Örebro Universitet
Institutionen för juridik, psykologi och socialt arbete
Rättsvetenskapliga programmet med internationell inriktning
Rättsvetenskap C, RV4460
Kandidatuppsats 15 hp
VT14
Örebro universitet
ATGs monopol Är den svenska lagstiftningen förenlig med EU-rätt
Författare: Linn Andersson
Handledare: Elisabeth Aronsson
Sammandrag
Spel förknippas av många människor som en spännande krydda i livet. V75 är Sveriges näst
största spelform och anordnas av bolaget Aktiebolaget Trav och Galopp (ATG), vilket
beviljats ensamrätt att anordna spel på hästtävlingar i Sverige. Med Sveriges medlemskap i
Europeiska Unionen (EU) har Sverige förbundit sig att avskaffa alla handelshinder mellan sig
och andra medlemsstater. Spel ses som en tjänst vilken omfattas av Fördraget om Europeiska
unionens funktionssätt (FEUF) vilket innebär att möjligheterna för ett medlemsland att
inskränka den fria rörligheten är begränsade. EU-kommissionen anser inte att Sverige
uppfyller villkoren för att rättfärdiga inskränkningarna medan Sverige hävdar motsatsen.
Uppsatsen utreder gällande EU-rätt och analyserar därefter den svenska spellagstiftningen i
ljuset av den. Författaren har analyserat framför allt rättspraxis, lagförarbeten och offentliga
utredningar samt granskningsrapporter från statliga organ.
I en uppmärksammad dom år 2012 fann Svea Hovrätt, efter att ha inhämtat
förhandsavgörande från EU-domstolen, att sanktionerna till främjandeförbudet i lotterilagen
var diskriminerande. Hästspelmarknaden, som Sverige reglerat så att ATG beviljas ensamrätt,
består idag även av flertalet internetbaserade aktörer etablerade i andra länder vilka därmed
fritt kan erbjuda sina tjänster på den svenska spelmarknaden. Det innebär att syftet med det
statligt inrättade monopolet inte längre på ett effektivt sätt kan uppnås med hjälp av
monopolet och att detta därför inte längre kan anses motiverat med hänsyn till artiklarna 49
och 56 FEUF. Uppsatsen finner därmed inte ATGs monopol förenligt med EU-rätten.
En stor del av EUs medlemsländer har de senaste åren förändrat sina lagstiftningar, i
huvudsak genom införande av licenssystem. Det går redan att skönja viss praxis i hur dessa
bör utformas för att anses förenliga med EU-rätten. EU-kommissionen har uppmanat Sverige
att vidta åtgärder så den nationella lagstiftningen överensstämmer med EU-rätt genom att
inleda ett överträdelseförfarande. Sverige hävdar den nationella lagstiftningen är förenlig med
EU-rätt, men har tillsatt en utredning som ska vara klar våren 2015.
Abstract
Games are associated by many people as something to spice things up. V75 is Sweden's
second largest form of gambling and organized by the company Aktiebolaget Trav och
Galopp (ATG), which granted the exclusive right to organize gambling on horse races in
Sweden. Due to Sweden's membership of the European Union (EU), Sweden is committed to
eliminate all trade barriers between Sweden and the other Member States. Games are seen as
a service, which is covered by the Treaty on the Functioning of the EU. This means that the
possibility for a Member State to restrict the freedom of movement is limited. The European
Commission does not believe that Sweden qualifies to justify restrictions, while Sweden
claims the contrary.
This paper will address the Swedish gaming legislation in the light of current EU law. The
author has analyzed mainly case law, draft legislation and government reports, and inspection
reports from state agencies.
In a notable ruling in 2012 the Svea Court of Appeal found, after obtaining a preliminary
ruling from the European Court of Justice , that the penalties for the promotion prohibition in
the Lotteries Act was discriminatory. Sweden has granted ATG exclusivity in the Horse
betting market. A majority of the market also consist of Internet-based operators established
in other countries and thus are free to offer their services on the Swedish gaming market. This
means that the purpose of the state- created monopoly no longer effectively can be achieved
by means of monopoly and that it therefore can no longer be justified in regard to Articles 49
and 56 TFEU. The paper therefore considers that the ATG's monopoly is not. A large part of
the EU members have in recent years changed their laws, primarily through the introduction
of licensing. We can already discern certain practices in how they should be designed to be
compatible with EU law. The European Commission has urged Sweden to take action to make
the national legislation compatible with EU law, by initiating an infringement procedure.
Sweden maintains the compatibility of national legislation with EU law, but has set up a
commission to be completed in spring 2015.
Innehållsförteckning
1. Inledning ......................................................................................................... 1 1.1 Bakgrund, syfte och frågeställningar ......................................................................... 1
1.2 Metod och material ...................................................................................................... 3
1.3 Avgränsningar .............................................................................................................. 4
1.4 Disposition ..................................................................................................................... 5
2. EU-rätten ......................................................................................................... 6
2.1 Unionsrättens överordnande över nationell rätt och villkoren på den inre
marknaden .................................................................................................................... 6
2.1.1 Möjligheterna att inskränka rörelsefriheten ......................................................... 8
2.2 En praxis växer fram ................................................................................................... 9
2.2.1 Proportionalitetsprincipen ................................................................................... 10
2.2.2 Sammanhängande och systematisk lagstiftning ................................................. 11
2.2.3 Lagens syfte .......................................................................................................... 12
2.2.4 Kanaliseringsargumentet ..................................................................................... 16
2.2.5 Accessoriska syften ............................................................................................... 18
2.3 Sammanfattning av gällande EU-rätt ...................................................................... 19
3. Redogörelse för svensk rätt ......................................................................... 20
3.1 Gällande rätt ............................................................................................................... 20
3.1.1 Ett spelmonopol? .................................................................................................. 20
3.1.2 ATG ....................................................................................................................... 21
3.2 EU-kommissionens inledda överträdelseförfarande mot Sverige ......................... 22
3.3 Den svenska spelmarknaden idag ............................................................................. 23
3.4 EU-kommissionens motiverade yttrande och Sveriges svar på detsamma ........... 24
3.5 Har lagstiftningen det syfte den anför, är den sammanhängande och systematisk
samt vid varje inskränkning proportionerlig? ........................................................ 25
3.5.1 Hur farligt är det att spela på hästar? ................................................................. 25
3.5.2 Spelomsättningens intäkter .................................................................................. 26
3.5.3 Statens åtgärder för att hjälpa spelmissbrukare ................................................. 27
3.6 Sammanfattning och analys av den svenska lagstiftningens förenlighet med EU-
rätten ........................................................................................................................... 27
3.7 Är kanaliseringsargumentet tillämpligt? ................................................................. 29
4. Internationell utblick, två olika vägar: Att strama upp monopolet eller
införa licenser ............................................................................................... 31
4.1 Att strama upp monopolet ......................................................................................... 31
4.2 Licenssystemets utformning ...................................................................................... 32
4.2.1 Skattesatserna ....................................................................................................... 33
4.2.2 Krav på licenstagarna .......................................................................................... 34
4.2.3 4.2.3 Stora friheter i utformningen av licenssystemet ....................................... 34
4.2.4 4.2.4 Icke godkända inskränkningar i licenssystemet ....................................... 34
4.3 Att beakta vid en förändring av den svenska lagstiftningen .................................. 36
4.4 Sammanfattning och analys av licenssystemen ....................................................... 37
5. Slutdiskussion ............................................................................................... 37
Förkortningar
Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Fördraget eller FEUF.
Aktiebolaget Trav och Galopp ATG
Lotterilagen (1994:1 000) LotteriL
1
1. Inledning
1.1 Bakgrund, syfte och frågeställningar
Spelande uppfattas av många som en spännande krydda i livet. I alla moderna samhällen
omfattas spelandet av speciell reglering, det betraktas som en potentiellt farlig
konsumtionsvara. Måttlöst spelande verkar ha förekommit i alla kulturer där spel förekommit,
men har uppfattats på olika sätt. I västerlandet har den allmänna uppfattningen ändrats från att
betrakta den måttlösa spelaren som syndfull och depraverad, till att senare se honom som
obildad och irrationell, till att idag anse att han eller hon lider av en sjukdom: patologiskt
spelande.1
Att låta hästar mäta sina krafter och tävla i vem som är bäst på att köra dem har människan
funnit glädje i sedan antiken. Tävlingar med häst förekommer idag i många olika former över
stora delar av världen. Som med de flesta tävlingsmoment har det också funnits ett stort
intresse av att på förhand försöka lista ut vem som kommer vinna och slå vad med andra
människor om det. Spelandet på tävlande hästar kan alltså antas vara nästan lika gammalt som
förseelsen att tävla med dem. Bestämmelser om lotterier har funnits i Sverige sedan
åtminstone år 1844.2 Ända sedan den första regleringen av lotterier har gällt att överskottet
från spel- och lotteriverksamheten ska gå till allmännyttiga ändamål och inte till privata
vinstintressen. På så vis har spelverksamheten även kommit att bli en viktig inkomstkälla för
föreningslivet och folkrörelserna. Således har även ekonomiska hänsyn, åtminstone delvis,
legat bakom den nuvarande regleringen.3
I sin moderna form tog spel på hästar i Sverige sin början redan år 1923 då totalisatorn kom
till Sverige och det blev tillåtet att anordna vadhållning. År 1974 startades bolaget
Aktiebolaget Trav & Galopp (ATG) vilket ägs av trav- och galoppsporten och har till uppdrag
och ansvar att tjäna pengar till trav- och galoppsporten.4 ATG är ända sedan dess det enda
bolag som beviljats tillstånd att tillhandahålla spel på hästar i Sverige.5
1 Binde, P. Spel ur ett antropologiskt perspektiv. Socialt perspektiv 1 (2005): 7-24. 2 SOU 2006:11. Finansdepartementet. Spel i en föränderlig värld., sid. 49. 3 Riksrevisions rapport 2012:15; Staten på spelmarknaden- når man målen? Bilaga 1: Bakgrund till riksdagens mål. 4 Https://www.atg.se/omatg (besökt 2014-03-20). 5 I prop. 1973:113 framgår villkoren mellan staten och trav- och galoppförbundet. Förbunden förbehålls rätten att arrangera trav- och galopptävlingar och anordna, via totalisator, spel på dessa. ATG ägs av förbunden och startades i syfte att ge allt sitt överskott till sporten. ATG är därmed de facto det enda bolag som kan beviljas
2
Som medlem i den Europeiska Unionen (EU) får Sverige inte förhindra den fria handeln
mellan medlemsstaterna.6 Spel- och lotteriverksamhet utgör tjänster7 i EU-rättslig mening
som i princip ska kunna omsättas fritt på EU:s inre marknad.8 Alla handelshinder mellan
medlemsstaterna ska därmed avskaffas.9 Vissa inskränkningar i den fria rörligheten går dock
att rättfärdiga i enlighet med Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF).10 EU-
domstolen har sedermera utvecklat en rättspraxis om vilka inskränkningar som är tillåtna vad
gäller speltjänster. Europakommissionen har vid två tillfällen, år 2007 och år 2013, begärt att
Sverige ska ändra sin lagstiftning då kommissionen ansåg den ej vara förenlig med gällande
EU-lagstiftning.11 Sverige har hela tiden hävdat att den nationella lagstiftningen varit och är
förenlig med gällande EU-rätt.12
Syftet med uppsatsen är att utreda ehuru den svenska lagstiftningen gällande spel på hästar är
förenlig med EU-rätten och, om inte, hur en reglering skulle kunna se ut. Domstolen har
fastslagit att olika spel kan innebära olika risker. Kärnan inom EU-rätten är att ingen
inskränkning får gå utöver vad som är proportionerligt. Domstolen har fastslagit att varje
spelform ska utredas för sig för att säkerställa att varje inskränkning är minsta möjliga för att
uppnå syftet.13 Det är därför helt i enlighet med gällande rätt att endast utreda den delen av
lagstiftningen som behandlar spel på hästar. En central del för uppsatsens syfte är därför om
just spelet på hästtävlingar behöver omfattas av en så stor inskränkning som ett
monopolsystem i den fria rörligheten.
Ett monopol inom ett område där EU fastslagit fri rörlighet ska råda är en stor inskränkning i
den fria rörligheten. Varje medlemsstat avgör själv graden av skyddsnivån, vilket innebär att
ett monopol kan vara en godtagbar åtgärd. Kärnan ehuru inskränkningen kan rättfärdigas är
om inskränkningen verkligen tjänar det syfte den anför. Legitima syften är att skydda
allmänheten, konsumentskydd, särskilt förebyggande av problematiskt spelande, skydd av
tillstånd att anordna spel på hästkapplöpningar i Sverige. Ensamrätten regleras även i bilaga till regeringsbeslut 2014-01-23. Avtalet mellan staten och förbunden Svensk Travsport och Svensk Galopp, 8 §. 6 Artikel 26.2 FEUF. 7 Dom av den 24 mars 1994 i mål C-275/92, Schindler. 8 Artikel 56 FEUF. 9 Artikel 26.2 FEUF. 10 Artikel 52.1 FEUF. 11 Europakommissionens pressrelease 27 juni 2007, IP/07/909. 12 Svar på kompletterande motiverat yttrande angående vissa bestämmelser i lotterilagen KOM:s ref. SG-Greffe (2013) D/19197, ärendenummer 2004/4087. 13 Dom av den 8 september 2010 i målen C ‑ 316/07, C ‑ 358/07–C ‑ 360/07, C ‑ 409/07 och C ‑ 410/07, Markus Stoß m.fl., punkt 36.
3
minderåriga samt förebyggande av brott och bedrägerier.14 Sverige rättfärdigar
inskränkningen med hänsyn till skydd av folkhälsan. Det i sig är ett legitimt skäl till att
rättfärdiga inskränkningen, men det ställer krav på att lagstiftningen är sammanhängande och
systematisk.15 Uppsatsen har redan konstaterat att ekonomiska skäl delvis legat bakom den
nuvarande regleringen. Hur ställer sig EU-rätten till det syftet? Grundar sig den svenska
lagstiftningen ett legitimt skäl? Nästkommande fråga är om, i det fall den gör det,
lagstiftningen tjänar syftet den anför?
Domstolens resonemang i de tidiga domarna inom området var att åtgärderna skulle åsyfta att
minska spelandet. Resonemanget har i senare praxis kompletterats med ett accepterat
kanaliseringsbegrepp. Därmed utreds frågan ehuru syftet med ATGs monopol är att minska
det totala spelandet, eller att kanalisera konsumenterna till ATG från oreglerade aktörer?
Det står klart att även om en medlemsstat finner behov av att kanalisera spelandet till lagliga
aktörer får marknadsföringen inte gå utöver vad som är absolut nödvändigt för att nå målet
om medlemsstaten ska kunna legitimera inskränkningen. Att överskottet av spelandet tillfaller
allmännyttiga ändamål utgör inte ett legitimt skäl för att inskränka den fria rörligheten.
Snarare kan det få motsatt effekt. Är syftet att minska spelandet utgör vikten av restriktiv
marknadsföring en väsentlig del av bedömningen. Är det de facto spelandet som finansierar
en hel näring kan det försvåra medlemsstatens argument om behovet av marknadsföring för
att kanalisera. Frågan att utreda är således huruvida inskränkningen är proportionerlig?
1.2 Metod och material
Jag har använt en rättsvetenskaplig metod med komparativa inslag. Syftet är att utreda
gällande rätt vilket i inledningskapitlet klargjordes vara EU-rätten. Den nationella
lagstiftningen ska harmoniseras med EU-rätten, vilket EU och Sverige har delade meningar
ehuru den är. Analysen sker därför löpande genom uppsatsen för att läsaren ska få förståelse
för vad gällande rätt innebär och för att lättare kunna förstå den svenska lagstiftningen i ljuset
av EU-rätten. EU-domstolen har fastslagit att inget medlemsland är identiskt med något annat,
varvid EU-domstolens praxis i stor utsträckning kräver en syftestolkning: vad är
lagstiftningens syfte?
14 Meddelande från kommissionen, den 23 oktober 2012, SWD (2012) 345 final: En övergripande europeisk ram för onlinespel. 15 Dom av EU-domstolen den 8 september 2010 i målen C ‑ 316/07, C ‑ 358/07–C ‑ 360/07, C ‑ 409/07 och C ‑ 410/07, Markus Stoß m.fl.
4
Lotterilagen (1994:1 000) är den svenska spellagstiftningens ramverk. Spelet på hästtävlingar
regleras i koncessionen mellan staten och ATG. För att få förståelse för lagstiftarens
intentioner har jag läst delar av förarbetena till lotterilagen och ett urval av de statliga
offentliga utredningarna och granskningsrapporterna statliga organ genomfört på området.
Spellagstiftningen är starkt förknippad med kulturella inslag och värderingar. Det innebär att
ämnet är nära besläktat med rättssociologin. Eftersom uppsatsens syfte, frågeställningar och
metod är rent rättsvetenskapliga var mitt fokus hela tiden på att värdera argumentens
rättsvetenskapliga kraft- de sociologiska faktorernas värde analyserades inte ur annat än ehuru
de kan anses efterlevas i praktiken och därigenom ha ett reellt rättsvetenskapligt värde.
För att utreda europarätten har jag använt mig av Fördraget om Europeiska unionens
funktionssätt (vidare kallat FEUF) och den praxis som finns på området främst genom ett
antal domar och de motiverade yttranden EU delgett Sverige. Till allra största del grundar sig
gällande rätt på lagtext och omfattande domstolspraxis. Jag har analyserat domar från
svenska, utländska och överstatliga domstolar för att utreda vad som är gällande rätt och hur
den fria rörligheten kan inskränkas. Domstolspraxisen på området har utvecklats snabbt på
senare år. Den doktrin som finns på området är därmed till stor del inaktuell. Även de
vetenskapliga artiklar som skrivits inom området är till största delen skrivna vid tidpunkter då
gällande rätt ännu inte var lika välutvecklad. Materialet består därför inte av någon doktrin
eller vetenskapliga artiklar.
Avslutningsvis gjorde uppsatsen en internationell utblick där andra EU-medlemsländernas
lagstiftningar sågs över. De flesta medlemsländerna har förändrat sina lagstiftningar det
senaste åren och jag fann det intressant att se över vilka likheter det finns. Jag använde
framför allt rapporter från Lotteriinspektionen för att skaffa mig en bild av hur en framtida
svensk lagstiftning kan komma att se ut.
1.3 Avgränsningar
Spellagstiftningen baseras till stor del på såväl rättssociologiska som rättspolitiska aspekter.
Jag har valt bort att analysera de sociologiska aspekterna av dessa då de inte är förenliga med
min rättsvetenskapliga metod. Lagstiftarens intentioner kan speglas av den politiska riktning
landet vid tidpunkten präglades av. Jag avgränsar mig helt från den typen av resonemang.
Staten omnämns konsekvent som staten utan någon hänsyn till vilka politiska vindar som
blåst vid olika tidpunkter. De rättspolitiska aspekterna är således så långt som möjligt
5
borttagna av skälet att min metod är rättsvetenskaplig och ett rättspolitiskt perspektiv skulle
behövt att jag antog en statsvetenskaplig utgångspunkt.
Trav- och galoppsporten omgärdas av ett stort regelverk, bland annat en omfattande
djurskyddslagstiftning. Det kan råda delade uppfattningar ehuru det är etiskt och i enlighet
med djurens bästa att tävla med djur. Uppsatsen har helt valt bort att redogöra för sportens
regelverk då detta inte på något vis är föremål för EU:s synpunkter om den svenska
spellagstiftningen.
Huruvida den svenska staten gjort sig skyldig till avtalsbrott i och med att de inte upprätthåller
ATGs ensamrätt att anordna spel är onekligen en intressant fråga, men den ligger tyvärr inte
inom ramen för uppsatsens syfte och frågeställningar.
1.4 Disposition
För att förstå ämnet förklaras delar av bakgrunden till spellagstiftningen redan i
inledningskapitlet. I introduktionen förklaras kort hur både EU-rätten och den svenska
lagstiftningen ser ut och vilka frågeställningar det mynnar ut i tillsammans med uppsatsens
syfte. Det andra kapitlet utreder gällande EU-rätt. Som tidigare fastslagit är EU-rätten
gällande rätt inom området. Syftet att lägga det avsnittet före avsnittet om den nationella
rätten är för att ge läsaren en större möjlighet att förstå den praxis som växt fram för att
enklare kunna förstå vilka delar av den nationella rätten som sedan är relevanta att utreda.
EU-rätten tar sin utgångspunkt i fördragen och arbetar sedan igenom den praxis som EU-
domstolen utarbetat. Domstolspraxis lämnar alltid visst utrymme för tolkning då inget mål är
till fullo likadant som ett tidigare. Fokus är därför att här verkligen analysera domarna för att
reda ut det relevanta delarna för uppsatsens område.
Det tredje kapitlet behandlar den svenska lagstiftningen. Spellagstiftningen omgärdas av
tydliga syften och mål och en historisk tillbakablick är nödvändig för att få förståelse för
statens inställning till spel idag. Varje del av gällande EU-rätt analyseras mot den svenska
lagen för att utreda om den nationella rätten är förenlig med EU-rätten. Kapitlet avslutas med
en slutsats om ehuru den svenska lagstiftningen bedöms vara förenlig med gällande EU-rätt.
I det fjärde kapitlet görs en internationell utblick. Ett stort antal medlemsländer har förändrat
sina lagstiftningar de senaste åren. EU-kommissionen har gett synpunkter på flertalet av
lagstiftningarna varför en viss praxis redan går att skönja. Uppsatsen ser därför över andra
6
medlemsländers nya lagstiftningar för att ge en bild av hur en ny svensk hästspellagstiftning
skulle kunna komma att se ut.
Analysen sker fortlöpande genom uppsatsen med en sammanfattning i slutet av varje kapitel. I
det femte och sista kapitlet summeras uppsatsen tillsammans med en avslutande analys vars
syfte är att knyta ihop uppsatsen. Efter detta ska läsaren ha fått en förståelse för vad som är
gällande EU-rätt på spelmarknaden, ehuru den svenska lagstiftningen är förenlig med EU-
rätten och hur en framtida spelmarknad skulle kunna regleras.
2. EU-rätten
2.1 Unionssrättens överordnande över nationell rätt om villkoren på den inre
marknaden
Liksom vid all internationell rätt kan en sammanslutning av stater inte tillskansa sig mer makt
än vad de suveräna staterna givit den. EU har olika makt inom olika områden. Reglerna om
den inre marknaden är överenskomna av samtliga medlemsstater i och med underskrivandet
av funktionsfördraget. Medlemsstaterna har därigenom överlåtit beslutbestämmandet inom
området till EU och förbundit sig att lojalt acceptera EUs beslut. ”De fyra friheterna” är
kärnan i EU-samarbetet. Den inre marknaden ska omfatta ett område utan inre gränser, där fri
rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmelserna i
fördragen.16 Medlemsstaterna ska säkerställa att statliga handelsmonopol anpassas på sådant
sätt att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger
mellan medlemsstaternas medborgare. Dessa bestämmelser ska även tillämpas på monopol
som staten överlåtit på andra.17 Inom ramen för dessa bestämmelser ska inskränkningar i
friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen förbjudas beträffande medborgare i
medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten.18 I
Schindler-målet19 år 1994 fastställde EU-domstolen för första gången att lotteriverksamhet
utgör ekonomisk verksamhet i fördragets mening. Domstolen konstaterade att spel i många
medlemsländer hade en annan position i samhället än andra, vanliga ekonomiska aktiviteter.
16 Artikel 26.2 FEUF. 17 Artikel 37.1 FEUF. 18 Artikel 56 FEUF. 19 Dom av den 24 mars 1994 i mål c-275/92, Schindler.
7
Även om det är en annorlunda ekonomisk aktivitet i många avseenden, till exempel genom att
överskottet antingen tillfaller statskassan eller allmännyttan, motiverar det inte att
verksamheten som sådan inte ska omfattas av fördraget. Eftersom deltagarna i ett lotteri har
åtföljande möjlighet till att vinna, ska lotterier således ses som en ekonomisk aktivitet i
fördragets mening. Lotteriverksamhet är därmed att betrakta som en tjänst i EU-rättslig
mening. Därmed faller verksamheten under fördragets frihetsregler och omfattas av dess
diskriminerings20- och proportionalitetsprinciper21.
Tjänster omfattas av samma fria rörlighet som etableringar. Grundprincipen är att de ska
kunna omsättas fritt på den inre marknaden, men definitionen av dem är olika och de skiljs åt
i fördraget. Den stora skillnaden mellan en tjänst och en etablering är att en tjänsteutövare
förutsätts normalt vara baserad i ett annat medlemsland än där tjänsten utförs och
tillhandahållandet sker då på ett temporärt och mindre varaktigt sätt.22 De internetaktörer som
erbjuder svenska konsumenter sina speltjänster är samtliga etablerade i andra medlemsländer.
Domstolens praxis är därmed tillämplig på denna uppsats. Fördraget ställer inte upp något
krav på allmän etableringsfrihet för företag och enskilda näringsidkare. Huvudregeln är
istället likhet i etableringsreglerna, det vill säga att det ska råda likhet mellan inhemska och
utländska rättssubjekt beträffande att få etablera sig eller erbjuda tjänster. EU-domstolens
praxis har gått utöver kravet på icke-diskriminering och i många fall är det således inte längre
tillåtet för ett land att kräva av utländska tjänstegivandeföretag att de ska uppfylla alla de
villkor och krav som landet ställer på motsvarande inhemska företag.23 Rätten att erbjuda
tjänster skulle lätt kunna urholkas ifall de tilltänkta mottagarna på olika sätt kunde hindras att
ta emot tjänsterna. Domstolen har därför tolkat in rätten att ta emot tjänster så som en del av
20 Medlemsstaterna får under inga som helst omständigheter göra åtskillnad på inhemska och utländska aktörer, vare sig i lag eller med andra åtgärder vilka innebär samma effekt, vid gränsöverskridande handel. FEUF artikel 37.1. Icke-diskrimineringsprincipen är en av de mest grundläggande rättsprinciperna i det europeiska samarbetet. Diskrimineringsförbudet är en kodifiering av den generella likabehandlingsprincipen i artikel 18.1 FEUF och har direkt effekt. Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, fjärde upplagan. Norstedts juridik AB, 2010, sid. 273. 21 Proportionalitetsprincipen är utvecklad av EU-domstolen och genomsyrar nära nog alla delar av EU-rätten. Genom praxis har testet utformats till att innefatta tre delar som alla måste vara uppfyllda för att åtgärden ska anses proportionerlig: är åtgärden ägnad att tillgodose det (legitima) ändamålet? Är åtgärden nödvändig för att uppnå ändamålet eller finns det mindre inskränkande alternativ? Står den fördel åtgärden tillgodoser i rimlig proportion till den skada som åtgärden kan förorsaka för de berörda? Proportionalitetsprincipen innebär kort sagt att varje åtgärd måste innebära minsta möjliga inskränkning för att uppnå det legitima ändamålet för att anses vara proportionerlig. Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, fjärde upplagan. Norstedts juridik AB, 2010, sid. 118-119. 22 Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, fjärde upplagan. Norstedts juridik AB, 2010, sid. 276. 23 Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, fjärde upplagan. Norstedts juridik AB, 2010, sid. 272-275.
8
den fria rörligheten.24 Därmed är tillhandahållandet av speltjänster att se som en tjänst som
fritt ska kunna omsättas på den inre marknaden.
2.1.1 Möjligheterna att inskränka rörelsefriheten
Definitionen av spel som en tjänst i fördragets mening är i sig okontroversiell. De rättsliga
tvisterna rör uteslutande möjligheterna till inskränkning vilka en medlemsstat, under vissa
förutsättningar, har.
Medlemsstaterna är fria att själva fastställa målsättningarna för sin spelpolitik och, vid behov,
exakt fastställa den eftersträvade skyddsnivån.25 I Gebhard-målet, och det som senare kom att
kallas Gebhard-testet26 slog domstolen fast att ”nationella åtgärder som kan hindra eller göra
det mindre attraktivt att utöva de grundläggande friheterna som garanteras av fördraget” ska
uppfylla fyra förutsättningar för att vara tillåtna:
vara tillämpliga på ett icke-diskriminerande sätt,
framstå som motiverade med hänsyn till ett trängande allmänintresse27,
vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom
dem, samt
inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning (proportion).28
Ett monopol kan vara en godtagbar åtgärd.29 Kärnan är om inskränkningen verkligen tjänar
det (legitima) syfte den anför. Huvudsakliga syftet med regleringen måste vara ett trängande
allmänintresse. Ett trängande allmänintresse kan vara att skydda allmänheten, särskilt
förebyggande av problematiskt spelande, skydd av minderåriga samt förebyggande av brott
och bedrägerier.30 Alla spellagstiftningar måste under alla omständigheter vara utformade på
ett icke-diskriminerande vis.31 Direkt diskriminerande regler kan endast rättfärdigas med stöd
av de snävt tolkade artiklarna 51 och 52 FEUF, via artikel 62 FEUF när det rör tjänster.
24 Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, fjärde upplagan. Norstedts juridik AB, 2010, sid. 278. 25 Dom av den 6 mars 2007, de förenade målen C-338/04, C-359/04, Placanica. 26 Mål C-55/94, Gebhard, REG 1995, s I-4165. Citerad i Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, fjärde upplagan. Norstedts juridik AB, 2010, sid. 282. 27 Doktrinen kallas även för doktrinen om tvingande hänsyn (Objective justification på engelska). Svenska institutet för europapolitiska studier 2005:6; EU och svenska monopol– teori, verklighet och framtid. 28 Mål C-55/94, Gebhard, punkt 37. 29 Dom av den 21 september 1999, mål C-124/97, Läärä m.fl. 30 Meddelande på kommissionen, den 23 oktober 2012, SWD (2012) 345 final: En övergripande europeisk ram för onlinespel. 31 Bland annat de förenade målen C-338/04, C-359/04, Placanica.
9
Indirekt diskriminering går att rättfärdiga på fler sätt vilka arbetats fram genom praxis.32
Domstolen har tydligt uttalat att friheten att erbjuda tjänster endast kan begränsas av regler
som är icke-diskriminerande, kan rättfärdigas utifrån trängande allmänintresse och under
förutsättning att detta intresse inte redan skyddades genom kontroll hos tjänstegivarens
hemland.33 En av EU:s principer är att ömsesidigt erkännande normalt råder: en produkt som
är godkänd i ett medlemsland ska därmed också vara godkänt i ett annat. Vad gäller
speltjänster går domstolspraxis således utöver den principen när den tillåter medlemsländerna
att välja en högre skyddsnivå än medlemslandet där tjänsteutövaren är etablerat.
Inom EU-rätten finns ingen harmonisering vad gäller lagstiftningen kring spel. EU har arbetat
fram en grönbok34 för att nå en första samstämmighet inför en eventuell harmonisering på
området.35 Tills vidare är tidigare rättspraxis primär rättskälla. EU-kommissionen meddelade
år 2012 en övergripande ram baserad på tidigare domar från EU-domstolen.36
Det är alltså icke-diskriminerande och proportionerligt som är kärnan för att rättfärdiga
inskränkningarna men med ett tydligt rekvisit om att syftet är ett trängande allmänintresse och
att varje åtgärd måste ha till syfte att säkerställa målet. Vad detta då faktiskt innebär för hur en
lagstiftning kan vara utformad har växt fram genom domstolspraxis.
2.2 En praxis växer fram
När domstolen år 1994 fastslog att spel var att se som en ekonomisk verksamhet i fördragets
mening var internet inte särskilt utbrett. Frågan var därför knappast särskilt betydelsefull för
EU och domstolen lämnade med sitt resonemang ”kunde inte bortse från de moraliska,
religiösa eller kulturella betänkligheter som finns i samtliga medlemsstater när det gäller
lotterier”37 en öppning för att medlemsstater kan begränsa sina spelmarknader. Allt eftersom
den tekniska utvecklingen gått framåt har domstolen kommit att utveckla sin praxis genom att
32 En indirekt diskriminering kan vara en regel vilken de facto missgynnar utländska aktörer men är objektiva i sitt förhållande till sitt ändamål och baserade på annat än den drabbade ekonomiska verksamhetens nationella ursprung. Lyckas medlemsstaten visa att diskrimineringseffekten är en ren tillfällighet bedöms det inträffade inte vara en diskriminering. Mål C-49/98 m.fl. Finalarte. Citerad i Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, fjärde upplagan. Norstedts juridik AB, 2010, sid. 281. 33 Mål C-76/90, Säger mot Dennemeyer & CO. 34 En grönbok är ett samrådsdokument som kommissionen utarbetar inom ett politikområde i början av ett lagstiftningsförfarande. Protokoll och förklaringar som ska fogas till EU:s fördrag i enlighet med Lissabonfördraget. Protokoll om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen (2007), artikel 1. 35 Grönbok om onlinespel på den inre marknaden, KOM (2011) 128 slutlig. 36 Meddelande på kommissionen, den 23 oktober 2012, SWD (2012) 345 final: En övergripande europeisk ram för onlinespel. 37 Dom av den 24 mars 1994, mål C-275/92, Schindler, punkt 60-61.
10
olika spellagstiftningar blivit föremål för EU-domstolen. EU-domstolen har kommit att
utveckla fem nyckelbegrepp av relevans för att klargöra EU-rätten inom spel.
2.2.1 Proportionalitetsprincipen
Proportionalitetsprincipen är en primär rättskälla inom EU-rätten och innebär kort sagt att
varje åtgärd måste innebära minsta möjliga inskränkning för att uppnå det legitima ändamålet
för att anses vara proportionerlig. Vad det innebär inom spelområdet har prövats i flertalet
mål.
I målet Läärä38 behandlade EU-domstolen för första gången ett spelmonopolsystem. Målet
gällde spelautomater och domstolen prövade om Finland kunde förbehålla
spelautomatverksamheten till en enda aktör, alltså huruvida ett monopol var en
proportionerlig åtgärd för att uppnå det eftersträvade syftet. Domstolen underströk att den i
Schindler39 framhållit att de nationella myndigheterna skulle ges ett tillräckligt utrymme för
skönsmässig bedömning när det gällde att bestämma omfattningen av skyddet inom sitt
territorium. Domstolen påpekade att ”omständigheten att en medlemsstat valt ett annat
skyddssystem än en annan medlemsstat kan inte påverka bedömningen av de bestämmelser
som har antagits på området är nödvändiga och proportionerliga”.40 Domstolen klargjorde
därmed att varje medlemsstat är unik och att var och en har rätt att reglera sina egna
spelmarknader. Domstolen lämnade stort utrymme för medlemsstaterna att själva välja graden
av skydd, utan att en annan medlemsstats nivå skulle påverka bedömningen ehuru det var att
se som vägledande för vad som var nödvändigt och proportionerligt i ett annat medlemsland.
Proportionalitetsbedömningen har, som den primära rättsprincip den är, löpt som ett rättesnöre
genom den domstolspraxis som kommit att utvecklas. I målet Gambelli41 (se kapitel 2.2.3)
ansåg domstolen det vara tveksamt om det var förenligt med proportionalitetsprincipen att
hindra bolag som är börsnoterade i andra medlemsstaterna, av just den anledningen, från
möjligheten att erhålla koncessioner för att organisera sportvadhållning, eftersom det finns
andra medel för att kontrollera sådana bolags bokföring och verksamhet. I Placanica42 (se
kapitel 2.2.4.) förtydligade domstolen sitt resonemang genom att fastställa att varje
38 Dom av Vasa hovrätt (Finland) den 21 september 1999, mål C-124/97, Läärä m.fl., efter att ha inhämtat förhandsavgörande från EU-domstolen. 39 Dom av den 24 mars 1994 i mål c-275/92, Schindler, REG 1994, s. I-1039. 40 Dom av Vasa hovrätt (Finland) den 21 september 1999, mål C-124/97, Läärä m.fl., punkt 36, efter att ha inhämtat förhandsavgörande från EU-domstolen. 41 Dom av den 6 november 2003, mål C-243/01, Piergiorgio Gambelli m.fl. 42 De förenade målen C-338/04, C-359/04, Placanica.
11
inskränkning som föreskrivs i den nationella lagstiftningen ska undersökas särskilt om den är
ägnad att säkerställa förverkligandet av den målsättning som den aktuella medlemsstaten har
åberopat, och om den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.
Domstolens praxis från Placanica är idag gällande EU-rätt på området.
2.2.2 Sammanhängande och systematisk lagstiftning
Syftet med uppsatsen är att separera lagstiftningen som reglerar spel på hästar från de övriga
reglerade spelformerna på den svenska marknaden. Det är helt i linje med den praxis som
utarbetas i två mål, vilket började med att EFTA-domstolen43 ville se närmare på Norges
spellagstiftning.44 Domstolen fann intresse av att utreda olika spelformers olika farlighetsgrad
vad gäller risk för att utveckla ett spelberoende.
En norsk lagändring, vilken introducerade ett monopol för spelautomater som var i strid med
artiklarna 31 och 36 i EES-avtalet, vilka motsvarar artiklarna 49 och 56 FEUF, väckte EFTA-
domstolens intresse. Domstolen konstaterade att det inte var stridigt i målet att den nya norska
regleringen var en inskränkning i den fria rörligheten och den nya lagstiftningen var icke-
diskriminerande. Frågan i målet var om den norska lagstiftningen kunde rättfärdigas på
objektiva grunder. Domstolen fastslog att begränsningar baserade på tvingande hänsyn av
allmänintresset måste framstå som konsekventa och sammanhängande med liknande åtgärder
som redan vidtagits. Av särskilt intresse var därför om lagstiftningen var att anse som
systematisk och sammanhängande för att begränsa spelandet. Rekvisitet ”ett
sammanhängande och systematiskt sätt som tillgodoser behovet av att uppnå målen” har
senare bekräftats av EU-domstolen.45
Vad gäller domstolens intresse för att utreda olika spels farlighetsgrad för att utveckla ett
spelberoende kom domstolen fram till att andra spel av norsk tippning, exempelvis oddset,
inte var på en jämförbar skala som automatspel. Slutsatsen blev att marknadsföring och
utveckling av andra spel inte var relevant när undersökningen rörde kravet på systematik och
sammanhållande av lagstiftningen.
43 EFTA-domstolens behörighet omfattar de EFTA-stater som är medlemmar av EES-avtalet; Island, Liechtenstein och Norge. EFTA-domstolens behörighetsområde motsvarar i huvudsak EG-domstolens behörighet beträffande EU:s medlemsstater. Http://www.regeringen.se/sb/d/11048/a/119730, besökt 2014-05-17. EFTA-domstolen och EU-domstolen har olika behörighetsområden och därför ingen skyldighet att följa varandras domstolspraxis. Frihandelskriterierna baseras dock på samma artiklar och omfattas av samma icke-diskriminerings- och proportionalitetsprincip, varför EFTA-domstolens resonemang ändå är intressant. 44 Dom av EFTA-domstolen den 14 mars 2004, mål E-1/06, Norge. 45 Bland annat i dom av den 10 mars 2009, mål C-169-07, Hartlauer, punkt 55.
12
EFTA-domstolens resonemang kom senare att bekräftas av EU-domstolen även i målen
Markus Stoß m.fl.46 Målen rörde tyska myndigheters beslut att förbjuda Markus Stoß m.fl. att
bedriva verksamhet i syfte att möjliggöra eller underlätta för företag med hemvist i andra
medlemsstater än Tyskland att anordna vadhållning som rör sporttävlingar. I Tyskland drevs
de spelformer som bedöms som farligast i offentlig regi, medan vadhållning på exempelvis
hästar kunde, och kan, bedrivas av privata aktörer med tillstånd. Domstolen tog fasta på att
olika spel innebär olika risker för spelberoende vilket kan utgöra att vissa spelformer omfattas
av ett statsreglerat monopolsystem medan andra av system med tillstånd som kan beviljas
privata aktörer. Att regelverken skiljer sig åt i så hög grad kan inte påverka huruvida ett
statligt monopol är en lämplig åtgärd för att uppnå medlemsstatens eftersträvade skyddsnivå i
spelformen som omfattas av det.47
Det är därigenom att anse det vara utrett att gällande EU-rätt åtskiljer olika spelformer utifrån
dess olika farlighetsgrad när en utredning om en spellagstiftnings legitimitet är att avgöra. Det
är också helt i linje med proportionalitetsprincipen att varje inskränkning ska utredas för sig.
2.2.3 Syftet med inskränkningen
Målet Zenatti48 rörde den italienska spelregleringen som ger vissa aktörer rätt att efter särskilt
tillstånd (koncession) tillhandahålla vadhållningstjänster. Zenatti hade inget sådant tillstånd
utan bedrev förmedlingsverksamhet i Italien på uppdrag av ett i London etablerat bolag. Målet
Zenatti är intressant därför att det var första gången EU-domstolen behandlade ett så kallat
koncessionssystem, på vilket sätt ATG har tillstånd att anordna spel på hästtävlingar.49 Frågan
var om den nationella lagstiftningen verkligen hade det syfte, att minska det totala spelandet,
den anförde eller om det egentligen handlade om att skydda den nationella spelmarknaden
från konkurrens utifrån. Domstolen hänvisade till Lärää att den omständigheten att
vadhållningen inte var totalförbjuden inte i sig var tillräckligt bevis för att lagstiftningen i
själva verket hade ett annat syfte än den anförde. Att tillåta spel i begränsad omfattning,
genom att vissa organisationer ges särskilda rättigheter, vilket har de fördelarna med sig att
avkastningen kan användas för allmännyttiga ändamål kan vara ett led i att uppnå ett
46 Dom av den 8 september 2010 i målen C ‑ 316/07, C ‑ 358/07–C ‑ 360/07, C ‑ 409/07 och C ‑ 410/07, Markus Stoß m.fl. 47 Dom av den 8 september 2010 i målen C ‑ 316/07, C ‑ 358/07–C ‑ 360/07, C ‑ 409/07 och C ‑ 410/07, Markus Stoß m.fl. 48 Dom av den 21 oktober 1999, mål C-67/98, Zenatti. 49 Det italienska koncessionssystemet har dock gett flera aktörer tillstånd att bedriva spelverksamhet, medan ATG är beviljat ensamrätt. Det italienska systemet är därmed mer att likna vid ett licenssystem, medan det svenska är ett monopolsystem (se kap. 3.1.2).
13
godtagbart syfte med inskränkningen. Domstolen slog fast att tillåta spel i begränsad
omfattning kan vara ett medel för att uppnå syftet att minska risken för att verksamheten
används för bedrägerier och brott. Domstolen tillade dock att en sådan begränsning endast var
tillåten om den, för det första, verkligen tjänade syftet att minska spelmöjligheterna och om
finansieringen av de sociala aktiviteter endast utgjorde en accessorisk positiv konsekvens och
inte det verkliga syftet med den restriktiva politik som fördes. Domstolen underströk att en
begränsning endast var tillåten om den verkligen tjänade syftet att minska
spelmöjligheterna.50
Piergiorgio Gambelli51 och 137 andra personer förmedlade i Italien spelinsatser via internet
till den engelska bookmakern Stanley International Betting. I Storbritannien finns, och fanns
inte då heller, något spelmonopol utan i stället kan licenser utfärdas till privata ”bookmakers”
med stöd av engelsk lag. I Italien är däremot spelverksamhet förbehållen staten eller av staten
bemyndigade koncessionshavare. Åtal väcktes mot Gambelli och de andra personerna för att
de hade bedrivit förbjuden vadhållning och upptagit spelinsatser. Gambelli hävdade att de
italienska bestämmelserna stred mot de gemenskapsrättsliga principerna om etableringsfrihet
och friheten att tillhandahålla tjänster. Den italienska domstolen begärde att EU-domstolen
skulle meddela ett förhandsavgörande i målet. EU-domstolen underströk att det huvudsakliga
syftet med regleringen måste vara en tvingande hänsyn, t.ex. behovet av att begränsa
spelmöjligheterna. Den framhöll också att syftet att erhålla intäkter för att stärka statskassan
inte kan motivera en inskränkning i etableringsfriheten eller friheten att tillhandahålla tjänster.
Domstolen fastslog också att: ”Om en medlemsstat uppmuntrar till att delta i lotterier,
hasardspel eller vadhållning, i syfte att erhålla intäkter, kan denna stat inte åberopa hänsyn till
behovet av att bevara ordningen i samhället för att motivera inskränkande åtgärder.”52
Även syftet med den svenska spellagstiftningen har utretts i ljuset av EU-rätten. År 2004
behandlade Regeringsrätten målet Wermdö krog. 53 Restaurangföretaget tog på uppdrag av ett
brittiskt vadhållningsföretag, som innehade erforderliga tillstånd att bedriva sådan verksamhet
i Storbritannien, emot och förmedlade vadhållningsinsatser dit. Lotteriinspektionen förelade
restaurangföretaget att vid äventyr av vite upphöra med verksamheten. Lotteriinspektionens
50 Dom av den 21 oktober 1999, mål C-67/98, Zenatti. 51 Dom av den 6 november 2003. Mål C-243/01, Piergiorgio Gambelli m.fl. 52 Dom av den 6 november 2003. Mål C-243/01, Piergiorgio Gambelli m.fl., punkt 69. 53 Regeringsrättens dom av den 26 oktober 2004, mål nr 5819-01, RÅ 2004 ref. 95, Wermdö krog.
14
föreläggande fastställdes i samtliga domstolsinstanser innan Regeringsrätten (numera Högsta
förvaltningsdomstolen) prövade målet.
Domstolen ansåg att målets centrala fråga var den nationella lagstiftningens reella syfte.
Domstolen förde flertalet resonemang som senare fått stark kritik.54 Dels gjorde den
bedömningen att de reglerade spelbolagens stundom aggressiva marknadsföring kunde vara
ett led i en kanaliseringsprocess. Kanaliseringsargumentet var vid tidpunkten endast nämnt i
Zenatti och Regeringsrättens slutsats var därmed till stor del en egen tolkning av begreppet.
Men framför allt förefaller Regeringsrättens syn på proportionalitetsprincipen tämligen svagt.
Domstolen nöjde sig med att konstatera EU-domstolens tidigare lotteridomar fastställde att en
utredning av lagens verkliga syfte skulle ligga i fokus, och fastslog att den svenska
lagstiftningen uppfyllde EUs krav för att legitimera inskränkningar i den fria rörligheten utan
att ens göra ett proportionalitetstest.
Regeringsrätten fastslog att det svenska monopolet totalt sett var förenligt med EU-rätt, men
pekade på vissa tveksamheter, framför allt myndigheternas överseende med spelbolagens
stundom aggressiva marknadsföring. Regeringsrätten påtalade att EU-domstolen ålagt
medlemsländerna att säkerställa att den nationella lagstiftningen vid varje tillfälle var förenlig
med EU-rätten. Budskapet var att statsmakterna var tvungna att följa rättsutvecklingen i
framtiden då Regeringsrättens bedömning kan komma att förändras.55
Med hänvisning till senare praxis anser författaren att Regeringsrättens dom ska lämnas utan
avseende då den inte är överensstämmande med gällande rätt.
I målet Sjöberg och Gerdin56 fastslog EU-domstolen att det kan anses oacceptabelt att tillåta
att privata vinstintressen drar nytta av ett socialt gissel eller spelares svaghet och olycka. Mot
denna bakgrund är det emellertid viktigt att de statliga bolagen och de ideella organisationer
som erhållit tillstånd agerar på den inhemska marknaden på ett ansvarfullt sätt. Aktörerna på
den inhemska marknaden bör i synnerhet inte agera på ett sätt som tyder på att det finns ett
underliggande intresse av vinstmaximering.57 I centrum för målet var främjandeförbudet i
lotterilagen 38 §, vars sanktioner, lotterilagen 54 §, EU-domstolen fann diskriminerande.
54 Riksrevisions rapport 2012:15; Staten på spelmarknaden- når man målen? Bilaga 9; Statens roll på den svenska spelmarknaden- ett EU-perspektiv. 55 Regeringsrättens dom av den 26 oktober 2004, mål nr 5819-01, RÅ 2004 ref. 95, Wermdö krog. 56 Dom av Högsta domstolen den 21 december 2012 mål B-3559-11, Sjöberg och Gerdin, efter ha inhämtat förhandsavgörande från EU-domstolen: dom av den 8 juli 2010, de förenade målen C-447/08 och C-448/08, Sjöberg och Gerdin. 57 Dom av Högsta domstolen den 21 december 2012 mål B-3559-11, Sjöberg och Gerdin.
15
Under perioden november 2003-augusti 2004 publicerade Expressen och Aftonbladet
reklamannonser, riktade till den svenska allmänheten, för lotterier som presenterades på
webbplatser tillhörande bolagen Expekt, Unibet, Ladbrokes och Centrebet. Åtal väcktes mot
dåvarande chefredaktörerna för tidningarna, Otto Sjöberg och Anders Gerdin, med stöd av 54
§ andra stycket lotterilagen för att olovligen i förvärvssyfte uppsåtligen ha främjat deltagande
i utom landet anordnade lotterier. De dömdes av Stockholms tingsrätt för brott mot
lotterilagen till 50 dagsböter på vardera 1 000 svenska kronor. Målet vandrade genom de
svenska instanserna innan Svea Hovrätt vände sig till EU-domstolen för ett
förhandsavgörande år 2010. Domstolen fann främjandeförbudet i lotterilagens 38 § som
diskriminerande då straffet för brotten mot denna, vilka föreskrivs i lotterilagens 54 §, riskerar
att döma utländska aktörer hårdare än inhemska. Svea Hovrätt gick på EU-domstolens linje
och friade chefredaktörerna. Åklagaren överklagade domen till Högsta Domstolen vilken
slutligen fastställde Hovrättens dom år 2012.58 Främjandeförbudets sanktioner (LotteriL 54 §)
är därmed diskriminerande och strider mot EU-rätt vilket gör främjandeförbudet (LotteriL 38
§) verkningslöst. Det innebär att utländska aktörer är fria att marknadsföra och erbjuda sina
speltjänster till personer bosatta i Sverige.59
Domstolens dom har även tolkats som att EU i princip godkände den svenska
spellagstiftningen.60 Författaren delar den tolkningen då domstolen påpekade att
tillhandahållandet av tjänster för arrangörer av hasardspel, kan motivera inskränkning i den
fria rörligheten eftersom det kan anses oacceptabelt att tillåta att privata vinstintressen drar
nytta av ett socialt gissel eller spelares svaghet och olycka. Författaren vill dock göra gällande
att domstolen i flera mål61 vid samma tidpunkt tydligt stramade upp reglerna genom att visa
stort intresse för lagstiftningarnas egentliga syfte och att olika spelformer medför olika hög
risk för att utveckla ett spelberoende. Domen kan därmed inte ses som gällande praxis ehuru
det svenska hästspelmonopolet är förenligt med nu gällande EU-rätt.
Sammanfattningsvis har EU-domstolen fastslagit att syftet måste vara att en inskränkning ska
medföra en begränsning av det totala spelandet. Är syftet att minska spelandet utgör vikten av
58 Dom av den Högsta domstolen den 21 december 2012, mål B-3599-11; Sjöberg och Gerdin. 59 EU-domstolens dom av den 8 juli 2010 i de förenade målen C-447/08 och C-448/08, Sjöberg och Gerdin. Senare fastslagen i Högsta Domstolens dom av den 21 december 2012 i mål B 3559-11. 60 Riksrevisions rapport 2012:15; Staten på spelmarknaden- når man målen? Bilaga 9; Statens roll på den svenska spelmarknaden- ett EU-perspektiv. 61 Bland andra dom av den 3 juni 2010, mål C-258/08, Ladbrokes Betting och Stichting de Nationale. och dom av den 8 september 2010, målen C ‑ 316/07, C ‑ 358/07–C ‑ 360/07, C ‑ 409/07 och C ‑ 410/07, Markus Stoß m.fl.
16
restriktiv marknadsföring en väsentlig del av bedömningen. Domstolen har visat sig finna
intresse av att utreda var intäkterna av spelet går.62 Ett inskränkande system där staten erhåller
intäkter i syfte att stärka statskassan kan inte motivera en inskränkning. Av intresse blir
därmed att utreda vad staten gör med sina intäkter. Domstolens tidigare resonemang medför
att författaren når slutsatsen att det är troligt att den bör finna att en stat som aktivt arbetar mot
ett överdrivet spelande och bidrar väsentligt till att hjälpa spelmissbrukare i högre grad kan
accepteras att inskränka den fria rörligheten.
2.2.4 Kanaliseringsargumentet
Redan i tidigare redogjorda målet Zenatti nämnde domstolen, vad som i senare praxis ska
komma att kallas ”kanaliseringsargumentet”,63 vilket sedan kom att accepteras fullt ut av
domstolen i målet Placanica.64 Efter kritik från Europeiska kommissionen och EU-domstolen
i målen Zenatti och Gambelli ändrades år 2002 den italienska spelregleringen så att alla
kapitalassociationer, oberoende av i vilken form de bedrevs, fick delta i anbudsförfaranden för
beviljande av spellicenser. De tillstånd som hade meddelats drogs emellertid inte tillbaka och
något nytt anbudsförfarande anordnades inte. Frågan som uppstod var om det i detta läge var
möjligt att åtala den som samarbetade med spelföretag som, även om de har tillstånd att utöva
sådan verksamhet i sin ursprungsstat, inte hade det i Italien, eftersom ett nytt
anbudsförfarande inte hade ägt rum. Det italienska koncessionssystemet var till att börja med
inte öppet för utländska börsnoterade bolag. Den här gången fokuserade domstolen på att
förtydliga redan tidigare fastslagen praxis. Domstolen fastslog att även om medlemsstaterna
är fria att fastställa målsättningarna med sin politik och, vid behov, exakt fastställa den
eftersträvade skyddsnivån, ska de inskränkningar som föreskrivs likväl uppfylla de krav på
proportionalitet som följer av domstolens rättspraxis. Domstolen förtydligade sitt resonemang
genom att fastställa att varje inskränkning som föreskrivs i den nationella lagstiftningen ska
undersökas särskilt om den är ägnad att säkerställa förverkligandet av den målsättning som
den aktuella medlemsstaten har åberopat, och om den inte går utöver vad som är nödvändigt
för att uppnå denna målsättning. Under alla omständigheter ska dessa inskränkningar
tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt.65
62 Bland andra Dom av Vasa hovrätt (Finland) den 21 september 1999, mål C-124/97, Läärä m.fl., efter att ha inhämtat förhandsavgörande från EU-domstolen. 63 Dom av den 21 oktober 1999, mål C-67/98, Zenatti, punkt 35. 64 Dom av den 6 mars 2007, de förenade målen C-338/04, C-359/04, Placanica. 65 Dom av den 6 mars 2007, de förenade målen C-338/04, C-359/04, Placanica.
17
Kanaliseringsargumentet innebär att domstolen godtog att en nationell spelreglering inte
behöver ha till syfte att minska det totala spelandet i ett medlemsland. Spelandet kan öka så
länge spelare lockas över från olagliga till lagliga spelalternativ. Resonemanget bygger på att
det finns bra och dåliga aktörer och att syftet därigenom är att konsumenterna ska lockas över
från aktörer som använder sin verksamhet i bedrägliga eller brottsliga syften.66
Kan EU måhända upplevt att medlemsstaterna tagit för lätt fri frihetsbegreppet och
slentrianmässigt ansåg sina spellagstiftningar vara förenliga med EU-rätten? Tveklöst är
Placanica att se som en uppstramning av reglerna då den klargör att varje inskränkning ska
undersökas särskilt om den är ägnad att säkerställa förverkligandet av målsättningen
medlemsstaten åberopat.
EU-domstolen har efter Placanica ännu en gång fått anledning att pröva
kanaliseringsargumentet. I målet Ladbrokes Betting och Stichting de Nationale67 klargjorde
domstolen rekvisitet för hur bedömningen ska göras för att den ska godta argumentet. Målet
Ladbrokes Betting och Stichting de Nationale kom att bli föremål för EU-domstolen sedan
den nederländska domstolen hade beslutat om interimistiska åtgärder som innebar att det
brittiska företaget Ladbrokes ålades att hindra tillgång till sin hemsida på internet för personer
som var bosatta i Nederländerna och dessutom skulle göra det omöjligt för dessa personer att
delta i vadhållning över telefon. Domstolen klargjorde vikten av att en nationell lagstiftning
var tvungen att anses som sammanhängande och systematisk, när de tillåtna bolagen tilläts
bedriva en expansiv politik på området. Domstolen slog fast att ”eftersom syftet att skydda
konsumenterna mot spelberoende i princip är svårförenligt med en expansiv politik för
hasardspelsområdet, som bl.a. kännetecknas av att nya spel införs och att det görs reklam för
dem, kunde en sådan politik endast anses vara sammanhängande om de olagliga
verksamheterna hade en avsevärd omfattning och de åtgärder som vidtogs syftade till att
kanalisera konsumenternas spellust till lagliga former.”68
Kanaliseringsargumentet har efter det utvecklats ytterligare en gång i målet Markus Stoß
m.fl.69 Domstolen fann inte den tyska politiken sammanhängande och systematisk på grund av
66 ”[…] målet att bekämpa kriminalitet genom att underkasta de aktörer som är verksamma inom detta område kontroll och genom att styra in hasardspelsverksamheten i kontrollerade banor.” De förenade målen C-338/04, C-359/04, Placanica, punkt 52. 67 Dom av den 3 juni 2010 i mål C-258/08, Ladbrokes Betting och Stichting de Nationale. 68 Dom av den 3 juni 2010 i mål C-258/08, Ladbrokes Betting och Stichting de Nationale, punkt 30. 69 Dom av den 8 september 2010 i målen C ‑ 316/07, C ‑ 358/07–C ‑ 360/07, C ‑ 409/07 och C ‑ 410/07, Markus Stoß m.fl.
18
hur den marknadsfördes. Syftet med inrättandet av monopolet angavs vara för att motverka att
allmänheten lockades till överdrivna utgifter för spel och att bekämpa spelberoende.
Domstolen ansåg inte att marknadsföringen av verksamheten begränsades på ett
sammanhängande och systematiskt sätt vilket skulle leda till att målet skulle uppnås. Därmed
var monopolet inte längre ett effektivt sätt för att uppnås det angivna syftet och därför inte
längre kunde anses motiverat med hänsyn till artiklarna 43 EG och 49 EG (nu artiklarna 49
och 56 FEUF).
Domstolen framhöll att den reklam som innehavaren av ett statligt monopol eventuellt gör för
sitt utbud måste vara måttfull och inte gå utöver vad som är absolut nödvändigt för att styra
konsumenterna till tillåtna spel. Reklamen får i synnerhet inte uppmuntra konsumenternas
naturliga benägenhet att roas av spel genom att locka dem till aktivt deltagande, såsom genom
att banalisera spelandet eller ge det en positiv image genom att hänvisa till att spelintäkterna
går till verksamhet av allmänintresse eller genom att förstärka spelens dragningskraft med
anslående reklambudskap där stora spelvinster förespeglas.
Kanaliseringsargumentet är inte att se som en överskrivning av tidigare fastslagen praxis utan
som ett komplement till densamma. Argumentet måste vara att det finns både ”bra” och
”dåliga” aktörer på marknaden och de ”bra” ges då ett större utrymme att marknadsföra sina
produkter. Det åligger alltså på medlemsstaten som vill rättfärdiga inskränkningen att visa att
det finns dåliga aktörer på marknaden och att de reglerade bolagen måste tillåtas
marknadsföra sina produkter på ett sätt så de kan konkurrera ut dessa. Det står klart att även
om en medlemsstat finner behov av att kanalisera spelandet till lagliga aktörer får
marknadsföringen inte gå utöver vad som är absolut nödvändigt för att nå målet om
medlemsstaten ska kunna legitimera inskränkningen.
2.2.5 Accessoriska syften till inskränkningar av den fria rörligheten
Några år efter Placanica meddelade EU-domstolen dom i tidigare nämna målet Ladbrokes
Betting och Stichting de Nationale. Domstolen påminde om att finansieringen av sociala
verksamheter med intäkter som härrör från tillåtna hasardspel inte utgjorde en godartad
bieffekt utan var den verkliga motiveringen för den restriktiva politik som fördes av denna
medlemsstat. En sådan politik kunde därför inte på ett sammanhängande och systematiskt sätt
anses begränsa hasardspelsverksamhet och var därför inte ägnad att säkerställa syftet att
begränsa spelberoende hos konsumenterna.
19
Även i Markus Stoß m.fl. resonerade domstolen kring lotterimonopolinnehavarens
reklamkampanjer för sitt utbud i vilka det betonats att intäkterna från denna verksamhet går
till oegennyttig verksamhet eller verksamhet av allmänintresse. Domstolen påpekade att även
om det inte är likgiltigt huruvida spel om pengar på ett avgörande sätt kan bidra till
finansieringen av allmännyttig verksamhet, så kan ett sådant skäl inte i sig anses utgöra ett
objektivt berättigande till inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster. Sådana
inskränkningar är nämligen endast tillåtna om exempelvis finansieringen av sådan social
verksamhet utgör en positiv bieffekt och inte det verkliga skälet till den restriktiva politiken
på området, vilket den nationella domstolen måste förvissa sig om. Ett resonemang domstolen
fört redan i Zenatti.
Att spel kan finansiera en allmännytta fastslog domstolen redan i Schindler år 1994. Det har
kommit att bli föremål för EU-domstolen flera gånger efter det. Att överskottet av spelandet
tillfaller allmännyttiga ändamål utgör inte ett legitimt skäl för att inskränka den fria
rörligheten. Snarare kan det få motsatt effekt. Finansierar spelet sporten blir det svårt för
medlemsstaten att motivera inskränkningar i den fria rörligheten med hänsyn till att den vill
begränsa spelandet.
2.3 Sammanfattning av gällande EU-rätt
Spel är en tjänst i fördragets mening som ska kunna omsättas fritt på den inre marknaden. En
medlemsstat har dock rätt att inskränka den fria rörligheten på området. Varje åtgärd i
inskränkningen ska utredas för sig. Den ska vara ägnad att säkerställa förverkligandet av den
målsättning som den aktuella medlemsstaten har åberopat, och den får inte gå utöver vad som
är nödvändigt för att uppnå denna målsättning. Under alla omständigheter ska dessa
inskränkningar tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt. Vad som kan anses vara
proportionerligt är inte helt klarlagt utan varje inskränkning ska utredas för sig för att klargöra
om det är den minsta möjliga inskränkande åtgärden för att uppnå det legitima syftet.
Regeringsrätten har konstaterat att EU-domstolen har fastslagit att den godtar nationella
spelmonopol om de har en konsekvent och icke diskriminerande utformning.70
Resonemanget i Zenatti att åtgärderna ska åsyfta att minska spelandet har i senare praxis
kompletterats med ett accepterat kanaliseringsbegrepp. Kanalisering kan ses som en
godtagbar inskränkning om det finns både bra och dåliga aktörer på marknaden och statens
syfte är att kanalisera konsumenterna till de goda alternativen. Är bedömningen att det finns
70 Dom av den 21 december 2012 mål B-3559-11, Sjöberg och Gerdin.
20
dåliga aktörer och statens syfte är att kanalisera konsumenterna till det lagliga alternativet
finns ett större utrymme att tillåta viss marknadsföring. Är analysen att det inte finns dåliga
alternativ på den svenska spelmarknaden får ATGs endast marknadsföra i syfte att upplysa
konsumenterna om de produkter de tillhandahåller och är en spelreglering som inte syftar till
att minska spelandet strider mot fördraget. Det bör dock påpekas att det får anses helt utrett att
i denna fråga är proportionalitetsprincipen en primär rättskälla. Varje åtgärd måste vara den
minsta möjliga inskränkande. Centralt blir därmed vilka åtgärder staten vidtagit för att
kanalisera spelandet? Utan tvekan är en utestängning för att sedan själv svara för en offensiv
marknadsföring en mycket sträng åtgärd. En expansionistisk marknadsföringspolitik vars
syfte är att skapa en tillväxt av den globala spelmarknaden är inte tillåtet för ett spelföretag
som beviljats ensamrätt på spel i en medlemsstat.71 Oavsett om en medlemsstat vill rättfärdiga
en inskränkande lagstiftning för att syfta till att minska det totala spelandet eller att kanalisera
konsumenterna till den ”goda” aktören, ska lagstiftningen anses sammanhängande och
systematisk.
3. Redogörelse för svensk rätt
3.1 Gällande rätt
Riksdagens och regeringens mål för den svenska spelpolitiken bygger på riksdagens beslut
2002, enligt vilket målen även fortsättningsvis var:
”… en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel
tillgodoses under kontrollerade former. Överskott från spel bör värnas och alltjämt vara
förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. föreningslivet, hästsporten och
staten. Inriktningen bör som hittills vara att prioritera sociala skyddshänsyn samtidigt som
intresset av ett varierat spelutbud och risken för bedrägerier och olagligt spel beaktas.”72
71 Dom av den 15 september 2011 i mål C-347/09, Jochen Dickinger och Franz Ömer. 72 Prop. 2002/03:93. Vissa frågor inom spelområdet m.m.
21
3.1.1 Ett spelmonopol?
Sverige har ett spelmonopol73 och lotterilagen (1994:1 000) samt kasinolagen (1999:355)
utgör den rättsliga ramen för den svenska spelregleringen. Lotterilagen är en
förbudslagstiftning som bygger på principen att alla lotterier kräver tillstånd och att alla
tillstånd står under offentlig kontroll. Lagens syften är att förhindra kriminalitet, motverka
sociala och ekonomiska skadeverkningar, skydda konsumenterna och att styra överskottet.74
Anordning av alla typer av lotterier kräver tillstånd.75 Tillstånd får ges till en svensk juridisk
person, som har till syfte att främja allmännyttigt ändamål inom landet, bedriver verksamhet
som huvudsakligen tillgodoser dessa ändamål, inte vägrar någon medlemskap och för sin
verksamhet behöver lotteriinkomster.76 Regeringen får meddela särskilt tillstånd att anordna
lotteri i andra fall och av annan ordning än vad som anges i denna lag.77 I avtalet mellan staten
och ATG beviljas ATG ensamrätt på att anordna vadhållning om pengar för allmänheten i
samband med hästtävlingar.78 Det får därmed anses utrett att ATG har monopol på att anordna
vadhållning om pengar i samband med hästtävlingar.
ATGs rätt att bedriva spel på hästtävlingar regleras i avtalet mellan svenska staten, via
regeringen, och förbunden Svensk Travsport och Svensk Galopp, vilka äger ATG.79
Lotterilagen är ramen för avtalet för mellan staten och förbunden. Spel på hästtävlingar är
dock undantaget lotterilagen enligt dess 4 §. Att lotterilagen är ramen för avtalet mellan staten
och ATG går ändå att skönja av avtalets innehåll.
3.1.2 ATG
I förarbetena till 1973 års lag, vilken ledde till att ATG startades, konstaterade
departementschefen att intresset för trav- och galoppsport var stort. Sporten hade en bred
förankring hos det svenska folket. Sportens betydelse som näring kunde belysas genom
antalet anställda. Antalet heltidssysselsatta personer uppskattades till 1 400. Därtill kom den
deltidsanställda personalen som uppgick till nära 4 000 personer. Sporten var ekonomiskt
73 Ett monopol är ett företag med rätt eller makt att utan konkurrens utöva en ekonomisk verksamhet. http://www.svenskaakademien.se/svenska_spraket/svenska_akademiens_ordlista/saol_pa_natet/ordlista, besökt 2014-05-19. 74 Riksrevisions rapport 2012:15; Staten på spelmarknaden- når man målen? Bilaga 9; Statens roll på den svenska spelmarknaden- ett EU-perspektiv. 75 LotteriL 9 §. 76 LotteriL 15 §. 77 LotteriL 45 §. 78 Bilaga till regeringsbeslut 2014-01-23. Avtalet mellan staten och förbunden Svensk Travsport och Svensk Galopp, 8 §. 79 Https://www.atg.se/omatg, besökt 2014-03-20.
22
beroende av den totalisatorvadhållning som de tävlingsanordnande organisationerna fick
arrangera.80
Departementschefen ansåg vidare att med hänsyn till bolagets befogenheter vad gäller
totalisatorverksamheten fann departementschefen det vara riktigt att staten skulle få det
avgörande inflytande i bolagets styrelse. En av bolagets främsta uppgifter skulle bli att fördela
sportens andel av totalisatormedlen mellan arrangörerna. Departementschefen ville slutligen
framhålla att avsikten skulle vara att bolaget skulle komma att bedriva sin verksamhet på
sådant sätt att ekonomiska insatser från statens sida till trav- och galoppsporten i
fortsättningen inte skulle bli behövliga. Statens majoritetsinflytande i bolaget har kommit att
innebära att staten tillsätter hälften av bolagets ledamöter inklusive ordföranden i ATGs
styrelse.81
Syftet med bildandet av ATG var alltså att ge trav- och galoppsporten en stabil grund så de
kunde utveckla verksamheten utan statligt stöd. Sporten som kollektiv behövde få utökade
befogenheter i fråga om totalisatorverksamheten då utvecklingen av sporten inte gått i den
takt som önskats. Redan år 1973 fastslogs således att spelomsättningen var direkt nödvändig
för sportens utveckling. Koncessionen har sedan dess skrivits på något år i taget och har
därmed omförhandlats många gånger. Genom att läsa det nuvarande avtalet i ljuset av
förarbetena till 1973 år lag går att skönja hur den ursprungliga andemeningen kvarstår.
3.2 EU-kommissionens inledda överträdelseförfarande mot Sverige
Kommissionen har vid två tillfällen, år 2006 och år 201382, uppmanat Sverige att harmonisera
sin lagstiftning med gällande EU-rätt. Inget av yttrandena rör specifikt ATGs monopol utan
hänvisar till det statligt ägda Svenska Spels monopol. Kommissionens utredningar omfattar
gränsöverskridande tillhandahållande av idrottsrelaterad vadhållning och pokertjänster på
internet. Sverige uppmanas således av kommissionen att vidta åtgärder för att uppnå full
överensstämmelse med EUs regler.
En oreglerad marknad är givetvis svår att utreda. Att det i stor utsträckning förekommer spel
från Sverige till utlandsstationerade bolag verksamma på internet är dock ostridigt. Innan
80 Prop. 1973:113, Proposition med förslag till riktlinjer för totalisatorverksamheten vid trav- och galopptävlingar, m.m. 81 Prop. 1973:113, Proposition med förslag till riktlinjer för totalisatorverksamheten vid trav- och galopptävlingar, m.m. 82 Kommissionens kompletterade motiverade yttrande- överträdelse nr 2004/4087. C (2013) 7748 final.
23
uppsatsen redogör för kommission respektives Sveriges inställning i frågan utreds här kort
den svenska spelmarknaden.
3.3 Den svenska spelmarknaden idag
Den svenska hästspelmarknaden består idag av ATG och ett antal utlandsstationerade bolag,
verksamma på internet. De utlandsstationerade bolagen gör reklam via svensk media men
betalar varken skatt i Sverige eller bidrar till allmännyttiga ändamål. Lotteriinspektionen
uppskattar att de oreglerade internetbolagen svarar för 15 % av spelmarknaden i Sverige.83
Idag erbjuder sex internetbaserade bolag spel på svenska hästkapplöpningstävlingar.84 EU
bedömer att 50 % av den svenska internetspelmarknaden ligger utanför statens kontroll.85
Utländska bolag som inte har tillstånd att bedriva spel i Sverige investerade drygt en miljard
kronor på Tv-reklam under år 2013. Därmed står de för cirka 64 % av spelreklamen som
sänds i TV i Sverige.86
Att de oreglerade bolagen svarar för en betydande del av den totala omsättningen på spel från
personer bosatta i Sverige kan därmed anses bekräftat. En rimlig slutsats blir att ATGs
minskade omsättning inte är ett resultat av att svenska medborgare spelar mindre på hästar,
utan att de oreglerade internetbolagen tar marknadsandelar.
Kärnan i spelet på hästtävlingar är startlistorna. År 2012 förkunnade Svea Hovrätt dom87
mellan ATG och Unibet efter att ATG yrkat att gjort Unibet gjort sig skyldig till
databasintrång under närmare sju år. Tingsrätten dömde till ATGs fördel vilket sedan
ändrades av Svea Hovrätt. Hovrätten analyserade domar från EU-domstolen och slog fast att
ATG utan förbehåll lagt ut Sportdatabasen på internet och därmed berett allmänheten fri
tillgång till materialet. Det är därmed att anse som att ATG lämnat ett generellt samtycke för
83 Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2013. År 2012 svarade ATG för 22 % av den reglerade svenska marknaden. Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2012. Omsättningen sjunk dock jämfört med året innan och sjunk ytterligare, till 21 %, år 2013. Med uppskattningen att de oreglerade bolagen står för 15 % av den totala spelmarknaden i Sverige innebär det att ATGs marknadsandel sjunker till 18 %. Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2013. Det fanns år 2012 nästan 15 000 identifierade webbplatser i Europa som erbjöd spel via internetsidor. De totala årsintäkterna var över 6 miljarder euro 2008 och förväntades fördubblas till år 2013. Riksrevisions rapport 2012:15; Staten på spelmarknaden- når man målen? Bilaga 2: Andra spelmarknader. 84 En sökning på Google: ”spela på hästar på internet”, resulterade i förslag på sidan http://www.sportsbettingodds.se/tippa-trav-online, vilken länkade till de sex bolagen Expekt, Unibet, Nordicbet, Betfair, Bet365 och Ladbrookes. Besökt 2014-04-30. 85 Kommissionens kompletterade motiverade yttrande- överträdelse nr 2004/4087. C (2013) 7748 final. 86 Http://www.lotteriinspektionen.se/sv/Om-oss/Statistik/Veckans-statistik/64procent_reklam, besökt 2014-04-21. 87 Dom av den Svea hovrätt den 30 januari 2012, mål T 2179-11, ATG mot Unibet.
24
envar att förfoga över innehållet på sådant sätt som är tekniskt nödvändigt för att göra
sökningar i databasen. I enlighet med de principer som EU-domstolen slagit fast kan ATG
inte förbjuda Unibet att göra utdrag.88
Det innebär att de oreglerade bolagen numera har full rätt att använda ATGs startlistor och
därmed får använda all fakta de behöver för att anordna spel på tävlingarna som ATG
beviljats ensamrätt på. Monopolet bör därmed slutligen konstaterats inte kunna upprätthållas
längre.
3.4 EU-kommissionens motiverade yttrande och Sveriges svar på densamma
Sverige89 anförde att domstolen fastslagit att den svenska lagstiftningen är överensstämmande
med gällande EU-rätt med hänvisning till EU-domstolens resonemang i målet Sjöberg och
Gerdin. Sverige åberopade den värdeskala90 som är specifik för varje medlemsstat och med
beaktande av utrymme för medlemsstaternas skönsmässiga bedömning, kunna begränsa
anordnandet av hasardspel. Kommissionen91 anförde att Sverige inte kunde åberopa det
argumentet och samtidigt motivera ett system med ensamrätt när medlemsstaten a) sätter upp
vinstmål för ensamrättsinnehavaren, b) organiserar distributionen av spelprodukter via ett
kommersiellt nät, och c) ensamrättsinnehavaren bedriver en mycket dynamisk och
expanderande affärspolicy. Sverige åberopade kanaliseringsargumentet som svar på
kommissionens påståenden: att viss marknadsföring är nödvändig för att kanalisera spelandet
till lagliga alternativ under svensk kontroll och tillsyn.
EU riktade skarp kritik mot att Sverige inte vidtagit åtgärder mot den uppenbara bristen på
lämpliga regler och bristande tillämpning vilket gör att oreglerade bolag tillåts verka på
marknaden. I sitt motiverade yttrande hänvisade Kommissionen till mål Markus Stoß m.fl. där
domstolen fastslog ”… att den omständigheten att de behöriga myndigheterna, som inte
omfattas av de statliga monopol, bedriver eller tolererar en politik som syftar till att främja
dessa andra spel i stället för att minska möjligheterna till spel och att begränsa verksamheten
88 Dom av den Svea hovrätt den 30 januari 2012, mål T 2179-11, ATG mot Unibet. 89 Svar på kompletterande motiverat yttrande angående vissa bestämmelser i lotterilagen (KOM:s ref. SG-Greffe (2013) D/19197, ärendenummer 2004/4087. 90 ”I detta sammanhang ska det framhållas att lagstiftningen om hasardspel tillhör de områden där det föreligger avsevärda moraliska, religiösa och kulturella skiljaktigheter mellan medlemsstaterna. Eftersom det inte finns någon gemenskapsharmonisering av hasardspel ankommer det på varje medlemsstat att på dessa områden i enlighet med sin egen värdeskala fastställa vad som krävs för att skydda de berörda intressena (domen i det ovannämnda målet Liga Portuguesa de Futebol Profissional och Bwin International, punkt 57).” Domstolens dom den 8 juli 2010, de förenade målen C-447/08 och C-448/08, Sjöberg och Gerdin, punkt 37. 91 Kommissionens kompletterade motiverade yttrande- överträdelse nr 2004/4087. C (2013) 7748 final.
25
på detta område på ett sammanhängande och systematiskt sätt leder till att målet att motverka
att allmänheten lockas till överdrivna utgifter för spel och att bekämpa spelberoende, vilket
anges ha varit syftet med inrättandet av monopolet, inte längre på ett effektivt sätt kan uppnås
med hjälp av monopolet och att detta därför inte längre kan anses motiverat med hänsyn till
artiklarna 43 EG och 49 EG (nu artiklarna 49 och 56 FEUF).”92 Sverige hävdade sig ha
vidtagit de åtgärder de kan för att stärka ensamrättsbolagets position och att kommissionens
påstående därmed är grundlöst. Med hänvisning till en statlig utredning,93 som konstaterat att
nationsgränserna och nationella spellagstiftningar inte hindrar tillgängligheten av spel som
tillhandahålls över internet och att det i praktiken är omöjligt att hindra sådant spel, menar
Sverige att nationen inte har några möjligheter att stoppa utländska bolag att via internet
erbjuda svenska konsumenter sina tjänster. Sverige ansåg även att spel över internet generellt
är problematiskt. Bristen på direktkontakt mellan spelare och anordnare, svårigheter att utreda
bedrägerier och konsumentskyddande åtgärder så som ålderskontroller visar på ett behov av
att kunna kanalisera spelande till alternativ där den statliga tillsynen kan säkerställas.
3.5 Har lagstiftningen det syfte den anför, är den sammanhängande och systematisk
samt vid varje inskränkning proportionerlig?
De tre frågeställningar att utreda är ehuru den svenska lagstiftningen har det syfte den anför,
om lagstiftningen är att se som sammanhängande och systematisk samt vid varje inskränkning
proportionerlig. Kanaliseringsargumentet utreds parallellt då det som tidigare fastslagits är att
se som ett komplement till den gällande rätten.
3.5.1 Hur farligt är det att spela på hästar?
Centralt för uppsatsens syfte är om just spelet på hästtävlingar behöver omfattas av en så stor
inskränkning som ett monopolsystem i den fria rörligheten. Ca 2 % av Sveriges befolkning
har problem med att hantera sitt spelande. Den siffran har varit konstant under en lång
tidsperiod.94 Olika spelformer innebär olika hög riskfaktor för att utveckla spelproblem. Spel
på hästkapplöpning bedöms ha en låg till medelhög riskfaktor. Det är få spel som bedöms ha
låg riskfaktor, de flesta bedöms utgöra medelhög eller hög risk för ett framtida spelberoende.
Att köpa en Harry Boy95 innebär låg risk, detsamma att köpa en bingolott. Övrigt spel på
92 Dom av EU-domstolen den 8 september 2010, målen C ‑ 316/07, C ‑ 358/07–C ‑ 360/07, C ‑ 409/07 och C ‑ 410/07, Markus Stoß m.fl., punkt 106 93 SOU 2006:11. Finansdepartementet. Spel i en föränderlig värld. 94 Statens folkhälsoinstitut: Spel om pengar och spelproblem i Sverige 2009/2010. 95 En dator tar ut ett system utifrån insatsen som spelaren valt. Https://www.atg.se/#/department.atg.atgse2.channel.ws.bettingandstartlists, besökt 2014-05-22.
26
hästar, oavsett om det sker via ombud eller via internet på ATG eller annan internetsajt,
bedöms ha medelhög risk vilket även exempelvis hallbingo eller sportspel i direktsändning
bedöms ha.96 Av de som kontaktade Stöd- och hjälplinjen för spelare och anhöriga år 2007
uppgav 7,6 % att deras huvudsakliga problemspel var spel på trav/galopp.97 År 2012 hade
siffran sjunkit till 5 %.98
Sammantaget finns inte fog för att påstå att spelandet på hästar innebär en stor risk för att
utveckla ett spelberoende. Riksrevisionen bedömde år 2008 att spelandet på, de i Sverige
oreglerade, internetbaserade aktörerna skulle fördubblas till år 2013 i Europa och enligt
Lotteriinspektionen svarade de år 2013 för 15 % av den totala svenska marknaden. I
jämförelse med hur ATGs omsättning minskat de senaste åren förefaller det rimligt att anta att
internetbolagen tagit andelen proportionerligt även från ATG. I ljuset av lotterilagens syfte att
skydda konsumenterna från den potentiellt farliga produkten borde rimligtvis fler människor
fått problem med sitt spelande på hästar om 15 % av marknaden ligger utanför statens
kontroll. Staten motivering till sin kontroll över spelet på hästar av hänsyn till folkhälsan kan
därmed inte anses nödvändig och därmed inte heller proportionerlig.
3.5.2 Spelomsättningens intäkter
Av den totala omsättningen av spelandet på hästar går 70 % tillbaka till spelarna, 13 % till
sporten, 11 % till staten och 6 % till ATG. År 2013 omsatte ATG 12,2 miljarder kronor på
spel i Sverige. 8,5 miljarder kronor gick tillbaka till spelarna i form av vinster. Av överskottet
gick 1,3 miljarder kronor till staten och 1,6 miljarder kronor till trav- och galoppsporten.99
Den svenska finansieringsmodellen av sporten bygger på att prispengarna kommer direkt från
spelet- via ATG.100
Det får därmed anses utrett att intäkterna från spelet till viss del inte bara går till allmännyttiga
ändamål, utan att det allmännyttiga ändamålet är helt avhängt spelet. Är det att se som ett
accessoriskt syfte eller att lagstiftningen har ett annat syfte än den anför? Av relevans blir
därmed hur stor del av den dryga miljard spelet på hästtävlingar bidrar med till statskassan
som går till att stävja spelmissbruket. EU-domstolen har, som tidigare nämnt, i både Gambelli
96 Statens folkhälsoinstitut: Spel om pengar och spelproblem i Sverige 2009/2010. 97 Överlägset vanligast problemspel uppgavs vara internetpoker (30 %) och Vegas-maskiner (29 %). År 2012 stod Vegas, casinospel på internet och poker på internet tillsammans för 60 % av de spelformer som uppgavs som i huvudsak problematiska. 98 Rapport från Stödlinjen för spelare och anhöriga, Statens folkhälsoinstitut, 2012. 99 ATGs årsredovisning 2013. 100 Ekonomisk fördelning, https://www.travsport.se/artikel/finansiering_&_prispengar, besökt 2014-04-10.
27
och Sjöberg och Gerdin visat intresse för att utreda var spelintäkterna går när lagstiftningens
verkliga syfte prövas.
3.5.3 Statens åtgärder för att hjälpa spelmissbrukare
Staten avsatte år 2014 298,6 miljoner i statsanslag till sina myndigheter för missbruksvård. Av
dessa var omkring 10 % öronmärkta för spelmissbruket.101 Knappt 300 miljoner kronor
motsvarar omkring 5 % av statens totala intäkter på spel för förebyggande av spelmissbruk
och vård av spelmissbrukare.102 Vad de resterande 95 % används till går ej att utreda, vilket
tyder på att de ingår i statens allmänna budget. Staten förefaller därmed inte känna någon
större oro för att spelandet påverkar folkhälsan negativt vilket medför att staten inte agerar
sammanhängande och systematiskt. Det är vidare heller inte att anse att monopolet är minsta
möjliga inskränkande åtgärd med hänsyn till folkhälsan. Sammantaget anser författaren de
höga intäkterna och låga medel för spelmissbrukare staten avsätter tyder på att staten vill
behålla sitt monopol för det inbringar stora intäkter. Lagstiftningen har med andra ord inte det
syfte den anför.
3.6 Sammanfattning och analys av den svenska lagstiftningens förenlighet med EU-
rätten
Den svenska lotterilagstiftningen bygger på att spel är en potentiellt farlig konsumtionsvara
som behöver stå under statens kontroll. Lagens syfte är att förhindra kriminalitet, motverka
sociala och ekonomiska skadeverkningar, skydda konsumenterna och styra överskottet. ATG
har beviljats ensamrätt att anordna vadhållning på hästtävlingar. Syftet är att motverka
överdrivet spelande och att tjäna pengar till sporten. Att motverka överdrivet spelande är ett
legitimt syfte för att inskränka den fria rörligheten. Finansiering av idrotter och sporter ses
101 Sveriges kommuner och landsting (SKL) redovisar endast de totala kostnaderna för missbruksvården, varför uppsatsen inte kan redovisa vad just spelmissbruket kostar samhället. Regeringen beslutade att år 2014 utbetala 3 miljoner kronor till Socialstyrelsen för vård och behandling av personer med spelmissbruk. Av Folkhälsoinstitutets 21 miljoner att använda till rådgivning och stöd får 5 040 000 kronor användas för Nationella stödlinjens verksamhet för att motverka spelmissbruk. Folkhälsomyndigheten får 19 583 000 kronor att använda för insatser mot spelberoende och dess sociala konsekvenser. En del av medlen ska användas för att utveckla och sprida kunskap om preventiva metoder för att förebygga spelberoende. Regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende anslag 6:2. 102 År 2013 bidrog ATG med 1,3 miljarder till statskassan i form av lotteriskatt. ATGs årsredovisning. Av svenska statens totala intäkter från de statligt ägda bolagen år 2012 stod Svenska Spel och ATG tillsammans för 22 %.
ATG svarar för 21 % av den svenska spelmarknaden. Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2012. Ett rimligt antagande blir därigenom att staten inkasserar omkring 6 miljarder årligen bara i lotteriskatt. Till det tillkommer vinsten för det statsägda bolaget Svenska Spel, vars vinstmål EU-kommissionen riktar stark kritik mot. Knappt 300 miljoner motsvarar således omkring 5 % av statens totala intäkter på spel.
28
som ett allmännyttigt ändamål av EU-domstolen. Att delar av intäkterna tillfaller ett
allmännyttigt ändamål utgör ett accessoriskt syfte vilket i sig inte utgör ett legitimt skäl för att
inskränka den fria rörligheten. Det får därmed anses utrett att den svenska lagstiftningen som
reglerar ATGs tillstånd att anordna spel på hästtävlingar bara till viss del består av ett legitimt
syfte för att över huvud taget inskränka den fria rörligheten.
EU-rätten ger varje medlemsstat rätt att själv avgöra graden av skyddsnivån, vilket innebär att
ett monopol kan vara en godtagbar åtgärd. Kärnan är om inskränkningen verkligen tjänar det
syfte den anför. Redan i förarbetena till 1973 års lag vilket ledde fram till att ATG bildades
konstaterades ekonomisk vinning som ett av de stora syftena med lagen. ATG bildades
uttryckligen med syftet att tjäna pengar till trav- och galoppsporten. Sportens betydelse som
näring och den ekonomiska avkastningen från spel var helt avhängd dess utveckling. Det
ekonomiska fördelningssystemet mellan staten och sporten skulle utformas så att det främjade
effektiviteten av sporten. Sporten skulle vara självförsörjande utan ekonomiska insatser från
staten.103
Sammanslagningen av Svenska Penninglotteriet AB och Tipstjänst AB till Svenska Spel år
1996 föregicks av en proposition där regeringen framhävde vikten av höga inkomster till
staten och föreningslivet, inom ramen för ett socialt ansvarstagande. Regeringen framhöll
vidare att regelverket och marknadens struktur bör möjliggöra dels en god
argumentationsgrund för bibehållande av nationellt monopol, dels anpassningar till följd av
ökad konkurrens från utlandsbaserade spel via modern kommunikationsteknik. Dessutom bör
samförstånd mellan folkrörelserna, hästsporten och staten eftersträvas när det gäller den
framtida utvecklingen av marknaden.104 Statens uttryckliga vilja att spel ska generera intäkter
till staten fortsatte i förarbetena till kasinolagen (1999:335) då regeringen fastslog att en ökad
omsättning på spelmarknaden som inte leder till ökade inkomster inte eftersträvas.105
Staten inkasserar över en miljard kronor årligen i skatt direkt från spelet på hästtävlingar.
Avtalet är dessutom reglerat så att ATG måste ta ett stort samhällsansvar via sponsring.106
Överskottet från spelet försörjer en näring med närmare 30 000 anställda.107 Avtalet bygger på
103 Prop. 1973:113, Proposition med förslag till riktlinjer för totalisatorverksamheten vid trav- och galopptävlingar, m.m. 104 Prop. 1995/96:169. Sammanslagning av Svenska Penninglotteriet AB och AB Tipstjänst, m.m. 105 Prop. 1998/99:80. Kasinospel i Sverige m.m. 106 Bilaga till regeringsbeslut 2014-01-23. Avtalet mellan staten och förbunden Svensk Travsport och Svensk Galopp, 8 §. 107 Hästnäringen i Sverige, http://nshorse.se/verksamhet/hastnaringen, besökt 2014-04-10.
29
att det är spelet som finansierar sporten och en utveckling av sporten önskas. Det står därmed
helt klart att statens intentioner med ATG inte är, och aldrig varit, att minska det totala
spelandet.
Som tidigare konstaterats tillåter inte EU-rätten ett spelföretag som beviljats ensamrätt på spel
i en medlemsstat att föra en expansionistisk marknadsföringspolitik i syfte att skapa en tillväxt
av den globala spelmarknaden. ATG investerar årligen omkring 330 miljoner kronor på
marknadsföring, vilket är nästan hälften av de 800 miljoner ATG har i budget till
administrativa kostnader.108 Det är därmed svårt att motivera att ATG inte önskar öka sin
omsättning. Författaren delar därmed kommissionens bedömning att staten låter
ensaminnehavaren bedriva en mycket dynamisk och expanderande affärspolicy.109
Det får därmed anses utrett att syftet bakom det svenska hästspelmonopolet till stor del är att
öka intäkterna till såväl allmännyttan som staten. En medlemsstat får under inga som helst
omständigheter göra inskränkningar i den fria rörligheten för att staten vill tjäna pengar.110
Syftet med ATGs monopol är därmed inte det Sverige anför. Inskränkningen i den fria
rörligheten grundar sig således inte på ett legitimt skäl.
Även i det fall monopolets syfte är att anse som förenligt med EU-rätten i sig är inte den
svenska spellagstiftningen att se som sammanhängande och systematisk och uppfyller därmed
ej rekvisiten för att motivera inskränkningen. Den är under inga som helst omständigheter att
se som proportionerlig då det finns betydlig mindre inskränkande sätt att uppnå det anförda
syftet.
3.7 Är kanaliseringsargumentet tillämpligt?
Sverige anför i svaret på det motiverade yttrandet att syftet är att kanalisera konsumenterna
till det ”goda”, det vill säga det statskontrollerade, alternativen. För att rättfärdiga en
kanalisering till det ”goda” alternativet behöver det finnas även ”dåliga” alternativ.
ATG har haft monopol på den svenska hästspelmarknaden sedan år 1973. Det fungerade
tillfredsställande för alla parter fram tills internetutvecklingen tog fart och utländska aktörer
fick en helt annan möjlighet att erbjuda sina tjänster till svenska konsumenter. Avtalet mellan
staten och ATG har omförhandlats åtskilliga gånger efter att problemen uppmärksammats
108 ATGs årsberättelse 2013. 109 Svar på kompletterande motiverat yttrande angående vissa bestämmelser i lotterilagen (KOM:s ref. SG-Greffe (2013) D/19197, ärendenummer 2004/4087. 110 Domstolens dom 6 november 2003, mål C-243/01, Piergiorgio Gambelli m.fl.
30
utan att någon nämnvärd förändring i avtalsvillkoren skett. Det är en besvärande omständighet
för staten då den rimligtvis, som kommissionen anför, borde ha vidtagit någon åtgärd för att
förhindra de oreglerade bolagens framfart. Det får anses utrett att utbudet för att spela på
hästar i Sverige hos andra bolag än ATG är stort. Trots det har inte fler fått problem med sitt
spelande på grund av hästar, snarare tvärtom. Spel på hästar är under inga omständigheter en
spelform som innebär någon större risk för att utveckla ett spelberoende. Den stora
inskränkningen i den fria rörligheten som ett monopol innebär är därmed inte proportionerlig.
Den nationella lagstiftningen är helt klart inte uppdaterad efter hur marknaden ser ut idag. De
oreglerade bolagen är varken skyldiga att betala skatt eller bidra till allmännyttan. Men är de
att anse som ”dåliga” bolag? Ett dåligt företag kan vara en aktör som använder sin verksamhet
i bedrägliga eller brottsliga syften.111 Andra legitima skäl för en inskränkning kan vara
förebyggande av problematiskt spelande och skydd av minderåriga. De sex internetbaserade
bolag112 som erbjuder spel på svenska hästtävlingar har alla en varsin ”ansvarsfullt spelande”-
flik på startsidan. Under fliken framgår tydligt att ingen av dem accepterar något spel från
minderåriga, med hänsyn till lag. Flera av dem rekommenderar även olika program för att
stoppa minderåriga från att nå deras tjänster. Samtliga erbjuder även olika typer av hjälpmedel
så som hjälp att begränsa sitt spelande och länkar till olika stödlinjer och behandlingshem.
Författaren har vidare inte kunnat finna några rapporter som tyder på att dessa bolag är
föremål för någon illegal verksamhet så som främjande av brott och bedrägerier, vilket även
är kommissionens uppfattning.113
Sammantaget kan Sverige inte åberopa något behov av att kanalisera konsumenterna till de
”goda” alternativen. Det står klart att Sverige inte förändrat reglerna utefter hur marknaden
förändrats och därmed inte försökt vidta mindre inskränkande åtgärder. Det får därmed anses
utrett att den svenska spelmarknaden vad gäller spel på hästar inte uppfyller något legitimt
skäl för att behöva kanalisera konsumenterna från dåliga alternativ till bra. Situationen är
uppenbart problematisk, de finns dock andra, mindre inskränkande åtgärder att vidta. Som
kommissionen påtalar i sitt motiverade yttrande är monopolet uppenbarligen inte längre den
111 Dom av den 21 oktober 1999, mål C-67/98, Zenatti. 112Unibet, https://se.unibet.com/info/responsiblegaming/whentostop, NordicBet, https://www.nordicbet.com/swe/home_page/help/responsiblegaming/responsible_gaming, Betfair, http://content.betfair.com/misc/?product=portal&sWhichKey=ResponsibleGambling&brand=ALL_BRANDS®ion=GBR&locale=sv, Expekt, https://sv.expekt.com/content/responsiblegaming, Ladbrokes, http://help.ladbrokes.com/display/4/kb/article.aspx?aid=1077, Bet365, http://help.bet365.com/sv/responsible-gambling. 113 Svar på kompletterande motiverat yttrande angående vissa bestämmelser i lotterilagen (KOM:s ref. SG-Greffe (2013) D/19197, ärendenummer 2004/4087.
31
mest effektiva metoden för att uppnå det anförda syftet. Monopolet är således under inga som
helst omständigheter en proportionerlig åtgärd i det fall Sverige vill åberopa kanalisering.
4. Internationell utblick, två olika vägar: Strama upp monopolet eller
införa licenser
4.1 Att strama upp monopolet
Istället för att föreslå bindande lagstiftning för internetspel väljer EU-kommissionen att
föreslå en rad åtgärder och gemensamma principer som syftar till att skydda konsumenterna.
Handlingsplanen kan sammanfattas i tre delar: gemensamt konsumentskydd, ansvarsfull
spelreklam och förebyggande insatser samt bekämpning av uppgjorda matcher och
penningtvätt.114 Det är tydligt att EU ämnar nå en harmonisering på området vilket på sikt bör
innebära att det blir mycket svårt att rättfärdiga ett spelmonopol över huvud taget utifrån att
de i praxis utformade legitima skälen till inskränkningar snart ämnar säkerställas ändå. De
flesta länder i Europa öppnar också sina marknader för nya aktörer genom införande av
licenssystem.
Finland går dock i motsatt riktning och stärker sitt monopol. EU-kommissionen har för
tillfället bedömt att den finska lagstiftningen, vilken trädde i kraft år 2012, uppfyller EU:s
krav. Den finska spellagstiftningen skiljde sig tidigare väsentligt från den svenska, då under
lång tid Sverige haft betydligt hårdare regelverk.115 Finland har tidigare också haft en
betydligt högre andel problemspelare än genomsnittet i övriga EU-medlemsländer.116 Efter
uppskärpningen av den finska lagstiftningen är det numera 18-årsgräns för spelande, striktare
regler för marknadsföring av lagligt spel, utökade befogenheter hos tillsynsmyndigheten och
ökad satsning på förebyggande åtgärder och behandling av spelberoende.117 Dessa
restriktioner kan därmed anses vara ett sammanhängande och systematiskt krafttag med ett
legitimt syfte som mål. Författaren finner det därför i enlighet med gällande EU-rätt att EU-
kommissionen för närvarande anser den finska lagstiftningen uppfylla kriterierna för den stora
114 Grönbok om onlinespel på den inre marknaden, KOM (2011) 128 slutlig. 115 Den som anordnar vadhållning i samband med hästtävling eller anordnar automatspel, roulettspel, tärningsspel eller kortspel får inte låta någon som är under 18 år delta i lotteriet. Detsamma gäller den som är ombud för den som anordnar lotteriet. Lag (2001:1045), LotteriL 35 §. 116 Handels utredningsinstitut (2008), Varför spelmonopol? En analys av den svenska spelmarknaden, Per Hortlund, Thomas Jonsson, Fredrik Bergström. 117 Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2012.
32
inskränkningen i den fria rörligheten ett monopol innebär. Den eftersträvade skyddsnivån och
åtgärderna Finland bedömer behövs för att nå den är i författarens mening inte jämförbara
med Sveriges då Sverige alltså haft dessa regler sedan länge. Däremot är det fortfarande den
oreglerade marknaden som står för den största delen av internetspelmarknaden i Finland,
vilket den gjort sedan år 2004. Däremot har skillnaden mellan spelet på den reglerade
marknaden jämfört med den oreglerade minskat något med tiden.118 Det är sannolikt att EU
följer utvecklingen på den finska spelmarknaden noggrant. EU lär kräva att den lagliga
marknaden ska ta stora marknadsandelar inom kort för att Finland fortsatt ska kunna
rättfärdiga sitt monopol.
Den finska regleringen, och förhållandena på den finska spelmarknaden, är av sådan karaktär
att Finland inte är jämförbart med Sverige. I kombination med författarens uppfattning att
spelmonopol inte kommer vara framtidens reglering inom EU, lämnas därmed möjligheterna
till att rättfärdiga ett spelmonopol därhän.
4.2 Licenssystemets utformning
De flesta medlemsländerna har de senaste åren liberaliserat sina spellagstiftningar. Det
förefaller finnas många likheter i dess utformning. EU-kommissionen har gett ett par länder
bakläxa varför viss praxis även går att skönja.
EU-rätten ställer stora krav på att alla inskränkningar i den fria rörligheten ska åsyfta att
uppnå ett legitimt syfte, och reglerna kring licenssystemens utformning är inget undantag.
Syftet med en lag måste vara att den ska nå en verkan. Viss pragmatism genomsyrar därför de
kommande avsnitten. Det är också vad som löper som en röd tråd genom medlemsländernas
lagstiftningar. Länderna som omreglerat sina marknader är överens om att systemet behöver
vara utformat så att snabba lag- och regelförändringar kan göras. Allt blir inte rätt från början
och då gäller det att kunna täppa till luckorna snabbt och/eller justera det som blivit fel.119
Flertalet medlemsländer arbetar mycket aktivt med att stänga ute de aktörer som inte har en
licens.120 Det anses helt enkelt inte att ett licenssystem är effektivt om det finns illegala
aktörer på marknaden. Tanken med IP-blockering är inte bara att hindra aktörer som inte har
licens, den syftar också till att kanalisera spelare till de lagliga sajterna.121 En del länder har
även kriminaliserat för konsumenten att spela på oreglerade sajter vilket innebär att både
118 Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2013. 119 Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2012. 120 Bland andra Belgien. Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2012. 121 Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2012.
33
spelare och licenstagare kan ställas till svars.122 Författaren ställer sig frågande till ehuru en
sådan reglering skulle ha en praktisk verkan. Ur ett rättsmedvetande-perspektiv framstår den
emellertid som intressant! EU-kommissionen har även ställt krav på att utformningen av de
nya regelverken ska vara tillräcklig för att kanalisera spelandet till de lagliga alternativen. Ett
licenssystem med snäv begränsning i antalet licenser är därför inte acceptabelt.
Licenssystemen måste vidare vara utformade på ett sätt så de är att anse som tillräckligt
attraktivt och ekonomiskt hållbart för aktörerna att söka licens. Vikten av att kunna
konkurrera till konkurrenskraftiga villkor för att på ett marknadsmässigt sätt kunna utesluta
illegala spelbolag från den licensierade marknaden framhålls. Nivån på skattesatsen är en
kritisk fråga och det är svårt att göra en korrekt avvägning mellan en skattesats som tilltalar
aktörerna å ena sidan och en nivå som är lönsam för staten å andra sidan.123 Villkoren för en
licens måste vara utformade på ett sätt så att den illegala marknaden inte får för gynnsamma
förutsättningar. Även vid en omreglering av en spelmarknad fortsätter vissa spelbolag att
erbjuda sina tjänster illegalt på internet till landets invånare. Dessa spelbolag får
konkurrensfördelar i form av bland annat lägre kostnader för spelansvars- och
säkerhetsåtgärder samt för skatt och kan därmed också erbjuda en högre vinståterbetalning till
spelarna. Ett spelbolag med licens måste kunna ge en konkurrenskraftig vinståterbetalning till
spelarna i förhållande till de icke licensierade företagen därför bör skatten inte vara för hög.
Spelbolagen menar att om skatten ligger på ”rätt” nivå får den nationella marknaden ett
marknadsmässigt skydd mot intrång från icke licensierade spelbolag eftersom de inhemska
spelbolagen blir mer konkurrenskraftiga.124
4.2.1 Skattesatserna
De flesta medlemsländer har infört en nivå mellan 3-6 % av bruttoomsättningen eller 15-20 %
av nettot (att jämföra med de 35 % av nettot ATG idag betalar).125 Danmark kan ses som
föredömet i sättet de arbetat gemensamt med internetaktörerna för nå en rätt balanserad nivå
och anser själva att omregleringen i detta avseende gått enligt plan.126 Frankrike kan ses som
motsatsen där hög skattesats och omfattande villkor för spelaktörerna tenderar att få
internetbolagen att frivilligt lämna tillbaka sina licenser. Det kan å sin sida anses vara ett
122 Bland andra Tjeckien. Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2012. 123 Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2012. 124 Riksrevisions rapport 2012:15; Staten på spelmarknaden- når man målen? Bilaga 4; Utländska spelbolags syn på nationella spelmarknader. 125 Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2012. 126 Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2012.
34
verkningsfullt sätt att självsanera marknaden till en monopolsituation, om det egentligen är
vad medlemsstaten önskar. Godtar EU denna typ av reglering även fortsattvis anser
författaren det kan vara ett tecken på att uttalade monopolsystem inte kommer att tillåtas över
huvud taget i framtiden. Denna modell skulle istället kunna anses vara ett
självsaneringsverktyg.
4.2.2 Krav på licenstagarna
Spelmarknaden blir alltmer global, vilket gör det komplicerat och ekonomiskt olönsamt för
spelbolagen att placera sin tekniska utrustning i varje land där de erbjuder spel. Fler och fler
länder som öppnar sina marknader för nya aktörer gör därför undantag från kravet på att
utrustningen måste vara placerad i landet, utan accepterar att den tekniska utrustningen är
placerad i något EU-medlemsland. Ett vanligt krav är dock att tillgången till data måste finnas
inom landet.127 Medlemsländerna har inledningsvis varit restriktiva med att meddela fleråriga
licenser. Danmark beviljade år 2012 alla tillståndshavare en ettårig licens. Den ersattes av en
femårig licens i slutet av år 2012 om aktören hade uppfyllt de villkor som Spillemyndigheten
ställt.128
4.2.3 Stora friheter i utformningen av licenssystemet
EU har visat sig acceptera stora skillnader i utformningen av licenssystemet. EU-
kommissionen verkar tydligt hålla sig till de tidigare utarbetade rättsprinciperna om icke-
diskriminerande, sammanhängande och systematik samt vid varje inskränkning
proportionerligt. Ett exempel är den stora frihet medlemsstaterna har att välja vilka spel som
ska omfattas av licenser och vilka som medlemsstaten kan rättfärdiga ett monopol på.129 EU
förefaller därmed även vid granskningen av licenssystemens utformning lägga stor vikt vid
proportionalitetsprincipen genom att utreda varje inskränkning för sig. Även detta torde på
sikt medföra att de länder som i nuläget av EU bedöms uppfylla kraven för ett totalt monopol,
kommer få svårt att rättfärdiga det i framtiden.
4.2.4 Icke godkända inskränkningar i licenssystemet
Kommissionen har konstaterat att ett licenssystem får sätta upp begränsningar för hur många
licenser som kan delas ut. Begränsningen får dock inte vara för snävt tilltagen. När Tyskland
127 Exempel Ungern. Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2012. 128 Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2012. 129 Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2012 och Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2013.
35
öppnade sin marknad ville de inleda med en pilotfas på fem år genom att erbjuda sju licenser.
Kommissionen ställde sig frågande till om kanaliseringsmålet kunde uppfyllas med ett så
begränsat antal licenser. Tyskland modifierade därefter sitt lagförslag till att bevilja upp till 20
licenser och luckrade även upp licensvillkoren med bland annat möjlighet till högre
insatser.130
Kommissionen accepterar helt klart inte att en åtskillnad på produkterna som erbjuds på land
respektive på internet så som exempelvis Tyskland önskade göra genom att endast tillåta de
landbaserade kasinona få erbjuda internetkasino och internetpoker. Lagstiftningen måste då
totalförbjuda internetkasino och internetpoker. Av intresse för uppsatsens syfte är att
vadhållning på hästtävlingar via internet var totalförbjudet i det första lagförslaget, som EU-
kommissionen inte accepterade, men numera är helt lagligt.131 Det kan ses som ett tecken på
att EU än en gång slår fast att spel på hästkapplöpningar via internet inte är en riskfylld
spelform.
Tjeckiens gällande lagstiftning är föremål för en översyn efter att EU-kommissionen lämnat
en rad synpunkter på gällande reglering. Särskilt kan nämnas synpunkten på kravet för
spelanordnaren ska ha sitt säte i Tjeckien. Även kravet som innebär att spelaren måste
registrera sig fysiskt hos spelanordnaren för att få möjlighet att spela via internet ses över. Det
går därmed att dra slutsatsen att EU fastslagit att det räcker med att den tekniska utrustningen
ska finnas i ett annat EU-land. Medlemsstaten har dock rätt att begära att datan ska registreras
inom sitt territorium.132
I Frankrike trädde den nya spelregleringen i kraft år 2010. Många spelanordnare har haft
synpunkter på att fysisk hästvadhållning fortfarande bedrivs i monopolform.133 Aktörerna
tycker att den franska staten inte har angett några tydliga skäl till dessa monopol.134 År 2012
anmäldes den franska spelanordnaren Paris Mutuel Urbain (PMU) till konkurrensverket för
otillåten konkurrensfördel. PMU har tillstånd för vadhållning på hästar, såväl fysiskt som på
internet vilket de andra spelanordnarna inte har. Det leder till att PMU kan erbjuda större
spelpooler än övriga spelanordnare. Konkurrensverkets beslut innebär att PMU måste
separera sitt internetspel från det fysiska spelet. Ändringen kommer innebära att
130 Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2012. 131 Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2012. 132 Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2012. 133 Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2013. 134 Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2012.
36
internetbolagen får ansluta till PMUs spelpooler för att öka likviditeten i spelpoolerna.135
Detta är en fråga som kommer kräva noggrann utredning inför ett framtida licenssystem för
att anordna spel på svenska hästtävlingar. Det förefaller inte rimligt att särskilt många
utlandsstationerade bolag skulle vara intresserade av att placera ut egna spelstationer på trav-
och galoppbanorna. Lagstiftningen får dock inte förbjuda dem att göra det. Detta är enligt
författaren att se som att EU är konsekventa i hur lagstiftningarna ska utformas: ingen
åtskillnad får göras på landbaserade och internetbaserade bolag, då det kan vara komma att
utgöra en indirekt diskriminering.
Kommissionen har även ställt sig tveksam till ehuru endast landbaserad verksamhet kan få
tillstånd även via internet kan anses vara en godtagbar inskränkning i licensgivningen.136
4.3 Att beakta vid en förändring av den svenska lagstiftningen
Trav- och galoppsporten är direkt beroende av spelet som finansieringskälla. Det är därav av
stor vikt att ett regelverk utformas så en del av spelet på hästtävlingar går oavkortat tillbaka
till sporten. En sådan reglering är på intet sätt stridande mot EU-rätt så länge samma krav
ställs på alla aktörer som vill anordna spel på hästtävlingar. Inget stoppar dock det
statskontrollerade bolaget från att ge allt sitt överskott till allmännyttigt ändamål. För att
regleringen ska gå att kontrollera ställer det krav på att samtliga licenserade aktörer åläggs att
redovisa sin spelomsättning på respektive spelform. Eftersom medlemsstaten kan ställa krav
på att datan förvaras på inhemskt territorium torde detta gå att säkerställa även praktiskt då det
faller under svenska myndigheters rättighet att vidta nödvändiga åtgärder för kontroll.
Att beakta är även att spelutbudet hos de licenserade aktörerna måste vara attraktivt. Den
italienska spelmarknaden visar bland annat att trots att licenssystemet implementerades redan
år 2006 var det först år 2009 som den reglerade marknaden blev större än den oreglerade.137
En slutsats är därmed att produktutbudet på den licensierade marknaden bör motsvara utbudet
på den icke-licensierade marknaden för att kanaliseringen ska bli effektiv. Regeringens
restriktiva godkännande av vilka spelformer ATG tillåts anordna bör därför luckras upp vid
ett införande av ett licenssystem.138
135 Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2013. 136 Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2013. 137 Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2013. 138 Bilaga till regeringsbeslut 2014-01-23. Avtalet mellan staten och förbunden Svensk Travsport och Svensk Galopp, 8 §.
37
4.4 Sammanfattning och analys av licenssystemen
EU-kommissionen har godkänt licensmodeller där medlemsländerna fastställer sina egna
regler och skatter. Det innebär att operatörerna måste ansöka om licenser i varje enskilt land
och följa de regler och betala den skattesats som gäller i just det landet för att kunna erbjuda
sina tjänster på ett lagligt sätt. De nya licenssystemen medför ökade kostnader för
internetbaserade aktörerna. Det kan givetvis komma att resultera i minskad lönsamhet, vilket i
sin tur kan minska intresset att ansöka om licenser på de nya marknaderna. De
internetbaserade spelbolagen måste kunna visa de ansvariga myndigheterna att de bedriver en
laglig verksamhet för att erhålla och bibehålla sina licenser. De nya spellagstiftningarna är
unga men redan nu tyder det på att en liberalisering, genom att ett monopolsystem överges till
förmån för en licensbaserad marknad, i själva verket ökar regleringen och leder till mindre
vinstmarginaler. Detta kan i sin tur leda till att spelmarknaden kommer att domineras av ett
mindre antal stora aktörer, vilket underlättar kontrollen av dessa. EU-kommissionen kan anses
redan ha lagt en tydlig nivå i linje med tidigare utarbetad rättspraxis och i enlighet med vad
aktörerna själva uttrycker: utformningen ska vara sammanhängande och systematisk och
ämnat att uppfylla ett legitimt syfte.
Godtar EU denna typ av reglering även fortsattvis anser författaren det kan vara ett tecken på
att uttalade monopolsystem inte kommer att tillåtas över huvud taget i framtiden. Denna
modell skulle istället kunna anses vara ett självsaneringsverktyg.
5. Slutdiskussion
Efter uppsatsens utredning står det klart att den svenska lagstiftningen, vilken ger ATG
ensamrätt på att anordna spel på hästtävlingar, inte är förenlig med gällande EU-rätt. Den
svenska lagstiftningen är endast till viss del baserad på ett legitimt syfte. Det legitima syftet
förefaller dock vid utredningen inte tjäna det syfte den anför. Uppsatsen har visat hur den
svenska spellagstiftningen växt fram under de senaste 40 åren. Det framgår tydligt i
lagförarbetena att lagstiftarens uttryckliga vilja varit, och är, att tjäna pengar till allmännyttiga
ändamål. Detta kallas inom EU-rätten för ett accessoriskt syfte och är i sig inte ett godtagbart
skäl till att inskränka den fria rörligheten. En inskränkning i den fria rörligheten får aldrig
baseras på en medlemsstats vilja att tjäna pengar. Författaren anser därmed inte lagen vara
baserad på ett legitimt syfte. Även i det fall den svenska lagstiftningen skulle anses det
38
förefaller den inte vara sammanhängande och systematisk och kan istället konstateras inte ha
det syfte den anför.
Den svenska hästspelmarknaden fungerar uppenbart inte tillfredställande för vare sig staten
eller för ATG. Sverige anger i sitt svar på Kommissionens motiverade yttrande att det finns
ett behov av att kanalisera konsumenterna till de lagliga alternativen på marknaden.
Författaren vill erinra om att det dels åligger Sverige att visa på att de oreglerade bolagen är
”dåliga” bolag. Det finns inga rapporter om att det internetbaserade bolagen som erbjuder sina
travspeltjänster till svenska konsumenter använder bolagen i bedrägliga syften. Rapporterna
från Folkhälsoinstitutet visar ej heller på en större andel spelmissbrukare i samhället idag
jämfört med innan internet var lika utbrett. Svenska staten har under flera år haft vetskap om
att utländska internetaktörer erbjuder speltjänster till svenska medborgare. Författaren delar
Kommissionens uppfattning om att Sverige inte vidtagit några åtgärder för att stoppa
internetaktörerna utan envetet hållit fast vid sitt monopol, trots att det uppenbarligen inte
längre fungerar.
Den svenska spellagstiftningen möjliggör idag inte för det privatägda, men statskontrollerade,
bolaget ATG att uppnå sitt syfte till fullo. ATG befinner sig i en hjälplös situation.
Koncessionen bygger på propositionen från år 1973 där förbunden och staten enades om att
ATGs speltillstånd bygger på ett totalisatortillstånd och att sporten skulle vara
självförsörjande. Lagstiftningen kan idag inte ens stoppa i Sverige olagliga bolag från att
använda ATGs startlistor. ATG kan därmed endast se på när oreglerade internetaktörer fritt
marknadsför sina produkter till svenska konsumenter och använder ATGs startlistor, med
tillhörande information, för att anordna spel på tävlingar ATG enligt lag ska ha ensamrätt att
anordna. Förbunden Svensk Travsport och Svensk Galopp har, tillsammans med sitt helägda
bolag ATG, byggt upp en travsport som står sig stark på världsscenen. Den svenska
finansieringsmodellen,139 där spelintäkterna finansierar prispengarna, är unik i
hästsportvärlden och helt beroende av en fungerande lagstiftning.
Minskade spelintäkter medför därmed lägre prispengar vilket riskerar att färre vill bli
hästägare. Det märks redan av då antalet födda föl de senaste åren har minskat kraftigt.140
Företrädare för såväl förbunden som ATG har under flera år påtalat problemen. Svensk trav-
139 Ekonomisk fördelning, https://www.travsport.se/artikel/finansiering_&_prispengar, besökt 2014-04-10. 140 Vår avel och uppfödning, https://www.travsport.se/artikel/travsporten_i_siffror, besökt 2014-05-22.
39
och galoppsport är i kris och en stor anledning kan härmed konstateras bero på den icke-
fungerande hästspellagstiftningen.
Det oklara rättsläget är emellertid en guldgruva för de oreglerade, internetbaserade bolagen.
Många internetbaserade bolag får en betydande del av sin omsättning från de länder som
fortfarande har ett spelmonopol eller liknande och där spelbolagen väljer att driva sin
verksamhet över gränserna från ett annat land.141 Nuvarande lagstiftning är således inte bara
en oproportionerlig åtgärd utan även rent kontraproduktiv för det syfte den anför.
Medlemsländernas spellagstiftningar har varit föremål för EU-domstolen åtskilliga gånger
det senaste decenniet och rättspraxisen får idag ses som klar och tydlig. EU har tagit ett första
steg mot att nå en harmonisering på området i och med sin grönbok, vilken fastställer tidigare
fastslagen rättspraxis. EU-kommissionens synpunkter på medlemsländernas lagstiftningar har
därefter varit i enlighet med grönboken ehuru EUs inställning till spellagstiftningar numera
kan anses vara tydlig och konsekvent.
Författaren ser positivt på att regeringen tillsatt en utredning på området vilken beräknas vara
klar under våren år 2015.142 Det skulle innebära att en lagändring är möjlig först under år
2016. Under utredningstiden kommer Sverige genomföra ett riksdagsval. Författaren känner
oro för vad det kan komma att medföra för utredningens slutförande och därmed framtida
hästspellagstiftning. Spel är inte bara en fråga med olika kulturella betydelser i olika stater,
utan uppfattningen om spel kan skilja sig stort även inom ett land. Ett riksdagsval medför en
risk för regeringsskifte varvid utredningens slutförande, och en eventuell lagändring,
förefaller ovisst. Författaren kommer följa den fortsatta utvecklingen, såväl den nationella
som den EU-rättsliga, med spänning.
141 Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2012. 142 Bilaga till regeringsbeslut 2014-01-23. Avtalet mellan staten och förbunden Svensk Travsport och Svensk Galopp, 8 §.
Källor
Lagtext
Internationell lagtext
Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF).
Protokoll om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen (2007).
Svensk lagtext
Lag (1991:1482) om lotteriskatt.
Lotterilagen (1994:1 000).
Kasinolagen (1999:355).
Praxis
Domar av EU-domstolen
Dom av den 25 juli 1991, mål C-76/90, Säger mot Dennemeyer & CO.
Dom av den 24 mars 1994, mål C-275/92, Schindler.
Dom av den 21 september 1999, mål C-124/97, Läärä m.fl.
Dom av den 21 oktober 1999, mål C-67/98, Zenatti.
Dom av den 6 november 2003, mål C-243/01, Piergiorgio Gambelli m.fl.
Dom av den 6 mars 2007, de förenade målen C-338/04, C-359/04, Placanica.
Dom av den 10 mars 2009, mål C-169-07, Hartlauer.
Dom av den 3 juni 2010, mål C-258/08, Ladbrokes Betting och Stichting de Nationale.
Dom av den 8 juli 2010, de förenade målen C-447/08 och C-448/08, Sjöberg och Gerdin.
Dom av den 8 september 2010, målen C ‑ 316/07, C ‑ 358/07–C ‑ 360/07, C ‑ 409/07 och C ‑
410/07, Markus Stoß m.fl.
Dom av den 15 september 2011, mål C-347/09, Jochen Dickinger och Franz Ömer.
Dom av EFTA-domstolen
Dom av den 14 mars 2004, mål E-1/06, Norge.
Domar av svenska domstolar
Dom av Regeringsrätten den 26 oktober 2004 mål 5819-01, Wermdö krog.
Dom av den Svea hovrätt den 30 januari 2012, mål T 2179-11, ATG mot Unibet.
Dom av Högsta domstolen den 21 december 2012 mål B-3559-11, Sjöberg och Gerdin.
Offentliga tryck
Propositioner
Proposition 1973:113. Proposition med förslag till riktlinjer för totalisatorverksamheten vid
trav- och galopptävlingar, m.m.
Proposition 1995/96:169. Sammanslagning av Svenska Penninglotteriet AB och AB
Tipstjänst, m.m. Finansdepartementet.
Proposition 1998/99:80. Kasinospel i Sverige m.m. Finansdepartementet.
Proposition 2002/03:93. Vissa frågor inom spelområdet m.m. Finansdepartementet.
Offentliga utredningar och granskningsrapporter från statliga organ
Svenska institutet för europapolitiska studier 2005:6; EU och svenska monopol– teori,
verklighet och framtid.
SOU 2006:11. Finansdepartementet. Spel i en föränderlig värld.
Rapport från Stöd- och hjälplinjen för spelare och anhöriga, Statens folkhälsoinstitut, A
2009:02, 2007.
Statens folkhälsoinstitut: Spel om pengar och spelproblem i Sverige 2009/2010.
Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2012.
Rapport från Stödlinjen för spelare och anhöriga, Statens folkhälsoinstitut, 2012.
Riksrevisions rapport 2012:15; Staten på spelmarknaden- når man målen? Bilaga 1:
Bakgrund till riksdagens mål.
Riksrevisions rapport 2012:15; Staten på spelmarknaden- når man målen? Bilaga 2: Andra
spelmarknader.
Riksrevisions rapport 2012:15; Staten på spelmarknaden- når man målen? Bilaga 4:
Utländska spelbolags syn på nationella spelmarknader.
Riksrevisions rapport 2012:15; Staten på spelmarknaden- når man målen? Bilaga 9; Statens
roll på den svenska spelmarknaden- ett EU-perspektiv.
Lotteriinspektionen: Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2013.
Litteratur
Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, fjärde upplagan. Norstedts juridik AB, 2010.
Resolution
Meddelande från kommissionen, den 23 oktober 2012, SWD (2012) 345 final: En
övergripande europeisk ram för onlinespel.
Grönbok
Grönbok om onlinespel på den inre marknaden, KOM (2011) 128 slutlig.
Artikel
Binde, P. Spel ur ett antropologiskt perspektiv. Socialt perspektiv 1 (2005): 7-24.
Internetkällor
Betfair: ansvarsfullt spelande.
Http://content.betfair.com/misc/?product=portal&sWhichKey=ResponsibleGambling&brand=
ALL_BRANDS®ion=GBR&locale=sv, besökt 2014-04-28.
Bet365: ansvarsfullt spelande. Http://help.bet365.com/sv/responsible-gambling, besökt 2014-
04-28.
EFTA-domstolen. Http://www.regeringen.se/sb/d/11048/a/119730, besökt 2014-05-17.
Expekt: ansvarsfullt spelande. Https://sv.expekt.com/content/responsiblegaming, besökt 2014-
04-28.
Finansiering och prispengar. Https://www.travsport.se/artikel/finansiering_&_prispengar,
besökt 2014-04-10.
Harry Boy. Https://www.atg.se/#/department.atg.atgse2.channel.ws.bettingandstartlists,
besökt 2014-05-22.
Ladbrokes: ansvarsfullt spelande.
Http://help.ladbrokes.com/display/4/kb/article.aspx?aid=1077, besökt 2014-04-28.
NordicBet: ansvarsfullt spelande.
Https://www.nordicbet.com/swe/home_page/help/responsiblegaming/responsible_gaming,
besökt 2014-04-28.
Om ATG. Https://www.atg.se/omatg, besökt 2014-03-20.
64 % av all spelreklam i TV kommer från bolag utan tillstånd.
Http://www.lotteriinspektionen.se/sv/Om-oss/Statistik/Veckans-statistik/64procent_reklam,
besökt 2014-04-21.
Svenska akademiens ordlista: monopol.
Http://www.svenskaakademien.se/svenska_spraket/svenska_akademiens_ordlista/saol_pa_nat
et/ordlista, besökt 2014-05-19.
Tippa trav online. Http://www.sportsbettingodds.se/tippa-trav-online, besökt 2014-04-30.
Totalisator. Http://atg.spelinstitutet.se/om-vaara-spel/totalisatorn.aspx, besökt 2014-05-17.
Hästnäringen i Sverige. Http://nshorse.se/verksamhet/hastnaringen, besökt 2014-04-10.
Unibet: ansvarsfullt spelande. Https://se.unibet.com/info/responsiblegaming/whentostop,
besökt 2014-04-28.
Vår avel och uppfödning. Https://www.travsport.se/artikel/travsporten_i_siffror, besökt 2014-
05-22.
Övrigt
ATGs årsredovisning 2013.
Bilaga till regeringsbeslut 2014-01-23. Avtalet mellan staten och förbunden Svensk Travsport
och Svensk Galopp.
Europakommissionens pressrelease 27 juni 2007, IP/07/909.
Europakommissionens pressrelease 20 november 2013, IP/13/1101.
Handels utredningsinstitut (2008), Varför spelmonopol? En analys av den svenska
spelmarknaden, Per Hortlund, Thomas Jonsson, Fredrik Bergström.
Kommissionens kompletterade motiverade yttrande- överträdelse nr 2004/4087. C (2013)
7748 final.
Regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende anslag 6:2.
Svar på kompletterande motiverat yttrande angående vissa bestämmelser i lotterilagen KOM:s
ref. SG-Greffe (2013) D/19197, ärendenummer 2004/4087.
Bilagor
Regeringsbeslut II 6, 2013-12-12, Fi2013/3313. Ansökan från Aktiebolaget Trav och Galopp
om tillstånd enligt lotterilagen att anordna vadhållning i samband med hästtävlingar.
Bilaga till regeringsbeslut 2014-01-23. Avtalet mellan staten och förbunden Svensk Travsport
och Svensk Galopp.
Kommissionens kompletterade motiverade yttrande- överträdelse nr 2004/4087. C (2013)
7748 final.
Svar på kompletterande motiverat yttrande angående vissa bestämmelser i lotterilagen KOM:s
ref. SG-Greffe (2013) D/19197, ärendenummer 2004/4087.
