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Territorialisation de la production de logements :
améliorer le dispositif Etat – collectivités
territoriales pour une meilleure adéquation entre
offre et demande
Restitution des travaux régionaux
Compte-rendu du séminaire de restitution
24 mai 2016
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Introduction
Ouverture du séminaire par Mme Tourasse, directrice de la DREAL PACA
Le séminaire a été ouvert par la Directrice de la DREAL PACA, Mme Tourasse, qui a
rappelé la démarche partenariale et la dynamique positive des acteurs enclenchée
à travers la Charte régionale d’engagement pour le logement et de mobilisation du
foncier.
Malgré un calendrier très contraint, une commande ambitieuse et des enjeux de
taille en région PACA, cette démarche de « territorialisation de la production de
logements » a abouti à une mobilisation exemplaire de nombreux acteurs, publics
comme privés, et a conforté le rôle de la DREAL dans sa position d’animateur et
d’expert.
Mme Tourasse a remercié la DHUP pour avoir désigné la région PACA territoire pilote
de la démarche, et pour avoir suivi attentivement les travaux régionaux. Elle a par
ailleurs remercié les nombreux acteurs qui se sont mobilisés dans le cadre des
ateliers.
Rappel des objectifs et des conditions de mise en œuvre de la démarche de
« territorialisation de la production de logements » par M. Girometti, directeur
de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP)
La démarche de « territorialisation de la production de logements » est considérée
comme un chantier à fort enjeu au niveau national et fait l’objet d’un appui du
Secrétariat Général pour la Modernisation de l’Action Publique (SGMAP).
La démarche a été initiée à partir du constat de l’insuffisance de la fixation d’un
objectif national de production annuel de 500 000 logements, jugé incantatoire et
descendant. Cet objectif nécessite à la fois une objectivation et une déclinaison sur
les territoires : c'est à l'échelon local que peuvent être appréciés les besoins en
logements et qu’est définie et mise en œuvre la politique du logement.
Deux questions sont posées dans le cadre de cette démarche :
- D’une part, comment mieux estimer les besoins ? Comment outiller les
acteurs, services déconcentrés de l’Etat comme collectivités, pour mieux
dialoguer sur ce sujet ?
- D’autre part, comment fait-on concrètement pour mobiliser les filières de
production de logements et répondre aux besoins ?
Pour répondre à ces questions, la démarche a été construite autour de trois axes de
travail :
1. Définir une méthodologie d’estimation territorialisée des besoins à l’échelle la
plus fine (EPCI)
2. Améliorer le contenu et l’articulation des documents de programmation
(mission confiée aux CGEDD)
3. Améliorer le fonctionnement des filières locales de production de logements
en identifiant des actions à mettre en œuvre aux niveaux national et local
(DREAL PACA et Pays de La Loire)
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Pour réaliser ces travaux, deux territoires pilotes ont été désignés : PACA et Pays de la
Loire.
La phase initiale d’expérimentation s’est terminée en mai. Les travaux enclenchés
pourront être poursuivis dans chacune des deux régions en fonction des axes de
travail identifiés. La seconde phase de déploiement dans l’ensemble des régions est
en cours.
Rappel des travaux réalisés en région PACA depuis janvier et organisation de
la restitution
Géraldine Biau, adjointe au chef de service Energie Logement de la DREAL, a
rappelé l'historique du chantier sur les filières de production de logements puis a
animé les différents échanges tout au long de la séance.
Les travaux réalisés en région PACA depuis le séminaire de lancement du 29 janvier
2016 ont été articulés autour de quatre ateliers focalisés sur des thématiques
prioritaires :
1. Comment réduire les prix du logement ? (coûts de composition du logement
et enjeux fonciers)
2. Comment accélérer la production de logements ? (délais et contentieux)
3. Comment renforcer la production de logements sociaux ? (VEFA et PSLA)
4. Comment construire autrement ? (aménagement et filière maisons
individuelles)
Ces ateliers ont mobilisé au total ~80 personnes, représentant les opérateurs des
différentes filières, les experts et les acteurs publics. Ils ont permis de faire émerger
une soixantaine de propositions d’actions, à remonter au niveau national ou à
mettre en œuvre au niveau régional (pages 4 à 6 du support). Certaines de ces
actions sont d’ores et déjà en cours de déploiement.
Brigitte Vautrin, chargée de mission au service Energie Logement de la DREAL et en
charge du pilotage du chantier régional, a présenté la restitution des différents
ateliers à travers 5 axes transversaux : Connaître, Planifier, Réglementer, Optimiser,
Convaincre. Devant la difficulté de rendre compte de l'ensemble des propositions,
seulement quelques-unes sont mises en avant à l'occasion de ce séminaire. Par
ailleurs, sont également valorisées des actions en cours, antérieures ou parallèles au
chantier régional qui répondent aux besoins identifiés dans les ateliers.
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CONNAITRE : Avoir une connaissance partagée des enjeux
Les difficultés ou manques dans l’accès à une connaissance partagée, les objectifs
à atteindre et les actions en cours ou proposées en la matière ont été présentés par
la DREAL (pages 11 à 13 du support).
La méthodologie en cours de construction d’estimation des besoins en logements a
été présentée par M. Watteau de la DREAL PACA (pages 15 à 18 du support).
Plusieurs remarques ont été formulées par les participants :
Concernant la méthodologie en cours de construction, il est important de
rappeler que la source SNE utilisée restitue des demandes exprimées et non
des besoins. Elle ne peut donc exprimer qu’une partie des besoins, ce que le
test de la méthode a confirmé. L’extrapolation des demandes exprimées en
besoins pourrait être par la suite source d’incompréhension entre les
opérateurs et les services de l’Etat et doit donc être maniée avec précaution.
Le Conseil régional PACA a présenté les résultats d’une étude menée avec le
Cerema sur l’exploitation et la mise à disposition des données DVF auprès des collectivités (http://www.regionpaca.fr/index.php?id=21051&L=0) :
o La base DVF est une base de données (BDD) de l’Etat issue des
données fiscales retraçant l’ensemble des transactions et permettant
d’obtenir des informations sur le volume de transactions, le montant
par transaction et la localisation des transactions ;
o Ces travaux visent à améliorer la connaissance du marché et la
transparence des prix des opérations ;
o Plusieurs travaux sont aujourd'hui mis à disposition :
Un logiciel libre permettant une utilisation effective de la BDD
DVF par les collectivités à une échelle garantissant l’anonymat
des transactions ;
Des analyses territoriales à l'échelle de l'ensemble des territoires
de PLH de PACA.
La Région évoque par ailleurs l’outil « URBANSIMUL », également développé
par le Cerema en collaboration avec l'INRA (cofinancement DHUP), et qui
permet la recherche automatique de foncier disponible.
Il a été souligné que les travaux sur DVF s’inscrivent dans la recommandation
du Rapport Figeat en matière de développement de l’open data sur les
données foncières, et que l'innovation apportée par le Cerema tant sur
l’exploitation des données DVF que sur le développement d’urbansimul en
région PACA est particulièrement remarquée à l'échelle nationale.
Concernant la problématique des contentieux, il a été souligné qu'en dehors
des permis attaqués, la région PACA détient également le record national
concernant l’annulation de PLU.
L'idée d'un observatoire sur les contentieux dans le Vaucluse dont se saisit
l'agence d'urbanisme Avignon Rhône Vaucluse pourrait permettre
d'approfondir la connaissance statistique sur les contentieux, participer à
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évaluer les dernières évolutions du cadre juridique et à en diffuser plus
largement les caractéristiques, et permettre d'argumenter les mémoires des
avocats pour défendre les dossiers de permis attaqués dans la situation de
recours abusif. Ce projet est encore au stade de définition.
PLANIFIER : Mieux orienter les documents stratégiques des territoires
La DREAL a présenté les difficultés liées aux documents stratégiques des territoires, les
objectifs à atteindre et les actions en cours ou proposées dans ce domaine (pages
21 à 23 du support).
M. Hélary du CGEDD a exposé les grandes lignes de l’étude réalisée par le CGEDD
sur l’articulation PLH-PLU et en particulier les spécificités de la Région PACA, les
principaux constats observés au niveau régional et les préconisations du CGEDD
(pages 25 à 28 du support). Un des points saillants de la présentation montre que la
région PACA est plutôt bien avancée concernant l'élaboration des PLH, mais
présente un retard important concernant les PLU.
Les participants ont soulevé les points suivants :
A l'échelle nationale, 568 intercommunalités sont aujourd’hui engagées dans
une démarche de PLUI (couvrant 35% de la population française), dont 300
ont été lancées en 2015. La répartition géographique est cependant très
inégale et deux régions présentent un retard important : l’Ile-de-France et
PACA. La simplification du règlement du PLU permettra aux
intercommunalités de la région de se lancer plus facilement dans cette
démarche. L’existence du club des PLUI a été rappelée. Sur ce modèle, il a
été suggéré de créer un Club régional des PLUI pour favoriser le passage du
POS au PLUI.
La vision insuffisamment dynamique du PLH a été regrettée, les opérateurs ne
disposant que d’une photographie à un instant T sans vision des évolutions
depuis l’écriture du PLH ; Un observatoire du PLH pourrait permettre de
développer et de partager le suivi des documents.
176 PLUIH sont aujourd’hui engagés au niveau national. Les retours
d’expérience permettront d’en identifier les avantages (par exemple
l’association des habitants via l’enquête publique obligatoire) et les
inconvénients. Le CGEDD a considéré que le maintien de deux documents
distincts (PLU et PLH) permettait de répondre à deux objectifs différents : la
planification et la programmation.
En matière de stratégie foncière, un appel à manifestation d’intérêt (AMI) a
été lancé par la Région en partenariat avec la DREAL pour faire émerger les
stratégies foncières de demain.
Une remarque a été formulée sur le fait que les PLH (et leur évaluation à mi-
parcours) étaient suivis à l'occasion des Comités régionaux de l'habitat et de
l'hébergement (CRHH), tandis que les PLU ne bénéficiaient pas d'instance de
suivi identique.
Le faible nombre d’opérations d’aménagement en PACA a été rappelé. Une
des causes évoquées dans la salle vient du manque de culture de projet
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urbain dans certains territoires. Le besoin de cercles d’échange a été
mentionné pour développer cette culture de projet. L'idée de réserver un
« bonus » dans l'aide aux maires bâtisseurs pour ceux qui produiraient du
logement dans le cadre d'opérations d'ensemble a été proposée. Jusque-là,
cette aide ne tient pas compte des modes de production. Pour rappel, 34 M€
ont été distribués en 2015 et 50 M€ sont prévus en 2016 ; les bonus ne
concernent actuellement que les territoires intégrés dans le périmètre d’une
Opération d’Intérêt National (OIN) ou d’un Contrat de Développement
Territorial (CDT).
Le manque de qualité des OAP figurant dans les PLU, ou leur inadaptation au
contexte local, ont été à nouveau évoqués. Le travail sur ces OAP n'est pas
toujours financé dans le cadre de l'élaboration des PLU et ne fait donc pas
toujours l'objet de réflexions poussées. Par ailleurs, la rédaction
particulièrement rigide de certaines OAP freine les projets à venir : ceux-ci
nécessitent souvent une mise à jour des documents d'urbanisme, ce qui
génère une perte de temps considérable.
REGLEMENTER : Proposer des évolutions réglementaires
Les difficultés liées aux dispositions réglementaires qui freinent la production de
logements, les axes d’évolution réglementaire identifiés et les actions en cours ou
proposées en la matière ont été exposées par la DREAL (pages 30 à 32 du support).
Il a été souligné que les propositions des participants allaient à la fois dans le sens
d'une simplification, mais aussi, parfois, dans le sens d'un durcissement des règles.
Des nombreuses propositions d'évolution réglementaire, notamment concernant les
dispositifs fiscaux portant sur le foncier, rejoignent les préconisations issues des
rapports Goldberg et Figeat récemment rendus publics.
OPTIMISER : Optimiser les processus et valoriser les compétences
La DREAL a restitué le diagnostic sur les pertes d’efficacité dans les processus et dans
la mobilisation de chacun, ainsi que les objectifs à atteindre et les actions en cours
ou proposées sur ce sujet (pages 34 à 36 du support).
M. Oliviero, de l’ARHlm PACA & Corse, est intervenu sur le sujet du développement
des métiers d’aménageur et de syndic de copropriété chez les organismes de
logement social :
Malgré la capacité des organismes Hlm à être aménageur, la culture de
l’aménagement s’est affaiblie au cours des dernières décennies chez ces
acteurs. Néanmoins, certains l’ont conservée et d’autres, offices publics
comme SA, la développent à nouveau.
Le développement du métier de syndic des organismes Hlm constitue
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également une opportunité, car l’activité des bailleurs sociaux n’a « pas
d’avenir dans la production de logements standards pour des ménages
standards ». Deux enjeux sont identifiés :
o D’une part, développer le savoir-faire des bailleurs en matière de
gestion de copropriétés au sein du parc de logements social existant,
avec deux défis :
Prendre en compte l’évolution des besoins du public dans le
montage des nouvelles opérations :
Garantir l’amélioration continue du parc existant pour s’adapter
aux évolutions des usages des ménages ;
o D’autre part, diversifier l’activité des bailleurs via la reprise en main de
copropriétés dégradées de logements libres présentant les mêmes
caractéristiques que le logement social (même public…) et nécessitant
une mise à niveau (accessibilité, normes thermiques), sous réserve de
moyens financiers adaptés.
Plusieurs participants sont intervenus pour compléter les éléments présentés :
L’initiative Phare 05 (« Pour les Hautes Alpes réussir ensemble »), qui rassemble
18 membres fondateurs, permet de mutualiser les expériences, les
compétences et les réseaux en vue de promouvoir et de faciliter la réalisation
de tout projet de développement, principalement dans le domaine de
l’aménagement et de la construction sur le territoire haut-alpin. Après un an
d’existence, 30 dossiers sont actuellement en cours d’instruction, tous portés
par le public.
Concernant la procédure intégrée pour le logement (PIL), plusieurs points ont
été avancés :
o Un manque de volonté de développer cet outil de la part des acteurs ;
o L’existence et la méconnaissance d’autres outils, notamment les DUP
réserves foncières ;
o L’organisation par le CVRH d’une journée d’information sur la PIL,
ouvert à tous les acteurs.
o Il est par ailleurs rappelé que ce genre de procédure simplifiée prend
toujours un peu de temps avant d'être mobilisée. La déclaration de
projet, qui est antérieure à la PIL, est aujourd'hui régulièrement utilisée.
En matière de décloisonnement des services, un cahier des charges est en
cours de définition pour monter une formation CVRH sur une approche
intégrée habitat et urbanisme.
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CONVAINCRE : Convaincre l’ensemble de la chaîne d’acteurs
Les éléments de diagnostic, les enjeux et les actions en cours ou proposées en
matière de communication et de pédagogie auprès des acteurs ont été présentés
par la DREAL (pages 39 à 42 du support).
Le projet de réalisation d’un catalogue de constructeur spécial « maisons
individuelles denses » a été présenté par Bruno Guerra, président de LCA-FFB PACA-
Corse (Les Constructeurs Aménageurs), qui dresse le constat suivant :
Les maisons individuelles en diffus représentent la moitié des logements
existants et la moitié des logements neufs construits (chiffres nationaux) ; en
PACA, les dernières années (hormis 2015) ont vu fortement baisser cette
activité de production ;
De nombreuses idées fausses circulent, qui nécessitent de la communication
et de la pédagogie (la maison individuelle est rendue responsable du recul
de la surface agricole cultivée ou de la déforestation, alors que ces enjeux
viennent d'ailleurs) ;
Les catalogues de constructeurs présentent uniquement des maisons
entourées d'un grand jardin (maisons 4 faces) afin de répondre « au rêve de
la maison individuelle » tel que se le projettent les ménages. Les constructeurs
construisent également des maisons mitoyennes, mais ils ne l'affichent jamais
dans leur catalogue ;
Les Constructeurs Aménageurs de PACA-Corse (qui comprend l'ancienne union des
maisons françaises, aujourd'hui intégrée au sein de la FFB) ont fait le choix d’adapter
leurs pratiques pour construire plus dense et de le mettre en avant à travers la
création d’un catalogue de maisons mitoyennes. Cette initiative a déjà été lancée.
Elle sera complétée par un travail spécifique visant à améliorer les aménagements
et les interfaces dans ce type d’opération.
Patrick Faucher, président de la chambre régionale du SNAL, a expliqué l’initiative
en cours consistant à organiser des rencontres locales pour convaincre les élus de
l’impact économique et territorial de la construction de logements et pour leur
apporter quelques repères méthodologiques en matière d'urbanisme opérationnel
(partenariat Etat, SNAL, FPI, FFB). Il met en avant les points suivants :
Une grande difficulté pour les élus à « passer à l’acte » est constatée en
PACA ;
Par conséquent, un travail de pédagogie doit être mené auprès des maires ;
Dans ce sens, l’initiative a été lancée d’organiser des rencontres entre les
services de l'Etat, les opérateurs et les élus pour présenter les outils
d’aménagement (ZAC, lotissement…) : quel programme d’aménagement ?
Quel moyen, quelle procédure, quel montage pour porter le programme ?
Une première réunion dans le même esprit avait été organisée par les
opérateurs privés à Sisteron il y a deux ans, qui a mobilisé 35 élus.
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Plusieurs participants ont réagi en complément :
Il est utile de dresser un lien explicite entre la politique du logement, la
problématique économique et l’enjeu du maintien de l’emploi dans la filière
construction / réhabilitation en région ; Il s’agit de valoriser l’argument de
l’impact économique de cette filière au niveau régional auprès des élus.
Une étude par la CERC sur le poids économique du logement social dans la
filière construction / bâtiment à l'initiative de l'AR Hlm PACA&Corse est
d’ailleurs en cours de définition.
Au-delà des mesures incitatives à destination des élus, il a été rappelé
l’existence de mesures contraignantes mises en place par l’Etat auprès des
communes carencées. Ce dispositif avait pu avoir dans un premier temps un
accueil mitigé. Néanmoins, le travail actuel autour des contrats de mixité
sociale (CMS) entre les DDT et les communes déficitaires en logement social
montrent des résultats encourageants, avec une attitude positive de la part
des élus. Sur les 42 communes carencées dans les Bouches du Rhône, 12 ont
à ce jour signé des CMS, définissant les prochaines opérations de logements
sociaux. Cette démarche d'accompagnement a permis d'apaiser les
relations avec les communes carencées.
La nécessité d’accompagner étroitement les élus a été confirmée. En plus de
les sensibiliser à travers des rencontres ou des séminaires, la visite d'opérations
exemplaires est indéniablement une façon efficace pour les défaire de
certains a priori et de provoquer le déclenchement de projets sur leur
territoire.
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Conclusion
M. Girometti, DHUP, a présenté les prochaines étapes de la démarche nationale :
La pérennisation du Comité des méthodes mis en place dans le cadre du
chantier sur la méthodologie d’estimation des besoins, pour créer une
communauté d’utilisateurs de cette méthodologie, les pratiques ayant
vocation à être partagées et diffusées dans le cadre d’une démarche
ouverte.
L’instruction en cours de l’ensemble des propositions remontées dans le
cadre de la démarche (préconisations du rapport du CGEDD, propositions
issues des ateliers régionaux…). La temporalité de la mise en œuvre variera
selon les actions, avec des actions à mettre en place à très court terme et
d’autres qui nécessiteront une instruction plus approfondie. En matière de
fiscalité, des évaluations de politique publique (EPP) pourraient être
envisagées sur certains aspects et engager ainsi la réflexion.
Le soutien à la poursuite des travaux dans les territoires pour capitaliser sur
la démarche partenariale enclenchée et valoriser les expériences, dans le
but de structurer des réseaux de travail.
Mme Tourasse, directrice de la DREAL PACA, a conclu le séminaire par les éléments
suivants :
L’intérêt à capitaliser sur la démarche collaborative enclenchée, qui a
démontré la capacité à dialoguer et a permis de faire émerger une véritable
relation de confiance entre acteurs publics et privés ;
Au-delà du dialogue entre techniciens et opérateurs, la nécessité de
convaincre les élus pour favoriser le « passage à l’acte » en valorisant les
expériences du terrain et en mettant en avant le poids économique de la
filière construction.
L’évolution des positions et la mobilisation des acteurs publics mais également
des opérateurs privés au service d'un objectif commun : renforcer la
production de logements et mieux l'adapter au territoire. La mise en œuvre
d'actions locales démonstratrices va concrétiser les résultats de ce chantier
régional, et pérenniser une démarche dans laquelle chacun a un rôle à jouer.
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Annexe : Liste des participants au séminaire de restitution
NOM ET PRENOM STRUCTURE ADJIMAN Magali PACT 13
AGOSTINI Lola Nicaya conseil
ANGOTTI Sixtine DREAL PACA (stagiaire)
ANSELMINO Dorothée AUDAT
BEREND Sandy CASA
BERTOLINO Claude EPF PACA
BIAU Géraldine DREAL PACA
BLUNEAU CERLIER Catherine DDTM83
BOILEAU Jean-Marc DDT84
BONDON Jean-Luc ERILIA
BOSC Jérôme DREAL PACA
BOUAITA Faten DDT84
BURNET Isabelle Métropole Aix Marseille – Pays d'Aix
CABRIER Christian CVRH Aix-en-Provence
CANN Francis Région
CASON Monique EPA Plaine du Var
CESARI-GEIGER Christine ADAAM
CONTET Laetitia DREAL PACA
COSTA Anne-Sophie CERC
COUARTOU Michel Journaliste
COURVALIN Aliénor SGMAP
DENIS Frédéric DREAL PACA
DESPLATS Valentine CAUE13
ESPOSITO Séverine DREAL PACA
FAUCHER Patrick SNAL
FLACHERE Catherine DDT04
FORESTIER Pierre ESH Sud Habitat
GALLARD Pascal AR Hlm PACA&Corse
GALLEYRAND Claire CEREMA
GASTAUD Hervé UNGE
GENOD Jean-Philippe Métropole Aix-Marseille provence
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GERARD Yann AURAV
GEX Nicolas Pitch Promotion / FPI Provence
GIROMETTI Laurent DHUP
GORDON Cécilia SGMAP
GUERRA Bruno LCA - FFB
HAUSLER Clément Métropole Aix Marseille Provence – Pays d'Aix
HEITZ Rebecca EPA Plaine du Var
HELARY Jean-Louis CGEDD
HIERSO Jean-Philippe Hierso frères
HOUPIN Sylvain DDTM13
JINADOU Christine ERILIA
LE CORFEC Yann SNAL
LE TRIONNAIRE Yves DREAL PACA
LEROUX Olivier AIC immobilier – FPI Côte d'Azur
LEROUX Bertrand CEREMA
LONGHI Beatrice SACOGIVA
LUYTON Nicolas Grand Delta
MAITENAZ Valérie DREAL PACA
MAQUART Claire ERILIA
MARTIN Lionel Métropole Aix Marseille Provence – Pays d'Aix
MARTINEZ Sandrine Région
MINELLI Olivier AUPA
MOISSON DE VAUX Bénédicte DDTM13
MORINIERE Thomas DDTM13
NONNIS Christian CASA
OLIVER Bernard AR Hlm PACA&Corse
OLIVIERO Philippe AR Hlm PACA&Corse
ORTET Nathalie SNAL
PETITPAIN Luc DREAL PACA
PODJLEJSKI Corinne DDTM13
RISCATTO Marion Métropole Aix Marseille Provence – Pays d'Aix
RIVET Aymeric Région
ROUX Séverine UNICIL
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SANTONI Jean-Paul Caisse des dépôts
SCARAFAGIO Stéphane BTP05
SCHOTT Céline Région
SERVELLA Claire SEM de Vence
TATSOPOULOS Philippe Erilia
THIEFAINE Thierry DDT04
TOURASSE Corinne DREAL PACA
TRETOUX Isabelle DREAL PACA
VAUTRIN Brigitte DREAL PACA
VIDAL Laure AGAM
VIVIER Pascal CEREMA
VOLLAND Véronique Région
WATTEAU Hervé DREAL PACA
YAHI Lisa AURAV