Supplement: The Macdonald Report: Twelve Reviews / Le Rapport Macdonald: Douze Analyses || The...

Canadian Public Policy

The Macdonald Report: The Reviews in Review / Le rapport Macdonald: L'analyse des analysesAuthor(s): Anthony ScottSource: Canadian Public Policy / Analyse de Politiques, Vol. 12, Supplement: The MacdonaldReport: Twelve Reviews / Le Rapport Macdonald: Douze Analyses (Feb., 1986), pp. 1-22Published by: University of Toronto Press on behalf of Canadian Public PolicyStable URL: http://www.jstor.org/stable/3551287 .

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ANTHONY SCOTT Editor

THE MACDONALD REPORT:

THE REVIEWS IN REVIEW

The Commission

he Commission was appointed in November 1982. It is fair to say that its coming into ex-

istence was a surprise. It's cumbersome title, the

'Royal Commission on the Economic Union and

Development Prospects for Canada' suggested little that was urgent in the news at the time. Clearly however the then prime minister and his advisors

thought there were serious questions that required a sustained examination, for twelve Commissioners were appointed under the chairmanship of the Honourable Donald Macdonald, fairly recently a senior federal minister in the energy and finance

portfolios. Among the thirteen Commissioners were two

well-known academic economists, a former federal deputy minister of finance, and others who might be labelled economic experts. The other Commis- sioners brought backgrounds from all regions, two languages, three parties, and many walks of life. Apart from the chairman, only one was recognized as an adept in constitutional matters, political philosophy, or law, the main fields beyond economics that were evidently in the minds of those who drew up the terms of reference. Sociology, demography, anthropology, geography and en- vironmentalism were largely passed over.

The Terms of Reference

The questions referred to the Commission took

several pages to explain, yet it was by no means clear to outsiders what the governnment had in mind. One clue was contained in the prime minister's original press announcement. 'If we are to prosper,' he said, 'we must find ways to lessen the clamour of federal-provincial argument, and to reach consensus with far less pain.... if this is to be achieved, we must ensure that national

policies are designed so that all parts of Canada can benefit from them, and that national institutions are truly reflective of regional needs.' This in-

terpretation focussed on the'economic union' part of the Commission's title; that the purpose was to take another look at the union, the federal setup seen as a common market. The country had just finished acquiring its new Constitution Act, and in the process the Pepin-Robarts report and a number of short economic studies from various offices and universities had dealt with topics that sounded very much like 'economic union'. Concerns about our public institutional arrangements had also absorb- ed many economists and other experts in the discussions preceding the quinquennial renewal of

federal-provincial tax and grant arrangements, culminating in position papers in reports from the federal department of finance, the Breau parliamentary task force and the Economic Council of Canada's Financing Confederation. The provinces had been far from idle in this period and reports and studies from bodies ranging from the Ontario Economic Council to the inter-governmental

Canadian Public Policy - Analyse de Politiques, Xll:supplement:1-10 1986 Printed in Canada/lmprime au Canada



ministries of most provinces had been widely cir- culated. Finally, such institutions as the Canada West Foundation, the Canadian Bar Association, the Fraser Institute and the C.D. Howe Institute had contributed serious 'federalism' monographs, studies or articles. Could it be that after this mighty vintage government thirsted for even more studies on the division of economic powers, provincial obstacles to trade and migration and the mechanisms of policy harmonization?

Whatever the government wanted, it got only a moderate draught of this old wine. The Commission was attracted to another interpretation of its terms of reference, stemming from the words 'development prospects for Canada'. Although medium- term prospects had for years been kept under observation by the Economic Council of Canada, its studies had not shaped an official view of long- run economic performance, and the Commission evidently thought there was room for more thought about what policies should be installed to handle changing world competitiveness, technology, availability of resources, trends in productivity and the labour market, capital supply, and adjustment capacity. Furthermore, an emphasis on these economic problems would also give it an opportunity to tackle the shorter-run questions of inflation and unemployment soon to be emphasized in the first public hearings.

During its first twelve months after holding private consultations with groups of invited in- terests and specialists, the Commission undertook its first series of coast-to-coast hearings. This stage culminated in an initial publication, Challenges and Choices (1983), enumerating questions suggested in its proceedings. In the spring of 1984, it again set out on a further round of debates, forums, hearings, and consultations.

The Commission's Study Program

Following the pattern of earlier major Canadian royal commissions, a large research effort was also mounted. In addition to an overall executive direc- tor, three research directors were named: for law and constitutional issues, politics and institutions, and economics. Under each of these directors were a number of research co-ordinators. And under these toiled more than 300 authors and researchers

and perhaps more outside reviewers, consultants and advisors. Most of their studies are less research pieces than surveys, looking to the literature on the past, present and future of some economic situation, policy, political institution or constitutional item. The studies are being published quite separately from the Commission's own report in 72 volumes of from one to six (or even more) studies each. The authors had a chance to explain their work to research advisory panels, and a few of them also spoke to meetings of the Commissioners. But their work was mostly done at home - there was no centralized think tank. Probably many of the authors feel quite uninvolved in the Commission's Report, the meat of their surveys being filtered to the Commissioners through research co-ordinators.

Timing

M^st of the research studies were commissioned in early 1983. The Commissioners held meetings, planned and wrote their own Report between June 1984 and Spring 1985. The printing and translating of the Report went on simultaneously with the editing and accepting of the research studies of which almost all were available for release in late 1985.

The Report

There are 24 chapters grouped into five parts. Most of the chapters are sub-divided into very distinct discussions or narrower questions, complete with their own end notes and sometimes with their own conclusions. Some sub-chapters apparently follow very closely the relevant commissioned research studies (although these are not always adequate- ly acknowledged in the end notes). Other parts of the Report, however, are clearly striking out freely in directions, perhaps suggested in hearings, for which they ;ad little research support. Consequent- ly only some of the chapters appear to be the fruit of a large research effort or study experience by scholars, married to the pulse-taking and learning experience of the Commissioners. Others seem perfunctory or dutiful. Probably the scale was too large, the avenues too disparate and the time too short for even the available sources to be combined. Haste, fatigue, urgency, travel, ideology and

2 Anthony Scott



horse-trading must all have taken their toll. Under-

standing this, we will be well-advised to avoid in-

dulging in criticisms of the incomplete integrity and uneven depth of the three volumes and to grateful- ly accept their learning, enthusiasm and stimulus wherever we find them. This would be the intent, for, to paraphrase the chairman, the Commis- sioners sought only to provide to federal government a survey of the choices open to it that it is too busy and too unsystematic to provide for itself.

Our Reviewers in Review

Canadian Public Policy - Analyse de Politiques was fortunate in obtaining the agreement of fifteen

specialists to review designated portions, or

themes, of the Report. We hoped to provide even

coverage, but the withdrawal of some intending contributors and our gradual discovery of the

balancing of subjects within the long Report has resulted in more intense reviewing of some parts than others. On the other hand, the authors of several of the reviews make a valiant attempt to take a view of large segments of the Report. We

hope their broad scope will compensate for the somewhat discontinuous coverage afforded by the narrower scope of other writers, and hasten to in- sist that all are doing what they were asked to undertake in the initial editorial planning. To assist the reader to place various reviews and articles, this section lists the Report's parts in order and men- tions some contributions on each part. As the

Report has no index and no complete table of con-

tents, we present a little more detail than would otherwise be necessary.

Part I, Introduction. This part contains one

chapter on the global outlook ranging from world

population forecasts through resource and environmental futures, from the economic picture to an economic interpretation of the world's political paths. It concludes with two alternative scenarios for world material progress and their implications for Canadian international economic dependence. These scenarios are not often explicitly referred to

again. Perhaps more important for the rest of the

Report is this Part's other long chapter (Chapter 1), an essay apparently serving several functions for the Commissioners. It provides a rationale, a

justification perhaps, for the Commission's slow-

payoff recommendations: 'Why should we Commis- sioners make such proposals? And why should Canadians listen to them?' Their answer is that they are motivated by the long-run welfare of citizens and workers. The Commissioners then open up the

question of government intervention: the role of the democratic state in the economy. Their discussion is based on the proposition that the economy needs the democratic state, but not so much for the 'market-failure' reasons that are the bread and but- ter of economic textbooks, but because the freedom of democracy and the freedom of the market are consistent and complementary. They also accept a more familiar role for the state: to provide a welfare shelter for the victims of impersonal market forces. This closely-argued section leaves the impression that while the Commission approves the modern mixed economy it desires the mixture to have a little less state intervention. Another func- tion of the chapter is to explain the Commission's attitude to federalistic arrangements. As with the other two themes, the general tone is firm. Federalism is right for Canada. Furthermore, the divisions of federalism have bequeathed a governmental structure which is not a burden to be borne, but a heritage to be improved. 'We recognise ourselves in the way it performs. We have adapted to one another.' These 'institutional' matters are taken up again at some length in two other parts of the Report: in an Introduction to Part VI, and in an Appendix statement by Commissioner Albert Breton. He argues that the benefits of federalism

require an acceptance and facilitation of competition between governments. His 50 pages deserve a review of their own. The Commission's main text does not actively deny such benefits of competition, even when they are revealed in 'unseemly confrontations'. In the end, however, the first chapter argues that just as market competition receives

regulation, 'so some elaboration of institutional ar-

rangements in the intergovernmental arena is essential.' The reviews by David Conklin and Thomas Courchene, Donald Smiley and Vincent Lemieux give particular attention to this opening essay.

Part II, also in the first volume, contains four

chapters on international trade. These chapters are

supported by everything that had gone before them:

The Reviews in Review 3



the surveys of the global economy, international politics, and the role of government. The history of protectionist policies is examined, and the policy options are then displayed. The GATT, or multilateral, option is investigated, and put aside in favour of a bilateral freer trade area with the United States. As our reviewers Ronald Shearer and lan Drummond point out, the exposition here is not ideal. The Commission's elucidation of the theoretical and numerical justifications for freer trade falls below its own standards elsewhere and well below those in the earlier trade studies it cites. Notions such as economies of scale and com- parative advantage are barely alluded to, let alone explained. Shearer says this is not good enough; an action like dropping protectionism '... should be founded on a clear (public) perception of long- run benefits to the nation'. Drummond, setting himself to test the strengths of what the Commis- sion actually writes, finds unjustified assumptions and logical gaps so that in the end the reader has not been persuaded that bilateral free trade is superior to its alternatives. Edward Carmichael, Wendy Dobson and Richard Lipsey, consistent with their early positions, do not devote much space to the minutiae of the freer trade proposals. In their extended article on the entire Report's economics, free trade is simply one part, an important part, of a recommended movement of economic policy toward a market orientation (instead of regulation and protection) 'to which it is inextricably linked'.

Parts III and V, Growth and Employment, and Human Resources and Social Support. The reader of the Report can easily spend too much time try- ing to master its chapter groupings. It may be, for example, that the only claim these two parts have to independent status is that they were drafted by different teams. As they work out, Part III is mostly about long-run growth and allocation (plus short- run stabilization) and Part V about many aspects of the quality of labour and about redistribution. (Between these parts is inserted a shorter part on natural resource activities and environmental economics; this is touched on further below.

Chapters 7, 8 and part of Chapter 9 in Part III are mostly expository. The first contains useful tables on the past since 1926 and the future to 1990-2000, showing the growth or stability of such aggregates as GDP and prices. Emphasis is placed

on measuring government participation in the economy. Chapter 8 continues this exposition, but in a more abstract vein. The Commissioners ask whether technological growth, much extolled in previous chapters, may not turn out to lead to unemployment. No, says the Report, theory and measurement show that over the long run productivity growth does not displace workers. Our reviewer Andre Raynauld says that the Commission contradicts itself on this point; and the Report recommends positive government action to make sure that new techniques do live up to the the predicted job increase. Further sections attribute productivity growth to R&D and to management and entrepreneurship.

In the following Chapter 9, the Commissioners survey the available policy instruments for assisting industrial productivity growth. They include in- teresting references to Japanese and German experience with sharing and worker participation in management. This done, the report outlines the Commission's approach to industrial policy: the government should show a steady 'commitment' to a market-oriented framework, the goals being productivity-growth and international competitiveness. This commitment would have negative and positive components. On the negative side, the government should cease interference through taxes or regulatory policies affecting competition and foreign ownership, and it should allow market forces to provide capital, technology and entrepreneurship. On the positive side, government should assist the market's operations by adjustment policies. Tariff removal, producing 'tough competition' would reinforce adjustment policies for declining industries (not much detail here) and for labour. Andre Raynauld is unimpressed by Chapter 9. 'One finds no systematic evaluation of existing policies ... on regulation, public corporations, competition policy or foreign ownership'. And one finds no attempt to estimate the impact of the new policies recommended. Consequently, he finds the Commission over-confident in its faith in market mechanisms.

Carmichael, Dobson and Lipsey, on the other hand, praise the underlying policy approach in this part. They find in it elements necessary to comple- ment the Commission's strong endorsement of free trade. As I have remarked, a reading of these

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authors suggests they believe a domestic market orientation should have priority, with a run for freer trade only one aspect of increased internal competitiveness.

To these chapters the Commission attaches a long and full chapter on macro-policy for stabilization. I have already suggested that the Commis- sion's concern with cyclical unemployment was added later to its more long-run ruminations. Whether or not this is correct it has responded with a full-dress, hundred-page treatment of the shorter- run policy mix needed to obtain high unemployment without inflation soon. The difficulty of the subject does not deter the writers from quickly immersing the reader in the facts and theories of employment, interest, money, fiscal policy, deficits and exchange rates.

In spite of their laissez-faire stance in other chapters, the Commissioners do not necessarily choose those macro instruments involving the least government intervention. To be sure they show interest in automatic stabilizers, a flexible exchange rate, income sharing and monetary ease. On the other hand they are almost surprisingly tolerant of widespread indexation and of income-and-wage controls. At the end they recommend measures to break through Canada's high natural or frictional rate of unemployment (NAIRU): a combination of incomes policy and supportive monetary and fiscal action.

Among our reviewers, John Grant in his essay shows some disappointment with this chapter. He likes the recognition that short-run stability is a condition for long-run expansion; and he feels the Com- mission has correctly avoided the temptation to recommend finely-tuned day-to-day adjustments in macro policies. Nevertheless, he finds the report shows insufficient concern with the dangers of fiscal excess and deficit financing. Setting our fiscal house in order should have been given a high priority. Carmichael, Dobson and Lipsey agree with the Commission's general diagnosis, but they do not like the remedy. For them the inflexibility of real wage costs must be seen as the cause of our misfortunes. Consequently, they want a policy mix that would favour flexibility over even moderate demand stimulation. Grant perhaps sees the Commis- sioners' macro recommendations as going against the general thrust of their loosened and more

vigorous capital-exporting long-term economy, leav- ing the deficit as a lasting bastion of government dominance of the capital market. But Carmichael et al find the suggested macro policies as falling tolerably within the Commission's overall market- oriented strategy.

The productivity and efficiency themes ad- vanced in Part III are extended into Part V. Although a variety of approaches to labour is adopted, ranging widely from emphasis on justice and equity to attention to collective bargaining and unions, a concern with efficiency and with reducing government participation is never out of sight.

The welfare state is described as part of our heritage. It needs reforming rather than scrapping. Can its functions be performed by new policies less distorting of workers' incentives, and involving less costly enforcement and administration? The Com- missioners' argument begins with the labour market. That current unemployment is primarily caused by deficient demand of a cyclical or Keyne- sian nature is accepted, but with a serious reser- vation: that unemployment insurance and fiscal arrangements as they are now are actually a second cause of unemployment. The Commission's proposals for reform of the UI system are packaged with a new transitional assistance fund (to finance mobility, training, early retirement, certain wage subsidies, and community emigration). These in turn would be integrated with 'UISP' a guaranteed annual income scheme, primarily for assisting low- income workers even though employed. Our reviewers examine the details of this three-program combination, all being in basic accord with the diagnosis sketched above.

Douglas Auld's discussion places the package into the context of the overall labour-market policy that links this group of chapters. John Kesselman contributes a longer review of the social support package, basing his paper in part on a study he wrote for the Commission, and exploring an employment-guarantee alternative to the Report's 'demogrant proposal. Most of Derek Hum's review deals with the details of the UISP scheme, relating it to earlier guaranteed-annual-income experiments. In one place, however, he points out that such schemes must be keyed to whatever else is going on in the economy, particularly to the Commis- sion's '... other major recommendations. Free




Trade springs to mind.'. Kesselman's and Hum's articles both point to

other combinations of tax and social support that the Commissioners could have recommended, but they find somewhat less to criticize (than reviewers of other parts of the Report) in the failure to justify what features are recommended or to expound what are the alternatives. Kesselman's review makes clear the surprisingly ambitious inter-brack- et redistribution that would follow from accepting the whole package, suggesting to the reader that the Commissioners perhaps did not realize the full impact of their recommendations. In this con- nection Auld reminds us that the redistribution impact depends on expenditures and other taxes as well as on the UISP package. Kesselman is particularly critical of the apparent intention to limit the extent of the adjustment-assistance program to 'earmarked' savings from a reformed unemployment insurance program: a 'fund' approach he calls 'most unusual' and 'too rigid.' Indeed all these reviewers suggest that the Commission's package is better worked out in its labour-market aspects than in its place in total public finances; but all con- clude with expressions of appreciation of the far- reaching proposals.

Interspersed with Part V's sections on this security package are recommendations on other labour-market and social-security questions. Oc- cupational health and safety, linked to workmen's compensation, gets an anxious but inconclusive examination; immigration is assigned a short chapter. The equal-opportunity versus equal-pay for women question finds the Commissioners leaning toward the former, including affirmative action where appropriate. Most of a chapter (discussed by our reviewer James Matkin) deals with collective bargaining, blending into a section on gainsharing.

Finally, the Report presents a stand-alone review of education and training, at all levels. Its breadth, dealing with more than the means of im- proving productivity, is unusual in a federal report. The Commission concludes for post-secondary education that the federal government's EPF provincial grant system should be replaced by a direct- to-student personal transfer system (recalling the successful veterans' tuition grants of the 1940s). For primary and secondary education the Commis- sion, deploring the absence of national data

suitable for analysis of general schooling, recommends federal expanded promotion of on-the-job and school vocational training.

In his review of this Part as a whole, Auld feels the Commissioners have touched on the right questions, but since they have failed to examine the details the Report can hardly be used as a blueprint for change. Criticizing their uneven treatment, he nevertheless concedes,'... who knows, the Com- missioners' insight as to what is most important may turn out to be correct...'.

Part IV, Natural Resources and Environment. This part groups chapter sections on farming, forestry, fishing, mining, energy and the environment. Regrettably, we have no reviewer. The general tone throughout regards land-based activity as a declining sector of the economy. (Startling for a Canadian royal commission, less than a chapter is devoted to agriculture.) Offering some careful description of the promise, and the problems, of each sector, and some suggestions about how changes - even increases - in government participation could improve their performance, the Report nevertheless takes the tough line that market orientation should be the general rule. Resources that can no longer pay the way of farmers, miners or fishermen should be considered for phasing-out.

The Commission also continues here the Global 2000 approach adopted in Part I. It goes beyond platitudes and wrestles not only with federal- provincial procedural obstacles but also with the obtaining of suitable information: how can we recognize the thresholds for imperative government action against each of the increasing number of substances and activities that may pose irreversi- ble threats to the ecosystem?

Part VI, The Institutional Context. Into this part, occupying most of a volume, the Commission pours all its thoughts on national (federal-government) institutional reform; the federal division of powers and the economic union; the Charter of Rights and the Supreme Court; Quebec; languages; and aboriginal self-government.

First, the wide-ranging Chapter 1 (of Part I) is supplemented by a further thirty-page Introduction to Part III in which the Commissioners move from philosophizing about the state to arming them- selves to prescribe new practical institutions for its

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government. So far as the Ottawa machinery is concerned the Report covers crown corporations, cabinet government, the party system, electoral reform, the Senate, and public consultation, especially in budget preparation.

Donald Smiley, Vincent Lemieux and Conklin and Courchene are our reviewers in this area. On parliamentary reforms Smiley asserts that the Com- mission gives a '... recipe for a weak Senate which is unlikely to attract able and aggressive peo- ple...'; an elected Senate would be even weaker. He suggests the Commission is unduly reverential toward existing cabinet and executive dominance, and too conservative in its approach to House of Commons procedural and electoral changes.

Lemieux devotes much of his review to matters touching on democratic representation. He welcomes the Commissioners' diagnosis, but regrets that '... they have subordinated their electoral reform proposals to maintaining stability in government, as if stability had merit in itself'. Recognizing flaws in the present majoritarian system, it nevertheless undervalues the contribution that could be made by some system of propor- tional representation both to regional and party representation.

In this Part, also, is to be found the long-awaited response by the Commission to its 'economic union' reference: to the question whether the economic problems and reforms canvassed in the first two volumes can be made consistent with our federal and democratic institutions. Some crucial discussions, however, have been anticipated in earlier chapters. For example, Chapters 1, 6 and 9 have variously mentioned federal-provincial conflict, agreement and constitutional amendment to provide for provincial participation in treaty-making. But Chapter 22, which promises a more definitive treatment, is disappointingly anticlimactic on this particular matter.

Chapter 22 continues by considering the threat to an efficient internal market from provincial barriers to trade. The cost of these is estimated at about 1 per cent of GNP per year. The Commission suggests a Code of Economic Conduct to be drawn up by the governments to remove and prevent obstacles to internal trade and migrations. There is much more in Chapter 22: equalization, regional support, tax-collection agreements, ministers'

conferences, and the end-notes indicate that many background studies will be available. The almost- relentless parade of proposals and ideas is be- wildering, and we are glad to have Conklin and Courchene's guidance in considering them. (The Report's treatment is sometimes in economic terms and sometimes is constitutional or political; the Report's lack of an index is especially to be re- gretted here.)

While regretting its imprecision, Smiley finds this treatment of federalism and its reform to be 'helpful, innovative and constructive'. However, on the central question of the possibility of institutions to bring about concentrated federal-provincial free- trade policy, he finds the Commission overly op- timistic. 'A determined federal government willing to override provincial and other objections to a free trade agreement might be (able) to bring one about ... What is patently unavailable is what the Com- mission calls a 'national consensus' on this matter ...'.

Conklin and Courchene, in reviewing the whole of this Part, go to the heart of the debate by ask- ing whether redesigning institutional or constitutional structures is an appropriate way to improve economic policy-making in our federation. Like Smiley, these authors have enjoyed Albert Breton's argument in praise of a view that federal conflict and competition is functional and constructive. They ultimately reject his argument as well as the Commission's, for they are sceptical of institutional tinkering, whether it is intended to increase consultation or increase the domain of checks and balances. Their point is that our present institutions already combine several approaches in a flexible and robust system. Their conclusion is that good economic policy is frustrated by the failure of policy-making, not the failure of the federal structure.

This final position is somewhat different from Smiley's. He approves of the Commission's 'constructive' recommendations for a new executive and consultative federalism. This ultimately places him among the incremental reformers. While admir- ing the clarity of Breton's argument, he identifies its weakness by expressing doubt whether our basic governmental and parliamentary system, at each level of government, is robust enough to stand up to the strains of a thorough-going competitive




federalism. Thus, we must rely on co-ordination and harmonization mechanisms.

Evaluation

The question now arises: what broad evaluation of the whole Report would encompass the opinions of our reviewers? To answer this is difficult because few of them had time to look far beyond the parts assigned to them

Perhaps the most disappointed reviewers are

Raynauld and Lemieux. Raynauld feels the chapters on industrial policy and growth are unhelpful -

dealing with important issues but arriving at undemonstrated conclusions, therefore out of touch with what he feels policy-makers ought to know and be told. Lemieux's review rejects or refutes much of the Report's consideration of

representation, acidly remarking that we may in several years forget that the Commission had a mandate to make recommendations on political institutions as well as economic policies - and no one will complain if we do.

Grant, concentrating on macro policy, also shows some disappointment. Arguing that the removal of the federal deficit is a prior condition for most of the Report's changes and reforms, he

suggests to me his opinion of the other goals would be 'you can't get there from here' - until the deficit

problem is cleared up. Carmichael, Dobson and

Lipsey are more gentle in their reaction to the macro recommendations, but might be found siding with Grant so far as macro policy is concerned. Their main reproach is that the Commission underestimates the problem of inflexible real

wages. Drummond's attack on the presentation of the

freer trade recommendations is of a different kind.

Although favouring free trade himself, he builds a case to show the weakness of the Commissioners' case. Because too many problems are in effect assumed away, he gives it low marks. Shearer, more

generous in his review, also has reservations. We

may generalize from both: 'If this is all the Com- missioners can find to say in support of this most well-understood of Canadian proposals, do their other proposals stand on even weaker foundations?'

Our other reviewers seem not to feel such

discomfort. Although they too can find flaws in

arguments and gaps in presentation, they rarely suggest that these must be symptoms of a fun- damental report-wide weakness. For example, adopting what I would call a public-finance point of view, Auld's review of Part V suggests analytical difficulties. Hum, an expert on the UISP, feels

perhaps that the Commission's version of the GAI is wrongly motivated or does not go far enough; but both he and Auld are content to find it there at all. Kesselman says that the income security package is consistent with its goals for industrial relations, stabilization and other labour market goals.

The writers in this last set all reviewed sections of Part V. Their brevity perhaps keeps them from

stressing a very praiseworthy aspect of this Part: that its tough labour-market efficiency and productivity conclusions are at once tempered by recommendations that invoke fairness and equity. The

proposals for treatment of those displaced by such

tough policy who do not share the benefits of 'com-

petitiveness' are at least as thoroughly discussed as the conclusions on wages and labour supply. This is surely a strength of the Macdonald Report, easily missed by those who read only a few

chapters. I have reserved till last the widest-ranging and,

as it happens, the most favourable opinions: those of Carmichael, Dobson and Lipsey, and of Conklin and Courchene. The former, looking for a basic theme that informs the whole, find it in the Com- mission's consistent rejection of dependence on mercantilistic policies and protection and espousal of a market orientation. This approach leads them to see freer trade with the United States, the

specifics of the welfare-state package, the detailed conclusions on federal industrial and regional policies, and even the macro-stabilization proposals equally as evidence of one theme. Free trade for them is less an end in itself than one more opportunity for exposing the economy to competition. Their long review speaks for itself, but there can be no doubt about their pleased surprise over the Commission's consistent adherence to this theme.

Knowing the previous writing of the authors, one would expect to find the Conklin/Courchene review of institutions in broad agreement with the Car-

michael/Dobson/Lipsey views on market orientation. There is this agreement, although Conklin and

8 The Reviews in Review



Courchene are not particularly impressed with the specific reforms it was their lot to review. Indeed, they suggest that there is some lack of internal consistency in the treatment of regional development, regional voice and regional equalization: do the Commissioners want market orientation to work regionally - or do they not?

From the majority of our reviewers, therefore, we get mixed signals about the Commission's performance. Almost all of them register enthusiasm, ranging from cool to very warm, for the Commis- sion's main economic conclusions. They tell us that the Report often correctly pursues its main themes into related policy areas in a fashion too often forgotten by adventurous policy innovators, that it rarely reacts from a policy alternative simply because it is unfamiliar or likely to be unpopular, and indeed that it frequently shows courage in not only discussing but also in recommending unor- thodox policy alternatives.

At the same time, they complain about the argumentation, logic and consistency. They feel this is a legitimate criticism because the Report does try to present its recommendations as the out- come of investigation, often very extensive and wide-ranging, as though the Commissioners wish the Report to be known as a notable set of rational conclusions, rather than as the compromised preferences of thirteen Commissioners. And it is here that our expert reviewers register dismay. Several of them write that while the Report shows an admirable intention to spread out the options for the reader, it does not explain why the Commis- sioners selected one or another, or why they prefer- red one goal over another. This appears particularly to be the opinion of our reviewers of themes less economic than institutional: Smiley, Conklin and Courchene, and Lemieux.

A Main Theme?

For which of its explicit and implicit messages will this Commission be remembered?

Our reviewers would evidently answer: for its championship of a market orientation. Without exception all of them report that this theme is either in the foreground of each particular segment of the Report or else forms a consistent background against which narrower proposals should be

envisaged. Yet the press coverage of the Report would sure-

ly suggest that the Commissioners meant to im- press the public with their endorsement of freer trade, and that the merits and timeliness of increased international exposure and competitiveness are the main theme of the Report. A treaty with the United States is a central choice: domestic market orientation will be necessarily linked with it because the United States is unlikely to open its borders to a trading partner that had reserved the right to use subsidies, regulations, and non-tariff barriers. In his recent speeches Macdonald has not discouraged the interpretation that the Report is all about free trade. Our reviewers, however, could put forward good reasons for denying that freer trade is the main theme, for their scrutiny of the Commission's discussion of policies concerning in- dustry, labour, adjustment, regions, parliamentary reform, and even the political strengthening of the economic union has not detected that these policies were closely related, in the Commissioners' minds, to tariff reform. While some reviewers, therefore, are impressed with the Report's cham- pioning of free trade, most of them have not really had it drawn to their attention that other reforms, if implemented, would operate in an entirely different, perhaps continental, economic environment than the present.

There is a third possible way to classify the theme of the Report. It is not intended to be a statement of the consequences for many policy areas of a widespread adoption of a market orientation in economic affairs. And it is not intended to be an exploration of the domestic consequences of freer trade. It is intended to present a set of liberated, undogmatic conclusions and recommendations in a group of substantially unrelated areas. The recommendations only have three things in common: they have all received the study and approval of the group of Commissioners; they have benefitted from the attempts of the Commissioners' research staff to prevent them from appearing mutually defeating or contradictory; and, though they touch on such varied problems as crime, culture, civil rights and the environment, they are almost all put forward for their implications for economic efficiency, stability and growth. In brief, the Report can be usefully regarded as a catalogue or handbook in which is




collected the Commissioners' opinions and suggestions about some economic policies and about some economic institutions. Reform of any of these requires, because of the inrterrelationships between economy, society, federation and governments, a consideration of reform or adjustment of some of the others. Hence they have all been examined at once and the results conveniently presented in a single report.

The Perennial Themes of National Commissions

That our reviewers can fail to suggest an agreement on a common theme of the Report does not mean that they believe the Commission has failed to deliver a message. For, since the 1930s, Canadian royal commissions on economic policies have been forced to grapple with the same set of basic social and institutional facts. Smiley indicates these when he builds his review around the 'three pillars' of our state organization. In one way or another these, even the question of rights under the Charter, would have been familiar to earlier commissions and their critics. The Commissioners chose a more sprawl- ing triad: the economy, the state and the federation, as the structure for their justification of their Report's approach.

This triad of issues can serve to close this introduction and hand the reader to the various reviewers. It has lurked in the structures of reports on transportation, broadcasting, health, taxation and language; and its three components were particularly important to its two predecessors: the Rowell-Sirois and Gordon Commissions. How far should the state venture into regulating or assisting production; how much of this production should be recycled into the workings of the welfare state; and how far should these activities be considered the responsibilities of the central level of government?

The prewar Rowell-Sirois Commission, writing in a depression, addressed the second and third questions. It recommended some new ways of dealing with social welfare, and unemployment relief and some new divisions of legislative and revenue powers with a pronounced centralizing tendency. The postwar Gordon Commission, looking at the economy in the midst of a new cycle of immigra-

tion and capital development, devoted itself primarily to the first question. Its analyses of growth prospects led it to recommend interventions to guide investment and ownership (these too had, mostly, a centralizing tendency).

By the time the Macdonald Commission was appointed, regulation, government enterprise, and the welfare state had become well-established. The centralization of certain powers too had progress- ed fully in the directions indicated by the Rowell- Sirois and Gordon Commissions, although provincial responsibilities and functions had, especially in Quebec and Alberta, also grown faster than expected.

The Macdonald Commissioners have now taken lines opposite to those of their two predecessor groups. On the first issue their recommended market orientation reverses the previous tendency to assign new allocative tasks to regulation, subsidies, taxes and public enterprise. On the second issue their suggested reconstruction of the social expenditure system, while not exactly a reversal, would give the welfare state the new functions of merely assisting the market sector's distributive and incentive mechanisms. On the third issue their net tendency is not plain either, but several important recommendations contemplate an increasing provincial voice combined with decreasing central support for provincial governments and their programs.

It does not seem improbable therefore that this Commission will be remembered as having attempt- ed to turn the tide of the two previous inquiries. To do so may not have been its central intention, and what we see may be simply the result of its unco- ordinated discussions, conclusions and recommendations. Nevertheless, the triad remains visible and our reviewers can see this pattern: the Commission does not recommend new tasks for governments in the market economy, but the opposite; it does not recommend an extension of the scale of the welfare state, but a re-orientation of its transfers; and it does not undermine the responsibilities of the provinces, but contemplates adding to them. Is free international trade compatible with these? Pray consult our reviewers.

10 Anthony Scott



ANTHONY SCOTT Directeur

LE RAPPORT MACDONALD:

L'ANALYSE DES ANALYSES:

La Commission

a Commission Macdonald 6tait form6e en novembre 1982. II est certain que I'annonce de

sa creation causa une certaine surprise. Son titre officiel, Commission royale sur I'union 6conomique et les perspectives de developpement du Canada, n'evoquait pas particulierement les grandes man- chettes de I'actualite de l'6poque. II faut cependant croire que le premier ministre d'alors et ses con- seillers pensaient que certaines questions m6ri- taient un examen approfondi, puisque le gouvernement nommait douze commissaires et les placait sous la pr6sidence de I'Honorable Donald Macdo- nald, lequel avait d6tenu plus t6t les importants portefeuilles de l'6nergie et des finances.

Parmi les 13 commissaires, on relevait les noms de deux 6minents 6conomistes, d'un ancien sous- ministre des finances et de quelques autres personnes qui pouvaient etre considerees comme des experts en matiere 6conomique. Les autres commissaires repr6sentaient toutes les regions du pays, les deux langues, trois partis politiques et bien des professions. En dehors du president, un seul commissaire 6tait reconnu comme un specia- liste des affaires constitutionnelles, des sciences politiques ou du droit, soient les principaux domaines qui, avec l'6conomie, 6taient au centre des preoccupations de ceux qui avaient d6fini les termes de r6f6rence de la Commission. La socio- logie, la demographie, I'anthropologie, la g6o-

graphie et les sciences de I'environnement n'6taient la specialit6 d'aucun commissaire.

Les termes de reference

Les questions soumises aux commissaires 6taient decrites en plusieurs pages d'explications, et pourtant il n'6tait pas facile pour un simple observateur de savoir ce que voulait exactement le gouvernement. La premiere declaration faite a la presse par le premier ministre renfermait un indice: 'Si nous voulons etre prosperes,' disait-il, 'il faut que nous trouvions le moyen de rendre les discussions federales-provinciales moins apres ... et I'atteinte d'un consensus moins douloureuse ... Pour y arri-

ver, nous devons faire en sorte que les politiques nationales puissent profiter a toutes les regions du pays et que les institutions nationales refletent vraiment les besoins des regions.' Cette interpretation renvoyait a ''union 6conomique' mentionnee dans le nom de la Commission; on pouvait en deduire que celle-ci aurait pour objet de reexaminer I'union canadienne, I'arrangement constitutionnel, sous I'angle d'un marche commun. Le pays venait alors d'obtenir sa nouvelle loi constitutionnelle; au cours du processus, le rapport Pepin-Robarts et plusieurs 6tudes 6conomiques de moins grande ampleur ef- fectuees par diff6rents offices gouvemementaux et universites avaient abord6 des sujets se rappro- chant beaucoup de ''union 6conomique'. Des questions touchant au dispositif institutionnel canadien

Canadian Public Policy - Analyse de Politiques, Xll:supplement:11-22 1986 Printed in Canada/lmprime au Canada



avaient egalement retenu I'attention de bien des economistes et d'autres experts lors des discussions precedant la refonte quinquennale des arrangements federaux-provinciaux en matiere d'impots et de subventions, et avaient abouti aux declara- tions de principe du ministere federal des finances, du groupe de travail parlementaire Breau et au Financement de la confederation du Conseil economique du Canada. Pour leur part, les provinces n'avaient pas 6et en reste pendant cette periode, et les rapports et etudes d'organismes, allant du Conseil 6conomique de I'Ontario aux ministeres des affaires inter-gouvernementales de la plupart des provinces, avaient connu une grande diffusion. Enfin, des institutions comme le Canada West Foundation, le Barreau du Canada, I'lnstitut Fraser et I'lnstitut C.D. Howe, avaient apporte au moulin du 'f6edralisme' plusieurs monographies, etudes et articles. Apres une moisson aussi abondante, le gouvernement f6edral pouvait-il avoir encore besoin d'en savoir davantage sur la division des pouvoirs economiques, sur les barrieres provinciales au commerce et a la mobilit6 des personnes, sur les mecanismes de coordination des politiques?

Si tel etait le cas, il n'a certes obtenu qu'un modeste progres par rapport aux r6flexions anterieures. La Commission s'etait en effet laisse attirer par une autre interpretation de ses termes de reference, decoulant des mots 'perspectives de developpement du Canada'. Meme si les perspectives 6conomiques a moyen terme faisaient depuis des annees I'objet de I'attention constante du Con- seil economique du Canada, ses observations n'avaient pas debouch6 sur une prise de position officielle a propos de la politique economique a long terme; la Commission crut manifestement qu'une reflexion plus approfondie s'imposait avant qu'on puisse d6gager les politiques qui permet- traient de faire face a l'evolution de la concurrence internationale, de la technologie, de I'offre des ressources naturelles, des tendances de la productivite et du marche du travail, de I'offre de capital et de la capacite d'ajustement. Le fait de mettre I'accent sur les problemes 6conomiques permet- tait en outre a la Commission de s'adresser aux problemes a court terme, comme I'inflation et le ch6- mage, sur lesquels I'accent etait mis des les pre- mieres audiences publiques.

Au cours de sa premiere annee d'existence, la

Commission tenait d'abord des consultations pri- vees avec des groupes d'interets et des specia- listes invites, puis elle se langait dans une premiere serie d'audiences publiques. La fin de cette etape 6tait marquee par la publication d'un rapport preliminaire, L'enjeu (1983), ou la Commission faisait le tour des questions soulev6es lors des audiences. Elle s'engageait au printemps de 1984 dans une nouvelle ronde de debats, forums, audiences et consultations.

Le programme d'etude de la Commission

Comme ce fut le cas pour toutes les grandes commissions royales anterieures, celle-ci etait accom- pagnee d'un vaste programme de recherche. Outre un directeur general de la recherche, trois directeurs de recherches etaient affect6s, I'un aux questions juridiques et constitutionnelles, I'autre aux aspects politiques et institutionnels, le troisieme au domaine economique. Chacun de ces directeurs coiffait plusieurs cordonnateurs de recherches, ceux-ci 6tant charges de diriger le travail de plus de trois cents auteurs et chercheurs et d'un nombre peut-6tre encore plus grand d'analystes, de consultants et d'aviseurs. La plupart des etudes qui en sortirent sont moins des recherches proprement dites que des enqu6tes ou les chercheurs ont recense la documentation sur le pass6, le pr6sent et I'avenir de differents aspects de la situation economique, des institutions politiques ou de la constitution. Toutes ces etudes devaient etre publiees, tout a fait distinctement du rapport proprement dit, en 72 volumes contenant chacun de une a six 6tudes, ou meme plus dans certains cas. Les auteurs ont eu I'occasion d'expliquer leur point de vue a des comites consultatifs de la recherche et quelques- uns d'entre eux ont ete invites a parler lors de reunions de la Commission. Pour I'essentiel, les chercheurs ont cependant travaille chacun chez soi, puisqu'il n'y eut pas de groupe de reflexion centra- lise. II est donc probable que bien des auteurs ne se sont nullement sentis impliques dans le rapport officiel de la Commission, I'essentiel de leurs enquetes ayant ete filtr6 aux commissaires par I'interm6diaire des coordonnateurs de recherche.

Calendrier

La plupart des travaux de recherche etaient com-

12 Anthony Scott



mand6s avant le d6but de 1983. Les commissaires ont tenu des reunions, planifie et redig6 leur rapport entre juin 1984 et le printemps 1985. L'impression et la traduction du rapport ont eu lieu de pair avec 1'edition et I'approbation des travaux de recherche, qui etaient presque tous prets pour publication a la fin de 1985.

Le rapport

Le rapport comprend 24 chapitres regroup6s en

cinq parties. La plupart des chapitres comportent des sous-divisions traitant de questions precises, sous-divisions completes au point d'avoir leurs pro- pres notes et references, parfois meme leurs pro- pres conclusions. Certains sous-chapitres semblent suivre de tr6s pr6s les travaux de recherche

command6s, quoique les r6ferences ne le disent

pas toujours ad6quatement. D'autres parties du

rapport vont dans des directions, peut-etre suggerees lors des audiences publiques, pour lesquelles il n'y a que peu de base de recherche. Seuls certains chapitres apparaissent donc comme le fruit d'un vaste effort de recherche et de r6flexion de

sp6cialistes, conjugue a la recension de I'opinion publique et a I'experience des commissaires. D'autres chapitres semblent avoir ete ins6r6s pour la forme. II est possible que I'ampleur du sujet ait 6te trop vaste, que les avenues de recherche aient 6et trop disparates et qu'on n'ait pas eu le temps n6cessaire pour faire la fusion de toutes les sources

disponibles. La hate, la fatigue, les 6cheances, les deplacements dans tout le pays, I'ideologie, le

maquignonnage, tout cela a sOrement eu son prix. Ceci 6tant dit, on aurait tort de se complaire a cri-

tiquer I'integrit6 moins que parfaite et la profondeur in6gale des trois volumes; on devrait plut6t etre reconnaissant aux commissaires pour le savoir, I'enthousiasme et I'exemple stimulant qu'ils nous donnent souvent. C'est dans cette perspective qu'il faut se pencher sur le rapport, puisque que, comme le disait le pr6sident Macdonald, les commissaires ont voulu presenter au gouvernement federal une

analyse des choix qui s'offrent a lui, mais qu'il est

trop occupe, ou trop peu systematique, pour voir dans leur ensemble.

L'analyse des analystes

Canadian Public Policy - Analyse de politiques a

eu le privilege d'obtenir I'accord de quinze sp6cia- listes qui ont accept6 d'analyser differentes parties ou sujets precis du rapport. Nous esperions passer 6galement en revue I'ensemble du document, mais le fait que certains collaborateurs se soient desist6s et que nous n'ayions d6couvert que petit a petit comment 6taient equilibr6es toutes les matieres abordees par ce long rapport a eu pour resultat que certaines parties sont analysees plus en profondeur que d'autres. Les auteurs de plusieurs analyses ont courageusement tent6 de rendre compte de vastes segments du document. Nous

esperons que leur point de vue plus englobant com-

pensera la discontinuit6 entre les 6tudes plus 6troi- tement circonscrites d'autres auteurs, et nous tenons a rappeler que chacun d'entre eux s'est

aquitte de la tache qui lui avait 6te assignee lors de la planification 6ditoriale. Pour permettre au lecteur de replacer les differentes analyses dans le contexte du rapport, cette introduction reprend dans I'ordre les diff6rentes parties du rapport en mentionnant les analyses qui leur sont consacr6es. Le rapport ne comportant ni index ni table des mati6res exhaustive, nous avons du aller un peu plus en d6tail que ce n'aurait 6te n6cessaire autre- ment.

La Partie I du rapport (Introduction) s'ouvre par un chapitre de considerations gen6rales, allant des

previsions pour la population mondiale aux perspectives pour les ressources naturelles et I'environ-

nement; d'un bilan 6conomique global a une inter-

pretation economique des differentes orientations

politiques dans le monde. Le chapitre se termine avec deux scenarios pour le progr6s materiel du monde et leurs implications pour l'6conomie canadienne. Dans la suite du rapport, on ne revient pas souvent de mani6re explicite sur ces deux scenarios.

Par contre, I'autre long chapitre de cette partie (Chapitre 1) est sans doute plus lourd de consequences pour le reste du rapport, puisque les commissaires semblent lui avoir assigne plusieurs fonctions. On y trouve la justification, voire la defense, des recommandations qui ne promettent que des avantages a long terme: 'Pourquoi les commissaires devaient-ils faire de telles recommandations? Pourquoi les Canadiens devraient-ils en tenir compte?' Les commissaires repondent qu'ils ont eu en vue le bien-etre a long terme des citoyens et

L'analyse des analyses 13



des travailleurs. Ils passent de Ia a la question de I'intervention gouvernementale: quel doit etre le r6le de I'Etat d6mocratique dans le domaine 6conomi- que? Leur position repose sur la proposition voulant que I'economie ait besoin de I'Etat democratique, moins a cause de 'I'echec du marche,' si souvent invoqu6 par les manuels d'economie, que parce que la liberte de la d6mocratie et la liberte du marche sont les poles coherents et compl6men- taires d'une meme realite. Ils ne contestent pas par ailleurs le role economique de I'Etat qui consiste a assurer la s6curit6 mat6rielle des victimes des forces impersonnelles du marche. L'argumentation serr6e de cette section laisse I'impression que, meme si la Commission est en faveur de I'economie mixte moderne, elle aimerait bien que la mixture comporte un dosage un peu moins fort d'intervention de I'Etat. Les commissaires ont egalement voulu dans ce meme chapitre expliciter leur position face aux am6nagements federatifs. Cette fois encore, le ton general est ferme. Non seulement le federalisme est-il bon pour le Canada, mais les divisions du federalisme nous ont legue une structure gouvernementale qui n'est pas un fardeau a supporter, mais un heritage a cultiver. 'Nous nous reconnaissons dans sa maniere de fonctionner. Nous nous sommes adaptes I'un a I'autre.' Ces questions 'institutionnelles' seront reprises assez longuement a deux autres endroits du rapport: a I'introduction de la Partie VI et dans un appendice du au commissaire Albert Breton. Ce dernier sou- tient que pour profiter pleinement du f6deralisme, il faut accepter et faciliter la concurrence entre gouvernements. Cet appendice de cinquante pages merite d'etre analyse a part. Dans le corps du texte, on ne nie pas explicitement que la concurrence ait des avantages, m6me quand celle-ci se manifeste par des 'confrontations deplacees'. Mais en fin de chapitre, les commissaires affirment que, tout comme la concurence sur le marche doit etre regle- mentee, 'de meme, une certaine elaboration des arrangements institutionnels est essentielle dans I'arbne inter-gouvernementale'. Les analyses de David Conklin et Thomas Courchene, et celles de Donald Smiley et Vincent Lemieux accordent une attention particuliere a cet essai preliminaire.

La Partie II, qui est egalement contenue dans le premier volume, comprend quatre chapitres sur le commerce international. Ces chapitres s'ap-

puient sur tout ce qui a ete dit depuis le debut du rapport a propos de I'6conomie mondiale, de la politique internationale et du role des gouvernements. On y trouve un historique des politiques protection- nistes et la liste des choix qui s'offrent a la politique economique. L'option GATT, ou option multi- laterale, est scrut6e, puis mise de cote au profit de la creation d'une zone d'echanges plus libres avec les Etats-Unis. Comme nos analystes Ronald Shea- rer et lan Drummond le font remarquer, I'argumentation n'est pas ici sans defaut. La demonstration des justifications theoriques et quantitatives de la liberalisation des 6changes n'est pas a la hauteur de ce qu'on retrouve ailleurs dans le rapport et elle est bien inferieure a ce qu'on trouvait dans les etudes anterieures citees par les commissaires. C'est a peine si ceux-ci font allusion a des notions comme celles d'6conomies d'6chelle et d'avantages compares; encore moins les expliquent-ils. Shearer croit que la demonstration est insuffisante: pour lui, un geste aussi d6terminant que le renon- cement au protectionnisme ne se justifie que si la nation a pris pleinement conscience des avantages a long terme que cela promet. Cherchant a verifier la rigueur de I'argumentation de la Commission, lan Drummond a relev6 des hypotheses non demon- trees et des solutions de continuit6 dans le raisonnement; en consequence, il lui semble que la demonstration echoue a persuader le lecteur du fait que le libre-echange bilateral est superieur au protectionnisme. Donald Carmichael, Wendy Dobson, et Richard Lipsey, fiddles aux positions qu'ils ont adoptees depuis un certain temps, ne consacrent pas beaucoup de temps aux details des propositions de libre-6change. Dans leur long article sur les aspects 6conomiques de la totalite du rapport, ils soutiennent que le libre-echange ne constitue qu'une facette, importante certes, d'une 6volution de la politique economique vers une orientation march6 (remplagant la reglementation et la protection) avec laquelle la Commission a inextricable- ment lie son rapport.

Les parties III et V sont intitulees respective- ment Croissance et emploi et Les ressources hu- maines et le soutien social. Disons a leur propos que les regroupements des divers chapitres du rapport ne sont pas toujours evidents. On peut se demander par exemple si la seule justification du statut autonome qu'on a donne a ces deux parties

14 Anthony Scott



ne viendrait pas de ce qu'ils ont ete rediges par des 6quipes differentes. Notons malgr6 tout que la Par- tie III est surtout consacree a la croissance et a I'allocation des ressources a long terme (ainsi qu'a la stabilisation a court terme), tandis que la partie V aborde plusieurs aspects quantitatifs et qualifi- catifs du travail et de la redistribution. (Entre ces parties a 6et ins6r6e une partie plus br6ve sur les activit6s relatives aux ressources naturelles et a I'environnement; nous y reviendrons ci-dessous.)

Les chapitres 7 et 8 et I'essentiel du chapitre 9 de la partie III sont surtout de nature factuelle. Le premier contient d'utiles tableaux couvrant le pass6 depuis 1926 et I'avenir jusqu'a 1990-2000, tableaux qui d6montrent la croissance ou la stabi- lit6 d'aggr6gats comme le PIB et les prix. Les commissaires ont ici voulu avant tout mesurer I'ampleur de la participation publique dans l'economie. Le chapitre 8 poursuit I'exposition des faits, mais dans une veine plus abstraite. Les commissaires se demandent si la croissance technologique, qu'ils pr6conisaient avec tant de chaleur dans les chapitres precedents, pourrait creer du ch6mage. Non pas, concluent-ils, la theorie et I'enquete prouvent qu'a long terme, la croissance de la productivit6 ne chasse pas les travailleurs. Notre analyste Andr6 Raynauld pense pour sa part que la Commission se contredit ici puisqu'elle recommande une intervention active du gouvernement pour faire en sorte que les techniques nouvelles remplissent leur pro- messe de creer des emplois. Dans d'autres sections du rapport la croissance de la productivite d6pend de la recherche et du developpement, du dyna- misme de la gestion et de I'esprit d'entreprise.

Au chapitre 9, les commissaires passent en revue les divers outils de politique 6conomique susceptibles de promouvoir la croissance de la productivite industrielle. On trouve a ce propos d'interes- santes r6ferences aux experiences japonaises et allemandes en matiere de participation des travailleurs aux benefices et a la gestion des entreprises. Les commissaires exposent ensuite leur concep- tion de la politique industrielle: selon eux, le gouvernement devrait faire preuve d'un engagement permanent en faveur d'une 6conomie regie par le march6, le but de celle-ci etant d'assurer la croissance de la productivit6 et de la competitivite internationale. L'engagement du gouvernement aurait un contenu negatif autant que des composantes

positives. Du c6t6 negatif, le gouvernement devrait s'abstenir d'intervenir par le biais de taxes ou de reglementations affectant la concurrence et la pro- pri6t6 6trangere et il devrait laisser au marche le soin de fournir le capital, la technologie et I'entrepreneurship. Du c6te positif, le gouvernement devrait faciliter le fonctionnement du marche par des politiques d'ajustement. En rendant la concurrence plus dure, I'abolition des droits de douane renforcerait les politiques d'ajustement pour les industries en declin (pas beaucoup de details a ce sujet) et pour la main-d'oeuvre. Andre Raynauld n'a pas 6t6 impressionne par le chapitre 9. II deplore qu'on n'y ait pas syst6matiquement 6value les politiques existantes en mati6re de reglementation, de societes publiques, de concurrence ou de propriet6 6trang6re. En outre, les commissaires n'essaient pas d'6valuer I'impact des politiques nouvelles qu'ils recommandent. Raynauld croit en consequence que la Commission fait preuve d'une confiance excessive aux m6canismes du marche.

Pour leur part, Carmichael, Dobson et Lipsey ont des 6loges pour la philosophie 6conomique qui sous-tend cette partie. Ils y ont trouv6 les 6elments n6cessaires pour completer la position vigoureu- sement libre-6changiste de la Commission. Comme je le remarquais plus haut, ces auteurs semblent donner la priorite a I'orientation marche a I'6chelle nationale, la lib6ralisation des 6changes ne devant constituer qu'un aspect de I'augmentation de la comp6titivit6 interieure.

A ces trois chapitres, la Commission a ajoute un long et dense chapitre sur la politique macro- 6conomique de stabilisation. J'ai deja fait allusion au fait que la preoccupation de la Commission pour le ch6mage cyclique 6tait peut-etre venue s'ajouter en cours de route a ses reflexions sur le long terme. Que ce soit le cas ou pas, elle a consacr6 au probleme cent pages d'une etude en bonne et due forme ou elle enonce ses prescriptions pour arriver assez rapidement a un haut niveau d'emploi sans ranimer I'inflation. Les difficult6s du sujet n'ont pas empeche les commissaires de se plon- ger avec leurs lecteurs dans les faits et les th6o- ries de I'emploi, des taux d'interet, de la monnaie, de la politique fiscale, des deficits et des taux de change.

En depit de I'attitude de laissez-faire qu'ils adoptent dans d'autres chapitres, les commissaires ne




se sont pas necessairement prononc6s pour les instruments macro-6conomiques faisant le moins

appel a I'intervention gouvernementale. Ils montrent certes de l'int6ret pour les stabilisateurs auto-

matiques, les taux de change flexibles, la participation aux benefices et la relaxation monetaire. Par

contre, ils sont 6tonnamment tolerants envers une indexation quasi-gen6ralis6e et le contr6le des prix et des salaires. Ils concluent le chapitre en recom- mandant I'adoption de diverses mesures destin6es a r6sorber le ch6mage naturel ou frictionnel qui se situe a un niveau eleve au Canada; il s'agit d'une

politique des revenus, appuy6e par des interventions monetaires et fiscales.

Notre analyste John Grant parait decu de ce

chapitre. II est heureux qu'on ait admis que la stabilite a court terme est une condition de I'expansion a long terme; il pense que la Commission eut raison d'6viter la tentation de recommander des

ajustements fins a la politique macro-6conomique. II croit n6anmoins que la Commission n'a pas ete assez sensible aux dangers des exces fiscaux et du financement par deficits. II trouve qu'on aurait du accorder une plus haute priorite a la remise en ordre de la fiscalite. Carmichael,Dobson et Lipsey sont d'accord avec le diagnostic global pos6 par la Commission, mais ils aiment moins les remedes. Pour eux, I'inflexibilit6 des coOts reels des salaires doit 6tre consid6ree comme la grande cause des problemes. Ils auraient donc souhait6 que la Commission preconise une politique economique qui favorise la flexibilite de preference a une stimulation meme modeste de la demande. Grant per- coit peut-etre les recommandations macro-6cono- miques de la Commission comme une ombre au tableau qu'elle brosse d'une 6conomie vigoureuse devenant a long terme plus liberee du carcan gou- vernemental et plus exportatrice de capital, puisque le deficit demeurerait comme le bastion de la domination du marche des capitaux par le gouvernement. Mais Carmichael et ses collaborateurs considerent que les politiques macro-economiques s'inserent assez bien dans la strategie d'orientation march6 adopt6e par la Commission.

Les themes de la productivit6 et de I'efficacit6 abordes a la Partie III sont repris a la Partie V. Meme si les commissaires approchent la question du travail sous bien des angles, allant de I'insistance sur la justice et I'equite au r6le des conventions col-

lectives et des syndicats, a aucun moment ils n'ont

perdu de vue les objectifs d'efficacite et d'une atte- nuation de I'etatisme.

L'Etat-Providence est admis comme partie int6-

grante de notre tradition nationale. II convient donc de le r6former et non de le mettre de c6t6. Ses fonctions pourraient-elles etre assumees par de nouvelles politiques qui d6formeraient moins I'incita- tion a travailler et impliqueraient une coercition et une administration moins on6reuses? Les commissaires abordent d'abord le marche du travail. Que le

ch6mage actuel resulte avant tout d'une demande deficiente de nature cyclique ou keynesienne, les commissaires I'admettent, mais avec une reserve serieuse: ils croient que I'assurance-ch6mage et les

dispositions fiscales actuelles constituent en fait une deuxieme cause du ch6mage. Les propositions de la Commission pour la r6forme du systeme d'assurance-ch6mage sont regroupees avec des recommandations pour la creation d'un nouveau fonds d'assistance transitoire pour financer la

mobilit6, la formation, les retraites anticip6es, certaines subventions aux salaires et les migrations entre communautes. Cette assistance serait a son tour integree dans un programme de revenu annuel

garanti, le Regime universel de securite du revenu

(RUSR), concu surtout pour assister les travailleurs

employ6s, mais a bas salaires. Nos analystes exa- minent les details de cette combinaison triple de

programmes, dans 1'eclairage du diagnostic pose plus haut.

Les r6flexions de Douglas Auld replacent ces recommandations dans le contexte d'une politique du march6 du travail, I'idee maitresse de ce groupe de chapitres. John Kesselman nous apporte une

analyse plus longue du programme d'assistance

sociale, se fondant en partie sur une etude qu'il a

r6digee pour la Commission; il y compare une hypo- these de garantie d'emploi a la proposition 'demo-

grante' du rapport de la Commission. La plus grande partie de I'analyse de Derek Hum traite des details du RUSR, et des liens entre la politique pro- pos6e et des experiences ant6rieures de revenu annuel garanti. II fait cependant observer que de tels programmes doivent etre congrus avec tout ce

qui se passe dans I'economie, et 'particuli6rement avec les autres recommandations de la Commis- sion'. Le libre-6change vient ici immediatement a I'esprit.

16 Anthony Scott



Les articles de Kesselman et Hum decrivent tous deux des alternatives d'assistance fiscale et sociale, dans des combinaisons que les commissaires auraient pu recommander, mais ils sont plu- t6t moins critiques que d'autres analystes qui se sont penches sur d'autres parties du rapport, en ce qui est de reprocher aux commissaires de n'avoir pas vraiment reussi a justifier leurs recommandations definitives, ni a presenter toutes les alternatives. L'analyse de Kesselman fait bien ressortir que I'effet de redistribution entre tranches de revenus serait assez spectaculaire si on devait adopter toutes les politiques proposees, sugg6rant au lecteur que les commissaires n'auraient peut-etre pas envisage toutes les consequences de leurs recommandations. A cet egard, Auld nous rappelle que les cons6quences au plan de la redistribution dependent des depenses et des autres imp6ts tout autant que des programmes regroupes dans I'ensemble RUSR. Kesselman est particulierement dur en ce qui est de I'intention apparente de plafonner le fonds d'assistance a I'ajustement aux '6pargnes dediees' realis6es sur le programme d'assurance- ch6mage reforme; la formule d'un fonds lui parait 'tres inhabituelle' et 'trop rigide'. De fait, tous ces analystes croient que les formules preconisees par la Commission ont ete mieux 6tudi6es dans leurs aspects li6s au march6 du travail qu'en ce qui est de leur place dans I'ensemble des finances publiques, ce qui ne les empeche pas d'etre sensibles a 'ambition du projet social.

Imbriqu6es dans cette Partie V parmi les propositions relatives a la s6curite, des recommandations touchent d'autres aspects du marche du travail et de la s6curit6 sociale. La sante et la s6cu- rite au travail, li6es a la remun6ration des travailleurs, font I'objet d'une reflexion attentive mais non concluante; I'immigration se voit consacrer un court chapitre. Quand il est question des femmes et du choix entre l'egalite des chances et le salaire egal, les commissaires semblent pencher pour la premi6re option, y compris I'action positive quand la chose est appropriee. La plus grande partie d'un chapitre 6tudi6 par notre analyste James Matkin traite des negociations collectives, et se fond dans une section sur la participation aux benefices des entreprises.

Pour finir, le rapport comporte une analyse autonome de 1'education et de la formation a tous les

niveaux. Preoccupee de bien plus que des moyens d'augmenter la productivit6, une etude d'une pa- reille ampleur est exceptionnelle dans un rapport federal. Pour l'education post-secondaire, la Com- mission conclut que le systeme des paiements de per6quation aux provinces devrait etre remplac6 par une formule de transferts vers6s directement aux 6tudiants, formule qui n'est pas sans rappeler le programme de subventions des frais de scolarit6 des anciens combattants, lequel avait connu un grand succbs dans les annees 40. Pour les niveaux primaire et secondaire, la Commission, d6plorant I'absence de statistiques pan-canadiennes qui puissent fonder une analyse globale de la scolarisation, recommande une augmentation de I'aide f6derale a la formation professionnelle sur le tas et a l'ecole.

Dans son analyse de I'ensemble de cette partie, Douglas Auld juge que les commissaires ont abord6 les bonnes questions, mais que, faute d'avoir precis6 tous les details des propositions, leur rapport ne peut pas vraiment servir d'inspira- tion pour le changement. Deplorant I'inegalite des diverses analyses, il conc6de neanmoins: 'Qui sait, les commissaires pourraient bien avoir raison et les priorites qu'ils d6gagent de manibre intuitive pourraient s'averer comme les plus importantes!'.

La Partie IV traite des ressources naturelles et de I'environnement. On y retrouve des sections sur I'agriculture, la foret, les peches, les mines, I'ener- gie et I'environnement. Malheureusement, nous n'avons pas d'analyse de cette partie. Disons cependant que, rbgle generale, les commissaires per- goivent les activit6s fond6es sur la nature comme un secteur en d6clin. On s'6tonne de constater qu'une Commission royale canadienne consacre moins d'un chapitre a I'agriculture. Apr6s avoir fait une description consciencieuse des promesses et des problimes de chaque secteur, et apport6 quelques suggestions de changements, voire d'aug- mentations, dans la participation gouvernementale susceptibles d'ameliorer les rendements, les commissaires adoptent finalement la ligne dure, et concluent que I'orientation march6 devrait etre la r6gle generale. Les ressources qui ne peuvent plus faire vivre agriculteurs, mineurs ou pecheurs devraient etre laissees progressivement a I'abandon.

En ce qui est de I'environnement, la Commis- sion s'en tient a I'approche globale qu'elle avait adopt6e a la Partie 1. Elle va au-dela des banalit6s




et s'en prend, non seulement aux obtacles formels crees par les relations federales-provinciales, mais aux blocages que constitue I'obtention d'une information adequate: comment reconnaitre le seuil au- dela duquel une action gouvernementale s'impose pour contrer les effets d'un nombre croissant de substances et d'activites qui posent des dangers irreversibles?

Partie VI. Le contexte institutionnel. Dans cette partie, qui occupe le gros d'un volume, la Commis- sion deverse toutes ses reflexions sur la reforme des institutions federales, la division des pouvoirs dans la federation et I'union economique; la Charte des droits et la Cour supreme, le Quebec, les langues, et le gouvernement autonome des aborigines.

Premierement, le tres vaste chapitre 1 de la premiere partie reqoit un supplement de trente pages qui sert d'introduction a la Partie Ill. Les commissaires y font des reflexions philosophiques sur I'Etat, puis trouvent le courage de proposer de nouvelles institutions utiles a son gouvernement. C6t6 Ottawa, le rapport couvre les societes de la cou- ronne, le cabinet, le systeme de partis, la reforme electorale, le Senat, et les consultations publiques, specialement dans la preparation du budget.

Donald Smiley, Vincent Lemieux ainsi que Conklin et Courchene font I'analyse de ce chapitre. Sur la reforme parlementaire, Smiley affirme que la Commission: '... donne une recette pour un Senat faible qui ne reussirait pas a attirer des personnes competentes et dynamiques ...'; un Senat elu serait encore plus faible. II laisse entendre que la Commission est trop respectueuse de la dominance actuelle du cabinet et de I'executif, et trop conservatrice quand elle traite des changements de procedures a la Chambre des Communes et dans le systeme electoral.

Vincent Lemieux consacre une bonne partie de son analyse a des questions touchant la representation democratique. II approuve le diagnostic des commissaires, mais regrette que '... ils ont subor- donne leurs propositions de reforme au maintien de la stabilit6 gouvernementale comme si la stabilite etait une vertu en elle-meme'. Tout en admet- tant que I'actuel systeme de representation majo- ritaire comporte des failles, le rapport sous-evalue cependant la contribution qu'une forme de propor- tionnelle pourrait faire a la representation, tant des regions que des partis.

C'est dans cette partie egalement qu'on trou- vera enfin la reaction de la Commission a cette composante de son mandat qui porte sur I'union 6conomique: les deux premiers volumes ont fait la recension des problemes et propose des reformes 6conomiques, mais ces dernieres peuvent-elles etre mises en place de fagon coherente dans nos institutions federales et democratiques? On a cependant eu un avant-goOt de certaines de ces discussions cruciales dans les chapitres prececents. Ainsi les chapitres 1, 6 et 9 ont fait mention de conflits entre le federal et les provinces, d'accords et d'amendements constitutionnels pour permettre la participation des provinces a l'6laboration des trai- tes. Mais le chapitre 22, qui promet une analyse plus en profondeur, ne tient pas vraiment ses promesses.

Ce chapitre 22 se poursuit par I'etude des me- naces que les barrieres commerciales provinciales posent a la realisation de I'efficacite du march6 interieur canadien. On 6value le cout de celles-ci a 1 pour cent du PNB chaque annee. La Commis- sion sugg6re aux gouvernements de rediger un Code de conduite 6conomique pour eliminer et empecher a I'avenir la mise en place d'obstacles au commerce et aux migrations internes. Mais on trouve bien autre chose au chapitre 22: 1'egalisa- tion, I'assistance regionale, les accords de perception d'imp6ts, les conferences ministerielles; et les notes en fin de chapitre indiquent que bien des etudes sur ces sujets seront disponibles. Le defile presqu'incessant de propositions et d'idees est 6tonnant, et nous sommes heureux que I'analyse de Conklin et Courchene nous serve de guide. (Le rapport adopte a certains moments le langage de I'economiste et a d'autres celui du constitutiona- liste ou du politicologue; il n'y a pas d'index au rapport et ici on le manque particulierement.)

Meme s'il en regrette I'imprecision, Smiley trouve que ce traitement du federalisme et de sa reforme pourrait s'averer 'utile, innovateuret cons- tructif'. Toutefois il trouve que la Commission est indOment optimiste quand elle pense que des ame- nagements institutionnels pourront regler la question centrale d'une politique concertee federale- provinciale de libre-echange. 'Un gouvernement federal decide a ne pas tenir compte des objections provinciales et autres a un accord de libre-echange pourrait neanmoins reussir a imposer une tel

18 Anthony Scott



accord ... II est bien 6vident que ce qui fait d6faut, c'est precis6ment ce que la Commission appelle un 'consensus national'.'

Conklin et Courchene vont au coeur du debat dans leur analyse de I'ensemble de cette partie, quand ils se demandent si la refonte de structures institutionnelles ou constitutionnelles est la bonne maniere d'ameliorer le processus d'61aboration des

politiques 6conomiques dans notre f6d6ration. Comme Smiley, ces auteurs ont appr6cie la defense que fait Albert Breton des conflits et de la concurrence entre les gouvernements comme moteurs fonctionnels et constructifs. Ils rejettent cependant son argumentation ainsi que celle de la Commis-

sion, car ils n'ont pas confiance aux am6nagements institutionnels, que ce soit pour ameliorer la consultation ou les m6canismes de contrepoids. Ils font observer que nos institutions actuelles com- binent d6ja plusieurs approches dans un systeme a la fois flexible et robuste. Leur conclusion est que, si on n'arrive pas a mettre en place une politique economique saine, cela est dO a I'echec de la prise de decision et non a la structure federale.

Cette conclusion differe quelque peu de celle de Smiley. Celui-ci se rallie aux recommandations 'constructives' touchant la r6forme de I'executif et la mise en place d'un federalisme consultatif. II se situe ainsi parmi les tenants d'une 'reforme par additions'. S'il admire la clart6 de I'argumentation de Breton, il se demande malgre tout si nos gouvernements parlementaires aux niveaux federal et

provinciaux seraient assez solides pour supporter les tensions d'un f6edralisme fond6 sur la concurrence. II croit donc que nous ne pouvons pas nous

passer de mecanismes de coordination et d'har- monisation.

Evaluation

En somme, que pensent nos analystes de I'ensemble du rapport? II est difficile de le savoir puisque peu d'entre eux ont eu le temps de r6flechir serieu- sement aux parties du rapport qui ne leur 6taient pas sp6cifiquement assignees.

Parmi tous nos analystes, Raynauld et Lemieux paraissent les plus de6us. Raynauld croit que les chapitres traitant de la politique industrielle et de la croissance n'apportent rien de neuf; les commissaires y traitent de questions importantes certes,

mais, comme ils ne sont pas arriv6s a demontrer leurs conclusions, ce n'est pas la que les respon- sables de la politique 6conomique pourront appren- dre ce qu'ils devraient savoir. Lemieux rejette ou refute plusieurs des consid6rations des commissaires sur la repr6sentation, et remarque non sans ironie qu'il se pourrait bien que d'ici a quelques ann6es tout le monde ait oublie que la Commission avait re(u le mandat de faire des recommandations touchant aussi bien les institutions politiques que la politique 6conomique - et que personne ne son-

gerait a s'en plaindre. John Grant, qui s'en est tenu a la politique

macro-6conomique, manifeste 6galement une certaine deception. II lui semble que la resorption du deficit federal est la condition sine qua non de la

plupart des changements pr6conises par le rapport, et que les autre objectifs resteront hors de portee tant que le probleme du deficit ne sera pas regl6. Carmichael, Dobson et Lipsey jugent avec plus d'indulgence les recommandations macro-

6conomiques, meme s'ils semblent d'accord avec Grant en ce qui est de la politique macro-6co- nomique. Ils reprochent avant tout a la Commission d'avoir sous-estime le probleme de I'inflexibilit6 des salaires reels.

lan Drummond s'y est pris d'un angle different pour critiquer les recommandations touchant la lib6ralisation des 6changes. Quoique personnelle- ment en faveur du libre-echange, il se fait I'avocat du diable pour demontrer la faiblesse de I'argumentation de la Commission. Concluant que la Com- mission consid6re comme d'ores et deja acquise la solution de bon nombre de problemes, Drum- mond lui donne une mauvaise note pour le raisonnement. S'il est plus g6nereux, Ron Shearer apporte lui-aussi des reserves. Nos deux analystes semblent se dire: 'Si ceci est tout ce que les commissaires ont a dire a I'appui de propositions dont les termes sont deja tres bien compris des Canadiens, doit-on penser que leurs autres propositions repo- sent sur des fondations encore plus faibles?'

Nos autres analystes ne semblent pas avoir 6prouve un malaise aussi grand. Meme si eux aussi relevent des defauts dans I'argumentation et des lacunes dans la presentation, ils n'y voient que rarement le sympt6me d'une faiblesse fondamen- tale de I'ensemble du rapport. Adoptant ce que je serais tente d'appeler le point de vue des finances




publiques, Auld a trouve des difficult6s dans

I'analyse de la Partie V. Hum, un expert en matiere de RUSR, ne croit pas impossible que la version du revenu annuel garanti pour laquelle opte la Com- mission resulte d'un choix mal motiv6, et que le

regime qu'elle pr6conise n'aille pas assez loin. Tous deux sont malgre tout heureux que le sujet ait ete retenu par les commissaires. Pour sa part, Kessel- man conclut que la formule de securite du revenu

presentee par la Commission est coherente avec les buts qu'elle s'6tait donnes aux plans des relations industrielles et de la stabilisation, et avec les autres objectifs relatifs au marche du travail.

Les auteurs de ce dernier groupe ont tous analyse des sections de la Partie V. C'est sans doute par desir de concision qu'ils n'ont pas insiste sur un

aspect de cette partie qui est pourtant digne de mention: les conclusions du rapport sur les rudes

exigences de I'efficacite du marche du travail et de la productivite sont aussit6t temp6eres par des recommandations qui font appel a la justice et a

I'equit6. Les propositions visant a tenir compte de ceux qui seraient deplaces par ces politiques se- veres sans beneficier des avantages de la compe- titivit6 sont d6veloppees tout autant que les conclusions sur les salaires et I'offre de main-d'oeuvre. Cela est sOrement une des forces du rapport Mac-

donald, mais un aspect qu'ont pu facilement man-

quer ceux qui n'en ont lu que quelques chapitres. J'ai reserve pour la fin les jugements a la fois

les plus g6enraux et les plus favorables, ceux de

Carmichael, Dobson et Lipsey, et de Courchene et Conklin. Se demandant si on trouve dans le rapport un theme fondamental qui informe toute la pensee de la Commission, les premiers en ont vu un dans son rejet des politiques mercantilistes et dans sa volonte de parier sur une orientation marche. Selon ces analystes, c'est de cette id6ologie que les commissaires ont pu deduire la liberalisation des

6changes avec les Etats-Unis et leur approche de tout ce qui touche a I'Etat-Providence; les conclusions specifiques sur les politiques industrielles et

r6gionales, et meme les propositions de stabilisation macro-6conomiques seraient a placer sous la meme banniere. Le libre-6change parait a ces auteurs moins une fin en soi qu'une occasion de

plus d'accentuer la concurrence dans I'economie. II suffit de lire leur long commentaire pour compren- dre a quel point ils sont enchant6s de I'adhesion

constante de la Commission a ce principe. Ceux qui sont familiers avec les ecrits ante-

rieurs de ces auteurs s'attendraient a ce que Cour- chene et Conklin concluent leur analyse des institutions en se disant d'accord avec Carmichael et ses collaborateurs sur I'orientation marche. Et de

fait, Courchene et Conklin arrivent a des conclusions similaires, meme s'ils ajoutent qu'ils n'ont

pas 6et particulierement impressionnes par les reformes dont nous leuravions plus specifiquement confi6 I'analyse. Ils laissent meme entendre qu'il y aurait absence de coherence interne dans le traitement du d6veloppement r6gional, du poids des

regions et de 1'6galisation entre regions: ils n'arrivent pas a d6terminer si les commissaires veulent que I'orientation march6 fonctionne ou pas a l'echelle des regions.

La majorit6 de nos analystes portent donc un

jugement mitig6 sur la performance de la Commis- sion. Ils manifestent tous de I'enthousiasme, tiede ou ardent selon les cas, en ce qui est des grandes conclusions en mati6re d'economie. Ils croient que la Commission a eu raison de suivre ses grands thbmes dans ses recommandations touchant des

politiques connexes, faisant preuve en cela d'une

rigueur trop souvent mise de c6t6 par ceux qui veulent innover radicalement en politique 6conomique. Ils approuvent son audace parce qu'elle met rarement de cot6 une option sous le simple pr6texte que celle-ci n'est pas familiere ou risque d'etre

impopulaire. Ils admirent le courage dont elle fait

preuve quand elle aborde ou recommande meme des politiques 6conomiques peu orthodoxes.

Par contre, ils se plaignent de lacunes dans le raisonnement logique et de manques de coherence. Ces critiques leur paraissent legitimes puisque les commissaires pretendent presenter leurs recommandations comme les conclusions de recherches, souvent de tres grande envergure; on dirait qu'ils voudraient que leur rapport soit perqu comme l'enonc6 de conclusions rationnelles, et non comme le compromis entre les preferences de treize commissaires. C'est ce qui a decontenance nos douze analystes. Plusieurs d'entre eux mention- nent que le rapport t6moigne d'une louable intention de presenter les diff6rentes options, mais qu'en revanche il n'explique pas pourquoi les commissaires ont choisi une option plutot qu'une autre, ni

pourquoi ils se sont prononces pour un objectif

20 Anthony Scott



plut6t que pour un autre. Ce reproche est particulierement exprime par ceux de nos analystes qui se sont penches sur les themes moins 6conomi- ques qu'institutionnels, soient Smiley, Conklin et Courchene, et Lemieux.

Un grand theme?

Que retiendra-t-on du rapport Macdonald? Quelles id6es forces explicites ou implicites, s'y associe- ront-elles dans les memoires?

A ces questions, nos analystes repondraient surement qu'on se souviendra de la Commission parce qu'elle s'est faite le champion de I'orientation marche. Ils ont tous sans exception dit que cette preoccupation est, ou bien au coeur d'une partie donnee du rapport, ou bien qu'elle forme I'ar- riere-plan sur lequel se decoupent les propositions d'une envergure plus limitee.

Si cependant on devait r6sumer ce qu'en a retenu la presse, on serait port6e conclure que les commissaires ont surtout voulu frapper I'opinion en endossant le libre-echangisme, et que les me- rites d'une plus grande ouverture internationale et de I'augmentation de la comp6titivit6 sont les grands themes du rapport. II est exact de dire qu'un traite de libre-echange avec les Etats-Unis constitue un choix fondamental: le choix de I'economie de marche a I'int6rieuren d6coule necessairement puisque les Etats-Unis sont bien peu susceptibles d'ouvrir leurs frontieres a un partenaire commercial qui se r6serverait le droit de recourir aux subsides, a la reglementation et aux barrieres non tarifaires. Dans ses recentes allocutions, M. Macdonald n'a pas decourage I'interpretation, voulant que le rapport porte tout entier sur le libre-echange.

Nos analystes auraient cependant pu trouver de bonnes raisons pour contester que le libre-echange est au coeur du rapport, puisque quand ils ont etu- di6 ce que dit la Commission des politiques en matiere d'industrie, de main-d'oeuvre, de la politique d'ajustement, de la politique regionale, de la reforme parlementaire et meme ce qu'elle dit du renforcement politique de I'union 6conomique, il ne leur a pas semble que ces politiques etaient 6troitement liees dans I'esprit des commissaires a la restructuration des droits de douane. Quoique certains de nos analystes se disent impressionnes par le fait que le rapport se fasse le champion du

libre-echange, la plupart d'entre eux n'ont pas inter- prete les autres reformes proposees comme etant destin6es a un contexte, d'envergure continentale peut-etre, entierement diff6rent de celui qui existe actuellement.

On pourrait encore classer les themes de ce rapport d'une troisieme facon. II est possible de ne pas y voir I'etude des consequences d'une adoption generalisee de I'orientation marche sur tous les aspects de la politique economique. II est possible de ne pas y voir une reflexion sur les implications interieures d'une liberalisation des 6changes. On peut y voir la r6union d'une serie de conclusions et de recommandations imaginatives, non dogma- tiques, touchant differents domaines substantiel- lement independants les uns des autres. Les recommandations n'ont en effet que trois choses en commun; elles ont toutes 6ete tudi6es et approu- vees par un groupe de commissaires; grace aux efforts des 6quipes de chercheurs, elles peuvent coexister sans se nuire I'une a I'autre ou paraitre contradictoires, et meme quand elles touchent des sujets disparates comme la criminalite, la culture, les droits civils et I'environnement, elles sont presque toujours mises de I'avant a cause de leurs implications pour I'efficacit6, la stabilite et la croissance economiques. En somme, il n'est pas inutile de considerer le rapport Macdonald comme un catalogue ou un manuel oi les commissaires auraient reuni leurs opinions et suggestions a propos de certaines politiques economiques et de certaines institutions. Compte tenu des interconnex- ions entre I'economie et la societe, entre la federation et les gouvernements, il est impossible de reformer certaines d'entre elles sans en reformer ou ajuster simultanement d'autres. La Commission a donc tout repense d'un meme coup, et en a pour la commodit6 presente les resultats dans un meme rapport.

Les themes eternels des commissions nationales

Ce n'est pas parce que nos analystes ne sont pas parvenus a s'entendre sur ce qui constitue le theme commun a tout le rapport qu'ils pensent que la Commission n'a pas r6ussi a communiquer un message. Depuis les annees 30, aucune commission royale canadienne sur les politiques economiques n'a pu eviter de tenir compte des memes grands




themes sociaux et institutionnels. Smiley rappelle ces grandes donn6es quand il batit son analyse autour des 'trois piliers' de notre organisation nationale. D'une fagon ou d'une autre, ces grandes don- n6es, et meme les droits et libertes maintenant pro- teges pas la Charte, etaient deja familieres aux commissions ant6rieures et a leurs critiques. La commission Macdonald d6finit la triade en termes plus larges, et les idees forces d'economie, d'Etat et de federation constituent la justification de la structure de leur rapport.

Avant de renvoyer le lecteur a nos analystes, nous terminerons cette introduction par quelques reflexions sur cette triade. On la retrouve en fili- grane dans la structure de rapports sur des sujets aussi varies que les transports, les telecommuni- cations, la sante, la fiscalit6 et les langues, et ses trois composantes furent au coeur des pr6occupa- tions des deux pr6edcesseurs de la commission Macdonald: la commission Rowell-Sirois et la commission Gordon. Jusqu'ou I'Etat doit-il aller dans la regulation de I'economie et dans I'assistance a la production? Quelle part de cette production doit etre affect6e au fonctionnement de I'Etat-Provi- dence? Jusqu'a quel point ces activites doivent- elles etre consid6rees comme la responsabilit6 du niveau central de gouvernement?

La commission Rowell-Sirois 6crivant avant la guerre, au sein d'une d6pression, avait retenu le deuxieme et troisieme volet de la triade. Elle recom- mandait l'adoption de nouvelles m6thodes pour gerer la s6curit6 sociale et soulager les chomeurs, ainsi qu'une nouvelle repartition des pouvoirs de taxation et de legislation manifestant une tendance centralisatrice prononcee. Apres la guerre, la commission Gordon avait a 6tudier une 6conomie qui se situait au milieu d'un nouveau cycle d'immigration et de d6veloppement du capital. Elle a surtout cherche a repondre a la premiere question. Apres avoir fait I'analyse des perspectives de croissance, elle en venait a recommander I'intervention pour canaliser I'investissement et la propriete du capital. La encore, on relevait une tendance essentiel- lement centralisatrice.

Au moment ou la commission Macdonald etait nommee, la r6glementation, le secteur public et I'Etat-Providence 6taient d6ja de vieux acquis. La

centralisation de certains pouvoirs avait progress6 dans les directions suggerees par les commissions Rowell-Sirois et Gordon, meme si les responsabi- lit6s et fonctions provinciales avaient, surtout au Quebec et en Alberta, egalement grandi plus vite que prevu.

Les membres de la commission Macdonald ont maintenant adopt6 des positions inverses a celles de leurs pred6cesseurs. Sur la premiere question, leur option en faveur d'une orientation marche inverse la tendance pr6cedente qui consistait a assigner de nouvelles taches allocatives a la reglementation, aux subventions, aux taxes et au secteur des societes d'Etat. Sur la seconde question, si leurs recommandations ne representent pas exactement une inversion des positions prece- dentes, la r6am6nagement du systeme de depenses publiques qu'il propose r6duirait les fonctions de I'Etat-Providence a un role d'appui aux mecanismes de distribution et de stimulation inh6rents au fonctionnement de I'economie de marche. Sur la troisieme question, les commissaires n'adoptent pas non plus une position tranch6e, mais si on consi- dere ensemble plusieurs importantes recommandations, la tendance qu'ils pr6conisent semble etre un accroissement du poids des provinces et une reduction de I'assistance f6derale aux gouvernements provinciaux et a leurs programmes.

II ne semble donc pas improbable qu'on se sou- vienne de cette commission comme de celle qui a voulu inverser la vapeur lancee par les commissions pr6ecdentes.

II est d'ailleurs possible que telle n'ait pas 6et son intention originelle, et que ce que analysons actuellement puisse etre le r6sultat de discussions, conclusions et recommandations non coordonees. La triade reste neanmoins visible et nos analystes ont pu deceler une structure dans le rapport: la Commission ne propose pas de nouvelles taches au gouvernement dans le contexte d'une 6conomie de march6, elle lui conseille au contraire un repli. Elle ne propose pas une extension de I'Etat-Pro- vidence, mais une reorientation de ses transferts. Elle ne tente pas d'attenuer les responsabilit6s des provinces, elle songe plutot a y ajouter. Le libre-

echange international est-il compatible avec tout cela? Veuillez consulter nos analystes.

22 Anthony Scott



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Supplement: The Macdonald Report: Twelve Reviews / Le Rapport Macdonald: Douze Analyses || The...

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