UNMSM 39 E n el Perú, en décadas pasadas, fue tarea del Estado ampliar la frontera eléctrica a través de la construcción de grandes hidroeléctricas de lenta maduración, financiadas con préstamos internacionales, que prácticamente eran ofrecidos sin las mayores garantías sobre la rentabilidad de los proyectos, en la medida que la percepción de las multilaterales (Banco Mundial, Banco Interamericano, etc.) y entes financieros era: “ los Estados nunca quiebran”. Por ello, fue objetivo del Estado producir electricidad y en segundo orden la búsqueda de beneficios. Se asumía que el rol del Estado, para asegurar el crecimiento económico, estaba centrado en recrear las condiciones materiales para la valorización del capital privado, por medio de la construcción de caminos, puentes, agua potable, electricidad, etc. PRIVATIZACION Y REGULACION EN EL SECTOR ELECTRICO JORGE MANCO ZACONETTI* RESUMEN Se estudia el tema de la regulación que no debiera ser entendida como controlismo. En un sentido moderno sería, la forma de intervención del Estado concertada con la empresa privada y la participación de los consumidores, en la búsqueda de la equidad y racionalidad económica que, asegurando las condiciones para la rentabilidad privada, no afecte la calidad del servicio al usuario. Ello supone y exige criterios técnicos, transparencia de la información y democratización en la toma de decisiones. Vicios privados, virtudes públicas: un viejo dilema *Economista. Ex-Director del Instituto de Investigaciones Económicas
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En el Perú, en décadas pasadas,fue tarea del Estado ampliar lafrontera eléctrica a través de la
construcción de grandes hidroeléctricasde lenta maduración, financiadas conpréstamos internacionales, queprácticamente eran ofrecidos sin lasmayores garantías sobre la rentabilidadde los proyectos, en la medida que lapercepción de las multilaterales (BancoMundial, Banco Interamericano, etc.) y
entes financieros era: “ los Estadosnunca quiebran”.
Por ello, fue objetivo del Estadoproducir electricidad y en segundo ordenla búsqueda de beneficios. Se asumíaque el rol del Estado, para asegurar elcrecimiento económico, estaba centradoen recrear las condiciones materialespara la valorización del capital privado,por medio de la construcción de caminos,puentes, agua potable, electricidad, etc.
PRIVATIZACION YREGULACION EN EL SECTOR
ELECTRICO
JORGE MANCO ZACONETTI*
RESUMENSe estudia el tema de la regulación que no debiera ser entendida
como controlismo. En un sentido moderno sería, la forma de intervencióndel Estado concertada con la empresa privada y la participación de losconsumidores, en la búsqueda de la equidad y racionalidad económica que,asegurando las condiciones para la rentabilidad privada, no afecte la calidaddel servicio al usuario. Ello supone y exige criterios técnicos, transparenciade la información y democratización en la toma de decisiones.
*Economista. Ex-Director del Instituto de Investigaciones Económicas
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Se presuponía que dada la “escasez decapital” en nuestros países, no existíancapitales privados lo suficientementeimportantes para asumir elfinanciamiento de los grandes proyectoseléctricos. Por tanto, ésta era unaresponsabilidad del Estado.
Es más, hasta 1990 el patrón deacumulación se caracterizó por el rolprotagónico del Estado en la economía.Esta presencia significó unatransferencia de riqueza desde el Estado,hacia la valorización del capital privado,por variados mecanismos (subsidios,protecciones arancelarias,exoneraciones tributarias, interesesirreales, etc.). En tal contexto, sobresalela política de subsidios en el periodo1985/90 para valorizar el capital privadoy satisfacer el “clientelismo” político,para favorecer a los sectores urbanos
con un relativo bienestar a través de lasirreales tarifas de servicio público. Estosignificó el colapso de las empresasestatales, entre ellas las eléctricas,descapitalizándolas; a ello debíanagregarse los costos de la guerra interna,que trajo consigo la pérdida de capitalfísico, particularmente la destrucción dedecenas de torres de transmisióneléctrica y los temidos apagones.
Desde 1991 a la actualidad, unade las piedras angulares de la políticaeconómica vigente, está en relación alproceso de transferencia de lasempresas públicas al sector privado,redefiniendo el rol del Estado. Se tratabade fomentar la eficiencia económica, lalibre competencia, la inversión de capi-tal privado, la transferencia detecnología y servir mejor al consumidor.
En el caso del sector eléctrico,
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se asumió que la forma más efectiva,consistía en la “fragmentación” de lasactividades de generación, transmisióny distribución. Con ello, se pretendíafomentar la competencia en lageneración eléctrica, entre variosproductores que pugnarían en la ofertaenergética; y se limitaba conmecanismos legales, la posibilidad queuna misma empresa pueda participarsimultáneamente en las fases degeneración y distribución.
Por ello, la legislación pertinente,por medio de la Ley de concesioneseléctricas, Nº 25844, del 6/11/92, y elDecreto Supremo 27-95, auspician la“fragmentación” de la actividad eléctricasupuestamente para promover lacompetencia en la generación,transmisión y distribución. Así el art.quinto de las Disposiciones Transitorias(Título XI), señala “ Las Empresas deServicio Público de Electricidad queintegran los Sistemas Centro-Norte(SICN), Sur Oeste (SISO), y Sur Estedeberán tomar las medidas legales,administrativas y económicas paradividir las actividades de generación, detransmisión y de distribución enempresas independientes..”; y el DS 27-95 prohibía que las empresasgeneradoras de electricidad puedandesarrollar actividades paralelas en ladistribución y éstas estaban impedidasde participar en la generación.
Sin embargo, la privatizaciónfragmentada de las empresas eléctricas,por un lado, ha representado excesivasalzas de tarifas y, de otra parte, ha
significado importantes ingresos yutilidades para las empresas estatales ylas privadas, que participaron en elproceso de privatización. Los cuadrosnº 1 y 2 presentan el comportamientodel Resultado económico en dólares enel período 1985-1995, de las Empresasde Electricidad, según informaciónproporcionada por la Comisión deTarifas Eléctricas. Asimismo el cuadroNº 2 presenta para el año 1995, elResumen del Estado de Ganancias yPérdidas, considerando el tipo deactividad, distribución, generación ytransmisión, expresado en miles denuevos soles.
Es a partir de las consecuenciasdel proceso de privatización en el sec-tor eléctrico, que en el escenarioaparecen los problemas relacionados alos derechos del consumidor, los límitesde la competencia en sectores que porsu propia naturaleza desarrollanposiciones dominantes o asumen elcomportamiento de “monopolios natu-rales”, donde por la propia especificidaddel negocio resulta restringida lacompetencia.
Ello recrea un viejo problema,acerca del papel del Estado, en unaeconomía globalizada, que sedesenvuelve bajo políticas de aperturacomercial, financiera, de disciplinamonetaria, y donde esencialmente setrata de transferir la responsabilidadproductiva al capital privadotransnacional y a los grupos de podereconómico.
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Regulación: nuevo rol del Estado
La existencia de “monopoliosnaturales”, de empresas que desarrollanposiciones “dominantes” en el mercado,y/o empresas que atentan contra la librecompetencia y abusan del consumidor,colocan en primer lugar, el tema de laintervención del Estado, a través de laregulación de los servicios públicos, enparticular la energía, agua y lastelecomunicaciones, básicamente en latelefonía local; en ésta última, se hatransitado de un monopolio público a unmonopolio privado, buscando laampliación del servicio telefónico endetrimento de la calidad del servicio.
En esta problemática, interesadiscutir la naturaleza de las gananciasde las empresas involucradas, si éstasson razonables o excesivas, igualmentemotiva reflexionar respecto a lainversión y la productividad en surelación con la calidad del servicio quese presta y la seguridad del mismo parael usuario; también se trataría de exigirtarifas competitivas ante el carácteroligopólico o monopólico de los servicios,simulando modelos teóricos deempresas eficientes, al cual se puedanajustar las prestadoras del servicio.
En tal sentido, en la teoría de laregulación debiera interesar la formacióndel precio del servicio eléctrico y loscostos. En función de ello, y enreconocimiento de la desigualdad de ladistribución de los ingresos y comocontrapartida a las altas tarifas, seplantea el tema de los subsidios.
Igualmente, debiera preocupar laautonomía de los organismosreguladores, que en el caso del sectoreléctrico no sólo no son autónomos puesdependen de la Presidencia del Consejode Ministros, sino también existiría unaduplicidad de funciones y en otros casosuna difuminación del efecto regulador.
La existencia del InstitutoNacional de Defensa de la Competenciay de Protección de la PropiedadIntelectual (Indecopi), que tendría comoobjetivo central asegurar las condicionespara la libre competencia y sancionarlas políticas monopólicas y/o oligopólicas.De otro lado, se tiene la Comisión deTarifas Eléctricas, que básicamentecomo organismo técnico, regula lafijación de las tarifas eléctricas, conparticipación de los representantes delas empresas responsables de lageneración y distribución eléctrica.
Según el DL Nº 25844, ley deConcesiones Eléctricas, en su art. 10º“La Comisión de Tarifas Eléctricas esun organismo técnico y descentralizadodel Sector Energía y Minas, conautonomía funcional, económica, técnicay administrativa, responsable de fijar lastarifas de energía eléctrica de acuerdoa los criterios establecidos en la presenteley”. Sin embargo, la composición desus miembros según el art.º 11, es detres miembros del Estado; uno propuestopor el Ministerio de Energía y Minas,que la presidirá, el segundo propuestopor el Ministerio de Economía yFinanzas y el tercero elegido de unaterna a propuesta del Ministerio de In-
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dustria, Turismo, Integración, yNegociaciones ComercialesInternacionales. A ellos se deben sumarel representante de los Concesionariosde la Generación y otro que representaa la Distribución.
Como es evidente, no existenrepresentantes de los usuarios en laComisión de Tarifas Eléctricas (CTE).La sola existencia de representantesdel Estado con la empresa le resta nosólo transparencia y democratización enla toma de decisiones. Dispositivosexpresos en la Ley 26923, promulgadosen febrero de 1998, hacen dependientede la Presidencia del Consejo deMinistros, los organismos reguladorescomo Osinerg, la Comisión de TarifasEléctricas, la Superintendencia Nacionalde Servicios de Saneamiento
(SUNASS), etc., lo cual evidentementeles resta autonomía.
El reciente Organismo Supervi-sor de la Inversión Privada en Energía(Osinerg), que surge comoconsecuencia de las fusiones yasociaciones en el exterior de lasempresas involucradas en la actividadeléctrica que resultaron integrándose apesar del espíritu de la legislaciónnacional, tiene como objetivo supervisarlas inversiones de las empresaseléctricas y petroleras. En tal sentido,este organismo reproduce lo queanteriormente era responsabilidad de laDirección General de Electricidad y laDirección General de Hidrocarburos,ambas dependientes del Ministerio deEnergía y Minas.
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Regulación y democracia
En realidad, la existencia ex-postde los diversos organismos reguladores,expresa la falta de planeaciónestratégica en el proceso deprivatización de las empresas públicasy en la práctica significa replantear losobjetivos de la privatización, orientadosen un primer momento a la simpletransferencia al sector privado, por unamayor preocupación sobre los preciosy la calidad del servicio al consumidor.Es decir, la privatización no termina conla venta de las empresas, se podría decirque recién empieza el proceso.
En todo caso, la existencia deorganismos reguladores, es elreconocimiento de parte, que “elmercado no lo resuelveautomáticamente todo”, por medio demecanismos de oferta y demanda; ydesde una perspectiva crítica, se quiebrael viejo dogma liberal que se resume en:“Vicios públicos, virtudes privadas”.
En el caso de los serviciospúblicos se trataría no sólo de satisfaceral consumidor sino también defender losderechos democráticos del ciudadano.Ello plantea nuevos retos y desafíos enel sentido que, la ciudadanía estaríaindisolublemente ligada a la defensa delconsumidor. Esto supone reconocer losderechos y deberes del usuario, cuestiónque recién está cobrando interés en lamedida de los efectos de la privatización,que en primera instancia aparecenidentificados con las alzas de las tarifasde los servicios públicos.
Curiosamente es en los EstadosUnidos de Norteamérica, la potenciaeconómica más importante del siglo XX,donde las políticas de regulación de losservicios públicos se encuentran másdesarrolladas. Es decir, la dotación delos servicios públicos tienen una enérgicapresencia estatal, en el sentido que tresde cada cuatro norteamericanos quereciben el suministro de agua, sonservidos por empresas estatales. Esmás, el 100 % de los servicios dealcantarillado son de responsabilidadestatal, y de las 3,000 fuentes desuministro eléctrico, 2,000 son empresasdel gobierno o de empresas cooperativasde consumidores.
La experiencia norteamericanaresulta aleccionadora, para asegurar lacalidad del servicio, con bajos precios,no sólo por la preocupación sino por laparticipación activa del consumidor. Laesencia de la regulación, según GeorgePalast, cofundador de la “Labor Coali-tion on Public Utilities de EEUU”,radica en: “...La democracia en laregulación de las empresas de serviciosbásicos se compone de dos derechos:el derecho a la información y derechode participación...[..] Losestadounidenses tienen derecho alacceso irrestricto a los libros decontabilidad y registros de servicios”(Entrevista en el diario La República 7/3/98)
Cabe mencionar que en losEstados Unidos la producción eléctricaestá bajo responsabilidad estatal,cooperativa de consumidores y privados,
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y el precio promedio de la tarifa eléctricadependiendo del tipo de combustibleutilizado, carbón, hidroenergía, diesel,etc. no resulta mayor a los US $ 0.07por KW/H, es decir no es mayor a lossiete centavos de dólar por kilovatiohora. Ello, nos remite al problema de ladeterminación de las tarifas en nuestropaís.
Regulación: calidad del servicio
Cuando el prestador era elEstado, resultaba débil la capacidad dereclamo del consumidor. Ahora, soncomunes las reiteradas quejas de losusuarios sobre la calidad del servicioeléctrico. Ello resulta explicable mas nojustificable por la expansión del servicio.Los motivos son varios, sea en razóndel corte repentino, cambio de tensión,muy baja la tensión, cobros indebidos,cambio de medidores o lecturas deconsumo eléctrico que no correspondenal consumo efectivo, derecho dereconexión con cobros elevados etc.Igualmente el rubro que aparece en losrecibos de pagos como “Cargo Fijo”,pareciera una contribución a lasineficiencias de las empresasdistribuidoras. En igual medida, el rubropor “Cargo por Reposición yMantenimiento”, resulta extraño alconsumidor común y corriente.
En tal perspectiva, la recienteexperiencia, para muchos usuarios delcambio de medidores de consumo deelectricidad, ha significado importantesincrementos, a pesar que el consumo se
había mantenido invariable. Según lasencuestas realizadas por la Asociaciónde Consumidores y Usuarios (ACYU),en 1997, de una muestra de 2,000usuarios residenciales, el consumo de 35% de ellos no había variado y el aumentode la facturación llegaba hasta un 110%. Ello configura una visión negativasobre el comportamiento privado de losservicios públicos.
Igualmente la ampliación deltendido eléctrico a través de las RedesAéreas en sustitución de las RedesSubterráneas, atentaría contra laseguridad ciudadana, como lo atestiguanlos múltiples accidentes fatales. Eltendido aéreo de líneas eléctricas ytelefónicas constituye un peligro público.
Es más, en la mayoría de paísescivilizados las redes aéreas sonreemplazadas por las redessubterráneas. Este, es un típicoproblema donde la eficiencia, seguridady costo económico, tiene que serresuelto a favor del usuario, y seríaevidentemente competencia de losorganismos reguladores. Pues no sepuede aceptar como criterio justificable,el evitar o disminuir el hurto de energíaeléctrica, para imponer las redes aéreasen detrimento de las subterráneas.
Por ello, según el reconocidoeconomista Paul Joskow, Jefe delDepartamento de Economía del InstitutoTecnológico de Massachusetts (MIT),preguntado sobre la sustitución de redessubterráneas, expresaba lo siguiente:“Estoy sorprendido, porque nunca heescuchado antes que las redes
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subterráneas se reemplacen por redesaéreas. Normalmente es al revés: lagente tiene redes aéreas que sonsustituidas por subterráneas. Lo queestá sucediendo en el Perú es muy rarocon relación a los demás países delmundo..” Revista ActualidadEconómica, Nº 185, Octubre 1997.
Tarifas eléctricas
En el análisis de las tarifas, tantoel cálculo del Instituto Nacional deEstadística e Informática, como elnuestro, utiliza el mediano plazo, parapercibir mejor la tendencia en laevolución de los precios. La evidenciademuestra que las tarifas subieronfuertemente hasta 1994, para rentabilizarla actividad previa a su transferencia alsector privado. Luego de ese año lastarifas suben periódicamente máslentamente.
A partir de los ajustes de agostode 1990, las tarifas eléctricasexperimentaron significativosincrementos, rentabilizando la actividad.Se pretendía con ello promover lapresencia de capitales privados en elproceso de privatización y la lógicaeconómica consistía en la vigencia deprecios reales, evitando los subsidios.Sólo, que en el sector eléctrico, no rigeel razonamiento neoclásico, respecto aque el precio del bien o servicio debieraexpresar la escasez o abundanciarelativa del bien.
Por el contrario, se podría decirque dependiendo de la generación,
transmisión o distribución, existenfactores varios que determinan el preciodel servicio. Así, el art. 42º expresa que“Los precios regulados reflejarán loscostos marginales de suministro y seestructurarán de modo que promuevanla eficiencia del sector”. Se debe tenerpresente, que en el sector existen dostipos de clientes o usuarios, los regulados,es decir aquellos cuyo consumo es in-ferior a los 1,000 KW/H, es decir lastarifas residenciales o comerciales; y losclientes libres, que no superan la cantidadde 980 usuarios, y tienen un consumosuperior a los 1,000 KW/H; éstos seríanlos grandes consumidores de energía,empresas que pactan “la compra” de laenergía directamente a lasconcesionarias de la distribucióneléctrica.
El precio en barra, que incluye,la generación y transmisión, incluida lapérdida de transmisión lo determina entérminos generales el costo marginal, esdecir el productor más ineficiente,dependiendo de la hora del día; éstesería el que utiliza por ejemplo energíatérmica, es decir, quemando petróleodiesel. Según el art. 47º de la ley deConcesiones Eléctricas se exponen loscriterios que fijan las tarifas en barras,que constituye el precio tomado por laempresas concesionarias de ladistribución eléctrica.
El costo marginal promedio en elSistema Interconectado Centro Norte(SICN), que lo determina la CentralTérmica de Santa Rosa (Edegel) haestado disminuyendo, era en 1995 de US
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$ 0.0453 por KW/H , en 1996 fue deUS $ 0.0386, es decir, de tres puntoocho centavos de dólar por kilovatio/hora. Ello significa que los productoresmás eficientes que producen a costosmás bajos, es decir a menos de US $0.0386, que podría ser el caso de lageneración hidráulica, tendrían rentasdiferenciales que se transforman ensobreganancias.
Como señalan los art. 63º y 64ºy ss, “las tarifas a usuarios finales delServicio Público de electricidad,comprenden las Tarifas de Barras y elValor Agregado de Distribución (VAD)”. Este último, “..se basará en unaempresa modelo eficiente y considerará los siguientes componentes:
a) Costos asociados al usuario,independientes de su demanda de
potencia y energía;b) Pérdidas estándares de
distribución en potencia y energía; y,c) Costos estándares de
inversión, mantenimiento y operaciónasociados a la distribución, por unidadde potencia suministrada”
El costo estándar de inversiónserá equivalente a la anualidad delValor Nuevo de Reemplazo del SistemaEconómicamente adaptadoconsiderando su vida útil y la Tasa deActualización vigente que será del 12% real anual (Art. 65º y 79º)
De otro lado, tanto los costos degeneración como de la distribución, estánsujetos a una actualización periódica enfunción de los principales indicadoresmacroeconómicos, tales como tipo decambio, índice de precios al por mayor,
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precio de los combustibles, precio delcobre, precio del aluminio, índice desalarios y tasa arancelaria.
Incremento tarifario
El costo de la tarifa eléctrica detipo doméstico de media y baja tensión,según la normatividad vigente está determinado en un 65 % por lageneración, la transmisión constituye un4 % y un 31 % el Valor Agregado deDistribución. Excepto este rubro que sefija cada cuatro años, los demáscomponentes se revisan en mayo ynoviembre de cada año.
En la actualidad en el Perú, sedebe considerar que la tarifa de laenergía eléctrica residencial es más altaque en los países vecinos. Aquí se pagaentre 10 a 11 centavos de dólar porkilovatio/ hora (KW/H), frente a los 7.06centavos que cuesta en Bolivia, 4.43 deColombia, 2.45 centavos en el Ecuador.Y a pesar del discurso oficial, quesuponía que a una mayor ofertaeléctrica, como la existente actualmente,
las tarifas bajarían, esto no se verifica,y por el contrario resulta previsible queéstas se incrementen o se mantengan.
Ello se explicaría por los elevadosmárgenes existentes entre precios ycostos de la electricidad, por lasinversiones realizadas y la posiciónoligopólica de las empresas respecto almercado. Esto en lo referente al SistemaInterconectado Centro/Norte . Mientrasel precio de la tarifa doméstica es deUS $ 11 centavos de dólar por kilovatio/hora, el costo marginal de generaciónen barra- que lo determina la CentralTérmica de Santa Rosa- que incluyepérdidas de transmisión no supera losUS $ 3.8 centavos.
En el sector eléctrico, tomandocomo ejemplo las “tarifas de tipo social”,es decir hasta 30 kilovatios por hora, sepuede afirmar, que las tarifas se hanincrementado entre enero de 1991 yjunio de 1997, en 2,707 % pasando deS/ 0.40 a S/ 11.23. Se podría decir, quelas tarifas eléctricas de tipo social, hansubido 26 veces, mientras el promediode los precios de bienes y servicios,
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medido por el índice de precios alconsumidor, ha variado sólo 675 %, esdecir casi 6 veces para el mismoperíodo. A enero del 98, ésta tarifasocial es de S/ 11.26. Ver cuadro Nº 3.
A ello, habría que agregar que latarifa de los más pobres de un consumohasta 30 Kw/H, se ha incrementadorelativamente más que la tarifa de tiporesidencial. Pues la tarifa doméstica, detipo residencial de 180 KW/H, entreenero de 1991 y junio de 1997, ha subidoen un 1,957 %, pasando de S/ 2.83 a S/58.22 nuevos soles. Es decir 19 veces.Hoy a enero de 1998, esta tarifa equivalea S/ 57.35. Ver cuadro Nº 4.
Privatización eléctrica: ex-Electrolima
Hemos sostenido, que laprivatización fragmentada de empresaseléctricas por un lado, ha representadoexcesivas alzas de tarifas, ampliación delservicio, pero de otra parte, hasignificado importantes ingresos yutilidades para las empresas privadas,que participaron en el proceso deprivatización.
El estudio de casos, debierademostrar si las ganancias obtenidas porlas empresas eléctricas son excesivaso razonables. Incluso sería difícil definircuál o cuales debieran ser los criteriospara determinar las gananciasrazonables. Por ello es importante laregulación, la transparencia en lainformación económica de las empresasinvolucradas, un sistema de costeoestándar, la participación democrática delos usuarios, y verificar la calidad delservicio.
Sirva de ejemplo la privatizaciónfragmentada de la empresa Electrolima.Tomando en consideración el períodocomprendido entre 1995, 1996 y elprimer semestre de 1997, las utilidadesobtenidas por las empresas Edelnor, Luzdel Sur, y Edegel sumaban US $ 373millones de dólares, de las cuales lescorrespondía el 60 % de acuerdo alpaquete accionario asumido en laprivatización.
Se debe tener presente que enjulio de 1994 fueron vendidos el paqueteaccionario de las acciones de Edelnor,
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empresa de distribución del norte deLima con más de 850 mil clientes, y Luzdel Sur, empresa distribuidora del sur deLima, con más de 610 mil clientes parafines de 1996.
El 60 % de Edelnor fueadjudicado por US $ 176.49 millones alconsorcio Inversiones Distrilima,conformado por Endesa de España,Enersis y su filial Chilectra de Chile,Cosapi y a empresas vinculadas alBanco de Crédito. Entre 1995, 1996 yprimer semestre de 1997, los ingresospor ventas de esta empresa seincrementaron de US $ 251.99 millones,a US $ 288.88 millones y, US $ 145.769millones respectivamente; y lasutilidades netas pasaron de US $ 50.9millones, a US $ 43.9 y US $ 24.9millones para el período mencionado.Ver cuadro Nº 5.
Simultáneamente el 60 % de Luzdel Sur fue adjudicado por US $ 212.1millones a Ontario Quinta AVV,conformado por Ontario Hydro deCanadá y Chilquinta perteneciente alGrupo Chilgener de Chile. Esta empresaentre 1995, 1996 y el primer semestrede 1997, generó ingresos por ventas deUS $ 271.5 millones, a US $ 318.7millones y US $ 182.4 millonesrespectivamente; y las utilidades netasdeclaradas, se sumaron de US $ 34.5millones, a US $ 47.8 millones y US $25.8 millones en el mismo período. VerCuadro Nº 5.
Más tarde el 17 de octubre de1995, se subastó el 60 % de las accionesde Edegel, Empresa de Generación
Eléctrica de Lima S.A., resultandoganador Generandes Co., consorciointegrado por EP. Edegel Inc. (Dela-ware, USA), Inverandes empresa delGrupo Enersis (Argentina), WieseInversiones Financieras S.A. (Perú),Inversiones Graña y Montero S.A.(Perú).
Por el 60 % de las acciones deEdegel, se ofertó US $ 424.4 millonesen efectivo, más US $ 100 millones enpapeles de deuda externa,adicionalmente se comprometieron lossocios del Consorcio, en instalar 100MW (megavatios) adicionales antes delos 12 meses, hecho que se ha efectuado.Edegel S.A. durante 1995, 1996 y primersemestre de 1997, ha generado ingresospor ventas del orden de US $ 148millones, US $ 161 millones y US $ 83millones, respectivamente. Al mismotiempo ha obtenido utilidades del ordende US $ 33.3 millones, US $ 76 millones,US $ 39 millones. Ver cuadro Nº 5.
Sólo cabría mencionar, que nosólo las empresas privatizadas estánobteniendo importantes utilidades.También las empresas estatales, comoElectroPerú, Egasa/Egesur etc.,generan beneficios, en razón de lanaturaleza de las tarifas y forma demedición. En todo caso, el Cuadro Nº 2,que presenta el Resumen de Gananciasy Pérdidas por Actividad incluye lasempresas todavía estatales y privadas.
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Ex-Electrolima: utilidades einversión
El cuadro Nº 6, presenta lasunidades privatizadas, el precio pagadopor el 60 % de las acciones por Edelnor,Luz del Sur, y Edegel. Los montos deinversión comprometidos y anunciadosy la sumatoria de las utilidades obtenidasdurante 1995, 1996 y primer semestrede 1997. Y, por último el porcentaje querepresentan las utilidades obtenidasentre el precio pagado.
A partir del referido cuadro Nº 6,haciendo abstracción de la inversiónrealizada, se podría decir que losinversionistas de las empresasprivatizadas, con las utilidades obtenidasdurante 1995, 1996 y primer semestrede 1997, han recuperado partesignificativa del precio pagado. Así enel caso de Edelnor con un total de US $120 millones de utilidades obtenidas, yun precio pagado de US $ 176, se podríadecir que ha “recuperado” el 68 % delprecio (120 /176 x100).
En el mismo sentido, Luz del Surhabría logrado con el total de utilidadesobtenidas US $ 108 millones recuperar,el 51 % del precio pagado en laprivatización. Y Edegel el 34 %. Locual plantea el problema de la existenciade una rápida recuperación del capitalinvertido. Cuestión que mereceinvestigarse en una mayor extensión.
Sin embargo, cabe destacar ladiferencia existente entre inversióncomprometida y la anunciada. Ellotambién resulta importante para
determinar el Valor Nuevo deReemplazo art. 76º de la Ley deConcesiones Eléctricas que“..representa el costo de renovar lasobras y bienes físicos destinados aprestar el mismo servicio con latecnología y precios vigentes..”
En la inversión comprometida,existe una relación contractual, es deciruna obligación legal, que dicho sea depaso el Estado tendría que supervisarcon organismos creados como Osinerg.En el caso de la inversión anunciada, noexiste de parte de la empresa privadaninguna obligación legal de llevarlas acabo. En todo caso por razones deposicionamiento de mercado invertirán,mas éstas se financian con los altosmárgenes de ganancias.
Sin embargo, el Estado no tendríala posibilidad de verificar los verdaderosgastos y costos de inversión, hecho másgrave aún si la mayoría de empresas,actúan como filiales pertenecientes aholdings transnacionales, conintercambios y precios controlados en-tre ellas.
Desde nuestro punto de vista, entérminos internacionales, los plazos derecuperación del capital inicial estánmuy por encima del promedio, en cuantose necesitarían pocos años para reponerel capital inicial. Con el agravante quetanto Edelnor como Edegel, a través dela asociación estratégica entre Enersisy Endesa, son socios mayoritarios queactúan como en familia, en unaestrategia coordinada, integrando lageneración y la distribución eléctrica,como lo demostraremos a continuación.
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Edelnor y Edegel: integracióneléctrica
Por razones de posicionamientoen el mercado internacional, deplaneamiento estratégico, y rentabilidad,las empresas eléctricas privatizadas, queoperan en la generación y distribución,tienen una presencia preponderante decapitales transnacionales, parti-cularmente chilenos, españoles ynorteamericanos. Estas actúanintegradamente en la lógica de holding,consolidando sus resultados.
Sirva de ejemplo, la participaciónaccionaria del 60 % de Edelnor quecontrola el Consorcio InversionesDistrilima, el 18 % corresponde aEndesa de España, el 17.4 % a Enersisde Chile, el 15.5 % a Chilectra de Chile,que es a su vez filial de Enersis, y elresto se reparte entre accionistasperuanos, Cosapi y empresas vinculadasal Banco de Crédito. El Estado peruanoretiene todavía un 30 % de las acciones.
A ello debe sumarse, la presenciade Inverandes filial del Grupo Enersis,en la empresa de generación Edegel,que abastece de energía a LimaMetropolitana y el control de Enersis enel 60 % de las acciones de la empresade distribución de energía Chancay S.A.Al respecto, se presenta el cuadro Nº 7del Grupo Enersis, cuyo Presidente esreconocido como “el zar de laelectricidad” en Chile, Ing. José‚Yuraszeck, que asesora a nuestrosprivatizadores promocionandoentusiastamente la “fragmentación
eléctrica”. (Fuente: Las 500 de AméricaEconomía Edición Anual, 1996-97 p.186).
En el 60 % de las acciones deEdegel, Empresa de GeneraciónEléctrica de Lima S.A., resultó ganadorGenerandes Co., Consorcio integradopor Entergy Inc. (Delaware, USA), conel 30 %, Endesa de Chile 25.8%, WieseInversiones Financieras S.A. (Perú) con2.4 %, Inversiones Graña y MonteroS.A. (Perú) con 1.8 %, y según elcuadro Nº 7 sobre el Grupo Enersis, éstaparticiparía en Edegel a través deInverandes inversiones. De las accionesrestantes el Estado retiene el 29.7 %que serán ofrecidos a través del FondoMutuo de Ahorro Público y el 10 %estaría en manos de los trabajadores yrepresentaría el monto que se transa enla Bolsa.
Endesis: asociación estratégica
La reciente asociaciónestratégica de las empresas Endesa deEspaña, con el Grupo Enersis en Chile,iniciada en la primera semana de agostode 1997 y finalizada en marzo delpresente, ha dado origen a una nuevaempresa denominada Endesis, dondeEndesa participaría con el 55 % y un 45% Enersis, siendo esta última laencargada de extender el negocio enAmérica Latina. Ello representa en lapráctica el reforzamiento de la“integración” del negocio, no sólo en unmercado rentable como el peruano, yaque la participación del Grupo Enersis,
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según el cuadro Nº 7 abarca, Chile, Ar-gentina, Perú y últimamente Brasil yColombia.
En el Perú a través de laasociación estratégica entre Enersis yEndesa, socios mayoritarios que actúancomo en familia a través de la reciéncreada Endesis, integrando lageneración y la distribución eléctrica.Estas resultan controlando Edelnorempresa de distribución eléctrica paraLima norte con aproximadamente 800mil usuarios; y la distribución eléctricade Chancay.
También controlan Edegel consus Plantas hidroeléctricas, que durante1996 han producido energía equivalentea 3,245 GW/H (Gigawatts por hora)equivalentes al 29 % de la generaciónnacional, que en total alcanzó la cifrade 11,083 GW/H. Así, las plantas deEdegel, responsables de la generacióneléctrica para Lima Metropolitana, hanproducido energía equivalente a : laCentral de Huinco (905 GW/H),Matucana (770 GW/H), Callahuanca(553 GW/H), Moyopampa (471 GW/H),Huampaní (280 GW/H) y la CentralTérmica de Santa Rosa (80 GW/H).
A ello se debe sumar la CentralTérmica de Ventanilla (Etevensa), quegeneró 281 GW/H durante 1996. AquíEndesa Desarrollo S.A. (Endesar) deEspaña, resulta ser el socio mayoritariocon el 43.5 % de las acciones delConsorcio Generalima que resultóganador de la subasta de las turbinas deVentanilla. Los otros socios comoInversiones de Crédito con el 15 % y
Cosapi con una participación de 1.5 %resultan minoritarios.
Por último, a través de laasociación Endesa, Energía Andina S.A.,y Perú Electricity Fund, tienen el con-trol mayoritario de la Empresa Eléctricade Piura, unidad de generación queopera como Consorcio Eléctrico CaboBlanco, donde la voz cantante la tieneEndesa de España.
En resumen, la asociaciónestratégica de Endesa/Enersis, a travésde Endesis, controlaría: las empresasdistribuidoras de Edelnor y de Chancaymás las empresas de generación,Edegel, Etevensa S.A. y Eléctrica dePiura. Lo cual, constituye una realidadque contradice el espíritu de la ley, quesupuestamente debía fomentar lacompetencia en la actividad eléctrica.
Evidentemente, esta integración,nos remite al problema de concentracióny centralización de capital y laproducción eléctrica. Y, plantearía a losreguladores problemas concernientes ala valorización de las inversiones ycostos, en la medida que se trataría deunidades empresariales, que tendría unaempresa madre, pues es claro queactúan en la lógica de holdings.
Subsidios: selectivos o indis-criminados
El anuncio presidencial sobre lossubsidios al consumo eléctrico de losmás pobres, no sólo quiebra la lógica delmodelo económico ortodoxo, queimpone el ajuste y las reformas
PRIVATIZACION Y REGULACION EN EL SECTOR ELECTRICO
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estructurales desde 1990; es tambiénel reconocimiento de los límites de laprivatización en el sector, en cuanto alfomento de la libre competencia, en unaactividad que por su propia naturalezaconstituye un negocio integrado entregeneración, transmisión y distribución.
En tal sentido, la medida quesorprendió al propio Ministro deEconomía y al Presidente del Consejode Ministros, al margen del tinte elec-toral que podría tener; es también unaforma capitalista de resolver losproblemas de realización de lasganancias de las empresas del sector,sean públicas o privadas; en el caso delas empresas privatizadas, es unproblema de rentabilidad, en la medida,que pese a las inversiones realizadas enla ampliación eléctrica, se encuentranproblemas de facturación, por lamorosidad de las cobranzas.
Desde nuestro punto de vista, elproblema de los subsidios al consumoeléctrico, en el Perú, está relacionadocon las elevadas tarifas que pagan losusuarios, particularmente los de
consumo residencial que viven de susingresos, y por tanto “gastan lo queganan” cancelando tarifas de US $centavos 0.10 a 0.12 (léase diez a docecentavos de dólar) que las igualan conlas vigentes en las principales ciudadesdel mundo occidental, tales comoLondres, Luxemburgo, Bruselas, París.
En tal sentido, no debiera llamarla atención que representantes del sec-tor privado, como el Sr. Pedro PabloKuczynski, ex-Ministro de Energía yMinas y actual Presidente de Edelnor,la empresa encargada de la distribucióneléctrica en Lima Metropolitana,proponga el subsidio eléctrico alconsumo de los más pobres financiadoa partir de los ingresos (dividendos) quepercibe el Estado, por su participaciónaccionaria y/o a partir de los sectoresde mayores ingresos, que se les cargaríaun diferencial. El afirma : “.. Cuandoestuve en el gobierno, a ese mismo sec-tor, que era más pobre todavía, lesubsidiámos en un 30 %, cobrando unrecargo a los consumos de índolecomercial; todos los de menos de 150
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Petroglifos del Perú (Cajamarca), A. Núñez Jiménez
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PRIVATIZACION Y REGULACION EN EL SECTOR ELECTRICO
Kilowatt/hora tenían un precio bastantemenor. De repente se puede utilizar algocomo eso, pero eso sí, en forma parcialporque lo que se regala no se aprecia”(Expreso 24/2/98).
En verdad, el subsidio comocategoría económica no es un problemaen sí mismo. En Colombia existe unsubsidio eléctrico cruzado a favor de losmás pobres, es decir al interior delconsumo domestico, los usuarios demayores ingresos lo financian. En Ar-gentina, se subsidia el consumo eléctricode los jubilados, de las personas de latercera edad y regiones pobres, comoLa Patagonia. Estados Unidos al igualque Europa, desde los efectos de la“Gran Depresión” subsidian suagricultura, Japón lo hace también consus cultivos de arroz, y Chile subsidialos derivados del petróleo cuando susprecios se elevan por encima de unafranja de precios previamenteestablecida.
Esto significa que en los paísescon una “estrategia nacional dedesarrollo”, la aplicación de políticas desubsidios no es contraria a laglobalización y a las políticas de “libremercado”. Lamentablemente no es elcaso de nuestro país, pues el presenterégimen no sólo desactivó el InstitutoNacional de Planificación, el organismoindicado para ejecutar políticas de largoplazo y establecer las recomendacionesreferentes al necesario planeamientoestratégico que regulen la actividadpública con el mercado.
Más que subsidiar tarifas elEstado debiera regular lasextraordinarias ganancias públicas yprivadas, que resultan de la diferenciaentre el costo marginal promedio de unkilowatts/hora, estimado en US $centavos 0.038 (léase tres punto ochocentavos de dólar), que representa elprecio del KW/H puesto en barra, esdecir que incluye los costos degeneración y pérdidas de transmisión, yque es asumido por las distribuidoras deLima Metropolitana, que actuarán en-tre diez centavos de dólar y más a losusuarios residenciales, que sumados alos usuarios comerciales representanmás del 45 % de los compradores deenergía.
Epílogo
Son múltiples los problemas queplantea la regulación en los serviciospúblicos, que por la propia naturaleza dela actividad, es de restringidacompetencia, en el sentido por ejemplo,que no podrían coexistir en una mismazona geográfica, dos o más redes detransmisión y distribución eléctricapertenecientes a empresas distintas.
Por tanto, la regulación no debieraser entendida como controlismo. En unsentido moderno sería la forma deintervención del Estado concertada conla empresa privada y la participación delos consumidores, en la búsqueda de laequidad y racionalidad económica, queasegurando las condiciones para la
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rentabilidad privada no afecte la calidaddel servicio al usuario. Ello supone yexige criterios técnicos, transparencia dela información y democratización en latoma de decisiones.
En verdad, la existencia ex-postde los diversos organismos reguladores,expresaría la falta de planeaciónestratégica en el proceso deprivatización de las empresas públicas;y en la práctica significaría replantearlos objetivos de la privatización,orientados en un primer momento a lasimple transferencia al sector privado,por una mayor preocupación sobre losprecios y la calidad del servicio alconsumidor. Es decir, la privatización notermina con la venta de las empresas,se podría decir que recién empieza elproceso.
Esta realidad, también significaun reconocimiento evidente, que laprivatización en el sector eléctricocareció no sólo de un planeamientoestratégico sino también de una falta denegociación ante capitalestransnacionales, que integran al margende la legislación, las fases de generacióny distribución. Por tanto, en lugar defomentar la libre competencia en el sec-tor, la práctica nos muestra la existenciade oligopolios en la generación ymonopolios naturales en la distribución,con un gran poder económico. Ello hacemás urgente la existencia de organismosreguladores, cuyos miembros debierantener la necesaria autonomía, capacidadtécnica, y solvencia moral y ética alservicio de los consumidores.
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UNMSM 57
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Cuadro nº 1Resultado Económico de las Empresas de Electricidad
Período 1985 - 1995(Millones de US$)
PRIVATIZACION Y REGULACION EN EL SECTOR ELECTRICO
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DISTRIBUCION GENERACION TRANSMISION TOTAL
INGRESOS 1882339 1370128 85392 3337859
GASTOS 1828217 1023660 73707 2925584
UTILIDADES DE OPERACIÓN 54123 346468 11685 412275
Otros Ingresos y Egresos 55102 (165281) 5622 (104557)
GENERACION INTERNA DE RECURSOS 269595 653056 43228 965879
Fuente: Comisión de tarifas eléctricas
Cuadro Nro. 2Resumen del Estado de Ganancias y Pérdidas por Actividad
(Miles de Nuevos soles)1997
IPCEne-91 Jun-97 Variación Incremento Inflación
Porcentual Acumulada
Tarifa Social30 Kw/h. 0,4 11,23 2,707% 27 Veces
Tarifa Doméstica100 Kw/h. 1,44 33,15 2,202% 22 Veces 675%
Tarifa Residencial180 Kw/h. 2,83 58,22 1,957% 19 Veces
Fuente: Boletín Mensual Indices de Precios Al Consumidor N° 06-97 INEINota: Las tarifas sólo incluyen el Cargo por Energía, no consideran el cargo Fijo, ni alumbrado público, ni cargo por Reposición y Mantenimiento, ni el IGV (18%)
Cuadro Nro. 3Tarifas Eléctricas Domésticas
En Nuevos Soles
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1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
ENERO 2,83 4,95 14,71 24,15 46,62 52,18 58,23 57,35
ABRIL 2,83 7,41 14,71 32,32 46,77 53,23 59,73
JUNIO 3,40 9,53 17,82 34,06 49,26 55,27 58,22
SETIEMBRE 4,70 14,24 19,84 43,89 50,77 56,82 58,40
DICIEMBRE 4,95 14,71 21,03 46,23 52,18 58,23 56,29
Fuente: INEI. Boletín Mensual.
Cuadro Nro. 4 ELECTRICIDAD
(Tarifa Tipo Doméstico hasta 180 Kw/h)(en Nuevos Soles)
Fuente: Ranking Empresarial de Gestión 1996 y Suplemento Especializado. El Economista 22/05/97Notas: (1) Incluye Luz del Sur Servicios S.A. (2) Para 1997 se considera los resultados del Primer Semestre.
Cuadro Nro. 5Estados Financieros de las Principales Empresas Eléctricas (Lima)
Miles de US$
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