76
Reporte Final DEVCO 31 de marzo 2015 Costa Rica
Reporte Final
DEVCO
31 de marzo 2015
Costa Rica
1
Template for Country Report
COSTA RICA
Kazuko Ishigaki
Table of Contents
1.Country Structure ..................................................................................................................
A. Popoulation .............................................................................................................................
B. Political Structures ..................................................................................................................
C. Economic
Structures……………………………………………………………………...
D. Public
Finance……………………………………………………………………………..
E. Other Socio-economic Structure .............................................................................................
2. Disaster Loss ..........................................................................................................................
A. Overview ................................................................................................................................
B. Extensive vs Intensive Loss ..................................................................................................
3. Disaster Risk ..........................................................................................................................
A. Overview ...........................................................................................................................
B. Extensive vs Intensive Risk ................................................................................................
4. National DRM/DRR/CCA Framework ...............................................................................
A. Institutional Structures ............................................................................................................
B. Legal Structures ......................................................................................................................
C. Status of Hyogo Framework for Action .................................................................................
5. DRR/DRM/CCA in Public Investment Planning ...............................................................
A. DRR/DRM/CCA in Public Investment Planning ...................................................................
B. Continigency Finance Mechanisms ........................................................................................
6. Policy Recommendation: Toward Risk Optimized Public Investment ............................
Annex 1. TECHNICAL CHAPTER: Risk-Sensitive Budget Review (RSBR) .....................
A. Overview and Methodology ..............................................................................................
2
B. Scopeof Analysis ....................................................................................................................
C. Results
D. Challenges Experienced in Conducting RSBR and Recommendations .................................
Annex B. TECHNICAL CHAPTER: Macro-Economic Analysis / DRAD .......................
A. Overview and methodology ....................................................................................................
B. Scope of analysis ....................................................................................................................
C. Results .....................................................................................................................................
D. Challenges experienced in conducting macro economic analysis and
recommendatioins ........................................................................................................................
Annex C. TECHNICAL CHAPTER: Micro / Cost-Benefit Analysis ...................................
A. Overview and methodology ....................................................................................................
B. Scope of analysis ....................................................................................................................
C. Results (results of probabilistic CBA or case study) ..............................................................
D. Challenges experienced in conducting CBA and recommendations ......................................
References...................................................................................................................................
3
1. Country Structure
1.A Population
Variable Data Source
Population, total 2005 4, 215 ,248
2006 4, 278 ,656
2007 4, 340 ,390
2008 4, 404, 090
2009 4, 469 ,337
2010 4, 533, 894
2011 4, 592 ,149
Instituto Nacional de Estadística y
Censos de Costa Rica (INEC)
Link:
http://www.inec.go.cr/Web/Home
/pagPrincipal.aspx
Population growth
(annual %)
2005 1.5
2006 1.5
2007 1.4
2008 1.4
2009 1.3
2010 1.2
2011 1.1
Instituto Nacional de Estadística y
Censos de Costa Rica (INEC)
http://www.inec.go.cr/Web/Home
/pagPrincipal.aspx
Age dependency
ratio (% of
working-age
population)
2005 51.04
2006 49.78
2007 48.63
2008 47.58
2009 46.64
2010 45.81
2011 45.08
World Bank
Link:
http://data.worldbank.org/country
/costa-rica
Main cities
San José
1,404,242.00
Alajuela 848,146.00
Cartago 490,903.00
Heredia 433,677.00
Instituto Nacional de Estadística y
Censos de Costa Rica (INEC)
Link:
http://www.inec.go.cr/Web/Home
/pagPrincipal.aspx
4
Map of the Costa Rica and its administrative division
Source: Universidad Nacional (UNA).
5
1.B Political structure
- Explain the recent trend of politics (e.g. stability of politics, coming election)
Según su Constitución Política, Costa Rica es una República democrática, libre e
independiente y su Soberanía reside exclusivamente en la Nación.
El gobierno vigente, del Partido Acción Ciudadana entró en funciones el pasado 01 de
mayo de 2014 con una vigencia de 4 años, y rompiendo una tendencia histórica de
bipartidismo en Costa Rica entre el Partido Liberación Nacional y el Partido Unidad
Social Cristiana.
El actual mandatario del país es el Señor Luis Guillermo Solís. Su gestión se ha enfocado
en aspectos sociales como el incremento del diálogo con sectores, fijación salarial mayor
para los menos remunerados y aprobación de un millonario fondo para las universidades
públicas, a pesar de la presión fiscal. Uno de los retos de este gobierno es el mantener
los niveles de inversión extranjera directa y reducir el déficit fiscal.
- Explain structure of government (e.g. Major ministries)
El Gobierno de la República de Costa Rica es popular y representativo, alternativo y
responsable1. Lo ejercen tres Poderes distintos e independientes entre sí: Legislativo,
Ejecutivo y Judicial. Un Tribunal Supremo de Elecciones, con el rango e independencia
de los Poderes del Estado, tiene a su cargo en forma exclusiva e independiente la
organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así como las demás
funciones que le atribuyen esta Constitución y las leyes.
Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo está conformado por el Presidente de la República, sus dos
Vicepresidentes (primero y segundo Vicepresidente) y los Ministros de gobierno. Los
cargos de Presidente y Vicepresidente son escogidos mediante elección popular, no
siendo así el caso de los Ministros de gobierno y diplomáticos, que son nombrados o
removidos por el Presidente de la República.
Los 21 Ministerios de Costa Rica son:
1. Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT)
2. Ministerio de Comercio Exterior (COMEX)
3. Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG)
1 Fuente: Constitución Política de la República de Costa Rica.
6
4. Ministerio de Economía Industria y Comercio (MEIC)
5. Ministerio de Ciencia y Tecnología (MICIT)
6. Ministerio de Salud
7. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS)
8. Ministerio de la Presidencia
9. Ministerio de Comercio Exterior (COMEX)
10. Ministerio de Hacienda
11. Ministerio de Educación Pública (MEP)
12. Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN)
13. Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE)
14. Ministerio del Deporte
15. Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MVAH)
16. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
17. Ministerio de Bienestar Social y Familia
18. Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ)
19. Ministerio de Justicia y Paz (MJP)
20. Ministerio de Seguridad Pública (MSP)
21. Ministerio de Gobernación y Policía
Poder Legislativo
La potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la delega, por medio del sufragio, en la
Asamblea Legislativa. La Asamblea se conforma de 57 diputados que son electos
mediante voto popular de acuerdo con la proporción de población de las provincias y por
un periodo de cuatro años.
Se encargan de redactar, discutir, reformar, derogar y aprobar o no, diferentes Proyectos
de Ley presentados por algún diputado, el Poder Ejecutivo o por iniciativa popular.
Duran en el ejercicio de sus cargos un periodo de cuatro años que comienza el 1 de mayo
siguiente a la elección. Son elegidos al mismo tiempo que el Presidente de la República y
de conformidad con la Constitución de 1949, no pueden ser reelegidos en forma sucesiva.
7
Poder Judicial
El Poder Judicial se ejerce por la Corte Suprema de Justicia y por los demás tribunales
que establezca la ley. Compuesto por 22 magistrados que son electos por un período de
8 años por la Asamblea Legislativa.
Corresponde al Poder Judicial conocer de las causas civiles, penales, comerciales, de
trabajo y contencioso-administrativas, así como de las otras que establezca la ley,
cualquiera que sea su naturaleza y la calidad de las personas que intervengan; resolver
definitivamente sobre ellas y ejecutar las resoluciones que pronuncie, con la ayuda de la
fuerza pública si fuere necesario.
- Explain local government structure and decentralization
Organización territorial de Costa Rica
Según la Constitución Política de la República de Costa Rica, en su Artículo 168, la
división territorial está organizada por ley en tres tipos de entidad subnacional: "Para
los efectos de la Administración Pública el territorio nacional se divide en provincias,
éstas en cantones y los cantones en distritos. ...”
Provincias:
Política y administrativamente, Costa Rica está conformada por 7 provincias: San José,
Alajuela, Cartago, Heredia, Guanacaste, Puntarenas y Limón.
Cantones:
A su vez, las provincias están divididas en cantones, que corresponden a la unidad
estructural municipal, gobernada por la “Municipalidad”. La Municipalidad es el ente
local por excelencia, el único ente territorial menor que admite la constitución. Existe
una en cada cantón, y se encarga de la administración general de los intereses y
servicios del cantón. Las municipalidades son entes descentralizados estatales.
Distritos:
Los cantones a su vez se dividen en distritos. Un distrito es la entidad subnacional de
tercer nivel comprendida en la división política de la República de Costa Rica, por
debajo de las provincias en primer orden, y los cantones en segundo. Dado que la
legislación costarricense permite cambios en este estatuto, la cifra de total de distritos
se ha mantenido variable a través de los años, a diferencia de las otras dos entidades
subnacionales superiores. En la actualidad, el país cuenta con 478 distritos.
8
La cantidad de cantones y distritos por provincia, se cita seguidamente:
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos de Costa Rica (INEC). Link:
http://www.inec.go.cr/Web/Home/pagPrincipal.aspx
Descentralización
En el gobierno sólo existe la administración nacional y la local. Para efectos de
administración, planificación, coordinación y ejecución de actividades y proyectos de
Gobierno, se han creado las Regiones según Decreto Ejecutivo Nº 7944 del 26 de enero
de 1978. Las regiones constituyen una subdivisión político-económica, por eso son
llamadas regiones socioeconómicas de Costa Rica.
Estas regiones son seis en total: Región Central, Región Chorotega, Región Pacífico
Central, Región Brunca, Región Huetar Atlántica y Región Huetar Norte. Algunos
nombres de región se derivan de las etnias precolombinas que habitaron en esas zonas
geográficas.
Por su parte, la organización básica del Sistema de Regionalización es el siguiente:
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) como
órgano superior de Dirección, Planificación y Coordinación, para lo cual posee
oficinas en las respectivas regiones.
Los Consejos Regionales de Desarrollo.
Los Comités Sectoriales Regionales.
Provincia Cantones Distritos
San José 20 121
Alajuela 15 113
Cartago 8 51
Heredia 10 47
Guanacaste 11 59
Puntarenas 11 58
Limón 6 29
TOTAL 81 478
9
1.C Economic structure
Source: http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.KD
Source: http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.KD
25.02
26.15
27.49
28.45
23.00
24.00
25.00
26.00
27.00
28.00
29.00
2010 2011 2012 2013
Costa Rica
GDP by year (Billion constant 2005 US$)
5358
5519
5721
5839
5100
5200
5300
5400
5500
5600
5700
5800
5900
2010 2011 2012 2013
Costa Rica
GDP per capita by year (constant 2005 US$)
10
Source: http://data.worldbank.org/indicator/NE.GDI.TOTL.KD
Current account balance by year (million current US$)
Source: http://data.worldbank.org/indicator/BN.CAB.XOKA.CD/countries
5724
64586858
7228
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
2010 2011 2012 2013
Costa Rica
Gross capital formation
( Million constant 2005 US$)
-1281
-2228-2390
-2522
-3000
-2500
-2000
-1500
-1000
-500
0
2010 2011 2012 2013
Costa Rica
Current account balance
(Million current US$)
11
National consultants to insert and add descriptive text for the following 3 graphs/tables:
1. Origin of GDP (agriculture, industry and services) of the latest year;
Source: http://databank.worldbank.org/data/views/reports/tableview.aspx
- 2. Principal exports and imports of the latest year
Costa Rica - Top 5 Export by type, 2013
Top 5 Exports by Type Value (million US$)
Electronic integrated circuits 2396,2
Instruments and appliances used in medical,
surgical, dental or veterinary
1121,5
Dates, figs, pineapples, avocados and mangosteens,
fresh or dried
837,2
Bananas, including plantains, fresh or dried 780,2
Coffee, whether or not roasted or decaffeinated 308,1
Source: http://comtrade.un.org/
6%
25%
69%
Costa Rica
Value Added (% GDP) - 2013
Agriculture Industry Services, etc.
12
Costa Rica - Top 5 Import by type, 2013
Top 5 Imports by Type Value (million US$)
Petroleum oils, other than crude 2154,6
Electronic integrated circuits 1,698
Motor cars and other motor vehicles principally
designed for the transport 556,6
Printed circuits 517,3
Electrical apparatus for line telephony or line
telegraphy 513
Source: http://comtrade.un.org/
- 3. Main destination of exports and main origin of imports of the latest year
Costa Rica Top 5 Export Destination, 2013
Export Destinations Value (million US$) %
United States 9,737 39.0%
Netherlands 2,661 11.0%
Mexico 2,192 8.9%
China 1,238 5.0%
Malaysia 625 2.5%
Source: http://atlas.media.mit.edu/profile/country/cri/
Costa Rica Top 5 Import Origins, 2013
Import Origins Value (million US$) %
United States 9,205 51.0%
China 1,408 7.8%
Mexico 1,152 6.4%
Japan 599 3.3%
Panama 523 2.9%
Source: http://atlas.media.mit.edu/profile/country/cri/
While the traditional agricultural exports of bananas, coffee, sugar, and beef are still
the backbone of commodity export trade in Costa Rica, a variety of industrial and
specialized products have broadened export trade in recent years. High value-added
goods and services, including microchips, have further bolstered exports.
13
1.D Public Finance
Ingresos totales y gasto total acumulado a diciembre 2014 (Fuente: Ministerio de Hacienda).
A diciembre 2014 el déficit financiero del Gobierno Central alcanzó el monto de
¢1.526.997,8 millones, lo cual se traduce en 5,7% del PIB. Al comparársele con lo
observado en el mismo periodo anterior, se aprecia un aumento en el tamaño del déficit,
en 0,3% del PIB. Con un nivel de crecimiento de los gastos corrientes de un 8,7% con
respecto al año anterior se alcanzó un menor déficit que el presupuestario proyectado que
ascendía a 6,3%.
A diciembre de 2014, los ingresos totales presentan una tasa de crecimiento de 7,4%, que
es inferior a la presentada en el mismo periodo del año anterior (8,0%). El gasto total
acumulado que a diciembre 2014 creció en 9,3%, presenta una tasa de variación menor al
observado a diciembre de 2013 cuando alcanzó el 14,0%.
Historial de crecimiento del ingreso y gasto acumulado
La Tasa de crecimiento interanual del ingreso y gasto acumulado (Enero 2008 – abril
2013), muestra el siguiente comportamiento.
Annual growth rate of accrued Revenue and Expense
(January 2008 - April 2013)
Source: 9° Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. Septiembre 2013
-10.0 %
-5.0 %
% 0.0
% 5.0
% 10.0
% 15.0
% 20.0
% 25.0
% 30.0
Total Revenue Total Expense
14
- National consultants to explain financial year of the country (e.g. same as the
calendar year, April-March), term (e.g. annual compilation, multi-year), how
the budget is compiled (e.g. annual negotiation between MOF and sectoral
ministries) and how the budget is given to local government.
El presupuesto debe plantearse sobre los objetivos nacionales establecidos por la
Presidencia de la República, y presentados como planes de gobierno ante la ciudadanía en
el proceso electoral. Esos objetivos nacionales quedan plasmados en el Programa
Nacional de Desarrollo (PND).
Formulación del Presupuesto2
A) Cada año, la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de
Hacienda elabora las directrices técnicas y metodológicas que tendrán que utilizar
las instituciones para hacer sus presupuestos.
B) Con base en las directrices y durante abril las distintas dependencias
gubernamentales se dan a la tarea de hacer sus cálculos para a más tardar el 15 de
junio presentar al Ministerio de Hacienda la solicitud de recursos para el año
siguiente. Este trabajo lo asumen las dependencias del Gobierno Central. La
Dirección General de Presupuesto Nacional se encarga de la integración de todos
los presupuestos individuales en un proyecto presupuestario general,
Discusión y aprobación del Presupuesto
El Poder Ejecutivo presenta ante la Asamblea Legislativa el Presupuesto Ordinario de la
República para ejercicio económico del año respectivo. Lo cual debe ocurrir antes del 1
de septiembre de cada año.
La Asamblea Legislativa aprueba la Ley de Presupuesto Ordinario de la República para el
ejercicio económico del año respectivo, antes del 30 de noviembre. La Asamblea
Legislativa además es la encargada de aprobar los presupuestos extraordinarios.
Ejercicio
El inicio del año fiscal marca el comienzo del ejercicio del presupuesto aprobado. La
ejecución del presupuesto inicia el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año.
2 Cronología del Ciclo Presupuestario. Proyecto Estado de la Nación Informe Índice de Transparencia
Presupuestaria 2011.
15
Control y Evaluación
La fiscalización de la ejecución presupuestaria tiene dos componentes, uno de control
interno constituido por la Auditoría Interna de cada institución y uno de control externo
que realiza anualmente la Contraloría General de la República. A esta última le
corresponde enviar a la Asamblea Legislativa una memoria del movimiento económico
del año anterior y emitir un dictamen sobre la liquidación del presupuesto, haciéndolo
extensivo a las instituciones descentralizadas y los municipios.
1.E Other socio-economic structure
- Describe underlying risk factors that need to be addressed (e.g. poverty rate,
literacy rate, HDI, etc.)
A nivel socioeconómico, uno de los factores principales de riesgo es la pobreza.
Los datos más recientes del 2014 señalan que la pobreza en el país alcanzó el 22.4% y en
términos relativos, representa un 19.5% en la zona urbana y un 30.3% en la zona rural.
(Fuente INEC)
El crecimiento de la pobreza extrema en los últimos años, advierte la importancia de
diseñar estrategias y programas que orienten la política social hacia la población en esa
condición; y el diseño de políticas públicas hacia la generación de empleo en la población
en condición de pobreza.
Costa Rica: Evolución porcentual de los hogares pobres por nivel de pobreza; período:
2003-2013
Fuente: Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), Plan Institucional 2015, elaboración a partir de la bibliografía
el INEC.
16
Una descripción más detallada de las características de los hogares y de las personas por
nivel de pobreza a nivel país, se muestra:
Distribución porcentual de los hogares, por nivel de pobreza y zona, periodo 20102013
Zona Año Pobreza Pobreza básica Pobreza Extrema
Urbana 2010 18.3 14.1 4.2
2011 19.1 14.2 4.9
2012 17.6 12.8 4.8
2013 17.4 12.6 4.8
Rural 2010 26.3 17.3 9.0
2011 26.0 16.9 9.1
2012 25.8 17.0 8.9
2013 26.5 17.2 9.3
Fuente: Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), Plan Institucional 2015, elaboración a partir de la bibliografía
el INEC.
Principales características de los hogares y de las personas
Por nivel de pobreza
Según zona
Julio 2014
(Excluye servicio doméstico y pensionistas)
TotalPobreza no
extrema
Pobreza
extrema
Total país
Características de los hogares
Total de personas 4 761 807 3 591 173 1 170 634 825 710 344 924
Total de hogares 1 425 297 1 106 487 318 810 224 000 94 810
Miembros por hogar 3.34 3.25 3.67 3.69 3.64
Fuerza de trabajo por hogar 1.57 1.70 1.11 1.17 0.96
Ocupados por hogar 1.44 1.61 0.84 0.95 0.60
Ingreso por hogar (colones) 1 008 482 1 236 196 218 159 270 868 93 627
Ingreso per cápita por hogar1/ (colones) 348 324 431 636 59 174 73 704 24 845
Porcentaje de hogares con jefatura femenina 37.7 36.1 43.3 42.4 45.4
Caraterísticas de las personas
Relación de dependencia demográfica2/ 0.43 0.37 0.69 0.68 0.72
Relación de dependencia económica3/ 1.13 0.90 2.32 2.15 2.81
Horas semanales trabajadas en la ocupación principal 43.74 44.71 37.35 39.60 28.99
Escolaridad promedio personas de 15 años y más 8.83 9.48 6.48 6.59 6.20
Tasa de desempleo abierto 8.6 5.7 23.9 19.3 37.3
Tasa neta de participación 59.5 63.7 43.7 45.3 39.9
Zona y principales características de los hogares y
de las personasTotal No pobres
Pobres
17
El índice de desarrollo humano
El IDH, tiene en cuenta tres variables: vida larga y saludable, conocimientos y nivel de
vida digno. Por lo tanto, influyen entre otros el hecho de que la esperanza de vida en
Costa Rica esté en 79,71 años y su tasa de mortalidad en el 4,21‰
Fuente: http://www.datosmacro.com/idh/costa-rica
Esta estadística se ve favorecida por una alta tasa de alfabetización de Costa Rica,
respecto a los países de América Latina. Según datos de UNICEF, el índice de
alfabetización promedio del período 2008 al 2012 fue de 96.3% y desagregado por
género, muestra lo siguiente:
Tasa de alfabetización de jóvenes (15-24 años) (%),
2008-2012*, hombre
97.9
Tasa de alfabetización de jóvenes (15-24 años) (%),
2008-2012*, mujer
98.7
Fuente:UNICEF. http://www.unicef.org/spanish/infobycountry/costarica_statistics.html#125
0.605 0.6520.705 0.721
0.744 0.75 0.758 0.7610.763
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8
0.9
1980 1990 2000 2005 2008 2010 2011 2012 2013
Indice de Desarrollo Humano - Costa Rica
18
2. Disaster Loss
A. Overview
Costa Rica está ubicada en un escenario de multiamenaza en la región de Centroamérica,
afectada con recurrencia variable por fenómenos sísmicos y volcánicos, así también, de
manera estacional y frecuente por fenómenos hidrometeorológicos.
El total de pérdidas registradas en el país por el impacto de fenómenos
hidrometeorológicos y geotectónicos para el período 2005-2011 correspondió a
US$1,130.39 millones de dólares constantes del año 2011, de acuerdo con los registros de
16 Planes de Atención de la Emergencia que se emitieron para esos años y que se citan en
el siguiente cuadro:
Costa Rica: Declaratorias de Emergencias emitidas y pérdidas por año 3
Período 2005-2011
-Millones de dólares constantes de 2011-
Año Nombre de la Declaratoria de Emergencia Monto Porcentaje
2005 Inundaciones en las provincias Limón, Heredia, Cartago y
Alajuela
82,56 7,30
Inundaciones en la Vertiente del Pacífico y Zona Norte (onda
tropical e influencia indirecta huracán Rita y Vilma)
67,29 5,95
Flujo de lodos cuenca Río Jucó 1,37 0,12
Subtotal 151,22 13,38
3 Fuente: Informe de “Sistematización de la Información de Impacto de los Fenómenos Naturales en Costa
Rica, Período 2005-2011. Año 2013. Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(MIDEPLAN) y Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG). Una Declaratoria de Emergencia es
emitida por el Poder Ejecutivo en cualquier parte del territorio nacional, conforme a resolución
administrativa que dicte la CNE (Art. 29, Ley 8488).
19
Año Nombre de la Declaratoria de Emergencia Monto Porcentaje
2006 Lluvias intensas asociadas a un sistema de baja presión 19,39 1,72
Deslizamientos y flujo de lodos 0,87 0,08
Subtotal 20,25 1,79
2007 Temporal y paso de una onda tropical en el Pacifico Central,
Norte, Sur y Cordillera de Guanacaste
172,1 15,22
Inundaciones y deslizamientos asociados a sistemas de baja
presión en Zona Norte y Vertiente Caribe
24,72 2,19
Lluvias intensas asociadas al paso de una onda 13,98 1,24
Subtotal 210,80 18,65
2008 Influencia de la depresión tropical Nº16 23,44 2,07
Inundaciones y deslizamientos asociados al paso de la
tormenta tropical Alma
21,24 1,88
Inundaciones en la Vertiente Caribe por la interacción de una
baja y una alta presión
16,29 1,44
Tormenta tropical Gustav y Hanna 9,94 0,88
Subtotal 70,91 6,27
Año Nombre de la Declaratoria de Emergencia Monto Porcentaje
2009 Sismo 6,2 Richter terremoto de Cinchona 419,37 37,10
Inundaciones por influencia de frente frio 27,97 2,47
Subtotal 447,35 39,57
2010 Temporal por los efectos indirectos del paso del huracán
Tomas
219,32 19,40
Tormenta tropical Nicole 10,56 0,93
Subtotal 229,87 20,34
TOTAL 1 130,39 100,00
Fuente: Elaboración MIDEPLAN - MAG a partir de los Planes de Atención de la Emergencia del período 2005-2011,
Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.
Por otra parte, en cantidad de daños según eventos ocurridos entre 2009 y 2013, se tienen
los siguientes datos:
20
Costa Rica: Total de daños según evento natural. 2009-2013
Tipo de
evento
Número
eventos
Muertos Desaparecidos Personas
Heridas
Viviendas
afectadas
Damnificados Viviendas
destruidas
Actividad
Volcánica
6 0 0 0 7 33 0
Aluvión 1 0 0 0 1 4 0
Avenida
torrencial
39 15 1 11 247 1,227 3
Deslizamiento 910 49 2 11 608 3,000 54
Granizada 1 0 0 0 1 4 0
Inundación 2,427 5 2 1 15,020 47,118 25
Lluvias 25 0 0 0 18 72 0
Marejada 21 0 0 0 194 668 0
Sismo 149 16 7 0 3,450 20,448 1,499
Tempestad 3 0 0 0 332 1,772 111
Tormenta
eléctrica
20 13 0 23 2 15 1
Tornado 1 0 0 0 2 6 0
Vendaval 455 1 0 8 642 2,838 5
Total 4,100 106 12 118 20,584 77,463 1,702
Fuente: Brenes, A. Elaboración a partir de DesInventar 2015.
B. Extensive vs Intensive Loss
21
3. Disaster Risk
A. Overview
El concepto de Riesgo de Desastre se utiliza en Costa Rica según la Ley y No. 8488, a
partir de la cual:
Riesgo se define como la probabilidad de que se presenten pérdidas, daños o
consecuencias económicas, sociales o ambientales en un sitio particular y durante
un período definido. Se obtiene al relacionar la amenaza con la vulnerabilidad de
los elementos expuestos.
Amenaza: Peligro latente representado por la posible ocurrencia de un fenómeno
peligroso, de origen natural, tecnológico o provocado por el hombre, capaz de
producir efectos adversos en las personas, los bienes, los servicios públicos y el
ambiente.
Vulnerabilidad: Factor de riesgo interno de un elemento o grupo de elementos
expuestos a una amenaza. Corresponde a la predisposición o susceptibilidad
física, económica, política o social de ser afectada o de sufrir efectos adversos en
caso de que se manifieste un proceso peligroso de origen natural, socio-natural o
antrópico.
Las principales amenazas naturales que enfrenta Costa Rica4 son:
a) Alud torrencial: Movimiento muy rápido de masas de materiales sólidos, como por
ejemplo grandes bloques de roca, grava y arena, con ciertas cantidades de materiales
más finos como limo y arcilla, mezclados con agua, biomasa y aire atrapado. Ocurren
con más frecuencia en las laderas de pendiente elevada y transitan por cauces de
quebradas y ríos de montaña. Tienen como agravante un comienzo súbito y la elevada
velocidad de flujo (ejemplo lahar de Taras, 1963-65, aludes de Arancibia –Cordillera
Tilarán, junio 2000- y Calle Lajas –Escazú, Nov. 2010-).
b) Deslizamiento: Se define como un movimiento pendiente abajo, lento o súbito,
debido a la ruptura y desplazamiento gravitatorio del terreno en una ladera que puede
estar constituida por rocas, suelo y cobertura boscosa, o bien por rellenos artificiales.
El movimiento puede haber sido propiciado por acción de la socavación en la parte
inferior de los cauces de los ríos o quebradas, o por la intervención de la sismicidad,
4 Fuente: Metodología de análisis de amenazas naturales para proyectos de inversión pública en etapa de
perfil. MIDEPLAN, Octubre 2014.
22
lluvias intensas o acciones humanas (cortes en laderas, apertura de caminos). Se
caracterizan por la formación de una superficie de ruptura plana o curva, a partir de la
cual se desplaza la masa de terreno que se ha separado del conjunto.
c) Inundación: Situación originada cuando el volumen de agua de lluvia, o el
vaciamiento de agua represada excede la capacidad de conducción del cauce normal
del río. También puede producirse por el taponamiento u obstrucción de los sistemas
de drenaje naturales o artificiales que provoca la acumulación de agua hasta niveles
en que empieza a afectar de manera aguda la funcionalidad de los sistemas de
transporte, la viabilidad de los cultivos, de los animales, la biodiversidad, la
estabilidad de los ecosistemas, la funcionalidad de edificios públicos y privados, las
áreas residenciales y la vida humana.
d) Sismo: Movimiento vibratorio que se origina en el interior de la Tierra y se propaga
en todas direcciones en forma de ondas. La causa principal de su ocurrencia, es el
movimiento de las placas tectónicas, lo que provoca la liberación de energía que
termina remeciendo bruscamente la corteza. Otra causa que puede incidir en la
generación de sismos son las erupciones volcánicas. La escala utilizada para
caracterizar la amenaza sísmica en cuanto a su magnitud es la de Richter y la escala
que mide su percepción es la de Mercalli.
e) Tsunami (del japonés TSU: puerto o bahía, NAMI: ola): También conocida como
inundación por marejada. Es una ola o serie de olas que se producen en una masa de
agua al ser empujada violentamente por una fuerza que la desplaza verticalmente.
Estas olas determinan la inundación de áreas de territorios habitualmente no ocupadas
por la masa acuática.
f) Vulcanismo: Proceso de la geodinámica interna que consiste en la salida del magma
desde el interior de la tierra, bajo la forma de rocas fundidas y piroclastos,
acompañados de la emisión de gases y vapores hacia la atmósfera.
B. Extensive vs Intensive Risk
23
4. National DRM/DRR/CCA Framework
A. Institutional Structures
DRM/DRR
Según la Ley8488 denominada “Ley Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgos”,
se establece que en el ámbito de lo ordinario, la función de rectoría en Gestión del Riesgo
recae en la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias
(CNE), con competencias asociadas a la prevención de riesgos y a los preparativos para
atender situaciones de emergencia. En el ámbito extraordinario, cuando se ha declarado
un estado de emergencia, la CNE planea, coordina, dirige y controla las acciones
orientadas a resolver necesidades urgentes, ejecutar programas y actividades de
protección, salvamento y rehabilitación.
Con respecto a lo temático, la Ley adopta el concepto de gestión del riesgo, delimitándolo
como política que constituye “un eje transversal de la labor del Estado Costarricense…”
(Artículo 5).
El concepto de la Política de Gestión del Riesgo está definido en el Capítulo II de la Ley
8488: “…constituye un eje transversal de la labor del Estado Costarricense, articula los
instrumentos, los programas y los recursos públicos en acciones ordinarias y
extraordinarias, institucionales y sectoriales, orientadas a evitar la ocurrencia de los
desastres y la atención de emergencias en todas sus fases”(Artículo 5).
Esta definición delimita una política cuya función es articular instrumentos, programas y
recursos destinados a evitar los desastres y atender las emergencias. Para ello, la Ley
delimita dos instrumentos principales para su aplicación:
El Plan Nacional de Gestión del Riesgo (PNGR), como instrumento de
planificación estratégica, determina los compromisos y orienta la asignación de
recursos por parte de las instituciones del Estado. El Plan vigente corresponde
al período 2010-2015 fue dimensionado para considerar la gestión del riesgo
como eje transversal del Plan Nacional de Desarrollo (PND).
El Sistema Nacional de Gestión del Riesgo (SNGR), entendido “como la
articulación integral, organizada, coordinada y armónica de los órganos, las
estructuras, las relaciones funcionales, los métodos, los procedimientos y los
recursos de todas la instituciones del Estado, procurando la participación de todo
el sector privado y la sociedad civil organizada. Su propósito es la promoción y
la ejecución de los lineamientos de política pública que permiten tanto al Estado
24
costarricense como a los distintos sectores de la actividad nacional, incorporar el
concepto de riesgo como eje transversal de la planificación y de las prácticas de
desarrollo…”
Estos dos instrumentos son la columna del proceso de aplicación de la política. El PNGR
es el mecanismo de estrategia, la carta de navegación, y el SNGR es el medio, la
organización que lleva adelante las acciones.
En la siguiente figura se muestra la forma en que se aborda la gestión del riesgo como
responsabilidad de todo el Estado, a la luz de los mandatos de la ley 8488, con
vinculación directa al Plan Nacional de Desarrollo.
Fuente: Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE)
Estructura del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo (SNGR)
El Sistema Nacional de Gestión del Riesgo se estructura por medio de las instancias de
coordinación: La Administración Central, la Administración Pública Descentralizada del
Estado, los gobiernos locales, el sector privado y la sociedad civil organizada.
Las Instancias de Coordinación (ICO) del SNGR se clasifican en 6 categorías:
MANDATOS DE LA LEY 8488
1. El Sistema Nacional
de Gestión del Riesgo
2. Plan Nacional de
Gestión del Riesgo
Organización Estrategia
Vinculado al Plan Nacional de Desarrollo
Gestión del Riesgo como responsabilidad de todo el Estado
Ordinario
ExcepcionalidadReconstrucción
Atención de
Emergencias
Prevención
Subprocesos:
25
Fuente: Elaboración propia con base en la Ley 8488.
Un diagrama de funcionamiento del SNGR se muestra seguidamente:
Fuente: Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE)
•Comités Sectoriales de Gestión del Riesgo
•Comités Institucionales para la Gestión del Riesgo1. Sectoriales Institucional
•Centro de Operaciones de Emergencia
•Comités Asesores Técnicos2. Técnico Operativas
•Comités Regionales, Municipales y Comunales de Emergencia
3. Regional Municipal
4. Redes Temáticas Territoriales
5. Foro Nacional sobre el Riesgo
6. Comités de Seguimiento a los Subistemas
26
CCA
Mediante el Decreto Ejecutivo DE 356695, fue creada la Dirección de Cambio Climático
(DCC) como una entidad adscrita al Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE). Su
labor desde el ministerio es coordinar, gestionar y formular la política pública de cambio
climático, promoviendo la integración de una agenda interministerial.
Conforme señala el Decreto, la DCC se creó para el establecimiento de medidas y
políticas en la gestión y gerenciamiento del Programa Nacional de Cambio Climático,
que busca trabajar explícitamente en la creación e integración de conocimiento, para
mejorar el estado de preparación y respuesta con base en la adecuada identificación y
planificación de las acciones medulares, para la construcción de nuevas capacidades para
la mitigación y adaptación ante el cambio climático.
Entre sus funciones se encuentran:
o Coordinar, gestionar, formular e implementar la política pública de cambio climático,
promoviendo la integración de una agenda interministerial de cambio climático.
o Coordinar e integrar la agenda ministerial de cambio climático.
o Apoyar a nivel superior en el diseño y ejecución de una agenda prioritaria a nivel
nacional e internacional de cambio climático.
o Coordinar la Secretaría Técnica del Consejo Interministerial de Cambio Climático
(órgano de coordinación en la administración pública) presidido por el Ministro de
Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y el Comité Técnico Interministerial de
Cambio Climático (órgano para el seguimiento del cambio climático y mitigación y
adaptación a sus efectos).
o Coordinar, dirigir y planificar la implementación de la Estrategia Nacional de Cambio
Climático, mediante el Programa Nacional de Cambio Climático, con los diferentes
actores socioeconómicos en el ámbito nacional a nivel de mitigación, adaptación,
métrica, desarrollo de capacidades y tecnología, sensibilización pública, y
financiamiento y en el ámbito internacional a nivel de: incidir internacionalmente,
atraer recursos externos, liderazgo, legitimidad, presencia en foros multilaterales y
binacionales y desarrollo de capacidades internacionales.
o La Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC) propone a cada institución de
Costa Rica elaborar planes para minimizar los efectos de cambio climático en los
5 Referencia: Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
Nº 35669-MINAET, 4 de diciembre de 2009.
27
cinco ejes que contempla la estrategia. Es una iniciativa gubernamental que persigue
responder a la problemática mundial del cambio climático con una fuerte
participación de los diferentes actores y sectores. La ENCC es la base para la meta de
Costa Rica de lograr carbono neutralidad para el 2021, año de su bicentenario.
o Coordinar y establecer el Sistema Nacional de Métrica para el monitoreo, evaluación
y seguimiento del Programa Nacional de cambio climático, por medio de la
información y gestión del conocimiento a nivel nacional para la gestión operativa del
Programa.
o Coordinar y dar seguimiento a los planes ministeriales, organizacionales y sectoriales
para el cambio climático, promoviendo el establecimiento de estándares que
alimenten el Sistema Nacional de Métrica.
o Fungir como Secretaría Técnica de la Junta de Carbono y administrar el Registro
C-Neutral
o Coordinar el proceso C-Neutral con los diversos actores y sectores del quehacer
nacional.
o Coordinar, gestionar y dar seguimiento al Plan Nacional de Adaptación.
o Coordinar acciones con otras instituciones, la articulación de las políticas en el marco
de los compromisos de las convenciones internacionales y la agenda nacional, bajo la
directriz del Ministro y del Consejo Interministerial.
B. Legal Structures
La incorporación de la variable de Gestión de Riesgo de Desastres en el Sistema Nacional
de Inversión Pública (SNIP) se enmarca en tres grandes sistemas:
1- El Sistema Nacional de Planificación, a partir de la Ley No. 5525
2- El Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, a partir de la Ley No. 8488.
3- El Sistema Nacional de Inversiones Públicas, creado a partir de los Decretos
Ejecutivos: DE 34694-PLAN-H y DE 35374-PLAN.
Esto requiere de trabajo coordinado entre el Ministerio de Planificación y Política
Económica (MIDEPLAN) y de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y
Atención de Emergencias (CNE), rectores en materia de planificación de la inversión
pública y de la gestión integral del riesgo, respectivamente.
28
El marco legal que sustenta la incorporación de la Gestión del Riesgo en la planificación
de la inversión pública en Costa Rica, se describe seguidamente:
Ley 5525: Ley de Planificación Nacional
(La Gaceta 93 del 18 de Mayo de 1974).
Artículo 9: Corresponde al MIDEPLAN velar porque los programas de inversión
pública, incluidos los de las instituciones descentralizadas y demás organismos de
derecho Público, sean compatibles con las previsiones y el orden de prioridad
establecido en el Plan Nacional de Desarrollo (PND).
Artículo 10: Ningún ministerio u organismo autónomo o semiautónomo podrá
iniciar trámites para obtener créditos en el exterior sin la previa aprobación del
MIDEPLAN.
Ley 7010: Contratos de Financiamiento Externo con Bancos Privados Extranjeros
(La Gaceta 9 del 14 de Enero de 1986).
Artículo 7: Ninguna institución pública del sector descentralizado ni empresa en la
que el Estado o sus instituciones posean más del cincuenta por ciento de las acciones,
podrá contratar créditos externos o internos si no cuenta con la autorización previa del
proyecto elaborado por el MIDEPLAN, así como con el dictamen favorable del
Banco Central de Costa Rica (BCCR)…
Sistema Nacional de Gestión del Riego (Ley N° 8488)
Sistema Nacional de Planificación (Ley N° 5525)
Sistema Nacional de Inversiones Públicas (DE 34694 PLAN-H y 35374-PLAN)
• Ministerio de Planificación y Política Económica• Ministerio de Hacienda• Comisión Nacional de Prevención de Riesgo y Atención
de Emergencias
Incorporación de la Variable Gestión de Riesgos de Desastres en el SNIP
29
Ley No. 7554- Ley Orgánica del Ambiente
En el año 1995, la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 en su artículo primero señala que
procurará dotar, a los costarricenses y al Estado, de los instrumentos necesarios para
conseguir un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Establece políticas de
ordenamiento territorial y desarrollo urbanístico.
Ley No. 4240 Ley de Planificación Urbana y Planes Reguladores
(15 noviembre 1968. Actualizada a julio 1999)
Hace mención al Plan Nacional de Desarrollo Urbano, como conjunto de mapas, gráficos
y documentos, que describen la política general de distribución demográfica y usos de la
tierra, fomento de la producción, prioridades de desarrollo físico, urbano-regional y
coordinación de las inversiones públicas de interés nacional.
Ley 8131: Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos
Públicos y su Reglamento
(La Gaceta 198 del 16 de Octubre de 2001).
Establece como principio básico el uso racional de los recursos públicos y señala entre
sus fines lo siguiente:
Artículo 3: Fines de la Ley. Propiciar que la obtención y aplicación de los recursos
públicos (dentro de éstos se contemplan los destinados a inversión pública) se
realicen según los principios de economía, eficiencia y eficacia. Desarrollar sistemas
que faciliten información oportuna y confiable sobre el comportamiento financiero
del Sector Público Nacional, como apoyo a los procesos de toma de decisiones y
evaluación de la gestión (incluye la gestión en el desarrollo de los proyectos de
inversión pública).
Artículo 8, refuerza el Artículo 9 de la Ley 5525 al indicar que los programas de
inversión pública que realicen los órganos y entes del Sector Público, deben ser
compatibles con las previsiones y el orden de prioridad establecido en el PND y, a su
vez, establece la obligación de los órganos y entes del Sector Público de elaborar y
presentar al MIDEPLAN un programa de inversión pública de mediano y largo plazo,
actualizable cada año.
Ley Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgos (Ley 8488)
Enero de 2006
Se basa en la procura de la reducción de la vulnerabilidad de la población costarricense,
las causas de las pérdidas de vidas humanas y las consecuencias sociales, económicas y
30
ambientales inducidas por las amenazas de origen natural y antrópico que afecten el
territorio nacional de Costa Rica.
Decreto Nº 32967-MINAE (Protocolo de Planes Reguladores – IFA)
(20 de febrero de 2006)
La Presidencia de la República y el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE)
decretaron el Manual de Instrumentos Técnicos para el proceso de Evaluación de Impacto
Ambiental (Manual de EIA), que incluye la introducción de la variable ambiental en los
Planes Reguladores u otra Planificación de uso del suelo. En dicho documento se hace
mención a los Índices de Fragilidad Ambiental (IFA). La metodología de los IFA
constituye un instrumento para el desarrollo del Ordenamiento Ambiental Territorial
(OAT) del país y para la toma de decisiones de planificación y administración ambiental
Decreto Ejecutivo 33206 – creación del Área de Inversiones
(La Gaceta 134 del 12 de julio de 2006).
Reforma el Reglamento General del MIDEPLAN (Decreto Ejecutivo 23323-PLAN), crea
el Área de Inversiones y establece como su función principal el desarrollo de los procesos
de asignación, ejecución y evaluación de inversiones públicas que demuestren su
coherencia con las prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo.
Decreto Ejecutivo 345361 MP- Reglamento a la Ley Nacional de Emergencias y
Prevención del Riesgo (La Gaceta 52, 13 marzo 2008)
Desarrolla los conceptos establecidos en la Ley Nº 8488, para conferir un marco jurídico
ágil y eficaz, que garantice la reducción de las causas del riesgo, así como el manejo
oportuno, coordinado y eficiente de las situaciones de emergencia. Asimismo, tiene la
finalidad de definir e integrar los esfuerzos y las funciones del Gobierno Central, las
instituciones descentralizadas, las empresas públicas, los gobiernos locales, el sector
privado y la sociedad civil organizada, que participen en la prevención, de igual manera,
en la atención de impactos negativos que sean consecuencia directa de sucesos de fuerza
mayor o caso fortuito.
Decreto Ejecutivo 34694-PLAN-H – constitución y funcionamiento del SNIP
(La Gaceta 162 del 22 de Agosto de 2008).
“Reglamento para la Constitución y Funcionamiento del SNIP de las Normas Generales y
Definiciones”. En el Artículo 9 señala las funciones del órgano rector en materia de
inversión pública. En el Artículo 10 hace referencia al órgano operativo para esta
materia que es la nidad de Inversiones Públicas (UIP), que se encargará de la
31
administración y ejecución de todas las acciones pertinentes que posibiliten el correcto
funcionamiento del SNIP.
Decreto Ejecutivo 35098-PLAN- Plan Nacional de Inversión Pública
(La Gaceta 57 del 23 de Marzo de 2009).
“Plan Nacional de Inversión Pública 2009-2010”. A la fecha se trabaja en la actualización
de esta primera versión, mientras tanto, las orientaciones provienen del Plan Nacional de
Desarrollo que está vigente.
Decreto Ejecutivo 35222-H
(Gaceta 92 del 14 de Mayo de 2009).
“Reglamento para Gestionar la Autorización para la Contratación del Crédito Público del
Gobierno de la República, Entidades Públicas y demás Órganos según corresponda”.
Decreto Ejecutivo 35374-PLAN
(Alcance 28 de La Gaceta 139 del 20 de Julio de 2009).
“Normas Técnicas, Lineamientos y Procedimientos de Inversión Pública”; del cual se
resalta lo siguiente:
1.26 Valoración del riesgo a desastres de los proyectos de inversión. “El
proyecto en la fase de preinversión (perfil, prefactibilidad y factibilidad) debe
realizar la valoración del riesgo a desastres…”
1.27 Inclusión de proyectos “especiales” para atender emergencias ocasionadas
por desastres.
1.28 Valoración del riesgo institucional en los proyectos de inversión pública.
Decreto Ejecutivo DE 35669
Diciembre 2009
Creación de la Dirección de Cambio Climático en el Ministerio de Ambiente y Energía en
Costa Rica. Formulación de la Estrategia Nacional de Cambio Climático.
Decreto Ejecutivo 36721-MP-PLAN
(La Gaceta 159 del 19 de agosto de 2011).
Mandato de creación del “Modelo de Valoración de la Vulnerabilidad ante el Riesgo a
Desastres, aplicable a Amenazas Naturales”. Como se señaló, el avance del país hacia la
creación de este Modelo requiere de una serie de fases e interlocuciones por parte de la
CNE (institución rectora en materia de gestión del riesgo) con instancias que conforman
el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo y la elaboración de investigación científica y
32
técnica para establecer las variables del modelo y la realización de pruebas y estudios
piloto.
Decreto Ejecutivo Nº 37623- PLAN-MINAET-MIVAH (octubre 2012)
Oficialización de la Política Nacional de Ordenamiento Territorial 2012-2040
(PNOT)
La PNOT es un instrumento de planificación estratégica para el direccionamiento, a largo
plazo, de las acciones del Estado, a través de los diferentes Planes Nacionales de
Desarrollo (PND). Tiene un eje transversal denominado Gestión del Riesgo y Cambio
Climático. Mediante la aplicación de medidas preventivas en los diferentes ámbitos del
desarrollo, es posible reducir las condiciones de vulnerabilidad y así, reducir el impacto
negativo de los eventos impredecibles y predecibles.
Decreto Ejecutivo 37735-PLAN
(La Gaceta 122 del 26 de junio de 2013)
Hace referencia al Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación. El
Artículo 51 se refiere a las responsabilidades de las instituciones con el Subsistema de
Inversiones Públicas, entre ellas, someter los proyectos de inversión al Banco de
Proyectos de Inversión Pública (PIP) para su aprobación.
Decreto Ejecutivo 38321-PLAN
(La Gaceta 79 del 25 Abril 2014)
En el cual se modifican las definiciones de “BPIP” e “Inversión Pública” que aparecen en
el Artículo 2 del “Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación” (Decreto
Ejecutivo N° 37735-PLAN del 6 de mayo del 2013). Se establecen las definiciones,
siglas y acrónimos de:
BPIP: Es una base de datos de proyectos de inversión pública que las instituciones
pretenden desarrollar durante un determinado periodo de tiempo.
Inversiones Públicas: Conjunto de recursos públicos destinados a mantener o
incrementar el capital físico y humano que cada institución pretende ejecutar con
sujeción a las metas y a las políticas enunciadas en los instrumentos de planificación
vigentes.”
Otra modificación al mismo Decreto N° 37735-PLAN de 2013 se da el Artículo
52.—De la presupuestación de las Inversiones Públicas. “El Ministerio de Hacienda
deberá realizar la asignación presupuestaria de las inversiones de la Administración
Central en proyectos y programas establecidos en el BPIP. Los entes y las empresas
públicas presupuestarán las inversiones de acuerdo con el BPIP y estos presupuestos
33
serán aprobados por la Contraloría General de la República cuando cumplan con esta
disposición.”
A continuación una figura que resume los Hitos en la evolución de instrumentos de la
gestión del riesgo en el Sistema Nacional de Inversión Pública.
34
Costa Rica: hitos en la evolución de la gestión del riesgo en el sistema nacional de inversión pública
1974 - 1986
Ley 5525
Ley de Planificación Nacional 1974
Ley Orgánica del Ambiente (1995)
Ley No. 4240 Ley de Planificación
Urbana y Planes Reguladores (1999)
Ley 7010 Contratos de Financiamiento Externo con Bancos Privados Extranjeros, 1986
2001
Ley 8131: Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y su Reglamento
2006
Ley 8488 - Ley Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgos: Política de Gestión del Riesgo, Sistema Nacional del Riesgo, Plan Nacional de Gestión del Riesgo 2010-2015
Decreto Nº 32967-MINAE Protocolo
Planes Reguladores – IFA (2006).
Decreto Ejecutivo 33205 “Reforma al Reglamento General del MIDEPLAN: creación del Área de Inversiones Públicas”
2008-2009
Decreto Ejecutivo 34694 PLAN H: Reglamento para la Constitución y Funcionamiento del SNIP, Normas Generales y Definiciones. Funciones de la Unidad de Inversión Pública (2008). Incluye BPIP.
Decreto Ejecutivo 35098-PLAN-(2009)
Decreto Ejecutivo 35222-H (2009)
Estrategia Nacional de Cambio Climático (2009)
Decreto Ejecutivo 35374-PLAN: Normas Técnicas, Lineamientos y Procedimientos de Inversión Pública (2009)
Decreto Ejecutivo DE 35669 Creación de la Dirección de Cambio Climático (2009) en MINAE / Estrategia Nacional de Cambio Climático
2010-2012
Guías Metodológicas del MIDEPLAN para el análisis de GRD
Decreto Ejecutivo Nº 37623- Política Nacional de Ordenamiento Territorial 2012-2040 (2012)
Decreto Ejecutivo 36721-MP-PLAN: Mandato creación del “Modelo de Valoración de la Vulnerabilidad ante el Riesgo a Desastres, aplicable a Amenazas Naturales” (2011).
2013-2014
Decreto Ejecutivo 37735-PLAN: Refiere el Reglamento General del SNIP, Comisión Nacional de Inversiones Públicas, BPIP, etc. (2013)
Decreto Ejecutivo 38321-PLAN:
Modificaciones definición BPIP,
Inversión Pública. (2014)
Mejora de metodologías MIDEPLAN para el análisis de GRD (2014)
35
C. Status of Hyogo Framework for Action
5. DRR/DRM/CCA in Public Investment Planning
A. DRR/DRM/CCA in Public Investment Planning
El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) comprende un conjunto de normas,
principios, métodos, instrumentos y procedimientos que tienen por objetivo el ordenamiento
del proceso de la programación, presupuestación, ejecución y seguimiento de la inversión
pública, con el propósito de que los recursos públicos sean utilizados de manera racional y
eficiente, concretándose estas acciones en proyectos de calidad que sean los más rentables
para el cumplimiento de los objetivos estatales.
La incorporación de la gestión de riesgo de desastres (GRD) en la dinámica del SNIP se
esquematiza en la siguiente figura:
Incorporación de la gestión de riesgo de desastres en el SNIP
Fuente: MIDEPLAN
1. Normas Técnicas, Lineamientos y Procedimientos de Inversión Pública
El instrumento “Normas Técnicas, Lineamientos y Procedimientos de Inversión Pública”
desarrollado por la Unidad de Inversiones Públicas de MIDEPLAN (UIP), contiene las
disposiciones y procedimientos que las instituciones ejecutan para facilitar la programación
institucional de las inversiones públicas, la programación presupuestaria, los procedimientos
de presentación y registro en el Banco de Proyectos de Inversión Pública (BPIP), el papel de
las Secretarías de Planificación Sectorial y de las Unidades de Planificación Institucional, las
responsabilidades de las Rectorías, la canalización de proyectos con fuentes y modalidades
36
de financiamiento, aspectos ambientales y la valoración del riesgo a desastres, entre otros
aspectos.
El instrumento constituye el manual para el desarrollo y evaluación de proyectos de
inversión pública en todas sus etapas, así como su incorporación en el Banco de Proyectos de
Inversión Pública. Incluye la valoración del riesgo a desastres en la inversión pública y un
glosario con definiciones relacionadas con la gestión del riesgo. Es utilizado por las
unidades formuladoras de proyectos de las diferentes instituciones públicas del país.
2. Metodologías de formulación de proyectos
El siguiente esquema resume el Flujo o Proceso de Análisis de Riesgo en la metodología de
formulación de Proyectos de Inversión Pública en etapa de perfil en Costa Rica, que incluye
la relación entre el marco político y legal en materia de gestión del riesgo y la aplicación de
los dos instrumentos de formulación de Proyectos de Inversión Pública (PIP) que el
MIDEPLAN ha puesto a disposición de las instituciones públicas: (a) la “Guía Metodológica
General para la Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión
Pública”; y (b) la “Metodología para la Estimación de Riesgos por Amenazas Naturales para
Proyectos de Inversión Pública en la Etapa de Perfil”.
El análisis del riesgo en la metodología de formulación de proyectos
de inversión pública en Costa Rica
Fuente: elaboración propia con base en la normativa legal y los instrumentos del MIDEPLAN
Como puede observarse, el analista de proyectos tiene como marco referencial la Ley 8488 y
el Plan Nacional de Gestión del Riesgo, este último hace referencia específica a lo siguiente:
“A partir de la identificación de las amenazas a la que están expuestos los proyectos y de la
vulnerabilidad que pueden generar, se pueda establecer la estructura de costos de inversión,
los tiempos de vida útil, los gastos operativos de mantenimiento y mitigación, así como los
CAPITULO I: Formulación del Proyecto
1.1. Identificación del Proyecto
1.2. Análisis de Mercado
1.3. Análisis Técnico
1.4. ESTIMACIÓN DEL RIESGO
1.5. Análisis Ambiental
1.6. Análisis Legal y Administrativo
CAPITULO II: Evaluación del Proyecto
2.1. Evaluación Financiera
2.2. Evaluación Económico Social
1. Guía Metodológica General para laIdentificación, Formulación y Evaluaciónde Proyectos de Inversión Pública
2. Metodología para la Estimación de Riesgos por Amenazas Naturales para Proyectos de Inversión Pública en la Etapa de Perfil
Ley Nacional de
Emergencias No 8488
Plan Nacional para la
Gestión de Riesgo
2010-2015
Marco Políticoy Legal
Instrumentos de formulación de PIP del MIDEPLAN
•Marco estratégico•Enfoque orientador•Ejes de política•Coordinación y gestión
•Definiciones generales•Objetos•Finalidad•Principios•Marco legal -instrumental
37
mecanismos de protección financiera y transferencia de riesgo, que contribuyan a elevar la
calidad, seguridad y duración de los bienes y servicios.”
a- Guía Metodológica General para la Identificación, Formulación y Evaluación
de Proyectos de Inversión Pública
La Guía Metodológica General está orientada a determinar la factibilidad de los diferentes
proyectos de inversión pública, y se estructura en dos capítulos. El primero corresponde a la
Formulación, donde se identifican y determinan las condiciones de mercado, así como los
aspectos técnicos, ambientales, legales y de riesgo relacionados con el proyecto.
El Segundo Capítulo de la Guía Metodológica General comprende la Evaluación, e incluye la
perspectiva financiera al analizar la rentabilidad de la inversión del capital. También se
considera la evaluación económica y social del proyecto, que permite mostrar el valor
agregado que se genera para la sociedad con la iniciativa de inversión.
Un detalle del análisis que se efectúa con este instrumento se muestra a continuación:
Fuente: Elaboración propia con base en información del MIDEPLAN.
Del Capítulo de Análisis de Riesgos, se efectúan los siguientes análisis específicos en la
materia:
Identificación de Amenazas. Da la guía para identificar amenazas, que es uno de los
elementos a analizar del emplazamiento del proyecto.
CAPITULO 1- FORMULACIÒN DEL PROYECTO
IDENTIFICACIÓN DEL PROYECTO
Nombre del proyecto
Antecedentes
Identificación del problema
Optimización de la situación base
Alternativas de
solución
Selección de la alternativa de solución
Objetivos del proyecto
Resultados esperados
Vinculación con políticas, planes y
estrategias de desarrollo
Determinación del área de influencia
Beneficiarios del proyecto
ANÁLISIS DE MERCADO
Conceptualización del mercado
Definición y características del bien o servicio
Identificación de la población objetivo
Estimación de la demanda
Estimación de la oferta
Demanda insatisfecha
del proyecto
Análisis de precios y tarifas
Canales de comercialización
Estrategias de información y divulgación
ANÁLISIS TÉCNICO
Localización
geográfica del proyecto
Componentes del proyecto
Tamaño
Tecnología y procesos
Ingeniería
Criterio de la comunidad sobre la propuesta técnica del proyecto
Responsabilidad social
ANÁLISIS DE RIESGOS
Análisis de emplazamiento del proyecto / Identificación de amenazas.
Identificación y caracterización de la vulnerabilidad de sitio.
Estimación del riesgo del proyecto
Alternativas de reducción de riesgos
Costos y beneficios por mitigación de los riesgos a desastres
ANÁLISIS AMBIENTAL
Identificación y valoración de impactos ambientales
Medidas correctoras y compensatorias
Costos de las medidas correctoras y compensatorias
ANÁLISIS LEGAL Y ADMINISTRATIVO
Aspectos legales
Organización y estructura administrativa
Planificación y programación de la ejecución del proyecto
Valoración de riesgos
institucionales del proyecto (SEVRI)
CAPITULO 2 –EVALUACION DEL PROYECTO
EVALUACIÓN FINANCIERA
Costos del proyecto
Ingresos
Aspectos presupuestarios del proyecto
Análisis financiero: cuando el proyecto genera ingresos
Análisis de costos : cuando el proyecto no genera ingresos
Tasa social de descuento (TSD)
Flujo de costos
Cálculo de indicadores
EVALUACIÓN ECONÓMICO-SOCIAL
Cálculo de los precios sociales
Costos económicos sociales
. Beneficios
. Flujo económico social
Cálculo de indicadores. Impactos macroeconómicos del proyecto
Utiliza el 2º instrumento: “Metodología para la Estimación de Riesgos por Amenazas Naturales para Proyectos de Inversión Pública en la Etapa de Perfil”.
38
Identificación y Caracterización de la Vulnerabilidad del Sitio. Se desarrolla el tema
de vulnerabilidad, especialmente lo relacionado con exposición, fragilidad y
resiliencia.
Estimación del Riesgo. En este apartado se hace referencia al segundo instrumento
denominado: “Metodología para la Estimación de Riesgos por Amenazas
Naturales para Proyectos de Inversión Pública en la Etapa de Perfil”. Es decir,
que un instrumento hace referencia al segundo, más específico, a fin de completar el
análisis de riesgo en proyectos de inversión pública en etapa de perfil.
Reducción del Riesgo. Aquí se pide identificar medidas y valorar costos y
beneficios de éstas.
Costo de Medidas y Valoración de Beneficios (Costos y beneficios por mitigación de
los riesgos a desastres). Se menciona que se deben incorporar al flujo financiero los
costos y beneficios valorados.
b- Metodología para la Estimación de Riesgos por Amenazas Naturales para
Proyectos de Inversión Pública en la Etapa de Perfil.
Incluye el procedimiento que deben seguir los proyectos de inversión pública para lograr la
incorporación del estudio de las amenazas naturales que afectan Costa Rica en la
formulación, análisis y evaluación de los proyectos desde su etapa de perfil, considerando la
existencia de los estudios de Índices de Fragilidad Ambiental (IFA)6 y estudios específicos
de las amenazas.
a) En caso de ubicarse los proyectos en cantones que cuentan con Planes Reguladores y que
tienen zonificación por metodología de Índices de Fragilidad Ambiental (IFA), no pasan
por la Metodología sino que directamente se aplica el análisis basado en la zonificación
IFA.
b) En los que no hay estudios previos y no se puede aplicar el IFA, se recomienda utilizar
la “Metodología para la Estimación de Riesgos por Amenazas Naturales para Proyectos
de Inversión Pública en Etapa de Perfil”, la cual consiste en una guía para estimar índices
de amenazas, primeramente aplicando un filtro de criterios básicos generales, para
establecer sobre cuáles amenazas se debería aplicar una serie de indicadores adicionales
que derivan en el establecimiento de acciones de mitigación, o en la necesidad de
estudios más profundos en otra fase del ciclo del proyecto o inclusive, en cambiar su
emplazamiento.
c) En cuanto al análisis de las amenazas naturales: Si no hay estudios, en los casos de:
sismicidad, vulcanismo, tsunamis e inundación, los IFA constituyen un instrumento
adecuado para la valoración de las amenazas en esta primera etapa de la preinversión.
No así para los casos de las amenazas de: deslizamiento, alud torrencial, sequía
6 La metodología de los Índices de Fragilidad Ambiental (IFA) constituye un instrumento para el desarrollo del
Ordenamiento Ambiental Territorial (OAT) del país y para la toma de decisiones de planificación y administración
ambiental. En el año 2006, por medio del Decreto № 32967 – el Ministerio de Ambiente y Energía de Costa Rica
incluyó la variable ambiental dentro del Ordenamiento Territorial, la cual introduce la metodología de Índices de
Fragilidad Ambiental (IFAs), que pretende diagnosticar los recursos disponibles y la capacidad de carga de los
ecosistemas. Según el Decreto, los IFAs pretenden dar a conocer cuales áreas resultan ser afectadas periódicamente
por diferentes eventos naturales.
39
meteorológica e incendios forestales, en cuyo caso deberá aplicarse la Metodología.
Finalmente, si la zona de interés no cuenta con estudios previos específicos o IFA, se
aplicará paso a paso la Metodología completa.
d) Una vez determinado el índice para cada una de las amenazas naturales que podrían
afectar el proyecto, se plantean recomendaciones generales. Estas deben desarrollarse
posteriormente y traducirse en una serie de medidas o decisiones específicas en función
del tipo de proyecto y del diseño preliminar que exista, valorando diferentes alternativas.
Dichas alternativas pueden variar desde la realización de estudios específicos para
profundizar en el análisis de cada una de las amenazas naturales, hasta la identificación
de obras civiles necesarias para reducir los posibles efectos sobre el sitio donde se
pretende desarrollar el proyecto por la ocurrencia determinados eventos.
Diagrama de flujo del proceso para evaluación del riesgo de proyectos de inversión
pública utilizando la “Metodología para la estimación de riesgos por amenazas
naturales para proyectos de inversión pública en la etapa de perfil”
40
Fuente: MIDEPLAN, adaptación al producto entregado por INCAE-EPYPSA, Propuesta bajo la
Consultoría “Desarrollo de Aplicaciones para incorporar la valoración del riesgo en proyectos de
inversión pública CNE-MIDEPLAN”, bajo el Convenio de Donación IDF TF097139 Banco Mundial
y CNE” (Año 2013).
c- Guías metodológicas específicas
Entre el 2011 y 2012 se formularon por parte de ILPES/CEPAL los documentos de ocho
guías metodológicas específicas que incorporan el riesgo de desastres, los cuales fueron
entregados como insumo al MIDEPLAN.
Luego del análisis y revisión de las contrapartes institucionales en Costa Rica y su posterior
validación, se procedió a su publicación.
Las guías presentadas por parte de los consultores de ILPES/CEPAL fueron:
1. Guía Metodológica para la Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos de
Instalaciones y Equipamiento de CEN CINAI en Costa Rica.
2. Guía Metodológica para la Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos de
Infraestructura en Pequeñas Áreas de Riego en Costa Rica.
3. Guía Metodológica para la Preparación y Evaluación de Proyectos de Sitios de
Disposición Final de Residuos Sólidos Ordinarios.
4. Guía Metodológica para la Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos de
Infraestructura Vial en Costa Rica.
5. Guía Metodológica para la Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos de
Infraestructura, Equipamiento y Operación Policial en Costa Rica.
6. Metodología para la Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos de
Construcción y Equipamiento de Centros Educativos en Costa Rica.
7. Guía Metodológica para la Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos de
Capacitación y Formación en el Sector Público Costarricense.
8. Guía Metodológica de Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos de
Acueducto y Alcantarillado Sanitario en Costa Rica.
3- Banco de Proyectos de Inversión Pública (BPIP)
El BPIP sistematiza la información de los proyectos institucionales destinados a la formación
de capital fijo y humano requeridos para cubrir las necesidades que demandan las actuales y
futuras generaciones y contribuir al logro del desarrollo del país.
El Instrumento contribuye a:
Apoyar los procesos de planificación, programación, presupuestación, seguimiento,
control y evaluación de la inversión pública
Apoyar y garantizar la transparencia en la toma de decisiones durante los procesos de
endeudamiento interno o externo de los proyectos.
Promover la asignación de recursos a proyectos viables y prioritarios que buscan
mejorar la calidad de vida y apoyar el desarrollo nacional.
41
Los proyectos son ingresados según Sector y clasificados en la base de datos de acuerdo a un
Estado que puede ser: Activo, Alcanzado, Cancelado, Suspendido y Eliminado.
Al 14 de noviembre de 2014, la estadística de los proyectos inscritos en el BPIP es la
siguiente:
Proyectos que efectúan Análisis de Riesgo:
Según MIDEPLAN, la información sobre riesgo que se solicita en los estudios de
preinversión y en el formulario para el registro de los proyectos en el Banco de Proyectos de
Inversión Pública (BPIP) ha sufrido modificaciones anualmente desde la creación del
Sistema Nacional de Inversiones (SNIP) en el 2008. Asimismo, la Guía Metodológica para
la Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública en etapa de
perfil se publicó en marzo de 2010, y es hasta este momento donde se señalaron los
requerimientos para el análisis de riesgo de los proyectos.
En adición, los proyectos de inversión pública se encuentran clasificados en el BPIP por
sector (como se indicó) y según las siguientes categorías: 1-Capacitación, 2-Estudios,
3-Mantenimiento, 4-Formación de capital físico, 5-Preinversión, 6-Obras y equipamientos
menores, 7-Sustituciones y reconstrucciones, 8-Proyectos por resolución legal y 9-Proyectos
por declaratoria de emergencia.
Los proyectos de infraestructura que se ubiquen en “4-Formación de capital físico” y
“5-Preinversión” deben considerar el análisis de amenazas e identificación de la
vulnerabilidad del sitio. Esto por cuanto corresponden a proyectos que por lo general son
estratégicos para el país. Estas categorías también incluyen proyectos de adquisición de
maquinaria, equipos y software. Por último, los proyectos ubicados en “5-Preinversión”
que presentan los estudios posteriormente a su inscripción en el BPIP, pasan a la categoría
“4-Formación de capital físico”.
Activo Alcanzado Cancelado Suspendido Eliminado
Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial 66 15 60 3 16 160
Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones 6 5 0 1 6 18
Cultura y Juventud 17 16 1 1 18 53
Desarrollo Agropecuario y Rural 23 15 7 7 4 56
Desarrollo Humano e Inclusión Social 9 2 0 0 0 11
Economía, Industria, Comercio y Turismo 1 8 3 0 8 20
Educativo 22 20 74 7 9 132
Hacienda Pública, Monetario y Supervisión Financiera 9 0 3 0 30 42
Instituciones sin sector 6 9 2 1 1 19
Municipalidades 10 0 0 0 0 10
Política Internacional 1 0 1 0 0 2
Salud, Nutrición y Deporte 320 226 9 56 80 691
Seguridad Ciudadana y Justicia 7 34 1 3 5 50
Trabajo y Seguridad Social 0 2 2 0 1 5
Transporte e Infraestructura 194 136 11 89 17 447
Vivienda y Asentamiento Humanos 6 9 0 0 23 38
Total 697 497 174 168 218 1754
EstadoSector Total
Proyectos inscritos en el BPIP por Sector y Estado
Al 14 de noviembre del 2014
Fuente: MIDEPLAN, BPIP, noviembre 2014
42
Por lo indicado anteriormente, no se debe considerar que el 100% de los proyectos del BPIP
tengan estudios de riesgo. Sólo los proyectos que se ubiquen en la categoría “Formación de
Capital Físico” y que corresponden a infraestructura deben cumplir este requisito. Además,
dado que la ley no es retroactiva y la información solicitada a las instituciones varió entre el
2008 y 2010, no es posible determinar un indicador que sea acumulativo para ese periodo;
únicamente se puede trabajar con los nuevos proyectos con inscripción a partir del 2011.
Bajo estas consideraciones y contabilizando únicamente los proyectos que clasifican en las
categorías que deben cumplir con estos requerimientos según lo explicado líneas atrás, se
tienen los siguientes datos:
Proyectos categoría “formación de capital físico en infraestructura” que incorporan análisis de
riesgo
AÑO Porcentaje
2011 92,30%
2012 80,00%
2013 95,00%
Para cuando se concluya la consolidación de datos de los proyectos al 2014, se espera
mantener porcentajes similares, sin embargo, cada porcentaje obtenido para los años
mencionados se explica analizando cada proyecto y sus particularidades. Debe quedar claro
que según la explicación planteada estos porcentajes no corresponden al total de proyectos de
la tabla 3, sólo a una parte de ellos, misma que en el MIDEPLAN se está estimando.
4-Plan Nacional de Desarrollo (PND) como referente para el Plan Nacional de
Inversiones Públicas
El MIDEPLAN, como órgano asesor y de apoyo técnico de la Presidencia de la República,
tiene dentro de sus responsabilidades principales la elaboración del Plan Nacional de
Desarrollo (PND) que constituye el marco orientador del Gobierno de la República, en el
que se definen las políticas para promover el desarrollo del país y se establecen las
prioridades, objetivos y estrategias derivadas de esas políticas que normarán la acción de
gobierno. Por otro lado, le corresponde impulsar los procesos de inversiones públicas, la
eficiencia del estado, el seguimiento y evaluación de la administración y la cooperación
internacional, entre otros aspectos.
A continuación se describe la forma en que la gestión del riesgo ha sido incorporada en los
Planes Nacionales de Desarrollo del país de vigencia más reciente, aspecto a considerar por
las instituciones del Estado para la formulación de proyectos de infraestructura pública, cuya
revisión recae en la Unidad de Inversión Pública (UIP) del MIDEPLAN.
43
Planes
Nacionales de
Desarrollo
(PND)
Cómo incorporan
la Gestión Integral del Riesgo
PND (2006-2010) Define su Acción Estratégica No. 9 “Programa nacional, regional y local para el
ordenamiento territorial”, y su Objetivo: “Fortalecer las capacidades de gestión del
riesgo en las comunidades con mayores niveles de vulnerabilidad asociadas a
factores ambientales y antrópicas”.
En esta Acción Estratégica y Objetivo, se enmarcó el Plan Nacional de Gestión del
Riesgo (2010-2015), con el objetivo estratégico de su eje No. 2 bajo el título
“Mecanismos e instrumentos normativos para la gestión del riesgo”, consiste en:
“el fomentar y garantizar la incorporación de criterios para la gestión del riesgo en
la planificación del desarrollo nacional y particularmente en la gestión territorial
local, regional, nacional, sectorial, institucional y socioeconómica, mediante el uso
de los mecanismos e instrumentos normativos y funcionales con que cuenta el
Estado Costarricense para promover un desarrollo seguro, sostenible y con una
mayor conciencia del riesgo.
PND (2010-2014)
Incorporó la gestión del riesgo como un eje transversal de la planificación del
desarrollo nacional, desde dos perspectivas: (a) Ambiente y ordenamiento
territorial, (b) Inversión pública como motor de desarrollo.
Estableció el Eje de Ordenamiento Territorial. Desde el Sector de Ordenamiento
Territorial y Vivienda, se elaboró la Política Nacional de Ordenamiento Territorial
(PNOT) 2012-2040, cuyos ejes transversales son: Gestión del Riesgo y Cambio
Climático; Enfoque de Género y Enfoque de Derechos.
Dentro de la dinámica del Sistema Nacional de Inversión Pública, como
herramienta que apoya el cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo
(PND), se creó la Política Nacional de Inversión Pública y se realizan acciones
para su correspondiente actualización.
PND
(2015-2018)
Presenta la gestión del riesgo de desastre como un concepto transversal y
articulador de sinergias entre los diferentes sectores y las instituciones que los
integran, además de presentarlo como principio estratégico y como condición para
la sostenibilidad ambiental y para la vida segura.
Incluye el Elemento “4.9 Gestión del Riesgo y Adaptación al Cambio Climático”,
enfatizando que enfrentar el cambio climático implica aprender a gestionar el
riesgo para disminuir nuestra vulnerabilidad. Señala que una estrategia para
enfrentar el cambio climático es la gestión del riesgo,…
Se señalan los desafíos existentes y por abordar, como lo son:
o Fortalecer los espacios para crear políticas públicas y coordinar el tema,
analizar las causas de la vulnerabilidad de los sistemas viales, energéticos y
de servicios públicos (agua, saneamiento, salud) ante amenazas naturales,
socionaturales e industriales.
o Analizar las causas de la vulnerabilidad de los sistemas viales, energéticos y
de servicios públicos (agua, saneamiento, salud) ante amenazas naturales,
socionaturales e industriales. El reto de reducir la vulnerabilidad implica
analizar la ocupación, uso y manejo del territorio, de acuerdo con el potencial
de sus recursos naturales, sus procesos geodinámicos y sus características
culturales, es decir, ordenar, usar y manejar adecuadamente los recursos
naturales dentro de un contexto de gestión ambiental. Es preciso determinar
cuáles son las poblaciones, asentamientos e infraestructuras más vulnerables
a desastres naturales para afinar estos instrumentos de gestión.
o Enfocarse en la reducción de los factores agravantes de las amenazas.
44
5-Programas de capacitación y publicaciones
Capacitación:
La Unidad de Inversiones Públicas (UIP) del MIDEPLAN apoya directamente la
capacitación de los funcionarios de instituciones del Estado según varias modalidades:
1- Capacitación virtual.
2- Capacitación modalidad cursos especializados, apoyada por socios estratégicos,
donantes, proyectos de cooperación internacional.
3- Capacitación directa a instituciones (UIP).
Capacitación virtual:
Durante el 2014 el Área de Inversiones y la Unidad de Inversiones Públicas impartió del 06
de mayo al 16 de junio un curso de capacitación virtual denominado "Taller Virtual
Formulación de Proyectos de Inversión Pública" con una duración de 60 horas, en el cual
participaron 8 funcionarios de 5 instituciones del Sector Público.
Además, se ha llevado a cabo el segundo curso virtual del 22 de octubre al 02 de diciembre
2014, con la participación de 18 funcionarios de 13 instituciones del Sector Público.
Capacitación modalidad Cursos Especializados:
Dirigidas a funcionarios de instituciones públicas del país, relacionados con la planificación
de la inversión pública. Dos procesos significativos se han efectuado bajo esta modalidad.
1) Curso: Gestión de Riesgos a Desastres en la Formulación y Evaluación de
Proyectos de Inversión Pública año 2009: El Área de Inversiones y la Unidad de
Inversiones Públicas durante el 2009 se plantearon como meta la realización de
un Programa de Especialización en “Gestión de Riesgos a Desastres en la
Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública”, para el cual se
estableció una Carta de Entendimiento entre el Centro de Coordinación para la
Prevención de Desastres Naturales de América Central (CEPREDENAC), la
Agencia de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), el Instituto
Centroamericano de Administración Pública (ICAP) y la Comisión Nacional de
Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), con el fin de apoyar a
las instituciones nacionales de Costa Rica para la coordinación del desarrollo del
curso. Este Programa de Especialización fue impartido mediante tres cursos a
tiempo completo, durante tres semanas, del 7 al 11 de setiembre, del 5 al 9 de
octubre y del 16 al 20 de noviembre en el 2009. Participaron 37 funcionarios del
Sector Público de 13 instituciones las cuales son: Acueductos y Alcantarillados
(AyA), Consejo Técnico de Aviación Civil (CETAC), Comisión Nacional de
Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), Compañía Nacional
de Fuerza y Luz (CNFL), Consejo Nacional Vial (CONAVI), Empresa de
Servicios Públicos de Heredia (ESPH,) Instituto Centroamericano de
Administración Pública (ICAP), Instituto Costarricense de Electricidad (ICE),
Junta Administrativa para el Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica
(JAPDEVA), Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones
(MINAET), Ministerio de Salud (MS), Secretaria Técnica Nacional Ambiental
45
(SETENA) y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(MIDEPLAN).
El programa se llevó a cabo en tres módulos con las siguientes temáticas:
Riesgos socio-naturales en la preparación y evaluación de proyectos de
inversión pública;
La gestión de riesgos a desastres en la formulación y evaluación de proyectos
de inversión pública y
Las Perspectivas de la gestión de riesgos a desastres, aplicaciones prácticas en
proyectos de inversión pública.
Además, el programa de especialización se desarrolló en las instalaciones del
ICAP, con representantes de este instituto, además de expositores nacionales se
contó con la presencia de facilitadores de Panamá, Perú, Nicaragua y Guatemala.
2) Curso de Especialización sobre Gestión de Riesgos a Desastres en la Formulación y
Evaluación de Proyectos de Inversión Pública en Costa Rica (2012).
Se impartió el Realizado en el marco del Convenio de Cooperación entre el Instituto
Centroamericano de Administración Pública (ICAP), el Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) y la Comisión Nacional de Prevención
de Riesgos y Atención a Emergencias (CNE). Se financió con fondos del Banco
Mundial (referencia: Proyecto IDF TF 097139).
Se logró que 57 funcionarios de 23 entidades públicas fueran capacitados en gestión
de riesgo a desastres, como insumo para la formulación y evaluación de proyectos de
inversión pública en Costa Rica. Cada promoción del curso produjo 5 análisis de
gestión de riesgo de perfiles de proyectos de inversión pública que proporcionó el
MIDEPLAN, aplicando la “Metodología para la Estimación del Riesgo por
Amenazas Naturales para Proyectos de Inversión Pública en Etapa de Perfil”.
Capacitación directa a instituciones:
Sobre Guías Metodológicas Específicas
Como ente rector en la materia en temas de inversión pública, con el objetivo de capacitar a
los funcionarios del Sector Público que desarrollan proyectos de inversión pública, y
proporcionarles técnicas y métodos concretos de planificación, identificación, preparación y
evaluación de proyectos, el MIDEPLAN bajo la coordinación de la UIP, se llevaron a cabo
varias actividades relacionadas: ocho talleres sobre las Guías Metodológicas Específicas
para la Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos en diferentes áreas temáticas
y la Inducción Externa del Banco de Proyectos de Inversión Pública-BPIP.
Este curso contó con la participación de 188 funcionarios correspondientes a veinte
instituciones públicas a saber: Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP),
Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), Comisión Nacional de Prevención de Riesgos
y Atención de Emergencias (CNE), Consejo de Seguridad Vial (COSEVI), Contraloría
General de la República (CGR), Consejo Nacional de Concesiones (CNC), Consejo Nacional
de Vialidad (CONAVI), Dirección General de Aviación Civil (DGAC), Dirección Nacional
de Centros de Educación y Nutrición y de Centros Infantiles de Atención Integral (Dirección
46
Nacional de CEN-CINAI), Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA),
Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER), Instituto Nacional de Estadística y
Censos (INEC), Junta de Protección Social (JPS), Ministerio de Educación Pública (MEP),
Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (MIDEPLAN), Ministerio de Salud (MS), Ministerio de Seguridad
Pública (MSP), Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) y Servicio Nacional de
Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA)7.
Inducción Externa del BPIP
Se llevó a cabo la “Inducción Externa del Banco de Proyectos de Inversión Pública-BPIP”,
con el objetivo de explicar el proceso de desconcentración y las responsabilidades de los
enlaces institucionales y sectoriales en el ingreso de la información de los proyectos de
inversión pública en el software. Dicha actividad se realizó del 30 de agosto al 30 de octubre,
atendiendo aproximadamente a 20 funcionarios por día de diferentes instituciones.
Participaron 51 instituciones del Sector Público con un total de 285 funcionarios capacitados
en el uso del software y el registro de la información de los proyectos de inversión pública en
línea, el detalle de la cantidad de funcionarios por institución se detalla a continuación.
HISTORIAL PROGRAMAS DE CAPACITACIÓN – INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL
RIESGO EN LA INVERSIÓN PÚBLICA
MODALIDAD NOMBRE
CAPACITACIÓN
PERÍODO DURACIÓN CANTIDAD DE
INSTITUCIONES
DEL SECTOR
PÚBLICO
CANTIDAD DE
FUNCIONARIOS
VIRTUAL
Taller Virtual
Formulación de
Proyectos de Inversión
Pública
06 Mayo- 16
Junio 2014
60 horas 5 8
22 Octubre-02
Diciembre 2014
60 horas 13 18
CURSOS
ESPECIALIZADOS
(APOYADOS POR
SOCIOS)
1- Gestión de Riesgos a
Desastres en la
Formulación y
Evaluación de
Proyectos de Inversión
Pública
7 al 11 de
septiembre
2009
5 al 9 de
octubre
2009
16 al 20 de
noviembre en
el 2009
3 semanas
cada uno a
tiempo
completo
13
37
2-Curso de
Especialización sobre
Agosto y
Septiembre de
100 horas
(80
23 57
7
47
MODALIDAD NOMBRE
CAPACITACIÓN
PERÍODO DURACIÓN CANTIDAD DE
INSTITUCIONES
DEL SECTOR
PÚBLICO
CANTIDAD DE
FUNCIONARIOS
Gestión de Riesgos a
Desastres en la
Formulación y
Evaluación de
Proyectos de Inversión
Pública en Costa Rica
2012 académicas
y 20 de
trabajo
práctico
extra clase
CAPACITACIÓN
DIRECTA A
INSTITUCIONES
(UIP)
Taller sobre Guías
Metodológicas
Específicas
(total 8)
Junio 2013 1 día cada
uno
20 188
Inducción Externa del
Banco de Proyectos de
Inversión Pública-BPIP
30 de agosto al
30 de octubre
2013
51 285
Publicaciones:
Un resumen de las publicaciones efectuadas por el MIDEPLAN en las cuales se incorpora el
riesgo en la temática de inversiones públicas es el siguiente:
FECHA NOMBRE DE LA PUBLICACIÓN
Guías Metodológicas Específicas
2011-2012 1. Guía Metodológica para la Identificación, Formulación y Evaluación de
Proyectos de Instalaciones y Equipamiento de CEN CINAI en Costa
Rica.
2. Guía Metodológica para la Identificación, Formulación y Evaluación de
Proyectos de Infraestructura en Pequeñas Áreas de Riego en Costa Rica.
3. Guía Metodológica para la Preparación y Evaluación de Proyectos de
Sitios de Disposición Final de Residuos Sólidos Ordinarios.
4. Guía Metodológica para la Identificación, Formulación y Evaluación de
Proyectos de Infraestructura Vial en Costa Rica.
5. Guía Metodológica para la Identificación, Formulación y Evaluación de
Proyectos de Infraestructura, Equipamiento y Operación Policial en Costa
Rica.
6. Metodología para la Identificación, Formulación y Evaluación de
Proyectos de Construcción y Equipamiento de Centros Educativos en
Costa Rica.
7. Guía Metodológica para la Identificación, Formulación y Evaluación de
Proyectos de Capacitación y Formación en el Sector Público
Costarricense.
8. Guía Metodológica de Identificación, Formulación y Evaluación de
Proyectos de Acueducto y Alcantarillado Sanitario en Costa Rica.
Informes
Octubre
2009
El Impacto Económico de los Eventos Naturales y Antrópicos Extremos en Costa
Rica, 1988-2009
2012 Evaluación del Impacto Económico provocado por los Fenómenos Ciclónicos
Nicole y Tomas en Costa Rica en el Año 2010
2013 Informe Sistematización del Impacto de los Fenómenos Naturales en Costa Rica.
Período 2005-2011
48
B. Continigency Finance Mechanisms
Instrumentos de gestión del Riesgo
a. Fondos Institucionales
Todas las instituciones públicas están obligadas a incluir en sus presupuestos recursos para la
prevención y los preparativos para emergencias (Referencia: Artículo 45 de la Ley
8488“Aprovisionamiento presupuestal para la gestión del riesgo y preparativos para
situaciones de emergencias”). Esta partida será utilizada por la propia institución, con el
asesoramiento de la CNE; para ello se considerará el Plan Nacional de Gestión del Riesgo. La
Contraloría General de la República deberá fiscalizar la inclusión de esa partida.
b. Fondo Nacional de Emergencias
Son recursos provenientes del presupuesto nacional, donaciones y préstamos y administrados
por la CNE, su uso está supeditado a la formulación de los Planes Generales de Emergencia y
ejecutados mediante Planes de Inversión. (Referencia: Artículo 43 y Artículo 46 de la Ley
8488). El Fondo y los recursos que se obtengan de las inversiones que de él se realicen, se
utilizarán para atender y enfrentar las situaciones de emergencia y de prevención y
mitigación”.
c. Créditos Contingentes
Las dos opciones que tiene el país en créditos contingentes provienen del BIRF/Banco
Mundial (en ejecución) y la propuesta del BID que está pendiente de aprobación. Sus
características son:
49
CARACTERÍSTICAS 1-BIRF / BANCO MUNDIAL 2-BID MONTO Y MONEDA $65 MILLONES US$100 MILLONES
NOMBRE DEL
PRÉSTAMO
Opción de Desembolso Diferido ante
Catástrofes Naturales) DPL con CAT
– DDO)
Facilidad de Crédito Contingente para
Emergencias por Desastres Naturales
(FCC)
CARACTERÍSTICAS Producto que otorga liquidez
inmediata en caso de ocurrencia de un
desastre originado por fenómenos
naturales
Producto que permite un acceso
inmediato a recursos financieros
líquidos para atender oportunamente
los gastos asociados a emergencias
EVENTOS Actúa para cualquier evento siempre y
cuando el Gobierno de Costa Rica
emita la Declaratoria de Emergencia
Nacional.
Sismos, Inundaciones, Huracanes,
Erupciones Volcánicas
GASTOS ELEGIBLES Atención de emergencias Rehabilitación de servicios básicos
(agua, transporte, telecomunicaciones,
electricidad, etc.)
Rehabilitación temporal de
infraestructura pública
ESTADO ACTUAL A la fecha se ha renovado dos veces, se
han desembolsado US$ 33,98
millones. 52%
En proceso de aprobación por la
Asamblea Legislativa de Costa Rica.
d. Seguros, Reaseguros
En estos momentos se han abordado a nivel de planteamientos o ideas generales, en
propuestas con base en experiencias exitosas de otros países. Se propone la estructuración de
un vehículo financiero de transferencia de riesgo para la reducción de la vulnerabilidad de los
bienes públicos, sin embargo esto no está desarrollado aún.
Instrumentos de Cambio Climático
El Fondo de Adaptación (FA) es un fondo que busca brindar financiamiento a proyectos y
programas orientados a abordar los efectos adversos del cambio climático mediante medidas
de adaptación. Es decir, el FA financia programas cuyo objetivo principal y expreso sea
adaptarse y aumentar la resiliencia al cambio climático.
El dinero proviene del Fondo de Adaptación, que es parte del Protocolo de Kyoto, y su
objetivo es asistir a los países en desarrollo que son particularmente vulnerables a los efectos
adversos al cambio climático.
Costa Rica fue país acreditado con un fondo de hasta $10 millones para financiar proyectos
adaptables al cambio climático y que reduzcan la vulnerabilidad en sectores como el
agropecuario, recursos hídricos, zonas costeras-pesquero.
En el 2012, Fundecooperación fue acreditado por el Fondo de Adaptación como el Ente
Implementador Nacional encargado de gestionar y aplicar recursos del Fondo en proyectos y
programas que contribuyan a la adaptación al cambio climático en el país, especialmente en
las áreas vulnerables. Por su parte, la Dirección de Cambio Climático del Ministerio de
Ambiente y Energía fue nombrada la Autoridad Nacional Designada (DNA) y actúa como
punto de contacto estratégico con el Fondo de Adaptación.
50
Se convoca a organizaciones privadas, de la sociedad civil, productores agrícolas, sector
académico e instituciones gubernamentales a que presenten la propuesta de su proyecto y
participen en ser uno de los beneficiarios del fondo.
6. Policy Recommendation: Toward Risk Optimized Public Investment
1. Del análisis de instrumentos de gestión de riesgos para a ser incorporados en los
proyectos de inversión pública, Costa Rica cuenta con instrumentos para que los
formuladores de proyectos de las instituciones estatales incorporen análisis de riesgo en
la etapa de preinversión de los proyectos.
2. MIDEPLAN cuenta con mecanismos, normativa y manuales que deben cumplir las
instituciones para someter un PIP al Gobierno; asimismo, la Unidad de Inversiones
Públicas del Ministerio capacita a las instituciones sobre el uso de los instrumentos
requeridos y supervisa los proyectos incluidos en el Banco de Proyectos de Inversión
Pública, en sus diferentes estados.
3. La gestión de riesgo se incorpora en los análisis tempranos de la formulación del
proyecto, siendo el reto que las instituciones utilicen las metodologías propuestas para la
preinversión.
4. Es necesario que en los flujos financieros de las siguientes etapas de formulación de los
proyectos (inversión y ejecución), sea incorporada la gestión del riesgo, lo cual permitirá
hacer los respectivos análisis costo-beneficio y poder llegar a cuantificar y justificar los
beneficios económicos y sociales de la inversión en Reducción de Riesgo de Desastres.
5. Capacidades y disposición en el país existen, es necesario materializar estas necesidades
en proyectos concretos y dar inicio a las acciones pertinentes, para lo cual se cuenta con
un amplio camino recorrido por parte de la Unidad de Inversiones Públicas del
MIDEPLAN., mediante capacitaciones al sector público, virtualización de procesos,
desarrollo de instrumentos.
6. A corto plazo es necesario:
Probar las metodologías mejoradas para el análisis del riesgo en la etapa de
preinversión de los proyectos: esto significa que los funcionarios de las
instituciones públicas utilicen los instrumentos mejorados del 2014.
Establecer ajustes y correcciones a las metodologías.
Diseñar y poner en práctica un sistema de monitoreo del Banco de Proyectos
de Inversión Pública para el adecuado seguimiento de los proyectos durante
su ciclo de vida y con el establecimiento de indicadores de impacto.
Cuantificar los proyectos que incorporan GdR.
El MIDEPLAN requiere interlocución directa con actores clave dentro del
Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, tal como la CNE, para el
lanzamiento de la iniciativa “Plataforma Integrada de Información para la
Gestión del Riesgo en Costa Rica” que es un esfuerzo multidisciplinario por
51
integrar toda la información sobre riesgo de desastres que se produce en el
país y ponerlo a disposición de los diversos actores, con el fin de mejorar la
planificación de la infraestructura pública y evitar riesgos potenciales
causados por amenazas y fenómenos naturales.
7. A mediano plazo:
MIDEPLAN espera contar con un sistema de capacitación permanente en
materia de incorporación del análisis de riesgo en los proyectos de inversión
pública, que esté dirigido a la institucionalidad del país y que no dependa de
eventuales apoyos por parte de socios, sino que sea incorporada esta actividad
dentro de la planificación del presupuesto.
Gestionar la conformación de un Sistema Nacional de Gestión de Riesgo en la
Inversión Pública, donde se articulen agendas permanentes entre la entidad
rectora en materia de gestión del riesgo la CNE, el MIDEPLAN y el
Ministerio de Hacienda, sobre todo en lo que respecta a instrumentos de
presupuesto y gasto para la gestión integral del riesgo. Los planes de
trabajo entre las tres instancias deben ser permanentes, coordinados que
permitan oficializar procedimientos para el intercambio de información
sobre riesgo y adaptación al cambio climático y el adecuado uso por parte de
los tomadores de decisiones en materia de inversión pública.
8. En el largo plazo:
El MIDEPLAN pretende proveer de instrumentos de incorporación del riesgo
en todo el ciclo de vida de los proyectos: Preinversión, Inversión y Operación,
a fin de evitar incurrencia en gastos adicionales por parte de las instituciones
del Estado, por motivo de no haber incorporado medidas en flujos financieros
de etapas como el levantamiento de las obras y la operación de las mismas
conforme a su vida útil esperada. Para ello se requiere de un diagnóstico
de instrumentos utilizados en otros países, para el análisis de riesgo en todas
las fases del ciclo de vida de los proyectos de inversión pública.
En la etapa de Preinversión de los Proyectos: la tarea en el largo plazo es
actualizar las herramientas y fortalecer el uso de las metodologías por parte de
las instituciones públicas. Asimismo, dedicar esfuerzos y talento científico y
especializado para crear las condiciones necesarias para que Costa Rica
efectúe valoración probabilista de riesgo ante amenazas naturales. Tomar en
cuenta que se requiere un arduo trabajo e investigación en materia de
clasificación de las tipologías estructurales a ser afectadas por determinadas
amenazas naturales y la definición / calibración de las curvas de
vulnerabilidad respectivas. Todos estos estudios deben ser avalados por la
Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias
(CNE) y los Comités Asesores Técnicos (CAT), que según lo establece la Ley
8488 son equipos técnicos interdisciplinarios conformados por especialistas y
organizados según áreas temáticas afines que brindan asesoramiento a la
CNE, al Centro de Operaciones de Emergencia (COE) y a las demás
instancias de coordinación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo, en los
temas específicos de su competencia. Sus criterios son especializados y
constituyen la base para la coordinación de las acciones de prevención y
52
respuesta a emergencias. En el caso de la valoración probabilista del riesgo
ante determinadas amenazas, los CAT son la instancia que validará estos
estudios.
En la etapa de Inversión (ejecución) se requiere tomar en cuenta:
La valoración costo/beneficio de la aplicación de medidas de gestión de
riesgo y adaptación al cambio climático, entendidos como costos y
beneficios incrementales posibles de diferenciar de inversiones y costos
propios del mantenimiento de las obras de infraestructura.
La valoración de sistemas anexos (Sistemas de Alerta Temprana,
Estudios Continuos, etc.).
Efectuar una cuantificación de los Costos de las amenazas potenciales.
Otros elementos.
Todos estos mecanismos requieren del diseño y validación de
instrumentos, mismos que deben ser proporcionados a las instituciones
públicas para el adecuado análisis.
En la etapa de Operación se requiere tomar en cuenta:
La vida útil del proyecto: el monitoreo de la obra durante su vida útil,
así como su mantenimiento en caso la vida útil esperada se vea afectada
o disminuida por causa de diferentes eventos.
Recuperación: en caso se pierda la obra, cuánto se debe pagar por un
seguro (prima de un seguro). Fuente: MIDEPLAN
3
PREINVERSIÓN-perfil-prefactibilidad-factibilidad
OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO
INVERSIÓN-Financiamiento
- Licitación/adjudicación-Ejecución
Fases y etapas del ciclo de
vida de un proyecto
Técnica
Financiera
Social
Riesgo
Ambiental
Tiempo
Calidad
Costo
Productos
Resultados
Impacto
1
2
3
53
Referencias
Alfaro M., L. 2012. MIDEPLAN. Informe de labores 2010-2012. San Jose, Costa
Rica.
Banco Interamericano de Desarrollo. 2010. Resumen Ejecutivo. Programa de
Regularización de Catastro y Registro (CR-0134).
Banco Interamericano de Desarrollo. 2013. Informe de Seguimiento de Progreso
CR0134 - Regularización de Catastro y Registro Oficina de Planificación Estratégica
y Efectividad en el Desarrollo 2013 1º período con cierre al (31-oct-2013).
Brenes M., A. 2014. Ponencia Gestión del Riesgo Desastre. En: Capítulo Armonía
con la Naturaleza. Programa Estado de la Nación
Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias
(CNE).Plan Nacional para la Gestión del Riesgo 2010-2015- Marco estratégico para
la aplicación de la política de Gestión del Riesgo. Enero 2010, San José, Costa Rica.
Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE).
2014. Información Estratégica sobre Riesgo para el Desarrollo de Costa Rica.
Avances en la incorporación del riesgo en la planificación de la inversión pública.
Proyecto IDF TF097139: Integración de Información sobre Riesgo de Desastres en el
Sistema de Planificación de Proyectos de Costa Rica, 2012-2014. San José. Costa
Rica.
DesInventar. En: http://online.desinventar.org/
El Financiero. 2011.¿Qué es el Programa de Regularización de Catastro y Registro?
En:
http://wvw.elfinancierocr.com/ef_archivo/2011/febrero/13/_MMedia/0000010887.p
df
Estrategia Nacional de Cambio Climático. 2009
Gaceta No.122 miércoles 26 de junio 2013. 2013. Decreto No. N° 37735.
Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación. San José, Costa Rica.
Gaceta No., 11 de enero de 2006, Decreto de Ley: Ley Nacional de Emergencias y
Prevención de Riesgos, Ley N° 8488, San José Costa Rica.
Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), Plan Institucional 2015.
MIDEPLAN. 2006. Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Jorge Manuel Dengo
Obregón.
MIDEPLAN. 2010. Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 María Teresa Obregón.
San José, Costa Rica.
MIDEPLAN. 2014. Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Alberto Cañas
Escalante. San José, Costa Rica.
MIDEPLAN.2014.DELPHOS.net. Guía rápida de usuario para la inscripción y
actualización de proyectos, en el Banco de Proyectos de Inversión Pública (BPIP) -
Módulo Propuestos.
MIDEPLAN. Área de Inversiones. Unidad de Inversiones Públicas. 2011. Instructivo
para el registro y actualización de los proyectos de inversión pública en el Banco de
Proyectos de Inversión Pública. San José.
MIDEPLAN. Unidad de Inversiones Públicas. El Impacto Económico de los Eventos
Naturales y Antrópicos Extremos en Costa Rica, 1988-2009. Octubre 2010.
54
MIDEPLAN Convenio Interministerial MAG- MIDEPLAN. Evaluación del Impacto
Económico provocado por los Fenómenos Ciclónicos Nicole y Tomas en Costa Rica
en el Año 2010- Enero 2012.
MIDEPLAN Convenio Interministerial MAG- MIDEPLAN. Informe
Sistematización del Impacto de los Fenómenos Naturales en Costa Rica- Período
2005-2011. Año 2013
MIDEPLAN. Guía Metodológica para la Identificación, Formulación y Evaluación
de Proyectos de Instalaciones y Equipamiento de CEN CINAI en Costa Rica.
MIDEPLAN Guía Metodológica para la Identificación, Formulación y Evaluación de
Proyectos de Infraestructura en Pequeñas Áreas de Riego en Costa Rica.
MIDEPLAN Guía Metodológica para la Preparación y Evaluación de Proyectos de
Sitios de Disposición Final de Residuos Sólidos Ordinarios.
MIDEPLAN Guía Metodológica para la Identificación, Formulación y Evaluación de
Proyectos de Infraestructura Vial en Costa Rica.
MIDEPLAN Guía Metodológica para la Identificación, Formulación y Evaluación de
Proyectos de Infraestructura, Equipamiento y Operación Policial en Costa Rica.
MIDEPLAN Metodología para la Identificación, Formulación y Evaluación de
Proyectos de Construcción y Equipamiento de Centros Educativos en Costa Rica.
MIDEPLAN Guía Metodológica para la Identificación, Formulación y Evaluación de
Proyectos de Capacitación y Formación en el Sector Público Costarricense.
MIDEPLAN Guía Metodológica de Identificación, Formulación y Evaluación de
Proyectos de Acueducto y Alcantarillado Sanitario en Costa Rica.
MIDEPLAN Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Informe nacional sobre desarrollo humano 2013. Aprendiendo a
vivir juntos: Convivencia y desarrollo humano en Costa Rica /
PNUD, 2013.
55
ANEXO D. Resumen Ejecutivo de la Línea de Base
El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) comprende un conjunto de normas,
principios, métodos, instrumentos y procedimientos que tienen por objetivo el ordenamiento
del proceso de la programación, presupuestación, ejecución y seguimiento de la inversión
pública, con el propósito de que los recursos públicos sean utilizados de manera racional y
eficiente, concretándose estas acciones en proyectos de calidad que sean los más rentables
para el cumplimiento de los objetivos estatales.
En materia de inversión pública, un propósito del SNIP es ampliar la calidad, aumentar la
seguridad y extender la vida útil de los proyectos generando condiciones técnicas para la
eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos destinados a la creación de bienes y
servicios a la sociedad. Por lo anterior, las instituciones públicas sujetas al SNIP deben
aplicar los procedimientos técnicos y metodológicos que se requieran incorporar en la
mitigación o reducción de riesgo a desastres en la inversión pública.
Los esfuerzos del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN)
a través del SNIP, del Ministerio de Hacienda, y de la Comisión Nacional de Prevención de
Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) responden a la preocupación por reducir el
impacto de los desastres naturales en términos de afectaciones directas a la población pero
también de reducir el déficit fiscal, de manera que no se vean comprometidas las finanzas
públicas y las posibilidades de crecimiento de las zonas afectadas y del país en general.
Para ello se han desarrollado una serie instrumentos de planificación de la inversión del
Estado, que sumados a la regulación en materia de riesgo de desastres, presupuestación
nacional y de sistemas de información, constituyen una base para conocer en qué estado se
encuentra la inversión pública en relación a la adaptación al cambio climático y la reducción
del riesgo de desastres.
La línea de base de Costa Rica contiene los principales instrumentos utilizados para la
reducción del riesgo en la planificación de la inversión de la infraestructura pública. El
valor agregado de este documento consiste en que además de la documentación de la línea de
base realizada por la consultora, contiene una “validación-país” por parte de actores del
Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Costa Rica, que fueron convocados en el marco de
este proyecto, al “Taller Nacional Reducción de Riesgo de Desastres (RRD) y Adaptación
Integrada al Cambio Climático (CCA) en el Sistema Nacional de Inversiones Públicas de
Costa Rica: Perspectivas Futuras”, realizado el 10 de febrero de 2015 en San José, Costa
Rica.
Las categorías de instrumentación que comprende la línea de base son cuatro: Legales y de
Macro-Gestión, De análisis en la Pre-Inversión, Presupuesto y Gasto e Insumos para
Sistemas de Información.
La línea de base concluida para Costa Rica se muestra en la siguiente tabla resumen.
Línea de Base Instrumentos de Gestión del Riesgo en la Inversión Pública -versión final
Con fecha 26 de febrero se hizo entrega al coordinador Regional de DEVCO de la Línea de Base Costa Rica en su versión final, como resultado de
este taller, misma que se adjunta a continuación.
LEGALES METODOLÓGICOS DE INVERSIÓN
PÚBLICA
PRESUPUESTALES SISTEMAS E INSTRUMENTOS
DE INFORMACIÓN Legales de Gestión de Riesgo y Planificación de la Inversión
Pública
Ley 5525. Ley de Planificación Nacional (1974)
Ley 7010. Contratos de Financiamiento Externo con Bancos Privados Extranjeros (1986).
Ley No. 7554- Ley Orgánica del Ambiente (1995).
Ley No. 4240 Ley de Planificación Urbana y Planes Reguladores (1999)
Ley 8131. Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y su Reglamento (2001)
Ley Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgos -2006
(Ley 8488) Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y
Atención de Emergencias (CNE).
Decreto Nº 32967-MINAE Protocolo Planes Reguladores – IFA (2006).
Decreto Ejecutivo 33206. Creación Área de Inversiones (2006).
Decreto Ejecutivo 34361: Reglamento a la Ley 848 (2008).
Decreto Ejecutivo 34694-PLAN-H (2008).
Decreto Ejecutivo 35098-PLAN- (2009)
Decreto Ejecutivo 35222-H (2009)
Decreto Ejecutivo 35374-PLAN (2009)
Plan Nacional de Gestión del Riesgo (PNGR) 2010-2015
Decreto Ejecutivo 36721-MP-PLAN (2011).
Decreto Ejecutivo Nº 37623- PLAN-MINAET-MIVAH
Política Nacional de Ordenamiento Territorial 2012-2040 (PNOT) (2012).
Decreto Ejecutivo 37735-PLAN (2013).
Decreto Ejecutivo 38321-PLAN (2014).
De adaptación al cambio climático:
Estrategia Nacional de Cambio Climático-ENCC (2009) y su
Plan de Acción.
Legales para la construcción de infraestructura:
Ley de Hidrantes y su Reglamento-
Código Eléctrico
Código Sísmico de Costa Rica 2010 (CSCR-10)
Lineamientos para el Diseño Sismorresistente de puentes
Instrumentos -Sistema Nacional de Inversiones Públicas
(SNIP)
1. Normas Técnicas, Lineamientos y Procedimientos de Inversión Pública
2. Metodologías de formulación de proyectos:
a. Guía Metodológica General para la Identificación, Formulación y Evaluación de Proyectos de
Inversión Pública
b. Metodología de Análisis de Amenazas Naturales para Proyectos de Inversión Pública en la Etapa de
Perfil.
3. Guías Metodológicas Específicas para la Identificación,
Formulación y Evaluación de Proyectos en diferentes
sectores (8 guías sectoriales) 4. Banco de Proyectos de Inversión Pública (BPIP) del
MIDEPLAN.
5. Plan Nacional de Desarrollo (con gestión del riesgo como eje transversal a la dinámica país)
6. Programas de Capacitación y Publicaciones:
Capacitación: a. Capacitación virtual.
b. Capacitación modalidad cursos especializados,
apoyada por socios estratégicos, donantes, proyectos de cooperación internacional.
c. Capacitación directa a instituciones.
Publicaciones a. Guías Metodológicas Específicas para la
Identificación, Formulación y Evaluación de
Proyectos en diferentes sectores (8 guías sectoriales)
b. El Impacto Económico de los Eventos Naturales y
Antrópicos Extremos en Costa Rica, 1988-2009 c. Evaluación del Impacto Económico provocado por los
Fenómenos Ciclónicos Nicole y Tomas en Costa
Rica en el Año 2010 d. Informe Sistematización del Impacto de los
Fenómenos Naturales en Costa Rica. Período
2005-2011
Gestión del Riesgo:
Fondos Institucionales
Fondo Nacional de Emergencia
Créditos Contingentes o Opción de Desembolso
Diferido ante Catástrofes
Naturales) DPL con CAT – DDO) -Banco
Mundial
o Facilidad de Crédito Contingente para
Emergencias por Desastres
Naturales (FCC) –BID
Adaptación al Cambio Climático
Fondo de Adaptación (FA) del Protocolo de Kyoto.
Sistemas de Información:
Base de datos de pérdidas ocasionadas por fenómenos naturales y su efecto en las
inversiones públicas
Programa de regularización de catastro y registro
Plataforma Integrada de Información para la
Gestión del Riesgo en Costa Rica (CENAT- MIDEPLAN- CNE)
Proyecto Atlas Digital de Costa Rica (Atlas CR 2014)
DesInventar. Base de datos Costa Rica 1970-2013
Base de Datos del Banco de Proyectos de
Inversión Pública (BPIP) del MIDEPLAN.
Otros instrumentos:
Mapas de Amenazas (CNE).
Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA).
Base de datos de la Red Vial Cantonal y
Nacional.
Fuente: Con base en el desarrollo de Línea de Base de instrumentos en la inversión pública, Actualizada a Febrero 2015. Tabla de Documento Guayaquil actualizada.
57
Anexo E.
Resumen Ejecutivo del Documento: ¿Cómo se Incorpora la Gestión de Riesgo en la
Práctica de la Inversión Pública Nacional?
Aplicación de Gestión del Riesgo a un proyecto de Agua Potable en la Gran Área
Metropolitana (GAM) denominado: “Estudio de Caso: Diseño de Puente para paso
elevado en río Agua Caliente - Acueducto Orosi"
El estudio de caso describe una situación real de aplicación de instrumentos de
gestión de riesgo en determinado proyecto de inversión pública en Costa Rica. El
desarrollo del caso de estudio fue un proceso participativo. Desde noviembre de 2014
se desarrolló una colaboración continua entre funcionarios de la Unidad de
Inversiones Públicas del MIDEPLAN, funcionarios del Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados (AyA, la unidad ejecutora a cargo del PIP) y la
consultora nacional por DEVCO.
Se describe cómo a la luz de la instrumentación documentada en la Línea de Base de
Instrumentos de Gestión de Riesgo en la Inversión Pública en Costa Rica, el AyA
aplicó herramientas de análisis de amenazas naturales para una obra específica del
Proyecto de Inversión Pública (PIP) “Reforzamiento del acueducto de Orosi - Área
Metropolitana” [referenciado en el Banco de Proyectos de Inversión Pública (BPIP)
del MIDEPLAN bajo el código 000362]. La obra específica seleccionada para el
análisis de caso se denomina: “Diseño de Puente para paso elevado en río Agua
Caliente - Acueducto Orosi"
El documento de Estudio de Caso incluye los siguientes apartados:
A. Antecedentes: Los aspectos relevantes del Sistema Nacional de Inversión Pública en
Costa Rica (SNIP) y estado de los instrumentos de gestión del riesgo en la inversión
pública, actualizados según línea de base para Costa Rica. Los Hitos en la Evolución
de la Gestión del Riesgo en el Sistema Nacional de Inversión Pública” Asimismo, el
Diagrama "El análisis de riesgo en la metodología de formulación de PIP",
resumiendo qué dicen las regulaciones y las guías/manuales y cómo se incorpora en
teoría la gestión del riesgo de desastres en la obra en estudio "Diseño de Puente para
paso elevado en río Agua Caliente - Acueducto Orosi".
B. Definición del problema: El problema de gestión del riesgo para el cual fue
planteada la obra en estudio “Diseño de Puente para paso elevado en río Agua
Caliente - Acueducto Orosi".
C. Análisis de riesgo en la etapa de preinversión:
a. Contexto: Instrumental específico utilizado por AyA para el análisis de riesgo de
desastres de la obra en estudio.
b. Análisis de Riesgo de Desastres aplicado por AyA a la obra en estudio, según el
planteamiento del problema.
c. Costos y beneficios de la incorporación del análisis de riesgo en la obra.
58
D. Lecciones sobre el uso del instrumental en el caso concreto de AyA
a. Análisis comparativo: principales semejanzas y diferencias respecto a las
guías del MIDEPLAN.
b. Recomendaciones para AyA (Hoja de Ruta para el análisis de riesgo).
E. Conclusiones y recomendaciones-país sobre el uso de instrumentos de análisis
de riesgo en la inversión pública: enfatizando en las guías del MIDEPLAN.
Antecedentes: En noviembre del 2010 aconteció una crecida en el Río Agua Caliente
debido a las fuertes lluvias provocadas por los efectos de la tormenta Thomas. En
esa ocasión pasó un caudal pico de 400 m³/s por la sección del río donde se ubica el
paso elevado actual del Acueducto Orosi en Puente Negro, con afectaciones a varias
instalaciones en el lugar y a la estructura del paso elevado del Acueducto Orosi,
socavando y desprendiendo uno de los pilares que sostienen dicho paso y un muro
de protección sobre la margen derecha, además de que también dragó la caja de
válvulas de limpieza que se ubica en este sitio. Las afectaciones inmediatas fueron:
desabastecimiento de agua potable a 500 mil personas de la GAM8 por 18 horas, 4
viviendas dañadas en la margen derecha del río con al menos 16 personas reubicadas,
una escuela unidocente dañada con el correspondiente traslado por varias semanas a
la iglesia de la localidad. El AyA tuvo en esas 18 horas, una disminución en la
recaudación por prestación de servicio de agua potable por un monto de ₵46,
638,000.00 (cuarenta y seis millones seiscientos treinta y ocho mil colones), que en
dólares de la fecha correspondieron aproximadamente a US$ 91,500.00. De
inmediato, un proyecto de rehabilitación /reconstrucción del paso elevado dio inicio
con reforzamientos de estructura, con una duración de 8 meses y un costo de
₡219,985,165.00 que en dólares de esa fecha correspondieron a US $431,707.00.
Estos montos analizados como costos incrementales por incorporar medidas de
mitigación al proyecto, pudieron ser evitables y por tanto, representar beneficios
adicionales durante el ciclo de vida del proyecto.
La obra rehabilitada es la vigente, no obstante no es definitiva. Se evidenció la
necesidad de diseñar un proyecto de carácter permanente, considerando desde la
preinversión, el análisis de riesgo por amenazas naturales que pueden afectar la zona
donde se encuentra el paso elevado del río y la correspondiente realización de
estudios técnicos específicos que permitan contar con un diseño de obra de no menos
de 50 años de vida útil y que haya considerado el riesgo ante un eventual evento o
suceso generador de pérdidas y daños. El problema de gestión de riesgo a resolver
es: "Diseñar un puente para paso elevado en río Agua Caliente - Acueducto Orosi"
que contemple desde la etapa de Pre-inversión lo siguiente:
El análisis de distintas amenazas que pudieran afectar la obra.
Los estudios específicos requeridos y que consideran elementos del
análisis de riesgo.
8 Gran Área Metropolitana.
59
Habiéndose aplicado la “Matriz del Proyecto GAM Agua Potable”, que es una
adaptación de AyA a las matrices contempladas en la Metodología para el Análisis de
Riesgo ante Amenazas Naturales en Proyectos de Inversión Pública en Etapa de
Perfil del MIDEPLAN (versión 2010), se determinaron los índices de afectación de
las amenazas, resaltando en este caso la de inundaciones y la de sismos. El riesgo al
que está expuesta la obra se analizó con base en las siguientes amenazas y los
resultados fueron:
Amenaza Índice Nivel de amenaza
1. Deslizamiento 2.9 Medio
2. Inundación 4.1 Muy alto
3. Sequía 1 Muy bajo
4. Sismo 3.75 Alto
5. Avalanchas Hídricas 3.4 Alto
6. Volcánico 2.75 Medio
7. Tsunami 0 N.A.
8. Eólico 2.6 Medio
9. Cuenca 3.2 Medio
10. Hidrometeorológicas. 1 Muy bajo
11. Incendio 2.2 Medio
12. Tecnológicas 1 Muy bajo
13. Adaptación Tecnológica
del proyecto
0 N.A.
14. Efectos hacia Entorno 1.7 Bajo
Fuente: AyA
Con base en los resultados, se diseñó un proyecto definitivo que contempla la
apropiada construcción del paso elevado, con los reforzamientos y protección de las
márgenes del río, dada la relevancia del Acueducto Orosi en el abastecimiento de
agua potable de al menos 500 mil habitantes del Gran Área Metropolitana (GAM).
El diseño definitivo entonces, tiene la característica de haber sido analizado desde la
preinversión con instrumentos que la entidad pública rectora en materia de
abastecimiento de agua potable en Costa Rica adaptó de las herramientas de análisis
de riesgo que el MIDEPLAN pone a disposición de las instituciones públicas. Una
inversión de US$ 5.56 millones corresponde a un proyecto permanente que incorpora
medidas de mitigación, desde el diseño. Adicionalmente, se consideran costos de
operación y mantenimiento de $1,835.00 por año y $64,220.18 cada cinco años
(Fuente: AyA, enero 2015). Los beneficios incrementales corresponden a los costos
evitables por incorporar medidas de reducción de riesgo, tanto para el escenario de la
obra en operación que fue rehabilitada ante los efectos de un evento extremo en 2010,
como para la obra a ser construida según el diseño definitivo.
Con fecha 15 de enero de 2015, tanto MIDEPLAN como AyA acordaron llevar a
cabo un proceso participativo en el cual, el Instituto como ente rector en materia de
abastecimiento de agua potable y alcantarillado, ajustará y adaptará una herramienta
propia para el análisis del riesgo de las obras programadas desde la etapa de perfil.
Dicho análisis toma como referencia los instrumentos mejorados del MIDEPLAN en
60
su versión 2014 y se realizará durante 2015 en forma coordinada entre AyA y
personal de la Unidad de Inversiones Públicas del Ministerio.
Se decidió hacer pública esta experiencia para demostrar que:
- Cada vez más, las instituciones están convencidas de la relevancia de considerar
en sus flujos incrementales las medidas de mitigación para proyectos de inversión
pública.
- Un análisis preliminar de las amenazas naturales que pueden afectar un proyecto,
puede ser determinante en la decisión de la ubicación geográfica de una obra.
Pueden derivarse dos posibles decisiones: cambiar el emplazamiento, o en caso
esto no sea posible, como es el caso de la obra en estudio, que pertenece a un
sistema geográficamente integrado e inter conectado, tomar las medidas
estructurales apropiadas para que el proyecto no se vea expuesto a situaciones que
interrumpan su operación.
- Sí es efectiva la implementación de instrumentos de análisis de riesgo en los
proyectos de infraestructura pública desde su etapa de perfil y AyA lo ha
confirmado en al menos 10 proyectos analizados.
Como se ha manifestado, hay conciencia de que queda un amplio camino por
recorrer, la expectativa es aplicar herramientas de análisis de riesgo en todas las
etapas del ciclo de vida de los proyectos de inversión pública. Para ello es necesario
invertir en investigación, consolidación y aplicación de los nuevos instrumentos,
capacitar continuamente a las instituciones y validar los resultados. Se requieren
procesos permanentes y no puntuales con orientación a la mejora continua.
61
Anexo F. Reporte del taller nacional Reducción de Riesgo de Desastres (RRD) y
Adaptación Integrada al Cambio Climático (CCA) en el Sistema Nacional de Inversiones
Públicas de Costa Rica: Perspectivas Futuras, San José, 10 de febrero de 2015
Seguidamente se reporta el desarrollo del Taller Nacional DEVCO Costa Rica del pasado 10
de febrero de 2015, cuyas presentaciones fueron proporcionadas al equipo de coordinación
del Proyecto DEVCO de UNISDR.
1. Objetivo del taller
El Objetivo del Taller es el analizar la situación actual y futura del sistema de inversiones
públicas en el país y cómo se pretende avanzar en la incorporación de la gestión integral de
riesgo en la planificación de los proyectos.
2. Público Meta del Taller
El taller fue dirigido a la siguiente población meta:
Un equipo piloto de formuladores de proyectos de inversión pública de instituciones
clave, que conozcan y hayan utilizado las herramientas de la etapa de Pre
factibilidad proporcionadas por el MIDEPLAN para conocer cómo ha sido la
experiencia y utilidad del análisis y qué instrumentación se ha utilizado relacionada a
la GRD y a la CCA.
Un equipo de responsables del presupuesto y finanzas de instituciones públicas a fin
de conocer sus opiniones sobre instrumentos financieros existentes o recomendados
para abordar la gestión del riesgo en la planificación de la inversión pública.
Un grupo de expertos en Gestión de Riesgo y Adaptación Al Cambio Climático para
identificar los elementos de gestión de riesgo y adaptación al cambio climático que
deben considerarse en todas las etapas del ciclo de vida de los proyectos de inversión
pública.
Representantes de la academia nacional y regional con el fin de que den el soporte
desde el ámbito de la docencia, investigación y extensión a partir de su experiencia
en Gestión del Riesgo Desastre y Adaptación al Cambio Climático y la
administración y gestión pública. Adicionalmente, la orientación sobre fuentes de
datos e información clave en la materia, que sirva de insumo para el uso de
instrumentos de análisis desde la preinversión de los proyectos.
3. Institucionalidad representada en el taller
- Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana del Sistema de la Integración
Centroamericana (CECC-SICA)
62
- Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDPELAN)
- Comisión Nación de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE)
- Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA)
- Centro Nacional de Alta Tecnología (CeNAT)
- Instituto Centroamericano de Administración Púbica del Sistema de la Integración
Centroamericana (ICAP-SICA)
- Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS)
- Ministerio de Educación Pública (MEP)
- Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT)
- Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) , Dirección de Cambio Climático.
- Universidad de Costa Rica
- Universidad Nacional
De 33 personas invitadas, fueron ausentes 6 personas que representaban al Ministerio de
Hacienda y al Banco Central.
4. Programa del Taller
Hora Actividad Responsable
08:30 hrs Recepción y registro de participantes
09:00 hrs Palabras de bienvenida y objetivos del Taller
MSc. Francisco Tula Martínez,
Director Unidad de Inversiones
Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (MIDEPLAN)
09:15 hrs Presentación
Programa UNISDR “Desarrollando Capacidades
para Mayor Inversión Pública en la Adaptación
Integrada al Cambio Climático (CCA) y la
Reducción del Riesgo de Desastres (RRD)”.
Componente No. 3: Aumento de la planificación y
de la inversión sensible a los riesgos”
Antecedentes
Situación actual
José Carlos Orihuela
Naciones Unidas
(ausente)
Dio los antecedentes: Mónica Castillo
9:40 hrs Presentación
Fases del estudio de Costa Rica: Programa UNISDR
Línea de base GIR en Inversión Pública
Estudio de Caso
Taller Nacional
Ing. Mónica Castillo
Consultora Nacional DEVCO
10:10 hrs Refrigerio
10:30 hrs Presentación Caso del AyA:
Un ejemplo concreto de incorporación de análisis de
riesgo en un proyecto de inversión pública: obra del
proyecto de “Reforzamiento del acueducto de Orosi -
Área Metropolitana” Espacio para Preguntas y
Respuestas
Grace García
Directora Gestión del Riesgo. UEN
Investigación y Desarrollo
Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados (AyA)
11:00 hrs Presentación
Línea de base: Instrumentos principales para la
63
Hora Actividad Responsable
Gestión del Riesgo en la Inversión Pública en Costa
Rica.
Discusión Inicial Primeros insumos de los participantes
Ing. Mónica Castillo
Consultora Nacional
12:00 hrs Almuerzo
13:30 hrs Discusión Inicial
continuación
Orientación metodológica para sesión de la tarde.
Todos
14:00 hrs Trabajo en Grupos:
Análisis según categorías de Instrumentos:
• Legales y de Macro-Gestión
• De análisis en la Pre-Inversión
• Presupuesto y Gasto
• Insumos para Sistemas de Información
Todos
Facilitadora:
Ing. Mónica Castillo
Consultora Nacional
14:45 hrs Receso
15:00hrs Trabajo en Grupos:
Continuación.
Todos
Facilitadora:
Ing. Mónica Castillo
Consultora Nacional
15:45 hrs Plenaria con base en la discusión de Grupos:
Reducción de Riesgo de Desastres (RRD) y
Adaptación Integrada al Cambio Climático (CCA)
en el Sistema Nacional de Inversiones Públicas de
Costa Rica: Perspectivas Futuras
Elementos para una “Ruta-País”
Todos
Facilitadora:
Ing. Mónica Castillo
Consultora Nacional
16:30 hrs Clausura
MSc. Francisco Tula Martínez,
Director Unidad de Inversiones
Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (MIDEPLAN)
5. Desarrollo del taller
Bienvenida e introducción al taller nacional:
Previa presentación de las personas invitadas y bienvenida y presentación del objetivo del
Taller de parte del MSc. Francisco Tula - Director Unidad de Inversiones del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN)- la consultora nacional, Ing. Mónica Castillo en sustitución del Consultor Regional del Proyecto, Sr. José Carlos Orihuela, procedió a presentar los antecedentes y situación actual del Programa UNISDR “Desarrollando Capacidades para Mayor Inversión Pública en la Adaptación Integrada al Cambio Climático (CCA) y la Reducción del Riesgo de Desastres (RRD)” - Componente No. 3: Aumento de la planificación y de la inversión sensible a los riesgos- al cual responde la presente consultoría.
64
Presentación: Fases del Estudio en Costa Rica:
Seguidamente, la Ing. Castillo presentó brevemente las fases que ha seguido la consultoría
en Costa Rica seguidamente detalladas: 1) Línea de base GIR en Inversión Pública; 2)
Estudio de caso; y 3) Desarrollo del presente taller nacional.
En lo que a las dos primeras fases respecta, durante el desarrollo del taller cada una de estas
fases contó con un espacio específico para profundizar ambos temas.
Presentación estudio de caso de aplicación de instrumentos de gestión integral del riesgo a un
Proyecto de Inversión Pública (PIP): Diseño de Puente para paso elevado en río Agua
Caliente - Acueducto Orosi"
Después del refrigerio, se efectuó la presentación del Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados (AyA), acerca de la experiencia de cómo una institución pública incorporó el
análisis de riesgo en un proyecto de (pre) inversión concreto. Específicamente, el estudio de
caso se refiere a una obra de uno de los principales acueductos del Área Metropolitana de
San José la cual fue impactada en el año 2010 producto del paso de la Tormenta Tropical
Thomas por el país y el grado de exposición y vulnerabilidad física en la que se encontraba
esta infraestructura al momento del evento. En su clasificación en el Banco de Proyectos de
Inversión Pública del MIDEPLAN, el proyecto se denomina: “Reforzamiento del acueducto
de Orosi - Área Metropolitana” y la obra de diseño del puente para paso elevado en el Río
Agua Caliente del Acueducto de Orosi, fue la obra específica para ser desarrollada y
presentada como el estudio de caso en el estudio país DEVCO Costa Rica.
El caso fue presentado en el taller de forma colegiada por un equipo de profesionales y
autoridades del AyA como una forma de poner de manifiesto que la incorporación del
análisis de riesgo en los proyectos de inversión pública demanda el involucramiento y
participación de múltiples disciplinas, dependencias y también el compromiso de las
autoridades y tomadores de decisión dentro de las instituciones para lograr un enfoque
integral y el éxito de los procesos. Para el caso particular, las personas que expusieron
fueron: Grace García, Directora Gestión del Riesgo de la Unidad Estratégica de Negocios de
Investigación y Desarrollo; Ing. José Luis Arguedas, Director de la Unidad Estratégica de
Negocios de Estudios y Proyectos; el Ing. Omar Chaves, Director de Líneas de Conducción
de la Gran Área Metropolitana (GAM) y la Ing. Alejandra Mata del área de Líneas de
Conducción de la GAM.
En el mismo se presentaron los resultados de la aplicación de las matrices de amenazas que
atentan la obra física en estudio, a partir de las herramientas desarrolladas por el MIDEPLAN
como instrumento nacional, con adaptaciones propias de la institución y la incorporación de
elementos adicionales que fueron explicados en el documento de estudio de caso de este
proyecto país.
Presentación Línea Base País- Costa Rica: Instrumentos principales para la Gestión del
Riesgo en la Inversión Pública
Durante la última parte de la mañana, la consultora nacional Ing. Mónica Castillo, presentó la
Línea de Base elaborada para las cuatro grandes categorías de instrumentos a saber:
1. Legales y de Macro-Gestión
2. De análisis en la Pre-Inversión
65
3. Presupuesto y Gasto
4. Insumos para Sistemas de Información.
La presentación además de apoyarse de una presentación Power Point, integró un documento
resumen con la información más relevante de la Línea Base el cual fue entregado a cada una
de las personas asistentes.
El objetivo de este bloque de trabajo fue presentar la Línea de Base que se había
documentado en el marco del proyecto DEVCO entregada a finales de 2014 y comentar y
fortalecer dicho documento con el aporte de los actores clave, que en su mayoría son usuarios
de la mayoría de los instrumentos que integran la línea de base.
Se recibió retroalimentación a la Línea de Base, misma que fue incluida en la versión final
entregada al Coordinador Regional de DEVCO con fecha 26 de febrero de 2015.
Trabajo en grupos- plenaria:
Pasado el almuerzo, la segunda parte del taller se dedica al trabajo en grupos y discusión en
plenaria para presentar e intercambiar las opiniones y propuestas de cada uno de los grupos
en dos aspectos fundamentales:
1) Identificar los vacíos que presenta la Línea Base País en cada uno de los diferentes
instrumentos a saber: Legales y de Macro-Gestión; Análisis en la Pre-Inversión;
Presupuesto y Gasto; Insumos para Sistemas de Información.
2) Identificar “Ruta-País” a partir de la siguiente pregunta generadora: ¿Cuáles elementos
están haciendo falta (ruta crítica) en función de cada uno de los diferentes
instrumentos (Legales y de Macro-Gestión; Análisis en la Pre-Inversión; Presupuesto y
Gasto; Insumos para Sistemas de Información) para avanzar más acorde a las
necesidades país en lo que a integrar la RRD/ACC en el SNIP se refiere?.
Resultados:
La consolidación de las respuestas de los grupos se resume seguidamente:
Línea Base: observaciones generales y los vacíos identificados
Conceptual y metodológicamente, aún persiste un enfoque fisicalista a partir de la
ocurrencia de eventos y la exposición a una amenaza.
Cuando nos referimos a la inversión pública, no debemos olvidar que estamos
hablando de recursos relacionados con procesos de desarrollo donde la pregunta que
debería de prevalecer es “cuáles son los recursos que no se pueden perder”; sin
embargo, pareciera que esta lógica está ausente. Esa es la pregunta que tenemos que
lanzarle a los tomadores de decisión no especializados en esta temática para que se
sientan atraídos y comprometidos con la GdR en la inversión pública y así evitar que
sientan que se les está recargando otros tema más dentro de sus funciones.
66
Todos estamos abrumados de posicionamientos conceptuales y metodológicos. A
tales efectos, hay que simplificar este tema para hacerlo llegar a donde y quienes se
debe de llegar.
En lo que a servicios públicos se refiere y la inversión pública, la lógica de demanda a
partir de la presión socioeconómica (productiva, comercial, doméstica, servicios
salud, etc.) y oferta del servicio no siempre es la lógica que impera en la inversión
pública. Como gestión prospectiva de la inversión pública, no solo debe contemplarse
la amenaza y el nivel de exposición, sino también la presión que sobre el bien o
servicio produce la dimensión social y económica.
Si bien el país ha sido visionario al firmar el Decreto Ejecutivo N° 31793 (La
Gaceta 159 del 19 de agosto de 2011) con el cual nos comprometemos como país,
bajo la rectoría de la CNE, a desarrollar un “Modelo de Valoración de la
Vulnerabilidad ante el Riesgo a Desastres aplicable a Amenazas Naturales” es claro
que el país necesita al menos 20 años para estar listo para poder correr los modelos
probabilísticos.
Metodológicamente, hay que avanzar e integrar la dimensión y factores sociales en el
cálculo y análisis.
En lo que a Cambio Climático y Gestión del Riesgo de Desastre se refiere, si bien en
las agendas hay puntos comunes y otros propios para cada ámbito; dentro de lo
común, hay que integrar esfuerzos y trabajar en los efectos e impactos de los eventos
originados por riesgo climáticos.
A nivel de marcos normativos, la Línea Base debe incorporar los planes reguladores,
los cuales adquieren carácter de ley una vez aprobados y se utilizan en los municipios
como instrumento de ordenamiento del territorio.
A nivel de normativa, incluir en la Línea Base el Código Sísmico de Costa Rica, el
cual va por la cuarta edición (2010) para el cual la última versión actualizada entró en
vigencia en el 2013.
Incluir los fondos creados de adaptación al Cambio Climático.
Es necesaria una discusión conceptual entre amenaza, evento, fenómenos naturales y
otros conceptos.
Hay que romper con la visión de corto plazo de la planificación del desarrollo y de su
inversión pública, regidos por los ciclos electorales (Cada 4 años).
Hay que pensar en largo plazo; para eso, hay que tener elementos estructurales que el
país debe desarrollar hacia esa visión. Es una aspiración acertada, necesaria
obligatoria para esta sociedad.
Como conclusión general del taller, MIDEPLAN señala tres aspectos:
o Hay que ir dando pasos previos para lograr lo propuesto como país; por
ejemplo, articular a una serie de otros actores a estos procesos. Hay que
alinear y articular a instancias (como el Ministerio de Hacienda) en cómo
gestionar los recursos financieros para la gestión del riesgo en la inversión
pública desde esta óptica.
o Queda claro que hay que realizar esfuerzos interinstitucionales donde algunas
instituciones tienen un rol importante – MIDEPLAN- por ejemplo- con claro
rumbo o responsabilidad en la planificación; más sin embargo, lo financiero
67
requiere un cambio y en este sentido lo requiere también el tema de
presupuestario para basar los procesos de “desarrollo país” en aspectos más
duraderos.
o Deberíamos enfocarnos en un nuevo paradigma y en la forma cómo
instituciones se involucran en hacer las cosas. Cada quien de los que estamos
acá podemos ir comprometidos para hacer ese cambio. Nos queda una gran
tarea como MIDEPLAN (inversión pública) pero es una tarea compartida y
todos debemos de participar.
Ruta-país para cada según categoría instrumental
A continuación se resumen las respuestas de los cuatro grupos, quienes señalaron los
requerimientos en cada una de las cuatro categorías de instrumentos de la Línea de Base
Costa Rica, a fin de conformar los elementos para una ruta país de la GdR en la inversión
pública.
Para efectos de cualquier consulta adicional, se cuenta con los resultados de cada uno de los
grupos.
a. Quién lidera?
El primer paso es definir quién va a liderar y coordinar el proceso que tiene como objetivo
integrar la Reducción de Riesgo de Desastre y la Adaptación al Cambio Climático en el
Sistema Nacional de Inversión Pública de Costa Rica.
La propuesta más concreta que surgió para responder tal cuestionamiento propone crear una
comisión intergubernamental del más alto nivel en el tema de Gestión del
Riesgo-Ambiente-Cambio Climático que lidere, coordine e integre a las diferentes
instituciones e iniciativas.
Asimismo, a este proceso, se deben de sumar otros actores públicos como el Ministerio de
Hacienda; y en la dimensión privada, al sector privado.
b. Ruta País para cada una de las categorías de instrumentos:
Legales y de Macro-Gestión:
Concientización e implementación de los reglamentos.
Sensibilización a Juntas Directivas sobre la necesidad de tomar decisiones e impulsar
acciones.
Crear la reglamentación necesaria para que su implementación sea obligatoria en las
diferentes actividades de planificación, inversión y operación dentro de las instituciones.
Elaborar mecanismos para rendir cuentas sobre el gasto real de los daños.
68
Como país necesitamos avanzar a que las normas técnicas sean de obligatoriedad en
todo ciclo proyecto haciéndose necesario generar mecanismos de penalización. Así
como, elaborar mecanismos para incentivar aplicación de instrumentos (casos
/financiamiento)
Análisis en la Pre-Inversión
Fortalecer a la Unidad de Inversión Pública del MIDEPLAN.
Mecanismos para empoderar unidades de planificación institucional y ejecutora.
Clarificar conceptualmente la delimitación de las amenazas, y de las variables asociadas
al riesgo, para que el análisis realmente contribuya a las decisiones.
Disponer de instrumentos, metodologías y guías para las otras fases del ciclo de vida de
los proyectos.
Desarrollo metodologías cuantificación por potencia de pérdidas por desastre y
valoraciones de riesgos institucionales.
Incorporar los factores determinantes de la progresión de la vulnerabilidad a amenazas de
origen antrópico tales como incendios estructurales, daño ambiental, contaminación de
fuentes de agua, accidentes tecnológicos y otros más, en el análisis de inversión y las
otras fases del ciclo de proyectos.
Hacer que los estudios de pre inversión contemplen en toda su amplitud los elementos
que permitan determinar el impacto del Cambio Climático.
Incorporación de sostenibilidad en la operación, cierre y mantenimiento (Proyectos de
blindaje).
Fortalecer de capacitación de recursos humanos (aplicación de instrumentos/criterios en
los proyectos de gestión de cartera de proyectos).
En casos de la inversión post desastre es necesario pasar de la reconstrucción a un
enfoque de recuperación a largo plazo.
Presupuesto y Gasto
Definir procedimientos expeditos para captar recaudación de dinero del superávit libre
(3%) y el FNE.
Desarrollar mecanismos para mejorar y hacer más eficientes los procesos de
administración del Fondo Nacional de Emergencia (FNE).
Elaborar mecanismos para contabilizar el gasto en materia de gestión de riesgo y en
adaptación.
Elaborar estrategias de divulgación y capacitación en el ámbito político sobre la temática
de gestión del riesgo y adaptación para que se traduzca en decisiones sobre el
presupuesto.
69
Fondo para planificación de la inversión (instrumentos más específicos o mejores que los
actuales en la pre inversión)
Fondos para incorporar GRD/ACC en todas las fases del ciclo de vida de las obras
Fondos para montar un sistema nacional de monitoreo de la eficiencia en la inversión
público (Por ejemplo, en la actualidad, MIDEPLAN no cuenta con un sistema de
monitoreo del BPIP)
Fondos para articulación de los actores del SNGR e integración de sistemas actuales, en
especial lo relacionado a fuentes de información para el análisis de riesgo con el Sistema
Nacional de Inversión Pública (SNIP), el SNGR (Sistema Nacional de Gestión del
Riesgo) y el SNIT (Sistema Nacional de Información Territorial).
Inventariar diferentes mecanismos y fuentes de financiamiento para los temas de
Gestión del Riesgo-Ambiente y Cambio Climático.
Insumos para Sistemas de Información
Elaboración de una plataforma o sistema de información la cual reúna la información
estratégica para los diferentes sistemas (SNIP, SGRD) para la toma de decisiones
Mecanismos y protocolos para recopilar, homogenizar y procesar información
Mecanismos y protocolos para acceder y usar la información
Esfuerzo sistemático en el registro cualitativo de daños para la estimación de
pérdidas.
Creación de un sistema de contabilidad nacional para generar indicadores para la
toma de decisiones.
Programas de capacitación para uso de la plataforma de información
Concluyendo:
Una vez identificados los elementos para una ruta país, se concluye que es necesario
desarrollar diferentes proyectos, con su respectivo marco lógico, dichos proyectos deben ser
definidos de tal forma que permitan gestionar fondos para su puesta en marcha.
Estos son:
- Fortalecimiento de la instrumentación sobre GdR para la planificación de la inversión
pública (instrumentos más específicos o mejorados respecto a los actuales en la
preinvesrión).
- Incorporación de la GdR en todas las fases del ciclo de vida de las obras.
- Diseño e implementación de un programa nacional de monitoreo de la eficiencia en la
inversión pública: por ejemplo, MIDEPLAN no tiene actualmente un sistema de
70
monitoreo del BPIP, medición de indicadores de resultado y de impacto del Banco de
Proyectos y cómo se está llevando a cabo la gestión.
- Articulación de los actores del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo con los
actores económicos y de planificación, mediante un nuevo comité sectorial o un
Sistema Nacional de Gestión del Riesgo en la Inversión Pública (SNGR-IP) e
integración de sistemas actuales, en especial lo relacionado a fuentes de información
para el análisis de riesgo. [bases de datos, etc.] y la planificación financiera de la
gestión del riesgo en las finanzas del Estado.
71
Lista de asistencia
72
73
Material fotográfico
Grupo 1
Grupo 2
74
Grupo 3
Grupo 4
75
Resultados estudio de caso real de incorporación de GdR en la Inversión Pública
