi, sve
horde i divlja plemena, sve vojske i carstva
upravo ove prostore poharali ma~em i og-
njem. Takva situacija zacijelo nije pogodova-
la ustaljivanju mirnog i spokojnog `ivljenja,
razvoju gradova, umjetnosti i pravnoj sigur-
nosti. Stoga su i oni rijetki spomenici: arhi-
tektonski, umjetni~ki ili pak epigrafski koji
su u tom razdoblju nastali zacijelo uni{teni u
mnogim burnim zbivanjima na ovom po-
dru~ju. Upravo su zato spomenici ranog
srednjeg vijeka s podru~ja Slavonije vrlo ri-
Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002. 307
7 O zna~enju i razvoju rimske Murse vidi kod Pinterovi},
Danica, o. c.
8 Pinterovi}, Danica, o. c., str. 73.
9 O rimskim Cibalama vidi naro~ito u Corolla memoriae
Iosepho Brun{mid dicata, Hrvatsko arheolo{ko dru{tvo,
Vinkovci, 1979.
jetki. No, vrlo je vjerojatno da je podru~je
rimske Murse bilo i dalje naseljavano, pogo-
tovo {to je kameni rimski most preko Drave
bio popravljan jo{ u IV. stolje}u i vjerojatno
je i u ranom srednjem vijeku slu`io svrsi.10
Zna~enje rimskog mosta preko rijeke Drave
nije do sada dovoljno valorizirano, ali je ono
svakako odigralo klju~nu ulogu u ubrzanom
razvoju rimske Murse, a vjerojatno i sredn-
jovjekovnog grada. Naime, postojanje kame-
nog mosta i ~vrste ceste koji su omogu}avali
neprekidan prijelaz preko rijeke Drave i nje-
zinih mo~vara, bilo je od ogromne va`nosti,
pogotovo ako se zna da nadaleko nije posto-
jao zidani most preko rijeke Drave. Mogu}e
je da je Mursa ubrzano izgra|ivana i naselja-
vana, pa ~ak i dobila status kolonije upravo
zbog svoga zna~enja kao sjeci{ta prometnica
i za{tita zidanog mosta. Vjerojatno je tijekom
~itavog rimskog razdoblja upravo zidani most
preko rijeke Drave bio u sredi{tu interesa
rimske vlasti. Iz sa~uvanih isprava vidimo da
je prijelaz preko Drave, istina ovaj put skela,
i u razvijenom srednjem vijeku bila sjeci{te
interesa i razlog brojnih sporova izme|u opa-
tije Cikador i plemenita{ke obitelji Koro|.11
Upravo zato vjerojatno je za pretpostaviti da
je kontrola prijelaza preko Drave i u ranom
srednjem vijeku bila vrlo va`na. Mogu}e je,
~ak i vrlo vjerojatno, da je rimski most nakon
popravaka u ~etvrtom stolje}u bio u takvom
stanju da je omogu}avao prometovanje jo{
nekoliko narednih stolje}a. U prilog ovoj
pretpostavci ide i ~injenica da i Matija Petar
Katan~i}, te izvje{taji u dnevnicima osje~kih
samostana svjedo~e da su jo{ u 19. stolje}u
pri niskom vodostaju Drave zamije}eni vrlo
zna~ajni ostaci rimskog mosta.12
Gradovi u srednjovjekovnoj Slavoniji sli-
jede obrazac uvrije`en u ~itavoj Europi.
Obi~no nastaju na starom kulturnom tlu rim-
skih gradova ili ~ak pretpovijesnih naselja.
Nakon propasti Rimskog Carstva Europa je
ostala protkana mre`om kvalitetnih cesta.
Mogli bi ustvrditi da su te prometnice zapra-
vo predstavljale kostur koji je dr`ao tijelo
Rimskog Carstva, omogu}uju}i da se rimske
vojne postrojbe vrlo brzo na|u i u najudalje-
nijim krajevima i sa~uvaju mir. Prometnice
su tako|er omogu}avale da obrtni~ki proiz-
vodi dospiju i u najzaba~enije kutke Carstva,
a ~esto ~ak i izvan granica Imperije u
Barbaricum, ali i da se iz svih krajeva Carstva
crpe sirovine.
Ovako dobro ustrojen sustav kvalitetnih
prometnica sigurno ni u srednjem vijeku nije
napu{ten, ve} je i dalje uz manje popravke,
kori{ten. Osim toga zapu{teni rimski gradovi
slu`ili su i kao zna~ajan izvor gra|evnog ma-
terijala za novostvorena naselja.
Slikovit primjer pru`a nam i nastanak
srednjovjekovnog Osijeka. Kulturno tlo rim-
ske kolonije Murse i njezina neposredna oko-
lina pru`ili su nam nalaze iz gotovo svih pret-
povijesnih razdoblja. Neolitsko naselje po-
stojalo je na podru~ju dana{nje Filipovice,
bron~anodobno u dana{njoj Retfali, vu~edol-
ski nalazi prona|eni su prigodom arheolo{kih
istra`ivanja u dana{njoj Tvr|i, hal{tatsko na-
selje postojalo je na podru~ju dana{njeg
Donjeg grada, veliko keltsko naselje pru`alo
se uz obalu Drave od dana{nje carinarnice pa
sve do Zelenog polja. Ve} je napomenuto da
su Rimljani na tom podru~ju podigli velik i
dobro razvijen grad koji je sadr`avao sve ele-
mente gradske kulture.
U razvijenom srednjem vijeku podru~je
Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002.308
10 Prigodom miniranja ostataka rimskog mosta 1985. g.
vr{en je nadzor nad radovima. Tom prigodom s dna Drave
izva|eno je mno{tvo kamenih artefakata: figura, `rtveni-
ka, sarkofaga, natpisa i dr. koji su imali paganski karak-
ter i koji su o~igledno, zbog evidentnih gra|evnih zahva-
ta, u most bili ugra|eni kao gra|evni materijal. Ti spome-
nici nisu mogli biti skinuti sa svojih prvotnih mjesta i
upotrijebljeni kao gra|evni kamen prije prvih desetlje}a
IV. stolje}a. Sva je vjerojatnost da su ti ostaci kao
gra|evni materijal upotrijebljeni nakon obnove Murse i
vjerojatno o{te}enog mosta nakon velike bitke koja se 28.
rujna 351. g. pod zidinama Murse odvijala izme|u cara
Konstancija i protucara Magnencija.
11Op}enito o sporu izme|u opatije Cikador i obitelji Koro|
vidi kod Bösendorfer, Josip, Parba radi osje~ke carine
me|u opatijom u Cikadoru i porodicom Korogji, Starine
XXXIV, 1913., te Bösendorfer, Josip, Crtice iz slavonske
povijesti, Osijek, 1910. 12 Sr{an, Stjepan, Osje~ki ljetopisi, Osijek, 1993., str. 81.
Slavonije ubrzano se razvija. I na{i krajevi,
iako vjerojatno sa zaostatkom, slijede zbiva-
nja izra`ena u ~itavoj Europi. Prelazak na tro-
poljni sistem poljoprivrede i uvo|enje novih
alata za obradu zemlje izra|enih uglavnom
od ̀ eljeza uvjetovali su porast stanovni{tva.13
Brojne plemenita{ke obitelji naseljavaju se ili
imaju svoje posjede u ovim krajevima, grade
se crkve, samostani i izgra|uju gradovi.
Ovuda prolaze kopneni hodo~asni~ki putovi
za Svetu Zemlju, pa templari, a potom iva-
novci, grade crkve i samostane. Osim njih i
brojni drugi katoli~ki redovi grade svoje sa-
mostane: Cisterciti, Benediktinci, Franjevci,
Klarise, Dominikanci i dr. Razvilo se i neko-
liko zna~ajnijih gradova: Osijek, Po`ega,
Vukovar, Ilok, \akovo i Na{ice, a i nekoliko
plemenita{kih sjedi{ta: Gorjani, Levanjska
Varo{ i dr. U svim tim mjestima grade se
brojne gra|evine neophodne srednjovjekov-
nom gradu: utvrda, plemenita{ki dom, crkva
i dr., a osim toga nastaju i brojne isprave ko-
jima se vrlo ~esto daruju neka imanja ili pra-
va plodou`ivanja, a koja nam svjedo~e o raz-
vijenom pravnom `ivotu u tim gradovima i
naseljima.
Grad je u srednjem vijeku nastajao tako
da se razvojem trgovine i obrta formirala za-
jednica koja se sna`no profilirala od okolnog
seoskog stanovni{tva. Osim ekonomskog sre-
di{ta grad je bio i obrazovno, vjersko, znanst-
veno i politi~ko sredi{te nekog kraja. U takvu
novonastalu zajednicu vladari nastoje prima-
miti koloniste (hospites), i to naj~e{}e obrtni-
ke i trgovce, pa se u to vrijeme u Slavoniji na-
seljavaju brojni stranci: Nijemci, Talijani,
Ma|ari i dr., ali i doma}i doseljenici.14 U prvi
mah kolonistima se priznaje pravo u`ivanja i
kori{tenja njihovih obi~aja i pravnih pravila
koja su donijeli iz svoje domovine (ius theu-
tonicum), a potom se njihovi odnosi po~inju
ure|ivati posebnim povlasticama koje im
dodjeljuju zemaljski vladari. Pojedini je grad
status slobodnog kraljevskog grada mogao
dobiti na razli~ite na~ine. Naj~e{}e su takav
status gradovi dobivali kao znak zahvalnosti
pojedinog vladara za usluge koje su mu
u~inili, a status su mogli otkupiti od vladara
ili jednostavno uzurpirati. Tijekom 13. i 14.
st. gradovi se nazivaju villa, libera villa, op-
pidum, a tek u 14. st. neki se od tih gradova u
kraljevim dekretima po~inju spominjati kao
civit as.15
Gra|anima jednog grada smatrale su se
samo one osobe koje su u gradu posjedovale
odre|enu nekretninu i `ivjele u njemu.
Shodno tomu stanovnici nekog grada mogli
su biti gra|ani (cives) ili samo stanovnici (ha-
bitores). Jedna od osnovnih karakteristika i
povlastica gradova tijekom 13. i 14. stolje}a
bila je da su svi gra|ani jednog grada jednaki
pred sudom. Plemi}i i vlastelini na podru~ju
su grada, naravno, mogli posjedovati nekret-
ninu, ali im njihov status nije donosio nikak-
ve prednosti. Sporove izme|u njih i gra|ana
rje{avao je gradski sudac po pravu koje se
primjenjivalo u tom gradu. Gradske se op}ine
vladarevim povlasticama izuzimaju od
upravnog i sudbenog ure|enja okolnih `upa-
nija i podvrgavaju jurisdikciji gradskog ma-
gistrata i kralja, a ta se jurisdikcija ne odnosi
samo na pripadnike gradske op}ine, ve} i na
one koji su prisustvovali sajmovima.
Gradskom op}inom upravljao je magistrat na
~ijem se ~elu nalazio sudac (iudex civitatis) i
4 -12 gra|ana (iurati). Temeljno pravo sva-
kog grada bilo je da sami gra|ani biraju svo-
ga suca, te da ne moraju prihvatiti suca koje-
ga im poku{a nametnuti netko drugi, npr.
kralj. Gradskog suca birala je velika
skup{tina gra|ana (generalis restauratio) ko-
joj je pripadao svaki gra|anin koji je imao
posjed u gradu. Gradski sudac u ispravama
se naj~e{}e nazivao villicus, maior villae ili
iudex civitatis. Postupno, dodjeljivanjem no-
vih ovlasti, sudbenost gradskih sudaca se
pro{irila, tako da su u svojim rukama dr`ali
Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002. 309
13 Jacques Le Goff, Civilizacija srednjovjekovnog zapada,
Golden Marketing, Zagreb, 1998., str. 90.
14 Klai}, Nada, Postanak slavonskih varo{i u 13. stolje}u s
osobitim osvrtom na vukovarski privilegij iz 1231. god.,
Izdanja HAD, svezak 9, Zagreb, 1984., str. 237.15 Beuc, Ivan, Povijest institucija dr`avne vlasti Kraljevina
Hrvatske, Slavonije i Dalmacije, Zagreb, 1985. g., str. 131.
svu sudbenost u gra|anskim i kaznenim stva-
rima. Osim gradskog suca, zna~ajnu funkciju
u gradskoj upravi imao je i gradski pisar (no-
tarius civitatis).16 Opseg sudbenosti gradskih
sudaca nije bio svugdje jednak i zapravo je
ovisio o privilegiju danom od strane vladara.
Naj{ira sudbena ovla{tenja imao je zagre-
ba~ki sudac; on je mogao suditi svakoj osobi
(gra|aninu, kmetu na selima gradske op}ine,
ali i strancima prema forum delicti commissi)
u svakom procesu. Priziv protiv njegove pre-
sude bio je dozvoljen zajednici starih sudaca
i vije}nika (maiores civitates), a potom kra-
lju.17 Moramo napomenuti da je gradski su-
dac najvjerojatnije sudio u prvostupnjevnim
predmetima zajedno s ostalim ~lanovima
gradskog magistrata.18 U nekim se gradovima
sudbenost, poglavito u kaznenim stvarima,
vezivala uz sudjelovanje ka{telana utvrde
(npr. u Vukovaru) ili `upanijskog suca (npr.
Vara`din prema privilegiju iz 1220. g.).
Zanimljivo je da se u pojedinim privilegija-
ma dodijeljenim gradovima izrijekom spomin-
ju i prisjednici koji su sudjelovali u sudovanju
zajedno s gradskim sucem (npr. u Virovitici te
pojedinim ugarskim gradovima: Castrum
Nitriense, civitas Albensis, cives de Sopronio i
dr.).19 U nekima, kao npr. u samome zagre-
ba~kom Gradecu prisjednici se ne spominju iz-
rijekom. Pretpostavlja se da su prisjednici po-
stojali i u onim gradovima u kojima se izrije-
kom ne spominju, ali da je odlu~uju}u ulogu u
sudovanju ipak imao gradski sudac kojemu su
prisjednici samo pomagali.20
Pojedine su povlastice sa~uvane i danas
su nam dragocjeni izvori za prou~avanje
srednjovjekovnog prava i pravnog `ivota na
podru~ju dana{nje Slavonije.
Zoran primjer takvih pravila u neposred-
noj okolici Osijeka pru`a nam povlastica
Ladislava Morovi}a koju je on izdao u
Valpovu 1438. g. gra|anima i podlo`nicima
valpova~kog podgra|a Zelenovca. U toj po-
vlastici, uz ~itav niz drugih prava gra|anima
i podlo`nicima Zelenovca, dano je pravo da
me|u sobom biraju suca i dva prise`nika koji
su im izricali presude u svim predmetima. Ti
su suci imali vrlo {iroka ovla{tenja, za prije-
stupe su izricali nov~ane globe, a za te{ka kri-
vi~na djela mogli su izre}i i smrtnu kaznu.
Od izre~ene nov~ane kazne jednu su tre}inu
sudac i prise`nici zadr`avali i dijelili me|u
sobom, a dvije tre}ine pripadalo je op}ini. U
slu~aju da ka`njena stranka nije bila zado-
voljna visinom globe, mogla se `aliti op}in-
skom vije}u ~ija je odluka bila kona~na.
Osoba kojoj je bila izre~ena smrtna kazna,
kazna zapljene svih dobara ili visoka globa,
mogla se `aliti zemaljskom gospodaru.21
Srednjovjekovna Virovitica nije nastala
neposredno na ostacima rimskog naselja.
Ono se naime nalazilo desetak kilometara
isto~no od dana{nje Virovitice na podru~ju
dana{njeg sela Ore{ac. No, Virovitica je na-
stala u neposrednoj blizini podravske ceste
koja je od rimskog Poetovia vodila do Murse
ili uz samu prometnicu. I Virovitica je 1234. g.
dobila povelju kojom joj herceg Slavonije
Koloman daje velike povlastice. Osim drugih
sloboda u vezi s porezom i dolaskom u grad
ili napu{tanjem grada, stanovnicima
Virovitice dana je i povlastica izuze}a od
sudbene vlasti suca, pa im sudi njihov star-
je{ina s prisjednicima.22
Vukovar je tako|er nastao izvan areala
rimskih naselja Teutoburgium (Dalj) i
Cornacum (Sotin), ali opet na rimskoj pro-
Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002.310
16 O upravi u srednjovjekovnim gradovima vidi kod:
Bösendorfer, Josip, Crtice iz slavonske povijesti, Osijek,
1910., str. 308. - 311. te tako|er kod Borkovi}, Ivo,
Pravni status tzv. slobodnih kraljevskih gradova u
Hrvatskoj, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, br.
1-2, Split, 1992.
17 Beuc, Ivan, o. c., str. 131. i Mar{avelski-Apostolova,
Magdalena, Iz pravne pro{losti Zagreba, Zagreb, 1998.,
str. 19. - 25.
18 Mar{avelski-Apostolova, Magdalena, o. c., str. 21.
19 Margeti}, Lujo, O sudskom postupku u zagreba~kom
Gradecu u XIII. i XIV. stolje}u, str. 26.
20 Ibidem.
21 Ma`uran, Ive, o. c., str. 91.
22 Bösendorfer, Josip, Crtice iz slavonske povijesti, Osijek,
1910., str. 98.
metnici, tzv. limeskoj cesti, koja se najvjero-
jatnije pru`ala uz sam Dunav. Vukovar
(Walkow - Vukovo) je 1231. g. dobio povla-
sticu od hercega Kolomana i u njoj se kao
jedna od temeljnih ovlasti spominje i sudo-
vanje. U svim parnicama u kojima nije do{lo
do prolijevanja krvi sudio je vukovski na~el-
nik, a u slu~aju da je do{lo do prolijevanja
krvi, na~elnik je sudio zajedno sa zapovjed-
nikom vukovske tvr|ave. Za stanovnike
Vukova tako|er je bila iznimno va`na i
odredba da ni jednog stanovnika nitko ne
smije zatvoriti ili odvu}i iz naselja bez pre-
thodnog su|enja.23
I neki drugi srednjovjekovni gradovi u
Slavoniji razvili su se na terenu na kojem su
se prije nalazili rimski gradovi ili u njihovoj
neposrednoj blizini, a koriste}i prije svega
sustav rimskih prometnica. Srednjovjekovno
Valpovo razvilo se na podru~ju na kojem se
prostirala rimska Iovalia. Razlog tomu vjero-
jatno je kori{tenje rimske ceste koja se uz
Dravu pru`ala od Poetovia do Murse. U ne-
posrednoj blizini srednjovjekovnog \akova,
na dana{njem lokalitetu [trbinci, nalazila se
rimska Certissa, a od posavske rimske ceste
koja je spajala Sirmium i Sisciu, preko
Certisse se pru`ala spojna cesta do Murse. Ta
se cesta vjerojatno koristila i u srednjovje-
kovno doba, pogotovo ukoliko se uzme u ob-
zir da je podru~je ju`no od Osijeka do 19. st.
bilo mo~varno gotovo istovjetno koliko i te-
ren sjeverno od Osijeka, tako da se sigurnost
koju su pru`ale ~vrste rimske ceste u mo~var-
nom podru~ju sigurno nije lako napu{tala.
Srednjovjekovne Na{ice razvile su se najvje-
rojatnije na podru~ju na kojem se nalazilo
rimsko naselje Straviane, a na pretpostavlje-
noj rimskoj cesti koja je spajala Inicerum
(Tre{tanovci kod Po`ege) i Mursu. Levanjska
je varo{ u srednjem vijeku bila zna~ajno i
razvijeno naselje, a najvjerojatnije je nastala
na podru~ju rimskog naselja Leuconum na
spojnoj cesti od Iniceruma do Certisse. Jedno
od najzna~ajnijih srednjovjekovnih naselja na
podru~ju dana{nje Slavonije bila je Po`ega.
Ona se nije razvila na podru~ju rimskog na-
selja Inicerum, koje se prostiralo izme|u
dana{njeg sela Tre{tanovci i Kaptol, desetak
kilometara isto~no od dana{nje Po`ege. Ali
je upravo smje{taj dvaju jakih srednjovjekov-
nih centara, Po`ege i Kaptola u neposrednoj
blizini ostataka rimskog Iniceruma vrlo indi-
kativan i najvjerojatnije je bio uvjetovan osta-
cima rimskih prometnica koje su bile upo-
rabljive jo{ u srednjovjekovno doba.
Srednjovjekovni se Ilok pak razvio na mje-
stu rimskog naselja Cuccium, a rimska prisut-
nost na podru~ju dana{njeg Iloka dokumenti-
rana je brojnim arheolo{kim nalazima.24 I Ilok
je od kralja Ludovika II. dobio potvrdu starije
povlastice izdane od kralja Ladislava V. godi-
ne 1453. Igrom slu~aja sa~uvan nam je i iz-
vorni tekst Iura civitatis Wylak koji je podije-
ljen u pet knjiga, a koji su gradski oci dali
potvrditi u kraljevskoj kancelariji 1525. g.25 U
dosada{njoj historiografiji Slavonije i
Hrvatske uvrije`ilo se ovu pravnu zbirku nazi-
vati Ilo~kim statutom. No mi{ljenja sam da bi
prikladniji izraz bio onaj koji je upotrijebljen
od strane Margeti}a - Ilo~ka pravna knjiga,
stoga {to se statutarno pravo poistovje}uje s
primorskim hrvatskim gradovima, a pravni
polo`aj gradova u Slavoniji reguliran je privi-
legijima ili povlasticama izdanim od strane
kralja ili kojeg drugog velika{a.26 Takav slu~aj
je bio i s Ilokom, njegova prava ure|ena su da-
rovnicom Ladislava V. iz 1453. g., odnosno
potvrdom te darovnice od strane Ludovika II.
iz 1526. g., a ostatak teksta Ilo~ke pravne knji-
ge ~ini sakupljeno pravo koje se primjenjivalo
u osam poimenice nabrojanih tavernikalnih
gradova. U uvodnom dijelu ilo~ke pravne knji-
ge spominje se da su pred kralja Ludovika pri-
Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002. 311
23 Klai}, Nada, Postanak slavonskih varo{i u 13. stolje}u s
osobitim osvrtom na vukovarski privilegij iz 1231. god.,
Izdanja HAD, svezak 9, Zagreb, 1984., str. 238.
24 Pinterovi}, Danica, o. c., str. 116., Enciklopedija likovnih
umjetnosti, JLZ, Zagreb, 1964., pod Ilok.
25 Andri}, Stanko, ^udesa Svetog Ivana Kapistrana,
Slavonski Brod - Osijek, 1999., str. 42., te Margeti},
Lujo, Ilo~ka pravna knjiga (tzv. Ilo~ki statut), Zbornik
Pravnog fakulteta Zagreb, br. 1-2, Zagreb, 1994., str. 95
26 Margeti}, Lujo, ibidem.
stupili ilo~ki notar Franjo Izdenczy, sudac
Stjepan Toth i prisjednici Nikola Lengyel,
Klemens Nagh i Stjepan Mathws te tra`ili
potvrdu njihovih starih i priznatih prava.
Ilo~ka pravna knjiga sastoji se od pet knjiga, a
u prvoj se nabrajaju temeljne ovlasti koje se
odnose na sudovanje u gradu. Odredbama te
pravne knjige propisuje se da gra|ani biraju
stotinu osoba iz svih stale`a koje me|u sobom
biraju gradskog suca. Gradski magistrat sasto-
jao se od dvanaest prisjednika, od kojih je de-
set biralo vije}e od stotinu gra|ana, a dva je
imenovao gradski sudac. Gradski je magistrat
izme|u svojih ~lanova birao i malog ili
nov~anog suca (Judex pecuniarium seu minor
Judex).27 U tre}oj knjizi Ilo~ke pravne knjige
nagla{ava se da gradski sudac i prisjednici
“imaju pravo vr{iti sudbenost u ime
Gospodina kralja iz milosti podijeljene im pri-
vilegiranim slobo{tinama”.28 U daljem tekstu
Ilo~ke pravne knjige opisane su i ovlasti koje
su u vr{enju sudbenosti dane malom sucu, a
`albe protiv odluka tog suca dozvoljene su i
podnose se sudskom tribunalu grada.29
[to se ti~e pravnih normi koje su se prim-
jenjivale na podru~ju srednjovjekovne
Slavonije, moramo istaknuti da je to zapravo
bilo ugarsko pravo s brojnim posebnostima
svojstvenim podru~ju Slavonije. Kako je u
razvoju i sintezi ugarskog prava veliku ulogu
odigrala Werböczyjeva zbirka obi~ajnog pra-
va - Tripartitum, to nam djelo mo`e pru`iti
mnogo podataka o pravu koje se u srednjem
vijeku primjenjivalo na tlu Slavonije. Na pri-
jelazu iz 15. u 16. stolje}e u pravnom `ivotu
Ugarske pojavila se potreba za sintezom
obi~ajnog prava. Pravna nesigurnost i razno-
lika interpretacija obi~ajnih normi doveli su
do nakane da se va`e}e i primjenjivo
obi~ajno pravo iskupi u jednu zbirku. Ovaj
zadatak povjeren je protonotaru Stjepanu
Werböczyju koji godine 1514. iznosi svoju
zbirku Tripartitum opus consuetudinarii
inclyti regni Hungariae, tzv Tripartitum, pred
sabor. Ovu zbirku je pregledao i odobrio od-
bor desetorice, a kralj je prijedlog potpisao,
ali ga nije ovjerio pe~atom i nalo`io izvr{enje
pojedinim `upanijama. Dabinovi} iznosi
pretpostavku da do prihva}anja Tripartita kao
zakonskog teksta, vjerojatno, nije do{lo zbog
nesuglasica izme|u dvorske i narodne stran-
ke.30 Zbog tih razloga Tripartitum nije prih-
va}en kao zakonski tekst, ali je usprkos tomu
ta zbirka obi~ajnog prava u`ivala velik ugled
i bila u {irokoj primjeni. Prvo tiskano izdanje
objavljeno je u Be~u godine 1517. te je
do`ivjelo 25 izdanja. Prvi hrvatski prijevod
objavljen je 1574. g. u Nedeli{}u u prijevodu
Ivana Pergo{i}a. Iako Tripartitum nije imao
snagu zakonskog teksta on predstavlja prvo-
razredan izvor za prou~avanje ugarskog pra-
va, ali i prava koje je vrijedilo na podru~ju
kraljevina Hrvatske i Slavonije.31 No pri tome
svakako treba imati na umu da je i sam
Werböczy upozorio na znatne razlike izme|u
ugarskog prava i prava koje se primjenjivalo
na tlu Slavonije, Hrvatske i Dalmacije.
“Dalmatinci, Hrvati, Slavonci slu`e se u
pla}anju homagija i nov~anih kazna i u osta-
lim odre|enim parni~nim postupcima kao i
primjeni rokova mnogim pravnim obi~ajima
koji se jako razlikuju od na{ih.”32
Kao izvori prava vrlo ~esto su se koristile
razne zbirke rje{idbi i presuda koje su se vrlo
~esto, po odre|enom sustavu, prepisivale u
zasebne knjige te tako bile pristupa~nije
Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002.312
27 Zdrav~evi}, Andrija, Izbori suca i prise`nika po Ilo~kom
statutu 1525. godine, Zbornik Pravnog fakulteta u
Zagrebu, br. 4, Zagreb, 1996., str. 423.
28 Firinger, Kamilo, Pravosu|e u Slavoniji kroz stolje}a,
Separat iz knjige Zbornik radova I. Znanstvenog sabora
Slavonije i Baranje, Osijek, 1970., str. 644.
29 O ilo~kom statutu iz 1525. g. vidi kod Firinger, Kamilo,
Pravosu|e u Slavoniji kroz stolje}a, Separat iz knjige
Zbornik radova I. Znanstvenog sabora Slavonije i
Baranje, Osijek, 1970. i Schmidt, Rudolf, Statut grada
Iloka iz godine 1525., Monumenta historico-juridica, vol.
XII., Zagreb, 1938., Andri}, Stanko, ^udesa Svetog Ivana
Kapistrana, Slavonski Brod - Osijek, 1999.
30 Dabinovi}, Antun, Hrvatska dr`avna i pravna povijest,
Zagreb, 1940., pretisak, Nakladni zavod Matice hrvatske,
Zagreb, 1990., str. 357.
31 O Tripartitumu podrobnije vidi kod Dabinovi}, Antun, o.
c., str. 356.-361.
32 Margeti}, Lujo, Srednjovjekovno hrvatsko pravo - stvar-
na prava, Zagreb, Rijeka, ^akovec, 1983., str.135.
{irem sloju pravnika i slu`ile kao ud`benik i
priru~nik. Jedna takva zbirka presuda i
rje{enja, Tabulae regiae i Tabulae septemvi-
ralis, istina iz znatno kasnijeg razdoblja,
sa~uvana je u arhivi vukovarskog vlastelinst-
va grofova Eltza, a nosi naslov “Extractus
Causarum Suscitatorum Anno 1754”. U toj
knjizi donose se prijepisi mnogobrojnih par-
nica s ~itavog podru~ja Ugarske, a izvjestan
broj potje~e iz Slavonije i Hrvatske. Izvjesne
zabilje{ke na koricama te knjige upu}uju da
je ona pripadala nekom pravniku iz ju`nog
dijela baranjske `upanije.33
Za napomenuti je da je tijekom srednjeg
vijeka i odre|en broj osoba iz Slavonije stu-
dirao pravne znanosti na najuglednijim eu-
ropskim sveu~ili{tima: Padovi, Bologni i
Be~u.34 Oni su nakon {kolovanja i povratka u
svoj kraj u radu primjenjivali pravnu znanost
u obliku u kojem se primjenjivala u ostalim
zemljama mediteranskog i srednjoeuropskog
kulturnog kruga, naravno uva`avaju}i
obi~ajna prava i okolnosti svoga kraja.
Kako iz iznesenog vidimo, najve}i broj
gradova u Slavoniji u razdoblju srednjeg vi-
jeka razvio se na kulturnom tlu starih rimskih
gradova ili u njihovoj neposrednoj blizini.
Razlozi su tome vi{estruki: prije svega tradi-
cija naseljavanja u slu~aju pojedinih naselja
sve od kamenog doba pa do srednjeg vijeka.
Naime, pogodnost nekog polo`aja za naselja-
vanje dokazala se sve od pretpovijesnih vre-
mena, pa ni budu}i naseljenici nisu htjeli mi-
jenjati tako povoljne polo`aje. Nije zanema-
riv razlog ni taj {to su ru{evine rimskih
gradova obilovale ostacima kvalitetnog
gra|evnog materijala, kojega je u ovim kraje-
vima, naro~ito kamena, nedostajalo, a koji se
uz relativno malen trud mogao ponovno upo-
trijebiti. No mi{ljenja smo da je presudan raz-
log, naravno u sprezi s pogodno{}u odre|e-
nog polo`aja za naseljavanje, bilo postojanje
rimskih prometnica koje su se mogle upo-
trebljavati jo{ u srednjem vijeku.
Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002. 313
33 Firinger, Kamilo, Odvjetni{tvo u Osijeku i Slavoniji nakon
oslobo|enja od Turaka, Odvjetnik, br. 9, 1968., str. 119.
Dr. sci. MIRO GARDA[, Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek
ENTWICKLUNG DER STÄDTE IM MITTELALTERLICHEN SLAWONIEN
ZUSAMMENFASSUNG
Der Autor befasst sich in dieser Arbeit mit der Entstehung mittelalterlicher Städte in Slawonienmit besonderer Rücksicht auf die Tradition der Antike. Die größte Anzahl mittelalterlicher Städte inSlawonien, und die Situation war auch anderswo ähnlich, liegt auf dem Gebiet oder in der unmittelba-ren Nähe der ehemaligen römischen Städte.
Die Ursache dieses Phänomens war ein gut entwickeltes Verkehrsnetz, wodurch römische Städtedurchaus Europa verbunden waren und Handel, Verkehr und Militärkommunikationen ermöglicht wurden.
Darüber hinaus wussten römische Architekten eine Lokalität für künftigen Ausbau der Stadtsehr sorgfältig auswählen, wobei alle Bedingungen der Umgebung in Betracht genommen wurden.
Günstige Lokalität der Städte und die Verkehrswege, die im Mittelalter gut aufbewahrt waren, üb-ten einen Einfluss darauf aus, dass auf den Lokalitäten römischer Städte auch später das Leben weiterentwickelte.
34 Mar{avelski-Apostolova, Magdalena, o. c., str. 67. i
Dadi}, @arko, Egzaktne znanosti hrvatskog srednjovje-
kovlja, Zagreb, 1991., str. 88.
Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji
Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002.314
Zahlreich sind Beispiele solcher mittelalterlicher Städte in Slawonien und Kroatien, die auf demBoden ehemaliger römischer Siedlungen entstanden sind.
Schlüsselwörter: Slawonien, mittelalterliche Städte, römische Verkehrswege, römisches Erbe,Besiedeln.
Dr.sc. MIRO GARDA[, Faculté de droit à Osijek
DEVELOPPEMENT DES VILLES EN SLAVONIE AU MOYEN AGE
RESUME
L’auteur dans ce texte traite le sujet de fondation des villes en Slavonie au moyen âge, et ceci avecun rapport spécial sur la tradition antique. Le plus grand nombre des villes moyenâgeuses en Slavonie,ailleurs on trouve la situation similaire, ont été fondé sur l’endroit même ou bien à proximité des sites ouse trouvaient les villes romanes.
La cause la plus probable de ce phénomène était le réseau développé des routes qui liait les vil-les romaines partout en Europe, permettant ainsi le commerce et la circulation, aussi bien qu’une bonnecommunication militaire.
Les architectes romains savaient particulièrement bien choisir l’endroit où bâtir les villes en te-nant compte de toutes les conditions sur place.
L’emplacement convenable et les routes qui étaient bien conservées au Moyen âge ont fait que lavie a continué sur les cites des anciennes villes romaines.
Nombreux sont les exemples de villes médiévales en Slavonie et Croatie qui ont été bâties à l’en-droit où se trouvaient les agglomérations romaines.
Les mots-clefs: Slavonie, les villes médiévales, les routes romaines, l’héritage romain, peuple-ment
D. Sc. MIRO GARDA[, Faculty of Law in Osijek
DEVELOPMENT OF TOWNS IN MEDIEVAL SLAVONIA
SUMMARY
In this paper, the author deals with the origin of medieval towns in Slavonia with special respectto antique tradition. The majority of medieval towns in Slavonia, and the situation is similar in other re-gions, emerged either in the place or in immediate vicinity of earlier Roman towns.
The probable cause for this was a well developed road network connecting Roman towns throu-ghout Europe, serving as foundation for trade and traffic and allowing good military communications.
Aside from that, Roman architects were very skilled in choosing locations for the construction oftowns, after they had considered all conditions of the surroundings.
Favorable locations and roads which were still well preserved in the Middle Ages influence thepeople to continue life on the locations of former Roman towns.
There are numerous examples of medieval towns in Slavonia and Croatia that have been built onthe foundations of former Roman settlements.
Key words: Slavonia, medieval towns, Roman roads, Roman heritage, settling.
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 315
UDK - 949.75”1905/1906”
Izvorni znanstveni rad
Dr. sc. IVAN BALTA, docent Pedago{kog fakulteta Sveu~ili{ta Josipa JurjaStrossmayera u Osijeku
STRANA^KI ODNOSI I IZBORI U VIROVITI^KOJ @UPANIJI 1905.I 1906. GODINE
U radu su prikazani gospodarski, politi~ki i strana~ki odnosi u
Viroviti~koj `upaniji uo~i `upanijskih i saborskih izbora 1905. i 1906.
godine, na temelju arhivskih izvora i historiografije. Za razliku od prethod-
nih, rezultati izbora su imali veliku va`nost s obzirom da su promijenili na
vlasti dota{nju ma|aronsku Narodnu stranku s koalicijom hrvatsko-srpskih
oporbenih stranaka. Historiografski zna~aj je sklapanje sporazuma opor-
benih stranaka u Viroviti~koj `upaniji (gradu Osijeku), prije nego je bila
potpisana Rije~ka i Zadarska rezolucija.
Klju~ne rije~i: Strana~ki izbori, politi~ke stranke, Viroviti~ka `upanija
UVOD
O strana~kim odnosima i izborima u
Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine,
nisu vr{ena dublja arhivska i historiografska
istra`ivanja, ve} je pisano u kontekstu ukup-
nih zbivanja u Hrvatskoj i Slavoniji.
Strana~ke borbe, izbori za `upanijsku
skup{tinu, za zastupstvo grada Osijeka te za
zastupnike Sabora, rezultat su ukupnih
dru{tveno-ekonomskih, socijalnih i politi~kih
prilika u Viroviti~koj `upaniji.
Rene Lovren~i}1 se bavio pitanjem politi-
ke oko 1903. godine i “politike novog kursa”
u Hrvatskoj i Slavoniji, ali ne posebno izbori-
ma u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. go-
dine. Jaroslav [idak2 bavio se pitanjima stra-
na~kih ideologija i nacionalnim pokretom u
Hrvatskoj i Slavoniji, a o izborima u
Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
nije posebno pisao. Mirjana Gross3 se peri-
ferno doticala izbora u Hrvatskoj i Slavoniji.
U zajedni~kom radu J. [idak-M. Gross-I.
Karaman-D. [epi}4 obra|ivan je politi~ki,
ekonomski i dru{tveni polo`aj Hrvatske i
Slavonije izme|u 1860. i 1914. godine. U
njemu su pregledno obra|eni i izbori 1905. i
1 Rene LOVREN^I], Geneza politike “novog kursa”,
Zagreb, 1972., 5-110.
2 Jaroslav [IDAK, Studije iz hrvatske povijesti XIX. sto-
lje}a, Zagreb, 1973., str. 29.-45.
Jaroslav [IDAK, Jugoslavenska ideja u hrvatskoj politici
do Prvoga svjetskog rata, Enciklopedija moderna, 4-5,
Zagreb, 1967., str. 2.-17. Jaroslav [IDAK, Jugoslovenska
misao. Istorija ideje jugoslovenskog narodnog ujedinje-
nja od 1790. do 1918., Beograd, 1937.
Jaroslav [IDAK, Dru{tvene strukture i nacionalni pokre-
ti jugoslavenskih naroda uo~i I. svjetskog rata, Nastava
povijesti, 4., Zagreb, 1975., 216-226.
3 Mirjana GROSS, Povijest prava{ke ideologije, Zagreb,
1973., 224-329.
Mirjana GROSS, Dru{tveni razvoj u Hrvatskoj (od 16.
stolje}a do po~etka 20. stolje}a), Zagreb, 1981., 283.-293.
Mirjana GROSS – Agneza SZABO, Prema hrvatskome
gra|anskom dru{tvu, Zagreb, 1992.
4 Jaroslav [IDAK-Mirjana GROSS-Igor KARAMAN-
Dragovan [EPI], Povijest hrvatskog naroda g. 1860-
1914., Zagreb 1968., 1-200.
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.316
1906. godine, statisti~ki napominju}i samo
rezultate u `upanijama i gradovima. Josip
Bösendorfer5 je pisao pregledno o Slavoniji i
Osijeku, ali o izborima 1905. i 1906. godine
je samo konstatirao rezultate izbora.
O izborima u Viroviti~koj `upaniji je
sa~uvana arhivska gra|a iz Dr`avnog arhiva
u Osijeku,6 Hrvatskog dr`avnog arhiva u
Zagrebu,7 periodika iz hemeroteke Muzeja
Slavonije u Osijeku8 te objavljena historio-
grafska gra|a.
Strana~ki izbori 1905. i 1906. godine u
Viroviti~koj `upaniji, bili su veoma va`ni jer
su se de{avali u vrijeme slamanja ma|aron-
ske politike u Hrvatskoj, odnosno Slavoniji
te nastajanju tzv. politike novog kursa i djelo-
vanja hrvatsko-srpske koalicije.
Viroviti~ka `upanija je 1905. i 1906. go-
dine prostorno obuhva}ala sjeverni dio
Slavonije9 i imala svoje sredi{te u gradu
Osijeku, tada{njem jakom privrednom, poli-
ti~kom i kulturnom centru Isto~ne Hrvatske.
Strana~ki odnosi i napetosti u Viroviti~koj
`upaniji su dolazile do izra`aja povodom
kampanja za nastupaju}e izbore, {to se
doga|alo i za izbore za nove skup{tinare i
vije}nike za Skup{tinu Viroviti~ke `upanije i
Zastupstvo grada Osijeka 1905. te za izbore
novih Saborskih zastupnika 1906. godine.
Hrvatsko-srpska koalicija u Osijeku je
usvojila rezoluciju, tj. dogovor oporbenih
stranaka prije nego {to je progla{ena Rije~ka
rezolucija. U Viroviti~koj `upaniji je za izbo-
re 1905. i 1906. godine, djelovalo desetak
stranaka i koalicija s razli~itim programima i
interesima, a heterogenost stanovni{tva
Viroviti~ke `upanije u nacionalnom, konfe-
sionalnom i socijalnom pogledu, odra`avala
se na izbornu kampanju i same izbore.
Viroviti~ka `upanija je 1905. i 1906. go-
dine bila najve}a `upanija u Slavoniji i druga
po veli~ini u Hrvatskoj, a u njoj je grad
Osijek bio jedan od najsna`nijih gospodar-
skih centara Hrvatske. Iz iste su `upanije bili
veleposjednici Peja~evi}i, Prandau, Gut-
manni, Mailathi, Jankovi}i, Adamovi}i, koji
su odreda davali hrvatske banove, ministre,
vije}nike, do`upane i velike ̀ upane te sna`no
utjecali preko politi~kih stranaka na politi~ka
zbivanja u Hrvatskoj, Slavoniji i Ugarskoj.
DRU[TVENO-GOSPODARSKA SITUACIJA U VIROVITI^KOJ @UPANIJI UO^I STRANA^KIH IZBORA 1905. I 1906. GODINE
Na po~etku XX. stolje}a seoska gazdinst-
va su bila u Viroviti~koj `upaniji veoma
usitnjena, {to je ote`avalo razvoj seoskog go-
spodarstva,10 a kako je bilo preko 21% posje-
da od jednog jutra, od ~ega se nije moglo
pre`ivjeti, stanovni{tvo je bilo prisiljeno mi-
grirati u obli`nje industrijske centre11 u po-
trazi za poslom.
5 Josip BÖSENDORFER, Crtice iz Slavonske povijesti,
Osijek, 1910.
6 Dr`avni arhiv Osijek (dalje: DAO), Zapisnici grada
Osijeka za 1905. i 1906.godinu, novine: “Vjestnik `upa-
nije viroviti~ke”(dalje: V@V) za 1904., 1905., 1906. i
1907. godinu
7 Hrvatski dr`avni arhiv u Zagrebu (dalje: HDA),
Zapisnici `upanije viroviti~ke za 1905. i 1906. godinu
Saborski zapisnici za 1905. i 1906. godinu novine:
“Narodne novine” (dalje: NN) za 1904.,1905.,1906. i
1907. godinu
8 Muzej Slavonije u Osijeku, novine: “Narodna obrana”
(dalje: NO), “Slavonische Presse”(dalje: SP), “Die
Drau”(dalje: DD) i “Obzor” za 1903., 1904., 1905.,
1906. i 1907. godinu
9 Viroviti~ka `upanija je 1905. i 1906. godine na sjeveru
preko rijeke Drave grani~ila sa ugarskim `upanijama
Baranya i Somogy, na istoku preko rijeke Dunav s ugar-
skom `upanijom Bács, na jugoistoku sa Srijemskom
`upanijom, na jugu sa Po`e{kom `upanijom i na zapadu s
Bjelovarsko-kri`eva~kom `upanijom.
10 Statisti~ki godi{njak Kraljevina Hrvatske i Slavonije, I.,
1905. (Zagreb, 1913.), str. 337-340.
11 Osijek, Zagreb, Pécs, Rijeka, Vukovar, Po`ega, Brod n/S
Ograni~ene mogu}nosti zapo{ljavanja
slobodne radne snage sitnoselja~kog ili be-
zemlja{kog elementa u samoj Slavoniji, u do-
meni agrarne ili prera|iva~ke privrede, dovo-
dilo je do ekonomske emigracije u zapadne i
prekomorske zemlje.12
U Viroviti~koj `upaniji, prema podacima
Osje~ke komore, pojava tzv. seoskog proleta-
rijata zapa`ala se u ve}oj mjeri od 1870., ali
svoju kulminaciju je dosegnula 1905. godine,
nesumnjivo kao posljedica {irenja op}e
agrarne krize.13
Novine “Vjesnik @upanije Viroviti~ke”
1905. godine napominju, kako su uzroci isel-
javanja u Ameriku nedostatak kvalitetne
obradive zemlje u Hrvatskoj i Slavoniji, kao i
u Ugarskoj,14 {to zasigurno nije bio i jedini
razlog migracija stanovni{tva.
@eljezni~ke i cestovne veze Viroviti~ke
`upanije, odnosno Osijeka sa Zagrebom i
Budimpe{tom su bile veoma dobre,15 stoga je
i protok robe, kapitala i informacija toga vre-
mena bio na zavidnoj razini. Stvarnu su poli-
ti~ku mo} u Viroviti~koj `upaniji imali vele-
posjednici, industrijalci, trgovci i bankari,
kao Peja~evi}i, Normanni, Pfeifferi, Guttma-
nni…, dakle, oni koji su posjedovali gospo-
darsku i financijsku mo},16 a to su bili ujedno
i najve}i porezni obveznici Viroviti~ke `upa-
nije.17
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 317
Tablica:
Udio sitnog selja~kog posjeda u Viroviti~koj `upaniji po~etkom XX. stolje}a:
(Statisti~ki godi{njak Kraljevina Hrvatske i Slavonije, I., 1905., Zagreb, 1913.)
12 Igor KARAMAN, Iz pro{losti Slavonije, Srijema i
Baranje (studije o dru{tvenoj i gospodarskoj povijesti
XVIII-XX. stolje}a), Osijek, 1997., str. 190.
13 Spomenica trgova~ko-obrtni~ke komore za Slavoniju
(uru~ena banu Khuen Hedervaryju u Zagrebu 25. velja~e
1884.), Osijek, 1884.
14 Uzroci iseljavanja u Ameriku, Vjesnik @upanije
Viroviti~ke, (Osijek), br. 8., 15. travnja 1905., str. 77.
(…Za mjesec sije~anj 1905. izdano je u Hrv. i Slav. 2.775
putnica u Ameriku. Iste godine iz Ugarske oti{lo je 20.000
ljudi … a uzroci su seljenja po ministru Hegedi{u, po-
manjkanje zemlje…)
15 Povoljna `eljezni~ka sveza izmedju Osijeka i Zagreba te
Osieka i Budimpe{te
Na pruzi Osiek-Dalj-Vinkovci-Brod-Zagreb... s nastavkom
za Rijeku...,
Narodna obrana (Osijek), 20. III. 1905.
16 56 najve}ih poreznih obveznika Viroviti~ke `upanije i
grada Osijeka, V@V (3), 1. V. 1906., str. 2.
17 DAO, Veliki porezni obveznici grada i `upanije, V@V, br.
3., 1. velja~e 1906., 21.
Gospodarski problemi u Viroviti~koj
`upaniji, bili su samo dio op}e politi~ke kri-
ze, kojima se “Slavonische Presse” bavila ne-
koliko mjeseci 1905. godine, pi{u}i o tome u
svojim ~lancima u nastavcima pod naslovom:
“Hrvatska i Slavonija i kriza”.18
U Osijeku se 1904. godine poku{alo otva-
ranjem trajne izlo`be Slavonskog gospodar-
skog dru{tva, barem donekle ubla`iti gospo-
darstvena kriza.19 Hrvatsko trgova~ko dru{tvo
“Merkur” iz Osijeka {irilo je svoje podru`-
nice po `upaniji, poku{avaju}i za{tititi
doma}e trgova~ke namje{tenike od tu|inaca
te otvaranjem 1905. godine mu{ke trgova~ke
{kole, pored ve} postoje}e `enske trgova~ke
{kole, u cilju da dru{tvo stvori doma}e trgo-
va~ke kadrove.20
Bile su stalne pritu`be slavonskih pri-
vrednika Zemaljskoj vladi u Zagrebu, na opa-
snost od strane konkurencije, koja je i u
Viroviti~koj `upaniji prisutna.21
U Viroviti~koj ̀ upaniji su unato~ privred-
noj krizi, djelovale stare i otvarale se nove
tvornice 1905. godine.22 Pored toga svilo-
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.318
Tablica: Petnaest od pedeset{est najve}ih godi{njih poreznih obveznika Viroviti~ke `upanije 1906. godine
18 Unsere wirtschaftlichen Verhältuise, Slavonische Presse,
(Essegg), nr. 186., 15. September 1905., str. 1.
Kroatien-Slavonien und die Kriese, Slavonische Presse,
(Essegg), nr. 222., 28. Septemeber 1905., str. 1. i 2.
Kroatien-Slavonien und die Kriese, Slavonische Presse,
(Essegg), nr. 240., 19. October 1905., str. 1.
19 Trajna gospodarska izlo`ba Slavonskog gospodarskoga
dru{tva u Osijeku, Vjesnik @upanije Viroviti~ke, (Osijek),
br. 1., 1. sije~nja 1905., str. 11.
(…sve~ano je izlo`bu otvorio dru{tveni predsjednik preuz-
vi{eni gospodin ministar Ervin pl. Cseh prigodom
dru{tvene glavne skup{tine dne 29. kolovoza 1904., a
izlo`eni su strojevi, proizvodi, reklame tvrtki…)
20 Trgova~ke, obrtni~ke, gospodarstvene vijesti, Vjesnik @upa-
nije Viroviti~ke, (Osijek), br. 3., 1. velja~e 1905., str. 31.
(…Hrvatsko dru{tvo “Merkur”, tekom 1904. povisio je broj
podru`nica u \akovu, Na{icama, Slatini i Virovitici (sa 12
na 18)…osnovalo trgova~ku {kolu kako bi se suprotstavio
namje{tenju tu|inaca u trgova~kim poslovnicama…)
21 Trgova~ke, obrtni~ke i gospodarske vijesti, Vjesnik @upa-
nije Viroviti~ke, (Osijek), Br.5., 1. o`ujka 1905., str. 51.
(…Zemaljski savez hrvatsko-slavonskih industrijalaca
saop}io je vis. vladi: da doma}oj industriji cementa prije-
ti opasnost od stranog natjecanja…)
22 Trgovina i obrt, Vjesnik @upanije Viroviti~ke, (Osijek), br.
7., 1. travnja 1905., str. 75.
(…Zemaljski savez hrv. i slav. Industrijalaca (predsjednik
Gvido vitez Pongratz za obranu interesa…)…kao
“Tvornica kemi~ih produkata” g. Adlera i “Osje~ka tvor-
nica {e}era”, te “Tvornica `igica” g. Adama Reisnera, a
Milan i Dragan Turkovi} u Kutjevu namjeravaju osnivati
“Tvornicu vo}nih konzervi”.
gojstvo je u Viroviti~koj ̀ upaniji ve} bilo raz-
vijeno, a seljaci su bili va`ni kooperanti
proizvodnje.23
Radni~ki {trajkovi su u Viroviti~koj `upa-
niji bili vrlo ~esti. Tako su zabilje`eni {traj-
kovi u Osijeku me|u radnicima, prvenstveno
u tvornici `igica ve} na po~etku 1904. godi-
ne,24 da bi 1905. godine pre{li u generalni
{trajk u trajanju od jednog tjedna, a o ~emu
su osje~ke novine Slavonische Presse napisa-
le seriju ~lanaka.25 Istina, osje~ke novine su
se nerado izja{njavale o socijalnom karakteru
{trajka i vrlo oprezno se odnosile prema rad-
ni~kom {trajku, koji se zbio u Osijeku u
svibnju 1905. godine.26
Usporedo s organiziranjem {trajkova, or-
ganizirale su se i djelovale politi~ke stranke u
Viroviti~koj `upaniji, a kada je u Zagrebu
odr`an Kongres socijalno-demokratske stran-
ke u Hrvatskoj, u njegov glavni odbor od deset
ljudi u{li su i ljudi iz Viroviti~ke `upanije.27
Politi~ke su stranke u Viroviti~koj ̀ upani-
ji svojim opredjeljenjima bile podijeljene,
djeluju}i uglavnom preko svojih novinskih
glasila. Novine “Narodna obrana” su reagira-
le gotovo na svako skrnavljenje i podjelu
“hrvatskog korpusa”, kao i na razne protuhr-
vatske napise u doma}em i stranom tisku.28 S
druge strane, novine “Die Drau”, “Slavoni-
sche Presse” i “Vjestnik `upanije
viroviti~ke”, ostale su na politi~kim pozicija-
ma aktualne tada{nje “ma|aronske” vlasti.
Kako su s pravom novine “Narodna obra-
na” sumnjale da pojedine osje~ke novine
imaju privilegije, posebno u informacijama o
novim predstoje}im izborima, svojim su se
napisima okomile na njih, posebno na
“Slavonische Presse”.29
Na samom po~etku 1905. godine u
Viroviti~koj `upaniji su se desile promjene
koje bitnije ne}e promijeniti politi~ki odnos i
utjecaj stranaka na politi~ka zbivanja.
“Slavonische Presse” su donijele vijest od 24.
sije~nja 1905. godine da nema promjena, jer
je ban Teodor Peja~evi} ostao banom, grado-
dona~elnik Konstantin Graff je tako|er ostao
gradona~elnikom, ali je umjesto velikog
`upana Viroviti~ke ̀ upanije Chavrata, postao
novi veliki `upan Antun Mihalovi}.30 U
Viroviti~koj `upaniji postojalo je staro i novo
plemstvo, koje je aktivno u{lo u sve pore po-
liti~kog i javnog `ivota cijele `upanije.31
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 319
23 Svilogojstvo Hrvatske i Slavonije, Vjesnik Viroviti~ke
`upanije, (Osijek), br. 9., 1. svibnja 1905., str. 91.
(…proizvodnja svilenih ~ahura… u Viroviti~koj `upaniji
za 1904. Vrijedno 62.000 Kruna, u Po`e{koj 63.000 K.,
Srijemskoj 275.000 K., Bjelovarsko-Kri`eva~koj 9.000
K., Zagreba~koj 8.000 K. i Vara`dinskoj 3.000 K. U Vir.
`up. na jednog svilogojca otpada 6 dudovih stabala…)
24 [trajkovi u Osijeku, Narodna obrana (Osijek), 27. II. 1904.
25 Generalstreik in Esseg, Slavonische Presse, (Essegg), nr.
107., 10. Mai 1905., str. 1.
(napisana je serija ~lanaka o generalnom {trajku u Osijeku,
od broj 107. do broja 112.)
26 Generalni {trajk u Osieku, Narodna obrana (Osijek), 9.
V. 1905.
“...Za sada vlada u gradu mir. U gradskim se tvornicama
nigdje ne radi. Kako doznajemo zatvorene su gostione u
Strossmayerovoj ulici... Na `abnjaku je postavljena jedna
satnija vojni~tva... Molimo s toga na{e pretplatnike, da se
strpe, te da razumiju na{e sadanje neugodno stanje...”
27 Kongres soc.-dem. stranke u Hrvatskoj, Narodna obrana
(Osijek), 6. IV. 1904. (u Glavni odbor Socijadem. stranke
iz Osijeka je u{ao Kolari})
28 Slavonski jezik, Narodna obrana (Osijek), 28. IV. 1905.
“…Austrijsko ministarstvo trgovine izdalo je ovih dana
novi brzojavni red za Austriju. Tu se izmedju ostalog
pro{iruje krug jezika u kojima se brzojavke smiju primati,
na arabski, japanski, perzijski, bugarski i slavonski jezik.
U hrvatskom se je jeziku moglo ve} i dosada brzojavljati.
Jo{ malo pa }e to u~eno ministarstvo dozvoliti brzojavke i
na tirolskom jeziku…”
29 Kako duboko mo`e pasti {mok, Narodna obrana
(Osijek), 1. V. 1905.
“….Odkako je osje~ki reptilski list Slavonische Presse
ugledalo svietlo svieta, bio je uviek na sramotu novinstva,
koji je ~ast, zna~enje i dostojanstvo novinstva kompromi-
tovao i prostituisao u svakom svom broju…”
30 Obergespan Anton v. Mihalovich , Slavonische Presse,
(Essegg), nr. 19., 24. Jänner 1905., str. 3. …herr
Obergespan Anton v. Mihalovich… …herr Obergespan
Levin v. Chavrat (Culturchef)… …Banus Herrn Dr.
Theodor Grafen Pejacsevich… …Bûrgermeister Graff…
31 Cathalogus Nobilium `upanije viroviti~ke (izra|eno 31.
octobra 1785.), Vjesnik Viroviti~ke `upanije, (Osijek), br.
12, 15. lipnja 1905., str. 125.
(…plemi}i-velika{i 1745-1846. Viroviti~ke `upanije:
Erdõdy, Pejacsevich, Prandau, Adamovich, Mihalovich,
zatim; Crnojevi}, Zombori, Tu{kaj, Delimani}, Odoba{i},
STRANA^KI ODNOSI UVIROVITI^KOJ @UPANIJI POVODOM IZBORA 1905. GODINE
Nakon {to je 1895. godine donesen Zakon
o ure|enju gradskih op}ina,32 grad Osijek je
izdvojen iz @upanije i neposredno podre|en
Zemaljskoj vladi u Zagrebu. Istim je zako-
nom regulirano i aktivno bira~ko pravo na te-
melju kojih su vr{eni izbori 1905. i 1906. go-
dine.
U Hrvatskoj i Slavoniji prema pisanju no-
vina “Die Drau”, djelovalo je 1905. godine
desetak oporbenih stranaka, a neke od njih
bile su vrlo aktivne u Viroviti~koj `upaniji.33
Novine “Die Drau” su informirale kako
su po~etkom 1905. godine “mladi politi~ari”
osnovali dvije nove stranke: “Selja~ku stran-
ku” i “Naprednu stranku”, te u komentaru na-
pominju, kako je svrha stranaka zalagati se za
privredni i intelektualni napredak seljaka pro-
tiv dominacije veleposjednika, ali i protiv-
ljenje programu “Obzor-stranci”.34 U politi~-
kom programu principi “Napredne stranke”
poklapali su se i s programskim principima
“Narodne stranke” i politikom Hrvatskog
dr`avnog sabora.35
Prema izvje{}ima sa sjednica `upanijskih
odbora, financijsko je stanje u Viroviti~koj
`upaniji po~etkom 1905. godine bilo solid-
no. Na istim sjednicama izra`avale su se
strepnje zbog aktivnosti oporbenih stranaka
te je tako u izvje{}u sa sjednice @upanijskog
odbora 29. prosinca 1904. godine bilo nave-
deno: “Na{e opozicionalne stranke se jo{te
sla`u i razla`u. Iz Hrvatske stranke prava ili
tzv. Obzora{a istupi{e nekoji mladi te osno-
va{e Naprednu stranku. Glasilo ove stranke
biti }e Pokret, a stranci pripadaju g. Pasari},
dr. Lorkovi} i dr. … sami priznaju {to }e biti
sada sa Obzorom i njegovom dru`icom
Narodnom Obranom“.36 Nadalje, isti list se
osvrnuo i na ulogu drugih stranaka na pro-
storu Viroviti~ke ̀ upanije, navode}i: “Nekoji
opet opozicionalci kaputa{i osnova{e
Selja~ku stranku, na ~elu je stranke Stjepan
Radi}. Ta selja~ka stranka, kojoj je svrha bra-
niti selja{tvo, ne}e ni da ~uje o spasonosnosti
Napredne, Obzora{ke stranke i drugih.
Nekoji opet, koji bi tako|er rado bili pro-
maknuti do takve znamenitosti, ho}e da
ustroje Sredi{nju stranku. Za nekoje poznate
opozicionalce ka`e se da se pribli`uju
Narodnoj stranci. I tako dalje i tako dalje, pa
treba li boljeg dokaza protiv na{ih opozicio-
nalaca“.37
Vladaju}a Narodna stranka, pripremaju}i
se za skore strana~ke izbore u Viroviti~koj
`upaniji, ugledala se na djelovanje Kossut-
hove stranke na izborima u Ugarskoj, koja je
uspjela pobijediti na izborima i za razliku od
suparni~ke Liberalne stranke dobiti veliku
ve}inu glasova.38 Po pisanju “Die Drau”, u
Hrvatskom dr`avnom saboru nije postojao
blok oporbe, a po pisanju novina “Obzor”,
Narodna stranka je ostala jedina snaga, koja
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.320
Kne`evi}, Kosi}, Po`gaj, Kas, #ajkovi}, Joanovi},
Zaborski, Nenadovi}, Salopek, Kezmarski, [u{kovi},
Jurkovi}, Demeli}, Lakato{, Lo{onci, Beniczky, Maren~i},
Bo{njak, Brki} i td…. Od 1848. prekinut je upis novih
plemi}a, a od `upana Teodora Peja~evi}a i pod`upana
Levina Chavraka ne vode se zapisi plemstva na latinskom
nego na hrvatskom jeziku …)
32 Ferdo ^ULINOVI], Dr`avnopravna historija jugosla-
venskih zemalja XIX. i XX. vijeka, Zagreb, 1953., str. 137.
33 Die wiederauferstehung der Rechtspartei, Die Drau, nr.
35. (5610), 19. 03. 1905.
(…djeluje desetak nezavisnih stranaka osim vladaju}e
Narodne stranke i oporbene stranke: Star~evi}eva pra-
va{ka stranka, Katoli~ka stranka, Hrvatska prava{ka
stranka, Napredna stranka, Radikalna stranka, Socijalo-
demokratska stranka, Selja~ka stranka, Prava{ka stranka
i Kr{}ansko-socijalna stranka…)
34 Neue Parteibildungen, Die Drau, (Essek), nr. 2. (5578), 3.
01. 1905.
35 Das wahre politische Programm, Die Drau, (Essek), nr. 4.
(5580), 8. 01. 1905.
36 Razne vijesti, Vjesnik @upanije Viroviti~ke, (Osijek), br.
1., 1. sije~nja 1905., str. 1.
37 Razne vijesti, Vjesnik @upanije Viroviti~ke, (Osijek), br.
1., 1. sije~nja 1905., str. 2.
38 Die Kossuth Partei, Slavonische Presse, (Essegg), nr. 51.,
3. März 1905., str. 1.
(Original Correspodenz der “Slav.Presse”, Budapest, 2.
März 1905.)
je uspjela posti}i novu nagodbu s
Ugarskom.39
Opisuju}i htijenja seljaka i novih poli-
ti~kih stranaka u Viroviti~koj `upaniji “Die
Drau” je zagovarala kako ta ista htijenja
mo`e ostvariti vladaju}a “Narodna stranka”
sa svojim banom Peja~evi}em: “Seljaci `ele
nezavisnost u svim granama dr`avnog ̀ ivota.
Oni `ele rije{iti pitanje jezika, zastave i nam-
je{tenja Hrvata u zajedni~kim uredima. To su
ciljevi i grofa Peja~evi}a. Ali mlada gospoda
ne `ele se priklju~iti stranci, ~iji je vo|a ban
grof Peja~evi}. Mlada gospoda `ele dalje bez
bana i `ele ~initi suprotno od onoga {to ban
ho}e. Oni `ele imati svoj nezavisan stav i
predbacuju Narodnoj stranci da to nije nikada
imala. Oni se ne `ele priklju~iti ve}ini, nego
manjini. Uvjet uspjeha temelji se na demo-
kraciji, a mladi vjeruju da }e na tom demo-
kratskom temelju biti izabrano 40 najvje{tijih
politi~ara na saboru u Budimpe{ti. Mlada go-
spoda se zala`u za ujedinjenje Dalmacije sa
Hrvatskom i Slavonijom, a to je postulat
Narodne stranke. Te{ko}e u vezi s ujedinje-
njem nisu u Budimpe{ti, nego u Be~u i
Dalmaciji. Mlada gospoda prebrzo i nepro-
mi{ljeno ulaze u vatru. Politika je te{ka um-
jetnost i temelji se na velikom iskustvu”.40
Od ~etrdesetorice zastupnika u budim-
pe{tanskom zajedni~kom saboru Viroviti~ka
`upanija, po pisanju novina “Die Drau”, zbog
svojih neaktivnosti nije imala nikakve koristi
te je predlagala reviziju njihovog djelova-
nja.41
Novine “Slavonische Presse”, opravdava-
ju}i “teku}u” vlast, napominju kako je opor-
ba u Viroviti~koj `upaniji u krizi te se treba
pripremati za izbore.42 Nadalje, kako je u
Viroviti~koj `upaniji kaos u oporbi jer se
javljaju neke nove organizacije i sekta{enja u
strankama,43 te stoga treba ustrajati i apelira-
ti na druge novine i `upanijske politi~are da
kona~no ne{to u~ine.44
Neke stranke su se 1905. godine u `upa-
niji reorganizirale, kao Nezavisna stranka,
koja je osnovala svoj sto`er i kabinet u svrhu
predstrana~kog djelovanja.45
I oporba se poku{avala organizirati i za-
jedni~ki djelovati te je u tu svrhu zakazala za
4. srpnja 1905. godine zajedni~ku konferen-
ciju hrvatskih i srpskih vode}ih oporbenih
politi~ara, kako bi se dogovorili za predsto-
je}e izbore.46
Novine “Slavonische Presse”, kao glasno-
govornik narodnih interesnih i politi~kih kru-
gova u Viroviti~koj `upaniji, sumnjale su u
odlu~nost i ujedinjenje oporbe za predstoje}e
izbore47 te smatrale da su oporbenjaci vrlo
glasni i skloni izazivanju krize vlasti te podu-
piranju {trajkova u Osijeku. Oporba se po
istim novinama, okupljala oko novina
“Obzora” i nazivala ih Obzora{ima,
Star~evi}ancima i Domovina{ima …Die
Obzora{en, die Star~evi}aner und Domovi-
na{en-Gruppe der Rechtepartei werben also
an ihren alten Programmen…48
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 321
39 Landtag (Dr`avni sabor), Die Drau, (Essek), nr. 6.
(5582), 12. 01. 1905.
(…nagodbom je omogu}eno unapre|enje zemlje,
pove}anje ~inovni~kih pla}a, novac za preure|enje svih
grana uprave i za unapre|enje dr`avne privrede,
pove}anje nov~anog iznosa na 60.000 kruna za kulturno-
nastavni program…)
40 Ein schmerzhajtes Vergnûgen, Die Drau, (Essek), nr. 15.
(5591), 31. 01. 1905.
41 Die vierzig Schweiger (40 {utljivaca), Die Drau, nr. 47.
(5621), 16. 04. 1905.
42 Die Opposition und die Kriese, Slavonische Presse,
(Essegg), nr. 114., 18. Mai 1905., str. 1. i 2.
43 Lokal-Nachrichten “Entdeckte Organization”, Slavonische
Presse, (Essegg), nr. 116., 20. Mai 1905., str. 2
44 (Molimo za ustrajnost), Slavonische Presse, (Essegg), nr.
117., 21. Mai 1905., str. 2.
45 Unabhängigheitspartei und Kabinetsbildung, Slavonische
Presse, (Essegg), nr. 127., 26. Mai 1905., str. 1. i 2.
46 Lokal-Nachrichten “Eine Konferenz der Opposition”,
Slavonische Presse, (Essegg), nr. 136., 15. Juni 1905., str. 3.
“…Oppositionellen fûr den 4. Juli alle opositionell gesinn-
ten Kroaten und Serben Slavoniens zu einer in Essegg ab-
zuhaltenden Konferenz…”
47 Einigung der Oppsitions ?, Slavonische Presse, (Essegg),
nr. 139., 18. Juni 1905., str. 1.
48 Einigung der Opposition, Slavonische Presse, (Essegg),
nr. 139., 18. Juni 1905., str. 1.
Pi{u}i o Stjepanu Radi}u, narodnja~ke
novine “Die Drau” su hvalile smjer njegove
politike u “Selja~koj stranci”, dr`e}i je real-
nom politikom, suprotstavljenoj
“Obzora{ima” i shva}anju da se “na temelju
nagodbe mo`e sklopiti jedan pozitivan po-
sao”.49
Mladi su se obzora{i u Viroviti~koj `upa-
niji odvojili od mati~ne stranke te ustrojili
novu “Naprednu stranku”, jer nisu bili zado-
voljni “Strankom prava”, {to su i pokazali
svojim bu~nim nastupima na pu~kim skup{ti-
nama diljem `upanije, kao npr. u Valpovu i
Donjem Miholjcu.50
Nadalje, novine “Slavonische Presse” su
donijele vijest da je u Osijeku odr`ana konfe-
rencija oporbe iz cijele Slavonije. Na konfe-
renciji su oporbenjaci, po pisanju istih novi-
na, namjeravali Osijek pretvoriti u centralni
sto`er oporbe, a koji }e se zvati “Hrvatska na-
cionalna ljevica”. Takva je ujedinjena oporba
po svom zacrtanom programu trebala “smrvi-
ti” vladaju}u Narodnu stranku.51 I sljede}i su
dan novine “Slavonische Presse” upozorava-
le na “Slavonsku oporbenu stranku”, koja je
mogla zaprijetiti na sljede}im izborima,
sude}i barem po zaklju~cima sa svoje opor-
bene konferencije.52
Uredni{tvo “Slavonische Presse” je
poku{avalo svojim naslovima 1905. godine,
proniknuti u zbivanja koja su politi~ki, odno-
sno strana~ki zadesila Viroviti~ku `upaniju,
nazivaju}i ista zbivanja politi~kom krizom53
te se povezati s krizom u Ugarskoj,54 te silnim
gospodarskim problemima koji su zadesili
~itavu Monarhiju.55 Razloge pisanja o istim
problemima, novine “Slavonische Presse” ot-
krivaju u svom ~lanku od 16. studenog 1905.
godine, pod naslovom “Borba protiv
Narodne stranke”, misle}i pri tom i na nacio-
nalne oporbene stranke hrvatsko-srpske koa-
licije.56
Novine “Vjesnik `upanije viroviti~ke”,
negodovale su zbog pisanja “Narodne obra-
ne”, u kojem su prema svom mi{ljenju, htje-
le radi izbora u Valpovu trgu izlo`iti ruglu
“magjarone valpova~ke”.57
U Viroviti~koj `upaniji su bile vrlo jake
ideje Star~evi}a. Suprotstavljaju}i se
ma|aronskoj politici novina “Die Drau”,
smatrale je {tetnom i nepromi{ljenom politi-
kom.58
Po~etkom 1905. godine a`urirane su iz-
borne liste, {to se ~inilo svake godine zbog
promjena koje su se de{avale uslijed novih
ljudi u sticanju izbornih prava i brisanju s iz-
borne liste onih ljudi koji nisu bili vi{e me|u
`ivima.59
U Viroviti~koj `upaniji su pod utjecajem
politi~kih gibanja,60 dnevne novine bile u suko-
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.322
49 Ein edles Brûderpaar (Plemenita bra}a), Die Drau,
(Essek), nr. 16. (5591), 2. 02. 1905.
50 Razne vijesti, Vjesnik @upanije Viroviti~ke, (Osijek), br.
2., 15. sije~nja 1905., str. 19.
(…mladi obzora{i ustrojili su novu Naprednu stranku na
~ijem ~elu su bili: dr. Lorkovi}, Heimrl, dr Poljak i dr….)
51 Von den Matadaren der Esseker Opposition…,
Slavonische Presse, (Essegg), nr. 151., 5. Juli 1905., str. 2.
52 Die Oppositionallen Slavoniens, (zatim na drugoj strani-
ci:) Ûser die Konferenz, Slavonische Presse, (Essegg), nr.
152., 8. Juli 1905., str. 1.
53 Kroatien-Slavonien und die Kriese, Slavonische Presse,
(Essegg), nr. 159., 14. Juli 1905., str. 1. i 2.
54 Magyaren und Kroaten, Slavonische Presse, (Essegg), nr.
164., 20. Juli 1905., str. 1.
55 Kroatien-Slavonien und die ungarische Kriese,
Slavonische Presse, (Essegg), nr. 184., 12. August 1905.,
str. 1. i 2.
56 Der Kampf gegen die Nationalpartei, Slavonische Presse,
(Essegg), nr. 263., 16. November 1905., str. 1.
57 Dopisi, Vjesnik @upanije Viroviti~ke, (Osijek), br. 6., 15.
o`ujka 1905., str. 62.
58 Star~evi}aner und die 48-er (Pripadnici Star~evi}a i politi-
ke ’48.g.), Die Drau, (Essek), nr. 26. (5601), 26. 02. 1905.
59 Revizija izbornih lista, Narodna obrana (Osijek), god. 4.,
br. 1., 2. I. 1905.
“od 1. sie~nja do 30.sie~nja svake godine imadu ob}. po-
glavarstva sastaviti: 1.iskaz onih osoba, koja su od lanjske
revizije izborne listine polu~ila svojstva...aktivno izborno
pravo...”
60 DAO, Zapisnici gradskog poglavarstva Osijeka, 1905.,
knjige 4.
Sjednice; 29. I., 28. I., 3.V., 30. V., 28. VI., 21. VII., 29. VIII.,
17. X., 1. XII., 12. XII., 18. XII.
bima, podr`avaju}i svoje politi~ke opcije.
Posebno je bio izra`en sukob izme|u
“Narodne obrane” sjedne strane i “Slavonische
Presse” i “Die Drau” s druge strane.61
Novine “Narodna obrana” je u prolje}e
1905. godine zlonamjerno konstatirala, kako
se “Die Drau” okrenula k oporbi, ali ne hrvat-
skoj ve} ma|arskoj.62
Prema svojim politi~kim opcijama o po-
jedinim doga|ajima, novine u Osijeku su na-
padale jedna drugu, kao {to su ~esti bili na-
padi na “Narodnu obranu” od strane
“Vjesnika @upanije viroviti~ke”63 i “Glasnika
biskupije djakova~ke”.64
Politi~ko raspolo`enje u Viroviti~koj
`upaniji odi{e `eljom za novim izborima, pa
su se tako ~esto u tisku toga vremena nalazi-
li i la`ni napisi o novim izborima, ali i kon-
statacije kako je oporba nejedinstvena te
kako je vlast kompromitirana.65 Zagreba~ke
“Narodne novine” ~esto su demantirale takve
vijesti kao preuranjene i neto~ne.66
U Viroviti~koj `upaniji je prisutan i stalni
me|unacionalni naboj izra`en kroz novinsku
polemiku, posebno hrvatskih s njema~kim67 i
ma|arskim nastojanjima.68
Protunjema~ko raspolo`enje u Viroviti~koj
`upaniji je bilo izra`eno u “Narodnoj obrani”,
glasilo koje se smatralo ~istim hrvatskim li-
stom i zastupnikom hrvatskih interesa u
Viroviti~koj `upaniji i gradu Osijeku.69
Za izbore koje su po “Narodnoj obrani”
trebali uslijediti, izra`avala se velika zabrinu-
tost zbog tada{njeg trenda iseljavanja hrvat-
skog stanovni{tva,70 kao i za ste~ena prava vi-
rilista u skup{tini Viroviti~ke `upanije, me|u
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 323
61 Slavonische Presse se ljuti, Narodna obrana (Osijek), 2.
I. 1905.
“…Slavonische Presse se ljuti na bo`i}ni ~lanak Narodne
obrane da je uredni{tvo Slav.Presse nazvano [larafija..”.
62 Drau je uz opoziciju, Narodna obrana (Osijek), 3. IV.
1905.
“…Na{a Die Drau okre}e se “na lievo”, k opoziciji, ali ne
k hrvatskoj, nego k magjarskoj... Drau napu{ta svoje ges-
lo “Immer mit der Regierung” samo onda kada se opozi-
cija sprema na vladu. Tako i parcovi bje`e s ladje, koja
tone, pa plivaju k drugoj, koja sigurno plovi. Plivaj Dravo,
plivaj !…”
63 Listovi koji politiziraju, Narodna obrana (Osijek), 3. I.
1905.
“...Potamnila bi onda i slava ~ovjeka, politi~ara, urednika
“Vjestnika `upanije viroviti~ke” dra Kri`a.. bavi se stra-
na~kim pitanjima i zlorabi organ `upanije u korist jedne
stranke- za ma|aronsku politiku, a njih podupiru samo oni
listovi, koji `ive od zemaljskoga imetka a njihovi se poli-
ti~ari regrutiraju iz ~inovni~kih redova, iz redova ljudi,
koji se bave magjaronskom politikom samo za pla}u...”
64 Nepo{tena polemika, Narodna obrana (Osijek), 7. I.
1905.
“…Poznati furtima{ Dragutin Jaki} donio je napokon u
Glasniku biskupije djakova~ke niz ~lanaka protiv na{ega
lista..”.
65 Novi izbori, Narodna obrana (Osijek), 10. I. 1905.
“…Ju~er nam je stiglo iz Zagreba iz pouzdana vrela viest, da
}e hrvatski sabor biti razpu{ten te razpisani novi izbori...
Pita se kako }e vlada “dobre i po{tene uprave” provesti
prve ob}e izbore.. Pod tom firmom proveli su se izbori u
Daruvaru, Iloku, Doljnjem Miholjcu, pa smo mogli kon-
statirati da se ti izbori ne razlikuju ni po ~emu od izbora
u vrieme Khuenovo... Dok u opoziciji su takvi odno{aji u
ovom ~asu ne mo`e se od novih izbora o~ekivati nikakvi
znatniji rezultati...”
66 Razpust Sabora i novi izbori, Narodna obrana (Osijek),
11. I. 1905.
“…Narodne novine demantiraju Narodnu obranu o novim
izborima... Agramer Tagblatt javlja, da }e razpust hrvat-
skog sabora usliediti na zahtjev magjarske opozicije...”
67 Die Drau i hrvatska doljnjogradska ~itaonica, Narodna
obrana (Osijek), 14. I. 1905.
“…Drau se zahvaljuje skup{tini hrvatske ~itaonice jer je
~itaonica odlu~ila abonirati novinske blizance Drau i i
Hrvatstvo. Drau je plitkoumna jer ~itaonice to ~ine zbog
debate...”
Slavonische Presse naziva Zagreb, Osijek i Djakovo Agram,
Essek i Djakovar, Narodna obrana (Osijek), 26. I. 1905.
68 Hrvati viroviti~kog kotara tra`e od hrvatske vlade da zat-
vori ~etiri magjarske {kole..., Narodna obrana (Osijek),
20. I. 1905.
69 Samo njema~ki, Narodna obrana (Osijek), 7. II. 1905.
“…Ovih dana opet vidjamo na oglasnim stupovima i po
uglovima poliepljene plakate i to samo na njema~kom
tekstu... Mi dr`imo da se takve povrede hrvatskog jezika
ni po strancu a kamo li po doma}im ljudima, koji ovdje
`ive i svoj kruh slu`e, nikako trpjeti ne bi smjele...”
70 Manija za Amerikom, Narodna obrana (Osijek), 7. II.
1905.
“…Pi{e Obzor iz Banovine, da je tamo zavladala opet
prava manija za Amerikom, navlastito medju selja~kim
svietom. Ljudi se bezobzirce zadu`uju i razprodaju svoje
gospodarstvo, te nastoje da odu preko mora...”
kojima su bili Peja~evi}i, Jankovi}i,
Normanni, Mailathi i Gutmanni.71
Zabrinutost se izra`avala ~ak i za hrvat-
skog bana grofa Teodora Peja~evi}a, kojeg je
“Narodna obrana” vidjela kao ma|arona i
veoma opasna za hrvatske politi~ke interese,
jer kako list navodi: “sam sebe isti~e kao na-
rodnog ~ovjeka, da vodi sabor hrvatski opa-
snim i ne patrioti~nim putem, te da ne mari
hrvatske zastupnike pretvoriti u Ko{utove
skutono{e”.72
Broj je izbornika pove}anjem stanov-
ni{tva u Viroviti~koj `upaniji stalno rastao,
tako da je broj izbornika od 1904. na 1905.
godinu narastao na 32 izbornika.73
REZULTATI IZBORA 1905. GODINEZA SKUP[TINU VIROVITI^KE@UPANIJE
Za Skup{tinu kao najvi{e zakonodavno ti-
jelo Viroviti~ke `upanije i Gradsko zastupst-
vo Osijeka, trebalo je 1905. godine odr`ati
izbore, jer je starim skup{tinarima i zastupni-
cima isticao mandat.
Prema zapisnicima gradskog zastupstva,
grad Osijek je 1905. godine imao desetak lju-
di u Gradskom poglavarstvu i tridesetak za-
stupnika u Gradskom zastupstvu, kojima je
obi~no predsjedao veliki `upan, slu`beno
zvan veliki `upan Viroviti~ke `upanije i slo-
bodnog kraljevskog grada Osijeka.74 U listo-
padu 1904. godine, poslije velikog `upana
Chavraka Letovani~kog, za novog velikog
`upana imenovan je Antun pl. Mihalovich.
“Narodne novine” od 19. VIII. 1904. go-
dine, navele su, da su za predstoje}e izbore
1905. godine za Viroviti~ku `uapniju i grad
Osijek, izabrana izborna povjerenstva.75
Izbori za skup{tinske vije}nike Viro-
viti~ke `upanije, odr`ani su 5. svibnja 1905.
godine u svih {est kotara, stoga {to je {estgo-
di{nji mandat biv{ih vije}nika istekao te je
bilo tako otvoreno 32 mjesta za nove skup{ti-
nare. U kotaru Osijek pristupilo je izborima
419 izbornika za 7 skup{tinskih vije}nika,
\akovu 218 izbornika za 6 vije}nika,
Donjem Miholjcu 176 izbornika za 3
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.324
71 Viriliste `upanijske skup{tine viroviti~ke, Narodna obra-
na (Osijek), 9. II. 1905.
“…Narodne novine ogla{uju popis svih veleporeznika
`upanije viroviti~ke koji imadu virilno pravo glasa na
`upanijskoj skup{tini... (Rudolf grof Normann Ehrenfel{ki
pla}a u `upaniju 52.844 Kruna, dr. Theodor grof
Pejacsevich Viroviti~ki 42.026 K., biskup Josip Juraj
Strossmayer 38.081 K., Ladislav grof Mailath Szekhelyski
26.295 K., Elemer pl. Lankovich-Beszan 25.149 K.,
Gustav grof Normann Ehrenfel{ki iz Bizovca 24.143 K.,
Aladar grof Jankovich iz Cabune 18.746 K., Ladislav grof
Jankovich iz Gradine 15.096 K., Pavao grof Pejacsevich
Viroviti~ki iz Podgora~a 11.395 K., baruni Eduard,
Vilmo{, Ladislav i Alfred Gutmann svaki sa 11.251 K. i
t.d.)…”
72 Hrvatska i Ugarska, Narodna obrana (Osijek), 20. II.
1905.
73 Broj izbornika raste, Narodna obrana (Osijek), 13. II.
1905.
“….Prema novim izbornim listinama za izbore narodnih
zastupnika imade u IV. izbornom kotaru –Osiek gornji
grad 1.083 izbornika, naprama 1.042 od pro{le godine; u
V. izbornom kotaru –Osiek doljnji, tvrdja, i novi grad –724
izbornika, naprama 711 u pro{loj godini...”
74 Dr`avni arhiv Osijek, Zapisnici gradskog zastupstva
(Osijek) za 1905.
“…na sjednici 29. I. 1905. prisutni: veliki `upan Viroviti~ke
`upanije Antun pl. Mihalovich, od strane gradskog pogla-
varstva: gradona~elnik Konstantin Graff, tajnik Belaj~i}
(Ivo Domanovac), upravitelj gradskih da}a Martin
Predragovi}, ra~unarski revident Makso Pichler, ra~unar-
ski savjetnik Vilim Krklju{, fizik dr. Ferdo Knopp,
nadin`injer Kosta ^utukovi}, perovo|a Jovan Bo`i} (od
29. VIII. perovo|a je dr. Rudolf Erben), kapetan Eugen
Gayer, i gradski vije~nici Nikola Virovac, dr. Antun
Hrabal...”
“…od strane gradskog zastupstva: Gjuro Aliu{, Josip
Dressner, Ferdo Fabing, Izidor Frank, Antun Friml, Franjo
Gollnhoffer, Dragutin Hudetz, Dragutin Laubner, Adam
pl. Reisner, Franjo Schmidt, Josip Sedlakovi}, Koloman
pl. [epper, dr.Hugo Spitzer, dr.Julijo Springer, Matija
Türk, Stjepan Wein, Oskar Weiszmayer, Viktor ̂ erny, Josip
Firinger, Ignjo Frey, Stjepan Gröger, Franjo Kiss, Eduard
Koller, Luka Mesarovi}, Vaso Mua~evi}, Jozo Radanovi},
Teodor Tranger i Ivan Braun, Nikola Plav{i}, Eugen
Selzer, [andor Popovi}, Franjo Grau, Vaso Gjurgjevich,
dr. Eduard Kri`, Josip Metzing, Filip Spitzer, Dragutin pl.
Bartholovich Tenjski (neposredno prije sjednice umrli
vije}nici @iga Wokaun i Stjepan Heim )….”
75 Izborna povjerenstva, Narodne novine, 19. VIII. 1904.
…za grad Osijek izborna povjerenstva: za I. izborni{tvo;
predsjednik Dragutin Bartolovi}, te ~lanovi: Julije Sorger,
Mijo Rajal, P. Ore{kovi}, M. Zimmer i I. Hudovsky, za II.
izborni{tvo; predsjednik dr. H. Spitzer, te ~lanovi: Josip
Nessl, A. Fischbach, I. Hamilton, A. Friml i Ti{man, za
III. izborni{tvo; predsjednik Gjuro Aliu{, te ~lanovi: I.
Frey, D. Erben i I. Miller…
vije}nika, Virovitici 125 izbornika za 5
vije}nika, Na{icama 98 izbornika za 6
vije}nika i Slatini 80 izbornika za 5
vije}nika.76
Od 32 nova izbornika, izabrano je jeda-
naest s veleposjeda ili posjeda (1 veleposjed-
nik, 5 posjednika, 1 vlastelinski nadzornik, 1
vlastelinski upravitelj, 1 vlastelinski ravnatelj
i 1 upravitelj parne pilane), deset su izborni-
ka izabrani iz crkvenih redova (3 `upnika, 4
paroha, 1 protoprosviter, 1 gvardijan samo-
stana i 1 upravitelj `upe), {est izbornika su
izabrani iz redova sudova (1 upravitelj suda,
1 kotarski sudac, 3 odvjetnika i 1 mjernik), te
pet vije}nika koji su izabrani iz redova po-
ljodjelaca i obrtnika (3 poljodjelca,1 obrtnik i
1 ljekarnik). Istovremeno, iz redova izborni-
ka Viroviti~ke `upanije, bijahu izabrana i dva
zastupnika za Sabor u Zagrebu (dr. Milan pl.
Maksimovi} i dr. Antun [varcmajer).
Pored novih izbornika za skup{tinu
Viroviti~ke `upanije, ostalo je nadalje egzi-
stirati “staro” poglavarstvo s administraci-
jom, velikim `upanom Antunom pl.
Mihalovi}em, pod`upanom Zvonimirom
@epi}em i tajnikom Julijem Hõckerom te
vije}nicima kojima nije istekao mandat.
Kako su veliku ve}inu na novim izborima
odnijeli izbornici veleposjeda i crkve, kon-
zervativci ili dotada{nja politika vladaju}e
stranke, ostala je i dalje na vlasti u @upaniji
viroviti~koj “stara politi~ka garnitura”, odno-
sno Narodna stranka.
IZBORNA KAMPANJA I IZBORI ZASABORSKE ZASTUPNIKE UVIROVITI^KOJ @UPANIJI 1906.GODINE
Proljetno zasjedanje Skup{tine Viro-
viti~ke `upanije, poslije svibanjskih izbora,
odr`ano je 15. lipnja 1905. godine u Osijeku,
a na kojoj su dominirale gospodarske teme i
izgradnja prometnica.77 Tijekom 1905. godi-
ne, odr`ano je desetak sjednica gradskog za-
stupstva78 s uobi~ajenim temama prora~una,
prometnica i izbora. Sve je ukazivalo na to da
se gotovo ni{ta ne doga|a te da se nastavlja sa
starom politi~kom praksom.
Oporba se prvi puta poku{ala objediniti u
Osijeku te se dogovoriti oko svoga zajed-
ni~kog djelovanja za nastupaju}e saborske iz-
bore.79 ^ak je nekoliko puta “Narodna obra-
na” upozoravala na vrijeme i mjesto oporbe-
nog sastanka.80
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 325
76 Razne vijesti, Vjesnik Viroviti~ke @upanije, (Osijek), br.
10., 15. svibnja 1905., str. 98.
(Rezultati izbora 5. svibnja 1905.g. po kotarima: kotarOsijek (Dimitrije pl. Mihalovi}, veleposjednik, dr. Milan
pl. Maksimovi}, odvjetnik i zastupnik, Mladen ]iri}, pa-
roh, te posjednici: Lovro Strauss, Dragutin Hohenberger,
Stjepan Haas i Franjo Sigvist), kotar \akovo (dr. Antun
[varcmajer, odvjetnik i zastupnik, Vladoje ^a~inovi}, vla-
stelinski ravnatelj, Josif Simi}, paroh, te posjednici po-
ljodjelci: Ivan Bogdanovi}, Jakov Friedrich i Franjo
Freihaut), kotar Doljnji Miholjac (Stjepan Horvat, po-
darhi|akon i `upnik, Bela #a~inovi}, posjednik i Dragutin
Kreppe, vlastelinski nadzornik), kotar Virovitica (dr.
Milovan Gavran~i}, odvjetnik, Milutin Mitrovi}, paroh,
Osvald Sajko, `upnik, Franjo Hartzer, obrtnik i Eugen
Grûnwald, vlastelinski upravitelj), kotar Na{ice (Simo
Lucari}, kotarski sudac, o. Bruno Kova~evi}, gvardijan
samostana, Aleksandar Popovi}, paroh, Vilim Schlegl,
mjernik, Vilim Rothberg, ravnatelj parne pilane i Stevo
Prodanovi}, op}inski upravitelj), kotar Slatina (Atanasije
Zor~i, protopresviter, Andrija Ciprijanovi}, `upnik, dr.
Mirko Ko{uti}, upravitelj kotarskog suda, Vladimir Ki{,
upravitelj `upe i Mirko Gûrth, ljekarnik)
77 Proljetna skup{tina @upanije viroviti~ke, Narodna obra-
na (Osijek), 19. VI. 1905.
“...Kr.zemaljska vlada odobrila je zaklju~ak `upanijske
skup{tine o subvencioniranju uzkotra~ne `eljezni~ke pru-
ge Võrõs-majur-Orahovica-Vo}in-Drenovac sa 200.000 K
iz ¾ odkupa javnih radnja, koja se subvencija povisuje na
350.000 K, ako koncesionari izgrade i prugu Beli{}e-
Osijek. Prva od ovih pruga ve} je u izgradnji i biti }e jo{
ove godine predana javnom prometu…”
78 DAO, Zapisnici gradskog poglavarstva Osijeka, 1906.
Knjige 2.
Sjednice; 1. II., 9. III., 2. IV., 23. V., 31. V., 27. VI., 31. VII.,
10. IX., 19. IX., 26. XI.
79 Uo~i sastanka hrvatske opozicije iz Slavonije, Narodna
obrana (Osijek), 28. VI. 1905.
“…Po{teni hrvatski patriote u Osieku pronadjo{e potre-
bom, da se sastanu pouzdanici svih hrvatskih opozicio-
nalnih frakcija iz Slavonije na pouzdani dogovor, koji }e
se odr`ati dne 4. srpnja t. g. u Osieku…”
80 U~estnike sastanka ure~enog na 4. srpnja, Narodna obra-
na (Osijek), 30. VI. 1905.
“…molimo, da nam kretom po{te jave svoj dolazak, jer }e
za brojne u~estnike imati razne pripreme poduzeti. Nu`dno
nam je s toga neobhodno znati broj u~estnika. Sastanak }e se
odr`avati u dvorani svrati{ta Rajal. Saziva~i….”
Kona~no je u Osijeku 4. srpnja 1905. go-
dine odr`an sastanak pouzdanika oporbenih
stranaka u Slavoniji, gdje je na prijedlog dr.
Vladimira Kova~evi}a na skup{tini oporbe-
nih stranaka za predsjednika bio izabran dr.
Dragutin Neumann, za potpredsjednika
Milko Cepeli} i tajnika Milan [ari}. Na sa-
stanku su primljene i izglasane rezolucije, i
to: da se skup nazove “Hrvatskom zdru`e-
nom opzicijom”, a da njen organ budu novi-
ne “Narodna obrana”. Rezolucija81 se sasto-
jala od tri dijela:
I. O politi~kom polo`aju Hrvatske, II. O
izbornoj organizaciji, i III. O izbornom spo-
razumku sa Srbima.
Rezolucijom se izra`avalo nezadovo-
ljavstvo polo`ajem Hrvatske, Slavonije i
Dalmacije u dualisti~koj monarhiji te se
izra`avala potreba da se oporbene stranke
zdru`e za vrijeme izbora, da vladaju}a
“Narodna stranka” nije ostvarila hrvatske in-
terese te da sa srpskim oporbenim strankama
sura|uje kako bi se dobili izbori.
Sastanku oporbenih stranaka u Osijeku su
prisustvovali i narodni zastupnici “Hrvatske
stranke prava” dr. August Haramba{i}, Janko
[a{el i Stjepan Zagorac.
Pronjema~ke i proma|arske novine i
stranke optu`ivali su sastanak i rezoluciju
oporbenih stranaka u Osijeku za slavonski
partikularizam.82
@upanijski i gradski zastupnici se o sa-
stanku oporbenih stranaka nisu javno izja-
{njavali,83 pa je stoga te{ko pretpostaviti nji-
hove te`nje i stavove. Osje~ke novine “Die
Drau” tako|er su pisale o skupu oporbenih
stranaka u Osijeku, ali da ne znaju pravu
svrhu skupa oporbenih stranaka te su prenije-
le u svoj list ~lanak iz “Narodne obrane”…
“da je te{ko otkriti zbog ~ega je odr`ana kon-
ferencija. Vjerojatno zbog osnivanja nove
stranke u cilju provo|enja hrvatskih i slavon-
skih interesa za ostvarenje hrvatskog dr`av-
nog prava”.84
Rezolucija oporbenih stranaka, donesena
je u Osijeku ranije nego {to je izglasana i ob-
javljena Rije~ka rezolucija,85 koja }e postati
okosnicom nove politike u Hrvatskoj i
Slavoniji.
Prvi rezultati izbora u susjedstvu
Viroviti~ke `upanije, odnosno u Vukovaru,
bili su porazni za udru`enu oporbu, jer su
neki njihovi kandidati na izborima bili
pora`eni.86 Rezultati, po pisanju “Narodne
obrane”, nikoga nisu iznenadili jer izbori nisu
bili ve} 30 godina, a u ~itavoj Slavonijii je
bila jaka “Narodna” ma|aronska stranka.
U Osijeku je 23. XI. 1905. godine87
odr`ana redovna jesenska skup{tina
Viroviti~ke `upanije pod predsjedanjem veli-
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.326
81 Sastanak pouzdanika opozicionalnih stranaka u Slavoniji,
Narodna obrana (Osijek), 4. VII. 1905.
“…Na prijedlog dr.Jan~ikovi}a izabran je u`i centralni od-
bor za izbore a u koji su u{li saziva~i sastanka: dr. A.
Bedeni}, Josip Horvat, dr. V. Kova~evi}, dr. D. Neuman,
dr. Franjo Papratovi}, Milan [ari}, Antun Zelenka i
Franjo Mudrov~i}…”
82 Slawonische Wirtschaft, Narodna obrana (Osijek), 12.
VII. 1905.
“…Iza posljednjeg sastanka podmetnuli su nam zagre-
ba~ki i osje~ki magjaronski listovi, da smo mi po~eli {iriti
nekakav slavonski partikularizam. Mi smo tu podvalu
odma najodlu~nije od sebe odbili, premda moramo priz-
nati, da je i u nas od neko doba porasla na{a “slavonska”
samosviest i na{ “slavonski” ponos….”
83 Sjednica gradskog zastupstva, Narodna obrana (Osijek),
22. VII. 1905.
“…Sjednici je predsjedao na~elnik K.Graff, te vie~nici:
Aliu{, ^erny, Dresner, Hudetz, Frey, Gollnhoffer,
Gjurgjevi}, Ki{, Laubner, Mesarovi}, Mua~evi},
Radanovi}, Sedlakovich, Selzer, Kajetan pl. Seper, dr.
Spitzer, Philip Spitzer, dr. Springer, Tranger i Wein, te re-
ferenti senatori Virovac, dr. Hrabar kao bilje`nik, pero-
voeja Bo`i}, ^utukovi} i grad. fizik Knopp…”
84 Eine Oppositionelle Parteiersammlung in Essek (Skup
oporbenih stranaka u Osijeku), Die Drau, nr. 79. (5651),
2. 07. 1905.
85 Rie~ki zaklju~ci (Rie~ka rezolucija), Narodna obrana
(Osijek), 5. X. 1905.
86 U Vukovaru (Ju~era{nji izbori), Narodna obrana
(Osijek), 10. XI. 1905.
“…U Vukovaru je ju~er izabran za narodnog zastupnika
vladinovac (magjaron) Otto pl Kraj~inovi} sa 523 glasa,
proti kandidata hrvatske i srbske opozicije dru.Ivanu
Pale~eku…”
87 Jesenska skup{tina `upanije viroviti~ke, Narodna obrana
(Osijek), 23. XI. 1905.
kog ̀ upana Antuna pl. Mihalovi}a, a na kojoj
su prevladavale to~ke dnenog reda o potrebi
izgradnje {kola, cesta i `eljeznica, uop}e se
ne obaziru}i na izbornu kampanju i izbore.
Jo{ jednom u 1905. godini, list “Narodna
obrana” je pisala i pri`eljkivala izbore88 u
Hrvatskoj, a za koje je procjenjivala da }e biti
va`niji od svih dosada{njih.
Zbog nestabilnog politi~kog stanja u dvoj-
noj Habsbur{koj monarhiji 1905. godine, sta-
novni{tvu Hrvatske i Slavonije obra}alo se
novinama nekoliko oporbenih stranaka svo-
jim proglasom “Narode !”,89 a u kojem se
obja{njavalo politi~ko stanje u Hrvatskoj,
opasnosti koje su stajale pred zemljom te po-
trebi koaliranja oporbenih stranaka. Pamflet
je zavr{avao potpisima Sredi{njeg odbora
koalirane hrvatske i srpske oporbe, a pri ~emu
nije posebno spominjala slavonska oporbena
organizacija. Uredni{tvo “Narodne obrane”90
je smatralo da se slavonska oporbena organi-
zacija nije spominjala stoga {to je to koalicija
srpskih i hrvatskih oporbenih stranaka, a sla-
vonska oporbena organizacija nije stranka ve}
sastavni dio iste koalicije.
U sije~nju 1906. godine su objavljene
prve saborske izborne liste kandidata,91 protiv
koje su bili oporbeni prvaci, vi|eniji gra|ani
Viroviti~ke `upanije i grada Osijeka.
Ma|aroni Osijeka su pokrenuli pod
vodstvom dr. Huga Spitzera, vlasnika i ured-
nika narodnja~kog ma|aronskog lista
“Osje~ki Tjednik”, nove ma|aronske listove
po Hrvatskoj i Slavoniji, posebno u
Vara`dinu.92 Osje~ki list “Narodna obrana”
dobila je novog protivnika u listu “Osje~ki
Tjednik”,93 uz “Slavonsche Presse”,
“Vjestnik `upanije viroviti~ke” i “Die
Drau”.94
U Viroviti~koj `upaniji je 1905. i 1906.
godine bilo mnogo propagatora ma|arskog
jezika i kulture, ali i politi~kih nastojanja oko
ideje velike Ma|arske.95
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 327
88 Izbori, Narodna obrana (Osijek), 5. XII. 1905.
“...Budu}i pak izbori bit }e mnogo va`niji i te`i od svih do-
sadanjih...”
Pripreme za budu}e saborske izbore, Narodna obrana
(Osijek), 12. XII. 1905.
89 Narode (koalicija potpisana 11. XII. 1905. u Zagrebu),
Narodna obrana (Osijek), 14. XII. 1905.
“…Potpisale su koalirane stranke: Hrvatska stranka pra-
va (Grga Tu{kan, dr. August Haramba{i}, Stjepan
Zagorac), Hrvatska napredna stranka (dr. Ivan Lorkovi},
Josip Pasari}), Srbska narodna samostalna stranka
(dr.Bogdan Medakovi}, Svetozar Pribi~evi}), Srbska na-
rodna radikalna stranka (dr.Nikola Gjurgjevi}, Jovan
Jovanovi}), Socijalno-demokratska stranka (Vitomir
Kora~, Vilim Buk{eg) a za sve ostale izvan stranaka potpi-
sao je dr.Franjo Poto~njak…”
90 Osvrt na saborsko zasiedanje (Osiek, 16. prosinca),
Narodna obrana (Osijek),16. XII. 1905.
“… Pitaju nas na vi{e strana, za{to se u proglasu, {to ga
prekju~e donosimo, ne spominje posebno organizacija
hrvatske udru`ene opozicije u Slavoniji? Proglas je izdan
u ime koalicije hrvatskih i srbskih opozicionalnih stra-
naka, koja su proglas podpisale, pak po{to slavonska
oporbena organizacija ne reprezentira posebnu stranku,
to se samo sobom razumjeva, da je spomenuti proglas iz-
dan u ime oporbenih koaliranih stranaka Slavonije…”
91 Osje~ke izborne liste, Narodna obrana (Osijek), 25. I.
1906.
“…U IV. i V. izbornom kotaru izra`eni su prigovori prema
saborskoj izbornoj listi, jer neki nisu stekli izborno pravo,
neki nisu hrvatski zavi~ajnici, neki su u~itelji ma|arskih
{kola, neki ne pla}aju 30 K izravnog poreza, sedmorica
nisu navr{ili 24 godine i td…”
92 Opet magjaronski list, Narodna obrana (Osijek), 11. II.
1906.
“...Osje~ki Tjednik popularizira program... Kako ~ujemo i
vara`dinski magjaroni ne }e da zaostanu za osje~kim, pa
pokre}u takodjer tjednik. –Blago narodu!…”
93 Politi~ko ~edomorstvo, Narodna obrana (Osijek), 15. II.
1906.
“…Najnoviji Messija magjaronske stranke, njezin reorga-
nizator i popularizator “izvan parlamenta” g.dr.Hugo
Spitzer, za~eo je u do sada nepoznatom prilogu novi poli-
ti~ki program…”
94 Mutna “Drau”, Narodna obrana (Osijek), 16. II. 1906.
“...Njoj i njenim gosama puna su usta patriotizma, ali kad-
god hrvatska neodvisna, nepodmitljiva i po{tena {tampa
odlu~no ustane proti {iriteljima magjarizacije, onda
“Drau” izlazi na mejdan juna~ki, pa ili tudjinske slavite-
lje uzimlje u za{titu ili ih sokoli na njihovim kukavnim i
protunarodnom djelovanju...”
95 Nastavnik – propagator magjarskog jezika, Narodna
obrana (Osijek), 13. II. 1906.
“…^ini se da je g.Baru{i}, najnoviji propagator
magjar{tine kod nas, mislio onako furtim uvesti u prepa-
randiju magjarski jezik, a da javnost ne zna, pa se ~udi,
kako smo mi doznali njegov postupak u toj njegovoj “ple-
menitoj” raboti za koju }e dobiti; valjda orden, kad sami
u~itelji u zavodu za to nisu znali...”
[to se ti~e jezika, stanje je bilo komplek-
sno, pa je tako “Narodna obrana” zagovarala
da se treba boriti za narodni jezik, ne precizi-
raju}i je li to hrvatski, hrvatsko-srpski ili sla-
vonski jezik.96
Uredni{tvo “Narodne obrane” se naruga-
lo proma|aronskim listovima u Osijeku,
zbog svojih prilago|avanja op}im prilikama i
zakulisnim igrama, pa je tako napomenulo
kako }e se “Die Drau” pretvoriti u veliki
dnevnik “Gross Kroatien”, “Slavonische
Presse” u “Neue freie kroatische Presse”, dok
}e se “Osje~ki Tjednik” pretvoriti u
“Hrvatsko Uzkrsnu}e”.97
U Viroviti~koj `upaniji su se i{~ekivali
saborski izbori te je tako “Narodna obrana”
napomenula, da bi izbori mogli biti svakako
prije 19. svibnja, jer bi do tada trebali biti iza-
brani i novi delegati za zajedni~ki sabor u
Pe{ti.98
Kona~no je donesena odluka bana da se
izbori trebaju obaviti 3., 4. i 5. svibnja 1906.
godine,99 pa su tako u Viroviti~koj `upaniji
za I. i II. osje~ki kotar, bili izvje{eni izbori za
3. svibnja 1906. godine. U oporbenim novi-
nama je pored upozorenja za izbore, bilo na-
pisano geslo: “Da sru{imo magjarone! Da iz-
voj{timo ob}e pravo glasa i slobodu izbora !”
Istoga dana izi{le su obavijesti, da }e na
izborima u kotaru Osijek I., predsjednik iz-
bornog odbora biti gradski vije}nik Antun
Hrabal, a u kotaru Osijek II., predsjednik }e
izbornog odbora biti gradski senator Nikola
Virovac.
Za kandidate “Narodne” ma|aronske
stranke bili su u osje~kim kotarima istaknuti
Gjurkovi} i Cseh. Kandidati su istaknuti i u
kotarima oko Osijeka. Tako je za kotar
Na{ice napomenuto da }e se s programom
vladine stranke kandidirati ban grof Teodor
Peja~evi}, dok }e oporba nastojati staviti
svog oporbenog kandidata.
U kotaru Valpovo su bila istaknuta tri
kandidata; grof Gustav Norman kao zagovor-
nik vladine Narodne stranke, njegov brat grof
Rudolf Norman kao oporbeni kandidat i grof
Lorkovi} kao vo|a tamo{nje Napredne stran-
ke. U \akovu je bio istaknut vladin kandidat
“Narodne stranke” dr. Antun [varcmajer, a
oporba je nastojala staviti svoga kandidata.
U “Narodnoj obrani” od 24. travnja 1906.,
izi{le su dvije liste kandidata za izbore: “kan-
didati zdru`ene hrvatske i srbske opozicije” i
“magjaronski kandidati u Slavoniji”. Prema
tim prvim listama “udru`ena srpska i hrvatska
opozicija” je istakla svoje kandidate samo u
Dalju (Jovo Magara{evi}) i Vukovaru (dr. Ivan
Pale~ek), dok su ma|aronski kandidati, odno-
sno kandidati “Narodne stranke” istaknuti u
\akovu (dr. Antun [varcmajer), Na{icama
(ban Teodor Peja~evi}), Vuki (Pi{ta Barlovi}),
Dalju (Milan pl. Maksimovi}), Vinkovcima
(dr. Stjepan Tropsch) i Nu{tru (Florian
^in~ek).
Izbornu akciju oporbenih stranaka za
Slavoniju vodio je jo{ od prosinca 1905. go-
dine Odbor koalirane srpske i hrvatske opor-
be u Zagrebu (tajnik prof. Josip Pa{ari}).100
Najbli`e Viroviti~koj `upaniji, kandidati
“Star~evi}anske hrvatske stranke prava”, bi-
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.328
96 Za hrvatski jezik, Narodna obrana (Osijek), 18. II. 1906.
“..Dodjemo u trgovinu, kavanu i gostionu, posluga je pre-
te`no njema~ka, dok je prije isklju~ivo bila tu|a. Za {to? I
opet zato, jer za volju konobara, konobarici i slugama za-
tajujemo svoj jezik i govorimo tudjim. Dvadeset, trideset,
~etrdeset godina, dapa~e mal ne ~itav viek provedu kod
nas tudjinci, steknu ovdje, nekako se domognu polo`aja i
ne znaju – ni rie~i hrvatski...”
97 Iz novinarskog svieta, Narodna obrana (Osijek), 27. II.
1906.
98 Novi izbori u Hrvatskoj, Narodna obrana (Osijek), 10.
IV.1906.
“...Prema tomu mogli bi na{i se novi izbori obaviti najka-
snije u razdoblju od 8. do 15. svibnja...”
99 Novi izbori razpisani na dan 3.,4.i 5. svibnja, Narodna
obrana (Osijek), 23. IV. 1906.
“...za kotare Osijek I., Osijek II., Zagreb I., Zagreb II.,
Zagreb III., Po`ega, Gar~in, Virovitica, Slatina, Dolnji
Miholjac, Na{ice, Valpovo, Vuka, Djakovo, Nova
Gradi{ka, Dalj, Vukovar, Bo{njaci..(ukupno 55 kotara) za
3.V., za 4.V. za kotare Ilok, Vinkovci, Nu{tar, Vili}
selo...(ukupno 22 kotara), te za 5.V. za kotare Cerna,
Brod...(ukupno 11 kotara)…”
100 Na znanje, Narodna obrana (Osijek), 24. IV. 1906.
jahu istaknuti u Brodu n/S (dr. Aleksander
Horvat) i Cerni (dr. Ilija Abjani}).101
“Selja~ka stranka” je svoje pristalice
uglavnom imala na selima Viroviti~ke `upa-
nije, ali im, po pisanju novine “Die Drau”,
iste nisu davale velike perspektive u
skora{njim izborima.102
U osje~kom I. izbornom kotaru u
Gornjem gradu, @idovi, odnosno dr. Hugo
Spitzer, predsjednik “izraelitske bogo{tovne
ob}ine”, bio je za ma|aronskog kandidata
Oskara Weiszmayera. Za istog vladinog
ma|aronskog kandidata Narodne stranke bio
je i osje~ki evangeli~ki pastor Hildebrandt,
kao i sam veliki `upan Viroviti~ke `upanije
Mihalovich. Oporbena “Narodna obrana” o
Oskaru Weismayeru je napisala, kako je vla-
dina stranka “posegnula za kandidatom koji
nije sin ove zemlje, ve} se je ovamo pred par
godina iz Magjarske doselio, najbolje doka-
zuje, koliko oslona imade vladina stranka u
ovda{njem gradjanstvu”.103
U proglasu oporbene “hrvatske i srpske
koalicije” od 27. IV. 1906., bili su istaknuti
kao kandidati na izborima odvjetnici: za
osje~ki Gornji grad izvanstrana~ki kandidat
dr. Ante Pinterovi}, a za osje~ki Donji grad
dr. Vladimir Kova~evi}.104
U osje~kom Donjem gradu bio je istaknut
Bogdan Penji} kao kandidat “Narodne stran-
ke”.
U osje~kom Donjem gradu (II. izborni
kotar Osijek), kako je pisala “Narodna obra-
na” od 26. travnja 1906. godine: “slu`beni se
aparat vrlo zabrinuo za kandidata u dolnjem
gradu, pa se glavni stupovi gradskog pogla-
varstva, a na ~elu im sam na~elnik Graff, dali
na ljubaznu korte{iju medju izbornicima, ne
bi li ih osvojili za poznatog khuenovog poli-
ti~ara Gjuru pl. Gjurkovi}a, da ga bar Osijek,
dolnji grad, milostivo odr`i na politi~koj
povr{ini, kada drugi kotari nemaju volje, da
Gjurkovi}a di`u.
Kako ve} javljamo, gra|anski odbor isti~e
kandidaturu Bogdana Penji}a, upravitelja
dolnjogradske pu~ke {kole, a u slu~aju da on
ne bi bio umirovljen, voljan je ponuditi kan-
didaturu Ki{pati}u... Govorilo se i o kandida-
turi Lakstättera, ali ovaj ju je odlu~no od-
bio”.105
U utorak, 24. IV. 1906. godine, odr`ana su
u osje~kom Donjem gradu dva izborna dogo-
vora u svrati{tu “Mursa” s gradona~elnikom na
~elu, ~inovnicima i gra|anskim odborom. Na
sastanku je do{lo do polarizacije interesa, jer su
~inovnici i na~elnik Graff bili za Gjurkovi}a, a
gra|anski odbor za Peni}a te kako se nisu mo-
gli slo`iti, ostali su pri oba kandidata.
Na skup{tini gornjogradskih @idova, koju
je sazvao urednik “Osje~kog Tjednika” i
predsjednik izraeli}anske bogo{tovne op}ine
dr. Hugo Spitzer za 25. IV. 1906. godine, do-
govorili su se za kandidaturu Oskara
Weiszmayera.
Od kandidata “udru`ene hrvatske i srpske
oporbe”, dr. Ante Pinterovi} je dobio potporu
osje~kih Gornjogra|ana, a dr. Vladimir
Kova~evi} je dobio potporu osje~kih
Donjogra|ana, Novogra|ana i Tvr|e.106
U srijedu nave~er 25. IV. 1906. godine,
bio je sastanak u osje~kom Donjem gradu u
“Ta~kovi}evom” svrati{tu, na koji je do{lo
oko 60 izbornika, me|u kojima i neopredje-
ljeni Srbi na ~elu sa Vasom Mua~evi}em.
Vaso Mua~evi} je ispred Srba podr`ao kandi-
daturu Penji}a, kao i vele~asni Josip Firinger
ispred nekih gra|ana. Me|utim, u nedjelju
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 329
101 Kandidati Star~evi}eve hrvatske stranke prava, Narodna
obrana (Osijek), 25. IV. 1906.
102 Die Bauern partei (Selja~ka stranka), Die Drau, nr. 115.,
24. 09. 1905.
(…Radi} nastoji pridobiti seljake zala`u}i se za njih. Kod
nas je u posljednje vrijeme postalo moderno koketirati sa
seljacima. Ne vjerujemo u Radi}ev uspjeh, ne u dobrom
smislu, da selja~ka stranka mo`e ostvariti utjecaj u zemlji...)
103 Izborne viesti, Narodna obrana (Osijek), 26. II. 1906.
104 Proglas hrvatske i srbske koalicije, Narodna obrana
(Osijek), 27. IV. 1906.
105 Kandidati donjogradski na izborima, Narodna obrana,
26. IV. 1906.
106 @ivili na{i kandidati Dr. Ante Pinterovi} i Dr. Vladimir
Kova~evi}, Narodna obrana (Osijek), 27. IV. 1906.
29. IV. 1906. godine, na velikoj skup{tini iz-
bornih kandidata u osje~kom Donjem gradu
u Ta~kovi}evom Hotelu, Vaso Mua~evi} je
podr`ao, kao i neki drugi osje~ki ugledni
gra|ani (Franjo Altgeirer, Ivan ^aldarevi},
Lazar Bogdanovi}, Uro{ Bo{njak, dr. Ha{ter,
Franjo Mudrov~i}), kandidaturu dr.Vladimira
Kova~evi}a, te zajedno napisali i izdali pro-
glas. “Narodna obrana” je obznanila kako je
Gjurkovi} odustao od kandidature jer je po
prosudbi istih novina, vjerojatno Gjurkovi}
uvidio da nema nikakvih {ansi na izborima.
Bilo je dosta nepoznanica vezane za izbo-
re, te je od strane Neumanna, Mua~evi}a i
Sautera postavljeno pitanje smiju li ~inovnici
kao dr`avni slu`benici slobodno glasovati.
Upit je bio postavljen i upravljen na ministra
financija Wekerla i ministra trgovine
Kossutha te je s upitom posebno bilo napo-
menuto, kako su se kandidati dr. Kova~evi} i
dr. Pinterovi}, kandidirali na programu
Rije~ke rezolucije.107
“Narodna obrana” je 28. IV. 1906. napi-
sala, kako je u Viroviti~koj `upaniji postojao
izborni semitizam: “javljaju nam prijatelji iz
gornjega grada, da poznati `idovsko-magja-
ronski prvaci ovdje korte{uju sa sliede}om
parolom: Bitni `idovski interesi iziskuju, da
se svi @idovi, bez razlike stranaka politi~kog
uvjerenja i socijalnog polo`aja okupe oko
magjaronskog kandidata Oskara Weiszma-
yera i da svi kao jedna du{a na dan izbora
glasaju za njega, a proti neodvisnoga grad-
janstva dr. Anti Pinterovi}u”.
Ponovno su ispisani kandidati “udru`ene
hrvatske i srpske opozicije” za ~itavu
Hrvatsku i Slavoniju,108 gdje su se nalazila i
imena kandidata za Viroviti~ku `upaniju: ko-
tar Osijek gornji grad (dr. Ante Pinterovi},
odvjetnik u Osieku) i kotar Osijek donji grad
(dr. Vladimir Kova~evi}, odvjetnik u
Osieku), kotar Vuku (dr. Ante Bedeni}, odv-
jetnik u Osieku), Valpovu (dr. Ivan Lorkovi},
glavni urednik “Pokreta” u Zagrebu), Dalju
(Jovan Magara{evi}, paroh u ^epinu), Slatini
(dr. Pero Belobrk, odvjetnik u Bjelovaru),
Vinkovci (dr. Levin Plemi}, odvjetnik u
Vinkovcima), Vukovaru (dr. Ivan Pale~ek,
odvjetnik u Vukovaru), Nu{tru (dr. Lazo
Nikoli}, odvjetnik u Vukovaru), Novoj
Gradi{ki (dr. Erazmo Bar~i}, odvjetnik u
Rieci), Brodu n/S (Vatroslav Brli}, odvjetnik
u Brodu n/S), Po`egi (dr. Bo`o Vinkovi},
odvjetnik u Karlovcu).
Bogatiji ljudi Osijeka izja{njavali su se
ve}inom za Weiszmayera, kojem su se pri-
dru`ile ugledne obitelji, kao Plachte i Justus,
ali je “Narodna obrana” upozoravala gra|an-
stvo kako su tako u pro{losti ~inile i druge
obitelji, kao Helleri, Filleri, Obersohni,
Kerni, Bergeri i t.d. koji kada su, stekli kapi-
tal, oti{li iz Osijeka i Viroviti~ke `upanije.
Tako sude}i po tome i pristalice Weiszmayera
nije zanimao Osijek, Viroviti~ka `upanija,
niti hrvatski jezik. Da je Weiszmayer “prigr-
lio” pro{ireni program Narodne stranke, a da
sam niti ne zna hrvatski jezik. “Narodna
obrana” je upozoravala list “Slavonische
Presse”, da ne mo`e pisati kako su svi trgov-
ci i obrtnici za stranku Weiszmayera.
Izborna trka je toliko uzela maha u
Viroviti~koj `upaniji, da su pristalice
Weiszmayera “najmili 5 gostiona te ih goto-
vinom zakaparisali, da se kod njih po~am od
ponedjeljka tuma~i izbornicima najnoviji
program –nar. stranke - i to na sasvim ustopi-
pateljan na~in. Guten apetit! [mok –nû ?”109
Kandidati i njihovi sto`eri pisali su i go-
vorili svojim bira~ima o sebi i protukandida-
tima na izborima. “Narodna obrana” je pisa-
la o narodnja~kom kandidatu Penji}u:
“Sada{nji kandidat narodne stranke Bogdan
Penji} nije dorastao zada}i narodnog zastup-
nika, pa ako slu~ajno i ima sposobnosti, ali
nema mo}i, jer nije neodvisan, nego mora
tancati, kako mu oni gore sviraju”.110
Kandidati su bira~ima mnogo govorili i
obe}avali, kao dr. Ante Pinterovi}, koji je
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.330
107 Zajedni~ki ~inovnici, N.o. 27. IV. 1906.
108 Kandidati udru`ene hrvatske i srbske opozicije,
Narodna obrana (Osijek), 29. IV. 1906.
109 Izborna korupcija, Narodna obrana (Osijek), 29. IV.
1906.
110 Pouzdani sastanak u novom gradu, Narodna obrana
(Osijek), 29. IV. 1906.
upozoravao na zdrave temelje svoje stranke, a
koja se oslanjala na Rije~ku rezoluciju i na
sporazumu Hrvata i Ma|ara, kao i sporazumu
Hrvata i Srba. Pinterovi} je napomenuo kako
je on ro|eni Osje~anin i kako }e se brinuti da
Osijek bude pravi glavni grad Slavonije, da
dobije bolje `eljezni~ke prometnice i otvori
druga u~ili{ta.
Na skupu u svrati{tu Ta~kovi} pred 500
ljudi gdje je govorio Pinterovi}, pored Hrvata
nalazili su se u velikom broju Srbi i Nijemci.
U dvorani bija{e hrvatski i srpski barjak.111
Mua~evi} je izvjestio skup da su dobili odgo-
vor iz Pe{te, kako zajedni~ki ~inovnici slo-
bodno mogu glasovati. Skup je zavr{io him-
nom “Liepa na{a domovina”.
U hotelu Rajal na gornjogradskoj izbor-
noj magjaronskoj skup{tini narodnjaka, na{li
su se vi|eniji gra|ani Osijeka, kao veliki
`upan Antun pl. Mihalovich, Jonas Berger,
Otto Felliner, Isidor Frank, Anton Friml,
Josip Glad, Emerich Graf, gradona~elnik
Konstantin Graff, Emanuel Herman, Marko
Huszar, dr. Sa{a Isakovi}, Max Kraus, Karl
Laubner, dr. Ivan Neubauer, Julius Pfeiffer,
Stefan Piller, dr. Hugo Spitzer i pod`upan
Zvonimir @epi}. Penji} je na skupu izme|u
ostalog rekao, da opozicijski kandidati zane-
maruju i svoju obitelj i svoje zanimanje, a na-
rod ovakvim ljudima poklanja svoje povje-
renje, pa veli: “da se iz tog vidi, da je na{ na-
rod jo{ nezrio”. Zbog toga se uredni{tvo
“Narone obrane” okomilo na kandidata
Penji}a, za kojeg je tvrdilo da nije sposoban
izvesti “svoj program” te kako je Penji} ne-
davno “svr{iv svoj govor uzkliknuo: @ivio
preuzv. g. ban T. Peja~evi} ! – A poznavaju}i
mi Bogdana i odno{aj mu prama To{i, pita-
smo se: je li to mogu}e, kad znamo, da je
To{o onaj isti, koji je prije, a i pred godinu
dana bio!, dakle da je ban Teodor Peja~evi}
ostao i dalje ma|aron“.112 Bilo je i me|usob-
nih pritisaka i optu`ivanja pristalica razli~itih
stranaka u Viroviti~koj `upaniji.113 U takvoj
atmosferi, ~ekale su se vijesti o objavljivanju
izbora.
Napokon je “Narodna obrana” na prvoj
stranici 2. svibnja 1906. godine, pod naslo-
vom “Izbori u Osijeku” upozorila, da }e se
glasovati alfabetskim redom te da izbornici
trebaju do}i sutra na birali{ta najkasnije do 9
sati, i “ako se prvo ~itanje ne svr{i do jedan
sat, vi{e nitko ne}e mo}i glasovati, ako kod
prvog nije bio prisutan”.
Simpatizeri raznih stranaka su i dalje ~esto
preko jednih proglasa, priljepljivali druge pro-
glase. Objavljena su mjesta i vrijeme kada se
treba do}i na glasovanje, a stranke su izdavale
naputke o zajedni~kom izlasku na birali{ta.
Tako je “Narodna obrana” upozorila izbornike
dr. Pinterovi}a 2. V. 1906. godine, “da }e se iz-
bor narodnog zastupnika za osje~ki Gornji
grad obaviti sutra, tj. u ~etvrtak, u vrtu nove
pu~ke {kole u Jägerovoj ulici i to od 9 sati do
podne do 1 sat po podne”. Svi prista{e gornjo-
gradske, za dr. Pinterovi}a, trebali su se sasta-
ti do pola osam na `itnom trgu u gostionici
kod Rusa te po}i zajedno na izbore. Sli~no
tome pozivani su i ostali izbornici da u~ine u
izboru svoga kandidata.
REZULTATI IZBORA ZA SABORSKEZASTUPNIKE 1906. GODINE UVIROVITI^KOJ @UPANIJI
Izbori u Viroviti~koj `upaniji za saborske
zastupnike zavr{ili su bez izgreda, a vrlo brzo
nakon izbora bili su poznati kona~ni rezultati.
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 331
111 Izborna skup{tina u dolnjem gradu, Narodna obrana
(Osijek), 30. IV. 1906.
112 “Proganjanika” Penji}a kandidacija za sabors. poslanika,
Narodna obrana (Osijek), 1. V. 1906.
113 Magjaronske presije u dolnjem gradu, Narodna obrana
(Osijek), 1. V. 1906.
“…Izbornik Antun Zorn obe}ao je glasovati za oporbenog
kandidata dra Vlad. Kova~evi}a, pa kad su doznali mag-
jaronski korte{i obori{e se na njega, te njegovoga poslo-
davca Glûcka, koji je imao konjsku mesnicu, te nije izbor-
nik, prisili{e, da se je Zorn zaprijetio, da }e ostati bez kru-
ha, ako bude za opoziciju glasovao. Tako eto Penji}evi
korte{i shva}aju ustavnu slobodu izbora...”
Podmi}ivanje, isto N.o. “…Doznajemo iz pouzdanih izvora,
da su Weismayerovi korte{i ~etiri izbornika, dr`.~inovnika
podmitili sa 100 K u gotovu novcu, te otvorenim kreditom
za u budu}e. Podjedno su nudjali po 160 K i ostalima,
samo da ih u svoj tabor privedu…”
Ve} u petak 4. svibnja, izi{la je u
“Narodnoj obrani” kompletna lista izabranih
kandidata kao novih saborskih zastupnika.
Izbori za saborske zastupnike 1906. godi-
ne114 u 88 kotara zavr{ili su tijesnom pobje-
dom narodnjaka. Najve}i broj mandata
zadr`ala je “Narodna stranka” s 22 zastupni-
ka, potom je slijedila “Hrvatsko-srpska opor-
ba” sa 16, potom “Star~evi}eva stranka pra-
va” s 12 te izvanstrana~ki kandidati s 5 man-
data. “Hrvatskoj selja~koj stranci” nije
ubilje`en niti jedan mandat.
U Osijeku (Gornjem gradu) pobjedu je
odnio izvanstrana~ki kandidat dr. Ante
Pinterovi}, a u Osijeku (Donjem gradu) pob-
jedu je odnio kandidat “Narodne stranke”
Bogdan Penji}, koji je ubrzo postao disident
iste stranke. Kao saborski zastupnik dr.
Pinterovi} je zamijenio biv{eg saborskog za-
stupnika Ervina pl. Cseha, a Penji} je zamije-
nio biv{eg zastupnika Ivana pl. Adamovi}a.
U ostalim izbornim kotarima Viroviti~ke
`upanije pobijedili su kandidati ma|aronske
“Narodne stranke”: u Valpovu (grof Gustav
Normann), Vuki (dr. Stjepan Barlovi}),
\akovu (dr. Antun [varcmajer), Dalju (dr. M.
Maksimovi}), Donjem Miholjcu (Levin
^avrak-Letovani~ki) i Na{icama (dr. Teodor
grof Peja~evi}).
Izbori u kotaru I. osje~kog Gornjeg grada
su zavr{ili pobjedom oporbenog izvanstra-
na~kog prvaka dr. Pinterovi}a, koji je dobio
419 glasova u odnosu na ma|aronskog kan-
didata “Narodne stranke” Weiszmayera, koji
je dobio 313 glasova. Pinterovi} je sa 105
glasova vi{e bio izabran za saborskog zastup-
nika, konstatirao je predsjednik izborne ko-
misije dr. Hrabal. Izbori u kotaru II. osje~kog
Donjeg grada su zavr{ili pobjedom ma|aron-
skog prvaka “Narodne stranke” Penji}a, koji
je dobio 255 glasa u odnosu na oporbenog
kandidata dr. Kova~evi}a, koji je dobio 250
glasova, konstatirao je predsjednik izborne
komisije Virovac.115 Penji} je pobijedio s 5
glasova vi{e i postao saborski zastupnik.
Prema kona~nim podacima izbora,116 novi
je Sabor bio sastavljen od ~etiri koalicije ili
stranke: “Koalirana hrvatska i srbska oporba”
dobila je 32 mandata (Hrvatska stranka prava
14, hrvatski oporbenjaci izvan stranaka 6,
Hrvatska napredna stranka 2, Srbska radikal-
na stranka 4 i Srbska samostalna stranka 6),
“Star~evi}eva hrvatska stranka prava” 18
mandata, Oporbenjaci izvan stranaka 4 i
“Narodna stranka” 34). Dakle, na izborima
za novi Sabor, oporba je dobila 61,36%, a do-
tada{nja vladina “Narodna stranka” je dobila
38,64%. Prema izborima za Sabor, bilo je za-
stupnika po nacionalnoj strukturi: 65 Hrvata,
22 Srbina i 1 Nijemac. (u “Hrvatskoj i srbskoj
koaliciji” bilo je 22 Hrvata i 10 Srba, u
“Star~evi}evoj hrvatskoj stranci prava” svih
18 su bili Hrvati, u “Narodnoj stranci” bilo je
22 Hrvata i 12 Srba, a izvanstrana~kih je bilo
3 Hrvata i 1 Nijemac).
Prema vjeroispovjesti u novom Saboru
bilo je: 62 katolika, 24 pravoslavca, 1 mojsi-
jevac i 1 protestant (u “Hrvatskoj i srbskoj
koaliciji” bilo je 22 katolika i 10 pravoslava-
ca, u “Star~evi}evoj hrvatskoj stranci prava”
bilo je 18 katolika, u “Narodnoj stranci” bilo
je 19 katolika, 14 pravoslavaca, 1 mojsijevac,
a izvanstrana~kih je bilo: 2 katolika, 1 pra-
voslavac i 1 protestant). Viroviti~ka `upanija
u Hrvatskom saboru je imala same ma|arone
“Narodne stranke”.117 Izbornici u slavonskim
`upanijama s gradovima Osijekom i
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.332
114 Saborski zastupnici, Narodna obrana (Osijek), 4. V.
1906.
115 Refleksija k izborima u Osieku, Narodna obrana
(Osijek), 4. V. 1906.
116 Novi sabor, Narodna obrana (Osijek), 8. V. 1906.
117 Koga zastupaju magjaroni? (rezultati izbora 1906. godi-
ne), Narodna obrana (Osijek), 11. V. 1906.
Rezultati izbora 1906. godine za zastupnike u Sabor
Tablica: Broj zastupnika po strankama iz `upanija i gradova
u Saboru prema izborima 1906. godine
Zemunom, odabrali su 24 narodnjaka
(ma|arona) i 11 oporbenjaka, a Hrvatska je s
gradovima Zagrebom i Vara`dinom odabrala
13 narodnjaka (ma|arona) i 40 oporbenjaka.
Viroviti~ka `upanija dobila je osam za-
stupnika, a grad Osijek dva zastupnika u
Hrvatsko-slavonskom saboru, dakle ukupno
10 zastupnika. Od deset zastupnika je samo
jedan zastupnik bio izvanstrana~ki, a 9 za-
stupnika je pripadalo “Narodnoj (ma|aron-
skoj) stranci”. Ban je bio iz Viroviti~ke `upa-
nije, biran kao zastupnik u kotaru Na{ice bez
protukandidata. Prema profesiji u novi Sabor
u{lo je najvi{e odvjetnika, posjednika i
sve}enika.118 Novi Hrvatski sabor zasjedao je
prvi put u novom sastavu 9. svibnja 1906. go-
dine i za predsjednika izabrao Bogdana
Medakovi}a, a za prvog potpredsjednika dr.
Milu Star~evi}a i drugog potpredsjednika dr.
M. Grahovca. Ban Teodor grof Peja~evi} iz
Viroviti~ke `upanije je pro~itao kraljevski
reskript i otvorio zasjedanje Sabora, na ko-
jem je izvr{en izbor saborskih tijela. Izabrana
su i tzv. nova ~etrdesetorica za zajedni~ki
Sabor u Pe{ti, a me|u njima bijahu i dvoje iz
Osijeka: dr. Ante Pinterovi} i Bogdan Penji},
koji je u me|uvremenu postao disident
“Narodne stranke”.119 Novine “Narodna
obrana” su negodovale {to je na svibanjskim
izborima, promijenjena narodnja~ka vlada i
sastav Sabora, a da su i nadalje u `upanijama
veliki ̀ upani ostali u ma|aronskoj “Narodnoj
stranci”, kao u Viroviti~koj `upaniji. Unato~
tome {to je i sam ban Teodor grof Peja~evi}
istupio iz “Narodne stranke” te sklopio dogo-
vor s “rezoluciona{ima”, smatralo se da je
ostao ma|aronom. Isti list je konstatirao: “Ne
mo`e se to pak dopustiti, protiv toga morala
bi i trebala hrvatska javnost ulo`iti najod-
lu~niji prosvjed, proti anomalije, da nadalje
uz rezoluciona{ku narodnu vladu ostaju mag-
jaronski veliki `upani”.120
Poslije izbora nisu prestale strana~ke ak-
tivnosti u Viroviti~koj `upaniji te je 21. listo-
pada 1906. godine u osje~kom Donjem gradu
osnovana “Hrvatska stranka prava”, nepo-
sredno poslije {to je osnovana ista stranka u
osje~kom Gornjem gradu.121
Izbori za Sabor su obavljeni u ~itavoj
Hrvatskoj i Slavoniji,122 s uo~ljivim rezultat-
skim promjenama, pobjedom oporbenih stra-
naka i njihove nove respektabilne uloge u
Hrvatskom dr`avnom saboru od 1906. godi-
ne. Izborna pobjeda 1906. godine dovela je
“Hrvatsko-srpsku koaliciju” na vlast u
Hrvatskoj i Slavoniji, a “Narodnu stranku”
premjestila u oporbu. U Viroviti~koj `upaniji
izborima 1905. i 1906. godine }e i dalje
“Narodna stranka” ostati na vlasti, ali znatno
oslabljena, {to }e biti po~etak propasti na-
rodnja~ke ma|aronske politike u istoj `upa-
niji i gradu Osijeku.
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 333
118 Novi Sabor Tablica: zastupnici prema zanimanju: 1906.
godine, Narodna obrana, 8. V. 1906.
119 Hrvatski sabor (izabrani delegati u zajedni~ki sabor),
Narodna obrana (Osijek), 18. V. 1906.
120 Veliki `upani (Osiek, 10. kolovoza), Narodna obrana
(Osijek), 11. VIII. 1906.
121 Organizacija hrv. stranke prava u dolnj. Osijeku,
Narodna obrana (Osijek), 14. X. 1906.
122 Izabrani saborski zastupnici Viroviti~ke `upanije i grada
Osijeka 1906. godine, Narodna obrana
(Osijek), 4. V. 1906. SABORSKI ZASTUPNICI IZ STRA-
NAKA I IZBORNIH KOTARA VIROVITI^KE @UPA-
NIJE
Doc. Dr. sci. IVAN BALTA
VERHÄLTNISSE POLITISCHER PARTEIEN UND DIE WAHLEN IN DERVIROVITICA (VÖREZE)-GESPANSCHAFT IN DEN JAHREN 1905 UND 1906
ZUSAMMENFASSUNG
Die Wahlkampagne und die Ergebnisse der Wahlen zur Versammlung der ViroviticaGespanschaft und zu den Abgeordneten für die Stadtregierung Osijek im Jahre 1905 sowie dieWahlkampagne und die Wahlenergebnisse zu den Abgeordneten des Sabors haben durch den Sieg derOppositionsparteien und der Kroatisch-serbischen Koalition über die bisherige unionistische Politik der„Volkspartei“ eine neue Politik mitgebracht.
Die Wahlen in den Jahren 1905 und 1906 in der Virovitica Gespanschaft gründeten sich auf demGesetz über die stadtkommunale Organisation, worin auch aktives Wahlrecht reguliert wurde.
In multinationaler und multikonfessioneller Virovitica-Gespanschaft, wo starke sozialeSpannungen herrschten, wirkten einige zehn Parteien mit ihren verschiedenen Programmen undInteressen. In dieser Gespanschaft hatte die Kroatisch-serbische Koalition ihre Resolution verkündigt be-vor die Resolution von Rijeka verkündigt wurde, obwohl in der Gespanschaft die herrschende Volksparteidominierend in Bezug auf die Oppositionsparteien war. Die Wahlergebnisse aus den Jahren 1905 und1906 in Kroatien und Slawonien waren zu Gunsten der ehemaligen Koalition der Oppositionsparteien.Das war aber nicht der Fall in der Virovitica -Gespanschaft, wo die herrschende „Volkspartei“ dieMehrheit der Wahlperioden gewonnen hatte. Nach den Wahlen musste die Virovitica-Gespanschaft dasSchicksal von Kroatien und Slawonien teilen, wo die Opposition (Koalition) die Macht übernommen hat-te, was aber auch einen Anfang des Endes der unionistischen Politik der Volkspartei in dieserGespanschaft bedeutete.
IZVORI
1. Dr`avni arhiv Osijek, Zapisnici grada Osijekaza 1905. i 1906. godinu novine: “Vjestnik`upanije viroviti~ke” za 1904., 1905., 1906. i1907. godinu Spomenica trgova~ko-obrtni~kekomore za Slavoniju, Dr`avni arhiv Osijek,1884.
2. Hrvatski dr`avni arhiv u Zagrebu, Zapisnici`upanije viroviti~ke za 1905. i 1906. godinuSaborski zapisnici za 1905. i 1906. godinu no-vine: “Narodne novine” za 1904., 1905., 1906.i 1907. godinu
3. Muzej Slavonije u Osijeku, novine: “Narodnaobrana”, “Slavonische Presse”, “Die Drau” i“Obzor” za 1903., 1904., 1905., 1906. i 1907.godinu.
LITERATURA
1. Rene LOVREN^I], Geneza politike “novogkursa”, Zagreb, 1972.
2. Jaroslav [IDAK, Studije iz hrvatske povijestiXIX. stolje}a, Zagreb, 1973.
Jaroslav [IDAK, Jugoslavenska ideja u hrvat-skoj politici do Prvoga svjetskog rata,Enciklopedija moderna, 4-5, Zagreb, 1967.,str. 2.-17
3. Mirjana GROSS, Povijest prava{ke ideologije,Zagreb, 1973.
Mirjana GROSS, Dru{tveni razvoj u Hrvatskoj(od 16. do po~etka 20. stolje}a), Zagreb, 1981.
Mirjana GROSS – Agneza SZABO, Premahrvatskome gra|anskom dru{tvu, Zagreb,1992.
4. Jaroslav [IDAK-Mirjana GROSS-Igor KA-RAMAN-Dragovan [EPI], Povijest hrvat-skog naroda g. 1860-1914., Zagreb 1968.
5. Igor KARAMAN, Iz pro{losti Slavonije,Srijema i Baranje (studije o dru{tvenoj i go-spodarskoj povijesti XVIII-XX. stolje}a),Osijek, 1997.
6. Ferdo ^ULINOVI], Dr`avnopravna historijajugoslavenskih zemalja XIX. i XX. vijeka,Zagreb, 1953.
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.334
Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj `upaniji 1905. i 1906. godine
Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 335
Doc.dr. IVAN BALTA, Faculté de pédagogie Osijek
LES RAPPORTS ENTRE LES PARTIS ET LES ELECTIONS DANS LEDEPARTEMENT DE VIROVITICA EN 1905. ET 1906.
RÉSUMÉ
La nouvelle politique des partis en opposition et de la coalition Croato-serbe, par leur victoire sur,à l’époque, la politique hongroise de la “ Parti populaire” , sera prise lors de la campagne électorale etles résultats des élections pour l’Assemblée départementale de Virovitica, la Mairie de Osijek en 1905.etla campagne électorale et les résultats en 1906. pour les élus au Parlement.
Les élections en 1905.et 1906. dans le département de Virovitica ont été conformes à la Loi surl’organisation des mairies dans les villes où le droit actif de vote a été réglementé.
Dans le département de Virovitica il y avait une dizaine de partis avec differents programmes etintérêts , dans ce département multiéthnique et multiconfessionnel avec fortes tensions sociales. Ici, la co-alition Croato-serbe a rendu publique sa résolution avant que celle de Rijeka soit proclamée, même sidans le département le Parti populaire était dominant par rapport aux partis en opposition. Les résultatsdes élections en 1905. et 1906. en Croatie et en Slavonie ont été avantageux pour l’ancienne Coalitiondes partis en opposition, mais pas dans le département de Virovitica, où la majorité de mandats a été em-porté par le parti en pouvoir, celui de la “Parti populaire”. Après les élections, le département deVirovitica a du suivre le destin de la Croatie et de la Slavonie, où le pouvoir a été repris par l’opposition(Coalition), ce qui voulait dire en même temps le debut de la fin de la politique hongroise “populaire”dans le département de Virovitica.
D. Sc. IVAN BALTA Assistant Professor Faculty of Education Osijek
PARTY RELATIONS AND ELECTIONS IN THE VIROVITICA COUNTY IN 1905AND 1906
SUMMARY
The new politics of the opposition parties and of the Croatian-Serbian coalition, introduced afterthe victory over the up-to-then pro-Hungarian policy of the “National party”, was the result of the elec-tion campaign and of the outcome of the elections for the Assembly of the Virovitica County and theTown Council of Osijek in 1905, as well as of the election campaign and the results of the elections forrepresentatives in the Parliament in 1906.
The elections in 1905 and 1906 in the Virovitica County were based on the Law on theConstitution of Town Municipalities in which active voting rights had been regulated.In the ViroviticaCounty there were about ten actively functioning parties with different programs and interests in a mul-tiethnic and multi-confessional county with strong social tensions. In the Virovitica County, the Croatian-Serbian coalition had made its resolution public even before the Rijeka Resolution was announced, al-though the county was dominated by the ruling National Party which had the majority over the opposi-tion parties. Results of the elections in 1905 and 1906 in Croatia and Slavonia were in favor of the formerCoalition of Opposition Parties, but this was not the case in the Virovitica County where the majority ofelection mandates went to the ruling “National party”. After these elections, the Virovitica County hadhad to share the destiny of Croatia and Slavonia, where the Opposition (Coalition) assumed power,which marked the beginning of the end of the pro-Hungarian politics of the “National Party” in theVirovitica County.
Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH
Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 337
UDK - 347.92:342.7(497.6)
Izvorni znanstveni rad
Dr. sc. MARKO BABI], odvjetnik
O NEKIM POSTUPOVNO-PRAVNIM PROBLEMIMA ZA[TITELJUDSKIH PRAVA U REPUBLICI BiH
Postoji pravna mogu}nost, ubrzanijeg na~ina pravnog sustava dr`ave
BiH, ne osvr}u}i se na sve mogu}e i nepredvidljive opstrukcije, da supervi-
zoru za BiH kao supsidijarni zakonodavac redovno i blagovremeno donosi
svoje privremene zakone i provodi ih uz medjunarodne pravne instrumente,
koji po Ustavu BiH imaju primarnu primjenu u odnosu na nekonzistentan i
razdrobljen pravni sustav u BiH i entitetima.
Predmet ovog rada je su`en na pravnu za{titu vlasni~kih prava u
dr`avi BiH i njezinim entitetima i kvazi imovinskog stanarskog prava, kao
sui generis prava kori{tenja na dru{tvenim stanovima.
Klju~ne rije~i: imovina, stanarsko pravo, vlasni{tvo, entitet, kvazi
imovinsko stanarsko pravo, intelektualno vlasni{tvo, Bosna i Hercegovina,
me|unarodno pravo, entitetsko zakonodavstvo.
UVOD
Na osnovu iznesene analize pravnih in-
strumenata medjunarodnih i nacionalnih u
pogledu ostvarivanja ljudskih prava na imo-
vinu u dr`avi BiH i njezinim entitetima,
uo~ljiva je drasti~na razlika i nejednakosti.
Naime, entiteti produciraju svoje zakono-
davstvo, koje na dr`avljane iste dr`ave ima
razli~it i diskriminatorski zna~aj, jer ih ne tre-
tira na jedinstven na~in, kako u pogledu pra-
va na imovinu, mirno u`ivanje, te pogotovo
{to se raseljenim i izbjeglim iz Republike
Srpske ne daje pravo uop}e na mogu}nost
povrata imovine i nastanjenja u cilju njezi-
nog u`ivanja. Tako izbjeglica iz Republike
Srpske ne mo`e tu`iti ili na drugi na~in dobi-
ti svoju imovinu, dok izbjeglica iz Federacije
BiH, koji ima imovinu u Federaciji BiH, a
`ivi u Republici Srpskoj mo`e ostvariti po-
vrat imovine u sudskoj ili upravnoj za{titi, pa
~ak povrat stanarskog prava i kori{tenje sta-
na, {to obratno nije ni pravno ni stvarno
mogu}e. 1
Nadalje, da se ustanoviti da iako je formi-
rana jedinstvena Komisija za raseljene i izb-
jegle osobe, na razini dr`ave, da njezine od-
luke ne tretiraju jednako i ravnopravno sve
izbjeglice. Tako, ako odlukom Komisije treba
1 U naselju Gornji Kotorac protjerana je bo{nja~ka obitelj
koja je ostavila pet ku}a, koje je zaposjela srpska obitelj
~ija je ku}a u istom mjestu samo u Federaciji BiH, u kojoj
je bo{nja~ka obitelj iz Gornjeg Kotorca. Obitelj iz
Republike Srpske tu`ila je i dobila spor da joj se vrati
ku}a, {to je opravdano i sada tra`i od komisije delo`aciju
Bo{njaka, a ne dozvoljava da Bo{njak –vlasnik useli u
svoju ku}u, koju bespravno posjeduje, iako se poznaju i
svakodnevno gledaju, samo ih razdvaja zami{ljena admi-
nistrativna, medjuentitetska crta.
Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH
Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002.338
povratiti privatnu imovinu ili stanarsko pravo
povratniku u F BiH, daje mu se pravna za{tita
da dodje do povrata suspendiranog prava na
imovinu ili stan. Medjutim, izbjegla ili rase-
ljena osoba iz Republike Srpske, koja je u
posjedu imovine ili stana, osobe kojoj
Komisija pru`a pravnu za{titu, uop}e ne
rje{ava pitanje prava te osobe na njezinu imo-
vinu ili stan u Republici Srpskoj iz koje je
protjerana, ve} naprotiv se vr{i pritisak da
sudski i upravni organi u Federaciji BiH, mo-
raju bez prigovora izvr{iti njihovu odluku i te
izbjeglice izbaciti na ulicu, jer nema rezerv-
nih stanova ili ku}a, koje su ionako agresijom
ve}inom uni{teni. Smatram, da su ljudi kao
subjekti pravne za{tite, odnosno dr`avljani
BiH, pa i uop}e ljudski rod u svijetu na je-
dinstven na~in tretirani u medjunarodnim
pravnim aktima i Konvenciji o ljudskim pra-
vima, pa bi Komisija po svojim propisima, a
i propisima dr`ave BiH, ako nema ujedna-
~enih entitetskih zakona, morala utjecati na
njihovo dono{enje na razini dr`ave BiH uz
primjenu jedinstvenih pravnih standarda.
Ako nije mogu}e brzo donijeti jedinstvene
zakone, onda islju~ivo primjenjivati na razini
dostignute razine medjunarodnopravne in-
strumente, zbog neizgradjenog konzistentnog
pravnog sistema u BiH i time garantirati i u
praksi provoditi jednaku mogu}nost pravne
za{tite i povrata privatne imovine svim izbje-
glim i raseljenim osobama na cijeloj teritori-
ji BiH. Naime, bilo bi vrlo zanimljivo da se u
istoj odluci imovinske Komisije rije{i reci-
pro~no pravo na povrat imovine, odnosno
stanarskog prava za izbjeglice iz Republike
Srpske, odnosno F BiH i omogu}i recipro~an
povrat, {to je intencija Aneksa VII i obveza
doma}ih entitetskih vlasti, dr`avnih organa
BiH i posebno formiranih medjunarodnih or-
gana (ombdusmena), Suda za ljudska prava i
Komisije za raseljene i izbjegle osobe, te
imovinske Komisije.
U suprotnom je o~igledno da zbog nepo-
stojanja vi{e politi~ke volje vrijeme prolazi,
problemi se uslo`njavaju, a mnogobrojni or-
gani i pored velikih materijalnih izdataka,
nisu polu~ili vidljive rezultate uz primjenu
dvostrukih standarda u odnosu na ljudska
prava, pa time i imovinska prava dr`avljana
BiH.
Dakle, postoji pravna mogu}nost, ubrza-
nijeg na~ina pravnog sustava dr`ave BiH, ne
osvr}u}i se na sve mogu}e i nepredvidljive
opstrukcije, da supervizoru za BiH kao sup-
sidijarni zakonodanac redovno i blagovreme-
no donosi svoje privremene zakone i provodi
ih uz medjunarodne pravne instrumente, koji
po Ustavu BiH imaju primarnu primjenu u
odnosu na nekonzistentan i razdrobljen prav-
ni sustav u BiH i entitetima.
1. POJAM PRAVA NA IMOVINU
Pravo na imovinu je {iri pojam od prava
na vlasni{tvo – pravo vlasni{tva na stvarima
kao objektima prava.
Naime, pravo na imovinu obuhva}a pravo
svake fizi~ke i pravne osobe, ne samo pravo
vlasni{tva na pokretnim i nepokretnim stvari-
ma, ve} sva subjektivna prava i obveze /npr.
pravo intelektualnog vlasni{tva. Medjutim,
pravo na imovinu teorijski podrazumijeva ne
samo postojanje prava na imovinu, po
doma}em i medjunarodnom pravu, ve} i na
za{titu od akata kojima se ukidaju ili ometa-
ju /uskra}uju/ ili ograni~avaju titulari imovi-
ne u kori{tenju i raspolaganju. Za{titu u`iva
samo pravo na postoje}u imovinu, a ne i pra-
vo da se stje~e imovina pravnim poslom intervivos ili morti causa. Sto se ti~e BiH, misli se
na imovinu i imovinska prava, koja su
gra|ani tj., njezini dr`avljani imali po nacio-
nalnom zakonu, kao i pravni subjekti, ili je
imaju u bilo kojem obliku. Tu se mo`e uzeti
u obzir i imovina stranih i fizi~kih osoba,
koju su imale na teritoriju dr`ave BiH, ili je
imaju.
Pravna za{tita imovine, bez obzira na ti-
tulara, je vi{e dimenzionalna, a pogotovo u
toku rata i nakon rata uop}e, a posebno u
dr`avi BiH. Mora se ukazati na razliku prav-
ne za{tite imovine i za{tite odredjenog `ivot-
nog standarda stanovni{tva. Pravna za{tita
imovine podrazumijeva za{titu od besprav-
nog oduzimanja ili ometanja imovine svakog
titulara od strane pojedinca, pravnih osoba ili
dr`ave i njezinih organa. To, u stvari, zna~i da
svaki titular imovine ima pravo na mirno
u`ivanje svoje imovine, odnosno, imovinskih
prava.
Predmeti pravne za{tite na imovinu su:
- pravo na pokretnim i nepokretnim stva-
rima ;
- autorska prava i pravo industrijskog vla-
sni{tva;
- obvezna prava, kao relativna, dok prva
dva navedena prava su apsolutna2.
Dakle, pod pravnu za{titu imovine svakog
subjekta se podrazumijevaju sva prava koja
se mogu nov~ano iskazati, tj. mjerljivo u
nov~anom obliku po tr`i{nim kriterijima, za-
visno od lokaliteta, tj. dr`ave. Dva su proble-
ma relevantna u za{titi vlasni~kih i njima
sli~nih subjektivnih prava u dr`avi BiH.
2. ME\UNARODNO-PRAVNA ZA[TITA
Pravi problem se odnosi na internaciona-
lizaciju ljudskih prava uop}e, u ~ijem korpu-
su je i za{tita imovinskih prava, koja su, u
svijetu veoma diskutabilna i predmet `esto-
kih rasprava. Zbog toga je i danas ostala ne-
dovoljno definirana medjunarodnopravna
za{tita, iako je i izri~ito priznato pravo za{tite
medjunarodnim pravnim aktima. 3
Predmet pomenutih rasprava je na medju-
narodnom planu bilo privatno vlasni{tvo,
koje je jo{ u Francuskoj revoluciji progla{eno
za neprikosnoveno i sveto pravo ~ovjeka
/~lan 17. /. 4
Marksisti~ki ideolozi i “socijalisti~ke
zemlje” od ~ega nije po{tedjena BiH u ne-
davnoj pro{losti nisu poznavali, a pogotovo
{titili privatno vlasni{tvo, koje je po vi{e
pravnih osnova oduzimano i ograni~avano u
svakom obliku /stambeni prostor, poslovni
prostor, poljoprivredno i {umsko zemlji{te/,
{to je danas ogromni pravni i dru{tveni pro-
blem u ispunjavanju povijesne nepravde pu-
tem restitucije.
Poznato je, da pravo na imovinu zbog
specifi~nih blokovskih napetosti nije reguli-
rano ni u jednom paktu o ljudskim pravima, a
sama formulacija, koja je po ovom pitanju
prihva}ena u Univerzalnoj deklaraciji, je pri-
li~no neprecizno formulirana, tako da glasi:
- Svako ima pravo da posjeduje imovinu,
sam ili u zajednici s drugim, i
- Nitko ne smije biti samovoljno li{en
svoje imovine /~lan 17. /.
Ovom formulacijom napu{tena je rimska
izreka i pojam prava vlasni{tva, /PROPRIE-
TAS/ da vlasni{tvo predstavlja tri kumulativ-
na ovla{tenja/ius uti, fruti i abuti/ vlasni{tva.
To je najpotpunija i isklju~iva pravna vlast ti-
tulara na tjelesnoj stvari, koja izuzetno mo`e
biti ograni~ena. 5
Napori da se pojam i pogotovo za{tita
vlasni{tva na univerzalnom planu poja~a,
urodili su plodom od Komisije za ljudska
prava UN, usvajanjem njezinih rezolucija
broj 1987/17 i 1988/19. 6 Spomenutim rezo-
lucijama regulirano je garantiranje, pored pri-
vatnog vlasni{tva i stvaranje novog instituta
medjunarodnog prava tzv. op}eg dobra /za-
jedni~ke/ ba{tine ~ovje~anstva.
Prema tome, usvojeno pravilo o “pravu na
imovinu” u Univerzalnoj deklaraciji usvojena
su u pravnim instrumentima i praksi medju-
narodnih organa, kao npr. Europske komisije
i Europskog suda za ljudska prava. To je do-
voljan pravni osnov da je nastalo medjuna-
rodno obi~ajno pravilo. Kasnije, priznava-
Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH
Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 339
2 O pravnoj za{titi Intelektualnog vlasni{tva u BiH i
Dejtonski ustav – Vidi Prof. Dr. Slavica Krneta, vidi
“Godi{njak” -Dr`avnost BiH i Dejtonski mirovni spora-
zum, str. 117-182.
3 Izri~ita za{tita je priznata u Univerzalnoj deklaraciji,
Ameri~koj konvenciji, Afri~koj povelji i Prvom protokolu
uz Europsku konvenciju.
4 ^lan 17. Deklaracije o pravima ~ovjeka i gradjanina iz
1789. godine.
5 Izreka “Plana iure potestas” se ozbiljno dovodi u pitanje:
Dr. M. Horvat: Rimsko pravo, Zagreb, 1974. , str. 119-
126.
6 The impact of property on the economic and social deve-
lopment of member states-1987/18, 1988/19 i The impact
of property on the enjoyment of human rights and funda-
mental freedoms –42/115 iz 1987. godine.
njem mnogih medjunarodnih akata od mno-
gih dr`ava, ta pravila prerastaju u medjuna-
rodna obi~ajna pravna pravila od ve}ine ~la-
nica Medjunarodne zajednice.
3. STANDARD - MIRNO U@IVANJE USVOJOJ IMOVINI
Iako originalni tekst Europske konvencije
ne sadr`i odredbe o pravu na imovinu Savjet
Europe je predlo`io da se pravo na imovinu
uvrsti u listu osnovnih ljudskih prava, i to
sli~no formulaciji u ~lanku 17. Univerzalne
deklaracije. Medjutim, ubrzo Prvim protoko-
lom uz Europsku Konvenciju, iz 1952. godine
regulirano je potpunije pravo na imovinu,
tako da glasi: “Svaka fizi~ka i pravna osoba
ima pravo da mirno u`iva u svojoj imovini.
Nitko ne mo`e biti li{en svoje imovine, osim
u javnom interesu i pod uvjetima predvidje-
nim zakonom i op}im zakonskim na~elima
medjunarodnog prava”. Prethodne odredbe,
medjutim, ni na kojim na~in ne utje~u na pra-
vo dr`ave da primjenjuje zakone koje smatra
potrebnim da bi regulirala kori{tenje imovine
u skladu s op}im interesima ili da bi osigura-
la naplatu poreza ili drugih da`bina ili kazni.
“/~l. 1. Protokola/. Da se uo~iti da za razliku
formulacije iz Univerzalne deklaracije, gdje
se zabranjuje “samovoljno” li{enje titulara
imovine, u Protokolu se mnogo preciznije for-
mulira pravna za{tita “Li{avanje imovine”. To
zna~i da samo u javnom interesu i pod uvje-
tom predvidjenim zakonom i op}im prizna-
tim na~elima medjunarodnog prava, dr`ava
mo`e li{iti ili ograni~iti titulara imovine, tj.
prava vlasni{tva. To su tzv. javnopravne ga-
rancije vlasnicima imovine, koje dr`ave ga-
rantiraju ustavnim odredbama ili zakonskim,
svim titularima privatnog vlasni{tva /pravnim
i fizi~kim/ bez obzira na dr`avljanstvo.7
Pomenute garancije ne ograni~avaju dr`ave
da nacionalnim propisima /zakonima/ reguli-
raju kori{tenje imovine i raspolaganje u skla-
du s op}im interesima ili da bi obezbjedila
naplatu fiskalnih dad`bina /poreza/ ili kazni
/~lanka 1. stav 2. Protokola/. Istina, navedeni
propisi dr`ava, pa i BiH su u pravilu restrik-
tivni i ne daju dr`avi {iroka ovla{tenja u po-
gledu prava na imovinu u odnosu na svakog
titulara. 8 U praksi, pa i pravnoj teoriji, poja-
vio se spor i dileme izmedju pojma “li{avan-
ja imovine“ i pitanje “reguliranja kori{tenja
imovine”. To su u stvari terminolo{ke
pote{ko}e, koje su se ispoljile u praksi
Europske konvencije. Naime, Prvi protokol
uz Europsku konvenciju upotrebljava termin
“Pravo na mirno u`ivanje u svojim dobri-
ma”/~lan 1. stav 1. eng. possessions/, a
Europski sud u svojoj praksi smatra da for-
mulacija “priznanje svakom da u`iva u svo-
jim dobrima” tuma~i da to pravno zna~i:
”pravo na imovinu” /eng. right of proprety/.
Takodjer, iz navedenog stajali{ta Europskog
suda su akcije, patenti i obveze/dugovi/ i po-
tra`ivanja povjerilaca, utvrdjeni presudom,
imovina titulara. Medjutim, pravo na imovi-
nu ne zna~i i pravo na stjecanje imovine, ili
pak, o~ekivanje nasljedstva. Zbog toga ovdje
i isti~emo institut medjunarodnopravne
za{tite prava na imovinu.
Iz navedenog, da se zaklju~iti da stano-
vi{te Europskog suda u pogledu standarda:
”mirno u`ivanje u svojoj imovini “ se pravno
odnosi i na sve mogu}e zlouporabe koje se
mogu vr{iti aktivnim i pasivnim radnjama
pojedinaca ili dr`avnih organa, koji imaju za
posljedicu onemogu}avanje titulara u nor-
malnom “kori{tenju imovine”. Isto tako,
Europski sud u svojim kasnijim presudama
razradio je i potvrdio svoje stavove koji se
odnose na “javni interes” i “zakonitost”, kao
i ravnote`u interesa pravnih i fizi~kih osoba i
dr`ave /zajednice/ kada se netko mo`e li{iti
Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH
Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002.340
7 Vidi poglavlje: ”Prava stranih uloga i njihova za{tita”-
~lanak 21-26 Zakona o stranim ulaganjima F BiH-e”
Slu`bene novine F BiH, broj 2/95 i poglavlje: “Pravne
povlastice i obveze stranih lica” -~lanu 8-17 Zakona o
politici stranih ulaganja u BiH: “Slu`beni glasnik BiH”,
broj 17/98.
8 Vidi Zakon o exproprijaciji, preuzet i novi u postupku
dono{enja i Zakon o vlasni~kopravnim odno-
sima/”Slu`beni list R BiH”, broj 37/97/.
imovine u javnom interesu i pravo na pra-
vi~nu naknadu. 9
4. PRAVO NA PRAVI^NU NAKNADU
Usvojeni suvremeni standardi u medjuna-
rodnom pravu, prava na imovinu i njezinu
za{titu, podrauzmijeva da titular u slu~aju
oduzimanja imovine ima pravo i na pravi~nu
naknadu. To je posebno izra`eno u Ameri~koj
konvenciji, u odnosu na ostale medjunarod-
nopravne instrumente, tako da u ~lanu 1. stav
2. se izri~ito propisuje i garantira da ni jedan
titular imovine /vlasni{tva/ ne mo`e biti li{en
bez propisanog postupka i pravi~ne naknade,
{to je stipulirano kako slijedi: ”Nitko se ne
mo`e li{iti svoje imovine, osim uz pla}anje
pravi~ne naknade, ako je to nu`no radi zado-
voljavanja op}ih potreba, ili ako je to u
dru{tvenom interesu, a u slu~ajevima i oblici-
ma koja su utvrdjeni Zakonom” /~lanku 21.
stavku 2. Konvencije/. Pomenuta odredba,
usvojena je poslije dono{enja Univerzalne
deklaracije i Prvog protokola uz Eurposku
konvenciju o ljudskim pravima i osnovnim
slobodama od 4. studenoga 1950. g. 10 Razlog
navedenog reguliranja je rezultat nelegalnog
/protupravnog/ napada na privatnu imovinu,
naro~ito u ju`noameri~kim dr`avama.
Zanimljivo je da Prvi protokol na Eurposku
konvenciju ne sadr`i izri~ito odredbu o “pra-
vi~noj naknadi” u slu~aju oduzimanja imovi-
ne od titulara, to je nadomjestio Europski sud
u svojoj praksi. Tako stajali{te Europskog
suda je da, kada se oduzme /exproprira ili na-
cionalizira/ privatna imovina, osim u izuze-
tim slu~ajevima, vlasniku pripada pravi~na
naknada. Medjutim, sud smatra da i u slu~aju
pljenidbe privatnog vlasni{tva / rekvizicije/
kada postoji jak /sna`an/ javni interes, kao u
vrijeme rata, u cilju obrane, vlasnik ima pra-
vo na “Nekakovu naknadu” i mo`e je tra`iti
istina u smanjenom obimu. 11 Sud priznaje
pravo na naknadu da se odr`i standard
“po{tene ravnote`e” izmedju javnog i privat-
nog interesa, koji se mora posti}i. Obim nak-
nade mora biti srazmjeran u odnosu na vri-
jednost rekvirirane imovine.
Dakle, ipak dr`ava ima {iroka ovla{tenja
u propisivanju i odredjivanju, odnosno proc-
jeni oduzetog privatnog vlasni{tva, {to je u
sukobu sa interesima vlasnika imovine.
Medjutim, to nikako ne zna~i vra}anje na mi-
zernu tzv. pravi~nu naknadu u socijalisti~kim
dr`avama, {to je povijesna pro{lost, koja se i
u tim dr`avama ispravlja, pa i u dr`avi BiH u
postupku tranzicije i privatizacije. Navedeno
stajali{te sada je izuzetak, jer u koliko
Europski sud u sudovanju utvrdi da je dr`ava
zloupotrijebila ili bolje prekora~ila ovla{ten-
ja koja su joj omogu}ena u smislu ~lanka 1.
Prvog protokola, sankcije su veoma o{tre i
naknade veoma visoke. 12 To prakti~no zna~i
pravi~na naknada po pravnim instrumentima
medjunarodnog prava /konvencijama/ je u
pravilu tr`i{na vrijednost oduzete imovine,
osim veoma rijetkih izuzetaka, {to je staja-
li{te i judikatura Europskog suda.
5. PRAVO NA IMOVINU I NJEZINAZA[TITA U BOSNI I HERCEGOVINI
Pravo na imovinu u dr`avi BiH i njezinim
entitetima je predmet za{tite ustavnog susta-
Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH
Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 341
9 Tako u sporu: Jems i drugi protiv V. Britanije, je usvojio
stanovi{te da je pojam javnog interesa {irok i da dugogo-
di{nji zakupci mogu povla{teno otkupiti objekte zakupa
po ni`oj cijeni u sprovodjenju legitimnih socijalnih i
ekonomskih ciljeva, ~ak iako dr`ava ne}e koristiti tu
imovinu. Europski sud - Presuda od 21. velja~e 1986. g.:
“Ljudska prava”, V. Dimitrijevi} i dr. , Beograd 1997. g.
str. 302.
10 Konvencija je stupila na snagu u rujnu 1953. g. , nakon
{to ju je potpisalo 13 dr`ava. Uz ovu konvenciju donese-
no je mnogo protokola u njezinom provodjenju u praksi.
11 “Prvi protokol uz Eurpsku konvenciju ne predvidja pravo
na punu naknadu, niti istu visinu naknade za svaku kate-
goriju oduzimanja privatne imovine/~lanak 1. stavak 1.
Protokola. U slu~aju Lithgow protiv Ujedinjenog
Kraljevstva, iz 1986. g. odbijena je `alba na visinu
pravi~ne naknade za nacionaliziranu imovinu, koja nije
odgovarala tr`i{noj vrijednosti. “Ljudska prava”, op. cit.
str. 303.
12 Tako u slu~aju Sporrong i Lonnroth tu`ena dr`ava je
morala zbog zlouporabe ovla{tenja u neadekvatnoj proc-
jeni imovine platiti oko 100.000 britanskih funti naknade,
a u drugom slu~aju PINE VELLEY naknada oko
1.250.000 funti, {to je mnogo vi{e od prvobitno odredje-
ne pravi~ne naknade. op. cit. str. 304.
va. To proizlazi iz odredbe predratnog Ustava
SR BiH iz 1974. godine u poglavlju
“Vlasni~ko-pravni odnosi”, u ~lanku 84-91.
Tako gradjanima je zagarantirano pravo vla-
sni{tva koje mogu imati ograni~eno:
- na stanu ili stambenoj zgradi;
- poljoprivrednom i {umskom zemlji{tu
/~lanak 84. Ustava/, i
- ulog na pokretnim stvarima.
Imovina na nepokretnim stvarima je bila
ograni~ena Zakonom, zavisno od oblika vla-
sni{tva i statusa imaoca, i {to je u pravilu u
sada{njoj situaciji napu{teno ili slijedi resti-
tucija, koja u poslijeratnoj tranziciji treba da
se provede.13 Medjutim nije moglo postojati
pravo vlasni{tva na gradjevinskom zemlji{tu
u gradovima i naseljima gradskog karaktera
/~lanak 87. Ustava/, {to je uglavnom i sada na
snazi, bilo da su propisi preuzeti /slu~aj u F
BiH /, a RS je 1990. godine donijela Zakon o
gradjevinskom zemlji{tu, prema kojem rani-
jem vlasniku zemlji{ta koje je obuhva}eno
urbanisti~kim planom automatski prelazi u
dru{tveno vlasni{tvo, uz privremeno pravo
kori{tenja, bez prava raspolaganja. Ustavna
garancija prava vlasni{tva u BiH je izraz
op}eg pravnog principa koji je prihva}en u
suvremenim gradjanskim kodifikacijama
prava. U su{tini u pitanju je samograni~enje i
obveza dr`ave da ne}e vlasni{tvo aktima odu-
zimati ili ograni~avati privatno vlasni{tvo,
kao i da }e pru`iti za{titu od samovoljnih
akata /uzurpacije/ drugih subjekata. Sadr`ina
ovog prava, medjutim, ovisila je i sada ovisi,
pogotovo kako dr`ava BiH, odnosno njezini
entiteti koriste svoja ustavna ovla{tenja, koja
na`alost nisu na jedinstven i jednoobrazan
na~in regulirana na razini dr`ave BiH. Kao
novonastala dr`ava BiH, na podru~ju biv{e
savezne dr`ave, BiH pokazuje u mnogim
aspektima, a posebno pitanje prava na imovi-
nu i njezinu za{titu druga~iju sliku i pravnu
regulativu, u odnosu na klasi~no i suvremeno
uredjenje dr`ave u mnogim oblastima, pa i
pravo vlasni{tva na imovinu i imovinskim
pravima. Okon~anjem ~etverogodi{njeg rata,
iako priznata kao Republika BiH od 01. 03.
1993. godine, na osnovu Op}eg mirovnog
sporazuma iz Daytona od 21. 11. 1995. godi-
ne, a kona~no potpisanog u Parizu 15. 12.
1995. godine, dr`ava nastavlja kontinuitet u
medjunarodno priznatim granicama uz posto-
janje unutarnjeg zakonodavstva u pogledu
vlasni~kih odnosa i medjunarodnih konvenci-
ja koje su postale sastavni dio unutarnjeg
pravnog poretka. Medjutim, nu`no je ukazati
da je u biv{oj saveznoj dr`avi postojao je-
dinstven Zakon o osnovim vlasni~kim odno-
sima, koji se primjenjivao na cijeloj teritoriji
i garantirao je jednoobrazan na~in stjecanja
prava vlasni{tva fizi~kih osoba, njihove
za{tite i gubitka. 14 Disolucijom Jugoslavije,
R BiH je preuzela biv{i savezni Zakon o vla-
sni~kim odnosima, kao republi~ki zakon o
osnovama vlasni~kopravnim odnosima/
”Slu`beni list R BiH”, broj 2/02 i 13/94, a
kona~no donijela republi~ki Zakon o osnova-
ma vlasni~kih odnosa 1995. godine. 15 Ovim
zakonom priznaje se pravo privatnog vla-
sni{tva za sve dr`avljane Bosne i
Hercegovine, odnosno pravne i fizi~ke osobe,
kao i strane osobe pod uvjetom reciprociteta
/~lanak 8. Zakona/. Dejtonskim ustavom od
14. 12. 1995. godine dr`ava BiH je sastavlje-
na od dva entiteta: Federacije BiH i
Republike Srpske. Kako su entitetima pripa-
le sve nadle`nosti, tj. funkcije koje nisu po
Ustavu izri~ito date organima dr`ave BiH, to
je i pitanje prava na privatnu imovinu i njenu
za{titu regulirano entiteskim propisima, {to
je pod velikim upitnikom, jer se ~ini fakti~ka
i pravna nejednakost ne samo gradjana, ve} i
pravo na njihovu imovinu i njenu za{titu,
samo deklarativno o pravu na povrat i mirno
Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH
Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002.342
13 U kraljevini Jugoslaviji postojalo je 18 zakonskih propi-
sa o nepravi~nom oduzimanju predmeta privatnog vla-
sni{tva, a u SFRJ, odnosno biv{im republikama, 15
posebnih zakona.
14 “Slu`beni list SFRJ” br. 6/80 od 08. 02. 1980. godine,
koji je stupio na snagu 01. 09. 1980. godine.
15 Ovim Zakonom stavljen je van snage preuzeti savezni
Zakon o osnovama vlasni~kih odnosa /~lan 86. Zakon od
1995. g. /”Slu`beni list R BiH” broj 37/95.
u`ivanje. ^inom agresije na Republiku BiH,
dakle na nasilan i neustavan na~in, RS je oku-
pirala i prisvojila veliki dio ekonomskog bo-
gatstva Republike BiH. Sada se ovo nezako-
nito stanje ̀ eli legalizirati. U tom cilju koristi
se stanje pravne nedefiniranosti jedinstvenih
osnova ekonomskog sustava BiH, a naru~ito
po pitanju vlasni{tva. Ovo se stanje nastoji
urediti pravnim propisima entiteta, a naro~ito
pitanje privatizacije. I u drugim krupnim eko-
nomskim pitanjima iz entiteta dolaze, u raz-
li~itim vidovima, opstrukcije implementacije
Op}eg mirovnog sporazuma i aneksa, koji
mnoga pitanja reguliraju i obvezna su za
dr`avu BiH i entitete. Prije agresije zakonski
titular prava vlasni{tva nad mnogim ekonom-
skim dobrima bila je dr`ava BiH i njezini
dr`avljani i pravni subjekti. Jasno je, da se po
medjunarodnom pravu, a i nacionalnom, pra-
vo vlasni{tva ne mo`e nasilno oduzimati,
uni{tavati i ukidati /teorija nepriznavanja/
agresijom, a niti negiranja nakon agresije i
rata. Prema tome dr`ava BiH je, a ne entiteti,
pa time ni Republika Srpska i pojedinci
/gradjani/ vlasnik najva`nijih ekonomskih
dobara u dr`avi. BiH je kao dr`ava jedini
sukcesor imovine biv{e SFRJ, s ostalim no-
vonastalim dr`avama i samo ona ima pravo
da svojim zakonima regulira jedinstvene
osnove /principe/ za pravo vlasni{tva, uvjete
iskori{tavanja, pa i za pitanje privatizacije,
{to se ti~e dru{tvene imovine. Entiteti mogu,
to dalje, samo operacionalizirati u skladu s
jedinstvenim osnovama, koje garantiraju rav-
nopravnost i jednakost svih dr`avljana BiH, a
ne suprotno, {to je u~injeno u R Srpskoj.
Nezadovoljavaju}a ustavna stvarnost, koja je
u velikoj mjeri suprotna Ustavu BiH16 i dru-
gim dokumentima Mirovnog sporazuma, uz-
rokovana je negativnim djelovanjem entiteta.
Pored ostalog i po pitanju imovine, njezine
za{tite, povratka ili naknade, odnosno op-
strukcijom implementacije Ustava i njegovih
aneksa, kao i sastavnih dijelova.
6. PRAVO NA IMOVINU PO USTAVUOD 1995. GODINE
Pojedina~na prava i slobode u Ustavu
BiH od 1995. godine uglavnom se podudara-
ju i s ranijim ustavima Republike BiH iz
1993. i 1994. godine. 17 Tako u ~lanku 2. stav-
ku 1 to~ka 3-K- garantira se pravo na imovi-
nu iz dodatnih sporazuma koji }e se izravno
/direktno/ primjenjivati, kao i odredbe o ljud-
skim pravima i slobodama iz samog Ustava,
odnosno Aneksa 6., koji, takodjer, u ~lanku 1.
stavku 1. predvidja pravo na vlasni{tvo.
Aneksom 7. Mirovnog sporazuma za BiH
uredjena je obveza dr`ave BiH i njezinih en-
titeta, pravo na povratak izbjeglica i raseljnih
osoba svojim ku}ama. Omogu}ava se svim
izbjeglicama i raseljenim osobama da se vra-
te slobodno, dobrovoljno uz osobni izbor
mjesta povratka pojedinca ili obitelji. Sa
ovim pravom povratka zajam~eno je i pravo
na povratak privatne imovine, odnosno na
obe{te}enje za onu imovinu koja se ne mo`e
povratiti. Posebno su nagla{ene obveze enti-
teta da njihovi organi osiguraju sigurnosne
uvjete `ivota, slobode kretanja i za{tite imo-
vine, svih osoba koja su pod jurisdikcijom lo-
kalnih organa u entitetima. Takodjer je
zna~ajna ustavna odredba iz Aneksa 4. da en-
titetski ustavi i zakoni moraju biti u skladu s
Ustavom dr`ave na svim razinama, da u
slu~aju nedogradjenosti unutarnjeg pravnog
sustava, neposredno primjenjuju instrumente
o ljudskim pravima, pa i imovinskim, i njiho-
va je primjena prioritetna, svakako u skladu s
odredbama Ustava BiH. Ovim aktima uspo-
stavljeni su u entitetima zakonodavni, uprav-
ni i sudski organi, odnosno vlast, kao i po-
sebni organi koji omogu}avaju svim izbjegli-
cama i raseljenim osobama da se slobodno
vrate u svoje domove. Oni imaju pravo na po-
vrat imovine koja im je oduzeta za vrijeme
neprijateljskih djelovanja od 1991. godine i
da dobiju kompenzaciju za cjelokupnu imo-
vinu, koja im se ne mo`e vratiti jer je
Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH
Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 343
16 Prilog je 15 medjunarodnih multilateralnih konvencija.
17 “Slu`beni list R BiH” br. 5/93 i “Slu`beni list R BiH” br.
8/94.
uni{tena /~lanak 1. Aneksa 7/. 18 Da bi se na-
vedena za{tita omogu}ila, pravno je predvid-
jena obveza dr`ave BiH i entiteta da pod svo-
jom jurisdikcijom stvori sve uvjete povratka
izbjeglih i raseljenih osoba u ranija prebiva-
li{ta i da }e poduzeti sljede}e mjere;
- ukinuti unutarnje zakonodavstvo i admi-
nistrativnu praksu /uklju~uju}i i sudsku/
s diskriminiraju}im propisima, praksom
ili takovim {ikaniraju}im efektima:
- suzbiti akte odmazde putem vojnih,
paravojnih i policijskih organa privatnih
i slu`benih osoba i neodlo`no izbaci-
vanje iz elektronskih medija verbalnog
ili pisanog raspirivanja etni~kog i vjer-
skog neprijateljstva;
- podsticanje repatrijacije izbjeglih i ra-
seljenih iz zemalja privremenog azila i
usklade nacionalno /entitetsko/ zakono-
davstvo s medjunarodnim.
Ustanovljeni su posebni organi za za{titu
ljudskih prava, pa time korpusa ekonomskih
prava i time pravo na imovinu i njezinu
za{titu i to:
- Institucija ombudsmena u F BiH;
- Sud za ljudska prava F BiH i
- Komisija za raseljene osobe i izbjeglice.
Svim navedenim organima je odredjena
nadle`nost u cilju za{tite, uop}e ljudskih pra-
va u dr`avi BiH, pa i entitetima, odnosno i u
R Srpskoj, ~ija implementacija kasni u R
Srpskoj, u formiranju, a time i u radu.
Posebno sa aspekta za{tite imovinskih prava,
tj. privatnog vlasni{tva i osiguranja povratka
stanarskog prava postoji Komisija za raselje-
ne osobe i izbjeglice, odnosno Imovinska ko-
misija za raseljene osobe i izbjeglice. Rad
Komisije je reguliran ~lankom 7-118 citira-
nog, sporovima kako slijedi:
- Komisija se osniva kao nezavisan organ
sa sjedi{tem u Sarajevu i mogu}no{}u
ureda u drugim mjestima dr`ave BiH i
entitetima;
- nadle`an organ dr`ave, odnosno entiteta
su obvezni suradjivat s Komisijom i im-
plementirati njezine odluke, brzo i u do-
broj vjeri suradnju drugih medjunarod-
nih vladinih i nevladinih organizacija;
- Komisija je sastavljena od 9 ~lanova i
to, 4 ~lana F BiH, Republika Srpska 2
~lana, a 3 ~lana predstavlja Predsjednik
suda za ljudska prava, i odredjuje preds-
jedavaju}eg;
- Komisija }e raditi u odborima zborno po
njezinim pravilima i propisima koje }e
donijeti;
- Komisija se osniva na razini dr`ave BiH
i suradjivat }e sa entitu pod uvjetima
utvrdjenim Op}im okvirnim sporazu-
mom.
7. NADLE@NOST KOMISIJE
Komisija je nadle`na da primi i odlu~uje
o svakom potra`ivanju nepokretne imovine u
dr`avi BiH, kada je imovina otudjena pod
pritiskom ili prijetnjom ili na drugi na~in pre-
nesena po~ev od 01. 04. 1992. godine pod
uvjetom da podnositelj zahtjeva /biv{i vla-
snik/ ne posjeduje imovinu niti je koristi.
Vlasnik u zahtjevu Komisiji mo`e tra`iti na-
turalni povrat imovine ili pravi~nu naknadu.
Sporno je kako do}i do imovine, kada nema
slobode kretanja i slobode reintegracije, i po-
red prisustva predstavnika medjunarodne za-
jednice, {to pravno nije problem, nego poli-
ti~ki. Isto tako nije preciznije re~eno {ta
obuhva}a pravi~nu naknadu i da li se to samo
odnosi na uni{tenu imovinu ili i na postoje}u,
ma gdje se nalazila u dr`avi BiH. Komisiji je
pravno zagarantirano ~lankom 12.
Sporazuma da po svakom zahtjevu utvrdi za-
konskog vlasnika imovine koju potra`uje i
utvrdi vrijednost, nakon utvrdjivanja stanja
na terenu, osobno preko svojih slu`benih
osoba neposredno ili posredno uz pomo}
odredjene medjunarodne ili nevladine organi-
zacije. Komisija je du`na, a i mora joj se
omogu}iti, upoznavanje sa svim nacionalnim
propisima u dr`avi BiH, koji se odnose na
Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH
Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002.344
18 Sporazum o izbjeglicama i raseljenim licima –
Dejtonskog mirovnog sporazuma-Dayton OHIO-USA, 1-
21 studeni 1995. godine.
prava na nepokretnoj imovini, pravo uvi|aja
na cjelokupnoj teritoriji BiH u cilju inspekci-
je, prora~una i procjene. Komisija ne}e priz-
nati vladinom /punova`nom/ nikakvu trans-
akciju koja je rezultat pritiska, izvr{ena zam-
jena nepokretne imovine u BiH koja je
izvr{ena poslije 01. 04. 1992. g., tj. smatrat }e
da je pravni posao ni{tav i svojom odlukom
}e to utvditi, {to je pravno ispravno i odgova-
ra primanjima medjunarodnog i nacionalnog
prava dr`ave BiH. /~lanak12. stavak 1. to~ka
3./.
Komisija ima {iroka ovla{tenja prema
~lanku u pogledu napu{tene imovine u pogle-
du transfera ili pravnog stavljanja pod hipote-
ku, izda ili na drugi na~in rasporedi imovinu
koja se tra`i ili se smatra napu{tenom. ^ak je
mo`e i prodati jer je ovla{tena da proda ili da
na kori{tenje bilo kojem gradjaninu ili bilo ko-
joj strani, kada je zakonski vlasnik tra`io i
odlu~io se za kompenzaciju /naknadu/ ili ~ak
ako se ne zna vlasnik i pravno se smatra
napu{tenom po lokalnom /nacionalnom/ /za-
konu. /~lanak 112. stavak 1. to~ka 4. i 5./. Ako
je vlasniku, umjesto povrata imovine u naturi,
odredjena kompenzacija-naknada –na njegov
zahtjev, komisija je ovla{tena da odredi
nov~anu naknadu ili kompenzacijsku obvez-
nicu da bi mogao kupiti drugu imovinu, na
drugom lokalitetu. Kako se spominju nacio-
nalni propisi i time dokazi, koji su valjani za
utvrdjivanje prava vlasni{tva i sam postupak
procjene i odredjivanje naknade, koja u nedo-
statku specijalnih propisa Komisije, bi morala
primijeniti doma}e procesno i materijalno pra-
vo. Smatram, nakon uvida u odluke Komisije,
da nisu tako uvjerljive i pravno osnovane, jer
su ~esto /u pravilu bez obrazlo`enja/ i bez pra-
va na pravni lijek. Naime, odluke su kona~ne,
i bez obzira kako je Komisija odlu~ila:povrat
imovine, dozvolila prijenos, nov~anu nakna-
du, zamjenu, stavljanje pod hipoteku, prodala
ili dodijelila tre}oj osobi, se pravno smatra de-
finitivno odlu~eno, bez prava revizije ili prav-
nog lijeka. Odluke Komisije su obvezne i
izvr{ene na cijeloj teritoriji BiH, i njihovo
priznanje i izvr{enje je takodjer obligatorno za
sudske i upravne organe dr`ave BiH, odnosno
entiteta. Ranije je re~eno da }e imovinska
Komisija donositi pravila i propise po kojima
}e raditi, koje bi morala objaviti, kako bi poje-
dinci, a i nadle`ni dr`avni organi dr`ave BiH i
entiteta bili upoznati, {to je izostalo u dosa-
da{njoj praksi, osim nekih pravnih stavova u
pojedinim situacijama /~lanak 15. stavak 1.
to~ka1./. U dono{enju svojih propisa,
Komisija bi morala uzeti u obzir doma}e /na-
cionalne /va`e}e zakone o vlasni~kim pravi-
ma. To direktno obligatorno propisuje ~lanak
11. Sporazuma koji glasi: ”U razradi ovih pra-
vila i propisa Komisija }e uzimati u obzir
doma}e zakone o vlasni~kim pravima”. Tu
nema dileme, ali se postavlja pitanje da li uzi-
mati u obzir zakone dr`ave BiH ili entiteta, {to
je veliki problem, jer entitetski zakoni nisu na
jednoobrazan na~in regulirali pravo na imovi-
nu i njezin povrat. Logi~no bi bilo da se uzme
u obzir Zakon o vlasni~kim odnosima dr`ave
BiH, prije rata, koji je na jedinstven na~in to
pitanje regulirao, stjecanje, gubitak i pravnu
za{titu, kao i ni{tavost pravnih poslova zbog
volje, a pogotovo otudjenja pod djelovanjima
rata, etni~kog ~i{}enja i genocida.19 To bi od-
govaralo i po{tivanju principa ravnopravnosti i
jednakosti titulara imovine, {to je saobrazno i
principima medjunarodnog prava iz pravnih
izvora koji su univerzalni i prihva}eni u med-
junarodnoj zajednici, Europskoj uniji i Ustavu
dr`ave BiH i Okvirnim mirovnim sporazu-
mom.
8. ENTITETSKO ZAKONODAVSTVO O SEKVESTERU NAPU[TENE PRIVATNE IMOVINE I PRAVO NA POVRAT
Oba entiteta u dr`avi BiH donijeli su vla-
stite propise o sekvestru napu{tene privatne
Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH
Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 345
19 U pitanju je Savezni zakon o osnovnim vlasni~ko-pravnim
odnosima /”Slu`beni list SFRJ” broj 6. /, od 1. lipnja
1980. g. , koji je 11. 04. 1992. g. preuzet /”Slu`beni list R
BiH” broj 2/92/, a kasnije je donesen i Republi~ki zakon
o osnovama vlasni~kih odnosa/”Slu`beni list R BiH” broj
37/95/od 02. 10. 1995. g., odnosno Zakon o vlasni~ko-
pravnim odnosima/”Slu`beni list F BiH”, broj 6/98.
imovine nakon 30. travnja 1991. g., do po-
vratka ranijem vlasniku20, kao i zakone o pre-
stanku propisa o sekvestru privatne imovi-
ne21. Medjutim, istovremeno su doneseni po-
sebni propisi, kada su u pitanju dru{tveni
stanovi koje su nositelji stanarskog prava mo-
rali napustiti zbog ratnih djelovanja i genoci-
da, zbog agresije na Republiku BiH. Prema
propisima R Srpske na jedinstven na~in se
tretiraju napu{tenim nekretninama sve vrste
nekretnina, bez obzira u ~ijem su vlasni{tvu,
kao i pokretne stvari. Zakon se donosi u cilju
smje{taja izbjeglica i raseljenih osoba, kao i
za{tite i o~uvanja napu{tene imovine /~lana-
kak 1. Zakona/. U napu{tenu imovinu nor-
malno se tretiraju i napu{teni stanovi /dr`avni
i privatni/, koje ne koriste nositelji stanarskog
prava, odnosno vlasnici, {to se utvrdjuje i
uspostavlja evidencija o napu{tenoj imovini
od nadle`nog organa /~lanak 2. stav1 i 2
Zakona/. Za stambeno-komunalne poslove,
kada je dru{tveno /dr`avno vlasni{tvo/, a pri-
vatnu imovinu, nadle`ni teritorijalni organ
op}ine za imovinsko-pravne poslove /~lanak
8. Zakona/. [to se ti~e vra}anja imovine, od-
nosno napu{tenog stana, predvidjeno je da, u
koliko se titular vlasni{tva, odnosno nositelj
stanarskog prava trajno vrati u predratno pre-
bivali{te da ima pravo na povrat imovine, od-
nosno stana, a u protivnom na pravi~nu nak-
nadu u okviru poravnanja, koje }e uslijediti
izmedju R Srpske, Federacije BiH i R
Hrvatske /~lanak 39 Zakona o kori{tenju
napu{tene imovine/. Ovakav propis, naizgled,
daje jednako pravo svim vlasnicima, odno-
sno nositeljima stanarskog prava u dru{tve-
nim stanovima. Medjutim, on je o~ito diskri-
minatorski, jer o nekom “pravi~nom porav-
nanju”, bez volje vlasnika ili korisnika stana.
Drugo, o~ito se vidi da uskra}uje pravo na
slobodan povratak izbjeglih i raseljenih oso-
ba, {to je direktno suprotan Aneksu 7. i dru-
gim medjunarodnim instrumentima koji
predvidjaju pravo i za{titu imovine, pa i stana
i svakako slobodu kretanja i nastanjivanja u
cijeloj dr`avi BiH, a ne samo prolaz. Iluzorna
je odredba ~lanka 40. stav 1. Zakona da, u
koliko dru{tveni ili privatni stan nije dan ne-
kom na privremeno kori{tenje, da }e se vrati-
ti u roku od 15 dana, ra~unaju}i od
podno{enja zahtjeva. Prvo, nemogu}e je da
stan nije dan na kori{tenje ili da nije besprav-
no zaposjednut na teritoriji R Srpske, jer ima
mnogo izbjeglih i raseljenih iz drugih dijelo-
va dr`ave BiH, uglavnom srpskog naroda u
cilju koncentracije i etni~ke podjele.
Uostalom, to su i ciljevi agresije i genocida
nad bo{nja~kim i hrvatskim narodom, u cilju
zaokru`ivanja “srpske” teritorije i disolucije
dr`ave BiH. Nadalje, Zakonom o prestanku
va`enja Zakona o kori{tenju napu{tene imo-
vine, progla{eni svi upravni, sudski i drugi
akti, doneseni na osnovu propisa o napu{te-
noj imovini se odr`avaju na snazi, dok se u
posebnom postupku ne ukinu po ovom
Zakonu i na zahtjev vlasnika, ako mu to bude
omogu}eno /~lanak 2. stavak 1. Zakona/.
Medjutim, {to se ti~e stanova na kojima su
nastala nova stanarska prava, kako ka`e
Zakon, smatraju se pravnim aktima kojima se
daje pravo privremenog kori{tenja sada{njim
korisnicima, takodjer, dok se ukinu po odred-
bama zakona /~lanak 2. stav 1. /. Priznaje se
pravo nositeljima stanarskog prava na
dru{tvenom stanu, koji je progla{en napu{te-
nim, da se vrati u skladu sa Aneksom 7.
Op}eg mirovnog sporazuma za mir u BiH,
koji su stan napustili poslije 30. 04. 1991. go-
dine i imaju status izbjeglica i raseljenih oso-
ba. 22 Kada je u pitanju povrat stanarskog pra-
va po Zakonu o prestanku primjene Zakona o
napu{tenim stanovima u F BiH, stavljeni su
Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH
Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002.346
20 Zakon o privremeno napu{tenim nekretninama u vla-
sni{tvu gradjana /”Slu`beni list R BiH”, br. 11/93 i 13/94,
a u R. Srpskoj Zakon o kori{tenju napu{tene imovine
/”Slu`beni glasnik R Srpske” br. 3/96 i 21/96/.
21 Zakon o prestanku primjene Zakona o privremeno
napu{tenim nekretninama u vlasni{tvu gradjana/
“Slu`bene novine F BiH” br. 11/98/ i Zakon o prestanku
va`enja kori{tenja napu{tene imovine R Srpske/”Slu`beni
glasnik R Srpske /”Slu`beni glasnik R Srpske” br…/.
22 Nema se saznanja da li je Zakon o prestanku va`enja
Zakona o kori{tenju napu{tene imovine stupio na snagu, a
pogotovo da li se i kako primjenjuje, ukoliko je i donesen
i stupio na snagu.
svi propisi, koji su ovo pitanje regulirali i od
stupanja na snagu ovog Zakona, tj. 3. travnja
1998. g. organi Federacije BiH ne mogu po-
duzimati nikakve akte kojima bi se napu{teni
stanovi dalje progla{avali napu{tenim /~lanak
1. stavku 2. Zakona/. 23 Za razliku u propisi-
ma R Srpske, u ~lanaku 2. Zakona u F BiH:
“Svi upravni, sudski i drugi akti doneseni na
osnovu propisa F BiH, sa kojima je prestalo
stanarsko pravo, ogla{eni su ni{tavim, a oni
akti kojima je dodijeljen stan na privremeno
kori{tenje, ostaju na snazi dok se ne poni{te.
Dakle, isti propis koji reguliraju prestanak
/privremeni/ stanarskog prava u oba entiteta
nisu na istovjetan na~in regulirali pravni sta-
tus upravnih i sudskih akata, sa kojima je re-
guliran privremeni ili pak stalni prestanak
stanarskog prava. U R Srpskoj se predvidja
ukidanje takvih akata, a u F BiH, se ogla{ava-
ju ni{tavim, {to je pravni nonsens, jer je
dr`ava i njeni organi funkcionirala i ne mo`e
se pravni poredak, odnosno njeni pravni
propsi /zakoni/ ogla{avati ni{tavim, ve} uki-
nuti na zahtjev zainteresirane strane, tj. nosi-
telja stanarskog prava i njegovih ~lanova, od-
nosno vlasnik stana. Spomenuti pravni anar-
hizam, pogotovo {to se radi o dr`avljaninima
iste dr`ave BiH, stjecanja stanarskog prava
na osnovu jedinstvenog Zakona o stambenim
odnosima, logi~no je da bude na jedinstven
na~in na razini dr`ave i reguliran ili pak u en-
titetskim propisima u istovjetnom tekstu i
istovremen. To je i u skladu s Aneksom 7 i 6
Op}eg mirovnog sporazuma i konvencija i
akata o ljudskim pravima. Naime, istaknuti
problem razli~itog pravnog i stvarnog stanja
o stanarskom pravu i pravu na povrat raselje-
nih i izbjeglih osoba, je akutni problem i za
gra|ane i za dr`avu BiH. Ako dr`ava BiH u
svojim entitetima ne postigne iste pravne i
fakti~ke standarde za za{titu ljudskih prava
/pa i imovinskog i stanarskog/, onda }e se
proces dezintegracija dr`ave nastaviti po
inerciji ratnih enti~kih ~i{}enja. Predvidjeno
je da postupak po zahtjevu ranijeg nositelja
stanarskog prava ili pre`ivjelog ~lana zajd-
ni~kog doma}instva, u oba entiteta vode nad-
le`ni organi u skladu sa zakonskim propisima
i Zakonom o op}em upravnom postupku.
Medjutim, postoje posebne sli~ne odredbe u
entitetskim propisima, prema kojima zainte-
resirana stranka u postupku /nositelj stanar-
skog prava/ mo`e u toku upravnog postupka
za povrat stanaraskog prava i posjeda stana u
svakoj fazi, kao i privremeni korisnik kon-
kretnog stana, ~ije pravo treba da prestana na
daljnje kori{tenje stana, mo`e pokrenuti po-
stupak pred Komisijom za imovinske zahtje-
ve raseljenih i izbjeglih osoba. Dva su nedo-
statka ove pravne nemogu}nosti, i to:
a/ daje se mogu}nost da nacionalni dr`avni,
odnosno entitetski organi vode postupak
za povrat stanarskog prava i imovine, a
uporedno – paralelno – se mo`e pokrenu-
ti i voditi postupak pred Komisijom.
Ovo rje{enje je neracionalno i deafirmira
rad dr`avnog ili entitetskog upravnog organa.
b/ odluke Komisije su pravno va`ne i / obve-
zuju}e/ odmah izvr{ne tj., podobna isprava
za prinudno izvr{enje. Dok se protiv
rje{enja upravnog organa u entitetima
mogu ulagati pravni lijekovi i time, even-
tualno ispraviti pogre{na primjena Zakona
na {tetu stranke, to pravno nije mogu}e
protiv odluke Komisije, {to odstupa od
principa upravnog postupka u dr`avi BiH/
dvostupanjsko odlu~ivanje/ pa i sudska
za{tita, koja se na pomenuti na~in ukida.
Smatramo da je, ako su dr`avni upravni
organi stru~ni, efikasni i nezavisni,
mogu}nost zlouporabe je isklju~ena, u od-
nosu na pravno rje{enje, da pokretanje po-
stupka pred Komisijom, prekida rad i time
ga anulira kod upravnog organa. To daje
mogu}nost privremenim korisnicima, da
iscrpe upravni postupak i izgube pravo, a
onda pokrenu postupak pred imovinskom
Komisijom, {to je o~igledno u dosada{njoj
Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH
Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 347
23 Prestali su propisi u F BiH: “Zakona o napu{tenim stano-
vima” Slu`beni list R BiH”, br. 6/92, 8/92, 16/92, 13/94,
9/95 i 3/95 i Uredbe o kori{tenju napu{tenih stanova-
“Narodni list HZ HB”, br. 13/94/”Slu`bene novine F
BiH”, br. 11/98/.
praksi.24 Odluku Imovinske komisije,
du`ni su svi pravni i sudski organi u F
BiH, na zahtjev nositelja stanarskog prava,
uvesti u posjed stana, a stavljaju se istom
odlukom svi akti i odluke upravnih i sud-
skih organa F BiH, na osnovu kojih je pre-
stalo ili ograni~eno stanarsko pravo ili
kori{tenje stana. Pogotovo, pravna
mogu}nost da sada{nji privremeni kori-
snik stana ili davatelj na kori{tenje, mo`e
pokrenuti postupak i za preispitivanje, od-
nosno ponovno razmatranje spomenute
odluke od iste Komisije, ukoliko istakne
nove dokaze o ~injenicama koje nisu bile
iznesene ili poznate prilikom prvog
odlu~ivanja i dono{enja odluke u roku od
60 dana, od dana objavljivanja odluke
Komisije u slu`benim novinama F BiH i R
Srpske /”Slu`benom glasniku/, da je
mogu}nost zlouporabe ili {ikaniranja
biv{eg nositelja stanarskog prava.
Preispitivanje odluke je sli~no obnovi po-
stupka, {to je pravno i opravdano, u
slu~aju novih ~injenica, ali ne mo`da i
pred istom komisijom, ve} sudom, {to ne
bi bila ve}a garancija pravne za{tite.
Odluke Komisije nemaju obrazlo`enje, {to
je neuobi~ajno da stranka se uvjeri u
opravdanost i na zakonu zasnovanosti
rje{enja o njezinom pravu. Istina, po{to
nema pravnog lijeka, osim ako bi ga u
Pravilima Komisije predvi|ali, osim prei-
spitivanja odluke, obrazlo`enje nije ni po-
trebno, jer se primjena prava /procesnog i
materijalnog/ kao i ocjena dokaza, koji su
utjecali na odgovaraju}e rje{enje Komisije
u odluci ne mogu ni napadati, osim isti-
canja novih ~injenica, koje bi mogle utje-
cati na druga~ije rje{enje od prvobitnog u
odluci Komisije. Posebno je pitanje intere-
santno, {to vodjenje postupka preispitivan-
ja prve odluke Komisije, ne odla`e
izvr{enje iste, pa se postavlja pitanje “{ta
ako nakon preispitivanja odluke bude dru-
ga~iji pravni stav Komisije?” Da li }e se
staviti van snage odluka i sve radnje pro-
vedene /izvr{ene/ na osnovu iste, {to bi
bilo logi~no ili ne{to drugo. Medjutim, o
tome u odluci Komisije ni{ta nema pod
to~kom 6. izreke niti u Pravilima, osim
ako se ne primijeni upravni ili sudski po-
stupak dr`ave BiH, odnosno entiteta ili
neke druge dr`ave. Istina, u ~lanku 15.
Sporazuma o izbjeglicama i raseljenim
osobama - Aneks 7. -predvidjeno je da }e
Komisija u dono{enju svojih pravila i pro-
pisa i njihovoj razradi uzimati u obzir dru-
ge zakone o vlasni~kim pravima, {to se ne
mo`e protuma~iti u primjeru ili uzimanju
u obzir procesnih zakona, koji predvi|aju
dvostupanjsko odlu~ivanje u upravnim i
sudskim postupcima, pa i pitanje uprav-
nog spora za upravne stvari, odnosno iz-
vanrednih pravnih lijekova protiv pravo-
mo}nih sudskih presuda.
9. REALIZACIJA OSTVARENOG PRAVA
Pravna mogu}nost ostvarenja izgublje-
nog stanarskog prava po doma}em pravu,
mada ne po istim pravnim standardima u
oba entiteta dr`ave BiH, iako to instrumen-
ti me|unarodnog prava i Konvencije o ljud-
skim pravima predvi|aju, nije stvorena po-
litika, materijalna pa ni pravna mogu}nost
realizacije tog prava, tj., povrat u ranije pre-
bivali{te i useljenje u privatnu ku}u ili
dru{tveni stan. Politi~ke uvjete i sigurnosne
}u, namjerno izostaviti, iako je notorno i
pored trogodi{njeg mira nakon Daytona da
to ni pribli`no nije ostvareno, ve} se, na-
protiv, komplicira i uslo`njava. To je pre-
duvjet za masovniji povratak koji je o~ito
izostao, prvenstveno iz politi~kih i sigurno-
snih uvjeta, {to je dugoro~an proces iz vi{e
razloga.
Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH
Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002.348
24 Evo imamo u istom predmetu identi~na rje{enja, tj. vra}a
se stanarsko pravo ranijem nositelju stanarskog prava i
obezbjedjuje se drugi stan privremenom korisniku /vid.
Rje{enje Kantona Sarajevo br. 23/6-372-P-426/98 od 20.
08. 1998. g. i Odluke Commission for real property
Clams of displaced persons and refugees, br. 202-686-1/1
od 08. 10. 1998. godine.
Ni pravni uvjeti i pretpostavke nisu ostva-
reni, kako je istaknuto, jer se ne donose je-
dinstveni propisi na razini dr`ave BiH ili en-
titeta na istim principima niti istovremeno,
ve} opstrukcije i derogiranja dr`avnog sub-
jektiviteta i suvereniteta, kako od vanjskih
faktora, tako i unutarnjih, zbog neizgra|eno-
sti konzistentnog i koherentnog pravnog su-
stava, demokracije i funkcioniranja pravne
dr`ave.
10. IMOVINSKI FOND IZBJEGLIH IRASELJENIH OSOBA
Materijalna mogu}nost povratka izbjeglih
i raseljenih osoba, zbog raznog djelovanja
agresije i uni{tenja ne samo privrednih, pro-
metnih i drugih dr`avnih potencijala, ve} i
privatne imovine i stambenog fonda preko
70% bez obzira na vlasni{tvo u ve}em dijelu
dr`ave BiH, a naro~ito Federacije BiH, je
ogromna ko~nica realizacije povratka izbje-
glih i raseljenih osoba. Potrebna su ogromna
sredstva i vrijeme da se stambeni fond obno-
vi i stvore stambene pretpostavke za povrat
1.200,000 raseljenih dr`avljana BiH. Drugo,
je pitanje nemogu}nosti zaposlenosti i rada
radnosposobnog stanovni{tva, zbog devasti-
ranja privrede, {to je od ogromnog utjecaja
na slabu materijalnu mogu}nost povratnika, i
kad ostvare povratak, da vlastitim sredstvima
obnove privatni dom /ku}u / ili stan. Da bi se
ovo pitanje prevazi{lo, ogromna je pomo}
svijeta /Medjunarodne zajednice/, ali
na`alost, nedovoljna da se dostigne ekonom-
ski razvoj prije rata, iako je i tada bilo znatno
ispod europskog nivoa iz vi{e razloga.
Sporazum o izbjeglicama i raseljenim osoba-
ma u ~lanku 14. predvi|a osnivanje
Imovinskog fonda za izbjeglice i raseljene
osobe. To bi trebalo da bude na nivou dr`ave
BiH pri Centralnoj banci. Fond, kao posebna
financijska institucija, bi trebao prikupljati
sredstva iz raznih izvora i emitirati kompen-
zacijske obveznice, vr{iti prodaju, kupovinu i
iznajmjivanje nepokretne imovine, koja je
predmet rje{avanja pred Komisijom i time
omogu}iti obnovu poru{enih i devastiranih
stanova i ku}a, ili pak, odredjivanja naknade
/kompenzacije/ za uni{tenu imovinu. Kako
Imovinski fond nije formiran, to dono{enje
do sada preko 5.000 rje{enja od strane
Komisije o povratu imovine, odnosno stanar-
skog prava nije mogu}e realizirati /izvr{iti/,
tako dosada{nje odluke Komisije ili rje{enja
entitetskih organa su samo pravno utvr|ena
prava bez mogu}nosti realizacije. To pogoto-
vo {to imovinska komisija treba da upravlja
fondom, pa je logi~no bilo da se istovremeno
obezbijedio rad Komisije i fonda, ~ijim
sredstvima bi se omogu}ila realizacija prava
titulara na privatnu imovinu, odnosno stanar-
sko pravo, jer je o~ito da je fizi~ki nemogu}e
izvr{iti jednu odluku, tako da se izbaci jedna
obitelj, bez obzira na osnovanost odluke i
prava biv{eg vlasnika, odnosno nositelja sta-
narskog prava, a ovog i njegovu obitelj useli-
ti, jer protjerani ili onaj tko je ostao bez imo-
vine ili stana (uni{teni) ili devastirani, ili pak
useljeni, nisu za to krivi niti su u mogu}nosti
rije{iti krov nad glavom osobnim sredstvima
niti sredstvima dr`ave, odnosno entiteta.
Kona~no, me|unarodnim aktima i entitet-
skim zakonima (ako su ujedna~eni) stvoreni
su osnovni uvjeti da i pored sve ove pravne
zbrke i politi~ke gu`e, svako prepozna i po-
novno stekne svoj krov nad glavom. To pravo
treba iskoristiti, jer pravo za ~ije ostvarenje
nema uvjeta, ni{ta i ne zna~i, osim posjedo-
vanja mnogo papira i odluka.
11. ZAKLJU^AK
Na osnovu iznesene analize pravnih in-
strumenata me|unarodnih i nacionalnih u po-
gledu ostvarivanja ljudskih prava na imovinu
u dr`avi BiH i njezinim entitetima, uo~ljiva je
drasti~na razlika i nejednakosti. Naime, enti-
teti produciraju svoje zakonodavstvo, koje na
dr`avljane iste dr`ave ima razli~it i diskrimi-
natorski zna~aj, jer ih ne tretira na jedinstven
na~in, kako u pogledu prava na imovinu, mir-
no u`ivanje, te pogotovo {to se raseljnim i
izbjeglim iz Republike Srpske ne daje pravo
Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH
Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 349
uop}e na mogu}nost povrata imovine i na-
stanjenja u cilju njenog u`ivanja. Tako izbje-
glica iz Republike Srpske ne mo`e tu`iti ili
na drugi na~in dobiti svoju imovinu, dok izb-
jeglica iz Federacije BiH, koji ima imovinu u
Federaciji BiH, a `ivi u Republici Srpskoj
mo`e ostvariti povrat imovine u sudskoj ili
upravnoj za{titi, pa ~ak povrat stanarskog
prava i kori{tenje stana, {to obratno nije ni
pravno ni stvarno mogu}e.25
Nadalje, da se ustanoviti da iako je formi-
rana jedinstvena Komisija za raseljena i iz-
bjegle osobe, na razini dr`ave, da njezine od-
luke ne tretiraju jednako i ravnopravno sve
izbjeglice. Tako, ako odlukom Komisije treba
povratiti privatnu imovinu ili stanarsko pravo
povratniku u F BiH, daje mu se pravna za{tita
da do|e do povrata suspendiranog prava na
imovinu ili stan. Medjutim, izbjegla ili rase-
ljena osoba iz Republike Srpske, koja je u
posjedu imovine ili stana, osobe kojoj
Komisija pru`a pravnu za{titu, uop}e ne
rje{ava pitanje prava te osobe na njezinu imo-
vinu ili stan u Republici Srpskoj iz koje je
protjerana, ve} naprotiv se vr{i pritisak da
sudski i upravni organi u Federaciji BiH, mo-
raju bez prigovora izvr{iti njihovu odluku i te
izbjeglice izbaciti na ulicu, jer nema rezerv-
nih stanova ili ku}a, koje su ionako agresijom
ve}inom uni{teni. Smatram, da su ljudi kao
subjekti pravne za{tite, odnosno dr`avljani
BiH, pa i uop}e ljudski rod u svijetu na je-
dinstven na~in tretirani u me|unarodnim
pravnim aktima i Konvenciji o ljudskim pra-
vima, pa bi Komisija po svojim propisima, a
i propisima dr`ave BiH, ako nema
ujedna~enih entitetskih zakona, morala utje-
cati na njihovo dono{enje na razini dr`ave
BiH uz primjenu jedinstvenih pravnih stan-
darda. Ako nije mogu}e brzo donijeti jedinst-
vene zakone, onda islju~ivo primjenjivati na
razini dostignute razine me|unarodnopravne
instrumente, zbog neizgra|enog konzistent-
nog pravnog sistema u BiH i time garantirati
i u praksi provoditi jednaku mogu}nost prav-
ne za{tite i povrata privatne imovine svim
izbjeglim i raseljenim osobama na cijeloj te-
ritoriji BiH. Naime, bilo bi vrlo zanimljivo
da se u istoj odluci imovinske Komisije rije{i
recipro~no pravo na povrat imovine odnosno
stanarskog prava za izbjeglice iz Republike
Srpske odnosno F BiH i omogu}i recipro~an
povrat, {to je intencija Aneksa VII i obveza
doma}ih entitetskih vlasti, dr`avnih organa
BiH i posebno formiranih me|unarodnih or-
gana (ombdusmena), Suda za ljudska prava i
Komisije za raseljene i izbjegle osobe, te
imovinske Komisije. U suprotnom je o~igled-
no da zbog nepostojanja vi{e politi~ke volje
vrijeme prolazi, problemi se uslo`njavaju, a
mnogobrojni organi i pored velikih materijal-
nih izdataka, nisu polu~ili vidljive rezultate
uz primjenu dvostrukih standarda u odnosu
na ljudska prava, pa time i imovinska prava
dr`avljana BiH. Kona~no, smatram, da po-
stoji pravna mogu}nost, ubrzanijeg na~ina
pravnog sustava dr`ave BiH, neosvr~u}i se
na sve mogu}e i nepredvidljive opstrukcije,
da supervizoru za BiH kao supsidijarni zako-
nodanac redovno i blagovremeno donosi svo-
je privremene zakone i provodi ih uz
me|unarodne pravne instrumente, koji po
Ustavu BiH imaju primarnu primjenu u od-
nosu na nekonzistentan i razdrobljen pravni
sustav u BiH i entitetima.
LITERATURA
1. Kasim I. Begi}, Bosna i Hercegovina od vre-mena Vanceove misije do Daytonskog spora-zuma, Bosanska knjiga, Sarajevo 1997.
2. Velimir Ivan~evi}, Odgovornost dr`ave za{tetu nanesenu gra|anima protupravnimpona{anjem slu`benih osoba, Na{a zakonitost,Zagreb I-2/64.
Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH
Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002.350
25 U naselju Gornji Kotorac protjerana je bo{nja~ka obitelj
koja je ostavila pet ku}a, koje je zaposjela srpska obitelj
~ija je ku}a u istom mjestu samo u Federaciji BiH, u kojoj
je bo{nja~ka obitelj iz Gornjeg Kotorca. Obitelj iz
Republike Srpske tu`ila je i dobila spor da joj se vrati
ku}a, {to je opravdano i sada tra`i od komisije delo`aciju
Bo{njaka, a ne dozvoljava da bo{njak –vlasnik useli u
svoju ku}u, koju bespravno posjeduje, iako se poznaju i
svakodnevno gledaju, samo ih razdvaja zami{ljena admi-
nistrativna, me|uentitetska crta.
3. Martin Vedri{, Osnove imovinskog prava,Informator, Zagreb 1977.
4. ^edo Raja~i}, Stvarno pravo, Zagreb 1960.
5. Triva-Belajac-Dika, Novo parni~no procesnopravo, Zagreb 1977.
6. Dika-^izmi}, Komentar ZPP-BiH, Sarajevo2000.
ZAKONI
- Zakon o privatizaciji (Federacije BiH-a)
- Zakon o restituciji
- Zakon o utvr|ivanju i ostvarivanju potra`ivanjagra|ana u postupku privatizacije
- Zakon o parni~nom postupku.
Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH
Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 351
Dr. sci. MARKO BABI], Rechtsanwalt
ZU EINIGEN PROZESSRECHTLICHEN PROBLEMEN DES SCHUTZES DERMENSCHENRECHTE IN DER REPUPLIK BOSNIEN UND HERZEGOWINA
ZUSAMMENFASSUNG
Auf Grund der vorgenommennen Analyse völkerrechtlicher und nationalrechtlicher Instrumenteangesichts der Ausübung der Rechte auf eigenes Vermögen im Staat Bosnien und Herzegowina und sei-nen Entitäten sind drastische Unterschiede und Ungleichheiten zu sehen. Die Entitäten produzieren,nämlich, eigene Gesetzgebungen, die auf Staatsangehörige desselben Staates verschiedenartige und dis-krimierende Einwirkung ausüben. Sie werden nicht auf eine einheitliche Weise behandelt, sowohl mitRücksicht auf ihre Eigentumsrechte und das Recht, ihr Eigentum friedlich zu genießen, als auch mitRücksicht darauf, dass den Vertriebenen und den Flüchtlingen aus der Serbischen Republik (RepublikaSrpska) jedes Recht auf die Möglichkeit der Rückgabe ihres Eigentums und der Ansiedlung im Sinne desGenusses des Eigentums verweigert wird. So kann ein Flüchtling aus der Serbischen Republik wederdurch eine Klage noch auf eine andere Weise sein Eigentum zurückbekommen, während ein Flüchtlingaus der Föderation Bosnien und Herzegowina, der in diesem Staat ein Eigentum hat und der Bewohnerder Serbischen Republika ist, durch gerichtlichen oder verwaltungsrechtlichen Schutz sein Recht aufRückgabe seines Eigentums ausüben kann.
Dazu steht ihm noch das Recht auf Rückgabe seines Wohnrechts und des Rechts auf Benutzungseiner ehemaligen Wohnung zu, was im umgekehrten Fall weder rechtlich noch in der Tat möglichist.
Schlüsselwörter: Vermögen, Wohnrecht, Eigentum, Entität, quazi-eigentümliches Wohnrecht,Intellektuelles Eigentum, Bosnien und Herzegovina, Völkerrecht, Gesetzgebung der Entitäten.
Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH
Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002.352
Dr.sc. MARKO BABI], avocat
SUR QUELQUES PROBLÈMES PROCEDURAUX-JURIDIQUES DEPROTÉCTION DES DROITS DE L’HOMME EN RÉPUBLIQUE BH
RÉSUMÉ
D’après l’analyse des instruments juridiques internationaux et nationaux concernant la réalisationdes droits de l’homme sur les biens dans l’état de BH et à ses ethnies, une importante difference et iné-galité est apparente. Les ethnies produisent leur législation qui a sur les citoyens de même état une dif-fierente importance et qui est discriminante, ne les traitant pas de la même manière, tant en ce qui con-cèrne leur droit sur les biens, la jouissance paisible et surtout qu’aux personnes deplacées et réfugiées dela République Serbe elle ne donne aucun droit concernant la restitution des biens et de domicile en vude leur juissance.
Ainsi le réfugié de la République Serbe ne peut pas déposer la plainte ou d’une autre manière ré-cuperer ses biens, tandis que le réfugié de la Fédération BH, ayant les biens dans la Fédération BH, etqui habite en République Serbe peut réaliser la réstitution des biens dans la protéction judiciaire ou ad-ministrative, et même la réstitution de droit d’habitation et son utilisation, ce qui en sens inverse n’est paspossible juridiquement ni réelement.
Mots clés: les biens, droit d’habitation, propriété, ethnie, quasi-droit de propriété et d’habitation,propriété intelectuelle, Bosnie et Hercegovine, droit international, législation d’ethnie.
D. Sc. MARKO BABI], lawyer
ON SOME PROCEDURAL-LAW PROBLEMS OF PROTECTION OF HUMANRIGHTS IN THE REPUBLIC OF BOSNIA AND HERZEGOVINA
SUMMARY
On the basis of the presented analysis of international and national legal instruments regardingthe realization of the human rights on property in the state of Bosnia and Herzegovina and its entities itcan be observed that there are drastic differences and inequalities. Namely, entities produce their legis-lation that has different and discriminatory importance for the citizens of the same state because it doesnot treat them equally in relation to their right on property and peaceful usufruct, especially in view ofthe fact that the displaced persons and refugees from the Republic of Srpska are not given the possibilityto return to their homes, reclaim their property and enjoy it. A refugee from the Republic of Srpska cannot restitute his property either by lawsuit or in any other way, whereas a refugee from the Federation ofBosnia and Herzegovina who has his property in the Federation, and lives in the Republic of Srpska canrealize the restitution of his property under court or administrative protection; he can regain his tenancyrights and the right to use his apartment, which is neither legally nor actually possible the other wayaround.
Key words: property, tenancy right, ownership, entity, quasi proprietary tenancy right, intellec-tual property, Bosnia and Herzegovina, international law, entity legislature.
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 353
UDK - 347.72/75:339.542
Izvorni znanstveni rad
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI
GRANICE SLOBODNOG UGOVARANJA: DOPU[TENOSTKLAUZULE KOJOM SE UTVRÐUJE OBVEZA PLA]ANJALICENCNE NAKNADE
U pravnoj literaturi i praksi tema granica slobodi ugovaranja oduvi-
jek je izazivala sporenja i dileme. U kojoj mjeri ugovorne strane mogu
autonomno formulirati ugovorne odredbe kojima utvrdjuju bitne elemente
svog poslovnog aran`mana? Koji interesi mogu opravdati intervenciju
nekog pravnog poretka kako bi ograni~io takvu slobodu? Koja mjerila
postaviti da bi se uravnote`eno {titili razni interesi koje pravni poredak treba
{tititi? U ovom radu ta }e se dilema obraditi kroz ocjenu granica
dopu{tenosti klauzula koje utvrdjuju obvezu pla}anja licencne naknade u
ugovorima o licenci patenta i know-how. Pri tome }e se analizirati kako to
uredjuje kartelno pravo, a kako pravo medjunarodnog transfera tehnologi-
je: poznato je da kartelno pravo {titi tr`i{no natjecanje, dok pravo medju-
narodnog transfera tehnologije {titi doma}eg primatelja licence. Stoga se
kroz poredbenopravnu analizu pojedinih bitnih elemenata takve klauzule (to
su oblik, osnovica i stopa pla}anja licencne naknade, obveza pla}anja mi-
nimalne licencne naknade i visina u kojoj se pla}a licencna naknada, te vre-
menske granice dopu{tenosti klauzule o pla}anju licencne naknade) sagle-
davaju uvjeti pod kojima je ona dopu{tena temeljem obaju navedenih pris-
tupa. O tome se izvode zaklju~ci, a potom se sagledava situacija u doma}em
pravu, koje je s pristupa koji je imalo pravo medjunarodnog transfera
tehnologije pre{lo na pristup koji se njeguje u kartelnom pravu.
I. UVODNA RAZMATRANJA
1. Pojmovna razgrani~enja
Predmet analize u ovom ~lanku jesu klau-
zule kojima se utvr|uju obveze pla}anja li-
cencne naknade u ugovorima o licenci paten-
ta i know-how. Takve klauzule analiziraju se
s aspekta njihove dopu{tenosti ra{~lanjeno, s
obzirom na na~in i visinu kako su one
utvr|ene, te dopu{tene vremenske granice
njihove va`nosti. Kada je rije~ o podru~jima
prava koja se obuhva}aju, njihova se dopu{te-
nost analizira s aspekta kartelnog prava i pra-
va me|unarodnog transfera tehnologije. To iz
razloga {to navedene dvije grane prava za
svoj prvenstveni cilj imaju ocijeniti mo`e li
se konkretno ograni~enje u ugovoru o licenci
smatrati dopu{tenim s aspekta interesa koji te
dvije grane prava {tite, a to su tr`i{no natje-
canje, odnosno doma}i primatelj licence. I
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.354
obvezno pravo sagledava dopu{tenost nave-
denih klauzula, ali to nije prvenstveni cilj
toga prava.
1.1. Pojmovi ugovora o licenci patenta i
know-howa i licencne naknade
Ugovor o licenci patenta i know-how
mo`e se definirati kao ugovor kojim davatelj
licence daje primatelju licence pravo
iskori{tavanja patenta i know-howa, pri ~emu
se primatelj licence obvezuje da mu zauzvrat
plati odre|enu licencnu naknadu. Sli~ne defi-
nicije mogu se na}i u poredbenom zakono-
davstvu i u literaturi.1 Ono {to je bitno za ovaj
rad jest da se shvati da su ugovori o licenci
patenta i know-how takvi ugovori, koji za
predmet imaju pravo iskori{tavanja patenta i
know how, koje jedna ugovorna strana, dava-
telj licence daje drugoj ugovornoj strani, pri-
matelju licence. Tu se ne radi o prodaji pa-
tenta ili know-how ve} se primatelju licence
daje ograni~eno pravo da ih iskori{tava.
Prema tome, sadr`aj ugovora o licenci, koji
odre|uje njezinu bit je pravo iskori{tavanja.2
S druge strane, protu~inidba za takvu ob-
vezu i prestaciju davatelja licence jest obveza
primatelja licence da zauzvrat pla}a licencnu
naknadu. Dakle, obveza pla}anja licencne
naknade jest protu~inidba primatelja licence.3
Licencna naknada mo`e se stoga definirati
kao naknada, koju primatelj licence pla}a da-
vatelju licence za uzvrat {to mu je on ugovo-
rom o licenci dao pravo da iskori{tava njegov
patent i/ili know-how.
1.2. Pojavni oblici klauzula kojima se utvr|uje
obveza pla}anja licencne naknade u ugo-
vorima o licenci patenta i know-how
Ugovorne klauzule, kojima se u ugovori-
ma o licenci patenta i know-how utvr|uje ob-
veza pla}anja licencne naknade, mogu se de-
finirati prema svom sadr`aju na razne na~ine.
One se mogu utvrditi kao obveza pla}anja
jednokratnog iznosa u novcu, ili u robi. Mogu
da se utvrde i kao obveza pla}anja iznosa,
~ija je visina unaprijed utvr|ena u novcu, od-
nosno ~ija je koli~ina utvr|ena u odre|enoj
robi, pri ~emu se u periodi~nim obrocima ona
otpla}uje kroz odre|eno vrijeme. Mogu}e je
i da se unaprijed ne utvrdi njezina visina,
nego se postave mjerila za konkretno
utvr|ivanje visine licencne naknade tijekom
trajanja ugovornog odnosa. Od takvih klau-
zula u praksi se naj~e{}e koristi tzv. “komad-
na licencna naknada” (royalty), kada se visi-
na licencne naknade odre|uje temeljem
koli~ine proizvoda, koje primatelj licence iz-
radi u okviru ugovora o licenci u odre|enom
vremenskom periodu. Obveza pla}anja li-
cencne naknade mo`e se ugovoriti, s vremen-
skog aspekta va`nosti klauzule kao pla}anje
tijekom va`nosti ugovora o licenci, kao
pla}anje odre|eno vrijeme i nakon isteka
ugovora o licenci, pa i kao pla}anje po isteku
1 Zakon o obveznim odnosima biv{e SFRJ ( SL SFRJ
29/78), daje sijede}u definiciju:
“Ugovorom o licenci obvezuje se davatelj licence da
stjecaocu licence ustupi u cjelini ili djelomice pravo
iskori{tavanja izuma, tehni~kog znanja i iskustva,
`iga, uzorka ili modela, a stjecalac licence se obvezu-
je da mu za to plati odredjenu naknadu” (vidjeti ~lan
686. Zakona o obveznim odnosima).
U Literaturi se sre}u sljede}e definicije:
“Ugovor o licenci mo`e se definirati kao takav ugovor
kojim titular patenta ustupa tre}em u cijelosti ili dje-
lomice pravo iskori{tavanja, s tim da mu se zauzvrat
pla}a naknada” (Tako Jean-Jaques Burst, Brevete et li-
cencie, Paris, 1970, str. 17).
“To je ugovor kojim nositelj jednog monopola pravo
iskori{tavanja ustupa u cijelosti ili djelomice nekoj
osobi” (Tako Paul Roubier, Licences et Exclusivites,
Anales du Droit Commercial, 1936, str. 289).
“To je ugovor kojim jedan subjekt, ovla{ten za raspola-
ganje, dopu{ta kori{tenje predmeta licence drugome”
(Tako Karel Knap, Der Lizenzvertrag als ein besonde-
rer Vertragstypus, GRUR Int. 6/7, 1973, str.226).
“Ugovornom licencom imalac za{ti}enog prava indu-
strijskog vlasni{tva ili osoba koja raspola`e znanjem i
iskustvom ovla{}uje tre}ega da se u privredne svrhe
koristi objektom njegova za{ti}enog prava industrij-
skog vlasni{tva i/ili njegovim znanjem i iskustvom”
(Tako Albert Verona, Licencni ugovor u jugoslaven-
skom, inozemnom i medjunarodnom pravu, u:
Aleksandar Gold{tajn, Obvezno pravo, II, Zagreb,
1981, str. 1).
2 Tako Wolfgang Lüdecke, Ernst Fischer, Lizenzverträge,
Weinheim,1957, str 356.
3 Ibidem opus, str. 356.
va`nosti patenta koji je predmet ugovora, ili
po prelasku predmetnog know-how u javnu
domenu. Dopu{tenost raznih pojavnih oblika
tih klauzula razli~ito se ocjenjuje, {to se
mo`e vidjeti u poredbenom kartelnom pravu
i pravu me|unarodnog transfera tehnologije.
1.3. Ocjena dopu{tenosti klauzule s aspekta
kartelnog prava, te prava me|unarodnog
transfera tehnologije
Obveza pla}anja licencne naknade pred-
stavlja odredbu kojom se utvr|uje protu~inid-
ba primatelja licence. Njezin sadr`aj tijekom
pregovora i prigodom zaklju~ivanja ugovora
o licenci dogovaraju davatelj i primatelj li-
cence, kada utvr|uju i sam predmet ugovora
o licenci, odnosno patent ili know-how, ~ije
se pravo iskori{tavanja daje putem ugovora o
licenci. Name}e se pitanje mo`e li se klauzu-
la koja sadr`ava obvezu pla}anja licencne
naknade tretirati kao restriktivna klauzula4,
kojom se nedopu{teno ograni~ava tr`i{no
natjecanje, odnosno primatelj licence patenta
i know-how. Ako se ocjenjuje dopu{tenost
klauzula kojima se ure|uje na~in iskori{ta-
vanja predmeta ugovora o licenci, ne vidi se
razlog da se ne bi ocjenjivala dopu{tenost i
onih klauzula, kojima se ure|uje na~in
pla}anja licencne naknade. Jer i te klauzule
mogu tako|er biti restriktivne. I to kako radi
toga {to ograni~avaju tr`i{no natjecanje
(primjera radi, name}u primatelju licence ob-
vezu takvog pla}anja licence naknade, koja
djeluje kao nedopu{teno ograni~avanje cijena
ili koli~ine licencnog proizvoda koju prima-
telj licence mo`e plasirati na tr`i{te), tako i
radi toga {to nedopu{teno ograni~ava
doma}eg primatelja licence patenta i know-
howa (name}e mu prema zakonu o transferu
tehnologije nedopu{ten na~in otplate licenc-
ne naknade). Dakle, postoje sasvim legitimni
i opravdani razlozi da se obveza pla}anja li-
cencne naknade mo`e ocjenjivati s aspekta
njezine dopu{tenosti po kartelnom pravu i po
pravu me|unarodnog transfera tehnologije.
II. POREDBENOPRAVNA ANALIZA
2. Na~in pla}anja licencne naknade idopu{tenost te klauzule u ugovorima olicenci patenta i know-howa
Kada se odre|uje na~in pla}anja licencne
naknade misli se na oblik u kojem je
utvr|eno takvo pla}anje, osnovicu koja je
utvr|ena kao mjerilo za pla}anje licencne
naknade kao i na stopu po kojoj se ona pla}a
ako je obveza pla}anja licencne naknade
utvr|ena uz pomo} definiranih mjerila.
Pod oblikom u kojem se utvr|uje obveza
pla}anja licencne naknade razumijeva se je li
ona utvr|ena kao obveza pla}anja pau{ala, u
jednokratnom nov~anom iznosu ili u ratama
koje se otpla}uju, ili se radi o tome da je
utvr|eno da se ona otpla}uje u iznosima koji
}e se temeljem utvr|enih mjerila konkretno
definirati tijekom odvijanja suradnje izme|u
ugovornih strana. Ako klauzula koja sadr`i
obvezu pla}anja licencne naknade nije
utvr|ena u takvom obliku da je prigodom
sklapanja ugovora o licenci utvr|ena njezina
puna visina, ve} je to prepu{teno da se u~ini
kasnije, uz pomo} mjerila koja su utvr|ena
ugovorom o licenci, tada je u pravilu kao dio
tih mjerila utvr|ena i osnovica u odnosu na
koju se izra~unava konkretna visina licencne
naknade, te stopa po kojoj se pla}a licencna
naknada. Navedene kategorije, pojedina~no
ili skupa, jesu predmet ocjene dopu{tenosti.
2.1. Dopu{tenost po kartelnom pravu
Jedan od oblika pla}anja koji se ~esto po-
javljuje u ugovorima o licenci jest pau{al.
Pau{al, kao oblik pla}anja licencne naknade
po ugovoru o licenci patenta i kow-how-a,
bez obzira je li rije~ o pla}anju jednokratnog
iznosa ili se radi o pla}anju u utvr|enim rata-
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 355
4 Restriktivnim se mogu smatrati takve klauzule koje ogra-
ni~avaju neki za{ti}eni interes. U kartelnom pravu to je
interes za nesmetanim odvijanjem tr`i{ne utakmice. U
pravu medjunarodnog transfera tehnologije to je za{tita
doma}eg primatelja licence patenta i know-how od stra-
nog davatelja licence. U obveznom pravu to je odr`avanje
ravnote`e izmedju obveza ugovornih strana u skladu s
osnovnim na~elima obveznog prava.
ma otplate toga iznosa u odre|enim vremen-
skim intervalima, ne nailazi na osporavanja s
aspekta dopu{tenosti klauzule po kartelnom
pravu. Sli~no se mo`e re}i i za druge oblike
pla}anja, kao {to je to otplata komadne li-
cencne naknade u periodi~nim obrocima.
Takvu tvrdnju potkrepljuje analiza zakonskih
odredbi i stavova u praksi i literaturi pojedi-
nih zemalja. Tako se u njema~kom kartelnom
pravu to pitanje samo ovla{ doti~e, uz napo-
menu da se ne postavlja pitanje nedopu{te-
nosti takvog aspekta klauzule.5 I u pravu
Europske unije bilo koji oblik pla}anja u ugo-
vorima o licenci patenta i know-howa smatra
se dopu{tenim.6 Ovo pitanje ne postavlja se ni
u Uredbi Europske unije broj 240/96
Europske Komisije od 31.01.1996. godine
radi primjene ~lanka 85. stavka 3. Ugovora
na grupe sporazuma o transferu tehnologije.
Uslijed toga mo`e se smatrati da nije sporna
dopu{tenost bilo kojeg oblika u kojem se
utvr|uje klauzula o pla}anju licencne nakna-
de s aspekta kartelnog prava.
Isto to se ne mo`e re}i i za osnovice po
kojima se utvr|uje obveza pla}anja licencne
naknade. Za dopu{tenost osnovice po kojoj
se pla}a licencna naknada smatra se da je po-
trebno da se ona obuhvati patentnom za{ti-
tom ili sadr`ajem know-howa. To zna~i da se
za osnovicu koristi patentirani proizvod, od-
nosno proizvod u kojem je sadr`an know-
how, a koji su predmet ugovora o licenci pa-
tenta i know-howa. Tako je ameri~ki
Department of Justice, napose u ranijoj prak-
si ocjenjivao da se per se zabranjuju one klau-
zule o pla}anju licencne naknade koje se od-
nose na nepatentirane proizvode kao osnovi-
cu za utvr|ivanje visine licencne naknade.7 S
vremenom se Department of Justice otvarao
mogu}nosti za njihovo iznimno dopu{tanje,
obzirom da se ne radi o tako te{kom obliku
ograni~avanja tr`i{nog natjecanja, kao {to su
to horizontalna ograni~enja.8 Ameri~ki sudo-
vi u pravilu su dopu{tali samo one klauzule
koje su kao osnovicu za pla}anje licencne
naknade odabrali patentirane proizvode, a
uklju~ivanje nekih drugih proizvoda u osno-
vicu ili kori{tenje ukupnog prometa prima-
telja licence kao osnovice dopu{tali su samo
ako takvu klauzulu strane ugovora o licenci
dobrovoljno ugovore.9 U literaturi se smatra
da se pitanje dopu{tenosti osnovice name}e
kada se ona zasniva i na proizvodima koji
nisu za{ti}eni patentom, osim ako su takvu
klauzulu davatelj i primatelj licence dobro-
voljno ugovorili10. Temeljem naprijed iznese-
nog, mo`e se smatrati da po ameri~kom pra-
vu mo`e biti dopu{tena bilo koja osnovica za
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.356
5 Kada je u pitanju tuma~enje ~lanka 20. i 21. njema~kog
Zakona protiv ograni~avanja tr`i{ne utakmice (Gesetz
gegen Wettbewerbsbeschränkunge – GWB) vidjeti
Tätigkeitsberichte Bundeskartellamtes iz 1962, str. 71; iz
1967, str. 88, potom odluku Bundesgerichtshofa u
Wirtschaft und Wettbewerb/Entscheidungen BkartA, 100,
a u literaturi Fromut Völp, Gewerbliche Schutzrechte und
Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, Wirtschaft
im Recht und Praxis, 1967, str. 316, te Albrecht Magen,
Lizenzverträge und Kartellrecht, Heidelberg, 1963.
6 Tako Hans von der Groeben, Jochen Thiesing, Hans von
Boeckh, Claus-Dieter Ehlermann, Kommentar zum
EWGV, Art. 85, Bd.1, Baden Baden, 1983, str.1176,
1177; Alfred Gleiss, Martin Hirsch, Common Market
Cartel Law, Washington, D.C., 1981, str. 230; Eugen
Langen, Ernst Liederleithinger, Lennart Ritter, Ulrich
Schmidt, Kommentar zum Kartellgesetz, München 1982,
str. 599, 600. U pogledu aktualnog stanja vidjeti Uredbu
Europske unije broj 240/96 Komisije od 31.01.1996. radi
primjene ~lana 85. stav 3. Ugovora na grupe sporazuma o
transferu tehnologije (dalje u tekstu Uredba broj 240/96).
7 Vidjeti Glen E. Weston, Neue Entwicklungen im US
Antitrustrecht und die kartellrechtliche Beurteilung von
Beschränkungen in Patentlizenzverträgen, GRUR Int.,
1984, broj 3, str. 131.
8 Ibidem opus, str. 131.
9 Vidjeti odluke ameri~kih sudova United States v. EI du
Pont de Nemours and Co., 118 F. Supp. 41 ( D.Del.
1953); United States v. General Electric, 82 F. Supp. 753
(DNJ 1949).
10 Detaljnije o stavovima u literaturi glede ameri~kog stava
po ovom pitanju vidjeti u : James R. Atwood, Kingman
Brewster, Antitrust and American Business Abroad, New
York, 1981, str. 35; Marcus B. Finnegan, Bruce C. Zotter,
Licensing Restrictions That Are Considered to be
Virtually Per Se Illegal, u Tom Arnold, Patent Antitrust,
New York, 1978, str.130; Milton Handler, Michael D.
Blechman, The Proposed EC-Group Exemption for
Patent Licenses: A Comparison with US Antitrust Law,
IIC, Vol. 11, Weinheim, 1980, str. 422. Ipak, bez obzira na
volju ugovornih strana, ako se ukupna prodaja primatelja
licence ugovori kao osnovica na pla}anje licencne nakna-
de, smatra se da je davatelj u stvari naveo primatelja
pla}anje licencne naknade ako su je davatelj i
primatelj licence dobrovoljno ugovorili i ako
ona ne vodi nekom nedopu{tenom obliku
ograni~avanja tr`i{nog natjecanja.
U njema~kom pravu, koje se u novije vri-
jeme sve vi{e harmonizira u ovom podru~ju s
pravom Europske unije, nije bilo ozbiljnijeg
osporavanja dopu{tenosti bilo koje osnovice
za pla}anje licencne naknade. Jedna usamlje-
na odluka Bundeskartellamta, kojom je bilo
ocijenjeno da nije dopu{teno odmjeravati li-
cencnu naknadu prema vrijednosti komplet-
nog ure|aja ~iji je samo jedan dio za{ti}en,
ne bi mogla uputiti na to da nije dopu{teno
koristiti takvu osnovicu za utvr|ivanje li-
cencne naknade. To se mo`e ustvrditi ima-
ju}i u vidu i stavove autora u literaturi.11
U pravu Europske unije smatralo se da
klauzula kojom se utvr|uje obveza pla}anja
licencne naknade nije dopu{tena kada se od-
nosi na proizvode koje patent ne obuhva}a u
cijelosti ili djelomice ili ako navedeni proiz-
vodi nisu izra|eni temeljem patentiranog po-
stupka.12 U tom smislu, u literaturi se
tuma~ilo da je dopu{teno da se upotrijebi
samo ona osnovica koja je u neposrednoj vezi
sa za{ti}enim proizvodom, dok nisu
dopu{tene one obveze pla}anja licencne nak-
nade koje kao osnovicu koriste proizvode
koje za{ti}eno pravo (patent i know-how koji
su predmet ugovora o licenci) ne obuhva}a
predmetno, teritorijalno ili vremenski.13 Zbog
toga se smatralo da za osnovicu nije
dopu{teno koristiti ukupan promet primatelja
licence, koji obuhva}a i neza{ti}ene proizvo-
de. Iznimno bi se takva osnovica mogla do-
pustiti, ako se ocijeni da ograni~avanje osno-
vice samo na patentirane proizvode nije prak-
ti~no, pa se zbog toga jedna {ire postavljena
osnovica koristi isklju~ivo kao modalitet
obra~una licencne naknade, a nije rije~ i o
obvezi pla}anja za neza{ti}ene proizvode.14
Takve stavove podr`avao je i Europski sud
(koji je ocjenjivao da nije dopu{teno licencnu
naknadu obra~unavati prema cijeni komplet-
nog aparata u kojem se izum odnosi samo na
jedan njegov sastavni dio), ali je postavljao
uvjete pod kojima se takva klauzula mo`e
ocijeniti dopu{tenom: ako se licencna nakna-
da ne ubire i za neza{ti}eni dio proizvoda ili
ako klauzula nema za posljedicu to da licenc-
na naknada bude vi{a zbog takvog na~ina
utvr|ivanja osnovice.15 Sve navedene dileme
dokinula je Uredba broj 240/96. Me|u klau-
zulama koje se mogu smatrati nedopu{tenim
uop}e se ne spominju one koje na bilo kakav
na~in ure|uju osnovicu za pla}anje licencne
naknade. Prema tome, temeljem prava
Europske unije mo`e se smatrati da je
dopu{teno, radi obra~una pla}anja licencne
naknade koristiti bilo koju osnovicu za
obra~un licencne naknade. Neka od osnovica
mogla bi se smatrati nedopu{tenom samo po
toj osnovi {to u biti predstavlja obvezu
pla}anja licencne naknade i za proizvode koji
se ne izra|uju temeljem ugovora o licenci ili
za proizvode u odnosu na koje je istekla pa-
tentna za{tita, odnosno know-how koji se na
njih odnosio, pre{ao je u javnu domenu.
Kada se radi o stopama po kojima se
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 357
licence na prihva}anje nedopu{tenog “tie-ina”.”Tie-in” je
u pravilu nedopu{teno ograni~avanje primatelja licence
kojim mu se name}e obveza nabavljanja odredjenih mate-
rijala ili proizvoda davatelja licence ako `eli odr`ati pravo
iskori{tavanja licencom danog patenta i know-how-a
(Vidjeti u ovoj to~ki citirane autore i djela s odgovara-
ju}im stranama).
11 O pitanju odluke Bundeskartellamta vidjeti u Wirtschaft
und Wettbewerb/Entscheidungen BkartA 1917. U pogle-
du literature vidjeti Hans Müller-Hennenberg, Gustav
Schwartz (Oliver Axter), Gesetz gegen Wettbewerbs-
beschränkungen und europäisches Kartellrecht (par.
20,21), München, 1978, str. 169; Langen et. al., op. cit. u
bilje{ci 6, str. 564.
12 Tako je bilo definirano u Uredbi Komisije EZ-a o primje-
ni ~lanka 85. (3.) Ugovora na grupe ugovora o licenci
patenta od 23.07.1984., s ispravkama vidjeti SL EZ L
113/35, vidjeti odredbu ~lanka 3. stavak 1. to~ka 4.
13 Tako Groeben, Thiesing et al., op. cit. u bilje{ci 6, str.
1177.
14 Tako Groeben, Thiesing et al., op. cit. u bilje{ci 6, str.
1177; Handler, Blechman, op.cit u bilje{ci 9, str. 422;
Gleiss, Hirsch, op. cit. u bilje{ci 6, str. 231.
15 Odluka Europskog suda od 25.02.1986. godine, vidjeti u
GRUR Int. 1986, str. 635.
obra~unava licencna naknada, ne vidi se raz-
log da se po kartelnom pravu osporavaju si-
lazne i proporcionalne stope pla}anja licenc-
ne naknade. No postavlja se pitanje mogu li
se koristiti uzlazna i diferencijalna stopa
pla}anja licencne naknade. Kod uzlazne sto-
pe, pove}anjem koli~ine licencnog proizvoda
koji se izra|uje raste i stopa po kojoj se pla}a
licencna naknada. Pod diferencijalnom sto-
pom pla}anja licencne naknade razumijeva se
tako utvr|ena klauzula po kojoj se primatelju
licence nudi jedna stopa po kojoj pla}a li-
cencnu naknadu ako se nekom robom snab-
dijeva na otvorenom tr`i{tu, a druga, ni`a sto-
pa, ako istu robu kupuje od davatelja licence.
Takva se stopa u pravilu ocjenjuje nedopu{te-
nom po kartelnom pravu. Tako su u
ameri~kom pravu sudovi postavili na~elo da
se u klauzuli kojom se utvr|uje obveza
pla}anja licencne naknade u ugovorima o li-
cenci mo`e koristiti bilo koja stopa za
pla}anje licencne naknade.16 Me|utim, dife-
rencijalne stope pla}anja licencne naknade
izrazito su se nepovoljno ocjenjivale jer one
u stvari predstavljaju “tie-in”, dakle, name-
tanje obveze primatelju licence da od dava-
telja licence izvan mehanizama slobodnog
tr`i{ta kupuje odre|enu robu.17 Prema tome,
ameri~ko je pravo nedopu{tenim ocjenjivalo
samo one stope koje slu`e kao sredstvo za na-
metanje drugih, nedozvoljenih ograni~enja
tr`i{nog natjecanja. Tomu bi mogle poslu`iti
uzlazne stope pla}anja licencne naknade
(kada stvaraju nedopu{tena ograni~enja
koli~ine), te napose diferencijalne stope
pla}anja licence naknade (kao “tie-in”). U
njema~kom kartelnom pravu nijedna od sto-
pa po kojima se pla}a licencna naknada nije
bila spominjana kao nedopu{tena.18 Pravo
Europske unije na~elno je ocjenjivalo
dopu{tenim sve stope po kojima se pla}a li-
cencna naknada, ali je od toga izuzimalo di-
ferencijalne stope pla}anja licencne naknade,
za koje se smatralo da su u suprotnosti sa
~lankom 85. stavkom 1. Rimskog ugovora.19
Uredba broj 240/96 nije kao nedopu{tenu na-
vela nijednu vrstu stopa kojima se utvr|uje
obveza pla}anja licencne naknade. Ali, kako
ni ranija Uredba Europske unije iz 1984. go-
dine, a koja se odnosila na restriktivne klau-
zule u ugovorima o licenci patenta nije
izri~ito spominjala bilo kakvu stopu za
pla}anje licencne naknade kao nedozvoljenu,
to se mo`e smatrati da se stanje nije promije-
nilo. Stoga se one stope, a prije svega dife-
rencijalne stope pla}anja licencne naknade,
kada u stvarnosti predstavljaju neku drugu
nedopu{tenu klauzulu, mogu ocijeniti nedo-
pu{tenim. I to ne same po sebi, nego kao
sredstvo za nametanje drugih nedopu{tenih
ograni~enja tr`i{nog natjecanja.
2.2. Dopu{tenost po pravu me|unarodnog
transfera tehnologije
Po pravu me|unarodnog transfera tehno-
logije, zna~ajna pozornost posve}uje se i
dopu{tenosti pojedinih na~ina na koje se pri-
matelju licence utvr|uju obveze pla}anja li-
cencne naknade.
Kada je rije~ o obliku pla}anja licencne
naknade, argentinski Zakon iz 1977. godi-
ne,20 u odredbi ~lanku 10. to~ka d. zadnji sta-
vak, odre|uje da je dopu{teno da se licencna
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.358
16 Vidjeti odluke United States v. General Electric, 272 US
476, American Photocopy Equipment Co. v. Rovico Inc.,
257 F.Supp. 192, United States v. EI du Pont de Nemours
and Co., 118 F.Supp. 41, United States v. General Electric
Co., 82 F.Supp. 753., American Equipment Co. v. Tuthill,
69. F2d 406. Pri tome su sporne bile one uzlazne stope
pla}anja licencne naknade koje se nisu odnosile
isklju~ivo na patentirani proizvod i za koje je postojala
sumnja da su utvrdjene radi toga da stvore u~inke ogra-
ni~enja koli~ine licencnih proizvoda koje }e primatelj
licence proizvoditi ili plasirati na tr`i{te.
17 Vidjeti sudske odluke La Peyre v. Federal Trade
Commission, 366 F.2d 117, Laitram Corp. v. Crub. Inc.,
244 F.Supp. 9, Peelers Co., v. Wendt, 260 F.Supp 193
National Foam Systems v. Urquhart, 202 F. 2d 659.
18 Toga nema kako u mjerodavnom GWB, tako ni u dostup-
noj i naprijed citiranoj literaturi.
19 Tako je ocijenila Europska komisija u odluci od
02.06.1971. godine ( vidjeti u SL Europske unije broj L
134/15. Takva ocjena podr`ava se i u literaturi (vidjeti
Langen et al., op. cit. u bilje{ci 6, str. 600).
20 Zakon broj 21,617 od 12.08.1977. godine o licenci patenta,
`iga i know-how (vidjeti u Industrial Property, 1978, str. 24.
naknada pla}a kao pau{alni iznos ili da se ot-
pla}uje u ratama. U praksi se smatralo da ad-
ministrativni organ koji odobrava ugovore o
licenci mo`e odobriti samo takve ugovore o
licenci koji sadr`e fiksnu obvezu da se jedno-
kratno plati licencna naknada, ili obvezu ko-
jom se utvr|uju povremene obveze pla}anja
licencne naknade, pod uvjetom da visina nak-
nade ne prelazi utvr|eni postotak za
odre|eno podru~je industrije.21 Meksi~ki ad-
ministrativni organ, koji je odobravao ugovo-
re o licenci patenta i know-howa, obra}ao je
izuzetnu pozornost ekonomskoj opravdano-
sti visine u kojoj se pla}a licencna naknada:
kada bi ocijenio da pla}anje u pau{alu ili u ra-
tama otplate u konkretnom slu~aju ima osno-
va da se ocijeni nedopu{tenim, to bi u pravi-
lu bilo zbog visine u kojoj se pla}a licencna
naknada, a ne zbog samog oblika pla}anja.22
Sli~no tomu i brazilski administrativni organ
koji je odobravao ugovore o licenci prihva}a
da se licencna naknada mo`e pla}ati, kako u
pau{alu tako i u ratama otplate. Za pla}anje u
pau{alu tra`i se da se ono detaljno definira i
obrazlo`i, ako se `eli da klauzula o pla}anju
licencne naknade bude dopu{tena.23 Time se
u zna~ajnoj mjeri ugro`ava pravna sigurnost,
jer se dopu{tenost odredenih vrsta ugovornih
klauzula ~ini ovisnom o ocjeni sadr`aja teh-
nologije koja je predmet ugovora o licenci.
Dakle, sam po sebi pojedini oblik pla}anja
nije relevantan kada je rije~ o dopu{tenosti
pojedinih klauzula o pla}anju licencne nak-
nade po pravu me|unarodnog transfera teh-
nologije.
Kada je rije~ o osnovici za pla}anje li-
cencne naknade po pravu me|unarodnog
transfera tehnologije, pristup je utoliko dru-
ga~iji u odnosu na kartelno pravo {to se ne
postavlja pitanje dopu{tenosti neke vrste
osnovice, same po sebi. U pojedinoj vrsti
osnovice za pla}anje licencne naknade vidi
se samo instrument da se utvrdi takvo
pla}anje ili takva visina licencne naknade,
koji bi se temeljem va`e}ih propisa smatrali
nedopu{tenim. Tako argentinski propisi, a ni
organi koji primjenjuju pravo me|unarodnog
transfera tehnologije ne spominju neku od
osnovica kao nedopu{tenu.24 U meksi~kom
pravu ne postoji nijedna op}enito prihvatljiva
formula ili metoda obra~una licencne nakna-
de i jedino {to se izri~ito zahtijeva jest to da
osnovice budu jasno i precizno utvr|ene.25
Primatelj i davatelj licence mogu ugovoriti
kao osnovicu, primjera radi, neto prodaju pri-
matelja licence, vrijednost proizvodnje ili
broj proizvedenih ili prodanih komada li-
cencnog proizvoda i nijedna se osnovica u
na~elu ne mo`e smatrati zabranjenom.26 No u
literaturi ima stajali{ta da se obveza pla}anja
licencne naknade mora staviti u odnos sa
stupnjem u kojem se iskori{tava patent koji se
daje ugovorom o licenci.27 Proizlazi da se
pla}anje licencne naknade mora zasnivati na
proizvodima u kojima je sadr`an patent i
know-how koji se daju licencom, dakle osno-
vica treba se zasnivati na za{ti}enim proizvo-
dima koje temeljem ugovora o licenci
izra|uje primatelj licence. Me|utim, iznimke
}e biti dopu{tene kada administrativni organ
primjene ocijeni da u konkretnom slu~aju
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 359
21 Vidjeti Aaron Wise, Trade Secrets and Know-how
Throughout the World, New York, 1981., Par. 1.08(3), 1 -
154.
22 Tako Aaron Wise, Trade Secrets and Know-how
Throughout the World, New York, 1981., Par. 1.08(5), 1 -
278
23 Tako navodi Normativni akt 15, - vodi~ za registraciju
ugovora o transferu tehnologije od 11.9.1975. U literatu-
ri ~ak vlada mi{ljenje da }e administrativni organ koji
primjenjuje propis dopustiti pla}anje pau{ala samo ako se
radi o novoj i visokoj tehnologiji. (vidjeti u Wise, op.cit.
u bilje{ci 21, Par. 1.08 (4), 1-225, to~ka 2.3.2. kao i u
komentaru kojeg daje Denis Allan Daniel, The Pulse of
Brazils INPI, 14 LES Nouvelles, 1979, str. 49).
24 Vidjeti Zakon broj 21,617 od 12.08.1977. godine o licen-
ci patenta, `iga i know-how (vidjeti u Industrial Property,
1978, str. 24 i dalje).
25 Vidjeti Rezime op}ih kriterija o primjeni Zakona o regi-
stru transfera tehnologije i o kori{tenju i eksploataciji
patenta i `iga, (Regimen de la transferencia de tecnologia
en los paises de america latina, set.1974), Fraccionn II,
alineja 1.
26 Tako Wise, op. cit. u bilje{ci 21, Par. 1.08 (5), 1 - 278.
27 Tako Jaime Alvarez Soberanis, La regulacion de las
invenciones y marcas y de la transferencia de tecnologia,
Mexico, 1979, str. 527.
primatelj licence utvr|enim na~inom
obra~una ne}e morati platiti ve}u licencnu
naknadu od one koju administrativni organ
primjene ocijeni da za tehnologiju koja je
predmet ugovora o licenci on treba platiti.28 U
brazilskom Normativnom aktu broj 15 spo-
minje se vi{e osnovica na temelju kojih je
dopu{teno utvrditi obvezu pla}anja licencne
naknade: od jedinice proizvoda, do neto pro-
dajne cijene, pa i profita koji primatelj licen-
ce ostvaruje uz pomo} tehnologije koju je
primio putem ugovora o licenci.29 Ipak, kako
je intencija propisa da se za{titi interes pri-
matelja licence, a imaju}i u vidu da u praksi
organ primjene intervenira kada ocijeni da
pla}anje nije u srazmjeri s vrijedno{}u priml-
jene tehnologije, mo`e se smatrati da }e se
uvijek podrobno ispitivati valjanost onih
klauzula o pla}anju licencne naknade, ~ija se
osnovica ne zasniva samo na proizvodu koji
se izra|uje temeljem patenta i know-howa
koji su predmet ugovora o licenci. To,
me|utim, ne zna~i da ih u slu~ajevima kada
ocijeni da takva klauzula ne pove}ava obvezu
pla}anja licencne naknade ne}e dopustiti.
Prema tome, sama po sebi neka osnovica
ne}e biti ocijenjena nedopu{tenom.
Propisi u zemljama prava me|unarodnog
transfera tehnologije ne navode izri~ito poje-
dine stope pla}anja licencne naknade koje bi
se smatrale dopu{tenim ili nedopu{tenim (ni-
jedan od naprijed navedenih argentinskih za-
kona, meksi~ki zakon i Rezime kriterija niti
brazilski Normativni akt 15. ne sadr`e odred-
bu koja bi se odnosila na stope pla}anja li-
cencne naknade). Ipak, organ primjene, na
primjer u Meksiku, navodi kako su stope ne-
posredne proporcije nepravedne i previsoke
kada se radi o velikom opsegu u kojem se
proizvodi licencni proizvod.30 Ako u takvim
situacijama treba smatrati da nisu dopu{tene
stope utemeljene na neposrednoj proporciji,
utoliko su prije zabranjene i klauzule kojima
se utvr|uje obveza pla}anja licencne naknade
utemeljena na uzlaznoj ili diferencijalnoj sto-
pi po kojoj se pla}a licencna naknada. U tom
smislu, organ primjene uvijek }e cijeniti
okolnosti konkretnog slu~aja i intervenirati
kod bilo koje stope kojom se u okviru obveze
pla}anja licencne naknade utvr|uje visoko
optere}enje primatelja licence patenta i
know-howa. Pri tome je mogu}e da on posta-
vi pitanje dopu{tenosti ~ak i kod silazne sto-
pe pla}anja licencne naknade, ako ona pre-
sporo smanjuje svoj postotak, pa uzrokuje vi-
soko materijalno optere}enje primatelja
licence kod odre|enih koli~ina izra|enih li-
cencnih proizvoda.
Kod osnovica i stopa koje se koriste radi
utvr|ivanja obveze pla}anja licencne nakna-
de mo`e se konstatirati da je u pravu me|una-
rodnog transfera tehnologije prisutna visoka
pravna nesigurnost. Ona je posljedica ruko-
vo|enja prete`no interesima primatelja licen-
ce, i zemlje primatelja licence o pla}ama li-
cencne naknade u takvoj visini, koja je prema
ocjeni administrativnog organa primjene pro-
pisa najvi{e primjerena vrijednosti patenta i
know-how-u, odnosno tehnologiji koja se pri-
ma putem ugovora o licenci. To je pristup
koji uveliko ote`ava izradu objektivnih mje-
rila onome koje se osnovice i stope za
pla}anje licencne naknade mogu smatrati
dopu{tenim, a koje ne.
3. Visina u kojoj se pla}a licencna naknadai dopu{tenost klauzule u ugovorima o li-cenci patenta i know-how
Kada je rije~ o visini u kojoj se utvr|uje
licencna naknada, mo`e se cijeniti dopu{te-
nost klauzula koje utvr|uju minimalnu li-
cencnu naknadu i dopu{tenost klauzula s ob-
zirom na rezultat sadr`ajne analize visine li-
cencne naknade. Pod minimalnom licencnom
naknadom smatra se obveza primatelja licen-
ce da u odre|enim vremenskim intervalima,
bez obzira na koli~inu licencnih proizvoda
koje izradi, davatelju licence pla}a odre|enu
naknadu. Dopu{tenost klauzule kojom se
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.360
28 Op.cit. u bilje{ci 27, str. 527.
29 Vidjeti to~ku 2.2.1. Normativnog akta broj 15 (citiranog
u bilje{ci 23).
30 Tako Wise, op.cit. u bilje{ci 21, str. 1-278.
utvr|uje minimalna licencna naknada ocjen-
juje se samo s obzirom na ~injenicu je li po
propisima koji se analiziraju uop}e dopu-
{teno i pod kojim uvjetima ugovoriti obvezu
da primatelj licence pla}a minimalnu licenc-
nu naknadu. Dopu{tenost odre|ene visine u
kojoj se utvr|uje obveza da primatelj licence
pla}a licencnu naknadu rezultat je prethodne
sadr`ajne analize vrijednosti tehnologije i
potom ocjene nadle`nog organa je li
protu~inidba primjerena toj vrijednosti ili je
primatelj licence nepravedno preoptere}en
utvr|enom obvezom pla}anja licencne nak-
nade.
3.1. Minimalna licencna naknada
Po kartelnom pravu mo`e se smatrati da
su dopu{tene klauzule kojima se utvr|uje ob-
veza da se pla}a minimalna licencna nakna-
da, a na temelju sljede}ih stavova u pojedi-
nim pravnim porecima: po ameri~kom pravu,
u sudskoj se praksi ocjenjuje da su klauzule
kojima se utvr|uje minimalna licencna nak-
nada dopu{tene jer se njima ne stvara nikak-
vo ograni~enje tr`i{nog natjecanja.31 Takvo
mi{ljenje nailazi na podr{ku i u literaturi. Pri
tome se upozorava da treba paziti da takve
klauzule ne dovedu do nedopu{tenog
utvr|ivanja cijena.32 Po njema~kom pravu u
praksi Bundeskartellamta, sudskoj praksi, a
niti u literaturi nije se dovodila u pitanje
dopu{tenost klauzula koje sadr`e obvezu
pla}anja minimalne licencne naknade.33 Po
pravu Europske unije takoder je dopu{teno
utvrditi obvezu pla}anja minimalne licencne
naknade.34 Prema tome, po kartelnom pravu
dopu{teno je utvrdivati obvezu pla}anja mi-
nimalne licencne naknade jer se ocjenjuje da
ona ne utje~e nepovoljno na tr`i{no natjeca-
nje.
Po pravu me|unarodnog transfera tehno-
logije kritiziraju se klauzule kojima se
utvr|uju obveze da primatelj licence pla}a
minimalnu licencnu naknadu jer se njima
dodatno {titi davatelj licence. Tako u praksi
meksi~ki organ koji registrira ugovore o li-
cenci ne prihva}a takve klauzule, osobito ako
se one odnose na period neposredno po skla-
panju ugovora o licenci, kada one predstav-
ljaju velik teret za primatelja licence.35 Ako bi
registracijski organ prihvatio takvu klauzulu,
tada bi ugovornim stranama nalagao da utvr-
de i maksimalnu licencnu naknadu koju pri-
matelj licence smije platiti.36 Brazilski
Normativni akt broj 15. ne spominje me|u
klauzulama koje se navode kao nedopu{tene
one kojima se utvr|uje minimalna licencna
naknada, ali organ primjene ne odobrava
ugovore koji sadr`e takvu klauzulu.37 Prema
tome, u na~elu se takve klauzule po pravu
me|unarodnog transfera tehnologije mogu
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 361
31 Vidjeti Hazeltine Research Inc. v. Automatic Radio
Mfg.Co., 77 F.Supp. 493; Lindbeck v. Wyatt Mfg. Co.,
324 F. 2d 807; United States v. General Electric Co., 82
F.Supp. 753.
32 Handler, Blechman, op. cit. u bilje{ci 10, str. 317; Mark
R. Joelson, United States Law and the Proposed Code of
Conduct in the Transfer of Technology, 23 The Antitrust
Bulletin, 1978., str. 842, 843.
33 Kako u odredbama GWB, tako ni u izvje{tajima
Bundeskartellamta i u dostupnoj literaturi nema osnove
osporavanja klauzula koje utvr|uju obvezu pla}anja mini-
malne licencne naknade.
34 Uredba iz 1984. godine, koja se odnosila na licence
patenta, izri~ito je sadr`avala odredbu koja je dopu{tala
takve klauzule ( vidjeti clan 2. stav 1. to~ka 2. Uredbe).
Uredba pak broj 240/96 koja danas uredjuje materiju
restriktivnih klauzula kod licenci patenta, know-how-a i
uop}e ugovora o transferu tehnologije u odredbi ~lanka 2.
stavka 9. predvidja da se takva klauzula izuzima od zabra-
ne iz ~lanka 85. stavka 1. Rimskog ugovora, pa se mo`e
smatrati da je ona nesporno dopu{tena. U prilog
dopu{tenosti takve klauzule nailazi se na pozitivna
mi{ljenja i u literaturi ( Tako Groeben Thiesing, op. cit. u
bilje{ci 6, str. 1177; Gleiss, Hirsch, op. cit. u bilje{ci 6, str.
230; Wolfgang Seeger, Die Entwicklung auf dem Gebiet
des Lizenzrechts der Europäischen Gemeinschaften,
RIW/AWD, 1980., str. 313).
35 Tako Wise, op. cit. u bilje{ci 21, 1.08 (4), 1-203; Aquilar,
Restrictive Business Practices, 11 Les Nouveles, 1976,
str. 18; Norman D. Kantor, Licensing Restrictions in
Latin America, u Marcus B. Finnegan, Robert
Goldscheider, 4 The Law and Business of Licensing, str.
520.350.
36 Ibidem.
37 Tako Wise, op.cit. u bilje{ci 21, str. 1.08(4), 1-203.
smatrati nedopu{tenim, a ako se iznimno i
dopuste, tada se mora radi ravnote`e utvrdi-
ti i maksimalna obveza pla}anja licencne
naknade.
3.2. Sadr`ajna ocjena visine licencne nakna-
de kao osnova za njezinu dopu{tenost
Kartelno pravo uop}e ne ulazi u sadr`ajnu
ocjenu visine licencne naknade jer se smatra
da ona nije bitna, odnosno da ne ograni~ava
tr`i{no natjecanje, o ~emu svjedo~e sljede}i
stavovi u pojedinim pravnim porecima: u
ameri~kom pravu smatra se da patent
ovla{}uje svog nositelja da primi licencnu
naknadu u visini koju mo`e posti}i u prego-
vorima svojom razinom monopola, pri ~emu
se visina licencne naknade prepu{ta pregovo-
rima ugovornih strana i ne ti~e se kartelnog
prava, osim ako bi bila instrument za
utvr|ivanje neke nedopu{tene restriktivne
klauzule.38 I po njema~kom pravu smatra se
da Bundeskartellamt i sudovi nemaju zadatak
izvoditi pravednu visinu licencne naknade
kada primjenjuju kartelno pravo.39 Ni u pravu
Europske unije organi primjene nemaju osno-
ve da s aspekta kartelnog prava kontroliraju
visinu licencne naknade koju strane ugovora
o licenci utvrde.40
S druge strane, po pravu me|unarodnog
transfera tehnologije sadr`ajno se analizira
visina licencne naknade ~ije je pla}anje
utvr|eno temeljem ugovora o licenci i ocjen-
juje se njezin odnos prema vrijednosti tehno-
logije koja se prima, te se odre|uje je li ona
takva da se klauzula o pla}anju licencne nak-
nade mo`e dopustiti. Zakoni, praksa admini-
strativnih organa primjene i literatura u poje-
dinim zemljama Latinske Amerike podupiru
tu tvrdnju prema sljede}em: u argentinskom
Zakonu iz 1977. godine odre|uje se da nije
valjana ona klauzula kojom se ugovara pro-
tu~inidba, koja nije srazmjerna vrijednosti
tehnologije (patent, odnosno know-how) koja
se daje licencom, uklju~uju}i tu i posredne i
neposredne koristi koje potje~u iz njezinog
iskori{tavanja.41 Pri tome se pretpostavlja da
takav razmjer postoji, osim ako se ne doka`e
suprotno, u sljede}im slu~ajevima:
a) ako se radi o industriji automobila i nakna-
da za proizvodnju njihovih dijelova ne
prelazi dva postotka od vrijednosti neto
prodaje proizvoda koji se na~ine pomo}u
dane tehnologije i
b) ako u ostalim slu~ajevima taj postotak ne
prelazi pet posto od vrijednosti neto pro-
daje proizvoda koji se na~ine uz pomo}
dane tehnologije. Te zakonske odredbe na-
laze punu podr{ku u raspolo`ivoj literatu-
ri.42
Po meksi~kom pravu, Zakon iz 1982. go-
dine odre|uje da se ne}e registrirati ugovori o
licenci koji sadr`e klauzulu prema kojoj cije-
na licencne naknade nije o~uvala odnos s
primljenom tehnologijom ili predstavlja ne-
pravedan ili veliki teret za nacionalnu ekono-
miju43. Ako se pri toj analizi ustanovi da se
radi o nerazmjernoj vrijednosti ~inidbe i pro-
tu~inidbe ili o neopravdanom ili velikom te-
retu za nacionalnu ekonomiju, dakle, da je
ispunjen neki od nabrojanih uvjeta i to alter-
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.362
38 U sudskoj praksi vidjeti slu~ajeve Brulotte v. Thys Co.,
379 US 29; Carter Wallace Inc. v. United States, 449 F. 2d
1374; U pogledu literature vidjeti Chesterfield S.
Oppenheim, Glen E. Weston, Federal Antitrust Laws,
St.Paul Minn., 1968., str. 684; Harold Einhorn, Patent
Licensing Transactions, New York, 1983, str. 7.07(2);
Goetz Pollzien, Eugen Langen, International Licensing
Agreements, New York, 1973.
39 Tako Müller-Hennenberg, Schwartz, op. cit. u bilje{ci 11,
str. 173;
40 Vidjeti Groeben, Thiesing, op.cit. u bilje{ci 6, str. 1177.
41 Vidjeti ~lanak 10. to~ku d. argentinskog zakona iz 1977.
godine.
42 Tako Jorge Otamendi, Update on Licensing in Argentina,
vidjeti u Goldscheider, 4 The Business of Licensing, str.
520.492; AIPPI, Influence of Laws on Restraint of Trade
or Transfer of Technology on Know-how Agreements:
Argentina, Paris, 1983/ I, str. 21; Wise, op.cit. u bilje{ci
21, str. 1.08(3), 1-153,154.
43 Tako ~lan 16. to~ka II meksi~kog Zakona iz 1982. godi-
ne - Zakon o kontroli i registru transfera tehnologije i o
kori{tenju i eksploataciji patenta i `iga, vidjeti u Revista
del Derecho Industrial, broj 10 iz 1982. godine.
44 Tako Soberanis, op.cit. u bilje{ci 27., str. 516.
nativno, klauzula ne}e biti dopu{tena.44
Rezime Kriterija, pak, zahtijeva utvr|ivanje
cjelokupnog tijeka pla}anja za vrijeme tra-
janja ugovora, pa se tek onda mo`e odrediti
{to je adekvatna naknada koja se vrednuje
prema zakonitostima tr`i{ta i interesima na-
cionalne ekonomije. S aspekta zakonitosti
tr`i{ta, uspore|uju se pri tome uvjeti iz ugo-
vora o licenci s uvjetima {to ih ugovaraju
druge kompanije koje u Meksiku ili ino-
zemstvu posluju u toj oblasti. Ulazi se i u tak-
ve detalje kao {to su formula koja se unosi u
ugovor da bi se utvrdila pla}anja, brojke koje
se izvode iz financijskih podataka, broj mje-
seci ili godina trajanja ugovora, datumi dosp-
jelosti pla}anja i dr.45. Utvr|uju se i maksi-
malni iznosi licencne naknade za pojedine
grupe proizvoda, naj~e{}e u postocima i sma-
tra se da se ugovor ne}e odobriti ako taj po-
stotak prelazi tri posto od vrijednosti neto
prodaje licencnog proizvoda.46 S aspekta
za{tite nacionalne ekonomije, ispituje se u
kojoj se mjeri u konkretnom slu~aju pla}an-
jem optere}uje nacionalno gospodarstvo. Pri
tome se u obzir uzimaju kako eksplicitna,
tako i implicitna pla}anja (pazi se da se ne
precijeni vrijednost komponenti ili sirovina
koje primatelju licence isporu~uje davatelj li-
cence ili od njega odredena tre}a osoba).47
Brazilski Normativni akt broj 15. nije po-
stavio gornje postotke stopa po kojima se
mo`e pla}ati licencna naknada, ali organ
primjene koristi stope od jedan do pet posto,
koliko je bilo utvr|eno jednom ranijom
Uredbom, koriste}i pri tome mjerila postav-
ljena u Normativnom Aktu broj 15.48 Organ
primjene kre}e se unutar utvr|enih postotaka,
ali sam ocjenjuje koji }e postotak prihvatiti.
To zna~i da kada ocijeni da je u konkretnom
slu~aju dva postotka dovoljno, bez obzira {to
temeljem Uredbe za odre|enu granu industri-
je mo`e odobriti i pet, ne}e dopustiti da se u
konkretnoj klauzuli primijeni vi{e od dva
postotka.49
Prema tome, o~igledno je da pravo
me|unarodnog transfera tehnologije u prvom
redu vodi ra~una o tome u kojoj mjeri }e
pla}anja optere}ivati doma}eg primatelja li-
cence i doma}e gospodarstvo, a znatno manje
o obliku klauzule, u konkretnom slu~aju pri-
mijenjenoj osnovici ili stopi za pla}anje li-
cencne naknade.
4. Vrijeme va`nosti klauzule o pla}anju li-cencne naknade i dopu{tenost klauzule uugovorima o licenci patenta i know-how
Pla}anje licencne naknade, s vremenskog
aspekta njezinog |elovanja, mogu}e je ugo-
voriti na razne na~ine. Mogu}e je da se ugo-
vori da se ona pla}a u ratama otplate ili kao
komadna licencna naknada tijekom trajanja
ugovora o licenci, po isteku ugovora o licen-
ci, pa ~ak i nakon isteka va`nosti patenta koji
je predmet ugovora o licenci ili prelasku
predmetnog tajnog know-how u javnu dome-
nu. Kako se pla}anje licencne naknade tije-
kom trajanja ugovora o licenci ne osporava ni
s jednog aspekta, detaljnije se treba osvrnuti
na dopu{tenost klauzula o pla}anju licencne
naknade ~ije se trajanje prote`e na vrijeme
po isteku ugovora o licenci, odnosno po pre-
stanku va`nosti patenta, odnosno prelasku
know-howa u javnu domenu.
4.1. Klauzule koje prelaze rok na koji je
sklopljen ugovor o licenci patenta i
know-howa i klauzule koje prelaze vrije-
me trajanja patenta, odnosno prelaska
know-howa u javnu domenu
Po kartelnom pravu nije sporno da se li-
cencna naknada mo`e pla}ati i nakon {to
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 363
45 Vidjeti Rezime Kriterija, op.cit. u bilje{ci 25, Fraccion II.
46 Tako Wise, op.cit. u bilje{ci 22, str. 1.08(5), str. 1-277.
47 Vidjeti Aquilar, op.cit. u bilje{ci 35, str. 18.
48 Rije~ je o Uredbi broj 436 od 30.12.1958. godine. Organ
primjene kao mjerila koristi: stupanj inovativnosti tehnolo-
gije, mjereno u odnosu na vrijeme u kojem je ona poznata,
razinu kvalitete proizvoda, postojanje kontinuiranog prije-
nosa najnovijih informacija i tehni~kih podataka, tradiciju i
zna~enje stranog davatelja licence, kapacitete strane koja
daje tehnologiju za istra`ivanje i razvoj i grana djelatnosti o
kojoj se radi te stupanj njezinog strate{kog zna~enja - vidje-
ti za detalje Daniel, op.cit. u bilje{ci 23, str. 520.229, 230. 49 Daniel, op.cit. u bilje{ci 23, str. 520.229.
istekne ugovor o licenci i ugasi se patent koji
je predmet ugovora o licenci, ako je to otpla-
ta na ime prava iskori{tavanja patenta i know-
how tokom va`nosti ugovora o licenci, odno-
sno za vrijeme dok je patent jo{ bio va`e}i.
Kod skupnih licenci, dakle kada je istom li-
cencom dato vi{e patenata i know-howa,
klauzula o licencnoj naknadi mo`e da se
primjenjuje i po isteku ugovora o licenci, no
ne dulje od ga{enja posljednjeg patenta iz
skupine koji je dat istim ugovorom o licenci,
odnosno prelasku posljednjeg know-how iz
skupine u javnu domenu. Navedeni stavovi
temelje se na sljede}im stavovima u analizi-
ranim pravnim porecima: U ameri~kom pra-
vu isti~e se da je dopu{teno ubirati licencnu
naknadu i nakon {to se patent koji se daje li-
cencom ugasi, ako se to pla}anje zasniva na
kori{tenju patenta prije nego {to se on uga-
sio.50 Isto to se odnosi i na know-how, samo
{to se sa trenutkom ga{enja patenta izjed-
na~uje trenutak kada je know-howa pre{ao u
javnu domenu.51 Kada je rije~ o skupnim li-
cencama, dakle, takvim ugovorima o licenci
~iji je predmet vi{e patenata i know-how, od
kojih neki isti~u ranije a neki kasnije, smatra
se da se u takvim ugovorima licencna nakna-
da mo`e pla}ati i po isteku ugovora o licenci
i po ga{enju nekih patenata, odnosno prela-
sku know-how u javnu domenu, ali se mora
raditi o otplati licencne naknade za period
iskori{tavanja kada su ugovor o licenci, pa-
tent, odnosno know-how bili va`e}i, odnosno
u javnoj domeni.52 Po njema~kom pravu
dopu{teno je ugovoriti klauzulu o pla}anju li-
cencne naknade koja }e se realizirati i po
ga{enju patenta, ako se radi o modalitetu
pla}anja, odnosno ako se pla}anje zasniva na
kori{tenju izuma prije nego {to se patent uga-
sio.53 Po pravu Europske unije nije dopu{teno
da se ugovori obveza pla}anja licencne nak-
nade za kori{tenje patenta, nakon {to se on
ugasio, osim ako se to ~ini da bi se olak{alo
pla}anje, tj. ako se radi samo o modalitetima
pla}anja. Pri tome je bitno da obveza pla}anja
licencne naknade nastane u vrijeme dok je
jo{ patent bio na snazi.54 Sli~no kao i u ame-
ri~kom pravu, kada je rije~ o skupnim licen-
cama, pla}anje licencne naknade mo`e se
produljiti i nakon isteka ugovora o licenci,
sve dok je va`e}i, odnosno u javnoj domeni
bilo koji patent, odnosno know-how iz te
skupine.55
Po pravu me|unarodnog transfera tehno-
logije ne odstupa se od utvr|enih stavova da
klauzule koje se ugovore u ugovorima o li-
cenci, odnosno o transferu tehnologije, ne
mogu prije}i vrijeme na koje je sklopljen ta-
kav ugovor. Prema tome, one va`e samo za
vrijeme dok ne istekne ugovor o licenci i li-
cencna naknada ne mo`e se pla}ati nakon
toga trenutka, ~ak ako se radi samo o dogo-
vorenom modalitetu pla}anja izme|u prima-
telja i davatelja licence.56 Kada se radi o
skupnim licencama, ni tu se ne dopu{taju iz-
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.364
50 Vidjeti slu~ajeve Zenith Radio Corp. v. Hazeltine Inc.,
349 US 100,; McCullough Tool Co., v. Wells Surveys
Inc., 343 F.2d 381; Aronson v. Qick Point Pencil Co, 440
US 257; Finnegan, Zotter. op.cit. u bilje{ci 9, str. 24, 29-
31.
51 Ibidem.
52 Vidjeti slu~ajeve Brulotte v. Thys Co., 379 US 29;
Automatic Radio Mfg., v. Hazeltine, 339 US 827; Zenith
Corp. v. Hazeltine, 395 US 100, a u literaturi Finnegan,
Zotter, op.cit. u bilje{ci 10,str. 24.
53 Takav stav zauzeo je Bundeskartellamt (vidjeti
Tätigkeitsberiche 1975, str. 95), kao i njema~ki sudovi
(vidjeti WuW/E BGH 431 i WuW/E LG/AG 127), a nave-
deni stavovi brane se i u literaturi (Tako Langen, op.cit. u
bilje{ci 6, str. 564).
54 Ranije je na to usmjeravala odredba ~lanka 3. stavka 1.
to~ke 4. Uredbe iz 1984. godine, a sada to ~ini odredba
~lanka 2. stava 7. to~ka b) Uredbe broj 240/96, koja se
odnosi na licence patenta te sporazume o know-howu i o
transferu tehnologije. Na pozitivno mi{ljenje nailazi se i u
literaturi (vidjeti Groeben, Thiesing, op.cit. u bilje{ci 6,
str. 1177; Gleiss,Hirsch, op.cit. u bilje{ci 6, str. 231;
Valentine Korah, An Introductory Guide to EEC
Competition Law and Practice, Oxford, 1981, str.90; Utz
Toepke, EEC Competition Laws, New York, 1982, str.
371, 372).
55 Tako Groeben, Thiesing, op.cit. u bilje{ci 6, str 1177;
Gleiss, Hirsch, op.cit. u bilje{ci 6, str. 222; Toepke, op.
cit. u bilj{ci 54, str 571,572; Korah, op.cit. u bilje{ci 54,
str. 90.
56 Vidjeti Denis Alan Daniel, Technology Transfer and
Patent License Litigation with INPI in Brazil, 78 Patent
and Trademark Review, 1980, str. 509.
nimke i pla}anje za iskori{tavanje patenata i
know-how mora biti striktno vezano uz svaki
patent i know-how napose, a ne mo`e se ugo-
voriti pla}anje za sve njih kao za skupinu pa-
tenata i know-howa.57 U tom smislu, ni ovdje
pla}anje ne mo`e prije}i ni vrijeme va`nosti
ugovora o licenci, ni vrijeme kada se patent
koji je predmet ugovora o licenci ugasi, od-
nosno know-how koji je predmet ugovora o
licenci prije|e u javnu domenu. Tomu treba
dodati da se u brazilskom pravu isti~e da nije
dopu{teno pla}ati licencnu naknadu ni za
izum na kojem se patent ugasio prije isteka
ugovora o licenci, bez obzira na ~injenicu {to
jo{ u vrijeme na koje se pla}anje odnosi ugo-
vor o licenci nije istekao.58
5. Zaklju~ci poredbenopravne analize
Na temelju iznesenog, kada se govori o
restriktivnom karakteru klauzula kojima se
utvr|uje obveza pla}anja licencne naknade,
mogu se izvesti sljede}i zaklju~ci glede po-
redbene analize:
1. Nesporno je da obveze pla}anja licenc-
ne naknade mogu imati karakter re-striktivnih klauzula. To bez obzira na
~injenicu {to sadr`avaju odredbe koji-
ma se utvr|uje sadr`aj protu~inidbe u
odnosu na obveze kojima se definira
karakteristi~na radnja u ugovoru o li-
cenci (iskori{tavanje patenta i know-
howa).
2. Kada se radi o kartelnom pravu klau-
zule kojom se utvr|uje obveza pla}anja
licencne naknade, mo`e se smatrati
dopu{tenim u bilo kom obliku pla}anja
i bez obzira u kojoj se visini ona utvrdi,
uklju~uju}i tu i obvezu da se pla}a mi-
nimalna licencna naknada. Nije
dopu{teno utvrditi takvu osnovicu za
pla}anje licencne naknade koja obuh-
va}a i proizvode razli~ite od onih koji
se izra|uju po ugovoru o licenci, osim
ako se oni navode samo radi lak{eg
obra~una visine licencne naknade.
Pored toga, nije dopu{teno ugovoriti ni
diferencijalnu stopu pla}anja licencne
naknade jer se razumijeva da ona pred-
stavlja nedopu{tenu obvezu kupovine
nekih proizvoda po nalogu davatelja li-
cence izvan mehanizama slobodnog
tr`i{ta. Uzlazna stopa pla}anja licencne
naknade ne}e biti dopu{tena samo ako
se utvrdi da nedopu{teno ograni~ava
primatelja licence u koli~ini proizvoda
koje on izra|uje po ugovoru o licenci.
S vremenskog aspekta va`nosti klauzu-
le, ona se mo`e smatrati dopu{tenom
ne samo za vrijeme va`nosti ugovora o
licenci, ve} i po njegovom isteku, od-
nosno po ga{enju patenta ili prelasku
know-howa koji su predmet ugovora o
licenci u javnu domenu ako se radi
samo o modalitetu obra~una licencne
naknade za period kada je va`io ugovor
o licenci, a patent bio na snazi, odno-
sno know-how u javnoj domeni.
2.1. Ako bi se dalje izvodili zaklju~ci u
kojoj mjeri konkretne odredbe kartelnog pra-
va zadiru u slobodu ugovornih strana da de-
finiraju svoj poslovni odnos u skladu s vlasti-
tim interesima, tada se mo`e ustvrditi da je
~vrsta granica slobodi ugovaranja interes da
se za{titi slobodno tr`i{no natjecanje. Pri
tome pravni poreci odre|ene vrste klauzula
(oblik pla}anja, osnovice koje se zasnivaju na
patentu ili know-howa koji su predmet ugo-
vora) u na~elu dopu{taju, a zabranjuju ih
samo ako se u konkretnom slu~aju doka`e da
one stvaraju neko drugo nedopu{teno ogra-
ni~enje tr`i{nog natjecanja (na primjer, ako
modalitet na koji je utvr|eno pla}anje
pau{ala predstavlja nedopu{teno utvr|ivanje
koli~ine proizvoda po licenci, a koji primatelj
licence smije proizvoditi). Druge vrste klau-
zula smatraju se same po sebi nedopu{tenima
(kao {to je to obveza da se licencna naknada
pla}a i za kori{tenje patenta nakon {to je iste-
kao) jer se smatra da to uvijek predstavlja ne-
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 365
57 Tako Soberanis, op. cit. u bilje{ci 24, str. 527; zatim
Daniel, op. cit. u bilje{ci 56, str. 551. Vidjeti takoder
odredbu tocke 2.2. Normativnog akta broj 15. u Brazilu.
58 Tako Daniel, op.cit. u bilje{ci 56. str. 509.
dopu{teno ograni~avanje tr`i{nog natjecanja.
Izme|u toga prostor je onih klauzula koje
ovisno o konkretnom slu~aju mogu biti
dopu{tene ili ne (klauzula s uzlaznom ili di-
ferencijalnom stopom pla}anja licencne nak-
nade mo`e biti dopu{tena ako ne stvara neko
drugo nedopu{teno ograni~enje tr`i{nog nat-
jecanja, odnosno nedopu{tena ako se ocijeni
da u biti predstavlja nedopu{teni “tie-in”).
2.2. Ono {to se mo`e prigovoriti ogra-
ni~avanju slobode ugovaranja kada se
utvr|uje obveza pla}anja kod ugovora o li-
cenci jest to da licenca sama po sebi pred-
stavlja ograni~enu dozvolu primatelju licence
da koristi tu|a tehni~ka dostignu}a u granica-
ma u kojima to odgovara interesima onoga
tko je vlasnik patenta, odnosno know-howa.
Bez izuma o kojem se radi, a do kojeg je
do{ao davatelj licence, javnost uop}e ne bi
bila u prilici da {titi nekoga (u ovom slu~aju
primatelja licence) pri iskori{tavanju tu|eg
znanja. Stoga u okvirima sadr`aja patenta,
odnosno know-how ne treba ograni~avati slo-
bodu ugovaranja. Jedino ako se ide izvan
toga okvira (davatelj licence name}e ogra-
ni~enja u odnosu na patent koji je uga{en, od-
nosno know-how koji je pre{ao u javnu do-
menu ili ograni~ava kori{tenje nepatentiranih
proizvoda zloupotrebljavaju}i potrebu prima-
telja licence da koristi njegov patent ili know-
how) mo`e se valjano s aspekta za{tite javnih
interesa ograni~avati njegova sloboda ugova-
ranja. Prema tome, osnovne dvije situacije u
kojima se takve klauzule opravdano mogu
ocjenjivati nedopu{tenim jesu kada se obveza
pla}anja licencne naknade odnosi na
kori{tenje patenta i know-howa nakon {to su
oni istekli te ako se takvom klauzulom stvara
neko drugo nedopu{teno ograni~enje tr`i{nog
natjecanja (“Tie-in”, ograni~enje koli~ine ili
neko drugo).
2.3. Ako se ide dalje i postavi pitanje u
kojoj mjeri za{tita tr`i{nog natjecanja treba
imati prednost u odnosu na za{titu slobodeugovaranja, ulazi se u dileme u kojoj se mje-
ri za{tita interesa pojedinaca ima izgleda ost-
variti se kada nai|e na zahtjev da se za{tite
odre|eni interesi kolektiviteta. Pravni poreci
garantiraju za{titu odre|enih sloboda i prava
pojedinaca, ali s druge strane utvr|uju tolike
oblasti u kojima se kolektivitet, odnosno
pravni poredak, {titi od pojedinaca da se pra-
va pojedinca drasti~no ograni~avaju. Ostavlja
se {iroka mogu}nost pravnim porecima da in-
terveniraju, stavljaju}i im na raspolaganje
brojne instrumente i sredstva. Dominantne fi-
lozofije XX. stolje}a pojedincu i njegovim
subjektivnim pravima pristupale su sa sum-
nji~avo{}u, polaze}i od toga da kolektivitet,
odnosno pravni poredak, treba {tititi od zlou-
potreba pojedinaca, ne ostavljaju}i mu pro-
stor da se brani kada kolektiviteti, uklju~uju}i
i pravni poredak, prekomjerno interveniraju u
sferu u kojoj on, barem u proklamiranim pra-
vima ~ovjeka i gra|anina, ima pravo auto-
nomno ure|ivati svoj ̀ ivot i odnos s okru`en-
jem. To nije mimoi{lo ni oblast slobode ugo-
varanja, gdje se proklamira pravo ugovornih
strana da slobodno ure|uju svoj poslovni od-
nos, ali se potom brojnim pravnim institutima
ograni~ava ta sloboda, s aspekta za{tite raz-
nih interesa pravnog poretka. Jedan je od njih
i za{tita tr`i{nog natjecanja kao uvjeta gospo-
darskog napretka, smanjenja cijena i dostup-
nosti potro{a~ima {to kvalitetnijih proizvoda
i usluga pod {to povoljnijim uvjetima. ^inje-
nica je da sloboda ugovaranja mo`e u kon-
kretnim situacijama ograni~iti tr`i{no natje-
canje (pa i tako da utvr|ivanjem diferencijal-
ne stope pla}anja licencne naknade prisili
primatelja licence da izvan tr`i{nih mehani-
zama odre|ene materijale kupuje isklju~ivo
kod davatelja licence).
2.4. U tom smislu name}e se pitanje u ko-joj mjeri neko konkretno ograni~enje takve
vrste mo`e ozbiljno da ugrozi tr`i{no natje-
canje. Netko bi mogao re}i jedno ne, ali ako
u nizu takvih situacija do|e do ograni~avanja,
svi }e skupa bitno ograni~iti slobodno natje-
canje. Odgovor koji uspje{no obara takvu
tezu jest da unaprijed treba utvrditi mjerilatemeljem kojih }e se u svakoj situacijimo}i ocijeniti je li tr`i{no natjecanje u tojmjeri ograni~eno da ga pravni poredak
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.366
treba za{tititi. Pri tome se u svakoj situaciji
uspore|uju javni interes eliminiranja nekog
ograni~enja tr`i{nog natjecanja i javni interes
za{tite odre|enog privatnopravnog interesa.
U konkretnom slu~aju patentirani izum ili taj-
ni know-how davatelja licence kao osnova za
nametanje odre|enih vrsta klauzula koje
utvr|uju obvezu pla}anja licencne naknade. I
to ne zbog samog davatelja licence, nego i
zbog svih onih koji ula`u sredstva i energiju u
istra`ivanje i razvoj u stvaranje nove ponude
na tr`i{tu. Dakle, u interesu op}eg tehni~ko-
tehnolo{kog napretka. Jer kako nekoga sti-
mulirati na ulaganje svojih sredstava, znanja i
energije u razvoj novih tehnologija ili novih
tehnolo{kih rje{enja, kada rezultati toga lako
mogu biti dostupni svakom tre}em koji se po-
zove na za{titu tr`i{nog natjecanja. I stoga,
ako se u konkretnom slu~aju ocijeni da pre-
te`e interes eliminiranja ograni~enja tr`i{nog
natjecanja jer su njegovi u~inci te`i od mjere
u kojoj }e se odlukom da se neka klauzula ne
dopusti destimulirati ulaganja u istra`ivanje i
razvoj, klauzula }e se ocijeniti nedopu{te-
nom. No ako se ocijeni da prete`e interes
za{tite znanstvenoistra`iva~kog rada i isko-
ri{tavanja tehni~ko tehnolo{kih rje{enja
odre|eno vrijeme ostavi na slobodno raspola-
ganje njegovu vlasniku, tada bi takvu klauzu-
lu, neovisno o tome {to ograni~ava tr`i{no
natjecanje, valjalo smatrati dopu{tenom.
2.5. Na ovom mjestu valja skrenuti po-
zornost da takav pristup onemogu}ava da se
unaprijed utvrde konkretna mjerila temeljem
kojih bi se klauzule s odre|enim karakteristi-
kama utvr|ivale da su per se nedopu{tene, a s
drugim da su per se dopu{tene. To zna~i da se
uvodi “rule of reason” mjerilo. A to vodi
manjoj pravnoj sigurnosti, kao jednoj od te-
meljnih vrijednosti modernog dru{tva. No
kolikogod takav pristup smanjuje pravnu si-
gurnost, on garantira pravednije rje{enje sva-
ke konkretne situacije u kojoj organ primjene
ulo`i dovoljno energije za njegovo rje{ava-
nje, polaze}i od ravnote`e interesa i onih in-
teresa koji se na temelju sveukupne ocjene
slu~aja mogu smatrati prioritetnim. S druge
strane, notorna je ~injenica da organi primje-
ne ovisno o pravnopoliti~koj ocjeni interesa
koji prete`u u razli~itim vremenskim i okol-
nosnim situacijama znaju isti propis tuma~iti
na razli~it, ponekad i dijametralno suprotan
na~in. Tako da i pristup u kojem se enumeri-
raju slu~ajevi kada su neke klauzule per se
dopu{tene, a kada per se nedopu{tene ne ga-
rantira u vremenskoj dinamici punu pravnu
sigurnost i vje~na rje{enja.
3. Po pravu me|unarodnog transferatehnologije dopu{teno je koristiti bilo koji
oblik pla}anja licencne naknade, s tim {to se
pla}anje pau{ala mora precizno utvrditi i li-
cencna naknada mora se definirati u visini
koja ne prelazi propisima utvr|ena mjerila.
Nijedna osnovica i stopa po kojima se pla}a
licencna naknada nije sama po sebi
dopu{tena ili nedopu{tena. Njihova dopu{te-
nost ovisi o tome kakvu visinu licencne nak-
nade definiraju.59 Klauzule o pla}anju licenc-
ne naknade koje sadr`avaju uzlazne i diferen-
cijalne stope pla}anja licencne naknade u
pravilu }e se smatrati nedopu{tenima.
Klauzule o pla}anju minimalne licencne nak-
nade u pravilu nisu dopu{tene, ali se iznimno
one mogu dopustiti ako ista klauzula o
pla}anju licencne naknade sadr`ava i maksi-
mum licencne naknade na koju se primatelj
licence mo`e obvezati. Naravno, bitan utjecaj
na rezultat ocjene ima i ~injenica u kojoj je
visini utvr|ena minimalna licencna naknada.
Kada je rije~ o visini licencne naknade, u pra-
vu me|unarodnog transfera tehnologije de-
taljno se ulazi u ocjenu je li ona konkretnim
ugovorom utvr|ena striktno u skladu s mjeri-
lima koja daju propisi, a razra|uje ih sam or-
gan primjene. Ako je utvr|ena u vi{em izno-
su od onog koji opravdavaju navedena mjeri-
la, ona ne}e biti dopu{tena. Najzad, i s
vremenskog aspekta va`nosti klauzule, mo`e
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 367
59 Ipak, ako se osnovica svodi na proizvode koji sadr`avaju
patent, odnosno know-how koji se daje ugovorom o licen-
ci, manje }e biti osporavanja takve klauzule od strane
organa primjene. Isto tako, ako se radi o silaznoj ili pro-
porcionalnoj stopi pla}anja licencne naknade, ve}i su
izgledi da se klauzula ocijeni dopu{tenom.
se smatrati da po pravu me|unarodnog trans-
fera tehnologije ona ne}e biti dopu{tena ako
prelazi vrijeme trajanja ugovora o licenci, od-
nosno licencna se naknada mo`e pla}ati
samo tijekom trajanja ugovora o licenci.
3.1. Ako se analizira takav pristup ocjeni
dopu{tenosti klauzule kojom se utvr|uje ob-
veza pla}anja licencne naknade, vrlo je jasno
da se njime kao mjerilo dopu{tenosti utvr|uje
interes primatelja licence, odnosno njegove
zemlje da se {to manje pla}a za tehnologiju
koja se pribavlja. S toga aspekta mogu}e mu
je na}i malo opravdanja (primatelj licence iz
zemlje u razvoju u pregovorima s davateljm
licence iz razvijene zemlje ja~a svoju prego-
vara~ku poziciju), a brojne zamjerke – od
~injenice da se neprincipijelno {titi jedna
strana u ugovornom odnosu, do toga da se
radi o neuravnote`enom pristupu interesima
pojedinih pravnih poredaka da su mjerila pre-
vi{e subjektivne prirode ili da je previ{e ovla-
sti prepu{teno administrativnim organima
koji odlu~uju u upravnom postupku.
4. Odgovor na pitanja s po~etka ~lanka biobi sljede}i:
4.1.1. Granica slobodi ugovaranja kod
klauzula s obvezom pla}anja licencne nakna-
de jest po kartelnom pravu to ograni~ava li
takva klauzula tr`i{no natjecanje u mjeri u
kojoj takvo ograni~enje ne obuhva}a sadr`aj
patenta ili know-how koji su predmet ugovo-
ra o licenci. To zna~i da je sloboda ugova-ranja bitno ograni~ena, a definiraju je dva
pravnim poretkom za{ti}ena interesa, pri
~emu jedan od njih – za{tita slobodne tr`i{ne
utakmice, izravno ograni~ava slobodu ugova-
ranja takve klauzule, dok se drugi od njih –
za{tita patenta, odnosno know-how koji je re-
zultat istra`iva~ko razvojnih aktivnosti u in-
teresu tehni~ko-tehnolo{kog napretka
dru{tva, usmjerava na podr{ku ve}oj slobodi
ugovaranja. Prema tome, sama po sebi slobo-
da ugovaranja ugovornih strana ne zna~i
mnogo u vezi s dopu{tenosti klauzule. Od
prvenstvenog su zna~aja tu dva javnopravna
interesa: da se za{titi tr`i{no natjecanje i da se
za{titi industrijsko vlasni{tvo, odnosno teh-
ni~ko-tehnolo{ki napredak. Od prevage jed-
nog od tih interesa ovisi u kojoj }e se mjeri
prihvatiti klauzula koju strane ugovore.
4.1.2. Granica slobodi ugovaranja kod
tih klauzula po pravu me|unarodnogtransfera tehnologije jest interes primate-lja licence, odnosno dr`ave primatelja licen-
ce, da se uveze tehnologija pod {to povoljni-
jim uvjetima. To je mjerilo u cijelosti okrenu-
to jednoj ugovornoj strani i tu nema niti rije~i
o slobodi ugovaranja (osim ako se sve to ne
stavi u realni kontekst gdje davatelj licence iz
ekonomski razvijene zemlje pregovara s pri-
mateljem licence iz ekonomski i tehnolo{ki
nerazvijene zemlje, pa se takvim instrumen-
tarijem nastoji uspostaviti kakva-takva rav-
note`a me|u ugovornim stranama). No, in-
tervencija administrativnih organa zemlje
primatelja licence te{ko da mo`e pridonijeti
slobodi ugovaranja. Prije se radi o pritisku na
jednu ugovornu stranu i su`avanju prostora
slobodi ugovaranja.
4.1.3. Mo`e se konstatirati da je prostorslobodi ugovaranja klauzula s obvezompla}anja licencne naknade su`en, kakoodredbama kartelnog tako i pravame|unarodnog transfera tehnologije.
Kartelnopravni pristup ipak nudi objektivnije
postavljena mjerila za ocjenu dopu{tenosti te
interes koji se poklapa s ve}om slobodom
ugovaranja (za{tita tehni~ko-tehnolo{kog na-
pretka, odnosno sadr`aj patenta ili know-
howa).60 Sve to otvara vi{e prostora
odr`avanju na snazi klauzule koju ugovorne
strane slobodnom voljom unesu u ugovor. S
druge strane, mjerilo koje se odra`ava u inte-
resima doma}eg primatelja licence, bez obzi-
ra {to u nekim situacijama i u odre|enoj mje-
ri uspostavlja ravnote`u izme|u primatelja i
davatelja licence jest odve} subjektivno i ot-
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.368
60 Pri tome sadr`aj za{ti}enog prava opravdava to da se
dopusti neka klauzula koja ograni~ava tr`i{no natjecanje.
To stoga {to patent ili know-how o kojem se radi ne bi
uop}e bili dostupni strani koja se ograni~ava da ga njegov
vlasnik nije izumio. I na taj se na~in vlasnik nove tehno-
logije {titi i stimulira da i dalje ula`e u istra`ivanje i raz-
voj kao uvjet tehni~ko tehnolo{kog napretka.
vara prevelik prostor arbitrarnosti u
odlu~ivanju o tome u kojoj }e se mjeri dopu-
stiti slobodno ugovorena klauzula. U tom se
smislu mo`e zaklju~iti da pristup kartelnogprava dopu{tenosti klauzule kojom se
utvr|uje obveza pla}anja licencne naknade
ostavlja vi{e prostora slobodi ugovaranja i
pravnoj sigurnosti. I s toga je aspekta prih-
vatljiviji.
4.2. Na`alost, mnogo je interesa koji se
su~eljavaju sa slobodom ugovaranja. Kroz
provedenu analizu dva su od njih dominantno
utjecala na rezultat ocjene dopu{tenosti kon-
kretnih pojavnih oblika obveza pla}anja li-
cencne naknade: za{tita tr`i{nog natjecanja i
doma}eg primatelja licence. Naprijed su ve}
izneseni razlozi zbog kojih se mo`e smatrati
prihvatljivijim interes za{tite tr`i{nog natje-
canja kao osnova za ograni~avanje slobode
ugovaranja. Ono {to se jo{ mo`e zaklju~iti
jest da interesi privatnopravnih subjekata– ugovornih strana nisu adekvatnoza{ti}eni kadgod dolaze u koliziju s javno-pravnim interesima koje {tite kogentne za-konske odredbe. Ve}i prostor im se daje po-
glavito temeljem nekog drugog javnopravnog
interesa kojemu odgovara ve}a sloboda ugo-
varanja.
4.3. Otuda osnovno mjerilo za ocjenudopu{tenosti klauzula treba biti “rule ofreason” i da se uvijek kada se cijeni dopu{te-
nost ugovornih klauzula stave u odnos svi re-
levantni interesi, uklju~uju}i i interes ugovor-
nih strana da slobodno ugovore svoj poslovni
aran`man i da se prepusti zdravomu razumu
da u konkretnoj situaciji odredi koji interes
treba pretegnuti – interes da se ugovorni od-
nos odr`i onakvim kako su ga ugovorile nje-
gove strane ili neki od javnopravnih interesa
za koji se ocijeni da treba imati prednost.
Netko bi mogao osporiti da se radi o
zna~ajnim zaklju~cima ili dilemama, tvrde}i
da se radi o minornom pitanju: valjanost
odre|enih klauzula koje se ti~u obveze
pla}anja licencne naknade. Me|utim, ako se
ima u vidu da je svaka zemlja, a napose mala
ili srednja, pri prisutnoj globalizaciji svjet-
skog tr`i{ta `ivotno upu}ena na tehnologije
koje pribavlja izvan svojega teritorija, onda
}e se zaklju~iti da je razumijevanje argu-menata i mehanizama koji uvjetuju trans-fer tehnologija pretpostavka da se takvetehnologije pribave. A to je uvjet ukupnog
gospodarskog razvoja i priklju~ivanja razvi-
jenijemu svijetu. I tada se mo`e razumjeti ko-
lika je va`nost pravilnog postavljanja
doma}eg pravnog poretka glede slobode ugo-
varanja pojedinih oblika pla}anja licencne
naknade i pitanja u kojoj se mjeri ono mo`e
smatrati kompatibilnim s javnim interesima
koje pravni poredak {titi (za{tita tr`i{nog nat-
jecanja, ravnopravnosti ugovornih strana,
suzbijanje nelojalne utakmice i sl).
III. DOMA]E PRAVO
6. Rje{enja po na{em pravu i prijedlozibudu}ih rje{enja
Kada je rije~ o rje{enjima u na{em pravu,
mo`e se re}i da je ono u posljednjem deset-
lje}u pre{lo s pristupa tomu problemu karak-
teristi~nog za pravo me|unarodnog transfera
tehnologije na pristup koji se primjenjuje u
poredbenom kartelnom pravu.61 I pored {krtih
odredbi doma}eg kartelnog propisa,62 mogu
se izvesti stavovi o dopu{tenosti pojedinih ti-
pova restriktivnih klauzula u ugovorima o li-
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 369
61 Pravo je biv{e SFRJ materiju restriktivnih klauzula u ugo-
vorima o licenci patenta i know-howa, koje je doma}i pri-
matelj sklapao sa stranim davateljem licence, uredjivalo
Zakonom o dugoro~noj proizvodnoj kooperaciji, poslov-
notehni~koj suradnji i pribavljanju i ustupanju materijal-
nog prava na tehnologiju izmedju organizacija udru`enog
rada i stranih pravnih osoba ( SL SFRJ. br.40/78, dop.
30/83 - ZDPK). Taj je propis usvojio pristup karakteri-
sti~an za pravo medjunarodnog transfera tehnologije, pa
je nadle`ni dr`avni organ ocjenjivao s aspekta za{tite
doma}eg primatelja licence i doma}eg gospodarstva
dopu{tenost svake konkretne ugovorne klauzule kao i
ugovora u cjelini.
62 Vidjeti sada va`e}i Zakon o za{titi tr`i{nog natjecanja od
06.07.1995 (objavljen u Slu`benom listu Republike
Hrvatske broj 48. od 14.07.1995. godine). Taj propis
uredjuje pitanje dopu{tenosti restriktivnih klauzula u
horizontalnim i vertikalnim sporazumima koji
ograni~avaju tr`i{no natjecanje, zloupotrebu monopola ili
dominantne pozicije na tr`i{tu te pitanje koncentracije
cenci patenta i know-howa. Naime, sli~no
odredbi ~lanka 85. stavak (1) i (3) Rimskog
ugovora koji je mjerodavan u pravu Europske
unije, i u na{em se propisu najprije zabranju-
je ograni~avanje tr`i{nog natjecanja op}enito,
uz navo|enje nekoliko tipi~nih ograni~enja, a
potom se daje osnova da se na~ine iznimke
(vidjeti odredbe ~lanova 7-9. Zakona o za{titi
tr`i{nog natjecanja). A op}a osnova za iznim-
ke u odnosu na ugovore o licenci patenta i
know-how, prema odredbi ~lanka 11. stavka.
2. Zakona o za{titi tr`i{nog natjecanja, jest
~injenica da je neko ograni~enje u ugovorima
o licenci neophodno radi za{tite prava koje je
predmet ugovora o licenci. Time se podr`ava
i sloboda ugovaranja. Drugih, konkretnijih,
osnova i mjerila za iznimke u tom propisu
nema.
Kada je rije~ o pojedinim elementima
klauzule koja sadr`ava obvezu pla}anja li-
cencne naknade u ugovorima o licenci paten-
ta i know-howa, temeljem navedenog propi-
sa, a u odsustvu konkretne prakse organa
primjene u odnosu na pojedine aspekte
dopu{tenosti navedene klauzule, mo`e se
zaklju~iti sljede}e:
U pogledu oblika pla}anja licencne nak-
nade nema nikakvih ograni~enja da se ugo-
vori pla}anje pau{ala, u jednokratnom iznosu
ili u ratama, ili pla}anje komadne licencne
naknade. Oblik u kojem se utvr|uje pla}anje
licencne naknade uop}e ne ograni~ava
tr`i{no natjecanje, i njegova dopu{tenost ne
treba biti sporna prilikom primjene odredbe
~lanka 7. Zakona. To je u suglasnosti sa sta-
vovima koji se naprijed iznose u poredbenom
kartelnom pravu.
Kada se radi o osnovici za pla}anje li-
cencne naknade, treba po}i od toga da je
Zakon kao mjerilo dopu{tenosti takvog ele-
menta klauzule o pla}anju licencne naknade
utvrdio je li ona neophodna radi za{tite prava
industrijskog vlasni{tva. Glede osnovice za
pla}anje licencne naknade, sli~no kao u po-
redbenom pravu, kao mjerilo se mo`e posta-
viti to obuhva}a li osnovica, na temelju koje
se utvr|uje obveza pla}anja licencne nakna-
de, samo proizvode koji se izra|uju temeljem
patenta i know-howa koji su predmet ugovo-
ra o licenci. Ako ona obuhva}a samo proiz-
vode po licenci, treba je dopustiti. Ako obuh-
va}a i neke druge proizvode, treba smatrati
da ona u na~elu nije dopu{tena. Iznimno, ona
bi se i tada mogla dopustiti ako ugovorne
strane doka`u kartelnim vlastima da je takva
klauzula koja obuhva}a i tre}e proizvode
ugovorena samo iz prakti~nih razloga, radi
lak{eg obra~una licencne naknade, i da se
pla}anje odnosi isklju~ivo na iskori{tavanje
patenta i know-howa, koji su predmet ugovo-
ra o licenci. To ujedno podr`ava slobodu ugo-
varanja.
Kod stopa po kojima se pla}a licencna
naknada treba po}i od toga da one same po
sebi ne predstavljaju restriktivne klauzule.
Otuda su dopu{tene sve one stope za pla}anje
licencne naknade koje su tako postavljene da
ne stvaraju neko drugo ograni~avanje
tr`i{nog natjecanja. To zna~i da treba dopu-
stiti silazne i proporcionalne stope pla}anja
licencne naknade kao i uzlazne stope
pla}anja licencne naknade, pod uvjetom da
posljednje od njih ne utvr|uju u stvarnosti
nedopu{teno ograni~avanje koli~ine licenc-
nih proizvoda koje primatelj licence izra|uje
ili stavlja u promet. Nedopu{tenima treba
smatrati diferencijalne stope pla}anja licenc-
ne naknade, jer se one utvr|uju radi realiza-
cije nedopu{tenih vezanih poslova (koji su
nabrojani u odredbi ~lanka 7. stavka 1.
Zakona, a kao primjer nedopu{tenih klauzu-
la).
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.370
(vidjeti odredbu ~lanka 6. toga propisa). U ~lanku 7.
Zakona najprije se u stavku 1. zabranjuju sporazumi koji-
ma je cilj ili mogu}a posljedica ograni~avanje tr`i{nog
natjecanja, a potom se navode tipi~ni primjeri takvih spo-
razuma (ograni~avaje cijena, podjela tr`i{ta, vezani pos-
lovi, ograni~enja proizvodnje, kupovine, prodaje i drugi).
Potom se navode grupe sporazuma koji se iznimno mogu
dopustiti, ali postoji obveza da se oni prijave nadle`nim
kartelnim vlastima. Shodno odredbi ~lanka 11. stavak 2.
Zakona, medju takve sporazume, koji se iznimno mogu
dopustiti ubrajaju se i restriktivne klauzule u ugovorima o
pravu industrijskog vlasni{tva, sve dok su neophodne radi
za{tite takvih prava.
Utvr|ivanje minimalne licencne naknade
samo po sebi ne predstavlja ograni~avanje
tr`i{nog natjecanja jer ta klauzula samo
poti~e primatelja licence da {to prije ovlada
patentom i know-howom koji je primio ugo-
vorom o licenci. Ona ne ograni~ava tr`i{no
natjecanje, ve} je usmjerena na to da potakne
primatelja licence na izradu {to vi{e proizvo-
da po licenci i stavi ih na tr`i{te, pa time i da
unaprijedi tr`i{no natjecanje.
Nema osnove za ula`enje u visinu u kojoj
se pla}a licencna naknada s aspekta kartel-
nog prava, pa samim time ni kartelne vlasti
ne}e ocjenjivati nedopu{tenom klauzulu koja
utvr|uje obvezu pla}anja licencne naknade
po tome u kojoj je visini ona utvr|ena. To je
suglasno sa stavovima u poredbenom kartel-
nom pravu.
S vremenskog aspekta trajanja klauzule
koja sadr`ava obvezu pla}anja licencne nak-
nade, mo`e se smatrati da ona ne mo`e ogra-
ni~avati tr`i{no natjecanje sve dok se pla}a
naknada na ime iskori{tavanja patenta i
know-howa koji su predmet ugovora o licen-
ci za vrijeme dok je taj ugovor bio na snazi, a
navedeni patenti nisu se ugasili, odnosno
know-how nije pre{ao u javnu domenu. To
zna~i da je dopu{teno ugovoriti da se otplata
licencne naknade prote`e na vrijeme po iste-
ku ugovora o licenci, pa i ga{enju patenta,
odnosno prelasku know-howa u javnu dome-
nu koji su predmet ugovora o licenci, ako se
samo pla}anje odnosi na iskori{tavanje pa-
tenta i know-howa za vrijeme dok je ugovor
bio na snazi. Sve to nema nepovoljnog utje-
caja na tr`i{no natjecanje. Naprotiv, ono
olak{ava primatelju licence teret otplate li-
cencne naknade i osposobljava ga za bolje
tr`i{no natjecanje. Takva otplata omogu}ava
mu da odre|eni dio licencne naknade ne
mora platiti ve} prilikom uspostavljanja
proizvodnje i po~etnog nastupa na tr`i{tu,
kada ina~e ima puno tro{kova, a malo zarade
od primljenog patenta i know-howa ve} da to
mo`e otpla}ivati nakon {to je vi{egodi{njim
iskori{tavanjem primljenih patenata, odnosno
know-howa ovladao tr`i{tem i ostvario zara-
du iz koje lak{e mo`e izdvajati sredstva za
pla}anje licencne naknade. Klauzula se o
pla}anju licencne naknade ne bi smjela s
aspekta kartelnog prava protegnuti na period
po isteku ugovora o licenci ako bi se takvo
pla}anje odnosilo na iskori{tavanje patenta i
know-how u periodu kada je ugovor o licen-
ci ve} istekao ili se takvi patenti ve} ugasili, a
know-howa pre{ao u javnu domenu. Tada se
primatelj licence dodatno optere}uje pla}an-
jima koja ne proistje~u iz ugovora o licenci, a
ona ga ograni~avaju u tr`i{nom natjecanju pa
bi se takva klauzula, shodno odredbi ~lanka
7. stavka 1. Zakona o ograni~avanju tr`i{nog
natjecanja, mogla ocijeniti nedopu{tenom.
Prema tome, mo`e se zaklju~iti da, una-
to~ {turim odredbama Zakona, klauzule s ob-
vezom pla}anja licencne naknade mogu se
putem ekstenzivnog tuma~enja toga propisa
obuhvatiti rje{enjima sli~nim onima u pored-
benom kartelnom pravu. To se mo`e ocijeni-
ti pozitivnim pomakom jer se s jednog goto-
vo arbitrarnog pristupa tim klauzulama u ra-
nijem pravu pre{lo na pristup utemeljen na
razra|enijim mjerilima koja se temelje na ob-
jektivnije postavljenom interesu (za{tita
tr`i{ne utakmice). Ubudu}e bi ipak valjalo
posebnom uredbom podrobnije razraditi op}e
mjerilo za dopu{tenost restriktivnih klauzula
(koje su iznimno dopu{tene sve dok su neop-
hodne radi za{tite prava industrijskog vla-
sni{tva) u vi{e konkretnijih mjerila za pojedi-
ne vrste restriktivnih klauzula. Za klauzulu o
obvezi pla}anja licencne naknade u ovom po-
glavlju izneseni su primjeri takvih mjerila
koja bi trebalo ugraditi u takvu uredbu. Mo`e
se smatrati da je takav pristup sukladan s ra-
nije izre~enim sudovima o granicama slobo-
de ugovaranja i na~inu i mjerilima ocjene
dopu{tenosti uz pomo} kojih se uspostavlja
ravnote`a izme|u pojedinih za{ti}enih intere-
sa (tr`i{na utakmica, za{ti}ena prava i teh-
ni~ko-tehnolo{ki napredak, sloboda ugova-
ranja i drugi).
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 371
LITERATURAAIPPI, Influence of Laws on Restraint of Trade
or Transfer of Technology on Know-howAgreements: Argentina, Paris, 1983/ I
Aquilar, Restrictive Business Practices, 11 LesNouveles, 1976.
James R. Atwood, Kingman Brewster, Antitrustand American Business Abroad, New York,1981.
Jean-Jaques Burst, Brevete et licencie, Paris.
Denis Allan Daniel, The Pulse of Brazils INPI,14 LES Nouvelles, 1979.
Denis Alan Daniel, Technology Transfer andPatent License Litigation with INPI in Brazil,78 Patent and Trademark Review, 1980.
Harold Einhorn, Patent Licensing Transactions,New York, 1983.
Marcus B. Finnegan, Bruce C. Zotter, LicensingRestrictions That Are Considered to beVirtually Per Se Illegal, u Tom Arnold, PatentAntitrust, New York, 1978.
Alfred Gleiss, Martin Hirsch, Common MarketCartel Law, Washington, D.C., 1981.
Hans von der Groeben, Jochen Thiesing, Hansvon Boeckh, Claus-Dieter Ehlermann,Kommentar zum EWGV, Art. 85, Bd.1, BadenBaden, 1983.
Milton Handler, Michael D. Blechman, TheProposed EC-Group Exemption for PatentLicenses: A Comparison with US AntitrustLaw, IIC, Vol. 11, Weinheim, 1980.
Mark R. Joelson, United States Law and theProposed Code of Conduct in the Transfer ofTechnology, 23 The Antitrust Bulletin, 1978.
Norman D. Kantor, Licensing Restrictions inLatin America, u Marcus B. Finnegan, RobertGoldscheider, 4 The Law and Business ofLicensing
Karel Knap, Der Lizenzvertrag als ein besonde-rer Vertragstypus, GRUR Int. 6/7, 1973.
Valentine Korah, An Introductory Guide to EECCompetition Law and Practice, Oxford, 1981.
Eugen Langen, Ernst Liederleithinger, LennartRitter, Ulrich Schmidt, Kommentar zumKartellgesetz, München 1982.
Wolfgang Lüdecke, Ernst Fischer, Lizenzv-erträge, Weinheim, 1957.
Albrecht Magen, Lizenzverträge und Kartell-recht, Heidelberg, 1963.
Hans Müller-Hennenberg, Gustav Schwartz(Oliver Axter), Gesetz gegen Wettbewerbs-beschränkungen und europäisches Kartell-recht (par. 20,21), München, 1978.
Chesterfield S. Oppenheim, Glen E. Weston,Federal Antitrust Laws, St.Paul Minn., 1968.
Jorge Otamendi, Update on Licensing inArgentina, vidjeti u Goldscheider, 4 TheBusiness of Licensing
Goetz Pollzien, Eugen Langen, InternationalLicensing Agreements, New York, 1973.
Paul Roubier, Licences et Exclusivites, Analesdu Droit Commercial, 1936.
Wolfgang Seeger, Die Entwicklung auf demGebiet des Lizenzrechts der EuropäischenGemeinschaften, RIW/AWD, 1980.
Jaime Alvarez Soberanis, La regulacion de lasinvenciones y marcas y de la transferencia detecnologia, Mexico, 1979.
Utz Toepke, EEC Competition Laws, New York,1982.
Albert Verona, Licencni ugovor u jugoslaven-skom, inozemnom i me|unarodnom pravu, u:Aleksandar Gold{tajn, Obvezno pravo, II,Zagreb, 1981.
Fromut Völp, Gewerbliche Schutzrechte undGesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen,Wirtschaft im Recht und Praxis, 1967.
Glen E. Weston, Neue Entwicklungen im USAntitrustrecht und die kartellrechtlicheBeurteilung von Beschränkungen inPatentlizenzverträgen, GRUR Int., 1984, broj 3.
Aaron Wise, Trade Secrets and Know-howThroughout the World, New York, 1981.
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.372
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 373
Dr. sci. BRANISLAV MALAGURSKI
GRENZEN DER VERTRAGSFREIHEIT: ZULÄSSIGKEIT DER KLAUSEL ÜBERDIE PFLICHTZAHLUNG VOM LIZENZENTGELT
ZUSAMMENFASSUNG
Antimonopolistische Gesetze und die Gesetze über Technologietransfers bestimmen verschiede-nartig die Geltungsstufe der Klausel, die die Zahlungspflicht vom Lizenzentgelt in den Patent- und denknow-how-Lizenzabkommen regelt Dies ist die Folge verschiedener durch diese Gesetze geschützterInteressen: antimonopolistische Gesetze schützen die Marktwirtschaftskonkurenz, und die Gesetze überTechnologietransfers den einheimischen Lizenzinhaber. Durch eine kontrastive Analyse einzelner we-sentlicher Elemente solcher Klausel – wie, z. B. der Weise der Bezahlung, des Grundbetrags und desProzentes der Zahlung vom Lizenzentgelt, der Pflichtzahlung des Minimallizenzentgelts, der Höhe desfür Lizenzentgelt bestimmten Betrags sowie der Fristbegrenzungen der Klausel über die Zahlungspflichtdes Lizenzentgelts - erörtert dieser Artikel die Voraussetzungen, auf Grund deren diese Klausel inBezug auf beide vorher genannte Ansätze für geltend gehalten wird. Es werden auch Schlussfolgerungenaus der durchgeführten kontrastiven Analyse gezogen. Darüber hinaus wird die Situation im einheimi-schen Recht beschrieben und es wird geschlossen, dass dieses den für Gesetze überTechnologietransfers charakteristischen Ansatz verlassen und den von antimonopolistischen Gesetzenangewandten Ansatz angenommen hat. Desgleichen werden auch einige künftige Lösungen für unserRechtssystem vorgeschlagen.
Dr.sc. BRANISLAV MALAGURSKI
DES LIMITES DE LIBERTE CONTRACTUELLE: L’ADMISSIBILITE DE LACLAUSE DETERMINANT L’OBLIGATION DE PAYEMENT DE L’INDEMNITEDE LICENCE
RÉSUMÉ
L’étude se rapporte au dilemme sur les limites de liberté contractuelle à travers l’évaluation deslimites de l’admissibilité des clauses déterminant l’obligation de payement d’indemnité de licence dansles contrats sur la licence de brevet le savoir faire, en analysant les solutions dans le droit de cartel et dansle droit de transfert international de technologie: il est connu que le droit de cartel protége la compéti-tion du marché, et que le droit de transfert international de technologie protège le receveur interne de lalicence. Pour cette raison à travers l’analyse comparative juridique des éléments particuliers d’une telleclause (ce sont la forme, la base et le taux de payement d’indemnité de licence, l’obligation de payementde l’indemnité de licence minimale, le montant, les limites de temps de la validité de la clause sur le pa-yement de l’indemnité de licence) on met en revue les conditions dans lesquelles elle est admissible con-formément aux deux approches incitées.
Les conclusions tirées, la situation dans le droit interne est passée en revue avec la constatationque l’approche du droit de transfert international de technologie est abandonnée et que l’approche dedroit de cartel est adoptée.
Mots clés: liberté contractuelle, licence, brevet, savoir-faire, le droit de cartel.
Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.374
D. Sc. BRANISLAV MALAGURSKI
BOUNDARIES OF FREE CONTRACTING: ADMISSIBILITY OF THE CLAUSESBY WHICH OBLIGATION TO PAY LICENCE FEES IS DETERMINED
SUMMARY
The extent to which the clause that determines the obligation of payment of license fee in patentand know-how licensing agreements is to be valid, is determined by antitrust laws and laws of techno-logy transfer in a different way, which is the consequence of different interest they protect: antitrust pro-tects market competition, while technology transfer laws protect domestic licensee. In this article,through the comparative analysis of particular essential elements of such a clause, which are form of pay-ment, basis for payment and percentage of payment of license fee, the obligation to pay minimal licensefee and the height in which the license fee is to be paid, as well as the time limits of the validity of theclause on payment of license fee, the subject of the discussion are the conditions under which the clauseis to be assessed as valid according to both mentioned approaches. Further, the conclusions of the com-parative analysis are drawn. After that, the situation in the domestic law is analyzed, with the statementthat it has abandoned the approach of the technology transfer laws and adopted the approach applied byantitrust laws. The future solutions for our legal system are also proposed.
PRIKAZI
Prof. dr. sc. ANTO MILU[I]: Vladimir \uro Degan: Hrvatska dr`ava u me|unarodnoj zajednici
Pravni vjesnik 18 (3-4): 377-380, 2002. 377
Prikaz
Prof. dr. sc. ANTO MILU[I]
Vladimir \uro Degan: HRVATSKA DR@AVA U ME\UNARODNOJ ZAJEDNICI
Razvitak njezine me|unarodnopravne osobnosti tijekom povijestiNakladni zavod Globus, Plava biblioteka, sv. 207, 400 str., Zagreb 2002.
Samo dvije godine po objavljivanju
ud`benika suvremenog me|unarodnog prava
prof. dr. sc.Vladimira \ure Degana, redovi-
tog profesora Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta u
Rijeci (Me|unarodno pravo, Pravni fakultet
Sveu~ili{ta u Rijeci, Rijeka 2000.) prvog tak-
vog sustavnog i sveobuhvatnog djela na tom
podru~ju u Hrvatskoj nakon onog antologij-
skog pok. akademika Jurja Andrassya (a od
njegova nas posljednjeg {estog izdanja koje
je jo{ priredio sam autor, dijeli ve} ~etvrt
stolje}a) objavljena je iz pera istog pravnog
pisca i uva`enog znanstvenika, prof. Degana,
njegova nova knjiga “Hrvatska dr`ava u
me|unarodnoj zajednici - Razvitak njezine
me|unarodnopravne osobnosti tijekom povi-
jesti”.
Nova Deganova knjiga svojim predme-
tom zasjeca u dva znanstvena podru~ja:
me|unarodno pravo i hrvatska dr`avnoprav-
na povijest. Ve} opus autorova znanstvenog
djela obja{njava njegov sustavni znanstveni
interes za prvo podru~je. A svoje pak znanst-
vene preokupacije i promi{ljanja {to su veza-
ni uz drugo navedeno podru~je, objasnio je
jednom prigodom sâm autor na drugom mje-
stu. Tamo navodi kako je taj interes za hrvat-
sku dr`avnopravnu povijest po~eo ve} s nje-
govim usmenim doktorskim ispitom u
Ljubljani jo{ 1962. godine, kada je uz
me|unarodno javno i privatno pravo te diplo-
matsku povijest, znanstvenim disciplinama
vezanim uz predmet disertacije, kao fakulta-
tivni predmet za ispit izabrao jo{ i podru~je
hrvatske dr`avnopravne povijesti. Od tada je,
navodi autor, stalno uspore|ivao percepcije
Hrvata o sebi samima i o svojoj pro{losti s
onim {to je postupno u~io i saznavao o
me|unarodnoj zajednici te s diplomatskom i
op}om povijesti poglavito u srednjem vijeku.
Pritom je nastojao razlu~iti hrvatsku povije-
snu stvarnost od nekih mitova i fikcija. Tako
je razmatranjem hrvatske pro{losti i evoluci-
jom kriti~kih prosudbi o hrvatskoj dr`avi u
me|unarodnoj zajednici do{ao do sinteze o
razvitku njezine me|unarodnopravne osob-
nosti tijekom povijesti. Toliko kao uvodna in-
formacija za ovaj prikaz autorove knjige.
Knjiga se, osim predgovora, sastoji od
~etiri dijela:
I. Op}i dio: Me|unarodna zajednica, dr`ave i
me|unarodno pravo, str. 17-101;
II. Posebni dio: Hrvatske zemlje u me|una-
rodnoj zajednici, str. 104-200;
III. dio: Ra|anje Republike Hrvatske, str.
202-269 sa Zaklju~nim razmatranjima, str.
70-277;
IV. dio: Odabrani dokumenti, str. 279-379.
Iza teksta rasprave slijedi Odabrana bi-
bliografija po poglavljima, str. 380-383 te
Kazalo imena i Stvarno kazalo, str. 384-399.
Prof. dr. sc. ANTO MILU[I]: Vladimir \uro Degan: Hrvatska dr`ava u me|unarodnoj zajednici
Pravni vjesnik 18 (3-4): 377-380, 2002.378
I. Op}i dio knjige: “Me|unarodna zajed-
nica, dr`ave i me|unarodno pravo” sastoji se
od pet poglavlja (Prvo: Razvoj u poimanju
me|unarodne zajednice i njezinih dijelova;
Drugo: Suverene dr`ave u me|unarodnoj za-
jednici od 16. stolje}a do danas; Tre}e:
Nastanak i postojanje dr`ave; ̂ etvrto: U~inci
me|unarodnog priznanja novih dr`ava i Peto:
Nestanak dr`ave). U ovom je dijelu knjige
izlo`en autorov doktrinarni pristup me|una-
rodnom pravu, dr`avi i me|unarodnoj zajed-
nici polaze}i od op}ih zasada me|unarodnog
prava. Promi{ljaju}i bitne sastavne elemente
me|unarodnog prava s obzirom na dr`avu i
pravne procese u me|unarodnoj zajednici
koji su relevantni za me|unarodno pravo, au-
tor je u ovom dijelu knjige dao i neke nazna-
ke kao odre|ene poveznice s hrvatskom
dr`avom i razvitkom njezine me|unarodno-
pravne osobnosti tijekom povijesti. S tim u
vezi treba odmah navesti neka od autorovih
polazi{ta glede tih pitanja koja bitno odre|uju
i njegova gledi{ta iznesena u drugom dijelu
knjige. Tako autor na str. 26 knjige pi{e da
me|unarodno pravo podrazumijeva “posto-
janje me|unarodne zajednice izdijeljene na
pravno jednake suverene i teritorijalne
dr`ave. Prije nego {to su se pojavile suverene
dr`ave nije bilo cjelovitog me|unarodnog
prava kao sustava pravnih pravila primjenji-
vih na odnose izme|u njegovih subjekata.
Me|u tim subjektima dr`ave su do danas
ostale najva`nije. Stoga bi za razdoblje koje
je prethodilo 16. i 17. stolje}u uzaludno bilo
raspravljati o me|unarodnopravnoj osobno-
sti kraljevina, kne`evina i drugih cjelina, koje
mnogi histori~ari i danas neprecizno nazivaju
dr`avama” - utvr|uje autor.
II. Posebni dio knjige: “Hrvatske zemlje u
me|unarodnoj zajednici” sastoji se tako|er
od pet poglavlja ([esto: Polo`aj hrvatskih ze-
malja do 1527. godine; Sedmo: Hrvatske
zemlje od 1527. do 1918. godine; Osmo:
Hrvatske zemlje u Kraljevini Jugoslaviji;
Deveto: Nezavisna Dr`ava Hrvatska i Deseto
poglavlje: Hrvatska u Jugoslaviji od Drugoga
svjetskog rata do 1990.). U ovom dijelu knji-
ge autor prelazi na povijesni teren razmatra-
ju}i polo`aj hrvatskih zemalja u me|unarod-
noj zajednici tijekom povijesti. S tim u vezi,
odmah na po~etku, autor napominje da taj dio
rasprave ne treba uzeti kao poku{aj makar i
skra}enog prikaza ~itave hrvatske povijesti.
Naprotiv, svrha je rasprave, isti~e autor, da
strogo sa stajali{ta me|unarodnog prava kak-
vo je bilo na snazi u nekom razdoblju, i ne
prije njegova nastanka, pru`i neke kvalifika-
cije proteklih zbivanja, napose obja{njenja
razli~itih oblika autonomije u okvirima
Habsbur{ke Monarhije. Autor je svjestan da
}e te kvalifikacije ponegdje “nu`no odudara-
ti od onoga {to je uvrije`eno i op}enito prih-
va}eno u hrvatskoj historiografiji, a napose u
znanosti o povijesti hrvatske dr`ave i prava”.
K tomu odmah dodaje kako je glede toga “ra-
zumno o~ekivati prijepore i polemike”, ali da
se pri tomu nikako “ne smiju zanemariti izla-
ganja i zaklju~ci iz prethodnog op}eg dijela
ove rasprave”. (str. 105.).
Autorovo op}enito stajali{te spram hrvat-
ske dr`avnosti, poglavito kontinuitetu te
dr`avnosti u pro{losti, najbolje je iskazano u
ovim njegovim tezama:
- U hrvatskoj historiografiji i u politici na-
stojalo se dokazati - a u jugoslavenskom raz-
doblju to se nasilno potiskivalo - da je jo{ od
9. stolje}a pa sve do 1918. godine Hrvatska
bila me|unarodni subjekt o kojemu se vodilo
ra~una. Prema tim obja{njenjima Hrvatska je
zadr`ala svoju “dr`avnost” i identitet s vlasti-
tim ustrojem dr`avne vlasti i u doba stranih
dinastija od 1102., a nositelj hrvatskoga “su-
vereniteta” bili su Sabor i ban.
Pri tome valja prihvatiti - napominje autor
- da su svi pravni argumenti u prilog o~uvanja
ili ponovnoga stjecanja izgubljene nadle`no-
sti Sabora, pa i pretjerivanja u tom pogledu,
bili dobrodo{li kao argumenti u politi~koj
borbi. To je vrijedilo sve dok je hrvatski na-
rod bio u stvarnoj opasnosti da ga proguta
centralisti~ka Austrija s njema~kim kao jedi-
nim slu`benim jezikom, ili ideja stvaranja
kompaktne ma|arske dr`ave od Karpata do
Jadrana s ma|arskim kao jedinim jezikom. I
sve do 1918. te pogibli nisu sasvim bile ot-
klonjene. Danas kad su sve to historijske
uspomene, hrvatska sloboda dopu{ta i slobo-
du objektivnoga razmatranja hrvatske pro{lo-
sti.
Stoga kontinuitet hrvatske “dr`avnosti” -
konstatira autor, danas treba uzeti kao znanst-
venu hipotezu koju je mogu}e bilo potvrditi
ili osporiti minucioznim istra`ivanjima histo-
rijskih zbivanja i pravnih odnosa u praksi. Ali
to nije neposredni zadatak rasprave. Na{a je
neposredna zada}a, nagla{ava autor, da argu-
mente o samoj “dr`avnosti” ili “suverenosti”
u njihovom kontinuitetu, razmotrimo sa sta-
jali{ta kriterija me|unarodnog prava i realno-
sti u ostatku Europe iz odgovaraju}ih raz-
doblja. (str. 113-115).
- Razmatraju}i podrobnije tezu po kojoj
se hrvatsko plemstvo kvalificira “politi~kim
narodom”, a u hrvatskom se Saboru gleda no-
sitelj hrvatske “suverenosti” autor je odbacu-
je. Po njemu samo na simboli~koj razini
Hrvatski sabor vu~e svoje porijeklo u sabori-
ma iz tih prija{njih razdoblja, {to na`alost,
ustvr|uje sam autor, nije dokaz me|unarod-
nopravne osobnosti Hrvatske prije konca 20.
stolje}a.
Taj, za autora, o~it nedostatak me|una-
rodne osobnosti Hrvatske ipak “ne otkriva
~itavu istinu”, jer unato~ tomu, Hrvatska i
Slavonija ili obje zajedno, bile su u okviru
Habsbur{ke Monarhije pridru`ene kraljevine
i time su bile posebne teritorijalne cjeline.
No, s tim u vezi ustvr|uje kako tvrdnje da su
one bile “suverene” i time subjekt me|una-
rodnoga prava ili su pogre{ne ili pretjerane
kvalifikacije njihova polo`aja u me|unarod-
noj zajednici. Ali to - dodaje odmah autor -
ne odri~e njihov posebni polo`aj u okviru ve-
like europske Monarhije (str. 120).
Upravo ovaj dio knjige, ima pravo autor
kad to anticipando sam napominje, izazvat }e
s historiografskog gledi{ta najvi{e prijepora.
Jer op}i je utisak, kad se pro~ita taj dio knji-
ge, unato~ iznesenim argumentima koji pola-
ze od me|unarodnog prava, i sukladno tome
dosljednosti autorove analize polo`aja hrvat-
skih zemalja u me|unarodnoj zajednici, on
dr`avnost hrvatskih zemalja (sâm autor,
me|utim, ne govori ni o dr`avi ni o dr`avno-
sti) tijekom povijesti povla~i kroz “iglene
u{i” strogih pravila me|unarodnog prava u
me|unarodnoj zajednici. A kroz te iglene u{i
nije se ni{ta, ili gotovo ni{ta provuklo sve do
suvremene Republike Hrvatske (pa ni
Kraljevina Hrvatska i Slavonija, sa ili bez
Kraljevine Dalmacije, osim Dubrova~ke
Republike koja je po autoru ipak samostalna
dr`ava od 1358. do 1806. godine).
Hrvatsko povijesno dr`avno pravo za au-
tora je samo fikcija. Ono je od svoga nastan-
ka kao ideolo{ka koncepcija u 19. stolje}u
odigralo svoju politi~ku ulogu u Hrvata, ali
nakon ostvarenja hrvatske samostalnosti
1991. za nj hrvatsko dr`avno pravo nema vi{e
nikakva politi~kog zna~enja, pa ga, uz puno
uva`avanje u pro{losti, autor - in ultima linea
- sada smje{ta u povijesnu ropotarnicu.
Autorove teze i zaklju~ci izneseni u ovom
dijelu knjige o polo`aju Hrvatske u me|una-
rodnoj zajednici u pro{losti mogu biti znanst-
veno evaluirani samo u raspravi koja je ne-
ophodna `eli li se izneseno kriti~ki argumen-
tirano osporiti, ili pak prihvatiti. Mogu}a
kritika, smatra i autor, mo`e u tu raspravu po-
najprije uklju~iti pitanja: da li je pisac knjige
ispravno utvrdio pravila me|unarodnog pra-
va na snazi u danom razdoblju, je li ta pravi-
la ispravno primijenio na odre|ene povijesne
doga|aje te napokon je li obuhvatio sve rele-
vantne doga|aje i je li ili nije ispravno protu-
ma~io sadr`aj i doma{aj akata i zbivanja o
kojima se praspravlja (bilj. 1, str. 105).
Rezultati te mogu}e rasprave mogli bi
imati odre|ene implikacije ne samo na hrvat-
sku povjesnicu i na ocjene o hrvatskoj dr`av-
nosti u dosada{njoj historiografiji, poglavito
na povijest hrvatske dr`ave i prava, ve} i na
suvremeno hrvatsko ustavno pravo glede
Izvori{nih osnova Ustava Republike Hrvatske
u sada{njem tekstu.
III. dio knjige: “Ra|anje Republike
Hrvatske”, sastoji se od ~etiri poglavlja
(Jedanaesto: Teritorijalne promjene pri raspa-
Prof. dr. sc. ANTO MILU[I]: Vladimir \uro Degan: Hrvatska dr`ava u me|unarodnoj zajednici
Pravni vjesnik 18 (3-4): 377-380, 2002. 379
du socijalisti~koga sustava; Dvanaesto: “Po-
ku{aji konfederalnoga preustroja Jugoslavije
i njezina sporazumnog raspada; Trinaesto:
Hrvatska kona~no postaje me|unarodnoprav-
nim subjektom i ^etrnaesto poglavlje:
Zaklju~na razmatranja). To je i ujedno za hi-
storiografiju najvrijedniji dio ove knjige, za-
jedno s odabranim dokumentima iz IV. dijela,
a poglavito ona mjesta gdje autor govori o
nekim osobnim iskustvima i svome
anga`iranju u pojedinim tijelima koja su dje-
lovala u procesu stjecanja hrvatske samostal-
nosti, a o njima se dosad iz literature vrlo
malo znalo.
U IV. dijelu knjige: “Odabrani dokumen-
ti” autor donosi ukupno 27 dokumenata na-
stalih u vrijeme osamostaljenja Republike
Hrvatske, od kojih su neki (posebice 17 onih
dokumenata koji su nastali u pismenom po-
stupku pred Arbitra`nom komisijom
Me|unarodne konferencije o biv{oj Jugo-
slaviji (tzv. Badinterovom komisijom), a u
autorovu su prijevodu na hrvatski jezik prvi
put objavljeni u ovoj knjizi, {to joj daje po-
sebnu vrijednost.
In fine: Knjiga je u cjelini dobro struktu-
rirana, autorova su polazi{ta i glavne teze ja-
sno izneseni i pokazuje da je on ne samo
vrstan stru~njak i pisac na podru~ju me|una-
rodnog prava ({to je dokazao ve} i svojim
prethodnim radovima) nego da izvrsno poz-
naje i hrvatsku povijest, posebice povijest
hrvatske dr`ave. Tekst je faktografski korek-
tan, a snabdjeven je brojnim bilje{kama koje
ga oboga}uju. Popra}en je nizom slika i foto-
grafija (preslikama) vladarâ u dr`avama na
teritoriju u koji je bilo uklju~eno i podru~je
dana{nje Hrvatske, sve od Karla Velikog,
Andrije II. i Marije Terezije preko Franje
Josipa I, Aleksandra I. Kara|or|evi}a, a cije-
li taj niz (koji ovdje nije potpun) zavr{ava
preslikama fotografija poglavnika dr. Ante
Paveli}a te predsjednikâ Josipa Broza Tita, i
dr. Franje Tu|mana i Stjepana Mesi}a.
Knjiga prof.dr.sc. Vladimira \ure Degana
“Hrvatska dr`ava u me|unarodnoj zajednici -
Razvitak njezine me|unarodnopravne osob-
nosti tijekom povijesti” predstavlja vrijedno
znanstveno djelo, a svojom koncepcijom novi
je pristup razmatranja hrvatske dr`ave i nje-
nog suvereniteta u pro{losti, jer u ta razma-
tranja uklju~uje dva aspekta: me|unarodno-
pravni koji se odnosi na hrvatsku dr`avu u
me|unarodnoj zajednici i povijesnopravni
aspekt {to je vezan uz njezin dr`avnopravni
razvitak.
U Zagrebu, 25. svibnja 2002.
Prof. dr. sc. ANTO MILU[I]: Vladimir \uro Degan: Hrvatska dr`ava u me|unarodnoj zajednici
Pravni vjesnik 18 (3-4): 377-380, 2002.380
Dr. iur. sc. SRE]KO JELINI]: Odr`ivi razvoj - pravna na~ela/principi i praksa u podru~ju za{tite okoli{a
Pravni vjesnik 18 (3-4): 381-383, 2002. 381
Prikaz
Dr. iur. sc. SRE]KO JELINI], redoviti sveu~ili{ni profesor Pravnog i Ekonomskogfakulteta u Osijeku
ODR@IVI RAZVOJ – PRAVNA NA^ELA/PRINCIPI I PRAKSA UPODRU^JU ZA[TITE OKOLI[A
Privatna visoka nezavisna {kola za poslovanje i upravljanje (Private IndependentCollege of Business and Administration – Prywatna Wyzsza Szkola Businessu iAdministracji),Warsawa, 2002.
Pred nama se nalazi sjajno uredjeno
bro{irano izdanje knjige – zbornika radova sa
Seminara odr`anog pod pokroviteljstvom i u
organizaciji Visoke {kole za poslovanje i
upravljanje iz Warsawe (Poljska), koji je
odr`an u vremenu od 22. do 23. travnja 2002.
godine. Na ukupno 332 stranice (239x160)
sadr`ano je ukupno 23 rada, a svakom radu
koji je prenijet u integralnom tekstu na polj-
skom jeziku dodan je i kra}i ili du`i sa`etak
napisan na engleskom jeziku.
Spomen na ovo izdanje u sada{njem tre-
nutku opravdan je s vi{e to~aka promatranja.
Od 26. kolovoza do 4. rujna 2002. godine
u Johanesburgu (Ju`noafri~ka Republika)
odr`avao se Svjetski skup o odr`ivom razvo-
ju (World Summit for Sustainable Develop-
ment – WSSD 2002). Summit je ponovno
potvrdio odr`ivi razvoj kao sredi{nju to~ku
medjunarodnog dnevnog reda i dao novi za-
mah globalnoj (svjetskoj) akciji na suzbijan-
ju siroma{tva i za{titi okoli{a. I nakon
Summita o zemlji iz Rija 1992. godine
(United Nations Rid de Janeiro Earth
Summit) kada je po prvi puta na razini
me|unarodne zajednice stavljeno pitanje
odr`ivog razvoja suo~eni s rastu}im proble-
mom za{tite okoli{a i razvojnim problemima
na zemlji, iznova su potvrdjene obveze na
najvi{oj razini kada je u pitanju osiguranje
odr`ivog razvoja. To {to se i dekadu kasnije
nisu postigli zna~ajniji rezultati u implemen-
taciji Agende 21, prema gledi{tu Margot
Wallstrom-a (Europe’s Environment
Commissioner) uzroci se nalaze u vi{e razlo-
ga: prvi je u tomu {to se model potro{a~kog
dru{tva i s tim povezan model ekonomije ma-
sovne proizvodnje jo{ uvijek nije promijenio.
S druge strane financijski resursi potrebni za
provedbu ciljeva iz Rija jednostavno jo{ nisu
raspolo`ivi (na raspolaganju). Bavljenje pro-
blematikom odr`ivog razvoja nije i skoro
ne}e biti prevladana tema ili tek tema na{eg
uzgrednog interesa, ve} “fokus” mnogih
na{ih budu}ih razmi{ljanja. Ba{ kao {to je to
rekao prof. dr. habil. Kazimierz ROWNY u
svom pozdravnom govoru na otvorenju semi-
nara podsje}aju}i kako op}a definicija pojma
odr`ivi razvoj sadr`ana u principu 4
Deklaracije iz Rija, l992., zajedno sa svim
drugim na~elima i standardima – usmjerava
na{e misli, istra`ivanja i aktivnosti prema
za{titi okoli{a. U tomu je, prema mi{ljenju
prof. Rownyja, predominantna uloga dr`ave i
lokalnih vlasti i du`nost svih u~enika da im
pomognu u ovom te{kom poslu provedbe
prava i politike u razmatranim podru~jima.
Tema knjige, povodom koje je sa~injen ovaj
prikaz, opravdava bavljenje njome, pa samim
tim je opravdan i spomen na ovu knjigu.
Dr. iur. sc. SRE]KO JELINI]: Odr`ivi razvoj - pravna na~ela/principi i praksa u podru~ju za{tite okoli{a
Pravni vjesnik 18 (3-4): 381-383, 2002.382
Seminar posve}en pitanjima odr`ivog
razvoja je odr`an, moglo bi se re}i ve} na
kultnom mjestu za razmatranje upravo ovih
pitanja u Poljskoj. Pri svemu imamo naro~ito
u vidu da je samo nekoliko mjeseci kasnije u
vremenu od 17. do 18. lipnja 2002. godine u
Warsawi u organizaciji PWSBiA (Indepen-
dent College of Business and Administration)
odr`an jedan drugi, ovaj puta me|unarodni
skup, koji je u jednom svom dijelu bio po-
sve}en upravo pitanjima pravnih problema u
za{titi okoli{a (Legal problems of environ-
mental protection).1 Urgentna potreba za po-
duzimanjem integralnih pravnih istra`ivanja
iz materija za{tite okoli{a uvjetovana je, iz-
nad svega, nezadovoljavaju}im u~incima po-
stignutim u materiji za{tite okoli{a kroz pro-
teklih 12 godina. Pretpostavlja se kako su, iz-
medju mnogih faktora, upravo ovakvom
nezadovoljavaju}em stanju, kojeg karakteri-
zira odr`avanje “status quo-a” upravo neu~in-
koviti pravni instrumenti koji se koriste u
provedbi ideje i na~ela o principima odr`ivog
razvoja. Bez obzira na istinsku tezu kako je
pitanje odr`ivog razvoja multidisciplinarna
tema koja u sebi integrira razli~ite pristupe
odnosno pristupe iz razli~itih podru~ja zna-
nosti i znanja (ekonomije i upravljanja, hi-
drologije, prirodnih znanosti, ~ak i kemije
itd.) jedno je nesporno, a to je kako je pitanje
odr`ivog razvoja, pa i kroz aspekt za{tite
okoli{a, u prvom redu i pravno pitanje. Stoga
nije niti ~udnim {to je International Law
Association (ILA) osnovala i poseban
Komitet za medjunarodne pravne aspekte
odr`ivog razvoja.2 Na osnovu navedenog `eli
se sugerirati uloga visoko{kolskih institucija
u bavljenju problematikom odr`ivog razvoja,
a medju njima posebno pravnih u~ili{ta.
Poljski seminar o principima odr`ivog
razvoja iz travnja ove godine pokazuje visoki
stupanj svijesti o navedenoj problematici u
samoj Poljskoj upu}uju}i na trajnu vezu iz-
medju politike i prava u svim pravnim
dr`avama. Pravo mo`e biti promijenjeno,
transformirano ili reformirano – ali nikada se
ne smije kr{iti (It can be changed, transfor-
med or reformed – but never violated).3
Navo|enje svih 23 rada podijeljenih u pet
poglavlja (1. Principi odr`ivog razvoja u pra-
vu i politici za{tite okoli{a, 2. Provodjenje
principa odr`ivog razvoja u Poljskoj, 3.
Za{tita i odr`iva upotreba prirodnih izvora.
4. Odgovornost za {tetu nanesenu okoli{u i
kona~no, 5. Obrazovanje i odgoj za odr`ivi
razvoj) pokazuje pomno odabrani sistemski
pristup tema. Izdvajamo temu na~elnog
zna~enja o ulozi dr`ave u upravljanju i pro-
vedbi na~ela odr`ivog razvoja u Poljskoj.4
Autor ovog priloga upozorava na potrebu re-
forme vlade i lokalnih organa vlasti uteme-
ljenu na direktivama iz Brundtlandovog iz-
vje{}a, koje je kasnije prihva}eno i na Op}oj
skup{tini UN l987. godine, kasnije i reafir-
mirano u Agendi 21 Summita o zemlji iz Rija
de Janeira iz l992. godine i drugim svjetskim
i regionalnim (ve}inom Europske unije) do-
kumentima. Dodajmo i teme o ulozi i prav-
nom zna~enju gradjana i njihovih organizaci-
ja u za{titi okoli{a, posebno s obzirom na
posljednje odredbe iz poljskog zakonodavst-
va.5 Posve}enost pravnim pitanjima i materi-
ji odgovornosti skre}e nam pozornost prema
temama koje se odnose na pravnu za{titu
okoli{a u Poljskoj i Europskoj uniji,6
1 Drugi dio skupa (track) je bio posve}en pitanjima
polo`aja stranaca i globalnim problemima prava o use-
ljenju (Status F Foreigners and Global Problems F
Imigration Law). Autor ovog prikaza je bio sudionikom
skupa i jednim od izlagatelja u dijelu koji je razmatrao
pitanja o pravnim problemima zaštite okoliša.
Publiciranje materijala sa skupa o~ekuje se u prolje}e sli-
jede}e godine.
2 Komitet ima 36 ~lanova iz razli~itih zemalja. Iz Hrvatske
je ~lanom autor ovog prikaza.
3 Paczuski Ryszard, prof.dr. habil., Substance F tihe
Sustainable Development Principle in Environmental
Policy and Law, v. cit. knjiga, str. 318.
4 Isp. Kazimierz Rowny, prof.dr. habil., o.c., str. 297-302, v.
i str. 322..
5 Isp. Magdalena Micinska, o.c.,str.. 145-160, v. i str. 323.
6 Isp. Josef Jan Skoczylas, prof.. dr. habil, str. 237-252, v. i
str. 329.
Odgovornosti “tre}e strane” za {tetu okoli{u
i odr`ivi razvoj prema prijedlogu prava iz
Europske unije i o utjecaju predlo`enih
rje{enja na poljski pravni sustav7, te kona~no
na temu Odgovornost tre}e strane za
odba~eni otpad u svjetlu Zakona o otpadu od
27. IV. 2001. g.
Provedeno izdvajanje nazna~enih radova
nije izvr{eno intenciozno ve} u kontekstu hti-
jenja da se barem djelomi~no uputi mogu}eg
~itatelja na sadr`aj ove knjige.8
A {to se ti~e Hrvatske, vrijedi ista}i poru-
ku koja se je mogla ~uti i sa sve~anog skupa,
kojim je obilje`ena 5. obljetnica osnutka
Hrvatskog poslovnog savjeta za odr`ivi raz-
voj odr`anog u Zagrebu 12. srpnja 2002. go-
dine. U Hrvatskoj se moraju stvoriti uvjeti,
koji }e izmedju ostalog, poticati poduzet-
ni~ku klimu uz ja~anje dru{tvene odgovorno-
sti poduzetnika, uvjeta za o~uvanje prirodnih
resursa i primjenu principa ekoodgovornosti,
kao i ~itav niz drugih uvjeta koji stvaraju po-
zitivan vrijednosni sustav. Gledanje poslov-
nog svijeta na siroma{tvo sasvim je jasno - u
dru{tvima, koja slabe ni poslovi ne mogu
uspjeti.9. U svemu je nezaobilazna uloga i
pravnih fakulteta, ba{ kao {to na svom prim-
jeru pokazuje i Visoka {kola iz Warsawe na
koji se seminar i zbornik radova u ovom pri-
logu osvr}emo.
Dr. iur. sc. SRE]KO JELINI]: Odr`ivi razvoj - pravna na~ela/principi i praksa u podru~ju za{tite okoli{a
Pravni vjesnik 18 (3-4): 381-383, 2002. 383
7 Isp. Pawel Przybysz, o.c, str. 255-275, v. I str. 330.
8 Jedan primjerak knjige – zbornika radova se nalazi u
knji`nici Pravnog fakulteta u Osijeku temeljem donacije
prof. Rowny-ja.
9 Isp. Privredni vjesnik, specijalni prilog, br. 3, Zagreb,
X/2002, str. 16.
9 Isp. Privredni vjesnik, specijalni prilog, br. 3, Zagreb,
X/2002, str. 16.
Dr. sc. IVANA BARKOVI], dr. sc. \ULA BOROZAN: Kratki prikaz “Amadeus konferencije o pro{irenju...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 385-386, 2002. 385
Prikaz
Dr. sc. IVANA BARKOVI], Pravni fakultet u OsijekuDr. sc. \ULA BOROZAN, Ekonomski fakultet u Osijeku
KRATKI PRIKAZ “AMADEUS KONFERENCIJE O PRO[IRENJUEUROPSKE UNIJE” - University Marne-La-Vallee, 13-14. lipnja 2002.
“Pro{irenje predstavlja jednu od naj-va`nijih prilika za Europsku uniju na po~etku21. stolje}a. To je jedinstven, povijesni zada-tak za daljnju integraciju kontinenta na mi-ran na~in, pro{iruju}i zonu stabilnosti i pro-speriteta na nove ~lanice. To je proces bezpresedana s obzirom na obujam i razli~itost,broj zemalja kandidata, podru~je, stanov-ni{tvo i bogatstvo razli~itih povijesti i kultu-ra.”
Tim je rije~ima otvorena “Prva Amadeuskonferencija o pro{irenju Europske unije”odr`ana 13. – 14. lipnja 2002. godine naUniversity of Marne-La-Vallee (Francuska) uorganizaciji GREET-ICARIE, istra`iva~kegrupe francuskih znanstvenika orijentiranena izu~avanje tranzicijskih zemalja Sredi{njei Isto~ne Europe.
U o~ekivanju petog pro{irenja Europskeunije (EU) najavljenog za 2004. godinu,francuska konferencija bila je prilika za teo-rijsku i prakti~nu raspravu o izazovimapro{irenja kako iz perspektive dr`ava ~lanica,tako i iz perspektive novih kandidata, posebi-ce kada je rije~ o tranzicijskim zemljama –Ma|arskoj, Poljskoj, Rumunjskoj. Slova~koj,Litvi, Estoniji, Bugarskoj, ^e{koj i Sloveniji.Predstavnici zemalja ~lanica EU posebnu supa`nju posvetili analiziranju politi~kih, eko-nomskih i kulturalnih beneficija pro{irenja,kao i strahu od potencijalnih rizika koji tajproces nosi sa sobom. Nasuprot tome, pred-stavnici tranzicijskih zemalja imali su prilikupokazati i dokazati napore ulo`ene u zado-voljavanje kopenha{kih kriterija nu`nih zaulazak u EU – razvoj demokracije, vladavine
prava, ljudskih sloboda i po{tivanje nacional-nih manjina; funkcioniranje tr`i{nog gospo-darstva i sposobnost su~eljavanja s konku-rentskim pritiscima; sposobnost preuzimanjaobveza ~lanstva, odnosno efektivno primje-njivanje pravila Europske unije.
Konferencija je ponudila multidiscipli-narni forum za dijalog o pitanjima vezanimuz proces pro{irenja – koja je cijena dodat-nog pro{irenja EU; za{to zemlje Srednje iIsto~ne Europe preferiraju pripajanje, a nepartnerstvo; koja je optimalna dinamika pro-cesa pro{irenja; kakve su reakcije svjetskejavnosti o tom procesu bez presedana; i sl.Radovi o tim i relevantnim pitanjima izlaga-ni su u okviru 8 radnih grupa:
I. Demokracija, legitimnost i institucije
II Strane direktne investicije i europskopro{irenje
III. Vanjska trgovina
IV.Dinamika i perspektiva pro{irenja
V. Rast i razvoj
VI.Periferije europske unije
VII. Financijske i monetarne implikacijena proces pro{irenja
VIII. Umre`avanje, inovacije i tehnologija
Iz tematskih naslova radnih grupa vidljivaje {iroka lepeza obra|enih aspekata pro{iren-ja kao i me|usobna nosivost i komplementar-nost individualnih priloga. Aktualnost i za-nimljivost izlo`enih referata razvila jezapa`ene rasprave koje su nekima poslu`ilekao inspiracija za daljnje znanstveno-istra`iva~ke napore, a drugima kao okvir va-loriziranja nacionalnih potencijala i napora
Dr. sc. IVANA BARKOVI], dr. sc. \ULA BOROZAN: Kratki prikaz “Amadeus konferencije o pro{irenju...
Pravni vjesnik 18 (3-4): 385-386, 2002.386
ulo`enih u zahtjevan integracijski proces, kaoi rezultata prihva}anja / provedbe acquiscommunautarie EU.
Hrvatska problematika vezana uz ulazaku Europsku uniju predstavljena je s tri rada:\ula Borozan i Ivana Barkovi}, Sveu~ili{teJ.J. Strossmayer u Osijeku - “Facts andProspects of FDI in Croatia”; Denisa Krbec,Fakultet ekonomije i turizma Pula -“Reforming Croatian higher education to-ward “Europe of Knowledge” te MichaelHarvey i Marina Dabi}, Sveu~ili{te J.J.Strossmayer u Osijeku - “FosteringInnovation and Knowledge Transfer inTransition Countries in Eastern Europe”.
Posebno je interesantno istaknuti kako supitanje hrvatske pozicije u odnosu naEuropsku uniju u svojim radovima, izravnoili neizravno, dotaknuli i strani izlaga~i odkojih isti~emo Will Barlet s University ofBristol (UK) – “The EU-Croatia Stabiliza-tion and Association Agreement – A SteppingStone to Membership or Semi-PermanentSatellisation?” , te Yoji Kojama s NiigataUniversity (Japan) – “The EU and Stabiliza-tion of South East European Countries”, kojisu u izlaganju svojih referata iznijeli zaniml-jive opaske o Hrvatskoj kojoj predstoji raz-doblje intenzivnih integracijskih procesa,ispunjavanje uvjeta iz Sporazuma o stabiliza-ciji i pridru`ivanju EU – put koji si je samazadala.
U za~etoj intonaciji o va`nosti procesapro{irenja EU zavr{ila je i konferencija. Nazaklju~noj raspravi rekapitulirane su glavneekonomske, politi~ke i kulturalne prednostipro{irenja:
- pove}anje zone mira, stabilnosti i pro-speriteta u Europi }e unaprijediti sigur-nost svih ljudi;
- pripajanje vi{e od 100 milijuna stanov-nika tr`i{tu Europske unije od 370 mili-juna potaknut }e gospodarski rast i ot-voriti nova radna mjesta u starim i no-vim dr`avama ~lanicama;
- prihva}anje politike Europske unije oza{titi okoli{a i borbi protiv kriminala,droge i ilegalnih imigracija odrazit }e se
na pobolj{anje kvalitete `ivota svihgra|ana {irom Europe;
- dolazak novih ~lanica Europske unijeobogatit }e kulturalnu razli~itost, raz-mjenu ideja i bolje me|usobno razumi-jevanje ljudi;
- pro{irenje }e poja~ati ulogu Europskeunije u me|unarodnim poslovima –trgovinskoj politici, politici sigurnosti iza{tite i drugim podru~jima globalnogupravljanja.
Kao prednosti koje su ve} osjetne u zem-ljama Srednje i Isto~ne Europe mogu se,primjerice, istaknuti: uspostavljanje stabilnihdemokracija s demokratskim institucijama ipove}anim po{tivanjem nacionalnih manjina,ubrzanje i cjelovitija provedba gospodarskihreformi, pove}anja stopa gospodarskog rastai bolje perspektive za zapo{ljavanje. Europ-ska unija tako|er u`iva u nizu gospodarskihprednosti koji proizlaze iz unapre|enja go-spodarskog `ivota u tranzicijskim zemljama iaktivnije vanjskotrgovinske suradnje.
Kao intrigantna tema nametnula se i temao analizi tro{kova ne-pro{irenja EU.Odga|anje pro{irenja jedinstvenog tr`i{ta iusporeniji gospodarski rast u zemljama kan-didatima li{ili bi dr`ave ~lanice ekonomskihbeneficija; ne ulazak u Europsku uniju zem-ljama kandidatima zna~ilo bi slabljenje inici-jativa za daljnju provedbu ekonomskih refor-mi, obeshrabrivanje priljeva inozemnih inve-sticija i tako|er usporavanje gospodarskograsta. To bi rezultiralo stvaranjem politi~kenestabilnosti u Europi koja bi potkopavalaproces demokratizacije u tranzicijskim zem-ljama, a {to bi se, eksplicitno ili implicitno,odra`avalo i na Europsku uniju. Nadalje, bezpro{irenja Europska unija te`e bi se borila sproblemima organiziranog kriminala, ilegal-nih imigracija i terorizma.
Dobra organizacija, veliki broj sudionikai zanimljive slu`bene i neslu`bene raspravekoje su se vodile tijekom dva intenzivna rad-na dana te izra`ena `elja o ponovnom susretuu Parizu i sljede}e godine, potvrda su organi-zatorima o uspjehu skupa i motiv da premi-jerni entuzijazam preto~e u tradiciju.
Mr. sc. Predrag Zima: Neven [imac: Europski principi javne uprave: od vladanja do slu`enja gra|anima
Pravni vjesnik 18 (3-4): 387-388 2002. 387
Prikaz
Mr. sc. PREDRAG ZIMA, asistent Pravnoga fakulteta u Osijeku
Neven [imac1: EUROPSKI PRINCIPI JAVNE UPRAVE: OD VLADANJA DO SLU@ENJA GRA\ANIMAUdruga za demokratsko dru{tvo, Zagreb, 2002.
Govoriti ili pisati o javnoj upravi u per-spektivi njezine stalne mijene tra`i od autorateorijsko i prakti~no poznavanje problema, tepoznavanje i primjenu pravnog, ali i socio-lo{kog pristupa. Ispravno isti~e u predgovoruovoj knjizi dr. Marko Gjidara2 kako upravapredstavlja nepristranu dr`avu, ~uvara op}egprobitka i izraz stabilnosti i kontinuiteta naci-je, pa bez vrsne uprave ne postoji niti dr`avadostojna toga imena. Jedna od posebnostijavne uprave jest u tome {to ona “utjelovljujevi{i interes” koji nadilazi pojedina~ne.
Kako se radi o djelu od stotinjak stranica(114), istina, tiskanih sitnim slogom na malo-mu formatu, i autor i pisac predgovora isti~u
mogu}i dojam nesavr{enosti ovoga djela injegova ograni~enja. Autor je koncipirao svo-je djelo u ~etiri glavna odsje~ka: 1. [to je jav-na uprava te gdje i kako djeluje; 2. Reforma imodernizacija dr`avne i javne uprave; 3.Ljudi u javnoj upravi; 4. Europske integraci-je i javna uprava. Svaki se od ovih dijelovarazra|uje nadalje unutar sebe po to~kama, dabi se na kraju mogao pro~itati pogovor dr.Josipa Kregara i izbor kori{tene literature sinternet izvorima (web-site).
U prvome dijelu (odsje~ku) koji je nazvanpitanjem “[to je javna uprava te gdje i kako dje-luje?”, autor ras~lanjuje temeljne pojmovneodrednice “javne uprave”, “upravljanja”, te sepita {to danas ~ini javna uprava u razvijenimdr`avama (upravljanje i slu`enja): “Ona zapra-vo uspostavlja i osigurava uvjete kori{tenja te-meljnih prava osobe, to je jedan od najmanjihzajedni~kih nazivnika svih demokracija” (str.18.). Isti~u se u zasebnoj cjelini dva glavna pi-tanja “kako” i “gdje” javne uprave, te ih se raz-ra|uje kroz na~ine i podru~ja djelovanja. Na pi-tanje na~ina djelovanja autor odgovara: “uzpomo} triju temeljnih poluga: 1/ uspostavlja-njem odgovaraju}ih javnih slu`bi; 2/ odre|ivan-jem pravila i postupaka na osnovi ustava i za-kona, te 3/ ubiranjem poreza i pru`anjem javnihusluga. Na drugo se pak pitanje (gdje) odgova-ra: na tri glavna podru~ja: 1/ podru~je koje seodnosi na “regale”, odnosno suverene funkcijedr`ave: vanjsko predstavljanje i slu`enje dr`avl-janima izvan zemlje (diplomacija i konzularnaslu`ba); vanjska sigurnost, vojska; unutarnji redi mir, policija; na upravne sporove, tj. sudstvo ina izdavanje i kontrolu novca; 2/ podru~je eko-nomsko i socijalno gdje uprava stvara uvjete i
1 Ro|en je u Osijeku 1943., a nakon Klasi~ne gimnazije u
Zagrebu završava studij prava i poslijediplomski studij
krivi~no-pravnih znanosti. U Parizu završava poslijedi-
plomski studij politi~ke i dr`avno-upravne znanosti
(ENA), te studije usporednog prava, te europskih i
me|unarodnih organizacija u Strasbourgu, Madridu,
Cagliariju i Freiburgu. Zapošljava se 1971. na Pravnom
fakultetu u Zagrebu, ali nakon “hrvatskog prolje}a” gubi
posao i odlazi u Francusku gdje je od 1972. do 1995.
godine radio na du`nostima u središnjoj dr`avnoj upravi.
Od 1995. do 1999. radi na savjetni~kim poslovima
PHARE programa u Hrvatskoj i BiH, a od 1999. u
Varšavi, Pragu i Vilniusu kao savjetnik na poslovima pri-
lagodbe Poljske, ^eške i Litve za pristup u Europsku
uniju. Autor je brojnih ~lanaka, a od oknji`enih radova:
Le nettoyage ethnique-documents historiques sur une
idéologie serbe (Pariz, 1993 i 1999, suautorstvo s Mirkom
Grmekom i Markom Gjidarom); Abeceda demokracije
(1999.); Protiv korupcije (2000.); Izazovi i zamke globa-
lizacije (2000.). Potpredsjednik je novoosnovanog Centra
za europsku dokumentaciju i istra`ivanje - Robert
Schuman u Zagrebu.
2 Profesor javnog prava na Sveu~ilištu Panthéon-Assas
(Paris II), voditelj poslijediplomskih, pluridisciplinarnih
francusko-hrvatskih Europskih studija (Zagreb) i preds-
jednik Centra za europsku dokumentaciju i istra`ivanje
Robert Schuman.
Mr. sc. Predrag Zima: Neven [imac: Europski principi javne uprave: od vladanja do slu`enja gra|anima
Pravni vjesnik 18 (3-4): 387-388, 2002.388
jam~i koheziju i unutarnju solidarnost, te 3/ po-dru~je djelotvornog i uravnote`enog ure|enja ikori{tenja prostora (teritorija) dr`ave kao i pri-rodnih bogatstava.
Drugi dio s nazivom “Reforma i moderni-zacija dr`avne i javne uprave”, pisac isprva od-govara na pitanja o: Potrebama za reformama;Evoluciji dr`ave i javne uprave; Subsidijarnostii privatizaciji; Osporavanju dr`ave i javne upra-ve, da bi se u zasebnom odjeljku (1.) bavio pi-tanjima promjene institucionalnog i dr`avnogustroja kroz podnaslove: Ni regule, ni recepti;Kriti~ni momenti velikih reforma i Etapeupravljanja; U odjeljku 2. koji je naslovljen“Javna uprava i reforme, raspravljaju se pitanjakompetitivnosti i privla~nosti dr`ava za ula-ga~e, kupce i poslovne partnere (“Znanje i pra-vila propisivanja”), donose}i popis kriterijaOCDE-a u obliku pitanja, po kojima je mogu}emjeriti vrsno}u odlu~ivanja: 1/ Je li problemkoji treba rije{iti propisom to~no odre|en; 2/ Jeli dono{enje propisa od strane javne vlastiopravdano; 3/ Je li propis najbolji na~in djelo-vanja vlasti u odnosu na problem; 4/ Postoji lipravna osnova za propisivanje; 5/ Koja je razi-na odgovaraju}a za dono{enje pojedinog pro-pisa; 6/ Jesu li koristi i tro{kovi od novog pro-pisa transparentno i pravedno raspodijeljeni udru{tvu; 7/ Je li propis jasan, konzistentan i do-stupan gra|anima i korisnicima; 8/ Jesu li svezainteresirane strane imale prigodu izraziti svo-je mi{ljenje i interese; 9/ Kako }e se posti}ipo{tivanje i izvr{avanje propisa.
Nadalje pisac zaklju~uje (Reforme i mo-dernizacija) da “reformirati i moderniziratijavnu upravu zna~i mijenjati ne{to ili sveunutar pet elemenata: ljudi, struktura, na~inaupravljanja, financijskih sredstava i komuni-ciranja, isti~u}i ipak kako je u javnoj upravi“ljudski faktor presudan”, a njega je mogu}ereformirati na vi{e na~ina: obrazovanjem jav-nih slu`benika, na~inom njihova regrutiranja,odre|ivanjem redovnog ili posebnog statusajavnih slu`benika te, ugovaranjem rezultatanjihova rada. Ovaj drugi dio pisac zaklju~ujekroz razradu podnaslova: Strukture i mentali-teti; Imperativnost djelotvornosti; Godi{njiprora~un i stalnost uprave i; Suverena {utnjaili komuniciranje (str. 42.-47.).
Tre}i dio knjige posve}en je ljudima u jav-noj upravi jer “sposobnost, obrazovanost ipo{tenje ljudi, odlu~uju}i su ~imbenici svakogupravljanja, a navlastito u vremenima kada sena~in upravljanja korjenito mijenja...”. Pisac jeovaj dio podijelio u dva temeljna odjeljka: 1/Formiranje i regrutiranje kadrova i 2/ Pravnistatus javne uprave. Prvi odjeljak (str. 49.-70.)razdijeljen je u osam manjih cjelina kroz kojese nastoji ukazati na probleme koji nastaju usvezi ljudi u javnoj upravi od pitanja kakoustrojiti redovito obrazovanje, preko ciljeva io~ekivanja od slu`benika u javnoj upravi, dopitanja predava~a i potencijalnih u~enika, ana-liziraju}i primjer francuske Ecole nationaled’administration (ENA- dr`avna upravna{kola) i uspore|uju}i ga s drugim zemljamaEuropske unije i nekima izvan nje.
Pisac nagla{ava (Pravni status javne upra-ve) ~injenicu da javni slu`benici nisu obi~nizaposlenici nego su i “nositelji javne sile ijavnih ovlasti”, te im stoga treba osigurati iposeban status kroz zadovoljavanje uvjeta: 1/odvajanja javne od privatne sfere; 2/ odvaja-nja politike od javne uprave; 3/ osobna odgo-vornost kvalificiranih javnih slu`benika; 4/dovoljna razina za{tite zaposlenja, njegovastabilnost i pla}e, uz jasnu definiciju prava idu`nosti javnih slu`benika; 5/ regrutiranje inapredovanje po sposobnostima.
^etvrti dio knjige (Europske integracije ijavna uprava) razdijeljen je u poglavlja: 1/Liberalni kontekst i 2/ Europska kultura javneuprave. U prvome se raspravlja pitanje odnosaslobodnoga tr`i{ta i javne usluge, nagla{ava-ju}i postoje}i sukob europskog i ameri~kogpristupa, primjena pravnih i ekonomskih krite-rija za prijem dr`ava u EU, te op}i upravniprincipi koji proizlaze iz obveze po{tivanjapravne dr`ave. U drugome dijelu pisac se bavina~elima upravnog prava i europskog uprav-nog prostora, na~elima javne uprave (najmanjizajedni~ki nazivnik) demokratskih dr`ava idrugi principi javne uprave.
Treba ista}i da se na kraju knjige mo`epro~itati zanimljiv pogovor prof. dr. JosipaKregara, popis zna~ajnije kori{tene gra|e ibilje{ka o piscu.
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 389
Mr. sc. MARIJA [KORO, voditelj knji`nice Pravnoga fakulteta u Osijeku
BIBLIOGRAFSKO KAZALO PRAVNOG VJESNIKA
I.(1985.)-XVIII(2002, BR. 1-2)
1(1985)1
1. ***** Uvodna rije~ dekana // PV,1(1985)1, str. 1.
2. Babac, Branko: Samoupravno sporazumi-jevanje i dru{tveno dogovaranje i me|una-rodno ugovaranje prakti~kih potrebadru{tvene reprodukcije u ekonomskim od-nosima s inozemstvom - osnove tipolo{keanalize // PV, 1(1985)1, str. 3-24.
3. Mecanovi}, Ivan: Organizacija udru`enograda i komuna kao ishodi{ta delegacija zaSavezno vije}e Skup{tine Jugoslavije //PV, 1(1985)1, str. 25-30.
4. Milu{i}, Anto: Rasprava o Zakonu oop}inama u Narodnom predstavni{tvuKraljevine Jugoslavije 1933. godine // PV,1(1985)1, str. 31-38.
5. Rukavina, Kornelija: Komparacija orga-nizacija udru`enog rada SFR Jugoslavije isocijalisti~kih poduze}a u NR Poljskoj //PV, 1(1985)1, str. 39-50.
6. Jelini}, Sre}ko: Obaveze turisti~ke agen-cije i ugovora o anga`iranju ugostiteljskihkapaciteta (ugovora o alotmanu) // PV,1(1985)1, str. 51-54.
7. Rom{tajn, Ivan: Odgovornost brodara zagubitak, o{te}enje i zaka{njenje u prijevozuprtljage kod nas i u svijetu // PV, 1(1985)1,str. 55-58.
8. Ljubanovi}, Vladimir: Za ili protivuvo|enja sudjelovanja gra|ana ukrivi~nom su|enju u obliku klasi~ne poro-te // PV, 1(1985)1, str. 59-62.
9. Herman, Vilim: Za{tita prava radnika //PV, 1(1985)1, str. 63-66.
10. Vrbo{i}, Josip: Postanak administrativ-no-teritorijalnih jedinica (oblasti) uKraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca 1921.godine // PV, 1(1985)1, str. 67-70.
11. Lauc, Zvonimir: O savjetovanjima i sku-povima na Pravnom fakultetu u Osijekustr. 73-75.
1(1985)2-3
12. Boras, Ivan: Slijepi zakon i samouprav-
no sporazumijevanje // PV, 1(1985)2-3,
str. 83-90.
13. ^ukli}, Ladislav: Otkaz i otpu{tanje s
posla kao tradicionalni instituti radnog
prava u Jugoslaviji do 1965. godine
1(1985)2-3, str. 91-100.
14. Dragi~evi}, Adolf: Gra|anska ekonom-
ska misao na putu od teorije monopoli-
sti~ke konkurencije do teorije dr`avne in-
tervencije // PV, 1(1985)2-3, str. 101-110.
15. \or|evi}, Nenad: Nasilje sada{njosti i
budu}nosti - me|unarodni terorizam //
PV, 1(1985)2-3, str. 111-120.
16. Gorupi}, Drago: Suvremena znanstve-
no-tehni~ka revolucija i zadaci poslovod-
nih stru~nih kadrova // PV, 1(1985)2-3,
str. 121-124.
17. Kre}a, Milenko: Obvezivanje dr`ave na
me|unarodnom planu // PV, 1(1985)2-3,
str. 125-130.
18. Kregar, Josip: Mo}: odre|enje pojma //
PV, 1(1985)2-3, str. 131-136.
19. Apostolova-Mar{avelski, Magdalena:
Zagreba~ki Gradec kao podru~je utjecaja
postglosatorskog prava // PV, 1(1985)2-3,
str. 137-142.
20. Milu{i}, Anto: Prijedlozi za kodifikaciju
radnog prava u staroj Jugoslaviji // PV,
1(1985)2-3, str. 143-148.
21. Pallua, Emilio: Sudovi i zakonodavstvo
u razvoju engleskog Common Law // PV
1(1985)2-3, str. 149-154.
22. Prodani}, Gojko: Uloga pravosudnih or-
gana u za{titi i primjeni samoupravnog
prava // PV, 1(1985)2-3, str. 155-160.
23. Kaladi}, Ivan: O dospjelosti naknade
{tete // PV, 1(1985) 2-3, str. 163-166.
24. Rom{tajn, Ivan: O nekim organizacij-
skim i pravnim karakteristikama utovara i
istovara stvari (robe) u `eljezni~kom pro-
metu // PV, 1(1985)2-3, str. 167-171.
25. Cieslak, Marijan: Krivi~no pravni si-
stem Poljske // PV, 1(1985)2-3, str. 175-
177.
26. Babac, Branko: Organizacija i socijalna
argumentacija // PV, 1(1985)2-3, atr. 181-
214.
27. Jelini}, Sre}ko: Primjena metode klizne
skale u reviziji cijene // PV, 1(1985)2-3,
str. 215-224.
1(1985)4
28. ^ukli}, Ladislav: Prestanak radnog od-
nosa mimo volje radnika kao novi institut
na{eg radnog prava // PV, 1(1985)4, str.
231-238.
29. Dragi~evi}, Adolf: Predvi|anja znanst-
venog socijalizma i aktualna mikroelek-
troni~ka revolucija // PV, 1(1985)4, str.
239-244.
30. Jelini}, Sre}ko: Dru{tveno-usmjerena
stambena izgradnja s posebnim osvrtom
na pitanje o pravu na kamate na udru`ena
nov~ana sredstva // PV, 1(1985)4, str.
245-248.
31. Pozdravna rije~ sa Savjetovanja: O pro-
blemima transportnog osiguranja, Osijek,
1985. // PV, 1(1985)4, str. 253-254.
32. Jelini}, Sre}ko: Osiguranje u suvreme-
nom dru{tveno- ekonomskom trenutku s
osvrtom na djelatnost osiguranja i trans-
portno osiguranje u Osijeku i na teme
savjetovanja // PV, 1(1985)4, str. 255-258.
33. Kujavi}, Bo{ko: Poslovna politika i osi-
guranje u organizacijama udru`enog
rada // PV, 1(1985)4, str. 259-264.
34. Medvidovi}, Lujo: Represiva i preventi-
va na za{titi dru{tvene imovine // PV,
1(1985)4, str. 265-268.
35. Pavi}, Drago: Elementi ugovora o trans-
portnom osiguranju // PV, 1(1985)4, str.
269-274.
36. Franasovi}, Ante: Neke osobitosti trans-
portnih osiguranja // PV, 1(1985)4, str.
275-276.
37. Vidovi}, Tomislav: Kreditna osiguranja //
PV, 1(1985)4, str. 277-280.
38. Sardeli~, Martin: Pravni interes za skla-
panje ugovora o osiguranju (Karga),
isplatu {tete, te njegova primjena u praksi
// PV, 1(1985)4, str. 281-282.
39. Ma|ari}, Josip: Utjecaj poreza na pro-
met na visinu naknade {tete kod osigura-
nja po{iljaka u doma}em transportu // PV,
1(1985)4, str. 283-284.
40. Srzenti}, Milivoje: Institute FOSFA
TRADES CLAUSES // PV, 1(1985)4, str.
285-291.
41. Czerminsky, Alfred: Preobra`aj djelo-
vanja radni~kog samoupravljanja u po-
duze}u // PV, 1(1985)4, str. 295-296.
42. Kruczalak, Kazimierz: Pravna osnova i
garancija samostalnosti (dr`avnih) podu-
ze}a u Poljskoj // PV, 1(1985)4, str. 297-
298.
43. Sylwerstrzak, Andrzej: Dr`avna kontro-
la u NR Poljskoj i SFR Jugoslaviji (kom-
paracije) // PV, 1(1985)4, str. 299-301.
44. Babac, Branko: Ogled o birokratizaciji
samoupravnog odlu~ivanja//PV, 1(1985)4,
str. 305-336.
2(1986)1
45. ***** Rije~ uredni{tva // PV, 2(1986)1,
str. 3.
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.390
46 Mecanovi}, Ivan: Pismena priop}enja i
autorizirana izlaganja s rasprave na okru-
glom stolu u organizaciji Centra za idejni
rad Konferencije SKH Zajednice op}ina
Osijek odr`anom dana 10. o`ujka 1986.
godine // PV, 2(1986)1, str. 9-12.
47. Andri}, Josip: Pismena priop}enja i ... //
PV, 2(1986)1, str. 13-14.
48. Torma{, Ivan: Pismena priop}enja i ... //
PV, 2(1986)1, str. 15-18.
49. Babi}, Dragan: Pismena priop}enja i ... //
PV, 2(1986)1, str. 19-20.
50. Purkat, Ludvik: Pismena priop}enja i ...
// PV, 2(1986)1, str. 21-22.
51. Odoba{a, Rajko: Pismena priop}enja i
... // PV, 2(1986)1, str. 23-24.
52. Ljubanovi}, Vladimir: Pismena
priop}enja i ... // PV, 2(1986)1, str. 25-26.
53. Stani}, Vladimir: Pismena priop}enja i
... // PV, 2(1986)1, str. 27-28.
54. Lauc, Zvonimir: Pismena priop}enja i ...
// PV, 2(1986)1, str. 29-32.
55. Lauc, Zvonimir: Kriti~ka analiza funk-
cioniranja politi~kog sistema socijali-
sti~kog samoupravljanja - vulgarna kriti-
ka i prava kritika // PV, 2(1986)1, str. 35-
44.
56. Tomac, Zdravko: Delegatski skup{tinski
sistem u op}ini (normativni model, pro-
blemi ostvarivanja i prijedlozi promjena)
// PV, 2(1986)1, str. 45-52.
57. Sokol, Smiljko: Problematika federaliz-
ma u Kriti~koj analizi funkcioniranja po-
liti~kog sistema socijalisti~kog samou-
pravljanja // PV, 2(1986)1, str. 53-56.
58. Arlovi}, Mato: Prilog raspravi oKriti~koj analizi funkcioniranjapoliti~kog sistema socijalisti~kog samou-pravljanja // PV, 2(1986)1, str. 57-62.
59. Bosanac, Nedeljko: Prilog raspravi... //PV, 2(1986)1, str. 63-64.
60. Ljubanovi}, Vladimir: Prilog raspravi...// PV, 2(1986)1, str. 65.
61. Kosanovi}, Slavica: Prilog raspravi... //PV, 2(1986)1, str. 67-68.
62. Kokeza, Vladimir: Prilog raspravi... //PV, 2(1986)1, str. 69.
63. Del Vechio, Ivan: Prilog raspravi... // PV,2(1986)1, str. 71.
64. Bo{njak, Milojko: Prilog raspravi... //PV, 2(1986)1, str. 73.
65. Herman, Vilim: Prilog raspravi... // PV,2(1986)1, str. 75-76.
66. Boras, Ivan: Prilog raspravi... // PV,2(1986)1, str. 77-78.
67. Purkat, Ludvik: Kriza u SK je i uzrok iposljedica krize politi~kog sistema // PV,2(1986)1, str. 79-80.
68. Erdelez, Sanda: Prilog raspravi... // PV,2(1986)1, str. 81- 82.
69. Mecanovi}, Ivan: Prilog raspravi... // PV,2(1986)1, str. 83- 87.
70. Babac, Branko: Ogled o poretku samou-pravnog socijalizma // PV, 2(1986)1, str.93-123.
2(1986)2
71. Degan, Vladimir \uro: Identitet i konti-nuitet jugoslavenske dr`ave s obzirom naodluke Drugog zasjedanja AVNOJ-a //PV, 2(1986)2, str. 129-139.
72. Vrbo{i}, Josip: Stjecanje posjeda i pravavlasni{tva na ekspropriranim povr{inamaveleposjeda od strane agrarnih interese-nata u Jugoslaviji izme|u dva svjetskarata // PV, 2(1986)2, str. 141-144.
73. Milu{i}, Anto: Jo{ o raspravi vo|enoj oZakonu o op}inama u narodnom pred-stavni{tvu Kraljevine Jugoslavije 1933.godine // PV, 2(1986)2, str. 145.
74. Lauc, Zvonimir: Socijalisti~ka samou-pravna demokracija i delegatski sistem// PV, 2(1986)2, str. 147-157.
75. Arlovi}, Mato: Me|uovisnost dru{tve-nog vlasni{tva i samoupravljanja // PV,2(1986)2, str. 159-163.
76. Antal, Adam: La Decision en Matiere deControle de Constitutionnalite Politique,en Hongrie // PV, 2(1986)2, str. 165-173.
77. Tomi}, Mirko: Odgovornost i ka`njivostpomaga~a // PV, 2(1986)2, str. 175-179.
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 391
78. Klasi~ek, Damir: Dr`avna pripadnost
privrednih poduze}a u me|unarodnom
privatnom pravu // PV, 2(1986)2, str. 181-
187.
79. Rom{tajn, Ivan: O nekim pravnim pro-
blemima zastare zahtjeva za ostvarenje
tra`bina iz ugovora o osiguranju u sao-
bra}ajnom pravu // PV, 2(1986)2, str.
189-194.
80. Vuk~evi}, Vojislav: Predmet ugovorene
obveze // PV, 2(1986)2, str. 195-215.
81. Ljubanovi}, Vladimir: Pravni lijekovi
protiv prvostepenih krivi~nih presuda u
suvremenim krivi~nim procesnim pravi-
ma // PV, 2(1986)2, str. 219-223.
82. Rukavina, Kornelija: Vrednovanje
op}e-programskih sadr`aja slobodnom
razmjenom rada // PV, 2(1986)2, str. 227-
228.
83. Erdelez, Sanda: Pravo na informaciju i
pravo na povjerljivost osobnih informaci-
ja - promjene u svjetlu suvremene infor-
macijske revolucije // PV, 2(1986)2, str.
229-231.
84. Kaladi}, Ivan: O jednom slu~aju iz sudske
prakse // PV, 2(1986)2, str. 235-236.
85. Kne`evi}, Veljko: Naknada tro{kova sah-
rane // PV, 2(1986)2, str. 237-240.
86. Milu{i}, Anto: Radni~ki pokret u
Slavoniji: Dragi{a Jovi} // PV, 2(1986)2,
str. 243.
87. Grigi}, Boris: Postdiplomski seminar:
“International Commercial Arbitration -
UNCITRAL Model Law”, Dubrovnik,
10- 22. o`ujka 1986. // PV, 2(1986)2, str.
245-246.
2(1986)3-4
88. Mir~ev, Dimitar: Ekologija i dru{tveniodnos socijalisti~kog samoupravljanja //PV, 2(1986)3-4, str. 253-254.
89. Mecanovi}, Ivan: Za{tita ~ovjekove oko-line i njezin pravni re`im // PV, 2(1986)3-4, str. 257-260.
90. Cifri}, Ivan: Za ekolo{ku kritiku // PV,2(1986)3-4, str. 261-267.
91. @arkovi}, Dragoje: Privredni razvoj i
prirodna sredina // PV, 2(1986)3-4, str.
269-277.
92. Kuli}, Slavko: Atomske energije u vojne
i mirnodopske svrhe // PV, 2(1986)3-4,
str. 279-283.
93. Kilibarda, Krsto: Svijest o ekolo{koj od-
govornosti // PV, 2(1986)3-4, str. 285-290.
94. Kirn, Andrej: Tendenca k ekologizaciji
znanstvenega mi{ljenja, dru`bene zavesti
in prakse // PV, 2(1986)3-4, str. 291-302.
95. Sri}a, Velimir: Tehnologija, ekologija i
razvoj - neke konceptualne napomene //
PV, 2(1986)3-4, str. 303-306.
96. Ajdukovi}, Dejan: O psihologijskom
pristupu ekolo{kim problemima // PV,
2(1986)3-4, str. 307-312.
97. Rom{tajn, Ivan: O nekim karakteristika-
ma za{tite `ivotne okoline vezano za ce-
stovni promet motornih vozila // PV,
2(1986)3-4, str. 313-315.
98. Kramari}, Zlatko: Novi dru{tveni po-
kreti kao revolt protiv modernizacije //
PV, 2(1986)3-4, str. 317-319.
99. Milardovi}, An|elko: Politizacija eko-
logije // PV, 2(1986) 3-4, str. 321-323.
100. Berberovi}, Ljubomir: Problematika
~ovjekove sredine i mogu}nosti i na~in
mi{ljenja moderne nauke // PV, 2(1986)
3-4, str. 325-326.
101.Lauc, Ante: Ekologija - cilj ili ne // PV,
2(1986)3-4, str. 327-328.
102. Gucunski, Dragica: Ekolo{ki problemi
specijalnog zoolo{kog rezervata
“Kopa~ki rit” // PV, 2(1986)3-4, str.
329-331.
103. Marinkovi}, Momirka: Kori{}enje
voda Dunava u neplovidbene svrhe //
PV, 2(1986)3-4, str. 333-336.
104. Kova~i}, Slavko: Posljedice neza{tite i
mogu}nosti racionalizacije za{tite voda
Baranje // PV, 2(1986)3-4, str. 337-341.
105. Votek, Janez: Mura // PV, 2(1986)3-4,
str. 343-348.
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.392
106. Lepeti}, Vladimir i Vu~kovi},Mihajlo: Bazen rijeke Tare kao objekatposebne za{tite // PV, 2(1986)3-4, str.349-352.
107. Talapko, Josip: Optimalizacija metodauni{tavanja komaraca, ali i za{tita oko-line // PV, 2(1986)3-4, str. 353-356.
108. Hrlec, Goran i [poljari}, Juraj: Ostacipesticida u tlu i vodama PIK “BELJE” //PV, 2(1986)3-4, str. 357-360.
109. Starc, Nenad: Polazi{ta za raspravu oprostorno-ekonomskom planiranju //PV, 2(1986)3-4, str. 361-363.
110. Puva~a, Vladimir i Ragu`, Spasoje:Doprinos PIK “BELJE” u za{titiKopa~kog rita // PV, 2(1986)3-4, str.365-370.
111. Petreti}, Mladen: Kako vzgojitelji po-stanejo grobarji // PV, 2(1986)3-4, str.371-372.
112. Gli{in, Vladimir: Geneti~ko in`enjerst-vo - na{a svakodnevnica // PV,2(1986)3-4, str. 373.
113. Cifri}, Ivan: Socijalizam i ekolo{ke alter-native // PV, 2(1986)3-4, str. 375-377.
114. Kos, Drago: ^lovekove pravice invarstvo okolja // PV, 2(1986)3-4, str.379-380.
115. Cigoj, Stojan: O pravnih vpra{njihokolja v zvezi z uporabo nuklearne ener-gije // PV, 2(1986)3-4, str. 381-382.
116. Pavlovi}, Vuka{in: Ekolo{ki pokretnam je potreban // PV, 2(1986)3-4, str.383-384.
117. Prvulovi}, Vladimir: Me|unarodna su-radnja u oblasti za{tite ~ovjekove sredi-ne i ljudska prava i slobode u okviruKEBS-a // PV, 2(1986)3-4, str. 385.
3(1987) 1
118. Babac, Branko: O institucionalizacijipoliti~ke kontrole nad dr`avnom upra-vom u nas // PV, 3(1987)1, str. 5-19.
119. Boras, Ivan: O dohotku kao motivu pri-vre|ivanja i poslovanja // PV, 3(1987)1,str. 21-27.
120. Herman, Vilim: O udru`enom radu isindikatu kao dijelu udru`enog rada //PV, 3(1987)1, str. 27-30.
121. Jelini}, Sre}ko: Samoupravno organi-ziranje udru`enog rada // PV, 3(1987)1,str. 31-35.
122. Mecanovi}, Ivan: “Belje” u funkcijirazvoja proizvodnje na selu i kod indivi-dualnih poljoprivrednika // PV,3(1987)1, str. 37-42.
123. Babi}-Bosanac, Sanja: Razvoj sistemasocijalnog osiguranja u Hrvatskoj iSlavoniji 1918. godine // PV, 3(1987)1,str. 45-48.
124. Belaj, Vlado: Da li je u skladu s novimpropisima i tendencijama cijena i daljebitan sastojak ugovora o prodaji // PV,3(1987)1, str. 49-53.
125. Lauc, Zvonimir: Sistem upravljanja irukovo|enja u “Belje” PIK // PV,3(1987)1, str. 55-68.
126. Ljubi~i}-Kuzmanovi}, Jasna: Me|u-narodno pravo i represalije u Jugoslavijiu doba Drugog svjetskog rata // PV,3(1987)1, str. 69-74.
127. Prodani}, Gojko: Ustavnost i zakoni-tost // PV, 3(1987)1, str. 75-84.
128. Rom{tajn, Ivan: Popravljanje nemate-rijalne (moralne {tete) u slu~aju smrtibliske osobe s osvrtom na nadle`nost su-dova // PV, 3(1987)1, str. 85-90.
129. Tomi}, Mirko: Razvojni put pomaga-nja kao oblika sau~esni{tva // PV,3(1987)1, str. 91-95.
130. Vrbo{i}, Josip: Agrarna reforma
izme|u dva rata u zemljama srednje i
isto~ne Evrope (s posebnim osvrtom na
agrarnu reformu i kolonizaciju u ^eho-
slova~koj Republici) // PV, 3(1987)1,
str. 97-100.
131. Omejec, Jasna: Mo} i upravljanje // PV,
3(1987)1, str. 103- 112.
132. Babi}, Dragan: O derogaciji podzakon-
skih akata // PV, 3(1987)1, str. 115-117.
133. Kaladi}, Ivan: Komentar sudske odluke
// PV, 3(1987)1, str. 119-121.
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 393
134. Pintari}, Stanko: Spomenica u po~ast
profesora Georgesa Lasserre-a // PV,
3(1987)1, str. 125-129.
3(1987)2
135. Babac, Branko: O institucionalizaciji
politi~ke kontrole nad dr`avnom upra-
vom // PV, 3(1987)2, str. 137-149.
136. Babi}, Dragan: Pravednost, pravi~nost
i pravo // PV, 3(1987)2, str. 151-158.
137. Boras, Ivan: Odraz razli~itog
shva}anja strukture novododatnog
proizvoda na teorijsko formuliranje do-
hotka // PV, 3(1987)2, str. 159-165.
138. Arlovi}, Mato: Neka razmi{ljanja o
polo`aju radnika u dru{tveno-vlas-
ni~kom produkcionom odnosu // PV,
3(1987)2, str. 167-173.
139. Ljubi~i}-Kuzmanovi}, Jasna: Neutral-
nost i prinuda u suvremenom me|una-
rodnopravnom poretku // PV, 3(1987)2,
str. 177-182.
140. Mecanovi}, Ivan: Ustavni okviri za
promjene u pravnom sistemu zadovolja-
vanja op}ih i zajedni~kih potreba
dru{tva i prijedlozi pojedinih promjena
// PV, 3(1987)2, str. 187-190.
141. Jel~i}, Bo`idar: Ustavne promjene i po-
rezni sistem // PV, 3(1987)2, str. 191-
197.
142. Begi}, Kasim I.: Reforma ili promjene
poreskog sistema // PV, 3(1987)2, str.
199-203.
143. Dautba{i}, Ismet: Zakonodavno-prav-na dogradnja poreskog sistema i pore-ske politike // PV, 3(1987)2, str. 205-207.
144. Srb, Vladimir: Privredni razvoj i sistem
dru{tvenog financiranja // PV, 3(1987)2,
str. 209-213.
145. Aleksi}, Danilo: Ovla{}enja dru{tveno-
politi~kih zajednica u regulisanju poreske
materije // PV, 3(1987)2, str. 215-219.
146. Lon~ari}-Horvat, Olivera: Porezni ob-
veznik u jugoslavenskom poreznom si-
stemu // PV, 3(1987)2, str. 221-225.
147. Vranje{, Mile: Odnos poreza i doprino-
sa // PV, 3(1987)2, str. 227-228.
148. @ibert, Franz: Poreska struktura kao
elemenat anticikli~ke fiskalne politike //
PV, 3(1987)2, str. 229-231.
149. Popovi}, Dejan: Porez iz dohotka orga-
nizacija udru`enog rada u predstoje}oj
reformi poreskog sistema // PV,
3(1987)2, str. 233-238.
150. Horvat, Ladislav: Oporezivanje imovi-
ne - da ili ne? // PV, 3(1987)2, str. 239-
242.
151. Pernek, Franc: Oporezivanje male pri-
vrede // PV, 3(1987)2, str. 243-248.
152. Petrovi}, Milan LJ.: Oporezivanje ka-
mata // PV, 3(1987)2, str. 249-252.
153. Matovi}, Ivan: I porezni postupak treba
reformirati // PV, 3(1987)2, str. 253-257.
154. Gatari}, \uro: Ispitivanje porijekla
imovine // PV, 3(1987)2, str. 259-265.
3(1987)3-4
155. Jelini}, Sre}ko i Mili}, Stanko:Pravno-medicinski aspekti ocjene spo-
sobnosti za rasu|ivanje i postojanja
mana volje kod fizi~kih osoba // PV,
3(1987)3-4, str. 271-276.
156. Rom{tajn, Ivan: O nekim pravnim ka-
rakteristikama odgovornosti poduzetni-
ka multimodalnog prijevoza // PV,
3(1987)3-4, str. 277-284.
157. Ljubi~i}-Kuzmanovi}, Jasna: Pravo nasamoobranu prema Povelji UN // PV,3(1987)3-4, str. 285- 291.
158. Omejec, Jasna: Teorija komunikativ-nog djelovanja Jurgena Habermasa -stvarnost ili utopija // PV, 3(1987)3-4,str. 293-298.
159. Herman, Vilim: Napomene o radnomodnosu sa skra}enim radnim vremenomi nepunim radnim vremenom // PV,3(1987)3-4, str. 301-302.
160. Grigi}, Boris: Postdiplomski te~aj:International Contracts // PV, 3(1987)3-4, str. 305-307.
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.394
161. Jelini}, Sre}ko: prikaz knjige: Branko,Jaka{a: Sistem plovidbenog pravaJugoslavije // PV, 3(1987)3-4, str. 309-311.
162. Jelini}, Sre}ko: prikaz knjige: Ante,Franasovi}: Praksa transportnog osigu-ranja // PV, 3(1987)3-4, str. 313-314.
163. Babi}, Dragan i Kramari}, Zlatko:Suvremena filozofija prava // PV,3(1987)3-4, str. 317-320.
164. Viskovi}, Nikola: O jeziku prava // PV,3(1987)3-4, str. 323-331.
165. Milanja, Cvjetko: Greimasov modelsemioti~ke analize pravnoga diskursa //PV, 3(1987)3-4, str. 333-338.
166. Broekman, Jan: Pravni~ki diskurs ipravna teorija // PV, 3(1987)3-4, str.341-351.
167. Opalek, Kazimierz: Filozofija jezika ijurisprudencija // PV, 3(1987)3-4, str.353-356.
168. Lampe, Ernest-Joackim: Juridi~ka se-mantika // PV, 3(1987)3-4, str. 357-360.
169. Kalinowski, Georges: Semantika prav-nog jezika // PV, 3(1987)3-4, str. 361-365.
170. Sourioux, Jean-Louis i Lerat, Pierre:Jezik prava // PV, 3(1987)3-4, str. 367-375.
171. Aarnio, Aulis - Alexy, Robert -Peczenik, Aleksander: Osnove prav-nog rasu|ivanja // PV, 3(1987)3-4, str.377-401.
172. Zippelius, Reinhold: Topi~ko mi{ljenje// PV, 3(1987)3-4, str. 403-404.
173. Struck, Gerhard: Katalog toposa // PV,3(1987)3-4, str. 405-410.
174. Stoljar, Samuel: Sistem i topos // PV,3(1987)3-4, str. 411-414.
175. Klenner, Hermann: O umije}u da sezadr`i pravo // PV, 3(1987)3-4, str. 415-422.
4(1988)1-2
176. Babi}, Dragan i Vlado, Belaj: Ugovoro prodaji s obro~nom otplatom cijene //PV, 4(1988)1-2, str. 5-9.
177. Herman, Vilim: Uop}e o odgovornosti
// PV, 4(1988)1-2, str. 11-14.
178. Jelini}, Sre}ko: Promjene u polo`aju
organizacije udru`enog rada kao pravne
osobe // PV, 4(1988)1-2, str. 15-23.
179. Klari}, Dragutin: O nekim aspektima
promi{ljanja u odnosima izme|u norma-
tivnog i pojavnosti oblika izvorne na-
rodne vlasti kao pretpostavke izgradnje
komunalnog sistema // PV, 4(1988)1-2,
str. 25-31.
180. Lauc, Zvonimir: Osnovna na~ela usta-
va i nacrt amandmana // PV, 4(1988)1-2,
str. 33-40.
181. Vrbo{i}, Josip i Jasna, Omejec: Uzroci
naru{avanja prirodne strukture slivnog
podru~ja rijeke Vuke // PV, 4(1988)1-2,
str. 41-46.
182. Kaladi}, Ivan: Da li se mogla izbje}i
isplata 752.000.- dinara iz dru{tvenih
sredstava? // PV, 4(1988)1-2, str. 49-51.
183. Herman, Vilim: Prikaz knjige: Vlajko,
Braji}: Radno pravo // PV, 4(1988)1-2,
str. 55.
184. Ljubanovi}, Vladimir: Problematika
pritvora u krivi~nom postupku // PV,
4(1988)1-2, str. 59-63.
185. Uzelac, Nedeljko: Pritvor u praksi
Okru`nog suda u Osijeku u razdoblju od
1984. do 1986. godine // PV, 4(1988)1-
2, str. 65-72.
186. Medvidovi}, Lujo: Pritvor u praksiOkru`nog javnog tu`ila{tva Osijek //PV, 4(1988)1-2, str. 73-76.
187. Koji}, Milan: Pritvori u pretkrivi~nom iprethodnom krivi~nom postupku krozpraksu Okru`nog javnog tu`ila{tvaOsijek // PV, 4(1988)1-2, str. 77-78.
188. Radi}, Andrija: Primjena odredbi ~lana196. stav. 1. ZKP-a sloboda ~ovjeka jenepovrediva (^l. 177. st. 1. UstavaSFRJ) // PV, 4(1988)1-2, str. 79-82.
189. [imeni}, Dragan: Pritvor u istrazi -praksa Okru`nog suda i Okru`nog jav-nog tu`ila{tva u Osijeku // PV,4(1988)1-2, str. 83-84.
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 395
190. Matijevi}, Dra`en: Pritvor odre|en, ili
produljen, temeljem odredbe ~l. 191. st.
2, T. 4 Zakona o krivi~nom postupku //
PV, 4(1988)1-2, str. 85-89.
191. Fumi}, Ivan: Prilog diskusiji sa
Savjetovanja o problematici pritvora u
Osijeku 18. rujna 1987. // PV, 4(1988)1-
2, str. 91.
192. Novoselec, Petar: Prilog diskusiji... //
PV, 4(1988)1-2, str. 93.
193. Joka, Sr|an: Prilog diskusiji... // PV,
4(1988)1-2, str. 95-96.
194. Kora~, Ivo: Prilog diskusiji... // PV,
4(1988)1-2, str. 97-98.
195. Potrebica, Ante: Prilog diskusiji... // PV,
4(1988)1-2, str. 99-100.
196. Sajter, Nikola: Prilog diskusiji... // PV,
4(1988)1-2, str. 101.
197. Petranovi}, Milan: Prilog diskusiji... //
PV, 4(1988)1-2, str. 103-104.
198. Dobo{, Stevan: Neka zapa`anja vezana
uz primjenu ~l. 474. ZKP-a odnosno
odre|ivanje pritvora prema maloljetnim
osobama // PV, 4(1988)1-2, str. 105-106.
199. Perelman, Chaim: Sudovo vrijednosti,
justifikacija i argumentacija // PV,
4(1988)1-2, str. 109-111.
200. Perelman, Chaim: Logika, jezik i ko-
munikacija // PV, 4(1988)1-2, str. 113-
116.
201. Kluback, William i Mortimer, Becker:Zna~enje filozofije retorike Chaima
Perelmana // PV, 4(1988)1-2, str. 117-
121.
202. Perelman, Chaim: Pravo i retorika // PV,
4(1988)1-2, str. 123-124.
203. Hasanbegovi}, Jasminka: Nova retorika
i pravo // PV, 4(1988)1-2, str.125-137.
204. Tarello, Gioavanni: Nova retorika i pra-
vo - argument “a cohaerentia” i analiza
prakse sudskih organa” // PV, 4(1988)1-
2, str. 139-142.
205. Wroblewski, Jerzy: Opravdanost prav-
nih odluka // PV, 4(1988)1-2, str.143-
148.
206. Aarnio, Aulis: Teorija argumentacije - idalje od nje // PV,4(1988)1-2, str. 149-154.
207. Maccormick, Neil: Artificijelni razum ipravna odluka // PV,4(1988)1-2, str.155-161.
208. Engisch, Karl: Od Zakona do prava, odjurisprudencije do pravne filozofije //PV, 4(1988)1-2, str. 163-167.
209. Aarnio, Aulis: Lingvisti~ka filozofija ipravna teorija // PV, 4(1988)1-2, str.169-178.
210. Engisch, Karl: Dobijanje konkretnihpravnih presuda na temelju na~ela -osobito problem supsumcije // PV,4(1988) 1-2, str. 179-185.
211. Hassemer, Winfried: Pravna herme-neutika // PV, 4(1988)1-2, str. 187-194.
4(1988)3
212. Boras, Ivan: Teoretski prikaz devalva-cionog efekta na me|ugransku raspodje-lu u “sistemu dohotka” // PV, 4(1988)3,str. 201-206.
213. Engelsfeld, Neda: Zna~ajke prvog za-konodavstva Kraljevine Srba, Hrvata iSlovenaca // PV, 4(1988)3, str. 207-219.
214. Kramari}, Zlatko: Modernizam versusdru{tveni pokreti // PV, 4(1988)3, str.221-225.
215. Oluji}, Krunislav i Branko Babac: Onekim pitanjima ostvarivanja ekolo{ke
odgovornosti // PV, 4(1988)3, str. 227-
236.
216. Petranovi}, Anamari: Dru{tveni odno-
si u Istri prema Ri`anskom placitu //
PV, 4(1988)3, str. 237-243.
217. Rom{tajn, Ivan: O nekim pravnim pro-
blemima otpreme i osiguranja po{iljke u
poslovima {pedicije // PV, 4(1988)3, str.
245-251.
218. Bosanac, Nedeljko: Utvr|ivanja
me|udjelovanja i me|usobne uvjetova-
nosti ekologije, ekonomije i zanatstva u
suvremenim uvjetima // PV, 4(1988)3,
str. 255-260.
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.396
219. Klari}, Dragutin: Zakon u funkciji iz-
gradnje totalitarnog dru{tva // PV,
4(1988)3, str. 261-264.
220. Kova~evi}, Josip: Informacije kao pret-
postavka za poslovodnu funkciju // PV,
4(1988)3, str. 265-276.
221. Mecanovi}, Ivan: Ustavno-pravni i sa-
moupravni aspekti za{tite prirode i ~ov-
jekove okoline // PV, 4(1988)3, str. 277-
281.
222. Tep{i}, Mirta i Ivan, Rom{tajn:Odgovornost prijevoznika za {tetu na
stvari za vrijeme prijevoza u cestovnom
saobra}aju // PV, 4(1988)3, str. 283-289.
223. Vrbo{i}, Josip: Odnos nekih politi~kih
partija prema agrarnoj reformi i koloni-
zaciji u staroj Jugoslaviji // PV,
4(1988)3, str. 291-298.
224. Belaj, Vlado: Oblici stvarnopravnih od-
nosa putem kojih se ostvaruje pravo pos-
jedovanja, kori{tenja ili raspolaganja
poljoprivrednim zemlji{tem // PV,
4(1988)3, str. 301-308.
225. Medvidovi}, Lujo: Krivi~na odgovor-
nost za propu{tanje poduzimanja mjera
za{tite `ivotne i radne sredine // PV,
4(1988)3, str. 309-311.
226. Star~evi}, Ivan: Poslovni moral i sudo-
vi ~asti // PV, 4(1988)3, str. 313-316.
227. Margeti}, Lujo: Spomenica prof. dr.Anti Romcu // PV, 4(1988)3, str. 319.
228. Mi~i}, Du{an: Prikaz knjige:Aleksandar, \ur|ev: Komunalni sistemi komunalna politika, PV, 4(1988)3, str.321-322.
4(1988)4
229. Fin`gar, Alojzij: Dru{tveno vlasni{tvo inacrt amandmana na Ustav SFRJ // PV,4(1988)4, str. 331-337.
230. Mecanovi}, Ivan: Pravo udru`enograda u okviru pravnog sistema // PV,4(1988)4, str. 339-344.
231. Milo{evi}, Nik{a: Otvorena pitanja“modela” samoupravnog odlu~ivanja //PV, 4(1988)4, str. 345-352.
232. Lauc, Zvonimir: O Ustavnom zakonuiz 1953. // PV, 4(1988)4, str. 353-370.
233. U~ur, \. Marinko: Nomotehni~ke na-pomene uz amandmane na Ustav SFRJugoslavije // PV, 4(1988)4, str. 371-378.
234. Herman, Vilim: O nezaposlenosti // PV,4(1988)4, str. 379-388.
235. Jelini}, Sre}ko: O problematicivje{ta~enja i teretu dokazivanja u imo-vinskim sporovima s posebnim osvrtomna od{tetne zahtjeve iz ugovora o prije-vozu stvari i transportnog osiguranja //PV, 4(1988)4, str. 389-399.
236. Bosanac, Nedeljko: Sistem sredstava naprimjeru poljoprivredno-industrijskogsistema // PV, 4(1988)4, str. 401-408.
237. Klari}, Dragutin: Platonova vizijaidealne organizacije dru{tva u dr`avi //PV, 4(1988)4, str. 409-413.
238. Oluji}, Krunislav i Branko Babac: Ostrategijskom zna~enju agrarnog maksi-muma // PV, 4(1988)4, str. 414-423.
239. Jovi~evi}, Vladimir: Uticaj pravaPrimorja na Zakonik ob{}i crnogorski ibrdski // PV, 4(1988)4, str. 425-430.
240. Belaj, Vlado: Oblici pravne za{tite ~ov-jekove okoline od ekolo{ki {tetnih utje-caja // PV, 4(1988)4, str. 433-440.
241. Vrbo{i}, Josip: Stjecanje vlasni{tva fa-kultativnim otkupom zemlji{ta // PV,4(1988)4, str. 441-444.
242. Medvidovi}, Lujo: Za{tita `ivotne iradne sredine u organizacijama udru`e-nog rada koje posluju s gubitkom ilikoje su pod prinudnom upravnom, // PV,4(1988)4, str. 447-449.
243. Vrbo{i}, Josip: Prikaz knjige: Hodimir,Sirotkovi}/Lujo Margeti}: Povijestdr`ava i prava naroda SFRJ // PV,4(1988)4, str. 453-454.
5(1989)1-2
244. Babac, Branko: Socijalno-ekolo{ka od-govornost i gospodarski poredak // PV,5(1989)1-2, str. 5-22.
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 397
245. Cifri}, Ivan: ^ovjekova okolina kao
problem kulture // PV, 5(1989)1-2, str.
23-32.
246. Kuzmanovi}, Jovanka: Neki elementi
strategije za{tite `ivotne sredine // PV,
5(1989)1-2, str. 33-40.
247. Lauc, Zvonimir: Razvoj, ekologija i
dru{tvena regulacija // PV, 5(1989)1-2,
str. 41-52.
248. Mecanovi}, Ivan: Tehnolo{ki razvoj i
za{tita ~ovjekove okoline // PV, 5(1989)
1-2, str. 53-60.
249. Milu{i}, Anto: Ekolo{ka svijest i eko-
lo{ka odgovornost u pro{losti // PV,
5(1989) 1-2, str. 61-78.
250. O{tri}, Zoran: Prilog cjelovitoj strategiji
razvoja: energija, ekologija, tehnologija,
dru{tvo // PV, 5(1989)1-2, str. 79-91.
251. Boras, Ivan: Problemi ekonomskog iz-
raza upotrebe dru{tvenog kapitala u “si-
stemu dohotka” // PV, 5(1989)1-2, str.
93-111.
252. Meler, Marcel: Autonomnost - osnova
kvalitetnog poslovnog odlu~ivanja sa-
moupravnog poduze}a // PV, 5(1989)1-
2, str. 115-122.
253. Medvidovi}, Lujo: Krivi~no-pravna
za{tita ekolo{ke `rtve // PV, 5(1989)1-2,
str. 125-139.
254. Rom{tajn, Ivan: Tu`ba kao pravni in-
strument za{tite ~ovjekove okoline iz
osnova odredaba obligacionog prava u
nas // PV, 5(1989)1-2, str. 141-148.
255. Stani}, Boris: Terorizam kao negacija
slobode // PV, 5(1989)1-2, str. 149-154.
256. Odoba{a, Rajko: Zbornik radova
“Ekolo{ke dileme” // PV, 5(1989)1-2,
str. 157-160.
257. Omejec, Jasna: Prikaz: Okrugli stol
“Ekologija - ekonomija - politika -
dru{tvo”, Novi Sad, 19. svibnja 1989. //
PV, 5(1989)1-2, str. 161-163.
258. Margeti}, Lujo: Prikaz knjige: Romac,
Ante: Ulpijan - knjiga Regula // PV,
5(1989)1-2, str. 165.
259. Milu{i}, Anto: Prikaz knjige: Margeti},
Lujo: Rijeka, Vinodol, Istra // PV,
5(1989)1-2, str. 167-171.
260. Romac, Ante: Prikaz knjige: Sirotkovi},
Hodimir: Povijest dr`ava i prava naroda
SFRJ // PV, 5(1989)1-2, str. 173-175.
261. Rom{tajn, Ivan: Prikaz nekih problema
stanja sigurnosti u unutra{njoj plovidbi
SR Hrvatske // PV, 5(1989)1-2, str. 177 -
178.
5(1989)3-4
262. Milu{i}, Anto: Op}insko ure|enje i
me|uop}inski pravni odnosi u Vinodolu
u svjetlu Vinodolskog zakona // PV,
5(1989)3-4, str. 185-200.
263. Babi}, Dragan: O nekim osnovnim raz-
vojnim problemima sela i poljoprivrede
Slavonije i Baranje // PV, 5(1989)3-4,
str. 201-221.
264. Ba~i}, Arsen: O formiranju modernog i
marksisti~kog u~enja o jedinstvu vlasti
// PV, 5(1989)3-4, str. 223-231.
265. Herman, Vilim: Materijalno osiguranje
za slu~aj bolesti // PV, 5(1989)3-4, str.
233-240.
266. Jelini}, Sre}ko: Organizacijsko povezi-
vanje privrednih i drugih subjekata u
svjetlu Zakona o poduze}ima // PV,
5(1989)3-4, str. 241-255.
267. Kandare, Ivan: Pobijanje arbitra`ne
odluke po pravu Sjedinjenih Ameri~kih
Dr`ava // PV, 5(1989)3-4, str. 257-270.
268. Mecanovi}, Ivan: Samoupravne intere-
sne zajednice i drugi oblici samouprav-
ne organiziranosti // PV, 5(1989)3-4, str.
271-281.
269. Rom{tajn, Ivan: Posebne transportne
opasnosti kao razlozi za oslobo|enje od-
govornosti prijevoznika u kopnenom
saobra}aju // PV, 5(1989)3-4, str. 283-
292.
270. Rukavina, Kornelija: Obrazovne insti-
tucije i tr`i{te // PV, 5(1989)3-4, str.
295-297.
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.398
271. Takali}, \uro: Uloga i zna~aj stambe-nog zadrugarstva i individualne stam-bene izgradnje u br`em i efikasnijemrje{avanju stambene problematike // PV,5(1989)3-4, str. 301-308.
272. Tur~inovi}, Filip: Preporuke UNE-SCO-a o kulturnom naslje|u // PV,5(1989)3-4, str. 309-322.
273. Bi`i}, Milan: Proizvodnja hrane na po-dru~ju Slavonije i Baranje i zna~aj zaONOR // PV, 5(1989)3-4, str. 325-333.
274. Star~evi}, Ivan: Koncilijacija (mirenje)u privrednim sporovima // PV,5(1989)3-4, str. 335-340.
275. Garda{, Miro: Pojava prometnica i pro-meta na podru~ju Slavonije u rimskodoba // PV, 5(1989)3-4, str. 341-344.
276. Erdelez, Sanda i Rajko Odoba{a:Bibliografija ~asopisa i knjiga spodru~ja “Environmental Law” 1970-1988 // PV, 5(1989)3-4, str. 347-364.
6(1990)1
277. Herman, Vilim: Za{tita prava radnika //PV, 6(1990)1, str. 5-10.
278. Krapac, Davor: Prilog razmatranju poj-ma dokaznih zabrana u suvremenomkrivi~nom postupku // PV, 6(1990)1, str.11-31.
279. Dragan, Babi}: Jezik i pravo // PV,6(1990)1, str. 35-47.
280. Sre}ko, Jelini}: Dru{tvena imovina dodru{tvenog vlasni{tva - quo vadis? // PV,6(1990)1, str. 49-56.
281. Kandare, Boris: Pobijanje arbitra`neodluke po kanadskom pravu // PV,6(1990)1, str. 57-68.
282. Mecanovi}, Ivan: Ustavne promjene ifunkcioniranje skup{tina (parlamenata)u na{oj zemlji // PV, 6(1990)1, str. 69-75.
283. Rom{tajn, Ivan: Uloga i prometnozna~enje novoizgra|enog pristani{nogkompleksa “Tranzit” Osijek - Nemetin injegovo uklapanje u unutra{nji ime|unarodni rije~ni promet // PV,6(1990)1, str. 77-88.
284. Herman, Vilim: Mirovinsko i invalid-
sko osiguranje poljoprivrednika // PV,
6(1990)1, str. 91-93.
285. Juri}, Miroslav: O naravi jednog prava
// PV, 6(1990)1, str. 95-113.
286. Lamza-Maroni}, Maja i Kata Ivi}:Znanstvene informacije u spektru razvo-
ja znanstvenog ~asopisa // PV, 6(1990)1,
str. 115-120.
287. Bo`ovi}, Jovan: Francuska teorija jav-
nog domena // PV, 6(1990)1, str. 123-
132.
288. Garda{, Miro: Uprava u rimskoj kolo-
niji Mursi u svjetlu dosada{njih epigraf-
skih nalaza // PV, 6(1990)1, str. 133-
137.
289. Novoselec, Petar: Komentar sudske
prakse // PV, 6(1990)1, str. 141-146.
290. Stjepanovi}, Stanka: Komentar sud-
skih odluka iz oblasti gra|anskog prava
// PV, 6(1990)1, str. 147-151.
6(1990)2
291. Saxby, Stephen: The Role of Law in the
Development of the Information Society
// PV, 6(1990)2, str. 159-169.
292. Erdelez, Sanda: Kompjutersko pravo,
informati~ko pravo ili informacijsko
pravo? // PV, 6(1990)2, str. 171-178.
293. Nikoli}, Du{an: Imovinska priroda in-
formacije i nastajanje novih grana prava
// PV, 6(1990)2, str. 179-183.
294. Lili}, Stevan: Pravna informatika i
upravni postupak // PV, 6(1990)2, str.
185-191.
295. Grigi}, Boris: Prijedlog za osnivanje
banke podataka o me|unarodnoj trgo-
va~koj arbitra`i // PV, 6(1990)2, str.
193-200.
296. Mecanovi}, Ivan: Informati~ko pravo -
nova grana prava u nastajanju // PV,
6(1990)2, str. 203-208.
297. Aviani, Damir: Interakcija informacij-
ske tehnologije i prava // PV, 6(1990)2,
str. 209-215.
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 399
298. Vu~kovi}, Marija: Uvo|enje u UN-EDIFACT sistema u moderno pravo iposlovanje po njemu vezano uz pitanjenove discipline informatika i pravo //PV, 6 (1990)2, str. 217-220.
299. Robert van den Hoven van Genderen:Informatics and Law in the Netherlands- an over view // PV, 6(1990)2, str. 223-230.
300. Fikeys-Krmi}, Nelka: Autorskopravnaza{tita kompjuterskih programa premaizmjenama i dopunama jugoslavenskogZakona o autorskom pravu od 11. 04.1990. godine // PV, 6(1990)2, str. 231-233.
301. Mav~i}, Arne: Aktivnosti Ustavnogsuda Republike Slovenije u oblasti in-formati~kog prava // PV, 6)1990)2, str.235-238.
302. Drakuli}, Mirjana: Dru{tveno-pravneosnove informacionih sistema // PV,6(1990)2, str. 239-244.
303. Drakuli}, Ratimir: Karika koja nedo-staje: kuda dalje? // PV, 6(1990)2, str.245-249.
304. Celing, Dra{ko: Poredbeni prikaz tali-janskog i jugoslavenskog pravosudnoginformacijskog sustava // PV, 6(1990)2,str. 253-257.
305. Stani}, Boris: Nastava iz izbornog pred-meta “Informatika i pravo” na Pravnomfakultetu u Osijeku // PV, 6(1990)2, str.261.
306. Zdrav~evi}, Andrija: Prikaz knjige:Mojovi}: Prelaz rizika kod kupoprodaj-nog ugovora, PV, 6(1990)2, str. 263-265.
307. Zdrav~evi}, Andrija: Prikaz knjige:Romac, Ante: Ulpijan: Regula // PV,6(1990)2, str. 267-269.
308. Vrbo{i}, Josip: Prikaz knjige:Pavli~evi}, Dragutin: Hrvatske ku}nezadruge // PV, 6(1990)2, str. 271-272.
309. ̂ lanci iz jugoslavenskih ~asopisa iz po-dru~ja pravne informatike iinformati~kog prava // PV, 6(1990)2,str. 275-280.
6(1990)3-4
310. Babi}, Dragan: Objavljivanje zakona //
PV, 6(1990)3-4, str. 285-292.
311. Ljubanovi}, Vladimir: Predstoje}e
izmjene i dopune Zakona o krivi~nom
postupku // PV, 6(1990)3-4, str. 293-
303.
312. Apostolova-Mar{avelski, Magdalena:Neke zna~ajke dugoro~nog zakupa u
srednjovjekovnom Zagrebu // PV,
6(1990)3-4, str. 305-311.
313. Mili~i}, Vjekoslav: Dogmatska metoda
u pravu // PV, 6(1990)3-4, str. 313-327.
314. Milu{i}, Anto: Ustrojstvo vlasti u
Banovini Hrvatskoj // PV, 6(1990)3-4,
str. 329-342.
315. Novoselec, Petar: Dr`avno odvjetni{tvo
u Saveznoj Republici Njema~koj,
Francuskoj i [vicarskoj // PV, 6(1990)3-
4, str. 343-357.
316. Rom{tajn, Ivan: Ugovor o uskladi{te-
nju robe, pravne karakteristike i razgra-
ni~enja // PV, 6(1990)3-4, str. 359-370.
317. Vrbo{i}, Josip: Ne{to o prvoj ekspro-
prijaciji iz 1919. godine u Kraljevini
Srba, Hrvata i Slovenaca // PV,
6(1990)3-4, str. 371-375.
318. Juri{a, Slavko: Eksodus samouprav-
ljanja, poduzetni{tvo i prijepori perspek-
tive “udjela zaposlenih pri odlu~ivanju u
poduze}u” // PV, 6(1990)3-4, str. 379-
385.
319. Klari}, Dragutin: O dru{tveno-gospo-
darskim aspektima demokratskog polisa
Atene // PV, 6(1990)3-4, str. 389-399.
320. Stjepanovi}, Stanka: Komentar sud-
skih odluka iz oblasti gra|anskih prava
// PV, 6(1990)3-4, str. 403-408.
321. Belaj, Vlado: Prikaz knjige: Rom{tajn,
Ivan: Osnovni i specijalni poslovi {pedi-
terske djelatnosti i odgovornosti za na-
stale {tete // PV, 6(1990)3-4, str. 411.
322. Margeti}, Lujo: Prikaz knjige: Romac,
Ante: Julije Paulo sentencije // PV,
6(1990)3-4, str. 413-414.
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.400
323. Taslid`i}, Davor: Prikaz knjige:Dabinovi}, Antun: Hrvatska dr`avna ipravna povijest // PV, 6(1990)3-4, str.415-416.
324. Taslid`i}, Davor: Prikaz knjige: Po`ar,Petar: Hrvatske pravice // PV, 6(1990)3-4, str. 417.
7(1991)1-4
325. Pravni fakultet u Osijeku - ju~er, danas,sutra - op}e informacije // PV,7(1991)1-4, str. 5-21.
326. Babac, Branko: Istra`ivanja Hrvat-skoga histori~kog `upanijskog ustroja -slu~aj administrativno-teritorijalnih je-dinica-doti~no politi~ko-teritorijalnihorganizacija na regionalnoj razini -osnove institucionalne analize // PV,7(1991)1-4, str. 25-45.
327. Belaj, Vlado: Aerodrom Osijek kao~imbenik uklju~ivanja regije Slavonije iBaranje u gospodarski sustav RepublikeHrvatske // PV, 7(1991)1-4, str. 47-52.
328. Boras, Ivan: O eti~kom aspektu podu-zetni{tva // PV, 7(1991)1-4, str. 53-60.
329. Jelini}, Sre}ko: O odgovornosti za ne-zakonito prisvajanje gospodarske imovi-ne u svezi s izbijanjem rata i raspadomdr`ave prethodnice // PV, 7(1991)1-4,str. 61-69.
330. Mecanovi}, Ivan: Osnove prava infor-macija // PV, 7(1991)1-4, str. 71-82.
331. Novoselec, Petar: Wesentliche Strafba-rkeitsvorassetzungen im kommendenkroatischen Strafgesetzbuch // PV,7(1991)1-4, str. 83-91.
332. Rom{tajn, Ivan: Uloga i zna~enjerije~nog prometa kao faktora proizvod-nog razvitka regije Slavonije i Baranje injegovo uklju~ivanje u europski plovnisustav Rajna-Majna- Dunav nakonzavr{etka rata u Hrvatskoj // PV,7(1991)1-4, str. 93-114.
333. Bosanac, Nedeljko i Ivan Mecanovi}:Doba gospodarstvene neizvjesnostiSlavonije i Baranje // PV, 7(1991)1-4,str. 117-128.
334. Grigi}, Boris: Nekoliko napomena onovom hrvatskom me|unarodnom pri-vatnom pravu // PV, 7(1991)1-4, str.131-136.
335. Herman, Vilim: Radnopravni polo`ajradnika migranata (MOR, EZ, Europskovije}e) // PV, 7(1991)1-4, str. 137-142.
336. Klari}, Dragutin: Neka obilje`ja pravai dr`ave s posebnim osvrtom na izvoreprava // PV, 7(1991)1-4, str. 143-155.
337. Kuzmanovi}, Jasna: Protupravnostprimjene sile u me|unarodnom poretku// PV, 7(1991)1-4, str. 157-172 .
338. Ljubanovi}, Vladimir: Pravila me|u-narodnog ratnog prava koja se odnosena krivi~no procesno pravo i postupakprotiv po~initelja zlo~ina u ratu uHrvatskoj // PV, 7(1991)1-4, str. 173-182.
339. Mecanovi}, Ivan: Pu~ki pravobranitelju pravnom sustavu Republike Hrvatske// PV, 7(1991)1-4, str. 183-191.
340. Milu{i}, Anto: Vrijeme za renesansuHrvatske pravne povijesti // PV,7(1991)1-4, str. 193-198.
341. Rukavina, Kornelija: Strategija i logi-stika u planiranju poslovanja poduze}a// PV, 7(1991)1-4, str. 199-204.
342. Vrbo{i}, Josip: Zadru`no pravo u sklopu
modernizacije hrvatskog gospodarstva i
dru{tva // PV, 7(1991)1-4, str. 205-210.
343. Boras, Ivan: O ekonomiji redivivi // PV,
7(1991)1-4, str. 213-220.
344. Garda{, Miro: Kratak prikaz povijesti
pravosu|a u Slavoniji od 1687. do 1918.
godine // PV, 7(1991)1-4, str. 221-227.
345. Juri}, Miroslav: ^ovjek i tehni~ke
strukture: skica jednog toka doga|anja
// PV, 7(1991)1-4, str. 229-238.
346. Kaladi}, Ivan: Nadle`nost za rje{avanje
sporova u primjeni odredbe ~lanka 4-a st.
1. Zakona o gra|evinskom zemlji{tu //
PV, 7(1991)1-4, str. 239-241.
347. Ljubi~i}, Radislav: Vojna sila kao ~im-
benik u suvremenom svijetu // PV,
7(1991)1-4, str. 243-246.
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 401
348. Srb, Vladimir: Financijski sustav NDH(Dr`avna riznica) // PV, 7(1991)1-4, str.247-259 .
8(1992)1-4
349. Babac, Branko: Obnova hrvatskoga`upanijskog ustroja - ogled o hrvatsko-mu histori~kom `upanijskom ustroju -osnove institucionalne analize // PV,8(1992)1-4, str. 5-34.
350. Ba~i}, Arsen: Republikanski principi ihrvatski ustav iz 1990. godine // PV,8(1992)1-4, str. 35-41.
351. Klari}, Dragutin: O nekim karakteri-sti~nim institutima gra|anskog prava urobovlasni~kom i feudalnom razdoblju injihovim mijenama do bur`oaskog raz-doblja // PV, 8(1992)1-4, str. 43-56.
352. Ljubanovi}, Vladimir: Branitelj u kri-vi~nom postupku // PV, 8(1992)1-4, str.57-68.
353. Novoselec, Petar: Ka`njavanje novina-ra za krivi~na djela protiv ~asti i ugleda// PV, 8(1992)1-4, str. 69-79.
354. Mecanovi}, Ivan: Uprava i ostvarivanjeprava informacija // PV, 8(1992)1-4, str.81-104.
355. [kalabrin, Nikola: Postupak u pretpo-stavljenoj smrti `enidbenog druga // PV,8(1992)1-4, str. 107-113.
356. Leko, Mirna: Marketing - bitan ~imbe-nik ekonomskog razvoja // PV,8(1992)1-4, str. 115-118.
357. Medani}, Vlatko: Modeli pretvorbevlasni{tva dru{tvenih poduze}a ipote{ko}e pretvorbe // PV, 8(1992)1-4,str. 119-129 .
358. Belaj, Vlado: Upravnopravni aspekti re-guliranja prometa (sustav prometnihdozvola) sa stajali{ta kori{tenja promet-nica i uklju~ivanja regije u gospodarsketokove zemlje i Europe // PV, 8(1992)1-4, str. 135-143.
359. Bolan~a, Dragan: Polo`aj RepublikeHrvatske u odnosu na pravo i politikuEuropske zajednice prema pomorskomtransportu // PV, 8(1992)1-4, str. 145-149.
360. ^izmi}, Jozo: Klauzule o isklju~enju i
ograni~enju odgovornosti u engleskom
pravu - granice dispozitivnosti // PV,
8(1992)1-4, str. 151-160.
361. Kri`i}, Zdravko: Pirodna pravednost i
prirodno pravo // PV, 8(1992)1-4, str.
161-169.
362. Mecanovi}, Ivan: Uprava i samouprava
// PV, 8(1992)1-4, str. 171-179.
363. Vrban, Du{ko: Simboli~ke strategije
sustavne integracije i kognitivni razvoj //
PV, 8(1992)1-4, str. 181-191.
364. Bosanac, Nedeljko: Dosada{nji propisi
o mirovinskom i invalidskom osiguranju
samostalnih gospodarstvenika // PV,
8(1992)1-4, str. 195-206.
365. Bosanac, Nedeljko: Obrtni{tvo u suvre-
menim uvjetima // PV, 8(1992)1-4, str.
207-214.
366. Garda{, Miro: Osoblje zaposleno u
sudbenim ustanovama na podru~ju
Slavonije u drugoj polovici 19 st. // PV,
8(1992) 1-4, str. 215-227.
367. Kaladi}, Ivan: Izmjena materijalno -
pravnih propisa tokom trajanja ̀ albenog
postupka i drugostepeno odlu~ivanje u
parni~nom postupku // PV, 8(1992)1-4,
str. 229-231.
368. Preuss, K. Urlich: Postkomunisti~ke
novotvorine u isto~noj Europi // PV,
8(1992)1-4, str. 235-242.
369. Bolan~a, Dragan: Prikaz knjige:
Grabovac Ivo: Enciklopedija pomorskog
prava // PV, 8(1992)1-4, str. 243.
370. Erdelez, Sanda: Prikaz: Implikacije
spora FEIST v. Rural na ameri~ko pravo
intelektualnog vlasnika // PV, 8(1992)1-
4, str. 245-249.
371. Kramari}, Ivica: Prikaz knjige:
Romac, Ante: Rje~nik latinskih pravnih
izraza // PV, 8(1992)1-4, str. 251.
372. Rom{tajn, Ivan: Kratki osvrt na odred-
be novog Zakona o sigurnosti prometa
na cestama // PV, 8(1992)1-4, str. 253-
256.
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.402
373. Erdelez, Sanda: Izbor pravnih radova iz
oblasti informacijskog prava za 1992.
godinu // PV, 8(1992)1-4, str. 259-264.
9(1993)1-4
374. Belaj, Vlado: Pravna priroda eta`nog vla-sni{tva na temelju analize inozemnih prav-nih sustava // PV, 9(1993)1-4, str. 5-14.
375. Bolan~a, Dragan: Odgovornost broda-ra za smrt i tjelesne ozljede ~lana posa-de broda u hrvatskom pravu // PV,9(1993)1-4, str. 15-21.
376. Hampel, Johannes: Etnicitet, svjetskiproblem // PV, 9(1993)1-4, str. 22-28.
377. Mecanovi}, Ivan: Robni karakter infor-macija i njegovo pravno reguliranje //PV, 9(1993)1-4, str. 29-50.
378. Stammen, Theo: Federalizam uNjema~koj // PV, 9(1993)1-4, str. 51-68.
379. Klari}, Dragutin: Instituti stvarnogprava prema Op}em gra|anskom zako-niku // PV, 9(1993)1-4, str. 71-102.
380. Mecanovi}, Ivan: Tvr|a - centarSveu~ili{ta u Osijeku // PV, 9(1993)1-4,str. 103-115.
381. Vuj~i}, Vladimir: Proceduralne norme itolerancija // PV, 9(1993)1-4, str. 116-125.
382. Garda{, Miro: Progoni razbojnika uSlavoniji u 18. i 19. stolje}u // PV,9(1993)1-4, str. 129-138.
383. Bolan~a, Dragan: Prikaz knjige: PetarKragi}: Ugovori o prijevozu tankerima,Zadar, 1992. // PV, 9(1993)1-4, str. 141-142.
384. Zima, Predrag: Peter, Drucker: Novazbilja, 1992. // PV, 9(1993)1-4, str. 143-147.
385. Mandi}, Nikola: Klini~ko -istra`iva~kaprocjena posttraumatskog stresnog po-reme}aja // PV, 9(1993)1-4, str. 154-161.
386. Duman~i}, Marko: Rat i ratna stanjakao uzrok porasta krivi~nih djela uboj-stava na podru~ju Okru`nog i Vojnogsuda u Osijeku // PV, 9(1993)1-4, str.162-173.
387. Mandi}, Nikola: Gubici i `alovanja //PV, 9(1993)1-4, str. 174-180.
388. Trlek, Mladen: Diskusija: Pra}enje po-jave psihi~kih tegoba kod boraca za vri-jeme borbenih djelovanja // PV,9(1993)1-4, str. 183-189.
389. Bobeti}, Boris: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 190-191.
390. Kokeza, Vladimir: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 192-194.
391. Ljubanovi}, Vladimir: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 195- 196.
392. Matijevi}, Dra`en: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 197-199.
393. Krti}, Davor: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 200-202.
394. Kljaji}, Petar: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 203-204.
395. Mandi}, Nikola: Replika na diskusijuKljaji}a // PV, 9(1993)1-4, str. 205-206.
396. Kukavica, Ante: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 207-210.
397. Vojnovi}, Dubravka: Op}e psiholo{keposljedice rata // PV, 9(1993)1-4, str.211-213.
398. Lu~ev, Igor: Diskusija // PV, 9(1993)1-4, str. 214-215.
399. Miroslav, Juki}: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 216.
400. Marjanac, Drago: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 217.
401. Krti}, Davor: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 218.
402. Bobeti}, Boris: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 219-220.
403. Vukovi}, Milan: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 221-222.
10(1994)1-4
404. Babac, Branko: O nekim ob}im pro-blemima koji se ti~u razgrani~enja juris-dikcije ustavno-sudbene i jurisdikcijemediateurske u domeni promicanja ljud-skih prava i temeljnih sloboda - slu~ajprava hrvatskoga // PV, 10(1994)1-4, str.5-14.
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 403
405. Lauc, Zvonimir: Samovrednovanjepravnih fakulteta // PV, 10(1994)1-4, str.15-29.
406. Mecanovi}, Ivan: Pravo informacija iorganizacija dr`avne uprave za osigu-ranje ovog prava gra|anima // PV,10(1994)1- 4, str. 30-38.
407. Milu{i}, Anto: Ma`urani}eve reforme uhrvatskom sudstvu i modernizacija sud-skog procesnog prava // PV, 10(1994)1-4, str. 39-55.
408. Omejec, Jasna: Problemi pojmovnogodre|enja op}e uporabe u europsko-kontinentalnim vodnim pravima // PV,10(1994)1-4, str. 56-68.
409. Stammen, Theo: Verfall und neukon-stituierung politischen Wissens // PV,10(1994)1-4, str. 69-81.
410. Vrban, Du{ko: O dr`avnom razlogu ipravednosti : prolegomena za jednu teo-riju interesa // PV, 10(1994)1-4, str. 82-88.
411. Vrbo{i}, Josip: Kolonizacija Baranjeizme|u Prvog i Drugog svjetskog rata //PV, 10(1994)1-4, str. 89-106.
412. Garda{, Miro: Pravo azila u osje~kimsamostanima u 18. stolje}u // PV,10(1994)1-4, str. 109-113.
413. Hanpel, Johanes: Etnische saeuberun-gen als Mittel Politik // PV, 10(1994)1-4, str. 114-118.
414. Mecanovi}, Ivan: Evidencije i informa-cije u uredskom poslovanju kao ~imbe-nici strategijskog planiranja i odlu~i-vanja u poduze}ima i ustanovama u jav-nom sektoru // PV, 10(1994)1-4, str.119-129.
415. Stammen, Theo: Demokratisierung -politische Bildung - politische Kultur //PV, 10(1994)1-4, str. 130-135.
416. Kramar, Ivan: Kratka analiza moder-nog ateizma // PV, 10(1994)1-4, str. 139-144.
417. Rom{tajn, Ivan: O nekim problemimapretvorbe i privatizacije rije~nog gospo-darstva Republike Hrvatske // PV,10(1994)1-4, str. 145-153.
418. Rukavina, Kornelija: Karakteristikeneprofitnih i neprofitabilnih organizaci-ja u odnosu na profitne i profitabilne or-ganizacije // PV, 10(1994)1-4, str. 154-160.
419. [koro, Marija: Knji`nica Pravnog fa-kulteta u Osijeku - temeljni oslonac na-stavne i znanstvene institucije // PV,10(1994)1-4, str. 161-170.
420. ^izmi}, Jozo: Prikaz knjige: Sudstvo,javno bilje`ni{tvo - zakoni i kazalo poj-mova, Zagreb: Narodne novine, 1994. //PV, 10(1994)1-4, str. 173-174.
11(1995)1-4
421. Babac, Branko: Neka razmatranja oodrazu rada pu~kog pravobranitelja nadielovanje vlade kada s motri{ta {kod-ljivosti za gradjane procienjuje ~ine lipropuste javnih vlasti // PV, 11(1995)1-4, str. 5-28.
422. Ba~i}, Arsen: Ustav Republike Hrvat-ske iz 1990. godine, izborno pravo ipreduvjeti izborne vlasti // PV11(1995)1-4, str. 29-36.
423. Klasi~ek, Damir: Dvojbe glede izborapoveznice za odre|ivanje osobnog sta-tuta fizi~kih osoba u me|unarodnomprivatnom pravu // PV, 11(1995)1-4, str.37-53.
424. Ljubanovi}, Vladimir: Tu`itelj u kaz-nenom postupku // PV, 11(1995)1-4, str.54-66.
425. Mecanovi}, Ivan: Odgovornost preds-jednika republika (Komparativni pre-gled) // PV, 11(1995)1-4, str. 67-87.
426. Milu{i}, Anto: Vremenska podjela (pe-riodizacija) hrvatske pravne povijesti //PV, 11(1995)1-4, str. 88-111.
427. U~ur, Marinko: Nomotehni~ke pretpo-stavke za zaklju~ivanje kolektivnih ugo-vora // PV, 11(1995)1-4, str. 112-126.
428. Belaj, Vlado: Isplata cijene kod ugovo-ra o prodaji // PV, 11(1995)1-4, str. 129-135.
429. Bosanac, Nedeljko: Strategija razvoja //PV, 11(1995)1-4, str. 136-141.
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.404
430. Kora}, Aleksandra: Hrvatsko obitelj-
sko zakonodavstvo i ~l. 8. Europske
konvencije za za{titu osnovnih prava i
sloboda ~ovjeka // PV, 11(1995)1-4, str.
142-149.
431. Lauc, Zvonimir: Problems the trans-
ition of the legal system after the collap-
se of communism // PV, 11(1995)1-4,
str. 150-156.
432. Mecanovi}, Ivan: Ustav i teorija susta-
va // PV, 11(1995)1-4, str. 157-170.
433. Rom{tajn, Ivan: O nekim problemima
osnovanosti dosu|ivanja nov~ane nak-
nade nematerijalne (moralne) {tete u pri-
jevozu putnika // PV, 11(1995)1-4, str.
171-176.
434. Rukavina, Kornelija: Ra~unovodstvo
korisnika prora~una kao temelj za pro-
vo|enje menad`ment kontrole // PV,
(1995)1-4, str. 177-184.
435. Vrbo{i}, Josip: Ne{to malo o slavon-
skim ̀ upanijama u drugoj polovici XIX.
i po~etkom XX. stolje}a // PV,
11(1995)1-4, str. 185-197.
436. Zimmer B. Markus: Administrative
governance of the judicial branch in teh
United States and Croatia // PV,
11(1995)1-4, str.198-206.
437. Bosanac, Nedeljko: Prikaz knjige:
Karpati, Tibor: Quo vadis economics,
Osijek, 1995. // PV, 11(1995)1-4, str.
209-211.
438. Zima, Predrag: Pregled knjige: Babac,
Branko: Obnova hrvatskoga gra|anskog
dru{tva - politi~ka kontrola i dr`avna
uprava, Osijek, 1994. // PV, 11(1995)1-
4, str. 212-223.
439. [koro, Marija: Bibliografsko kazalo
Pravnog vjesnika I.(1985.) - X(1994.) //
PV, 11(1995)14,str. 224-245.
12(1996) 1-4
440. Mecanovi}, Ivan: Zakon o telekomuni-
kacijama u ozra~ju prava informacija i
pravnog sustava Republike Hrvatske //
PV, (1996) 1-4, str. 5-25.
441. Poli}-^ur~i}: Uloga i odgovornost kla-sifikacijskih dru{tava // PV, 12(1996) 1-4, str. 26-35.
442. [kalabrin, Nikola: Prava i obveze ma-njina u svjetovnim i crkvenim doku-mentima // PV, 12(1996) 1-4, str.36-60.
443. Milu{i}, Anto: Neki elementi unutar-njeg ure|enja Bosne i Hercegovine podAustro-Ugarskom 1878.-1918. // PV,12(1996)1-4, str. 61-77
444. Rom{tajn, Ivan: Kr{}anska etika i nje-zin utjecaj na sigurnost u cestovnomprometu // PV, 12(1996)1-4, str. 78-86
445. Marki}, Vesna: Pojam i mjesto osigu-ranja od odgovornosti u sustavu osigu-ranja // PV, 12(1996)1-4, str. 87-95
446. Bolan~a, Dragan: Privremene mjerekao mjere osiguranja u hrvatskom po-morskom zakonodavstvu // PV,12(1996)1-4, str. 96-105
447. Mili~i}, Vjekoslav: Metodologijskepretpostavke uspostavljanja sustava pra-va // PV, 12(1996)1-4, str. 106-120
448. Luli}, Mira: Rat i mir-teorije me|una-rodnih odnosa // PV, 12(1996)1-4, str.121-137
449. Grabovac, Ivo: Polo`aj platformi zaistra`ivanje i iskori{tavanje morskogdna i morskog podzemlja u pomorskompravu // PV, 12(1996)1-4, str. 138-152
450. Ba~i}, Slaven: Obnovljenja poglavarst-va lolalnih tijela vlasti slobodnih kra-ljevskih gradova Subotice, Sombora iNovog Sada prema instalacijskim komi-sijskim statutima //PV, 12(1996) 1-4,str. 143-152
451. Zvonarek, Ivan: Pravna za{tita progna-nika i izbjeglica // PV, 12(1996)1-4, str.153-171
452. Omejec, Jasna: Izvanredna stanja upravnoj teoriji i ustavima pojedinih ze-malja // PV, 12(1996)1-4, str. 172-196
453. Babi}, Marko: Tajno dru{tvo // PV,12(1996)1-4, str. 197-207
454. Barkovi}, Dra`en i Ivan Feren~ak: Onovoj institucijskoj ekonomici // PV,12(1996)1-4, str. 211-220
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 405
455. Muji}, Nihada: Poduzetni{tvo - nepo-
vratni proces u dru{tvenom ekonom-
skom i individualnom razvoju // PV,
12(1996)1-4, str. 221-227
456. Kraj~evi}, Silvije: Poduzetni{tvo u ma-
lim i srednjim poduze}ima // PV,
12(1996)1-4, str. 228-239
457. Bosanac, Nedeljko: Nu`an je razvoj
mno`inskog gospodarstva - kratki povi-
jesni prikaz obrtni{tva grada Osijeka //
PV, 12(1996)1-4, str. 240-25
458. Vranican, Stjenko: Prikaz knjige
Bi~ani}, Rudolf: Ekonomska podloga
hrvatsko pitanje i drugi radovi // PV,
12(1996)1-4, str. 257-261
459. Odoba{a, Rajko: prikaz knjige Al
Gore: Zemlja u ravnote`i //
PV,12(1996)1-4, str. 262-266
460. Rukavina, Kornelija i Nihada Muji}:Prikaz XII. me|unarodne znanstvene
konferencije pod nazivom “Upravljanje
poduze}em u uvjetima transformacije
gospodarstva” // PV,12(1996)1-4, str.
267-274
461. Odoba{a, Rajko: Prijedlog bibliografi-
je za hrabri novi svijet // PV,12(1996)1-
4, str. 277-283
13(1997)1-2
462. [kalabrin, Nikola: Pravni odnos
izme|u crkve i politi~ke zajednice // PV,
13(1997)1-2, str. 5-26
463. Mecanovi}, Ivan: Pravila struke u okvi-
ru pravnog sustava // PV, 13(1997)1-2,
str. 27-44
464. Aviani, Damir: Parlamentarna kontrola
nad upravom // PV,13(1997)1-2, str. 45-
64
465. Babac, Branko: Ogled o nekim proble-
mima konstituiranja upravnoga postu-
povnog prava // PV, 13(1997)1-2, str.
65-98
466. Ba~i}, Slaven: Crtice iz agrarno-prav-
nog nazivlja ba~kih Bunjevaca // PV,
13(1997)1-2, str. 99-101
467. Babac, Branko: Preveo s francuskog
knjigu: Alekseff, Paul: Dr`ava - pravo -
i ovlast diskrecionarna u javnih
nadle{tava // PV, 13(1997)1-2, str. 102-
121
13(1997) 3-4
468. [kalabrin, Nikola: Studij kanonskoga
prava na Visokoj bogoslovnoj {koli od
1806. godine do danas //PV, 13 (1997)3-
4, str. 127-150
469. Zvonarek, Ivan: Kr{enje me|unarod-
nog ratnog i humanitarnog prava od
strane agresora tijekom Domovinskog
rata // PV, 13 (1997)3-4, str. 151-169
470. Jakovac-Lozi}, Dijana: Ha{ka konven-
cija o nadle`nosti, primjeni, prihva}anju
i izvr{enju (odluka), te o suradnji s ob-
zirom na roditeljsku odgovornost i mje-
re dje~je za{tite kao jo{ jedan prilog na
putu za{tite prava djeteta // PV, 13
(1997) 3-4, str. 170-178
471. Mecanovi}, Ivan: Velika povelja europ-
skih sveu~ili{ta (Bolonjska povelja) i
autonomija sveu~li{ta u pravnom susta-
vu Republike Hrvatske //PV, 13 (1997)
3-4, str. 179-189
472. Ba~i}, Arsen: Suci i politika //PV, 13
(1997) 3-4, str.190-208
473. Rom{tajn, Ivan: O nekim problemima
sigurnosti cestovnog prometa u
Republici Hrvatskoj i Po`e{ko-slavon-
skoj `upaniji //PV, 13 (1997) 3-4, str.
209-216
474. Garda{, Miro: Ozna~avanje pojedinih
vrsta obrtni~kih proizvoda od strane
proizvo|a~a u razdoblju Rimskog
Carstva //PV, 13 (1997) 3-4, str. 217-222
475. Zdrav~evi}, Andrija: Pravni polo`aj
stranaca po Ilo~kom statutu iz 1525. go-
dine //PV, 13 (1997) 3-4, str. 223-238
476. Rukavina, Kornelija i Nihada Muji}:
Kultura poduze}a - zajedni~ke orijenta-
cije i vrijednosti u poslovanju poduze}a
//PV, 13 (1997) 3-4, str. 239-246
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.406
477. Kregar, Josip: Socijalni aspekti eko-
nomskog kriminala i korupcije //PV, 13
(1997) 3-4, str. 247-265
478. Klasi~ek, Damir: Mjerodavno pravo za
prosu|ivanje pravne i poslovne sposob-
nosti trgova~kih dru{tava u me|unarod-
nom privatnom pravu //PV, 13 (1997) 3-
4, str. 266-277
479. Babac, Branko: Le régime semi-prési-
dentiel, la réconstitution de l’”État-
Nation”, et la responsabilité administra-
tive - le cas Croate - énonciations préli-
minaires //PV, 13 (1997) 3-4, str.
278-305
480. Lauc, Zvonimir: Za{tita nacionalnih
manjina //PV, 13 (1997) 3-4, str. 306-
327
481. Ljubanovi}, Vladimir: Pojam subjeka-
ta kaznenog postupka i pojam stranaka
//PV, 13 (1997) 3-4, str. 328-331
482. Ljubanovi}, Vladimir: Mo`e li
me|unarodni kazneni sud za biv{u
Jugoslaviju izdati tzv. subpoena duces
tectum suverenoj dr`avi ili dr`avnom
du`nosniku //PV, 13 (1997) 3-4, str.
332-334
483. Hmura, Stevo: Dono{enje propisa iz
oblasti sigurnosti prometa na cestama u
nadle`nosti tijela lokalne samouprave i
uprave //PV, 13 (1997) 3-4, str. 337-342
484. Poli} ]ur~i}, Vesna: Europska unutar-
nja plovidba - ujedna~enje prava na
Istoku i Zapadu //PV, 13 (1997) 3-4, str.
343-346
485. Odoba{a Rajko: Razvojni program
Ujedinjenih nacija //PV, 13 (1997) 3-4,
str. 347-365
486. Zima Predrag: Dr. Branko Babac:
Obnova hrvatskoga gra|anskog dru{tva
- politi~ka kontrola i dr`avna uprava
//PV, 13 (1997) 3-4, str. 366-371
487. Barkovi}, Ivana: Genijalna formula ili
revolucionari na tr`i{tu opcija //PV, 13
(1997) 3-4, str. 372-374
488. Peri}, Renata: Prikaz knjige dr.
Vladimira Srba i dr. Branka Mati}a
“Numizmatika u ba{tini i gospodarstvu
Hrvatske” //PV, 13 (1997) 3-4, str. 375-
376
489. Odoba{a, Rajko: Mr. Bo`idar Vukaso-
vi}: Prava pitanja za gospodarsku
budu}nost Hrvatske //PV, 13 (1997) 3-4,
str. 377-379
490. Vasilj, Aleksandra: Dr. sc. Ivan
Rom{tajn: Osnove hrvatskoga promet-
noga prava i osiguranja” //PV, 13 (1997)
3-4, str. 380-381
14(1998)1-4
491. Babac, Branko: O “~inidbi javne
slu`be” kao kategoriji -neka paradigma-
ti~ka razmatranja s motri{ta rekonstruk-
cije “ javne funkcije” // PV, 14(1998)1-
4, str. 7-29
492. Babac, Branko: Javno dobro u pravu
hrvatskomu - neka razmatranja o pro-
blemima konstituiranja // PV,
14(1998)1-4, str. 31-72
493. Belaj, Vlado: Upravljanje suvlasni~kom
stvarju prema Zakonu o vlasni{tvu i dru-
gim stvarima // PV, 14(1998)1-4, str. 73-
84
494. Klasi~ek, Damir: Dvojno dr`avljanstvo
i neki problemi koji mogu uskoro nasta-
ti u primjeni hrvatskog me|unarodnog
privatnog prava // PV, 14(1998)1-4, str.
85-93
495. Rukavina, Kornelija i Muji}, Nihada:
Organizacija i menad`ment u uvjetima
promjena // PV, 14(1998)1-4, str. 94 - 102
496. Zdrav~evi}, Andrija: Oko zalo`nog
prava po Ilo~kom statutu iz 1525. godi-
ne // PV, 14(1998)1-4, str. 103-112
497. Zvonarek, Ivan: Prigovor savjesti (ci-
vilno slu`enje vojnog roka) // PV,
14(1998)1-4, str. 113-125
498. Rom{tajn, Ivan: Izgradnja kanala
“Dunav-Sava” gospodarski je izazov za
XXI. stolje}e i postat }e “Hrvatski
rije~ni Suez” // PV, 14(1998)1-4, str.
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 407
126-131
499. Miljko, Zvonko: Odnosi izme|u
Ustavnog suda Bosne i Hercegovine i
pravosudnih tijela, uklju~uju}i Komisiju
za ljudska prava i Komisiju za raseljene
osobe i izbjeglice // PV, 14(1998)1-4,
str. 132-137
500.Vinkovi}, Mario: Promet i za{tita ~ovje-
kovog okoli{a // PV, 14(1998)1-4, str.
138-144
501. Brun~i}, Davor: Osnovan Hrvatski in-
stitut za lokalnu samoupravu u Osijeku
// PV, 14(1998)1-4, str. 147-150
502. U~ur, Marinko: Prikaz knjige: Vukovi},
Mihajlo i \uro Vukovi}: Znanost o izra-
di pravnih propisa - nomotehnika,
Informator, Zagreb, 1997. // PV,
14(1998)1-4, str. 151-152
503. Zima, Predrag: Prikaz studijskog mate-
rijala: Milu{i}, Ante: Vinodolski zakon
1288 // PV,14(1998)1-4, str. 153-156
504. U~ur, Marinko: Tematski broj
Zbornika Pravnog fakulteta u Rijeci,
Za{tita na radu, 1997. // PV, 14(1998)1-
4, str. 157-159
15(1999)1-2
505. Ivan, Mecanovi}: Izbori i dijaspo,osla-
va Klai}a o Hrvatskoj pragmati~koj
sankciji – prilog povijesti hrvatskog
dr`avnog prava // PV, 15(1999),1-2, str.
136-154
506. Ivan, Rom{tajn: O nekim pravnim pro-
blemima osiguranja osoba od posljedica
nesretnog slu~aja // PV,15(1999), 1-2,
str. 19-28
507. Ba~i}, Arsen: Novi prilozi suvremenoj
debati o konstitucionalizmu // PV,15
(1999),1-2, str. 29-39
508. Ljubanovi}, Vladimir: Osiguranje
nazo~nosti okrivljenika u kaznenom po-
stupku // PV, 15(1999),1-2, str. 40-64
509. Babac, Branko: Ogled o obnovi
nau~avanja o naredbi u hrvatskim
upravnim znanostima // PV, 15(1999),
1-2, str. 65-122
510. Vrban, Du{ko: O zasnivanju pravne eti-ke // PV, 15(1999),1-2, str. 123-135
511. Milu{i}, Anto: Radovi VjekoslavaKlai}a o Hrvatskoj pragmati~koj sankci-ji - prilog povijesti hrvatskog dr`avnogprava // PV, 15(1999),1-2, str. 136-154
512. Vasilj, Aleksandra: Pravni pojam brodai elementi njegove individualizacije //PV, 15(1999),1-2, str. 155-160
513. Bosanac, Nedeljko: Tranzicija tekstilnei odjevne industrije Osje~ko-baranjske`upanije i grada Osijek // PV,15(1999),1-2, str. 161-173
514. Ljubanovi}, Boris: Prikaz knjige:Babac, Branko: Upravno postupovnopravo - odabrana poglavlja // PV,15(1999), 1-2, str. 177-180
15(1999)3-4
515. Babac, Branko: Ogledi o oblikovanjuhrvatskoga politi~ko-upravnoga ustroj-stva – prena~injeni pristup // PV, 15(1999), 3-4, str. 189-308
516. Milu{i}, Anto: Hrvatsko izborno pravo1848.-1918. // PV, 15(1999), 3-4, str.309-318
517. Cini, Darko: Parni~ni postupci u povo-du osporavanja tra`bina u ste~aju // PV,15(1999), 3-4, str. 319-325
518. Klari}, Dragutin: Neki aspekti usponai pada civilizacijskog simbola antike –polisa Atene // PV, 15(1999), 3-4, str.326-342
519. Mecanovi}, Ivan: Autonomija sveu~i-li{ta i ustavnost Zakona o visokimu~ili{tima // PV, 15(1999), 3-4, str. 343-357
520. Kordi}, Ljubica: Obilje`ja njema~kogjezika pravne struke // PV, 15(1999), 3-4, str. 358-365
521. Balta, Ivan: Povelje o povlasticama slo-bodnim kraljevskim gradovima uSlavoniji i Hrvatskoj u XIII. stolje}u //PV, 15(1999), 3-4, str. 366-376
522. Odoba{a, Rajko: Odr`ivi razvoj(Sustainable Development) i pokazate-lji (mjerenje) postignu}a // PV,15(1999), 3-4, str. 377-400
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.408
523. D`oi}, Dragomir: Austroslavizam, fe-deralizam, jugoslavizam biskupa JosipaJurja Strossmayera i Narodne stranke //PV, 15(1999), 3-4, str. 401-417
524. Milu{i}, Anto i Vrbo{i}, Josip:Saborska rasprava o Osnovi zakona o iz-bornom redu za Hrvatski sabor iz 1918.godine // PV, 15(1999), 3-4, str. 418-457
525. Peternai, Mirela: Etika u sigurnosti ce-stovnog prometa i za{tita ~ovjekova oko-li{a // PV, 15(1999), 3-4, str. 458-469
526. U~ur, Marinko: Prikaz knjige:Borkovi}, Ivo: Slu`beni~ko pravo,Zagreb: Informator, 1999. // PV,15(1999), 3-4, str. 473-475
16(2000)1-2
527. Mecanovi}, Ivan: Prava djeteta i njego-va za{tita (Ombudsman za za{titu pravadjece) // PV, 16(2000),1-2, str. 7-28
528. Zlatovi}, Dragan: Ovr{nopravna pita-nja u novom hrvatskom pravu intelek-tualnog vlasni{tva // PV, 16(2000), 1-2,str. 29-50
529. U~ur, \. Marinko: Postupak u miro-vinskom osiguranju – pravna sigurnostili zapreka u ostvarivanju prava // PV,16(2000), 1-2, str. 51-66
530. Feren~ak, Ivan, [undali}, Antun iMarijanovi}, Goran: Privatizacija uHrvatskoj – neke posljedice // PV,16(2000), 1-2, str. 67-74
531. Mecanovi}, Ivan: Sport u malimdr`avama (Ekonomsko-pravna analiza)// PV, 16(2000), 1-2, str. 75-95
532. Belaj, Vlado: Pravo gra|enja kao ~im-benik ubla`avanja stambene krize // PV,16(2000), 1-2, str. 97-111
533. Mileti}, Ljiljana: Analiza nastave in-formatike i prijedlog za nove nastavneprograme informatike na Pravnom fa-kultetu i upravnom studiju naVeleu~ili{tu u Po`egi // PV, 16(2000), 1-2, str. 113-122
534. Milu{i}, Anto: Temeljna obilje`ja iz-bornog sustava za Hrvatski sabor u nje-govome izbornom redu iz 1918. godine// PV 16(2000), 1-2, str. 123-150
535. Rom{tajn, Ivan: O nekim problemimavanjskih tro{kova i zakr~enosti promet-nog sustava u nas i u svijetu // PV,16(2000), 1-2, str. 151-156
536. Odoba{a, Rajko i Vrbo{i} Josip:Oswald Spenglerova filozofija povijestii proricanje propasti zapadne kulture :nagovje{tavaju li procesi danaa{nje go-spodarske globalizacije ispunjenje pro-ro~anstva? // PV, 16(2000), 1-2, str. 157-184
537.Peternai, Mirela: Pravni aspekti za{titebiolo{ke raznolikosti // PV, 16(2000), 1-2, str. 185-204
538. Balta, Ivan: Kolonizacija u slavonskimvelikim `upama 1941.-1945. godine //PV, 16(2000), 1-2, str. 205-221
539. Hmura, Stevo: O nekim problemimasigurnosti cestovnog prometa na po-dru~ju biv{e op}ine Na{ice // PV,16(2000), 1-2, str. 223-244
540. Babac, Branko i Ljubica Kordi}:Prijevod djela: Mannheim, Karl: O biti izna~enju gospodarskoga stremljenjaprema uspjehu – prilog sociologiji go-spodarenja // PV, 16 (2000), 1-2, str.245-285
541. U~ur, Marinko: Prikaz knjige: Bolan~a,Dragan: Pomorsko pravo (odabraneteme), // PV, 16(2000), 1-2, str. 289-290
542. Petri}, Silvija: Prikaz knjige: Gorenc,Vilim i [mid, Vjekoslav: Poslovno pra-vo u turizmu i ugostiteljstvu, // PV,16(2000), 1-2, str. 191-194
16(2000)3-4
543. [kalabrin, Nikola: Pravna pitanja uGlasniku/Vjesniku \akova~ke iSrijemske biskupije // PV, 16(2000)3-4,str. 7-22
544. Klasi~ek, Damir: Prisilni propisi ume|unarodnom privatnom pravu // PV,16(2000)3-4, str. 23-32
545. ^epulo, Dalibor: Razvoj ideja o ustro-ju vlasti i gra|anskim pravima uHrvatskoj 1832.-1849 // PV, 16(2000),3-4, str. 33-53
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 409
546. Mecanovi}, Ivan: Globalizacija i ustav
// PV, 16(2000), 3-4, str. 55-66
547. Babac, Branko: O problemima uteme-
ljavanja upravnog prava hrvatskog –
teorijske i pravno-znanstvene zasade //
PV, 16(2000), 3-4, str. 67-234
548. Bolan~a, Dragan i Stankovi}, Gordan:
The legal Status of the Croatien
Seaports open to public Traffic with
special Review at the Ports of Rijeka
and Split // PV, 16(2000), 3-4, str. 235-
246
549. Rom{tajn, Ivan: Potreba nove zakon-
ske regulative u podru~ju sigurnosti i
preventive cestovnog prometa u
Republici Hrvatskoj // PV, 16(2000), 3-
4, str. 247-266
550. Klari}, Dragutin: Pravednost kao te-
meljna vrijednost pojedinca i Platonove
dr`ave // PV,16(2000),3-4, str. 267-275
551. Ivanda, Stipe i [uperina, Marijan:
Migracije, grani~na policija, ilegalni
prelasci i krijum~arenje ljudi preko
dr`avne granice // PV, 16(2000), 3-4, str.
277-291
552. Bosanac, Nedeljko: Sutra{njica Europ-
ske unije // PV, 16(2000), 3-4, str. 293-
300
553. Vinkovi}, Mario: Te~aj o manjinama ,
Kraljevina Danska, 2.-29. srpnja 2000.
godine // PV, 16(2000), 3-4, str. 303-
306
17(2001)1-2
554. Babac, Branko: O pravnosti upravnoga
djelovanja – neki odabrani problemi //
PV, 17(2001), 1-2, str. 7-177
555. [kalabrin, Nikola : Vjerni~ka dru{tva //
PV, 17(2001), 1-2, str. 179-192
556. Ljubanovi}, Vladimir: Novo ure|enje
glavne rasprave s centralnog stadija kaz-
nenog postupka // PV, 17(2001), 1-2, str.
193-202
557. Klasi~ek, Damir: Temeljna na~ela
me|unarodnog privatnog ugovornog
prava // PV, 17(2001), 1-2, str. 203-221
558. Ljubanovi}, Boris: O sadr`aju `albe u
upravnom postupku // PV, 17(2001), 1-
2, str. 223-229
559. Zvonarek, Ivan: Pravna za{tita kultur-
nih dobara po me|unarodnom i nacio-
nalnom pravu u miru i ratu // PV,
17(2001), 1-2, str. 231-257
560. Klari}, Dragutin: Norma i zemlji{ni
supstrat u funkciji vlasti s osvrtom na
Capitulare de villis // PV, 17(2001), 1-2,
str. 259-274
561. Klari}, Dragutin: Op}i Kapitularij o
misima Karla Velikog // PV, 17(2001),
1-2, str. 275-288
562. D`oi} Dragomir i Ivanda Stipe: Ideja
krivnje i kazne u djelu Georga Jellineka
// PV, 17(2001), 1-2, str. 289-297
563. Rup~i}, Danijela: O VIII. kolokviju ro-
manista srednjoisto~ne Europe i Italije
// PV, 17(2001), 1-2, str. 301-304
564. Javni poziv za podno{enje prijedloga
tehnologijskih istra`iva~ko-razvojnih
projekata :
Vlada Republike Hrvatske : Ministarstvo
znanosti i tehnologije // PV, 17(2001),
1-2, str. 305-306
565. Javni poziv za prijavljivanje poduzet-
ni~kih projekata u programu razvoja na
znanju utemeljenih poduze}a : Vlada
Republike Hrvatske : Ministarstvo zna-
nosti i tehnologije // PV, 17(2001), 1-2,
str. 307-309
17(2001)3-4
566. Belaj, Vlado: Raskid ili izmjena ugovo-
ra o do`ivotnom uzdr`avanju zbog pro-
mijenjenih okolnosti // PV, 17(2001)3-4,
str. 9-25
567. Klasi~ek, Damir: Osobni statut fizi~kih
osoba u me|unarodnom privatnom pra-
vu i uz osvrt na predlo`ena rje{enja za
hrvatski zakon me|unarodnog privatnog
prava // PV, 17(2001), 3-4, str. 27-46
568. Babac, Branko: Upravni akt i pravnost
upravnoga djelovanja // PV, 17(2001),
3-4, str. 47-164
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.410
569. Zdrav~evi}, Andrija: Za~eci i razvojdemokracije po Ilo~kom statutu 1525.g.// PV, 17(2001), 3-4, str. 165-180
570. Podolonjak, Robert: Erozija ustavnogprincipa federalizma u suvremenomameri~kom politi~kom sustavu // PV,17(2001), 3-4, str. 181-229
571. Vinkovi}, Mario: Nacionalne manjine ieuropske integracije-Hrvatska i njezinopribli`avanje “Europi regija” // PV,17(2001), 3-4, str. 231- 256
572. Bakota, Boris: Osvjedo~enost UstavaRepublike Hrvatske s vrijednostima`idovsko-kr{}anske etike // PV,17(2001). 3-4, str. 257-272
573. Brekalo, Miljenko: Nefiskalni prihodiuz poseban osvrt na izostanak prihodaod prodaje stanova na podru~juHrvatskog podunavlja // PV, 17(2001),3-4, str. 273-297
574. [kalabrin, Nikola: Biskupska kurija //PV, 17(2001), 3-4, str. 299-309
575. Klari}, Dragutin: Prostor kao konstan-ta dr`avnosti u nastanku grada-dr`ave inapose helenske kolonizacije // PV,17(2001)3-4, str. 311-325
576. Klari}, Dragutin: Od prvih urbanih za-jednica do razvijenog srednjovjekovnoggrada // PV, 17(2001), 3-4, str. 327-340
577. Garda{, Miro: Neki aspekti koloniza-torskog djelovanja Grka naJadranskom moru // PV, 17(2001), 3-4,str. 341-352
578. Ivanda, Stipe i D`oi}, Dragomir: Ostjecanju i gubitku gra|anstva/dr`av-ljanstva u povijesnim statutima nekihgradova Istre, Hrvatskog primorja iDalmacije // PV, 17(2001), 3-4, str. 353-364
579. Zima, Predrag: Pregled knjige:Digitalna demokracija : politike i politi-ka u umre`enom svijetu // PV, 17(2001),3-4, str. 367-375
580. [koro, Marija: Izdava~ka djelatnostPravnog fakulteta u Osijeku // PV,17(2001), 3-4, str. 377-383
581. [koro, Marija: Bibliografsko kazaloPravnog vjesnika I.(1985.) –XVI.(2000) // PV, 17(2001), 3-4, str.385-408
18(2002)1-2
582. Babac, Branko: O zasadama u~enja opogrje{nosti upravnog akta // PV,18(2002), 1-2, str. 9-133
583. ^epulo, Dalibor: Zakonodavna djelat-nost Hrvatskog sabora 1861. - autono-mija, modernizacija i municipalne insti-tucije // PV, 18(2002), 1-2, str. 135-156
584. Bosanac, Nedeljko i Barkovi}, Ivana:Pravni polo`aj obrtnika kao ste~ajnogdu`nika // PV, 18(2002), 1-2, str. 157-162
585. Podolnjak, Robert: Ustav, elektorskikolegij i ameri~ki koncept demokracije// PV, 18(2002), 1-2, str. 163-213
586. Ivanda, Stipe i D`oi}, Dragomir:Uloga volje osobe kod prestanka (hrvat-skog) dr`avljanstva // PV, 18(2002), 1-2,str. 215-233
587. Babi}, Marko: O nekim postupovno-pravnim stranama pretvorbe dru{tveno-vlasni~koga poduze}a // PV, 18(2002),1-2, str. 235-270
588. Klasi~ek Damir: Osobni statut pravnihosoba u me|unarodnom privatnom pra-vu, i uz osvrt na predlo`eno rje{enje zahrvatski zakon me|unarodnog privatnogprava // PV, 18(2002), 1-2, str. 271-289
589.Garda{ Miro: Numizmati~ki tragoviPanonske pobune 6.-9.g. // PV,18(2002), 1-2, str. 291-297
590. Blagojevi}, Anita: Pravni i ekonomijskiaspekti mno`inskog gospodarstva // PV,18(2002), 1-2, str. 299-318
591. Lauc, Zvonimir: Upravljanje razvojemlokalne i regionalne samouprave // PV,18(2002), 1-2, str. 319-333
592. Jelini}, Sre}ko: Prikaz knjige: PopisSand`aka Po`ega-1579. godine // PV,18(2002), 1-2, str. 337-338
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 411
593.Vinkovi}, Mario: Prikaz: CEI YOUTH
Forum on GROWING UP TOGETHER
Building a common future: cultural acti-
vities, job opportunities and new society
// PV, 18(2002), 1-2, str. 339-341
594. Zdrav~evi}, Andrija: Razli~iti pogledi
na naslov ilo~kog pravnog vrela odno-
sno Ilo~kog statuta 1525. godine // PV,
18(2002), 1-2, str. 345-354
595. Babac, Branko: Ilo~ki statut i ideja o
op}inskoj i lokalnoj samoupravi kao te-
meljnom pravu gra|anina - ogled o jed-
nom slu~aju hrvatske dr`avno-pravne
tradicije // PV, 18(2002), 1-2, str. 355-
388
596. Belaj, Vlado: Ugovor o kupoprodaji
prema Statutu grada Iloka iz 1525. godi-
ne // PV, 18(2002), 1-2, str. 389-399
597. Vrbo{i}, Josip: Ilo~ki statut // PV,
18(2002), 1-2, str. 401-408
598. Lackovi}, Zlatko: Analiza institucio-nalnih gospodarskih uvjeta u srednjo-vjekovnom Iloku // PV, 18(2002), 1-2,str. 409-418
599. Balta, Ivan: Novovjekovna povijesna iheraldi~ko-toponomasti~ka analizasrednjovjekovnog Iloka // PV, 18(2002),1-2, str. 419-430
600. ^okoli}, Atila: Susjedski i komunalniodnosi prema Ilo~kom statutu iz godine1525. // PV, 18(2002), 1-2, str. 431-442
601. Ak{amovi}, Dubravka: Zna~ajke iobilje`ja Iloka kao trgova~kog sredi{ta uXVI. stolje}u - odredbe Ilo~kog statuta// PV, 18(2002), 1-2, str. 443-452
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.412
KAZALO IMENA
AAarnio, Aulis
171, 206, 209
Ajdukovi}, Dejan
96
Ak{amovi}, Dubravka
601
Aleksi}, Danilo
145
Alexy, Robert
171
Andri}, Josip
47
Antal, Adam
76
Apostolova-Mar{avelski, Magdalena
19, 312
Arlovi}, Mato
58, 75, 138
Avani, Damir
297, 464
B
Babac, Branko
2, 26, 44, 70, 118, 135, 215, 238, 244,
326, 349, 404, 421, 465, 467, 479, 491,
492, 509, 515,540, 547, 554, 568,582,595
Babi}, Dragan
49, 132, 136, 163, 176, 263, 279, 310
Babi}, Marko
453, 587
Babi}, Sanja
123
Ba~i}, Arsen
264, 350, 422, 472, 507,
Ba~i}, Slaven
450, 466
Bakota, Boris
572
Balta, Ivan
521, 538, 599
Barkovi}, Dra`en
454,
Barkovi} Ivana
487, 584
Becker, Mortimer
201
Begi}, Kasim
142
Belaj, Vlado
124, 176, 224, 240, 321, 327, 358, 374,
428, 493, 532, 566, 596
Berberovi}, Ljubomir
100
Bi`i}, Milan
273
Blagojevi}, Anita
590
Bobeti}, Boris
389, 402
Bolan~a, Dragan
359, 369, 375, 383, 446,548
Boras, Ivan
12, 66, 119, 137, 212, 251, 328, 343
Bosanac, Nedjeljko
59, 218, 236, 333, 364, 365, 429, 437,
457, 513,552, 584
Bo{njak, Milojko
64
Bo`ovi}, Jovan
287
Brekalo, Miljenko
573
Broekman, Jan
166
Brun~i}, Davor
501
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 413
C
Celing, Dra{ko
304
Czerminsky, Alfred
41
Cieslak, Marijan
25
Cifri}, Ivan
90, 113, 245
Cigoj, Stojan
115
Cini, Darko
517
^
^epulo,Dalibor
545, 583
^izmi}, Jozo
360, 420
^okoli}, Atila
600
^ukli}, Ladislav
13, 28
D
Dautba{i}, Ismet
143
Degan, Vladimir \uro
71
Del Vechio, Ivan
63
Dobo{, Stevan
198
Dragi~evi}, Adolf
14, 29
Drakuli}, Marijana
302
Drakuli}, Ratimir
303
Duman~i}, Marko
386
D@
D`oi}, Dragomir
523, 562, 578, 586
\
\or|evi}, Nenad
15
E
Engelsfeld, Neda
213
Engisch, Karl
208, 210
Erdelez, Sanda
68, 83, 276, 292, 370, 373
F
Feren~ak, Ivan
454, 530,
Fikeys, Nelka
300
Fin`gar, Alojzij
229
Franasovi}, Ante
36
Fumi}, Ivan
191
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.414
G
Garda{, Miro
275, 288, 344, 366, 382, 412, 474, 577,
589
Gatari}, \uro
154
Gli{in, Vladimir
112
Gorupi}, Drago
16
Grabovac, Ivo
449
Grigi}, Boris
87, 160, 295, 334
Gucunski, Dragica
102
H
Hampel, Johanes
376, 413
Hasanbegovi}, Jasminka
203
Hassemer, Winfred
211
Herman, Vilim
9, 65, 120, 159, 177, 183, 234, 265, 277,
284, 335
Hmura, Stevo
483, 539,
Horvat, Ladislav
150
Hoven, Robert
299
Hrlec, Goran
108
I
Ivanda, Stipe
551, 562, 578, 586
Ivi}, Kata
286
J
Jakovac-Lozi}, Dijana
470
Jel~i}, Bo`idar
141
Jelini}, Sre}ko
6, 27, 30, 32, 121, 155, 161, 162, 178,
235, 266, 280, 329, 592
Joka, Sr|an
193
Jovi~evi}, Vladimir
239
Juki}, Miroslav
399
Juri}, Miroslav
285, 345
Juri{a, Slavko
318
K
Kaladi}, Ivan
23, 84, 133, 182, 346, 367
Kalinovski, Georges
169
Kandare, Boris
267, 281
Kilibrada, Krsto
93
Kirn, Andrej
94
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 415
Klasi~ek, Damir
78, 423, 478, 494,544, 557, 567, 588
Klari}, Dragutin
179, 219, 237, 319, 336, 351, 379, 518,
550, 560, 561, 575, 576
Klenner, Herman
175
Kluback, William
201
Kljaji}, Petar
394
Kne`evi}, Veljko
85
Koji}, Milan
187
Kokeza, Vladimir
62, 390
Kora~, Ivo
194
Kora}, Aleksandra
430
Kordi}, Ljubica
520, 540
Kos, Drago
114
Kosanovi}, Slavica
61
Kova~evi}, Josip
220
Kova~i}, Slavko
104
Kraj~evi}, Silvije
456,
Kramar, Ivan
416
Kramari}, Ivica
371
Kramari}, Zlatko
98, 163, 214
Krapac, Davor
278
Kre}a, Milenko
17
Kregar, Josip
18, 477,
Kri`i}, Zdravko
361
Krti}, Davor
393, 401
Kruczalak, Kazimierz
42
Kujavi}, Bo{ko
33
Kukavica, Ante
396
Kuli}, Slavko
92
Kuzmanovi}, Jovanka
246
L
Lackovi}, Zlatko
598
Lampe, Ernest-Joachim
168
Lamza, Maroni}, Maja
286
Lauc, Ante
101
Lauc, Zvonimir
11, 54 ,55 , 74, 125, 180, 232, 247, 405,
431, 480, 591
Leko, Mirna
356
Lepeti}, Vladimir
106
Lerat, Pierre
170
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.416
Lili}, Stevan
294
Lon~ari}, Olivera
146
Lu~ev, Igor
398
Luli}, Mira
448,
LJ
Ljubanovi}, Vladimir
8, 52, 60, 81, 184, 311, 338, 352, 391,
424, 481, 482, 508, 556
Ljubanovi}, Boris
514, 558
Ljubi~i}, Jasna
126, 139, 157, 337
Ljubi~i}, Radislav
347
M
Ma|ari}, Josip
39
Mandi}, Nikola
385, 387, 395
Margeti}, Lujo
227, 258, 322
Marinkovi}, Momirka
103
Marjanac, Drago
400
Marki}, Vesna
445
Matijevi}, Dra`en
190, 392
Matovi}, Ivan
153
Mav~i}, Arne
301
Mecanovi}, Ivan
3, 46, 69, 89, 122, 140, 221, 230, 248,
268, 282, 296, 330, 333, 339, 354, 362,
377, 380, 406, 414, 425, 432, 440, 463,
471,505,519,527, 531,546
Maccormick, Neil
207
Medani}, Vlatko
357
Medvidovi}, Lujo
34, 186, 225, 242, 253
Meler, Marcel
252
Mi~i}, Du{an
228
Milanja, Cvjetko
165
Milardovi}, An|elko
99
Mileti}, Ljiljana
533,
Mili}, Stanko
155
Mili~i}, Vjeloslav
313, 447
Milo{evi}, Nik{a
231
Milu{i}, Anto
4, 20, 73, 86, 249, 259, 262, 314, 340,
407, 426, 443, 511, 516, 524, 534,
Miljko, Zvonko
499
Ministarstvo znanosti i tehnologije
564, 565
Mir~ev, Dmitar
88
Muji}, Nihada
455, 460, 476, 495
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 417
N
Nikoli}, Du{an
293
Novoselec, Petar
192, 289, 315, 331, 353
O
Odoba{a, Rajko
51, 256, 276, 459, 461, 485, 489, 522,536,
Oluji}, Krunislav
215, 238
Omejec, Jasna
131, 158, 181, 257, 408, 452,
O{tri}, Zoran
250
Opalek, Kazimierz
167
P
Pallua, Emilio
21
Pavi}, Drago
35
Pavlovi}, Vuka{in
116
Perelman, Chaim
199, 200, 202
Pernek, Franc
151
Petranovi}, Anamari
216
Petranovi}, Milan
197
Peri}, Renata
488,
Pereti}, Mladen
111
Pecznik, Aleksander
171
Petrovi}, Milan
152
Peternai, Mirela
525, 537,
Petri}, Silvija
542,
Pintari}, Stanko
134
Podolnjak, Robert
570, 585
Poli}-]ur~i}, Vesna
441, 484
Popovi}, Dejan
149
Potrebica, Ante
195
Preuss, K. Urlich
368
Prodani}, Gojko
22, 127
Prvulovi}, Vladimir
117
Purkat, Ludvik
50, 67
Puva~a, Vladimir
110
R
Radi}, Andrija
188
Ragu`, Spasoje
110
Romac, Ante
260
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.418
Rom{tajn, Ivan
7, 24, 79, 97, 128, 156, 217, 222, 254,
261, 269, 283, 316, 332, 372, 417, 433,
444, 473, 498, 506,535,549
Rukavina, Kornelija
5, 82, 270, 341, 418, 434, 460, 476, 495
Rup~i}, Danijela
563
S
Sajter, Nikola
196
Sardeli~, Martin
38
Saxby, Stephen
291
Sourioux, Jean-Louis
170
Sokol, Smiljko
57
Sylwerstrzak, Andrezej
43
Srb, Vladimir
144,348
Sri}a, Velimir
95
Srzenti}, Milivoje
40
Stammen, Theo
378, 409, 415
Stani}, Boris
255, 305
Stani}, Vladimir
53
Starc, Nenad
109
Stankovi},Gordan
548
Star~evi}, Ivan
226, 274
Stjepanovi}, Stanka
290,320
Stoljar, Samuel
174
Struck, Gerhard
173
[
[imeni}, Dragan
189
[kalabrin, Nikola
355, 442, 462, 468,543, 555, 574
[koro, Marija
419, 439, 580, 581
[poljari}, Juraj
108
[uperina, Marijan
551
T
Takali}, \uro
271
Talapko, Josip
107
Tarello, Giovanni
204
Taslid`i}, Davor
323, 324
Tep{i}, Mirta
222
Tomac, Zdravko
56
Tomi}, Mirko
77, 129
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 419
Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika
Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.420
Torma{, Ivan
48
Trlek, Mladen
388
Tur~inovi}, Filip
272
U
U~ur, Marinko
233, 427, 502, 504, , 526, 529, 541
Uzelac, Nedeljko
185
V
Vasilj, Aleksandra
490, 512,
Vidovi}, Tomislav
37
Vinkovi}, Mario
500, 553, 571, 593
Viskovi}, Nikola
164
Votek, Janez
105
Vojnovi}, Dubravka
397
Vranje{, Mile
147
Vranican, Stjenko
458,
Vrban, Du{ko
363, 410, 510,
Vrbo{i}, Josip
10, 72, 130, 181, 223, 241, 243, 308, 317,
342, 411, 435, 524, 536, 597
Vu~kovi}, Marija
298
Vu~kovi}, Mihailo
106
Vuj~i}, Vladimir
381
Vuk~evi}, Vojislav
80
Vukovi}, Milan
403
W
Wriblewski, Jerzy
205
Z
Zdrav~evi}, Andrija
306, 307, 475, 496, 569, 594
Zima, Predrag
384, 438, 486, 503, 579
Zimmer B. Markus
436
Zippelius, Reinhold
172
Zlatovi}, Dragan
528
Zvonarek, Ivan
451, 469, 497, 559
@
@arkovi}, Dragoje
91
@ibert, Franc
148
POZIV NA PRETPLATU ZA 2003. GODINU
Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J. Strossmayera u Osijeku, Stjepana Radi}a 13, Osijek, tel: (031)224-500, ‘. r. br. 2340009-110063962.
Obra}aju}i se znanstvenoj i stru~noj javnosti Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J. Strossmayerau Osijeku slobodan je izvijestiti o redovitom izla`enju znanstveno-stru~nog ~asopisa pod na-zivom PRAVNI VJESNIK - tromjese~ni glasnik za pravne i dru{tveno - humanisti~ke znanosti.
Namjera je Fakultetskoga vije}a bila i ostala da ~asopis objavljuje znanstvene, stru~ne idruge radove koji udovoljavaju visokim standardima, neovisno potje~u li od nastavnika Fakul-teta ili drugih suradnika.
Slijedom toga pozivamo znanstveno-stru~nu javnost na suradnju, a zainteresirane pravneosobe i pojedince na pretplatu. Pozivaju}i na pretplatu slobodni smo vas obavijestiti da se nakomplet br. 1-4/2003., mo`ete pretplatiti po cijeni od 120,00 kn za pravne i fizi~ke osobe te80,00 kn za studente.
Naziv i adresa naru~itelja (za fizi~ke osobe ime i prezime)
(Mjesto)
(Ul. i k. br. i broj po{te)
(Mjesto) (Datum)
NARUD@BENICA
kojom se neopozivo pretpla}ujem na ~asopis PRAVNI VJESNIK za 2003. godinu.
Ukupno kompleta ...................... po cijeni od 120,00 kn
.........................................................
Potpis ovla{tene osobe