Rethinking Governance for Sustainability  

Atle Midttun (editor)  

With contributions from: Fritz Balkau Tom Burns 

Reinier De Man Carlos Joly 

Alberto Martinelli Jordan Nikoloyuk Mikael Román 

Philippe C. Schmitter Throstur Olaf Sigurjonsson 

Guido Sonnemann  

Report nr. 2 2009 CERES21‐Creative Responses to Sustainability 

www.CERES21.org  

1

                                    

2

Foreword 

This report brings together scholars who have undertaken to rethink governance for  the  21st  century  across  disciplinary  and  institutional  boundaries,  drawing largely on work done under  the  research project CERES21: Sustainability Across Continents (Ceres21.org).  

The CERES21 project  involves a  four‐year quest  to  identify cultural, political and economic  sources  of  the main  problems  bedevilling  creative  adaptation  to  the climate  challenge.  This  report  marks  our  first  attempt  at  exploring  new governance opportunities in today’s institutional terrain.  

Given  the  difficulties  experienced  in  current  intergovernmental  negotiations  in global climate policy,  there  is an urgent need  to explore governance  innovation.  The  report  presents  novel models  of  governance  entrepreneurship,  illustrated with  examples  from  ecology,  finance  and  general  politics.  The  scholars’ disciplinary backgrounds include political science, sociology, finance, and systems analysis. 

We are grateful to Adam Collingsworth for language editing and to Hilde Nordbø for editorial assistance. We also gratefully acknowledge the financial support  for this endeavour from the Research Council of Norway  

Oslo, October 2009 

 

Atle Midttun       

3

 

4

Foreword………………………………………………………………………………………………………….  5  Introduction…………………………………………………………………………………………………….  7  Chapter 1: Globalization and Governance for Sustainability  Alberto Martinelli and Atle Midttun…………………………………………………………….….    13  Chapter 2: Why Responsible Investment Falls Short of its Purpose,  and What To Do About It? Carlos Joly………………………………………………………………………………………………………    33  Chapter 3: The Icelandic Bank Collapse:  Challenges to Governance and Risk Management Throstur Olaf Sigurjonsson……………………………………………………………………..………   59  Chapter 4: Managing Sustainability Through the Value Chain Fritz Balkau and Guido Sonnemann………………………………………………………………...   81  Chapter 5: Sustainable Palm Oil:  The Promise and Limitations of Partnered Governance Jordan Nikoloyuk, Tom R. Burns, and Reinier De Man……………………………………    101  Chapter 6: Governing from the Middle:  The C40 Cities Leadership Group Mikael Román………………………………………………………………………………………………… 121  Chapter 7: Governance Arrangements for Sustainability:  A Regional Perspective Philippe C. Schmitter………………………………………………………………………………………  141  Chapter 8: Montesquieu for the 21st Century:  Factoring Civil Society and Business into Global Governance  Atle Midttun……………………………………………..………………………………………………….… 161 

5

 

 

 

6

Introduction 

Atle Midttun   In “The Age of Stupid,” a 2008 film with an  intriguing title, the protagonist  looks back at our world from the year 2055, human civilization in ruins after ecological disasters, and asks: What went wrong 50 years ago? Why was no action taken to save our planet and civilization from climate change?  For one, they might say that we  were  not  able  to  forge  governance  and  collaborate  to  confront  the tremendous challenge posed by the climate crisis to global human welfare. 

The sustainability challenge is not new; the Brundtland report, outlining a vision of global sustainable development, was already published in May 1987. Like its  chairwoman,  it  reflected  a  social  democratic  belief  in  political  solutions, optimistic  and  enlightened  concerted  action,  and  global  redistribution.  The underlying  governance  model  was  implemented  by  national  governments collaborating through international treaties under leadership of the UN.  

The  ensuing  20  years,  however,  demonstrated  the  limits  of  this governance approach. Most countries have failed to sign major initiatives such as the Kyoto treaty. Almost all of those who have signed up have failed to live up to their commitments. Global summits and treaty negotiations continue to be held, but with limited expectations. 

As  illustrated  in,  “The  Age  of  Stupid,”  the  failure  to  forge  coherent strategies  to meet  the sustainability challenge places human civilization. We are facing  an  acute  climate  threat  due  to  increasing  Western  emissions  and unrestrained Eastern growth. The scale of the crisis depicted in business‐as‐usual scenarios by  international expert  forums  such  as  the  IPCC  and  the  IEA/OECD  is unprecedented. 

While  the  sustainability  challenge  has  become more  dramatic  in  recent decades,  the  world  has  also  changed  economically  and  politically.  Massive deregulation has opened borders and allowed globalized corporations to acquire resources on an unprecedented scale. Civil society organizations have emerged as moral  voices, mobilizing  around  core  humanist  values  and  sustainability  issues, while  confronting  capitalism  and Western  values  around  the world.  The media and communication industry has grown into a major sector worldwide.  These  developments  create  new  complexities  and  interdependencies  that undermine  the  traditional  sovereignty  of  nation‐states.  Yet  they  also  provide anchors  for  new  modes  of  governance:  the  combination  of  civil  society organizations  and  open  media  communication  can  provide  new  catalysts  and channels for collective welfare concerns, and globalized corporations can provide 

7

instruments  for  implementation  of  policy  agendas  in  addition  to  their  main commercial  concern.  New  international  arenas  are  emerging  for  collaborative action and partnered governance across political, economic, and civic divides.  

With  the  rather  bleak  scenario  from  “The  Age  of  Stupid”  in mind,  this report  seeks  to  bring  together  scholars with  interesting  ideas  and  examples  to rethink  governance  for  the  21st  century  across  disciplinary  and  institutional boundaries, drawing  largely on work done under  the  research project CERES21: Sustainability  Across  Continents  (Ceres21.org).  The  chapters  explore  new governance  opportunities  in  today’s  institutional  terrain,  with  a  focus  on  the global  sustainability  challenge.  They  examine  governance  at  global,  regional, national,  and  local  levels  while  exploring  new  institutional  combinations. Innovative models of governance entrepreneurship are  illustrated with examples from ecology,  finance,  corruption and general politics. The  scholars’ disciplinary backgrounds include political science, sociology, finance, and systems analysis. 

The first chapter, “Globalization and Governance for Sustainability,” takes stock of core arguments  in  some of  the most central governance  traditions and discusses  their  capacity  to  deliver  solutions.  It  starts  with  an  appraisal  of  the strengths  and  weaknesses  of  the  ideas  of market‐,  state‐  and  civil‐society‐led governance,  then  the  effects  of media  and  communication  are  considered  as governance  arenas  in  their  own  right.  Finally,  it  reviews  core  arguments  put forward  in  broader  approaches  to  governance  where  different  governance mechanisms are combined.  

Out of the critical analysis this chapter distils an approach to governance that  combines  three  basic  elements:  the  need  to  secure  creative  tensions between the state, the market and civil society to reduce governance “lethargy” and  to  encourage  governance  entrepreneurship;  an  argument  for  polyarchic, multilevel governance, where flexible institutional frameworks at various levels of aggregation  allow  actors  to  jointly  engage  in  developing  governance;  and  the need  to  include  open  communication  as  an  important  governance  element,  to empower new actors, set new agendas and trigger institutional change.  

The  second  and  third  chapters  address  governance  challenges  in  the financial system: Against the backdrop of the  financial crisis, the second chapter asks  “Why  Responsible  Investment  Falls  Short  of  its  Purpose  and What  To  Do About  It?”  Numerous  analysts  have  seen  the  financial  institutions  practicing responsible  investment  as  a  major  governance  force  to  further  sustainable development. However, following the financial crisis, these expectations must be re‐examined.  After a brief summary of the financial crisis and what is at stake, the chapter  reviews  the various  forms of Responsible  Investment and  identifies  the 

8

shortcomings of each.  It also describes critical conflicts of  interests between CSR and RI and suggests regulatory measures to correct certain systemic problems. 

The third chapter, “The Icelandic Bank Collapse: Challenges to Governance and  Risk  Management,”  also  addresses  the  financial  crisis  using  the  case  of Iceland. The chapter documents a strong laissez‐faire attitude to governance that led  financial  entrepreneurs  to  euphorically  pursue  profits,  even  as  risk  and balanced development were largely ignored. In the end, the bank sector collapsed with  disastrous  consequences  for  Icelandic  economy  and  society.  The  chapter documents  serious  failures  of  governance  due  to  lack  of  transparency  and entangled  ownership  within  the  industry,  following  an  extremely  lax  public regulation  and  a  lack  of  public  debate.  Against  this  background,  the  authors proposes new governance arrangements at  the corporate, sectoral, and societal levels. 

The  fourth  and  the  fifth  chapters  argue  for  a  systemic  approach  to globalized governance:   “Managing Sustainability through the Value Chain” takes a  life‐cycle approach  to governance, and argues  for optimization of entire value chains  to  account  for  factors  such  as environmental pollution  and degradation. The  chapter  argues  that  environmental management  still  too  frequently  looks only at  individual points of our  (inefficient) production‐consumption chain. As a result, pollution abatement merely displaces  the problem  to another  section of the value chain. The chapter argues that sustainable development requires more widespread application of prevention‐oriented life‐cycle governance thinking, and more emphasis on optimizing the system as a whole. 

“Sustainable  Palm  Oil:  The  Promise  and  Limitations  of  Partnered Governance”  discusses  The  Roundtable  for  Sustainable  Palm  Oil  (RSPO)  as  an example  of  an  emerging  new  governance  model  that  attempts  to  promote sustainable  development.  The  chapter  shows  how  the  RSPO  developed  as consumer‐oriented businesses partnered with civil society organizations and palm oil producers  to address what was  seen as a  long‐term  threat  to  their  financial interests.  The  chapter  concludes  by  suggesting  ways  in  which  partnered governance can be developed and optimized. One of the key findings was a major structural problem with such partnerships for sustainability: that their emergence and  development  typically  depends  on  powerful  players.  In  the  case  of deforestation  caused  by  oil  palm  expansion,  national  government  intervention was absent and international regulation could not be mobilized. While the RSPO’s system of partnered governance may have many shortcomings, the chapter points out that there are few real alternatives that have been as successful in addressing this type of sustainability issue.   

9

Governance  on  global  issues  is  traditionally  discussed  in  the  context  of intergovernmental  agreements  and  sometimes  in  the  context  of  international organizations. While states and  international  institutions have central roles, they are  often  blocked  by  a  lack  of  consensus  and  ambition.  The  sixth  and  seventh chapters  discuss  governance  potentials  at  other  levels:  cities  and  regional organizations. 

The sixth chapter, “Governing from the middle: the C40 Cities Leadership Group,”  explores  a  city  network  that  emerged  in  direct  opposition  to  the  top‐down  policy  process  of  international  climate  change  negotiations.  The  chapter analyzes  what  it  calls  “governance  from  the middle”  (below  the  national,  but above the grass roots level), where city networks across continents come together to  develop  and  implement  technologies  with  industrial  partners,  to  increase energy efficiency, retrofit buildings, handle waste, and make transportation more ecologically sound. Based on  the C40  initiative,  the chapter undertakes a critical examination  of  “governance  from  the  middle”  and  discusses  the  potential prospects and risks of such an arrangement.  

Taking  the  European  Union  as  a  point  of  departure,  “Governance Arrangements for Sustainability: A Regional Perspective” explores alternatives to inter‐governmental  conferences  and  treaties  at  the  global  level  as  a  basis  for promoting  the Brundtland Commission’s vision of  sustainable development. The chapter  suggests  an  alternative  strategy  that  focuses  on  governance arrangements (GA’s) at the regional level rather than government agencies at the global  level.  The  chapter  also  explores  how  such  arrangements  gain  legitimacy from  those  affected  by  their  decisions  and  argues  that  the  success  of  GA’s depends  on  their  conformity  to  certain  basic  principles  for  the  chartering, composition and decision‐making.  If regional governance agreements succeed  in Europe, it argues, their norms may diffuse to other parts of the world. 

The  final  chapter,  “Montesquieu  for  the  21st  Century:  Factoring  Civil Society and Business  into Global Governance,” argues  for rethinking governance through  the prism of Montesquieu’s model of  checks and balances within  state powers.  As  globalization  has  eroded  exclusive  government  control,  governance must  be  revitalized  as  a  dynamic  interplay  of  government,  civil  society  and business.  The  chapter  further  reveals  interesting  parallels  between  governance innovation and the product cycle in technological innovation theory.    The conceptual analysis  is  supported with  the example of  the Extractive Industries’ Transparency Initiative (EITI), a major new governance initiative aimed at  lifting the “resource curse” from countries with an abundance of both natural resources and corruption.  While this report cannot cover the whole array of governance  issues  surrounding  sustainable  development,  it  can  still  inspire  a 

10

reassessment of governance given  the challenges of our  time. At a point where the financial and environmental crises demonstrate the extent of interconnection between economies and societies across the world, our cultural and  institutional differences  still  limit  our  capability  for  collective  action.  Only  when  creative governance can  transform our  interconnectedness  into an advantage will we be able to say that we did our part in avoiding “The Age of Stupid.”   

 

 

 

 

11

12

Chapter 1 

Globalization and Governance for Sustainability  

Alberto Martinelli and Atle Midttun   Introduction  In  recent decades, we have witnessed  an extraordinary economic  globalization. Events  such  as  the  demise  of  central  planning  in  the  former  Soviet Union  and Eastern  Europe,  as  well  as  economic  liberalization  in  a  number  of  developing countries  in  Asia  represent  a  remarkable  success  for  commercially  driven competitive market economies.  

On  the  one  hand, market‐driven  globalization  has  spurred  exceptional growth and fostered the social modernization of several emerging economies. The high growth of global wealth has, for instance reduced poverty in large countries like China and India.  

On  the  other  hand,  it  has  also  fostered  new  economic  and  social inequalities.  Materialconsumption  and  environmental  externalities  that  were manageable, when pursued by small elites, are now  increasingly being replicated around  the  world  on  a  mass‐scale  with  disastrous  consequences  for  human livelihood.  

The  recent  financial  crisis  has  demonstrated  that  the  one‐sided globalization  of  the  market  economy  without  adequate  financial  and  social governance  is putting the world at risk. Speculative strategies pursued with new and unregulated  financial  vehicles have evaded  ineffective national  control  and slack international financial regulation (Martinelli, 2004). 

Additionally, the climate challenge is showing us that there are ecological limits and that growth in the Western economies, now followed on a larger scale in Asia, have put the world on a fast track towards ecological crises. This chapter takes stock of core arguments in some of the most central governance traditions and discusses  their capacity  to deliver solutions. Against  this background,  it also suggests  supplementary  governance  approaches  for  sustainable  development going forward. 

 Three Institutional Anchors for Governance Today’s  discussion  of  global  governance  builds  on  a  long  debate  about  the relationship  between  the  state,  market  and  society.  Following  the  Great 

13

Depression of the 1930s and World War  II, the post‐war period saw an epoch of state‐building  in most western economies with a belief  in democratic  leadership and active government. 

The 1980s and 1990s saw a return to belief  in markets with deregulation and  privatisation  of  the  economy  (Derthick  and  Quirk,  1985;  O’Sullivan  and Sheffrin, 2002; Midttun and Svindland, 2001). The arguments for the new market approach included fiscal crisis as well as political overload on the nation state, but also challenges facing the nation states under competitive  internationalization of the economy.  

The  late  1990s  and  early  2000s  saw  a  return  to  stronger  concern with societal  governance.  Following  the  wave  of  deregulated  commercialisation, business  was  challenged  by  civil  society  to  include  social  and  environmental responsibility in their agenda in the form of Corporate Social Responsibility (CSR). 

The present  financial and economic crisis has again  raised demand  for a return of regulation and government intervention, although this crisis comes with the  need  for  a  re‐conceptualization  of  the  role  of  the  state  in  the  complex societies of a globalizing world.     In analytical terms, much of the governance debate revolves around three institutional  anchors:  government,  markets  and  civil  society,  or  their combinations:   a discussion about different modes of  coordination and  control. Governance,  in  this understanding,  is  about  striking  a balanced  combination of authority, open exchange, and norms (Martinelli, 2003).   

Market Led Globalization The extraordinary economic globalization we have  seen over  the  last  few years has  been  driven  by  a  highly  successful  diffusion  of  markets  and  commercial entrepreneurship,  as well  as  by  the  expansion  of multinational  companies  and their  supplier networks.  International  regimes and organizations have also been successfully  built  up  to  lower  border  tariffs  and  to  support  the  globalization process  (OECD/IEA, 2007), expanding  their  scope  in  the wake of  the collapse of the state planning model in the USSR. 

In  response  to  initial  political  reductions  of  trade  barriers,  commercial entrepreneurship  has  taken  the  process  further.  Markets  and  production  of different  countries  have  become  increasingly  interdependent  through  changes induced by the dynamics of trade and capital flows.   

The  expansion  of  trade  and  liberalization  of  capital movements,  combined with  advances  in  communications  technology,  has  strengthened  global competition. As pointed out by  the Organisation  for Economic Co‐operation and Development (OECD) in 2006, the acceleration of capital movements and greater 

14

mobility  of  factors  of  production  has  led  to  a  situation  where  the  economy increasingly depends on  the  synergy  generated by  a broad  range of  specialised industrial,  financial,  technological,  commercial,  administrative  and  cultural  skills located in different regions or even on different continents. 

Multi‐National  corporations  (MNCs) have been a key  factor  in globalization. From  the  international model of  the 19th century, where most operations were centred  in  their  home  countries,  with  only  elements  of  sales  and  distribution happening  overseas,  the  multinational  model  of  the  20th  century  created companies replicating small versions of themselves in each country as a response to  the  trade barriers  that arose after  the World Wars. Now, globally  integrated enterprise locates functions anywhere in the world (Maerki 2008).  

However,  this market‐led globalization has not delivered sustainable  results. By the end of the first decade of the new millennium, globalization  is facing two serious challenges: 

First, this system has spurred exceptional growth in emerging economies such as  India  and  China, with  disturbing  global  consequences  for  the  environment. Competition  for  resources  between  OECD  member  states  and  developing economies basically doubles the ecological burden on the globe (OECD/IEA, 2007).  

 Second,  the Anglo‐American‐led  global market  economy, with  the  financial sector playing a hegemonic  role, has provoked an over‐financialization, with  an excess of investors looking for increasingly higher financial returns. With financial stakeholders  dictating  ever  stronger  short‐termism  in  the  conduct  of corporations,  speculative  creativity  has  been  pushed  beyond  reasonable  limits. The result has been a collapse of the global financial system which has created the global  recession,  and  the  growth  of  inequalities  among  and  within  national societies.  

The present ecological and financial crises clearly show the  limitations of the market‐driven model, and challenge  the notion of  the market as a spontaneous order capable of self‐regulation. There is now the need for a thorough reappraisal of the relationships between market, state and civil society and for the design of new models of governance.  

State Led Internationalisation of Governance  The  classical  alternative  to  market‐led  globalization  is  state‐led internationalization  of  governance.  Admittedly  these  are  not  exclusive alternatives—globalization  of  markets  depends  on  facilitating  national  and international  regulation—and  internationalised  political  governance  of  the economy is hardly conceivable without elements of market dynamics. The issue is, therefore, the relative weight of the two governance elements. 

15

    One  of  the  basic  problems  with  state‐led  global  governance  is  the  highly dualistic  juxtaposition  of  growing  democratization within  nation  states  running parallel with non‐democratic  relations  among  them. As Held  (2002) points out: accountability and democratic  legitimacy  inside  state boundaries coincided with hard‐nosed realpolitik between states.     This contradictory juxtaposition of internal democracy and external rule of power  creates  two  potential  flaws  for  state  led  international  governance:  the exclusive  political  accountability  of  state  government  to  domestic  electorates tends  to  turn  them  into  egoistic  international  actors.  The  common  ground  for truly  global  agreements  is  therefore  often  a minimalist  common  denominator, lacking the means for serious implementation. Smaller groups of states may have more  immediate common  interests and  therefore succeed  in mobilizing support for  stronger  common policies. However,  this may  create  regional  solutions  that could intensify rivalry with other regions and block truly global solutions.    Nevertheless, state‐led governance can also note some successes. One of the outstanding success stories  is  the Montreal Protocol and  the phasing out of 96% of ozone‐depleting substances. As most of these substances are also potent greenhouse  gasses,  the  Protocol  has  also  delivered  substantial  climate  benefits (UNEP,  2008).  However,  critical  issues  such  as  financial  regulation,  global warming,  migration,  and  distribution  between  the  poor  and  the  rich,  remain fundamentally unresolved. 

In light of some of the state‐led governance failures, the regime school of governance  argues  that  international  governance  may  emerge  without  full intergovernmental  consensus  through  consolidation  of  principles,  norms,  rules, and decision‐making procedures which again trigger actors’ expectations in a self‐reinforcing way  (Krasner, 1983; Haas  et al.   1993; Breitmeier  et al., 2007). This could strengthen governance and expand its outreach. However, more traditional realists—while  recognising  occasional  success  for  regimes  in  moving  beyond commonly accepted minima—argue that this can only come about if they rely on the  existence  of  a  hegemonic  state  that  possesses  the  ability  to  create  and enforce international norms via economic, technological, and military dominance, and the will  to do so  (Waltz, 1999). Furthermore, political governance  is  fraught with  serious  efficiency  problems.  Wherever  the  state  widens  its  role  from regulator to active player in the economy, the risk arises of the formation of state monopolies characterised by lack of innovation and loss of productivity, as well as the risk of powerful lobbies capturing state‐controlled sectors in favour of specific interest  groups  (Martinelli,  2005).  The  risk  of  corruption  is  also  immanent wherever  a  huge  administrative  apparatus manages  key  sectors  of  the  country economy,  as  in  the  case  of  energy  and  raw‐material  producing  countries. 

16

Substitution of  state‐led  for market‐led  governance  is  therefore hardly  likely  to get us any further.  

Civil Society Led Internationalization of Governance Broad mobilization of civil  society  for human  rights and  fair  trade as well as  for environmental  protection  represents  a  third  route  to  governance  for sustainability. Civil  society mobilization  can play  a  key  role  in  the  global  arena, since  it  is  far  less nationally  constrained  than  governments. With  an  increasing engagement  by  civil  society  organizations  and  new  and  old media,  the  global governance  agenda  has,  therefore,  become  far more  open,  fluid  and  coupled across state borders.  

Its  amorphous  organizational  freedom,  at  least  in  many  western democracies, makes civil society open to reconfiguration around new issues. It is  less  locked  into vested  interests of existing party systems and may often—more easily than established governance  institutions—come up with a variety of  new  interesting  ideas  from which  promising  answers  to  new  governance challenges  may  be  selected  and  later  mainstreamed  into  established institutional practice.  

Some  civil  society  engagements  have  already  noted  considerable success. Through  its mobilization  capacity and moral persuasion,  civil  society has been able to exercise  influence on both business and politics. Civil society organizations have managed to  implant elements of public accountability  into transnational firms, thereby short‐circuiting traditional political regulation and engaging  directly  to  civilize  markets.  Through  activist  campaigns,  social mobilization  and  organizational  pressure,  civil  society  has  also  influenced public  policy  agendas  to  include  social  and  environmental  issues  across national boundaries.  

Wapner  (1996)  talks  about  “world  civic  politics”  and  Kaldor  (2003) about  a  “global  civil  society” whose  actors have helped  to  facilitate  genuine political  activity  at  the  global  level. Ruggie  (2004)  talks  about  “a new  global public  domain”  as  an  arena  of  discourse,  contestation  and  action  organised around  the  production  of  public  goods.  These  processes  have  been  vital  in promoting  and  establishing  international  regimes  with  social  and environmental  agendas,  such  as  global  labour  rights,  human  rights  and numerous environmental issues.  

Yet, on a number of  issues, civil society and NGOs have not delivered. While they are good at voicing critique and mobilising public opinion  in moral and ecological issues, they are highly reliant on governments and business for implementation, and  thereby quickly  run up against  the problems of political 

17

aggregation  and  commercial  limitations  that  characterise  the  state‐led  and market‐led  governance.  Furthermore,  civil  society’s  influence  in political  and commercial  decision‐making  remains  largely  contingent  on  open  democratic societies. Pressure on decision‐making and business practice  in authoritarian states, therefore, remains limited and often indirect.  

Expanded Governance Agendas Given  the  limitations  of  dominant  market‐,  state‐,  and  civil  society‐led governance, strong arguments have been presented for more balanced solutions. The  classical  liberal  synthesis,  in  fact,  combines  the  state  and  market  in complementary  roles.  Likewise,  arguments  have  been  voiced  for  engaging  civil society  and  social movements more  strongly with  conventional  state politics  to balance the latter’s nationalistic bias. Finally, the movement for CSR has fostered alliances between business and civil society for recalibrating the global economy.   

State and Market – Variants of the Liberal Synthesis The classical liberal governance synthesis is built on a combination of market and state. Market economics presupposes the rule of  law and a properly functioning regulatory  framework,  whereas  state‐led  governance  presupposes  well functioning  economic  value  creation  to  support  public welfare  and  provide  tax revenue. However,  the  relative balance of  free price  formation  and  supply  and demand  on  the  one  hand,  and  public  engagement  in  determining  market outcomes on the other, may vary. In a market‐led system, the state component is reduced to a minimum, and prices of goods and services are determined in a free price system set by supply and demand. In a state‐led, planned economy, on the other hand, government regulates everything with only marginal elements left to autonomous supply and demand. By engaging selectively in the market economy, governments may seek to calibrate the market forces and tune them to respond to  more  than  just  individual  preferences,  namely  also  to  more  general environmental and social needs. 

The  mixed  economy  strikes  a  balance  somewhere  in  the  middle.  The government  controls  the  economy  partially,  but  leaves  other  elements  to  free market forces. However, the balance may be struck in different ways. As argued in the  literature on the varieties of capitalism (Albert, 1991; Hall and Soskice, 2001; Schmidt,  2002),  market  economies  come  in  many  variants,  ranging  from  the Anglo‐Saxon market‐driven  variant,  to  the  continental  European  ‘social market economy’ model and the Japanese ‘developmental state’ model. The Chinese/East Asian authoritarian model has  increasingly opened up  for commercial dynamics, but still retains a strong authoritarian government control. 

18

While  the mixed  economy model,  in  the  context  of  a  sovereign  nation  state, allows  a  flexible mix  of  state  and market  forces,  a  similar  flexibility  is  hard  to attain  in  the globalizing economy. Markets and commercial actors have had  the capacity  to  scale  up  operations  across  national  borders  at  a  rate  that  by  far outpaces public authorities.  

Attempts  to  scale  up  state  governments  to  complement  the  extending markets  include  initiatives  to  reach  international  governance  through intergovernmental agreements. Fairly successful international regulation has been achieved in some cases. This includes the GATT (General Agreement on Trade and Tariffs) which was later consolidated into the World Trade Organization (WTO), as well  as  free  trade  initiatives  in  the  OECD,  The  political  leaders  of  the  most important economies (G20) have pledged to intervene in their economies in order to restore confidence, growth and jobs, as well as to save large firms in crisis, and to  repair  the  financial  system  and  strengthen  financial  regulation.  However,  it remains doubtful whether the most powerful countries will really be able to agree on common actions to address the global crisis rather than putting their national interests first and foremost.    Another attempt to scale up political governance internationally has been through  internationalization  of  liberal  democracy.  The  Commission  on  Global Governance (1995) and researchers such as Rosenau (1997) and Ikenberry (2001) have maintained  that,  in  order  to  face  the  threats  to  social  cohesion  and  the ecological and political risks of globalization, it is necessary to extend the model of representative democracy beyond the boundaries of the nation state, generalizing its norms and institutions on a global level.  

Key actors for  liberal  internationalists remain the nation states, although international  organizations  and  regimes—acting  according  to  liberal‐democratic rules—play a growing  role. The main problem  for  liberal  internationalists  is  the accountability  of  decision‐makers  (Keohane,  2002).  Since  there  is  no  global constitution,  the  entities  that  yield  power  and  make  rules  are  often  not authorized  to  do  so  by  general  agreement.  Key  global  actors  such  as  powerful states,  transnational  corporations,  and  religious  movements  have  an accountability gap,  i.e.  they are only  internally accountable  to  those who confer authority and resources, but not externally accountable to many of those who are affected by the consequences of their decisions.  

Radical  and  Cosmopolitan  Approaches  to  Democracy:  Combining  State and Civil Society Led Governance Facing the  limitations of the  liberal synthesis model, one strand of  literature has sought  to expand  the basis  for global governance by combining civil society and 

19

state  led  approaches.  There  are  several  variants,  of  which  the  two  most acknowledged  models  will  be  described  here:  radical  democracy  and cosmopolitan democracy (Held et al., 1999).      The  radical  democracy model  argues  for  the  creation  of  alternative mechanisms  of  economic,  social  and  political  organization worldwide,  based on the principles of self‐government, equality of rights, the common good and harmony with the environment. It aims at creating the conditions necessary to empower people to take control of their own lives and to create self‐governing communities. Key actors are collective movements, such as the environmental, peace and women’s movements, which first developed in the national context and  then  extended  their  range  of  action  to  global  society.  These  new movements are engaged in mobilizing transnational communities of resistance and  solidarity  against  impending  global  ecological,  economic,  social  and security  crises.  These  movements  aim  at  spreading  new  transnational identities  and new notions of  global  citizenship, using  the  same  information technologies  employed  by  transnational  corporations  to  control  the market. They experience new forms of direct democracy at the community  level, such as  the  participatory  city  budget  (as  in  the  case  of  Porto  Alegre  (Goldsmith 1999)). This model differs from the liberal internationalist one mostly in terms of key actors and  its conception of democracy. Whereas  the  former model  is addressed  to  responsible  political,  economic  and  intellectual  elites  and governing classes and develops a notion of representative democracy, radical democracy  appeals  to  collective  critical  movements,  non  governmental organizations  and  discriminated  social  groups  with  a  bottom  up  theory  of democratization (Gret and Sintomer, 2002). 

By engaging conventional political processes more strongly with these movements,  the  goal  is  to  vitalise  the  democratic  process  and  to  expand perspectives  and  policies  beyond  the  traditional  boundaries  of  the  nation state. 

In this respect,  innovations such as participatory budgets, deliberative polls, mini‐caucuses and similar  instances of direct democracy are  interesting proposals to re‐vitalise democracy.  If  it  is already hard to  implement them at the  local  level,  it  is  almost  impossible  at  higher  levels.  While  the  radical democracy model brings  interesting solutions to bear on political functions at the local level, its ability to address global governance is less convincing. Global governance cannot be achieved through only the addition of tens of thousands of self‐governing communities. 

 The cosmopolitan democracy model is based on a ‘cosmopolitan law’ that entrenches several, universally shared principles: equal worth and dignity, active 

20

agency, personal responsibility and accountability, consent, reflexive deliberation and  collective‐decision  making  through  voting  procedures,  inclusiveness  and subsidiarity, avoidance of serious harm, and the amelioration of urgent need. Key actors  are  the  citizens,  i.e.  individuals  enjoying  citizenship  in  the  diverse, overlapping  political  communities  that  significantly  affect  them,  from  the immediate  local  community  to  the  wider  regional  and  global  networks  (Held, 2002; Archibugi et al., 1998). A basic pre‐requisite  is  the growth of a global civil society  where  democratic  cosmopolitan  institutions  and  democratic  public discourse can develop. The cosmopolitan  law goes together with the  institutions of  legal  cosmopolitanism  (such  as  an  interconnected  global  legal  system, embracing  elements  of  criminal,  commercial  and  civil  law),  political cosmopolitanism  (such  as  multilayered  governance  and  diffused  authority), economic  cosmopolitanism  (such  as  global  taxation  mechanisms)  and  cultural cosmopolitanism  (such  as  the  growing  awareness  of  overlapping  ‘collective fortunes’  that  require  collective  solutions).  In  the  words  of  one  of  its  major proponents,  “the  core  of  the  cosmopolitan  project  involves  re‐conceiving legitimate political authority  in a manner  that disconnects  it  from  its  traditional anchor  in  fixed  territories  and  instead  articulates  it  as  an  attribute  of  basic cosmopolitan law which can in principle be entrenched and drawn upon in diverse associations”  (Held,  2002).  Key  actors  are  cosmopolitan  institutions.  The proponents of this project remark that the process has already begun, as political authority and  forms of governance are diffused  ‘below’,  ‘above’ and  ‘alongside’ the nation state. The cosmopolitan democracy project  is the most ambitious one in  its  attempt  to  design  the  principles  and  institutions  of  a  democratic  world polity, but is for this very reason even easier to criticize.  

First,  it  underestimates  the  dimension  of  power  and  the  persisting importance of nation states and their conflicts. Second, it fails to identify the key actors which could make the project real, and when it does it provides a utopian picture  of  their motivations  and  strategies.  That  is,  it  overestimates  both  the diffusion  of  the  institutions  of  cosmopolitan  democracy,  which  are  actually fragmented and heterogeneous, and the degree of the existing consensus for the principles  of  the  so‐called  cosmopolitan  law,  which  is  at  best  restricted  to ‘enlightened minorities’ (Martinelli, 2004).  

Corporate  Responsibility:  Combining  Market‐  and  Civil  Society  Led Governance While  radical  and  cosmopolitan  democracy  approaches  have  sought  to  expand global  governance  through  recombining  state‐  and  civil‐society‐led  governance, the  corporate  social  responsibility approach promotes a governance model  that 

21

combines  market‐  and  civil‐  society‐led  approaches.  Utilising  multinational industry  as  a  vehicle,  civil  society  organizations  piggy‐back  on  companies’ international networks to impose a social and environmental agenda on the global economy.   On  the  market  and  business  side,  corporate  responsibility  literature presents  a  functional  argumentation  for  extending  the  firm’s  social  and environmental  responsibility. On  the  civil  society  side,  this  literature  focuses on the  capability  of  civil  society  organizations  to mobilise  public  opinion  directly through media and thereby to exercise influence on business practice.   The  functional business arguments  for extended corporate  responsibility range from general stakeholder theory via reputation/branding theory, to cluster theory, to a social innovation perspective. 

The stakeholder approach implies that the incentives for integrating social and environmental concerns in business practice lie in the fact that the firm must justify its strategies not only to its shareholders and to authorities, but also to an extensive group of stakeholders such as owners, financiers, employees and trade unions,  customers  and  consumers’  associations,  suppliers,  competitors, government authorities, local communities, activist and political groups (Freeman, 1984). Stakeholder engagement,  it  is argued, allows the firm to avoid  losses due to conflicts and blockage of business projects. On the other side, stakeholders can also  unleash  resources  and  ideas  that  may  contribute  significantly  to  value creation. 

The  reputational  approach  (Fombrun  et  al.  1996)  is  another  major perspective  in  the  CSR  literature.  The  argument  for  social  and  environmental responsibility  in  this  approach  is  that  a  well  chosen  portfolio  of  societal engagements may help companies build reputational capital, and strengthen their ability to negotiate better contracts with suppliers and authorities and to position themselves  in  high‐price  segments  with  their  products,  and  build  competitive advantage.  

Incentives for sustainability‐oriented self‐regulation are also seen to exist in positive spill over effects  from cluster engagements. Drawing on Porter’s well known  cluster  theory;  Porter  and  Kramer  (2006)  argue  that  collective  social investment by participants  in  a  cluster  can  improve  the  context  for  all players, while reducing the cost borne by each individual player.  

Other scholars have argued for sustainability oriented self‐regulation from a social  innovation perspective. In this tradition, Moss Kanter (1999) has focused on an emerging paradigm  for  innovation, based on partnership between private enterprise and public interest that produces profitable and sustainable change for both  sides.  Moving  beyond  CSR  to  corporate  social  innovation,  she  argues, 

22

involves  new  engagements  where  innovative  corporations  can  stretch  their thinking, reap the advantages of a first mover, acquire a deep knowledge of new markets, and develop strong relationships with those markets. 

In  more  conventional  economic  theorising,  the  enlightened  value maximisation  approach  has  also  created  some  space  for  socially  and environmentally  responsible  economic  self‐regulation.  Shifting  the  focus  from short term profit to long term value maximisation and factoring in the stakeholder dialogue,  Jensen  (2001)  has  argued  for  what  he  calls  “enlightened  value maximisation.”  The  orientation  towards  value maximisation,  as  Jensen  sees  it, solves  the  problems  that  arise  from  the  multiple  objectives  that  accompany traditional stakeholder theory.  

The civil society contribution  to socially and environmentally sustainable governance through promoting CSR lies, inter alia, in its ability to engage with and pressure business to follow a broader business agenda. By pressuring business to take  on  board  a  triple‐bottom‐line  agenda—including  financial,  social  and environmental  dimensions—throughout  their  global  commercial  networks,  civil society may  have  a  widespread  influence. Midttun  (2008)  has  argued  that,  in modern media‐driven  societies,  idealistic  stakeholders acquire bargaining power vis‐à‐vis industry and the state through public legitimacy bestowed upon them by media in open public debate.    The CSR approach has, however, also met with fairly strong critique. The Canadian  law professor Joel Bakan (2004) has thus pointed out the paradox that corporations,  the  cornerstones  of  CSR  based  governance  for  sustainability,  are themselves,  by  legal  design,  irresponsible  to  society.  The  restriction  of responsibility  to  shareholder  value  and  the  tendency  to  externalise  further responsibilities  to  society at  large  implies a  collision between  sustainability  and the basic business mode.    Furthermore,  the  expansion  of  social  and  environmental  obligations  to the  entire  international  value  chain based on  contractual obligations  remains  a secondary  concern  compared  to  cost  and  product  performance.  Such responsibilities from firms are therefore highly dependent on NGO pressure.  

Contestability, Polyarchy, Communicative Governance Going  forward  towards  a  normative  position  distilled  from  the  previous discussion, we would  like to emphasise three elements: contestability, polyarchy and communicative regulation.   The  first  element  is  the  idea  that  the  interaction  between  the  three institutional anchors of governance (the state, markets and civil society) can form a system of contestability, or checks and balances, in analogy with Montesquieu’s 

23

principle  of  division  of  constitutional  powers.  Montesquieu’s  focus  on constitutional powers of the state reflects a state‐centric approach, which  in our time needs to be woven into a more complex fabric of governance, including civil society and business markets as well. 

The  second  element  is  the  idea of polyarchic, multilevel  governance, which implies accountability without sovereignty since there is no threat of censure by a hierarchical  authority  that  can  assure  sanctioned  reactions.  Participants  are accountable in the sense of being obliged to justify their own autonomous choices in front of their peers  in terms of efficiency, effectiveness and equity (Martinelli, 2004). Under  the  shadow of  authority,  actors  know  that  if  they do not  comply then  policy making  goes  back  to  the  traditional  form with  the  resulting  risk  of higher inefficiency and iniquity. 

The third element  is the  idea of  implicit governance  in open communication, or  recourse  to  a  communicative  arena  that  questions  and  exposes  decisions  in other arenas and territorial units. Debate and publicity  in the media may change power  relations,  and  bestow  “moral  rights”  on  weaker  parties,  or  undermine legitimacy of decisions made in other fora.  

Obviously  the  three elements need  to work  together dynamically  in shaping future governance for sustainability, and obviously they will have to interplay with traditional market and state based governance.  

Contestability Drawing  on Montesquieu’s  theory  of  division  of  state  powers,  the  doctrine  of societal  balance  of  powers  entails  the maintenance  of  autonomous  centres  of expertise in each of the three spheres that can challenge each other in free public debate. As pointed out  in a consecutive part  in  this  report, pluralism of powers may  entail  constructive  rivalry  that  keeps  all  powers  alert  and  creative  and thereby prevents stagnation. Given  their different  recruitment, organization and social functions, the state, markets and civil society may have diverse governance capabilities  that  allow  them  to  engage  in  global  governance  in  complementary ways.  The  availability  of  several  competing  governance  arenas  implies  that governance  initiatives  can  be  brought  forward  even  if  they  are  blocked  in  one arena. For  instance, governance  initiatives that do not find state support may be adopted by the market, or pushed forward by civil society. The three powers may thereby form important complementary arenas for addressing global governance, just  as  the  legislative,  executive  and  judiciary  powers  did  in  Montesquieu’s analysis of the state.   

 

24

Polyarchy  Drawing on  the European experience with  the open method of communication, the  polyarchic  approach  to  governance  advances  an  alternative  to  both  inter‐governmentalism  and  supra‐nationalism  –  and  is  a  new  way  for  enhancing democratic  participation  and  accountability  by  opening  up  the  policy‐making process to inputs from NGOs, social partners and local and regional actors. 

The  experience  of  the  EU  (Majone,  1996;  Sandholtz,  and  Stone  Sweet 1998;  Kohler‐Koch  and  Eising,1999,  Martinelli  2007,  Zeitlin,  J.  and  Pochet,  P. 2005), has, since the 1987 Single European Act, developed a new architecture of public rule making, in which EU institutions and member states jointly define the main goals – such as reduction of carbon emissions, energy saving, water quality, etc., but retain extensive freedom to choose own strategies of implementation at the  same  time  as  they  agree  on  procedures  and  indicators  for  the  empirical evaluation of  the attainment of goals. This approach  to European policy‐making has been labelled the Open Method of Co‐ordination (OMC), which, although not without criticism (Radaelli, 2003) has been praised as a “third way” for EU social policy between regulatory competition and harmonization 

As  seen  in  the  EU,  elements  from  the polyarchic  governance  repertoire could also be applied to other regional settings such as NAFTA or the Mercosur, as well  as  to  the  global  arena  in  institutional  settings  creating  new  legal  global standards,  such  as  the  International Monetary  Fund  and  the  Financial  Stability Forum. 

Communicative Governance The  third  element  in  our  rethinking  of  governance,  going  forward—communicative governance—takes as its point of departure that modern societies are  extensively media‐driven.  The massive  scale  and  scope  of  traditional mass media  give  them  an  important  agenda‐setting  function  and  thereby  influence what  issues  are  debated. Media  contribute  to  governance  by  facilitating  other governance  mechanisms:  they  may  facilitate  contestability  and  checks  and balances between markets, states and civil societies, as media convey information about opportunities and failures. Media may also facilitate polyarchic governance by  enhancing  transparency  and  legitimacy  in  stakeholder  negotiations,  where traditional  democratic  representation  is  not  involved.  As  implied  in  the  term “monitory  democracy”  coined  by  Keane  (1991), media may  also  function  as  a super‐governance arena in itself. 

  In  addition, media may  facilitate  empowerment.  Idealistic  stakeholders may  acquire  bargaining  power  vis‐à‐vis  industry  and  the  state  through  public legitimacy bestowed upon  them by media  in open public debate. As argued by Midttun  (2008),  “moral  rights”  bestowed  upon  CSOs  through  media 

25

“canonization”  may  carry  extensive  weight  in  a  brand‐oriented  commercial context  where  negative  media  exposure  could  inflict  serious  brand  damage. Similarly, CSOs also carry moral weight when they challenge the state and public policy  in  their domain. Such mechanisms may,  to some extent, make up  for  the weaker position of civil  society vis‐à‐vis  the  state and  industry  in open  societies with  free press and thus recalibrate the checks and balances between  the three “powers.” 

  The  communicative  governance  thesis  is  conditioned by democracy and free  press  (Habermas,  1989).  Traditional  mass  media  are,  in  fact,  typically organised  from  the  top down, which  in democratic societies with open editorial policies  allows  mass  spread  of  critical  information,  but  which  in  autocratic societies allows for centralised control. So‐called new social media, on the other hand,  allow  bottom  up  communication,  and  may  penetrate  authoritarian censorship.  

 

Dynamic  Interplay  in  the  Complex Web  of Governance  –  a  Concluding Note   In  conclusion, we  envisage  a web  of  parallel  governance  initiatives where  the classical model of  interstate  institutionalization  is only one of many. Sometimes these initiatives support each other, while at other times they compete.  

  When  they  engage  constructively  together,  the  three  domains  of governance:  state, markets  and  civil  society  stimulate  each  other  in  a  dynamic chain  reaction  to  promote  sustainable  governance.  Experimentation  with  new civil‐society‐driven  initiatives may  feed  into more  formal  arrangements  in  the longer  run. Governance may,  in other words, be  seen as an  innovative process, where early phase experimentation takes place in informal arenas, and successful initiatives are gradually diffused into the formal system. In legal terms, this implies building bridges between soft and hard law. When soft law causes states to act in a certain way,  for  instance  in adopting  sustainable practices,  this contributes  to creating a precedent that de  facto may translate  into hard  law  (D’Amato, 2008). Strong  implementation of policies  for sustainability may also  take place  through the  engagement  of  business  channels.  For  example  when  supply  chains  of multinational  companies  are  used  for  furthering  workers  rights  and  fighting corruption with legal contracts. 

  While  the  carrying  capacity  of  each  governance  mechanism  under contestation may be limited, the strength of the joint web of governance may be greater. The polyarchic multi‐layered web of governance may provide  resilience and  contestability  may  provide  creativity  that  together  produce  governance solutions  to  the  sustainability  challenges  which  the  world  is  facing  today. 

26

However,  contestability, polyarchic  creativity  and  free  civic  engagement  cannot be  taken  for  granted.  They  are  all  governance  preconditions  that  need  to  be precariously guarded and, if necessary, fought for. 

27

 

References Albert, M. (1991), Capitalisme contre Capitalisme, Editions du Seuil, Paris.  D’Amato  A.  (2008):  “International  Soft  Law,  Hard  Law,  and  Coherence” Northwestern University School of Law, Public Law and Legal Theory Series No. 08‐01; Chicago  Archibugi  D.,  Held,  D.  and  Kohler,  K.(1998).  Re‐imagining  Political Community.Studies in Cosmopolitan Democracy, Polity Press, Cambridge.  Bakan,  J.  (2004): The  corporation  :  the pathological pursuit of profit and power; New York : Free Press   Breitmeier, H., Young, O. R, and Zurn, M.  (2007), Analyzing  International Environmental Regimes, The MIT Press, Cambridge.  Commission  on  Global  Governance,  (1995),  Our  Global  Neighbourhood, Oxford University Press, Oxford.  Derthick,  M.  and  Quirk,  P.  J.  (1985),  The  Politics  of  Deregulation,  the Brookings Insitutions, Washington D.C.    

Fombrun  C.  J; Gardberg, Naomi A.  and  Barnett M.  (2000);  "Opportunity Platforms  and  Safety nets: Corporate Citizenship  and Reputational Risk". Business & Society Review, Vol. 105 NO. 1, pp. 85‐ 106. 

 

Freeman,  R.E.,(1984),  “Stakeholder  Management:  Framework  and Philosophy”,  in R.E Freeman  (Ed), Strategic Management  ‐ A Stakeholder Approach, Pitman, Boston. 

 Goldsmith, W. W. (1999), “Participatory Budgeting in Brazil. New York: Planners Network”,    available  at:  <http://www.plannersnetwork.org/htm/pub/working‐papers/brazil/ brazil_goldsmith.pdf>  accessed 9. Nov 2009 

 

28

Gret,  M.  and  Sintomer,  Y.  (2002),  Porto  Alegre.  L’espoir  d’une  autre démocratie, La Découverte, Paris. 

 

Haas E., Keohane R.O. and Levy M.A. eds. (1993), Institutions for the Earth, Sources  of  Effective  International  Environmental  Protection,  MIT  Press, Cambridge. 

Habermas,  J.  (1989),  The  Structural  Transformation  of  the  Public  Sphere:  an Inquiry into a Category of Bourgeois Society, Polity Press, Cambridge.  

Hall, P.A. and Soskice, D.  (2001), Varieties of Capitalism. The  Institutional Foundations of Competitive Advantage, Oxford University Press, Oxford. 

 

Held,  D.,  McGrew,  A.,  Goldblatt,  D.  and  Perraton,  J.  (1999),  Global Transformations: Politics, Economics, and Culture, Polity Press, Cambridge. 

 Held,  D.  (2002),  “Law  of  States,  Law  of  Peoples.  Three  Models  of Sovereignty”, Legal Theory, Vol. 8 No.1, pp. 1‐44.  Ikenberry, G. J. (2001), After Victory, Princeton University Press, Princeton.  Jensen, M. J. (2001), “Value Maximisation, Stakeholder Theory, and the Corporate Objective Function”, Journal of Applied Corporate Finance, Vol.14 No.3., pp. 8‐21  Kaldor, M. (2003), Global Civil Society. An Answer to War, Polity Press, London.  Keane, J. (1991), The Media and Democracy,  Polity Press, London.  Keohane,  R.  O.  (2002),  Power  and  Governance  in  a  Partially  Globalized World, Routledge, London. Kohler‐Koch, B. and Eising R.(1999), The Transformation of Governance  in he European Union, Routledge, London.  Krasner,  S.  D.  (1983),  International  Regimes,  Cornell  University  Press, Cambridge.   Maerki,  (2008):  “The  globally  integrated  enterprise  and  its  role  in  global governance” Corporate Governance, Volume: 8, Issue: 4 pp: 368 ‐ 373 

29

 Majone, J. (1996) Regulating Europe, Routledge, London.  Martinelli,  A.  (2003),  “Markets,  Governments,  Communities  and  Global Governance”, International Sociology, Vol.18 No. 2, pp. 291‐324.  Martinelli, A.  (2004),  La Democrazia Globale, Università Bocconi  Editore, Milano.  Martinelli,  A.  (2005),  Global  Modernization.  Rethinking  the  Project  of Modernity, Sage, London.  Martinelli,  A.  (2007),  Transatlantic  Divide.  Comparing  American  and European Society, Oxford University Press, Oxford.  Midttun, A and E. Svindland Approaches to and Dilemmas of Economic Regulation (ed with) 2001, Macmillan Press Ltd.  Midttun  (2008):    “Partnered Governance: Aligning  Corporate Responsibility  and Public  Policy  in  the  Global  Economy.”  Journal  of  Corporate  Governance  (2008) VOL. 8 NO. 4, pp. 406‐418  Moss  Kanter,  R.  (1999),  “From  Spare  Change  to  Real  Change”,  Harvard Business Review, Vol. 77 No. 3, pp. 122‐132.  OECD (2006) World Economic Outlook available at:  www.oecd.org/oecdEconomicOutlook (accessed 10. sept 2009)  OECD/IEA (2007) World Economic Outlook. available at:  www.oecd.org/oecdEconomicOutlook . (accessed 10. sept 2009)  O’Sullivan,  A.  and  Sheffrin  S. M.  (2002),  Economics:  Principles  in  Action, Pearson. Prentice Hall, New Jersey.   Porter, M.  E.  and.  Kramer, M.  R.  (2006),“Strategy  and  Society.  The  Link Between  Competitive  Advantage  and  Corporate  Social  Responsibility”, Harvard Business Review, Vol.84 No. 12, pp. 78‐92.  

30

Radaelli, C.  (2003), The Open Method of Coordination: A new governance architecture for the European union?, Swedish Institute for European Policy Studies, Stockholm.  

Rosenau,  J.  (1997),  Along  the  Domestic‐  Foreign  Frontier,  Cambridge University Press, Cambridge. 

 

Ruggie, J. (2004), “Reconstituting the Global Public Domain‐Issues, Actors, and Practices”, European Journal of  International Relations, Vol. 10 No. 4, pp. 499‐531. 

 

Sandholtz,  W.  and  Stone  Sweet,  A.  (1998),  European  Integration  and Supranational Governance, Oxford University Press, Oxford. 

 Schmidt, V. (2002), The Futures of European Capitalism, Oxford University Press, Oxford.  UNEP, (2008), “Montreal Protcol” available at:  http://ozone.unep.org/Events/ozone_day_2008/press_backgrounder.pdf (accessed at 10 September 2009)  Waltz,  K.  (1999),  “Globalization  and  Governance”,  Political  Science  and Politics, Vol.32 No. 4, pp. 693‐700.  Wapner,  P.  K.    (1996),  Environmental  Activism  and World  Civic  Politics, SUNY Press, New York.  

Zeitlin,  J.  and  Pochet,  P.  (2005),  The  Open  Method  of  Coordination  in Action, Peter Lang, Bruxelles. 

 

31

32

Chapter 2  

Why Responsible  Investment Falls Short of  its Purpose and What To Do About It? 

Carlos Joly  

 "We  can  have  democracy  in  this 

country,  or  we  can  have  great  wealth concentrated  in  the  hands  of  a  few,  but we  can't  have  both.”  Louis  Brandeis, Judge of the Supreme Court from 1916 to 1939 “The  widespread  acceptance  of  rational expectations  and  the  efficient  market hypothesis  has  taught  us  never  to underestimate  the  ability  of  the economics  establishment  to  get  an  idea brutally  and  expensively wrong.”  Jeremy Grantham, Co‐Founder, GMO Funds, May 2009 

“Get  your  facts  straight,  apply them  to  the  current  valuation  of  the market,  take  decisive  action,  and  then hold on for dear life as the mob hopefully comes to the same conclusion a little way down  the  road.”  Bill  Gross,  Managing Director, PIMCO, May 2009 

 

Introduction When  the  banking  system  fails,  no  investment  is  safe,  including  Responsible Investment (RI). Responsible Investors have been  laggards as regards the current crisis, neither identifying it early nor doing anything to try to prevent or contain it. Can  we  trust  them  in  the  future  to  help  protect  the  retirement  savings  of principals?  I will argue that we cannot because of the deeply  imbedded conflicts of  interest all along  the  investment supply chain. RI could conceivably  take on a watchdog and  lobbyist role  in a socially and environmentally responsible market 

33

economy, but this will only come about through a) new regulatory measures, b) tough  legal  enforcement  with  real  sanctions,  and  c)  strong  independent  NGO supervision  to  investigate  and  put  pressure  all  along  the  investment  chain. Regulation is not enough, just as NGO action without proper legal instruments to back  it up  is not enough. Both are needed. But one  thing  is certain:   we can no longer go by the myth of self‐regulation.  

The  logic of  this  chapter  is  to:  I) briefly  summarize  the  contours of  the crisis, II) define what is at stake, III) review the various forms of RI and identify the shortcomings of each, IV) describe critical conflicts of  interests  in CSR (Corporate Social Responsibility)  and RI, V)  suggest  regulatory measures  to  correct  specific systemic  problems,  VI)  indicate  (for  elucidation  elsewhere)  the  role  of  RI  in sustainable  development,  and  VII)  provide  a  summary  conclusion.  Each  roman numeral denotes a section below.   To  clarify  terminology  at  the  outset:  Responsible  Investment  (RI), Sustainable  Investment  (SI),  Socially  Responsible  Investment  (SRI),  and Environmental,  Social and Corporate Governance  Integration  (ESG)  can be used synonymously.    As  defined  by  the  UN  PRI  [1],  RI  aims  at  ESG  integration  in portfolio composition and/or engagement, and is justified on grounds of fiduciary duty,  i.e. protecting  the  long  term  value of  the  capital of principals. As  such,  it sidesteps the  issues of making ethical exclusions (e.g. weapons, tobacco, GMOs), or  of  putting  the  pursuit  of  profits  within  the  boundaries  of  societal,  larger economic, and ethical concerns; whereas SRI often denotes ethical exclusions or assessments with  or without  ESG  integration. Most mainstream  fund  providers who claim to do RI do some version of ESG, SRI or thematic environmental funds. I discuss the issue of ethics in sections VI) and VII) below.  

I. The Global Banking Crisis and Stock Market Crash Set up a New Challenge One thing has become excruciatingly clear as this crisis unfolds: when banks screw up,  they  hold  the world  hostage. We  need  banks  to  collect  savings. We  need banks  to make  loans  to  help  productive  businesses  grow. We  need  banks  to arrange bonds for governments to provide public services not funded by current taxes. What we don’t need are bankers and a banking  system  that  is organized and  incentivized to pirate away the public’s pension savings. The ultimate stress 

1 RI is defined and promoted by the UN Principles of Responsible Investment organization, a voluntary initiative created by large pension funds seeking grounding and legitimacy for their extra‐financial interests. Pension funds are full members, asset managers and consultants are associate members. It now has hundreds of signatories with trillions of dollars in assets under management, making it the mainstream expression of SRI. (Available at http://www.unpri.org) 

34

test  is not Geithner's on  the solvency of banks but  rather how countries will be able  to work  themselves  through  the  huge  destruction  of  capital  that  has  just occurred. The 4.1 trillion in loan losses estimated to be the fallout from the crisis 2 means that in 2009 Japan’s GDP will have fallen by over 6%, the US by 3%, Europe by over 2% (Germany ‐6%) and average global growth may reach only 0.5% 3. This means  tens  of millions  of  people will  be  forced  out  of work4,  defined  benefit pension  schemes  will  become  even  more  severely  underfunded5,  and  public finances  will  be  in  shambles  for  at  least  a  decade,  with  all  the  negative implications  this  has  for  public  health  services,  education,  retirement  benefits, and cultural activities‐‐witness the example of California. For 2009 and 2010 the IMF estimates budget deficits  in the G20 will, on average, be over 6% (9%  in the USA,  10%  in  Japan,  11%  in  the  UK,  and  6%  in  Germany).  The  ratio  of  US government debt to GDP will go from 60% to about 80%, a level that would force sovereign default for a developing country. (Argentina’s is 55%, Brazil’s 45%). The cost has  to be  financed  through new government bond  issuance, which  the  IMF estimates at $10 Trillion. Private estimates range from $15 to $33 Trillion6. Where will the money come from? Will this cause deflation or  inflation? Nobody knows yet.   Safety  used  to  be  equated  with  size:  big  banks  were  supposedly  safe because they were “too big to fail.” We now know that if a bank is too big to fail it is  just  too  big,  and  should  be  broken  down.  Perhaps  the  same  holds  true  for 

2IMF reports that of the total $4,100bn in expected global write downs until 2010, the global banking system accounts for $2,800bn. Of that, a little over half – $1,426bn – is sitting in European banks, while US banks account for $1,050bn. FRS Flow of Funds data show that 40% of U.S. originated securitizations are held abroad‐‐> about $4.4T out of $10.8T securitizations held abroad,  $4 T are assumed to be in Europe. That is, Wall St has been very effective at passing on the toxic junk to willing gullible fools at European banks and insurers. Adding all up, expected losses among European banks amount to about $450bn exposure to U.S. securities +$730bn domestic&foreign loan losses+240bn CEE=$1.4T. Source: RGE Monitor, http://www.rgemonitor.com  accessed 28.04.2009.  

3 IMF forecasts of January 2009. Japan government forecast of April 2009. Germany’s of June 2009.  http://www.imf.org 

4 In 2008 the ILO reported 160m unemployed in the world, and forecasts additional 50m new unemployed in 2009. http://www. ilo.org  

5  $650 billion underfunded in USA in 2006, before the crisis! Ferraris, V. and Marano, A. (2007) “The underfunding of the US corporations defined‐benefit pension plans”, Cuaderni di ricerca, No 30, available http://www.ref‐online.it/pannelli/abstract/WP_REF/abstract_q30ref.pdf  6 Reinhart, C. and Rogoff, K, (2009) “The Aftermath of Financial Crisis”, Working Paper NBER, December 19, available http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1329274#  

35

industrial  conglomerates.  The  demise  of  GM  is  a  case  in  point.  The  mega‐companies have  grown  too  large  to manage  and  control.  Their managers don’t know what  is going on7, and  those supposedly supervising and controlling  them on behalf of  the public know even  less. Lending  to creditworthy businesses and families has been pirated away by years of irresponsibility. Hedge funds habitually geared  up  to  30  times  their  equity,  with  banks  happy  to  disregard  the most elemental  rules  of  credit  in  order  to  book  the  fees  that  provided  the  basis  for royal bonuses.   If this narrative has an outraged tone, it is intentional. We are in the midst of  a  global  systemic  financial  crisis made  in  the  USA,  based  on  its  libertarian ideology  of  free marketeerism,  self‐interest,  and  greed.  It  has  undermined  the well‐being of society at home and abroad. Its effects are externalized to the real economic  life of people and countries who had no  role  in  its creation. Their  life savings are decimated, their  livelihoods affected, their homes no  longer a haven of  safety,  their  futures  uncertain. But  as  the banks  report  their  first quarter of dubious8 profits – as of May and  June of 2009 – we  learn  that  the  same banks being kept alive with taxpayer money are setting aside  large sums for bonuses to the very executives and traders that got us into this mess9.   

II. What’s at Stake What  is  at  stake  now  is  the way we  govern  banks  and  the  financial  system  in general. The previously held conventional wisdom that banks and other financial institutions can regulate themselves has been proven completely wrong. We now ask  ourselves whether  the  regulators  are  able  to  regulate, who  the  regulators should  be  and what  rules  should  apply;  and,  at  the  heart  of  the  problem, we cannot  but  ask  ourselves what  has  become  of  the  role  of  finance,  how  has  it 

7Societe Generale, famous for its quant competence and its risk controls, infamously lost €5 billion to a rogue trader last year, and now another €5 to €10 billion is discovered in derivatives losses. At Lehman, AIG, BofA, UBS and Citi nobody at the top was able or willing to see the risks. 

8 Citi´s 1Q 2009 profit is mostly the result of accounting changes. Financial Times,4 April 2009: “Bank stocks were boosted on Thursday by an accounting rule change that is expected to allow managers to repair balance sheets by recalculating the value of some of their most troubled assets. The Financial Accounting Standards Board voted on Thursday morning to allow banks more freedom to use their own valuation models, rather than current market prices, for assets where markets have become illiquid. A second rule change means banks will only have to recognise a part of any impairment in their profits.” Available http://www.ft.com  9 Bloomberg reports that the six major US banks have set aside $36 Billion for bonuses in just the first trimester of 2009, equal to the generous payments of 2007. 

36

changed society and what  fundamental changes we need  to make  to put  things right?  

Socially  Responsible  Investment  (SRI),  or  its  reincarnation  as  Responsible Investment  (RI),  represents  the  voluntary  non‐governmental  approach  by  the financial community to reforming itself. It claims to be a more responsible form of financial management, and as such should have spotted the roots of the finance crisis and worked to have the system deal with the excesses at an early stage.  It should at  least have saved  investors  from severe  losses by pulling money out of shares  early  on  or  advising  clients  to  do  so.  RI  also  sees  itself  as  a  vehicle  for forcing business to internalize social and environmental responsibility. Therefore, it  is  fair  to  test  the effectiveness and viability of  this  form of self‐governance by asking:  

 1. Does RI satisfy its purpose with regard to pension savers or beneficiaries? 

In particular: a. Does  it cause change  in companies  for environmental and  social 

good? b. Is  it more  responsible when  it  comes  to protecting  its principals 

against classic agency problems?   2. Does RI have a good response to the problem of short‐termism? 

 I raise these questions as a practitioner, not as an academic. It is time those of us who have been pioneering and promoting Corporate  Social Responsibility  (CSR) and the  integration of environmental, social and governance criteria (ESG)  in the investment  chain  ask  ourselves  whether  we  have  been  too  prone  to  wishful thinking. A dose of self‐criticism is needed10. We need to ensure that the aims of RI do not become compromised as it becomes increasingly mainstream. 11 

10 The author, during 30 years a banker and fund manager, was co‐founder of the UNEPFI and Chair of its Asset Management Working Group, Co‐Chair of the Expert Group that drafted the UN PRI, founder of Aksjefondet MiljøInvest (1989), of Storebrand Scudder Environment Value Fund (1996) and Natixis Impact—Climate Change (2009). Sustainable development funds and alternative energy thematic funds are a commercial success and show good growth in assets under management. The “I” of SRI works, but what about the “SR”?   11 RI is defined and promoted by the UN Principles of Responsible Investment organization, a voluntary initiative created by large pension funds seeking grounding and legitimacy for their extra‐financial interests. Pension funds are full members, asset managers and consultants are associate members. It now has hundreds of signatories with trillions of dollars in assets under management, making it the mainstream expression of SRI. (Available at http://www.unpri.org) 

37

Discussing Responsible Investment against the background of the recent financial crisis provides  a  special  challenge: Responsible  Investors have been  laggards  as regards the current crisis, neither  identifying  it early nor doing anything to try to prevent  or  contain  it.  Can  we  trust  them  in  the  future  to  help  protect  the retirement savings of principals? I will argue that we cannot because of the deeply imbedded  conflicts  of  interest  all  along  the  investment  supply  chain.  RI  could conceivably take on a watchdog and lobbyist role in a socially and environmentally responsible  market  economy,  but  this  will  only  come  about  through  a)  new regulatory  measures,  b)  tough  legal  enforcement  with  real  sanctions,  and  c) strong independent NGO supervision to investigate and put pressure all along the investment chain.   The underlying principle of RI/ ESG/  SRI  is  that  a pension  fund or  asset manager can make a competitive return on investment for principals by buying the stocks of companies that go about their business  in a way that actually  improves environmental and social conditions in the world while making a good profit. The idea  is  that  the  concept  of  sustainable  development,  expressed  in  companies through CSR programs, is taken up in the investment world by giving preference in portfolio composition  to  the better environmental and social performers and/or by  influencing  companies  to  achieve  better  ESG  performance  in  practice.  In  a general sense, we wanted to see CSR and RI as a way to “civilize capitalism.” We believed that the failures of the market to internalize the environmental and social costs  it displaces onto  society could be  somewhat contained and  redressed by a voluntary  system  of  self‐regulation. My  re‐assessment  is  that  it  has  either  not worked, or done so only marginally. At  the very  least, going  forward, we should ask: How can we believe the banks and insurers that have failed so miserably are capable of doing right by CSR or RI [12]? Can we trust the RI and SRI community to apply RI to  itself and,  if not, how can we expect  it to apply  it robustly to others? Are environmental and social costs actually internalized?    In other words: Can we  trust  the people  that are  the ESG analysts and portfolio  managers  to  prevail  against  bad  leadership  and  a  faulty  ideology ingrained  in  the  culture and operations of  the business? This  is  the dilemma of good people in organizations that are top‐heavy with conflicts of interest. I argue that  the  shortcomings  in  actually  implementing  RI  and  SRI  show  the  limits  of personal‐values‐driven strategies for organizational and governance improvement (Lorsch,  Berlowitz,  and  Zelleke,  2005). What  follows  are my  answers  to  these questions as a participant and observer.  12AIG, Citi, Bank of America, Societe Generale, Goldman Sachs, and so forth, are signatories of UNEP FI or the UN PRI, in contrast to their own records on tax sheltering, irresponsible lending, toxic derivatives and structured products. 

38

III.Mainstreaming: from SRI to RI SRI has gone from a niche product sponsored by ethically motivated independent fund managers  in  the  80s  and  90s  to  a  product  offered  by most mainstream financial  institutions.  As  assets  in  SRI  funds  become  an  increasingly  significant percentage of  total assets under management  [13],  the hope has been  that  this movement would become an agent of  change  for environmental  improvement, increased  economic  justice  (starting with  fair  compensation  in  the workplace), and  the  adoption  of  longer  investment  horizons  better  reflective  of  pension needs. To understand a) why  this hasn’t happened and b) whether, and how,  it might still be made relevant, I will briefly recapitulate how the prevailing modes of SRI function.  Best in Class  A portfolio of equities is chosen from companies deemed to be among the best in each  sector  on  certain  defined  environmental,  social  or  corporate  governance criteria.  It  should  be  understood  that  there  is  no  commonly  acknowledged definition for critical criteria (such as how to measure and compare the impact to global warming  or  natural  resource  conservation  or  fairness  of  compensation‐‐either  for a single company or comparatively between companies), no accepted minimum set of criteria, no concept of what the weighting of the different criteria should be in the overall assessment of a company’s or sector's ESG performance, no general rule for where the threshold of acceptability should be set for a given criterion or a set of criteria (e.g. should the threshold for sector´s CO2 emissions be set so as to include the 25% best ranked companies? or the best ranked 50%? or all but the worse 30%?). Given this, obviously, all kinds of rankings can result within a sector and the only way to know if a fund has a stringent or lax RI profile is to look closely at the definitions of the criteria, the depth and independence of sources, the quality of the analysis, the weighting of the various criteria sector by sector,  the  weight  given  to  past  company  ESG  performance  vs.  aspirational statements,  and  the  threshold  for  inclusion  or  exclusion  in  a  portfolio.  Clearly, individual  investors have no way of doing  this,  and most  institutional  investors and  their advisers haven’t a clue. This  lack of standards should  result  in notably different RI portfolios, however, one sees remarkable portfolio similarities across funds. Why?  

13 A recent estimate by Booz Allan Hamilton consultants says by 2020 SRI AUM can reach 20% of the total. At the end of 2008 in France, SRI AUM grew to €30 billion.  

39

First, half a dozen specialized ESG rating agencies supply ratings to most RI fund managers  14  since  very  few  institutional  investors  or  fund  managers  have sufficient  internal staff and competency  to do  their own analyses. The danger  is the homogenization of the  investment universe around companies that are good at  answering  questionnaires  and  reporting,  which  are  generally  the  large  cap companies.  Just as  too much  reliance on  the  credit  rating agencies  creates bad credit  decisions,  too  much  reliance  on  the  ESG  raters  can  create  biases  and misleading judgments about ESG quality.   Second,  a major  factor  driving  portfolio  similarity  is  that most  RI  funds focus on  large cap companies and their managers seek to avoid deviating from a market index like the MSCIWI, the Footsie or the EuroStoxx. RI funds usually have tracking  errors  of  3  or  less  and  their managers  use  software  such  as  APT  and BARRA to control volatility risk.15  In other words, RI managers  in effect track the market’s generally unenlightened disregard of environmental, social, political, and economic  risk  rather  than  the  real  risks.  RI  funds,  by  locking  into  tracking strategies, act according to the same theory of market efficiency that traditional funds do – “the market is always right” – even though the market repeatedly gets it wrong and fails to discount for the externalized social and environmental costs that will eventually arise.   Stock market valuations and indexes generally reflect the past, immediate future  or  the  psychological  state  of  the market  at  a  given  point,  which may, coincidentally, be coherent with reality, but very often  is not. The technology of modern portfolio management,  the  investment  industry’s belief  in  the market’s rationality  and  efficiency,  and  its  consequent  focus  on  near  index  performance objectives  serve  to  create  Best  in  Class  RI  products  that  are  really  not  that different from standard funds. In short, the same lemming behaviour that applies to most equity funds16 applies to most Best in Class RI funds, even to those funds that claim to be aligned with sustainable development principles (Johnson and de Graaf, 2005).    Insights  gained by  fundamental  analysis  get diluted by having  to include a great number of generally mediocre companies in portfolios in order to comply with the diversification needed to track the index of reference within the pre‐established band. The result could be called Active Management Light.  

14Leading firms include, Innovest, Vigeo, Ethys, Eiris, ASRIA and SAM. 

15 Tracking error is a measure of the volatility (standard deviation) of return on invested capital relative to a benchmark, usually a market index like the MSCIWI or FTSE that select certain companies, usually based on their size.   

40

As  a  consequence  of  this  lemming  behaviour, most  RI  funds  provide  only  the illusion of diversification. Whether  the market  is  in bubble or meltdown mode, you are diversified  into  it, not out of  it. True diversification would allow one  to exit in time, either tout court into cash or to an uncorrelated market.    At  the extreme are  the passive  funds,  following  their  index without any attempt  to  generate  additional  performance  through  stock  picking,  under  the belief  that  market  efficiency  implies  that  over  time  no  active  manager  can individually beat  the market. The  reductio ad absurdum of  the  efficient market theory would occur  if everybody did as  it says and simply sought to replicate the broad market index. In that case, who would make prices? How would “all of the information” become integrated into prices?     Passive  investment  taken  to  its  ultimate  conclusion  means  the  end  of   markets made   up  of  buyers  and  sellers,  the  end  of  information   and of making   judgments about the   future. It is the ultimate   falsification  of  the  efficient  market  theory.  Taken  to  its  logical   conclusion, this theory fails on its own   terms.  Importantly,  tracker  funds   have   little to no engagement with companies on any ESG issues [17].  Conclusion: As  long as  tracking error constraints  to  the  standard  indexes  rule RI investment  strategy,  longer‐term  thinking  does  not  have  a  chance.  This  is  one crucial  institutional barrier  that needs  to go.  Its current  importance needs  to be replaced by strategic asset allocation based on a long‐term view of geo‐economic trends  (which  developed  markets  are  facing  stagnation  or  decline  relative  to developing  countries?),  socio‐economic  justice,  climate  change  impacts, technological  innovation  and  uptake,  and  the  trustworthiness  of  regulatory institutions.  Engagement  “Engagement”  is  the  term  generally used by  asset managers  to  refer  to  all  the modes of action whereby a portfolio manager seeks to influence the behavior of a corporation of which it owns shares, as regards some aspect of policy or practice on  an  ESG matter.  Engagement  can  range  from  “dialogue with  companies”  to voting  in opposition  to management at  the general assembly.  It can be done by institutional  investors  singly  or  acting  in  concert  with  other  investors  or  with NGOs.  The  extent  to which  RI  funds  or  UN  PRI  signatories  have  succeeded  in  17 Local Authority Pension Fund Foundation (2009), UK, June. 11 full time staff at 6 major UK passive managers covers 3,000 companies and GBP700 billion in assets…fig leaf engagement.

41

changing  corporate  behavior  deserves  much  more  rigorous  study  than  it  has received. Given the hundreds of billions of dollars managed in RI and other funds by  signatories  to  UNEP    FI  (United  Nations  Environment  Programme  Financial Initiative)  ,  UNPRI  (United  Nations  Principles  for  Responsible  Investment)  and similar  initiatives,  one would  think  that  RI´s  influence  on  corporate  behaviour would  be  truly  significant.  It  is  not.  Notable  exceptions  exist;  for  example, investors  of  the  size  of  CalPers,  PGGM  or  the Norwegian Government  Pension Fund have gotten  some multinationals  to  take  specific environmental or human rights  actions.  Another  example  is  the  Norwegian  Government  Pension  Fund (NGPF)  which  claims  that  its  active  ownership  activities  in  Monsanto  have contributed to a significant reduction  in the use of child  labour  in the company’s hybrid  cottonseed  production  in  India.  Nevertheless,  whether  this  holds  true needs  to  be  determined  over  time;  in  addition,  all Monsanto’s  problems with GMO monoculture  propagation,  infestation  of  non‐GMO  fields  and  glyphosate health hazards remain to be investigated by the NGPF. In general, companies are centrally  concerned with  the mainstream  pressure  to meet  quarterly  earnings guidance and current year  financial  targets, while RI  interests are at  the margin and rarely discussed at analyst meetings.   It is worth noting that Best in Class and other forms of RI that address only portfolio composition and that do not involve any form of engagement activity do not  serve  to  influence  the  behaviour  of  companies,  as  they  neither  “talk”  to company management nor “invest in” companies. They simply trade paper on the secondary market in the exchange of shares for money between one investor and another,  seeking  a  financial  return  without  a  desire  to  become  an  agent  of change. The argument that owning stock in a company helps the company reduce its cost of capital and therefore “helps good companies” is truly far‐fetched; as is the argument that buying stock “rewards” a company and selling it “punishes” it. There is no credible evidence that the relatively small size of Best in Class RI fund holdings has any significant impact on cost of capital relative to other factors such as  interest  rates,  the  moves  made  by  hedge  funds  and  lender  commercial behaviour. In any event, top management is in no way “punished.”   Take the issue of compensation fairness and bonuses. Few, if any, RI funds have  made  a  concerted  effort  to  promote  compensation  fairness  in  the workplace. This would seem to be a key governance  issue, central to the morale and efficiency of workers, and – as the philosopher John Rawls would say – a basic feature of a well‐ordered society (Rawls, 1975). The extent to which executive and board  compensation  has  been  perverted  over  the  past  twenty  years  is  a  clear rupture of the implicit social contract and values that underpin a democracy.  We have witnessed the emergence of a financial oligarchy – hedge  fund and private 

42

equity managers – made possible by bankers providing easy credit without proper collateral, with  the  blessing  of  the  FRB  and  the  SEC.  “Money  for  nothing,”  as Krugman put  it quite well  (Krugman, 2009). There  is no  justification why  senior bank management, hedge fund managers, or traders get hundreds of times more than rank and file employees. The money at risk is not their own – it is the savings of  ordinary  people  who  are  now  losing  their  jobs  and  seeing  their  nest  eggs evaporate. The agents have  failed  to act  for  the benefit of  the principals, which constitutes a basic failure of fiduciary duty.    Conflicts  of  interest within  the  investment  supply  chain,  as well  as  the natural  career  survival  instincts  of  professionals  responsible  for  corporate engagement in ESG, keep any serious change from happening on this front. Note the irony of bank‐managed SRI money market funds investing in the certificates of deposit of the banks that have brought us the crisis, get the bailouts, and use tax havens, as well as the general failure of RI mutual funds to lobby against excessive executive compensation. French SRI funds, for  instance, have done nothing since 2008  to  engage  banks,  insurers  and  CAC40  companies  on  executive compensation,  since  all  French  SRI  funds  are  sponsored  or  distributed  by  the banks  and  insurers  (Novethic,  2009)  [18].    The  same  criticism  can  be  levelled against UK and US mutual  funds. This  is a prototypical example of  the  limits of self‐regulation.  It proves  that governments need  to step  in, as  they are doing  in Germany and Sweden. An important development was that in May 2009 Swedish authorities  required  the government‐sponsored AP pension  funds  to act on  the issue  of  executive  bonuses.  Interestingly,  this  interaction,  exemplifying  Robert Boyer´s theory of regulation, pits a centre right government against the business establishment, and constitutes the first clear case of political‐regulatory direction for  RI  engagement  activity  (Boyer,  2002).  This  case  does  not  seem  to  have received  press  coverage  outside  of  Sweden.  Unfortunately,  the  US  financial system  is  rigged  for  the  survival of  the Wall  Street oligarchy,  and  the  fact  that Summers and Geithner now run the show suggests that robust regulatory reform, with  pay  fairness  imbedded  in  it,  is  unlikely  under  the  Obama  administration (Johnson, 2009). There  is very  little academic analysis of the actual effectiveness of this type of engagement, and its proponents, not surprisingly, under‐appreciate the conflicts of interest that constitute a barrier to its development.  Conclusion: For RI engagement to live up to its promise, governments should pass legislation  requiring  concrete action  in  selected areas  like  limiting  top executive 

18 Also, Y. Roudaut (2009), “Le rendez‐vous rate des fonds activists” Le Monde, 6 June. In other countries the actions have been few, the exceptions highly publicized, witness Shell, Exxon Mobil and Fortis. 

43

pay,  and  requiring  representation  of  stakeholders  (such  as  labour  unions  and environmental NGOs) with voice and vote on the board of directors.    Exclusion In  the  seventies,  SRI  worked  by  means  of  categorical  exclusions.  The  first categorical exclusion to reach mainstream dimensions was the boycott against the South African apartheid by US university endowments, foundations, and pension funds in the late 1960s and the 1970s. Categorical exclusions can be fashioned for many different categories, and investors can choose which categories they wish to negatively  screen  out  of  their  portfolios,  depending  on  their  ethical  interests.  Typical  screens  are  against  tobacco  stocks,  weapons  manufacturers,  nuclear power,  GMO  seed  producers,  liquor  companies  and  casinos.    There  is  also  a market for religious screens, such as the one applied with Sharia rules (Novethic, 2009). Negative screening can be applied to traditional funds, such as those that only exclude for tobacco, or  it can be applied  in conjunction with a Best  in Class ESG approach and/or  in conjunction with engagement. Most users of categorical exclusions hesitate to dismiss companies from their universe so as not to have a significant effect on tracking error.    The  case  of  tobacco  stocks  reveals  the  limits  of  exclusion.  Tobacco  has probably become  the most widely  implemented exclusion category, yet  this has had no effect on  the  survival of  tobacco  companies. They are going  strong and continue to grow in sales and profits by expanding in emerging markets, as well as specifically targeting the young and women. In a travesty of CSR, one of the major cigarette  makers  has  contracted  a  US  outfit  called  Business  for  Social Responsibility to help them clean up their image by becoming “more socially and environmentally responsible” through “dialogue” and charity  in the communities where they have factories.    Conclusion: exclusion, then, makes sense  in terms of protecting  investors from moral  complicity  by  association with  certain  business  activities  they  find objectionable  [19], but,  like most boycotts,  that does not serve  to  terminate  the activity  in  question  and  furthermore,  usually  does  not  translate  into  an environmental or social improvement on the ground.     

19On complicity and shareholding, see Kutz, C. (2008),  Ethics and Law for a Collective Age, Cambridge U Press. 

44

Thematic Funds Thematic  funds  invest  according  to  specific  themes,  such  as  the  aging  of  the population  (in which  case  they  invest  in health  care providers, drug companies, nursing homes, special equipment manufacturers, and so forth), or environmental protection  (in which case  they  invest  in pollution control equipment, alternative energy,  recycling, waste management,  energy  efficiency  systems,  reforestation and the  like). In general, thematic  investors are not concerned with broader ESG or  ethical  issues.  Some  waste  management  companies,  private  hospital companies, and drug  companies are of very dubious merit when assessed  from the perspective of inclusive ESG criteria (Novethic, 2008).    Conclusion:  It  should  not  be  assumed  that  a  green  thematic  fund  or  a health  fund  satisfies  sustainability  and  ethical  criteria  just  on  the  basis  of  the theme itself.  Private Equity: The next Frontier in RI? As the previous recapitulation indicates, the only form of RI that has the potential to affect changes in business on the ground is engagement, if an investor or group of  investors have  sufficient  influence  over management  and  if  they  apply  their influence for ESG purposes. This is particularly true if and when it is done against a concrete  agenda  with  specific  aims  by  very  large  investors  acting  in  concert, publicly, and with the support of NGOs. The limitation of engagement with listed companies  is  that  it  takes  a  great  deal  of  effort,  coordination  and  time  to  get enough  investors to agree on a course of engagement action, and even then the management of a large corporation can decide to procrastinate or kill the issue at the General Assembly, where they are generally able to prevail.   But  if a private equity  investor  decides  to  engage  in  environmental  or  social matters  that  is  a different story. A private equity  investor  is an owner  that has  the authority and capacity to act as an active owner on all matters, has a seat on the board, and the power to unseat management if needed.    Conclusion: The next  frontier  in RI effectiveness will be  if and when  the large private equity funds take charge of progress on the environmental agenda of the companies in their portfolios. In 2008 the assets in PE funds reached €2 trillion 20!   What would motivate  them  to do  so? How  could  this  come  about  as  a matter of course rather  than unusually, as,  for example, when Texas Pacific and 

20Source: http://www.wealth‐bulletin.com 

45

Kohlberg  Kravis  teamed  up with  the  Environmental  Defense  Fund  for  the  $38 billion takeover of TXU21?  I will suggest an answer further below.  

IV. The Lack of Self‐discipline in SRI Let  us  consider  two  popular  arguments  against  regulation  in  financial  services:  Regulation will be ineffective because ways can and will be found to circumvent it; and  regulation will  be  inefficient  because  promoting  and  instilling  good  ethical conduct will  involve  far  less  cost and will  create  far  less operational dislocation while doing a better job. As for the putative ineffectiveness of regulation, suffice it to  say  that  the existence of  crooks  is no  argument  against having  laws; on  the contrary. As for the efficiency of promoting personal values and internal codes of ethics, I will answer this with an informal survey I’ve conducted among my peers.   One might  suppose  that RI  fund managers would observe a high ethical standard  of  fiduciary  duty,  certainly  insofar  as  putting  the  interest  of  clients before their own. My telephone survey of a twelve RI fund managers, individuals working for banks and insurers as well as those working for independents, reveals they or their firms failed to advise their clients to pull out of the stock market, get out of their RI funds and go cash as the market was crashing in late 2007 or early 2008. Either none  figured  that  the market was  ripe  for  a major  crash, which  is quite a failure for firms who pride themselves on extra‐financial analysis and early trend  detection22; or none dared  say  so  in order  to  protect  their management fees23. Even if some professionals within these firms were expecting a crash, they could not go ahead and tell clients to sell unless their firm had instructed them to do  so,  because  acting  against  company  policy  can  be  career  suicide.  The unavoidable  conclusion  is  that  RI  investment  professionals,  regardless  of  their personal values and politics, are loyal to the businesses they work for; they identify with  the  financial  interests  and  culture  of  their  businesses,  the  same  as 

21 An uncharacteristic example of private equity working with an environmental NGO, The Environmental Defense Fund, to create a financial and environmental value‐added proposition, orchestrated the $38 billion takeover of TXU, the Texas utility, by Texas Pacific and Kohlberg Kravis. EDF reduced the number of planned coal‐fired plants, carbon emissions and lowered consumer tariffs. (NYT, 8 March 2008.) 

22The early warnings were there for analysts suspicious of conventional wisdom to see. Nouriel Roubini, the economist who has done most to warn the public, has written about the early warnings given by Kenneth Rogoff, Raghu Rajan, Nassim Taleb, Hyun Shin, William White, Gillian Tett, and Paul Krugman. See: http://wwww.rgemonitor.com , 1 May 2009. 

23Equity funds typically charge 1%‐2% pa, whereas money funds 0.2%; a strong disincentive to advise switching from equity into cash. 

46

professionals not involved in RI. These are not “bad people.” They are you and me. This clearly shows the weakness of any reformist strategy for financial institutions that  is  predicated mostly  on  appeal  to  the  honourable  personal  values  of  its managers and employees. Personal values can be trumped by many other factors, including  pressure  to  meet  budgeted  objectives,  loyalty  to  colleagues  and corporate culture, jockeying for promotion, the need to keep a job, peer pressures to conform, or simple greed.    Conclusion: This  confirms  the aspect of agency  theory  that assumes  the agent pursues his/her own  interest rather than the principal’s; but  it falsifies the tenet that  in the private sector agents are self‐correcting, because principals can change agents if they underperform (Villalonga, 2002). When all agents act in the same  way,  principals  have  no  choice.    When  market  discipline  is  absent, government regulation is required.  

In spite of significant efforts, CSR is still coming up short. As mentioned at the  outset,  one  of  the  goals  of  SRI,  RI,  and  ESG  is  to  pressure  business  to internalize social and environmental responsibility. One might think that the large and  growing  numbers  of  listed  companies  that  produce  CSR  reports  and  have sustainability or corporate citizenship staffs in place is just the development RI has been looking for to do its own job. But does CSR really deliver? Not quite.   In  the past 10 years CSR has gone mainstream. Why  the  success? What business problem does it resolve? Today’s crisis of trust in banking was preceded by other crises of  trust  in business. Remember Enron, WorldCom, or Three Mile Island?  In  the  1990s  big  business  decided  that  these  problems  could  be  fixed internally  without  the  trouble  of  convoluted,  misguided,  and  inefficient regulation.  Thus  emerged  the WBCSD  (World  Business  Council  for  Sustainable Development), the Global Compact, and similar bodies. The business argument for CSR  is  that  it  can  do  the  job  that would  otherwise  be made more  difficult  by bureaucratic  inefficiency and stupidity. Companies quickly picked up on the  idea that CSR was a way to distinguish their brand  identity. Business associations saw CSR as a way to project the message that “most companies are good” and should not be  confused with  the  “few bad  apples.” But we need  to question whether CSR, as defined by global  corporations working  through  the WBCSD,  the Global Compact,  and  the  UNEP  FI,  addresses  or  sidesteps matters  that  are  crucial  to corporate citizenship as seen from the public interest.   Companies  justify  voluntary  CSR with  “the  business  case”:  1)  The  eco‐efficiency argument  is  that money  is  saved when  fewer  resources are used per 

47

unit of production24. 2) The  reputation  risk argument  is  that, by consulting with NGOS´s and civil society, a company can avoid mistakes like Shell’s Brent Spar de‐commissioning fiasco in 1995. 3) The brand building argument is that, by showing good corporate citizenship, a company can increase market share, gain favor with regulators for license to operate approvals, and perhaps even reduce the chances of nationalization25.  In general, whenever a company justifies a CSR action other than by the business argument,  it  is by virtue of philanthropy,  in which case CSR becomes an optional add on. As I argue below, we need to move beyond this and accept two tenets: first, that responsibility  is not optional‐‐  it applies even when not  justified by  the “business case”; second,  that CSR has  to apply principally  to the core of the business rather than to ancillary benevolent activities.   There are two structural ways  in which CSR fails. One has to do with the legal protections  accorded  to  companies, particularly  limited  liability;  the other has to do with the  internal allocation of resources and benefits and  involves the conception of who the company is supposed to serve.    Limited  liability,  the  wonderful  invention  that  has  allowed  for modern capitalism,  allows  risk‐taking  with  one's  own  or  other  people’s  money.  Its unfortunate corollary  is  the externalization or  transfer of  risk onto  the public  in the  absence  of  specific  countervailing  legislation  that  either  limits  pollution  or puts financial liability for damages back onto business. Crudely stated, I make the profit, you take the risk;  I pollute, nature dilutes  (until  it can’t absorb anymore). Unless a law puts a price on, penalty for, prohibition against or incentive to cease a corporate act that harms the public, and authorities enforce the law, companies generally will not refrain from acts that result  in public harm. The demonstrative case  is emission of greenhouse gases  (GHGs). Emissions reduction does not take place until a  limitation or the threat of a  limitation with financial benefits and/or penalties  exists,  as  was  also  the  case  with  chlorofluorocarbons  (CFCs),  sulfur dioxide  (SO2), and other kinds of  toxic waste. Unless a regulation puts a cost or benefit  to an event of pollution  (an externality),  internalizing  it and making “the business case,” companies do not change course  in their core business. We have yet  to  see  whether  the  Obama  administration’s  declaration  that  GHGs  are  a health hazard  is sufficient to give  legal basis to claims against coal plants, as was the case with tobacco companies.  24 Making great strides in eco‐efficiency: Hewlett‐Packard, SC Johnson, Unilever, WBCSD Case Study Report, July, 2005; CH2M HILL & Nike: eco‐efficiency through supply chain metrics, WBCSD Case Study Report, February, 2002. Accessible at http://www.wbcsd.org  

25President Chavez says that the reason why he has not nationalized any Brazilian companies operating in Venezuela while nationalizing Techint and other Argentine companies has to do with the later´s nonexistent CSR practices. 

48

The second failure of CSR is its absence in the key decisions that reveal the ethical DNA of a company, such as: 1) Budget decisions: how much profit to serve up vs. how much  to pay  in  salaries, performance bonuses and  stock options and  their allocation  to  different  employee  categories;  how much  to  invest  in  R&D  or  in upgrading plant and equipment, pay into the employee pension scheme, pay out as dividends, and pay in taxes. These decisions reflect where a company stands on distributive justice to its stakeholders and the public, and should be at the core of corporate  citizenship discussions and decisions. 2) Corporate  financing  strategy: borrowing too much can risk the survival of the enterprise and force massive job losses  but may  be  favored  over  the  dilutive  effects  of  a  new  equity  issue  on existing shareholders or on management’s stock options. 3) Lobbying: how much is  right  for a  company  to pay  into political  campaigns  to  influence  legislation  in management’s favor26? All of these decisions  involve a strong element of ethical judgment.  They  should  be  addressed within  the  CSR  policy  framework  and  the annual CSR reports of companies.  However, I know of no CSR report where this is discussed,  probably  because  it  presupposes  a  different  conception  of  company purpose than maximizing shareholder return.   In short, there are many reasons for skepticism towards the hopeful view that  a  considerable  role  for CSR based  self‐regulation  in  the  global  economy  is plausible and empirically supported by case studies. A central precondition is the ability of civil society organizations  to establish “moral  rights” as credible voices for  “just  causes”  in  a  media‐driven  communicative  society,  and  thereby  put pressure on brand sensitive  industry” (Midttun, 2008). First, the  issues CSR deals with  are  generally  not  at  the  core  of  business  decisions  (R&D,  strategic investment,  compensation  policy,  etc.)  and  do  not  deal  with matters  of  “just causes,” but rather with secondary effects (e.g. child labor is the result of poverty, among whose causes are unfair  terms of  trade,  IPR, bad wages, privatization of natural resources, etc.); second, the impacts of civil society through blogs and the press, which generally focus on symbolic or highly emotional cases, arguably serve as a political escape valve (the whales, the seals, oil spills) and their effectiveness is questionable; third, RI engagement is of limited utility; fourth, big business has sufficient  resources  and  know‐how  to  co‐opt  and  water  down  the  potential positive impacts of public‐private partnerships (over 30,000 registered lobbyists in 

26US financial firms in 2007 paid $150 million to PACs and lobbying efforts to water down regulations. In November 2008, a month after getting bailout money, JP Morgan Chase, Goldman Sachs, Citi, BofA created the CDS Dealer Consortium to lobby against legislative regulation of derivatives, hiring Washington lawyers Cleary Gottlieb. Contrast this with the $1‐2m yearly budget of the UNEP Finance Initiative, which has nearly 200 banks and insurers, including Citi, BofA, HSBC, BNP, etc. as signatories.  

49

Washington, not  counting Brussels, etc.);  fifth, whatever  the CSR, PR, or Media department  does  is  usually  overwhelmed  or  constrained  by  what  the  Legal, Regulatory, or Lobbying department decides. Thus, SRI and RI do not deliver the goods required to fulfil their purpose.  

V. What Needs to be Regulated and how? In  light  of my  diagnosis  of why  RI  falls  short  of  its  purpose,  different  kinds  of regulation can be considered as an answer to what can be done. To recapitulate, the following areas are in need of reform:  1. Executive compensation: excesses are inimical to economic fairness;  2. Tyranny of the indexes and tracking error, which reinforces short‐termism and lemming behaviour; 3. Short‐termism, which  short‐circuits  true  sustainable development  investment and the integration of climate change impacts in investment strategy; 4. Engagement, which is generally at the margins rather than at the core of RI; 5. Failure of private equity funds to integrate ESG; 6.  The  inability  of  investors  and  investment  managers  to  correct  the externalization of environmental and social costs; and 7. The failure of companies to make explicit the ethical judgments involved in core strategic and budgetary decisions.  Progress on each one would improve with application of governmental regulatory measures:  Command and Control Measures to Limit Executive Compensation The excesses of executive compensation could be curtailed with a  simple  set of regulations  limiting  total  compensation  for  executives,  portfolio managers,  and traders  of  listed  financial  services  companies  to  a  reasonable multiple  of  the median wage (for example, 20 or 30 times, as opposed to 200 or 300 times); stock options not  tied  to  long  term value creation could be prohibited, as well as any form of backdating. Certainly all  countries  that are bailing out  their banks have good  reasons  for  doing  this.  So  far,  however,  only  President  Sarkozy  in  France seems  to be  serious about  this and  to a  lesser extend, perhaps, Angela Merkel. But  the  US  and  UK  authorities  seem  unwilling  or  unable  to  address  executive compensation,  probably  because  Wall  Street  is  too  embedded  in  the  White House,  Treasury  and  Congress.  Experience  shows  that  the  greed  that  demands excessive  compensation  in  listed  companies  very  often  leads  to  poor  business judgment and incentivizes “creative” accounting. Limiting executive compensation and privileges in listed companies is not an attack on free enterprise because free 

50

enterprise does not  imply a  license to steal, which  is what can happen when the board of a company is stacked with the CEO's cronies.  Administrative Measures  to  Limit  the  Tyranny  of  the  Indexes,  Tracking  Errors and Mindless Investing 

a) Encourage  quarterly  or  semi‐annual  reporting  of  equity  and  bond  fund performance  and  performance  comparisons,  rather  than  the  current emphasis on daily and weekly comparisons which  serve  to create chaos and excessive trading.  

b) Abolish the global oligopoly of the Credit Rating Agencies. End conflicts of interest by prohibiting payment by  rated  firms. Require  risk assessment by individual institutional investors or pools of institutions. 

  Administrative Measures against Short‐termism 

a) Require  institutional  investors  to  pay  performance  fees  to managers  (if any) only at the end of each mandate cycle, typically no less than a three or five year period.  

b) Set an upper  limit  for  the allocation of passive  investment  strategies by institutions. 

 Market and Command or Control Measures to make RI Effective 

a) Establish demand pull by  large government funds or pension funds, such as  NGPF,  ABP,  PGGM,  CalPers,  or  FRR,  to  create  supply  and  provide examples for others. 

b) Command  and  control  regulation  on  specific  agendas,  as  the  Swedish government is requiring of the AP funds as regards executive pay.  

 Market and Command and Control Measures for Private Equity Funds and ESG The pension funds, insurers and banks that supply private equity with capital and loans  should  make  the  implementation  of  an  environmental  agenda  a precondition of investment or lending. This could come about through:   

1. Voluntary  action on  the  part of  the  institutional  investors.  This has not happened to date in any significant way 27, or  

2. Government action that would stimulate or require institutional investors to do so; such action could take two forms: 

27An exception may be Robeco´s Sustainable Private Equity Fund, closing at $200m in 2006, relatively small compared to usual PE placements.  

51

‐ Demand  stimulus  on  the  part  of  government‐controlled  funds  by making  an  environmental  agenda  a  condition  of  getting mandates. Large  funds  like  the NGPF  could  do  this. As  could  non‐government funds like ABP and life insurers like Swiss Life, SPP, or AXA. 

‐ In  addition  to  I.,  and particularly  if  i. does not work,  command  and control  regulation  could  require  private  equity  funds  to  adopt  a defined  environmental  and  social  agenda,  just  as  the  Swedish government is in the process of requiring for AP funds with respect to executive  pay.  UK  funds  that  threaten  to  move  to  Bermuda, Switzerland,  etc.  would  be  told  by  authorities  they  will  become prohibited from investing in EU regulated pension funds, insurers and banks, thus calling their bluff (Financial Times, 2009). 

 These  two  forms  could  be  complementary.    Strong  Scandinavian  style  financial regulation  is  not  particular  to  small  countries.  Spain  has  largely  avoided  the contagion of CDOs (collateralized debt obligations) and derivatives by means of its strong, prudent national banking laws. The size and diversity of its banking system and its regional autonomies are not an obstacle. What we need are the right laws and a  strong  central  regulator.  In  the US,  to help  counteract  the overwhelming influence  of  lobbyists  and  PACs,  it  is  necessary,  albeit  not  sufficient,  to  have  a strong  and  truly  independent NGO watchdog,  as well  as  investigative  financial media, to pressure authorities to be harder on business. The New Chicago School of  Regulation  argues  in  this  direction  for  non‐legal  regulatory  tools  to  help implement law rather than as a substitute for law (Lessig, 1998). The UN PRI could become an effective activist for these causes.   Macro Prudential Regulation: Modernizing Fiduciary Duty  During  the  drafting  of  the UN  PRI,  the most  heated  arguments  concerned  the language of the justificatory preamble. On one side were adherents to the narrow interpretation that sees fiduciary duty as requiring and allowing  inclusion of ESG if,  and only  if,  it  is  “material”  to  stock price  performance. Holders of  this  view usually believe  the overriding objective and  fiduciary duty of a  fund manager  is profit maximization  and  that  ESG  considerations  should  come  into  play  only  if they are  instrumental  to profit maximization; otherwise ESG  should be  ignored. They also tend to focus on short‐term profit maximization. On the other side were adherents  to  a broader  view  that believe: 1)  the  financial  interest of principals cannot be divorced from, nor can it trump their environmental, social and ethical interests; and 2) there is no necessary conflict between good or competitive long term returns and ethical constraints on investment.  

52

These  disparate  views  could  be  bridged  if we  extend  the  notion  of materiality beyond  short‐term equity price expectations  (typically  from next quarter or  the one  year  price  target  put  forth  by  the  brokers)  to  longer‐term  expectations  of price  (three  to  five years, or more, depending on  the  sector, country, or asset). The  meaning  of  materiality  would  thus  be  extended  to  include  its  future evolutionary  dimension,  including  the  process  whereby  ESG  issues  become material, i.e. the recognition that what may not be material today or in the short term may well become important material in the future. As an example, we have the  history  of materiality  of  asbestos,  tobacco,  contaminated  land,  and,  in  the making,  carbon emissions  and  climate  change  impacts28.    I  argue  that  fiduciary law  needs  to  be  modernized  so  as  to  explicitly  recognize  the  likely  future materiality of particular ESG concerns and interests. Climate chan e is clearly the paradigmatic  concern  in  this  regard.  Thus,  we  may  distinguish  two  types  of materiality, short term and  long term, and give primacy to  long‐term materiality when assessing whether negligence occurs on the part of institutional investors or asset  managers  that  may  have  negligently  or  wilfully  disregarded  an environmental matter they should have acted upon.  

g  

  Wilful or negligent disregard of climate change and other environmental interests that ends up causing investors a loss could then give rise to a legal claim of  financial  reparation.  The  potential  liability  on  trustees  and  officers  of institutional investors and their managers would be a far more effective measure than current  regulations  such as  the Pension Disclosure Regulation, which went into effect  in  the UK  in 2000 and  requires all UK occupational pension  funds  to disclose  the  degree  to  which  they  take  into  account  ethical,  social,  and environmental  considerations.  The  theory  that more  disclosure  results  in more accountability, more ESG in portfolios and hence in companies, does not bear out in practice. Transparency is not enough29. The risk of financial consequence is a lot more effective. 

28For  a  state  of  the  art  discussion  of  fiduciary  duty,  see  The  legal  framework  for  the integration  of  ESG  in  institutional  investment  (2005),  a  groundbreaking  legal  study  by Freshfields,  Brukhaus,  Derringer  commissioned  by  UNEP  FI  accessible  at http://www.unepfi.org/publications  .  I defined  the  terms of  reference of  the  study with the  following  question:  “Is  the  integration  of  ESG  in  institutional  investment  legally permitted,  disallowed,  or  required  by  fiduciary  duty?”  Freshfields  responded  to  this question with  regard  to  the  following  jurisdictions: US, UK,  France, Germany, Australia, Japan.  The  sequel  to  this  study,  looking  at prevalent practice  and  suggesting  ESG  legal language for mandates, has been released in 2009. 

29Just Pensions in 2002 said little evidence had emerged that this regulation changed ESG practice.  

53

Ethics in Core Strategic Business Decisions The  challenge of  capitalism  is  to  find a way of more effectively harnessing  self‐interested  pursuit  of  growth  and  profits,  as  well  as  resources,  for  greater alignment with the public good. A point of departure for this is to reformulate the theoretical  understanding  of  the  role  of  the  modern,  very  large  corporation, redefine to whom  it  is accountable and how  it should be supervised, and how  it fits  into  the  institutional  frameworks  that  create and give  form  to markets. The prevailing  theory of  the multinational  corporation gives, at  least  in  theory, pre‐eminence  of  purpose  and  control  to  shareholders.  In  practice,  however, shareholders generally exercise  little  real  control. Most boards are beholden  to management, and most institutional investors do not act as owners. This needs to be  reconsidered  in  light  of  the  interdependencies  between  large  corporations, hedge  funds  or  private  equity  funds  and  the  institutional  frameworks  and permissions  that make  their operations possible. Examples of  the  latter  include international  property  rights,  the  free  flow  of  capital,  the  weakness  of international  labor standards and their enforcement, the holes  in regulation that allow for very damaging externalizations, and accounting and taxation rules that permit  transfer  pricing  to  low  tax  or  no  tax  jurisdictions.  This  issue  is  clearly beyond the scope of this chapter.   An  aim  of  this  effort  would  be  to  give more  effective  control  to  civil society (NGOs,  labor unions) and government (UN agencies, financial authorities, environmental  authorities  and  consumer  rights  bodies)  over  the  governance  of MNCs.  One  would  explore  the  scope  of  representation,  the  level  of representation,  status  in  the  company,  the  minimally  required  professional qualifications  of  the  representative,  the  extent  of  voice  and  voting  power accorded,  and  so  forth.  Desiderata  for  this more  democratic  governance  form include not  just  improved  responsiveness  to public  interests but  also  improved corporate strategy and operational efficiency. Care must be taken to avoid lock‐in or  lowest common denominator decision making. Thus, one of  the key goals of better corporate governance is to avoid costly mistakes in strategy (e.g. Detroit’s fixation  with  over‐sized  gas  guzzlers),  costly  false  starts  (e.g.  third  generation mobile networks), wasteful competition  (lack of common  standards  for TVs and other  electronics),  failure  to  restrain  products  that  pose  huge  public  health problems in a timely fashion (such as cigarettes and asbestos insulation), or failure to  obtain  continuing  licenses  to  operate.  The  idea  is  to  internalize  in  a MNC´s governing bodies those  influences that are currently external to  it and therefore have  little  direct  influence on  company  goals,  strategy,  resource  allocation  and control.  Robert  Boyer  offers  a  very  interesting  theoretical  framework  for understanding the  interaction between motivations, modes of coordination, and 

54

distribution  of  power.  We  need  to  engineer  and  institutionalize  a  different balance of power  in  relations between  the  state,  the public, and  the market,  in order to favor the public good (Boyer, 2002).  

VI. Dematerializing GNP? The regulatory measures proposed  in section V. address the  immediate  issues of SRI  and  RI  in  light  of  the  current  acute  crisis.  But  they  do  not  speak  to  the underlying  chronic  affliction  of  our  society,  or  our  losing  battle,  despite  the rhetoric,  to  create  an  ecologically  sustainable  economic  order30.  A  long  term pension fund that wants to act as a Responsible Investor has to step back at some point  and  ask whether  the  kind  of  products  being made  and marketed  by  the economies  in which  it  invests  are  in  line with  the  requirements  of  Sustainable Development. This is particularly true for the largest pension funds that represent the  collective  savings  of  a  nation  (such  as  the Norwegian Government  Pension Fund) or a very  large part of  the employed population  (such as  the Swedish AP Funds the Dutch pension funds). And it involves a much deeper and more ethical assessment than the technical analyses of whether the companies it has as a given within its investment universe are relatively better than others at producing their industry's products.   The  specific  purpose  of  institutional  investors  in  a  well‐ordered democratic  society  that  prizes  social  and  economic  justice  is  the  long‐term preservation of capital and  income generation. Political stability and security are preconditions  for  this.  But  they,  in  turn,  are  conditioned  by  the  investment  of capital so as to foster society’s goals and values, the most important of which are: low unemployment, a fair distribution of  income and wealth, and environmental protection.  

The stimulus packages to get us out of the current crisis and create new jobs are all based on strong measures to stimulate consumption. About 30%  is budgeted for  greening  buildings,  alternative  energy,  energy  efficiency, modernization  of power plants, public transport, and spending on infrastructure for global warming adaptation (containment dikes, seawalls and other flood control).  This is good for 

30 Johnston, D. (2007) NYT, May 29 reports a study by Emmanuel Saez, University of California, Berkeley, and Thomas Piketty, Paris School of Economics shows that “the top 300,000 Americans collectively enjoyed almost as much income as the bottom 150 million Americans. Per person, the top group received 440 times as much as the average person in the bottom half earned, nearly doubling the gap from 1980.” As to things environmental, WorldWatch Institute report, The State of the World 2009. In short, we treat the globe like we’ve treated home equity— home equity as if it would go up forever and nature as if it can absorb pollution forever. We blew it on the financial front. The consequences of blowing it on the environmental front will be even worse. 

55

SRI and RI, and the funds are taking advantage of this in investment strategies for 2009‐2010.  It  provides  attractive  investment  opportunities.  But  none  of  these environmentally responsible efforts eliminate the fact that re‐stimulating material consumption inevitably creates more pollution: a net increase in GHG, waste and toxic emissions. In the long term, then, today’s RI investment opportunities do not necessarily keep us from ending up with an unsustainable future.    The basic concepts of sustainable development as we know it need to be revisited.  Pollution  control  measures  cannot  keep  up  with  the  pollution  that results from growth during expansionary periods31. We need to think hard about what  I  call  “dematerializing  GNP.”  In  the  developed  world,  once  this  crisis  is behind us, could we create  jobs and  income by  substituting  the production and distribution  of  consumer  goods  with  the  production  and  distribution  of experience? By this  I mean orienting the economies of rich countries away from consumer products and  towards commercial  interactions  in  the  fields of disease prevention, health care, care for the elderly, mass transit, arts, science, research, education,  participatory  sports  and  nature  experiences.  This  would  of  course require enormous political, cultural, industrial and attitudinal changes, along with a redirection of what we  lend for and  invest  in. Basic necessities such as energy, clean  water,  and  housing  are  necessary  in  developing  countries,  so  radical changes to economic values can be postponed there. This is not a call for a return to a pre‐industrial utopia. Growth is a given, but it should be of a different kind32. Money should circulate and wealth will be generated; but the objects of exchange that would provide the greatest growth and return on investment in the developed world are dematerialized services.  

VII. Conclusion CSR and RI are constrained by the systems they are meant to improve. They have fallen short on the issue of economic fairness in the workplace. In the US, UK, and France,  where  RI  assets  under  management  have  grown,  income  and  wealth 

31Speth, J. (2008) The Bridge to the End of the World , Yale University Press, reports that from 1890s to 1990s the world economy went up 14x, population up 4x, water use 9x, SO2 up 13x, energy use up 16x, CO2 up 17x, marine fish catch up 35x. “Eco‐efficiency is not improving fast enough to prevent impacts from rising.” 

32Growth could still be measured as it is measured today, i.e., as GNP, though the things being measured should change (“experiential” goods instead of “stuff”). One dimensional GNP should include measures of distributional fairness, environmental footprint, and life quality, as posited in Le Clezio, P. (2009) Les indicateurs du development durable et l´imprinte ecologique, CER Report, June and Stiglitz, J. (2009) Commission on the measurement of economic performance and social progress, French Government Publications Office, June. 

56

inequality  have  also  grown33,  and  RI  has  had  no  appreciable  effect.  In environmental matters,  CSR  and  RI  have  not  counteracted  the  fact  that  GNP growth has caused net pollution growth, despite advances  in eco‐efficiency and voluntary efforts by industry that go beyond compliance with existing regulations. In  conclusion,  industry’s  record  of  environmental  improvements  is  anecdotal rather than systemic. On the whole, environmental conditions are getting worse around the world. If we continue down this path, environmental catastrophe is a certainty, with tragic social and economic consequences. The wealthy will not be able to insulate themselves from this.    RI  is  CSR  for  pension  funds.  Risk  is  reduced  and  profitability  increased when  shareholders  demand  better  corporate  governance  and  environmental accountability. However, as this discussion demonstrated, the aim of CSR and RI is not being realized due to conflicts of  interest and systemic restrictions along the investment chain. The financial system fails to regulate both itself and the system of production towards sustainability.   Given  the way banking, environmental, and  labor  regulations have been weakened in the USA, it is time for the pendulum to swing back. Tough regulation of capitalism is needed to make it pay for the problems it creates as it goes about creating  goods,  and  make  it  distribute  the  surplus  value  created  under  the protections of limited liability more equitably.  If RI and CSR are to live up to their aspirations,  government  has  to  get  into  the  act,  prescribe  standards,  control results,  and  enact  macro‐prudential  legislation.  Only  government,  acting  in response to the demands of civil society and supported by the active pressure of independent NGOs, can civilize capitalism.      

 

33 See footnote number 20. 

57

58

References: Boyer, R. (2002) Théorie de  la régulation—l´état des savoirs, Postface, diagram p 544, Paris 

Financial Times, 6 June 2009. 

Johnson,  K.L.  and  de  Graaf,  F.  J.  (2005),  “Modernizing  Pension  Fund  Legal Standards  for  the  21st  Century”,  Network  for  Sustainable  Financial  Markets: Consultation  Paper  No.  2,  February  accessible  at http://www.sustainablefinancialmarkets.net/.../modernizing‐pension‐fund‐legal‐standards‐for‐the‐21‐century/ 

Johnson,  S.  (2009)  “The Quiet  Coup”,  Atlantic Monthly, May.  Accessed  June.1. 2009. Avaialble at: http://www.theatlantic.com/doc/200905/imf‐advice 

Krugman, P. (2009), New York Times, April 

Lessig, L. (1998) “The New Chicago School”, Journal of Legal Studies, Vol.27 

Lorsch,  J.,  Berlowitz,  L.  and  Zelleke,  A.  (2005)  Restoring  Trust  in  American Business, AmericanAcademy of Arts and Sciences, Washington, DC. 

Midttun, A.  (2008)  “Partnered governance: aligning  corporate  responsibility and public  policy  in  the  global  economy”,  Corporate  Governance:  an  international review, Vol 8, Issue 4 

Novethic (2009), Finance Islamic et ISR, Note de travail, May. 

Novethic  (2009),  “Quelles  enjeux  pour  les  fonds  monetaires  ISR?”,    Accessed February 9. 2009 available at http://www.novethic.fr 

Rawls, J. (1975) A Theory of Justice, Harvard U Press, Cambridge, Ma 

Villalonga,  B.    (2002)  “Privatization  and  efficiency:  differentiating  ownership effects  from political, organizational and dynamics effects”,  Journal of Economic Behavior & Organization, Vol.42, pp. 43‐74 

Chapter 3 

The Icelandic Bank Collapse: Challenges to Governance and Risk Management 

Throstur Olaf Sigurjonsson 

 

Introduction The  collapse  of  the  Icelandic  banks  in  October  2008  was  interwoven  with corporate governance issues. The saga begins with deregulation and privatization through the  liberalization process of financial markets and capital mobility  in the 1990s,  along  with  the  EEA  (European  Economic  Area)  agreement.  These conditions,  initiated  by  the  government,  created  an  environment  in which  the Icelandic  financial  service  industry  could  thrive,  and  where  risk  taking  and  an adventurous  business  culture were  embraced.  Not  only was  this  embraced  by government and  industry, Icelandic society as a whole also participated. The  lack of critical insights into core processes because of the largely laissez‐faire attitude of the government,  lack of transparency, and entangled ownership  issues within the industry prevented sufficient public debate to prompt reasonable criticism of both government and industry.     In  October  2008,  the  three  largest  Icelandic  banks  were  put  into receivership by  the  Icelandic government. This marked  the end of a  seven‐year period of unprecedented growth  in which the banks had grown from small  local banks, serving mostly  Icelandic clients,  to become amongst  the major players  in Europe. Only a few days after the collapse, it became evident that a severe crisis could  not  be  avoided  and  the  whole  nation  would  suffer.  The  supervisory authorities  should  have  stopped  or  limited  the  scope  of  the  banks’  acts.  The Central  Bank  of  Iceland  should  have  taken  firm  action  on  the  mounting imbalances occurring over the preceding years. However, this did not occur. Policy makers, as well as practitioners  in the  financial sector, should bear the  Icelandic case, which vividly demonstrates the necessity of particular governance measures, in mind.    This chapter  is organized as follows: First, the main characteristics of the evolution  of  the  financial  industry  in  Iceland  in  the  1990s  are  analyzed,  with primary emphasis on the resulting “boom” period. This provides a description of the sowing of the seeds of the crisis. Second, the governance changes within the Icelandic banks are examined—changes that led to a complete change in banking ideology. Third, the downfall of the  Icelandic banks  is described, highlighting the 

59

weak  governmental  measures  taken,  including  bank  privatizations  that  were treated as a discrete act rather than as a progressive process. Fourth, the findings of multiple governance  failures resulting  in a society not adequately alert to the increased  risk of governance  changes are presented. The  final  section discusses the policy recommendations that can be derived from the Icelandic case.   

 

Financial Evolution on Iceland The  Icelandic  government  implemented  a program of market  liberalization  and deregulation  throughout  the  late 1980s and  the early 1990s. The motivation  for this  program  was  the  need  to  adjust  the  Icelandic  legislative  and  regulatory structures to those of the European Union. This was necessary in conjunction with Iceland’s  entry  into  the  European  Economic  Area  in  1994.  Table  1  shows  the financial evolution in Iceland prior to and during the privatization phase.  

 Table 1: Financial Evolution in Iceland1 

Event  Year 

Financial Indexation Permitted 1979 

Liberalization of domestic bank rates 1984‐1986 

Iceland Stock Exchange established 1985 

Interest Rate Act: Interest rates fully liberalized 1987 

Stepwise liberalization of capital movement begins 1990 

Treasury overdraft facility in the Central Bank closed 1992‐1993 

New foreign exchange regulations marks the beginning of the liberalization of cross‐boarder capital movements  

1992 

Interbank market for foreign exchange established 1993 

Iceland becomes a founding member of the EEA 1994 

Long term capital movements fully liberalized 1994 

Short term capital movements fully liberalized 1995 

Foreign direct  investment  liberalized  in  accordance with EEA agreement 

1995 

Interbank money market  1998 

Interbank FX swap market  2001 

Privatization of state owned banks completed 2003  

1 Source: Central Bank of Iceland 

60

61

Part of  the evolution was  fuelled by an attempt  to  increase economic efficiency through privatization. This resonates with agency theory, public choice theory and organization  theory  (Vickers  and  Yarrow, 1988, 1991; Martin  and Parker, 1997; Boycko  and  Vishny  1996;  Bishop  and  Thompson,  1992;  Villalonga,  2000).  The privatization of  socially  important  institutions as banks has often been  received with reluctance by policitians (Jones, 1985; Kikeri, Nellis and Shirley, 1994; Shleifer and Vishny,  1997; Boyko,  Shleifer  and Vishny,  1996;  Shleifer,  1998;  Sappington and  Sidak,  2000;  and  Shirley  and  Walsh,  2000).  A  government  argument  for privatization  is  that  it  encourages  entrepreneurship,  but  entrepreneurship involves  risk‐taking,  which  appears  to  be  a  factor  largely  neglected  by governments.    At  the  beginning  of  the  1980s  political  interference  and  rigorous restriction of  financial markets were  creating a  crisis  in  Iceland.  Inflation was  in the double digits, resulting in high negative real interest rates that led, in turn, to a  reduction  in  bank  deposits,  essentially  halving  the  banking  system. Dramatic structural and legislative reforms were implemented and the financial sector was opened up to international capital. Interest rates and other prices reflected supply and demand, and  innovation was both encouraged and  rewarded. The  taxation system underwent a complete overhaul and tax rates were lowered considerably, becoming among the lowest in Europe (Portes and Baldursson, 2007). During and after  the privatization  reform era,  there was a  strong need  for new  investment opportunities. Liberalization of  the  financial markets was  taking place, providing new opportunities for provisions of securities.     The  privatization  of  the  public  banks  stimulated  strong  growth  in  the financial  system.  Landsbanki  and  Bunadarbanki  were  privatized  in  the  period between 1999 and 2003 (Bunadarbanki merged with the private investment bank Kaupthing in 2003). FBA, originally a public investment credit fund, was privatized in 1998 and merged with the private commercial bank Glitnir, then  Islandsbanki. The  Icelandic banking privatization was  somewhat different  from  the process of privatization  in  other  countries.  While  most  countries  had  privatized  their institutions  with  at  least  some  foreign  ownership,  the  Icelandic  government initially  decided  to  encourage  foreign  ownership,  then  backed  away  from  that decision.  Instead,  individual domestic entities gained  controlling  interests  in  the banks.  These  investors  had  no  prior  experience  in  commercial  banking (Sigurjonsson,  2010).  A wave  of  consolidation  followed  closely  on  the  heels  of privatization,  supplying  the banks with  the necessary  instruments  and  scale  for both domestic and  international growth. Figure 1  shows  the acquisitions of  the Icelandic banks following privatization.   

Figure 1 Consolidation Process Post Privatization. 

62

In  a  domestic market  of  only  330,000  people,  the  future  growth  of  the  newly privatized  banks would  have  to  come  from  abroad.  In  the  interest  of  seeking further  consolidation  and  growth  opportunities,  a  strategy  of  international acquisitions was  implemented.  The  diversification  of  risk was  also  a  significant concern. The banks needed to vary their revenue streams. At the beginning of the first  decade  of  the  21st  century,  historically  low  global  interest  rates  and decreased credit spreads brought into existence the ideal platform for fast growth strategies.  At  the  same  time,  asset  growth was  strong  in  Iceland,  especially  in equity  and  real  estate.  The  fast  growing  pension  funds  also  controlled considerable equity  (with assets amounting to 130% of GDP), and they searched for  investment  opportunities  (Sigurmundsson,  2009).  It  was  clear  that  the domestic economy could never provide an investment platform for this capital.  The banks also benefited  from  the expansion of various other  Icelandic  sectors. Drivers for growth were identical to the ones for the financial industry: favourable international  conditions,  a  mature  domestic  market  and  an  essential diversification strategy to decrease risk. The banks were inspired to seek out new customers  in  their  international  expansion, many of  them being  Icelandic  firms seeking  growth  abroad.  Therefore,  the  banks  not  only  provided  funding  for projects but facilitated many of them as well, using what can be called a “package effect”, where  the  Icelandic  banks  followed  their  customers  and  often  created partnerships  in  ventures.  Early,  it  became  evident  that  partnership  had  turned into  ownership,  where  major  customers  had  in  some  instances  gained  a considerable stake in the banks, and were appointed board positions.    However,  rapid growth and vast cross‐border expansion could not occur without  risk.  The  Icelandic  banks  encountered  what  has  been  called  the Informational Crisis  in  early 2006  (Portes  and Baldursson, 2007). Among others things, this arose from criticism by the Fitch rating firm and Danske Bank (Central Bank  of  Iceland,  2006;  Valgreen,  2006).  The  criticism  centered  on  the  banks’ dependence  on  the  wholesale  market  for  financing,  and  on  the  practice  of borrowing  short  term but  lending  long  term,  leading  the banks  to become very sensitive  to  financial  turmoil  in  international markets. Doubts about governance matters such as cross‐ownership,  lack of transparency  in strategy, operation and corporate structure drew criticism as well. A Danske Bank analyst wrote:  

 The  economy  is  clearly  overheating,  since  the  labour market  is extremely  tight, wage  pressures  are  unsustainable,  the  inflation rate is among the highest in the OECD area despite an overvalued currency, and the central bank is stamping on the brakes (Valgreen 2006). 

63

These observed  imbalances  in the economy  led to a downgrade by Fitch Ratings of  Iceland’s state  from stable  to negative. The belief was  that  Iceland could not escape a crisis when forced to correct the imbalances.  

 The  Icelandic  economy  has  become  increasingly  dependent  on foreign capital and  international  terms of  lending.  Iceland  seems not only to be overheating, but also  looks very dependent on the willingness‐to‐lend  of  global  financial  markets.  This  raises  the question of whether  the economy  is  facing not  just a  recession – but also a severe financial crisis. (Valgreen, 2006). 

 The  Icelandic  banks were  criticized  for  their  lack  of  transparency  in  both  their operations  and  their media  relations.  The  reality  was  that  nearly  all  Icelandic newspapers and business magazines during this period became  indirectly owned by  the banks  through  their  largest  shareholders. The  same  largest  shareholders were also their  largest debtors. An attempt to  institute  legislation against media monopolies was declined by  the president of  Iceland who has veto power over parliament  (Sigurjonsson, 2010). The  international media became suspicious and investor  confidence  eroded.  Dramatic  headlines  in  the  major  international newspapers appeared and were  full of scepticism: “Iceland’s poets of enterprise lose  their  rhythm”  (Fleming,  2006),  “Meltdown  worries  put  Iceland’s  UK  raids under  threat”  (Padgham, 2006), and  “Icelandic  charm melts away as debt  crisis grips” (Fletcher, 2006).    This  market  suspicion  led  to  a  25%  depreciation  of  the  ISK  (Icelandic Króna) and the stock  index fell comparably.  In financing their rapid growth since privatization,  the banks had  relied heavily on wholesale  funding. At  the  time of this  criticism,  the maturities  of  the  securities were  relatively  front‐loaded.  The banks had to alter their strategy, limit their reliance on the wholesale markets and raise  retail  deposits.  The  banks  already  had  a  dominant  share  in  the  domestic market,  but  through  their  subsidiaries  and  branches  abroad,  they managed  to raise customer deposits.     The privatized banks  took  the path of globalizing  their market positions. Within  a  few  years  after  privatization,  growth  was  extraordinary,  with  asset multiples  of  8  to  12.    This  growth,  however,  was  from  a  small  asset  base.  A broader  income  base  and  dispersed  risk were  intended  to  soften  any  setbacks that  the  Icelandic economy might  suffer. On  the other hand,  large  shifts  in  the values of the foreign assets and liabilities of the banks created problems of how to insulate  the  domestic  economy,  which  depended  on  the  regular  flow  of production  of  goods  and  services. Over  a  period  of  a  few  years,  the  Icelandic 

64

banks  leveraged  their capital base  to buy up banking assets worth several times the country’s GDP. If the value of these assets (mostly bought in the years of the banking and credit boom between 2003 and 2006) were to be re‐evalued at much lower prices, the financial institutions would become insolvent.   

Governance Changes Amongst  the  players  within  the  finance  industry  there  is  no  agreement  on whether it was the deregulation and privatization or the entrepreneurial spirit of the  newly  privatized  banks  that  drove  their  growth.  When  interviewed,  an executive from Glitnir responded that it was based more on the pre‐privatization process  and  the  foundation  of  necessary  infrastructure,  than  on  internal parameters:  

 It was the privatization itself that unleashed the hidden force within the Icelandic economy. After years of economic growth, after the process of liberalization in nearly every aspect of the society, after extreme growth within  the pension  fund  system and  so  forth, all  this  is being  released into  the  privatization  of  the  banks.  The  state  owned  banks  were privatized in the framework of these circumstances so success was bound to happen (Kristjánsson 2007). 

 This  view  is  in  favor  of  the  government  policy  and  is  supported  by  various elements,  as  Table  1  demonstrated.  The  government  undertook  a  very  large political commitment to enable the process and was  in a good position to do so, as the government was in power for 16 consecutive years, and managed to build widespread public support  for  the process. A  laissez‐faire policy was enacted,  in which the newly‐freed market was supposed to take care of itself. Another view is that governance changes within the privatized banks were even more important. The noticeable changes were governance changes within boards and at executive levels, completely new and aggressive compensation systems, stock option plans for employees and flat organizational structures. The CEO of Kaupthing explained: 

 We have had  the  same  leadership  team  since 1995,  from  the  time we were  a  small  investment  bank  prior  to  merging  with  the  privatized Bunadarbanki.  The  glue  that  has  kept  this  crew  together  rests  on friendship,  common  vision  and  an  aggressive  incentive  system. 

Kaupthing was a pioneer establishing the first true  investment banking 

incentive system in Iceland.  (Sigurðsson, 2007).  

65

However,  it remains unanswered how the risk profile was altered  in response to these governance  changes. The  strategies and  structures of  the  Icelandic banks began  to differ  from  the other Nordic banks  in many ways. The  Icelandic banks were  neither  ordinary  commercial  banks  nor  pure  investment  banks,  but somewhere in between. They followed many of their growing customers in cross‐border  acquisitions  and  often would  do  so more  intimately  than  conventional banks. The Central Bank of Iceland was observing the financial institutions at this time. The governor explained: 

 There were many  young  companies  in  Iceland  carrying  out  to  its  full extent  their  international  strategy  and  delivering  rapid  growth.  The Icelandic banks took advantage of that, which led to their own increased international operations. Entrepreneurial spirit was very strong in Iceland at  that  time, much  stronger  than  it  seemed  to  be  in  the  other Nordic countries, at least on this scale (Gunnarsson, 2007).  

 Arguments put forward in the agency theory become quite clear in the ownership transactions of the Icelandic banks.  As suggested by proponents of agency theory, private  ownership  eliminated  familiar  threats  from  the  period  of  public ownership. This is explained further by the governor: 

 Managers  of  the  public  banks  were  not  thinking  too  much  about profitability. Things went fine if the institutions would show some profits but too much meant political difficulties. Then politicians would want to get  that money  for  other  projects.  This  all  changed with  privatization. Today there are thousands of shareholders in the banks and to them it is extremely  important that the banks are efficient and make profit. There is a complete change in ideology (Gunnarsson, 2007). 

 This ‘complete change in ideology’ indeed seemed to have driven the vast growth of the Icelandic banks. However, soon the new owners’ ideology raised questions related to classic agency problems. When cross‐ownership was examined, the lack of  transparency  became  evident  and  corporate  governance  at  the  firm  level became a real issue. The root of this is traced to the time when the banks began 

the beginning of the recent growth period. In a small and fast growing economy, 

ownership was more  entwined  than  in  a  larger  economy.  The most  significant cases  involved  Kaupthing  and  Landsbanki.  Kaupthing  had  acquired  a  stake  in Exista  (a holding  company) when  the  latter was established. Then, over a  short period, Exista became the  largest shareholder  in Kaupthing.   Within a few years, 

66

Exista became  the  largest  investment  firm  in  Iceland with huge  stakes  in  some Nordic financial firms. Kaupthing solved the cross‐ownership issue by distributing its  shares  in  Exista  to  shareholders  of  the  bank  itself.  Later,  the  largest shareholders of Exista became  the  largest owners of Kaupthing and very sizable customers. In the other case, Landsbanki owned a substantial share in one of the largest  investment  banks,  Straumur.  Landsbanki  aimed  to  solve  the  cross‐ownership dilemma by selling its shares in Straumur to Grettir Investments in May 2006. The major stakeholder in Landsbanki and chairman of the board, Bjorgolfur Gudmundsson,  owned  28.52%  in  Grettir  through  his  company  Hansa.  His  son, Bjorgolfur Thor Bjorgolfsson, owned 20.66% in Grettir through his company Opera Investments. Bjorgolfur Thor was  the  chairman of  the board at  Straumur. After this transaction, firms under the control of the father and his son managed 37% of Straumur  (see Nasdaq’s OMX Nordic  news  page).  Corporate  governance  issues remained convoluted and opaque.   It  can  be  claimed  that  the  responsibility  of  unsolved  cross  ownership issues  rested with  the boards. As anticipated,  the  composition of  the boards of the  banks  changed  after  privatization.  The  board members were  practically  all new. There was only one member serving on Landsbanki’s board who was there prior  to  privatization.  At  Kaupthing,  all  the  board members  were  new.  Board members should be able to exercise an objective independent judgment and have relevant  industry experience. But no  “fit and proper” person  tests were  carried out.  Board members  consisted mostly  of  self‐made  entrepreneurs without  any banking or financial experience. They were, on the other hand, the banks’ largest shareholders and debtors. This is unfortunate keeping in mind the specific role of corporate  governance  within  banks.  The  liabilities  of  implicit  or  explicit government  guarantee  changes  the  role  of  corporate  governance  for shareholders, boards and executives in banks.    At the executive level, vast changes were also made. At Landsbanki, seven people at the executive  level, out of eleven, were new. Only one executive from the public Bunadarbankinn kept his chair at Kaupthing. None of these executives were  foreign  bankers  with  experience,  because  the  government  decided  to privatize  to  Icelandic  agents  only.  The  very  young  Icelandic  financial  industry provided executives mostly in their late twenties or thirties. The banks went from public to private with considerable stock options for executive  level managers. A completely  new  compensation  policy  was  implemented,  encompassing  an aggressive  investment banking  style  incentive  system.  This  led  to  excessive  risk taking.  Glitnir  provided  employees  in  Corporate  Finance  Division  bonuses  for lending. They received 10% of the bank’s fee, which was normally 3‐4% of a loan (DV, 2009). Kaupthing loaned its top executives some 50 billion ISK to buy shares 

67

in  the  bank.  The  only  collateral was  the  shares  themselves.  These were  bullet loans, where the debtor pays the principle at the end of the loan period, which in these cases were often extended  (Morgunbladid, 2009). Some of  the executives and board members of  the banks were personally  liable  for  their debts, making them extremely vulnerable to a downswing in the share price. The lending of the banks became excessive. A leak of Kaupthing’s loan book unveils unusual lending 

practices1.  The  highest  loans  (5.5  billion  Euros) were  given  to  companies  that 

were  related  to  six  customers,  four  of  them major  shareholders  in  the  bank. Collateral was non‐existent or, at most, partial.  

  These agency concerns should have been addressed by the shareholders, and there were thousands. Nearly all the Icelandic public had stake  in the banks, as  the government had  successfully established  incentives  for  share ownership. The  public was  inactive  and  challenged  neither  the  boards  nor  the  executives. Icelandic  media,  indirectly  owned  by  the  banks,  did  not  provide  constructive criticism.  Rather,  it  reacted  negatively  towards  the  foreign  criticism  of  the Icelandic  banks.  The  politicians  acted  in  a  similar  manner  and  denied  any faultfinding (Sigurjonsson and Schwartzkopf, 2010). No institution, whether public or private, provided public  protection  in  terms of  informative  criticism.  From  a civil point of view,  the public at  large clearly had no realistic critical  information and was not adequately alerted.   The Downfall A  period  of  economic  growth  had  infused  leaders  with  courage.  Banks  and companies had solid credit, and business opportunities were there for the taking. The privatization era  in  Iceland had replaced a time characterized by restrictions with  one  characterized  by  optimism  and  risk‐taking.  Access  to  cheap  capital appreciated asset prices in whatever form by multiples. Real estate prices doubled and the stock market appreciated seven times in a few years. Assets were bought with the belief that prices would appreciate further, regardless of revenue stream. Then expectations and access to capital became a prime driver for a rise  in asset prices. With  assets  booked  at market  value,  equity  appreciated,  thus  justifying further borrowing. Therefore, an asset bubble was created. This situation applied to most  of  the Western  world  in  2007.  The  Icelandic  banks  took  part  in  this bonanza, presumably more enthusiastically than most others did.  

The assets and  liabilities of the  Icelandic banking sector  (denominated  in foreign  currency)  amounted  to  ten  times  the  Icelandic GDP within  six  years  of privatization. These assets became extremely vulnerable  in  the  liquidity crisis of 

1 see wikileaks: http://wikileaks.org/leak/kaupthing‐bank‐before‐crash‐2008.pdf

68

2008. The Icelandic banks depended heavily on wholesale financing and deposits, resulting in a situation where creditors believed that other creditors would refuse to  roll  over  present  loans,  and  therefore  refused  to  extend  new  credit.  It  is  in circumstances such as these that banks usually fail.  

The  months  of  September  and  October  2008  were  decisive  for  the Icelandic  banks.  After  the  fall  of  the  investment  bank  Lehman  Brothers  in September  2008, money markets  and  interbank  lending  froze  completely.  The Central Bank of  Iceland was unable to act as an effective  lender of  last resort to the  Icelandic  banks.  It  simply  did  not  hold  enough  foreign  currency  to  do  this. Glitnir bank was hit first. With short run credit lines closed, Glitnir had to request a  short‐term  loan  from  the  Central  Bank  of  Iceland,  which  refused.  The government  put  Glitnir  into  receivership,  the  first  step  towards  a  formal bankruptcy,  on  October  6,  2008.  The  bank  was  not  nationalized,  as  the  state would have become responsible for the bank’s huge  liabilities. The consequence was a debt downgrade and a  sharp  fall  in  the already depreciated  ISK. Figure 2 shows the crash of the ISK.  Figure 2. Development of the ISK (the Icelandic trade weighted index)2 

100,00

150,00

200,00

250,00

05.01.2004 05.01.2005 05.01.2006 05.01.2007 05.01.2008

 Short run  funding evaporated and margin calls came  from  the European Central Bank. Landsbanki found  itself unable to meet  its commitments and was put  into receivership on October 7. However, for the moment Kaupthing appeared viable. 

2 Source: Calculation by the author 

69

Landsbanki  had  operated  the  Icesave  1200  billion  ISK  deposit  account  out  of Iceland as a branch (not as a subsidiary), passing the ultimate liability (the 20,887 Euros  liability per deposit owner) on to the  Icelandic state. The  Icelandic Central Bank made  some  remarks  that were construed  to mean  that  Iceland would not meet these obligations to British depositors. The reaction of the United Kingdom was to seize the UK assets of all the Icelandic banks by invoking anti‐terrorist laws. Kaupthing was ruined by the confiscation of its subsidiary, Singer and Friedlander, as  covenants on  loan  agreements were  activated.  Kaupthing was  then  also put into receivership on October 9. Figure 3 shows the evolution of the banks’ stock prices, from privatization to a total collapse in October 2008. Figure 3. Stock Price of the Icelandic Banks, Icex15 and FTSE100. 

  With  the  spectacular  growth  of  the  banks,  their  largest  owners  became  highly leveraged. This led to a high level of vulnerability to financial shocks. The dramatic reversal was phenomenal. All the Icelandic banks had recently passed a stress test but, unfortunately,  the  test did not ask all  the essential questions. The Financial Supervisory  Authority’s  (FSA)  stress  test  did  not  account  for  vulnerability  to  a liquidity crisis. European  laws applied (through the EEA treaty), but there was no attempt  to  adjust  the  tests  towards  Icelandic  circumstances.  The  laissez‐faire policy had  kept  the  FSA weak. The  institution  received only 18%  increase  in  its annual budget and employees  increased from 27 to 45 during the years 2001 to 2007.  Concurrently  the  banks  grew  ten‐fold.  An  aggressive  incentive  system 

70

encouraged  the out of  control growth, and  risk  taking became excessive. There was no regulatory framework preventing  Icelandic banks from opening branches (rather  than  subsidiaries) abroad,  therefore  they were  transferring  liability onto the  Icelandic state. The privatization of  the banks was  treated as a discrete act, unfortunately, without necessary regulatory and governance measures taken.   

Major Findings In  the  case  of  Iceland,  the  results  of  the  governance  of  liberalization  and privatization  are  equivocal.  The  government‘s  procedures  seem  to  have  bred economic growth.  In that sense, the deregulation process  led to efficiency gains. On  the other hand, governance measures  taken post‐privatization seem  to have been  lax. However,  this  failure of  governance  is  similar  to  the process  in many countries. Liberalization and privatization have often been treated as discrete acts rather than as parts of a progressive process. An example can be seen in the case of  the Scandinavian banking crisis  in  the 1990s  (see,  for example,  Jonung, 2008, Englund and Vihrala, 2007).    In  their  expansion,  the  Icelandic  banks  relied  on  market  funding.  As international  conditions  deteriorated—whether  credit markets,  equity  prices  or other  factors—  vulnerability  became  much  greater  than  before.  Neither  the Central Bank of Iceland nor the National Treasury followed the banks’ growth by establishing the necessary reserves, which in the case of a considerable recession or  liquidity  crisis,  leads  to  extreme  difficulties.  It  was  suggested  earlier  that liberalization  and privatization breeds  entrepreneurship  and  greater  risk  taking. This  saga  clearly  supports  the  supposition  that, where  commercial  banks  turn unhindered  into  highly  risk  taking  investment  banks,  encouraged  by  aggressive incentive systems, they leave the risk to the public.    The  public  gained  a  false  sense  of  security  through  both  governmental and  industry  contentment with  the development, and became  fascinated by all the economic growth, as frail as  it was. Critical  insights  into core processes were lacking. The close  ties between banks and media did not encourage  transparent and  informative  reporting.  Correct  information  and  critical  analyst  engagement could have triggered a much more adequate public debate, which would have put pressure on both government and the banking industry.   The corporate governance arrangements within the Icelandic banks failed for  a  number  of  reasons.  A  mismatch  between  incentive  systems,  risk management and internal control systems appeared to have been unseen by the banks’ boards. Self‐regulatory procedures and mechanisms were not in place. The corporate  governance  aspect  of  risk management  collapsed.  Boards  and  other stakeholders  (including government agencies) were at best  ignorant of  the  risks 

71

taken. The evidence supports that boards were aware of the risk but decided to ignore it, expecting greater returns and higher share prices. Kaupthing’s loan book shows  appalling practices  in which  a bank  lends  enormous  amounts  to holding companies and individuals so that they can buy shares in the bank. This is a way of appreciating  share prices  in  the bank.  The  financial  supervision had  focused on regulatory capital ratios (as Basel I capital requirements). The liquid risk, which is not  being measured,  is  crucial  where  banks  are  especially  vulnerable  towards marketability of securities. The  Icelandic banks relied heavily on marketability of their securities for liquidity needs.    Apart from the few largest owners of the banks, shareholders were weak and dispersed. They had  to cope with  the  increasingly complicated operation of the banks, where  there were new  financial products  such  as  credit derivatives, swaps  and  so  forth  to  decipher.  Deregulation  made  it  possible  for  banks  to diversify  into  related  activities  like  insurance  services  and  mortgages,  and  to organize  a  substantial  share  of  their  activities  in  off  balance  sheet  operations (Thomsen,  2009).  Hence,  shareholders  had  to  rely  on  corporate  governance mechanisms  to  protect  their  interests.  These  mechanisms  were  lacking. Shareholders were uneducated and did not  rebel at annual meetings, elect new board members or elect a hostile raider to clean up the operations. Performance related  incentives were  to  overcome  agency  problems,  but were  ill  structured. Another governance mechanism is reputational risk. It should motivate executives to perform well  for  fear of  reputational  loss, but executives of banks during  the boom period were treated like celebrities. Agency problems cannot be eliminated all  together  (Tirole,  2006).  Nonetheless,  the  Icelandic  case  shows  how  fragile governance issues can become. Only a few days after the collapse of the Icelandic banks, it became evident that a deep crisis was unavoidable and the whole nation would suffer.    Policy Recommendations Policy makers as well as practitioners  in the financial sector should bear  in mind the  Icelandic case, which demonstrates  the governance measures needed  to be taken  by  governments  before  liberalization  and  deregulation,  as  well  as emphasizing  the  increased  risk  that  goes  along  with  it.  Some  proposals  are highlighted below:  

1. Public  financial  education  needs  to  be  a  priority  in  the  future rehabilitation  process  complementing  governance  and  regulatory reform.  An  independent  agency,  free  from  uncertainty  of  financial support, should be established to gather, analyze and supply reliable 

72

information  for  stakeholders,  government  included.  Legislation against media monopolies must be passed. Well‐informed individuals would  react  more  efficiently  and  critically  and  would  also  better understand  the need  for  change  in both  regulatory and governance practices.  Furthermore,  consumer  protection  in  respect  to  financial products must be addressed, although  the MiFID decree  from 2007 provides  some  protection.  The  vast  development  of  credit markets has made  the  public  vulnerable  to  inappropriate  financial  products and  selling  strategies.  A  redress  mechanism  in  the  case  of  abuse should be implemented.   

2. The position of Chief Risk Officer should be established in each bank. A  system  that allows  the  incumbent  to  report directly  to  the board should be implemented, functioning as internal control and reporting to  audit  committees.  These  functions  should  be  independent  from management and with sufficient access  to  relevant  information. The risk management role of the CEOs is not to be diminished, rather the boards’  concerns are  to be highlighted.  In  the  light of  the poor  risk management culture of the Icelandic banks, more importance should placed on risk mechanism and the risk management culture itself, and less  on  checklists  of  innumerable  possible  risks.  Risk management should  be  more  comprehensive  in  scope  as  well.  The  case  of Landsbanki and its Icesave deposit accounts in the UK shows that the legal borders of a bank can become wider than its economic ones.  

3. Changes  must  be  implemented  in  terms  of  the  organizational structure of  the banks. The  fallen  Icelandic banks contained, on one balance  sheet,  various  entities  such  as  commercial  banking, investment  banking,  asset  management,  an  insurance  arm,  and  a pension  fund, creating contagion  risk. An  improved  structure  should entail a  legal separation between entities and  thereby separation of balance  sheets  that  a  non‐operating  holding  firm  could  parent  (the OECD  is putting forward such suggestions (OECD, 2009)). In this way, the entities become separately capitalized and can be  listed or non‐listed.  Different  reporting  obligations  can  be  applied  as  well  as separate  governance  structures.  Transparency  for  stakeholders should increase, leading to better governance. In times of difficulties, regulators  can  act  firmly, not having  to deal with  the  complexity of the  existing  structures.  The  risk  of  the  commercial  banks’  balance 

73

sheet will become  less,  an  arrangement  that would have  saved  the Icelandic public from a lot of damage.   

4. New  types  of  bank  owners must  be  sought,  now  that  the  Icelandic government  is  being  given  a  second  chance  to  create  a  healthy financial  system.  A  laissez‐faire  policy  of  risk  and  balanced development  issues  should  be  shelved.  The  sheer  enormity  of  the banking sector  in relation to the public resources was an evidence of bad  policymaking.  The  government  must  demand  much  lower leverage and a higher equity base in future banks. It should be aiming to bring new capital into the system, by not selling to existing financial institutions,  but  rather  to  foreign  investors  with  modest  leverage, preferably  respectable  and  reliable major  international banks. Once bitten, twice shy, the government should not sell the banks to agents likely  to  become  users  of  bank  credit.  As  proposed  above,  a  new corporate structure for the future banks should provide for clear and transparent  deposit  insurance,  and  guarantee  systems.  Creditors  of financial institutions not covered by explicit systems must realize that the institutions can fall. Risk should become transparently priced.   

5. Market  conditions will  guide  how  quickly  the  government  can  and should sell off the new public banks. A long‐term, government‐owned controlling might be feasible. It then becomes the responsibility of the government  to  secure  changes  in  corporate  governance arrangements within the banks. This responsibility should be given to a  new  administrative  agency  that  ought  to  have  the  autonomy  to prepare and  implement needed changes.  If and when a competitive sales  process  takes  place,  a  selection  criteria  should  identify  the private  buyer  best  suited  to  guarantee  necessary  changes.  A  pre‐qualification process  followed by bidding among selected candidates allows  for  a more  careful  selection  process  of  preferred  groups  of investors. The selection criteria should be disclosed and the objectives for post privatization processes demanded. The  restructuring of  the banks might  be  necessary  to minimize  potential  dominant market positions and to encourage competition. Anti‐trust regulation should be a part of an adequate regulatory framework where an element of monopoly is likely to persist.    

74

6. Financial  supervision  and  regulation  were  weak  and  provided  the wrong  incentives,  contributing  to  excessive  risk  taking.  Neither  the boards  nor  the  shareholders  seemed  to  understand  the characteristics of a new and complex financial  industry, undervaluing the  risks  the banks were  running.   The mechanisms  to oversee and control management were not in place. A new regulatory agenda will have  to  be  created  to  address  these  failures.    This  agenda  should contain  an  increase  in  minimum  capital  requirements  and  stricter rules on liquidity management. The level of capital required should be increased relative to the risk being taken, keeping in mind how banks financed  themselves  through  money  markets  that  eventually evaporated.  In  addition  to  liquidity  levels,  quality  of  assets  and securities,  as well  as  funding, must  be  addressed,  as  these  can  be constraints  on  liquidity.  Boards,  or  sometimes  managers,  did  not always  properly  understand  internal  risk management models.  The “fit  and  proper”  criteria  should  also  be  reconsidered.  The  Icelandic Financial Supervisory Authority had introduced a competence test for CEO’s  of  financial  institutions.  It  is worthwhile  considering whether such  tests  should  be  extended  to  lower  level management  and  to boards, ensuring  these agents  fully understand complex  instruments and  methods.  Policy  makers  must  also  address  the  remuneration issues.  Excessive  levels of  remuneration became  a matter of    social and political dissatisfaction, and motivated high risk‐taking and short term  thinking  which  impacted  risk  management  negatively.  Full transparency  concerning  incentives  should  also  be  guaranteed.  The Financial  Supervisory Authority must  then  oversee  the  adequacy  of the  incentive  policies.  It  should  be  able  to  step  in  and  get  policies reassessed,  or  to  require  a  bank  to  provide  additional  capital. Supervisors  should  be  called  upon  frequently  to  inspect  banks’ internal  risk  management  systems.  These  systems  must  be  fully independent  within  the  banks  and  be  made  responsible  for independent stress testing. The above‐mentioned role of a risk officer should be created and hold a high rank in the hierarchy with a direct access  to  the board. Supervisory control should be considerable and enforced through frequent inspection regimes. 

 

The reforms proposed above stress governance  issues, on a number of  levels: at the government  level; at  the  firm  level; and at  the civil society  level. Traditional public government  is not  sufficient  to address a number of critical  issues  in  the 

75

modern economy. Government obviously has a need to strike a balance between entrepreneurial  growth  and  risk  exposure  and  balanced  societal  development. The  Icelandic  case  describes  a  laissez  faire  attitude,  where  risk  and  balanced development  issues were neglected. The sheer oversize of the banking sector  in relation to the public resources  is an evidence of this. Civil society obviously also cherishes  welfare  growth,  but  has  lacked  critical  insight  into  core  processes. Presumably,  a  critical  non‐governmental  organization  and  analyst  engagement with good information could have triggered a much more adequate public debate, which would again have put pressure on both government and industry.   

  

  

76

References Bishop, M. and Thompson, D. (1992), “Privatization in the UK internal organization and productive efficiency”, Annals of Public and Cooperative Economics, Vol.63, No. 2, pp.171–188. 

 Boycko, A.S. and Vishny, R. (1996), “A theory of privatization”, Economic Journal, Vol. 106, No 435, pp. 309–319. 

 Boycko, M.,   Shleifer, A. and Vishny, R.W.  (1997), “Second‐Best Economic Policy for a Divided Government”, European Economic Review, Vol. 40, No. 3‐5, pp.767‐774. 

 Central  Bank  of  Iceland  (2006a),  “The  economy  of  Iceland”,  available  at: http://www.sedlabanki.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=4689  (accessed  28 December 2008).  

 Central  Bank  of  Iceland  (2006),  “Fitch  Ratings  revises  Iceland's  outlook  to negative”,  available  at:  http://www.sedlabanki.is/?PageID=287&NewsID=1124 (accessed 28 December 2008). 

 DV  (2009),  “Fengu  bónusa  fyrir  að  lána”,  available  at: http://www.dv.is/frettir/2009/8/5/fengu‐bonusa‐fyrir‐ad‐lana/  (accessed  15 August 2009). 

 England, P.  and Vihrala, V.  (2007),  Financial  crises  in developed  economies:  The cases of Sweden and Finland, Handelshogskolan, Stockholm. 

 Financial  Supervisory  Authority  (2008),  “Stress  test”,  available  at: http://www.fme.is/?PageID=168 (accessed 24 August 2009). 

 Fleming,  S.  (2006),  “Iceland's  poets  of  enterprise  lose  their  rhythm”,  The Daily Mail, 28 March, pp. 61. 

 Fletcher, R. (2006), “Icelandic charm melts away as debt crisis grips”, The Sunday Times, 2 April, pp. 13.  

 Jones, A. (1985), Britain's economy. The roots of stagnation, Cambridge University Press, Cambridge, UK.  

77

 Jonung,  L.  (2008),  “Lessons  from  financial  liberalisation  in  Scandinavia”, Comparative Economic Studies, Vol 50, No. 4, pp. 564–598. 

 

Kikeri,  S,  Nellis,  J.  and  Shirley, M.  (1994),  “Privatization:  Lessons  from market economies”, World Bank Research Observer, Vol. 9, No. 2, pp. 241‐272.  

Martin,  S.  and  Parker,  D.  (1997),  The  impact  of  privatization.  Ownership  and corporate performance in the UK. Routledge, London. 

Morgunblaðið  (2009),    “Yfirlýsingin  kom  frá  forstjóra  Kaupthings”,  avaible  at: http://www.mbl.is/mm/vidskipti/frettir/2008/11/05/yfirlysingin_kom_fra_forstjora_kaupthings/   (accessed 20 September 2009).  

 Nasdaq OMX Nordic (2009), available at: http://nasdaqomxnordic.com/Frettir/.  OECD  (2009),  “Finance,  competition  and  governance:  priorities  for  reform  and strategies  to  phase‐out  emergency  measures”,  available  at: http://www.oecd.org/dataoecd/55/47/43091457.pdf  (accessed  7  September 2009). 

 Padgham, J. (2006), “Meltdown worries put Iceland's UK raids under threat”, The Evening Standard, 27 March, pp. 26. 

 Portes,  R.  and  Baldursson,  F.M.  (2007),  The  Internationalization  of  Iceland’s Financial Sector Iceland Chamber of Commerce, Iceland..  

 Sappington,  D.E.M.  and  Sidak,  J.G.  (2000),  “Are  public  enterprises  the  only credible predators? Who  should  the  courts believe?”, The University of Chicago Law Review, Vol. 67 No. 1;pp. 271‐292. 

 Shleifer,  A.  (1998),  “State  versus  private  ownership”,  Journal  of  Economic Perspectives, Vol. 12, No. 4, pp. 133‐150. 

 Shleifer, A. and Vishny, R.W. (1997), “A survey of corporate governance”. Journal of Finance, Vol. 52, No. 2, pp. 737‐783. 

 Shirley, M. and Walsh, P. (2000), Public vs. Private Ownership: The Current State of the Debate. World Bank, Washington, DC. 

 

78

79

Sigurjonsson,  T.O.  (2010),  “Privatization  and  deregulation:  a  chronology  of events”, in Aliber, R. (Ed.), forthcoming, Palgrave, UK. Sigurjonsson, T.O. and Schwarzkopf, D.  (2010),  “ANT methodology  study on  the Icelandic  banks”,  working  paper,  ,School  of  Business,  Reykjavik  University,  6. October 2009.  

 Sigurmundsson,  A.  (2009),  “Ræða  Arnars  Sigurmundssonar”,  available  at: http://ll.is/files/bcecdihcbi/Avarp_Arnars_a_adalfundi_LL_15._mai_2009.pdf (accessed 20 August 2009).  

 Thomsen, S. (2009), “Corporate governance and the financial crisis: an overview”, in Thomsen  S., Rose, C. and Risager O.  (Eds.),  Investment,  risk and governance, SimCorp StrategyLab, NY, pp. 98‐109. 

 Tirole, J. (2006), Corporate Governance, Princeton University Press, Princeton. Valgreen,  C.  (2006),  “Iceland:  Geyser  crisis”,  available  at: http://danskeanalyse.danskebank.dk/link/FokusAndreIceland21032006/$file/GeyserCrises.pdf (accessed 3 September 2009). 

 Vickers, J. and Yarrow, G. (1988), Privatization: An Economic Analysis,  World Bank Policy Research Working Paper Series, Washington, DC. 

 Vickers,  J.  and  Yarrow,  G.  (1991),  “Economic  perspectives  on  privatization”. Journal of Economic Perspectives, Vol. 5, No. 2, pp. 111–132. 

 Villalonga,  B.  (2000),  “Privatization  and  efficiency:  differentiating  ownership effects  from political, organizational and dynamics effects”.  Journal of Economic Behavior & Organization, Vol. 42, No. 1, pp. 43‐74.  APPENDIX. INTERVIEWEES Gunnarsson, B.Í., governer of the Central Bank of Iceland. 30 July 2007 Kristjánsson, T., Vice President at Glitnir bank. 20 June 2007 Sigurdsson H.M., CEO of Kaupthing bank. 20 July 2007 Sigurdsson O., CEO of Stafir Pension fund. 15 August 2007      

80

Chapter 4 

Managing Sustainability Through the Value Chain  

Fritz Balkau and Guido Sonnemann1 

 Introduction We are living at a time when production and exchange of goods and services have attained global dimensions, with  raw materials and  finished products, and  their imbedded  environmental  impacts,  being  transported  vast  distances  across  the world  to  their  end‐consumers.   While  globalization  is  generally  taken  to  be  a positive force in human development, it is not without its social costs.  Surveys by UNEP  2and other organizations, such as WorldWatch3, show that our social fabric and physical surroundings are now under significant stress. 

But our current environmental policies, many dating from the 1980s and 90s, have difficulty in dealing with the complex causes of the deterioration we are witnessing.  In  part  this  is  because  they  continue  to  deal  separately  with environmental media such as land, water, air, or are otherwise preoccupied with specific  single waste  streams.  In  an  attempt  to  efficiently  solve  local problems, many actions merely shift the impacts to other places, media or stakeholders. 

The World  Summit  on  Sustainable  Development  in  20024  called  for  a wider adoption of a  ‘preventive’ and  ‘integrated’  life‐cycle approach to products and materials, relying on life‐cycle assessment to identify the impacts at different stages  in  the  life‐chain.  The  technique  of  Life‐cycle  Management  (LCM) constitutes  such  an  approach  by  devising  partnerships  and  procedures  to minimize impacts in a holistic fashion. 

LCM  is still a young science. Different models are being tried  in different circumstances, and the factors for success are gradually becoming more evident. This  chapter will  explore  the different models,  their  strengths  and weaknesses, and the synergies that can be created when a cooperative approach is taken.  

1 Note: The views expressed in this text are those of the authors, and are not in any way 

official policy of their past or present employers. 2 www.unep.org/geo/ 3 www.worldwatch.org/stateoftheworld 4 www.un.org/events/wssd 

81

 

Why Life‐cycle Management? A convenient way of understanding  the  issues  that underlie  life‐cycle  thinking  is through  the  notion  of  our  ‘footprint’  on  the  planet.  Some  footprints  such  as carbon, water, and energy can be quantified. Other more  ‘ecological’  footprints resist calculation although  they remain a useful general concept  in discussion. A footprint is taken to be the total effect of all the steps in the life‐chain of products and materials we consume5 . A more holistic management of these accumulated impacts  is  a  prerequisite  for  achieving  a  sustainable  lifestyle  that  is within  the resource capacity of our planet.    Most of the environmental impact we see today is due to the surprisingly low  resource  efficiency  of  our modern  society. Overall,  only  about  6%  of  total resource consumption goes into the final manufactured product. The other 94% is discarded  as  (unwanted)  by‐product  at  various  places  along  the  production‐consumption  cycle  6. Wasteful  technologies  and  throwaway products  are often highlighted as the principal problems. However, the root cause of inefficiencies is also  the  uncoordinated  nature  of  the  value  chains.  Optimization  of  individual steps does not necessarily  lead to a reduction of the biggest  impact, nor does  it result  in  an optimization of  the  system  as  a whole.  In many  cases,  impacts  are simply pushed along the life‐chain, rather than being mitigated in any real way. A simple example below illustrates this problem in a practical way: 

 Leather  tanners  who  purchased  raw  hides  from  foreign  sources  for processing  regularly  found  themselves  out  of  regulatory  compliance with respect  to  pesticide  levels  in  their wastewater.    Pesticides  are  added  by cattle farmers and slaughterhouses to protect the freshly skinned hides from bacterial and  insect attack. The embedded chemicals pass along the entire value‐chain  in  the  leather  industry  and  some  end  up  in  wastewater wherever a washing stage occurs. There was no intra‐sector communication and negotiation framework to solve this problem, as each link in the value‐chain  acted  independently.  Ultimately  the  added  cost  of  sophisticated wastewater  treatment  at  the  tanning  stage  exceeded  the  value  of  the product,  and  contributed  to  the  decline  of  the  industry  in  the  UK.  The problem could have been solved if life‐cycle management systems had been in place. An industry‐wide initiative relating to chemical use throughout the product  cycle  could  have  been  negotiated.  Individual  tanners  could  have spent more time managing their supply‐chain. Government regulation could 

5 www.en.wikipedia.org/wiki/Ecological_footprint 6 www.sustainer.org/pubs/Seville.Nat.Cap.html

82

have  addressed  the  root  causes,  i.e.  slaughterhouse  practice,  rather  than applying  wastewater  standards  at  the  tanning  end‐point.  Lack  of appreciation  of  the  life‐cycle management  concept  and  the  absence  of  a life‐chain  partnership meant  that  none  of  the  above were  applied  at  the time.  

This  type of  ‘burden  shifting’  situation  is common  in many  industries. To better understand the structure of the possible solutions, we need to briefly look at the foundations of LCM and the principles on which they are based.  

Life‐cycle Management Framework and Concepts The  various  definitions  of  life‐cycle  management  often  reflect  the  particular viewpoints of different stakeholders.  According to UNEP “Life‐cycle Management (LCM)  is  a  product management  system  aiming  to minimize  environmental  and socioeconomic burdens … during the entire life‐cycle … [relying on] … collaboration and communication with all stakeholders in the value chain.”    This  simple  notion belies  the difficulties  in  its  implementation.  Figure  1 from the food sector gives an indication of the challenge involved. It clearly shows the  complex materials  that  flow  in our  food  supply and where  various  types of environmental impact occur.   Figure 1. Life‐chain of food production  

Crop production

Livestock/fish production

Processing Packaging Distribution Consumption

Feed Grazing land Water Antibiotics Energy

Water Cleaners/ sanitisers Energy

Paper / cardboard Plastics Glass Metals Energy

Transport fuels Storage air-conditioning

Energy

Soil loss Contamination Harm to non-target species

Greenhouse gas emissions Manure management problems

Effluent Food residues

Solid waste Greenhouse gas emissions Other transport emissions Ozone layer depleting

Solid waste

Soil Water Pesticides/ herbicides Fertilizer Energy Seeds

 LCM works with partners at all these points to effectuate both  local and system‐level  improvements.  It  is  not  yet  a  standardized  discipline,  but  rather  it  is  an umbrella framework for combining and applying other management  instruments 

83

in  a more  holistic  life‐chain  perspective.  The  advantage  of  LCM  is  its  ability  to more  explicitly  take  into  account upstream  and downstream  impacts,  including situations in which they are widely distributed geographically and socially.  It can more easily address global issues and system dynamics than instruments designed for individual company use. A particular feature of LCM is the ‘democratization’ of the  management  exercise  through  the  involvement  of  different  value‐chain partners. 

For  the  present  discussion,  we  group  LCM  approaches  into  three  broad categories based on their ‘owners.’ We will elaborate further on these later in this chapter. 

1. Organization  of  a  holistic  form  of  sustainability  management  within individual companies using,  for example, supply‐chain management and product design7  

2. Government  life‐cycle  policies  and  regulations  to  address  system dysfunctions or  to deal with certain product  issues such as chemical contamination 

3. Multi‐stakeholder  voluntary  codes  to  manage  sustainability  issues  for selected  commodity materials  and  products  e.g.  the  Cyanide  Code described below 

 In practice, there is a good deal of synergy in these approaches, and they are best used  in  combination,  as,  for  example, when  government  regulation  enables  or supports industry codes or multi‐stakeholder mechanisms. 

As few tools have been developed specifically for implementing LCM, the partners  are  currently  obliged  to  draw  on  the  existing  set  of  corporate management  instruments and government  regulations  to see what combination of these can be effectively applied along the entire life‐chain. The more common ones  (see  Table  1)  include  supply‐chain  management  (SCM),  corporate  social responsibility  (CSR),  environmental  design  (DFE),  and  product‐service  systems (PSS). Some organizations have packaged the most useful instruments into a tool box 8. 

As  a  general  comment, many  of  the  current  instruments  also  need  to evolve  further  if  they  are  to  play  a  full  part  in  LCM.    The  expanded  range  of objectives in a full sustainable development agenda, and the need to consider the entire value‐chain stretches many of  them  to  their  limit. For example, while  the 

7 www.fivewinds.com/uploadedfiles_shared/EnvironmentalSupplyChainManagement040127.pdf 8 www.maplecroft.com/policybank.pdf

84

Global  e‐Sustainability  Initiative  (GESI)  has  developed  an  electronic  tool  for sustainability evaluation of electronics suppliers9 . This tool considers only a part of the life‐chain, often ignoring the impacts of mining the metals that the industry uses.  Another  example  is  LCA  itself, which  is mainly  used  to  assess  numerical parameters  such  as materials  and  energy  flows, whereas  the  full  sustainability agenda  includes  many  non‐quantifiable  issues  such  as  biodiversity  and  social aspects.  Partnerships  are  at  the  core  of  LCM.  There  is  no  single  procedure  for identifying partners, and  indeed some such as  the end‐consumer are  frequently left out. There is still a reluctance to expand the LCM partnerships too far up and down  the  life‐chain,  partly  out  of  fear  of  losing  control  and  partly  to  keep  the management  exercise  simple.  As  a  counter  example,  Figure  2  shows  ALCAN’s vision on products in a company context. Not all corporations are yet interested in including end‐consumers in their work on LCM. 

 Figure 2.  Life‐cycle management in Alcan 

 We can usefully illustrate the above analysis through a case study from the mining industry.  This is an example of multi‐stakeholder LCM, i.e. item (iii) in the preceding grouping, but the conclusions also have a more general validity. 

 The gold mining industry uses sodium cyanide to leach gold out of crushed mineral  ore.  Its  toxicity  means  that  careful  handling  is  required  at  all stages  of  its  life  chain.  Government  safety  regulations  spell  out  the standards  to  be  followed.  After  the widely  reported  spill  of  70  tons  of cyanide  from a mining operation  into  the Danube River  system  in 2000, the industry funded an international multi‐stakeholder steering group   to 

9 http://e‐tasc.achilles.com/WhatIsETASC/Default.aspx

85

develop a new (life‐cycle) instrument – the ‘International Code for Cyanide Management’  –and  a  membership‐based  mechanism  for  its implementation10. The Code defines a formal relationship for the key LCM partners: the chemical supplier, the transporter, and the mining company. It  thus  constitutes  a  ‘cradle  to  grave’ management  process.  The  Code incorporates  safety  objectives,  technical  standards,  and  operational procedures to be applied by the LCM partners. Supply‐chain management ensures  these  standards  are  applied  right  up  to  the  original  chemical manufacturer.  Independent  audits  and  a  requirement  for  public consultation  ensure  that  the  entire  life‐cycle  remains  visible  to  the community.   

    Many  private  mining  investment  decisions  and  government   approvals now  require companies to be members of this code. Companies   on  their  side  have  found  that  the  procedures  of  the  Code  also  make   their  operations  more  cost‐effective.  More  than  50%  of  world  gold   production now takes place by companies that are members of the Code.   Safety incidents have markedly decreased.     But  the Code also has  limitations.  In particular  its character as a   voluntary  agreement  means  it  suffers  from  the  free‐rider  problem   (remedied  in  part  by  the  tendency  of  some  governments  to  require   adherence  to  the  Code  as  a  condition  of  approval).  There  is  also  a   problem in application to small  operators  who  have  less  influence  over   their supply‐chains.  Similar  experiences  have  been  observed  in  natural  resources,  chemicals  and minerals,  and other  sectors.  LCM, when  systematically  applied,  can be  a major factor  in  achieving  the  goals  of  sustainable  development  while  keeping  the company competitive. Its effectiveness increases when there is a synergy between business procedures, e.g. financing, and government approvals, and  is at  its best when public interest groups also contribute to the arrangements. However, close management  control  is needed  to ensure meaningful objectives  to  the exercise and to provide effective operational supervision.  

How is LCM applied now? LCM in  Business The business sector was the first to make extensive use of LCM, using it as a way of  shaping  its  response  to  market  competition,  consumer  pressure,  product quality assurance, workplace and consumer safety, meeting sustainability targets, 

10www.cyanidecode.org

86

and  so  on.  Figure  3  from  Unilever  illustrates  well  how  companies  see  the usefulness of LCM in a corporate framework.   Figure 3. Lifecycle Management in Unilever 

  The World Business Council  for Sustainable Development  (WBCSD)  is promoting LCM as a way of  improving  company CSR programs by,  for example,  improving their products’ sustainability performance.   Below  are  two  examples  of  life‐cycle management  in  companies,  with emphases on product design and supply chain management respectively.  

According  to Nokia: “…  life‐cycle covers all significant  impacts  in the  life‐cycle  of  a  product  and  thus  constitutes  the  basis  for  all  environmental activities  at  Nokia  as  well  as  a  framework  for  actions.    Based  on  this approach, we  set  targets  for  further  improvement of our  environmental performance.”  The  life‐cycle  profiles  for  Nokia's  two  primary  product types,  mobile  phones  and  network  equipment,  are  very  different.  For mobile  phones,  the  extraction  of  raw materials  and  the  production  of components  have  the  largest  environmental  impacts, while  for  network equipment,  the  energy  consumption  during  the  use  phase  is  the most important (see Figure 4). This life‐cycle perspective has led to a significant reduction  in  the  material  consumption  for  mobile  phones  and  today several weigh below 100g11.     IKEA  tries  to  produce  low‐cost  home  furnishing  products  that influence  the  environment  as  little  as  possible  and  are  produced  in  a socially  responsible  way.  IKEA  has  developed  a  Code  of  Conduct  that represents minimum  demands  to  its  1,600  suppliers  in  connection with 

11 www.lca‐center.dk/cms/site.aspx?p=5285

87

social,  environmental  and work‐related  conditions.  The  use  of  life‐cycle thinking ensures that the company  is abreast of development trends and at  the  same  time  contributes  to ensuring a  sustainable development  for IKEA itself and for its suppliers. Supply chain management factors include resource use, sustainable forestry practices and training for employees12. 

Figure 4. Life‐cycle considerations in electronics manufacturing 

 

These examples show that there are different options for LCM depending on the objectives  the  companies  have  set  themselves.    Nokia  is  anxious  to market  a product with  lower  embedded pollution  impacts. But  it has not mentioned  the social  impacts  due,  for  example,  to  the mining  of metals  on  which  electronic circuitry depends, and which has actually  led  the entire  industry participating  in the  Gesi  initiative  mentioned  earlier.  Nokia  is  thus  selectively  addressing  the value‐chain of  its products. As a distributor,  IKEA  tries  to exercise better control over  its numerous suppliers,  including social  impact and bio‐diversity criteria, as well  as  waste.  Sheer  numbers  suggest  that  it  will,  however,  have  difficulty influencing  the suppliers of  the suppliers, and so  its value‐chains are also rather short.   Both of these examples highlight one of the major challenges facing LCM, identifying  in a meaningful way  the  length of  the chain necessary  to adequately resolve  sustainability  issues  in  the  life‐cycle  of  products  and  materials.  Other companies  that have a  life‐chain approach  to  their environmental management 

12 Three cornerstones in IKEA's environmental work: http://www.lca‐center.dk/cms/site.asp?p=46831. IKEA's demands to their suppliers ‐ environmental and social: http://www.lca‐center.dk/cms/site.asp?p=4683

88

programs include Alcan, Magna International, Siemens, Ford, and Veolia.    LC assessment underpins many of  these management exercises.  Information on materials and energy  flows  leads  to  improvements  in sustainability performance by  reducing  waste  and  pollution,  and  redesigning  products.  Now  that  major distribution chains are also embracing CSR, use of LCA  is  increasing  sharply. For example: 

Future shoppers at Wal‐Mart can expect to have not only low prices but also information  on  carbon  and water  footprints,  and  on  pollution  generated during  the  product’s  manufacture.    Wal‐Mart’s  ambition  is  to  create  a comprehensive  indexing  system  that  provides  customers  with  relevant information  about  the  “world  behind  its  products.” Among  its more  than 100,000 suppliers, big companies such as Unilever and Proctor and Gamble are  supporting  the  initiative.  Rival  retailers  such  as  Tesco,  Target,  Costco and  others  have  been  invited  to  cooperate  to  avoid  a  proliferation  of separate  indexing  systems.  The  initiative  has  major  implications  for  the supply‐chains. Manufacturers and suppliers will need to make sustainability criteria a major aspect of their operation in the future.  

While the chief users of LCM  in business have so far been  individual companies, business  associations  are  catching  up.  The  International  Council  on Metals  and Mining  (ICMM)  statement on materials  stewardship  is  an  example of  life  chain management advocacy for an entire  industry sector13.  It promotes an  integrated life‐cycle  approach  to  the  production  and  use  of minerals  to  ensure  alignment with sustainable development principles. Value‐chain partners are encouraged to pursue responsible design, use, re‐use, recycling, and disposal of materials. Other sectors  advocating  LCM  include  the  chemicals  industry with  its Global Products Strategy  that  is  dedicated  to  improving  the  responsible  handling  of  chemicals throughout the value‐chain 14.   But  numerous  challenges  remain  for  business. We  have  seen  that  the value‐chains  being  managed  are  often  still  quite  short,  and  the  sustainability objectives have been reduced to a small number. Many stakeholders, particularly end‐consumers, are  still  locked out of  the LCM exercise. Small  companies often have  insufficient  leverage  to  manage  their  supply‐chains  or  to  redesign  their products. And coordinating, monitoring, and checking  the actions of  the various upstream and downstream partners is a major management exercise. The lack of 

13 www.icmm.com/page/2043/news‐and‐events/news/articles/icmm‐outlines‐the‐benefits‐of‐materials‐stewardship 14 www.icca‐chem.org/

89

standardization  of  LCM  is  thus  all  too  apparent,  leading  to  a  diversity  of  often inconsistent approaches. Companies’ LCM  initiatives also depend significantly on the  government  regulatory  framework where  sustainability  targets may  be  set, information demanded, and procedures mandated (or forbidden).   There are also challenges at the political level. Companies clearly manage (sometimes  manipulate)  the  LCM  process  in  their  own  interests,  rather  than attempt  to  achieve  real  sustainability  improvements.  This  opens  the  door  for eventual  international  standardization  and/or  government  regulation.    Many governments  in emerging economies are deeply suspicious of western corporate attempts to control their supply chains and try to use international forums such as WTO to block such practices.    LCM in Government Regulators  realized  some  time ago  that  the point‐source approach  to managing environmental  quality  has  clear  limits  and  that  future  regulation  should  try  to reflect a more comprehensive  life‐cycle approach. This  is not an easy  task given the  complex,  interconnected web  of  government  regulation  in most  countries, much of which  is based on  single‐media  legislation.   Nevertheless  a number of environmental ministries  are  now  starting  to  try  out more  proactive  strategic instruments and policies based on  life‐cycle approaches; and some national and regional authorities are putting in place holistic legislation that fits into the broad area  of  sustainable  consumption  and  production  (SCP)  policies.  Leadership  has come  especially  from  intergovernmental  bodies  like  the  European  Union  (EU), which has  taken a visible stance on upstream approaches  through,  for example, its Integrated Product Policy15 . ‘Integrated’ action can be general or applied to a specific class of materials or products. The REACH process in the European Union for potentially hazardous chemicals is a relevant recent example16.    Another  good  example  of  life‐cycle  legislation  is  the  Restriction  of 

  Hazardous   Substances Directive 2002/95/EC, commonly referred to as   the (RoHS). This limits   the  use  of  six  hazardous  materials  such  as   lead,  mercury  or  cadmium  in  the  manufacture  of  electrical   equipment. It is closely linked to the Waste Electrical   and  Electronic   Equipment Directive (WEEE) 2002/96/EC, which sets collection,  recycling   and recovery targets for electrical goods and is part of a legislative    initiative  to  solve  the  problem  of  toxic  electronic waste.  RoHS  has  both 

15 http://ec.europa.eu/environment/ipp/ 16 www.euractiv.com/en/environment/chemicals‐policy‐review‐reach/article‐117452

90

upstream  and  downstream  components  to  help  reduce  health  and environmental impacts in developing countries where much of today's high‐tech trash ends up for ‘recycling.’ 

 While  individual governments have  tried  from  time to time  to  incorporate more extended life‐chain management elements into sustainable development policies, they  have  experienced  difficulties  in  giving  them  effect  through  regulations  or other  obligations.  Thus  the  French  parliament  in  2008  rejected  the minister’s proposal  to  introduce  differential  pricing  based  on  accumulated  environmental impact. LCM applied to entire value chains touches on too many diverse interests for  it  to  be  easily  accepted  in  a  political  context.  There  is  also  the  inherent complexity of creating legislative links along extended supply chains, especially as much of the international trade process is effectively beyond national jurisdiction and only amenable to regional or global initiatives.   For some priority issues, governments do however practice a form of LCM directly, even  if  in a piecemeal  fashion.  Specific high‐profile  substances  such as radioactive materials,  pharmaceuticals,  and  genetic material may  be  controlled through  a  set  of  independent  but  interlocking  regulations  right  along  the  life‐chain,  often  under  the  oversight  of  specific  coordination  bodies  on  which interested  government  departments  (and  even  civil  society  bodies)  may  be represented.  Road  (and  air)  safety  is  another  issue  often  subject  to  a  systems approach  where  vehicles,  road  infrastructure,  user  permits,  driver  behaviour, alcohol  sales, medical  services, etc. are all  incorporated  into a  type of  life‐chain process  where  each  component  is  optimized  in  relation  to  the  others.  This approach has, in some countries, succeeded in dramatically reducing the road toll, demonstrating  that  effectively  managed  holistic  approaches  can  deliver  good results in addressing complex problems.   In  most  cases,  however,  the  political  and  logistic  challenges  have  led national  governments  to  choose  the  ‘coordination’  option  over  integrated regulation.  Faced  with  the  extended  LCM  constraints  mentioned  above,  they emphasize  the  assessment  stage  (i.e.  LCA),  promoting  research  and  data collection, and then bringing this knowledge into product legislation.  In effect this focuses on the consumption end of the value chain rather than on the production cycle.   Fortunately, governments also have some other options.   Softer forms of actions  such  as  product  labelling,  product  awards,  and  consumer  information have  increased  consciousness  of  the  ‘world  behind  the  product,’  and  thereby provoke more  fundamental  product  rethinking  by manufacturers.  For  example, 

91

the EU Energy Label  for most white goods,  light bulbs, packaging, and cars have been particularly effective in improving the energy efficiency of key products.  There are also major opportunities that are being missed. Government is arguably society’s single biggest consumer of goods and services. A more serious attempt to  incorporate  life‐chain performance criteria  in public purchasing and tendering would send a strong signal to suppliers that the more extensive use of LCM could also  have  commercial  advantages.  At  present,  political  and  cost  factors  still dominate  in most  government  supply  contracts. Overall,  apart  from  the major political constraints, governments’ role in LCM is constrained by the fact that it is not clearly positioned at a definable point along the value‐chain. Being in a sense ‘everywhere,’  its chief role  is  to provide an enabling  framework  that obliges  the various life‐chain partners to adopt LCM.  Cooperative Life‐chain Management  In some circumstances, as with many commodity products, for example, no single company dominates the value‐chain, nor is it possible for governments to legislate due to the nature of the global marketplace. Here a different model of LCM can be introduced, one of cooperative action through a formal management structure and agreed performance codes. Rather  than  the LCM exercise being based on a single company initiative (as in the case of the Wal‐Mart example), this approach relies on a multi‐stakeholder coalition to drive the process forward.  In addition to the  direct  supply‐chain  partners,  civil  society  groups,  intergovernmental organizations, and consumer groups may be represented  in these coalitions. The prominent  examples  are mostly  in  the natural  resources  area, mining,  forestry, and fisheries, where intense consumer and NGO activity has focused attention on upstream and downstream  issues  in addition to the direct  impact of operations. The  cyanide  code  discussed  earlier  also  adopted  such  a  cooperative  multi‐stakeholder  process.  Unlike  corporate  LCM,  there  is  a  formal  life‐cycle management  framework  that  brings  all  stakeholders  together  to  formulate  the sustainability objectives. As  a  group,  they  elaborate on performance  standards, introduce  monitoring  and  verification  processes,  and  engage  in  open communication with end‐users for quality assurance purposes.   Among  the  best‐known  examples  of  LCM  partnerships  for  sustainable resource  exploitation  are  the  Forest  Stewardship  Council  and  the  Marine Stewardship Council.  

 The production and  supply of  sustainably harvested  timber  embraces  life‐cycle  management  through  the  certification  process  put  in  place  by  an 

92

international  instance,  the  Forest  Stewardship  Council  (FSC)17.  The multi‐stakeholder  FSC was  created  after UNCED  in  1992, when  it  became  clear that only a collective management agreement would reduce the confliction situation  concerning  timber harvesting. Under  the  instrument, both  forest operations  and  the  timber  product  are  subject  to  strict  conditions  with regards  to  independent  auditing  and  certification,  including  public reporting. The sustainably‐produced timber is marketed as such by retailers who have targeted a major consumer segment interested in such products.   Some  forest  product  companies  claim  similar  ‘sustainable’  practices outside  such  formal  agreements,  however,  little  independent  auditing usually takes place. As evidence of the effectiveness of the FSC  instrument, the WWF  reports  that  1.2 million  hectares  of  forests  in  the  Congo  Basin achieved certification in 2008.   The aspect of  the consumption side  is  taken more clearly  into account  in the fishing sector, under the Marine Stewardship Council . This is also based on a certification procedure but has a mission  to  inform and educate  (but not exert obligations on) consumers of the product. The life‐chain issues for marine fisheries are well summarized by Ecotrust18. 

 The FSC and MSC are practical management initiatives that bind various partners along the value‐chain under common objectives and procedures. The key partners have  the  opportunity  to  participate  in  the  governance  of  the  instrument.  This management  approach  is  in  contrast  with  the  International  Tropical  Timber Agreement, an  intergovernmental treaty established under the UN to encourage governments  to  implement  sustainable  harvesting  practices,  but which  has  no binding procedures, targets, obligations or monitoring 19.   Implementation of the above approach depends on the same instruments as those already used by  individual companies, e.g. audits, product specification, certification, etc. and may also rely on complementary regulation by governments to  give  it  additional  strength,  e.g.  approvals,  product  standards,  labeling.  In  a sense then, cooperative LCM, by focusing on building strong, formal partnerships, is simply a further development of the  individual LCM  initiatives already  in place in  business  and  government.  It  is  the  nature,  strength  and  influence  of  the partnership coalition  that  sets  it apart  from other LCM models. These coalitions have  undoubted  advantages  in  situations  where  no  individual  company  or government  is  able  to  exercise  leadership.  In  the  case  of  the  cyanide  code 

17 www.fsc.org/ 18 www.slideshare.net/ecotrust/adventures‐in‐lca/ 19 http://untreaty.un.org/English/notpubl/XIX_46_english.pdf

93

mentioned earlier, a full life‐cycle control of the substance has been achieved, and safety  performance  has  markedly  improved.  The  role  of  government  in  such cooperative LCM is limited to product and process endorsement or occasionally to approval as a condition of permission. A more powerful influence is now exercised by financial institutions that have become interested in the certification aspects of such LCM exercises as a way of orienting their project funding.   But the cooperative process  is not without  its difficulties.  It  is costly and time‐consuming to manage. In a diverse partnership there are often stakeholders who  wish  to  control  the  process,  thereby  reducing  the  commitment  of  other partners.  The  Green  Lead  project20  suffers  from  this  problem.  Reducing  the exercise to only a few steps in the life‐chain is the most common weakness of life‐cycle  coalitions  (as  it  is  in most  LCM  exercises),  since  the  joint  interests  of  a diverse group of partners  is  likely to be concordant only for a  limited number of issues. Finally, binding standards – never popular with business – and compliance mechanisms are essential for a broad coalition to act in a coherent fashion. Here, the weakness of the Tropical Timber Agreement, which has no standards at all, is noteworthy in comparison to the clear procedures of the FSC.    

Implementation of LCM The diversity of LCM methods seen above is a reflection of the growing complexity of  life‐chain  issues  as  international  trade  expands.  Implementation  approaches depend on the purpose of the exercise. In the case of product optimization within a single company, as promoted by the WBCSD, for example, the parameters of the LCM  exercise  will  be  dominated  by  internal  corporate  factors  such  as  CSR. Conversely,  in the case of the cyanide code, LCM  is used to bring about a global improvement  in chemical safety throughout the entire  industry. Here CSR  is one of the subordinate tools for implementing LCM.   It  is  clear  that  LCM  is at  its most effective when business,  industry and community work together, each bringing additional value to the implementation. Government provides a clear  regulatory  framework and standards  that business depends  on  to  implement  company  initiatives.  Public  bodies  contribute  to  the articulation  of  agreed  sustainability  targets,  and  to  information  exchange.  This partnership basis to LCM has its strongest expression in the cooperative model we saw above.   The partnership model is also the one best able to work towards broader community outcomes on sustainability. Business LCM is still too often focused on achieving narrow  corporate outcomes of  improved  image, marketing,  and  cost, without explicitly and visibly  factoring broader global and societal goals  into  the 

20 www.greenlead.org

94

exercise. And we have seen that governments have reduced ability on their own to make LCM work due to the complexity of the political factors.  Through a multi‐stakeholder LCM coalition the aspirations and objectives of all the social partners can more easily be taken into account.   LCM has  thus been effective  in a number of  circumstances. But what  is likely  to  bring  about  such  success?  While  much  depends  on  the  situation,  a number of common factors stand out:  

1. Shared perception of  the need  for action on sustainability  issues. This  is often  accomplished  through  the  media,  writings,  conferences,  and consultation;  

2. Neutral forum to bring the partners together initially; 3. Formal  process  to  link  the  stakeholders.  This  could  be  through  internal 

directives,  contractual  arrangements,  partnership  agreements  or membership of joint initiatives; 

4. Mechanism  to agree on  issues, priorities and process.  In most cases  this would be a Board, a Steering Group or equivalent, as was the case for FSC and  the  cyanide  code.  For  corporate  SCM  it  is  usually  the  contract management process; 

5. Capacity  for  compiling  and  interpreting  technical  data,  and  developing action plans, management protocols, contracts or regulations. Many LCM initiatives  have  a  special  unit  or  secretariat  to  undertake  the  technical work; 

6. Process to ensure implementation, auditing and monitoring; 7. Communication system to keep stakeholders informed. 

 Where  these  conditions are met,  LCM  is  likely  to work well. But  there are  also some problems that delay a full implementation of LCM.   The first is a lack of awareness in many sectors that LCM is an appropriate response  to  their  situation.  The  UK  tanners,  for  example,  did  not  have  the necessary  vision  to  engage  with  upstream  suppliers.  Their  traditional independence  and  ingrained  perception  that  downstream  government regulations were  the  only  possible  form  of  environmental management  led  to inaction until it was too late.   Next  is the complexity of dealing with all actors across all sections of the value‐chain, and perhaps addressing all issues (as Wal‐Mart is trying to do). While influence over immediate suppliers through standard SCM is straightforward, the inclusion of  the  suppliers  of  the  suppliers  greatly multiplies  the points  needing coordination  or  surveillance.  We  have  already  seen  that  the  Gesi  initiative 

95

excluded  metals  mining  from  its  program,  even  though  mining  is  one  of  the controversial  areas  of  the  sustainability  agenda.  Likewise,  the  Nokia  and  Ikea examples  illustrated  the  current  tendency  for  companies  to  consider only  short sections of the supply chain. On the government side, we also noted that life‐cycle legislation  is both complex and politically sensitive due  to  the number of vested interests (both in and out of government). But there is no way around this. If we want  a  life‐cycle  approach  to  optimize  sustainability  issues  for  the  community rather than the company, we will have to  learn to deal with extended  life‐chains and multiple partners.   Finally,  we  have  to  acknowledge  that  as  for  other  radical  changes  in procedure,  management  resistance  is  a  key  factor  in  slowing  down implementation of LCM. Traditional approaches die hard, as we already noted  in the  still  ongoing  application  of  outdated  environmental  pollution  policies.  The higher degree of transparency and the sharing of responsibility required for LCM are not always welcomed by corporate managers.    LCM  is  inevitably  an  exercise  in  partnership  building.  Corporate  SCM identifies partners after the issues have already been defined. In the collaborative approach,  the  partnership  is  formed  first  around  a  generalized  problem.  The partners then develop more precise objectives and goals as a subsequent step, as was done by  the FSC and  the Cyanide Code. Even  integrated government policy and  regulation  depends  on  consultation.  However,  partnership  building  is  an inexact  science, depending on human  insight as much as on  formal procedures, and the subsequent achievement of unity of purpose along the supply‐chain is no easy  feat.  It  is  no  wonder  that  the  negotiations  on  common  objectives  and procedures sometimes take several years.   The above, together with a lack of standardization of the LCM technique, have  led  to  a diversity of  views  about what  LCM  actually  is,  and how  to do  it. Along the way the notion of a complete life‐cycle sometimes becomes lost. There is  also  confusion  about  its  relationship with  other  environmental management tools. The end‐result is that LCM has for the moment the standing of an umbrella concept for applying established environmental management tools, rather than as a rigorous standardized procedure in its own right.   There  is  still much  to  do  to  promote  and  improve  LCM  at  the  level  of individual value‐chains, and this has been the purpose of this chapter. Eventually a  more  fundamental  issue  to  address  will  be  the  optimization  of  the  entire production‐consumption  system,  the  most  complex  life‐cycle  management challenge of all. This  is beyond  the ability of  the current LCM players  to achieve individually  given  that  it  requires  redesigning  simultaneously  a  wide  array  of products,  services,  infrastructure  and marketing  procedures,  and  the  resource 

96

base upon which they rely. It will, in particular, require a much stronger consensus about  our  common  sustainability  goals.  Building  a  new  global  production‐consumption  system  would  necessitate  more  sophisticated  LCA  processes  to identify  the  key  factors  at  play. While Dfe  and  PSS would  continue  to  play  an important  role,  such  system  optimization will  be  impossible without  new  tools and  instruments,  making  it  important  to  develop  additional  LC  management models that could function at this scale.  

Synthesis and Conclusions As  the  global  economy  continually  touches more  countries, our  environment  is under  increasing  stress.  Environmental management  approaches  too  frequently look only at  individual points of our  (inefficient) production‐consumption  chain, and many pollution abatement actions merely displace  the problem  to another section of  the  value  chain.  Sustainable development  requires more widespread application  of  prevention‐oriented  life‐cycle  thinking,  and  more  emphasis  on optimizing  the  system  as  a  whole.  Life‐cycle  assessment  remains  the  most important  analytical  tool  to  pinpoint  the  key  areas  that  need  attention. Much effort  by  companies,  governments  and  consumer  groups  has  gone  into standardizing and promoting its application.   Life‐cycle management is not yet a standardized discipline; rather it is for the  moment  an  umbrella  framework  for  applying  existing  instruments  and procedures  in  a  more  holistic  way  and  creating  management  partnerships between upstream and downstream actors. A number of different models of LCM can  be  identified,  each  suitable  for  a  particular  type  of  situation.    The  most successful  outcome  occurs when  a  broad, multi‐stakeholder  partnership with  a formal management framework is established. Business and government need to make mutually complementary contributions to such a coalition, and ideally to all LCM initiatives.   Until specific  tools are developed  for LCM,  implementation still depends on  the  current  set  of  environmental  management  tools  that  were  originally developed  for  corporate  use  as,  for  example  supply‐chain  management, environmental management systems, and ‘green’ purchasing. The application, re‐orientation,  and  sometimes  redevelopment,  of  these  tools  in  a  new  LCM framework are major challenges for the current generation of managers who have grown familiar with a more limited range of applications.   While  company  action  on  LCM  currently  has  the  most  widespread application,  it also depends on government  life‐cycle policies and  the  setting of sustainable product standards. For the moment, most corporate LCM is aimed at improving individual products and company image. It does not have the mandate 

97

to address the global situation of unsustainable production and consumption, nor the value‐chains of common commodity products in a global market.   Governments have been slower to incorporate LCM aspects into their policies and regulations. Their  limited geographical  jurisdiction makes  it difficult  for  them  to address  global  value  chains.  Governments  also  face  difficulties  in  reconciling different political interests along the life‐chain of products when they attempt to adopt a life‐cycle approach to regulation. Accordingly, they have focused more on information  and  coordination  approaches.  That  said,  there  remain  large, unrealized opportunities, as  for example,  in official procurement and purchasing policies.   While not practising LCM as such, consumer groups are increasingly aware of life‐cycle impacts, the so‐called ‘world behind the product.’ They act mainly on a  limited  product‐by‐product  basis,  disseminating  information  and  promoting consumer boycotts. This mechanism has nevertheless stimulated corporations to review more closely  the  life‐chain  impacts of  their entire range of products as a way  of  avoiding  future  adverse  publicity  or  legal  liability.  Consumer  and environmental  NGOs  also  play  a major  role  in  cooperative  LCM  initiatives  by helping to influence the sustainability objectives.   Taken  together,  the above approaches have generally given encouraging results  in  improving  the  management  in  a  number  of  clearly  identified  value chains, even if much remains to be done.     Overall, we can see a growing acceptance by society that a more holistic life‐cycle  approach  is  necessary  to manage  our  global  production‐consumption system. Different approaches are now being tried by various stakeholder groups, both independently and in the context of LCM partnerships and coalitions. While LCM  is not  yet a  standardized discipline,  it has undisputed  value  in guiding  the application of current environmental management  tools  to arrive at  results  that cannot be achieved through the fragmented application we have seen in the past. Further  work  to  enhance  the  effectiveness  of  LCM,  including  its  eventual standardization, will add momentum to this encouraging trend.  

        

98

99

Annex 1  Life‐Cycle Management instruments 1. Building LCM partnerships    2.Value‐chain analysis    3.  Defining  objectives  and developing performance codes  4.  Environmental management system (EMS) as framework for LCM.  5.  Corporate  social responsibility (CSR)  6.  Supply‐chain  management (SCM)   7.  Product  stewardship,  or Extended  producer  liability (EPR)  8. Design for environment (Dfe)    9.  Regulations,  technical performance  codes  and  Life‐cycle policies.  10. Technical assistance 

This can be based on  formal contracting procedures  in SCM, or through a voluntary management coalition. End‐consumers are still often under‐represented.  Provides  the  basis  for  prioritizing  action  and  identifying  key points  in  the  value‐chain.  Uses  existing methodologies  e.g. LCA, risk assessment etc. applied along the life‐chain.  Provides  direction  and  guidance  to  various  LCM  actions.  Implies also monitoring, auditing and certification.  EMS  used  to  structure  LCM  actions,  but  also  to  assist  in implementation  as,  for  example,  when  used  in  accrediting partners and suppliers.  Use community outreach procedures as a means of engaging with LCM stakeholders.  SCM  is  already  an  established  practice.  To  address sustainability  issues  comprehensively  it  needs  to  be  applied further along the life‐chain, i.e. to ‘suppliers of suppliers.’  Procurement,  purchasing,  eco‐labelling,  recycling,  product advisory services etc. are among the actions directed toward the consumption end of the life‐chain.  Enhances  total  performance  of  products,  including  supply chains.    Product  service  systems  (PSS)  is  a  concept  of providing services as alternatives to products.  Not  so  far  extensively  applied  as  a  life‐chain  tool.  Product liability  legislation  and  integrated  pollution  and  product policies are emerging but not yet binding.  Not  usually  considered  a  ‘tool,’  but  vital  in  assisting  all  the actors  in the value‐chain to play their part and take effective supporting action (ref Responsible Care21). 

21 The need for technical assistance to weaker partners was already acknowledged when the chemical industry’s worldwide Responsible Care program was launched (www.responsiblecare.org/).  In their words, “mechanisms to 

ensure an effective and robust Member Support network are fundamental to the further development and future success ……”  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100

Chapter 5 

Sustainable  Palm Oil:  The  Promise  and  Limitations  of Partnered Governance  

Jordan Nikoloyuk, Tom R. Burns, and Reinier De Man 

 

Introduction  The rapid destruction on the world’s tropical rainforests has been an issue on the agendas of policy makers and NGOs  for a  long time. One strategy  for saving the forests has focused on the  link between tropical forests, and tropical timber and timber  products. Unfortunately,  forest  and  timber  certification  has  only  a  very limited effect on protecting tropical forests. The main threat to tropical forests is not  forestry  but  the  conversion  of  forest  to  agricultural  land,  in  our  case  case here, for the production of palm oil.    For this reason, nature conservation organisations gradually widened their focus from promoting  ‘sustainable forestry’ to fighting  ‘forest conversion.’  In the late 1990s, the WWF developed its “Strategic Action on Palm Oil and Soy.” These two  crops  appeared  responsible  for  the  rapid  conversion  of  the world's major virgin tropical rain forests and dry savannah forest (‘cerrado’). For the WWF, the connection  between  everyday  consumer  products  (such  as margarine  and  fats, found in thousands of products) and the destruction of the rainforest made palm oil a useful case study for focusing public attention.  In 2002, the WWF (with the engagement  of  consultant  de  Man,  one  of  the  co‐authors  of  this  chapter) mobilized industry actors to form the Roundtable on Sustainable Palm Oil (RSPO).   The RSPO's sustainability aspirations were high from the outset:    RSPO  is  an  association  created  by  organisations  carrying  out  their   activities  in and around  the  entire  supply  chain  for palm oil  to promote   the growth and use of sustainable palm oil through co‐  operation  within   the supply chain and open dialogue with its stakeholders1.  The explicit vision and mission of RSPO became, respectively: 1)  RSPO will  assure  that  palm  oil  contributes  to  a  better world,  and  2)  It will advance  the production, procurement and use of  sustainable oil palm products through:  

1 http://www.rspo.org/Our_Aspirations.aspx

101

• the  development,  implementation  and  verification  of  credible  global standards and,  

• engaging stakeholders along the supply chain 

The  RSPO  is  an  example  of  an  emerging  new  governance model  intending  to further  sustainable  development.  Government  intervention  was  absent  from deforestation caused by oil palm expansion. Attempts at  international regulation faced  possible World  Trade  Organization  (WTO)  action  against  improper  trade barriers.  The  RSPO  developed  as  consumer‐oriented  businesses  partnered with civil  society  organizations  and  palm  oil  producers  to  address  a  perceived  long‐term threat to their financial interests.   This  chapter  extends  our  earlier  multi‐level  analysis  and  critical assessment  of  partnered  governance  to  develop  the  conceptualization  and practice  of  sustainability  governance  (see De Man  and Burns,  2006).  It  reviews several of  the basic principles of  the partnered governance model, outlines  the case  of  RSPO  in  detail,  and  assesses  that  initiative’s  accomplishments  and disappointments. It concludes by suggesting ways in which partnered governance forms might be developed and made more effective.   

Conceptual Framework Partnered Governance Sustainability  implies  a  long‐term  focus,  in  the  sense  of  the  sustainable development concept originally developed by the Brundtland Commission [1987]. Social  and  ecological  development  goals    refer  to  the  public  rather  than  the private domain, entitling partnerships  for  sustainability  to  claim  contribution  to public goals, even where the partners are primarily private sector companies and NGOs.   Partnered  governance  (also  known  as  collaborative,  or    cooperative governance)  refers  to  governance  involving  the  cooperation  of  diverse  social actors  in  regulation –  in particular various private agents and  sometimes public agents.  These  concepts became  established  in  the new millennium. Glasbergen (2006) refers to a new partnership paradigm for governance2, “a project as well as a process.”3 

2See Carson et al (2009) on the theory of public policy paradigms and their relation to the emergence and development of new governance forms. 3 Early developers of the concept of partnered governance in the USA were Zadek (2001, 2006), Radovic, Zadek, and Sillanpaa (2005), Donahue and Zeckhauser (2006); and in Europe, Balloch and Taylor (2001), Jonathan Greer (2001), Pieter Glasbergen (2005, 2007), and Atle Midttun (2008).  

102

Increasingly, one observes partnerships  involving companies and other agents  in one or more sectors, for example, along a ‘supply chain.’ Examples of supply‐chain partnerships are found in several industry sectors; these include fisheries through the Marine Stewardship Council, forestry through the Forest Stewardship Council, and paper and wood suppliers to publishing companies, as examined by de Man and  Burns  (2006). Non‐governmental  organizations  (NGOs)  often  play  a  role  in these partnerships, either as external watchdogs or auditors, or as full partners.   Partnerships developing on multiple levels Partnership governance refers to an organizational form (or forms) of cooperation among different business players (enterprises) and other stakeholders in a sector or several sectors, e.g., a supply chain. Increasingly, there are environmentally or socially  motivated  NGOs  who  represent  the  ‘interests’  of  ecology,  workers, affected populations, etc. Such partnerships  for sustainability  imply that there  is not only a business  interest for the business partners, but also a gain  in terms of the  goals  of  the  NGO  partners,  e.g.  realizing  social  or  ecological  aims  and standards. There are at least two levels and distinct forms of partnerships for sustainability: 

1. The  business  to  business  (B‐to‐B)  partnership,  possibly  with  NGO involvement, in which different companies work together for producing a sustainable  product,  such  as  sustainable  fishing  or  socially  responsible paper or clothing production. 

2. The industry to industry (I‐to‐I) partnership, in which groups of companies and/or  industry  associations  from  different  sectors,  e.g.,  phases  of  a supply  chain,  work  together  to  realize  (minimum  standards)  for sustainable products. Good examples are the Forest Stewardship Council (FSC,  see  [Cashore  et  al,  2004])  and  the many  different  initiatives  for ‘sustainable coffee’ (Potts, 2003) as well as our case study here, the RSPO. 

 Although  this  chapter  examines  only  a  particular  case,  the  phenomenon  of partnered governance is widespread and rapidly evolving.  Why Partnered Governance? What are the Driving Forces? The  growing  number  of  ‘partnerships  for  sustainability’  may  be  explained  by several  distinct  driving  forces.  In  the  first  place,  there  is  a  general  tendency towards diverse  forms of cooperation,  in particular,  in  supply  chains  (from very loose  ad‐hoc  coalitions  to  formalized  joint  ventures).  A  key  force  is  the globalization of business activity and a tendency to outsource anything that is not 

103

core business. While globalization and specialization contribute to lower costs and higher  flexibility,  they also create  risks of a  loss of control and a  resulting weak quality control and an insecurity of products and supply. Examples can be found in many  industries,  including the food  industry, where a  lack of control over  inputs (e.g.  meat  from  BSE‐infected  cows)  produced  significant  health  risks  for consumers  and  a major  loss  of  trust  in  the  food  industry  (Carson  et  al,  2009). Different  forms of cooperation between companies may be  initiated  in order  to minimize such risks.   Companies also  increasingly face reputational risks (and decline  in public trust), even if the end product is of irreproachable quality. Reputational risks may relate  to  issues  of  ecological  or  corporate  social  responsibility.  Ecological  and social  NGOs  know  that  large  international  companies  and  owners  of  top‐level brands  are  particularly  vulnerable  to  criticism  and  they  tend  to  target  their campaigns towards these companies. The problems addressed may be upstream in  supply  chains  and  concern  practices  for  which  the  companies  do  not  have formal  liability.  Nevertheless,  they  are  held  accountable  for  these  upstream operations and are driven to develop strategies to correct the behaviour of their suppliers.  Often  these  problems  occur  in  third  world  countries  with  weak  (or weakly implemented) social and environmental policies. NGO criticism is often the trigger  for  action  on  the  part  of  brand  owners  and  consumer  product manufacturers. The latter initiate cooperation with their suppliers and even form partnerships for solving environmental problems and establishing corporate social responsibility.  Self‐Regulation through Cooperation In many cases, the role of government is either absent or indirect. It is not unusual that  partnerships  for  sustainability  are  needed  precisely  because  of  a  lack  of government  regulation,  or  extremely  weak  controls  (see  also  Cashore  et  al., 2004). Supply‐chain partnerships  try  to  independently establish  their  ‘license  to operate’  by  voluntary  self‐regulation  within  the  supply  chain,  seeking endorsement from respectable stakeholders.   Currently, minimum  standards  for  ‘sustainability’  of  raw materials  have been or are being negotiated  in many different ‘I‐to‐I’ supply‐chain partnerships, as shown above in the section above.   Setting up a Partnered Governance Structure: The Case of RSPO The  RSPO  was  launched  by  WWF,  engaging  palm  oil  processing  and  trade companies, financial players, NGOs, and retailers and food manufacturers as well as  consultants,  among  them:  Aarhus  United  UK  Ltd,  Karlshamns  AB  (Sweden), 

104

Golden  Hope  Plantations  Berhad,  Migros,  Malaysian  Palm  Oil  Association, Sainsbury's and Unilever (Netherlands).    These actors were brought together by WWF in 2002,mediated by one of the authors of this chapter, Reinier de Man. Other active agents eventually  (e.g. serving  on  the  eventual  RSPO's  Executive  Board)  were  Loders  Croklaan (Netherlands), Pacific Rim Palm Oil Ltd (Singapore) and The Body Shop (UK).    After  several  preparatory meetings,  the  First  Roundtable meeting  took place  in  Kuala  Lumpur,  Malaysia  on  21  ‐  22  August  2003  attended  by  200 participants  from 16  countries. On 8 April 2004,  the Roundtable on Sustainable Palm Oil (RSPO), was formally established as a not for profit Swiss association.  Initiators Within  the WWF organization, WWF Switzerland was given  the  responsibility of developing concrete strategies for implementing the ‘Strategic Action on Palm Oil and Soy’.4 Reinier de Man, one of  the authors of  this chapter, who had already worked  with  WWF  Switzerland  on  forestry  and  cotton  issues,  was  asked  to explore the possibilities for WWF‐private sector cooperation on setting a standard for sustainable palm oil.   The Definition Phase The original  idea of RSPO was  to create a demand‐side coalition  for  sustainable palm  oil.  The  Swiss  supermarket  chain  ‘Migros’  had  already  defined  their  own standard and were sourcing ‘sustainable palm oil’ from Ghana. Unilever had laid a basis  for  their  own  sustainability  criteria.  Retailers  could  pressure  suppliers  to conform to   a cross‐industry consensus on criteria and standards  for sustainable palm  oil.  A  retailer  and  manufacturer  user  group  would  dictate  standards  to producers.  Divergence in Perceptions and Judgment Subsequent discussion revealed a number of divergent opinions, perceptions and strategies, evidently linked to differences in interests. 

There was no consensus about  the  causal  link between palm oil production and  deforestation.  According  to  Unilever’s  analyses,  oil  palm  could  not  be 

4 WWF had already gathered substantial experience with implementing the Forestry Steward Council (FSC) (founded in 1993) and promoting FSC products through the so‐called Global Forest Trade Network (GFTN). There were some ideas to link the Palm Oil activities to the GFTN and to set up a certification scheme for palm oil according to the tried and tested FSC methodology. Others thought this would be too complicated and that GFTN would not have the capacity to do this. 

105

held responsible for more than 10 to 15% of total deforestation in Indonesia. As  the  link between palm oil and deforestation was at  the centre of WWF’s position, it was not possible to have an open discussion on this issue. 

Unilever,  as  one  the world’s  largest  palm  oil  consumers,  became  the most influential  player  during  early  stages  of  this  initiative.  From  the  outset, Unilever  questioned  the  idea  of  a  demand‐side  coalition  (‘palm  oil  user group’). They argued for carefully involving palm oil producers and producing countries  in defining criteria and setting standards. Unilever’s approach was more or less followed in further roundtable development.  

From  the beginning of  the  initiative,  the question  arose,  as  to whether  the goal should be to produce a separate ‘sustainable’ palm oil grade. There was a general feeling that there should be no substantial additional costs, for which consumers would  be  unwilling  to  pay  (RSPO  Executive  Board minutes,  late 2002).  

By early autumn 2002,  the character of  the Roundtable on Sustainable Palm Oil had been largely defined.   Setting up RSPO As  a  finalization  of  the  different  bilateral  discussions  and  first  step  towards establishing  RSPO,  a  meeting  was  held  in  September  2002,  during  which  the Roundtable's ideas were discussed among retailers, manufacturers, banks and the WWF. There appeared to be sufficient support for setting up a roundtable. It had become  clear  then  that  the  Roundtable  should  include  both  the  demand  and supply  sides  and  that  it  should  not  be  focused  on  a  single  issue  (such  as deforestation). It  is to be noted that this  initial, critical compromise was made  in order to secure the support of major players, most notably Unilever.    After the meeting in September 2002, the initiative was further developed in  bilateral  contacts  between  Unilever  and  the WWF with  the  involvement  of consultant, de Man. The  latter had developed  the  idea of  setting up a  so‐called Organizing  Committee,  responsible  for  setting  up  the  first  Roundtable  on Sustainable Palm Oil and provide the necessary financial resources. It was agreed that  all  players  in  the  supply  chain,  from  oil  palm  growers  to  retailing  outlets should participate. The participation of NGOs was also anticipated.    The  first meeting  of  the Organizing  Committee  took  place  at Heathrow Airport on January 30, 2003. Organizations present were, apart from Unilever and the WWF, two retailers (Sainsbury and Migros) and two consultant organizations (de  Man  &  ProForest).  It  was  regretted  that  participation  by  the  palm  oil 

106

producing  and  processing  industry  had  not  yet  been  realised,  though  steps  to include  their  interests  had  been  made:  contact  was  established  with  the Malaysian  Palm Oil  Association  (MPOA),   Malaysian  palm  oil  company, Golden Hope, and Anglia Oils. MPOA and Anglia Oils joined the Organizing Committee not long after this meeting. During the process that followed, the involvement of the palm oil sector (both Malaysian and Indonesian) remained a main discussion topic and contact established with several key players. An outline for the August 2003 Roundtable meeting was in preparation.    A Charter was cautiously formulated according to the goals and principles of  the Roundtable, and did not contain any demanding obligations apart  from a general  commitment  to  a  trajectory  of  continuous  improvement.  In  the  draft Charter,  the  Roundtable  was  presented  as  a  business  initiative  of  Unilever, Migros,  Sainsbury’s,  Anglia  Oils/United  Plantations,  MPOA,  and  Golden  Hope Plantation  in  cooperation with  the WWF.  Differences  of  opinion,  already  clear during  the Autumn 2002 meeting, were not resolved  in 2003. There was still no consensus about  the character of  the problem, particularly  the quantitative  link between oil palm development and deforestation.   The Inaugural Roundtable Meeting and Setting up a Formal Structure The first Roundtable meeting took place in Kuala Lumpur on August 20‐21, 2003. It was  organized  by  de Man  in  close  cooperation with  the Malaysian  Palm Oil Association  (MPOA)  on  the  basis  of  the  decisions  made  by  the  Roundtable Organising Committee. The Roundtable was attended by more  than 200 people from  16  different  countries.  The  program  contained  key‐note  speeches  by  key players  such  as MPOA  and  the WWF.  Break‐out  sessions were  held  on  several issues. Two  issues were at the centre: a discussion of the so‐called Statement of Intent (the earlier “charter”) and studies conducted by the UK‐based consultancy ProForest  that  would  lay  the  basis  for  development  of  future  sustainability criteria.    Following  the First Roundtable,  there was pressure  from  the MPOA and WWF  to  formalize  the  Roundtable  and  its  governance  structures.  Contentious negotiations showed  that palm oil  industry  representatives could not accept any model that would give or appear to give NGO’s a majority on an Executive Board. Finally,  a  compromise  was  reached,  by  giving  producers  and  NGOs  equal representation. The WWF had  stressed  the need  for  consensus decision‐making on the board. The proposal was accepted. Ironically, the majority issue, as stated by MPOA, was practically unimportant: any vote could block any future decision in the model that was adopted. 

107

After  the  January 2003 meeting,  the next  steps were  relatively  straightforward. The RSPO was registered as a charity under Swiss law and set up its secretariat in Kuala  Lumpur.  Subsequently,  the  first  board  meeting  took  place.  Unilever’s leading position was reaffirmed  in the choice of the President (Jan Kees Vis from Unilever's  top  management).  Other  board  members  included  representatives from  the  WWF,  MPOA,  palm  oil  companies  and  retailers  (including  Migros Switzerland).  The Roundtable Meetings 2 ‐ 6 / Formulating the RSPO Criteria  The work after the first Roundtable meeting was carried out during and between five subsequent Roundtable meetings. Working groups and committees were set up  for  defining  principles  and  criteria  for  sustainable  palm  oil,  for  solving verification  and  certification  issues  and  for  discussing  a  number  of  technical issues, including the role of smallholders in the production of sustainable palm oil.    The  number  of  participants  increased  to  500+  from  more  than  25 countries  and  almost  100  members  representing  a  third  of  all  palm  oil development.  Important  NGOs  such  as  Oxfam,  Conservation  International  and Indonessian NGOs participated (see Figure 1).   At  the  3rd  meeting  in  November,  2005,  the  Roundtable  adopted  the “Principles and Criteria for Sustainable Palm Oil Production”: 8 Principles and 39 Criteria  encompassing  the  economic,  environmental,  and  social  aspects  of sustainable palm oil production.  Saving the Forest Principle  7  addressed  the  “responsible  development  of  new  plantings.”  Apart from  requiring  the  necessary  impact  assessments  before  developing  a  new plantation,  Criterion  7.3  explicitly  forbade  development  of  new  plantations  on primary forest or forest with high natural values.   The  main  agenda  for  the years  to  come  focused  on  the  technical  process  of  criteria  definition  and verification  issues  (including  logistics and  chain‐of‐custody  issues). Although  the Roundtable was diplomatically executed,  the Principles and Criteria were speedily adopted, which was only possible by skating over details and could easily have led to  serious  conflicts  and  delays  in  the  implementation  process.  Notable  among such  details  were  two  issues:  first,  how  to  define  whether  a  forest  has  ‘high natural value,’, and second, how  to design a system  that  takes  into account  the special problems related to smallholders.  

Figure  1.  Participants  in  5th  RSPO  Roundtable  (Source:  RSPO  Summary  of  RT5 Results and Next Steps)  

108

 At the General Assembly after the 6th Roundtable, two significant resolutions were made  to address early  challenges. The  first  responded  to NGO  criticisms of  the certification process, specifically the Greenpeace campaign discussed below.), by requiring  RSPO  members  to  demonstrate  and  publicize  their  criteria  for compliance  with  new  plantings  before  commencing  any  expansion.  A  second resolution  addressed producers'  concerns  for  the  development  of  a market  for certified oil, by requiring members of the RSPO to submit, and make public, their plans for sourcing sustainable palm oil, as well as the certification of plantations.   By April 2004, the main principles for the RSPO’s development had been set, and the organizational arrangements made operational. These principles and rules  corresponded  roughly  with  many  of  the  partnered  governance arrangements established  in other supply chains. A consistent set of   game rules was  emerging.  Multi‐stakeholder  participation  was  essential,  with  key  players from  the  entire  supply  chain  involved  together  with  major  social  and environmental NGOs (global ‘cooperative’ brands including the  WWF, CARE, and Oxfam) as partners. Elaborate governance structures and procedures emphasized norms  of  consensus  rather  than  coercion;  the  stress  was  on  negotiating differences  and  finding  common  positions  and  standards.    Typically,  a  standard‐setting  organization  worked  as  a  technical organization under the multi‐stakeholder umbrella. Variations between initiatives mainly concerned (a) the  involvement of supply‐side agents, (b) the  involvement of particular NGOs and other stakeholders, and (c) the governance rule systems.  With respect to the RSPO, it may be concluded: 

109

• Unilever holds the central position in the initiative. The WWF is leading on the  part  of  NGOs.  As  a  result  of  Unilever's  strong  position,  palm  oil interests became more prominent than in the original WWW model. 

• The Malaysian and Indonesian palm oil industries hold a strong position in the  initiative. Without  their  cooperation,  no  effective  decisions  can  be reached.  

• Rules for discussion and decision‐making were set: in addition to norms of  consensus  and  balancing NGO  and  industry  interests,  game  rules were diplomatic and process‐driven, rather than problem‐focused or driven by outcome.  

• The process of constitution and operationalization has been slow. This  is mainly a result of the consensus rule in decision‐making and bureaucratic forms  of  technical  advisory  work.  High‐conflict  issues  are  hidden  in cautious formulations or postponed until a future date. 

• The focus of the initiative is on palm oil as a food, rather than a source of energy. The bio‐fuels discussion gained currency after 2006 within as well as outside of RSPO. 

•  The supply‐chain issue focusing on the extent to which “sustainable palm oil”  should be physically  separated  from  the bulk  commodity,  remained on  the agenda. Several options were open: segregated sustainable palm oil,  different mass  balance  systems,  and  a  system  of  certificate  trading (not unlike the system for trading ‘green’ electricity).  

 How well is RSPO doing? Accessing and analyzing RSPO The  RSPO  was  created  to  promote  sustainable  palm  oil  and  to  prevent  the production  of  non‐sustainable  palm  oil.  The  reason  for  a  private  sector‐driven initiative was the weakness of  local policies and their  implementation. Had there been stronger laws and regulations in palm oil producing countries, and had these been implemented, then there would have been little need for the RSPO.    Thus far, the RSPO has been an apparent success.  It was established  in a relatively short period of time. At the 3rd Roundtable Meeting in November 2005,  Principles & Criteria  (P&C)  for Sustainable Palm Oil Production were adopted by RSPO.  Programmes were  initiated  to  provide  a  framework  for  verification,  and certified palm oil is now available on the world market. 

110

Partnered  governance  related  to  global  commodity  chains  is  emerging  in other sectors  and  around  other  issues  as  well.  Examples  include  child  labour  and consumer  products  from  Asia,  sustainability  of  timber;  human  rights  issues surrounding metals produced  in  the Democratic Republic of Congo, coffee  from Nicaragua,  etc.  A major  factor  favouring  such  new  forms  of  governance  is  the weak  or  uninterested  government  in  countries  where  these  commodities  are produced.  Still,  general  questions  must  be  asked  about  the  strengths  and weaknesses of  such partnerships. As discussed earlier, major questions  concern the effectiveness, efficiency, and  legitimacy of  ‘new  forms of  self‐regulation’, as discussed below (also, see De Man and Burns, 2006)).   1. Effectiveness Our  first question  is: how well are  the principles and  criteria, which have been created under the umbrella of RSPO, regulating the market?    The first palm oil certification was awarded by the RSPO  in August 2008, and eleven plantation companies have certified their operations in the past year. These companies produce a combined total of approximately 1.5 million tonnes of crude palm oil (CPO) annually, as well as a significant volume of palm kernel meal (PK) and palm kernel oil (PKO) used in industrial chemical production.  Table 1: Certification of Palm Oil by Country and Company 

Company  Country  Mills CPO (mt)  PK (mt)  PKO (mt) 

United Plantations Berhad  Malaysia  6  185,324  50195    

New Britain Palm Oil  PNG  4  257,338  62,181    

Sime Darby  Malaysia  5  209,444  51,46    

Kulim Bhd  Malaysia  3  88,914  24,943    

Wilmar/PPB Oil Palms  Malaysia  3  122,9  27,4    

PT Musim Mas  Indonesia  2  135  31,25    IOI Corp  Malaysia  1  63  14,85    

SIPEF/Hargy Oil Palms Ltd  PNG  2  78,158  0  5,83 

Cargil/PT Hindolie  Indonesia  2  51,344  12,122    

Kuala Lumpur Kepong‐KDC  Malaysia  2  92  22    

PT London Sumatra  Indonesia  4  169,48  30,017  2,772 

Total     34  1,452,902  326,42  8,602 

 Certification  requires  some  of  the  largest  plantation  companies  to  set  aside significant areas for conservation, sometimes through consultation with the NGO members of the RSPO. Sime Darby and Wilmar, for example, have each preserved 

111

approximately  10%  of  their  total  planted  areas  (500,000  ha  and  200,000  ha respectively).  In  most  plantation  companies,  HCVA  assessments,  with  the assistance of NGOs, have begun or are ongoing.5   Despite  these  successes, RSPO  has  faced  a  number  of  serious  challenges  to  its effectiveness, in both the short and long‐terms. 

o Some criteria, despite the thousands of man‐hours spent in meetings, are still weak, since they lack clear operational meaning. 

o There are serious problems with implementing the criteria on the ground due  to  lack  of  knowledge,  lack  of  motivation  and  often  lack  of  good governance inside companies.  

o Unfortunately, non‐certified palm oil can be sold without much difficulty, as there are sufficient food and energy markets (India, China, etc.), which will absorb any production. 

 Two of  the major reasons  for  limited effectiveness are:  (a)  the criteria are weak and lack much precision, since they are the result of consensual negotiations; (b) the problem of market fragmentation.   The most  important political processes, which ultimately  led to the RSPO as we  know  it  today,  took place between 2002 and 2004. The working process between 2004 and today was based on a stable agenda and a clear definition of roles.  The  process  can  be  defined  in  terms  of  a multi‐stakeholder  consultation process  on  “Principles  &  Criteria”  and  the  technical  instruments  needed  to implement  the criteria both at  the plantation  level and  in  the supply chain. This formulation underlines the technical character of the initiative, leaving little space for discussion of its mission and underlying principles.    It also suggests a reassuring degree of stability that may not be justified in the light of the serious legitimacy problems RSPO finds itself at the moment (see later discussion). The peace accomplished during the process between 2004 and 

5 Perhaps most significant in the long‐term will be the effect that RSPO certification can have on yield improvement. The current average yield for palm oil on Malaysian and Indonesian plantations is between 3.0‐3.5 tonnes/ha. It is possible to more than double this, by adopting agricultural practices suggested by the RSPO principles and criteria (as well as other guidelines on efficient fertilization and pruning). Yields on some plantations are as high as 8.0 tonnes/ha. The standard can also reduce long‐term labor costs by providing better community relations and a more stable workforce. The benefits of improving management practices can therefore potentially mitigate the drive to expand plantations. 

112

2008 may  have  been  bought  at  the  price  of  postponing  rather  than  solving  a number of serious interpretation and implementation problems.    Criteria remain difficult to  implement and audit. The RSPO has been able to  introduce  and  strengthen  transparency,  long‐term  planning,  environmental responsibility,  and  good  agricultural practices  and  labour management  in many plantations. The commitment of producers to transparency and annual reporting alone has  led  to  the  constructive engagement with NGOs  in numerous  cases of potential issues. For example, in the case of the IOI Group’s planned expansion in Central  Kalimantan,  NGO  participation  in  environmental  assessments  helped identify areas to preserve.   Social  criteria,  though,  have  proven  more  problematic,  as  have  those related  to  the development of new plantings.  So  far,  the plantations  that have certified  have  been  mature  and  established  ones.  When  companies  have concessions  to develop  in  forested areas,  they have not been persuaded by  the appeal of future RSPO certification. Changing the areas  in which concessions are granted is beyond the power of the RSPO, and requires assistance from local and regional governments. The RSPO, and individual plantation companies, are unable to guarantee the long‐term state of land that is preserved. District heads can, and do,  exclude  forested  land  from  concessions  if  the  company  is  not  adequately developing it. In addition, implementing the RSPO criteria in a relatively small part of the global market limits its impact considerably.   These private sector initiatives for self‐regulation in the supply chain share an  additional  problem,  given  the  complexity  and  heterogeneity  of  palm  oil markets: how to avoid free‐riding. In the case of sustainable palm oil, for example, the standard for it may be accepted by a majority of the companies operating on the  European  market,  but  this  is  no  more  than  20%  of  world  demand. Unsustainable  plantations  developed  on  freshly  cut  primary  forest  land  can continue to supply growing markets in China and India.    Price premiums are expected  to drop as  the  supply of certified palm oil increases, and this can be seen currently.6 However, even with decreasing costs, the market for certified oil may not be sufficiently significant. Part of the problem for increasing demand is caused by the complexity of the certification system and the  RSPO’s  failure  to  effectively  communicate  about  and  market  its  certified product. The presence of technical experts in the Executive Board and on working groups  has  allowed  the  development  of  the  principles  and  criteria  to  proceed 

6 Currently, the RSPO can supply 100,000 tonnes of certified palm oil per month, and has certified approximately 1.5 million tonnes. According to WWF, however, only 15,000 tonnes have been traded as certified oil so far. This is partly due to the current price premium of about 20 USD/tonne, which is a barrier in an economic climate where any cost increases are to be avoided.  

113

without much  contention, but  it has  also meant  that  issues  like marketing  and branding, even in a business‐to‐business manner, have been ignored. The value of RSPO certification is simply not apparent to many demand‐side actors.   Even  if marketing  and  communication  can make  ‘sustainable  palm  oil’ more mainstream, the  long‐term solution generally proposed  is to  introduce the standards,  which  are  the  result  of  private  sector  initiatives,  into  national legislation. In the case of palm oil, this implies that the main exporting countries, Malaysia  and  Indonesia,  implement  the  RSPO  standards  into  their  national legislation.  The  RSPO  ‘I‐to‐I’  supply  chain  initiative with NGO  participation may then  be  seen  as  a  precursor  to  legislation  rather  than  as  an  alternative  to government regulation.   2. Efficiency The  efficiency  problem  must  also  be  considered  with  respect  to  the implementation  of  the  RSPO  principles  and  criteria.  Although  the  process  of consensus rule and conflict avoidance has been slow,  it has been endorsed by a significant  proportion  of  actors  in  the  palm  oil  chain.  The  slow  development process has respected the fact that participants need time to become comfortable with the ideas being proposed. The collaborative dialogues that took so long have dramatically  increased producer support of  the system and helped  the different actors feel some ownership of the criteria. While the process of creating criteria alone  could  perhaps  have  been  done  over  a  long weekend,  creating  a widely accepted global standard for an extensively traded commodity  is a very different challenge. But  it has  led  to  years of delay, 6  years  from  the  first discussions  in WWF.  3. Legitimacy External and internal legitimacy must be distinguished.  External Legitimacy The weaknesses of  some of  the  criteria,  the difficulties of  implementation, and the  perceived  inefficiencies  in  the  RSPO  process  (especially  regarding deforestation) have led to the RSPO losing some credibility among NGOs. External NGOs, especially Greenpeace and Friends of the Earth, have  launched campaigns against  the  RSPO  process  and  individual RSPO members  for  their  participation, including  several  of  the  NGO  participants  such  as  WWF  and  Oxfam.   Greenpeace was one of the NGOs drawing attention prior to 2002 to the issue of deforestation in South‐East Asia, and remains critical of the RSPO process. It has published reports that especially target Unilever and Unilever suppliers, and 

114

in 2008 investigated United Plantations, to determine the impact of the first RSPO certification.  It  concluded,  for  instance,  that  “United  Plantation may have  their RSPO certification of Malaysian plantations but continue with business as usual in their Indonesian concessions.” 7   Friends of the Earth, an international NGO, follows the double strategy of stressing  the  need  for  RSPO  certified  palm  oil  as  a  minimum  standard  and criticizing  the  RSPO  for  setting  standards  too  low  and  for  not  sanctioning  its members. FoE has also targeted the individual members of RSPO, such as Wilmar, for  failing  to  follow  their  own  internal  standards.  These  criticisms  caused problems  for many  individual members, as well as the RSPO project as a whole. The  problem  may  have  been  compounded  by  the  early  failure  of  RSPO  to constructively  engage with  external  NGOs.  The  technical mindset  of  the  RSPO members predisposed them to respond to this critique in a very technical manner and to dismiss their validity or relevance. Such technical responses from industry were not effective in building credibility in relation to “campaigning” NGOs taking a very strong stance against RSPO.   The attacks from environmental NGOs are not seen as problematic by all members of  the RSPO. The  internal NGOs, such as Oxfam and WWF, see a very complementary role for external NGOs. The Greenpeace campaign against United Plantations  was  based  on  clauses  in  the  RSPO  system  that  internal  NGOs negotiated,  and  the  campaign  helped WWF  push  for  the  creation  of  the  new plantings working group, which may significantly resolve many issues of forest and HCV conservation, among other ways, by ensuring that proper documentation  is in place before new plantings commence.   A Greenpeace campaign against Dove has led to a similar result. Although Dove,  through  Unilever,  has  arguably  done  more  than  most  other  brands  to promote sustainability  in palm oil,  the emotional nature of  its brand advertising makes  it  very  vulnerable  to  external  criticism.  In  response  to  the  campaign, Unilever joined several other companies in calling for a moratorium on Indonesian deforestation, signalling that it did not consider the current forest conversion and greenhouse gas criteria to be sufficiently strong enough (at  least for purposes of legitimization).   

7 In 2007, Greenpeace published a report called “Cooking the Climate” in which the role of RSPO was described in a very negative way, highlighting the negative role of oil palm plantations in destroying biodiversity and the climate. In the chapter “The RSPO Group of Friends”, the leading role of Unilever and its suppliers (Cargill, ADM‐Kuok‐Wilmar, Golden Hope, Sinar Mas) was critically assessed.  

115

Internal Legitimacy The  campaigns  of  external  NGOs  have  been  at  least  partly  responsible  for advancing the development of RSPO. The producers who helped found the RPSO in 2002 did so largely because of NGO campaigns about fires and deforestation in Southeast  Asia.  Now  that  the  certification  system  of  the  RSPO  is  established, these  negative  campaigns  may  be  seriously  damaging  the  RSPO’s  legitimacy among  its  members.  Producers  who  largely  joined  the  initiative  to  combat negative publicity now see  the  leading certified companies becoming  targets  for further  attacks.  Rather  than  the  shelter  they  expected,  RSPO  has  begun  to  be perceived as a way to be singled out for not complying with specified criteria.   The problem is compounded by the lack of communication from the RSPO about  its  work.  Negative  NGOs  dominate  the  discussion  about  palm  oil.  For producers not able to secure higher prices, and at the same time being subject to targeting by NGO campaigns, the payoff from RSPO certification is unclear. Those producers who  have  not  joined  the  RSPO,  or who  have  not  yet  certified  their plantations, may  be  reluctant  to  do  so.  The  legitimacy  of  the  RSPO  from  the perspective of producers is being challenged.    The resolution  introduced at  the sixth Roundtable,  requiring  time‐bound sourcing plans from members, may make the market more predictable and show explicit benefits. However, the RSPO must also begin communicating more about its product to increased legitimacy of and demand for it.  

Conclusions: Power Aspects of Partnered Governance We may  conclude  that RSPO  is effective  in establishing minimum  standards  for growing  palm  oil,  i.e.  regulating  plantation management.  However,  as  argued above,  there  are  a  number  of  problems  of  effectiveness,  efficiency,  and legitimacy.    A  major  argument  for  new  forms  of  governance  such  as  partnership governance has been an extremely weak or uninterested government in countries where many  commodities  such  as palm oil  are being produced,  and  there  is  in effect  a  “regulatory  vacuum.”  Increasingly,  civil  society  organizations  in consuming countries are mobilizing pressure  for alternative means of  regulation such as partnered governance along supply chains.    As suggested by some of the discussion under  legitimization, there are a number of power aspects:   Power  in the  founding phase, differential power and marginalization conditions in given governance arrangements, and, in general, the role of power in the evolution of partnered governance.   

116

 Power Factors in the Founding Moments: The acute structural problem with such partnerships for sustainability is that their emergence and development depends typically on powerful players (de Man and Burns, 2006). These actors  tend  to search  for partners  that are highly organized and  can  play  a  decisive  role  in  regulating  the  relevant  supply  chain(s).  Results achieved  are  based  on  cooperation  among  large  companies  in  coalition  with typically  large NGOs.  Also,  the  start‐up  transaction  costs  of  dealing with many small partners are high. The successful development of supply chain partnerships for  sustainability  tends  to  involve  then a high  concentration of powerful agents and the marginalization of smaller and less powerful agents ( de Man and Burns, 2006).    Generally  speaking,  this  type of private governance can more  readily be established  when  there  are  a  few  powerful  agents  who  can  take  cooperative initiatives and  shape  the  governance  arrangements and  their evolution  (that  is, exercise meta‐power (McGinty et al, 2009). Correspondingly, small or weak actors – whether  businesses,  NGOs,  or  other  actors  such  as  local  communities  –  are effectively excluded from the development of partnered governance, though they may be recruited into the organization  Power in RSPO’s Modus Operandi  The unequal power distribution from the founding moments through the phases of  consolidation  and  development  operate  to  the  disadvantage  of  weak  or marginal  groups  –  a  form  of  “organizational  bias.”  This  is  clearly  indicated  by, RSPO’s  inability  to  recognize  or  address  smallholder  issues.  Thus,  new sustainability  standards  tend  to  burden  and  to  further  marginalize  many smallholders. Part of the delays  in addressing smallholder  issues are attributable to  the  fact  that  many  of  the  large  producers  were  not  as  interested  in empowering  individual growers as  they were  in addressing high‐public  relations (PR)  value  issues  like  the  death  of  the  orangutan.  At  the  same  time,  the involvement of NGOs in the RSPO process helped to legitimize it at the same time that many voices and opinions remained outside the process.    During  the  development  of  RSPO,  power  structures  changed  as  the markets for palm oil shifted drastically, mainly as a result of the rapid increase of demand from emerging countries such as China in particular, increasing oil prices, and  bio‐fuels  policies  in  a  number  of  countries  in  the  EU. With  the  soaring  oil prices after 2000, bio‐diesel  from palm oil became  increasingly competitive, and consumer‐oriented organizations  such as  food manufacturers  lost  some of  their 

117

bargaining  power,  as  fuel‐oriented  companies  came  into,  or  assumed  more prominent roles in the game.    The  power  conditions  and  dynamic  of  partnered  governance  leave  the system  to  a  certain  extent  at  the mercy  of  power  drivers  and  developments; although there are potential normative countervailing powers (see below).  Limitations and Potentialities While the RSPO’s system of partnered governance has many limitations, there are few real alternatives that have been nearly as successful in addressing this type of sustainability  issue.  Compared  to  some  other  partnered  governance  initiatives, the  RSPO  has  been  remarkably  successful.  The  FSC,  with  its  reliance  on  the demand‐side  establishment of  standards, has been unable  to  realize  significant producer participation. The Roundtable on Responsible Soy has been divided by the  issues of compensation and opportunity cost, which cannot be addressed by industry  initiative alone.  If  the RSPO  is among  the most  successful examples of this emerging model of governance for sustainable development, analysis points out  that  there  are  serious  limitations of  such  stakeholder network  governance. Compared  to other  sectors,  the palm oil commodity chain  is very concentrated, and smallholder interests can be and are typically neglected.   In  the  meantime,  private  governance  arrangements  like  that  of  RSPO contribute  in  several ways  to  the development of a normative order or  type of normative power oriented to sustainability  (as contrasted to purely economic or administrative power). The normative order gains  in  influence and effectiveness as more  private  and  public  stakeholders  acknowledge  it,  join  it  (in  its  diverse forms), and participate in its various elaborations and developments.      

118

References: Balloch, S. and Taylor, M.  (eds.)  (2001). Partnership Working. Bristol: The Policy Press.  Brundtland, G. H.  (ed.)  (1987). Our Common Future: The World Commission on Environment and Development. Oxford: Oxford University. 

Carson, M., T. R. Burns, and D. Gomez Calvo (2009) Public Policy Paradigms: The Theory  and  Practice  of  Paradigm  Shifts  in  the  EU.  Frankfurt/Berlin/New  York: Peter Lang Publishers. 

Cashore, B, G. Auld and D. Newsom.  (2004). Governing through Markets– Forest Certification  and  the  Emergency  of  Non‐State  Authority.  New  Haven:  Yale University Press.  Donahahue,  J.D. & R. Zeckhauser    (2006) "Collaborative Governance"  In: Oxford Handbook of Public Policy. Oxford, NewYork: Oxford University Press.    De  Man,  R.  and  T.  R.  Burns.  (2006).  “Sustainability:  Supply  Chains,  Partner Linkages, and New Forms of Self‐Regulation.” Human System Management, Vol. 25, No. 1: 1‐12.  Glasbergen,  P.  (2005).  Partnerships  for  sustainable  development.  Promoting public  goods  through  private  actions.  In  S.  van  den  Burg,  G.  Spaargaren  &  H. Waaijers  (eds.), Wetenschap met beleid, beleid met wetenschap  (pp. 207‐212). Wageningen: Swome/Gamon.   Glasbergen,  P.  (2007).  "Setting  the  scene:  the  partnership  paradigm  in  the making."  In  P.  Glasbergen,  F.  Biermann  &  A.P.J.  Mol  (eds.),  Partnerships, Governance  and  Sustainable  Development.  Reflections  on  theory  and  practice (pp. 1‐27). Cheltenham, UK: Edward Elgar.   Greer J,  (2001).  "Whither  partnership  governance  in  Northern  Ireland?" Environment and Planning C: Government and Policy 19(5) 751 – 770  Midttun, A. ( 2008). "Partnered governance: aligning corporate responsibility and public policy  in the global economy." Corporate Governance. Vol. 8, No. 4: 406 – 418  

119

120

Groenenberg,  R.  (2001).  "Environmental  partnerships  in  sustainable  energy." Journal of European Environmental Policy, 11(1), 1‐13. 

McGinty,  P.,  T.  R.Burns,  and  P.M. Hall  (2009)  “Meta‐Power.”  In: G.  Ritzer  (ed.) Blackwell Encyclopedia of Sociology. Oxford: Blackwell. 

Midttun, A. ( 2008). "Partnered governance: aligning corporate responsibility and public policy  in the global economy." Corporate Governance. Vol. 8, No. 4: 406 – 418  Potts,  J.  (2003).    Building  a  Sustainable  Coffee  Sector  Using Market‐e  Role  of Multi‐stakeholder Cooperation, IISD and UNCTAD, Geneva,  Radovich, S., S. Zadek and M. Sillanpaa, (2005) Guidelines for Effective Partnership Governance and Accountability. London: AccountAbility  Zadek,  S.  (2001)  Endearing  Myths,  Enduring  Truths:  Partnerships  between Business,  Civil  Society  Organizations  and  Governments.  Washington,  D.C.: Business Partners for Development   Zadek, S.  (2006) "The  logic of collaborative governance: corporate responsibility, accountability, and the social contract."   Corporate Social Responsibility Initiative working paper No. 14. Cambridge, Ma.: Kennedy School of Government, Harvard University. 

 

 

 

 

Chapter 6  

Governing  from  the middle:  the C40 Cities Leadership Group  

Mikael Román 

 

Introduction Both  problems  and  solutions  regarding  climate  change  originate  in  the world's urban  centers.  Around  the world,  cities  are  developing municipal  networks  to meet  the  challenges  of  global warming. While  different  networks  vary  in  both scope and purpose, together they challenge the notion that a global governance process, like the one pursued through the United Nations Framework Convention for  Climate  Change  (UNFCCC),  is  required  for  efficient  climate  change  policies (Betsill and Bulkeley, 2007).   The  situation  is  complicated  as  city networks use neither  the  top‐down policy  of  major  international  climate  change  negotiations  nor  the  bottom‐up processes of  social movements. Quite  the  contrary, municipal  governments  are established,  formal  authorities  within  their  respective  boundaries,  which  is  a unique position, as they operate in close cooperation with the private sector and other interest groups. This creates the possibility for what we will call ‘governance from  the middle’:  city networks mediating  complementary  activities between  a diverse  set  of  actors.  City  networks  govern  in  both  the  vertical  and  horizontal senses. They connect cities within established formal governance structures, such as  regional and national governments  (vertical). They also  link  the member  city governments with other non‐state actors  (horizontal). How does  this operate de facto? What are the characteristics of ‘governance from the middle’? What are the potential  prospects  for  and  risks  of  such  an  arrangement?  These  are  the  two central questions that this study seeks to address.   Our argument first discusses the characteristics and operation of the C40 Cities  Climate  Leadership  Group  (originally  called  the  Large  Cities  Climate Leadership  Group).  The  C40  network  was  created  in  October  2005  when  Ken Livingstone,  the mayor of  London  at  that  time,  invited  representatives  from 18 cities  to discuss collaborative measures  to combat global warming. The meeting concluded with a  joint declaration  to  take action  in a number of areas, notably creating  procurement  policies  for  climate‐friendly  technologies.  Shortly thereafter, the C40 Group partnered with the William J. Clinton Foundation to use 

121

the newly‐created Clinton Climate  Initiative (CCI) as the  implementing partner of the C40 Group. Through the CCI, the C40 Group engages in activities, including the following: expert assistance and technical help for cities; the development of tools to measure greenhouse gases; the sharing of best practices; and the creation of financial instruments to increase access to climate‐friendly technology.   The  C40 Group maintains  several  innovative  characteristics,  particularly the  use  of  a  third‐party  implementation  partner  and  the  procurement  policies. We will explore some premises of ‘governance from the middle’ both broadly, by applying our  initial questions to the operation of the C40 Group, and specifically, by looking at its collaboration with the CCI.    This  analytical  approach  has  some  methodological  problems.  Most importantly,  there  is  still a  shortage of empirical data  from and analyses of  the C40 Group. We  have  thus  extensively  used  newspaper  articles,  interviews,  and Internet  resources. We  have  also  benefited  from  comments  and  conversations with  representatives  of  the  CCI.  This  exchange  has  been  most  useful  and improved  the  discussion.  Needless  to  say,  the  final,  scholarly  interpretation remains that of the author.   In  conclusion,  this  chapter  cannot  give  a  complete  picture  of  the  C40 Group’s  activities or  those  in which  it  is  involved.  Instead,  this  chapter has  the scholarly ambition of exploring questions of the circumstances  in which this new governance structure emerged in response to new societal issues. In this case we are  concerned  with  city  networks  and  climate  change.  What  are  the characteristics of ‘governance from the middle’? What are the potential prospects and  risks  of  such  an  arrangement?  The  central  themes  of  this  debate  might provide  important  insights  into  the mechanisms  of  governance  in  networks  of cities, which have long remained uncharted territory (Schreurs, 2008).   

Theoretical Framework The notion of ‘governance from the middle’ rests on the view that city networks operate  according  to  two  different  governance  models.  The  first  is  the intergovernmental  model  of  international  policy,  which  focuses  on  national agreements  between  governments,  and  suggests  top‐down  policy implementation  (Ruggie,  2004).  This  has  been  the  dominant  paradigm  within climate change policy – and the one that the C40 Group has set out to challenge. This  model  can  be  contrasted  with  the  grassroots  mobilization  model,  which utilizes  bottom‐up  mobilization  for  policy  change  (Tilly  et  al.,  2009,  Ghai  and Vivian,  1992,  Castells,  1983).  The  latter  model  applies  to  the  evolution  of municipal networks insofar as it illustrates the direction in which certain initiatives 

122

evolve. In its most elementary form, the city networks are ‘in the middle’ of these two processes.   Yet, to establish what ‘governance from the middle’ means in practice, we have to raise three additional sets of questions.    A  first concerns state  transformation and change. When cities engage  in networks, they not only redefine their role as public actors but, by extension, also challenge the role of government as sole governing institution in society (Rosenau and  Czempiel,  1992).  Three  analytical  perspectives  describe  similar  processes. One  is multi‐level  governance,  which  defines  state  transformation  as  either  a vertical  relocation  of  power  between  different  levels  of  government  or  a horizontal  transfer  of  political  authority  between  state  and  various  non‐state actors  (Büchs,  2009, Betsill  and Bulkeley,  2007, Hooghe  and Marks,  2003). City networks  have  a  unique  position  to  govern  from  the  middle  by  effectively operating  in both vertical and horizontal directions. The second is policy network theory, which dismisses the traditional views of governance and emphasizes cities as  strategic  nodes  in  global  networks.  Through  a  concentration  of  knowledge, infrastructure  and  services,  these  networks manage,  control  and  service  global processes  (Castells,  2002,  Sassen,  2001).  In  contrast  to multi‐level  governance, this theory  looks at governance from the middle as mediating between a diverse set of societal actors pursuing complementary activities. A third perspective is the scaling  literature  that  raises  critical  questions  regarding  both  the  scope  of  the suggested state transformation and the role of cities in both global economy and state.  The  latter  seems  particularly  relevant  to  climate  change,  which  has transborder  impacts  and  creates new  spheres of  governing  authority  (Bulkeley, 2005).    A second critical aspect of municipal networks is how they govern de facto in areas related to urban climate policy. According to Bulkeley and Kern, there are four different governance modes (Bulkeley and Kern, 2006). First  is to govern by authority  through  the  use  of  traditional  instruments,  such  as  regulation  and planning  procedures.  Second  is  self‐governance,  which  emphasizes  the  city  as consumer to influence the city’s ability to address global warming. Similarly, cities can,  as  service  providers,  also  govern  by  provision. As majority  shareholders  in local  public  services  companies  governments  can  influence  decisions  on  large infrastructure  investments.  Finally,  cities  also  govern  through  enabling,  by cooperating with non‐state actors, which encourages voluntary activities among businesses and citizens. The C40 Group provides cities with additional leverage on each of  the  three  last  items. The critical  instrument  is  the procurement process that  allows  the  C40  Group  to  govern  from  the  middle  organizationally  and 

123

qualitatively.  Consequently,  this  procurement  model  will  be  given  particular attention in our discussion.    Finally, there is the question of what activities municipal networks effectively govern.  The  suggested  procurement  process  provides  important  insights  by stressing a variety of distinct activities. Analytically,  this can be described with a perceived value‐chain (Thai, 2009, Brickman and Ungerman, 2008).  

The C40 Cities Leadership Group The  emergence  of  the  C40  Group  is  a  story  worth  exploring.  It  provides  an example  of  how  cities  are  organizing  themselves  to  confront  global  warming. Cities are gaining  interest  in climate change due  to  the growing awareness  that cities as livelihoods, comprising the capabilities, assets and activities required for a means of  living, are both contributing  to and affected by global warming  (Cahn, 2002).  Local governments are  critical political actors  in  the  climate policy arena because they have considerable de facto authority over activities such as land use planning, public transportation, waste management and energy consumption, all of  which  affect  GHG  emissions  (Betsill,  2001,  Dodman,  2009).  Similarly,  city governments can  initiate  innovation and create  sizable markets within a  limited space  (Rabe,  2002,  Victor  et  al.,  2005, Dodman,  2009).  Thus  they  can  take  an active  stance  on  both  mitigation  of  and  adaptation  to  climate  change (Satterthwaite et al., 2007, IPCC, 2007, UNHABITAT, 2008).  Organizational Structure Since its initial summit in 2005, the C40 Group has evolved in size and substance. The  network  currently  has  40  official  member  cities  from  six  continents,1  in addition to 16 observer cities attending most major meetings,2 representing more than 300 million people  from  industrialized and developing countries.  It has  the organizational structure of a traditional cities network: core members that meet regularly; a general assembly and board; and a small administrative unit for daily operations (Kern and Bulkeley, 2009). The main events are large, biennial summits (London  2005, New  York  2007,  and  Seoul  2009).  Between  these meetings,  the 

1 The member cities are: Addis Ababa, Athens, Bangkok, Beijing, Berlin, Bogotá, Buenos Aires, Cairo, Caracas, Chicago, Delhi, Dhaka, Hanoi, Hong Kong, Houston, Istanbul, Jakarta, Johannesburg, Karachi, Lagos, Lima, London, Los Angeles, Madrid, Melbourne, Mexico City, Moscow, Mumbai, New York, Paris, Philadelphia, Rio de Janeiro, Rome, São Paulo, Seoul, Shanghai, Sydney, Toronto, Tokyo and Warsaw.  2 The observer cities are: Amsterdam, Austin, Barcelona, Basel, Changwon, Copenhagen, Curitiba, Heidelberg, New Orleans, Portland, Rotterdam, Salt Lake City, San Francisco, Seattle, Stockholm, and Yokohama 

124

network also organizes workshops and conferences on specific topics. This work is led by  the Group’s elected chairman  (David Miller, also Mayor of Toronto), and the steering committee of nine representatives from member cities. Their work is supported  by  the  C40  secretariat  in  London.  It  meets  the  criteria  for  a transnational city network by having: autonomy of member cities and voluntary membership;  polycentric,  horizontal  and  non‐hierarchical  organizations;  and decentralized cooperation between member cities (Kern, 2001).    What  distinguishes  the  C40  group  from  other  city  networks  is  an  idea which goes straight to the heart of network theory. After the C40 Group realized that  its  ambitions  exceeded  its organizational  capacity  they partnered with  the CCI, which became the implementing partner of the C40 Group (William J. Clinton Foundation, 2009a).3 The CCI works with partner cities on large‐scale projects for improving  energy  efficiency  and  reducing  greenhouse  gas  emissions.  The  C40 Group assumed the role of coordinating member cities to govern by enabling.  In this  sense,  the  network  promotes  a  horizontal  re‐allocation  of  power  between actors across national borders. Through  its own network of corporate actors and different  interest  groups,  the  CCI  extends  the  C40  network  beyond  the  public realm.  Activities and Content Politically,  the  C40  mayors  advocate  the  role  of  cities  in  combating  climate change. Practically, they take action within their cities to reduce GHG emissions. Through  the  C40’s  own  secretariat,  they  approve  and  organize  workshops, conferences  and  summits  and  develop  new  work  programs  in  areas  such  as adaptation and carbon finance (C40 Cities Climate Leadership Group, 2009).    The Energy Efficiency Building Retrofit Program  (EEBRP),  first presented in May  2007  at  the  C40 Group’s  Second  Summit  in New  York,  exemplifies  the ambitions and rationale of the C40 Group. This program was designed to increase the  global market  for building  retrofits  (Revkin  and Healy, 2007).  Its underlying rationale, building largely on the business model the Clinton Foundation used for AIDS/HIV  prevention,  is  to  stimulate  contracting,  financing,  and  technology diffusion  through  a  global procurement effort. The EEBRP operates  largely  as  a matchmaking consortium managed by the CCI. On the demand‐side, assistance is provided to cities to procure services for large‐scale retrofit projects of buildings, provided  they  explicitly  plan  for  emission  reduction. On  the  supply  side,  large 

3 The other initiatives are: Alliance for a Healthier Generation; Clinton Economic Opportunity Initiative; Clinton Giustra Sustainable Growth Initiative; Clinton Global Initiative (CGI); Clinton HIV/AIDS Initiative (CHAI); and Clinton Hunter Development Initiative (CHDI). 

125

service providers and technology producers supply this potentially huge market of cities, provided they agree to follow global best practices and, in direct technology procurements, cut their prices substantially for climate‐friendly technologies. The cities  and  building  owners  are  under  no  obligation  to  employ  the  services  of companies  introduced  by  the  CCI,  and  final  technology  decisions  are  made independently. The exact terms for corporations’ participation in agreements with the CCI differ  in each  case, but  the  ambition  is  to  create  the necessary market conditions for new contracting models and products.  Global Procurement as a form of Governance The EEBRP is instructive insofar as it illustrates how global procurement processes serve  as  a  critical  instrument  for  any  effort  to  govern  from  the  middle. Interestingly,  it  is  also  the  centerpiece  of  another  city  network,  ICLEI  ‐  Local Governments  for  Sustainability,  which  even  developed  manuals  for  green procurement  in  areas  of  climate  change  (ICLEI  ‐  Local  Governments  for Sustainability, 2009; Clement, 2007).  One key way that the procurement process influences behavior in a system can be seen in the case of the EEBRP.   Global procurement has the potential to link and thereby promote several distinct  activities  in  a perceived policy process, or  value‐chain.  In  this  case,  the procurement process  is  intended  to  support  five different efforts. First,  it helps cities to utilize a process called energy service performance contracting  intended to  identify  and  implement  practical  efficiency  gains.  For  this  purpose,  the  CCI collaborates with many  of  the world’s  largest  of  energy  service  companies,  or ESCOs,  including  (Honeywell,  Johnson  Controls  Inc,  Siemens  and  Trane  (Kugler, 2007). Second, the EEBRP assists cities and ESCOs to find a financing model that allows them to undertake the implementation of large‐scale retrofit projects. CCI works with a number of  commercial banks,  institutional  investors,  international financial institutions and other capital providers to design financing programs and source capital. Third, the EEBRP administers a purchasing alliance, in which cities have  access  to  CCI‐negotiated  terms  and  prices  from  relevant  technology producers. The EEBRP  is currently developing projects  in 16 of the C40 cities and with more than 30 different companies.4 The point here is that the procurement process becomes a tool to pursue certain activities.   The suggested procurement effort is, in many respects, the centerpiece of the C40 group’s effort  to govern  from  the middle. What  is  important  to  stress, though, is that for this to take place, procurement must be understood as a multi‐

4 The cities include: Bangkok, Chicago, Houston, Johannesburg, London, Melbourne, Mexico City, Mumbai, New York, Rome, São Paulo, Seoul, Tokyo and Toronto. 

126

step  process  (i.e.  selection  of  service  provider,  financing,  purchasing  and measuring)  rather  than  a  simple  arrangement  for  purchase.  By  forging  the horizontal and vertical links between various activities, the C40 Group can create this mechanism to govern from the middle. Building on this  logic,  it  is an explicit ambition of the CCI to create standardized models and packages for procurement, contracting, project  implementation,  financing and measurement, which  can be replicated  and expanded  into other mitigation  areas,  as well  as  climate  change adaptation more generally (William J. Clinton Foundation, 2009d).   The C40 Group in Relation to other Cities Networks and Processes The C40 Group  is not  the only cities network. Nor  is  it  isolated  from other  top‐down governance structures. It is positioned within this context, which constitutes yet another aspect of ‘governance from the middle.   There are several similar networks at all  levels of global society. Some of these are  intended for a particular national context, such as the National League of Cities  in  the US, while others,  like  the Asian Cities Climate Change Resilience Network,  have  a  regional  scope.  In  many  cases,  discussions  regarding environmental governance are now also brought up  in networks originally set up to  serve  broader  objectives,  such  as  the  International  Council  for  Local Environmental Initiatives (ICLEI). In other cases, concern about climate change has spurred  the  creation  of  new  institutions  specifically  intended  to  meet  the challenges of global warming. One example  is the C40 Group; others  include the World Mayors  Council  on  Climate  Change  and  the  Cities  and  Climate  Change Initiative (CCCI).    One critical task of the C40 Group’s ambition to govern from the middle is how  to  relate  to  these  other  city  networks.  In  some  instances,  this  involves concrete collaborations around specific projects, such as the joint effort with the ICLEI  to  develop  a  web‐based  emissions  tracker  tool  (Project  Two  Degrees) (William  J.  Clinton  Foundation,  2009e).  On  other  occasions,  it  implies  the coordination of activities and positions with other governance processes. 

 

Prospects and Risks in Governing from the Middle 

This discussion has provided several  insights  into how city networks govern from the middle. Our focus on the C40 Group does not tell the whole story, yet it allows us  to make  some  critical  observations.  The  first  is  that  the  ambition  to  govern from the middle probably requires some  form of hybrid governance system that puts  additional  emphasis  on  market  mechanisms,  which  may  create  new opportunities  to  involve  non‐state  actors  in  a  collaborative  effort.  Second,  it 

127

emphasizes  the need  for  a new  type of  coordinating  role  and, potentially, new organizational features of the network itself. The C40 Group has opted to have an independent foundation as an external implementation partner, but there may be other  solutions.  Finally,  this  new  logic  of  governance  also  requires  new procedures.  The  critical  element  in  the  case  of  the  C40  Group  is  the comprehensive  procurement  process,  which  brings market  logic more  actively into  the  governance  process,  and  potentially  links  various  activities  and  actors together.    The new  set of  societal  challenges,  in  this  case  climate  change,  calls  for new  forms  of  governance.  The  process  of  developing  and  implementing  new procedures  and  processes  resembles  a  societal  experiment  in  some ways, with both  advances  and  occasional  setbacks.  This  requires  continuous,  constructive rethinking of particular procedures on the part of the participants. To the scholar, it raises a new set of questions and issues. 

  In  the  following pages we discuss  the daily operations of  city networks. What  are  the potential prospects  and  risks  facing  city networks  as  they  govern from the middle? Again, we use the C40 Group as an illustration of a more general phenomenon. The ambition  is not  so much  to discuss  the operation of  the C40 Group  itself, as to  identify generic areas of  interest that are critical for the effort to govern  from  the middle. Within  the  identified  areas  there are  synergies and conflicts in practice that, for the scholar, generate further research questions. This exercise is a first step in the pursuit of a larger academic goal.  

Managing the Relationship between Mitigation and Adaptation A  critical  issue  that every  city network will have  to  address  is how  to prioritize between activities aiming at  the mitigation of GHG emissions and adaptation  to the climate change that has already occurred. This decision is often pursued with great uncertainty and lack of prior knowledge.    The CCI has,  for  its part,  tried  to make  the most out of  this situation by turning it into a learning process. Consequently, it began by focusing primarily on mitigation  and energy‐related  issues. The  rationale  is  clear.  Energy use  is often directly  linked to other  local  issues, such as air quality and human health. Hence the  idea  that  working  with  energy  efficiency  would  provide  opportunities  for learning  once  the  network  started  to  address  more  complex  issues  such  as transportation  and  land‐use. According  to CCI  staff,  the  combination of project implementation and learning has been successful for the most part.   There are, however, potential risks with this strategy. Most importantly, a one‐sided  focus on energy efficiency, and other mitigation efforts, may alienate members  in  the  network who  see  adaptation  as  their  principal  concern. A  city government’s  decision  about  pursuing  energy‐efficiency  policies will  always  be 

128

contingent on other local needs. Nowhere is this more evident than in developing countries,  where  public  officials,  in  addition  to  struggling  with  poverty  and unemployment,  have  traditional  local  environmental  concerns  and  must  also address  global  warming  (Holgate,  2007,  Romero  Lankao,  2007).  Under  these circumstances,  climate  change adaptation,  rather  than mitigation,  is usually  the overriding concern (Satterthwaite et al., 2007).   Governing through markets: the global procurement process The  second  item  in  the  effort  to  govern  from  middle  is  a  mechanism  that promotes  action  through  markets.  This  is  a  critical  component  for  achieving horizontal  collaboration  with  the  private  sector  and  other  non‐state  actors. Although other city networks make this more or less explicit, it is a centrepiece of the C40 Group’s agenda.    Procurement  operates  as  a  governance mechanism  with  an  integrated view of sustainable planning and also establishes a baseline price that will have an impact  on  local  purchase  procedures.  Yet,  there  are  also  several  questions regarding  the  use  of  global  procurement  processes  as  a  general  strategy  to confront  climate  change.  In  short,  they  seem  to be effective  in  some  situations but counter‐productive in others. I have highlighted five areas of concern related to procurement.   The first is that some procurement processes may alienate member cities with  specific  technology  needs.  The  focus  on  energy  efficiency  illustrates  the point. While  energy  use  and  GHG  emissions  are  often  higher  in  industrialized countries, European and North American  cities have more  to gain  from pooling demand for retrofit technologies than cities in developing countries (UNHABITAT, 2008). In light of this, the CCI has extended its activities into other areas, such as transportation  and waste management where,  according  to  representatives,  it continues  to  have  a  varying  degree  of  success,  depending  on  technology  and location.   Second, there  is a potential conflict between the suggested procurement process and individual cities’ desire to support local industry. Local producers are thereafter  invited to participate  in procurement where the Purchasing Alliance  is playing  a  convening  role.  This  is  intended  to  create  a  dynamic  in  which  CCI partners, who  represent more  expensive  technologies,  can  compete  at  a  price point more  in  line with their  local counterparts. The owner of the building to be retrofitted  is  then  free  to  analyze quality, price  and  local production  through  a matrix  that  gives  equal  weight  to  all  three,  as  CCI  plays  no  role  in  the  final decision‐making process. The process might produce the effect of giving de facto preferential treatment to multi‐national corporations (MNCs) that already benefit 

129

from economies of scale.  In spite of open contracting procedures  local  industry, because  not  involved  in  the  technology‐development  process, might  be made subject to a circumstantial penalty. The counter argument is that local companies are often able to “out‐price” global firms, because their means of production are closer to hand, significantly reducing costs of selling in local markets. The issue, it seems, needs further empirical analysis.   Third,  similar  concerns  can  also  be  raised  about  how  the  suggested procurement  process  influences  global  competition  between  MNCs.  The purchasing alliance is made up exclusively of Western – primarily North American –  companies.  Does  the  purchasing  alliance  have  the  tendency  to  reduce competition  in this respect? More  importantly,  it also emphasizes the criteria by which  companies  are  selected,  and  to  what  extent  there may  be  a  potential overlap  of  interests  between  Clinton  Foundation  donors  and  corporations participating  in  the  CCI.  It  is  noted,  however,  that  the  CCI  is  financially independent of the Clinton Foundation.   Fourth, there are several important questions related to the procurement process as a vehicle for financing. Many of them reflect the evolving nature of the process itself. When the purchasing alliance was launched in May 2007, it started off with a set of standardized contractual models for commercial bank  loans and money  provided  by  five  different  banks  (ABN  AMRO,  Citi,  Deutsche  Bank,  JP Morgan Chase, and UBS)  that each  committed USD 1 billion as  liquidity  for  the necessary investments (Bell et al., 2008, 2007). Since then, the number and types of  financial partners  for  individual projects have  expanded  considerably  to  also involve local and regional banks, and non‐profit loan and grant providers, as well as development banks. Unclear  is how exactly  this dynamic works. What  is  the added value of procurement processes suggested by C40 Group in comparison to other  financing  modes,  such  as  IMF‐backed  bonds  or  various  special‐purpose bonds?   Fifth, it is not clear that procurement procedures are equally appropriate to  support  climate  change  adaptation. Mitigation  and  adaptation policies differ considerably. While mitigation  concerns  the protection of  a  global public  good, adaptation is a more localized activity that does not lend itself to global targets. In practice, mitigation  is  better  suited  for  top‐down  policies, whereas  adaptation more often requires a bottom‐up process (Klein et al., 2007).   There are several actors outside  the control of  the procurement process itself that influence its effectiveness. One set of issues refers to the differences in local  legal  frameworks  and  their  application. Many  countries do not have  clear environmental criteria  in  their procurement processes, and costs may  therefore 

130

be  inferred  on  a  short‐term  gains  rather  than  life‐cycle  analysis.  A  similar argument goes for the design of budget systems.   These  observations  emphasize  the  need  to  examine  the  qualitative aspects  of  procurement  processes.  One  important  distinction  lies  between procurement as a market‐based mechanism,  incentivizing action, and  its  role as an  organizing  principle  for  a  purchasing  process more  generally.  Regarding  the former,  procurement  processes  are  not  always  able  to  respond  to  the  varying degree of market incentives in different policy areas. Instead, it seems particularly suited  to  incremental  changes  in  technology, especially  in areas where markets are clearly defined and co‐benefits easily discernible.  The Unintended Consequences of Assessment and Evaluation  A  third  issue  that any  city network operating  in  the area of  climate  change will have to address  is the question of assessment and evaluation. The C40 Group  is currently  developing  a  web‐based  emissions  tracker  tool  called  ‘Project  Two Degrees”  through  the CCI,  and  in  collaboration with  ICLEI  and  corporate  actors such  as  Microsoft  and  Ascentium  (Project  Two  Degrees,  2009).  The  effort complies with the emphasis given to science as a basis for sound climate policies (Broder  and Wald,  2009, Holgate,  2007).  This measurement  system will  enable comparisons  regarding  the efficiency of different  local policies and  thus support both educational programs and accountability.   There  are,  though,  serious  considerations  related  to  the  use  of assessment data as a basis for policy‐making. In fact, quantifying greenhouse gas emissions at  the urban or  local  scale  is an exercise  fraught with methodological and technical difficulties, principally related to ‘boundary problems’ and issues of scale. Cities’ contribution to global anthropogenic GHG emissions is, for example, often overstated  (Dodman, 2009). Rather  than making up  for 75‐80 per  cent of global  emissions,  cities  probably  emit  between  30  and  40  per  cent.  Similarly, aggregate  data miss  the  large  variation  between  and  within  cities.  The  latter observation is particularly disturbing since consumption patterns, rather than any regional variation, are what really drive climate change (Satterthwaite, 2008).    A focus on second and third tier data alters some of the basic assumptions regarding  cities  and  climate  change  with  considerable  implications  for  policy. Industrial production, for example, more often occurs outside cities, as do energy and  food  production.  Similarly,  urban  residents  actually  spend  less  energy  per capita  in transportation than their rural counterparts. These observations do not in any way reject  the role of cities  in meeting  the challenges of global warming. However,  they emphasize  the need  for more  thorough  socio‐economic analyses regarding  the  causal  pattern  driving  GHG  emissions.  The  point  here  is  that  a 

131

single‐handed  focus  on  aggregate  emissions  may  generate  misunderstandings about local drivers for action as well as the various co‐benefits that may occur for both mitigation and adaptation (Satterthwaite, 2008).  The Independent Implementer: the Role of the CCI One  particular  trait  of  the  C40  Group  is  the  choice  of  the  CCI  as  an  external implementing  body  responsible  for  coordinating  the  network’s  activities.  This arrangement, with  a  high‐profile,  non‐profit  organization  operating  as  a  third‐party broker for a global procurement process,  is critical to the network’s ability to  govern  from  the  middle,  and  has  provided  several  opportunities  for  both networking  and  increased  legitimacy. Most  importantly,  the  CCI  has  been  able increase  visibility  and  therefore  the  network’s  ability  to  act  overall. Moreover, through  the  CCI’s  flexible  organization,  including  a  highly  motivated  and competent  staff,  the  network  has  avoided  many  problems  of  administrative inertia.    There  are,  though,  some  potential  problems  with  the  CCI’s  position, including  the potential clash between various organizational agendas. The CCI  is the  ‘implementing  partner’  of  the  C40  Group.  Though  linked  to  the  Clinton Foundation, it is financially independent. The CCI has its own climate agenda that emphasizes clean energy and forestry as strategic areas,  in addition to the cities agenda. There  is also an  implicit  intention  to extend  these efforts. The CCI also works with cities outside the C40 Groups (William J. Clinton Foundation, 2009c). In its role as  implementing partner,  the CCI retains considerable de  facto  influence over  several  decision‐making  processes.  This  is  not  necessarily  a  bad  thing; indeed,  it  could be  a precondition  for  action within highly  complex  governance structures  involving  numerous  interests,  such  as  those  of  the  C40  Group.  Yet, there remains a potential conflict between different organizational agendas.   A more  complicated  issue  relates  to  the  influence  of  carrying  a  high‐profile  name.  Clearly,  acting  in  the  name  of  a  former US  President  holds  both advantages and problems. On  the positive  side,  it allows CCI  to act with a clear agenda and considerable clout. At the same time, it may also limit the selection of partners. An initiative backed by a ‘Clinton Foundation’ is probably more likely to engage US  companies  than an  ‘Angela Merkel Foundation’  that would be more interesting to European firms, for example.   Finally,  the  administrative  arrangement with  a  third‐party  implementer for a global city network raises questions about transparency. There  is relatively little  documentation  available  to  the  outside  world  from  the  CCI  and  C40 regarding  commercial  activities. Most  of  the material  is  comprised  of  general presentation of  the agenda and presentations  from workshops. This  is  largely a 

132

function of the regulatory tradition guiding non‐profit organizations in the US. The CCI  states  that  it  has  never  received  any  money  from  organizations  it  has negotiated with.   Managing the Structural Asymmetries between Member cCties ‘Governing  from  the middle’  also  implies  close  collaboration  between member cities.  This  relationship  operates  in  both  directions  and  involves  both opportunities and risks. On the one hand, cities are critical for network efficiency, providing administrative resources or policy implementation. However, the ability of  individual  cities  to  assist  the  network  is  often  hampered  by  institutional mismatches,  a  shortage  of  human  resources,  or  the  lack  of  financial  resources (Betsill,  2001, O’Meara,  1999). Given  circumstances  such  as  financial  resources and  administrative  corruption,  the  C40  network  may  play  a  positive  role  by supporting  internal  processes,  providing  informational  support  and  bringing  in financial  resources  and  sounder business practices  (Motta, 2004). On  the other hand,  such  structural asymmetries within  the network may adversely affect  the efficiency of the governance system as a whole.  

Conclusion This  chapter  began with  the  goal  of  discussing ways  in which  cities  across  the globe have begun organizing  themselves  in networks  to meet  the  challenges of global  warming.  This  emerging  trend  is  both  practically  and  conceptually intriguing: It suggests “governance from the middle” that challenges many of the conventional  ways  of  implementing  policy.  In  order  to  understand  what  this entails  in  practice,  we  raised  two  questions:  What  are  the  characteristics  of ‘governance from the middle’? What are the potential prospects for and risks of such an arrangement?   Our  discussion  has  analyzed  the  experiences  of  the  C40  Group,  an emerging global network of  cities  specifically  created  to meet  the  challenges of global  warming.  Our  observations  have  given  some  generic  requirements  for governing from the middle. First, it probably requires a hybrid governance system that  puts  emphasis  on  market  mechanisms.  Second,  this  calls  for  a  new coordinating role for the network  itself. Finally, the new  logic of governance also requires new procedures  that put this market  logic  into operation, and  facilitate networking. In the case of the C40 Group, the CCI as an external implementation partner  and  the  integrated  procurement  process  fulfil  the  latter  two requirements.   Some of  the C40 Group’s  recent  achievements  vouch  for  the network’s success. Within  just a few years, the CCI has managed to  initiate more than 250 

133

energy  efficiency  building  retrofit  projects  in  20  cities;  develop  waste management  programs  in  Delhi,  Lagos  and  Houston;  support  renewed transportation systems in Johannesburg, Mexico City, and São Paulo; and develop Clean  Energy  and  Forestry programs  in Australia,  the United  States,  Kenya  and Indonesia  (William  J.  Clinton  Foundation,  2009b).  However,  experience  also reveals  potential  problems  related  to  capacity  problems,  the  potential  lack  of transparency in certain areas, as well as clashing judicial frameworks.   What makes  governance  from  the middle  as  implemented  by  the  C40 Group  so  compelling  is  the  ambition  to  promote  the  ‘drivers  for  action’  rather than focusing on meeting specific needs. This  is where the ‘governance from the middle’ model makes its most important conceptual contributions. There are also considerable  practical  consequences.  Apart  from  stimulating  local  action,  the procurement process provides also an integrated view on sustainable planning, by providing analytical, technical and informational support throughout the process.   Yet, as our analysis has indicated that the critical task ahead is to identify under  what  circumstances  it  is  a  viable  option.  Similar  market‐oriented procedures may provide the necessary link between global and local levels, often missing  in  transnational  city  networks  (Keiner  and  Kim,  2007).    These  final observations also  set a  course  for  future discussions on what  ‘governance  from the middle’ means in practice. Recently, partnerships between public and private actors have been  recognized as  critical  in  the  fight against global warming. The question now is how to support and expand these efforts.   

        

134

References 

(2007)  "President  Clinton  announces  worldwide  retrofit  initiative".  Engineered Systems Vol. 24, No. 7,  pp. 62. 

Bell,  W.,  Buckley,  D.,  Fong,  I.,  Frere,  T.,  Karrer,  L.,  Reddy,  Y.  K.  S.,  Sun,  W., Vishwakarma,  B.  &  Yu,  R.  (2008)  Financing  energy‐efficiency  building retrofits on campus: A menu of options  for New York City  schools  In  the PlaNYC  2030  Challenge,  School  of  International  and  Public  Affairs, Columbia University, New York, NY. 

Betsill,  M.  (2001)  "Mitigating  Climate  Change  in  US  Cities:  opportunities  and obstacles". Local Environment Vol. 6, No. 4, pp. 393‐406. 

Betsill, M. & Bulkeley, H. (2007) "Looking Back and Thinking Ahead: A Decade of Cities  and Climate Change Research".  Local Environment Vol. 12, No. 5, pp. 447‐456. 

Brickman,  C.  &  Ungerman,  D.  (2008)  "Climate  change  and  supply  chain management".  The  McKinsey  Quarterly.  July  2008.  Available  from http://www.mckinseyquarterly.com (accessed 29 july, 2008). 

Broder,  J. M. & Wald, M. L.  (2009) "Big Science Role  is Seen  in Global Warming Cure".  NY  Times,  New  York,  12  February  2009.    Available  from http://www.nytimes.com/2009/02/12/us/politics/12chu.html?ref=science (accessed 13 February, 2009). 

Büchs,  M.  (2009)  "Examining  the  interaction  between  vertical  and  horizontal dimensions  of  state  transformation".  Cambridge  Journal  of  Regions, Economy and Society, pp. 1‐15. 

Bulkeley, H. (2005) "Reconfiguring environmental governance: Towards a politics of scales and networks". Political Geography Vol. 24, pp. 875‐902. 

Bulkeley, H. & Kern, K.  (2006) "Local Government and  the Governing of Climate Change in Germany and the UK". Urban Studies Vol. 43, No. 12, pp. 2237‐2259. 

C40 Cities Climate  Leadership Group  (2008)  "C40  Tokyo Conference on Climate Change  ‐ Adaptation Measures  for  Sustainable  Low  Carbon  Cities".  C40 Cities,  Available  from  http://www.c40tokyo.jp/en/  (accessed  6  June 2009). 

135

C40 Cities Climate Leadership Group (2009) "Initiatives". C40 Cities, Available from http://www.c40cities.org/initiatives/climate‐positive.jsp    (accessed  30 October 2009). 

Cahn, M. (2002) "Sustainable Livelihoods Approach: Concept and Practice". Paper presented  at  the  Devnet  Conference  2002  ‐  Contesting  Development: Pathways  to  Better  Practice,  Palmerston  North,  New  Zealand,  5‐7 December. 

Castells, M.  (1983) The  city and  the grassroots: a  cross‐cultural  theory of urban social movements, University of California Press, Berkeley. 

Castells, M.  (2002)  "Local  and Global: Cities  in  the Network  Society". Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie Vol. 93, No. 5, pp. 548‐558. 

Clement,  S.  (Ed.)  (2007)  The  Procura+  Manual:  A  Guide  to  Cost‐Effective Sustainable Public Procurement, Freiburg,  ICLEI – Local Governments  for Sustainability. 

Dodman,  D.  (2009)  "Blaming  cities  for  climate  change?  An  analysis  of  urban greenhouse gas emissions inventories ". Environment & Urbanization Vol. 21, No. 1, pp. 185‐201. 

European  Environment  Agency  (EEA)  &  United  Nations  Environment  Program (UNEP)  (2007)  Sustainable  consumption  and  production  in  South  East Europe  and  Eastern  Europe, Caucasus and Central Asia:  Joint UNEP‐EEA report on the opportunities and lessons learned, EEA, Copenhagen. 

Ghai,  D.  P.  &  Vivian,  J.  M.  (1992)  Grassroots  environmental  action:  people's participation in sustainable development, Routledge, New York. 

Holgate, C. (2007) "Factors and Actors in Climate Change Mitigation: A Tale of Two South African Cities". Local Environment Vol. 12, No. 5, pp. 471‐484. 

Hooghe, L. & Marks, G.  (2003) "Unravelling the central state, but how? Types of multi‐level governance". American Political Science Review Vol. 97, No. 2, pp. 233‐243. 

ICLEI  ‐  Local  Governments  for  Sustainability  (2009)  "EcoProcura  2009:  Climate Neutral  through  Procurement".  ICLEI  ‐  Local  Governments  for Sustainability, Available  from www.iclei.org/ecoprocura2009  (accessed 4 June 2009). 

136

IPCC  (2007)  "Summary  for  Policymakers".  In  PARRY,  M.  L.,  CANZIANI,  O.  F., PALUTIKOF,  J. P., VAN DER LINDEN, P.  J. & HANSON, C. E.  (Eds.) Climate Change  2007:  Impacts,  Adaptation  and  Vulnerability.  Contribution  of Working  Group  II  to  the  Fourth  Assessment  Report  of  the Intergovernmental Panel on Climate Change.  Cambridge University Press, Cambridge. 

Kamal‐Chaoui, L. (2009) "Competitive Cities and Climate Change: an Introductory Paper". Paper presented at the OECD Conference "Competitive Cities and Climate Change", Milan, Italy, 9‐10 October, 2008 2009. 

Keiner, M.  &  Kim,  A.  (2007)  "Transnational  City  Networks  for  Sustainability  ". European Planning Studies Vol. 15, No. 10, pp. 1369‐1395. 

Kern, K. (2001) "Transnationale Städtenetzwerke in Europa". In SCHRÖTER, E. (Ed.) Empirische  Policy‐  und  Verwaltungsforschung:  Lokale,  nationale  und internationale Perspektiven. Leske + Budrich, Opladen. 

Kern,  K.  &  Bulkeley,  H.  (2009)  "Cities,  Europeanization  and  Multi‐level Governance: Governing Climate Change through Transnational Municipal Networks". JCMS Vol. 47, No. 2, pp. 309‐332. 

Klein, R. J. T., Huq, S., Denton, F., Downing, T. E., Richels, R. G., Robinson, J. B. & Toth, F. L. (2007) "Inter‐relationships between adaptation and mitigation". In PARRY, M. L., CANZIANI, O. F., PALUTIKOF, J. P., VAN DER LINDEN, P. J. & HANSON,  C.  E.  (Eds.)  Climate  Change  2007:  Impacts, Adaptation  and Vulnerability. Contribution of Working Group  II to the Fourth Assessment Report  of  the  Intergovernmental  Panel  on  Climate  Change.  Cambridge University Press, Cambridge, UK. 

Kousky,  C. &  Schneider,  S. H.  (2003)  "Global  climate  policy: will  cities  lead  the way?" Climate Policy Vol. 3, pp. 359‐372. 

Kugler,  S.  (2007)  "16  Cities  to  Get  Financing  to  'Go  Green'".  Associated  Press Online, 17 May 2007. Available from LexisNexis   (accessed 14 December, 2008). 

McEvoy, D., Lindley, S. & Handley,  J.  (2006) "Adaptation and mitigation  in urban areas:  synergies  and  conflicts". Municipal  Engineer  Vol.  December,  No. ME4, pp. 185‐191. 

Motta, R. S. d. (2004) "Analyzing the Environmental Performance of the Brazilian Industrial Sector". Rio de Janeiro: IPEA. 

137

O'Meara, M.  (1999)  Reinventing  Cities  for  People  and  the  Planet, Worldwatch Institute, Washington DC. 

OECD  (2007)  Improving  the  Environmental  Performance  of  Public  Procurement: Report  on  Implementation  of  the  Council  Recommendation (ENV/EPOC/WPNEP(2006)6/FINAL), OECD, Paris. 

Project  Two  Degrees  (2009)  "Project  Two  Degrees".  Available  from http://www.project2degrees.org/Pages/Default.aspx  (accessed  30 October 2009). 

Rabe, B. G.  (2002)  "Greenhouse &  Statehouse:  The  Evolving  State Government Role  in Climate Change". Washington, DC: Pew Center on Global Climate Change. 

Rabe, B. G., Román, M. & Dobelis, A. N.  (2005)  "State Competition as a Source Driving  Climate  Change Mitigation". New  York University  Environmental Law Journal Vol. 14, No. 1, pp. 1‐53. 

Revkin, A. C. & Healy, P. (2007) "Coalition to Make Buildings Energy‐Efficient". NY Times,  New  York,  17  May  2007.    Available  from http://www.nytimes.com/2007/05/17/us/17climate.html?_r=1&scp=1&sq=Coalition%20to%20Make%20Buildings%20Energy‐Efficient&st=cse (accessed 14 March, 2009). 

Romero  Lankao,  P.  (2007)  "How do  Local Governments  in Mexico City Manage Global Warming?" Local Environment Vol. 12, No. 5, pp. 519‐535. 

Rosenau,  J.  &  Czempiel,  E.‐O.  (Eds.)  (1992)  Governance  without  Government: Order  and  Change  in  World  Politics,  Cambridge,  Cambridge  University Press. 

Ruggie,  J. G.  (2004)  "Reconstituting  the Global Public Domain —  Issues, Actors, and Practices". European Journal of International Relations Vol. 10, No. 4, pp. 499‐531. 

Sassen, S. (2001) The global city: New York, London, Tokyo,   Princeton University Press, Princeton, N.J. 

Satterthwaite,  D.  (2008)  "Cities’  contribution  to  global  warming:  notes  on  the allocation of greenhouse gas emissions". Environment & Urbanization Vol. 20, No. 2, pp. 539‐549. 

138

Satterthwaite,  D.,  Huq,  S.,  Pelling,  M.,  Reid,  H.  &  Romero  Lankao,  P.  (2007) Adapting  to  Climate  Change  in  Urban  Areas:  The  possibilities  and constraints in low‐ and middle‐income nations,  IIED, London. 

Schreurs,  M.  A.  (2008)  "From  the  Bottom  Up:  Local  and  Subnational  Climate Change Politics". The Journal of Environment Development Vol. 17, No. 4, pp. 343‐355. 

States  News  Service  (2008)  "Highlighting  urban  dimension  at  global  climate change talks". States News Service, Nairobi, 27 November 2008. Available from LexisNexis (accessed 18 February, 2009). 

Thai, K. V. (2009) International handbook of public procurement, CRC Press, Boca Raton, FL. 

Tilly,  C., Wood,  L.  J. &  Tilly,  C.  (2009)  Social movements,  1768‐2008,  Paradigm Publishers, Boulder. 

UNDESA  (2008)  "Public  Procurement  as  a  tool  for  promoting more  Sustainable Consumption  and  Production  patterns  ".  Sustainable  Development Innovation Briefs, No. 5. 

UNDESA  (2009)  "The  Marrakesh  Process:  Sustainable  Public  Procurement". UNDESA,   (accessed 30 October 2009). 

UNHABITAT  (2008)  State  of  the  World’s  Cities  2008/2009:  Harmonious  Cities, Earthscan, London. 

Victor, D. G., House,  J.  C. &  Joy,  S.  (2005)  "A Madisonian Approach  to  Climate Policy". Science Vol. 309, pp. 1820‐1821. 

William J. Clinton Foundation  (2009a) "About The Clinton Foundation". Available from  http://www.clintonfoundation.org/about‐the‐clinton‐foundation/ (accessed 8 October 2009). 

William  J.  Clinton  Foundation  (2009b)  "Clinton  Climate  Initiative Accomplishments".  Available  from http://www.clintonfoundation.org/what‐we‐do/clinton‐climate‐initiative/what‐we‐ve‐accomplished  (accessed 7 October 2009). 

William  J.  Clinton  Foundation  (2009c)  "Combating  Climate  Change:  Clinton Climate  Initiative".    Available  from http://www.clintonfoundation.org/what‐we‐do/clinton‐climate‐initiative/ (accessed 25 March 2009). 

139

140

William  J.  Clinton  Foundation  (2009d)  "Our  Approach".  Available  from http://www.clintonfoundation.org/what‐we‐do/clinton‐climate‐initiative/our‐approach/ (accessed 7 October 2009). 

William  J.  Clinton  Foundation  (2009e)  "Project  Two  Degrees".  Available  from http://www.project2degrees.org/Pages/default.aspx  (accessed  29 October 2009). 

 

  

Chapter 7 

Governance  Arrangements  for  Sustainability:  A Regional Perspective  

Philippe C. Schmitter 

 Introduction At  the  time  the  Brundtland  Report  on  Sustainable  development was  published (WCED; 1987),  the obvious assumption was  that  this was  the  task of politicians acting  in  the  name  of  sovereign  national  states  who  would  enter  into intergovernmental  treaties  with  each  other.    Since  the  scope  of  most  of  the problems being addressed was global,  it was further assumed that these treaties should be as comprehensive as possible and this  implied a privileged role for the United Nations  and  its  specialized  agencies.   And,  indeed,  the Report  seems  to have served as a stimulus for the convocation of a number of global conferences at which such treaties were drafted—and  it continues to do so, (the  latest being the  Cop  15,  the United Nations  Climate  Change    Conference  in  Copenhagen  in December 2009).   The  signatories  to  these draft  conventions were  supposed  to ratify  them  promptly  and  implement  them  faithfully  according  to  the  well‐established doctrine of pacta sunt servanta.     The  ensuing  20  years  have  demonstrated  that  this  strategy  is  flawed.  Some countries sign  treaties, but do not ratify  them –  including major countries like the United States.  Others do ratify, but do not comply with their obligations.  And not a few just sit on the fence until the treaty outcome has become clearer.  Global  summits  and  treaty  negotiations  continue  to  be  held,  but with  reduced expectations.   Fortunately, world  politics  have  changed  dramatically  since  Brundtland.  Features  that  were  barely  discernable  in  the  mid‐1980s  have  become  major trends.  A  large  number  of  autocratic  governments  have  collapsed  and  been replaced by democratic ones.   Non‐state  actors have  grown  in  importance  and now routinely transcend national confines; domestic publics have become aware of and are being mobilized around foreign  issues as never before  (Ruggie 2004); globalized  corporations  have  acquired  resources  superior  to  all  but  a  few sovereign states and are operating simultaneously and relatively autonomously in many  of  them;  trans‐national  scientific  communities  have  formed  around  a multitude of specialized  issues and are exerting more  influence on policy‐making 

141

at  all  levels  of  territory;  the  cost  of  international  communication  and transportation has  fallen precipitously; massive  flows of persons across national and  continental  boundaries  have  revealed  how  difficult  it  has  become  for governments  to  control  even  a  core  element of  their  sovereignty;  a permissive ideology of  laissez‐faire and laissez‐passer in goods and services (but not people) has proliferated far beyond its previous Anglo‐American liberal heartland.     Finally,  the  multiple  and  complex  issues  involving  sustainable development have become more salient to mass publics – and better supported within and across scientific communities.  In other words, the generic argument in Brundtland  that  sustainability  should  be  considered  an  urgent  concern  that transcends existing national borders and overwhelms present state capacities has been won.   What  is  needed  is  a  common  strategy  that  takes  into  account  the complexity  of  the  problem  and  the  momentous  political  changes  of  the  past twenty years.     When proposing such a strategy, we should not be under the illusion that all will agree with  it  just because, ultimately, all will benefit  from  it.   Achieving sustainable development  in the future will be a struggle,  if only because existing unsustainable  development  generates  very  unequal  costs  and  benefits  in  the present and will continue to do so during any foreseeable transition period.  And those who  benefit  the most  are  frequently  those who  are  best  entrenched  in national and sub‐national political units.     Europeans  have  acquired  additional  reasons  for  being  optimistic  about political sustainability during this same period.   The Single European Act  in 1987 set a deadline of 1992  for  the completion of  the  internal Market and  increased the number of policy areas  in which qualified majority voting would apply within the  (then)  EC.    It  also  explicitly declared  for  the  first  time  that  “environmental protection requirements shall be a component of the Community’s other policies” (Art.  130R)  greatly  strengthening  the  role  of  the  Commission’s  Environmental Directorate  (DG XI) and  the  treaty notably provided a specific “backchannel”  for deciding on such measures by qualified majority (Art. 100A).   Admittedly, the EU had already been active  in  setting  standards  in  this  field –  it began  to do  so as early as 1967 and by the mid‐1980s 120 such directives had been agreed upon – but  its  formal  incorporation  provided  a  new  momentum  among  member governments and secured the  legal basis for action by both the Commission and the European Court of Justice.  According to one accounting the EU had produced no less than 450 environmental regulations by 1992. Public opinion data from the Euro‐barometer  survey  in  all member  countries  has  consistently  demonstrated 

142

that protecting  the environment  is considered by mass publics  to be one of  the most important objectives that they expected the EU to tackle.1     Perhaps,  even  more  important  from  the  perspective  of  political sustainability,  has  been  the  much  less  formal  development  of  a  method  for dealing  with  the  inevitable  interest  conflicts  surrounding  the  setting  of  such standards.   The EU  is not – and may never be – a  sovereign national  state.    Its government,  the Commission,  cannot  call upon  its own monopoly of organized and  legitimate  violence  to  enforce  its  decisions,  much  less  rely  upon  its coincidence with a distinctive and over‐arching  identity.    It  lacks  the elementary financial  resources  derived  from  the  power  to  tax  and  it  has  only  very  limited human resources given the small number of  its employees.   The sustainability of its  decisions  depend,  first,  upon  the  reasonableness  of  these  decisions  and, second, upon the willing cooperation of national civil servants, police officials and judges  in  implementing  and monitoring  them.    In  other words,  the  EU  cannot govern  in  the  traditional  sense  of  the  hierarchic  application  of  authority  and punishment of violators .2     The  European  Union  (EU)  offers  an  interesting  arena  for  sustainability oriented governance entrepreneurship. The EU  cannot govern  in  the  traditional sense of the hierarchic application of authority and punishment of violators, like a consolidated  nation  state.      To  overcome  this  deficit,  it  has  developed  an elaborate practice and a normative  justification for  itself as a “multi‐layered and poly‐centric  system  of  governance”    that  may  contain  interesting  lessons  for international  governance  for  sustainability  going  forward.   None  of  the world’s other regional institutions – MERCOSUR, ASEAN, CIS, OAS, AU and over a hundred other acronyms – deserve  this  label.   At best  they are  instruments  for  regional cooperation, not integration.    EU’s  multi‐layered  and  poly‐centric  system  of  governance  has  several characteristics:  it  is governance rather  than government;  it  is partial rather  than comprehensive, and it is regional rather than global.  

  

1 According to a Eurobarometer survey published in March 2008, two thirds of all respondents preferred that policy decisions about the environment be taken at the European level.  http://env‐health.org/a/2861/  accessed on 22 July 2009.  2 "Examining the Present Euro‐Polity with the Help of Past Theories", in Gary Marks, Fritz Scharpf, Philippe C. Schmitter and Wolfgang Streeck, Governance in the European Union, (London: Sage Publications, 1996), pp. 1‐14. 

143

Governance rather than Government Governance works  not  through  formal monopolistic  institutions  exercising ultimate authority over a specified territory, i.e. states, but through informal arrangements  of  actors  exercising  some  degree  of  control  over  diverse functions,  i.e.  networks.    Such  arrangements  are  open  to  participation  by different types of actors – public and private, profit and non‐profit, national and  trans‐national, expert and amateur, producer and consumer,  large and small  –  who  have  been  identified  and  have  accepted  each  other  as “stakeholders.”  What  these  actors  have  in  common  is  an  enhanced awareness of interdependence. They have conflicting objectives, but depend sufficiently upon each other so that no one can simply impose a solution on the other; and all would lose if no solution were found. They know that their respective contributions are needed to varying degrees if some problem is to be solved or some public good is to be produced.  Moreover, they also know that the solution cannot simply be bought  in the market or commanded by the  government.    These  other  two  mechanisms  of  distribution  would normally  be  preferred  on  practical  or  ideological  grounds,  but  thanks  to either market failure or state failure (or both), “second best” more complex governance solutions becomes the best ones.   It  is precisely  their  informality  in both  composition and operation  that makes governance arrangements so much more appropriate as a starting point for  tackling  sustainability  issues.   They  can be  “chartered”  initially by  virtually any level of government or even set of private institutions, but what is especially important  is  that membership  in  them  is  not  contingent  on  the  formal  (and illusory)  equality  of  inter‐governmental  organizations  and  decision‐making proceeds  by  negotiated  consensus  –  not  by  unanimity  or  voting.   Moreover, actors in such arrangements can collectively set standards and set up monitoring systems without having to go through formal processes of ratification.    Ideally, such arrangements should be  ‘self‐enforcing’, but  in the real world their role  is always circumscribed by both market and state mechanisms.   In order to reach consensus  in  the  first place,  ‘stakeholders’ often depend on  their mutual  fear that,  if markets were  to  distribute  goods  or  states were  to  impose  solutions, they  would  all  be  worse  off.    The  implementation  of  choices  made  by governance  may  be  even  more  problematic.    Markets  can  offer  powerful incentives  to  defect  from  them  and,  thereby,  gain  short‐run  competitive advantage.  Lack of official support from governments can mean that monitoring devices will be weak and sanctions impossible to apply.     In other words, governance arrangements  in Europe may  fit the political conditions  of  a world  “Post‐Brundtland”  that  has  lost  its  clear  demarcations  of 

144

national  sovereignty,  that has  to  cope with problems  cutting across entrenched functional specializations, that has generated a wide variety of actors insisting on their  right  to  participate,  and  that  has  not  yet  produced  a  regional  system  of government.   They are not, however, the definitive response to the challenge of sustainable development.  For the foreseeable future, such arrangements will still ultimately have to  face the test of market competition and to rely ultimately on the legitimate coercion of national state authorities.  They cannot stand alone.  

Partial rather than Comprehensive Sustainable development demands nothing if not comprehensiveness.  It requires that multiple and relatively autonomous domains of human endeavour have to be coordinated.  The problem is that governance arrangements work best when they are partial,  i.e. when the stakeholders  involved are relatively few  in number and highly  dependent  upon  each  other.    These  arrangements  may  be  useful  in overcoming  the  ‘intergovernmental’  limits  imposed by national  sovereignty, but how effective can  they be  in bridging  the differences  in knowledge and  interest embedded in distinct functional domains?   The  simple  answer  is  that  we  do  not  know.    Only  innovation  and experimentation  will  inform  us.    Can  stakeholders  in  one  domain  –  owners, employees, experts,  interest representatives and civil servants –  learn from what others have accomplished?  Will participants engaged in solving their problems of sustainability  even  perceive  the  positive  and  negative  effects  that  their  efforts have upon others?  Will entirely new scientific specialties emerge to deal with the interstices between different governance arrangements?   Can one even  imagine something  like ‘mergers and acquisitions’  in the future  in which  initially separate governance arrangements combine to deal with more comprehensive issues?   History at the national level in most developed societies suggests that this was  possible.  ‘Spill‐Overs’  routinely  occurred  across  scientific  specialities  and administrative functions.  Some policy arenas proved more strategically important than  others  and  incorporated  less  innovative  or  weaker  ones. What made  an especially  significant  contribution  to  these processes of diffusion and expansion was the existence within each national state of something called a  ‘civil society.’  The participants in most governance arrangements have not been individuals but organizations.    And  these  scientific  societies,  business  and  professional associations,  trade unions,  social movements,  community organizations,  and  so forth have to relate to each other across levels and arenas.   They often compete for  member  affiliation  and  financial  support,  and  have  to  form  alliances  for broader  purposes. One  special  peculiarity  of  this  process  at  the  national  level, however, is virtually absent at the trans‐national level – namely, the existence of a 

145

system  of  competing  political  parties.   With  their  ideological  appeals,  electoral campaigns and comprehensive role in forming governments, these parties ‐ in the context  of  a  nation  state  ‐  provided  a  powerful  incentive  for  connecting  the “partialities” embedded  in separate policy domains.   As we shall see below, only in a very few trans‐national regions does anything equivalent to this yet exist.   Relying on the governance of functionally differentiated policy domains to accomplish sustainable development  is definitely paradoxical.   It proposes to use a partial  instrument  to  reach  a  comprehensive objective.   At best,  it offers  the promise that dispersed efforts at functional problem‐solving by isolated groups of stakeholders will not only not  interfere with each other, but eventually  lead to a more encompassing approach.   However, un‐sustainability  is  increasing at  rapid pace and something has to be done sooner rather than  later.   Of course, a more comprehensive multi‐sectoral system for assessing risks and allocating responses would be preferable.  Alas, it will not be available in the foreseeable future.   

Regional rather than Global Not  only  should  sustainable  development  be  comprehensive  in  functional substance,  it should also be global  in territorial scope.    Its most basic principle  is that  the  world  has  become  one.    There  exists  only  one  eco‐system  and  an increasingly  integrated economy.   Awareness of this has grown, but the world  is no  closer  to possessing  a political mechanism  at  the  global  level  for  identifying policy  priorities,  setting  relevant  standards,  raising  necessary  resources, supporting collective efforts and, when all else fails, punishing defections from the common good.   National states still try to do this and they necessarily do so  in a highly unequal and self‐regarding way.   But they are no  longer alone. One of the most significant of the changes that have occurred  since Brundtland has been  the emergence of  ‘trans‐national regions.’    Between  the  global  and  the  local  in  some  parts  of  the world  –  and nowhere  more  so  than  in  Europe  –  there  now  exist  complex  ‘multi‐layered’ political  systems  in which  the  responsibility  for using public  authority  is  shared across  different  territorial  levels  and  the  implementation  of  policies  requires constant  cooperation  among  them.  We  are  convinced  that,  given  the disappointing  results of  trying  to  reach  global  agreements  and  empower  global intergovernmental  organizations,  this  intermediate  ‘regional’  level  provides  us with another ‘second‐best’ strategic alternative.   And  the  fact  that  the  European  Union  –  now  expanded  to  include  27 countries  –  is  in  the  vanguard  of  such  developments  is  especially  encouraging.  This world region has the collective resources – material and human – to make a highly  significant  contribution  on  its  own.    The  existence  of  a  supra‐national 

146

organization with a proven  capacity  to generate benefits  for all of  its members and  of  a  population  that  is  more  aware  than  almost  any  other  of  the  costs involved in ‘un‐sustainable development’ are more than coincidental.  The citizens of the EU uniquely expect their regional organization to do something about these risks  (Schmitter,  1996).  Another  significant  factor  is  that  Europe  –  within  and beyond  the  EU  –  already  possesses  the  key  elements  of  a  continent‐wide  civil society that can play a crucial role in identifying priorities, diffusing best practices, and pressuring for ‘spill‐overs’ from one domain to another.  This region does not yet  have  a  distinctive  supra‐national  party  system,  but  such  a  system  could emerge  in  the  near  future  and  sustainability  issues  could  well  determine  its configuration.   Students  of  international  relations  have  long  recognized  that  voluntary and peaceful change at this macro‐level requires the exercise of leadership (they call  it  “hegemony”).  Some  actor  has  to  take  the  initially  greater  risks  and  pay originally higher costs.  Empire allows for the imposition of such changes by force; major  policy  shifts within  national  polities  typically  follow  from  changes  in  the party or alliance in power.  Regional organizations are in a unique position to play this  role  constructively,  precisely when  they  are  not  simply  a  façade  covering domination  by  the most  powerful  national  state,  the  largest  private  firm,  the momentarily hegemonic political party, or  the best  funded NGO.   The European Union has  repeatedly demonstrated  its  independence  from  the hegemony of  its largest  member  states  and  its  capacity  to  exert  influence  outside  its  own territorial  sphere.   No other  trans‐national  regional organization can  (yet) make that claim,   which  is why at  this point  in  time  the European Union offers  to  the world  its  best  strategic  alternative  for  advancing  politically  sustainable development.     While  it  is conceivable that other world regions might eventually  imitate its  institutions (in fact, the EU has dedicated considerable resources to efforts to clone itself and meets regularly with its “counter‐parts” in Asia, Latin America and Africa), the best one can expect in the near future is that individual national states will  chose  to adopt  the  regulations and  standards developed by EU governance arrangements.   Needless to say, this  is most  likely  in “neighbouring” states to  its South and East where such “Euro‐compatibility” may enhance their prospects for eventual membership.   

Combining Governance and Legitimacy in the European Union  Governance arrangements must ultimately combine performance with legitimacy.  With  its  White  Paper  on  Governance,  (2001)    the  EU  literally  proclaimed  its intention to stake its future legitimacy on the successful application of governance 

147

arrangements  to solve  interest conflicts among  its member states and  to satisfy normative expectations across  its national publics.    In so doing,  it also  implicitly recognized  that  it could not compete on  the standard criteria of  legitimacy with national democracies.   Whatever modifications might be  introduced  in  its  rules and practices – including those in the draft Constitutional Treaty and its abridged Lisbon Version – they would not suffice to convince most of its citizens that the EU could  function  as  a  ‘real‐existing’  liberal‐representative‐parliamentary‐electoral‐constitutional‐democratic  regime.    Something  else  had  to  justify  why  the decisions of  this unavoidably  complex and  remote  trans‐national  regional polity were legitimate and worthy of being obeyed.  And ‘governance’ was chosen to fill this bill of particulars.   However, much of what  is happening within the EU on a regular basis  is more the result of expediency, pragmatic tinkering, time pressures, the diffusion of  ’best  practices,’  ad  hoc  and  even  ad  hominem  solutions  than  of  shared principles and explicit design.  It is still my (untested) presumption that, if the EU were  to  elaborate  and  defend  a  number  of  clear  principles  and  to  design  its governance arrangements accordingly, this would improve the legitimacy of their decisions  in  the  long  run  and,  just maybe,  convert  the  EU  from  a  consumer of national  legitimacy  into  the producer of a new  type of supra‐national  legitimacy that could be applied to the tasks of ensuring ecological and social sustainability at the regional level. 

The following sections outline some core design principles for governance arrangements,  with  a  focus  on  both  legitimacy  and  efficiency.  This  includes chartering, composing and decision‐making.  

Design Principles for Governance Arrangements If  one  accepts  the  following  generic  definition:  governance  is  a  method  or mechanism for dealing with a broad range of problems or conflicts in which actors regularly arrive at mutually satisfactory and binding decisions by negotiating with each other and cooperating in the implementation of these decisions, then there are  three  tasks  that  should  be  accomplished  if  such  arrangements  are  to  be regarded as  legitimate by those who are going to be affected by their decisions: (1) they have to be established by some recognized and pre‐existing authority and be given a specific mandate within which  to operate  (chartering);  (2)  the actors who  regularly  participate  in  them  and  who  are  presumed  to  represent  wider publics have to be chosen (composing); and (3) these actors have to be instructed how they are to negotiate, reach consensual agreements on policies and go about implementing  them  (decision‐making).    What  is  critical  about  these  three 

148

dimensions is that the solutions they require do not correspond to the norms that prevail in most ‘real‐existing’ liberal democratic governments.   Governance  arrangements  are  not  self‐established  “by  the  will  of  the people;”  they  are  not  open  to  the  participation  of  all  citizens,  but  only  to  a selected and privileged sub‐set of them; and they do not make their decisions on the basis of majority voting, or even voting at all.   Even more unconventional  is the  fact  that  these  regional  governance  arrangements  can  be  poly‐centric  and, therefore,  not  be  subject  to  the  hierarchic  or  sovereign  control  of  a  single institution such as the parliament or the executive power.    

Chartering Governance Arrangements First,  one  should  start with  the  notion  of  chartering,  i.e.  of  how  a  governance arrangement (hereafter, a GA) gets established at the regional level to deal with a particular  task.   This question of “why are  these actors making decisions on  this issue?”  should  be  resolved  through  an  explicit  delegation  of  authority  from  a legitimate pre‐existing institution, i.e. by means of a charter.   This notion of a charter rests on the presumption that a particular issue or policy  arena  is  ‘appropriate’  for  such  an  arrangement,  ergo,  it  is  not  better handled  by  good  old‐fashioned market  competition  or  government  regulation, and  that  (subsidiarité  oblige)  it  should  be  tackled  at  the  supra‐national  level.  What has to be demonstrated and defended is the notion that some particular set of actors, each acting autonomously, is thought to be capable of making decisions that will  resolve  the  conflicts  involved  and provide  the  resources necessary  for dealing with  the  issue pre‐designated by  its charter.   Moreover,  these decisions once implemented will be accepted as legitimate by those who did not participate and who  have  suffered  or  enjoyed  their  consequences.    And,  if  this were  not enough,  a  successful  GA  would  also  have  to  demonstrate  that  its  capacity  to resolve conflicts and provide resources  is superior to anything that a national or sub‐national  arrangement  could  have  done.    Looked  at  from  this  perspective, there may not be that many policy arenas that should acquire “their” respective GA’s.  Six Principles for Chartering GAs: 1. The principle of ‘mandated authority’: No GA should be established that does 

not  have  a  clear  and  circumscribed mandate  that  is  delegated  to  it  by  an appropriate  institution.   Any EU  institution should be entitled to recommend the initial formation and design of a GA, i.e. its charter, its composition and its rules,  but  (following  the  provisions  of  the  Treaty  of  Rome)  only  those approved by  the Commission should be actually established, whether or not 

149

they  are  subsequently  staffed,  funded,  “housed”  and/or  supervised  by  the Commission.   Those who do not participate but are affected by a GA should be  confident  that  it has been established by an authority  they  recognize as legitimate and its mandate is publicly proclaimed and justified. 

 2. The  ‘sunset’  principle: No GA  should  be  chartered  for  an  indefinite  period, 

irrespective of  its performance.   While  it  is  important  that participants  in all GA’s should expect to interact with each other on a regular and iterative basis (and  it  is  important  that  the number and  identity of participants be kept as constant as possible), each GA should have a pre‐established date at which it should  expire.   Of  course,  if  the  EU  institution  that  delegated  its  existence explicitly agrees, its charter can be renewed and extended, but again only for a  definite  period.    Again,  citizens who  are  at  best  indirectly  and  unevenly represented  should be confident  that  these arrangements among privileged decision‐makers will not perpetuate themselves  in power beyond the period necessary  for  accomplished  their  mandate.    Moreover,  since  GAs  often arrogate to themselves a role  in monitoring the subsequent  implementation of  their  decisions,  the  temptation  for  self‐perpetuation  can  be  especially strong. 

 3. The  principle  of  ‘functional  separability’:  No  GA  should  be  chartered  to 

accomplish  a  task  that  is  not  sufficiently  differentiated  from  tasks  already being accomplished by other GA’s and  that cannot be  feasibly accomplished through  their  independent  deliberation  and  decision.   Here,  in  Europe,  the issue  is that of  ‘poly‐centriciity.’   The European Union has no constitution or democratically accountable mechanism for preventing the proliferation of  its GA’s (Banchoff,  Thomas and Smith, 1998).  Indeed, with so many “sovereign” member‐states  and  so  little  centralized  authority,  there  is  an  inevitable tendency  to  resolve  conflicts  through  compromises  that produce  additional institutions to be distributed accordingly.  Some principle has to be inserted to resist  this  temptation, although how  it can be enforced and by whom  is not evident.  

 4. The principle of ‘supplementarity’: No GA should be chartered (or allowed to 

shift  its  tasks)  in  such  a way  as  to duplicate, displace or even  threaten  the compétences  of  existing  regional  institutions.    European  governance arrangements  are  not  substitutes  for  European  government,  but  should  be designed  to  supplement  and,  hence,  to  improve  the  performance  of  the Commission, the Council and the Parliament.  Again, the root of the matter is 

150

that the EU is not a state and does not (yet) have a constitutionalized regime and  therefore  it  lacks  the  legal  means  for  sanctioning  the  intrusion  of governance  arrangements  upon  governing  institutions.  Moreover,  in  an established  national  democracy,  competing  political  parties  might  be expected to raise such issues of intrusion – especially upon the prerogatives of parliaments – but  the EU  lacks  such a  system and  the European Parliament has virtually no powers to regulate or limit the powers of its GA’s. 

  5. The principle of ‘requisite variety’: Each GA should be free – within the limits 

set by  its  charter –  to establish  the  internal procedures  that  its participants deem  appropriate  for  accomplishing  the  task  assigned  to  it.    Given  the diversity  inherent  in  these  functionally  differentiated  tasks,  it  is  to  be expected that GA’s will adopt a wide variety of distinctive formats for defining their work program, their criteria for participation and their rules of decision‐making – while (hopefully) conforming to similar principles of general design. One of the most compelling arguments of early functionalist thinkers such as David  Mitrany  is  that  the  representatives  and  experts  who  are  made responsible  for  resolving  the  particular  problems  that  transcend  national states  should  be  autonomous  in  choosing  the  organizational  means  and strategies  for  doing  so  –  within  the  mandate  given  to  them  initially.    It, therefore, follows from the variety of issues that have to be dealt with at the regional  level  that  the  rules  and  resources  for  doing  so  should  be correspondingly varied.  

 6. The  ‘high  rim’  or  ‘anti‐spillover’  principle:  No GA  should  be  allowed  by  its 

mandating  institution  to  exceed  the  tasks  originally  delegated  to  it.    If,  as often happens  in  the course of deliberations, a GA concludes  that  it cannot fulfil its original mandate without taking on new tasks, it should be required to obtain a specific change  in  its mandate  in order  to do so.   According  to  the neo‐functionalist  theory  of  regional  integration,  one  has  every  reason  to suspect  that  the  functionaries,  experts  and  interest  representatives  that cluster around a given GA will make every effort to expand  its tasks, both  in scope and, as we have seen above, in time.  If they did not, the process would stagnate  into  a  set  of  “self‐encapsulated”  institutions  making  little  or  no contribution to the general process of integration.  Paradoxically, for the sake of legitimacy, the design of GA’s should resist these efforts at ‘log‐rolling’ and ‘package‐dealing.’  Decisions involving the negotiation of such tradeoffs across circumscribed issue areas should be the purview of other regional institutions, i.e.  the  Commission,  the  Council  of  Ministers,  the  European  Council  and, 

151

hopefully in the future, the European Parliament in the case of the EU – not a highly specialized GA. 

 

Composing Governance Arrangements Now that the GA has been chartered, it must be composed, i.e. those who are to entitled to participate in it must be selected (and not elected).  Whether specified ex  ante  in  the  charter  or  chosen  ex  post  by  some  authoritative  body,  these persons  (or,  better  said,  organizational  representatives)  should  have  some justifiable reason for being included in the negotiations and deliberations and for entering  into  the  (anticipated)  consensus.  This  code‐word  in  the  present discussion  surrounding  the  concept  of  governance  is  stakeholders.    Unlike democratic government where all citizens are presumed to have an equal right to participate,  in governance arrangements only  some  subset of  these citizens,  i.e. those who have expressed a greater concern or are deemed to be more  likely to be affected, can participate.  The calculation seems to be that if stakeholders can reach a consensus on what is to be done and, even more, if they can continue to agree  on  how  to  implement  what  has  been  chosen,  their  fellow  citizens  will conform as if they themselves had had the opportunity to participate.    Four Principles for Composing GA’s 

1. The  ‘minimum  threshold’  principle:  No  GA  should  have  more  active participants  than  is necessary  for  the purpose of  fulfilling  its mandated task.    It  has  the  autonomous  right  to  seek  information  and  invite consultation  from  any  sources  that  it  chooses. However,  for  the  actual process  of  drafting  prospective  policies  and  deciding  upon  them,  only those  persons  or  organizations  judged  capable  of  contributing  to  the governance  of  the  designated  task  should  participate.    Decision  by consensus requires, at a minimum,  three  things:  (1) a restricted number of participants  since agreement becomes exponentially more difficult  to reach  as  the  number  of  participants  increases;  (2)  those  who  do participate should possess some type or degree of ‘asset specificity’ which means material, intellectual or political resources that are apposite to the tasks  to  be  accomplished;  and  (3)  as  persons  or  organizations,  the participants  should  have  the  capacity  not  just  to  represent  relevant categories but also to deliver their conformity to whatever decisions are made.  Restricting their number is a prerequisite for the other two. 

  2. The  ‘stake‐holding’ principle: No GA  should have, as active participants, 

persons or organizations that do not have a significant stake in the issues 

152

surrounding  the  task  assigned  to  it.    Knowledge‐holders  (experts) specializing in dealing with the task should be considered to have a stake, even  if  they  profess  not  to  represent  the  interests  of  any  particular stakeholder.    This  follows  from  the  discussion  above  about  ‘asset specificity.’    Needless  to  say,  defining  what  degree  or  type  of  asset constitutes ‘a stake’ and who controls that stake is bound to be politically contested  since  ‐‐  thanks  to  the  growing  interdependence  of  policy domains ‐‐ the number of representatives and experts who can make such a claim  is potentially unlimited.   As an approximate guideline, a relevant stake‐holder  could  be  defined  as  a  person  or  organization  whose participation  is  necessary  for  the  making  of  a  (potentially)  binding decision  by  consensus  and  whose  collaboration  is  necessary  for  the successful implementation of that decision.  In practice, this is likely to be determined only by an  iterative process  in which those  initially excluded from the governance arrangement make sufficiently known their claims to stake‐ and knowledge‐holding so that they are subsequently included.   

 3. The  principle  of  ‘European  Privilege:’  All  things  being  equal,  the 

participants  in  a  governance  arrangement  attached  to  the  EU  should represent  Europe‐wide  constituencies.   Granted  that,  in  practice,  these representatives  may  have  to  rely  heavily  on  national  and  even  sub‐national personnel and funding and may even be dominated by national and sub‐national calculations of  interest, and granted that the  larger the constituency  in numbers, territorial scale and cultural diversity, the more difficult  it may be to acquire the asset specificity that provides  the basis for  stake‐holding,  nevertheless,  the  distinctive  characteristic  of  a European governance arrangement  is contingent on privileging  this  level of aggregation in the selection of participants.  This follows from the initial argument that only regional rather than global governance arrangements are viable at this point in time.  Given the ‘unfinished’ nature of European integration,  there  may  be  significant  stake‐  and  knowledge‐holders  in prospective member‐states and even  in those that have explicitly chosen not to join the EU but are strongly affected by its policies.  

4. The  ‘adversarial’  principle:  Participants  in  a  GA  should  be  selected  to represent constituencies  that are known  to have diverse and, especially, opposing  interests.   No GA  should be  composed of a preponderance of representatives who  are  known  to have  a  similar position or who have already  formed  an  alliance  for  common  purpose.    In  the  case  of 

153

‘knowledge‐holders’ who  are  presumed  not  to  have  constituencies  but ideas, they should be chosen to represent whatever differing theories or paradigms may  exist with  regard  to  a  particular  task.    To  respect  this principle,  it may be necessary for the designers of such arrangements to play  a  pro‐active  role  in  helping  less well‐endowed  or more  dispersed interests to get organized and sufficiently motivated to participate against their  ‘privileged’  adversaries.    This  element  of  ‘sponsorship,  while intended  to  encourage  a  greater  balance  in  adversarial  relations,  can conflict with the subsequent principle of  ‘putative’ equality of treatment and  status.    It  can  also  generate  serious  questions  concerning  the autonomy of  such  ‘sponsored’ organizations.   What  is  crucial, however, about this aspect of GA composition is that non‐participants are confident that its deliberations and negotiations include a sufficiently wide range of actual participants and opinions.   Only  then will  these outsiders believe that  they  have  been  represented  vicariously  in  its  activities  and  accord legitimacy to its decisions.  

 Decision‐Making in Governance Arrangements Now that the GA has been chartered and composed, it must take and implement decisions.  As we have seen above, the usual rules dominating inter‐governmental organizations (unanimity) or democratic federations (simple or qualified majority) are  not  appropriate.    Rather,  a  deliberately  vague  “meta‐rule”  should  apply, namely, consensus.  But what are the operative principles that frame this process of consensus formation?  Seven Principles for Decision‐Making in GA’s 

1. The  principle  of  ‘putative’  equality:  All  participants  in  a  GA  should  be considered  and  treated  as  equals,  even  when  they  represent constituencies of greatly differing size, resources, public or private status, and ‘political clout’ at the national level.   No GA should have second and third  class  participants,  even  though  it  is  necessary  to  distinguish unambiguously  between  those who  can  participate  and  those who  are just consulted.  GA’s are not ‘democratic’ – at least, not as conventionally defined.  They do not have competitive party systems, regular elections or voting mechanisms  –  but  there  is  one  way  in  which  they  can  acquire something  approximating  democratic  legitimacy.    If  their  participants treat each other as equals – as quasi‐citizens –  this  should  improve  the quality of their deliberations by encouraging a more honest expression of preferences  and  the  development  of  relations  of  mutual  trust  among 

154

them.    If  and when  an  eventual  consensus  is  reached,  it will  be much more likely to be respected voluntarily by both insiders and outsiders.  

 2. The  principle  of  horizontal  interaction:  Because  of  the  presumption  of 

equality  among  participants,  the  internal  deliberation  and  decision making processes of a GA should avoid as much as possible such internal hierarchical  devices  as  stable  delegation  of  tasks,  distinctions  between “neutral” experts and “committed” representatives, formalized leadership structures, deference arrangements, etc. and should encourage flexibility in  fulfilling  collective  tasks,  rotating  arrangements  for  leadership  and rapporteurship,  extensive  verbal  deliberation,  along  with  a  general atmosphere of  informality and mutual respect.   Here, the  logic  is similar to that for presumptive equality.  The weaker a given stakeholder is in the society or polity, the stronger should be his or her role within the GA – at least, relatively speaking.    In  the EU,  this has been resolved  through  the systematic  over‐representation  of  small  member  states  in  such arrangements and the demonstrated willingness of the larger ones not to assert their hegemony.   

 3. The  principle  of  consensus:  Decisions  in  a  GA  should  be  taken  by 

consensus  rather  than  by  vote  or  by  imposition.    This  implies  that  no decision can be taken against the expressed opposition of any participant, although  informal mechanisms  usually  allow  for  actors  to  abstain  on  a given  issue  or  to  express  publicly  dissenting  opinions  without  their exercising a veto.    In other words, consensus need not mean unanimity.  Needless  to  say,  the  primary  devices  for  arriving  at  consensus  are deliberation  (i.e.  trying  to convince one’s adversaries of  the bien‐fondèe of one’s position),  compromise  (i.e. by accepting a  solution  somewhere between  the  expressed preferences of  actors)  and  accommodation  (i.e. by  weighing  the  intensity  of  the  preferences  of  actors).    Regular  and iterative  interaction  among  a  stable  set  of  representatives  is  also important, since this would allow for the making of “trade‐offs” across a succession of controversial issues.  Perhaps, the most important aspect of consensus  formation  is  the  prevention  of  cumulative  domination  that might  emerge  within  a  GA  via  repeated  votes  in  which  the  same participants are regularly on the winning side.  Moreover, decision‐making by consensus is a powerful incentive for actors to ‘stay in the game’ rather than defect after losing.   

 

155

4. The  ‘open door’ principle: Any participant  should be able  to exit  from a GA  at  relatively modest  cost  and without  suffering  retaliation  in  other domains  –  either  by  other  participants  or  by  national  or  regional authorities.   Moreover,  the ex‐participant has  the  right  to publicize  this exit before a wider public (and, the threat to do so should be considered a normal aspect of procedure), but not the assurance that, by exiting, he or she  can  unilaterally  halt  the  process  of  governance.    This  provides  the complement to the incentive noted above to stay in the game.  If a single stakeholder or a minority of stakeholders persistently disagrees with the decisions that have emerged consensually among the others, low cost exit can  be  an  important  alternative  to what Albert Hirschmann  (1970)  has called  ‘voice’ or  ‘loyalty.’   This prospect of exercising  this option  should keep the dominant group in line – with, however, completely impeding its capacity to move ahead on a given issue. 

 5. The proportionality principle: Although it would be counter‐productive for 

influences to be formally weighed or equally counted,  it  is desirable that across  the  range of decisions  taken by a given GA  there be an  informal sense that the outcomes reached are roughly proportional to the specific assets  that each participant contributes  (differentially)  to  the process of resolving  the  inevitable disputes and accomplishing  the delegated  tasks.  A more  orthodox  way  of  grasping  this  principle  would  be  to  refer  to “reciprocity” – although this seems to convey the meaning of equal shares or benefits across some set of iterations.  “Proportionality” is similar, but allows for the likelihood that stable inequalities in benefit will emerge and be accepted as legitimate on the grounds of differential initial assets and contributions.    In the EU context, this notion  is supplemented by that of ‘convergence,’ namely,  that over  time and across a  range of  issues,  the performance of participants should become increasingly similar to that of the one with the best performing assets.   

 6. The principle of ‘shifting alliances’:  Over time within a given GA, it should 

be  expected  that  the  process  of  consensus  formation  will  be  led  by different sets of participants and that no single participant or minority of participants  will  be  persistently  required  to make  greater  sacrifices  in order to reach that consensus.  Another way of describing this condition is ‘pluralism.’    Provided  its  composition  is  properly  ‘adversarial,’  even  the most  specialized  GA  should  have multiple  and  rival  interests within  it.  Ideally,  these  lines  of  cleavage  should  cut  across  those  of  national 

156

interest,  opening  up  possibilities  for  the  formation  of  trans‐national coalitions.    But  even  if  that  is  not  the  case  and  representatives  of  the same ‘monolithic’ countries face off against each other time and again, it is  to  be  hoped  that  the  same  ones  always  win  or  lose.    And,  if  this becomes  the  case,  there  is  still  available  the  relatively  low  cost  ‘open door’ option  to prevent  the appearance of domination or hegemony by the better endowed participants.   

 7. The  principle  of  ‘checks  and  balances’:  No  GA  should  take  a  decision 

binding on  persons or organizations  not part of  its deliberations unless that decision can not be explicitly disapproved by another institution that is based on different practices of representation and/or of constituency.  This one of the main reasons why GA's are so unlikely to be successful in other  regions  or  at  the  global  level where  there  exists  no  such  higher order  authoritative  institutions.    In  the  Europe,  the  EU  performs  this function and it normally and in the first instance will be that EU institution which “chartered” the GA  initially that will serve as an external check on its  decisions.    Eventually,  one  can  even  imagine  that  the  European Parliament through its internal committee structure could be accorded an increased role as co‐approver of GA decisions.  Checks and balances are a very  important  legitimating feature of the territorial units  in all federalist and de‐centralized polities and  their activities  is usually overseen by yet another  layer  of  decision‐making,  namely,  an  independent  Supreme  or Constitutional Court such as the European Court of Justice.  

 

Concluding with some Doubts Establishing  a  set  of  governance  arrangements  to  deal  with  functionally differentiated  issues related to ecological and social sustainability at the  level of Europe  is  no  panacea.    It  will  not  work  to  resolve  all  of  the  policy  issues surrounding sustainability and it will not work unless it is firmly based on political as well as administrative design principles.   And that means that difficult choices involving  their  charter,  composition  and  decision‐rules  cannot  be  indefinitely avoided or finessed.  Unless the GA’s within the EU are ‘properly’ designed, there is no reason to be confident that their decisions will be more sustainable or more innovative  than  those  taken  by  national  governments  or  embedded  in international  treaties.    And,  as  emphasized  above,  governance  arrangements never work alone but only in conjuncture with community norms, state authority and market competition. 

157

  Two key dilemmas must be addressed – even  if progress  is made on the difficult choices involved in designing GA’s:  

(1) The  proliferation  of  regional  GA’s  tends  to  occur  within compartmentalized policy arenas (and even more so in the EU than in its  member  states)  and  leaves  unresolved  the  large  issue  of  how eventual  conflicts between  their decisions are going  to be  resolved.  Multiple  ‘governance arrangements’ at  the micro‐ or meso‐levels no matter  how  participatory,  innovative  and  sustainable  on  their  own, may  end  up  generating macro‐outcomes  that were  not  anticipated and that no one wants! 

 (2) The  criteria  for  the  inclusion  of  participants  and  the  making  of 

decisions  in  regional  GA’s  are  not  generally  compatible  with  the standards  for democratic  legitimation used within national and  sub‐national  polities  –  although  experimentation  with  governance arrangements  is occurring  at  all  levels  of  aggregation.   Before GA’s can be  reliably deployed and generate a  sense of obligation among broader publics, it may be necessary to spend a good deal of effort in changing  peoples’  notions  of  what  democracy  is  and  what  it  is becoming.  

 At  the present moment only  the European Union offers a politically  sustainable alternative  to  the  environmental  policies  of  national  states  and  to  treaties between  them.    The  twenty  or  so  years  since  the  Brundtland  Report  have revealed the  limits to reliance on national and  international politics, at the same time that the EU has issued an impressive number of directives on these issues.  It has  reached  these  decisions  through  very  complicated;  little  understood  and often  improvised processes of  ‘governance.’   Despite  a  good deal of  grumbling about  the  legitimacy  of  the  EU  itself,  these  decisions  have  by‐and‐large  been accepted by European citizens and implemented by European governments – and there are more in the offing.    There  is no equivalent  trans‐national  regional organization  in  rest of  the world.  If my speculations about design principles are correct, it is even less likely that  some  arrangement  for  ‘global  governance’ would  produce  legitimate  and, hence, politically sustainable decisions.  The best one might hope for would be the adoption  of  EU  directives  by  national  governments  and,  eventually,  their implementation in other world regions – but only once these regions had built up an  institutional  capacity  for  dealing  with  other  common  economic  and  social 

158

problems.  One  cannot  completely  discard  the  possibility  that  national governments will be driven by dire necessity or impending catastrophe to endow some  ‘global  governance  instrument’ with  the powers  to make  and  implement binding  resolutions, but  at  the present moment  and  for  the  foreseeable  future solutions  to our  global  ‘un‐sustainability’  are  largely  in  the hands of  competing private  producers,  unevenly  distributed  across  national  polities,  variable according  to  industry  and  sector,  and  still  in  dispute  between  different technologies.   The only viable political  strategy  that  I  can  foresee  is  to proceed incrementally  (and  insufficiently)  at  the  partial  and  regional  levels  according  to relatively  simple  principles  of  chartering,  composing  and  deciding  within governance arrangements.     

159

References  Communication from the Commission of 25 July 2001 "European governance  ‐ A white paper" [COM (2001) 428 final ‐ Official Journal C 287 of 12.10.2001].  Eurobarometer  (2008):    survey  published  in  March  2008,  two  thirds  of  all respondents preferred  that policy decisions about  the environment be  taken at the European level.  http://env‐health.org/a/2861/  accessed on 22 July 2009.  Hirschman, Albert O (1970): Exit, voice, and loyalty : responses to decline in firms,  organizations,  and  states.  Cambridge, Mass.  :  Harvard  University Press 

Keohane,   Robert (1984) After hegemony: Cooperation and Discord  in the World Political Economy. (Princeton: Princeton University Press).  Schmitter  (1996):"Examining  the  Present  Euro‐Polity  with  the  Help  of  Past Theories",  in  Gary  Marks,  Fritz  Scharpf,  Philippe  C.  Schmitter  and  Wolfgang Streeck, Governance  in  the European Union,  (London:  Sage Publications, 1996), pp. 1‐14.  Ruggie, J. (2004), “Reconstituting the Global Public Domain‐Issues, Actors, and Practices”, European Journal of International Relations, Vol. 10 No. 4, pp. 499‐531. 

World  Commission  on  Environment  and  Development  (WCED)  1987:  Our Common Future, Oxford: Oxford University Press. Oxford. 

 

  

160

Chapter 8 

Montesquieu  for  the  21st  Century:  Factoring  Civil Society and Business into Global Governance  

Atle Midttun3 

 Introduction Following  three  decades  of  predominantly  neoliberal  orientation,  the  late  20th and  the early 21st centuries have  seen  increasing economic globalisation  in  the form  of  both  globally  extended  capital markets  and  large‐scale  outsourcing  of production in global supply systems across the world. International governance of social and environmental concerns has not advanced at the same rate, reflecting the  lack of both  resourceful engagement  from powerful,  committed  actors  and pressure from self‐interested nation states.   As  also  indicated  in previous  chapters  in  this  report,  there  are no  clear solutions  to  the  challenges  facing  global  governance.  The  intergovernmental negotiation  model,  which  has  traditionally  been  used  for  international governance, has the built‐in tendency to sacrifice global welfare while prioritising national  interests.  The  sole  political  accountability  of  state  governments  to domestic electorates tends to turn them  into “egoistic”  international actors that overvalue immediate gains and only respond to longer term collective needs with the  least common denominator. Global democracy has been proposed by  some scholars  (The Commission on Global Governance 2005; Rosenau 1997;  Ikenburry 2001) to overcome the global welfare deficit through establishing representative democracy beyond the boundaries of the nation state, and generalizing its norms and  institutions around  the world. Others,  such as Held  (2002) have argued  for building  international  governance  in  a  bottom‐up  mode  based  on  collective movements. However,  the  global  democracy model  lacks  a  credible  account of how it could come into power and acquire authority, constitutional legitimacy and accountability across national and cultural divides. Corporate social responsibility (CSR) has also been deployed to overcome the global governance deficit by using 

3 I am grateful to Hilde Nordbø for assistance with interviews and preparing much of the EITI material, and to Jonas Moberg  and Anders Tunold Kråkenes; the EITI secretariat, Sefton Darby; former DFID and World Bank and Alan Dethridge; former VP External Affairs, exploration and production, Shell; for comments to the final version 

161

multinational  industry as a vehicle to  impose a social and environmental agenda on the global economy (Elkington 2001; Zadek 2004; Midttun 2008). However, the credibility of CSR suffers from its conflict with core elements of corporate law that focus on limited liability and systematically shield corporations from responsibility beyond  their  invested  capital.  Furthermore,  many  of  the  incentives  to  show corporate responsibility have limited credibility without third party verification.   The  weaknesses  of  all  three  models  require  us  to  rethink  global governance.  Rather  than  inventing  yet  another  model,  we  argue  for  the establishment of balances between existing institutions, based on Montesquieu’s idea of checks and balances of the state powers. However, globalization has led to the erosion of exclusive government control and we need to revitalise governance as a more encompassing approach that also  involves other parts of society. Now the  three powers that need to be balanced are the state,  industry/markets, and civil  society.  We  argue  that  these  three  domains  with  varying  interests  form important  complementary  arenas  for  addressing  global  governance,  just  as  the legislative,  executive  and  judicial  powers  did  in Montesquieu’s  analysis  of  the state. Furthermore, we wish to advance the idea of balance of power in a dynamic way, treating governance as an emerging enterprise with parallels to the  idea of the product  cycle  in  innovation  theory. We will  support our conceptual analysis with  examples  from  the  Extractive  Industries’  Transparency  Initiative  (EITI),  a major new governance  initiative  to  lift  the “resource curse”  from countries with an abundance of natural resources.  

Montesquieu’s Theory of Balance of State Powers4 Montesquieu’s doctrine of balance of state powers has its roots in 17th and 18th century political philosophy.  In his Second Treatise of Civil Government, English philosopher  John  Locke  (1632‐1704)  noted  the  temptations  to  corruption  that exist: 

( … ) And because it may be too great temptation to human frailty, apt to grasp at power, for the same persons who have the power of making laws to have also in their hands the power to execute them, whereby they may exempt  themselves  from obedience  to  the  laws  they make. And  suit  the laws, both in its making and execution to their own private advantage (…) (Locke 2004). 

 Locke’s views were part of a growing English radical  tradition, but  it was French philosopher, Baron de Montesquieu (1689‐1755), who articulated the foundations 

4 Based on  Spindler (2000) 

162

of  the  separation  doctrine  after  visiting  England  from  1729  to  1731  (Spindler 2000).  In The Spirit of Laws  (1748), Montesquieu argued that English  liberty was preserved by its institutional arrangements. He saw not only separations of power between the three main branches of English government, but within them, such as  the  decision‐sharing  power  of  judges  with  juries;  or  the  separation  of  the monarch and parliament within the legislative process. 

The  ideas of  Locke  and Montesquieu were  put  into practice during  the American Revolution in the 1780s. Motivated by a desire to prevent the abuses of power  they experienced under English  rule,  the  founders of  the Constitution of the United States adopted and expanded doctrine of the separation of powers. To help  ensure  the  preservation  of  liberty,  the  three  branches  of  government  – legislative, judicial, and executive – were both separated and balanced. Each had its own personnel and there were separate elections for executive and legislative politicians. Each had specific powers over the other two and some form of veto.  

 Translation into the 21st Century  There is a parallel between for the 18th century concept of division of power and our  current  need  to  engage  and  balance  the  powers  of  the  state, industry/markets and civil society  in governance for global sustainability.  In both cases,  complementary  and  somewhat  adversarial  power  bases  can  be  used  to increase transparency while minimising monopoly and dogmatism. In both cases, pluralism of powers may lead to inherent conflicts that keep all powers alert and creative,  thereby  preventing  stagnation.  Given  their  different  memberships, organisations  and  functions,  state,  business  and  civil  society  have  diverse governance  capabilities  that  allow  them  engage  in  global  governance  in complementary ways.    The  presence  of  competing  governance  arenas  implies  that  governance initiatives  can  advance  even  if  they  are  blocked  in  one  arena.  For  instance, governance  initiatives  that  do  not  find  state  support may  be  adopted  by  the market, or pushed forward by civil society. The three powers and their respective and  complementary  arenas  can  thereby be used  to  address  global  governance, just  as  the  legislative,  executive,  and  judicial  powers  were  in  Montesquieu’s analysis of the state.  

 

A Dynamic Extension  Extending  Montesquieu’s  idea  of  the  balance  of  powers  from  the  state  to  a societal  level  is, however, only  a  first  step. His doctrine  can  also be developed beyond static checks and balances into more dynamic innovation, drawing on the product‐cycle model. The product‐cycle model (Figure 1, lower half) highlights the 

163

complexity  of  innovation  with  the  need  to  foster  different  types  of entrepreneurial  initiatives  at  different  stages  of  the  cycle  (Utterback  and Abernathy 2000; Vernon 1966; Midttun and Ørjasæter 2009).   The initial stages of the product‐cycle are characterized by entrepreneurial exploration  and  experimentation  (March  1991).  The  analogy  is  often made  to natural selection models, where an  important precondition  is a “variety creation mechanism”  to allow selection at a  later  time.  In many cases new  ideas emerge from  entrepreneurs  outside  the  established  industrial  actors,  although intrapreneurship  (within  existing  firms)  is  also  a major  source  of  innovation.  In some cases, the firm may choose to promote creativity  in a rather open manner to encourage new ideas in a way that resembles “blind variation.” However, most firms  use  systematic  procedures  in  order  to  identify  and  examine  new opportunities before they focus on the most promising ones.    When the product has proven its viability it moves into the next phase of the  product  cycle,  stabilization  and  growth.  This  stage  involves  a  significant increase  of  production  volume,  new  capital  inflows  and  creation  of  strategic alliances,  especially  those  that  increase  the  capacity of  the distribution  system, extend  the market  share,  and  develop  customer  relations.  Due  to  scarcity  of resources,  increased  demand  on  managerial  capacity  and  cost,  only  a  few innovations can be advanced at that point in time.    With deployment and early growth, experience  improves  the  innovative product or service – the so‐called learning curve (Henderson 1984). For every new batch of output,  the  innovator will be  able  to  increase  labour efficiency with  a variety  of  measures  including  standardization,  specialization,  improved technology,  and  better  use  of  equipment.  All  of  these  factors  improve performance and bring down costs.   As  a  result  of  repeated  improvement  under  the  growth  phase,  the technology  matures  and  becomes  standardized.  In  this  mature  phase  of  the product  cycle  the  focus  is  on  efficiency,  productivity  and  full  exploitation  of innovation.  Stability,  in  terms  of  demand,  technology,  and  competition, characterizes maturity.  Strong market  leaders  should  enjoy  strong  profits  and high, positive  cash  flows.  The  company  is now  able  to  cover  all of  the  costs of development  as well  as provide  the  shareholders with  a  return on  investment. Innovations at  this stage are usually  incremental. These  life cycle extensions are variously characterized by product modifications as well as  improvements to the product, technology, the business model, or even the organization itself. We may speak of a first early mature phase, where market still expands, and a late mature phase, when markets are saturated and starts to decline. 

164

  Finally,  the  product  cycle  ends  with  a  phase‐out.  Labour  and  capital resources are  reallocated  to new activities. Uncertainty  is evident. Efficient and constructive  transformation  at  the  end  of  the  product  cycle  is  amongst  the greatest challenges of management. From a marketing point of view, the stages of the  product  cycle  indicate  particular  marketing  challenges  and  target  groups, which  range  from  innovators via early adapters  to early and  late majorities and even laggards (Kotler, 1991). 

Drawing  the  analogy  from  the  product  cycle model  to  governance, we may  see  governance  as  a  dynamic  process  where  new  governance  initiatives emerge  in early experimental forms and –  if successful – are diffused, scaled up, and  gradually  consolidated  into  broadly  accepted  formal  governance arrangements  (Figure 1, upper half).  In parallel with  commercial  innovation, we may  therefore  speak  of  early  explorative  governance  entrepreneurship, where governance  entrepreneurs  work  to  set  new  agendas  and  re‐frame  our understanding of current  issues and the governance approaches needed to solve them.  When  this  understanding  resonates  in  broader  segments  of  society, common framing can emerge.  Figure 1. The Product Cycle Model: Technological and Governance Application 

With  an  analogy  to  the  stabilization  and  growth  phase,  governance entrepreneurship may succeed in establishing new norms and rules, as well as to initiate  monitoring  to  evaluate  compliance.  As  the  new  governance  initiative stabilizes  and  grows, old normative  frameworks may be  supplemented or  even 

165

replaced by new  frameworks  that  reshape available options  for commercial and political actors. 

Governance  entrepreneurship  is  also  shaped  by  communication  in modern, media‐driven societies. When seen as credible voices  for “just causes,” governance entrepreneurs may gain moral  support  in  the public media and use this  to  scale  up  new  governance  initiatives  by  leveraging  stronger  actors  in markets  and  politics.  The  threat  of  media  exposure  may  have  significant consequences  in  a  brand‐oriented,  commercial  context  where  negative media exposure could cause serious damage  to reputations. The same goes  for politics when political prestige is at stake. 

Successful agenda setting, as well as the re‐framing of norms and values, can  lead  to  institutionalization and  increased capacity. At  this mature stage,  the entrepreneurial governance  initiatives become part of the establishment and are factored  into  mainstream  business  and  political  practice.  This  process  also provides  financial  support  and  incentives  to  encourage  large‐scale  changes  of conduct. 

In product cycle thinking, economic organization varies significantly from stage  to  stage  (from  early  entrepreneurial  initiatives  to  growth  firms  and  to mature commercialization). By analogy, there would be a need for similar shifts in the  organization  of  governance  as  governance  innovations  move  from  early exploration  to  standardization,  growth  and  mature  institutionalization.  Civil society,  the  state,  and  markets  represent  governance  arenas  that  can  play important complementary roles as drivers of governance entrepreneurship during different phases of the product cycle. Each has strengths, such as early innovation in  civil  society  and  the  formal  organization  of  business  and  state  governments coming  in  at  later  growth  and  maturing  stages.  Montesquieu’s  argument  for balance of powers between civil society, markets and the state now figures as an important element in the dynamics of governance at the societal level. 

 The EITI Case We  have  selected  the  Extractive  Industries’  Transparency  Initiative  (EITI)  as  an illustration of governance innovation. This study is based on a series of interviews with representatives of the EITI secretariat as well as civil society representatives and  former  employees  in  British  Petroleum  and  the  British  Department  for International  Development  (DFID)  who  were  involved  in  critical  phases  of  the Initiative’s  development.  The  interviews  were  supplemented  with  written sources.5  

5Interview with Jonas Moberg 12.06.09 (Head of EITI secretariat), Sefton Darby 30.09.09 (Former DFID and World Bank), Graham Baxter 14.10.09 (Former VP Corporate 

166

EITI represents a governance process  initiated by civil society with a subsequent “buy  in”  from  industry  and  established  political  institutions  to  address  a  gross governance and market  failure  in extractive  industries –  the  “resource  curse” – particularly in developing countries. In the worst cases the resource curse involves huge  flows  of money  from  natural  resources  fuelling  political  corruption, with multinational  corporations  as  significant  players.  The  result  is  that money  gets diverted to secret bank accounts while civil society remains poor.    The  EITI  case  illustrates  the  dynamics  of  governance  entrepreneurship and  the  interplay between  the state, business and civil society with both critical controversy  and  supportive  collaboration  (figure  2).  It  illustrates  how  civic engagement may trigger policy innovation, and factor into national policy‐making both  in  developed  and  developing  countries.  It  can  also  engage  international institutions  and  change  business  practices  in  both  extractive  and  financial industries.  It  exemplifies  how  transparent  accounting may  evolve  under  active public scrutiny and auditing from leading auditing firms.  Figure 2. The Product Cycle Model: Governance and EITI Applications 

 The EITI governance innovation can be seen as a process in several phases, where actors and arenas shift, as the process proceeds from early stage civic  initiatives 

Responsibility, BP), Alan Dethridge 19.10.09(Former VP External Affairs, exploration and production , Shell), Mona Thowsen 22.09.09(PWYP Norway) 

167

to  later  stage  commercial  and  political  engagement. We  shall present  the  core events, main actors and arenas in a sequence of four phases. The first phase, set in motion by civil  initiatives, also  includes early commercial engagement.  In  the second phase, after early commercial engagement has reached its limits, the civil sector  re‐engages,  which  then  activates  early  political  engagement.  The  third phase sees  the mainstreaming of political  institutionalization, which precipitates the fourth phase of  institutionalization of commercial engagement  leading up to the present state of affairs. 

 Early Civic Governance Entrepreneurship  The EITI started with NGO  initiatives,  led by Global Witness, focussing on Angola and the resource curse. In a series of critical articles, they pointed to the fact that Angola was one of sub‐Saharan Africa’s  largest oil producers at a time when the 1999 UN Human Development Index (HDI) placed Angola close to the bottom (160 out of  174  countries),  according  to  social  indicators. While Angola  should have been a country with a thriving economy, it was a country at war, with the majority of its national wealth unaccounted for. 

The  report  “A  Crude  Awakening,”  released  by  Global Witness  in  1999, formulated  central  premises  for  initiatives  that  followed.  It  presented  a  critical examination of  corruption placing blame on both  the Angolan  government  and the  petroleum  industry.  The  report  pointed  out  that  a  significant  portion  of Angola’s  oil‐derived wealth was  pocketed  by  elite  individuals.  Power  centered around  the presidency and was generating vast profits  for  top‐level generals as well as for international arms dealers, while the Angolan people suffered. Rather than  contributing  to  Angola’s  development,  the  oil  revenue  was  directly contributing to further decline.   The report emphatically blamed the oil  industry. As  the main generators of  revenue  to  the government of Angola,  it argued,  the international  oil  industry  and  financial  world  needed  to  acknowledge  their complicity,  change  their  business  practices,  and  create  new  standards  of transparency.  The  oil  industry  initiative  was  based  on  a  similar  initiative  for diamond mining,  known  as  “The  Kimberley  Process,”  which  imposed  “conflict free” certification of shipments of rough diamonds to prevent the diamond trade from financing wars in developing countries. 

Global Witness then proceeded to mobilize stronger civic power through Publish What  You  Pay  (PWYP),  a  campaign  organisation  founded  in  June  2002 along with  the CAFOD, Open Society  Institute, Oxfam GB, Save  the Children UK, and  Transparency  International  UK.  The  founding  coalition  of  NGOs  was  soon joined  by  others  such  as  Catholic  Relief  Services,  Human  Rights  Watch, Partnership  Africa  Canada,  Pax  Christi  Netherlands  and  Secours 

168

Catholique/CARITAS  France,  along  with  an  increasing  number  of  groups  from developing countries. In the wake of A Crude Awakening, PWYP was contacted by civil society and community groups from countries who faced the same challenges described  in the Angolan report6. As a result, PWYP established a co‐coordinator role  to  facilitate  its work.  This  further  contributed  to  the  global  spread  of  the movement for transparent accounting. 

The  campaign  linked  itself  to  western  policy  concerns  regarding  good governance, corporate accountability, and poverty reduction and could thus count on basic acceptance  from Western political elites,  in spite of  the  fact  that  these ideals were not always adhered to in political and commercial practice. The report and active NGO campaigning then mounted pressure on the oil  industry –  in the UK – in particular, to act on principles to which they were committed.  The media gave more  attention  to  both  corruption  and  NGO  initiatives, which  compelled politicians  to  put  their  ideals  into  practice  (Figure  3). As momentum  increased inside Western  oil  companies, NGO’s  also  lobbied  for  revenue  transparency,  in both their home countries and oil‐rich countries.  Figure 3. Corruption issues in the media7 

  

Human  Rights Watch  (HRW)  added  another  dimension  to  the  already  complex case of  transparency  in  countries  suffering  from  the  resource  curse:  the  link  to human rights. This put additional pressure on western firms operating  in oil rich countries  in  the  developing  world.    A  report  published  by  Stratfor  Global 

6Interview with PWYP 22.09.09 7The search was done using Factiva, with the search term corrupt* ranging from 01.01.1995 until 31.12.2008. Sources were major UK news and business publications in English.  

169

Intelligence  (2004)  focused  on  human‐rights  issues  facing  oil,  gas,  and mining companies.  The  report  addressed  government  security  forces  and  security arrangements  around  their  operations,  as  well  as  companies’  impact  on  the economy and environment of communities.   

Early Commercial Engagement Pressured  by  NGO  initiatives  and  extensive media  debate,  the  PWYP  initiative provoked  industry  engagement  and  British  Petroleum  (BP)  –  with  a  strong influence  from  public  opinion,  but  also  prompted  by US  regulatory  pressure  – prepared  to  disclose  its  payments  to  the  Angolan  government.  The  following release from the Guardian (2002) describes the event:  

 In a regulatory filing  in the United States, BP revealed  it had paid $111m to the Angolan government as its share of a “signature bonus” to win the rights to operate Block 31 off West Africa. This was picked up by the media and  resulted  in  an  almost  immediate  attack  from  Sonangol  in  a  letter signed by Manuel Vicente, president of  the administrative  council of  the Angolan oil group. "It was with great surprise and some disbelief that we found  out  through  the  press  that  your  company  has  been  disclosing information about oil‐related activities  in Angola,  some of which have a strict confidential character," wrote Mr. Vicente in the letter last year. He went on to warn: "Given the seriousness of the situation, if the provision of information  by  your  company  is  confirmed  and  we  observe  moral  or material damage thereof, we reserve the right to take appropriate action.  

 

BP  recognized  the  commercial  implications  of  unilateral  disclosure  and  backed down.    Global  witness,  which  supported  BP’s  efforts  to  match  rhetoric  with concrete action, soon turned critical and pressed for more resolute action.  In an interview (Global Witness 2003), Erin Wakes and Gavin Hayman of Global Witness blamed BP for copying the  letter from Sonargol to all the other oil companies  in the country, and thereby  implicitly warning against disclosure. They also blamed US companies for treating contracts as sacrosanct and declaring that they would not  be  breaking  contracts  unless  required  by  law.  Furthermore, US  companies were  criticized  for  generally  taking  a  critical  attitude  to  extra‐commercial engagements, as  indicated  in a  letter  from Chevron stating, “If we did  this we'd have to do everything everyone else asks of us.”  

170

The NGOs  realized  from  the Angola/BP case  that  they could not  force Western‐based  multinationals  to  abandon  their  contracts.  Nevertheless,  the  Western companies are more  likely  to engage  in dialogue with NGOs  than,  for example, state‐owned companies from developing countries, as they feel less compelled to maintain  the  “social  license  to  operate”  that  NGOs  or  community  groups  can endorse.  In  parallel with  BP’s  engagement with  Sonargol  in  Angola,  Shell  was involved  in  promoting  transparency  in  Nigeria,  but  with  a  close  alliance  with President Obasanjo, whose main goal was  to  fight corruption. He was already a member of the advisory board for Transparency International as well as the board of  the Ford Foundation. This made  it easier  for Shell  to disclose  its payments  in Nigeria to help to fight corruption at the local level. 

Early Political Engagement Following  A  Crude  Awakening,  UK Minister  for  Africa;  Peter  Hain  convened  a series of meetings with NGO’s and oil companies to discuss the recommendations presented  in  the  report.  In parallel with  their engagement with  industry, Global Witness and  later the PWYP campaign also mobilized pressure on policy‐makers. This  campaign was met with  considerable  support  in  the UK DFID. At  the  time, reports from several UK Embassies in oil rich developing countries also expressed concern about  the  transparency and  corruption associated with  the oil  industry and potentially also affecting British firms. Following BP’s problematic experience with unilateral company  initiatives and  the expectations  for strong British multi‐stakeholder  initiatives  at  the  Johannesburg  Summit  in  2002,  the  British Government decided  to  launch  the Extractive  Industries’ Transparency  Initiative. The British  Prime Minister  stated  in  Johannesburg  that  he wanted  to  initiate  a dialogue about the  issue of revenue transparency that would bring together not only oil, gas and mining  companies, but also NGOs,  the  ‘Publish What You Pay’ campaign, and relevant host and home country governments.   

The forum met for the first time in February 2003, and brought all the big players  in  the  industry  to  the  table,  including  the  oil,  gas  and  mining  sector companies  and  also  some  host  country  governments.  The  initiative  was  then officially  launched on the 17th of June 2003 at the first EITI plenary conference8.  While the PWYP campaign supported the initiative, it had hoped for a mandatory framework  rather  than  the  voluntary  solution  that  was  reached.  They  also expressed disappointment in the lack of a concrete plan of action.  

8 The conference had 140 delegates; 31 governments, 12 NGOs, 18 companies, 4 intergov. org 

171

It was, however, hard  to  reach  a  consensus on  the Western  side. According  to Global Witness  activists  (Global Witness  2003)  the  USA  and  France  had  been pulling  in different directions over EITI. The US stance was that this was an  issue for government  to government dialogue, not  their companies. An even stronger factor for the US government at that time was access to resources, particularly in countries  outside  OPEC.  The  French  stance,  on  the  other  hand,  was  that corruption  in another country only concerned companies and had nothing to do with  the  French  government.  The  French  Government,  however,  soon  turned around at the EITI and was willing to move forward.  

Initiatives were also  taken by British parliamentarians  to bring about EU legislation to promote transparency in extractive industries. Richard Howitt MEP, responsible  for organizing  the European Parliament’s Annual Public Hearings on Corporate Social Responsibility, worked hard  to help. He pointed out  that while both BP and Shell were  in  favour of  transparency,  they admitted  to difficulties, fearing the loss of lucrative contracts. The only way to stop companies from being played  against  each  other  and  realize  the  good  intentions  was,  according  to Howitt,  the  introduction  of  binding  EU  legislation:  “With  new  EU‐wide transparency rules currently before Parliament, he said, there is a real opportunity for  the  people  of  desperately  poor  countries  to  stop  seeing  their  oil  income embezzled and squandered with the complicity of our European oil companies.” 

The EITI emerged from the political process with quite a few of the PWYP campaign’s  goals, but  stopped  short of  its  stronger policy measures  that PWYP campaigned  for. While  EITI  took  a  voluntary  approach,  the  NGO  initiative  had focused  on  mandatory  regulation.  They  had  hoped  to  make  mandatory transparency  rules  a  precondition  for  listing  on  the  stock  exchange.  They  also wanted rules and accounting standards to be  imposed on extractive  industries  in their home countries. Lastly, they wanted similar criteria for the World Bank, the IMF and anyone else who  loans money, such as  the export credit agencies who fund  infrastructure developments. The PWYP coalition nevertheless continued to support and monitor the EITI process as a collaborating body  in spite of the soft approach.   

The  successful  engagement  of  British  policy  makers  in  promoting transparency  in  extractive  industries was  also  due  to  a  network  of  individuals, who played specific roles in the formation of EITI and the buy in from companies and governments. Global Witness and  the PWYP  campaign  found  support  from DFID, which had a number of engaged  individuals who believed  in the cause and who were sympathetic towards the NGOs. This included the head of the Business Alliances Team  in DFID, Ben Mellor, and  its Secretaries of State, Hillary Benn and Clair Short. Also, the UK Africa Minister, Peter Hein, made use of his strong ties to 

172

the  region as well as his particular  interest  in Angola. Prime Minister Tony Blair was  influenced  by  George  Soros,  the  founder  of  Open  Society  Institute,  and supporter of both Global Witness and PWYP. The Nigerian President, Obasanjo, worked  closely  with  Shell  because  of  his  position  at  the  Transparency International advisory board and the Ford foundation. Nigeria also hired a former World Bank employee as  finance minister  to help  fight corruption. This network was committed to the  initiative’s values and did not want to see EITI fail once  it was established.  

DFID's  Secretary  of  State  Claire  Short  fought  hard  for  EITI  to  be  a development  program  rather  than  an  “international  agreement.” One  of  the successes of EITI was that the negotiations process at the  international  level was generously backed up by donors  supporting actual  implementation processes  in certain countries.  

Diffusion and International Institutionalization Following the UK initiative, EITI has received extensive international support.  The World Bank pioneered pressure  for  structuring  revenue  transparency  in  several high‐profile  extractive  industries  projects  in  the  first  years  of  the  21st  century, including  its official endorsement of the EITI on December 9, 2003. A number of Western governments –  including Australia, Belgium, Canada, France, Germany, Italy,  the  Netherlands,  Norway,  Spain,  Sweden,  the  United  Kingdom  and  the United States – support the EITI. The EITI has also been endorsed by the United Nations  (UN),  the European Union  (EU), and  the Organisation  for Economic Co‐operation  and Development  (OECD). One may  therefore  conclude  that  EITI  has enjoyed  remarkable  success  in  creating  an  institutional  framework  for  revenue transparency among Western nations.  In 2007,  the  International EITI Secretariat opened in Oslo, under the leadership of former Swedish diplomat Jonas Moberg, again indicating an internationalization of the initiative within the West.    Developed  countries  that  are  home  to  the  major  trans‐national  oil companies  (TNC’s) have also sought  legal solutions  to  this  issue. On March 30th 2004,  the  EU  parliament  became  the  first  parliamentary  institution  to  pass legislation dealing with the issue of revenue transparency in mainstream financial services  legislation. An  amendment  to  the  “Transparency Obligations Directive” reads, “EU states should promote public disclosure of payments to governments by extractive companies listed on European stock exchanges.”    Also in March 2004, the “Publish What You Pay Act” was launched in the U.S. House of Representatives, with the goal of using stock market disclosure rules to  mandate  the  disclosure  of  payments  to  foreign  national  governments  by American  extractive  companies.  This  bill  never  passed,  but  there  have  been 

173

several attempts  later at  launching similar Acts, with  the most  recent being The “Energy  Security  through  Transparency  Act  of  2009.  If  passed,  the  bill  would require  energy  and mining  companies  to  reveal how much  they pay  to  foreign countries and the U.S. government for oil, gas, and other minerals (Publish What You Pay 2009). 

 The EITI has also managed to mobilize considerable financial support. The Multi‐Donor  Trust  Fund  (MDTF)  for  the  EITI  was  established  in  August  2004 through  an  agreement  between  the  United  Kingdom’s  Department  for International Development (DFID) and the World Bank. In 2005, the governments of  Germany,  the  Netherlands,  and  Norway  joined.  France  joined  in  2006  and Australia, Belgium, Canada and Spain followed  in 2007. The US Government and European Commission  joined  in 2008, and Finland and Switzerland  in 2009. The fund  is also  supported by oil, gas and mining companies,  institutional  investors, and to a lesser extent foundations and NGO’s. A Memorandum of Understanding (MoU) was  signed  between  the MDTF  and  the  EITI  International  Secretariat  in early 2008. 

EITI  has  also  managed  to  attract  a  number  of  resource‐rich  southern countries, particularly  in Africa,  in  addition  to  the  support of  the African Union (AU). However, except for Azerbaijan and Liberia, no other countries have taken the  step  from  candidacy  to  full  compliance,  which  would  require  extensive scrutiny  and  verification  by  designated  auditors. Many  countries will,  however, have  to  do  this  in  2010,  as  EITI  Candidate  countries must  become  compliant within two years of candidacy. 

The  institutionalization  of  EITI  in  global  governance  has  also  had  its limitations. As noted by the EITI secretariat itself, few major emerging economies have  shown  interest  in  EITI  so  far.  South  Africa  did  attend  the  2005  London conference  as  observers,  but  no  progress  has  been  achieved  in  subsequent dialogue. Russia also attended the 2005 London Conference as an observer – their companies are signatories to the Kazakhstan and Azerbaijan MoU – but there has been  no  unequivocal  support  for  EITI  from  either  the  Russian  Government  or companies. Petrobras has up until 2009 been a member of the EITI International Board, but there was no Brazilian representation at the 2005 London Conference. Neither India nor China sent representatives to the Conference, although the EITI has  worked  hard  on  networking  and  lobbying  embassies,  foreign  ministers, country representatives, and Western oil company headquarters.  

 

   

174

Challenges Ahead As  2010  draws  closer,  the  EITI  is  torn  between  pressures  to  show  results  and diffuse the initiative to additional regions. 

With  respect  to  performance,  there  are  now  critical  voices  emerging, impatiently  demanding  tangible  results.  In  a  discussion  paper Ölcer  (2009),  for instance, argue that the government’s public endorsement of EITI principles does not, on average,  improve  corruption as measured by  the  corruption perception index. They argue that the EITI needs to be stricter on the quality and consistency of accounting reports. But this critique has also met with opposition. Bauchowitz (2009)  commented  that  the  data  upon  which  Ölcer’s  critique  is  based  is  a composite  index that takes sources from up to two years prior to  its publication into account. Given the relative recentness of EITI, one would have to wait to see effects.  An  additional  critique  is  that  the  date  of  public  endorsement,  or candidacy,  of  the  EITI  initiative  was  used  as  the  reference  point.  This announcement of  the  intention  to adopt a  transparency policy  is, however, not equivalent  to  policy  action.  It  is  only when  the  country moves  to  become  EITI Compliant that one may start talking about real commitments, and so far only two  countries – Azerbaijan and Liberia – has done so.  

The true test of EITI therefore will come with the validation process in 2010 and beyond. A new phase in EITI’s governance will begin and tangible results must emerge. However, this raises a delicate issue. The performance test in the West and South comes at a time when the initiative also needs to spread to developing economies in not only the East, but remaining southern regions – particularly Latin America. The simultaneous pressure from two fronts constitutes a real challenge, as one can easily imagine a scenario in which the effort to meet one challenge reduces the possibility of meeting the other. If the bar is set too high for existing members – in order to achieve tangible results – the model may fail to spread. However, if the expansion of a weakened EITI is prioritized, it may never attain its objectives.  

 Concluding Discussion Given the  limitations of conventional governance models, this chapter set out to explore  the  governance  potential  in  complementary  interplay  between governance arenas. Taking Montesquieu’s theory of checks and balances between state powers as a point of departure, we have argued for combining the power of civil  society,  the  state,  and  the market  as  a way  to  advance  governance  in  the global economy when these three powers fail individually. Furthermore, we have argued  that  this  interplay may  facilitate dynamic  governance  entrepreneurship, 

175

where the three powers/arenas play complementary roles  in different phases of the product cycle.  

The EITI case  illustrates this well. Through gradual build‐up of normative power, appealing to norms that are formally ascribed to, but badly implemented, the civic  initiative Publish What You Pay sought  to mobilize normative power  to pressure actors with  implementation capability:  industry and government. Much of  EITI’s  remarkable  success  in  building  institutional  support  is  indeed  due  to actors expanding  from  their  traditional domains  into new complementary  roles. Each of the three powers, civil society, business and politics have exploited their comparative  advantages  in bringing  the  governance project  forward,  yet  at  the same  time  changing  traditional practices. While  starting out  in  a  critical activist mode, civic initiatives engaged extensively with industry and government to push the  initiative  onto  the  agenda  of  the  establishment. When  early  engagements between civil society organizations and industry proved too weak, there was swift mobilization to bring the third power – government – on board. 

The  flexibility  of  engagements  between  actors  in  all  three  channels proved essential  to  further governance entrepreneurship.  In particular,  this case indicates  the potential  for evolution  from  soft  to hard  law  (Brown Weiss 1999). Civic  initiatives  highlighted  discrepancies  between  commercial  and  political practices and generally accepted norms. Through strategic alliances with selected established political  and  commercial  actors,  civil  society  gradually  succeeded  in having these norms institutionalized and diffused. 

With  engagement  of  actors  across  arenas  also  came  changes  in  policy content. Civil  society organizations  found  themselves having  to  compromise on mandatory  legislation  in  order  to  participate  in  supervisory  functions  on  the national  EITI  boards.  Neither  industry  nor  home  governments  were  willing  to unilaterally  implement  transparency  through  hard  law.  However,  Industry  and Governments  had  to  accept  extraordinary  institutionalization  of  supervisory functions on the top of traditional decision‐making and include civic engagement to promote new transparency ideals. Governance entrepreneurship across arenas therefore also serves to attune actors to opinions and perspectives that are viable across the board and, thereby, more easily diffused. 

However, while  the EITI has been a  case of highly  successful  institution building,  it still remains to be seen how  it will succeed  in operative practice. The “soft”  beginnings  of  EITI  remain  a  delicate  point.  While  it  is  obviously  an important element  in EITI’s  successful expansion,  it  remains a  challenge  for  the initiative  as  it moves  forward.  To maintain  its momentum,  the  EITI needs both recruitment and performance. A critical point is thus the next step, in 2010, when a  large  number  of  countries  have  to  move  into  “compliance”  mode.  If  the 

176

initiative does not then show results, it will begin to lose its reputation. However, if  EITI  becomes  too  demanding,  it will  lose members  and  remain  only  for  the chosen  few.  Here  lies  a  delicate  balance,  which  must  be  reached  carefully.   The  relationship with emerging economies  remains a major challenge  to EITI’s ambition to develop a truly global standard while maintaining support from the existing signatories. The Indian and Chinese companies’ mandate to deal with weak  and  resource‐rich  states  in  traditional  “Westphalian”  style,  with  no questions  asked  about  revenue  flows,  gives  an  advantage  to  the  elite  in bargaining. One of the core elements of the EITI case was the bargaining power of Western multinational  companies  that  played  a  vital  role  as  technological  and managerial  gatekeepers.  When  they  loose  their  exclusive  positions,  a  crucial element EITI’s leverage on weak, resource‐rich governments may erode. 

Just as the hegemony of the Western model of de‐regulated markets and corporatization  of  the  economy  has met  serious  opposition,  so  have Western norms  and  standards  in  general.  The  normative  basis  for  civically‐initiated governance entrepreneurship therefore remains more challenging in a multipolar world.  Nevertheless,  the  capacity  of  civic  movements  to  spread  and  design common  policy  platforms  should  not  be  underestimated.  Neither  should  one underestimate the incentives for new global corporations with roots in developing economies  to  take  on  cosmopolitan  values  and  behaviour  as  expand  and must present their brand and reputation to the global media.  

Although  far  from  perfect,  governance  entrepreneurship  engaging  the three  powers  of  society  in  new  and  creative  ways  seems  to  be  a  necessary innovation  in  a world with  great  need  for  collective  action  but  only  imperfect solutions.  We  live  in  a  multipolar  world  with  widespread  intergovernmental egoism and bleak prospects  for global democracy.  Just as Montesquieu saw  the potential for a healthy state in the critical rivalry between the three state powers, the  critical  balance  between  government,  business  markets  and  civil  society organizations remains a crucial ingredient in maintaining global order.  

177

References Bauchowitz, Stefan (2009), Measuring EITI'S Success, accessed 1. September 2009, available at http://www.voxeu.org/index.php?q=node/3088  Brown Weiss, E.  (1999), “The Emerging Structure of  International Environmental Law” in Vig, N. J. and Axelrod, Regina (eds) The Global Environment. Congressional Quarterly, Washington D.C.  Commission  on Global  Governance,  (1995), Our Global Neighbourhood, Oxford University Press, Oxford.  EITI  (2006), “Report of  the  International Advisory Group”, accessed 1.September 2009, available at http://eiti.org/files/document/eiti_iag_report_english.pdf  Elkington,  J.,  (2001), The Chrysalis economy  : how citizen CEOs and corporations can fuse values and value creation, Capstone, Oxford  Ikenberry, G. J. (2001), After Victory, Princeton University Press, Princeton.  Global Witness, (1999), “A Crude Awakening”, accessed 16.June.2009, available at http://www.globalwitness.org/media_library_detail.php/93/en/a_crude_awakening  Global Witness, (2003) Interview with Global Witness, Joe Schumacher   http://www.monitor.upeace.org/archive.cfm?id_article=58  Last  Updated: 07/28/2003  Henderson,  B.,  (1984),  “The  Application  and  misapplication  of  the  Experience Curve”, Journal of Business Strategy, Vol. 4 Issue 3, pp3‐7  Kotler, P.  (1991) “Ch.13 Managing Products  through  their Product Life Cycle”,  in Kotler  (1991): Marketing Management: Analysis, Planning,  Implementation, and Control," 7th edition, Prentice‐Hall: Englewood Cliffs, N.J  Locke J. (2004) “Chapter XII; The Legislative, Ececutive and Federative Power of the Commonwealth; Second Treatise of Government; p 86;   Barnes and Noble Books; Originally published in 1690  “partnered governance”  

178

Midttun, A., (2008), “Partnered governance: aligning corporate responsibility and public  policy  in  the  global  economy”,  Journal  of  Corporate  Governance.  Vol.8, Issue,4,  pp406 ‐ 418  Midttun, A  and Ørjasæter, N.O.  (2009)”The  firm  as  a Nexus  of  Product  Cycles: Organising  Intrapreneurship  in  the  Innovative  Firm”  in  Arentsen,   M.  and  van Rossum, W. (eds) Governance of innovation. Edward Elgar, Cheltenham.   Also previously published in Norwegian: Selskapet som et knippe produktsykluser: organisering  av  intraprenørskap  i  det  innovative  foretak;  I  Tor Hernes  og Anne Louise Koefoed (red): Innovasjoners odyssé: Innovasjonsledelse fra idé til marked. Fagbokforlaget 2007 )  Montesquieu,  Charles  de  Secondat  baron  de  (1989):  The  spirit  of  the  laws  / translated and (edited by A. M. Cohler, B. C. Miller, H. S. Stone). Cambridge texts in the history of political thought Cambridge : Cambridge University Press (French:  L'esprit  des  lois)  first  published  anonymously  by  Charles  de  Secondat, Baron de Montesquieu in 1748 with the help of Claudine Guérin de Tencin.   Publish What You Pay (2009): http://www.publishwhatyoupay.org/en/resources/energy‐security‐through‐transparency‐act‐2009  Rosenau,  J.  (1997), Along  the Domestic‐  Foreign  Frontier,  Cambridge University Press, Cambridge.  Spindler, G  (2000):  “Separation  of  Powers: Doctrine  and  Practice”  (This  article, suitable for Year 11‐12 Legal Studies, originally appeared  in the publication Legal Date in March 2000.)  http://www.parliament.nsw.gov.au/prod/parlment/publications.nsf/0/E88B2C638DC23E51CA256EDE00795896 ,   10 october 2009  Stratfor Global  Intelligence,  (2004), Human Rights  a New  Lever  for Angolan Oil Transparency?, accessed 15 september 2009, available at http://www.stratfor.com/memberships/84157/human_rights_new_lever_angolan_oil_transparency  Utterback, J. M. and Abernathy, W. J. (1975/ 2000): A Dynamic Model of Process and  Product  Innovation;  The  political  economy  of  science,  technology  and 

179

180

innovation, 2000, pp. 386‐403, Elgar Reference Collection. International Library of Critical Writings in Economics, vol. 116. Cheltenham, U.K. and Northampton, Mass  Vernon, Raymond (1966) ‘International Investment and International Trade in the Product Cycle’, The Quarterly Journal of Economics, vol. 80, Issue, 2  Macalister,  T.  (2002),  “'Ethical'  BP  linked  to  Angola  claims,  The  Guardian, Wednesday 27 February 2002, accessed August 1. Available at : http://www.guardian.co.uk/business/2002/feb/27/oilandpetrol.bp  Zadek,  Simon  (2004)  “ The Path  to Corporate Responsibility”   Harvard Business Review, Vol. 82 Issue 12, pp 125‐132,   Ölcer,  Dilan,  (2009)  “Extracting  the  Maximum  from  EITI“  OECD  Development Centre Working Paper No.276 , February