SKLADNOST SISTEMA FINANCIRANJA LOKALNE SAMOUPRAVE … · The transfer of powers, responsibilities...

UNIVERZA V MARIBORU EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA MARIBOR

Magistrsko delo

SKLADNOST SISTEMA FINANCIRANJA LOKALNE SAMOUPRAVE V SLOVENIJI Z EVROPSKO LISTINO O LOKALNI SAMOUPRAVI (MELLS)

Compliance of System of Financing Local Self-goverments in Slovenia with

European Charter of Local Self-Government

Kandidat: Srečko Aleksander PADOVNIK

Študijski program: Ekonomija in poslovne vede

Študijska usmeritev: Poslovne finance in bančništvo

Mentor: prof. dr. Žan Jan OPLOTNIK

Študijsko leto: 2005

Maribor, junij 2016

Vsem vam,

ki ste mi pomagali,

mi svetovali ali

z vzorom name delovali,

iskrena HVALA!

i

POVZETEK

Pravica državljanov, da sodelujejo pri opravljanju javnih zadev, je eno od tistih demokratičnih načel, ki bi moralo biti skupno vsem državam sodobnega sveta. In prav ta pravica je zapisana v svečanem uvodu Evropske listine o lokalni samoupravi (MELLS). To načelo lahko najneposredneje uresničujemo na lokalni ravni, preko demokratično izvoljene lokalne oblasti. Prenos pristojnosti, odgovornosti in finančnih virov iz države na organe lokalnih oblasti (lokalne skupnosti) je demokratičen proces (fiskalne) decentralizacije. MELLS je mednarodna pogodba, veljavna tudi v Sloveniji. Tako tudi uresničevanje MELLS vpliva na finančne odnose med osrednjo in lokalnimi oblastmi, saj je potrebno zagotoviti takšno financiranje lokalnih skupnosti, da bodo le-te lahko učinkovito in dovolj samostojno zadovoljevale javne potrebe lokalnega prebivalstva in povečevale blagostanje družbe kot celote. Občine so v Sloveniji temeljne enote lokalne samouprave, torej predstavljajo tisto raven oblasti, ki je najbližje državljanom. Odgovorne so za zagotavljanje široke palete javnih dobrin in storitev. Z nalogo preverjamo skladnost veljavnega sistema financiranja lokalnih skupnosti (občin) v Sloveniji z osnovnimi usmeritvami iz teorije (fiskalne) decentralizacije ter z načeli MELLS. Pri tem proučujemo področje pokrivanja stroškov nalog občin, njihovo strukturo in stopnjo medsebojne povezanosti med računsko dodeljenimi sredstvi v okviru mehanizma primerne porabe in zbranimi podatki o stroških po občinah. Na teh podlagah želimo ugotoviti, ali sistem financiranja lokalne samouprave, ki je v veljavi v Republiki Sloveniji, izpolnjuje načelo sorazmernosti virov sredstev z nalogami, ki jih lokalne skupnosti izvajajo. Glede na rezultate lahko ugotovimo, da so načela MELLS zadovoljivo vgrajena v pravni red države. Odstopanja pa ugotavljamo na finančnem področju, kjer načelo sorazmernosti ni ustrezno upoštevano. V obdobju 2010 do 2014 občine niso bile ustrezno financirane glede na njihove naloge. Povprečni stroški na prebivalca so v tem obdobju povprečno za 1,8 odstotka višji od virov na osnovi zakonsko določene primerne porabe. Občine so odvisne predvsem od dohodnine, kot deljenega davka, stopnja avtonomija glede lastnih davkov in njihovih stopenj je nizka. Odhodki občin so se v proučevanem obdobju v povprečju zmanjšali za 6 odstotkov, vendar pa skrbi, da je glavni vzrok tega zmanjšanja v znižanju investicijskih odhodkov za 17,2 odstotkov in investicijskih transferov za 21,8 odstotkov, tekoči odhodki so se znižali za 1odstotek, povišali pa so se transferni odhodki za 4,6 odstotka. Skupaj so se tekoči stroški, ki se upoštevajo pri izračunu povprečnine v razmerju 2014/2010 zvišali za 1 odstotek, sama povprečnina pa se je znižala za 2,5 odstotka. To dokazuje, da se je bistveno poslabšala naložbena sposobnost občin, kot najpomembnejši element izvajanja razvojnih nalog občine. Obseg dodeljene primerne porabe po občini pa se je v povprečju zmanjšal za 1,14 odstotka, in zaostajal za dejansko občinsko porabo. Skupna zadolženost občin je sprejemljiva in znaša 899,2 mio EUR, kar pomeni 2,41odstotka BDP, v skupnem dolgu države pa 2,8 odstotkov. Delež občinskih investicij v skupnem BDP je narastel na 2,4 odstotkov BDP. Občine so investicije financirale predvsem z lastnimi viri (55 odstotkov), s sredstvi EU (24 odstotkov) in z zadolževanjem (5 odstotkov), s sredstvi države pa 16 odstotkov investicij. Glede na določila iz nove finančne perspektive EU za obdobje 2014 - 2020 se bistveno zmanjšujejo možnosti in sredstva za sofinanciranje občinskih investicij, kar bo imelo posledice za zmanjšanje občinskih investicij. Če teh

ii

virov ne bo možno nadomestiti, lahko pričakujemo iz tega naslova negativni vpliv na BDP države in razvojnih razlik med občinami. V primerjavi z obdobjem 2007 do 2009 ugotovimo povečanje trenda negativnega razkoraka sredstev primerne porabe in stroškov za izvajanje nalog občin. To kaže na to, da je potrebno izboljšati obstoječi model financiranja. Primerna poraba mora upoštevati realne stroške v realnem času za izvedbo nalog, ki jih izvajajo lokalne skupnosti in doseči je potrebno večjo enotnost stroškovne strukture. Posodobitev uteži korigiranih kriterijev v modelu za izračun primerne porabe je smiselna samo v primeru, če se povečajo skupna dodeljena sredstva občinam. Predvsem je potrebno model spremiti v smeri, da bo upošteval in omogočal izvajanje razvojnih nalog občin, ki se izražajo kot investicijski odhodki in investicijski transferji. Povečati je potrebno lastne vire financiranja občin iz lastnih davčnih virov, brez da bi se povečala skupna obremenitev prebivalstva in gospodarstva. Smiselno je potrebno prevetriti naloge iz vidika podvajanja in stroškov izvajanja in bistveno izboljšati sistem posvetovanja in soglasja občin ob sprejemanju in izvajanju zakonodaje. Ključne besede: Evropska listina o lokalni samoupravi, Fiskalna decentralizacija, Lokalna samouprava, Občinske finance, Načelo sorazmernosti

ABSTRACT

The right of citizens to participate in the conduct of public affairs is one of those democratic principles which should be common to all countries of the modern world. And this right is also enshrined in the introduction of the European Charter of Local Self-Government (MELLS). This principle can be most directly exercised at local level, through democratically elected local authorities. The transfer of powers, responsibilities and financial resources from the state to local authorities (local communities) is the democratic process of (fiscal) decentralization. MELLS is an international treaty which is in force in Slovenia as well. Thus, the exercise of MELLS affect the financial relationships between the central and local authorities, since it is necessary to provide such funding of local communities that these will be effective and sufficiently independent in satisfying the public needs of the local population and increasing prosperity of society as a whole. Municipalities in Slovenia are basic units of local self-government, thus representing a level of government that is closest to the citizens. They are responsible for providing a wide range of public goods and services. The thesis checks compliance of the current system of funding local communities (municipalities) in Slovenia with the basic guidelines of the theory of (fiscal) decentralization and the MELLS principles. The area of covering the costs of municipal tasks is being discussed, their structure and the degree of interconnection between the allocations in the framework of the mechanism of statutory spending and the data collected on the costs of the municipalities. On the basis of this we would like to determine whether the system of financing local self-governments which is in force in the Republic of Slovenia, complies with the proportionality principle of resources to the tasks exercised by the local authorities.

iii

Based on the results we can conclude that the MELLS principles are satisfactorily integrated into the legal system of the country. However, deviation is observed in the financial sector, where the principle of proportionality is not observed. In the period from 2010 to 2014 the municipalities had not been adequately funded according to their tasks. The average cost per capita in this period is by 1.8% more than the resources on the basis of statutory spending. Municipalities depend mainly on income tax and the rate of autonomy regarding their own taxes and their rates is low. In the observed period, expenditure of municipalities on average decreased by 6%, worrying is the fact that the main cause of the decrease is in the reduction of capital expenditures by -17.2% and capital transfers by - 21.8%, the current expenditure decreased by -1% while the transfer expenses increased by + 4.6%. Together, the running costs that are taken into account when calculating the lump sum in proportion 2014/2010 increased by + 1%, and the lump sum itself decreased by 2.5%. This demonstrates that the investment capacity of municipalities significantly worsened and this is the most important element of the implementation of the development tasks of the municipality. The volume of statutory spending of the municipality dropped by 1.14%, and lagged behind the actual municipal budget. The total indebtedness of municipalities is acceptable and amounts to 899.2 million euros which represents 2.41% of GDP, and 2.8% in the total debt of the country. The share of municipal investments in total GDP has increased to 2.4% of GDP. The municipalities financed the investments from its own resources (55%), EU funds (24%) and debt (5%), with funds from the state 16% investment. According to the provisions of the new EU financial perspective for 2014-2020, the opportunities and funding for co-financing municipal investments is significantly reducing, which will have implications on the reduction of municipal investments. If these resources will not be possible to replace, we can expect a negative impact on the country's GDP and developmental differences between municipalities. In comparison with the period 2007 to 2009, an increase in the trend of negative gap has been noticed between the statutory spending and the cost for carrying out the tasks of municipalities. This shows the need to improve the existing model of financing. Statutory spending must take into account the real costs in real-time to carry out the tasks which local communities have to do and it is necessary to achieve a greater unity of cost structures. Updating the weights of adjusted criteria in the model for calculating the statutory spending only makes sense in the case that the total allocations to municipalities are increased. Above all, it is necessary to change the model in the direction that will taken into account and allow for the implementation of the developmental tasks of municipalities, which are reflected as capital expenditure and capital transfers. It is necessary to increase the self-financing of municipalities from their own fiscal resources, without increasing the overall burden on the population and the economy. It makes sense to verify the necessary tasks in terms of duplication and implementation costs and significantly improve the system of consultation and consent of municipalities when adopting and implementing legislation. Key Words: European Charter of Local Self-Government, Fiscal decentralization, Local Self-Government, Municipalities finance, Principle of proportionality

Schlüsselwörter: Europäische Urkunde lokaler Selbstverwaltung, fiskalische Dezentralisation, lokale Selbstverwaltung, gemeindliche Finanzen, Proportionalitätsgrundsatz

iv

KAZALO

1 UVOD _________________________________________________________________________________ 1 Opis področja in opredelitev problema ______________________________________________ 1 1.1 Namen, cilji in hipoteze raziskave __________________________________________________ 2 1.2 Predpostavke in omejitve _________________________________________________________ 4 1.3 Predvidene metode raziskovanja ___________________________________________________ 6 1.4

2 PRIKAZ TEORETIČNIH IZHODIŠČ PODROČJA RAZISKOVANJA ______________ 9 Uvod ___________________________________________________________________________ 9 2.1 Decentralizacija in Fiskalna decentralizacija ________________________________________ 16 2.2

2.3 Predstavitev Evropske listine o lokalni samoupravi (MELLS) _________________________ 23 Predstavitev pristojnosti slovenskih občin __________________________________________ 30 2.3 Ureditev in sistem financiranja občin v RS za obdobje 2010-2014 ______________________ 41 2.4 Občinski proračun in njegova sestava ______________________________________________ 49 2.5

3 RAZISKAVA IN PREVERJANJE HIPOTEZ _______________________________________ 54 Potek raziskave_________________________________________________________________ 55 3.1 Preverjanje Hipoteze H1 _________________________________________________________ 55 3.2 Preverjanje Hipoteze H2 _________________________________________________________ 94 3.3 Primerjava obdobja 2007-2009 in obdobja 2010-2014 _______________________________ 106 3.4

4 SKLEP ____________________________________________________________________________ 108

5 LITERATURA IN VIRI __________________________________________________________ 112

6 PRILOGA: PODATKOVNE OSNOVE ZA ANALIZO _______________________________ 1

KAZALO SLIK

SLIKA 1: SHEMATIČNI PRIKAZ POTEKA MAGISTRSKEGA DELA (TEORETIČNI DEL) ____________________ 5 SLIKA 2: SHEMATIČNI PRIKAZ POTEKA MAGISTRSKEGA DELA (EMPIRIČNI DEL) _____________________ 6 SLIKA 3: VIRI FINANCIRANJA ____________________________________________________________ 48 SLIKA 4: VIRI FINANCIRANJA OBČIN (LETNO POVPREČJE ZA OBDOBJE 2010-2014) _________________ 49 SLIKA 5: GIBANJE PRIMERNEGA OBSEGA SREDSTEV IN POVPREČNE PRIMERNE PORABE NA PREBIVALCA

______________________________________________________________________________ 58 SLIKA 6: VREDNOST (V €) IN DELEŽ (%) TEKOČIH STROŠKOV STRI OBČIN PO PROGRAMSKI KLASIFIKACIJI

PK (LETNO POVPREČJE ZA OBDOBJE 2010-2014) ______________________________________ 75 SLIKA 7: VREDNOST (V €) IN DELEŽ (%) OBČINSKIH INVESTICIJ (INV) PO PROGRAMSKI KLASIFIKACIJI PK

(LETNO POVPREČJE ZA OBDOBJE 2010-2014) ________________________________________ 103

v

KAZALO TABEL

TABELA 1: METODE ZA PRIPRAVO DELA IN RAZISKAVO ________________________________________ 6 TABELA 2: PROGRAMSKA KLASIFIKACIJA: PODROČJA PRORAČUNSKE PORABE, GLAVNIH

PROGRAMOV IN PODPROGRAMOV _____________________________________________ 32 TABELA 3: KONSOLIDIRANA BILANCA REALIZIRANIH PRIHODKOV (RP) OBČIN, ZA OBDOBJE 2010-2014, V

MIO EUR _______________________________________________________________________ 42 TABELA 4: GIBANJE GLAVNIH AGREGATOV V OBDOBJU 2010-2014 _____________________________ 56 TABELA 5: IZBRANE MEJNE VREDNOSTI VKK, POVPREČNO LETNO ZA OBDOBJE 2010-2014 __________ 59 TABELA 6: RAZPRŠENOST OBČIN OKOLI POVPREČJA STRI NA PREBIVALCA, POVPREČNO LETNO ZA

OBDOBJE 2010-14 _______________________________________________________________ 60 TABELA 7: MEJNE IN POVPREČNE VREDNOSTI TEKOČIH STROŠKOV (STR), PRIMERNE PORABE (PPI),

PRIHODKOV PO ZFO (PRIH) V EUR, VSE NA PREBIVALCA (PB), PO OBČINA, RAZVRSTITEV PO POVPREČNIH LETNIH STR OBDOBJE 2010-2014 ________________________________________ 60

TABELA 8: RAZPRŠENOST OBČINO KOLI POVPREČJA PPI NA PREBIVALCA POVPREČNO 2010-2014 ____ 62 TABELA 9: MEJNE IN POVPREČNE VREDNOSTI PO OBČINAH RAZVRŠČENO PO PPI POVPREČNO V 2010-

2014 __________________________________________________________________________ 62 TABELA 10: RAZPRŠENOST OBČIN OKOLI POVPREČJA PPI/STRI NA PREBIVALCA 2010-2014 __________ 64 TABELA 11: MEJNE IN POVPREČNE VREDNOSTI RAZVRŠČENE PO PPI/STRI MED 2010-2014 __________ 64 TABELA 12: RAZPOREDITEV OBČIN PO KAZALCIH STRI, PPI IN PPI/STRI V RAZREDE _________________ 66 TABELA 13: RAST / UPAD TEKOČIH STROŠKOV STR PO OBČINAH V OBDOBJU 2010-2014 ____________ 67 TABELA 14: RAST / UPAD PPI V OBDOBJU 2010-2014 ________________________________________ 68 TABELA 15: RAZPOREDITEV OBČIN GLEDE NA SPREMEMBE STRI IN PPI V OBDOBJU 2010-2014 ______ 69 TABELA 16: PREGLED STROŠKOV STRI IN OSTALIH ODHODKOV OBČINSKIH PRORAČUNOV PO

PROGRAMSKI KLASIFIKACIJI POVPREČNO LETNO ZA OBDOBJE 2010-2014 (V 000 EUR) ________ 71 TABELA 17: PREGLED STROŠKOV STRI IN OSTALIH ODHODKOV OBČINSKIH PRORAČUNOV PO

PROGRAMSKI KLASIFIKACIJI POVPREČNO LETNO NA PREBIVALCA ZA OBDOBJE 2010-2014 (V EUR) ______________________________________________________________________________ 72

TABELA 18: PREGLED STRUKTURE STROŠKOV STRI IN OSTALIH ODHODKOV OBČINSKIH PRORAČUNOV PO PROGRAMSKI KLASIFIKACIJI POVPREČNO LETNO ZA OBDOBJE 2010-2014 V % ____________ 73

TABELA 19: ANALIZA POVPREČNIH LETNIH STROŠKOV (STRI) PO PROGRAMSKI KLASIFIKACIJI (PK) NA PREBIVALCA ZA OBDOBJE 2010-2014 (VSE OBČINE SKUPAJ) ______________________________ 76

TABELA 20: ANALIZA POVPREČNIH LETNIH STROŠKOV (STRI) OBČIN NA PREBIVALCA PO PROGRAMSKI KLASIFIKACIJI (PK) ZA OBDOBJE 2010-2014 (MESTNE OBČINE IN OBČINE POD 5000 OB.) ______ 78

TABELA 21: ANALIZA POVPREČNIH LETNIH STROŠKOV (STRI) OBČIN NA PREBIVALCA PO PROGRAMSKI KLASIFIKACIJI (PK) ZA OBDOBJE 2010-2014 (PO ELEMENTIH KRITERIJIH P,C, M IN S) __________ 80

TABELA 22: MEJNE IN POVPREČNE VREDNOSTI NA PREBIVALCA, PO OBČINAH NA PK 06 ZA OBDOBJE 2010-2014 ______________________________________________________________________ 81

TABELA 23: MEJNE IN POVPREČNE VREDNOSTI NA PREBIVALCA PO OBČINAH PO PK 13 ZA OBDOBJE 2010-2014 ______________________________________________________________________ 83






TABELA 29: MEJNE IN POVPREČNE VREDNOSTI TEKOČIH IN INVESTICIJSKIH STROŠKOV TER DRUGIH ODHODKOV OBČINSKIH PRORAČUNOV , PO OBČINAH RAZVRŠČENO GLEDE NA INV (K2=42+43) NA PREBIVALCA, POVPREČNO LETNO ZA OBDOBJE 2010-2014, V EUR _________________________ 96

TABELA 30: MEJNI IN POVPREČNI DELEŽI TEKOČIH STRI IN INVESTICIJSKIH INV STROŠKOV TER DRUGIH ODHODKOV OBČINSKIH PRORAČUNOV, PO OBČINAH, RAZVRŠČENO GLEDE NA INV PO PREBIVALCU, LETNO POVPREČJE ZA OBDOBJE 2010-2014, V % ____________________________ 97

vi

TABELA 31: ANALIZA MEJNIH IN POVPREČNIH DELEŽEV TEKOČIH STRI IN INVESTICIJSKIH INV STROŠKOV TER DRUGIH ODHODKOV OBČINSKIH PRORAČUNOV, PO SKUPINAH OBČIN GLEDE NA RAZLIKOVALNE KRITERIJE, LETNO POVPREČJE ZA OBDOBJE 2010-2014, V % _________________ 98

TABELA 32: INVESTICIJSKI ODHODKI IN TRANSFERJI V EUR IN ELEMENTIH RAZLIKOVANJA IN INDEKS RAZLIČNOSTI (VKK), PO OBČINAH (INVI) NA PREBIVALCA OBČINE ZA OBDOBJE 2010-2014 _____ 99

TABELA 33: STRUKTURA VIROV FINANCIRANJA INVESTICIJ (SREDSTVA DRŽAVE ZA INVESTICIJE, SREDSTVA EU, ZADOLŽEVANJE IN LASTNA SREDSTVA) PO IZBRANIH OBČINAH IN ANALIZA PO SKUPINAH OBČIN ZA OBDOBJE 2010-2014 ____________________________________________________ 104

TABELA 34: PRIMERJAVA POSAMEZNIH VREDNOSTI IN RAZMERIJ ZA OBDOBJE 2007-2009 IN OBDOBJE 2010-2014 ____________________________________________________________________ 107

vii

SEZNAM OKRAJŠAV AER Assembly of European Regions (Skupščina evropskih regij) CLRAE Congres of Local and Regional Authorities of the Council of Europe (Kongres lokalnih

in regionalnih oblasti Sveta Evrope MELLS Evropska listina o lokalni samoupravi MSPEELS Dodatni protokol k Evropski listini lokalne samouprave o pravici do Sodelovanja pri vprašanjih lokalne oblast NALAS Network of Associations of Local Authorities of South-East Europe (Mreža združenj lokalnih oblasti JV Evrope) OECD Organisation for Economic Co-operation and Development (Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj) SURS Statistični urad Republike Slovenije UNDP United Nations Development Programme (Program Organizacije združenih narodov za razvoj) ZFO Zakon o financiranju občin ZJF Zakon o javnih financah ZLS Zakon o lokalni samoupravi ZLV Zakon o lokalnih volitvah ZUJF Zakon za uravnoteženje javnih financ ZUODNO Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij

1

1 UVOD

Opis področja in opredelitev problema 1.1 V delu želimo raziskati, ali je veljavni sistem financiranja lokalne samouprave v Republiki Sloveniji skladen z nekaterimi načeli fiskalne decentralizacije, kot izhajajo iz Evropske listine o lokalni samoupravi (MELLS) in sicer v obdobju 2010 – 2014. Fiskalna decentralizacija, po splošni opredelitvi, predstavlja prenos pristojnosti, odgovornosti in finančnih virov iz centralne (državne) ravni na nižje ravni upravljanja. Ob tem moramo opozoriti še na dejstvo, da je občina sicer, v okviru svojih pristojnosti, ki izhajajo iz ustave in zakona, tudi nosilec oblasti in to na teritoriju občine, ni pa neodvisna in popolnoma samostojna, pač pa je kot del države od države odvisna. Zato je prav, da imamo pred očmi to dejstvo zmeraj, ko uporabljamo izraz lokalna oblast. Osnovni namen fiskalne decentralizacije je vzpostavitev in ohranjanje učinkovitega financiranja lokalnih skupnosti, izvajanje pristojnosti decentraliziranih ravni ter izvajanje nalog, ki zadovoljujejo potrebe lokalnega prebivalstva. Ta namen lahko opredelimo kot tradicionalni pogled na fiskalno decentralizacijo, kot so ga pojmovali avtorji npr. Tiebout (1956), Musgrave (1959), Buchanan (1965) in Oates (1972) (Finžgar, Oplotnik, 2013, str. 14). Evropsko listino o lokalni samoupravi (MELLS, 1996) je Republika Slovenija ratificirala v celoti, brez pridržkov. Slovenija je postala članica Sveta Evrope leta 1993, listino je podpisala leta 1994, ratificirala pa 1996. MELLS velja za trenutno edini večstranski pravni instrument, ki evropske države na podlagi opredeljenih smernic razvoja nižjih ravni upravljanja usmerja v skupno smer vzpostavitve učinkovitega sistema fiskalne decentraliziranosti. Sistemi nižjih ravni upravljanja naj bodo oblikovani tako, da dosegajo kar največjo skladnosti s temeljnimi načeli listine, kar vodi k večji učinkovitosti delovanja lokalne samouprave (Finžgar, Oplotnik 2013). Iz preambule te listine izhaja, da je pravica državljanov, da sodelujejo pri opravljanju javnih zadev, tisto demokratično načelo, ki je skupno vsem državam članicam Sveta Evrope. Ta pravica se lahko najposredneje uresničuje na lokalni ravni. V Sloveniji, skladno z 138. členom Ustave (Ustava RS, 1991), prebivalci Slovenije uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih. Po Zakonu o lokalni samoupravi (ZLS, 2007) so občine temeljne samoupravne lokalne skupnosti. MELLLS vsebuje med drugim tudi področje, ki se nanaša na premoženje in financiranje lokalnih skupnosti. Države članice Sveta Evrope so se s podpisom zavezale, da bodo pri svoji zakonodajni ureditvi nižjih ravni upravljanja upoštevale v listini opredeljene smernice oz. načela MELLS, kot so: 1. načelo – ustreznost, 2. načelo – sorazmernost, 3. načelo – samofinanciranje, 4. načelo – elastičnost, 5. načelo – izravnava, 6. načelo – sodelovanje, 7. načelo – samostojnost, 8. načelo – zadolževanje. Osnovno izhodišče, ki izhaja iz MELLS je, da morajo lokalne pristojnosti spremljati tudi ustrezne lastne finančne vire in njihovo avtonomnost pri uporabi teh virov

2

financiranja. Naloge / pristojnosti občin so zakonsko določene. V skladu z določili 140. člena Ustave RS (Uradni list RS, 1991) spadajo v pristojnost občine lokalne zadeve, ki jih lahko občine urejajo samostojno in zadevajo samo prebivalce občine. Naloge, ki jih opravljajo občine, ločimo na izvirne naloge, ki se nanašajo na prebivalce občine in jih je občina sposobna sama urejati ter prenesene naloge državne uprave, ki jih ta prenese na občino z zakonom po predhodnem soglasju občin zaradi organizacijske racionalnosti in učinkovitejšega izvajanja. Izvirne naloge pa lahko delimo še na tiste, ki so kot take določene s posameznimi zakoni, in na lokalne zadeve, ki so po svojem pomenu izvirno občinske in se opravljajo v občinah in jih občine same določajo v svojih predpisih (Vlaj 2004, povzeto po Drozdek, Bojnec, 2010, str. 40). Država lahko z zakonom prenese na lokalne skupnosti posamezne naloge iz svoje pristojnosti Za tak prenos pa mora zagotoviti tudi potrebna finančna sredstva. Veljavni Zakon o lokalni samoupravi (ZLS, 2007) v 21. členu določa, da občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom. Prav tako so zakonsko določeni finančni viri za izvajanje teh nalog, kar ureja Zakon o financiranju občin (ZFO, 2006). Osrednjo vsebino Zakona o financiranju občin (ZFO-1, 2006) predstavlja model izračuna primerne porabe posamezne občine in njene finančne izravnave. Model temelji na določenem povprečnem znesku sredstev na prebivalca v državi, s katerimi lahko povprečna občina zagotovi izvajanje vseh ustavnih in zakonskih nalog in se štejejo za primeren obseg sredstev za financiranje lokalnih zadev javnega pomena. Primeren obseg sredstev na prebivalca določi za posamezno proračunsko leto kot primerno porabo na prebivalca. Ob tem ni jasno, ali je veljavni sistem financiranja lokalne samouprave v Sloveniji skladen z osnovnimi načeli teorije decentralizacije in usmeritvami Evropske listine o lokalni samoupravi (MELLS). V delu se osredotočamo predvsem na pokrivanje stroškov zakonsko določenih nalog občin (med katere sodijo tudi investicije), njihovo strukturo ter stopnjo medsebojne povezanosti med računsko dodeljenimi sredstvi skozi mehanizem primerne porabe in zbranimi podatki o stroških po občinah. Na teh osnovah želimo ugotoviti, ali sistem financiranja lokalne samouprave, ki je v veljavi v Republiki Sloveniji, izpolnjuje načelo sorazmernosti virov sredstev z nalogami, ki jih lokalne skupnosti izvajajo, kar je eno od temeljnih načel lokalne samouprave. Iščemo odgovor na vprašanje, ali in v kolikšni meri, po enačbi primerne porabe, pridobljen obseg finančnih sredstev ustreza dejanskim obremenitvam, ki jih imajo občine zaradi izvajanja zakonsko opredeljenih nalog in to v obdobju 2010 – 2014. Omenjeno področje sta preučevala Oplotnik in Brezovnik (2014) za obdobje 2007 - 2009. Ugotovila sta, da so bile agregatno gledano, v opazovanem obdobju, slovenske občine finančno ustrezno financirane glede na njihove izkazane potrebe. Povprečni stroški na prebivalca so bili povprečno za okoli 9 odstotkov nižji od pripadajočih virov iz naslova primerne porabe. Ob tem pa ugotavljata še, da so izkazani stroški v tem obdobju v povprečju porasli za 25,9 odstotkov, obseg dodeljene primerne porabe po občini pa je v povprečju porasel za 15,3 odstotkov in je torej za dobrih deset odstotnih točk zaostajal za povečevanjem občinskih stroškov (Oplotnik, Brezovnik, 2014, str. 2).

Namen, cilji in hipoteze raziskave 1.2 V nalogi želimo, na podlagi izsledkov domače in tuje strokovne in znanstvene literature ter izsledkov že izvedenih empiričnih raziskav (Oplotnik, Brezovnik, 2014), ugotoviti, v

3

kakšni meri veljavni sistem financiranja občin v Sloveniji izpolnjuje načela financiranja občin, kot izhajajo iz Evropske listine o lokalni samoupravi (MELLS), torej kako politično decentralizacijo spremlja fiskalna decentralizacija. Finančni sistem mora občinam zagotavljati učinkovitost opravljanja nalog, pri tem pa tudi zagotavljati dovolj različnih in po vsebini ustreznih virov. Ugotavljamo, kako veljavni sistem financiranja zadovoljuje načelo sorazmernosti virov z nalogami in ali se je / kako se je, stanje na tem področju v obdobju 2010 – 2014 spremenilo v primerjavi z obdobjem 2007 – 2009. Nameravamo empirično preizkusiti povezanost med financiranjem obveznih nalog občin in viri financiranja po mehanizmu primerne porabe. V okvir opravljanja obveznih nalog občin sodijo tudi investicije. Zato ugotavljamo še financiranje razvojnih nalog občin in to tistih, ki se izkazujejo kot investicijski odhodki in investicijski transferji občinskih proračunov glede na vire financiranja. Za dosego namena raziskave bomo v teoretičnem delu sledili naslednjim ciljem: • pregledati relevantno literaturo; • predstaviti osnovne teorije fiskalne decentralizacije; • predstaviti Evropsko listino o lokalni samoupravi (MELLS) na področju financiranja lokalnih skupnosti; • predstaviti pristojnosti slovenskih občin; • pregledati ureditev in sistem financiranja občin v RS za obdobje 2010 - 2014; • predstaviti občinski proračun in njegovo sestavo. Za dosego namena raziskave bomo v empiričnem delu na podlagi analize občinskih proračunov sledili naslednjim ciljem: • ugotavljali bomo pokrivanje stroškov zakonsko določenih nalog občin, • njihovo strukturo ter • stopnjo korelacije med računsko dodeljenimi sredstvi v okviru mehanizma primerne porabe in zbranimi podatki o stroških za občine v Republiki Sloveniji za obdobje 2010 – 2014, • poskušali bomo ugotoviti, ali so v obdobju 2010 - 2014 nastale spremembe na obravnavanem področju glede na obdobje 2007 - 2009, kot je ugotovljeno v raziskavi Oplotnik, Brezovnik (2014). V magistrski nalogi preverjamo naslednje hipoteze: Hipoteza 1 (H1): Veljavni sistem financiranja občin v Republiki Sloveniji je v obdobju 2010 – 2014 povečal odmik od temeljnega načela MELLS o sorazmernosti virov s pristojnostmi lokalnih skupnosti. Obrazložitev hipoteze H1: Računsko določeno pokrivanje stroškov zakonsko določenih nalog občin v Republiki Sloveniji skozi mehanizem primerne porabe bi skladno z načelom sorazmernosti iz Evropske listine o lokalni samoupravi (MELLS) moral slediti dejanskim stroškom, ki jih imajo občine zaradi izvajanja svojih nalog. Primerna poraba občin je, kot jo opredeljuje veljavni Zakon o financiranju občin, za posamezno občino in za posamezno proračunsko leto ugotovljen obseg sredstev, kateri je ustrezen za financiranje z zakonom določenih nalog. S hipotezo H1 trdimo, da načela sorazmernosti finančnih virov z nalogami v obdobju 2010 – 2014 v Republiki Sloveniji ne izpolnjujemo, saj so povprečni stroški na prebivalca višji od pripadajočih virov

4

primerne porabe. V primerjavi z obdobjem proučevanja 2007 –2009 (Oplotnik, Brezovnik, 2014) se ta odmik povečuje. Hipoteza 2 (H2): Veljavni sistem financiranja občin v Republiki Sloveniji ne omogoča primernega financiranja in izvajanja investicij. Obrazložitev hipoteze H2: V okvir obveznih nalog občin v Republiki Sloveniji sodijo tudi razvojne naloge. Pomemben del stroškov za izvedbo razvojnih nalog je v občinskih proračunih izkazan kot investicijski odhodek in investicijski transfer. S hipotezo H2 trdimo, da občine financirajo investicije predvsem z drugimi finančnimi viri, ne pa s sredstvi države pridobljenimi v okviru mehanizma primerne porabe, čeprav naj bi primerna poraba, po zakonski opredelitvi, zagotavljala primeren obseg sredstev za financiranje z zakonom določenih nalog, v njenem izračunu pa se upoštevajo samo tekoči odhodki in tekoči transferji. Občinske investicije imajo pomemben vpliv na kvaliteto življenja prebivalstva Slovenije. Tak način financiranja ima negativen vpliv na sedanje in prihodnje lastne finančne vire občin.

Predpostavke in omejitve 1.3

Predpostavljamo: • finančni viri občin morajo biti v sorazmerju z nalogami občine, • sistem financiranja mora zagotavljati enakost državljanom glede dostopa do javnih dobrin, • ekonomska moč občin vpliva na financiranje obveznih nalog občin, • omejenost finančnih sredstev, • »hierarhija financiranja« - zaradi omejenosti finančnih virov, občine sredstva najprej uporabijo za tekočo porabo in »presežek« za investicijsko porabo, • vsi stroški, izkazani v proračunih občin, so vsi tisti in samo tisti, ki so neizogibni za izvajanje nalog občin, • uporabljeni podatki so pravilni in relevantni za potrebe naloge, • veljavni mehanizem primerne porabe mora zagotavljati izvajanje vseh ustavnih in zakonskih nalog občin, med temi tudi investicij. Pomemben področje magistrske naloge je ugotovitev virov finanaciranja investicij. Te vire ugotavljamo z uporabe predpostavk glede vrstnega reda uporabe virov. Sredstva državnega proračuna za investicije so v celoti uporabljena za investicije. Prav tako so ostala prejeta sredstva od državnega proračuna samo tista, ki so namenjena tekočim stroškom in jih ne upoštevamo kot vir financiranja investicij. Za nadaljnje ugotovitve postavimo nekaj dodatnih predpostavk. Predpostavljamo, da so sredstva EU v celoti namenjena investicijam. Ta predpostavka ima svoje omejitve in drži na osnovi lastnih izkušenj, zavedamo se, da se s sredstvi EU financirajo tudi projekti, ki niso investicijske narave ali pa so kot upravičeni stroški investicijskega projekta upoštevani tudi nekateri tekoči stroški. Naslednja predpostavka je, da so sredstva neto zadolževanja v celoti namenjena investicijam. Ta predpostavka je vsebinsko realna, saj se občine v osnovi zadolžujejo za izvedbo investicij, kreditodajalci pred odobritvijo pogosto zahtevajo, da je kredit namenjen konkretni investiciji. Tudi v primeru, da se občina zadolži z namenom upravljanja z dolgom, je ta dolg običajno posledica izvedenih naložb občine

5

iz preteklega obdobja. Seveda pa lahko pri tem izračunu upoštevamo samo tiste občine, kjer je njihova povprečna vrednost neto zadolževanja pozitivna, kar poenostavljeno pomeni, da so si v obravnavanem obdobju sposodila več denarja, kot so ga vrnile. Občine, ki so odplačale več dolgov, kot so jih najele, ne moremo upoštevati pri izračunu in predpostavimo, da tega vira niso uporabile. Za končno razliko do končnega vrednosti investicij pa upoštevamo del skupnih lastnih prihodkov, tako dohodnine kot drugih lastnih prihodkov. Tako od povprečne letne vrednosti investicij na prebivalca slovenskih občin odštevamo posamezne vire po predpostavljeni hierarhiji uporabe virov do vrednosti, ko so investicijski stroški pokriti z viri in izračunamo indeks pokritosti (vrednost posameznega vira/vrednost investicij). Omejitve: • geografska omejitev na Republiko Slovenijo, • časovna omejitev na obdobje 2010 – 2014, • proučevanje skladnosti virov financiranja z nalogami občin proučujemo v okviru občinskega proračuna, torej brez drugih možnih oblik in virov (npr. javna podjetja, javno-zasebno partnerstvo), • uporaba tudi subjektivnega pristopa - objektivno realnost bomo opazovali in kombinirali s subjektivnimi izhodišči avtorja.

Slika 1: Shematični prikaz poteka magistrskega dela (teoretični del)

Teoretična izhodišča

Evropska listina o lokalni

samoupravi

Pristojnosti občinFinanciranje

občin

občinski proračuni

Prihodki Odhodki

tekoči investicijski

Teorija fiskalne decentralizacije

6

Slika 2: Shematični prikaz poteka magistrskega dela (empirični del)

Predvidene metode raziskovanja 1.4

Metoda pomeni pot, način raziskovanja, planski postopek raziskovanja oz. načina dela za uresničitev nekega cilja na filozofskem, političnem ali praktičnem področju, pomeni miselni postopek, uporabljen z namenom, da lažje in točneje odkrijemo in sistematično obdelamo znanstvena spoznanja, podatke in informacije (Zelenika 1990, povzeto po Ivanko, 1996, str. 26).

Tabela 1: Metode za pripravo dela in raziskavo

H1 H2 Metoda deskripcije

Opis teoretičnih izhodišč Evropske listine o lokalni samoupravi in fiskalne decentralizacije.

Opis teoretičnih izhodišč pomena občinskih investicij in vpliva na fiskalno decentralizacijo.

Metoda kompilacije

Združevanje teoretičnih izhodišč in povzemanja ugotovitev drugih raziskav.

Združevanje teoretičnih izhodišč.

• Postavitev hipotez

•Predstavitev hipotez H1, H2

•Zbiranje podatkov, potrebnih za preverbo hipotez

•Postavitev modelov za hipoteze

•Matematična in statistična obdelava podatkov za uporabo v modelih za hipoteze

•Predstavitev rezultatov raziskave in njihova analiza za ugotovitev veljavnosti hipotez

•Sklepne ugotovitve in predlogi za nadaljnja raziskovanja

7

Metoda komparacije

Primerjava različnih teoretičnih izhodišč fiskalne decentralizacije in načela sorazmernost.

Primerjava teoretičnih izhodišč vpliva investicij na povečanje lastnih virov sredstev.

Metoda abstrakcije

Upoštevanje dejstev, ki so za proučevano področje bistveni, v povezavi s predpostavkami in omejitvami proučevanja.

Izločitev nerelevantnih podatkov.

Zgodovinska metoda

Pridobivanje potrebnih podatkov o obsegu finančnih virov občin, o obsegu primerne porabe, izkazanih odhodkih (stroških) občin, za empirično raziskavo.

Pridobivanje podatkov o primerni porabi, investicijskih odhodkih in investicijskih transferjih za empirično raziskavo.

Statistična metoda

Obdelava podatkov z opisnimi in sklepnimi statističnimi analizami.

Statistična obdelava podatkov.

Matematična metoda

Izračun kazalnika stroškov delovanja občine s dodeljenimi sredstvi primerne porabe (kazalnik Ppi/Stri ) Grafični prikaz gibanja posameznih kategorij podatkov.

Izračun kazalnika pokritja občinskih investicij s sredstvi države za občinske investicije (Prih D za INVi). Grafični prikaz gibanja posameznih kategorij podatkov.

Analiza Analiza korelacije med primerno porabo in skupnimi stroški in sinteza rezultatov.

Analiza korelacije med viri financiranja investicij in investicijskimi stroški in sinteza rezultatov.

Deduktivna metoda

Izvedba zaključkov. Izvedba zaključkov.

Metoda deskripcije je postopek enotnega opisovanja dejstev, procesov in predmetov v naravi in družbi ter njihovih empiričnih potrjevanj odnosov in vezi, vendar brez znanstvenega razlage in pojasnjevanja. Ta metoda se uporabi v začetni fazi znanstvenih raziskovanj, ki ima večjo vrednost, kot je samo opisovanje in pojasnjevanje, ker se z njo

8

raziskujejo tudi zakonitosti in vzorčne povezanosti (Žuvela 1978, povzeto po Ivanko, 1996, str. 47). Metoda kompilacije je postopek prevzemanja tujih rezultatov znanstveno raziskovalnega dela oz. opazovanj, stališč, zaključkov in spoznanj (Zelenika 1990, povzeto po Ivanko, 1996, str. 44). Komparativna (primerjalna) metoda je postopek primerjanja enakih ali podobnih dejstev, pojavov, procesov in odnosov oz. ugotavljanje njihovih podobnosti v obnašanju in intenzivnosti ter razlik med njimi (Ivanko, 1996, str. 45). Metoda abstrakcije je miselni postopek, kjer ločujemo nebistvene in poudarjamo bistvene elemente in lastnosti določenega predmeta ali pojava raziskovanja (Ivanko, 1996, str. 41). Zgodovinska metoda je sistematičen postopek, kjer je na podlagi različnih dokumentov in gradiva mogoče jasno spoznati, kar se je v preteklosti zgodilo in, po možnosti, kako in zakaj se je to zgodilo (Zelenika 1990, povzeto po Ivanko, 1996, str. 49). Statistična metoda, s pomočjo katere analiziramo pojave, tako da s pomočjo grafikonov in izračunanih kazalnikov odkrivano njihove strukture, značilnosti in zakonitosti v posameznih časovnih intervalih in vzorčno-posledične povezave med analiziranimi pojavi (Čavel 1977, povzeto po Ivanko, 1996, str. 45). Matematična metoda je sistematični postopek, sestavljen iz uporabe matematične logike, formul, simbolov in operacij ter matematičnega zaključevanja (Ivanko, 1996, str. 46). Analiza je postopek raziskovanja in pojasnjevanja stvarnosti z razčlenjevanjem sestavljenih miselnih stvaritev na njihove enostavnejše sestavne dele in prvine ter proučevanje vsakega dela oz. ločeno in v odnosu na druge dele oz. celote (Ivanko, 1996, str. 39). Uporabili bom številčne in opisne podatke. Deduktivna metoda je sistematična in dosledna uporaba deduktivnega načina zaključevanja, v katerem iz splošnih resnic prihaja do konkretnih posamičnih zaključkov, iz ene ali več trditev se izvede neka nova trditev (Ivanko, 1996, str. 37).

9

2 PRIKAZ TEORETIČNIH IZHODIŠČ PODROČJA RAZISKOVANJA

Uvod 2.1

V teoretičnem delu bomo: • Preučili teoretična in pravna izhodišča in pregledali relevantno literaturo; • predstavili osnovna načela teorije fiskalne decentralizacije; • predstavili Evropsko listino o lokalni samoupravi (MELLS) na področju financiranja lokalnih skupnosti; • predstavili pristojnosti slovenskih občin; • pregledali ureditev in sistem financiranja občin v RS za obdobje 2010 - 2014; • predstavili občinski proračun in njegovo sestavo. Država, če jo opredelimo kot javno pravno skupnost, je najširša družbena skupnost na določenem ozemlju, ki jo ureja državna organizacija. Država izvaja svojo oblast z namenom urejanja razmerij v družbi. Ob državi pa so možne še druge javno pravne skupnosti, katerih osnovno obliko v Sloveniji predstavljajo občine. Občine so osnovne enote lokalne samouprave. Lokalna samouprava, sam njen pojem in pomen je tesno povezan z razvojem demokracije, pravzaprav jo lahko kar uporabimo kot merilo demokratizacije nekega družbenega sistema. Demokratizacija, v pomenu uveljavljanja demokracije kot načina družbene ureditve, se pridružuje in pospešuje učinkovitost in uspešnost vodenja sodobne države. Pomemben element te usmeritve je demokratizacija življenja na lokalni ravni. V sodobnih demokracijah državljani niso pasivni in lahko vodljivi, pač pa aktivni in odgovorni udeleženci procesov upravljanja. Tudi zato lokalno samoupravo smatramo za temelj demokracije. Pomeni pravico in sposobnost lokalne skupnosti, da v mejah ustave in zakonov ureja javne zadeve lokalne narave z lastno odgovornostjo in v interesu lokalnega prebivalstva (Vlaj, 2004, str.1). Predstavlja obliko samostojnega urejanja in reševanja življenjskih potreb prebivalstva v določenih, praviloma krajevnih okvirjih, in na organiziran način. Zanjo so potrebni avtonomija in samostojnost, decentralizacija in demokratizacija (Vlaj, 2004, str. 14). Lokalna samouprava je tako oblika demokratično organiziranega odločanja, upravljanja in prevzemanja odgovornosti za izvajanje javnih zadev na lokalni ravni, torej za lokalno skupnost. Je tudi pravno organizacijska institucija, ki opredeljuje položaj lokalne skupnosti. Lokalna skupnost ni primarno pravni pojem, pač pa je tudi družbeni pojav in sociološka kategorija. To je naravna skupnost, ki nastane na posameznem ožjem ozemlju kot posledica nujnosti uresničevanja posameznih skupnih interesov ljudi, pogojenih s skupnim bivanjem na tem območju (Vlaj, 2004, str. 15). Lokalna skupnost je naravna teritorialna družbena skupnost, kjer se na lokalni ravni pojavljajo določene skupne potrebe prebivalcev, ki jih rešujejo skupaj. Njeni osnovni elementi so določen teritorij, ljudje, ki tu živijo, potrebe ljudi, dejavnosti za zadovoljevanje potreb in zavest ljudi, da pripadajo lokalni skupnosti. Lokalne skupnosti kot nosilke lokalne samouprave sestavljajo ljudje organizirani v občine, mesta ali širše lokalne skupnosti. Občina je osnovna enota lokalne samouprave in ima pravni položaj po zakonskih določilih države. Znotraj te osnovne členitve je možna še nadaljnja členitev na ožje dele, kot so krajevne in mestne četrti. Poznamo pa tudi širše lokalne samoupravne

10

skupnosti, pod imeni kot so pokrajina, regija, provinca, dežela, departma, okraj. Večina evropskih držav ima drugo raven lokalne samouprave, kjer je lokalna samouprava organizirana še na širšem nivoju. Poleg občine imajo organizirano lokalno samoupravno skupnost tudi na širšem teritoriju. Tudi ta skupnost lokalne samouprave temelji na določenih realnih naravnih, ozemeljskih gospodarskih in družbenih temeljih (Šmidovnik, 1995, str 23). Ta širša raven obsega več občin in pomeni vez med občino in državo. Lahko opravlja tako nekatere skupne naloge občin, z namenom učinkovitejšega reševanja skupnih problemov ali izvedbo nalog, ki presegajo zmogljivost posameznih občin, oz. jim povzroča nepotrebne dodatne stroške. Opravlja pa lahko tudi nekatere državne1 naloge in jih tako približa lokalnemu prebivalstvu. Prenos državnih nalog na drugo raven lokalne samouprave pomeni uresničitev procesa decentralizacije ter razbremenitev države na eni strani in pomoč občinam, katerih naloge včasih presegajo njihove lastne zmogljivosti. V Sloveniji ta druga raven ni vzpostavljena. Lokalna samouprava pomeni pravico lokalnih skupnosti, da samostojno urejajo in opravljajo v svoji pristojnosti tiste javne zadeve, ki so povezane z življenjem in delom prebivalcev na njihovem območju. Takšni opredelitvi sledi tudi MELLS. Lokalno samoupravo lahko opredelimo na osnovi petih sestavin in sicer ozemeljska, funkcionalna, organizacijska, materialno finančna in pravna sestavina. Ozemeljska sestavina pomeni geografsko členitev na manjše enote od države, kot so občine, pokrajine,…, z namenom, da bi bile te enote bolj ustrezne posameznim območjem glede na geografske, zgodovinske, gospodarske, socialne, narodnostne in druge značilnosti enote, lahko tudi upoštevaje števila prebivalcev. Potrebno je zavedanje, da se lokalne skupnosti, tako kot država sama, ne oblikujejo izključno na podlagi določenih meril racionalnosti, po katerih bi se vnaprej presodilo, ali so sposobne za opravljanje nalog, ki jih morajo opravljati (Brezovnik, 2008, str. 93). Zgodovinsko gledano, upoštevaje današnje temeljne sestavine opredelitve lokalne samouprave in omejeno na območje današnje Slovenije, so bile ozemeljske oblike opredeljene že daleč v preteklosti tudi na način, ko so vladarji na različnih ravneh podeljevali mestom posebni status (npr. status svobodnega mesta) in manjšim območjem npr. trške ali sejemske pravice. Verjetno je zato primerno, da kot sodoben način pojmovanja lokalne samouprave vstopimo v čas habsburške monarhije in t. i. Marčne ustave2, ki jo je 4. marca 1849 izdal s cesarskim patentom cesar Franc Jožef I. in njena določila o temeljnih pravicah občine. Na osnovi te ustave, je bil še v istem mesecu razglašen Provizorični zakon o občinah, ki je urejal področje občin (Grafenauer, 2004, str. 47). Iz današnjega stališča gledano in v povezavi z določili iz Evropske listine o lokalni samoupravi, se zdijo tedanja osnovna vodila iz tega »Provizoričnega (začasnega)« zakona zelo sodobna. Zakon je zagotavljal občinam

1 V primeru, da širša lokalna skupnost opravlja tako naloge lokalne samouprave kot tudi državne naloge, je pogosto uporabljen izraz »dvoživka«. Izraz »dvotirni sistem«, pa pomeni, da so naloge državne uprave na lokalni ravni strogo ločene od občine.

2 Marčna ustava je določala, da ima vsaka občina pravico volitev svojih predstavnikov, sprejema novih članov v občino, samostojnega opravljanja svojih nalog, javno predstaviti svoje gospodarjenje, javnega delovanja svojih predstavnikov. Prav tako je določala, da se natančnejša pravila določijo z občinskim zakonom (Grafenauer, 2004, str. 47).

11

samoupravo v njihovih notranjih zadevah, pri upravljanju njihovega premoženja, postavitvi občinskih organov in izvrševanju krajevne policije. Notranje ministrstvo je k osnutku zakona zapisalo, da razglaša za vrhovno vodilo pri organizaciji občin: »Avtonomijo, samoupravo občin, v vsem, kar se tiče njenih interesov in ne posega v tuje področje... Je to naravna pravica občine, ki ne sme biti samovoljno omejena« (Grafenauer, 2004, str. 48). Osnovne ozemeljske opredelitve tega časa so ostale, seveda upoštevaje družbeno politične spremembe, vidne še danes. Ob osamosvojitvi leta 1991 je bilo v Sloveniji 62 občin. Demokratizacija države je vodila k decentralizaciji in krepitvi lokalne samouprave. Uvajanje lokalne samouprave je bilo eno od najzahtevnejših in najpomembnejših nalog, glede na potrebo po temeljiti spremembi dotedanje samoupravno-komunalne ureditve v smeri »klasične lokalne samouprave« evropskega tipa (Brezovšek, Haček 2005, str. 65). Tako je leta 1993 sprejet Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/1993), leta 1994 pa se je začel proces razdruževanja, do tedaj razmeroma velikih občin, na manjše. Kot vmesna upravno-teritorialna enota z namenom izvrševanja dela ministrstev in države, so bile uvedene Upravne enote, katerih je 58. Iz tistega čas poznamo tudi pojem »statistične regije« in kasneje v povezavi s postopki približevanja in vključitve v EU tudi »NUTS«3. Območja občin je določil Zakon o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij (Uradni list št. 60/94), območja občin pa so temeljila na območju naselij. Ustanovljenih je bilo 147 občin. Občine so postale temeljne samoupravne lokalne skupnosti, ki so v okviru ustave in zakonov samostojno urejale in opravljale svoje zadeve in izvrševale naloge, ki so bile nanje prenesene z zakoni. Enajst občin je imelo status mestne občine4 (Ljubljana, Maribor, Murska Sobota, Ptuj, Celje, Slovenj Gradec, Velenje, Novo mesto, Nova Gorica, Kranj, Koper). Konec leta 1998 je sledil naslednji proces razdruževanja občin, ko je bilo ustanovljenih 46 novih občin. Junija 2002 so bile v Sloveniji z Zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o ustanovitvi občin in določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 52/02) izvedene nove spremembe. Število občin se je iz 192 povečalo na 193. V letu 2006 je v Sloveniji ustanovljenih 17 novih občin, ki so začele z delovanjem s 01.01.2007. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah zakona o

3 NUTS (The Nomenclature of Territorial Units for Statistics) je skupna evropska statistična klasifikacija teritorialnih enot, ki je bila potrjena v parlamentu EU 26. maja 2003. Omenjeno klasifikacijo je vzpostavil Eurostat (statistični urad Evropskih skupnosti), da bi tako zagotovil celovito in dosledno členitev teritorialnih enot, potrebno za zbiranje, razvoj in usklajevanje regionalnih statistik v Evropski uniji. Ker NUTS temelji na hierarhični členitvi, se ozemlja držav delijo na hierarhične ravni; na prvi ravni so enote ravni NUTS 1, te se nadalje členijo na enote ravni NUTS 2, na tretji ravni pa so enote ravni NUTS 3. Na ravni NUTS 1 Slovenija nastopa kot celota, na ravni NUTS 2 se ozemlje deli na dve kohezijski regiji; Vzhodno Slovenijo in Zahodno Slovenijo, na ravni NUTS 3 pa se tako kot prej členi na 12 statističnih regij. Poleg Uredbe NUTS, ki ozemlje države razčlenjuje na treh ravneh, se kot obvezen nacionalni standard pri evidentiranju, zbiranju, obdelovanju, analiziranju, posredovanju in izkazovanju statističnih podatkov po ozemeljskih enotah uporablja še Standardna klasifikacija teritorialnih enot (SKTE). SKTE do tretje ravni temelji na klasifikaciji, ki jo določa Uredba NUTS, od četrte ravni dalje pa se ozemlje za potrebe statistike členi še na pet nižjih ravni (na upravne enote, občine, krajevne, vaške in četrtne skupnosti, naselja, prostorske okoliše) (SURS, 2015, str. 1-3).

4 Skladno s 16. členom Zakona o lokalni samoupravi je mestna občina gosto in strnjeno naselje ali več naselij, povezanih v enoten prostorski organizem in mestno okolico, Mesto lahko dobi status mestne občine, če ima najmanj 20.000 prebivalcev in najmanj 15.000 delovnih mest, ter je geografsko, gospodarsko in kulturno središče svojega območja.

12

ustanovitvi občin ter določitvi njihovih območij (Uradni list RS, št. 9/11) je bila februarja 2011 v Sloveniji ustanovljena nova občina (Mirna). Z Odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije je kot 212 občina Ankaran/Ancarano, ki je nastala je z razdružitvijo dela občine Koper/Capodistria. Takšno je današnje stanje, največ novih občin je nastalo na območju SV Slovenije, v tem trenutku pa ni zaslediti pobud za nova razdruževanja. Prav nasprotno, v zadnjih letih je jasno zaznan namen Vlade RS, da ustvari razmere, ki bodo vodile k »prostovoljnemu« združevanju manjših občin v večje. Kako? Fiskalna decentralizacija vključuje prenos odgovornosti za zagotavljanje določenih javnih dobrin in s tem povezanih izdatkov na raven lokalne samouprave. Le-ta se financira s kombinacijo lastnih in drugih virov, vključno s transferji države. Način dodelitve te odgovornost in finančnih sredstev za njo, kot so npr. s strani države dodelitev novih nalog brez zagotovitve finančnih virov ali namensko določena raba sredstev ali vezani transferji, vplivajo na dejansko avtonomijo lokalne samouprave. Če je lokalna skupnost brez zadostnih lastnih prihodkov, to lahko vodi v stanje, da se zmanjša ali izgubi iniciativa lokalne oblasti za celovito izvajanje nalog iz svoje pristojnosti. Te naloge poskuša prenesti na državno raven ali pa prenesti posledice svojega omejenega delovanja na druge oblasti/strukture (Ahmad, Brosio, Tanzi, 2008, str. 4). Ob namenu centralne izvršilne in zakonodajne oblasti v Sloveniji (Vlade RS in Državni zbor) k združevanju občin, pa ni zaznati sprememb centralne oblasti do ustanovitve pokrajin. V Sloveniji nimamo vzpostavljenih pokrajin, čeprav so opredeljene v 143. členu Ustave. Pokrajina je oblika samoupravne lokalne skupnosti, ki opravlja lokalne zadeve, ki presegajo meje posamezne občine, kot tudi zakonsko opredeljene naloge regionalnega pomena. Pokrajine se ustanovijo z zakonom, s katerim se določi tudi njihovo območje, ime in sedež. Funkcionalna sestavina predstavlja razmejitev pristojnosti ter nalog med državo in lokalnimi skupnostmi. Lokalni samoupravi je priznano delovno področje nalog, lokalnega ali pokrajinskega pomena, ki izražajo interese njenih prebivalcev. Tu naj bi veljal 4. člen MELLS. Govorimo o načelu subsidiarnosti, načelu vertikalne delitve oblasti. Nižje ravni oblasti naj opravljajo vse tiste javne zadeve, ki jih lahko opravljajo učinkovito in racionalno ter bliže državljanom. Način uresničevanja načela subsidiarnosti je decentralizacija države. Po načelu subsidiarnosti naj bi lokalne skupnosti opravljale vse tiste javne zadeve, ki so jih sposobne opravljati bolje in racionalnejše kot država in znotraj okvirjev, ki jih določa zakonodaja. Sodobne evropske države poudarjajo pomen decentralizacije, ki se kaže prav v načelu subsidiarnosti. Slovenija velja za zelo centralizirano državo, pa ne v smislu teritorialne sestavine na osnovni ravni, pač pa predvsem glede financiranja nalog, saj so občine v veliki meri odvisne od državnega proračuna. Načelo subsidiarnosti je načelo družbene organizacije, ki priznava svobodo posameznika, pomeni omejitev oblasti države in krepi avtonomijo posameznika in ga spodbuja, da razvija svoje zmožnosti. Pravna vloga lokalne samouprave je v vertikalni delitvi oblasti, pri čemer naj ima najnižja raven vse, kar ne more biti bolje realizirano na višji ravni. Načelo subsidiarnosti v institucionalnem in upravno organizacijskem smislu predstavlja neprekinjeno odločanje o razdelitvi pristojnosti glede urejanja in odločanja o javnih zadevah in sredstvih za njihovo uresničevanje. Kot politično načelo subsidiarnost pomeni, da so javne zadeve uresničevane čim bliže državljanom. Načelo subsidiarnosti kot načelo socialne organizacije pomeni, vse višja raven oblasti lahko vpliva na delovanje nižje le na

13

področjih in v sorazmernem obsegu, kjer je nižja oblast pokazala ali dokazala svojo nezmožnost. V tem spoznamo prvi namen tega načela: nevmešavanje državne oblasti v delo nižjih oblasti. Drugi namen pa je v pomoči nižjim ravnem oblasti, če in ko je to potrebno (Brezovnik, 2008, str. 90). Tako je samo načelo subsidiarnosti, s svojimi različnimi vidiki, temeljno načelo za področje lokalne samouprave. Načelo subsidiarnosti išče stalno ravnovesje med svobodo človeka in oblastjo. Kot politični vidik pomeni uresničevanje aktivne vloge državljana v javnem življenju pri prejemanju odločitev na lokalni državni ravni. Državljan je subjekt v političnem sistemu in ima pravico do soodločanja o javnih zadevah. To pravico najneposredneje uresničuje na lokalni ravni. Pravico do lokalne samouprave je najprej individualna človekova pravica in tudi kolektivna pravica lokalne skupnosti, da v mejah zakona z lastno odgovornostjo opravlja bistven del javnih zadev v korist lokalnega prebivalstva (3. člen MELLS). Gre za demokracijo od spodaj navzgor. Upravno organizacijski vidik zahteva, da naj višja raven oblasti ne opravlja nalog, ki jih lahko učinkoviteje, racionalno in bliže državljanom opravlja nižja oblast in še več. Višja oblast mora pomagati nižji oblasti, da se usposobi za opravljanje lastnih nalog in za prevzem določenih nalog, ki jih za enkrat opravlja višja raven oblasti. Finančno-materialno sestavina se nanaša na premoženje in financiranje lokalnih skupnosti. Lokalna skupnost ima lastna materialna in finančna sredstva za opravljanje svojih nalog, kar pomeni, da morajo lokalne pristojnosti spremljati ustrezna finančna sredstva. O tem govori 9. člen MELLS, ki vsebuje 8 načel, kar bomo podrobneje predstavili v podpoglavju 2.2. Na tem mestu in v povezavi s 9. členom MELLS, je primero predstaviti še drugo od temeljnih načel (ob načelu subsidiarnosti) lokalne samouprave, to je načelo koneksitete , ki pomeni povezavo med prenosom nalog in prenosom sredstev za opravljanje nalog. Načelo določa, da morajo biti za dogovorjene naloge, oziroma pristojnosti lokalnih skupnosti, na voljo zadostna sredstva, kot tudi zagotovljena večja svoboda odločanja o namenih uporabe sredstev. Večanje obsega obveznih nalog, ki jih država prenese na lokalne skupnosti, pomembno vpliva na občinski proračun, kajti brez dodatnih sredstev države se neposredno odvzemajo finančna sredstva lokalni skupnosti, st tem pa se ji zmanjšuje avtonomnost. (Drozdek, Bojnec, 2010, str. 39). Namen načela koneksitete je varovati lokalno skupnost pred nalogami, ki jih (želi) država prenesti lokalni skupnosti z namenom, da prenese stroške izvajanja na drugo blagajno. Financiranje lokalnih skupnosti je eno temeljnih vprašanj decentralizacije. Bistvena je zadostna stopnja avtonomnosti na področju financiranja, torej da ima lokalna skupnost na voljo finančne vire, ti so si med seboj sicer raznoliki, so stabilni in z njimi lahko pokriva stroške dobave javnih dobrin. Osnovni finančni viri so: a) Lastni davki, ki jih predpisuje lokalna samouprava sama ali pa so bili predpisani z zakonom in jih uporabljajo vse decentralizirane enote, b) davčni viri, ki si jih decentralizirana enota deli z državo (deljeni davki, kot je npr. dohodnina), c) nedavčni prihodki kot so takse, pristojbine, subvencije, in d) zadolževanje. Ob tem se pojavlja vprašanje »pravilne vertikalne davčne strukture«, to je od višjih do nižjih ravni. Slaba vertikalna davčna struktura ima negativne posledice na optimalno delovanje celotnega ekonomskega sistema (Brezovnik,Oplotnik, 2003, str. 6).

14

Organizacijsko-upravna sestavina pomeni, da ima lokalna skupnost izvoljene organe in lastno upravno strukturo, ki ga vzpostavi avtonomno (sama), upošteva krajevne razmere in učinkovitost tega upravnega sistema. V Sloveniji je to razvidno v obliki treh organov občin (župan, občinski svet in nadzorni odbor) in za oblike participacije prebivalcev pri odločanju v občini, kot so referendum, državna iniciativa, zbor občanov in druge sodobne oblike civilne družbe. Organizacijsko sestavino lokalne samouprave urejata Zakon o lokalnih volitvah in Zakon o lokalni samoupravi. Zakon o lokalnih volitvah ureja volilno pravico na lokalnih volitvah, enake možnosti obeh spolov na lokalnih volitvah ter volitve občinskega sveta in župana ter svetov krajevnih, vaških in četrtnih skupnosti. Zakon o lokalni samoupravi v IV. poglavju z naslovom »Organi občine«, členi 28. do 48., ureja občinske organe, njihove pristojnosti in načela njihovega delovanja. Organi občine so občinski svet, župan in nadzorni odbor (28. člen ZLS). Občinski svet je najvišji organ občine. Odloča o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine. V okviru svojih pristojnosti občinski svet: • Sprejema statut občine; • odloke in druge občinske akte; • prostorske in druge plane razvoja občine; • občinski proračun in zaključni račun; • imenuje in razrešuje člane nadzornega odbora, člane komisij in odborov občinskega sveta; • nadzoruje delo župana, podžupana in občinske uprave glede izvrševanja odločitev občinskega sveta; • odloča o pridobitvi in odtujitvi občinskega premoženja, če ni z zakonom drugače določeno; • imenuje in razrešuje člane sveta za varstvo uporabnikov javnih dobrin; • odloča o drugih zadevah, ki jih določa zakon in statut občine. Občinski svet odloča tudi o na občino z zakonom prenesenih zadevah iz državne pristojnosti, če zakon ne določa, da o teh zadevah odloča drug občinski organ (29. člen ZLS). Župan predstavlja in zastopa občino. Župan predstavlja občinski svet, sklicuje in vodi seje občinskega sveta. Župan predlaga občinskemu svetu v sprejem proračun občine in zaključni račun proračuna, odloke in druge akte iz pristojnosti občinskega sveta ter skrbi za izvajanje odločitev občinskega sveta. Prav tako skrbi za objavo statuta, odlokov in drugih splošnih aktov občine (33. člen ZLS). Nadzorni odbor je najvišji organ nadzora javne porabe v občini. V okviru svoje pristojnosti nadzorni odbor: • Opravlja nadzor nad razpolaganjem s premoženjem občine; • nadzoruje namenskost in smotrnost porabe proračunskih sredstev; • nadzoruje finančno poslovanje uporabnikov proračunskih sredstev. Nadzor vsebuje ugotavljanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja pristojnih organov, organov in organizacij porabnikov občinskega proračuna in pooblaščenih oseb z

15

občinskimi javnimi sredstvi in občinskim javnim premoženjem in ocenjevanje učinkovitosti in gospodarnosti porabe občinskih proračunskih sredstev (32. člen ZLS). Vsebina organizacijske sestavine lokalne samouprave je organizacija lokalne skupnosti za sprejemanje odločitev in izvajanje sprejetih odločitev. Z organizacijo organov in ustanovitvijo uprave se lokalne skupnosti preoblikujejo v teritorialne upravne sisteme, v samoupravne lokalne skupnosti. Načelo samoorganiziranja, ki ga vsebuje MELLS, omejuje zakonsko urejanje organizacije občine. Zato določa zakon le okvir, v katerem se organizacija občine določa s statutom, poslovnikom občinskega sveta in odlokom o ustanovitvi občinske uprave. Organizacijski vidiki lokalne samouprave so nerazdružljivo povezani s pravico državljana do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev ter z neposrednimi oblikami odločanja oziroma participacijo prebivalstva pri upravljanju lokalnih javnih zadev. V nasprotju s poljudnim mnenjem občinska uprava ni organ občine. Skladno s 49. členom ZLS občinska uprava opravlja upravne, strokovne, pospeševalne in razvojne naloge ter naloge v zvezi z zagotavljanjem javnih služb iz občinske pristojnosti. Delo občinske uprave temelji na načelu zakonitosti in načelu samostojnosti. To pomeni da občinska uprava deluje le na podlagi zakonodaje ter opravlja svoje naloge samostojno, brez neposrednih navodil o vsebini upravnih aktov (na lokalni ravni so splošni upravni akti odloki, pravilniki, konkretni pa upravne odločbe in sklepi). Občinsko upravo ustanovi občinski svet na predlog župana s splošnim aktom, s katerim določi njene naloge in notranjo organizacijo. Občinsko upravo usmerja in nadzira župan, delo občinske uprave pa vodi tajnik/direktor občine, ki ga imenuje in razrešuje župan. Pravna sestavina pomeni, da se lokalna samouprava priznava v ustavi in je v celoti vključena v pravni red, kar pomeni v ustavo, zakonodajo, splošne pravne akte lokalne skupnosti in mednarodne pogodbe. Kot cilje uvedbe lokalne samouprave v Republiki Sloveniji, je vsekakor najpomembnejša zagotovitev kakovostnejšega življenja ljudi, ne glede na njihovo geografsko mesto življenja, enakomernejši razvoj, možnost soodločanja ljudi, večja učinkovitost lokalne uprave v primerjavi od državne, uveljavitev lokalne demokracije kot temelja parlamentarne demokracije ter primerljivost ureditve z evropskimi državami; to je upoštevanje evropskih smernic MELLS. Pravna ureditev lokalne samouprave v Sloveniji tako temelji na Ustavi RS. Že v splošnih določbah (7. člen) vsebuje določila, ki se nanašajo na uredite lokalne skupnosti, vsebuje pa tudi podpoglavje »Lokalna samouprava«, kjer se na lokalno samoupravo nanaša 7 členov: • 138. člen določa, da prebivalci Slovenije uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih; • 139. člen določa, da je občina samoupravna lokalna skupnost, katere območje obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Občina se ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju. Zakon tudi določi območje občine; • v 140. členu je opredeljeno delovno področje samoupravnih lokalnih skupnosti. V pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. Država lahko z zakonom prenese na občino opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, če za to zagotovi tudi potrebna sredstva. V zadevah, ki jih je na organe lokalne skupnosti prenesla država, opravljajo državni organi tudi nadzor nad primernostjo in strokovnostjo njihovega dela;

16

• 141. člen obravnava mestno občino. • 142. člen določa, da se občina financira iz lastnih virov. Občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, država v skladu z zakonsko določenimi načeli in merili zagotovi dodatna sredstva; • v 143. členu je opredeljena pokrajina; • v 144. členu je opredeljeno, da državni organi nadzorujejo zakonitost dela organov lokalnih skupnosti. Najpomembnejši zakoni, ki urejajo lokalno samoupravo so: • Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), • Zakon o lokalnih volitvah (ZLV), • Zakon o financiranju občin (ZFO-1), • Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij (ZUODNO). Ob navedenih zakonih, je še množica področnih zakonov, ki se nanašajo na posamezna delovna področja in pristojnosti občin na njih. Neposreden vpliv na financiranje občin, kljub osnovnemu zakonu s področju financiranja občin (ZFO) in Zakonu o javnih financah (ZJF), ki vsako leto temeljito spreminja razmerja financiranja med državo in občinami, so letni zakoni o izvrševanju proračuna države Republike Slovenije (ZIPRS), s katerimi se za proračunsko leto določa tudi višina povprečnine na osnovi ZFO, prevzemanje obveznosti, najnujnejši ukrepi za zniževanje izdatkov proračuna države in proračunov občin ter ureja druga vprašanja povezana z izvrševanjem proračuna. V obravnavanem obdobju ima pomemben vpliv na financiranje občin tudi Zakon za uravnoteženje javnih financ (ZUJF). Najpomembnejša mednarodna pogodba na predmetnem področju je Evropska listina o lokalni samoupravi (MELLS), saj so po naši ustavi ratificirane mednarodne pogodbe sestavni del notranjega prava in se neposredno uporabljajo. V primeru nasprotja med takšno pogodbo in zakonom velja pogodba .

Decentralizacija in Fiskalna decentralizacija 2.2 Pogosto je decentralizacija definirana v obliki števila ravni lokalne samouprave (vertikalna decentralizacija države) in kot taka eden od najpomembnejših kazalnikov decentralizacije. Predpostavlja se, da je država z mnogimi ravnmi bolj decentralizirana kot država s samo eno ravnjo ali Slovenijo, kjer sta vzpostavljeni dve ravni in sicer centralna in lokalna (občine). To predpostavko je potrebno razumno uporabljati, saj je definicija in uresničevanje decentralizacije tesno povezano s političnimi in ekonomskimi razmerami v posamezni držav. Predpostavke, da več ravni pomeni tudi več avtonomije na nižji ravni, ne moremo uporabljati, ne da bi hkrati upoštevali tudi politično in funkcionalno avtonomijo (AER, 2009, str. 28 - 29). Vsekakor je k tej opredelitvi AER5 potrebo dodati vsaj še finančno avtonomijo. Decentralizacijo je zato

5 The Assembly of European Regions (AER) – Skupščina evropskih regij, je največja neodvisna mreža regij širše Evrope, ki vključuje več kot 200 regij iz 35 držav – od Norveške do Turčije in od Rusije do Portugalske. Zavzema se za načelo subsidiarnosti in regionalne demokracije (http://aer.eu/).

17

potrebno opredeliti predvsem z vidika pristojnosti lokalne samouprave. Večje kot so pristojnosti, bolj narašča avtonomija lokalne samouprave in s tem se viša stopnja decentralizacije države (AER, 2009, str. 5). V sodobni demokratični družbi decentralizacije ne gre obravnavati samo kot tehnični postopek, temveč kot način življenja in stanje duha, ki temelji na načelih svobode, spoštovanja in sodelovanja. Predvsem predstavlja medsebojno zaupanje in priznanje, da smo ljudje sposobni upravljati svoje zadeve. Razlike med posameznimi ravnmi upravljanja se odpravljajo z medsebojnim vplivom, sodelovanjem in skupno odgovornostjo. Tako decentralizacije ni potrebno uvajati, pač pa jo moramo ljudje živeti (UNDP, 1999, str. 12). Decentralizacija je proces, v okviru katerega se širi vloga in pomen iz države na nivo lokalne skupnosti. Pomeni razmerje vertikalne delitve oblasti. Širitev vloge in pomena na lokalno samoupravo poteka v okviru procesov (politični, finančni, regulatorji), ki lahko imajo v različnih družbah različno intenziteto in zaporedje. Za sodobne države, kot so države OECD6, so značilne demokratične institucije na vseh ravneh. V tej povezavi pomeni politična decentralizacija prenos politične oblasti in voljenih organov iz centralne ravni na raven lokalne samouprave. Fiskalna decentralizacija vključuje prenos odgovornosti za zagotavljanje določenih javnih dobrin in s tem povezanih izdatkov na raven lokalne samouprave. Regulatorna (kot funkcije priprave in izdaje pravnih norm, ki urejajo družbena razmerja in vzpostavljajo pravni red) decentralizacija je v obliki popolne zakonodajne decentralizacije zelo redka. Državni organi tako ostajajo zakonodajalec, občine pa dejansko s svojimi odloki samo uresničujejo zakon na lokalni ravni. V bistvu v današnjem času lahko zaznamo celo povečanje regulatorje centralizacije na področjih kot so npr. okolje, zdravje ali davki7 (Ahmad, Brosio, Tanzi, 2008, str. 3-4). Oblike državne ureditve so odvisne od pravne (ne)samostojnosti organizacijskih delov, iz katerih se država sestoji in od pravnih razmerij med njimi. Ta razmerja so centralizirana ali decentralizirana (Kušej, Pavčnik, Perenič, Cerar 1998, povzeto po Brezovnik, 2008, str. 90). Država ima centralno oblast, ki jo izvaja nad celotnim teritorijem, njene odločitve so obvezne in zavezujoče za vse njene prebivalce. Odločilno je, da država vzpostavi tudi naslednje ravni, necentralizirane oblasti, ki delujejo na organizacijsko omejenem prostoru in katerih odločitve niso obvezne in zavezujoče za vse prebivalce države, marveč le za prebivalce tega ožjega prostora. Sistem, kjer obstajajo centralni in lokalni organi, označujemo s pojmom dejanske decentralizacije. Potrebno je ločiti še dejansko decentralizacijo od pravne decentralizacije. V primeru, da lokalni organi izvršujejo oblast v imenu centralnih organov kot podrejeni organi in pri tem izvrševanju nimajo samostojne oblasti, potem obstoji pravna decentralizacija in so lokalni organi v bistvu centralizirani. V primeru, kjer pa imajo lokalni organi izvirno samostojnost, pa govorimo o dejanski decentralizaciji (Brezovnik, 2008, str. 90). Decentralizacija je tako sistem razmerij med centralnimi in lokalnimi državnimi organi, kjer imajo lokalni organi določeno stopnjo neodvisnosti, določeno z ustavo in zakoni. Za izvajanje nalog

6 OECD – Organisation for Economic Co-operation and Development (Organizacija za gospodarko sodelovanje in razvoj). Slovenija je ena od 34 članic od leta 2010. http://www.oecd.org/

7 Spomnimo na poskus uvedbe lokalnih okoljskih takse Občine Postojna zaradi obremenjevanja okolja v Predjami (Odlok o občinski taksi v Predjami, Uradni list RS št. 109/13), katerega je Ustavno sodišče RS razveljavilo (odločitev št. U-I-210/14). Postopek za oceno ustavnosti je bil začet na zahtevo Vlade RS.

18

lokalne samouprave je potrebna stopnja teritorialne, upravne, politične, ekonomske (tržne) in fiskalne decentralizacije. Pojem teritorialne decentralizacije je najtesneje vezan na pojem lokalne skupnosti in lokalne samouprave, saj se je skozi zgodovino decentralizacija začela razvijati kot teritorialna decentralizacija. Ozemlje je ob obstoju oblasti in prebivalstvu temeljni element države in bistveni element za opredelitev pojma lokalne skupnosti. Ozemlje kot pojem nakazuje fizične komponente človekovega prebivališča. Upravna decentralizacija pomeni prenašanje upravnih funkcij iz centra na njegove posamezne dele. Pri tem gre predvsem za prenašanje treh temeljnih funkcij: izvrševanja, odločanja in kontrole. Omenjene funkcije je možno prenašati v različnem obsegu in od tega obsega je odvisna tudi stopnja decentralizacije. Politična decentralizacija pomeni prenos funkcije sprejemanja in izvajanja odločitev, neposredno ali prek organov lokalne samouprave, glede zadev, ki se lahko urejajo samostojno in se nanašajo na prebivalce lokalne skupnosti. Teoretični argument v prid decentralizacije je, da decentralizacija izboljša odgovornost in odzivnost oblasti, ki spremeni svoje delovanje v smeri upoštevanje posameznika in njegovih potreb. Z decentralizacijo se lahko zmanjša možnost zlorabe moči, saj se prenesejo nekatere osrednje državne naloge in viri na nižjo raven. Izboljša se politična stabilnost, ko ima lokalno prebivalstvo možnost nadzora nad organi lokalne skupnosti glede vprašanj, ki jih zadevajo neposredno in poveča se politična konkurencam, saj je ustvarjenih več prizorišč političnega delovanja. Učinki decentralizacije za proračun in kvaliteta izvajanja javnih storitev so vsekakor pomembni elementi, vendar ne edini in ne najpomembnejši (Faguet, 2014, str. 2). Ekonomska (tržna) decentralizacija je najbolj jasno razvidna v privatizaciji (vstop zasebnega kapitala v nekdanja javna podjetja, javno-zasebna partnerstva) in v deregulaciji, ko se zmanjšajo zakonske omejitve in se na ta način omogoča privatnemu sektorju enakopravno konkuriranje v oskrbi javnih dobrin. Z ekonomsko decentralizacijo se odgovornost za zagotavljanje javnih dobrin prenese iz javnega na privatni sektor. Proces je tesno povezan z ekonomsko liberalizacijo tržišča, značilno za mnoge države, kjer je prišlo do sprememb v političnem in ekonomskem sistemu. Decentralizacija je v povezavi/odvisnosti od političnih in ekonomskih razmer posamezne države. Cilji in sama spodbuda za proces decentralizacije se razlikuje glede na razvitost držav. Upoštevaje razloge, ki vodijo k centralizacijo, lahko države razdelimo v tri skupine: • razvite države, kjer je začetek decentralizacije povezan v reorganizaciji oblasti v obliki, da se zagotovi oskrba prebivalstva z javnimi dobrinami na podjetniški način (minimaliziranje vložkov z maksimizacijo outputov); • države v razvoju, kjer so procesi decentralizacije spodbujeni z neodgovorno ekonomsko politiko držav, ekonomske in politične nestabilnosti, neučinkovitosti javne uprave in politični pritisk državljanov za demokratizacijo družbe; • tranzicijske države, kjer je ključno vlogo imel prehod iz dogovorne ekonomije v tržno ekonomijo in to z namenom povečanja učinkovitosti, transparentnosti in odgovornosti (Abel, Yilmaz, 1999, str. 3).

19

Fiskalna decentralizacija pomeni finančno zmožnost lokalne samouprave za izvajanja nalog iz svoje pristojnosti. Sistem financiranja izvajanja nalog je odvisen od stopnje gospodarske razvitosti posamezne države in finančne sposobnosti njenih državljanov. Pomembno je, da država, ob vzpostavitvi nalog lokalni skupnosti vzpostavitvi takšen sistem financiranja lokalnih skupnosti, ki bo omogočal ustrezno in cenovno sprejemljivo izvedbo na lokalni ravni ter njihovo alokacijo in distribucijo med lokalno prebivalstvo (Brezovnik, 2008, str. 98). Smiselnost fiskalne decentralizacije z namenom povečanja blagostanja, je odvisna od tega koliko so lokalne oblasti, ob nižjih ali enakih stroških, sposobni vzdrževati ustrezno ponudbo lokalnih javnih dobrin ter na drugi strani, koliko je centralna oblast (ob danih stroških) sposobna ustrezno strukturirati ponudbo javnih dobrin, da se prilagodi ponudba heterogenemu povpraševanju na lokalnih trgih (Bele, Oplotnik, 2002, str. 4). Fiskalna decentralizacija predstavlja prenos pristojnosti, odgovornosti in finančnih virov iz centralne (državne) ravni na nižje ravni upravljanja, v Sloveniji so to občine. Njen osnovni namen je vzpostaviti učinkovito financiranje lokalnih skupnosti, izvajanje pristojnosti decentraliziranih enot ter delovanje v smeri zadovoljitve potreb lokalnih prebivalcev. Takšno pojmovanja fiskalne decentralizacije najdemo pri avtorjih kot so npr. Tiebout (1956), Musgrave (1959), Buchanan (1965) in Oates (1972) (Finžgar, Oplotnik, 2013, str. 14). Prebivalec-potrošnik-volivec, je tisti, ki ob predpostavki popolne mobilnosti, lahko izbira v kateri lokalni skupnosti bo najbolje zadovoljil svoje potrebe za javnimi dobrinami. To povzroča bistveno razliko v kvaliteti zagotavljanja javnih dobri med centralno ali lokalno oblastjo. Večje kot je število lokalnih skupnosti in večje kot so razlike med njimi glede zadovoljevanja potreb po javnih dobrinah, bližje je posameznik (»potrošnik«) temu, da izbere tisto skupnost, ki se najbolj približa njegovim osebnim preferencam (Tiebout, 1956, str. 418).

Občine so tako tržni udeleženec. Skupaj z drugimi občinami v Sloveniji (in širše) se posamezna lokalna skupnost trudi ohraniti in spodbujati prihod novih (pogosto istih) gospodarskih subjektov / prebivalcev ter omogočiti obstoječim prebivalstvu čim boljše možnosti za (osebnostni) razvoj. Gospodarski subjekti imajo pogosto možnost izbire, tako kot tudi ljudje, o tem, kje in kako bodo delovali, živeli, ne nazadnje - plačevali davke. Torej so lokalne skupnosti udeleženec na trgu, z vsemi njegovimi značilnostmi, prednostmi in omejitvami. Ta konkurenčni položaj med občinami je vsekakor že zaznan, skrbi pa nas lahko, da se centralna oblast ne zaveda, da so v današnji Evropi, posebej med državami EU, pa tudi širše po svetu, tudi države tržni udeleženci, ki si med seboj konkurirajo tako za ljudi/kadre kot delovna mesta. Fiskalna decentralizacija spodbuja tudi davčno konkurenco. Centralna oblast je nagnjena k maksimiranju vseh možnih davčnih prihodkov. Njihovi cilji so vezani na velikost državnega proračuna, davčni prihodki se razumejo kot »lastni dohodki« državnih odločevalcev (Brennan, Buchanan, 1999, str. 33). Glede na to, da je višina skupnih davčnih prihodkov omejena8, z decentralizacijo decentralizirane oblasti

8 Davčne stopnje ni smiselno zviševati do skrajnosti, saj obstaja davčna stopnja, po kateri, kljub povišanju davkov, skupni davčni prihodki začnejo upadati, torej je učinek povišanja davkov za davčne prihodke negativen ( Lafferjeva krivulja , ki izraža povezavo med davčno stopnjo in davčnimi prihodki)

20

spodbujajo konkurenco za te davčne prihodke, tako med samimi decentraliziranimi enotami, kot tudi proti centralni oblasti. Konkurenca pa povzroči, da se davčne stopnje začnejo zniževati. Temeljni cilji gospodarske politike so v učinkoviti alokaciji virov, doseganju zaželene razdelitve dohodka in premoženja in vzdrževanju visoke in stabilne stopnje zaposlenosti, Osnovne funkcije javnih financ so stabilizacijska, prerazdelitvena (redistribucijska) in alokacijska (Musgrave, 1959, str. 5). Stabilizacijska funkcija je v ohranjanju polne zaposlenosti in stabilnosti cen, ne glede na ravni države. Pri tem je potrebno poudariti, da lokalna oblast nima možnosti uporabe enega od najpomembnejših stabilizacijskih orodij, to je monetarne politike, ki mora ostati v pristojnosti centralne oblasti. Tako imajo lokalne oblasti na stabilizacijskem področju omejene možnosti vpliva na (lokalne) davke in svoje izdatke, nimajo pa vpliva na monetarno politiko (Oates, 1968, str. 38). Z namenom učinkovitega makroekonomskega delovanja mora centralna oblast obdržati nadzor predvsem nad tistimi javnimi storitvami, ki so, ki so občutljive na ciklične spremembe. Glavno odgovornost za izvajanje prerazdelitve dohodka, ki se izvaja s (progresivno) obdavčitvijo dohodka in premoženja, z namenom zagotavljanja različnih transferom (predvsem) prebivalstvu, daje teorija tega obdobja centralni oblasti. Vzroki za to so v možnih težavah, ki bi lahko nastale zaradi mobilnosti proizvodnih faktorjev in neenakosti v lastni finančni sposobnosti posameznih lokalnih oblast. Možnost, da lokalne oblasti same izvajajo prerazdelitveno funkcijo, bi lahko povzročile, da se bogatejši prebivalci in podjetja selijo v tista okolja, kjer imajo nižje davčne obremenitve. Nižje obremenitve lahko takšna okolja omogočajo predvsem zaradi kakšnih posebnosti (geografskih, zgodovinskih, naravnih), katera so jim dane, manj pa zaradi posebne upravljavske sposobnosti posamezne lokalne oblasti. Zato je centralna raven odgovorna za prerazporeditev dohodka, posebej v primeru, ko so cilji prerazdelitve rezultat soglasja. Kljub temu, pri prerazdelitveni funkciji ni možno uporabiti samo ta pogled glede odgovornosti posamezne ravni fiskalne oblasti, saj je le ta odvisna od ureditve posamezne države, ekonomskih, zgodovinskih, kulturnih, verskih in nacionalnih razmerij med prebivalstvom ter različnih regionalnih / lokalnih stopnjah doseženega razvoja. Splošno velja, bolj kot je država nacionalno in razvojno različna in manj gospodarsko povezana, več odločitev o prerazdelitvi dohodka naj sprejemajo nižje ravni oblasti. Alokacijska funkcija je, po teoriji fiskalne decentralizacije, ta, ki bi morala biti decentralizirana in je največji motiv za decentralizacijo. Osnovni razlog, zaradi katerega naj lokalne oblasti skrbijo za alokacijo virov, je, da povpraševanje za javnimi dobrinami ni enako znotraj celotnega območja države. Zato zagotavljanje enake ravni uniformiranih javnih dobrin na vsem področju države in to s strani centralne oblasti, lahko vodi do neprimerne alokacije virov. V situaciji različnih ravni povpraševanja, ob predpostavki enake cene zagotavljanja dobrine ne glede na to, kje se ta zagotavlja, bo vedno bolj učinkovito (ali vsaj enako učinkovito), da na lokalni ravni javne dobrine zagotavlja lokalna oblast, kar imenujemo teorem decentralizacije (Oates, 1972, str. 5).

Po tem pojmovanju fiskalne decentralizacije, naj bi decentralizirana oblast ponudila rešitev za sposobnost učinkovitega razporejanja pristojnosti, odgovornosti in finančnih

21

virov iz centralne na nižje ravni upravljanja. Predpostavljalo se je, da lahko nižje ravni upravljanja v posamezni državi učinkovito delujejo le takrat, ko imajo v rokah ustrezne pristojnosti ter hkrati zagotovljene zadostne finančne vire in dostop do finančnih virov s katerimi lahko prosto razpolagajo (Finžgar, Oplotnik, str. 14). Osnovni namen decentralizacije je doseganje narodnogospodarskih koristi. Nivo države se zato razdeli na več nižjih nivojev, z namenom, da le ti namesto njega opravljajo, skladno z ustavo in zakoni, določene naloge v javnem interesu. Posplošeno opredeljeno, je skrb države makroekonomska stabilizacija, nacionalna varnost in prerazdeljevanje dohodka. Nižje ravni države (decentralizirane enote) pa prevzemajo tiste naloge, ki jih upravlja bolj učinkovito, kot bi jih država. To so predvsem tiste javne dobrine, katerih poraba je tudi sicer omejena na meje decentralizirane enote. Z oblikovanjem decentraliziranih enot se bolj približamo dejanskim potrebam (Brezovnik, 2008, str. 99). Najboljša oblika vladanja je tako v kombinaciji prednosti in odpravi pomanjkljivosti obeh skrajnih načinov (unitarna država, skrajna decentralizacija) zagotavljanja javnih dobrin (Oates, 1972, str. 14). Namesto, da centralna oblast želi prevzeti vse pristojnosti na področju zagotavljanja javnih dobrin, ne glede na to, kako učinkovito jih izvaja, naj izvaja le tiste naloge, ki jih lahko izvaja najbolje, druge pristojnosti pa prepusti nižjim nivojem.

Decentralizacija je postala zelo popularna, tako v praksi uvajanja v različnih ureditvah držav, kot njenem znanstveno raziskovalnem delu. Ob vseh prednostih, so se začela pojavljati tudi vprašanja in novi izzivi decentralizacije in sicer glede ekonomske učinkovitosti (vprašanje ustreznih informacij, korupcije, kvalitete delovanja lokalne administracije, tehnoloških sprememb in povečane mobilnosti, upravljanje sistema javnih izdatkov), stabilizacijske funkcije (prenos davkov in transferov), zadolževanja lokalnih skupnosti (Tanzi, 1996, 295-310). Ugotavljalo se je, da je malo empirično podprtih dokazov, ki bi potrjevali koristi fiskalne decentralizacije. Raziskave vpliva so bile v začetnih fazah, mnoge med njimi pa so pokazale, da ima decentralizacija manjše koristi na ekonomsko rast od pričakovanih, ob tem pa so ugotovljene razlike vpliva decentralizacije med razvitimi državami in državami v razvoju. Nekatere raziskave so pokazale, da je ta vpliv pojavoma celo škodljiv posebej v primeru držav v razvoju in tranzicijskih držav (Rodriguez-Pose, Krøijer, 2009, str. 5)

Po obdobju prve generacije teorije fiskalne decentralizacije (poznano tudi pod pojmom klasična teorija ali teorija fiskalnega federalizma), se je v zadnjih 10-15 letih začelo proučevanje učinkov takšnega pristopa in ugotavljanje razlogov, zakaj so učinki fiskalne decentralizacije različni med posameznimi državami. Pojavlja se koncept »nove teorije fiskalnega federalizma« oz. teorije fiskalnega decentralizma druge generacije. Zanimivo je, da so tudi to teorijo pomembno oblikovali nekateri vodilni raziskovalci iz prvega obdobja. Oates tako priznava, da osnovni ekonomski razlogi za decentralizacijo javnega sektorja niso tako preprosti in prepričljivi, kot se je zdelo (Oates, 2006, str. 2). Revidirati je potrebno nekatera stališča in prepoznati veliko večji pomen fiskalne discipline in trdnih fiskalnih pravil za učinkovitost decentralizacije. Nova teorija daje večji poudarek ciljem političnim oblastem različnih ravni, saj so tudi te na »trgu« volivcev in skladno s tem dejstvom sprejemajo odločitve (Weingast, 2013, str. 1). Opozarjajo na nevarnost pretirane fiskalne decentralizacije, kjer postane centralna oblast prešibka in celo odvisna od odločitev lokalnih oblasti, kar lahko privede tudi do razpada države. Fiskalne odločitve šibke centralne oblasti in procesi prerazporeditve dohodka, čeprav v cilju makroekonomske stabilnosti, lahko vodijo do

22

upora nižjih ravni, saj posamezni ukrepi niso v njihovem interesu (posebej še v volilnem letu). Šibka država v takšnih primerih reagira ali z represivnimi ukrepi, ki slabijo ne samo decentralizacijo, pač pa tudi demokracijo, ali pa omogoči poseben status nekaterih lokalnih oblasti (lahko v celoti ali pa na nekaterih področjih, npr. igralništvo, koriščenje naravnih virov/danosti). Drug razlog za šibkost držav je v procesih globalizacije in povezovanja dr�

Date post:	08-Feb-2021
Category:	Documents
Upload:	others
View:	2 times
Download:	0 times

SKLADNOST SISTEMA FINANCIRANJA LOKALNE SAMOUPRAVE … · The transfer of powers, responsibilities...

Documents