Revista de la CEPAL - COnnecting REpositories · 2020. 1. 29. · aparentes o reales, justifican...

Revista de la

CEPALDirector

R A Ú L P R E B I S C H

Secretario Técnico

A D O L F O G U R R I E R I

N A C I O N E S U N I D A S

COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMERICA LATINA

SANTIAGO DE CHILE / PRIMER SEMESTRE DE 1977

SUMARIO

La controversia sobre los 'futuros' en las Naciones Unidas 7Phüippe de Seynes

Reflexiones sobre el marco conceptual de la integracióneconómica centroamericana 23Isaac Cohén Orantes y Gert Rosenthal

Comentario de Cristóbal Lara Beautell 52Comentario de Albert O. Hirschman 58

Desarrollo y política educacional en América Latina 61Aldo Solari

Las exportaciones en el nuevo escenario internacional:el caso de América Latina 95Barend A. de Vries

Comentario de Raúl Prebisch 125

Población y fuerza de trabajo en América Latina:algunos ejercicios de simulación 131Charles Rollins

Sobre la concepción del sistema centro-periferia 203Octavio Rodríguez

Decimoséptimo período de sesiones de la ComisiónEconómica para América Latina 249Exposición del Secretario General de lasNaciones Unidas, Kurt Waldheim 249

Exposición del Secretario Ejecutivo de laCEPAL, Enrique V. Iglesias 254

Exposición de Raúl Prebisch 288

Algunas publicaciones de la CEPAL 294

REVISTA DE LA CEPALPrimer semestre de 1977

Desarrolloy políticaeducacional enAméricaLatinaAldo So lar i*

Desde la segunda postguerra, y hasta finesde la década de los sesenta, predominó enAmérica Latina ¡a idea de que el desarro-llo educativo era un factor imprescindiblepara impulsar con éxito el crecimientoeconómico y la equidad distributiva. Sibien las opiniones divergían con respectoal nivel que debía promoverse -primario,medio o superior-, coincidían todas enque a través del crecimiento del sistemade educación formal se alcanzaría unestado de cosas semejante al que presen-taban los países desarrollados que servíancomo modelos.

Mas, de unos años a esta parte, secomenzó a dudar de la validez de estasafirmaciones sobre las consecuenciaseconómicas y sociales del desarrollo edu-cacional; a partir de entonces, las ideastradicionales y también las desarrollistas,comenzaron a desmoronarse, y a abrirsepaso nuevas utopías que pretenden crearun sistema educativo no formal abierto atodos, igualitario y permanente. El obje-tivo del artículo es analizar críticamenteestas utopías y demostrar que aunque suspropuestas contienen aspectos positivosno pueden servir de fundamento satisfac-torio para una reorientación del procesoeducativo en América Latina.

•Funcionario del ILPES.

1

Las ideas justificativas

1. Toda política supone una fundamen-tación fáctica, falsa o verdadera, y unadimensión utópica. La ponderación desus pesos respectivos y la manera decombinarlas son extraordinariamentevariadas y ni siquiera es siempre fácildistinguirlas. La política educacional noescapa, por cierto, a esa regla general,aunque es probable que el elementoutópico se encuentre más claramentepresente en ella. Desde comienzos del de-cenio de 1950 se han hecho en AméricaLatina diversas propuestas de fundar laspolíticas educacionales, medios bastantediferentes para alcanzar sus objetivos ydistintas utopías respecto a la sociedaden general y a la educación en particular.Ese proceso parece haber estado presi-dido por una búsqueda infatigable de lanovedad, de manera tal, que muchasveces se aconsejaron como nuevas cosasmuy conocidas y ensayadas, pero quehabían caído en el olvido o que, en cadacaso el proponente creía haber descu-bierto. Hoy, al cabo de una intensacrítica de las ideas aceptadas durantecierto tiempo, se erigen nuevas y másatrayentes utopías. Tantos cambios,aparentes o reales, justifican analizar lahistoria de los fundamentos de las polí-ticas educacionales en los últimos veinteaños, como así también intentar la revi-sión crítica de las diversas propuestas ydeterminar el estado actual de nuestrosconocimientos.

Esta exploración, preliminar y par-cial, se centra en los fundamentos ysupuestos básicos de las políticas educa-cionales, sin entrar a considerar los por-menores de las mismas ni a los problemasde instrumentación propiamente dichos.A su vez, como los modelos aconse-jados tienen su origen fuera de laregión, este artículo puede considerarse,

61

62 REVISTA DE LA CEPAL / Primer semestre de 1977

desde otro punto de vista, como unainvestigación acerca de la heteronomíade nuestras políticas educacionales.

Innecesario parece subrayar la impor-tancia de dichas políticas. Tanto en lasdeclaraciones de los gobiernos, como enlas reflexiones de los intelectuales o en lasociedad en general, la educación parececonstituir uno de los valores más precia-dos en América Latina. Su demandasocial se ha expandido en forma extraor-dinaria a partir de la segunda postguerray el crecimiento del sistema lo ha conver-tido, en todos los países, en una de lasmás importantes fuentes de empleo. Losgobiernos se preocupan del problemaeducativo no solamente por conviccionesideológicas, sino también por la impor-tancia política, el apoyo que brinda oque resta lo que hagan en la materia.

Es obvio también que la demandasocial puede satisfacerse en muy diversosgrados, que ello depende esencialmentede la estructura real del poder de losdiversos grupos sociales y que, seancuales fueran las fundamentaciones yutopías que se dan por aceptadas, lascondiciones estructurales ponen vallasinsalvables a los propósitos declarados.

Las dimensiones estructurales que seacaban de mencionar están siempre en eltrasfondo de este artículo, pero no es suobjetivo analizarlas especialmente.1 Eltema central lo constituyen los diversosmodelos propuestos después de lasegunda postguerra y las etapas quepueden distinguirse en la evolución delos fundamentos de las políticas educa-

1 Ya lo hice en múltiples ocasiones. Véaseal respecto Estudios sobre educación y empleo.Cuadernos del ILPES, Santiago, 1973; "Educa-tion, Occupation and Development", Interna-tional Social Science Journal (con NéstorCampiglia y Suzana Prates), Vol. XIX, EN 3,1967; "Educación y cambio social" enC. Arnold Anderson y otros, Educación ycambio social, Eco, Buenos Aires, 1971.

cionales. Previamente, parece necesariauna breve y en alguna medida someradescripción del modelo que podríallamarse tradicional en América Latina.

2. Un análisis de esta naturaleza enfren-ta siempre el peligro de caer en simplifi-caciones ilegítimas. Ciertos supuestosestán presentes en muchas concepcionesy la necesidad de privilegiar otros que lasdistinguen no debe llevar a olvidar lacomplejidad de las mismas. Es casi inevi-table, sin embargo, que en los límites deun artículo se cometa a veces esa falta.

3. Esa simplificación es muy corrienterespecto de lo que pueden llamarse lasideologías tradicionales en materia deeducación. Los grandes reformadores delsiglo pasado, un Sarmiento o un Varela,por ejemplo, veían en la educación unbien en sí. A su juicio la condiciónhumana no se realiza plenamente sino através de ella, como tampoco se realizaplenamente sino en la democracia. Estasupone ciudadanos y sólo pueden serpropiamente tales quienes tienen educa-ción. Una convicción iluminista básicasupone que el progreso de las luces es elúnico que puede generar el verdaderoprogreso político y social, pero tambiénque, una vez producido el primero, losotros se le agregan inevitablemente.

La educación es pues un derecho detodo ser humano y constituye una obli-gación del Estado proporcionarla. Paraoponer esta manera de ver a concepcio-nes posteriores y relativamente recientes,es corriente caer en la tentación deagregar que para ella el papel económicode la educación no reviste ningunaimportancia. Sin embargo, no es así. Unode los supuestos de tal concepción con-siste en admitir que la educación contri-buye al aumento de la riqueza y que lospueblos más educados poseen mayoresbienes económicos. No se habla, desde

DESARROLLO Y POLÍTICA EDUCACIONAL EN AMERICA LATINA /Aldo Solari 63

luego, de desarrollo económico, pero enotro lenguaje se afirma igualmente surelación positiva con la educación. Loque ocurre es que esta fundamentaciónocupa un papel que en algunos de losautores que la sostienen tiene menosnotoriedad que la otra, pero no hay dudaque, para ella, sólo la educación puedesacarnos de la miseria económica, comonos librará asimismo de la miseria polí-tica.

¿Pero qué educación? La educaciónque el Estado tiene la obligación deasegurar a todos los ciudadanos es la quehoy se llamaría básica y que, entonces,se denominaba primaria. La gran luchareformadora es por su universalización.Su prioridad es una consecuencia lógicade los supuestos de los cuales se parte:no hay verdadera ciudadanía si no esuniversal, no hay riqueza sin personascon una preparación mínima que alcancea todos. Además de su lógica doctrinaria,la universalización de la educación pri-maria es el logro que ofrece la sociedadque se toma como modelo, la norteame-ricana y también la europea. En cambio,no se concede importancia mayor a laacción del Estado en materia de ense-ñanza media y superior, porque se da porsupuesto que la ampliación de ambas essecundaria frente a la universalización dela primera.

Es sabido que en los hechos noocurrió así, y que Sarmiento vivió losuficiente como para manifestar su preo-cupación porque la enseñanza secundariase extendía muy rápido, mucho antesque la primaria alcanzara a todos.2

2 Sobre la evolución histórica de este deci-sivo problema puede verse, con referencia alcaso argentino, el excelente libro de Juan CarlosTedesco, Educación y sociedad en la Argentina,(1880-1900), Ed. Pannedille, Buenos Aires,1970.

La confusión acerca de las opinionesde los fundadores deriva de que, a lolargo del proceso posterior, la impor-tancia económica de la educación sedesdibuja totalmente y, en las postula-ciones que se consideran herederas de lasoriginarias, desaparece casi por comple-to, en beneficio de las que hoy llama-ríamos basadas en los derechos humanos.

4, Cuando en la segunda postguerracobra vigor en América Latina la idea deldesarrollo económico y la necesidad depromoverlo activamente, sus teóricos nopueden dejar de enfrentarse al problemade la educación. Dentro del desarrollis-mo, designación usada muchas veces ensentido despectivo, se dan muy diversasposiciones.

Un reproche común a todas ellas,reiterado durante los últimos años, es el' economicismo ' de sus tesis. Respecto asus mejores representantes ese reprochees injusto. La postura teórica puede sererrónea, pero es evidente que estabaligada a toda una ideología sobre lademocracia y la estabilidad políticacomo productos y, simultáneamente,como bases del desarrollo económico.Baste recordar la frase de Ahumada:" . . . se podría considerar que el objetivode la programación es alcanzar elmáximo ritmo de crecimiento que escompatible con la estabilidad".3 Lo quees cierto, pero bastante lógico, es quesiendo la preocupación central el proble-ma económico, todo objeto de análisis esenfocado desde la perspectiva económicalo que, aunque parcial, es legítimo.

3Jorge Ahumada, Teoría y programacióndel desarrollo económico. Cuadernos delILPES, 1a edición, 1967, página 24. El textoreproduce las clases que el ilustre economistadictara desde alrededor de 19S5 y el contextorevela, claramente, que se refiere a la estabilidadpolítica.


Desde luego, la educación no es unapreocupación prioritaria comparable, porejemplo, al tema de la inversión, elahorro o la industrialización. Así, enlos primeros textos importantes deCEPAL,4 ni la educación ni las inver-siones sociales en general aparecen consi-deradas. Textos posteriores reparan esaomisión5 y plantean como uno de losproblemas centrales, la relación entreinversión productiva e inversión social.Sin embargo, las prioridades no cambian.Se advierte al lector que si bien la últimaes una inversión que está próxima, por sunaturaleza, al gasto de consumo y, por lotanto, no debería exceder de un ciertonivel para no actuar como un freno en elproceso de desarrollo, es decir, del creci-miento del producto por habitante.

Este criterio es la consecuencia deadoptar una cierta teoría económica,pero no necesariamente el resultado detomar como punto de partida el puntode vista de la economía, porque basán-dose en ésta es posible llegar, y ya sehabía llegado, a conclusiones muy dife-rentes. Adam Smith, Alfred Marshall ymuchos otros, insistieron en la impor-tancia de la educación en el proceso deformación del capital humano y el carác-ter decisivo de éste en el funcionamientodel sistema económico.

De todos modos, la primera manerade ver de los economistas cepalinos,tiene escasas consecuencias sobre laspolíticas educacionales porque muypronto es sustituida, aun en los mismos

Además del de Ahumada, citado en lanota anterior, el de CEPAL, Análisis y proyec-ciones del desarrollo económico, I. Introduc-ción a la teoría de la programación,E/CN.12/363, julio, 1955.

5 CEPAL, Desarrollo económico, planea-miento y cooperación internacional,E/CN.12/5 82/Rev. 1, 1961.

autores, por la que se considera en elparágrafo siguiente.

5. La idea de la educación como factorde desarrollo económico estaba lejos deser nueva en la economía, pero cobra unnuevo impulso gracias a una serie deinvestigaciones y penetra con gran fuerzaen América Latina, como en el resto delmundo. La educación es considerada unainversión que aumenta la tasa de creci-miento; deja de ser, entonces, un costosoesfuerzo que obstaculiza el rápido des-arrollo de las sociedades porque limita sucapacidad de invertir. Pasa a ser juzgadauna inversión en hombres que se convier-te en uno de los factores básicos paracrear y acelerar ese mismo desarrollo.Este descubrimiento parece resolvertodos los problemas, puesto que, aparen-temente, tanto si se parte del punto devista de los derechos humanos como delos imperativos del desarrollo económicose llega a idéntica conclusión: la educa-ción es prioritaria. Como tal cosa coin-cide con las convicciones públicas y conlas necesidades políticas en la materia, setiene un caso de convergencia que histó-ricamente pocas veces suele darse. Yexisten, en efecto, algunas expresionesde admiración y regocijo ante tal armo-niosa coincidencia.

Los educadores reciben con senti-mientos contradictorios la invasión delos economistas en un terreno quesiempre defendieron como muy priva-tivo. Sin embargo, parece que tendió apredominar una complacida aceptaciónde un fundamento tan importante quejustificaba aumentos del presupuestopúblico destinado a la educación por loscuales siempre habían luchado. En esesentido, la relación entre economistas yeducadores no llegó a la paranoia de laque habla Emmerij con referencia a lospaíses desarrollados, aunque algunos

DESARROLLO Y POLÍTICA EDUCACIONAL EN AMERICA LATINA / Aldo Solari 65

elementos de ella aparecen cuando losprimeros empiezan a introducirse en eldominio de los rendimientos internos delsistema educativo.6

Sin embargo, y/ como era lógicoprever, la cuestión no es tan simple. Lasconsecuencias de ambas fundamenta-ciones coinciden en parte, pero no nece-sariamente, a lo largo de todos los proble-mas que plantea la determinación de losobjetivos y prioridades de la políticaeducacional. Si se parte de la idea de quela educación es una inversión, como losrecursos son limitados, habría que inver-tir en aquellas formas y modalidadeseducativas que aseguren un mayor rendi-miento. No es necesariamente lógico queestas prioridades contradigan las quepuedan derivarse de la concepción de losderechos humanos, pero tampoco ningu-na que asegure su coincidencia, sobretodo si hay muchas maneras de interpre-

tar las consecuencias de unos y otrosfundamentos. Y esas tensiones y conflic-tos existían, como se verá más adelante.

6. Antes, sin embargo, conviene señalar,por su importancia, que la idea de que laeducación es una inversión generadora derecursos humanos para el desarrolloaparece cuando la idea de planificaciónalcanzó un gran predicamento en Amé-rica Latina. Es explicable que ambas sevinculen. Si la educación es una inver-sión, principalmente una inversión públi-ca, si los recursos son escasos y si hayque racionalizar su uso para obtener eldesarrollo, la educación debe ser planifi-cada y el plan educativo constituir unaparte del plan global. Entran en boga laplanificación de la educación y la planifi-cación de los recursos humanos queconceptualmente no se confunden,aunque algunos lo hagan, pero quecorren, como es obvio muy juntas.

¿Qué hacer?

1. Partiendo de las premisas básicas queacaban de mencionarse y siendo notoriala insuficiencia de los sistemas educacio-nales, se encara el problema de la polí-tica a seguir. El examen de las diversassoluciones propuestas no sólo sirve derecordatorio histórico, sino que deter-mina hasta qué punto las ideas anterioreseran abstractas, puesto que muchasdivergencias se disimulaban por debajode ellas, y hasta dónde tenían, ciertoselementos comunes.

6Louis Emmerij, Can the School Build aNew Social Order? Elsevier ScientificCompany, 1974. Amsterdam, Londres, NuevaYork. .

2. Conviene empezar por estos últimos.Un supuesto al que nunca escapan es queexiste un modelo, el ofrecido por loselementos comunes del sistema actual delos países desarrollados.

Se subraya elementos comunes por-que, en una visión abstracta de la rela-ción educación-desarrollo, puede mos-trarse que todo sistema educativo des-arrollado tiene ciertas característicasbásicas y que, desde ese punto de vista,no importa demasiado que el sistema seacapitalista o socialista, y eso es lo que lamayoría de los autores afirman o danpor sentado implícitamente.

También se subraya actual porque,aunque se propone un proceso de


cambios de la educación en AméricaLatina que apuntan hacia el modelo y seadmite que en ese proceso debe haberetapas, también se parte de una concep-ción abstracta, ahistórica, para definirese proceso. Tan es así que se descuidanlas características del proceso históricoque posibilitaron que las sociedadesdesarrolladas llegasen al actual sistemaeducativo o las latinoamericanas consti-tuyesen el que tienen. Esta omisión,teóricamente sorprendente, es sin embar-go muy lógica. Si se hubiera hecho eseestudio se habría advertido que los dosprocesos son tan diferentes que elsupuesto de un punto de llegada comúnes indefendible como tal, puesto que nohay punto de partida similar ni etapassimilares.7

3. Un segundo elemento común loconstituye la concentración del interésen el sistema educativo formal y en lacomprobación de sus carencias conrespecto al modelo. En el primeraspecto, se coincide con una larga tradi-ción en América Latina que hace quetodo se espere del sistema formal; por lodemás es harto infrecuente que la educa-ción no formal aparezca en las reflexio-nes y cuando surge, se la mira más biencomo un obstáculo a las transforma-ciones deseables. En esta idea subyaceimplícito un postulado; se piensa que ladiferencia de los niveles culturales globa-les entre las sociedades desarrolladas ysubdesarrolladas es mayor todavía que laexistente o la que podría existir entre sussistemas escolares, (Si las diferencias son,de hecho, iguales, se supone que es másfácil y más rápido aumentar el nivel del

7 Como lo traté de demostrar en 'Algunasparadojas del desarrollo de la educación enAmérica Latina y su influencia sobre la Univer-sidad', en Estudios sobre educación y empleo,Cuadernos del ILPES, Santiago de Chile, 1973.

sistema escolar que el del sistema socialen general.)

La conclusión lógica que se sigue delo antedicho es que en las sociedadessubdesarrolladas cabría esperar muchomás de la socialización escolar que de lasocialización en general como contribu-ción a un proceso de cambio y desarro-llo; argumento, dicho sea de paso, queexpresado con un lenguaje menos com-plicado es muy antiguo. Los mediosextraescolares, por lo tanto, conside-rados como más dependientes de losmecanismos de socialización espontáneay de la familia son peligrosos instrumen-tos de conservación, no de cambio. Sinembargo, la lógica de todo este argu-mento sólo está implícita; quizás algunosde los que toman como centro de supreocupación el sistema escolar no esta-rían de acuerdo con él, y sobre sucarácter se volverá más adelante.

Más decisivo para explicar esa preo-cupación en el sistema escolar, es queéste ha sido históricamente el más impor-tante, además, que se le pueden atribuircapacidades de cambio relativamenterápido si se adopta una política adecua-da; y, por último, que es más cuantifi-cable y planificable que el resto de losmedios educativos.

En el segundo aspecto, la comproba-ción de carencias, lo esencial para deter-minarlas es la comparación de la pirá-mide educacional de los países subdes-arrollados con la de los desarrollados, olas tasas actuales de acceso a los dife-rentes niveles, o ambos elementos. Talesmétodos, y otros accesorios, como esobvio, terminan por descubrir diferenciasmás o menos notables en todos los niveles,las que habría que superar. Plantéase en-tonces la cuestión de saber qué objetivosdeben perseguir como prioritarios las es-trategias a seguir. Y es en este punto cuan-do aparecen las grandes discrepancias.


4. Un objetivo posible hubiera sidohacer crecer, gradual o rápidamente,todos los niveles de manera tal que per-mitiese alcanzar una situación similar a lade los países desarrollados. Muy pocos,sobre todo en el campo de la economía ode la planificación, lo aceptaron. Y creoque esta actitud se explica por lassiguientes razones.

En primer lugar, la escasez de recur-sos hacía imposible un proyecto tanambicioso en la mayoría de los países.En segundo lugar, dada esa mismaescasez, era natural que se orientasen lasinversiones en educación hacia aquellosniveles o ramos de la educación formalque tuvieran, desde el punto de vistaeconómico, rendimientos más elevados,pero sobre cuáles eran esas ramas,existían considerables diferencias entrelos economistas de mayor prestigio. Sipor un lado se admite unánimemente lanecesidad de adoptar prioridades, porotro, las discrepancias que acaban demencionarse, unidas a otros factores,producen una confusión extraordinariasobre la que vale la pena detenerse.

A una corriente de pensamiento leparece indudable que el examen compa-rativo demuestra que la enseñanza mediaes el pivote básico del desarrollo y quelas inversiones dedicadas a ella son lasmás provechosas. Casi siempre, aunqueno necesariamente, va acompañada de laidea de que, en los países subdesarro-llados, los notables efectos de las inver-siones en ese nivel sólo pueden alcan-zarse plenamente si se abandona laenseñanza académica tradicional enbeneficio de una más adaptada a lasnecesidades del desarrollo, sea ésta poli-técnica o diversificada, pero que preparepara el mercado de trabajo y no para laUniversidad, etc. En otras palabras, lasinversiones en la enseñanza media deben

ir acompañadas de una concepcióninstrumental y utilitaria de la misma.

Dejando de lado por ahora losméritos intrínsecos de la teoría, debeseñalarse que, además de los que podríatener, su predicamento se debió a otrosfactores seguramente más importantesque éstos. Por una parte, la crítica de laenseñanza media tradicional tenía, desdehace mucho tiempo, valiosos partidariosen América Latina. En rigor, desde hacíabastante tiempo, una concepción utilita-ria no muy diferente ya había sido pro-puesta en América Latina y, en algunoscasos, comenzó a implantarse a fines delsiglo pasado, es decir, antes de que exis-tiera la enseñanza media que ahora secritica como tradicional. Pero comoestos intentos permanecían generalmenteolvidados, los críticos aceptaban conentusiasmo la novedad de una concep-ción que tenía, detrás suyo, la opiniónde calificados economistas. Más impor-tante, quizá, fue el hecho de que para lasclases medias la enseñanza media siemprehaya sido fundamental, y que todo loque pudiera beneficiarla, bajo cualquierropaje que viniera era bienvenido. Porúltimo, si el nuevo utilitarismo poseíaaspectos contrarios a sus más profundasaspiraciones, no era tan difícil adaptar odeformar, según la palabra que se prefie-ra, los primeros para satisfacer lasúltimas; y en lo que tenían razón, segúndespués se demostró. Un factor decisivoen muchos países de América Latinapara dar efectiva prioridad a la enseñanzamedia, lo constituyó el hecho de queesta teoría se convirtiese en la directivaoficial del Banco Mundial y durantevarios años orientase sus préstamos parael sector. Como se sabe, es muy difícilresistir a la racionalidad de una teoríacuando ella viene respaldada por uninstrumento tan racional como el dinero.

REVISTA DE LA CEPAL / Primer semestre de 1977

Paralelamente, algunos especialistassostienen que la gran carencia de lospaíses subdesarrollados es la de personalde alto nivel. De esta manera, no puedeesperarse que la productividad aumentesi, como lo demuestran las cifras, elpersonal de alto nivel en América Latina,en los diversos sectores de actividad,presenta porcentajes insignificantes enrelación con los registrados en los paísesdesarrollados. Más aún, una proporciónenorme de los roles ocupacionales dealto nivel son ejercidos por personas queno sólo no alcanzaron la enseñanza supe-rior, sino que ni siquiera terminaron lamedia y muchos de ellos, ni la primaria.Tan escasas calificaciones de quienesdirigen la economía son incompatiblescon el desarrollo; y a la inversa, su exis-tencia ejercería un efecto notable dedifusión. Con respecto a esta teoría'elitista' del desarrollo podría expresarselo mismo que se dijo con relación alanterior: aparte de sus méritos intrín-secos tenía apoyos importantes. EnAmérica Latina los grupos sociales quellegan a la Universidad, y los que vivende ella o alrededor de ella, poseen unareconocida influencia política. Más aún,ya habían obtenido o estaban obtenien-do que una parte creciente del gasto enmateria de educación se Volcase a lasuniversidades, por lo tanto no podíandejar de ver con buenos ojos una doctri-na que tan ostensiblemente coincidíacon sus intereses. También en este casotuvo importancia el hecho de que el BIDadoptara este criterio como base de supolítica de préstamos al sector. Otra vez,la racionalidad se tornaba más racional,etc.

Por fin, casi todos aceptan en teoríala prioridad que debe concederse a laalfabetización y a la enseñanza primaria.Pero si siempre fue considerada comoimportante, rara vez se la presentó como

excluyente de las anteriores. Las razonesno son aquí tan difíciles de comprender.En primer lugar, los economistas y espe-cialistas en recursos humanos muy raravez conferían prioridad a la enseñanzaelemental; en segundo lugar, si éstaestaba tan poco desarrollada en AméricaLatina, ello debía atribuirse al hecho deque los grupos que teóricamentepudieron haber apoyado una prioridadfirme para ella tenían muy poco poder y,en tercer lugar, su único apoyo externoera el de UNESCO. Este apoyo tenía doslimitaciones. Por un lado, porque no eratan exclusivo como el de los ya mencio-nados organismos internacionales; porotro, porque como no se trataba de unBanco, su influencia sobre las posibili-dades de obtener préstamos era muyindirecta, aunque tenía la ayuda de laAID que otorgaba una cierta prioridad ala enseñanza primaria.

5. La situación que acaba de resumirsede manera muy esquemática es, paradecir lo menos, paradójica y merecealgunas reflexiones adicionales.

En primer lugar, la curiosa aunqueno total coincidencia de los organismosinternacionales, particularmente losbancos, con las teorías en boga, peroasignando prioridades divergentes cadauno de ellos. De hecho, pactada ex pro-feso o no, hubo una especie de divisióndel trabajo entre los organismos de finan-ciamiento; unos se preocupaban por laenseñanza media y otros por !a superior.En segundo lugar, la no menos curiosa,en este aspecto, total coincidencia entrelos organismos de financiamiento y losgrupos de presión internos más fuertesen América Latina respecto a la educa-ción, siempre favorables a la expansiónde la enseñanza media, o superior.Ejemplo que, entre muchos otros, vale lapena considerar cuando se piensa en el

DESARROLLO Y POLÍTICA EDUCACIONAL EN AMERICA LATINA / Aldo Solari

problema de la dependencia externa,pues ésta siempre pasa por la mediaciónde grupos internos.

La paradoja consiste en que dos prio-ridades tan diferentes mal podrían seria-mente adoptarse al mismo tiempo, perogracias a las fuerzas mencionadas lofueron. &e hecho, los gobiernos recibíanpréstamos para la enseñanza media ennombre de demostraciones científicasque daban prioridad a la enseñanza deeste nivel; y otro tanto ocurría con lasuniversidades, que aunque no podíanrecibirlos formalmente sin aprobación delos gobiernos, actuaban en gran parte porsí mismas en función de su autonomía,en nombre de otras demostraciones nomenos científicas de que nada mejor quedar prioridad a la enseñanza superior. Alparecer tanto la ciencia como las necesi-dades financieras quedaban igualmentesatisfechas.

6, No puede omitirse señalar ahora queen el centro de estas presiones contradic-torias internas e internacionales, detantas doctrinas diferentes sobre cómoorientar el desarrollo educativo quedaba,generalmente, el planificador de la edu-cación, es decir, el supuesto gran maestrede la racionalización de su desarrollo.Actualmente, se escucha a menudo a losplanificadores de la educación asegurarque sus planes quedaron en el papel oeran poco realistas, etc. Otros han descu-bierto que no eran realistas por dema-siado globales y no estaban desagregadospor regiones,, omisión verdaderamenteinadmisible a esta altura de la evoluciónde las ideas (¿o de las modas? ) sobre laplanificación del desarrollo.

Todas estas justificaciones y otrasque se omiten, prueban una vez más, lafecunda imaginación de la tecnocraciapara inventar autocríticas que, simultá-neamente, demuestran que un nuevo

acto tecnocrático, que se supone másperfeccionado, eliminará los errores delpasado y construirá un futuro promi-sorio.

A mi juicio lo más notable es que enlas situaciones que debieron enfrentarhayan podido formular planes, y no queéstos hayan fracasado o hayan sido pocoútiles. Por lo demás es evidente que si loconsiguieron fue a fuerza de hacer quelos planes se parecieran lo menos posiblea lo que en teoría era un plan, como seha demostrado acabadamente.8

7. Mucho más importante que lo ocurri-do con los planes fue que, como era deesperar, las políticas educacionalesfueron extraordinariamente confusas encuanto a sus objetivos y prioridades;confusión que derivó de las principalescausas señaladas. De hecho, la granvíctima fue la enseñanza primaria. Nopuede decirse que hubo cambios profun-dos en la política con respecto a ella; yaantes era el pariente pobre del sistema ysiguió siéndolo, pero la situación tendióa agravarse porque las nuevas prioridadesatribuidas a la enseñanza media y a laenseñanza superior por los organismos definanciamiento se tradujeron en présta-mos importantes a muchos países; éstosa su vez trajeron sus correspondientescontrapartidas, de manera que la partedel presupuesto de educación destinada aesos niveles tendió a aumentar por lomenos en los niveles de la ejecución, auncuando las previsiones se mantuvieronsemejantes a las del pasado. En la ense-ñanza media, por ejemplo, los préstamosdel Banco Mundial destinados a crear losinstitutos politécnicos, de diferentesnombres según los,países, iban acompa-

8 Entre otros lugares, en el estudio de lasNaciones Unidas sobre Educación, recursoshumanos y desarrollo en América Latina, NuevaYork, 1967, pp. 212 y ss.


nados de la exigencia de reclutar perso-nal docente de alto nivel y otras dediverso tipo que, además de la conserva-ción de grandes edificios y equipos, signi-ficaban gastos muchísimo más altos poralumno que los comunes en la enseñanzamedia tradicional. De este modo, la grandiferencia de los costos directos entre losdos primeros niveles tendió a acentuarse,y los déficit de primaria a hacerse muchomás crónicos, por la perentoria necesidadde cumplir el pago de las contrapartidasde préstamos internacionales para noperder la posibilidad de obtener nuevos.

La única resultante definida fue,pues, un nuevo paso para posponer lasnecesidades y las exigencias de la univer-salización de la enseñanza primaria y,por lo tanto, un conflicto de hecho conlos derechos humanos en materia deeducación. Pero esto estaba lejos de cons-tituir una novedad; reforzaba, simple-mente, la tendencia histórica.

8. No se podría negar, pese a lasapariencias, que la política aconsejadatenía cierta coherencia consigo misma y

con la distribución del poder tanto en lasociedad interna como en la interna-cional. Si no podían esperarse grandescambios en educación, era porquetampoco se produjeron grandes cambiosen las sociedades, o porque los que seprodujeron eran atendibles con simplesadaptaciones de los sistemas educativos.En ese sentido, las propuestas para modi-ficar moderadamente el sistema eranfuncionales para la estructura de poderexistente en la mayoría de los países. Secreaban barreras por las que, de hecho,una buena parte de la población noterminaría jamás la enseñanza primaria,pero esta situación no creaba demasiadosproblemas cuando la mayoría de losroles ocupacionales agrícolas no exigíansiquiera esos conocimientos; se refor-zaban la enseñanza secundaria y lasuperior porque ello correspondía, porun lado, a la presión de los grupossociales y, por otro, a las necesidades deríiano de obra, relativamente limitadas,con formación en esos niveles. Sin embar-go, la política enfrentaba otros problemasque pronto se pondrían de relieve.

El desmoronamiento de la políticaeducacional desarrollista

1. Las ideas que sumariamente acabande exponerse están vivas todavía y conti-nuarán estándolo por cierto tiempo. Sinembargo, es un hecho impresionante ydigno de subrayarse el breve predominioque tuvieron. Aun admitiendo el máslato de los criterios, la boga de lasideas acerca de la inversión en capitalhumano, planificación educacional, pla-nificación de los recursos humanos,

concentración en las prioridades dentrodel sistema formal, etc., no puede remon-tarse más atrás de 1955 ni hacerse llegarmás allá de fines del decenio de 1960. Enescasos quince años, estas doctrinas vanadquiriendo influencia, se imponen en elsentido relativo que el término tiene enuna materia como ésta y son objeto defuertes críticas, las que, a su vez, adquie-ren cada vez más influencia.


Desde este punto de vista el triunfode las doctrinas analizadas fue tanefímero que en ningún país hubo tiempopara aplicarlas en forma sistemática ymucho menos para probar, de maneramedianamente satisfactoria, sus aciertoso sus errores. Triunfan antes de que sesepa con certeza cuál es su grado deracionalidad y de validez respecto a larealidad latinoamericana, y se baten enretirada antes de que se sepa lo anterior,como así tampoco el grado de raciona-lidad o de validez de las críticas que seles hacen.

Las razones básicas que explican tanrápido triunfo son las mismas queexplican tan rápida derrota: la evoluciónde las ideas sobre política educacional enlos países centrales y nuevas constela-ciones internas de poder.

Los países centrales experimentanuna enorme expansión de sus sistemaseducativos, sobre todo en los nivelesmedio y superior, puesto que ya teníancubierto el primero de larga data y unaumento de las inversiones en capitalhumano más que proporcional a aquellaexpansión. En octubre de 1961 sepresenta a la Conferencia de la OECD, enWashington, un documento sobre losobjetivos que debe alcanzar la educacióneuropea para 1970,9 estudio que conte-nía una hipótesis 'alta' y una 'baja' enmateria de tasas de aumento en losgastos educativos. La tasa 'alta' fue, dehecho, superada por todos los países; losmás rezagados, España y Portugal, laexcedieron en un 10%. Las causas esen-ciales que explican esta situación fueron,durante la década, los salarios reales de

9Ingvar Svennüson, Friedrich Enning yLionel Evin, Targets for Education in Europe in1970, documento presentado a la Conferenciasobre desarrollo económico e inversiones eneducación, realizada en Washington, octubre de1961 bajo el patrocinio de la OECD.

los profesores que aumentaron a tasasmayores que las previstas y, sobre todo,el número de alumnos que fue muchomayor que el previsto en las proyec-ciones.10

A su vez, en Estados Unidos, más dela mitad de una cohorte de edad llega,por primera vez en la historia de lahumanidad, a terminar la enseñanzamedía y se alcanza en 1971 al 80°/o queingresa al 'college'. En ese sentido lastesis sobre la influencia de las inversionesen educación en el desarrollo económico,etc., cualquiera fueran sus intenciones,cumplen la función de justificar un fenó-meno sociopolítico que adquiere unafuerza formidable.

2. En la primera mitad de los añossesenta, diversos autores intentan demos-trar que el aumento de las inversiones eneducación aumentaría las tasas de creci-miento de la economía, lo que se hace,esencialmente, por dos métodos: elllamado residual y el del cálculo de lastasas de retorno. El primero, estimadirectamente el efecto de las inversionesen capital físico, compara las tasas decrecimiento resultantes con las reales dela economía, y al deducir de éstas lasprimeras queda un residuo inexplicado elque es atribuido a la formación de!capital humano, dentro del cual tiene unpapel importante, aunque imposible decalcular, la educación formal. Elsegundo, intenta estimar directamentelos beneficios de la inversión educativacomparando ingresos promedio de losindividuos con diferentes niveles de esco-larización, y calculando el interés delcapital invertido para obtener la mayoreducación que significan esos diferen-ciales de ingreso.

10Louis Emmerrj, Can the School Build aNew Social Order? ElsevierScientificCompany,Amsterdam, Londres, Nueva York, 1974, cap. I.


Por el primer método se llega asostener que durante la primera mitaddel siglo entre el 42o/o, según unos, ycerca de dos tercios según otros, delcrecimiento del producto por personaempleada en los Estados Unidos seexplica por el factor residual; por elsegundo, se calculan rentabilidades entreel 8 y el 12o/o anual, ventajosascomparadas con los rendimientos delcapital.

La segunda gran hipótesis de comien-zos de los años sesenta es que mayoresgastos en educación estarían asociadoscon menor desigualdad en la distribucióndel ingreso, porque al dar oportunidadesa los grupos sociales menos privilegiadoslas tasas de beneficio tenderían a hacersemás uniformes entre las diversas clasessociales.

Esta construcción teórica sobre laque, a decir verdad, diversos economistasopusieron fundadas dudas desde suscomienzos, fue admitida con ciertageneralidad y sirvió de fuerte apoyo a laspolíticas públicas expansionistas delsector educativo, independientemente oreforzando las consideraciones derivadasde los derechos humanos. A fines del de-cenio de 1960, y hasta nuestros días, espuesta en duda en todas y cada una desus dimensiones en un proceso que setransfiere a América Latina con relativarapidez.

Por su parte, el cálculo del factorresidual tiene bases endebles. El residuocomprende numerosos factores y esimposible determinar qué debe atribuirsea la educación formal dentro del mismo.No es difícil aceptar que la parte imputa-ble a la educación sea importante; peroes imposible sobre esa base, y por esasola razón, atribuir prioridades a laeducación con respecto a otras inversio-nes. Dimensiones tan significativas comola capacidad empresarial y la variable

tecnológica están incluidas en el residuo,de donde no parece difícil comprender elescepticismo que muchos economistastuvieron siempre sobre este método deestimar el papel de la educación.'l

El argumento de las tasas de bene-ficio de las inversiones en educaciónparece sostenerse mejor, pero también hasido objeto de muy severas críticas.Algunos han negado que más años deeducación signifiquen realmente mayorproductividad en el trabajo y llegan aafirmar que, en definitiva, no sabemos'hasta dónde la preferencia por trabaja-dores educados es racional o irracio-nal'.12 Una afirmación de esta natura-leza, ligada a la hipótesis del tamiz(screen hypothesis), es decir, que laeducación sirve realmente como untamiz o pantalla para que los empresarioselijan, pero la productividad depende deotros factores, es sumamente controver-tible y ha sido muy discutida. Sinabordar, lo que sería imposible aquí, losintrincados argumentos que se esgrimenactualmente al respecto, esta argumen-tación significa poner en duda ciertosresultados, lo que hubiera parecidoimposible hace diez años.

Más graves son todavía los esfuerzospor demostrar que las inversiones eneducación no tuvieron el efecto favora-ble a la igualdad que se descontaba deellas. El Informe Coleman,13 el libro

11 Una crítica muy brillante puede encon-trarse en Thomas Balogh, The Economics ofPoverty, Weinenfeld & Nicolson, Londres,1966, pp. 87-107.

' 2Cristopher Jencks y otros, Inequality: AReassesment of the Effect of Family andSchooling in America, Nueva York, BasicBooks, 1972, p. 183.

1 3 James S. Coleman y otros, Equality ofEducational Opportunity, U.S. Department ofHealth, Education and Welfare, Washington,1966.

DESARROLLO Y POLÍTICA EDUCACIONAL EN AMERICA LATINA ¡Aldo Solari 73

recién citado de Jencks y una abundan-tísima literatura, se han propuestodemostrar que las desigualdades relativasentre los grupos tienden a permanecerconstantes, y que no hay relación entrelas inversiones para expandir la educa-ción y establecer políticas especiales paralos más desfavorecidos y los beneficiosque ellos obtienen como consecuencia, yesto, entre otras cosas, por la fuerteinfluencia de los factores extraescolaresen los rendimientos dentro del sistemaescolar.

En suma, la convicción de que inver-tir en educación es bueno, no desapa-rece, pero sí queda profundamenteconmovida la idea de que hacerlo es enprincipio prioritario. Los países desarro-llados invierten proporciones mayores desu PNB en educación que los subdesarro-llados, ¿pero cómo saber si ése no es unefecto en lugar de una causa del desarro-llo?

3. Como es obvio, las dudas acerca de laimportancia del papel de la educacióncomo inversión se reflejan sobre la posibi-lidad de establecer la prioridad de deter-minados niveles. Si es difícil llegar aconclusiones válidas sobre el conjuntodel problema, lo es más hacerlo sobreaspectos parciales. A ello se agrega quelas situaciones estructurales son tan dife-rentes que parece muy arduo determinarcon cierta generalidad a qué niveles y enqué condiciones le corresponde un papelmás significativo en el desarrollo.

4. Tan decisivas como las anteriores sonlas reservas enunciadas sobre la maneraclásica de concebir la planificación de losrecursos humanos. El Proyecto RegionalMediterráneo de la OECD fue elmodelo más influyente en AméricaLatina y, como consecuencia, las críticasque se le hicieron, particularmente la de

Hollister,14 abren una brecha conside-rable en la confianza que antes se teníaen la materia. La posibilidad misma dedeterminar qué cantidades y calidades demano de obra son necesarias para produ-cir un determinado nivel de desarrollo espuesta en duda, y lo mismo ocurre con laposibilidad de determinar una organiza-ción del sistema educativo formal queproduzca una mano de obra con lascaracterísticas consideradas deseables. Sesostiene también que muy variadascombinaciones de calificaciones puedenproducir los mismos resultados u otrosanálogos, respecto a la productividad;que ello se traduce "en que muy dife-rentes expectativas sobre el producto delsistema escolar pueden hacer lo mismo yque, por último, no es posible exagerar larelación entre educación formal y ocupa-ción que es mucho más sutil de lo que sesupone en la forma clásica de concebir laplanificación de los recursos humanos.

La idea más admitida es la de quesólo es posible construir modelos muyflexibles con ciertos lincamientos básicosque orienten en materia de formación derecursos humanos, pero que es imposibleir más allá. Estos argumentos, desdeluego, no implican negar la planificaciónde la educación sino más bien afirmanque ésta debe basarse en criterios dife-rentes a la simple idea de insumo-producto, aplicada al sistema educativo.

5. Las críticas anteriores no apuntan alsistema educativo formal mismo.Aunque a éste se lo supusiera perfecto,también se plantearían problemas respec-to a las inversiones en educación, a laconcentración de las mismas en determi-nados niveles o a la planificación de los

14Robinson Hollister, A Technical Evalúa-tion of the First Stage of the MediterraneanRegional Project, OECD, París, 1967.


recursos humanos, etc. Paralelamente,sin embargo, y con fuerza cada vezmayor, se sistematiza toda una crítica alsistema formal que marca, quizás, elcambio más importante registrado duran-te este período, ya que constituye unaespecie de formidable embestida contrael sistema escolar que, en sus formas másagudas, llega a proponer la desescolari-zación de la sociedad.

A los fines perseguidos por esteartículo no interesa analizarlas respecto alos países centrales. Aplicadas a lossubdesarrollados, una parte de esas críti-cas se centra sobre las posibilidades deexpansión del sistema escolar formal.Ahora bien, la forma que asume el argu-mento es, generalmente, ésta. Dichospaíses se propusieron llegar a cubrir todala población escolarizable en el nivelprimario o básico, incorporar un contin-gente razonable en la enseñanza media yen la universidad. Ahora bien, para lograresos objetivos casi todos aumentaronconsiderablemente sus gastos en educa-ción, no sólo en términos absolutos, sinoen relación con el PNB, pero al términode ese largo y costoso esfuerzo, grandescontingentes de niños siguen, sin embar-go, sin llegar a la escuela; en algunospaíses inclusive, si bien la proporción deanalfabetos disminuye, su número abso-luto crece. Por lo tanto, si los paísesalcanzaron al máximo que pueden gastaren educación y están tan lejos de lograrlas metas propuestas, tendríamos aquí laprueba de que la expansión indefinidadel sistema escolar es imposible en lassociedades subdesarrolladas, porque esdemasiado costosa, y es necesario, comoconsecuencia, crear nuevas formas deeducación, distintas a las del sistemaescolar tradicional.

Un segundo grupo de críticas mani-fiesta su preocupación por los conte-nidos de la enseñanza formal. Las princi-

pales aluden al carácter académico de laenseñanza, y por ello se entiende la faltade adecuación de sus contenidos a lasnecesidades ocupacionales, a los requeri-mientos de la sociedad y del desarrollo.Las escuelas, en sus diferentes niveles,preparan personas sin ningún contactocon la vida real y todos los esfuerzos porsuperar esa situación resultan inútiles. Enel mejor de los casos, los sistemas esco-lares agregan nuevos contenidos,cambian los curricula, etc., pero susrasgos fundamentales se mantienen y loúnico que se logra es encarecer más loscostos de la enseñanza.

Una tercera serie de críticas centransu interés en la burocratización delsistema formal, Este inmenso sistema esen muchos países la empresa que propor-ciona más empleos, lo que lleva a grandesorganizaciones burocráticas general-mente centralizadas, sumamente inefi-cientes, etc.; su efecto más trágico es queéstos y otros factores terminan por buro-cratizar a los mismos maestros y profe-sores, quienes se convierten en funciona-rios cuya preocupación fundamentalconsiste en cumplir formalmente con susdeberes, prepararse o presionar paraobtener ascensos y traslados favorablesy/o aumentar sus sueldos. Por último,carecen de la mística necesaria paraimpulsar un verdadero proyecto educa-cional como el que necesita una sociedadsubdesarrollada.

La versión más radical de este ataquecontra el sistema educativo formal es laque propone pura y simplemente supri-mirlo (Illich y sus colaboradores).15 Elsistema formal es monstruoso, extraordi-nariamente caro, no cumple ninguna de

1 s Ivan Illich, Deschooling Society, NuevaYork, Harper and Row, 1971; y E. Reimer,School's Dead: An Indictment of the Systemand a Strategy of Revolution, Anchor Books,Carden City, Nueva York, 1970.

DESARROLLO Y POLÍTICA EDUCACIONAL EN AMERICA LATINA / Aldo Solarí 75

las funciones para las que fue creado olas cumple cada vez peor; por consi-guiente es necesario crear nuevos siste-mas de educación que nada tengan quever con el pasado, y para ello es nece-sario desmontar primero lo existente, esdecir, desescolarizar a la sociedad.

Todas estas críticas implican, comoes bastante obvio, el postulado de queexisten otras formas de educación quedeben actuar paralelamente al sistematradicional según unos, o sustituirlo porcompleto, según otros. La principal sería

la generalmente llamada educación no for-mal; ésta, de la que casi nadie hablaba enAmérica Latina hace 15 años, adquiereuna importancia cada vez más apreciable yes considerada con frecuencia crecientepor los expertos como la gran panaceapara los males que se han diagnosticado.

Este arsenal de críticas, cuya validezse analizará más adelante, constituye unade las bases fundamentales, aunque no laúnica, de la construcción de las nuevasutopías1* que se proponen para sustituirla política educacional existente.

Las nuevas utopias y la situación actual

1. En lo esencial, las nuevas utopíaspueden resumirse en pocas palabras:debe lograrse la educación para todos,durante toda la vida, respetando los prin-cipios de igualdad. Nada más, ni nadamenos.

Quizás se impone aquí una breveexplicación sobre el sentido de las expre-siones que acaban de utilizarse. 'Educa-ción para todos' significa llegar a todoslos ciudadanos para asegurarles un míni-mo de educación, cuyos contenidos seanlos necesarios y suficientes como parapermitirles verdaderamente ser tales, entodos los sentidos de la palabra, 'Durantetoda la vida', implica la idea de que laeducación es un proceso continuo, queno termina o nunca debe terminar, ycuyos instrumentos y el acceso a losmismos la sociedad está obligada a asegu-rar a cada ciudadano. La igualdad, comoes obvio, significa el derecho de todos aestar colocados en condiciones equiva-lentes con respecto a la posibilidad deutilizar los instrumentos para recibir unaeducación permanente. La ciudad o la

sociedad educativa de la que se habla enel informe Faure es una manera deexpresar la misma idea.17

2. ¿Cómo pueden lograrse esos objeti-vos? Antes de intentar una respuestaparece necesaria una distinción. Para lamayoría de los autores se requiere elconcurso del sistema formal tradicional,debidamente modificado, de la educa-ción no formal y de las nuevas tecnolo-

1 6 El término utopías parece abusivo apli-cado a estas construcciones. En realidad,carecen de los mejores rasgos que caracterizanlas verdaderas utopías, es decir, les falta, entreotros elementos, una fundamentación filosóficacoherente. Constituyen lo que con cierta ironíase ha llamado 'utopías por agregación de obje-tivos'. (Aldo E. Solari, Rolando Franco y JoelJutkowitz, Teoría, acción social y desarrollo enAmérica Latina, Textos del ILPES, Ed.Siglo xxi , México, 1976, p. 621.) Aquí, ytambién en lo que sigue, el término se usa en elsentido vulgar y vago, pero cómodo, de cons-trucción ilusoria sobre el futuro que se presentacomo teniendo cierta unidad.

1 7 Edgar Faure y otros, Aprender a ser,Alianza/UNESCO, Madrid, 1973.


gías educativas; sólo la armónica reuniónde los sistemas y de los nuevos mediosque la ciencia ha puesto a disposición delos hombres en materia de educaciónpueden permitir lograr fines tan comple-jos y tan elevados. En la casi totalidad delos expositores de las nuevas utopíasaparecen muy claras dos conviccionessimultáneas: que sería imposible lograr-las sin la conjunción que se acaba demencionar y la de que, obtenida ésta,dicho logro es seguro. Así pues, las difi-cultades son formidables, pero poseemoslos medios para superarlas y si se alcanzauna política educacional verdaderamenteracional el resultado no ofrecería dudas.

Para una minoría, aunque muy influ-yente, la de Illich y sus discípulos, losresultados sólo pueden obtenerse por ladestrucción completa del sistema escolarformal. Muchas veces se ha señalado, ycon razón, que mientras el aparatocrítico de esta última posición es muylúcido e impresionante, parece muchomás vago el contenido de las propuestassobre las maneras de sustituir el sistemaescolar y sobre cómo funcionaría unasociedad desescolarizada. Estas críticasparecen pertinentes, pero vale la penasubrayar que, aunque lo sean, la coheren-cia de las ideas de Illich es muy fuerte. Siel sistema escolar tiene los defectos quese le atribuyen, como la mayoría son denaturaleza insuperable, parece más lógicoconfiar en un sistema completamentenuevo que en una combinación entre elviejo sistema, aunque remozado, y lasnuevas formas.

Sin embargo, la idea dominante es laotra. Es posible y necesario establecer enla planificación educacional, como en laplanificación social en general, poblacio-nes-metas, es decir conjuntos de personasque se encuentran en una situación concaracterísticas definidas por causascomunes a todos los integrantes de los

mismos. Por diferentes medios educacio-nales, con papeles diversos del sistemaformal y del no formal según los casos,vinculados en muchas situaciones demanera sistemática con instrumentos noeducacionales en sentido estricto (pro-gramas de salud, nutrición, etc.), selograrían niveles educacionales satisfac-torios y adaptados a las necesidades dedichos conjuntos.

3. La diferencia entre la utopía tradi-cional, basada en la expansión delsistema escolar formal, y las nuevasutopías es tan enorme que parece ociososeñalarla y más aún analizarla. Sinembargo, algunas consideraciones sonindispensables para destacar los puntosde divergencia fundamentales.

La concepción tradicional tambiénadmite el supuesto de la educación paratodos y la igualdad frente a la educación.Sólo que la idea de educación permanenteno aparece hasta tiempos muy recientes,lo que se explica por la época de acuña-ción de la palabra misma.18 Sin embargo,los sostenedores de la concepción tradi-cional no ignoraban que la educación es,también, un proceso extra y postmural,pero pensaban que era menos importanteque el mural y que los esfuerzos de laacción social organizada, particularmenteestatal, deberían volcarse sobre esteúltimo.

! 8La idea en sí no es nada novedosa. ElInforme del Comité de Instrucción Pública,(redactado presumiblemente por Condorcet) ála Asamblea Legislativa en Francia, de abril de1792, luego de exponer algunos métodos paralograrla decía: "continuando así la instruccióngeneral durante toda la duración de la vida, seimpedirá a los conocimientos adquiridos en laescuela borrarse pronto de la memoria. . . Sepodrá mostrar el arte de instruirse por símismo..." (Subrayados y traducción míos.)Texto tomado de F. Buisson, Dictionnaire dePedagogie et d'Instruction Primaire, Lib.Hachette, París, 1911.


Más importante es la diferencia enmateria de igualdad. Para la concepcióntradicional, ésta sólo se satisface si laeducación es universal, por lo menoshasta el término de la primaria, e igual, enlo esencial, por sus contenidos y por susmetodologías. Sólo de esa manera sepueden asegurar más que iguales resul-tados para todos, sí la misma posibilidadde alcanzarlos. Para la nueva concepciónesa igualdad de resultados puede obte-nerse utilizando los medios que brindanla educación no formal o formal, lacombinación diversa de ambos, etc.

Esta discrepancia expresa otra másbásica y profunda. La concepción tradi-cional parte de la utopía de creer que sepuede organizar un sistema escolar iguali-tario en una sociedad desigual. Ahorabien, como la sociedad es desigual, si elproceso educativo se deja en manos delos mecanismos que existen a disposiciónde los diferentes grupos para la trasmi-sión educativa, aquella desigualdad sólopuede perpetuarse. Pero si en cambio seorganiza el acceso universal a un sistemaque contribuya a igualar contenidos y

calidad, la escuela se convertiría en unagente de disminución de las desigual-dades sociales.

Los sostenedores de las nuevas uto-pías no olvidan subrayar el carácterutópico de esta pretensión ni dejan derecordar la gran cantidad de estudios quedemuestran que la escuela es también unmecanismo de perpetuación y reafirma-ción de las desigualdades existentes. Encambio, no parecen preocuparse dema-siado por responder al supuesto que laotra concepción siempre implicó, la de lamayor exposición, si así puede decirse, ala desigualdad de los mecanismos extra-escolares. La igualdad educacional es unautopía que acompaña a ambos puntos devista; la verdadera cuestión reside, pues,en saber si existen o no más proba-bilidades de superar las desigualdadessociales creando sistemas formales. Laotra idea posible, es decir que la educa-ción no puede tener efecto alguno,parecen rechazarla ambas doctrinas. Detodas maneras, estas consideraciones secomprenden mejor si se analizan las difi-cultades que ofrecen las nuevas utopías.

Dificultades y perplejidades antelas nuevas utopias

1. La primera paradoja que plantean lasnuevas utopías es la siguiente: parten delhecho de comprobar que los actualessistemas de educación formal son y seráninsuficientes, sobre todo por razonesfinancieras, para atender a la totalidad dela población en las edades correspon-dientes a la educación básica, y a unaparte considerable de la misma en lasotras edades; y terminan afirmando que

es posible implantar otro sistema queatenderá a la totalidad de la poblacióndurante toda la vida. La educación noformal y las nuevas tecnologías son elinstrumento esencial de ese gran saltohacia adelante. La verdad o falsedad deesta pretensión no puede ser objeto deun acto de fe, sino que requiere unademostración racional; ahora bien, taldemostración no se hizo. Si bien esto en


modo alguno significa que sea imposible,constituye una omisión grave, puestoque la experiencia histórica demuestraque existen sociedades que han llegado auniversalizar la educación básica a travésdel sistema formal, y por consiguientehabría que mostrar cuáles son las causasespecíficas que hacen que el mismoresultado no esté al alcance de otras. Encuanto a la educación permanente, todaslas sociedades sin excepción están muylejos de haberla alcanzado, por lo menosen un grado medianamente satisfactorio,por lo que también requiere una expli-cación.

2. Los argumentos de tipo económico yfinanciero, por su importancia, merecenuna consideración especial. De hecho, haydiversas líneas de argumento que seentremezclan o cuya lógica no siempre esfácil de percibir. Como se ha visto, unode los ejemplos favoritos es el de lospaíses que llegaron al límite de lo quepueden gastar en educación sin haberlogrado escolarizar su población. A vecesse aducen, con relación a este problema,argumentos sacados de investigacionesrecientes en Estados Unidos, donde lainterpretación de su significado para lapolítica educacional es, de todas manerasmuy controvertida. La mayoría de losautores está dispuesta a aceptar quenuevas inversiones en educación, o si sequiere un aumento de los insumos, noejerce ninguna o muy escasa influenciasobre el producto del sistema escolar(producto es aquí la habilidad cognosci-tiva de los alumnos). Jencks y otros,concluyen de allí, que no hay que dismi-nuir los gastos en educación sino que,antes bien, deben ser aumentados enfunción de consideraciones basadas enlos derechos humanos; Moynihan, encambio, sostiene que no deben aumen-tarse e incluso que pueden disminuirse.

Sin embargo, ni de esta controversia nide la posición extrema adoptada porMoynihan en la misma, podría sacarseninguna conclusión aplicable a AméricaLatina. Este último autor deduce comoconsecuencia que "después de ciertopunto el gasto escolar no parece tenerninguna influencia notable sobre el resul-tado escolar. Para repetir, después de unpunto. Una escuela sin techo, o sinlibros, o sin maestros, sería probable-mente una escuela donde no se produ-ciría un buen aprendizaje".19

En otras palabras, aun los partidariosde disminuir los gastos en educación,piensan en función de un fenómeno deretornos decrecientes a partir de uncierto nivel alcanzado. Es muy posible, ybastante lógico por lo demás que, apartir de un cierto gasto por estudiante,los efectos favorables registrados dismi-nuyan sensiblemente. Pero planteado enestos términos el argumento es inapli-cable a América Latina. ¿En qué paíseslos retornos habrían llegado a ser decre-cientes? Sería necesaria una investi-gación que se planteara el problemarespecto a todos y cada uno de esospaíses. Las escasas evidencias llevan aresultados diferentes. Para un país, losresultados se acercan a los que aparecenen la investigación norteamericana; paraotros dos, por el contrario, más gastos eneducación parecen producir resultadospositivos en el rendimiento escolar.Ahora bien, el país que más se acerca auna situación de retornos decrecientes esChile, es decir, uno de los más adelan-tados en escolarizar a toda su población.

1 9 Daniel P. Moynihan, 'Equalizing Edu ca-tión: In Whose Benefit? ' en DonaldM, Levine yMary Jo Baine, The 'Inequality' Controversy:Schooling and Distributive Justice, Basic Books,Nueva York, 1975, p. 100; subrayado en eloriginal.

DESARROLLO Y POLÍTICA EDUCACIONAL EN AMERICA LATINA ¡A Ido Solúrí 79

La evidencia sacada de la experiencianorteamericana muéstrase contradictoriacon los resultados obtenidos en AméricaLatina; y cuando no lo es, tampoco esfavorable a la idea de que es financiera-mente imposible escolarizar a la pobla-ción.

3. Un argumento vinculado al anterior,pero de características propias, es el de laescasa o ninguna influencia que el siste-ma educativo formal tiene para disminuirla desigualdad.

Esta afirmación se expresa de variasmane-ras; entre ellas sólo se consideranaquí las más importantes y corrientes.Las evidencias que se desprenden de lasinvestigaciones realizadas sobre todo enEstados Unidos demostrarían, por unapartef que la educación no tiene influen-cia sobre la distribución del ingresocomo así tampoco sobre la movilidadsocial. Pero también en este caso esaevidencia es controvertida en el mismopaís de origen. Aun suponiéndola cierta,su aplicabilidad a América Latina es másque discutible.

Por una parte, este argumento estáligado al supuesto de un nivel de gastoscuyo aumento no mejora la distribucióndel ingreso ni promueve la movilidadsocial, aspecto ya considerado en el pará-grafo anterior. Por otra, en la investiga-ción norteamericana se suponen constan-tes dimensiones que en América Latinason variables, y que son fundamentalesen toda controversia sobre los efectos dela educación. Por ejemplo, se da porsupuesto un nivel de nutrición satisfac-torio en toda la población escolar, lo quesiendo lógico para Estados Unidos seríaabsurdo sostener en el caso de AméricaLatina.

Por último, se olvida una diferenciabásica, la que no puede omitirse pese aque sus consecuencias no son suficiente-

mente claras en el estado actual de losconocimientos; la distribución de laeducación es mejor que la del ingresotanto en Estados Unidos como en lospaíses europeos más desarrollados.

Otra vez se llega a la misma conclu-sión, el punto sólo puede ser resuelto porevidencias sacadas de la propia realidadlatinoamericana. Ahora bien, la escasezde investigaciones sólo permite enunciaruna serie de hipótesis o conjeturas más omenos probables.

En primer lugar, todo parece demos-trar que, en América Latina, la distribu-ción de la educación es todavía másdesigual que la del ingreso, con la posibleexcepción de Chile, Argentina y Uru-guay; en estas condiciones parece pocoprobable que la educación pueda tenerun efecto positivo sobre una distribuciónmás equitativa.

Más grave es el hecho de que unmejoramiento en la distribución de laeducación, aunque se mantenga peor quela del ingreso, no parece haber tenidoningún efecto positivo como parecehaberío demostrado Barkin para el casode México.20

Argumentaciones de este tipo, basa-das en datos muy agregados, parecentener mucha menor importancia paradirimir el problema que la que a vecessuele concedérsele. El hecho de que ladistribución de la educación mejore yque la del ingreso se mantenga igual, oempeore, no prueba que aquélla carezcade efecto sobre ésta. Los factores queinfluyen sobre la distribución del ingresoson numerosos y hasta tanto no tenga-mos estudios más desagregados siemprepodría argüirse que la educación tiene un

20David Barkin, 'La educación: ¿unabarrera al desarrollo económico?', en ElTrimestre Económico, Vol. xxxill (4),México, octubre-diciembre 1971, pp. 951-993.

so REVISTA DE LA CEPAL / Primer semestre de 1977

efecto positivo que ha contrarrestado laacción de otros factores; que si nohubiese existido aquella mejor distribu-ción de la educación habría sido aún másinequitativa la del ingreso.

Si bien es bastante obvio que la edu-cación per se no puede cambiar la distri-bución del ingreso, sin embargo parecerazonable creer que el gasto público eneducación tiene un efecto redistributivofavorable. Jallade ha probado, para elcaso de Colombia,21 que ese efecto es elresultado compuesto de uno favorablemuy fuerte del gasto público en educa-ción primaria, uno mucho menor enenseñanza media y uno regresivo en lasuperior.

En otras palabras, ciertas formas definanciamiento de la educación, y parti-cularmente el gasto en educación básica,tiene un efecto moderado, pero innega-ble, en favor de una mejor distribucióndel ingreso.

Un argumento coadyuvante puedeextraerse del hecho de que las tasas deretorno de la inversión educativa son másaltas en América Latina que en EstadosUnidos.22 Desde luego que es necesariotomar los datos existentes con bastantereserva, porque las tasas de retorno nocalculan los efectos de la capacidad ohabilidad individuales, que se traducenen más años de educación y presumible-mente en más ingresos en el trabajo, nilos derivados del origen socioeconómicode los estudiantes; ambos efectos debe-

2 1 Jean Pierre Jallade, Public Expenditureson Education and Income Distribution inColombia, Occasional Papers, N° 18, TheJohnsHopkins Press, 1974.

2 2 Véase por ejemplo el cuadro que MiguelUrrutia Montoya presenta para diversos paísesde América Latina: "La educación como factorde movilidad social", en Cuadernos de econo-mía, Universidad Católica, Bogotá, N° 37,diciembre de 1975, p. 22.

rían ser descontados para tener unanoción más exacta de lo que puedeconsiderarse tasa de retorno a la educa-ción misma. Recientemente, LarryGriffin parece haber demostrado que sise introducen esos dos factores en lassiete encuestas que en Estados Unidoshan sido utilizadas para calcular tasas deretorno, se advierte que éstas están sobre-estimadas entre un 35°/o y un 4 0 % . 2 3

De todas maneras, es imposible sabersi la sobrestimación que evidentementedebe haber en los cálculos hechos paraAmérica Latina es mayor, menor o igual.Podría pensarse que por ser más acentua-das las diferencias sociales la sobrestima-ción sería mayor; pero ocurre que entrela población escolar, que cubre un espec-tro mucho menos amplio que en EstadosUnidos, quizás tales diferencias seanmenores. De todos modos puede creerseque existe una tasa de retorno positiva yde cierta importancia, aunque no tanelevada como la que aparece en los cálcu-los habituales. Urrutia,14 manteniendoconstante la educación de los padres,indicador relativamente válido del origensocioeconómico de los alumnos, encuen-tra una asociación positiva entre laeducación del hijo y sus ingresos.

En suma, las evidencias existentesestán lejos de ser probatorias; pero aúnasí indican que el gasto educativo tieneun efecto favorable, o por lo menos noaportan datos que permitan pensar quede su reducción puedan derivarse efectosfavorables.

4. Sin embargo, el argumento favoritoque suele esgrimirse es el ejemplo de los

2 3 Larry Griffin, "Specification Biases inEstimares of Socioeconomic Returns toSchooling" en Sociology of Education, Albany,N.Y., The American Sociological Association,Vol. 49, NO 2, abril de 1976, pp. 121-139.

2 4 Urrutia Montoya, art. cit., pp. 28-31.

DESARROLLO Y POLÍTICA EDUCACIÓN AL EN AMERICA LATINA / Aldo Solari 81

países que han llegado al límite, o por lomenos lo que se supone tal, de los gastosposibles en educación y que, pese a ello,no han logrado escolarizar a toda supoblación. Supongamos que, efectiva-mente, se ha llegado a ese límite yadmitamos que sólo el 50°/o recibe cincoaños de educación básica; aceptado estesupuesto más bien optimista, en AméricaLatina restaría un 50°/o por escolarizar, loque se logrará empleando nuevos medioso una combinación de éstos con los anti-guos. Es obvio que la combinacióntendría que reducir a la mitad los costosunitarios de formación para que, con losmismos recursos, se obtenga el resultadoesperado. En realidad, los costos ten-drían que disminuir mucho más, puestoque a este proceso de ampliación, en lasedades que hoy absorbe el sistemaformal, habría que agregar mecanismosactualmente inexistentes para educar atoda la población durante el resto de suvida. Como al mismo tiempo se admiteque una parte, no determinada, seguiráatendida por el sistema formal, seplantea la cuestión de saber cómo podríalograrse detener su tendencia históricahacia costos cada vez más elevados.

Es frecuente que, como respuesta aestas objeciones, se insista sobre el papelde las nuevas tecnologías, cuyo empleopermitiría masificar la educación acostos muy bajos. Sin embargo, no todaslas nuevas tecnologías tienen costosreducidos; algunas de ellas son caras, ytampoco es seguro que la resultante finalsea tan económica como para poderalentar las esperanzas que se hacen lasnuevas utopías.

Por otra parte, el sistema formalexiste y los apóstoles de la nueva concep-ción más que destruirlo se proponenreformarlo. ¿Cómo se procedería parareducir sus costos? Una parte funda-mental de los mismos está constituida

por los sueldos del personal docente, queaunque en muchos países en términosindividuales son bajos, sus totales impli-can una carga muy pesada. ¿Qué trans-formación política sería necesaria paradisminuir su incidencia en los gastos deeducación? Más aún, en la mayoría delos países, el servicio que presta laenseñanza primaria es de una pobrezadesconsoladora. ¿Puede comprimírselomás aún? Y si en lugar de comprimirlo,en cambio se le da los recursos que nece-sita ¿cómo se lograría la disminuciónglobal de costos necesaria para que lautopía funcione?

5. Un hecho bastante significativo es elescaso papel que en la crítica que suelehacerse al gasto del sistema formal seconcede al examen de sus prioridadesinternas. En muchos países, la enseñanzasuperior llega a insumir más de un terciode todos los gastos en educación. Así,por ejemplo, en 1973 el Brasil destinó el35o/o del total del gasto al nivel primarioy un porcentaje exactamente igual a laenseñanza superior. En gran parte estoexplica la incapacidad del sistema paraunlversalizar la educación básica; paísesdonde la universidad nunca insumió másdel 20°/o del gasto total, como elUruguay, en cambio, lograron cumplirmás o menos satisfactoriamente esameta.

Cuando se alegaba incapacidad delsistema formal, aduciendo que gasta elmáximo de recursos disponibles sincumplir sus objetivos, pero al mismotiempo se ignora el problema de las prio-ridades internas, se está dando una solu-ción conservadora a las prioridadesexistentes dentro del sistema y se eludediscutir el sentido de las mismas.

6. Un carácter no menos conservadortiene la idea de que no puede gastarse


más en educación. ¿Por qué? ¿Es acasoporque alguien ha demostrado que esracionalmente imposible gastar menos enarmamentos? La respuesta esgrimida porlas nuevas corrientes de que, dadas lasactuales condiciones de América Latina,sería utópico esperar una disminución delos gastos militares que beneficie la educa-ción no parece muy pertinente. ¿Es queacaso la transformación de la sociedad queimplica la concepción educativa que tra-tan de imponer es menos utópica? Esdifícil balancear utopías, pero utopía porutopía vale más la más deseable.

7. Las críticas sobre la buró era tiz acióny fosilización del sistema formal sonpertinentes. Pero de todos modos, parecenecesario adelantar sobre ellas una obser-

vación general. En su mayor parte,demuestran que la educación formal nopuede lograr los objetivos utópicos quemuchos teóricos le fjjaron; pero en lugarde reexaminarlos y criticarlos por utópi-cos, se los admite y se ataca a la educa-ción formal por su incapacidad dealcanzarlos, Esto implica el supuesto deque otros medios permitirán realizarlos.En esta reiteración de objetivos; en lanegativa a examinar si, en la forma y enlos plazos que se establecen son realiza-bles por parte de alguna sociedad; en lacondena de un sistema que existe dehecho basado sobre los mismos y en laaceptación de un sistema ideal y vaga-mente concebido, está el meollo de lasnuevas utopías, y como tal, merece unatento examen.

¿Un nuevo sistema de ilusiones?

1. La burocratización y el conservadu-rismo del sistema educativo formal sonhechos difíciles de negar; su capacidad decambio es escasa y, en algunos casos,nula. A decir verdad, esta crítica no esnueva; ya se hizo muchas veces, y lahistoria de la educación es una fuenteinagotable de ejemplos acerca de la resis-tencia de las instituciones educativas aaceptar las innovaciones.

Sin embargo, el punto esencial no eséste. El fondo de la cuestión reside ensaber cuál es la naturaleza de los cambiosconsiderados y cuál es la fuente de losmismos. Al mismo tiempo, es difícilplantearla en términos puramente abs-tractos, sin atender a las situacioneshistóricas concretas; eludir esta exigenciaparece constituir un defecto común delas viejas y las nuevas utopías.

Una primera pregunta básica quepodría formularse es qué puede esperarsede la educación con respecto al cambio;ahora bien, su respuesta es imposible siantes no se precisa de qué cambios setrata y en qué condiciones histórico-sociales.

Puesto que la educación es un fenó-meno social puede darse por admitidoque las teorías sobre el cambio educa-cional dependen de las teorías que seacepten para explicar el cambio social engeneral. Sin embargo, esa relación es máscompleja de lo que puede parecer aprimera vista; es habitual, por ejemplo,distinguir entre las teorías del cambiosocial basadas en el consenso y lasbasadas en el conflicto, y afirmar que lasprimeras están representadas por elestructural-funcionalismo y las segundas

DESARROLLO Y POLI11CA EDUCACIONAL EN AMERICA LATINA / Aldo Solari 83

por el marxismo, entre otros casos posi-bles. Dejando de lado el excesivo esque-matismo de esta distinción, ella noimplica siquiera consecuencias necesaria-mente diferentes para los problemas delcambio educacional. Esta situaciónpodría explicarse porque ambas teoríastienen una raíz común, la que si sequiere podría llamarse estructuralista, yes esta raíz común la que las lleva aconsiderar el cambio educacional comoderivado, en lo esencial, del cambiosocial. Enormes son las diferencias quetienen en su concepción del cambio y,por lo tanto, en el sentido que le atribu-yen al fenómeno educativo; pero ellasdesaparecen frente a la idea central deque, en última instancia, cambios impor-tantes en la educación sólo puedenproducirse como consecuencia de otrosya registrados en el sistema social.

El análisis sociológico parece haberdemostrado que es totalmente ilusoria laidea de que la educación, formal oinformal, puede ser el primer motor decambios profundos. Las sociedadescambian más o menos profundamente;ahora bien, esos cambios, con mayor omenor retardo, y a veces con muchoretardo, penetran los sistemas educativosy éstos a su vez cumplen un papel obsta-culizándolos, reforzándolos o incorpo-rando innovaciones menores, pero difí-cilmente la educación y los cambios quea través de ella se introduzcan puedenconstituir una causa básica de las trans-formaciones sociales.

Así, mientras pueden mostrarse milesde ejemplos del retardo que manifiestanlas instituciones educativas para incor-porarlos cambios, no pueden citarse otrosque revelen claramente cambios impor-tantes provocados por la educación. Estáel fenómeno de la educación comoinstrumento revolucionario, es decir, lautilizada por el grupo en el poder una

vez que la revolución ha triunfado; peroen este caso el papel de la educación ennada difiere de la educación reaccionariaque implanta un gobierno cuando lareacción ha triunfado; en última instan-cia es el instrumento para imponer ymantener los cambios ya producidos,

En una sociedad pluralista la estruc-tura de poder de la sociedad tiende areflejarse en el sistema de dominaciónque se impone en la educación. Porsupuesto que podría alegarse que enmuchas ocasiones, grupos que no parti-cipan de ese sistema pueden llegar aadquirir cierto poder dentro de la educa-ción y que esta circunstancia puedeconvertirse en un instrumento de modifi-cación de las relaciones de poder en lasociedad global. Evidentemente, esto escierto, pero dentro de límites muy estre-chos, como lo prueba el que cada vezque esos grupos van demasiado lejos y,de una manera clara, intentan poner elsistema educativo al servicio de susideales o de sus intereses o de ambos almismo tiempo, la reacción no se haceesperar, y entonces se torna evidentehasta qué punto era relativa dicha auto-nomía.

El equívoco básico reside precisa-mente en el absurdo intento de separar ala educación de la sociedad para, despuésde esa operación imaginaria, convertirlaen una fuente autónoma de cambiosocial. Y ese mismo error puede come-terse con respecto a cualquier forma deeducación; más aún, pueden darsegrandes cambios en la sociedad y, por lomenos en apariencia, muy pocos en laeducación, pero tal cosa ocurre cuandoes instrumental para los nuevos grupos enel poder y no porque la educación seaautónoma sino justamente porque no loes. Cuando el cristianismo se impuso enRoma, comenzó una gran polémica entresus fieles: qué hacer con el sistema


escolar romano que constituía una orga-nización por cierto excelente. Muchosproponían destruir el sistema existente yrecomenzar desde la nada; por últimotriunfó la idea de conservar el sistemacasi intacto. Algunos autores han subra-yado las muy escasas modificaciones queintrodujo el cristianismo, y el hechorealmente insólito de que se mantengan,como instrumentos de enseñanza, losviejos nombres y personajes de la religiónpagana. Se puede sostener, como lo hizoMarrou,25 que sólo una innovación secomprueba: el 'Bendito sea Dios' en laprimera página de cada libro y la cruz,cuidadosamente dibujada, en cada unade las siguientes. Todo el resto delsistema funciona igual; pero como esevidente, sin embargo, esa modificaciónes fundamental. Todo un sistema decreencias y valores nuevos se expresa através de ella. Si bien es cierto que sepueden seguir estudiando los autorespaganos, éstos están ahora insertos en elnuevo sistema, sus historias pasan aintegrar la mitología y ya no pertenecena la religión. El cristianismo triunfanteno puede dejar de usar un instrumentotan importante y ya existente en lasociedad, pero al mismo tiempo le intro-duce las modificaciones necesarias paradarle un sentido acorde con sus valores ysólo éstas.

Muchos otros argumentos podríanagregarse. De todas maneras lo esenciales que todos ellos permiten concluir quees absurdo reprochar a un tipo de educa-ción su incapacidad de producir determi-nados cambios, lo que es tan absurdocomo suponer que otro tipo de educa-ción puede engendrarlos; el error está enel supuesto común.

2 5 Henri-Irénée Marrou, Histoire de l'Edu-catión dans l'Antiquité, Ed. du Seuil, 2a ed.,París, 1950, pp. 423-431.

En lo esencial, los cambios en laeducación verdaderamente importantesse generan desde fuera de ella, y suponenya dadas ciertas significativas transfor-maciones de la sociedad. Esta conclusióntorna más difícil la situación de las nuevasutopías. La pretensión de crear una so-ciedad o una sociedad educativa, es idén-tica a la de querer transformar profunda-mente toda la sociedad, y en ella, comoya se vio, la distribución de la educaciónestá ligada a la distribución del poder.

2. El olvido, la subestimación de lasdificultades señaladas en el parágrafoanterior puede ejemplificarse claramentecon el problema de las contribucionesde la educación a la igualdad social.

Es un hecho comprobado que, enlíneas generales, en una sociedad dadareciben mayor educación formal los hijosde quienes a su vez, han acumulado másbienes en ella. También es sabido q.ue laeducación formal es una manera deconfirmar los status existentes más quede alterar su distribución. Una copiosabibliografía ha insistido sobre estospuntos; uno de sus aportes más valiososlleva a la idea del sistema escolar comomedio de reproducción cultural, la quetendería a mantener las diferenciassociales puesto que la familia trasmitiríalos medios básicos para adquirir elcapital cultural, y la escuela el capitalcultural, pero no así los medios básicospara adquirirlo. En consecuencia, laescuela no haría sino sancionar y legiti-mar las diferencias de capital culturalexistentes entre las familias.26 Sea cual

2 6 Véase, por ejemplo, una de las últimasversiones del pensamiento de Pierre Bourdieu,"Cultural Reproducción and Social Reproduc-tion", en Richard Brown (ed), Knowledge,Education and Social Change. Papers in theSociology of Education, The British Sociologi-cal Association, Londres, 1973, pp. 71-112.


fuere el valor de ésta y de otras explica-ciones, imposible de discutir en estetrabajo, debe subrayarse que la causabásica de las desigualdades siempre estáfuera del sistema formal y proviene delas desigualdades sociales tal como sereflejan en las familias. Por lo tanto, sipor ejemplo, cualquier sistema de educa-ción estuviese influido por ellas y sucarácter no formal, no se ve qué razonesmilagrosas tendría para librarse del pesode las desigualdades familiares.

En suma, cualquier sistema de educa-ción en una sociedad con fuertes desi-gualdades tiende a confirmarlas y atrasmitirlas; esto de manera algunaquiere decir que la educación no desem-peñe ningún papel como instrumento demovilidad; en ciertas coyunturas y paraciertos grupos la tuvo. La tesis de lareproducción del capital cultural llevadaa sus extremos resulta insostenible,porque si funcionasen plenamente lasfamilias que lo poseyeran tendrían quedisminuir en forma constante. En efecto,sólo las familias que lo poseen puedentransmitir los medios para tener acceso almismo; las otras no. Las primeras puedenhacerlo, pero no es necesario que asíocurra; las segundas, no podrían hacerlode ninguna manera. Por lo tanto, degeneración en generación las familias conun capital cultural dado tenderían adisminuir. Las evidencias empíricas exis-tentes demuestran que la educación esun instrumento de movilidad para ciertasfamilias, lo que supone, como es obvio,la existencia de posibilidades estructu-rales de movilidad y que la educación noestá distribuida de manera demasiadodesigual.

Parece absurda, en cambio, la idea deque la educación es necesariamente uninstrumento de movilidad social per setan cara a muchas utopías. Sin embargo,condenar el sistema educacional porque

no satisface las expectativas o ilusionesforjadas carece de sentido y, menostodavía puede servir de demostración deque otras formas de educación puedencumplir esa función de manera másefectiva.

3. Una vez más se desemboca aquí en elproblema de la educación no formal.Aunque es corriente encontrar usos pocodefinidos del término, la mayoría de losautores que se refieren al problema seinclinan por distinguir entre educaciónformal, no formal e informal; y defi-nen la no formal, como lo haceCoombs, diciendo que es "cualquier acti-vidad educacional organizada y sistemá-tica fuera del marco del sistema formalpara proveer tipos selectivos de aprendi-zaje para subgrupos particulares de lapoblación, tanto adultos como niños".2'7

Educación formal sería sinónimo deescolarización, e informal la categoríaresidual que incluiría todas las restantesformas de aprendizaje.

A los efectos de este artículo notendría sentido plantear un análisiscrítico de estas definiciones que se men-cionan sólo porque expresan el consensomás generalizado en la materia. Vale lapena subrayar que la educación noformal es organizada y sistemática, y queesos rasgos los comparte con la formal;ambas notas son las esenciales paradistinguirla de la informal propiamentedicha.

Las diferencias propias de la educa-ción no formal aparecen, según la litera-tura más aceptada, sobre todo en materiade costos, estructura, métodos deinstrucción, vínculos con la estructuraocupacional y en la naturaleza de susrecompensas.

27Philip Coombs, Attacking RuralPoverty,Johns Hopkins Press, Baltimore, 1974.


Un argumento esencial expuesto enfavor de la educación no formal alude almenor costo que tiene respecto a laformal, lo que solucionaría los prego-nados problemas de los límites del gastoen educación. En rigor todavía no se hahecho una comparación sistemática querespete reglas que le concedan un sentidounívoco. Por ejemplo, las institucionesestatales o estatales-empresariales queexisten en América Latina para formarmano de obra (INACAP, S E N A I , etc.),tienen costos variados, los que nopodrían compararse razonablemente conlos de la educación formal puesto que elobjetivo propuesto y los métodos utili-zados son muy diferentes. Ciertas formasde educación profesional que pertenecena la educación no formal son muy caras,es decir tienen costos por alumno máselevados que la educación formal; peroes obvio que de allí nada podría con-cluirse, puesto que suponen el uso deequipos onerosos de los que la otra bienpuede prescindir, etc. Por otra parte, enestos casos, la educación no formal enmodo alguno se propone sustituir a laeducación formal sino en todo casocomplementarla.

Si se tratara de sustituirla del todo oen gran parte, el argumento de menorcosto implicaría varios supuestos; elprincipal de ellos es que tanto en EstadosUnidos como en América Latina puedencitarse en ese sentido numerosos casosbasados en servicios en gran medidavoluntarios.

Puede estimarse que, hasta ahora, laeducación no formal en América Latinano cubre más del 5°/o del total de losefectivos educacionales, y tampoco seconoce ningún intento de controlarla porparte del Estado, salvo en las modalida-des de las grandes instituciones de capa-citación profesional, educación deadultos, etc. Las otras formas, que van

desde las academias privadas de ense-ñanza hasta numerosos movimientoscomunitarios de educación extraescolar,no están sometidos a control alguno oéste es muy escaso.

Son éstas, justamente, las más promi-sorias desde el punto de vista financierorespecto a la posibilidad de actuar conmenores costos y las que se basan en elsupuesto de servicios voluntarios antesmencionado, ¿Qué ocurriría si la educa-ción no formal tuviera la expansión nece-saria para sustituir o coadyuvar demanera significativa a la formal?

Es obvio que en esta forma se entraen el terreno de las conjeturas; pero sontambién conjeturas las que hacensuponer que los costos relativamentebajos que se registran en situaciones muyespeciales se mantendrán en el caso deuna expansión considerable. En primerlugar, sería bastante razonable creer quesi dicha expansión adquiriese proyec-ciones amplias, el control por parte delEstado se haría inevitable. Un sistema deeducación no formal que alcanzara a unabuena parte de la población, quecumpliera una función cada vez másimportante, tendría las mismas posibili-dades de escapar al control estatal que laeducación formal; porque las causasesenciales de ese control deben buscarseen la importancia de la función social dela educación y no en el hecho de que ellasea formal o no formal.

Una segunda y razonable conjeturaseria admitir que, dadas las condicionesprevalecientes en América Latina, elsistema tendería a sufrir un considerableproceso de burocratización; que muchasfunciones voluntarias y gratuitas seconvertirían en rentadas; que un procesode tecnificación real o aparente seríainevitable y que, en suma, los costosaumentarían considerablemente. No esnada difícil concebir que, lo que es más


probable, se produciría un conflictoentre la educación formal y la no formalpor el reparto de los escasos recursos. Nodebe olvidarse que durante el siglopasado, muchos reformadores de laeducación creyeron en una expansión delsistema formal mucho más económica delo que resultó ser después, tomandocomo ejemplo experiencias existentes enla época.

Habitualmente se aduce que la prepa-ración para el trabajo en el sistemaextraescolar es mejor y menos costosa.Las pruebas en este sentido están lejos deser concluyentes en América Latina;pero aunque lo fueran, los argumentosanteriores se refieren a la expansión de laeducación no formal para cumplirfunciones diferentes que esa preparación,o sea para sustituir o complementar laeducación formal con una intensidadhasta ahora desconocida.

Numerosos autores, luego de criticarla ineficacia del sistema formal paradisminuir la desigualdad existente,afirman explícita o implícitamente quela educación no formal tendría, desdeeste punto de vista efectos más positivos.Es exacto que, aunque controvertida,esta afirmación aparezca explícitamenteen muchos estudios, aunque no paracualquier tipo de educación no formal.Se le atribuye ese carácter cuando sesupone estar en presencia de: a) gruposdotados de una autonomía relativamenteimportante y que desean afirmar su iden-tidad; b) grupos que están en conflictomás o menos intenso con el sistema dedominación imperante, y luchan porobtener una mejor posición dentro delmismo, afirmando, en algunas ocasiones,una contracultura; c) grupos queemplean sistemas de educación noformal, controlados directamente porellos y no desde el exterior para obteneralgunas de las finalidades mencionadas

en los dos puntos anteriores.18 De allí"la necesidad de identificar y clasificarejemplos de educación no formal regis-trados en diferentes ocasiones comoesfuerzos colectivos o de grupos quetratan de oponerse a la aculturación,desigualdad, racismo, explotación econó-mica y violencia estructurada en socie-dades no revolucionarias".19

Llegado a este punto, parece impor-tante señalar dos cosas. En primer lugar,que este papel de la educación no formalcomo estrategia para cambiar la estruc-tura del poder en manos de gruposdotados de una autonomía relativamenteimportante, está totalmente ausente dela política aconsejada por el BancoMundial o por la UNESCO en el informeFaure. En segundo lugar, que si existengrupos que tienen esas posibilidades eluso de la educación como medio paraalterar esa estructura en su beneficiopuede tener validez tanto respecto a laeducación no formal como a la formal.El supuesto que aquí subyace es el degrupos que por haber adquirido ciertopoder en la sociedad y estando en elproceso conflictivo de afirmarlo yampliarlo tienen muy poco acceso alsistema formal, y por ello usan el noformal. Pero parece lógico concebir quesi tuvieran ese acceso tratarían de trans-formar la educación formal en unsentido acorde con sus fines desde elprincipio, o por lo menos después que lano formal les hubiera servido de vehículopara afirmar su posición. En otras pala-bras, los supuestos que permiten reco-nocer a la educación no formal un

2 8 Un excelente ejemplo de esta posiciónpuede encontrarse en Rolland G. Paulston yGregory LeRoy, "Strategies for NonformalEducation" en Teachers College Record,Vol. 76, NO 4, 1975, pp. 569-596.

29Ibídem, p. 589.


carácter dinámico en el conflicto por elpoder, son los mismos que llevan a atri-buírselo a la educación formal. Cuandose dan ciertas constelaciones de poder esposible en ambos casos —y el hecho deque en un momento dado aparezca comomás importante la no formal o la formales sólo el resultado de una coyunturadeterminada— o es imposible en ambos,porque ninguna educación formal oinformal puede tener efectos igualitariosmientras no se quiebre el sistema dedominación existente.30

4. Muchas y muy abundantes razones,además de las mencionadas, se han esgri-mido para aconsejar una mayor expan-sión de la educación no formal enAmérica Latina. No se analizan aquí,porque se comparten plenamente. Esindudable que los sistemas latinoameri-canos sufren de una concentración enfer-miza en el sistema formal, y que se deri-varían grandes ventajas del empleocomplementario o sustitutivo de laeducacional no formal, pero no al nivelde la educación básica. La crítica queaquí se hace se refiere al hecho de quelas nuevas bases de política propuestasatribuyen a la educación no formalefectos que simplemente no puedentener, o que son contradictorios con lossupuestos admitidos. Y esto es muy fácildemostrarlo. Supongamos que un grupoindígena, para no perder su identidad,crea mecanismos más o menos sistemá-ticos de educación no formal; la pregun-ta pertinente que habría que plantearse

3 0 En esta línea y aunque no la comparto,me parece más coherente la posición de Carnoy.Véase el comentario de Martin Carnoy al librode Phillips Coombs, World Educational Crisis,en Harvard Educational Review, Vol. 44, N° 1,febrero 1974, pp. 178-187 y Martin Carnoy,Education as Cultural Imperialism, Nueva York,N.Y., David Mckay, 1974.

es cómo la sociedad y la correspondienteestructura de dominación percibe esaafirmación de identidad y autonomía, yno el que use o deje de usar la educaciónno formal. Si el sistema percibe comoperjudicial tal afirmación, y si el grupoindígena carece de otros apoyos que lepermitan afirmarse en la constelación depoder, se impedirá dicha afirmación y laeducación no formal que contribuye a lamisma. En caso contrario podrá teneralguna función positiva. Pero si noimplica ninguna amenaza para la estruc-tura de poder existente la educación noformal carecerá de todo significado igua-litario.

En suma, las postulaciones que sólotienden a aumentar la eficiencia delsistema existente y a hacerlo menoscostoso únicamente pueden, en últimainstancia, crear dos sistemas paralelos alnivel de la enseñanza o formación básica.Pero, la educación no formal está some-tida a las mismas contingencias enmateria de desigualdad que la formal.Los grupos más favorecidos acumularán,en la sociedad propuesta, educaciónformal y no formal en combinacionesdiversas según lo crean más favorablepara mantenerse en la situación en que seencuentran, o recurrirán esencialmente ala educación formal. Los otros gruposrecurrirán a una u otra, según sea sugrado de poder y participación, pero enlo esencial, sólo tendrán acceso a formasempobrecidas de la educación.

Estas conclusiones, que podránparecer excesivamente pesimistas, estánexpresa y honestamente reconocidas porel Banco Mundial en un párrafo quemerece transcribirse in extenso: "Debereconocerse que este punto de vistaprovoca con frecuencia controversias conimportantes dimensiones políticas ysociales. Se objeta que crea un sistemadual —una escuela primaria standard que


posibilita el acceso a niveles más elevadosde educación formal, y una estructura desegunda clase paralela que es terminal. Seniegan en función de la igualdad educa-cional el acortamiento del ciclo primarioy otras proposiciones simplificadoras oahorrativas de costos. Estas objecionesson importantes, particularmente porquea menudo las apoyan los padres queperciben a la escuela primaria como laúnica avenida para el posible ascensosocial de sus hijos. Estos puntos de vistaestán basados, sin embargo, en elsupuesto de que la escuela primariaconvencional puede acoger a todos losniños dentro de un plazo razonable; peroeste supuesto es irrealista para los paísesde bajos ingresos que enfrentan unaelección entre un sistema standard quesólo sirve al 30-40°/o de los niños y unaalternativa que pretende brindar algúntipo de educación para todos".31

Uno de los rasgos más interesantes deeste párrafo es lo que no dice: cómo secompatibiliza el sistema propuesto con elprincipio de igualdad, puesto que, desdeeste punto de vista, si es cierto que nohay financiamiento para una educaciónde primera clase para todos, el principioexigiría que fuera de segunda clase paratodos, o de clase intermedia si se quiere,pero en todo caso igual. En otras pala-bras, la proposición lógica, si se respetael principio, llevaría a afirmar que debedisminuirse la calidad de la educacióntradicional para ahorrar recursos yunlversalizar un sistema para todos. Laeducación difundida, en todo caso seríainferior a la que actualmente tiene elcitado 30-40°/o pero superior para elresto que hoy no tiene nada. Pero esaconclusión no se saca, con lo cual, lisa y

31 IBRD, The Assault on World PovertyThe John Hopkins University Press, Baltimore yLondres, 1975, pp. 297-298.

llanamente, se niega el principio; lo que anuestro juicio sería mejor reconocerexplícitamente antes que disimularlo conargumentos totalmente ajenos al tema.El punto de partida no es el respeto porla igualdad; es, pura y simplemente, unaforma de realismo político que aceptacomo inconmovibles los elementosbásicos de una estructura social exis-tente.

Esa preocupación por el realismopolítico es tan evidente, que lo que daimportancia a las objeciones contra elsistema propuesto, es que 'a menudo lasapoyan los padres'. En otras palabras, noimporta tanto si ellas son en sí mismasexactas como el que sean apoyadas porlos padres. Lo que se dice en el fondo esque los padres que hacen esa objeción ytienen poder para hacerla pública,mientras continúen teniendo a su dispo-sición el sistema tradicional no se opon-drán a que se extienda a los demás, esdecir a los hijos de los demás, un sistemainferior de educación.

El argumento financiero implica,como ya se ha visto, un círculo vicioso; esel realismo político el que le otorgafuerza; y ésta no deriva de ninguna razónde teoría económica que permita demos-trar que los países de América Latinahayan llegado al máximo posible.Además, se advertirá que si se prestaatención a las cifras citadas se compro-bará que están mucho más pensadas enfunción de la mayoría de los países deAsia o de África que de América Latina,puesto que son muy pocos los que enesta última región sólo cubren el30-40o/o de la población escolarizable.

5. Un hecho notable que se debe desta-car es que, en el afán de propagar una

, política que se supone asegurará unaeducación básica universal a horcajadassobre la educación no formal, se incurre


en forma implícita, y probablemente sinconciencia de ello, en argumentoscontradictorios. Tenemos en efecto, lassiguientes afirmaciones:

1) La educación formal de nivelbásico no puede alcanzar a todos y no esun instrumento adecuado para promoverla mayor igualdad social;

2) Para que la educación básicaalcance a todos estamos obligados a crearun nuevo tipo de educación que, seadmite, será inferior a la formal;

3) Ese nuevo tipo será un instru-mento de igualación social.

Puesto que se acepta, explícita oimplícitamente, la necesidad de crearsistemas paralelos y desiguales, se atri-buye al inferior posibilidades de promo-ver la movilidad social de ciertos gruposque, paradójicamente, se le niegan alsuperior. Que esto pudiese ocurrir signifi-caría algo más que una absoluta novedaden la historia de la educación; sería unverdadero milagro.

Siempre se ha visto que formas infe-riores, o consideradas como tales, deeducación paralelas a otras, llevan aocupaciones también inferiores y peorremuneradas, lo que no parece dema-siado difícil de explicar. Una de lascuestiones básicas a considerar sería la delas posibilidades ocupacionales dequienes incursionen por ese sistemainferior, aun suponiendo que lo aprove-chen cabalmente. Por ejemplo, ¿cuál serála actitud de los empleadores frente acredenciales que no provienen del sistemaformal? Casi nada se sabe en AméricaLatina al respecto y la poca investigaciónempírica que existe en la materia ofreceresultados negativos. Los empleadores pa-recen tener una fe enorme en el sistemaformal como fuente de credenciales.32

3 2 James Bruno y Cornelio Van Zeyl,"Innovación educativa e ideología social en un

Puede argüirse que, cuando esas cre-denciales provengan de la formación enla misma empresa, o por mecanismoscontrolados total o parcialmente porellas, la educación no formal contribuiráal ascenso de los trabajadores. Si estofuese así tampoco parecería tenermucha importancia para los pobres,porque las empresas que organizan estetipo de cursos son de una tal magnitudque pocos o ningún pobre puede hallarseentre su personal. Por otra parte, laescasa evidencia empírica es dudosa LaBelle33 demuestra, para el caso por élinvestigado, que los trabajadores querealizan estos cursos mejoran sus ingre-sos; pero también hace notar con razónque sólo pueden cursarlos los recomen-dados por los supervisores y que, por lotanto, la causa última de los aumentos desalarios está más que en los cursosmismos en la opinión del supervisor.

Puede aducirse que estas evidenciasson fragmentarias y por tanto equívocas,lo que sin duda es exacto; pero tambiénes cierto que no existen otras favorablesa las políticas aconsejadas. En el mejorde los casos, a quienes sostienen estasúltimas podría decírseles que ninguna delas posiciones tiene apoyo suficiente. Sinembargo, es claro que un sistema de lanaturaleza del pregonado de acuerdo contoda la evidencia histórica disponible yde las inferencias que pueden sacarse dela escasa investigación empírica existenteen América Latina, está destinado aperpetuar a los desfavorecidos comotales.

sector de Venezuela", en Revista del Centro deEstudios Educativos, vol. IV, N°l, enero de1975.

33Thomas La Belle, "Impacto de la educa-ción no formal sobre el ingreso de la industria:Ciudad Guayana, Venezuela", en Revista delCentro de Estudios Educativos, México, vol. IV,'N9 4.

DESARROLLO V POLÍTICA EDUCACIONAL EN AMERICA LATINA ¡Aldo Solati 91

6. El esquema político que podríallamarse tradicional parte del reconoci-miento de la desigualdad social como unhecho, y supone que la escuela es instru-mento eficaz para disminuirla, siempre ycuando ella misma sea fuertemente igua-litaria. El hecho de que no ocurra asícontradice totalmente o en gran parteeste supuesto: la desigualdad externapenetra en la escuela.

Este hecho no demuestra per se, quela concepción tradicional de la igualdadde oportunidades sea errónea, sino quees insuficiente. Siempre fue consideradoobvio que si se ofrecen mejores oportuni-dades educacionales a los más privile-giados socialmente, las desigualdadestenderían a acentuarse. Lo que ahora sedescubre, con cierta ingenua sorpresa, esque aun con iguales oportunidadeseducacionales, los factores exógenos,particularmente el nivel socioeconómicode los estudiantes, provocan grandesdiferencias en el aprovechamiento delsistema escolar; o que, en el mejor de loscasos, las diferencias promedio queexisten al inicio de la frecuentaciónescolar entre los diferentes grupossociales se conservan a la finalización dela misma. Por lo tanto, para quienescreen que la educación puede ser unfactor, aunque parcial, que contribuya ala mayor igualdad social, se impone laconclusión de que el acento debe trasla-darse a la igualdad de resultados y nosólo a la de las oportunidades; de estemodo la escuela debería lograr que, altérmino de su frecuentación, los resul-tados promedios de los diferentes grupossean iguales o que, por lo menos, lasdiferencias iniciales entre ellos hayandisminuido considerablemente. La lógicade este razonamiento lleva a dar un pasomás; si el objetivo básico es aproximarsea la igualdad de resultados entre gruposefectivamente desiguales, para lograrlo

puede ser necesario y legítimo crear ladesigualdad de oportunidades en elsentido de dar mejores insumos escolaresa los grupos más desfavorecidos. Esta esla idea que se encuentra, por ejemplo, enel fondo del concepto de educacióncompensatoria.34

Es sabido que, en la práctica, losgrupos sociales que ocupan posicionesinferiores en la estratificación socialcarecen de, o tienen en menor medida,las herramientas lingüísticas, las pautasculturales y los sistemas de valores domi-nantes en el sistema escolar, aunque lafalta de recursos familiares y/o las necesi-dades de trabajar no los mantengan fueradel mismo. Desde luego que estas dife-rencias se perciben entre grupos o cate-gorías sociales más o menos amplias,consideradas en conjunto, y no entreindividuos tomados aisladamente; así, enciertos casos, por ejemplo, algunos hijosde obreros pueden tener mejor prepara-ción previa a la escuela que algunos inte-grantes de sectores medios. Esto exigereferirse a las diferencias entre lospromedios observables dentro de cadauno de los grupos que se distingan,como se ha hecho más arriba.

Sin embargo, puede sostenerse unaidea distinta. Esas diferencias, queindican desventajas para ciertos grupos,se miden en función de la cultura escolar

3 4 Como es a todas luces evidente, se vuelveimposible abordar aquí un examen profundodel intrincado problema de las diferentes con-cepciones respecto a la igualdad en materia deeducación. Aquí sólo se intentó resumir muyesquemáticamente algunas cuestiones funda-mentales. Dentro de la abundante bibliografíasobre el tema, un excelente sumario, aunquediscrepo en algunos aspectos referidos a lahistoria de la idea, puede encontrarse en JamesA. Coleman, "The Concept of Equality ofEducational Opportunity", en Donald M. Leviney Mary Jo Bañe (eds.) The Inequality Contro-versy, op. cit., pp. 199-213.

REVISTA DE LA CEPAL / Primer semestre de 1977

dominante. ¿Es legítimo hacerlo? No esadmisible sostener, como a veces sepretende explícita o implícitamente, quelos grupos más desfavorecidos carezcande una cultura; lo que ocurre es que losinstrumentos que ella proporciona soninadecuados o dificultan el dominio de lacultura escolar y los valores dominantes.Las exigencias igualitaristas llevaríanentonces a sostener la necesidad de quela cultura dominante cambie para adap-tarse mejor a las condiciones de esosgrupos, lo que llevaría a sustituirla total-mente, o a crear nuevas formas desíntesis o de aproximación. Dicho puntode vista, que sólo cabe resumir en estecontexto, implica una transformaciónconsiderable de la sociedad global y nosólo de la escuela, pero su propósitoúltimo es también disminuir de otramanera, más drástica aún, las desigual-dades extraescolares.

En otras palabras, cualquiera sea lavalidez de esta posibilidad de llegar a laigualdad de resultados, el espíritu queanima a la concepción tradicional en susnuevas formulaciones, es el de la luchacontra la desigualdad.

En cambio, la concepción que sepresenta como nueva, no sólo reconocela desigualdad como un hecho sino queinstitucionaliza un sistema escolar paramantenerla, crea una educación especialpara los socialmente desfavorecidos. Enese sentido es poco original; la idea deuna educación especial para los pobres,para que sean pobres buenos y eficientes,es muy antigua y tuvo expresiones histó-ricas muy relevantes.

No es pues, como se pretende, que lainvestigación científica haya demostradoque los supuestos básicos de la concep-ción tradicional son erróneos. Algunoslo son, es cierto, pero en cambio nadieha demostrado que sean científicamenteerróneos los más profundos, los vincu-

lados con la concepción de la sociedad yla polis, por la muy sencilla razón de quetal cosa es indemostrable. El verdaderomotivo para abandonarlos sería adoptarotros supuestos y otras concepciones quese proponen reconocer, mantener y porúltimo reforzar el statu quo, pese a todaslas expresiones literarias en contrario.

7. No deja de ser irónico que cuando laprioridad de universalizar la enseñanzabásica obtiene, por fin, la bendición delos organismos internacionales de finan-ciamiento, lo sea bajo la forma de unsistema cuya inferioridad se reconoce,aunque su justificación se ampare bajo elimperio de una supuesta necesidad.

El éxito de la tentativa de crearnormas inferiores de educación básicapara poblaciones especiales no estáasegurado, pero sería un error descartarde antemano las posibilidades de que lotenga. En otra parte de este mismo artí-culo ya se señaló la congruencia entre lasconcepciones de política educacional enla postguerra y las relaciones internas depoder en América Latina. Un fenómenoanálogo puede repetirse con respecto alas nuevas políticas, salvo en aquellospaíses que ya lograron escolarizar toda ocasi toda su población por los métodostradicionales, donde tal cosa es másimprobable.

La nueva concepción se aplicaría,esencialmente, a la población rural másdesfavorecida y algo, mucho menor, enlas ciudades. Ninguno de los grupos quedetentan cierto poder en América Latinase verán, pues, perjudicados y continua-rán volcando sus expectativas sobre lasformas de educación que les resulten másconvenientes.

Por otra parte, la nueva concepciónse presenta como un instrumento quepromoverá una mayor productividad delos grupos más pobres y creará sistemas

DESARROLLO Y POLÍTICA EDUCACIONAL EN AMERICA LATINA / A Ido Solari 93

de autoayuda que mejoren su condición.Nada más atractivo que esa idea depobres que serán menos pobres, porquedisminuye la amenaza que pueden signi-ficar y porque serán más productivos, loque a su vez aumentará el ingresonacional y disminuirá la necesidad detransferirles recursos por parte del restode la sociedad. Esta idea, que podríallamarse de 'pobres para el desarrollo',parece llenar, pues, diversas aspiracionesy satisfacer distintos intereses.

Además, como esa concepción dejaintacta de hecho la educación formal,legitima la actual distribución derecursos.

A conclusiones análogas podríallegarse si se examinan, aunque sea tanesquemáticamente como se acaba dehacer, los apoyos que podría encontraruna oposición a las nuevas ideas. Losgrupos más desvalidos no tienen poderpara oponerse a esa concepción, tampo-co conocimientos suficientes como paratomar conciencia de que su significaciónúltima es la de mantenerlos en la situa-ción en que se encuentran.

Los grupos profesionales, particular-mente los del magisterio, están en unasituación paradójica. En general, en laregión las organizaciones profesionalessostuvieron siempre la necesidad demantener y difundir la aplicación delprincipio de igualdad. Sin embargo, almismo tiempo, los propios maestros hanacumulado y siguen acumulando críticasa la educación formal. Por otro lado, elpoder de los maestros, aunque variableen los diferentes países, nunca es dema-siado importante, sobre todo comparadocon el de otros grupos que sí tieneninfluencia sobre la educación. Estamospues, en presencia de un grupo con pocoo escaso poder, el que formula una auto-crítica pública relativamente importante,lo que podría oponerse a la situación de

otros grupos con mucho poder y que,jamás exponen su autocrítica pública-mente. A todo esto se agrega el hecho deque la nueva concepción se presentacomo si tuviese un cierto contenidoprogresista, como la única forma dehacer llegar la educación a los grupos quesiempre han carecido de ella, por lotanto no es difícil que divida las fuerzasdel magisterio.

Por último, y más importante quetodo lo anterior, es que múltiplesfactores, que sería imposible analizaraquí, hicieron perder gravitación en lamayoría de los países de América Latinaa las concepciones fundadas en los dere-chos humanos y dieron especial respeta-bilidad a todas aquellas que, en nombrede la eficiencia, legitiman, a sabiendas ono, las ideologías de los grupos en elpoder.

8. Importa subrayar una vez más que elautor de este artículo comparte muchasde las críticas hechas a la escuela tradi-cional, y que también está convencido dela necesidad de otorgar a la educación noformal un papel mucho mayor que elque tuvo hasta ahora en América Latina.También parece indiscutible la nece-sidad de introducir reformas profundasen el sistema escolar, de repensar losplanes de estudio, de integrar la educa-ción, particularmente la rural, con otrosprogramas. Un problema que merececonsiderarse es la posibilidad de acortarlos años de escolaridad formal enfunción de modificaciones profundas desus contenidos y de sus métodos, paraevitar que se prolongue más de lo real-mente necesario para dar a todos unaformación básica.

No se trata, por lo tanto, de defenderla educación tal como existe, ni lasformas como se ha organizado, sino suspostulados básicos respecto a la igualdad

Date post:	05-Jun-2021
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