MARS 2015 _ AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris 1/14 Réforme de la DGF Commission finances fiscalité de l’AdCF du 5 mars 2015 La réforme de la DGF du bloc local annoncée pour le PLF 2016 Annoncée à plusieurs reprises, la réforme de la DGF est un des sujets financier importants de l’année 2016, notamment pour les collectivités du bloc local. Selon les éléments avancés par Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique et André Vallini secrétaire d’Etat à la réforme territoriale, la remise à plat de la DGF, est prévue selon un calendrier en trois temps : - 2015, la réforme de la DGF du bloc local qui sera intégrée dans la prochaine loi de finances ; - 2016, DGF des régions ; - 2017, DGF des départements ; Concernant le bloc local, le calendrier s’avère très serré, le contenu de la réforme devra être cerné au début de l’été pour être intégré au PLF 2016. D’ores et déjà Christine Pires Beaune (député du Puy-de-Dôme) et Jean Germain (sénateur de l’Indre-et-Loire) ont été missionnés par le Premier ministre (lettre du 23 janvier 2015) pour « déterminer les principes et les modalités suivant lesquels la réforme des concours de l’Etat aux collectivités territoriales pourrait atteindre les objectifs de justice et de transparence poursuivis par le gouvernement ». La remise de leur rapport est prévue pour mars/ avril. La réforme de la DGF s’inscrit dans un contexte particulier : la baisse programmée (2014-2017) de l’enveloppe globale de DGF à hauteur de 12,5 milliards d’euros et qui pourrait se poursuivre au- delà. Si la DGF a déjà connu d’importantes réformes (en 1993 et en 2004) ces dernières ont toujours été conduites dans un contexte de progression des dotations, ce n’est plus le cas aujourd’hui. Une DGF à bout de souffle Annoncée depuis longtemps, la réforme de la DGF apparait aujourd’hui comme une nécessité. Son architecture actuelle, résultat de la sédimentation de dotations anciennes, témoigne d’un dispositif à bout de souffle. Principale composante des transferts financiers de l’Etat aux collectivités (56 %, soit 36,6 milliards d’euros en 2015 après réduction sur un total de l’ordre de 70 milliards, hors fiscalité transférée), la dotation globale de fonctionnement est l’une des principales ressources de fonctionnement des collectivités locales (21% de leurs recettes réelles de fonctionnement, dont 24 % pour les régions, 19 % pour les départements et 21 % pour le bloc local).
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MARS 2015
_ AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris 1/14
Réforme de la DGF
Commission finances fiscalité de l’AdCF du 5 mars 2015
La réforme de la DGF du bloc local annoncée pour le PLF 2016 Annoncée à plusieurs reprises, la réforme de la DGF est un des sujets financier importants de l’année 2016, notamment pour les collectivités du bloc local. Selon les éléments avancés par Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique et André Vallini secrétaire d’Etat à la réforme territoriale, la remise à plat de la DGF, est prévue selon un calendrier en trois temps :
- 2015, la réforme de la DGF du bloc local qui sera intégrée dans la prochaine loi de finances ;
- 2016, DGF des régions ; - 2017, DGF des départements ;
Concernant le bloc local, le calendrier s’avère très serré, le contenu de la réforme devra être cerné au début de l’été pour être intégré au PLF 2016. D’ores et déjà Christine Pires Beaune (député du Puy-de-Dôme) et Jean Germain (sénateur de l’Indre-et-Loire) ont été missionnés par le Premier ministre (lettre du 23 janvier 2015) pour « déterminer les principes et les modalités suivant lesquels la réforme des concours de l’Etat aux collectivités territoriales pourrait atteindre les objectifs de
justice et de transparence poursuivis par le gouvernement ». La remise de leur rapport est prévue pour mars/ avril. La réforme de la DGF s’inscrit dans un contexte particulier : la baisse programmée (2014-2017) de l’enveloppe globale de DGF à hauteur de 12,5 milliards d’euros et qui pourrait se poursuivre au-delà. Si la DGF a déjà connu d’importantes réformes (en 1993 et en 2004) ces dernières ont toujours été conduites dans un contexte de progression des dotations, ce n’est plus le cas aujourd’hui. Une DGF à bout de souffle Annoncée depuis longtemps, la réforme de la DGF apparait aujourd’hui comme une nécessité. Son architecture actuelle, résultat de la sédimentation de dotations anciennes, témoigne d’un dispositif à bout de souffle. Principale composante des transferts financiers de l’Etat aux collectivités (56 %, soit 36,6 milliards d’euros en 2015 après réduction sur un total de l’ordre de 70 milliards, hors fiscalité transférée), la dotation globale de fonctionnement est l’une des principales ressources de fonctionnement des collectivités locales (21% de leurs recettes réelles de fonctionnement, dont 24 % pour les régions, 19 % pour les départements et 21 % pour le bloc local).
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Après une évolution très faible en 2010, la progression de la DGF est gelée (gel en valeur) depuis 2011. La réduction historique de l’enveloppe de dotation - moins 12,5 milliards sur la période 2014 – 2017, soit un tiers (30,3 %) de l’enveloppe globale de DGF, impose de revoir le dispositif, d’autant que le mouvement de baisse pourrait se poursuivre après 2017. En effet, si la DGF n’est que le vecteur de la participation financière demandée aux collectivités, l’effet cumulatif de cette réduction remet en cause le dispositif. Pour un nombre croissant de collectivités le montant de DGF ne suffira pas pour abonder la participation au déficit public (c’est déjà le cas pour six collectivité en 2014 ont une DGF « négative »). D’autres facteurs de tension imposent une remise à plat ambitieuse de l’ensemble du dispositif de dotation de fonctionnement :
-‐ les tensions internes à la DGF liées à la
progression différenciée de certaines dotations (triplement des dotations de péréquation communales voté en LFI pour 2015 par exemple) qui, dans un contexte d’enveloppe fermée, pèse mécaniquement sur la répartition des sous-enveloppes. S’opposent ainsi dotations forfaitaires et dotations de péréquation ;
-‐ les effets sur le calcul des dotations individuelles
des opérations liées aux évolutions du paysage institutionnel : achèvement de la carte intercommunale, nombreux changements de catégorie vers des catégories plus intégrées et mieux dotées, la création des nouvelles métropoles, communes nouvelles…
-‐ l’architecture complexe et peu lisible du dispositif
composé de multiples enveloppes et sous-enveloppes, certaines résultant de situations historiques aujourd’hui dépassées, qui plaident pour une remise à plat du dispositif ;
-‐ le constat partagé par l’ensemble des experts, du
caractère de moins en moins péréquateur de la DGF, notamment en raison du jeu des multiples garanties et désormais de la réduction des dotations, faisant perdre tout sens à la notion de dotations verticale et horizontale ;
-‐ la nécessité de mieux prendre en compte la
disparité des situations locales ; -‐ la nécessité, soulignée par le législateur, de
renforcer l’intégration au sein du bloc communal en redonnant à la DGF un caractère incitatif ;
LES PROPOSITIONS DE L’ADCF, EN DEBAT POUR REFORMER LA DGF
1. une approche consolidée pour la répartition des dotations de l’Etat du bloc local Depuis plusieurs années, l’AdCF plaide pour une approche consolidée de la répartition des enveloppes de dotations de l’Etat au titre de la DGF, en raisonnant à partir de l’échelle des territoires intercommunaux. Cette approche est en totale cohérence avec l’évolution du paysage institutionnel. Ainsi, la couverture quasi intégrale du territoire national par des groupements intercommunaux à fiscalité propre depuis le 1er janvier 2014 et l’amélioration de leur périmètre plaident en faveur d’une répartition des dotations de l’Etat sur cette base. C’est à partir de cette approche consolidée que s’est construit le FPIC qui, au-delà des améliorations devant encore lui être apportées (voir ci-après), pourrait servir de modèle pour réformer en profondeur la DGF. L’approche consolidée ne doit, en aucun cas, être interprétée comme une « captation des dotations » par les groupements intercommunaux. Bien au contraire, il s’agit de répartir les dotations de l’Etat sur la base d’une appréciation des ressources (et des charges) à l‘échelle des territoires intercommunaux en garantissant aux communes, comme aux intercommunalités leur part de dotation. Les dotations du bloc local (toutes dotations confondues, soit 24 milliards d’euros) seraient ainsi réparties entre ensembles intercommunaux (à la façon du FPIC) avec des règles strictement définies par la loi. Des possibilités de conclure ; à la majorité
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qualifiée, un accord local seraient données pour les ensembles intercommunaux intéressés, comme cela existe déjà en matière de FPIC. A terme, l’AdCF plaide pour une intégration de la péréquation horizontale (FPIC) au sein d’une DGF consolidée (de l’ensemble des dotations du bloc local), territorialisée et rénovée. Actuellement au sein d’un ensemble intercommunal, plusieurs enveloppes de dotations se croisent de façon parfois contradictoire. C’est le cas du prélèvement des communes pauvres au titre du FPIC alors que l’ensemble intercommunal est riche, c’est le cas également de la non prise en compte des dotations de péréquation communales dans la mesure des critères de répartition du FPIC. Concernant les critères de répartition des enveloppes de DGF, l’AdCF préconise une appréciation des ressources à l’échelle des ensembles intercommunaux prenant en compte la réalité de leur situation fiscale et financière. Cela implique de comptabiliser au titre des ressources : l’ensemble des recettes fiscales et l’ensemble des dotations actuellement versées aux communes et communauté d’un territoire intercommunal.
Cette appréciation des ressources est d’ores et déjà en partie réalisée dans le cadre du PFIA (potentiel financier intercommunal agrégé), auquel il conviendrait d’ajouter les dotations de péréquation communales et intercommunales.
2. La mise en cohérence des différents dispositifs de péréquation Actuellement la DGF comporte de nombreuses « petites enveloppes » qu’il conviendrait de regrouper. Un travail de simplification a déjà été entrepris lors des réformes précédentes (2004 notamment) il conviendrait de le poursuivre. On note également un éparpillement important de dotations supposées être dédiées à des situations spécifiques. c’est notamment le cas de la DSR, de la DNP… De la même façon il conviendrait de fondre l’ancien fonds de péréquation départemental de la taxe professionnelle (FDPTP) au sein d’une DGF rénovée.
3. Améliorer les outils de mesure Mieux mesurer l’intégration L’actuel CIF est aujourd’hui remis en cause par l’introduction d’un coefficient de mutualisation (loi Maptam). Tel que défini dans Maptam ce coefficient est en l’état difficilement applicable (problème d’identification des dépenses fonctionnelles tant juridiques que comptables). Un rapport récent confié à une mission d’inspection (IGA, IGF) et à
l’AMF donne des pistes pour l’évolution de ce coefficient : un calcul basé sur l’ensemble des dépenses (fonctionnement et investissement) qui restent à expertiser. Par ailleurs le rapport confirme une évolution importante de la loi Maptam concernant l’implication du futur coefficient de mutualisation sur la DGF des communes (en plus de son implication sur la DGF des communautés). Il évoque ainsi dans ses premières recommandations de faire porter ce coefficient sur un calcul d’une
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DGF «territorialisée», agrégeant dotations intercommunales et communales, en accord avec les préconisations de l’AdCF. En revanche le rapport semble préconiser la cohabitation des deux coefficients (CIF et CIM), au risque de compliquer fortement la répartition des dotations et de perdre en lisibilité. L’AdCF estime que, si le CIF doit être modernisé, il faut retenir les principes suivants : -‐ deux coefficients ne peuvent pas cohabiter, le
coefficient de mutualisation doit donc être considéré comme une rénovation du CIF ;
-‐ l’impact de ce nouveau coefficient doit porter
sur les DGF communales et intercommunales, si on souhaite en attendre de réels effets ;
-‐ un dispositif de plafonnement ou de seuil de
ce coefficient doit être défini, l’objectif d’intégration n’étant pas un transfert de la totalité des compétences communales ;
Les indicateurs de richesse et de charge Les indicateurs de richesse ont, au fur et à mesure de la sédimentation en leur sein de différents éléments de dotation et de compensation, fortement perdu en lisibilité et efficacité. Par ailleurs leur contenu peut être inégal selon la nature du groupement ou les choix de gestion. L’AdCF préconise de refonder un indicateur de richesse simple et robuste qui retrace de la façon la plus complète possible les réalités des ressources de fonctionnement d’une collectivité. Par ailleurs, les résultats de la révision en cours des valeurs locatives (introduction dans les assiettes fiscales des valeurs locatives des locaux commerciaux révisées et révision des valeurs locatives des locaux d’habitation à l’horizon 2018) doivent impérativement être intégrés à l’indicateur de richesse qui sera retenu pour la répartition de la DGF rénovée. Actuellement la vétusté des assiettes fiscales perturbe fortement l’interprétation de la notion de l’effort fiscal d’une part et de l’analyse de la
répartition des richesses sur le territoire national d’autre part.
4. Les ajustements encore nécessaires du FPIC
La loi de finances pour 2015 a maintenu la progression du FPIC, soit une enveloppe de 780 millions, proche du rythme de croisière visé initialement. Dans un contexte financier très contraint, il faut s’en féliciter.
De la même façon, l’AdCF se félicite de l’assouplissement apporté aux conditions de majorité requises pour ajuster localement les critères de répartition des prélèvements et reversements (répartition dite « libre »).
Avec les nouvelles règles de composition des assemblées intercommunales, l’unanimité du conseil communautaire devenait en effet très difficile à obtenir.
En revanche la nouvelle disposition qui permet de modifier librement par une majorité qualifiée des 2/3 du conseil et une délibération à la majorité simple de l’ensemble des communes membres a introduit pour certaines communautés un degré de complexité sur lequelle il faudra peut-être revenir (communauté composée de nombreuses communes notamment).
Pour améliorer le dispositif et veiller à sa meilleure acceptation en renforçant l’efficacité et l’équité du fonds de péréquation, l’AdCF propose un certain nombre ajustements :
Elle considère notamment nécessaire :
-‐ d’utiliser l’indicateur synthétique de charges qui pondère les potentiels financiers utilisés pour comparer les ensembles intercommunaux entre eux (revenus, effort fiscal, population…) au sein des ensembles intercommunaux, c’est-à-dire entre communes ;
L’absence d’indicateur de charges pris en compte dans la répartition des prélèvements ou des reversements au sein des ensembles intercommunaux tend à fortement défavoriser les villes et bourgs centres.
-‐ d’exonérer de contribution les communes disposant d’un potentiel financier, faible, c’est-à-dire très inférieur à la moyenne des communes de leur communauté (à l’instar de ce qui est prévu pour les communes en DSU cible).
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-‐ de substituer le critère du revenu médian à celui du revenu moyen ;
-‐ d’améliorer l’articulation entre le FPIC et du fonds spécifique à l’Ile-de-France (FSRIF) qui se traduit aujourd’hui par des effets paradoxaux : prise en charge par les communautés des écrêtements des communes plafonnées ; ce qui aboutit à voir les pauvres payer à la place des riches ;
-‐ d’évaluer les effets futurs de la mise en place de la métropole du Grand Paris sur le FPIC ;
-‐
D’une façon générale, l’AdCF considère que la réforme de la DGF doit avoir pour objectif principal une répartition plus équilibrée des ressources tant entre communautés qu’au sein des communautés, en tenant compte de la diversité des situations locales. De nouvelles solidarités doivent émerger et pourraient s’appuyer sur une DGF rénovée et modernisée. Les premiers pactes financiers et fiscaux ainsi que les futurs schémas de mutualisation montrent la voie à suivre et doivent être, à ce titre, encouragés. Il sera également souhaitable de faciliter la coordination des politiques fiscales et l’unification des impôts directs à l’échelle des territoires communautaires, sur le modèle réussi de la taxe professionnelle unique développé au cours des années 2000.
Carte 1 Effet de la participation des communautés au redressement des comptes publics sur leur DGF en 2017 Carte 2 Recettes réelles de fonctionnement des communautés Carte 3 Recettes réelles de fonctionnement des communes
Carte 4 DGF consolidée des territoires intercommunaux en euros par habitant Carte 5 Part de la DGF des communautés sur la DGF consolidée en %
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Carte 1 Effet de la participation des communautés au redressement des comptes publics sur leur DGF en 2017 (Projection sur la DGF de 2014, du montant de la participation au redressement des comptes publics à l’horizon 2017). Dans certains cas la DGF (péréquation et compensation sur les salaires ) pourrait devenir négative
