Revista de Ciencias Sociales (RCS) VoL VII, No. 2, Mayo-Agosto 2001, pp. 173-198 FACES - LUZ. ISSN 1315-9518 El síndrome de pantaleón. Política y administración en la reforma del Estado y la gestión de gobierno Vilas, Carlos M. * Resumen La reducción del Estado a un conjunto de procesos e instrumentos de gestión es característica de los programas de refonna institucional auspiciados por el Banco Mundial y otros organismos fi- nancieros multilaterales. Aceptando la relevancia y la especificidad de la problemática de la ges- tión, y la conveniencia de la modernización de sus instrumentos, el artículo destaca la vinculación existente entre esos programas y detenninados objetivos políticos y de desarrollo derivados de las transformaciones recientes en las relaciones de poder entre actores. Se afirma que el tipo de reforma estatal así impulsado refuerza esas relaciones de poder y la distribución desigual de ganancias y pér- didas que ellas institucionalizan. Palabras clave: Reforma de! Estado, gestión pública, Banco Mundial, neoliberalismo, políticas públicas. The "Pantaleón" Syndrome. Politics and Administration in State Reform and Governmental Functioning Abstract The reduction of the state lo a series of administrative processes and instruments is character- istic of the institutional reform programs promoted by the World Bank and other multi-national fi- nancial organisms. Whíle accepting the relevance and specificity of the management problem and the convenience of the modemization of administrative instruments, this artiele points out the exist- ing relationships between these programs and certain political and developmental objectives de- Recibido: 01-01-09 . Aceptado: 01-03-23 * Presidente del Instituto Argentino para el Desarrollo Económico (IADE) y funcionario del Instituto Nacio- nal de la Administración Pl1blica (INAp). Su libro más reciente es América Latina: Experiencias compa- radas de combate a la pobreza (México: UNAM, 1998). Las opiniones contenidas en el trabajo son exclu- sivamente personajes y no involucran a las instituciones mencíonadas. 173
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Revista de Ciencias Sociales (RCS) VoL VII No 2 Mayo-Agosto 2001 pp 173-198
FACES - LUZ ISSN 1315-9518
El siacutendrome de pantaleoacuten Poliacutetica y administracioacuten en la reforma del Estado y la gestioacuten de gobierno
Vilas Carlos M
Resumen La reduccioacuten del Estado a un conjunto de procesos e instrumentos de gestioacuten es caracteriacutestica
de los programas de refonna institucional auspiciados por el Banco Mundial y otros organismos fishy
nancieros multilaterales Aceptando la relevancia y la especificidad de la problemaacutetica de la gesshy
tioacuten y la conveniencia de la modernizacioacuten de sus instrumentos el artiacuteculo destaca la vinculacioacuten
existente entre esos programas y detenninados objetivos poliacuteticos y de desarrollo derivados de las
transformaciones recientes en las relaciones de poder entre actores Se afirma que el tipo de reforma
estatal asiacute impulsado refuerza esas relaciones de poder y la distribucioacuten desigual de ganancias y peacutershy
didas que ellas institucionalizan
Palabras clave Reforma de Estado gestioacuten puacuteblica Banco Mundial neoliberalismo poliacuteticas puacuteblicas
The Pantaleoacuten Syndrome Politics and Administration in State Reform and Governmental Functioning
Abstract The reduction of the state lo a series ofadministrative processes and instruments is charactershy
istic of the institutional reform programs promoted by the World Bank and other multi-national fishy
nancial organisms Whiacutele accepting the relevance and specificity of the management problem and
the convenience ofthe modemization ofadministrative instruments this artiele points out the existshy
ing relationships between these programs and certain political and developmental objectives de-
Recibido 01-01-09 Aceptado 01-03-23
Presidente del Instituto Argentino para el Desarrollo Econoacutemico (IADE) y funcionario del Instituto Nacioshynal de la Administracioacuten Pl1blica (INAp) Su libro maacutes reciente es Ameacuterica Latina Experiencias compashyradas de combate a la pobreza (Meacutexico UNAM 1998) Las opiniones contenidas en el trabajo son exclushysivamente personajes y no involucran a las instituciones menciacuteonadas
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
rived from recent transformations and the relationships between the actors The article reaffirms
that the type of state reform being proposed reinforces the unequal distribution of eamings and
losses that they institutionalize
Key woms State reform public management World Bank neo-liberalism public policy
Introduccioacuten
El entramado institucional del Estado y
las modalidades de su desempentildeo guardan
siempre una relacioacuten de consistencia con la
estructura socieconoacutemica y con la matriz de
poder poliacutetico La reforma del Estado encarashy
da en la uacuteltima deacutecada y media por la mayor
parte de los paiacuteses de Ameacuterica Latina busca
dar coherencia a esa relacioacuten de acuerdo con
las transformaciones que veniacutean registraacutendoshy
se en los procesos de acumulacioacuten de capital y
la reconfiguracioacuten de los escenarios nacionashy
les regionales e internacionales La reforma
apunta asimismo a brindar sustento institushy
cional a una nueva matriz de poder poliacutetico
gestada al calor de esas transformaciones Esa
matriz de poder se asienta en una creciente poshy
larizacioacuten social dentro de cada paiacutes como reshy
sultado de diferencias de productividad inshy
gresos y propiedad de acti vos yen un proceso
similar en escala internacional entre un peshy
quentildeo nuacutemero de sociedades desarrolladas
que concentran porciones crecientes del proshyductola inversioacuten el comercio y los mayores
niveles de bienestar y los paiacuteses de la perifeshyria -a los que se han agregado en la uacuteltima deacuteshy
cada los del ex bloque sovieacutetico
La mayor polarizacioacuten nacional e intershy
nacional se complementa con procesos de inshy
tegracioacuten real y simboacutelica de las eacutelites de uno
y otro conjunto de paiacuteses -asociaciones emshy
presariales turismo y esparcimiento homoshy
genizacioacuten tendencial de estilos y pautas de
consumo y de vida- y en consecuencia en un
deterioro de los procesos nacionales de inteshy
gracioacuten social y cultural Es eacuteste un fenoacutemeno
que se apoya en tendencias de largo plazo del
desarrollo de la regioacuten y que los nuevos esceshy
narios refuerzan (1)
Inspirada en las recomendaciones de
algunos organismos financieros multilaterashy
les (Banco Mundial FMI BID) la reforma
fue presentada a la opinioacuten puacuteblica como una
tarea eminentemente teacutecnica impuesta por la
contundencia de los hechos y orientada a meshy
jorar la calidad de la gestioacuten estatal Fue enshy
carada como parte de un movimiento de moshydernizacioacuten de proyecciones globales y vinshy
culada a los procesos de redemocratizacioacuten que varios de esos paiacuteses estaban encarando
despueacutes de periacuteodos de dictaduras y autoritashy
rismos En teacuterminos maacutes inmediatos la reshy
forma se dirigioacute a resolver los problemas deshy
rivados de los abultados deacuteficit fiscales acushy
mulados en la mayoriacutea de los paiacuteses desde inicios de la deacutecada de 1980 y a generar conshy
diciones para un mejor acceso a los flujos inshy
ternacionales de capital Despueacutes de un prishymer momento que puso eacutenfasis en el tamantildeo
del Estado la agenda de la reforma se orientoacute
hacia la cuestioacuten de la calidad de la gestioacuten
estatal La experiencia mostroacute que una ecoshy
nomiacutea de mercado requiere de eficientes insshy
tituciones puacuteblicas para optimizar su desemshy
pentildeo y prevenir sus desequilibrios
La utopiacutea del Estado miacutenimo dio paso a la necesidad del Estado efectivo Adquirioacute preshy
eminencia en consecuencia la atencioacuten a la cashy
lidad de la gestioacuten puacuteblica al disentildeo y funcioshy
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namiento real de las instituciones gubernashy
mentales y a la modernizacioacuten de la dotacioacuten de recursos -humanos operativos tecnoloacutegishycos organizacionales- de la administracioacuten
puacuteblica Sobre todo recibioacute especial atencioacuten
el objetivo de reducir los costos financieros de
la administracioacuten estatal en el marco de los fuertes condicionamientos derivados de los
persistentes desequilibrios en las cuentas puacuteshy
blicas En estas condiciones la evaluaciOacuten de
la calidad de la gestioacuten resultoacute estrechamente asociada a su impacto en las finanzas del Estashy
do
La introduccioacuten de reformas en la adshy
ministracioacuten puacuteblica se apoya asiacute tanto en consideraciones generales de eficacia y transshy
parencia como en los compromisos asumidos
por la mayoriacutea de los gobiernos para renegoshy
ciar el endeudamiento externo y recomponer
los flujos de inversioacuten foraacutenea La rigidez de
esos compromisos obliga a aplicar la tijera a
praacutecticamente todo tipo de erogacioacuten con exshycepciOacuten de la originada en el endeudamiento
puacuteblico externo en escenarios de contraccioacuten
y reorientacioacuten del gasto puacuteblico la necesidad
de abaratar los costos de la gestioacuten puacuteblica ha
adquirido una urgencia notoria
La preocupacioacuten por elevar la calidad
de la gestioacuten forma parte de la prioridad de poshy
liacutetica fiscal de conseguir un Estado maacutes barashy
to Este encuadre explica el eacutenfasis asignado a
enfoques instrumentales que reducen la proshy
blemaacutetica de la poliacutetica y el Estado a cuestioshynes operativas o procedimentales El debate
sobre los objetivos de la poliacutetica y el desarroshy
llo se desplaza hacia la discusioacuten de las herrashy
mientas y los artefactos (por ejemplo la inforshy
matizacioacuten de procedimientos la construcshy
cioacuten de portales de internet o la masificacioacuten
del uso de microprocesadores) Una visioacuten
instrumentalista y de corto plazo predomina
en el anaacutelisis del Estado y de sus poliacuteticas Este modo de plantear las cosas que
usualmente se presenta como una visioacuten teacutecshy
nica implica la mayoriacutea de las veces una acepshy
tacioacuten acriacutetica de las cuestiones sustantivas y
en especial de los arreglos de poder poliacutetico y econoacutemico y de los objetivos de la conduccioacuten
estatal Lo poliacutetico resulta asiacute metamorfoseashy
do en teacutecnica administrativa y de hecho invisishy
bilizado tras la racionalidad formal de los proshy
cedimientos y los adminiacuteculos Sin desconoshy
cer la relevancia o la especificidad de los proshy
blemas que engendra la gestioacuten ni la utilidad
de muchas aplicaciones de las nuevas teacutecnicas informaacuteticas a los procedimientos administrashy
tivos las paacuteginas que siguen prestan atencioacuten
a la fuerte imbricacioacuten que siempre se registra
entre los grandes objetivos poliacuteticos y sociales
del Estado las configuraciones de poder que ellos expresan y dinamizan y los esquemas de
gestioacuten o administracioacuten puacuteblica asiacute como de los peligros que usualmente derivan de la conshy
fusioacuten entre instrumentos o paradigmas de
gestioacuten y objetivos y estrategias de construcshy
cioacuten y conduccioacuten poliacutetica
La frontera entre decisiones teacutecnicas y decisiones poliacuteticas nunca es absoluta pero la presentacioacuten de las cuestiones poliacuteticas como
si se tratara de asuntos teacutecnicos usualmente
restringe la discusioacuten sobre la poliacutetica y sus
objetivos a aacutembitos reducidos -por su insershy
cioacuten en la estructura institucional de poder o simplemente por el acceso desigual a inforshy
macioacuten conocimiento y experticia producto
de las disparidades antes sentildealadas- mienshy
tras que la explicitacioacuten de las dimensiones
poliacuteticas abre el debate al conjunto de la ciushy
dadaniacutea interesada o afectada por las decisioshy
nes que vayan a ser adoptadas
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
1 Poder poliacutetico Estado y gestioacuten puacuteblica
Considerado en perspectiva histoacuterica
el Estado moderno o Estado nacioacuten es una
forma particular de organizacioacuten del poder
poliacutetico y de la vida social estrechamente asoshy
ciada al desarrollo de la economiacutea capitalista
Se sintetizan en el Estado dos dimensiones baacuteshy
sicas La primera se refiere a eacutel como expreshysioacuten institucional de relaciones de poder y de
principios de legitimacioacuten es decir la dimenshy
sioacuten tiacutepicamente poliacutetica del Estado La seshy
gunda dimensioacuten es eminentemente operatishyva lo que usualmente se denomina adminisshy
tracioacuten puacuteblica o gestioacuten puacuteblica
En teacuterminos poliacuteticos puede defmirse al
Estado de manera muy suscinta y por encima
de sus muchas variaciones como la unidad sushy
prema de decisioacuten respecto de la poblacioacuten de
un territorio La extensioacuten y modalidades de
esa supremaciacutea (la soberana del Estado) su
legitimidad efectiva (la hegemoniacutea) y su capashy
cidad para garantizar un margen de autonomiacutea
respecto de otros Estados (la independencia)
son el resultado de muacuteltiples factores histoacuterishy
cos estructurales poliacuteticos y culturales y del
sistema internacional de poder La soberaniacutea
implica diferenciacioacuten del Estado y sus aparashy
tos respecto de la sociedad y la efectiva capacishy
dad de imponer a eacutesta -por generacioacuten de conshy
senso activo o pasivo por coaccioacuten real o poshy
tencial o por alguacuten tipo de combinacioacuten de
unos y otras- determinadas decisiones
La diferenciacioacuten es condicioacuten de exisshy
tencia de la capacidad de imposicioacuten de las deshy
cisiones puacuteblicas al conjunto de la sociedad
Empero esa diferenciacioacuten es variable y desishy
gual respecto del amplio arco de actores sociashy
les y a su turno esa variabilidad expresa la deshysigual posicioacuten de los actores en la estructura
y relaciones de poder Por su lado el modo y la
medida en que esas deci siones se hacen cargo
estimulan o desatienden las demandas aspirashy
ciones u objetivos de los actores de la socieshy
dad contribuye a fortalecer o debilitar la legishy
timidad del poder del Estado y a ampliar o reshy
ducir su representatividad
Con el paso del tiempo lo nacional del
Estado nacioacuten perdioacute referentes eacutetnico-Iinshy
gUiacutesticos en la mayoriacutea de los estados modershy
nos que son en sentido socioantropoloacutegico
estados plurinacionales La nacioacuten del Estado
implica simplemente el aacutembito espacial de
eficacia de la pretensioacuten soberana del poder
poliacutetico En la uacuteltima deacutecada el reflorecishy
miento de los movimientos de afirmacioacuten
identitariaen varias partes del mundo ha vuelshy
to a destacar en la agenda de la poliacutetica intershy
nacional un conjunto de conflictos y de proshy
cesos conducentes al establecimiento o a la
recreacioacuten de estados nacionales en sentido estricto vale decir cuya demarcacioacuten territoshy
rial se amolde mejor a las identificaciones reshy
ligiosas eacutetnicas o linguumliacutesticas de determinashy
dos grupos de poblacioacuten
Estos procesos de redefinicioacuten territoshy
rial hacia abajo son contemporaacuteneos de
equivalentes procesos hacia arriba con la
tendencial evolucioacuten de las experiencias de
integracioacuten econoacutemica regional hacia modalishy
dades de integracioacuten poliacutetica Por razones de
espacio estos temas quedan fuera de los alcanshy
ces de este trabajo
En esta perspectiva el Estado es ante
todo institucionalizacioacuten de las relaciones de
poder entre actores y de su articulacioacuten con el
sistema internacional de relaciones poliacuteticas
comerciales y financieras Las instituciones
poliacuteticas y sus formulaciones constitucionales
y legales son la expresioacuten de un bloque de poshy
der en el que se conj ugan jerarquiacuteas de clase
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eacutetnico-culturales de geacutenero territoriales enshytre otras En consecuencia las transformacioshynes o la reforma del Estado expresan siempre la existencia de cambios en la relacioacuten entre el Estado y la sociedad y en especial en el bloshyque dominante de poder
A su tiempo esas modificaciones reshyfuerzan las mutaciones experimentadas en el terreno de la sociedad y de la economiacutea Del mismo modo las estructuras de poder internashycional gravitan fuertemente en las capacidashydes de accioacuten y en las modalidades de organishyzacioacuten de los estados y en la compleja red de relaciones entre eacutestos y los actores que actuacutean en su territorialidad La literatura de la uacuteltima deacutecada sobre el papel y la eficacia del Estado frente a la creciente integracioacuten de la econoshymiacutea mundial enfoca el modo en que se planshytea en nuestros diacuteas la tensioacuten permanente a lo largo de toda la historia del capitalismo enshytre el principio territorial del poder estatal y la dinaacutemica transterritorial del capital
La segunda dimensioacuten del Estado es operativa y refiere a las capacidades de gesshytioacuten Es eacutesta una dimensioacuten derivada de la anshyterior en la que el Estado define y ejecuta curshysos de accioacuten y extrae y asigna recursos en funshycioacuten de objetivos referibles al nuacutecleo de su poshyliticidad A traveacutes de ella la dimensioacuten poliacutetica o sustantiva del Estado se explicita y desenshyvuelve en el funcionamiento cotidiano de las agencias puacuteblicas (gobiemo central tribunales etc) y en sus muacuteltiples relaciones con la socieshydad y el mercado El Estado en cuanto estructushyra de poder funciona (es decir define objetivos y metas y orienta hacia ellos la movilizacioacuten de sus recursos) por medio de ese conjunto de agencias y procedimientos usualmente conocishydos como administracioacuten o gestioacuten puacuteblica y
maacutes recientemente gerenciamiento puacuteblico Ello no significa que en el nivel operativo el
Estado se presente siempre como una unidad homogeacutenea instituciones o agencias particushylares pueden expresar y movilizar diferentes arreglos sectoriales de poder
El modo en que un Estado lleva a cabo la administracioacuten de sus recursos y la gestioacuten de sus poliacuteticas es analiacuteticamente diferenciashyble de esos arreglos de poder pero guarda a su respecto una relacioacuten de adecuacioacuten baacutesica Antes o despueacutes cambios en las relaciones soshyciales de poder se traducen en nuevos disentildeos institucionales y en modificaciones en la gesshytioacuten puacuteblica Las capacidades de gestioacuten estashytal tienen como referencia y horizonte los obshyjetivos de la accioacuten poliacutetica y eacutestos siempre expresan de alguna manera los intereses meshytas aspiraciones afinidades o antagonismos del conjunto social y de la jerarquizacioacuten reciacuteshyproca de sus principales actores (2)
A su vez la autonomiacutea relativa -es deshycir acotada por paraacutemetros poliacutetico-institushycionales- de los aparatos y procesos adminisshytrativos respecto de las instancias de conducshycioacuten propiamente poliacutetica abren el espacio para la existencia de tensiones resistencias dilaciones y negociaciones que es posible adshyvertir entre ambas dimensiones de la dinaacutemica del Estado Esos maacutergenes de autonomiacutea exshyplican que las maacutes de las veces el paradigma de la decisioacuten teoacutericamente oacuteptima sea sustishytuida pragmaacuteticamente por lo satisfactorio e incluso por lo menos insatisfactorio Existe sin embargo una coherencia sisteacutemica que mantiene el potencial de conflicto entre agenshycias -y entre los arreglos de poder que ellas institucionalizan- dentro de maacutergenes aceptashybles de gobernabiJidad
La relacioacuten baacutesica de correspondencia entre el Estado en tanto sistema institucional de decisioacuten y gestioacuten y la matriz de poder doshyminante en la sociedad plantea dos corolarios
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
importantes el primero se refiere a los modos
de interaccioacuten entre agencias gubernamentashyles y unidades de decisioacuten econoacutemica (empreshysas y asociaciones de empresas) el segundo
apunta a la cuestioacuten del tamantildeo del Estado
Contrariamente a lo que sugieren algunas disshy
cusiones recientes en materia de reforma insshy
titucional no existe un conjunto de actividashy
des o de aacutembitos determinados de la interacshy
cioacuten social que por definicioacuten o en abstracto
pertenezcan al aacutembito de la gestioacuten puacuteblica o de las decisiones empresariales privadas Los
aacutembitos de accioacuten legiacutetima del Estado asiacute
como los alcances de las transacciones y la
asignacioacuten de recursos por el mercado se deshy
finen de acuerdo con disentildeos macropoIiacuteticos y macroeconoacutemicos motorizados por particulashy
res arreglos de poder entre actores de acuerdo
a una variedad de objetivos e intereses Del mismo modo la idea de un tamantildeo
oacuteptimo del Estado tiene siempre como refeshy
rencia expliacutecita o impliacutecita los objetivos hacia los cuales la accioacuten puacuteblica se orienta los inshytereses que promueve asiacute como aquellos a los
que inhibe o discrimina carece de sentido por
lo tanto cuando se la plantea en abstracto al margen de los actores sociales que gravitan de
modo predominante en el comportamiento
poliacutetico del Estado Son los objetivos que se
definen para la gestioacuten estatal y los aacutembitos en los que esa gestioacuten es admitida como legiacutetishy
ma los que dimensionan la magnitud de los
recursos asignados las modalidades de intershy
vencioacuten y regulacioacuten y temas similares Estos
asuntos deri van de una multiplicidad de factoshy
res -niveles de desarrollo social estilos de
crecimiento registros histoacutericos- entre los que
destacan las correlaciones particulares de poshy
der entre actores y por lo tanto los objetivos perseguidos a traveacutes de la movilizacioacuten de
agencias puacuteblicas o privadas Maacutes auacuten la dishy
ferenciacioacuten entre un aacutembito puacuteblico y un esshy
pacio privado es ella misma una variable En la historia del capitalismo las fronshy
teras entre empresa y Estado nunca han sido
riacutegidas Empresas de negocios desempentildearon
funciones convencionalmente estatales (por
ejemplo imposicioacuten de tributos emisioacuten de
moneda coaccioacuten fiacutesica sobre determinadas
poblaciones sancioacuten de normas legales) del
mismo modo que los estados desempentildearon
algunas funciones empresariales (por ejemshyplo buacutesqueda de rentabilidad a traveacutes de la
produccioacuten y distribucioacuten comercial de bienes
y servicios) El concepto de bienes puacuteblicos tiene contenidos e implicaciones variables en
funcioacuten de los objetivos del desarrollo impulshy
sado a partir de determinadas constelaciones
de poder entre actores Lo anterior no implica desconocer la dishy
mensioacuten instrumental o teacutecnica siempre preshy
sente en la determinacioacuten de la eficacia y la efishy
ciencia de la gestioacuten y las poliacuteticas puacuteblicas y su especificidad relativa Aunque es posible
formular definiciones abstractas de una y otra
determinar en cada caso sometido a examen los
criterios con los que se evaluaraacuten la eficacia y la eficiencia de una estrategia o de una gestioacuten
particular es tan importante como acordar una
definicioacuten general o formal El contenido de los
conceptos de eficacia y eficiencia estaacute siempre
asociado a determinados estilos de desarrollo trayectorias precedentes o valoraciones colecshy
consisten teacutecnicamente la eficacia y la efishy
ciencia de la gestioacuten y las poliacuteticas puacuteblicas
pero la valoracioacuten de ellas en cada caso particushylar y en conjunto siempre se lleva a cabo con
referencia a un marco poliacutetico y a un plexo
axioloacutegico institucional determinados
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La eficacia de la gestioacuten puacuteblica requieshyre en cada escenario institucional y sociopoliacuteshytico la consistencia del disentildeo de las poliacuteticas con los objetivos que se persiguen asiacute como coherencia en la gradacioacuten o jerarquiacutea que se reconoce entre ellos El disentildeo de las poliacuteticas puacuteblicas es fundamentalmente un tema de teacutecshynicas e instrumentos lo segundo es ante todo materia de la poliacutetica en cuanto eacutesta se refiere al deber ser del desempentildeo puacuteblico Es tambieacuten materia de la poliacutetica la eleccioacuten entre diferenshytes opciones instrumentales en la medida en que eacutestas involucran cuestiones de costos reshycursos humanos tiempos y similares
Algo parecido ocurre respecto de la vashyloracioacuten de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblishycas Eficiencia es en el fondo una cuestioacuten de costolbeneficio de definicioacuten de criterios resshypecto de cuaacutento se estaacute dispuesto a pagar para alcanzar determinados resultados de queacute nashyturaleza son los costos a considerar (econoacutemishycos poliacuteticos de prestigio etc) y de quieacuten o quieacutenes deberaacuten hacerse cargo de ellos Eacutesta es tambieacuten una decisioacuten eminentemente poliacuteshytica en cuanto siempre tiene como referente las relaciones de poder entre determinados acshytores y de eacutestos con relacioacuten al Estado una de las manifestaciones maacutes claras del poder poliacuteshytico consiste en la capacidad de hacer pagar a otros los costos de las acciones encaminadas a alcanzar los objetivos de quien lo ejerce La naturaleza poliacutetica de ambas cuestiones no se diluye por el hecho de que las respectivas deshycisiones se deleguen hacia funcionarios que ocupan posiciones formalmente teacutecnicas o hacia actores del aacutembito privado
Se desprende de lo anterior que la relashycioacuten entre la gestioacuten puacuteblica la estructura soshycioeconoacutemica y las orientaciones poliacuteticas del Estado siempre es estrecha Los estilos de gesshytioacuten de los recursos puacuteblicos y la conceptualishy
zacioacuten misma de ciertos recursos como puacuteblishycos guardan una vinculacioacuten iacutentima con los objetivos a los que apunta dicha gestioacuten y por lo tanto con la configuracioacuten de la estructura de poder de la que esos objetivos derivan
Asiacute por ejemplo el paradigma de gesshytioacuten burocraacutetica es tiacutepico de escenarios socioshypoliacuteticos de relativa estabilidad y autonomiacutea operativa del Estado respecto de una sociedad de masas con conjuntos sociales relativamenshyte homogeacuteneos El supuesto de este esquema de gestioacuten es la previsibilidad de la dinaacutemica societal de acuerdo a los grandes disentildeos esshytrateacutegicos del desarrollo econoacutemico y el deshysempentildeo estatal se espera de la normativa que contemple todas las situaciones que efectivashymente pueden registrarse en la vida real Al reshyveacutes del aforismo del derecho romano ubi soshycietas ibi ius (donde hay sociedad hay dereshycho) el paradigma burocraacutetico imagina que donde existe la norma juriacutedica existe la relashycioacuten social Tiacutepico ingrediente de este parashydigma es el principio lo que no estaacute expliacutecitashymente permitido estaacute prohibido que ata el desempentildeo de los funcionarios a la observanshycia estricta de la norma Al estilo de la piraacutemishyde juriacutedica de Hans Kelsen el funcionario se limita aplicar las normas y procedimientos previamente establecidos por la autoridad de nivel superior
Al contrario un esquema de gestioacuten de tipo gerencial usualmente responde a la neceshysidad de adaptacioacuten raacutepida a escenarios camshybiantes de puacuteblicos segmentados preeminenshycia de los tiempos cortos objetivos circunsshycriptos toma de decisiones con interpretacioacuten y aplicacioacuten flexibles de los marcos normatishyvos o incluso en ausencia de marcos normatishyvos El dinamismo de la realidad cambiante y el nuacutemero de factores de incertidumbre desashyconsejan la definicioacuten de esquemas normatishy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
vos riacutegidos El principio de legalidad recibe un tratamiento laxo o bien la violacioacuten de las normas se justifica por imperativos de emershygencia necesidad y urgencia o la invocacioacuten de alguna otra circunstancia excepcional
La pluralidad de puacuteblicos diferenciashy
dos demanda una labor permanente de focalishy
zacioacuten y ajuste de las poliacuteticas que a su tumo
ahondan la segmentacioacuten del tejido social El
concepto de ciudadano portador de derechos
generales y permanentes es sustituido por la metaacutefora del cliente con demandas especiacutefishycas y segmentadas en funcioacuten de contraprestashyciones particulares de agencias especializashy
das La produccioacuten de resultados tiende a ser
valorada maacutes que la observancia de los proceshy
dimientos Se pretende asimismo que estos reshysultados sean mensurables y evaluables cuanshytitativamente en el corto o a lo sumo mediano
plazo los grandes objetivos cualitativos del desarrollo (y no soacutelo el crecimiento) o el bieshynestar (y no soacutelo los niveles de acceso a detershy
minados satisfactores) tienden a ser ajenos a
este esquema Cada modalidad de gestioacuten puacuteblica se
articula asiacute a una matriz determinada de relashy
ciones entre el Estado y la sociedad y contrishy
buye a reproducirla La gestioacuten de las relacioshy
nes laborales entre empresas y trabajadores
ofrece una buena ilustracioacuten de la vinculacioacuten
entre esquemas de administracioacuten puacuteblica y relaciones y jerarquiacuteas sociales El desarrollo
del derecho del trabajo como rama especiacutefica del derecho puacuteblico fue resultado de una conshy
figuracioacuten de relaciones de poder entre sindishycatos y empresas en el marco de una sociedad de masas esquema fordista de produccioacuten y
creciente regulacioacuten estatal La creacioacuten de
este cuerpo legal ensanchoacute las modalidades de mediacioacuten puacuteblica dio pie al desarrollo de nuevas agencias gubernamentales y ramas de
administracioacuten de justicia limitoacute las facultashydes decisorias de las empresas acotoacute la capashycidad de accioacuten de las organizaciones laborashyles y contribuyoacute al fortalecimiento de una ideologiacutea de derechos colectivos que coexisshy
tioacute con desiguales niveles de conflictividad
con la ideologiacutea liberal tradicional de dereshychos individuales
Al contrario la progresiva sustitucioacuten
del derecho laboral por el derecho civil o coshy
mercial en el marco de la llamada flexibilizashycioacuten laboral testimonia en nuestros diacuteas el reshytroceso de la capacidad de afiliacioacuten y de neshy
gociacioacuten de los sindicatos de trabajadores
junto con el predominio de esquemas de acushy
mulacioacuten flexible desregulacioacuten amplia de la
economiacutea recuperacioacuten de capacidad decisoshy
ria por las empresas y resurgimiento de una ideologiacutea de racionalidad individualista El cambio de marco juriacutedico implica asimismo una transferencia de la gestioacuten de las relacioshy
nes laborales del aacutembito puacuteblico al privado empresas de mediacioacuten administradoras de
riesgos laborales entre otras
2 Naturalizacioacuten del bloque de poder y despolitizacioacuten del Estado
El reduccionismo instrumental del Esshy
tado presenta tres facetas iacutentimamente vincushy
ladas De una parte reduccioacuten de la esencia poliacutetica del Estado a su dimensioacuten administrashy
tiva o de gestioacuten En virtud de ella el Estado en tanto institucionalizacioacuten de relaciones de
poder es disminuido a su dimensioacuten adminisshytrativa e incluso gerencial vale decir a un conjunto de aparatos agencias y organismos
Este procedimiento tiene como efecto naturashy
lizar las relaciones de poder es decir asumirshylas como un fenoacutemeno invariante o de modifishycacioacuten imperceptible y en el muy largo plazo
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sin historicidad o con una historicidad que es
irrelevante para la comprensioacuten de su confishyguracioacuten presente
Al mismo tiempo este enfoque despoja
a las instituciones de lo que eacutestas representan
como expresioacuten de relaciones de poder Una institucioacuten es una conducta social pautada sancionada por alguna forma de autoridad En
toda sociedad existen muchiacutesimas conductas
y praacutecticas sociales pero no todas estaacuten pautashydas y legalmente sancionadas y muchas son prohibidas El desigual acceso a recursos (por
ejemplo propiedad de activos educacioacuten e
informacioacuten u otros) la cultura dominante
los condicionamientos histoacutericos y ecoloacutegishycos determinan queacute praacutecticas sociales recibishyraacuten status institucional cuaacuteles no y cuaacuteles son
proscritas Una institucioacuten es el resultado de procesos de construccioacuten social y por lo tanto de una cierta constelacioacuten de relaciones de poshyder entre actores El formato legal de una relashy
cioacuten de poder no quita a eacutesta su naturaleza de
tal -es decir de relacioacuten de dominacioacuten y sushybordinacioacuten de mando y obediencia- ni elimishy
na la desigualdad de acceso a recursos sobre la
cual la relacioacuten se construye Un eacutenfasis unilashyteral en las reglas y procedimientos y en geshy
neral en la dimensioacuten formal de las institucioshy
nes arriesga a dejar de lado la matriz de relashy
ciones de poder de la que ellas son un resultashy
do Finalmente este reduccionismo privilegia
el debate sobre los instrumentos en detrimenshy
to de la discusioacuten sobre los objetivos y el senshytido de la accioacuten poliacutetica y del desarrollo (3)
Aunque en antildeos recientes el reduccioshy
nismo instrumentalista ha tendiacutedo a presentarshy
se en clave neoliberal -entendiendo por tal el conjunto de enfoques de poliacutetica y de proposishyciones inspiradas en la teoriacutea econoacutemica neoshy
claacutesica- se trata de un artilugio con una trayecshy
toria relativamente larga de apariciones y reashy
pariciones tiene poco que ver con ideologiacuteas
determinadas y mucho maacutes con la posicioacuten de
poder de determinados actores en momentos
particulares de la dinaacutemica poliacutetico-institushycional y en su capacidad de conducirla Para
que las laquoarmoniacuteas econoacutemicasraquo subsistan la
ciencia poliacutetica no debe preocuparse por la organizacioacuten del Estado sino simplemente de su funcioacuten expresoacute Freacutederic Bastiat el filoacuteshy
sofo liberal de la economiacutea en momentos en
que la turbulencia poliacutetica de la Revolucioacuten Francesa y de las guerras napoleoacutenicas pareshy
ciacutea haber quedado definitivamente atraacutes (Basshy
tiat 1964308) Su recomendacioacuten acopla bien
con la utopiacutea marxista de sustituir el gobiershyno de los hombres por la administracioacuten de las cosas y la burocratizacioacuten de la conduccioacuten
poliacutetica en los regiacutemenes de tipo sovieacutetico
La misma perspectiva se encuentra en Alemania en la segunda mitad del siglo pasashydo con el vaciamiento de la teoriacutea del Estado de toda referencia a la problemaacutetica del poder
su sustitucioacuten porenfoques juriacutedicos formales y la marginacioacuten de las consideraciones histoacuteshyricas y poliacuteticas en el anaacutelisis del Estado (4)
Un vaciamiento similar y el consiguiente reshy
duccionismo se advierten -bien que con inshytencionalidad y efectos muy diferentes- en los
intentos de proscripcioacuten de la actividad poliacutetishy
ca no gubernamental por las dictaduras militashy
res de las deacutecadas pasadas en Brasil Chile o
Argentina en las afirmaciones postmodernas del fin de la poliacutetica y en ofertas acadeacutemicas
de inspiracioacuten neoliberal en las que se efectuacutea similar reducciOacuten de la poliacutetica al gerenciashy
miento de instrumentos y herramientas (5)
Independientemente de sus tonalidashy
des ideoloacutegicas y de sus finalidades particulashyres las muacuteltiples variantes de este reduccioshynismo comparten dos caracteriacutesticas baacutesicas
Ante todo son conceptualizaciones de la poliacuteshy
tica y del Estado que se formulan en escenashy
rios de consolidacioacuten o estabilizacioacuten de un
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182
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M -------------------shy
arreglo institucional de poder o que toman como hipoacutetesis de partida esa estabilizacioacuten La inestabilidad y la incertidumbre derivadas de crisis poliacuteticas o financieras guerras revoshy
luciones insurgencias sociales u otros aconteshy
cimientos de similar impacto donde de maneshyra expliacutecita estaacuten en juego el poder y los granshydes objetivos de la accioacuten estatal pertenecen
en la realidad de los hechos o en los supuestos de la teoriacutea al pasado
La Francia de la tercera deacutecada del siglo
diecinueve la Alemania de Bismarck el sociashy
lismo sovieacutetico de la segunda postguerra preshy
sentaban escenarios de estabilidad poliacutetica donde la matriz de relaciones de poder entre acshy
tores asiacute como las orientaciones fundamentashy
les de ladinaacutemica estatal habiacutean alcanzado una
definicioacuten institucional Al margen de los conshytenidos sustantivos de esas orientaciones y de
la identidad particular de los actores ubicados en posiciones de poder o de subalternidad hay en todos estos escenarios una clara definicioacuten poliacutetica institucionalmente consolidada de ganadores y perdedores El tema del poder se
considera resuelto -por lo menos desde la
perspectiva de los que ganaron por consishyguiente la atencioacuten debe centrarse en el funcioshynamiento de las instituciones y en los procedishy
mientos y las herramientas a traveacutes de los que operan y ya no en el modo en que esas institushyciones son disentildeadas o en los objetivos que
persiguen o excluyen
De aquiacute emerge la segunda caracteriacutestishy
ca de estos enfoques su conservadurismo Su punto de partida es el arreglo particular de poshyder alcanzado y ese es tambieacuten el horizonte
de sus reflexiones La hipoacutetesis de que otros
arreglos de poder son posibles resulta ajena y en el extremo antagoacutenica a este modo de ver
las cosas El conservadurismo del enfoque no radica en los ingredientes sustantivos de sus
propuestas sino en su rechazo expliacutecito o imshy
pliacutecito de hipoacutetesis de arreglos poliacutetico-instishytucionales alternativos y en consecuencia de modalidades diferentes de organizacioacuten yejeshy
cucioacuten de la gestioacuten puacuteblica En este enfoque
los actores significativos de la poliacutetica son siempre actores estatales burocracias civiles y militares y en general personal dotado de determinadas destrezas teacutecnicas buroacutecratas
gerentes planificadores La poliacutetica es un asunto de eacutelites -donde el concepto de eacutelite reshyfiere a los actores que ocupan posiciones de
poder- de liacutederes o de vanguardias
La poliacutetica desde abajo -a poliacutetica
agonal- vale decir la que corre por cuenta de los actores no estatales se legitima y es proshy
movida en la medida en que complementa a la
que se ejerce desde el Estado en funcioacuten de los objetivos perseguidos o tolerados por eacuteste o se articula a ella En esta perspectiva la posishy
bilidad del disenso se reduce al terreno de los
instrumentos y las taacutecticas La poliacutetica devieshyne teacutecnica de gestioacuten de un orden cuyo conteshynido y objetivos quedan resguardados de las
incomodidades del debate (6)
En virtud de este reduccionismo el Esshytado queda vaciado de poliacutetica en cuanto eacutesta es ante todo construccioacuten ejercicio y discushy
sioacuten del poder como praacutectica de conduccioacuten social La atencioacuten se dirige fundamentalmenshyte al funcionamiento de las instituciones la
problemaacutetica propiamente poliacutetica de la consshy
truccioacuten estatal y del desarrollo social es diluishy
da y remplazada por la cuestioacuten de la adminisshy
tracioacuten de una determinada configuracioacuten de poder que para todos los efectos se imagina constante La discusioacuten de los grandes objetishy
vos de la accioacuten poliacutetica -el desarrollo el bieshy
nestar la integracioacuten social u otros- se desshyplaza hacia el comentario y las recomendacioshy
nes sobre el modo de desempentildeo de los instrushymentos y la administracioacuten de los procedishymientos (7)
_______________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 2 2001
3 El reduccionismo neoliberal y el nuevo bloque de poder
La reaparicioacuten de este enfoque en la deacuteshy
cada de 1980 estaacute ligada a varios factores un
cambio profundo en el patroacuten de acumulacioacuten
capitalista crisis del Estado de bienestar soshy
cialdemoacutecrata en Europa occidental y la de
sus variantes desarrollistas latinoamericanas
derrumbe de la versioacuten sovieacutetica del socialisshy
mo y las transformaciones introducidas en los
disentildeos socialistas en China y Cuba embate del neoliberalismo a partir de las experiencias
de los gobiernos de Margaret Thatcher y Roshy
nald Reagan en Gran Bretantildea y Estados Unishy
dos respectivamente consiguiente reorientashycioacuten de las recomendaciones de los organisshy
mos financieros multilaterales muy sensibles
a los dictados de la poliacutetica econoacutemica intershynacional de Washington
Desde mediados de esa deacutecada los goshy
biernos latinoamericanos comenzaron a ejeshy
cutar un severo ajuste macroeconoacutemico orientado a la recuperacioacuten de la estabilidad
econoacutemica el pago del endeudamiento puacuteshyblico externo acumulado y la reinsercioacuten en los movimientos internacionales de capital y
a garantizar la primaciacutea del mercado como
asignador de recursos y fijador de precios El
conjunto de medidas adoptadas por recomenshy
dacioacuten o imposicioacuten del Banco Mundial el Fondo Monetario Internacional y el Departashy
mento del Tesoro del gobierno estadounishy
dense -y poco despueacutes tambieacuten por el Banco
Interamericano de Desarrollo- fue bautizado como Consenso de Washington en referenshy
cia a que todas estas agencias teniacutean su sede
en esa ciudad
En un resumen elaborado por quien pashy
rece haber inventado la denominacioacuten el Consenso consistiacutea de diez ingredientes de
poliacutetica econoacutemica 1) disciplina fiscal
2) priorizacioacuten del gasto puacuteblico en aacutereas de
liberales 7) apertura a la inversioacuten extranjera
8) privatizaciones 9) desregulacioacuten amplia
10) proteccioacuten a la propiedad privada (Wishy
lliamson 1990)
En opinioacuten de sus voceros el conjunto
de estas premisas deberiacutea alcanzar el mismo
nivel de aceptacioacuten que los derechos humanos o la lucha contra el racismo en vez de estar soshy
metidas a la controversia entre partidos Los
actores poliacuteticos responsables deberiacutean dar prioridad a la promocioacuten del Consenso de Washington y sacarlo del terreno contencioshy
so del debate poliacutetico WilUamson recomendoacute la adopcioacuten del paquete a todo el espectro poshyliacutetico y en particular a los partidos de izquiershy
da Esto dejariacutea abierta a la discusioacuten poliacutetica
apenas la cuestioacuten del equilibrio entre eficienshy
cia definida en teacuterminos del Consenso
como soberaniacutea del mercado y equidad (WishylIiamson 1993) Anticipaacutendose en casi una deacutecada a 10 que posteriormente seriacutea conocido como la variante neoliberal de la tercera viacutea
Williamson postuloacute que los partidos poliacuteticos
de izquierda entendidos eacutestos como los que
dan prioridad a la igualdad sobre la eficiencia fortaleceriacutean su causa adoptando el programa
del Consenso de Washington (8)
A esta afirmacioacuten de la inevitabilidad
del disentildeo macroeconoacutemico y macrosocial neoliberal se agregoacute la ineficacia de la poliacuteshy
tica tradicional incluyendo la de las demoshy
cracias reconstituiacutedas en sustitucioacuten de dishy
versas manifestaciones institucionales del autoritarismo para encontrar un tratamienshy
to diferente de la crisis y respuestas efectishy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M _______________________~___
vas a las demandas de grandes segmentos de la poblacioacuten golpeados por el deterioro de sus condiciones de vida
La credibilidad de los alegatos de los voceros del Consenso de Washington resshy
pecto del caraacutecter prebendalista predatorio corrupto y demagoacutegico del Estado desarrollisshyta y la descalificacioacuten por ineficientes de los debates parlamentarios y de la competencia entre partidos encontroacute un aliado estrateacutegico en la frustracioacuten provocada en sectores amshyplios de la opinioacuten puacuteblica por la ineficacia de
las instituciones democraacuteticas para encarar satisfactoriamente las demandas de bienestar Pero al mismo tiempo era poliacuteticamente neceshy
sario respetar la vigencia siquiera formal de la democracia representativa cuya defensa y promocioacuten constituiacutea uno de los temas recushyrrentes de la poliacutetica exterior de Washington por oposicioacuten al reacutegimen poliacutetico imperante en Cuba
La tensioacuten evidente entre estos dos inshygredientes de la poliacutetica estadounidense -el discurso de la democracia representativa y la promocioacuten de la economiacutea de mercado- se reshysolvioacute con la foacutermula de las democracias de mercado (9) La promocioacuten de una determinashy
da estrategia econoacutemica devino condicioacuten de reconocimiento y paraacutemetro de evaluacioacuten de la calidad y la efectividad del reacutegimen poliacutetico y los arreglos institucionales Una vez maacutes la poliacutetica resultoacute subordinada a modos particushylares de organizacioacuten de la economiacutea Asiacute como durante deacutecadas una economiacutea ampliashymente colectivizada y planificada centralshymente fue considerada como el criterio princishypal para calificar como socialista a un detershyminado reacutegimen poliacutetico Washington aplicashyba el mismo criterio para juzgar a las demoshycracias su compromiso con el desarrollo de una economiacutea de mercado
En teacuterminos operativos la tensioacuten se resolvioacute quitando de la esfera del debate parlashymentario y en general de los aacutembitos institushycionales receptivos de las demandas y reclashymos de los sectores mayoritarios de la ciudashydaniacutea los temas y las decisiones de importanshycia estrateacutegica para el disentildeo del nuevo esqueshyma de acumulacioacuten de capitaL No fue un reshycurso innovador salvo en el procedimiento La idea de que las cuestiones maacutes relevantes para la acumulacioacuten del capital deben estar resguardadas del debate puacuteblico y de las decishysiones poliacuteticas de los aacutembitos donde impera el principio democraacutetico de la voluntad de las mayoriacuteas tiene una larga trayectoria en Ameacuteshyrica Latina Los golpes militares y los fraudes electorales todaviacutea no totalmente erradicados de la cultura poliacutetica de las elites del poder buscan alcanzar ese mismo resultado soacutelo que de manera mucho menos sofisticada
Ahora bien si la poliacutetica entendida como posibilidad de optar por distintos modeshylos de organizacioacuten social no existe maacutes o estaacute diluida en una pluralidad indeterminada de aacutembitos si no tiene sentido discutir sobre el poder porque ya es clara la definicioacuten de quieacuteshynes ganan y quieacutenes pierden en el modelo de
acumulacioacuten y de organizacioacuten social realshymente existente soacutelo queda espacio para las cuestiones teacutecnicas y administrativas
La conclusioacuten refuerza obviamente la entrega de la toma de decisiones a funcionashyrios teacutecnicos profesionalmente capacitados para hacerse cargo de esas cuestiones El disshycurso de las vertientes maacutes conservadoras del
postmodemismo dotoacute a los argumentos tecnoshycraacuteticos y antipoliticistas de cierto brillo esteacuteshytico -la criacutetica a las grandes narrativas el reshychazo de la proposicioacuten filosoacutefica de que la historia tiene un sentido cualquiera eacuteste sea y al contrario la aflfl11acioacuten del fin de la histoshy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 22001
ria el repudio del Estado como fantasiacutea autoshy
ritaria la afirmacioacuten de la ubicuidad de la proshyblemaacutetica del poder y consiguientemente el descentramiento de la poliacutetica- y contribuyoacute a
maquillar las notorias coincidencias de aqueacuteshyllas y eacutestos con los intereses y objetivos del gran capital (10)
Contrariamente a la opinioacuten convenshycional que ve en el Consenso de Washingshy
ton un conjunto de recomendaciones econoacuteshymicasla mayoriacutea de sus prescripciones fue de naturaleza poliacutetica y de hecho tuvo como
efecto una verdadera reforma poliacutetica del Esshytado en cuanto redefinicioacuten de la gravitacioacuten institucional de los objetivos metas intereses y aspiraciones de unos grupos o actores en deshy
trimento de otros Es decir se modificoacute el
peso institucional de los actores sociales y por lo tanto sus posiciones de poder El resulshytado del Consenso fue un cambio draacutestico en las bases sociales del Estado y la institucioshy
nalizacioacuten de un bloque de poder sustancialshymente diferente del que habiacutea existido en el marco del Estado desarrollista
Las privatizaciones y desregulaciones la liberalizacioacuten amplia de la actividad econoacuteshymica la reforma tributaria la captacioacuten de inshyversioacuten extranjera fueron otros tantos instrushy
mentos que permitieron una articulacioacuten exshyterna maacutes dinaacutemica y eficiente en los teacuterminos de las transformaciones experimentadas en los mercados internacionales de capital
Desempentildearon tambieacuten un papel estrateacutegico en la promocioacuten de determinados actores ecoshynoacutemicos a posiciones de poder institucional legitimando la firme articulacioacuten poliacutetica de
sus intereses y la consiguiente movilizacioacuten
en su beneficio de los recursos coactivos del Estado -legislacioacuten tribunales fuerzas de seshyguridad -y las agencias de formacioacuten de opishy
nioacuten Asimismo modificaron las modalidashy
des de relacioacuten del Estado con los grupos de menores ingresos asiacute como con aqueacutellos que habiacutean sido los interlocutores preferenciales del Estado desarrollista (sectores productivos
orientados hacia el mercado interno pequentildeas y medianas empresas algunos grupos de asashylariados) cambiando draacutesticamente el sentido
y los alcances de la intervencioacuten estatal Se sesga en consecuencia la disponibishy
liacutedad del Estado para atender las demandas o aspiraciones de unos y otros unos y otros son
representados de manera diferenciada y desishygual por el entramado institucional del Estashydo La crisis contemporaacutenea de representashycioacuten de la que se encuentran frecuentes refeshyrencias en la literatura y en los medios de coshy
municacioacuten se refiere asiacute no soacutelo a la incapacishydad o incomodidad de algunas organizacioshynes poliacuteticas e instituciones para dar cabida y procesar las demandas y aspiraciones de deshyterminados actores sociales y traducirlas en poliacuteticas sino tambieacuten a estas modificaciones draacutesticas en la legitimacioacuten empiacuterica de ciershy
tos actores propuestas y reclamos (ll) Por ejemplo en materia de prestacioacuten
de servicios puacutebliCOS privatizados el concepshyto de seguridad juriacutedica tiende a ser interpretashydo predominantemente en beneficio de las empresas prestadoras para rechazar las petishyciones de los usuarios en materia de calidad y precio de los servicios al mismo tiempo exisshy
te una notoria permisividad institucional en cuestiones como aumentos tarifarios reforshymulacioacuten de los teacuterminos originales de la prishyvatizacioacuten etc (Aspiazu 1999) Similarmenshy
te el modo de articulacioacuten externa de la ecoshy
nomiacutea priorizando al sector financiero y la fuerte dependencia del endeudamiento extershyno dotan a los actores que se desenvuelven en
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El s(ndrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
estos aacutembitos de mayor capacidad de persuashy
sioacuten frente a los organismos e instancias de
decisioacuten gubernamental
Esta primera ola de reforma del Estado
tiacutepica de la segunda mitad de la deacutecada de 1980
-aunque en algunos paiacuteses como Argentina
Meacutexico y Brasil cobroacute auge recieacuten en los prishy
meros antildeos del decenio siguiente- fue sucedida
por una segunda la reforma institucional del
Estado orientada al redisentildeo de los instrumenshy
tos de poliacutetica necesarios para garantizar la prishy
maciacutea del mercado y de los actores dominanshy
tes en eacutel producida por la reforma poliacutetica Este
segundo momento partioacute de la evidencia de
que para funcionar con mediano eacutexito una ecoshy
nomiacutea de mercado requiere de una red soacutelida y
muy eficiente de instituciones puacuteblicas que
prevengan y contrarresten la tendencia normal
de los mercados al inmediatiacutesmo a los deseshy
quilibrios y a la recurrencia de crisis
Es eacuteste un planteamiento que ya habiacutea
sustentado Karl Polanyi medio siglo atraacutes y
retomado en clave neoliberal por los trabajos
de Douglass North y en general de la llamada
escuela neoinstitucionalistade la ciencia polfshy
tica estadounidense (polanyi 1957 North
1986 1993) Por diferentes caminos se admishy
tiacutea la falacia de la hipoacutetesis neoclaacutesica de la
autorregulacioacuten de los mercados a ello se
agregoacute la experiencia recogida en maacutes de un
centenar de paiacuteses que tras ejecutar durante
una deacutecada y media las poliacuteticas recomendashy
das por el Consenso cosechaban resultados
magros incluso desde la perspectiva de las
metas fijadas por los propios organismos proshy
motores -lenta y problemaacutetica recuperacioacuten
del crecimiento persistente vulnerabilidad
externa mantenimiento o ahondamiento de
las desigualdades y la fragmentacioacuten socialshy
ademaacutes de la persistencia de muchas de las
praacutecticas puacuteblicas y privadas que el Consenshy
so se habiacutea propuesto erradicar rentismo
prebendalismo muacuteltiples modalidades de coshy
rrupcioacuten puacuteblica y riesgo moral empresashy
rial entre otras
La denominacioacuten dada al nuevo enfoshy
que -nueva economiacutea institucional -permitioacute
legalizar el involucramiento de una dimensioacuten
poliacutetica en la promocioacuten de la primaciacutea del
mercado pero reducieacutendola a cuestiones merashy
mente instrumentales diferenciaacutendola incluso
semaacutenticamente de la economiacutea polftica de
los economistas claacutesicos y sobre todo de la
criacutetica de la economiacutea poliacutetica de los enfoshy
ques marxistas incluyendo la nueva econoshy
miacutea poliacutetica de la deacutecada de 1920en la URSS
Lo institucional de esta nueva economiacutea se
presenta expliacutecitamente instrumentalizado y
subordinado a la preservacioacuten de una econoshy
miacutea de mercado construida a partir de unas reshy
laciones de poder yadadas y aceptadas y que el
marco institucional debe consolidar
La agenda de esta segunda reforma
tambieacuten fue disentildeada por el Banco Mundial y
formalizada en la serie de informes anuales
publicados durante la deacutecada de 1990 Desde
fines de los antildeos ochentas algunos estudios
del Banco destacaban que las reformas orienshy
tadas hacia el mercado demandaban la creashy
cioacuten o fortalecimiento de un marco institucioshy
nal adecuado el abandono del intervencionisshy
mo estatal debiacutea tener como correlato la creashy
cioacuten de mecanismos y herramientas institushy
cionales que optimizaran el desempentildeo de los
mercados y contrabalancearan sus sesgos noshy
civos (12)
De acuerdo a este reenfoque el Estado
estaacute llamado a cumplir un papel de apoyo y complementacioacuten del mercado asumiendo
uacutenicamente las actividades y funciones que el
mercado desempentildea mal o no estaacute interesado
en encarar 1) definir y aplicar un marco legal
para la acumulacioacuten de capital 2) generar y
garantizar un ambiente poliacutetico propicio para
________________
la iniciativa empresarial (en particular asegushy
rando la estabilidad macroeconOacutemica evitanshydo la distorsioacuten de los precios y desregulando la economiacutea) 3) responsabilizarse del disentildeo de una adecuada infraestructura 4) dar proshy
teccioacuten a los segmentos maacutes vulnerables de la
poblacioacuten y 5) proteger el medio ambiente Debe promoverse la creacioacuten o desarrollo de
una red institucional que garantice la efectivishydad del Estado en estas tareas por consiguienshy
te es necesario un profundo redisentildeo de proceshysos instrumentos y herramientas de poliacutetica
capacidades y responsabilidades puacuteblicas Se requieren en resumen maacutes instrumentos y nuevas capacidades para que el Consenso rinda frutos (13)
Las reformas institucionales se recoshy
miendan tomando como base o punto de partishyda las reformas poliacuteticas del Consenso de Washington y la estructura de poder corresshypondiente Puede argumentarse que por su
propia naturaleza un organismo multilateral carece de mandato para involucrarse en asshypectos sustantivos como los sentildealados De
acuerdo con esta interpretacioacuten los organisshy
mos actuariacutean en definitiva como cajas de reshysonancia de cada gobierno aceptando y evenshytualmente fortaleciendo con sus recomendashyciones la correlacioacuten de poder prevaleciente en cada paiacutes solicitante de asesoriacutea o fondos una misioacuten eminentemente conservadora
La enorme capacidad de persuasioacuten de las recomendaciones de los organismos no deshyrivariacutea de los recursos que movilizan o de la presioacuten que pueden ejercer sobre los gobiershynos sino de su habilidad para acoplarse a deshycisiones ya adoptadas por las autoridades poshyliacuteticas algo asiacute como navegar a favor del vienshyto El argumento trasluce una visioacuten incomshypleta del desempentildeo de estos organismos y de
sus relaciones con los estados miembro No es
un secreto para nadie que las recomendacio-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
nes de poliacutetica puacuteblica formuladas porelFMI
el Banco Mundial el BID y organismos simishy
lares inciden decisivamente en la matriz de poder de la sociedad promoviendo a algunos actores discriminando contra otros y en defishy
nitiva interviniendo en la dinaacutemica poliacutetica y
social en nombre de una racionalidad teacutecnica o de los macroeconomic fundamentals intershy
pretados de manera estrecha (14) En varias situaciones de gran conflictishy
vidad poliacutetica y social las condiciones imshypuestas por estos organismos para el desemshy
bolso de fondos reforzaron la posicioacuten del goshybierno de Estados Unidos en su confrontacioacuten con algunos gobiernos de paiacuteses en desarroshyllo el caso maacutes notorio se registroacute a fines de la
deacutecada de 1970 en Jamaica donde el FMI y el Banco Mundial complementaron desde sus campos especiacuteficos de accioacuten la presioacuten poliacuteshy
tica del gobierno de Estados Unidos sobre el reacutegimen socialdemoacutecrata del primer ministro
Michael Manley Similares presiones cruzashy
das se ejercieron posteriormente sobre Costa Rica forzando a este paiacutes a introducir camshybios poliacuteticos profundos acordes con las recoshy
mendaciones del Consenso de Washington y maacutes recientemente sobre el gobierno de Sudaacutefrica con el fin de moderar algunas inishyciativas de reforma econoacutemica y social consishy
deradas excesivamente radicales Al contrashyrio el financiamiento amplio en condiciones concesionarias contribuyoacute a mantener en el poder a regiacutemenes autoritarios dilapidadores
de recursos a los que la poliacutetica exterior de Esshytados Unidos consideraba aliados en el marco de la guerra friacutea donde Indonesia es posibleshymente el caso maacutes notorio (15)
Las recomendaciones de reforma del Estado del Banco Mundial y de agencias del gobierno de Estados Unidos forman parte del
objetivo de imponer a los gobiernos de las
economiacuteas emergentes o sugerir con la conshy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
tundencia de los argumentos de quien admishynistra el creacutedito que ellos demandan una arshyquitectura institucional relativamente homoshygeacutenea se trata de determinar lo que el Estado deberiacutea hacer coacutemo deberiacutea hacerlo y de queacute modo puede hacerlo de la mejor manera (Banco Mundial 19971-3) El cometido acoshypla con el objetivo del mismo Banco el FMI y la Secretariacutea del Tesoro de Estados Unidos de
disentildear una uacutenica arquitectura financiera para la economiacutea internacional Si esto uacuteltimo ha suscitado cuestionamientos o al menos dudas respecto de su conveniencia o factibilidad muchas maacutes dudas caben respecto de lo prishymero (16)
La construccioacuten institucional es usualshymente un proceso de desenvolvimiento proshylongado en el que estaacute en juego un arco muy amplio de cuestiones materiales e inmateriashyles en el que los factores particulares de cada paiacutes y de sus diversas clases y grupos sociashyles tienen una gravitacioacuten determinante La exportacioacuten e importacioacuten de instituciones formales es solamente uno de los muchos inshygredientes que intervienen en ese proceso el funcionamiento efectivo de ellas es el resultashydo de su interaccioacuten adaptacioacuten y simbiosis con el plexo de tradiciones representaciones culturales y caracteriacutesticas propias de cada soshy
ciedad En el fondo la pretensioacuten de imponer determinados disentildeos institucionales da testishymonio de la pervivencia de las maacutes convenshycionales manifestaciones del colonialismo y
el imperialismo en el entramado de las relashyciones internacionales (17)
4 De la mano invisible a la magia delmouse
Se instala asiacute en la agenda de la reforma estatal el reduccionismo de la problemaacutetica
del Estado y la construccioacuten institucional a
una cuestioacuten de instrumentos Esto tiene por
lo menos tres consecuencias importantes que sentildealareacute de manera suscinta
En primer lugar facilita circunscribir
la democracia en tanto reacutegimen poliacutetico a un sistema de reglas y procedimientos olvidando o escamoteando que ella es tambieacuten un sistemiddot ma de produccioacuten de decisiones sobre cuesshytiones sociales y econoacutemicas A su turno el
instrumentalismo es reforzado por el predomiddot minio de los tiempos cortos de la contabilidad financiera y la rendicioacuten de cuentas de los funshycionarios sobre el tiempo largo de la consshytruccioacuten institucional (TilIy 1995 Vilas 2000a) El reduccionismo procedimentalista de la democracia es conocido y no requiere mayor comentario aquiacute se quiere destacar la vinculacioacuten de este enfoque a oacutepticas consershyvadoras de la dinaacutemica sociopoliacutetica en cuanshyto presta atencioacuten al modo en que las decisioshynes relevantes son adoptadas mucho maacutes que a su eficacia para reproducir consolidar o moshydificar un patroacuten social de asignacioacuten de reshycursos y una estructura determinada de poder
El formalismo procedimental es un producto acadeacutemico que contrasta con el modo maacutes equilibrado en que la opinioacuten puacuteshyblica enfoca y evaluacutea el desempentildeo de los reshygiacutemenes democraacuteticos tomando en consideshy
racioacuten ambas dimensiones la formal y la susshytantiva (18) Desde el punto de vista de la poliacuteshytica la preocupacioacuten preferencial excluyente incluso por las herramientas y los procedishy
mientos implica resguardar del anaacutelisis y del debate el contenido y los alcances de las decishysiones que se adoptan y ejecutan a traveacutes de esos mecanismos Se deja de lado por 10 tanshyto la dimensioacuten sustantiva de esas decisiones la asignacioacuten de costos y beneficios que ellas involucran y en general el modo en que afecshy
tan a diferentes actores sociales potenciando o reduciendo sus maacutergenes de libertad su capashy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
cidad de movilizacioacuten de recursos su desemshy
pentildeo en los mercados sus niveles de bienesshy
tar yen consecuencia su ubicacioacuten en la mashy
triz de relaciones de poder y la eficacia y alshy
cances de su participacioacuten en la toma de decishy
siones -en resumen quieacutenes ganan y quieacutenes
pierden
Dada la configuracioacuten de las estructushy
ras de dominacioacuten predominantes en la mayoshy
riacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe
yel modo de insercioacuten de la regioacuten en los esceshy
narios internacionales el reduccionismo proshy
cesalista permite adaptar las modalidades de
gestioacuten a una matriz de relaciones de poder nacional y transnacional que expresa la articushy
lacioacuten de los grupos maacutes concentrados del cashy
pitallocal con los actores maacutes dinaacutemicos de la
globalizacioacuten financiera y los objetivos de la
poliacutetica econoacutemica exterior del gobierno de
Estados Unidos El reduccionismo sirve asishymismo de camouflage a una caracteriacutestica trashy
dicional de los sistemas poliacuteticos en sociedashy
des perifeacutericas el desplazamiento de los aacutemshy
bitos institucionales donde efectivamente se
toman las decisiones sustantivas
En consecuencia los espacios institushy
cionales formales de decisioacuten quedan limitashy
dos de hecho a la administracioacuten de las decishy
siones que se adoptan en otros lugares y por
otros actores El ejemplo maacutes visible es posishyblemente la marginacioacuten de los parlamentos
del proceso de lo que maacutes arriba se denominoacute
reforma poliacutetica del Estado privatizaciones
desregulaciones renegociacioacuten de las relacioshynes econoacutemicas y financieras externas etceacuteteshy
ra En este sentido la crisis de representacioacuten
-tema recurrente en la literatura sobre estos
asuntos- puede ser interpretada como producshy
to de la transformacioacuten de la capacidad y la
disponibilidad de las instituciones de la demoshy
cracia representativa para acoger expresar y
procesar desigualmente las iniciativas reclashy
mos o propuestas de la sociedad civil y del
mercado En segundo lugar este reduccionismo
favorece la adopcioacuten de modelos y estrategias
de gerenciamiento empresario para la admishy
nistracioacuten puacuteblica Tal adopcioacuten soacutelo tiene
sentido si se obvian las diferencias sustantivas que existen entre las empresas y el Estado (nashy
cional provincial o municipal) Las empresas
son organizaciones econoacutemicas orientadas
hacia la maximizacioacuten de las ganancias a trashy
veacutes de la conquista de mercados (19) La actishy
vidad caracteriacutestica de una empresa es la comshy
pra y la venta generando sistemas de producshy
cioacuten y distribucioacuten Cada empresa implica una
estructura de poder -usualmente muy autoritashy
rio- y sistemas de gestioacuten una y otros estaacuten
orientados hacia aquel objetivo central
El Estado cualquiera sea el alcance esshypacial de su desempentildeo tiene como objetivo
estrateacutegico generar un sistema legal y de lealshy
tades de vigencia efectiva mediante la movishy
lizacioacuten de otro tipo de recursos sentimientos
morales y amenaza o activacioacuten de la coacshy
cioacuten fiacutesica hacia adentro y hacia fuera de sus
fronteras territoriales Por supuesto un Estashy
do puede incluir entre sus metas funcionales la
reduccioacuten de sus costos operativos pero esto
no opaca las diferencias sustantivas derivadas de los objetivos estrateacutegicos y del tipo de reshy
cursos movilizados para alcanzarlos Se sentildeashy
loacute maacutes arriba que la frontera entre empresas y
estados en cuanto tipos de organizacioacuten y esshy
tructuras de poder pueden ser porosas Por lo tanto no se cuestiona aquiacute que en determinashy
das circunstancias algunos aspectos del funshy
cionamiento de un tipo de organizacioacuten sean
adoptados por organizaciones del otro tipo
simplemente se llama la atencioacuten sobre la funshy
cionalidad de ciertos enfoques reduccionistas
189
190
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
para opacar esas diferencias y permitir la imshyposicioacuten de criterios de conduccioacuten y admishynistracioacuten propios de las empresas de negoshy
cios a los estados Llevada a sus extremos y apoyada en
las herramientas tecnoloacutegicas adecuadas esta perspectiva mercantil enfoca al Estado como una especie de gran empresa cuyos accionisshytas son los ciudadanos la revolucioacuten digishytal recompondraacute los dos v(nculos -distintos pero relacionados- que unen a los pueblos y
los gobiernos uno el que existe entre el goshy
bierno y el ciudadano como cliente o consushymidor de servicios puacuteblicos y el otro el que
une al gobierno y al ciudadano este uacuteltimo
como laquopropietarioraquo o laquoaccionistaraquo en la coshy
munidad (Tapscott y Agnew 1999) Un coshyrolario de esta metaacutefora devenida paradigma es que por encima de todo el Estado debe ser
rentable en los teacuterminos de una empresa de negocios reducir el gasto puacuteblico y cerrar el deacuteficit fiscal se convierten el objetivos en siacute mismos En las condiciones de severo y pershysistente endeudamiento de la mayoriacutea de los
estados latinoamericanos con la rigidez del gasto puacuteblico que implica el cumplimiento de los compromisos financieros -condicioacuten a su tumo de ulterior endeudamiento- el uacutenico gasshyto que no se reduce es el servicio de la deuda externa La contraccioacuten del gasto y del deacuteficit se hace a expensas de las otras erogaciones salud educacioacuten deportes ciencia y teacutecnica
salarios etc El paradigma empresarial desshycarga de manera desigual el financiamiento (o el desfinanciamiento) de la ftrma-Estado sus productos soacutelo son accesibles a quienes pueshyden comprarlos
En escenarios de profundas y crecienshytes desigualdades como los predominantes en gran parte del mundo empobrecido el traspashyso de estos rubros al mercado ahonda adicioshynalmente las desigualdades y fortalece los
procesos de exclusioacuten El concepto de ciudashydaniacutea portadora de derechos se metamorfosea en el de un sistema de creacuteditos puntuales en
beneficio del ciudadano-cliente la universalishydad de aquellos cede terreno a la particularishydad y puntualidad de eacutestos y los dividendos que la firma-Estado reparte entre sus accionisshytas se limitan al concepto de bienes colectivos en la acepcioacuten restrictiva que les acuerda la economiacutea neoclaacutesica (20)
Por consiguiente la identificacioacuten de la
modernizacioacuten con la incorporacioacuten de detershy
minados procedimientos y artefactos (moshydems comunicacioacuten satelital redes electroacutenishycas computadoras de nueva generacioacuten etceacuteshy
tera) puede llevar en escenarios de profundas desigualdades sociales a incrementar la rigishydez y la fragmentacioacuten del tejido social y a erosionar los espacios de accioacuten poliacutetica coshylectiva En la medida en que el acceso de los
individuos y hogares a los avances de la nueva tecnologiacutea estaacute mediado por las relaciones de mercado es claro que los patrones de fuerte
concentracioacuten de los ingresos yel deterioro de los mercados laborales discriminan contra los grupos menos solventes Es ilustrativo en este sentido que el discurso de la ampliacioacuten del
acceso a las nuevas tecnologiacuteas en particular la conexioacuten a internet soacutelo excepcionalmente tenga como complemento acciones de poliacutetica encaminadas a facilitar la utilizacioacuten de los
nuevos artefactos de manera comunitaria --en escuelas puacuteblicas centros vecinales o comushynitarios y similares (21)
En ocasiones un buen microprocesador
y una confiable conexioacuten telefoacutenica son preshysentados tambieacuten como la condicioacuten de acceshyso a formas superiores de participacioacuten ciudashydana la democracia digital De acuerdo aesta perspectiva la era digital convierte a la deshymocracia representativa de la era industrial en democracia participativa los ciudadanos
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
dejan de ser consumidores pasivos para deshy
venir socios activos la poliacutetica de masas da paso a la poliacutetica personalizada y el Estado
nacional monocultural se transforma en Esshy
tado virtual mundial local multicultural
(Tapscott y Agnew 1999) El mouse resultashy
riacutea asiacute un instrumento tanto o maacutes eficaz que el
voto en todo caso menos esporaacutedico para hashy
cer posible un involucramiento desde la coshy
modidad del hogar en los asuntos puacuteblicos
Si la plaza el mercado o la calle fueron
el espacio puacuteblico por antonomasia de la deshy
mocracia participativa y representativa del
populismo y el desarroUismo y de una ciudashy
daniacutea que se vi viacutea como pueblo en tanto sujeto
colectivo si las jornadas electorales lo son de
una democracia representativa de ciudadanos
individualizados y de puacuteblicos diferenciados
la democracia digital es el instrumento de reshy
giacutemenes poliacuteticos que se benefician del aislashy
miento reciacuteproco de los individuos desde fueshy
ra de los espacios donde entablan sus relacioshy
nes laborales profesionales poliacuteticas o comushynitarias la privacidad aislada como aacutembito
atomizado del involucramiento segmentarishy
zado en la red de intercambios puntuales entre
el cliente y el proveedor estatal
Una discusioacuten de las posibilidades reashy
les o ficticias abiertas por las nuevas tecnoloshy
giacuteas informaacuteticas al involucramiento ciudadashy
no en la poliacutetica cae fuera de los alcances de
este trabajo Entre tanto planteamientos exulshy
tantes como el citado contrastan con el acceso
restringido derivado de las ya sentildealadas proshy
fundas desigualdades sociales y con enfoques
mucho maacutes equilibrados (22) Entre tanto las
fuertes apuestas emocionales y discursivas a
las virtudes redentoras de ciertas herramientas
y gadgets ilustran respecto de la persistencia
de las fantasiacuteas fetichistas en plena postmoshy
dernidad asiacute como sobre la funcionalidad del
pensamiento maacutegico a la rentabilidad de las
empresas de tecnologiacutea de punta
S Consideraciones finales
Una gestioacuten estatal de calidad (es decir
eficaz eficiente y responsable) se fundamenta
en el principio elemental de que siempre es
mejor hacer bien las cosas que hacerlas mal o
de modo chapucero De manera un poco maacutes
sofisticada es posible vincular la calidad de la
gestioacuten puacuteblica a los principios baacutesicos de un
reacutegimen democraacutetico aunque la relacioacuten enshy
tre calidad de la gestioacuten y tipo de reacutegimen poshy
liacutetico dista mucho de ser uniacutevoca La responshy
sabilidad puacuteblica de los funcionarios el conshy
trol ciudadano de las acciones de gobierno la
separacioacuten entre el patrimonio puacuteblico y el pashy
trimonio de los funcionarios son todos ingreshy
dientes de un reacutegimen poliacutetico que apuntan
entre otras cosas al uso correcto de los recurshy
sos puacuteblicos algo que usualmente se asocia
con la democracia y el buen gobierno En particular hay que mencionar la vinshy
culacioacuten que posiblemente se remonta a las
revoluciones burguesas entre participacioacuten
polftica y tributacioacuten El financiamiento del
Estado proviene siempre en definitiva de los
recursos que extrae de la sociedad existe por
lo tanto una obligacioacuten legal e incluso eacutetica de
los funcionarios de dar un uso correcto al proshy
ducto de esa exaccioacuten asignaacutendole el destino
definido por los ciudadanos y sus representanshy
tes y gestionaacutendolo con eficiencia
La reforma institucional encarada en la
mayor parte de Ameacuterica Latina y su enfoque
reduccionista presentan como teacutecnicamente
neutras cuestiones de clara proyeccioacuten y sigshy
nificado poliacutetico en primer lugar la cuestioacuten
de la estructura de poder configurada en la reshy
gioacuten desde fines de la deacutecada de 1970 Conshy
191
192
El siacutendrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
vierten las herramientas de gestioacuten en poliacutetishycas de gobierno dirigiendo la atencioacuten puacuteblishyca hacia cuestiones operativas o instrumentashyles y preservando a la estructura de poder y al
modo particular de definicioacuten de ganadores y
perdedores del debate puacuteblico y del riesgo de que eacutel deacute paso a esfuerzos de accioacuten colectiva destinados a modificar aquella estructura
Una vez maacutes en escenarios de profundas disshyparidades sociales los argumentos teacutecnicos se muestran vulnerables a una manipulacioacuten conservadora
La preocupacioacuten por la eficacia la efishy
ciencia y la transparencia de las poliacuteticas puacuteshy
blicas debe decirse una vez maacutes no es irreleshyvante Al contrario importa mucho por resshy
peto a quienes de una u otra manera aportan los recursos con que se financia la gestioacuten esshytatal por una efectiva vigencia de una concepshy
cioacuten maacutes amplia de la democracia por la funshycionalidad de un buen gobierno a una poliacutetica de desarrollo por las fuertes restricciones fisshycales que deben ser afrontadas y porque siemshypre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas
mal Sin embargo una buena administracioacuten no mejora lacalidad de los objetivos de las poshyliacuteticas a cuyo servicio se desenvuelve Un trashytamiento de los instrumentos sin una consideshy
racioacuten de los objetivos de la accioacuten estatal y sin referencia a las configuraciones de poder
que les sirven de sustento 01vida la dimensioacuten material de la problemaacutetica y contribuye a
promover o a aceptar como ineludibles o inashymovibles objetivos contingentes a arreglos
particulares de poder El siglo veinte ofrece muacuteltiples ejemshy
plos de cuidadosas preocupaciones instrushymentales al servicio de objetivos y poliacuteticas deleznables desde la muy prolija contabilidad
de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencioacuten en Arshygentina Otras veces los logros instrumentashy
les positivos quedaron diluidos en el saldo fishynal del reacutegimen poliacutetico del que formaron parshyte la reforma administrativa de Mussolini permitioacute que los trenes italianos llegaran a hoshy
rario pero la puntualidad ferroviaria
-ciertamente un logro importante- no mejoroacute el resultado general o el juicio histoacuterico unishyversal sobre el fascismo
La literatura latinoamericana brinda una ilustracioacuten menos truculenta o pateacutetica de este divorcio entre herramientas y objetishyvos Me refiero al capitaacuten Pantaleoacuten Pantoja
el personaje de una de las maacutes originales noshy
velas de Mario Vargas Llosa Seguacuten narra la
historia Pantaleoacuten fue destinado por el ejeacutershy
cito de su paiacutes a administrar un servicio puacuteshyblico de prestaciones sexuales en un destacashymento militar en la selva amazoacutenica El desashy
rrollo de teacutecnicas innovadoras de gestioacuten y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores permitieron a Pantaleoacuten convertirse en poco tiempo en el gerente puacuteshyblico maacutes eficiente y exitoso de lo que de toshydos modos nunca dejoacute de ser un lupanar de
frontera El espectaacuteculo de tanta gente encashyrando la reforma del Estado en teacuterminos de reequipamiento informaacutetico elaboracioacuten de manuales de procedimiento redisentildeo de ofishy
cinas o modificacioacuten de organigramas sin una preocupacioacuten equivalente por los objetishy
vos que se persiguen y el contenido y el sentishydo de las decisiones que se toman demuestra la vigencia amplia de Pantaleoacuten Pantoja
como paradigma de gestioacuten puacuteblica
En los escenarios predominantes de profunda fragmentacioacuten y desintegracioacuten soshycial con procesos de exclusioacuten social de los que la reorientacioacuten del Estado y el ajuste mashycroeconoacutemico no son ajenos es legitimo alshy
bergar dudas no soacutelo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incishydir significativamente en el enfrentamiento a
________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
193
194
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
rived from recent transformations and the relationships between the actors The article reaffirms
that the type of state reform being proposed reinforces the unequal distribution of eamings and
losses that they institutionalize
Key woms State reform public management World Bank neo-liberalism public policy
Introduccioacuten
El entramado institucional del Estado y
las modalidades de su desempentildeo guardan
siempre una relacioacuten de consistencia con la
estructura socieconoacutemica y con la matriz de
poder poliacutetico La reforma del Estado encarashy
da en la uacuteltima deacutecada y media por la mayor
parte de los paiacuteses de Ameacuterica Latina busca
dar coherencia a esa relacioacuten de acuerdo con
las transformaciones que veniacutean registraacutendoshy
se en los procesos de acumulacioacuten de capital y
la reconfiguracioacuten de los escenarios nacionashy
les regionales e internacionales La reforma
apunta asimismo a brindar sustento institushy
cional a una nueva matriz de poder poliacutetico
gestada al calor de esas transformaciones Esa
matriz de poder se asienta en una creciente poshy
larizacioacuten social dentro de cada paiacutes como reshy
sultado de diferencias de productividad inshy
gresos y propiedad de acti vos yen un proceso
similar en escala internacional entre un peshy
quentildeo nuacutemero de sociedades desarrolladas
que concentran porciones crecientes del proshyductola inversioacuten el comercio y los mayores
niveles de bienestar y los paiacuteses de la perifeshyria -a los que se han agregado en la uacuteltima deacuteshy
cada los del ex bloque sovieacutetico
La mayor polarizacioacuten nacional e intershy
nacional se complementa con procesos de inshy
tegracioacuten real y simboacutelica de las eacutelites de uno
y otro conjunto de paiacuteses -asociaciones emshy
presariales turismo y esparcimiento homoshy
genizacioacuten tendencial de estilos y pautas de
consumo y de vida- y en consecuencia en un
deterioro de los procesos nacionales de inteshy
gracioacuten social y cultural Es eacuteste un fenoacutemeno
que se apoya en tendencias de largo plazo del
desarrollo de la regioacuten y que los nuevos esceshy
narios refuerzan (1)
Inspirada en las recomendaciones de
algunos organismos financieros multilaterashy
les (Banco Mundial FMI BID) la reforma
fue presentada a la opinioacuten puacuteblica como una
tarea eminentemente teacutecnica impuesta por la
contundencia de los hechos y orientada a meshy
jorar la calidad de la gestioacuten estatal Fue enshy
carada como parte de un movimiento de moshydernizacioacuten de proyecciones globales y vinshy
culada a los procesos de redemocratizacioacuten que varios de esos paiacuteses estaban encarando
despueacutes de periacuteodos de dictaduras y autoritashy
rismos En teacuterminos maacutes inmediatos la reshy
forma se dirigioacute a resolver los problemas deshy
rivados de los abultados deacuteficit fiscales acushy
mulados en la mayoriacutea de los paiacuteses desde inicios de la deacutecada de 1980 y a generar conshy
diciones para un mejor acceso a los flujos inshy
ternacionales de capital Despueacutes de un prishymer momento que puso eacutenfasis en el tamantildeo
del Estado la agenda de la reforma se orientoacute
hacia la cuestioacuten de la calidad de la gestioacuten
estatal La experiencia mostroacute que una ecoshy
nomiacutea de mercado requiere de eficientes insshy
tituciones puacuteblicas para optimizar su desemshy
pentildeo y prevenir sus desequilibrios
La utopiacutea del Estado miacutenimo dio paso a la necesidad del Estado efectivo Adquirioacute preshy
eminencia en consecuencia la atencioacuten a la cashy
lidad de la gestioacuten puacuteblica al disentildeo y funcioshy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
namiento real de las instituciones gubernashy
mentales y a la modernizacioacuten de la dotacioacuten de recursos -humanos operativos tecnoloacutegishycos organizacionales- de la administracioacuten
puacuteblica Sobre todo recibioacute especial atencioacuten
el objetivo de reducir los costos financieros de
la administracioacuten estatal en el marco de los fuertes condicionamientos derivados de los
persistentes desequilibrios en las cuentas puacuteshy
blicas En estas condiciones la evaluaciOacuten de
la calidad de la gestioacuten resultoacute estrechamente asociada a su impacto en las finanzas del Estashy
do
La introduccioacuten de reformas en la adshy
ministracioacuten puacuteblica se apoya asiacute tanto en consideraciones generales de eficacia y transshy
parencia como en los compromisos asumidos
por la mayoriacutea de los gobiernos para renegoshy
ciar el endeudamiento externo y recomponer
los flujos de inversioacuten foraacutenea La rigidez de
esos compromisos obliga a aplicar la tijera a
praacutecticamente todo tipo de erogacioacuten con exshycepciOacuten de la originada en el endeudamiento
puacuteblico externo en escenarios de contraccioacuten
y reorientacioacuten del gasto puacuteblico la necesidad
de abaratar los costos de la gestioacuten puacuteblica ha
adquirido una urgencia notoria
La preocupacioacuten por elevar la calidad
de la gestioacuten forma parte de la prioridad de poshy
liacutetica fiscal de conseguir un Estado maacutes barashy
to Este encuadre explica el eacutenfasis asignado a
enfoques instrumentales que reducen la proshy
blemaacutetica de la poliacutetica y el Estado a cuestioshynes operativas o procedimentales El debate
sobre los objetivos de la poliacutetica y el desarroshy
llo se desplaza hacia la discusioacuten de las herrashy
mientas y los artefactos (por ejemplo la inforshy
matizacioacuten de procedimientos la construcshy
cioacuten de portales de internet o la masificacioacuten
del uso de microprocesadores) Una visioacuten
instrumentalista y de corto plazo predomina
en el anaacutelisis del Estado y de sus poliacuteticas Este modo de plantear las cosas que
usualmente se presenta como una visioacuten teacutecshy
nica implica la mayoriacutea de las veces una acepshy
tacioacuten acriacutetica de las cuestiones sustantivas y
en especial de los arreglos de poder poliacutetico y econoacutemico y de los objetivos de la conduccioacuten
estatal Lo poliacutetico resulta asiacute metamorfoseashy
do en teacutecnica administrativa y de hecho invisishy
bilizado tras la racionalidad formal de los proshy
cedimientos y los adminiacuteculos Sin desconoshy
cer la relevancia o la especificidad de los proshy
blemas que engendra la gestioacuten ni la utilidad
de muchas aplicaciones de las nuevas teacutecnicas informaacuteticas a los procedimientos administrashy
tivos las paacuteginas que siguen prestan atencioacuten
a la fuerte imbricacioacuten que siempre se registra
entre los grandes objetivos poliacuteticos y sociales
del Estado las configuraciones de poder que ellos expresan y dinamizan y los esquemas de
gestioacuten o administracioacuten puacuteblica asiacute como de los peligros que usualmente derivan de la conshy
fusioacuten entre instrumentos o paradigmas de
gestioacuten y objetivos y estrategias de construcshy
cioacuten y conduccioacuten poliacutetica
La frontera entre decisiones teacutecnicas y decisiones poliacuteticas nunca es absoluta pero la presentacioacuten de las cuestiones poliacuteticas como
si se tratara de asuntos teacutecnicos usualmente
restringe la discusioacuten sobre la poliacutetica y sus
objetivos a aacutembitos reducidos -por su insershy
cioacuten en la estructura institucional de poder o simplemente por el acceso desigual a inforshy
macioacuten conocimiento y experticia producto
de las disparidades antes sentildealadas- mienshy
tras que la explicitacioacuten de las dimensiones
poliacuteticas abre el debate al conjunto de la ciushy
dadaniacutea interesada o afectada por las decisioshy
nes que vayan a ser adoptadas
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
1 Poder poliacutetico Estado y gestioacuten puacuteblica
Considerado en perspectiva histoacuterica
el Estado moderno o Estado nacioacuten es una
forma particular de organizacioacuten del poder
poliacutetico y de la vida social estrechamente asoshy
ciada al desarrollo de la economiacutea capitalista
Se sintetizan en el Estado dos dimensiones baacuteshy
sicas La primera se refiere a eacutel como expreshysioacuten institucional de relaciones de poder y de
principios de legitimacioacuten es decir la dimenshy
sioacuten tiacutepicamente poliacutetica del Estado La seshy
gunda dimensioacuten es eminentemente operatishyva lo que usualmente se denomina adminisshy
tracioacuten puacuteblica o gestioacuten puacuteblica
En teacuterminos poliacuteticos puede defmirse al
Estado de manera muy suscinta y por encima
de sus muchas variaciones como la unidad sushy
prema de decisioacuten respecto de la poblacioacuten de
un territorio La extensioacuten y modalidades de
esa supremaciacutea (la soberana del Estado) su
legitimidad efectiva (la hegemoniacutea) y su capashy
cidad para garantizar un margen de autonomiacutea
respecto de otros Estados (la independencia)
son el resultado de muacuteltiples factores histoacuterishy
cos estructurales poliacuteticos y culturales y del
sistema internacional de poder La soberaniacutea
implica diferenciacioacuten del Estado y sus aparashy
tos respecto de la sociedad y la efectiva capacishy
dad de imponer a eacutesta -por generacioacuten de conshy
senso activo o pasivo por coaccioacuten real o poshy
tencial o por alguacuten tipo de combinacioacuten de
unos y otras- determinadas decisiones
La diferenciacioacuten es condicioacuten de exisshy
tencia de la capacidad de imposicioacuten de las deshy
cisiones puacuteblicas al conjunto de la sociedad
Empero esa diferenciacioacuten es variable y desishy
gual respecto del amplio arco de actores sociashy
les y a su turno esa variabilidad expresa la deshysigual posicioacuten de los actores en la estructura
y relaciones de poder Por su lado el modo y la
medida en que esas deci siones se hacen cargo
estimulan o desatienden las demandas aspirashy
ciones u objetivos de los actores de la socieshy
dad contribuye a fortalecer o debilitar la legishy
timidad del poder del Estado y a ampliar o reshy
ducir su representatividad
Con el paso del tiempo lo nacional del
Estado nacioacuten perdioacute referentes eacutetnico-Iinshy
gUiacutesticos en la mayoriacutea de los estados modershy
nos que son en sentido socioantropoloacutegico
estados plurinacionales La nacioacuten del Estado
implica simplemente el aacutembito espacial de
eficacia de la pretensioacuten soberana del poder
poliacutetico En la uacuteltima deacutecada el reflorecishy
miento de los movimientos de afirmacioacuten
identitariaen varias partes del mundo ha vuelshy
to a destacar en la agenda de la poliacutetica intershy
nacional un conjunto de conflictos y de proshy
cesos conducentes al establecimiento o a la
recreacioacuten de estados nacionales en sentido estricto vale decir cuya demarcacioacuten territoshy
rial se amolde mejor a las identificaciones reshy
ligiosas eacutetnicas o linguumliacutesticas de determinashy
dos grupos de poblacioacuten
Estos procesos de redefinicioacuten territoshy
rial hacia abajo son contemporaacuteneos de
equivalentes procesos hacia arriba con la
tendencial evolucioacuten de las experiencias de
integracioacuten econoacutemica regional hacia modalishy
dades de integracioacuten poliacutetica Por razones de
espacio estos temas quedan fuera de los alcanshy
ces de este trabajo
En esta perspectiva el Estado es ante
todo institucionalizacioacuten de las relaciones de
poder entre actores y de su articulacioacuten con el
sistema internacional de relaciones poliacuteticas
comerciales y financieras Las instituciones
poliacuteticas y sus formulaciones constitucionales
y legales son la expresioacuten de un bloque de poshy
der en el que se conj ugan jerarquiacuteas de clase
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2oo1
eacutetnico-culturales de geacutenero territoriales enshytre otras En consecuencia las transformacioshynes o la reforma del Estado expresan siempre la existencia de cambios en la relacioacuten entre el Estado y la sociedad y en especial en el bloshyque dominante de poder
A su tiempo esas modificaciones reshyfuerzan las mutaciones experimentadas en el terreno de la sociedad y de la economiacutea Del mismo modo las estructuras de poder internashycional gravitan fuertemente en las capacidashydes de accioacuten y en las modalidades de organishyzacioacuten de los estados y en la compleja red de relaciones entre eacutestos y los actores que actuacutean en su territorialidad La literatura de la uacuteltima deacutecada sobre el papel y la eficacia del Estado frente a la creciente integracioacuten de la econoshymiacutea mundial enfoca el modo en que se planshytea en nuestros diacuteas la tensioacuten permanente a lo largo de toda la historia del capitalismo enshytre el principio territorial del poder estatal y la dinaacutemica transterritorial del capital
La segunda dimensioacuten del Estado es operativa y refiere a las capacidades de gesshytioacuten Es eacutesta una dimensioacuten derivada de la anshyterior en la que el Estado define y ejecuta curshysos de accioacuten y extrae y asigna recursos en funshycioacuten de objetivos referibles al nuacutecleo de su poshyliticidad A traveacutes de ella la dimensioacuten poliacutetica o sustantiva del Estado se explicita y desenshyvuelve en el funcionamiento cotidiano de las agencias puacuteblicas (gobiemo central tribunales etc) y en sus muacuteltiples relaciones con la socieshydad y el mercado El Estado en cuanto estructushyra de poder funciona (es decir define objetivos y metas y orienta hacia ellos la movilizacioacuten de sus recursos) por medio de ese conjunto de agencias y procedimientos usualmente conocishydos como administracioacuten o gestioacuten puacuteblica y
maacutes recientemente gerenciamiento puacuteblico Ello no significa que en el nivel operativo el
Estado se presente siempre como una unidad homogeacutenea instituciones o agencias particushylares pueden expresar y movilizar diferentes arreglos sectoriales de poder
El modo en que un Estado lleva a cabo la administracioacuten de sus recursos y la gestioacuten de sus poliacuteticas es analiacuteticamente diferenciashyble de esos arreglos de poder pero guarda a su respecto una relacioacuten de adecuacioacuten baacutesica Antes o despueacutes cambios en las relaciones soshyciales de poder se traducen en nuevos disentildeos institucionales y en modificaciones en la gesshytioacuten puacuteblica Las capacidades de gestioacuten estashytal tienen como referencia y horizonte los obshyjetivos de la accioacuten poliacutetica y eacutestos siempre expresan de alguna manera los intereses meshytas aspiraciones afinidades o antagonismos del conjunto social y de la jerarquizacioacuten reciacuteshyproca de sus principales actores (2)
A su vez la autonomiacutea relativa -es deshycir acotada por paraacutemetros poliacutetico-institushycionales- de los aparatos y procesos adminisshytrativos respecto de las instancias de conducshycioacuten propiamente poliacutetica abren el espacio para la existencia de tensiones resistencias dilaciones y negociaciones que es posible adshyvertir entre ambas dimensiones de la dinaacutemica del Estado Esos maacutergenes de autonomiacutea exshyplican que las maacutes de las veces el paradigma de la decisioacuten teoacutericamente oacuteptima sea sustishytuida pragmaacuteticamente por lo satisfactorio e incluso por lo menos insatisfactorio Existe sin embargo una coherencia sisteacutemica que mantiene el potencial de conflicto entre agenshycias -y entre los arreglos de poder que ellas institucionalizan- dentro de maacutergenes aceptashybles de gobernabiJidad
La relacioacuten baacutesica de correspondencia entre el Estado en tanto sistema institucional de decisioacuten y gestioacuten y la matriz de poder doshyminante en la sociedad plantea dos corolarios
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
importantes el primero se refiere a los modos
de interaccioacuten entre agencias gubernamentashyles y unidades de decisioacuten econoacutemica (empreshysas y asociaciones de empresas) el segundo
apunta a la cuestioacuten del tamantildeo del Estado
Contrariamente a lo que sugieren algunas disshy
cusiones recientes en materia de reforma insshy
titucional no existe un conjunto de actividashy
des o de aacutembitos determinados de la interacshy
cioacuten social que por definicioacuten o en abstracto
pertenezcan al aacutembito de la gestioacuten puacuteblica o de las decisiones empresariales privadas Los
aacutembitos de accioacuten legiacutetima del Estado asiacute
como los alcances de las transacciones y la
asignacioacuten de recursos por el mercado se deshy
finen de acuerdo con disentildeos macropoIiacuteticos y macroeconoacutemicos motorizados por particulashy
res arreglos de poder entre actores de acuerdo
a una variedad de objetivos e intereses Del mismo modo la idea de un tamantildeo
oacuteptimo del Estado tiene siempre como refeshy
rencia expliacutecita o impliacutecita los objetivos hacia los cuales la accioacuten puacuteblica se orienta los inshytereses que promueve asiacute como aquellos a los
que inhibe o discrimina carece de sentido por
lo tanto cuando se la plantea en abstracto al margen de los actores sociales que gravitan de
modo predominante en el comportamiento
poliacutetico del Estado Son los objetivos que se
definen para la gestioacuten estatal y los aacutembitos en los que esa gestioacuten es admitida como legiacutetishy
ma los que dimensionan la magnitud de los
recursos asignados las modalidades de intershy
vencioacuten y regulacioacuten y temas similares Estos
asuntos deri van de una multiplicidad de factoshy
res -niveles de desarrollo social estilos de
crecimiento registros histoacutericos- entre los que
destacan las correlaciones particulares de poshy
der entre actores y por lo tanto los objetivos perseguidos a traveacutes de la movilizacioacuten de
agencias puacuteblicas o privadas Maacutes auacuten la dishy
ferenciacioacuten entre un aacutembito puacuteblico y un esshy
pacio privado es ella misma una variable En la historia del capitalismo las fronshy
teras entre empresa y Estado nunca han sido
riacutegidas Empresas de negocios desempentildearon
funciones convencionalmente estatales (por
ejemplo imposicioacuten de tributos emisioacuten de
moneda coaccioacuten fiacutesica sobre determinadas
poblaciones sancioacuten de normas legales) del
mismo modo que los estados desempentildearon
algunas funciones empresariales (por ejemshyplo buacutesqueda de rentabilidad a traveacutes de la
produccioacuten y distribucioacuten comercial de bienes
y servicios) El concepto de bienes puacuteblicos tiene contenidos e implicaciones variables en
funcioacuten de los objetivos del desarrollo impulshy
sado a partir de determinadas constelaciones
de poder entre actores Lo anterior no implica desconocer la dishy
mensioacuten instrumental o teacutecnica siempre preshy
sente en la determinacioacuten de la eficacia y la efishy
ciencia de la gestioacuten y las poliacuteticas puacuteblicas y su especificidad relativa Aunque es posible
formular definiciones abstractas de una y otra
determinar en cada caso sometido a examen los
criterios con los que se evaluaraacuten la eficacia y la eficiencia de una estrategia o de una gestioacuten
particular es tan importante como acordar una
definicioacuten general o formal El contenido de los
conceptos de eficacia y eficiencia estaacute siempre
asociado a determinados estilos de desarrollo trayectorias precedentes o valoraciones colecshy
consisten teacutecnicamente la eficacia y la efishy
ciencia de la gestioacuten y las poliacuteticas puacuteblicas
pero la valoracioacuten de ellas en cada caso particushylar y en conjunto siempre se lleva a cabo con
referencia a un marco poliacutetico y a un plexo
axioloacutegico institucional determinados
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La eficacia de la gestioacuten puacuteblica requieshyre en cada escenario institucional y sociopoliacuteshytico la consistencia del disentildeo de las poliacuteticas con los objetivos que se persiguen asiacute como coherencia en la gradacioacuten o jerarquiacutea que se reconoce entre ellos El disentildeo de las poliacuteticas puacuteblicas es fundamentalmente un tema de teacutecshynicas e instrumentos lo segundo es ante todo materia de la poliacutetica en cuanto eacutesta se refiere al deber ser del desempentildeo puacuteblico Es tambieacuten materia de la poliacutetica la eleccioacuten entre diferenshytes opciones instrumentales en la medida en que eacutestas involucran cuestiones de costos reshycursos humanos tiempos y similares
Algo parecido ocurre respecto de la vashyloracioacuten de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblishycas Eficiencia es en el fondo una cuestioacuten de costolbeneficio de definicioacuten de criterios resshypecto de cuaacutento se estaacute dispuesto a pagar para alcanzar determinados resultados de queacute nashyturaleza son los costos a considerar (econoacutemishycos poliacuteticos de prestigio etc) y de quieacuten o quieacutenes deberaacuten hacerse cargo de ellos Eacutesta es tambieacuten una decisioacuten eminentemente poliacuteshytica en cuanto siempre tiene como referente las relaciones de poder entre determinados acshytores y de eacutestos con relacioacuten al Estado una de las manifestaciones maacutes claras del poder poliacuteshytico consiste en la capacidad de hacer pagar a otros los costos de las acciones encaminadas a alcanzar los objetivos de quien lo ejerce La naturaleza poliacutetica de ambas cuestiones no se diluye por el hecho de que las respectivas deshycisiones se deleguen hacia funcionarios que ocupan posiciones formalmente teacutecnicas o hacia actores del aacutembito privado
Se desprende de lo anterior que la relashycioacuten entre la gestioacuten puacuteblica la estructura soshycioeconoacutemica y las orientaciones poliacuteticas del Estado siempre es estrecha Los estilos de gesshytioacuten de los recursos puacuteblicos y la conceptualishy
zacioacuten misma de ciertos recursos como puacuteblishycos guardan una vinculacioacuten iacutentima con los objetivos a los que apunta dicha gestioacuten y por lo tanto con la configuracioacuten de la estructura de poder de la que esos objetivos derivan
Asiacute por ejemplo el paradigma de gesshytioacuten burocraacutetica es tiacutepico de escenarios socioshypoliacuteticos de relativa estabilidad y autonomiacutea operativa del Estado respecto de una sociedad de masas con conjuntos sociales relativamenshyte homogeacuteneos El supuesto de este esquema de gestioacuten es la previsibilidad de la dinaacutemica societal de acuerdo a los grandes disentildeos esshytrateacutegicos del desarrollo econoacutemico y el deshysempentildeo estatal se espera de la normativa que contemple todas las situaciones que efectivashymente pueden registrarse en la vida real Al reshyveacutes del aforismo del derecho romano ubi soshycietas ibi ius (donde hay sociedad hay dereshycho) el paradigma burocraacutetico imagina que donde existe la norma juriacutedica existe la relashycioacuten social Tiacutepico ingrediente de este parashydigma es el principio lo que no estaacute expliacutecitashymente permitido estaacute prohibido que ata el desempentildeo de los funcionarios a la observanshycia estricta de la norma Al estilo de la piraacutemishyde juriacutedica de Hans Kelsen el funcionario se limita aplicar las normas y procedimientos previamente establecidos por la autoridad de nivel superior
Al contrario un esquema de gestioacuten de tipo gerencial usualmente responde a la neceshysidad de adaptacioacuten raacutepida a escenarios camshybiantes de puacuteblicos segmentados preeminenshycia de los tiempos cortos objetivos circunsshycriptos toma de decisiones con interpretacioacuten y aplicacioacuten flexibles de los marcos normatishyvos o incluso en ausencia de marcos normatishyvos El dinamismo de la realidad cambiante y el nuacutemero de factores de incertidumbre desashyconsejan la definicioacuten de esquemas normatishy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
vos riacutegidos El principio de legalidad recibe un tratamiento laxo o bien la violacioacuten de las normas se justifica por imperativos de emershygencia necesidad y urgencia o la invocacioacuten de alguna otra circunstancia excepcional
La pluralidad de puacuteblicos diferenciashy
dos demanda una labor permanente de focalishy
zacioacuten y ajuste de las poliacuteticas que a su tumo
ahondan la segmentacioacuten del tejido social El
concepto de ciudadano portador de derechos
generales y permanentes es sustituido por la metaacutefora del cliente con demandas especiacutefishycas y segmentadas en funcioacuten de contraprestashyciones particulares de agencias especializashy
das La produccioacuten de resultados tiende a ser
valorada maacutes que la observancia de los proceshy
dimientos Se pretende asimismo que estos reshysultados sean mensurables y evaluables cuanshytitativamente en el corto o a lo sumo mediano
plazo los grandes objetivos cualitativos del desarrollo (y no soacutelo el crecimiento) o el bieshynestar (y no soacutelo los niveles de acceso a detershy
minados satisfactores) tienden a ser ajenos a
este esquema Cada modalidad de gestioacuten puacuteblica se
articula asiacute a una matriz determinada de relashy
ciones entre el Estado y la sociedad y contrishy
buye a reproducirla La gestioacuten de las relacioshy
nes laborales entre empresas y trabajadores
ofrece una buena ilustracioacuten de la vinculacioacuten
entre esquemas de administracioacuten puacuteblica y relaciones y jerarquiacuteas sociales El desarrollo
del derecho del trabajo como rama especiacutefica del derecho puacuteblico fue resultado de una conshy
figuracioacuten de relaciones de poder entre sindishycatos y empresas en el marco de una sociedad de masas esquema fordista de produccioacuten y
creciente regulacioacuten estatal La creacioacuten de
este cuerpo legal ensanchoacute las modalidades de mediacioacuten puacuteblica dio pie al desarrollo de nuevas agencias gubernamentales y ramas de
administracioacuten de justicia limitoacute las facultashydes decisorias de las empresas acotoacute la capashycidad de accioacuten de las organizaciones laborashyles y contribuyoacute al fortalecimiento de una ideologiacutea de derechos colectivos que coexisshy
tioacute con desiguales niveles de conflictividad
con la ideologiacutea liberal tradicional de dereshychos individuales
Al contrario la progresiva sustitucioacuten
del derecho laboral por el derecho civil o coshy
mercial en el marco de la llamada flexibilizashycioacuten laboral testimonia en nuestros diacuteas el reshytroceso de la capacidad de afiliacioacuten y de neshy
gociacioacuten de los sindicatos de trabajadores
junto con el predominio de esquemas de acushy
mulacioacuten flexible desregulacioacuten amplia de la
economiacutea recuperacioacuten de capacidad decisoshy
ria por las empresas y resurgimiento de una ideologiacutea de racionalidad individualista El cambio de marco juriacutedico implica asimismo una transferencia de la gestioacuten de las relacioshy
nes laborales del aacutembito puacuteblico al privado empresas de mediacioacuten administradoras de
riesgos laborales entre otras
2 Naturalizacioacuten del bloque de poder y despolitizacioacuten del Estado
El reduccionismo instrumental del Esshy
tado presenta tres facetas iacutentimamente vincushy
ladas De una parte reduccioacuten de la esencia poliacutetica del Estado a su dimensioacuten administrashy
tiva o de gestioacuten En virtud de ella el Estado en tanto institucionalizacioacuten de relaciones de
poder es disminuido a su dimensioacuten adminisshytrativa e incluso gerencial vale decir a un conjunto de aparatos agencias y organismos
Este procedimiento tiene como efecto naturashy
lizar las relaciones de poder es decir asumirshylas como un fenoacutemeno invariante o de modifishycacioacuten imperceptible y en el muy largo plazo
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sin historicidad o con una historicidad que es
irrelevante para la comprensioacuten de su confishyguracioacuten presente
Al mismo tiempo este enfoque despoja
a las instituciones de lo que eacutestas representan
como expresioacuten de relaciones de poder Una institucioacuten es una conducta social pautada sancionada por alguna forma de autoridad En
toda sociedad existen muchiacutesimas conductas
y praacutecticas sociales pero no todas estaacuten pautashydas y legalmente sancionadas y muchas son prohibidas El desigual acceso a recursos (por
ejemplo propiedad de activos educacioacuten e
informacioacuten u otros) la cultura dominante
los condicionamientos histoacutericos y ecoloacutegishycos determinan queacute praacutecticas sociales recibishyraacuten status institucional cuaacuteles no y cuaacuteles son
proscritas Una institucioacuten es el resultado de procesos de construccioacuten social y por lo tanto de una cierta constelacioacuten de relaciones de poshyder entre actores El formato legal de una relashy
cioacuten de poder no quita a eacutesta su naturaleza de
tal -es decir de relacioacuten de dominacioacuten y sushybordinacioacuten de mando y obediencia- ni elimishy
na la desigualdad de acceso a recursos sobre la
cual la relacioacuten se construye Un eacutenfasis unilashyteral en las reglas y procedimientos y en geshy
neral en la dimensioacuten formal de las institucioshy
nes arriesga a dejar de lado la matriz de relashy
ciones de poder de la que ellas son un resultashy
do Finalmente este reduccionismo privilegia
el debate sobre los instrumentos en detrimenshy
to de la discusioacuten sobre los objetivos y el senshytido de la accioacuten poliacutetica y del desarrollo (3)
Aunque en antildeos recientes el reduccioshy
nismo instrumentalista ha tendiacutedo a presentarshy
se en clave neoliberal -entendiendo por tal el conjunto de enfoques de poliacutetica y de proposishyciones inspiradas en la teoriacutea econoacutemica neoshy
claacutesica- se trata de un artilugio con una trayecshy
toria relativamente larga de apariciones y reashy
pariciones tiene poco que ver con ideologiacuteas
determinadas y mucho maacutes con la posicioacuten de
poder de determinados actores en momentos
particulares de la dinaacutemica poliacutetico-institushycional y en su capacidad de conducirla Para
que las laquoarmoniacuteas econoacutemicasraquo subsistan la
ciencia poliacutetica no debe preocuparse por la organizacioacuten del Estado sino simplemente de su funcioacuten expresoacute Freacutederic Bastiat el filoacuteshy
sofo liberal de la economiacutea en momentos en
que la turbulencia poliacutetica de la Revolucioacuten Francesa y de las guerras napoleoacutenicas pareshy
ciacutea haber quedado definitivamente atraacutes (Basshy
tiat 1964308) Su recomendacioacuten acopla bien
con la utopiacutea marxista de sustituir el gobiershyno de los hombres por la administracioacuten de las cosas y la burocratizacioacuten de la conduccioacuten
poliacutetica en los regiacutemenes de tipo sovieacutetico
La misma perspectiva se encuentra en Alemania en la segunda mitad del siglo pasashydo con el vaciamiento de la teoriacutea del Estado de toda referencia a la problemaacutetica del poder
su sustitucioacuten porenfoques juriacutedicos formales y la marginacioacuten de las consideraciones histoacuteshyricas y poliacuteticas en el anaacutelisis del Estado (4)
Un vaciamiento similar y el consiguiente reshy
duccionismo se advierten -bien que con inshytencionalidad y efectos muy diferentes- en los
intentos de proscripcioacuten de la actividad poliacutetishy
ca no gubernamental por las dictaduras militashy
res de las deacutecadas pasadas en Brasil Chile o
Argentina en las afirmaciones postmodernas del fin de la poliacutetica y en ofertas acadeacutemicas
de inspiracioacuten neoliberal en las que se efectuacutea similar reducciOacuten de la poliacutetica al gerenciashy
miento de instrumentos y herramientas (5)
Independientemente de sus tonalidashy
des ideoloacutegicas y de sus finalidades particulashyres las muacuteltiples variantes de este reduccioshynismo comparten dos caracteriacutesticas baacutesicas
Ante todo son conceptualizaciones de la poliacuteshy
tica y del Estado que se formulan en escenashy
rios de consolidacioacuten o estabilizacioacuten de un
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182
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M -------------------shy
arreglo institucional de poder o que toman como hipoacutetesis de partida esa estabilizacioacuten La inestabilidad y la incertidumbre derivadas de crisis poliacuteticas o financieras guerras revoshy
luciones insurgencias sociales u otros aconteshy
cimientos de similar impacto donde de maneshyra expliacutecita estaacuten en juego el poder y los granshydes objetivos de la accioacuten estatal pertenecen
en la realidad de los hechos o en los supuestos de la teoriacutea al pasado
La Francia de la tercera deacutecada del siglo
diecinueve la Alemania de Bismarck el sociashy
lismo sovieacutetico de la segunda postguerra preshy
sentaban escenarios de estabilidad poliacutetica donde la matriz de relaciones de poder entre acshy
tores asiacute como las orientaciones fundamentashy
les de ladinaacutemica estatal habiacutean alcanzado una
definicioacuten institucional Al margen de los conshytenidos sustantivos de esas orientaciones y de
la identidad particular de los actores ubicados en posiciones de poder o de subalternidad hay en todos estos escenarios una clara definicioacuten poliacutetica institucionalmente consolidada de ganadores y perdedores El tema del poder se
considera resuelto -por lo menos desde la
perspectiva de los que ganaron por consishyguiente la atencioacuten debe centrarse en el funcioshynamiento de las instituciones y en los procedishy
mientos y las herramientas a traveacutes de los que operan y ya no en el modo en que esas institushyciones son disentildeadas o en los objetivos que
persiguen o excluyen
De aquiacute emerge la segunda caracteriacutestishy
ca de estos enfoques su conservadurismo Su punto de partida es el arreglo particular de poshyder alcanzado y ese es tambieacuten el horizonte
de sus reflexiones La hipoacutetesis de que otros
arreglos de poder son posibles resulta ajena y en el extremo antagoacutenica a este modo de ver
las cosas El conservadurismo del enfoque no radica en los ingredientes sustantivos de sus
propuestas sino en su rechazo expliacutecito o imshy
pliacutecito de hipoacutetesis de arreglos poliacutetico-instishytucionales alternativos y en consecuencia de modalidades diferentes de organizacioacuten yejeshy
cucioacuten de la gestioacuten puacuteblica En este enfoque
los actores significativos de la poliacutetica son siempre actores estatales burocracias civiles y militares y en general personal dotado de determinadas destrezas teacutecnicas buroacutecratas
gerentes planificadores La poliacutetica es un asunto de eacutelites -donde el concepto de eacutelite reshyfiere a los actores que ocupan posiciones de
poder- de liacutederes o de vanguardias
La poliacutetica desde abajo -a poliacutetica
agonal- vale decir la que corre por cuenta de los actores no estatales se legitima y es proshy
movida en la medida en que complementa a la
que se ejerce desde el Estado en funcioacuten de los objetivos perseguidos o tolerados por eacuteste o se articula a ella En esta perspectiva la posishy
bilidad del disenso se reduce al terreno de los
instrumentos y las taacutecticas La poliacutetica devieshyne teacutecnica de gestioacuten de un orden cuyo conteshynido y objetivos quedan resguardados de las
incomodidades del debate (6)
En virtud de este reduccionismo el Esshytado queda vaciado de poliacutetica en cuanto eacutesta es ante todo construccioacuten ejercicio y discushy
sioacuten del poder como praacutectica de conduccioacuten social La atencioacuten se dirige fundamentalmenshyte al funcionamiento de las instituciones la
problemaacutetica propiamente poliacutetica de la consshy
truccioacuten estatal y del desarrollo social es diluishy
da y remplazada por la cuestioacuten de la adminisshy
tracioacuten de una determinada configuracioacuten de poder que para todos los efectos se imagina constante La discusioacuten de los grandes objetishy
vos de la accioacuten poliacutetica -el desarrollo el bieshy
nestar la integracioacuten social u otros- se desshyplaza hacia el comentario y las recomendacioshy
nes sobre el modo de desempentildeo de los instrushymentos y la administracioacuten de los procedishymientos (7)
_______________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 2 2001
3 El reduccionismo neoliberal y el nuevo bloque de poder
La reaparicioacuten de este enfoque en la deacuteshy
cada de 1980 estaacute ligada a varios factores un
cambio profundo en el patroacuten de acumulacioacuten
capitalista crisis del Estado de bienestar soshy
cialdemoacutecrata en Europa occidental y la de
sus variantes desarrollistas latinoamericanas
derrumbe de la versioacuten sovieacutetica del socialisshy
mo y las transformaciones introducidas en los
disentildeos socialistas en China y Cuba embate del neoliberalismo a partir de las experiencias
de los gobiernos de Margaret Thatcher y Roshy
nald Reagan en Gran Bretantildea y Estados Unishy
dos respectivamente consiguiente reorientashycioacuten de las recomendaciones de los organisshy
mos financieros multilaterales muy sensibles
a los dictados de la poliacutetica econoacutemica intershynacional de Washington
Desde mediados de esa deacutecada los goshy
biernos latinoamericanos comenzaron a ejeshy
cutar un severo ajuste macroeconoacutemico orientado a la recuperacioacuten de la estabilidad
econoacutemica el pago del endeudamiento puacuteshyblico externo acumulado y la reinsercioacuten en los movimientos internacionales de capital y
a garantizar la primaciacutea del mercado como
asignador de recursos y fijador de precios El
conjunto de medidas adoptadas por recomenshy
dacioacuten o imposicioacuten del Banco Mundial el Fondo Monetario Internacional y el Departashy
mento del Tesoro del gobierno estadounishy
dense -y poco despueacutes tambieacuten por el Banco
Interamericano de Desarrollo- fue bautizado como Consenso de Washington en referenshy
cia a que todas estas agencias teniacutean su sede
en esa ciudad
En un resumen elaborado por quien pashy
rece haber inventado la denominacioacuten el Consenso consistiacutea de diez ingredientes de
poliacutetica econoacutemica 1) disciplina fiscal
2) priorizacioacuten del gasto puacuteblico en aacutereas de
liberales 7) apertura a la inversioacuten extranjera
8) privatizaciones 9) desregulacioacuten amplia
10) proteccioacuten a la propiedad privada (Wishy
lliamson 1990)
En opinioacuten de sus voceros el conjunto
de estas premisas deberiacutea alcanzar el mismo
nivel de aceptacioacuten que los derechos humanos o la lucha contra el racismo en vez de estar soshy
metidas a la controversia entre partidos Los
actores poliacuteticos responsables deberiacutean dar prioridad a la promocioacuten del Consenso de Washington y sacarlo del terreno contencioshy
so del debate poliacutetico WilUamson recomendoacute la adopcioacuten del paquete a todo el espectro poshyliacutetico y en particular a los partidos de izquiershy
da Esto dejariacutea abierta a la discusioacuten poliacutetica
apenas la cuestioacuten del equilibrio entre eficienshy
cia definida en teacuterminos del Consenso
como soberaniacutea del mercado y equidad (WishylIiamson 1993) Anticipaacutendose en casi una deacutecada a 10 que posteriormente seriacutea conocido como la variante neoliberal de la tercera viacutea
Williamson postuloacute que los partidos poliacuteticos
de izquierda entendidos eacutestos como los que
dan prioridad a la igualdad sobre la eficiencia fortaleceriacutean su causa adoptando el programa
del Consenso de Washington (8)
A esta afirmacioacuten de la inevitabilidad
del disentildeo macroeconoacutemico y macrosocial neoliberal se agregoacute la ineficacia de la poliacuteshy
tica tradicional incluyendo la de las demoshy
cracias reconstituiacutedas en sustitucioacuten de dishy
versas manifestaciones institucionales del autoritarismo para encontrar un tratamienshy
to diferente de la crisis y respuestas efectishy
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184
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M _______________________~___
vas a las demandas de grandes segmentos de la poblacioacuten golpeados por el deterioro de sus condiciones de vida
La credibilidad de los alegatos de los voceros del Consenso de Washington resshy
pecto del caraacutecter prebendalista predatorio corrupto y demagoacutegico del Estado desarrollisshyta y la descalificacioacuten por ineficientes de los debates parlamentarios y de la competencia entre partidos encontroacute un aliado estrateacutegico en la frustracioacuten provocada en sectores amshyplios de la opinioacuten puacuteblica por la ineficacia de
las instituciones democraacuteticas para encarar satisfactoriamente las demandas de bienestar Pero al mismo tiempo era poliacuteticamente neceshy
sario respetar la vigencia siquiera formal de la democracia representativa cuya defensa y promocioacuten constituiacutea uno de los temas recushyrrentes de la poliacutetica exterior de Washington por oposicioacuten al reacutegimen poliacutetico imperante en Cuba
La tensioacuten evidente entre estos dos inshygredientes de la poliacutetica estadounidense -el discurso de la democracia representativa y la promocioacuten de la economiacutea de mercado- se reshysolvioacute con la foacutermula de las democracias de mercado (9) La promocioacuten de una determinashy
da estrategia econoacutemica devino condicioacuten de reconocimiento y paraacutemetro de evaluacioacuten de la calidad y la efectividad del reacutegimen poliacutetico y los arreglos institucionales Una vez maacutes la poliacutetica resultoacute subordinada a modos particushylares de organizacioacuten de la economiacutea Asiacute como durante deacutecadas una economiacutea ampliashymente colectivizada y planificada centralshymente fue considerada como el criterio princishypal para calificar como socialista a un detershyminado reacutegimen poliacutetico Washington aplicashyba el mismo criterio para juzgar a las demoshycracias su compromiso con el desarrollo de una economiacutea de mercado
En teacuterminos operativos la tensioacuten se resolvioacute quitando de la esfera del debate parlashymentario y en general de los aacutembitos institushycionales receptivos de las demandas y reclashymos de los sectores mayoritarios de la ciudashydaniacutea los temas y las decisiones de importanshycia estrateacutegica para el disentildeo del nuevo esqueshyma de acumulacioacuten de capitaL No fue un reshycurso innovador salvo en el procedimiento La idea de que las cuestiones maacutes relevantes para la acumulacioacuten del capital deben estar resguardadas del debate puacuteblico y de las decishysiones poliacuteticas de los aacutembitos donde impera el principio democraacutetico de la voluntad de las mayoriacuteas tiene una larga trayectoria en Ameacuteshyrica Latina Los golpes militares y los fraudes electorales todaviacutea no totalmente erradicados de la cultura poliacutetica de las elites del poder buscan alcanzar ese mismo resultado soacutelo que de manera mucho menos sofisticada
Ahora bien si la poliacutetica entendida como posibilidad de optar por distintos modeshylos de organizacioacuten social no existe maacutes o estaacute diluida en una pluralidad indeterminada de aacutembitos si no tiene sentido discutir sobre el poder porque ya es clara la definicioacuten de quieacuteshynes ganan y quieacutenes pierden en el modelo de
acumulacioacuten y de organizacioacuten social realshymente existente soacutelo queda espacio para las cuestiones teacutecnicas y administrativas
La conclusioacuten refuerza obviamente la entrega de la toma de decisiones a funcionashyrios teacutecnicos profesionalmente capacitados para hacerse cargo de esas cuestiones El disshycurso de las vertientes maacutes conservadoras del
postmodemismo dotoacute a los argumentos tecnoshycraacuteticos y antipoliticistas de cierto brillo esteacuteshytico -la criacutetica a las grandes narrativas el reshychazo de la proposicioacuten filosoacutefica de que la historia tiene un sentido cualquiera eacuteste sea y al contrario la aflfl11acioacuten del fin de la histoshy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 22001
ria el repudio del Estado como fantasiacutea autoshy
ritaria la afirmacioacuten de la ubicuidad de la proshyblemaacutetica del poder y consiguientemente el descentramiento de la poliacutetica- y contribuyoacute a
maquillar las notorias coincidencias de aqueacuteshyllas y eacutestos con los intereses y objetivos del gran capital (10)
Contrariamente a la opinioacuten convenshycional que ve en el Consenso de Washingshy
ton un conjunto de recomendaciones econoacuteshymicasla mayoriacutea de sus prescripciones fue de naturaleza poliacutetica y de hecho tuvo como
efecto una verdadera reforma poliacutetica del Esshytado en cuanto redefinicioacuten de la gravitacioacuten institucional de los objetivos metas intereses y aspiraciones de unos grupos o actores en deshy
trimento de otros Es decir se modificoacute el
peso institucional de los actores sociales y por lo tanto sus posiciones de poder El resulshytado del Consenso fue un cambio draacutestico en las bases sociales del Estado y la institucioshy
nalizacioacuten de un bloque de poder sustancialshymente diferente del que habiacutea existido en el marco del Estado desarrollista
Las privatizaciones y desregulaciones la liberalizacioacuten amplia de la actividad econoacuteshymica la reforma tributaria la captacioacuten de inshyversioacuten extranjera fueron otros tantos instrushy
mentos que permitieron una articulacioacuten exshyterna maacutes dinaacutemica y eficiente en los teacuterminos de las transformaciones experimentadas en los mercados internacionales de capital
Desempentildearon tambieacuten un papel estrateacutegico en la promocioacuten de determinados actores ecoshynoacutemicos a posiciones de poder institucional legitimando la firme articulacioacuten poliacutetica de
sus intereses y la consiguiente movilizacioacuten
en su beneficio de los recursos coactivos del Estado -legislacioacuten tribunales fuerzas de seshyguridad -y las agencias de formacioacuten de opishy
nioacuten Asimismo modificaron las modalidashy
des de relacioacuten del Estado con los grupos de menores ingresos asiacute como con aqueacutellos que habiacutean sido los interlocutores preferenciales del Estado desarrollista (sectores productivos
orientados hacia el mercado interno pequentildeas y medianas empresas algunos grupos de asashylariados) cambiando draacutesticamente el sentido
y los alcances de la intervencioacuten estatal Se sesga en consecuencia la disponibishy
liacutedad del Estado para atender las demandas o aspiraciones de unos y otros unos y otros son
representados de manera diferenciada y desishygual por el entramado institucional del Estashydo La crisis contemporaacutenea de representashycioacuten de la que se encuentran frecuentes refeshyrencias en la literatura y en los medios de coshy
municacioacuten se refiere asiacute no soacutelo a la incapacishydad o incomodidad de algunas organizacioshynes poliacuteticas e instituciones para dar cabida y procesar las demandas y aspiraciones de deshyterminados actores sociales y traducirlas en poliacuteticas sino tambieacuten a estas modificaciones draacutesticas en la legitimacioacuten empiacuterica de ciershy
tos actores propuestas y reclamos (ll) Por ejemplo en materia de prestacioacuten
de servicios puacutebliCOS privatizados el concepshyto de seguridad juriacutedica tiende a ser interpretashydo predominantemente en beneficio de las empresas prestadoras para rechazar las petishyciones de los usuarios en materia de calidad y precio de los servicios al mismo tiempo exisshy
te una notoria permisividad institucional en cuestiones como aumentos tarifarios reforshymulacioacuten de los teacuterminos originales de la prishyvatizacioacuten etc (Aspiazu 1999) Similarmenshy
te el modo de articulacioacuten externa de la ecoshy
nomiacutea priorizando al sector financiero y la fuerte dependencia del endeudamiento extershyno dotan a los actores que se desenvuelven en
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186
El s(ndrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
estos aacutembitos de mayor capacidad de persuashy
sioacuten frente a los organismos e instancias de
decisioacuten gubernamental
Esta primera ola de reforma del Estado
tiacutepica de la segunda mitad de la deacutecada de 1980
-aunque en algunos paiacuteses como Argentina
Meacutexico y Brasil cobroacute auge recieacuten en los prishy
meros antildeos del decenio siguiente- fue sucedida
por una segunda la reforma institucional del
Estado orientada al redisentildeo de los instrumenshy
tos de poliacutetica necesarios para garantizar la prishy
maciacutea del mercado y de los actores dominanshy
tes en eacutel producida por la reforma poliacutetica Este
segundo momento partioacute de la evidencia de
que para funcionar con mediano eacutexito una ecoshy
nomiacutea de mercado requiere de una red soacutelida y
muy eficiente de instituciones puacuteblicas que
prevengan y contrarresten la tendencia normal
de los mercados al inmediatiacutesmo a los deseshy
quilibrios y a la recurrencia de crisis
Es eacuteste un planteamiento que ya habiacutea
sustentado Karl Polanyi medio siglo atraacutes y
retomado en clave neoliberal por los trabajos
de Douglass North y en general de la llamada
escuela neoinstitucionalistade la ciencia polfshy
tica estadounidense (polanyi 1957 North
1986 1993) Por diferentes caminos se admishy
tiacutea la falacia de la hipoacutetesis neoclaacutesica de la
autorregulacioacuten de los mercados a ello se
agregoacute la experiencia recogida en maacutes de un
centenar de paiacuteses que tras ejecutar durante
una deacutecada y media las poliacuteticas recomendashy
das por el Consenso cosechaban resultados
magros incluso desde la perspectiva de las
metas fijadas por los propios organismos proshy
motores -lenta y problemaacutetica recuperacioacuten
del crecimiento persistente vulnerabilidad
externa mantenimiento o ahondamiento de
las desigualdades y la fragmentacioacuten socialshy
ademaacutes de la persistencia de muchas de las
praacutecticas puacuteblicas y privadas que el Consenshy
so se habiacutea propuesto erradicar rentismo
prebendalismo muacuteltiples modalidades de coshy
rrupcioacuten puacuteblica y riesgo moral empresashy
rial entre otras
La denominacioacuten dada al nuevo enfoshy
que -nueva economiacutea institucional -permitioacute
legalizar el involucramiento de una dimensioacuten
poliacutetica en la promocioacuten de la primaciacutea del
mercado pero reducieacutendola a cuestiones merashy
mente instrumentales diferenciaacutendola incluso
semaacutenticamente de la economiacutea polftica de
los economistas claacutesicos y sobre todo de la
criacutetica de la economiacutea poliacutetica de los enfoshy
ques marxistas incluyendo la nueva econoshy
miacutea poliacutetica de la deacutecada de 1920en la URSS
Lo institucional de esta nueva economiacutea se
presenta expliacutecitamente instrumentalizado y
subordinado a la preservacioacuten de una econoshy
miacutea de mercado construida a partir de unas reshy
laciones de poder yadadas y aceptadas y que el
marco institucional debe consolidar
La agenda de esta segunda reforma
tambieacuten fue disentildeada por el Banco Mundial y
formalizada en la serie de informes anuales
publicados durante la deacutecada de 1990 Desde
fines de los antildeos ochentas algunos estudios
del Banco destacaban que las reformas orienshy
tadas hacia el mercado demandaban la creashy
cioacuten o fortalecimiento de un marco institucioshy
nal adecuado el abandono del intervencionisshy
mo estatal debiacutea tener como correlato la creashy
cioacuten de mecanismos y herramientas institushy
cionales que optimizaran el desempentildeo de los
mercados y contrabalancearan sus sesgos noshy
civos (12)
De acuerdo a este reenfoque el Estado
estaacute llamado a cumplir un papel de apoyo y complementacioacuten del mercado asumiendo
uacutenicamente las actividades y funciones que el
mercado desempentildea mal o no estaacute interesado
en encarar 1) definir y aplicar un marco legal
para la acumulacioacuten de capital 2) generar y
garantizar un ambiente poliacutetico propicio para
________________
la iniciativa empresarial (en particular asegushy
rando la estabilidad macroeconOacutemica evitanshydo la distorsioacuten de los precios y desregulando la economiacutea) 3) responsabilizarse del disentildeo de una adecuada infraestructura 4) dar proshy
teccioacuten a los segmentos maacutes vulnerables de la
poblacioacuten y 5) proteger el medio ambiente Debe promoverse la creacioacuten o desarrollo de
una red institucional que garantice la efectivishydad del Estado en estas tareas por consiguienshy
te es necesario un profundo redisentildeo de proceshysos instrumentos y herramientas de poliacutetica
capacidades y responsabilidades puacuteblicas Se requieren en resumen maacutes instrumentos y nuevas capacidades para que el Consenso rinda frutos (13)
Las reformas institucionales se recoshy
miendan tomando como base o punto de partishyda las reformas poliacuteticas del Consenso de Washington y la estructura de poder corresshypondiente Puede argumentarse que por su
propia naturaleza un organismo multilateral carece de mandato para involucrarse en asshypectos sustantivos como los sentildealados De
acuerdo con esta interpretacioacuten los organisshy
mos actuariacutean en definitiva como cajas de reshysonancia de cada gobierno aceptando y evenshytualmente fortaleciendo con sus recomendashyciones la correlacioacuten de poder prevaleciente en cada paiacutes solicitante de asesoriacutea o fondos una misioacuten eminentemente conservadora
La enorme capacidad de persuasioacuten de las recomendaciones de los organismos no deshyrivariacutea de los recursos que movilizan o de la presioacuten que pueden ejercer sobre los gobiershynos sino de su habilidad para acoplarse a deshycisiones ya adoptadas por las autoridades poshyliacuteticas algo asiacute como navegar a favor del vienshyto El argumento trasluce una visioacuten incomshypleta del desempentildeo de estos organismos y de
sus relaciones con los estados miembro No es
un secreto para nadie que las recomendacio-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
nes de poliacutetica puacuteblica formuladas porelFMI
el Banco Mundial el BID y organismos simishy
lares inciden decisivamente en la matriz de poder de la sociedad promoviendo a algunos actores discriminando contra otros y en defishy
nitiva interviniendo en la dinaacutemica poliacutetica y
social en nombre de una racionalidad teacutecnica o de los macroeconomic fundamentals intershy
pretados de manera estrecha (14) En varias situaciones de gran conflictishy
vidad poliacutetica y social las condiciones imshypuestas por estos organismos para el desemshy
bolso de fondos reforzaron la posicioacuten del goshybierno de Estados Unidos en su confrontacioacuten con algunos gobiernos de paiacuteses en desarroshyllo el caso maacutes notorio se registroacute a fines de la
deacutecada de 1970 en Jamaica donde el FMI y el Banco Mundial complementaron desde sus campos especiacuteficos de accioacuten la presioacuten poliacuteshy
tica del gobierno de Estados Unidos sobre el reacutegimen socialdemoacutecrata del primer ministro
Michael Manley Similares presiones cruzashy
das se ejercieron posteriormente sobre Costa Rica forzando a este paiacutes a introducir camshybios poliacuteticos profundos acordes con las recoshy
mendaciones del Consenso de Washington y maacutes recientemente sobre el gobierno de Sudaacutefrica con el fin de moderar algunas inishyciativas de reforma econoacutemica y social consishy
deradas excesivamente radicales Al contrashyrio el financiamiento amplio en condiciones concesionarias contribuyoacute a mantener en el poder a regiacutemenes autoritarios dilapidadores
de recursos a los que la poliacutetica exterior de Esshytados Unidos consideraba aliados en el marco de la guerra friacutea donde Indonesia es posibleshymente el caso maacutes notorio (15)
Las recomendaciones de reforma del Estado del Banco Mundial y de agencias del gobierno de Estados Unidos forman parte del
objetivo de imponer a los gobiernos de las
economiacuteas emergentes o sugerir con la conshy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
tundencia de los argumentos de quien admishynistra el creacutedito que ellos demandan una arshyquitectura institucional relativamente homoshygeacutenea se trata de determinar lo que el Estado deberiacutea hacer coacutemo deberiacutea hacerlo y de queacute modo puede hacerlo de la mejor manera (Banco Mundial 19971-3) El cometido acoshypla con el objetivo del mismo Banco el FMI y la Secretariacutea del Tesoro de Estados Unidos de
disentildear una uacutenica arquitectura financiera para la economiacutea internacional Si esto uacuteltimo ha suscitado cuestionamientos o al menos dudas respecto de su conveniencia o factibilidad muchas maacutes dudas caben respecto de lo prishymero (16)
La construccioacuten institucional es usualshymente un proceso de desenvolvimiento proshylongado en el que estaacute en juego un arco muy amplio de cuestiones materiales e inmateriashyles en el que los factores particulares de cada paiacutes y de sus diversas clases y grupos sociashyles tienen una gravitacioacuten determinante La exportacioacuten e importacioacuten de instituciones formales es solamente uno de los muchos inshygredientes que intervienen en ese proceso el funcionamiento efectivo de ellas es el resultashydo de su interaccioacuten adaptacioacuten y simbiosis con el plexo de tradiciones representaciones culturales y caracteriacutesticas propias de cada soshy
ciedad En el fondo la pretensioacuten de imponer determinados disentildeos institucionales da testishymonio de la pervivencia de las maacutes convenshycionales manifestaciones del colonialismo y
el imperialismo en el entramado de las relashyciones internacionales (17)
4 De la mano invisible a la magia delmouse
Se instala asiacute en la agenda de la reforma estatal el reduccionismo de la problemaacutetica
del Estado y la construccioacuten institucional a
una cuestioacuten de instrumentos Esto tiene por
lo menos tres consecuencias importantes que sentildealareacute de manera suscinta
En primer lugar facilita circunscribir
la democracia en tanto reacutegimen poliacutetico a un sistema de reglas y procedimientos olvidando o escamoteando que ella es tambieacuten un sistemiddot ma de produccioacuten de decisiones sobre cuesshytiones sociales y econoacutemicas A su turno el
instrumentalismo es reforzado por el predomiddot minio de los tiempos cortos de la contabilidad financiera y la rendicioacuten de cuentas de los funshycionarios sobre el tiempo largo de la consshytruccioacuten institucional (TilIy 1995 Vilas 2000a) El reduccionismo procedimentalista de la democracia es conocido y no requiere mayor comentario aquiacute se quiere destacar la vinculacioacuten de este enfoque a oacutepticas consershyvadoras de la dinaacutemica sociopoliacutetica en cuanshyto presta atencioacuten al modo en que las decisioshynes relevantes son adoptadas mucho maacutes que a su eficacia para reproducir consolidar o moshydificar un patroacuten social de asignacioacuten de reshycursos y una estructura determinada de poder
El formalismo procedimental es un producto acadeacutemico que contrasta con el modo maacutes equilibrado en que la opinioacuten puacuteshyblica enfoca y evaluacutea el desempentildeo de los reshygiacutemenes democraacuteticos tomando en consideshy
racioacuten ambas dimensiones la formal y la susshytantiva (18) Desde el punto de vista de la poliacuteshytica la preocupacioacuten preferencial excluyente incluso por las herramientas y los procedishy
mientos implica resguardar del anaacutelisis y del debate el contenido y los alcances de las decishysiones que se adoptan y ejecutan a traveacutes de esos mecanismos Se deja de lado por 10 tanshyto la dimensioacuten sustantiva de esas decisiones la asignacioacuten de costos y beneficios que ellas involucran y en general el modo en que afecshy
tan a diferentes actores sociales potenciando o reduciendo sus maacutergenes de libertad su capashy
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cidad de movilizacioacuten de recursos su desemshy
pentildeo en los mercados sus niveles de bienesshy
tar yen consecuencia su ubicacioacuten en la mashy
triz de relaciones de poder y la eficacia y alshy
cances de su participacioacuten en la toma de decishy
siones -en resumen quieacutenes ganan y quieacutenes
pierden
Dada la configuracioacuten de las estructushy
ras de dominacioacuten predominantes en la mayoshy
riacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe
yel modo de insercioacuten de la regioacuten en los esceshy
narios internacionales el reduccionismo proshy
cesalista permite adaptar las modalidades de
gestioacuten a una matriz de relaciones de poder nacional y transnacional que expresa la articushy
lacioacuten de los grupos maacutes concentrados del cashy
pitallocal con los actores maacutes dinaacutemicos de la
globalizacioacuten financiera y los objetivos de la
poliacutetica econoacutemica exterior del gobierno de
Estados Unidos El reduccionismo sirve asishymismo de camouflage a una caracteriacutestica trashy
dicional de los sistemas poliacuteticos en sociedashy
des perifeacutericas el desplazamiento de los aacutemshy
bitos institucionales donde efectivamente se
toman las decisiones sustantivas
En consecuencia los espacios institushy
cionales formales de decisioacuten quedan limitashy
dos de hecho a la administracioacuten de las decishy
siones que se adoptan en otros lugares y por
otros actores El ejemplo maacutes visible es posishyblemente la marginacioacuten de los parlamentos
del proceso de lo que maacutes arriba se denominoacute
reforma poliacutetica del Estado privatizaciones
desregulaciones renegociacioacuten de las relacioshynes econoacutemicas y financieras externas etceacuteteshy
ra En este sentido la crisis de representacioacuten
-tema recurrente en la literatura sobre estos
asuntos- puede ser interpretada como producshy
to de la transformacioacuten de la capacidad y la
disponibilidad de las instituciones de la demoshy
cracia representativa para acoger expresar y
procesar desigualmente las iniciativas reclashy
mos o propuestas de la sociedad civil y del
mercado En segundo lugar este reduccionismo
favorece la adopcioacuten de modelos y estrategias
de gerenciamiento empresario para la admishy
nistracioacuten puacuteblica Tal adopcioacuten soacutelo tiene
sentido si se obvian las diferencias sustantivas que existen entre las empresas y el Estado (nashy
cional provincial o municipal) Las empresas
son organizaciones econoacutemicas orientadas
hacia la maximizacioacuten de las ganancias a trashy
veacutes de la conquista de mercados (19) La actishy
vidad caracteriacutestica de una empresa es la comshy
pra y la venta generando sistemas de producshy
cioacuten y distribucioacuten Cada empresa implica una
estructura de poder -usualmente muy autoritashy
rio- y sistemas de gestioacuten una y otros estaacuten
orientados hacia aquel objetivo central
El Estado cualquiera sea el alcance esshypacial de su desempentildeo tiene como objetivo
estrateacutegico generar un sistema legal y de lealshy
tades de vigencia efectiva mediante la movishy
lizacioacuten de otro tipo de recursos sentimientos
morales y amenaza o activacioacuten de la coacshy
cioacuten fiacutesica hacia adentro y hacia fuera de sus
fronteras territoriales Por supuesto un Estashy
do puede incluir entre sus metas funcionales la
reduccioacuten de sus costos operativos pero esto
no opaca las diferencias sustantivas derivadas de los objetivos estrateacutegicos y del tipo de reshy
cursos movilizados para alcanzarlos Se sentildeashy
loacute maacutes arriba que la frontera entre empresas y
estados en cuanto tipos de organizacioacuten y esshy
tructuras de poder pueden ser porosas Por lo tanto no se cuestiona aquiacute que en determinashy
das circunstancias algunos aspectos del funshy
cionamiento de un tipo de organizacioacuten sean
adoptados por organizaciones del otro tipo
simplemente se llama la atencioacuten sobre la funshy
cionalidad de ciertos enfoques reduccionistas
189
190
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
para opacar esas diferencias y permitir la imshyposicioacuten de criterios de conduccioacuten y admishynistracioacuten propios de las empresas de negoshy
cios a los estados Llevada a sus extremos y apoyada en
las herramientas tecnoloacutegicas adecuadas esta perspectiva mercantil enfoca al Estado como una especie de gran empresa cuyos accionisshytas son los ciudadanos la revolucioacuten digishytal recompondraacute los dos v(nculos -distintos pero relacionados- que unen a los pueblos y
los gobiernos uno el que existe entre el goshy
bierno y el ciudadano como cliente o consushymidor de servicios puacuteblicos y el otro el que
une al gobierno y al ciudadano este uacuteltimo
como laquopropietarioraquo o laquoaccionistaraquo en la coshy
munidad (Tapscott y Agnew 1999) Un coshyrolario de esta metaacutefora devenida paradigma es que por encima de todo el Estado debe ser
rentable en los teacuterminos de una empresa de negocios reducir el gasto puacuteblico y cerrar el deacuteficit fiscal se convierten el objetivos en siacute mismos En las condiciones de severo y pershysistente endeudamiento de la mayoriacutea de los
estados latinoamericanos con la rigidez del gasto puacuteblico que implica el cumplimiento de los compromisos financieros -condicioacuten a su tumo de ulterior endeudamiento- el uacutenico gasshyto que no se reduce es el servicio de la deuda externa La contraccioacuten del gasto y del deacuteficit se hace a expensas de las otras erogaciones salud educacioacuten deportes ciencia y teacutecnica
salarios etc El paradigma empresarial desshycarga de manera desigual el financiamiento (o el desfinanciamiento) de la ftrma-Estado sus productos soacutelo son accesibles a quienes pueshyden comprarlos
En escenarios de profundas y crecienshytes desigualdades como los predominantes en gran parte del mundo empobrecido el traspashyso de estos rubros al mercado ahonda adicioshynalmente las desigualdades y fortalece los
procesos de exclusioacuten El concepto de ciudashydaniacutea portadora de derechos se metamorfosea en el de un sistema de creacuteditos puntuales en
beneficio del ciudadano-cliente la universalishydad de aquellos cede terreno a la particularishydad y puntualidad de eacutestos y los dividendos que la firma-Estado reparte entre sus accionisshytas se limitan al concepto de bienes colectivos en la acepcioacuten restrictiva que les acuerda la economiacutea neoclaacutesica (20)
Por consiguiente la identificacioacuten de la
modernizacioacuten con la incorporacioacuten de detershy
minados procedimientos y artefactos (moshydems comunicacioacuten satelital redes electroacutenishycas computadoras de nueva generacioacuten etceacuteshy
tera) puede llevar en escenarios de profundas desigualdades sociales a incrementar la rigishydez y la fragmentacioacuten del tejido social y a erosionar los espacios de accioacuten poliacutetica coshylectiva En la medida en que el acceso de los
individuos y hogares a los avances de la nueva tecnologiacutea estaacute mediado por las relaciones de mercado es claro que los patrones de fuerte
concentracioacuten de los ingresos yel deterioro de los mercados laborales discriminan contra los grupos menos solventes Es ilustrativo en este sentido que el discurso de la ampliacioacuten del
acceso a las nuevas tecnologiacuteas en particular la conexioacuten a internet soacutelo excepcionalmente tenga como complemento acciones de poliacutetica encaminadas a facilitar la utilizacioacuten de los
nuevos artefactos de manera comunitaria --en escuelas puacuteblicas centros vecinales o comushynitarios y similares (21)
En ocasiones un buen microprocesador
y una confiable conexioacuten telefoacutenica son preshysentados tambieacuten como la condicioacuten de acceshyso a formas superiores de participacioacuten ciudashydana la democracia digital De acuerdo aesta perspectiva la era digital convierte a la deshymocracia representativa de la era industrial en democracia participativa los ciudadanos
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
dejan de ser consumidores pasivos para deshy
venir socios activos la poliacutetica de masas da paso a la poliacutetica personalizada y el Estado
nacional monocultural se transforma en Esshy
tado virtual mundial local multicultural
(Tapscott y Agnew 1999) El mouse resultashy
riacutea asiacute un instrumento tanto o maacutes eficaz que el
voto en todo caso menos esporaacutedico para hashy
cer posible un involucramiento desde la coshy
modidad del hogar en los asuntos puacuteblicos
Si la plaza el mercado o la calle fueron
el espacio puacuteblico por antonomasia de la deshy
mocracia participativa y representativa del
populismo y el desarroUismo y de una ciudashy
daniacutea que se vi viacutea como pueblo en tanto sujeto
colectivo si las jornadas electorales lo son de
una democracia representativa de ciudadanos
individualizados y de puacuteblicos diferenciados
la democracia digital es el instrumento de reshy
giacutemenes poliacuteticos que se benefician del aislashy
miento reciacuteproco de los individuos desde fueshy
ra de los espacios donde entablan sus relacioshy
nes laborales profesionales poliacuteticas o comushynitarias la privacidad aislada como aacutembito
atomizado del involucramiento segmentarishy
zado en la red de intercambios puntuales entre
el cliente y el proveedor estatal
Una discusioacuten de las posibilidades reashy
les o ficticias abiertas por las nuevas tecnoloshy
giacuteas informaacuteticas al involucramiento ciudadashy
no en la poliacutetica cae fuera de los alcances de
este trabajo Entre tanto planteamientos exulshy
tantes como el citado contrastan con el acceso
restringido derivado de las ya sentildealadas proshy
fundas desigualdades sociales y con enfoques
mucho maacutes equilibrados (22) Entre tanto las
fuertes apuestas emocionales y discursivas a
las virtudes redentoras de ciertas herramientas
y gadgets ilustran respecto de la persistencia
de las fantasiacuteas fetichistas en plena postmoshy
dernidad asiacute como sobre la funcionalidad del
pensamiento maacutegico a la rentabilidad de las
empresas de tecnologiacutea de punta
S Consideraciones finales
Una gestioacuten estatal de calidad (es decir
eficaz eficiente y responsable) se fundamenta
en el principio elemental de que siempre es
mejor hacer bien las cosas que hacerlas mal o
de modo chapucero De manera un poco maacutes
sofisticada es posible vincular la calidad de la
gestioacuten puacuteblica a los principios baacutesicos de un
reacutegimen democraacutetico aunque la relacioacuten enshy
tre calidad de la gestioacuten y tipo de reacutegimen poshy
liacutetico dista mucho de ser uniacutevoca La responshy
sabilidad puacuteblica de los funcionarios el conshy
trol ciudadano de las acciones de gobierno la
separacioacuten entre el patrimonio puacuteblico y el pashy
trimonio de los funcionarios son todos ingreshy
dientes de un reacutegimen poliacutetico que apuntan
entre otras cosas al uso correcto de los recurshy
sos puacuteblicos algo que usualmente se asocia
con la democracia y el buen gobierno En particular hay que mencionar la vinshy
culacioacuten que posiblemente se remonta a las
revoluciones burguesas entre participacioacuten
polftica y tributacioacuten El financiamiento del
Estado proviene siempre en definitiva de los
recursos que extrae de la sociedad existe por
lo tanto una obligacioacuten legal e incluso eacutetica de
los funcionarios de dar un uso correcto al proshy
ducto de esa exaccioacuten asignaacutendole el destino
definido por los ciudadanos y sus representanshy
tes y gestionaacutendolo con eficiencia
La reforma institucional encarada en la
mayor parte de Ameacuterica Latina y su enfoque
reduccionista presentan como teacutecnicamente
neutras cuestiones de clara proyeccioacuten y sigshy
nificado poliacutetico en primer lugar la cuestioacuten
de la estructura de poder configurada en la reshy
gioacuten desde fines de la deacutecada de 1970 Conshy
191
192
El siacutendrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
vierten las herramientas de gestioacuten en poliacutetishycas de gobierno dirigiendo la atencioacuten puacuteblishyca hacia cuestiones operativas o instrumentashyles y preservando a la estructura de poder y al
modo particular de definicioacuten de ganadores y
perdedores del debate puacuteblico y del riesgo de que eacutel deacute paso a esfuerzos de accioacuten colectiva destinados a modificar aquella estructura
Una vez maacutes en escenarios de profundas disshyparidades sociales los argumentos teacutecnicos se muestran vulnerables a una manipulacioacuten conservadora
La preocupacioacuten por la eficacia la efishy
ciencia y la transparencia de las poliacuteticas puacuteshy
blicas debe decirse una vez maacutes no es irreleshyvante Al contrario importa mucho por resshy
peto a quienes de una u otra manera aportan los recursos con que se financia la gestioacuten esshytatal por una efectiva vigencia de una concepshy
cioacuten maacutes amplia de la democracia por la funshycionalidad de un buen gobierno a una poliacutetica de desarrollo por las fuertes restricciones fisshycales que deben ser afrontadas y porque siemshypre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas
mal Sin embargo una buena administracioacuten no mejora lacalidad de los objetivos de las poshyliacuteticas a cuyo servicio se desenvuelve Un trashytamiento de los instrumentos sin una consideshy
racioacuten de los objetivos de la accioacuten estatal y sin referencia a las configuraciones de poder
que les sirven de sustento 01vida la dimensioacuten material de la problemaacutetica y contribuye a
promover o a aceptar como ineludibles o inashymovibles objetivos contingentes a arreglos
particulares de poder El siglo veinte ofrece muacuteltiples ejemshy
plos de cuidadosas preocupaciones instrushymentales al servicio de objetivos y poliacuteticas deleznables desde la muy prolija contabilidad
de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencioacuten en Arshygentina Otras veces los logros instrumentashy
les positivos quedaron diluidos en el saldo fishynal del reacutegimen poliacutetico del que formaron parshyte la reforma administrativa de Mussolini permitioacute que los trenes italianos llegaran a hoshy
rario pero la puntualidad ferroviaria
-ciertamente un logro importante- no mejoroacute el resultado general o el juicio histoacuterico unishyversal sobre el fascismo
La literatura latinoamericana brinda una ilustracioacuten menos truculenta o pateacutetica de este divorcio entre herramientas y objetishyvos Me refiero al capitaacuten Pantaleoacuten Pantoja
el personaje de una de las maacutes originales noshy
velas de Mario Vargas Llosa Seguacuten narra la
historia Pantaleoacuten fue destinado por el ejeacutershy
cito de su paiacutes a administrar un servicio puacuteshyblico de prestaciones sexuales en un destacashymento militar en la selva amazoacutenica El desashy
rrollo de teacutecnicas innovadoras de gestioacuten y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores permitieron a Pantaleoacuten convertirse en poco tiempo en el gerente puacuteshyblico maacutes eficiente y exitoso de lo que de toshydos modos nunca dejoacute de ser un lupanar de
frontera El espectaacuteculo de tanta gente encashyrando la reforma del Estado en teacuterminos de reequipamiento informaacutetico elaboracioacuten de manuales de procedimiento redisentildeo de ofishy
cinas o modificacioacuten de organigramas sin una preocupacioacuten equivalente por los objetishy
vos que se persiguen y el contenido y el sentishydo de las decisiones que se toman demuestra la vigencia amplia de Pantaleoacuten Pantoja
como paradigma de gestioacuten puacuteblica
En los escenarios predominantes de profunda fragmentacioacuten y desintegracioacuten soshycial con procesos de exclusioacuten social de los que la reorientacioacuten del Estado y el ajuste mashycroeconoacutemico no son ajenos es legitimo alshy
bergar dudas no soacutelo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incishydir significativamente en el enfrentamiento a
________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
193
194
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
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________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
namiento real de las instituciones gubernashy
mentales y a la modernizacioacuten de la dotacioacuten de recursos -humanos operativos tecnoloacutegishycos organizacionales- de la administracioacuten
puacuteblica Sobre todo recibioacute especial atencioacuten
el objetivo de reducir los costos financieros de
la administracioacuten estatal en el marco de los fuertes condicionamientos derivados de los
persistentes desequilibrios en las cuentas puacuteshy
blicas En estas condiciones la evaluaciOacuten de
la calidad de la gestioacuten resultoacute estrechamente asociada a su impacto en las finanzas del Estashy
do
La introduccioacuten de reformas en la adshy
ministracioacuten puacuteblica se apoya asiacute tanto en consideraciones generales de eficacia y transshy
parencia como en los compromisos asumidos
por la mayoriacutea de los gobiernos para renegoshy
ciar el endeudamiento externo y recomponer
los flujos de inversioacuten foraacutenea La rigidez de
esos compromisos obliga a aplicar la tijera a
praacutecticamente todo tipo de erogacioacuten con exshycepciOacuten de la originada en el endeudamiento
puacuteblico externo en escenarios de contraccioacuten
y reorientacioacuten del gasto puacuteblico la necesidad
de abaratar los costos de la gestioacuten puacuteblica ha
adquirido una urgencia notoria
La preocupacioacuten por elevar la calidad
de la gestioacuten forma parte de la prioridad de poshy
liacutetica fiscal de conseguir un Estado maacutes barashy
to Este encuadre explica el eacutenfasis asignado a
enfoques instrumentales que reducen la proshy
blemaacutetica de la poliacutetica y el Estado a cuestioshynes operativas o procedimentales El debate
sobre los objetivos de la poliacutetica y el desarroshy
llo se desplaza hacia la discusioacuten de las herrashy
mientas y los artefactos (por ejemplo la inforshy
matizacioacuten de procedimientos la construcshy
cioacuten de portales de internet o la masificacioacuten
del uso de microprocesadores) Una visioacuten
instrumentalista y de corto plazo predomina
en el anaacutelisis del Estado y de sus poliacuteticas Este modo de plantear las cosas que
usualmente se presenta como una visioacuten teacutecshy
nica implica la mayoriacutea de las veces una acepshy
tacioacuten acriacutetica de las cuestiones sustantivas y
en especial de los arreglos de poder poliacutetico y econoacutemico y de los objetivos de la conduccioacuten
estatal Lo poliacutetico resulta asiacute metamorfoseashy
do en teacutecnica administrativa y de hecho invisishy
bilizado tras la racionalidad formal de los proshy
cedimientos y los adminiacuteculos Sin desconoshy
cer la relevancia o la especificidad de los proshy
blemas que engendra la gestioacuten ni la utilidad
de muchas aplicaciones de las nuevas teacutecnicas informaacuteticas a los procedimientos administrashy
tivos las paacuteginas que siguen prestan atencioacuten
a la fuerte imbricacioacuten que siempre se registra
entre los grandes objetivos poliacuteticos y sociales
del Estado las configuraciones de poder que ellos expresan y dinamizan y los esquemas de
gestioacuten o administracioacuten puacuteblica asiacute como de los peligros que usualmente derivan de la conshy
fusioacuten entre instrumentos o paradigmas de
gestioacuten y objetivos y estrategias de construcshy
cioacuten y conduccioacuten poliacutetica
La frontera entre decisiones teacutecnicas y decisiones poliacuteticas nunca es absoluta pero la presentacioacuten de las cuestiones poliacuteticas como
si se tratara de asuntos teacutecnicos usualmente
restringe la discusioacuten sobre la poliacutetica y sus
objetivos a aacutembitos reducidos -por su insershy
cioacuten en la estructura institucional de poder o simplemente por el acceso desigual a inforshy
macioacuten conocimiento y experticia producto
de las disparidades antes sentildealadas- mienshy
tras que la explicitacioacuten de las dimensiones
poliacuteticas abre el debate al conjunto de la ciushy
dadaniacutea interesada o afectada por las decisioshy
nes que vayan a ser adoptadas
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
1 Poder poliacutetico Estado y gestioacuten puacuteblica
Considerado en perspectiva histoacuterica
el Estado moderno o Estado nacioacuten es una
forma particular de organizacioacuten del poder
poliacutetico y de la vida social estrechamente asoshy
ciada al desarrollo de la economiacutea capitalista
Se sintetizan en el Estado dos dimensiones baacuteshy
sicas La primera se refiere a eacutel como expreshysioacuten institucional de relaciones de poder y de
principios de legitimacioacuten es decir la dimenshy
sioacuten tiacutepicamente poliacutetica del Estado La seshy
gunda dimensioacuten es eminentemente operatishyva lo que usualmente se denomina adminisshy
tracioacuten puacuteblica o gestioacuten puacuteblica
En teacuterminos poliacuteticos puede defmirse al
Estado de manera muy suscinta y por encima
de sus muchas variaciones como la unidad sushy
prema de decisioacuten respecto de la poblacioacuten de
un territorio La extensioacuten y modalidades de
esa supremaciacutea (la soberana del Estado) su
legitimidad efectiva (la hegemoniacutea) y su capashy
cidad para garantizar un margen de autonomiacutea
respecto de otros Estados (la independencia)
son el resultado de muacuteltiples factores histoacuterishy
cos estructurales poliacuteticos y culturales y del
sistema internacional de poder La soberaniacutea
implica diferenciacioacuten del Estado y sus aparashy
tos respecto de la sociedad y la efectiva capacishy
dad de imponer a eacutesta -por generacioacuten de conshy
senso activo o pasivo por coaccioacuten real o poshy
tencial o por alguacuten tipo de combinacioacuten de
unos y otras- determinadas decisiones
La diferenciacioacuten es condicioacuten de exisshy
tencia de la capacidad de imposicioacuten de las deshy
cisiones puacuteblicas al conjunto de la sociedad
Empero esa diferenciacioacuten es variable y desishy
gual respecto del amplio arco de actores sociashy
les y a su turno esa variabilidad expresa la deshysigual posicioacuten de los actores en la estructura
y relaciones de poder Por su lado el modo y la
medida en que esas deci siones se hacen cargo
estimulan o desatienden las demandas aspirashy
ciones u objetivos de los actores de la socieshy
dad contribuye a fortalecer o debilitar la legishy
timidad del poder del Estado y a ampliar o reshy
ducir su representatividad
Con el paso del tiempo lo nacional del
Estado nacioacuten perdioacute referentes eacutetnico-Iinshy
gUiacutesticos en la mayoriacutea de los estados modershy
nos que son en sentido socioantropoloacutegico
estados plurinacionales La nacioacuten del Estado
implica simplemente el aacutembito espacial de
eficacia de la pretensioacuten soberana del poder
poliacutetico En la uacuteltima deacutecada el reflorecishy
miento de los movimientos de afirmacioacuten
identitariaen varias partes del mundo ha vuelshy
to a destacar en la agenda de la poliacutetica intershy
nacional un conjunto de conflictos y de proshy
cesos conducentes al establecimiento o a la
recreacioacuten de estados nacionales en sentido estricto vale decir cuya demarcacioacuten territoshy
rial se amolde mejor a las identificaciones reshy
ligiosas eacutetnicas o linguumliacutesticas de determinashy
dos grupos de poblacioacuten
Estos procesos de redefinicioacuten territoshy
rial hacia abajo son contemporaacuteneos de
equivalentes procesos hacia arriba con la
tendencial evolucioacuten de las experiencias de
integracioacuten econoacutemica regional hacia modalishy
dades de integracioacuten poliacutetica Por razones de
espacio estos temas quedan fuera de los alcanshy
ces de este trabajo
En esta perspectiva el Estado es ante
todo institucionalizacioacuten de las relaciones de
poder entre actores y de su articulacioacuten con el
sistema internacional de relaciones poliacuteticas
comerciales y financieras Las instituciones
poliacuteticas y sus formulaciones constitucionales
y legales son la expresioacuten de un bloque de poshy
der en el que se conj ugan jerarquiacuteas de clase
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eacutetnico-culturales de geacutenero territoriales enshytre otras En consecuencia las transformacioshynes o la reforma del Estado expresan siempre la existencia de cambios en la relacioacuten entre el Estado y la sociedad y en especial en el bloshyque dominante de poder
A su tiempo esas modificaciones reshyfuerzan las mutaciones experimentadas en el terreno de la sociedad y de la economiacutea Del mismo modo las estructuras de poder internashycional gravitan fuertemente en las capacidashydes de accioacuten y en las modalidades de organishyzacioacuten de los estados y en la compleja red de relaciones entre eacutestos y los actores que actuacutean en su territorialidad La literatura de la uacuteltima deacutecada sobre el papel y la eficacia del Estado frente a la creciente integracioacuten de la econoshymiacutea mundial enfoca el modo en que se planshytea en nuestros diacuteas la tensioacuten permanente a lo largo de toda la historia del capitalismo enshytre el principio territorial del poder estatal y la dinaacutemica transterritorial del capital
La segunda dimensioacuten del Estado es operativa y refiere a las capacidades de gesshytioacuten Es eacutesta una dimensioacuten derivada de la anshyterior en la que el Estado define y ejecuta curshysos de accioacuten y extrae y asigna recursos en funshycioacuten de objetivos referibles al nuacutecleo de su poshyliticidad A traveacutes de ella la dimensioacuten poliacutetica o sustantiva del Estado se explicita y desenshyvuelve en el funcionamiento cotidiano de las agencias puacuteblicas (gobiemo central tribunales etc) y en sus muacuteltiples relaciones con la socieshydad y el mercado El Estado en cuanto estructushyra de poder funciona (es decir define objetivos y metas y orienta hacia ellos la movilizacioacuten de sus recursos) por medio de ese conjunto de agencias y procedimientos usualmente conocishydos como administracioacuten o gestioacuten puacuteblica y
maacutes recientemente gerenciamiento puacuteblico Ello no significa que en el nivel operativo el
Estado se presente siempre como una unidad homogeacutenea instituciones o agencias particushylares pueden expresar y movilizar diferentes arreglos sectoriales de poder
El modo en que un Estado lleva a cabo la administracioacuten de sus recursos y la gestioacuten de sus poliacuteticas es analiacuteticamente diferenciashyble de esos arreglos de poder pero guarda a su respecto una relacioacuten de adecuacioacuten baacutesica Antes o despueacutes cambios en las relaciones soshyciales de poder se traducen en nuevos disentildeos institucionales y en modificaciones en la gesshytioacuten puacuteblica Las capacidades de gestioacuten estashytal tienen como referencia y horizonte los obshyjetivos de la accioacuten poliacutetica y eacutestos siempre expresan de alguna manera los intereses meshytas aspiraciones afinidades o antagonismos del conjunto social y de la jerarquizacioacuten reciacuteshyproca de sus principales actores (2)
A su vez la autonomiacutea relativa -es deshycir acotada por paraacutemetros poliacutetico-institushycionales- de los aparatos y procesos adminisshytrativos respecto de las instancias de conducshycioacuten propiamente poliacutetica abren el espacio para la existencia de tensiones resistencias dilaciones y negociaciones que es posible adshyvertir entre ambas dimensiones de la dinaacutemica del Estado Esos maacutergenes de autonomiacutea exshyplican que las maacutes de las veces el paradigma de la decisioacuten teoacutericamente oacuteptima sea sustishytuida pragmaacuteticamente por lo satisfactorio e incluso por lo menos insatisfactorio Existe sin embargo una coherencia sisteacutemica que mantiene el potencial de conflicto entre agenshycias -y entre los arreglos de poder que ellas institucionalizan- dentro de maacutergenes aceptashybles de gobernabiJidad
La relacioacuten baacutesica de correspondencia entre el Estado en tanto sistema institucional de decisioacuten y gestioacuten y la matriz de poder doshyminante en la sociedad plantea dos corolarios
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
importantes el primero se refiere a los modos
de interaccioacuten entre agencias gubernamentashyles y unidades de decisioacuten econoacutemica (empreshysas y asociaciones de empresas) el segundo
apunta a la cuestioacuten del tamantildeo del Estado
Contrariamente a lo que sugieren algunas disshy
cusiones recientes en materia de reforma insshy
titucional no existe un conjunto de actividashy
des o de aacutembitos determinados de la interacshy
cioacuten social que por definicioacuten o en abstracto
pertenezcan al aacutembito de la gestioacuten puacuteblica o de las decisiones empresariales privadas Los
aacutembitos de accioacuten legiacutetima del Estado asiacute
como los alcances de las transacciones y la
asignacioacuten de recursos por el mercado se deshy
finen de acuerdo con disentildeos macropoIiacuteticos y macroeconoacutemicos motorizados por particulashy
res arreglos de poder entre actores de acuerdo
a una variedad de objetivos e intereses Del mismo modo la idea de un tamantildeo
oacuteptimo del Estado tiene siempre como refeshy
rencia expliacutecita o impliacutecita los objetivos hacia los cuales la accioacuten puacuteblica se orienta los inshytereses que promueve asiacute como aquellos a los
que inhibe o discrimina carece de sentido por
lo tanto cuando se la plantea en abstracto al margen de los actores sociales que gravitan de
modo predominante en el comportamiento
poliacutetico del Estado Son los objetivos que se
definen para la gestioacuten estatal y los aacutembitos en los que esa gestioacuten es admitida como legiacutetishy
ma los que dimensionan la magnitud de los
recursos asignados las modalidades de intershy
vencioacuten y regulacioacuten y temas similares Estos
asuntos deri van de una multiplicidad de factoshy
res -niveles de desarrollo social estilos de
crecimiento registros histoacutericos- entre los que
destacan las correlaciones particulares de poshy
der entre actores y por lo tanto los objetivos perseguidos a traveacutes de la movilizacioacuten de
agencias puacuteblicas o privadas Maacutes auacuten la dishy
ferenciacioacuten entre un aacutembito puacuteblico y un esshy
pacio privado es ella misma una variable En la historia del capitalismo las fronshy
teras entre empresa y Estado nunca han sido
riacutegidas Empresas de negocios desempentildearon
funciones convencionalmente estatales (por
ejemplo imposicioacuten de tributos emisioacuten de
moneda coaccioacuten fiacutesica sobre determinadas
poblaciones sancioacuten de normas legales) del
mismo modo que los estados desempentildearon
algunas funciones empresariales (por ejemshyplo buacutesqueda de rentabilidad a traveacutes de la
produccioacuten y distribucioacuten comercial de bienes
y servicios) El concepto de bienes puacuteblicos tiene contenidos e implicaciones variables en
funcioacuten de los objetivos del desarrollo impulshy
sado a partir de determinadas constelaciones
de poder entre actores Lo anterior no implica desconocer la dishy
mensioacuten instrumental o teacutecnica siempre preshy
sente en la determinacioacuten de la eficacia y la efishy
ciencia de la gestioacuten y las poliacuteticas puacuteblicas y su especificidad relativa Aunque es posible
formular definiciones abstractas de una y otra
determinar en cada caso sometido a examen los
criterios con los que se evaluaraacuten la eficacia y la eficiencia de una estrategia o de una gestioacuten
particular es tan importante como acordar una
definicioacuten general o formal El contenido de los
conceptos de eficacia y eficiencia estaacute siempre
asociado a determinados estilos de desarrollo trayectorias precedentes o valoraciones colecshy
consisten teacutecnicamente la eficacia y la efishy
ciencia de la gestioacuten y las poliacuteticas puacuteblicas
pero la valoracioacuten de ellas en cada caso particushylar y en conjunto siempre se lleva a cabo con
referencia a un marco poliacutetico y a un plexo
axioloacutegico institucional determinados
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La eficacia de la gestioacuten puacuteblica requieshyre en cada escenario institucional y sociopoliacuteshytico la consistencia del disentildeo de las poliacuteticas con los objetivos que se persiguen asiacute como coherencia en la gradacioacuten o jerarquiacutea que se reconoce entre ellos El disentildeo de las poliacuteticas puacuteblicas es fundamentalmente un tema de teacutecshynicas e instrumentos lo segundo es ante todo materia de la poliacutetica en cuanto eacutesta se refiere al deber ser del desempentildeo puacuteblico Es tambieacuten materia de la poliacutetica la eleccioacuten entre diferenshytes opciones instrumentales en la medida en que eacutestas involucran cuestiones de costos reshycursos humanos tiempos y similares
Algo parecido ocurre respecto de la vashyloracioacuten de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblishycas Eficiencia es en el fondo una cuestioacuten de costolbeneficio de definicioacuten de criterios resshypecto de cuaacutento se estaacute dispuesto a pagar para alcanzar determinados resultados de queacute nashyturaleza son los costos a considerar (econoacutemishycos poliacuteticos de prestigio etc) y de quieacuten o quieacutenes deberaacuten hacerse cargo de ellos Eacutesta es tambieacuten una decisioacuten eminentemente poliacuteshytica en cuanto siempre tiene como referente las relaciones de poder entre determinados acshytores y de eacutestos con relacioacuten al Estado una de las manifestaciones maacutes claras del poder poliacuteshytico consiste en la capacidad de hacer pagar a otros los costos de las acciones encaminadas a alcanzar los objetivos de quien lo ejerce La naturaleza poliacutetica de ambas cuestiones no se diluye por el hecho de que las respectivas deshycisiones se deleguen hacia funcionarios que ocupan posiciones formalmente teacutecnicas o hacia actores del aacutembito privado
Se desprende de lo anterior que la relashycioacuten entre la gestioacuten puacuteblica la estructura soshycioeconoacutemica y las orientaciones poliacuteticas del Estado siempre es estrecha Los estilos de gesshytioacuten de los recursos puacuteblicos y la conceptualishy
zacioacuten misma de ciertos recursos como puacuteblishycos guardan una vinculacioacuten iacutentima con los objetivos a los que apunta dicha gestioacuten y por lo tanto con la configuracioacuten de la estructura de poder de la que esos objetivos derivan
Asiacute por ejemplo el paradigma de gesshytioacuten burocraacutetica es tiacutepico de escenarios socioshypoliacuteticos de relativa estabilidad y autonomiacutea operativa del Estado respecto de una sociedad de masas con conjuntos sociales relativamenshyte homogeacuteneos El supuesto de este esquema de gestioacuten es la previsibilidad de la dinaacutemica societal de acuerdo a los grandes disentildeos esshytrateacutegicos del desarrollo econoacutemico y el deshysempentildeo estatal se espera de la normativa que contemple todas las situaciones que efectivashymente pueden registrarse en la vida real Al reshyveacutes del aforismo del derecho romano ubi soshycietas ibi ius (donde hay sociedad hay dereshycho) el paradigma burocraacutetico imagina que donde existe la norma juriacutedica existe la relashycioacuten social Tiacutepico ingrediente de este parashydigma es el principio lo que no estaacute expliacutecitashymente permitido estaacute prohibido que ata el desempentildeo de los funcionarios a la observanshycia estricta de la norma Al estilo de la piraacutemishyde juriacutedica de Hans Kelsen el funcionario se limita aplicar las normas y procedimientos previamente establecidos por la autoridad de nivel superior
Al contrario un esquema de gestioacuten de tipo gerencial usualmente responde a la neceshysidad de adaptacioacuten raacutepida a escenarios camshybiantes de puacuteblicos segmentados preeminenshycia de los tiempos cortos objetivos circunsshycriptos toma de decisiones con interpretacioacuten y aplicacioacuten flexibles de los marcos normatishyvos o incluso en ausencia de marcos normatishyvos El dinamismo de la realidad cambiante y el nuacutemero de factores de incertidumbre desashyconsejan la definicioacuten de esquemas normatishy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
vos riacutegidos El principio de legalidad recibe un tratamiento laxo o bien la violacioacuten de las normas se justifica por imperativos de emershygencia necesidad y urgencia o la invocacioacuten de alguna otra circunstancia excepcional
La pluralidad de puacuteblicos diferenciashy
dos demanda una labor permanente de focalishy
zacioacuten y ajuste de las poliacuteticas que a su tumo
ahondan la segmentacioacuten del tejido social El
concepto de ciudadano portador de derechos
generales y permanentes es sustituido por la metaacutefora del cliente con demandas especiacutefishycas y segmentadas en funcioacuten de contraprestashyciones particulares de agencias especializashy
das La produccioacuten de resultados tiende a ser
valorada maacutes que la observancia de los proceshy
dimientos Se pretende asimismo que estos reshysultados sean mensurables y evaluables cuanshytitativamente en el corto o a lo sumo mediano
plazo los grandes objetivos cualitativos del desarrollo (y no soacutelo el crecimiento) o el bieshynestar (y no soacutelo los niveles de acceso a detershy
minados satisfactores) tienden a ser ajenos a
este esquema Cada modalidad de gestioacuten puacuteblica se
articula asiacute a una matriz determinada de relashy
ciones entre el Estado y la sociedad y contrishy
buye a reproducirla La gestioacuten de las relacioshy
nes laborales entre empresas y trabajadores
ofrece una buena ilustracioacuten de la vinculacioacuten
entre esquemas de administracioacuten puacuteblica y relaciones y jerarquiacuteas sociales El desarrollo
del derecho del trabajo como rama especiacutefica del derecho puacuteblico fue resultado de una conshy
figuracioacuten de relaciones de poder entre sindishycatos y empresas en el marco de una sociedad de masas esquema fordista de produccioacuten y
creciente regulacioacuten estatal La creacioacuten de
este cuerpo legal ensanchoacute las modalidades de mediacioacuten puacuteblica dio pie al desarrollo de nuevas agencias gubernamentales y ramas de
administracioacuten de justicia limitoacute las facultashydes decisorias de las empresas acotoacute la capashycidad de accioacuten de las organizaciones laborashyles y contribuyoacute al fortalecimiento de una ideologiacutea de derechos colectivos que coexisshy
tioacute con desiguales niveles de conflictividad
con la ideologiacutea liberal tradicional de dereshychos individuales
Al contrario la progresiva sustitucioacuten
del derecho laboral por el derecho civil o coshy
mercial en el marco de la llamada flexibilizashycioacuten laboral testimonia en nuestros diacuteas el reshytroceso de la capacidad de afiliacioacuten y de neshy
gociacioacuten de los sindicatos de trabajadores
junto con el predominio de esquemas de acushy
mulacioacuten flexible desregulacioacuten amplia de la
economiacutea recuperacioacuten de capacidad decisoshy
ria por las empresas y resurgimiento de una ideologiacutea de racionalidad individualista El cambio de marco juriacutedico implica asimismo una transferencia de la gestioacuten de las relacioshy
nes laborales del aacutembito puacuteblico al privado empresas de mediacioacuten administradoras de
riesgos laborales entre otras
2 Naturalizacioacuten del bloque de poder y despolitizacioacuten del Estado
El reduccionismo instrumental del Esshy
tado presenta tres facetas iacutentimamente vincushy
ladas De una parte reduccioacuten de la esencia poliacutetica del Estado a su dimensioacuten administrashy
tiva o de gestioacuten En virtud de ella el Estado en tanto institucionalizacioacuten de relaciones de
poder es disminuido a su dimensioacuten adminisshytrativa e incluso gerencial vale decir a un conjunto de aparatos agencias y organismos
Este procedimiento tiene como efecto naturashy
lizar las relaciones de poder es decir asumirshylas como un fenoacutemeno invariante o de modifishycacioacuten imperceptible y en el muy largo plazo
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sin historicidad o con una historicidad que es
irrelevante para la comprensioacuten de su confishyguracioacuten presente
Al mismo tiempo este enfoque despoja
a las instituciones de lo que eacutestas representan
como expresioacuten de relaciones de poder Una institucioacuten es una conducta social pautada sancionada por alguna forma de autoridad En
toda sociedad existen muchiacutesimas conductas
y praacutecticas sociales pero no todas estaacuten pautashydas y legalmente sancionadas y muchas son prohibidas El desigual acceso a recursos (por
ejemplo propiedad de activos educacioacuten e
informacioacuten u otros) la cultura dominante
los condicionamientos histoacutericos y ecoloacutegishycos determinan queacute praacutecticas sociales recibishyraacuten status institucional cuaacuteles no y cuaacuteles son
proscritas Una institucioacuten es el resultado de procesos de construccioacuten social y por lo tanto de una cierta constelacioacuten de relaciones de poshyder entre actores El formato legal de una relashy
cioacuten de poder no quita a eacutesta su naturaleza de
tal -es decir de relacioacuten de dominacioacuten y sushybordinacioacuten de mando y obediencia- ni elimishy
na la desigualdad de acceso a recursos sobre la
cual la relacioacuten se construye Un eacutenfasis unilashyteral en las reglas y procedimientos y en geshy
neral en la dimensioacuten formal de las institucioshy
nes arriesga a dejar de lado la matriz de relashy
ciones de poder de la que ellas son un resultashy
do Finalmente este reduccionismo privilegia
el debate sobre los instrumentos en detrimenshy
to de la discusioacuten sobre los objetivos y el senshytido de la accioacuten poliacutetica y del desarrollo (3)
Aunque en antildeos recientes el reduccioshy
nismo instrumentalista ha tendiacutedo a presentarshy
se en clave neoliberal -entendiendo por tal el conjunto de enfoques de poliacutetica y de proposishyciones inspiradas en la teoriacutea econoacutemica neoshy
claacutesica- se trata de un artilugio con una trayecshy
toria relativamente larga de apariciones y reashy
pariciones tiene poco que ver con ideologiacuteas
determinadas y mucho maacutes con la posicioacuten de
poder de determinados actores en momentos
particulares de la dinaacutemica poliacutetico-institushycional y en su capacidad de conducirla Para
que las laquoarmoniacuteas econoacutemicasraquo subsistan la
ciencia poliacutetica no debe preocuparse por la organizacioacuten del Estado sino simplemente de su funcioacuten expresoacute Freacutederic Bastiat el filoacuteshy
sofo liberal de la economiacutea en momentos en
que la turbulencia poliacutetica de la Revolucioacuten Francesa y de las guerras napoleoacutenicas pareshy
ciacutea haber quedado definitivamente atraacutes (Basshy
tiat 1964308) Su recomendacioacuten acopla bien
con la utopiacutea marxista de sustituir el gobiershyno de los hombres por la administracioacuten de las cosas y la burocratizacioacuten de la conduccioacuten
poliacutetica en los regiacutemenes de tipo sovieacutetico
La misma perspectiva se encuentra en Alemania en la segunda mitad del siglo pasashydo con el vaciamiento de la teoriacutea del Estado de toda referencia a la problemaacutetica del poder
su sustitucioacuten porenfoques juriacutedicos formales y la marginacioacuten de las consideraciones histoacuteshyricas y poliacuteticas en el anaacutelisis del Estado (4)
Un vaciamiento similar y el consiguiente reshy
duccionismo se advierten -bien que con inshytencionalidad y efectos muy diferentes- en los
intentos de proscripcioacuten de la actividad poliacutetishy
ca no gubernamental por las dictaduras militashy
res de las deacutecadas pasadas en Brasil Chile o
Argentina en las afirmaciones postmodernas del fin de la poliacutetica y en ofertas acadeacutemicas
de inspiracioacuten neoliberal en las que se efectuacutea similar reducciOacuten de la poliacutetica al gerenciashy
miento de instrumentos y herramientas (5)
Independientemente de sus tonalidashy
des ideoloacutegicas y de sus finalidades particulashyres las muacuteltiples variantes de este reduccioshynismo comparten dos caracteriacutesticas baacutesicas
Ante todo son conceptualizaciones de la poliacuteshy
tica y del Estado que se formulan en escenashy
rios de consolidacioacuten o estabilizacioacuten de un
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M -------------------shy
arreglo institucional de poder o que toman como hipoacutetesis de partida esa estabilizacioacuten La inestabilidad y la incertidumbre derivadas de crisis poliacuteticas o financieras guerras revoshy
luciones insurgencias sociales u otros aconteshy
cimientos de similar impacto donde de maneshyra expliacutecita estaacuten en juego el poder y los granshydes objetivos de la accioacuten estatal pertenecen
en la realidad de los hechos o en los supuestos de la teoriacutea al pasado
La Francia de la tercera deacutecada del siglo
diecinueve la Alemania de Bismarck el sociashy
lismo sovieacutetico de la segunda postguerra preshy
sentaban escenarios de estabilidad poliacutetica donde la matriz de relaciones de poder entre acshy
tores asiacute como las orientaciones fundamentashy
les de ladinaacutemica estatal habiacutean alcanzado una
definicioacuten institucional Al margen de los conshytenidos sustantivos de esas orientaciones y de
la identidad particular de los actores ubicados en posiciones de poder o de subalternidad hay en todos estos escenarios una clara definicioacuten poliacutetica institucionalmente consolidada de ganadores y perdedores El tema del poder se
considera resuelto -por lo menos desde la
perspectiva de los que ganaron por consishyguiente la atencioacuten debe centrarse en el funcioshynamiento de las instituciones y en los procedishy
mientos y las herramientas a traveacutes de los que operan y ya no en el modo en que esas institushyciones son disentildeadas o en los objetivos que
persiguen o excluyen
De aquiacute emerge la segunda caracteriacutestishy
ca de estos enfoques su conservadurismo Su punto de partida es el arreglo particular de poshyder alcanzado y ese es tambieacuten el horizonte
de sus reflexiones La hipoacutetesis de que otros
arreglos de poder son posibles resulta ajena y en el extremo antagoacutenica a este modo de ver
las cosas El conservadurismo del enfoque no radica en los ingredientes sustantivos de sus
propuestas sino en su rechazo expliacutecito o imshy
pliacutecito de hipoacutetesis de arreglos poliacutetico-instishytucionales alternativos y en consecuencia de modalidades diferentes de organizacioacuten yejeshy
cucioacuten de la gestioacuten puacuteblica En este enfoque
los actores significativos de la poliacutetica son siempre actores estatales burocracias civiles y militares y en general personal dotado de determinadas destrezas teacutecnicas buroacutecratas
gerentes planificadores La poliacutetica es un asunto de eacutelites -donde el concepto de eacutelite reshyfiere a los actores que ocupan posiciones de
poder- de liacutederes o de vanguardias
La poliacutetica desde abajo -a poliacutetica
agonal- vale decir la que corre por cuenta de los actores no estatales se legitima y es proshy
movida en la medida en que complementa a la
que se ejerce desde el Estado en funcioacuten de los objetivos perseguidos o tolerados por eacuteste o se articula a ella En esta perspectiva la posishy
bilidad del disenso se reduce al terreno de los
instrumentos y las taacutecticas La poliacutetica devieshyne teacutecnica de gestioacuten de un orden cuyo conteshynido y objetivos quedan resguardados de las
incomodidades del debate (6)
En virtud de este reduccionismo el Esshytado queda vaciado de poliacutetica en cuanto eacutesta es ante todo construccioacuten ejercicio y discushy
sioacuten del poder como praacutectica de conduccioacuten social La atencioacuten se dirige fundamentalmenshyte al funcionamiento de las instituciones la
problemaacutetica propiamente poliacutetica de la consshy
truccioacuten estatal y del desarrollo social es diluishy
da y remplazada por la cuestioacuten de la adminisshy
tracioacuten de una determinada configuracioacuten de poder que para todos los efectos se imagina constante La discusioacuten de los grandes objetishy
vos de la accioacuten poliacutetica -el desarrollo el bieshy
nestar la integracioacuten social u otros- se desshyplaza hacia el comentario y las recomendacioshy
nes sobre el modo de desempentildeo de los instrushymentos y la administracioacuten de los procedishymientos (7)
_______________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 2 2001
3 El reduccionismo neoliberal y el nuevo bloque de poder
La reaparicioacuten de este enfoque en la deacuteshy
cada de 1980 estaacute ligada a varios factores un
cambio profundo en el patroacuten de acumulacioacuten
capitalista crisis del Estado de bienestar soshy
cialdemoacutecrata en Europa occidental y la de
sus variantes desarrollistas latinoamericanas
derrumbe de la versioacuten sovieacutetica del socialisshy
mo y las transformaciones introducidas en los
disentildeos socialistas en China y Cuba embate del neoliberalismo a partir de las experiencias
de los gobiernos de Margaret Thatcher y Roshy
nald Reagan en Gran Bretantildea y Estados Unishy
dos respectivamente consiguiente reorientashycioacuten de las recomendaciones de los organisshy
mos financieros multilaterales muy sensibles
a los dictados de la poliacutetica econoacutemica intershynacional de Washington
Desde mediados de esa deacutecada los goshy
biernos latinoamericanos comenzaron a ejeshy
cutar un severo ajuste macroeconoacutemico orientado a la recuperacioacuten de la estabilidad
econoacutemica el pago del endeudamiento puacuteshyblico externo acumulado y la reinsercioacuten en los movimientos internacionales de capital y
a garantizar la primaciacutea del mercado como
asignador de recursos y fijador de precios El
conjunto de medidas adoptadas por recomenshy
dacioacuten o imposicioacuten del Banco Mundial el Fondo Monetario Internacional y el Departashy
mento del Tesoro del gobierno estadounishy
dense -y poco despueacutes tambieacuten por el Banco
Interamericano de Desarrollo- fue bautizado como Consenso de Washington en referenshy
cia a que todas estas agencias teniacutean su sede
en esa ciudad
En un resumen elaborado por quien pashy
rece haber inventado la denominacioacuten el Consenso consistiacutea de diez ingredientes de
poliacutetica econoacutemica 1) disciplina fiscal
2) priorizacioacuten del gasto puacuteblico en aacutereas de
liberales 7) apertura a la inversioacuten extranjera
8) privatizaciones 9) desregulacioacuten amplia
10) proteccioacuten a la propiedad privada (Wishy
lliamson 1990)
En opinioacuten de sus voceros el conjunto
de estas premisas deberiacutea alcanzar el mismo
nivel de aceptacioacuten que los derechos humanos o la lucha contra el racismo en vez de estar soshy
metidas a la controversia entre partidos Los
actores poliacuteticos responsables deberiacutean dar prioridad a la promocioacuten del Consenso de Washington y sacarlo del terreno contencioshy
so del debate poliacutetico WilUamson recomendoacute la adopcioacuten del paquete a todo el espectro poshyliacutetico y en particular a los partidos de izquiershy
da Esto dejariacutea abierta a la discusioacuten poliacutetica
apenas la cuestioacuten del equilibrio entre eficienshy
cia definida en teacuterminos del Consenso
como soberaniacutea del mercado y equidad (WishylIiamson 1993) Anticipaacutendose en casi una deacutecada a 10 que posteriormente seriacutea conocido como la variante neoliberal de la tercera viacutea
Williamson postuloacute que los partidos poliacuteticos
de izquierda entendidos eacutestos como los que
dan prioridad a la igualdad sobre la eficiencia fortaleceriacutean su causa adoptando el programa
del Consenso de Washington (8)
A esta afirmacioacuten de la inevitabilidad
del disentildeo macroeconoacutemico y macrosocial neoliberal se agregoacute la ineficacia de la poliacuteshy
tica tradicional incluyendo la de las demoshy
cracias reconstituiacutedas en sustitucioacuten de dishy
versas manifestaciones institucionales del autoritarismo para encontrar un tratamienshy
to diferente de la crisis y respuestas efectishy
183
184
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M _______________________~___
vas a las demandas de grandes segmentos de la poblacioacuten golpeados por el deterioro de sus condiciones de vida
La credibilidad de los alegatos de los voceros del Consenso de Washington resshy
pecto del caraacutecter prebendalista predatorio corrupto y demagoacutegico del Estado desarrollisshyta y la descalificacioacuten por ineficientes de los debates parlamentarios y de la competencia entre partidos encontroacute un aliado estrateacutegico en la frustracioacuten provocada en sectores amshyplios de la opinioacuten puacuteblica por la ineficacia de
las instituciones democraacuteticas para encarar satisfactoriamente las demandas de bienestar Pero al mismo tiempo era poliacuteticamente neceshy
sario respetar la vigencia siquiera formal de la democracia representativa cuya defensa y promocioacuten constituiacutea uno de los temas recushyrrentes de la poliacutetica exterior de Washington por oposicioacuten al reacutegimen poliacutetico imperante en Cuba
La tensioacuten evidente entre estos dos inshygredientes de la poliacutetica estadounidense -el discurso de la democracia representativa y la promocioacuten de la economiacutea de mercado- se reshysolvioacute con la foacutermula de las democracias de mercado (9) La promocioacuten de una determinashy
da estrategia econoacutemica devino condicioacuten de reconocimiento y paraacutemetro de evaluacioacuten de la calidad y la efectividad del reacutegimen poliacutetico y los arreglos institucionales Una vez maacutes la poliacutetica resultoacute subordinada a modos particushylares de organizacioacuten de la economiacutea Asiacute como durante deacutecadas una economiacutea ampliashymente colectivizada y planificada centralshymente fue considerada como el criterio princishypal para calificar como socialista a un detershyminado reacutegimen poliacutetico Washington aplicashyba el mismo criterio para juzgar a las demoshycracias su compromiso con el desarrollo de una economiacutea de mercado
En teacuterminos operativos la tensioacuten se resolvioacute quitando de la esfera del debate parlashymentario y en general de los aacutembitos institushycionales receptivos de las demandas y reclashymos de los sectores mayoritarios de la ciudashydaniacutea los temas y las decisiones de importanshycia estrateacutegica para el disentildeo del nuevo esqueshyma de acumulacioacuten de capitaL No fue un reshycurso innovador salvo en el procedimiento La idea de que las cuestiones maacutes relevantes para la acumulacioacuten del capital deben estar resguardadas del debate puacuteblico y de las decishysiones poliacuteticas de los aacutembitos donde impera el principio democraacutetico de la voluntad de las mayoriacuteas tiene una larga trayectoria en Ameacuteshyrica Latina Los golpes militares y los fraudes electorales todaviacutea no totalmente erradicados de la cultura poliacutetica de las elites del poder buscan alcanzar ese mismo resultado soacutelo que de manera mucho menos sofisticada
Ahora bien si la poliacutetica entendida como posibilidad de optar por distintos modeshylos de organizacioacuten social no existe maacutes o estaacute diluida en una pluralidad indeterminada de aacutembitos si no tiene sentido discutir sobre el poder porque ya es clara la definicioacuten de quieacuteshynes ganan y quieacutenes pierden en el modelo de
acumulacioacuten y de organizacioacuten social realshymente existente soacutelo queda espacio para las cuestiones teacutecnicas y administrativas
La conclusioacuten refuerza obviamente la entrega de la toma de decisiones a funcionashyrios teacutecnicos profesionalmente capacitados para hacerse cargo de esas cuestiones El disshycurso de las vertientes maacutes conservadoras del
postmodemismo dotoacute a los argumentos tecnoshycraacuteticos y antipoliticistas de cierto brillo esteacuteshytico -la criacutetica a las grandes narrativas el reshychazo de la proposicioacuten filosoacutefica de que la historia tiene un sentido cualquiera eacuteste sea y al contrario la aflfl11acioacuten del fin de la histoshy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 22001
ria el repudio del Estado como fantasiacutea autoshy
ritaria la afirmacioacuten de la ubicuidad de la proshyblemaacutetica del poder y consiguientemente el descentramiento de la poliacutetica- y contribuyoacute a
maquillar las notorias coincidencias de aqueacuteshyllas y eacutestos con los intereses y objetivos del gran capital (10)
Contrariamente a la opinioacuten convenshycional que ve en el Consenso de Washingshy
ton un conjunto de recomendaciones econoacuteshymicasla mayoriacutea de sus prescripciones fue de naturaleza poliacutetica y de hecho tuvo como
efecto una verdadera reforma poliacutetica del Esshytado en cuanto redefinicioacuten de la gravitacioacuten institucional de los objetivos metas intereses y aspiraciones de unos grupos o actores en deshy
trimento de otros Es decir se modificoacute el
peso institucional de los actores sociales y por lo tanto sus posiciones de poder El resulshytado del Consenso fue un cambio draacutestico en las bases sociales del Estado y la institucioshy
nalizacioacuten de un bloque de poder sustancialshymente diferente del que habiacutea existido en el marco del Estado desarrollista
Las privatizaciones y desregulaciones la liberalizacioacuten amplia de la actividad econoacuteshymica la reforma tributaria la captacioacuten de inshyversioacuten extranjera fueron otros tantos instrushy
mentos que permitieron una articulacioacuten exshyterna maacutes dinaacutemica y eficiente en los teacuterminos de las transformaciones experimentadas en los mercados internacionales de capital
Desempentildearon tambieacuten un papel estrateacutegico en la promocioacuten de determinados actores ecoshynoacutemicos a posiciones de poder institucional legitimando la firme articulacioacuten poliacutetica de
sus intereses y la consiguiente movilizacioacuten
en su beneficio de los recursos coactivos del Estado -legislacioacuten tribunales fuerzas de seshyguridad -y las agencias de formacioacuten de opishy
nioacuten Asimismo modificaron las modalidashy
des de relacioacuten del Estado con los grupos de menores ingresos asiacute como con aqueacutellos que habiacutean sido los interlocutores preferenciales del Estado desarrollista (sectores productivos
orientados hacia el mercado interno pequentildeas y medianas empresas algunos grupos de asashylariados) cambiando draacutesticamente el sentido
y los alcances de la intervencioacuten estatal Se sesga en consecuencia la disponibishy
liacutedad del Estado para atender las demandas o aspiraciones de unos y otros unos y otros son
representados de manera diferenciada y desishygual por el entramado institucional del Estashydo La crisis contemporaacutenea de representashycioacuten de la que se encuentran frecuentes refeshyrencias en la literatura y en los medios de coshy
municacioacuten se refiere asiacute no soacutelo a la incapacishydad o incomodidad de algunas organizacioshynes poliacuteticas e instituciones para dar cabida y procesar las demandas y aspiraciones de deshyterminados actores sociales y traducirlas en poliacuteticas sino tambieacuten a estas modificaciones draacutesticas en la legitimacioacuten empiacuterica de ciershy
tos actores propuestas y reclamos (ll) Por ejemplo en materia de prestacioacuten
de servicios puacutebliCOS privatizados el concepshyto de seguridad juriacutedica tiende a ser interpretashydo predominantemente en beneficio de las empresas prestadoras para rechazar las petishyciones de los usuarios en materia de calidad y precio de los servicios al mismo tiempo exisshy
te una notoria permisividad institucional en cuestiones como aumentos tarifarios reforshymulacioacuten de los teacuterminos originales de la prishyvatizacioacuten etc (Aspiazu 1999) Similarmenshy
te el modo de articulacioacuten externa de la ecoshy
nomiacutea priorizando al sector financiero y la fuerte dependencia del endeudamiento extershyno dotan a los actores que se desenvuelven en
185
186
El s(ndrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
estos aacutembitos de mayor capacidad de persuashy
sioacuten frente a los organismos e instancias de
decisioacuten gubernamental
Esta primera ola de reforma del Estado
tiacutepica de la segunda mitad de la deacutecada de 1980
-aunque en algunos paiacuteses como Argentina
Meacutexico y Brasil cobroacute auge recieacuten en los prishy
meros antildeos del decenio siguiente- fue sucedida
por una segunda la reforma institucional del
Estado orientada al redisentildeo de los instrumenshy
tos de poliacutetica necesarios para garantizar la prishy
maciacutea del mercado y de los actores dominanshy
tes en eacutel producida por la reforma poliacutetica Este
segundo momento partioacute de la evidencia de
que para funcionar con mediano eacutexito una ecoshy
nomiacutea de mercado requiere de una red soacutelida y
muy eficiente de instituciones puacuteblicas que
prevengan y contrarresten la tendencia normal
de los mercados al inmediatiacutesmo a los deseshy
quilibrios y a la recurrencia de crisis
Es eacuteste un planteamiento que ya habiacutea
sustentado Karl Polanyi medio siglo atraacutes y
retomado en clave neoliberal por los trabajos
de Douglass North y en general de la llamada
escuela neoinstitucionalistade la ciencia polfshy
tica estadounidense (polanyi 1957 North
1986 1993) Por diferentes caminos se admishy
tiacutea la falacia de la hipoacutetesis neoclaacutesica de la
autorregulacioacuten de los mercados a ello se
agregoacute la experiencia recogida en maacutes de un
centenar de paiacuteses que tras ejecutar durante
una deacutecada y media las poliacuteticas recomendashy
das por el Consenso cosechaban resultados
magros incluso desde la perspectiva de las
metas fijadas por los propios organismos proshy
motores -lenta y problemaacutetica recuperacioacuten
del crecimiento persistente vulnerabilidad
externa mantenimiento o ahondamiento de
las desigualdades y la fragmentacioacuten socialshy
ademaacutes de la persistencia de muchas de las
praacutecticas puacuteblicas y privadas que el Consenshy
so se habiacutea propuesto erradicar rentismo
prebendalismo muacuteltiples modalidades de coshy
rrupcioacuten puacuteblica y riesgo moral empresashy
rial entre otras
La denominacioacuten dada al nuevo enfoshy
que -nueva economiacutea institucional -permitioacute
legalizar el involucramiento de una dimensioacuten
poliacutetica en la promocioacuten de la primaciacutea del
mercado pero reducieacutendola a cuestiones merashy
mente instrumentales diferenciaacutendola incluso
semaacutenticamente de la economiacutea polftica de
los economistas claacutesicos y sobre todo de la
criacutetica de la economiacutea poliacutetica de los enfoshy
ques marxistas incluyendo la nueva econoshy
miacutea poliacutetica de la deacutecada de 1920en la URSS
Lo institucional de esta nueva economiacutea se
presenta expliacutecitamente instrumentalizado y
subordinado a la preservacioacuten de una econoshy
miacutea de mercado construida a partir de unas reshy
laciones de poder yadadas y aceptadas y que el
marco institucional debe consolidar
La agenda de esta segunda reforma
tambieacuten fue disentildeada por el Banco Mundial y
formalizada en la serie de informes anuales
publicados durante la deacutecada de 1990 Desde
fines de los antildeos ochentas algunos estudios
del Banco destacaban que las reformas orienshy
tadas hacia el mercado demandaban la creashy
cioacuten o fortalecimiento de un marco institucioshy
nal adecuado el abandono del intervencionisshy
mo estatal debiacutea tener como correlato la creashy
cioacuten de mecanismos y herramientas institushy
cionales que optimizaran el desempentildeo de los
mercados y contrabalancearan sus sesgos noshy
civos (12)
De acuerdo a este reenfoque el Estado
estaacute llamado a cumplir un papel de apoyo y complementacioacuten del mercado asumiendo
uacutenicamente las actividades y funciones que el
mercado desempentildea mal o no estaacute interesado
en encarar 1) definir y aplicar un marco legal
para la acumulacioacuten de capital 2) generar y
garantizar un ambiente poliacutetico propicio para
________________
la iniciativa empresarial (en particular asegushy
rando la estabilidad macroeconOacutemica evitanshydo la distorsioacuten de los precios y desregulando la economiacutea) 3) responsabilizarse del disentildeo de una adecuada infraestructura 4) dar proshy
teccioacuten a los segmentos maacutes vulnerables de la
poblacioacuten y 5) proteger el medio ambiente Debe promoverse la creacioacuten o desarrollo de
una red institucional que garantice la efectivishydad del Estado en estas tareas por consiguienshy
te es necesario un profundo redisentildeo de proceshysos instrumentos y herramientas de poliacutetica
capacidades y responsabilidades puacuteblicas Se requieren en resumen maacutes instrumentos y nuevas capacidades para que el Consenso rinda frutos (13)
Las reformas institucionales se recoshy
miendan tomando como base o punto de partishyda las reformas poliacuteticas del Consenso de Washington y la estructura de poder corresshypondiente Puede argumentarse que por su
propia naturaleza un organismo multilateral carece de mandato para involucrarse en asshypectos sustantivos como los sentildealados De
acuerdo con esta interpretacioacuten los organisshy
mos actuariacutean en definitiva como cajas de reshysonancia de cada gobierno aceptando y evenshytualmente fortaleciendo con sus recomendashyciones la correlacioacuten de poder prevaleciente en cada paiacutes solicitante de asesoriacutea o fondos una misioacuten eminentemente conservadora
La enorme capacidad de persuasioacuten de las recomendaciones de los organismos no deshyrivariacutea de los recursos que movilizan o de la presioacuten que pueden ejercer sobre los gobiershynos sino de su habilidad para acoplarse a deshycisiones ya adoptadas por las autoridades poshyliacuteticas algo asiacute como navegar a favor del vienshyto El argumento trasluce una visioacuten incomshypleta del desempentildeo de estos organismos y de
sus relaciones con los estados miembro No es
un secreto para nadie que las recomendacio-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
nes de poliacutetica puacuteblica formuladas porelFMI
el Banco Mundial el BID y organismos simishy
lares inciden decisivamente en la matriz de poder de la sociedad promoviendo a algunos actores discriminando contra otros y en defishy
nitiva interviniendo en la dinaacutemica poliacutetica y
social en nombre de una racionalidad teacutecnica o de los macroeconomic fundamentals intershy
pretados de manera estrecha (14) En varias situaciones de gran conflictishy
vidad poliacutetica y social las condiciones imshypuestas por estos organismos para el desemshy
bolso de fondos reforzaron la posicioacuten del goshybierno de Estados Unidos en su confrontacioacuten con algunos gobiernos de paiacuteses en desarroshyllo el caso maacutes notorio se registroacute a fines de la
deacutecada de 1970 en Jamaica donde el FMI y el Banco Mundial complementaron desde sus campos especiacuteficos de accioacuten la presioacuten poliacuteshy
tica del gobierno de Estados Unidos sobre el reacutegimen socialdemoacutecrata del primer ministro
Michael Manley Similares presiones cruzashy
das se ejercieron posteriormente sobre Costa Rica forzando a este paiacutes a introducir camshybios poliacuteticos profundos acordes con las recoshy
mendaciones del Consenso de Washington y maacutes recientemente sobre el gobierno de Sudaacutefrica con el fin de moderar algunas inishyciativas de reforma econoacutemica y social consishy
deradas excesivamente radicales Al contrashyrio el financiamiento amplio en condiciones concesionarias contribuyoacute a mantener en el poder a regiacutemenes autoritarios dilapidadores
de recursos a los que la poliacutetica exterior de Esshytados Unidos consideraba aliados en el marco de la guerra friacutea donde Indonesia es posibleshymente el caso maacutes notorio (15)
Las recomendaciones de reforma del Estado del Banco Mundial y de agencias del gobierno de Estados Unidos forman parte del
objetivo de imponer a los gobiernos de las
economiacuteas emergentes o sugerir con la conshy
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188
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
tundencia de los argumentos de quien admishynistra el creacutedito que ellos demandan una arshyquitectura institucional relativamente homoshygeacutenea se trata de determinar lo que el Estado deberiacutea hacer coacutemo deberiacutea hacerlo y de queacute modo puede hacerlo de la mejor manera (Banco Mundial 19971-3) El cometido acoshypla con el objetivo del mismo Banco el FMI y la Secretariacutea del Tesoro de Estados Unidos de
disentildear una uacutenica arquitectura financiera para la economiacutea internacional Si esto uacuteltimo ha suscitado cuestionamientos o al menos dudas respecto de su conveniencia o factibilidad muchas maacutes dudas caben respecto de lo prishymero (16)
La construccioacuten institucional es usualshymente un proceso de desenvolvimiento proshylongado en el que estaacute en juego un arco muy amplio de cuestiones materiales e inmateriashyles en el que los factores particulares de cada paiacutes y de sus diversas clases y grupos sociashyles tienen una gravitacioacuten determinante La exportacioacuten e importacioacuten de instituciones formales es solamente uno de los muchos inshygredientes que intervienen en ese proceso el funcionamiento efectivo de ellas es el resultashydo de su interaccioacuten adaptacioacuten y simbiosis con el plexo de tradiciones representaciones culturales y caracteriacutesticas propias de cada soshy
ciedad En el fondo la pretensioacuten de imponer determinados disentildeos institucionales da testishymonio de la pervivencia de las maacutes convenshycionales manifestaciones del colonialismo y
el imperialismo en el entramado de las relashyciones internacionales (17)
4 De la mano invisible a la magia delmouse
Se instala asiacute en la agenda de la reforma estatal el reduccionismo de la problemaacutetica
del Estado y la construccioacuten institucional a
una cuestioacuten de instrumentos Esto tiene por
lo menos tres consecuencias importantes que sentildealareacute de manera suscinta
En primer lugar facilita circunscribir
la democracia en tanto reacutegimen poliacutetico a un sistema de reglas y procedimientos olvidando o escamoteando que ella es tambieacuten un sistemiddot ma de produccioacuten de decisiones sobre cuesshytiones sociales y econoacutemicas A su turno el
instrumentalismo es reforzado por el predomiddot minio de los tiempos cortos de la contabilidad financiera y la rendicioacuten de cuentas de los funshycionarios sobre el tiempo largo de la consshytruccioacuten institucional (TilIy 1995 Vilas 2000a) El reduccionismo procedimentalista de la democracia es conocido y no requiere mayor comentario aquiacute se quiere destacar la vinculacioacuten de este enfoque a oacutepticas consershyvadoras de la dinaacutemica sociopoliacutetica en cuanshyto presta atencioacuten al modo en que las decisioshynes relevantes son adoptadas mucho maacutes que a su eficacia para reproducir consolidar o moshydificar un patroacuten social de asignacioacuten de reshycursos y una estructura determinada de poder
El formalismo procedimental es un producto acadeacutemico que contrasta con el modo maacutes equilibrado en que la opinioacuten puacuteshyblica enfoca y evaluacutea el desempentildeo de los reshygiacutemenes democraacuteticos tomando en consideshy
racioacuten ambas dimensiones la formal y la susshytantiva (18) Desde el punto de vista de la poliacuteshytica la preocupacioacuten preferencial excluyente incluso por las herramientas y los procedishy
mientos implica resguardar del anaacutelisis y del debate el contenido y los alcances de las decishysiones que se adoptan y ejecutan a traveacutes de esos mecanismos Se deja de lado por 10 tanshyto la dimensioacuten sustantiva de esas decisiones la asignacioacuten de costos y beneficios que ellas involucran y en general el modo en que afecshy
tan a diferentes actores sociales potenciando o reduciendo sus maacutergenes de libertad su capashy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
cidad de movilizacioacuten de recursos su desemshy
pentildeo en los mercados sus niveles de bienesshy
tar yen consecuencia su ubicacioacuten en la mashy
triz de relaciones de poder y la eficacia y alshy
cances de su participacioacuten en la toma de decishy
siones -en resumen quieacutenes ganan y quieacutenes
pierden
Dada la configuracioacuten de las estructushy
ras de dominacioacuten predominantes en la mayoshy
riacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe
yel modo de insercioacuten de la regioacuten en los esceshy
narios internacionales el reduccionismo proshy
cesalista permite adaptar las modalidades de
gestioacuten a una matriz de relaciones de poder nacional y transnacional que expresa la articushy
lacioacuten de los grupos maacutes concentrados del cashy
pitallocal con los actores maacutes dinaacutemicos de la
globalizacioacuten financiera y los objetivos de la
poliacutetica econoacutemica exterior del gobierno de
Estados Unidos El reduccionismo sirve asishymismo de camouflage a una caracteriacutestica trashy
dicional de los sistemas poliacuteticos en sociedashy
des perifeacutericas el desplazamiento de los aacutemshy
bitos institucionales donde efectivamente se
toman las decisiones sustantivas
En consecuencia los espacios institushy
cionales formales de decisioacuten quedan limitashy
dos de hecho a la administracioacuten de las decishy
siones que se adoptan en otros lugares y por
otros actores El ejemplo maacutes visible es posishyblemente la marginacioacuten de los parlamentos
del proceso de lo que maacutes arriba se denominoacute
reforma poliacutetica del Estado privatizaciones
desregulaciones renegociacioacuten de las relacioshynes econoacutemicas y financieras externas etceacuteteshy
ra En este sentido la crisis de representacioacuten
-tema recurrente en la literatura sobre estos
asuntos- puede ser interpretada como producshy
to de la transformacioacuten de la capacidad y la
disponibilidad de las instituciones de la demoshy
cracia representativa para acoger expresar y
procesar desigualmente las iniciativas reclashy
mos o propuestas de la sociedad civil y del
mercado En segundo lugar este reduccionismo
favorece la adopcioacuten de modelos y estrategias
de gerenciamiento empresario para la admishy
nistracioacuten puacuteblica Tal adopcioacuten soacutelo tiene
sentido si se obvian las diferencias sustantivas que existen entre las empresas y el Estado (nashy
cional provincial o municipal) Las empresas
son organizaciones econoacutemicas orientadas
hacia la maximizacioacuten de las ganancias a trashy
veacutes de la conquista de mercados (19) La actishy
vidad caracteriacutestica de una empresa es la comshy
pra y la venta generando sistemas de producshy
cioacuten y distribucioacuten Cada empresa implica una
estructura de poder -usualmente muy autoritashy
rio- y sistemas de gestioacuten una y otros estaacuten
orientados hacia aquel objetivo central
El Estado cualquiera sea el alcance esshypacial de su desempentildeo tiene como objetivo
estrateacutegico generar un sistema legal y de lealshy
tades de vigencia efectiva mediante la movishy
lizacioacuten de otro tipo de recursos sentimientos
morales y amenaza o activacioacuten de la coacshy
cioacuten fiacutesica hacia adentro y hacia fuera de sus
fronteras territoriales Por supuesto un Estashy
do puede incluir entre sus metas funcionales la
reduccioacuten de sus costos operativos pero esto
no opaca las diferencias sustantivas derivadas de los objetivos estrateacutegicos y del tipo de reshy
cursos movilizados para alcanzarlos Se sentildeashy
loacute maacutes arriba que la frontera entre empresas y
estados en cuanto tipos de organizacioacuten y esshy
tructuras de poder pueden ser porosas Por lo tanto no se cuestiona aquiacute que en determinashy
das circunstancias algunos aspectos del funshy
cionamiento de un tipo de organizacioacuten sean
adoptados por organizaciones del otro tipo
simplemente se llama la atencioacuten sobre la funshy
cionalidad de ciertos enfoques reduccionistas
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190
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
para opacar esas diferencias y permitir la imshyposicioacuten de criterios de conduccioacuten y admishynistracioacuten propios de las empresas de negoshy
cios a los estados Llevada a sus extremos y apoyada en
las herramientas tecnoloacutegicas adecuadas esta perspectiva mercantil enfoca al Estado como una especie de gran empresa cuyos accionisshytas son los ciudadanos la revolucioacuten digishytal recompondraacute los dos v(nculos -distintos pero relacionados- que unen a los pueblos y
los gobiernos uno el que existe entre el goshy
bierno y el ciudadano como cliente o consushymidor de servicios puacuteblicos y el otro el que
une al gobierno y al ciudadano este uacuteltimo
como laquopropietarioraquo o laquoaccionistaraquo en la coshy
munidad (Tapscott y Agnew 1999) Un coshyrolario de esta metaacutefora devenida paradigma es que por encima de todo el Estado debe ser
rentable en los teacuterminos de una empresa de negocios reducir el gasto puacuteblico y cerrar el deacuteficit fiscal se convierten el objetivos en siacute mismos En las condiciones de severo y pershysistente endeudamiento de la mayoriacutea de los
estados latinoamericanos con la rigidez del gasto puacuteblico que implica el cumplimiento de los compromisos financieros -condicioacuten a su tumo de ulterior endeudamiento- el uacutenico gasshyto que no se reduce es el servicio de la deuda externa La contraccioacuten del gasto y del deacuteficit se hace a expensas de las otras erogaciones salud educacioacuten deportes ciencia y teacutecnica
salarios etc El paradigma empresarial desshycarga de manera desigual el financiamiento (o el desfinanciamiento) de la ftrma-Estado sus productos soacutelo son accesibles a quienes pueshyden comprarlos
En escenarios de profundas y crecienshytes desigualdades como los predominantes en gran parte del mundo empobrecido el traspashyso de estos rubros al mercado ahonda adicioshynalmente las desigualdades y fortalece los
procesos de exclusioacuten El concepto de ciudashydaniacutea portadora de derechos se metamorfosea en el de un sistema de creacuteditos puntuales en
beneficio del ciudadano-cliente la universalishydad de aquellos cede terreno a la particularishydad y puntualidad de eacutestos y los dividendos que la firma-Estado reparte entre sus accionisshytas se limitan al concepto de bienes colectivos en la acepcioacuten restrictiva que les acuerda la economiacutea neoclaacutesica (20)
Por consiguiente la identificacioacuten de la
modernizacioacuten con la incorporacioacuten de detershy
minados procedimientos y artefactos (moshydems comunicacioacuten satelital redes electroacutenishycas computadoras de nueva generacioacuten etceacuteshy
tera) puede llevar en escenarios de profundas desigualdades sociales a incrementar la rigishydez y la fragmentacioacuten del tejido social y a erosionar los espacios de accioacuten poliacutetica coshylectiva En la medida en que el acceso de los
individuos y hogares a los avances de la nueva tecnologiacutea estaacute mediado por las relaciones de mercado es claro que los patrones de fuerte
concentracioacuten de los ingresos yel deterioro de los mercados laborales discriminan contra los grupos menos solventes Es ilustrativo en este sentido que el discurso de la ampliacioacuten del
acceso a las nuevas tecnologiacuteas en particular la conexioacuten a internet soacutelo excepcionalmente tenga como complemento acciones de poliacutetica encaminadas a facilitar la utilizacioacuten de los
nuevos artefactos de manera comunitaria --en escuelas puacuteblicas centros vecinales o comushynitarios y similares (21)
En ocasiones un buen microprocesador
y una confiable conexioacuten telefoacutenica son preshysentados tambieacuten como la condicioacuten de acceshyso a formas superiores de participacioacuten ciudashydana la democracia digital De acuerdo aesta perspectiva la era digital convierte a la deshymocracia representativa de la era industrial en democracia participativa los ciudadanos
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
dejan de ser consumidores pasivos para deshy
venir socios activos la poliacutetica de masas da paso a la poliacutetica personalizada y el Estado
nacional monocultural se transforma en Esshy
tado virtual mundial local multicultural
(Tapscott y Agnew 1999) El mouse resultashy
riacutea asiacute un instrumento tanto o maacutes eficaz que el
voto en todo caso menos esporaacutedico para hashy
cer posible un involucramiento desde la coshy
modidad del hogar en los asuntos puacuteblicos
Si la plaza el mercado o la calle fueron
el espacio puacuteblico por antonomasia de la deshy
mocracia participativa y representativa del
populismo y el desarroUismo y de una ciudashy
daniacutea que se vi viacutea como pueblo en tanto sujeto
colectivo si las jornadas electorales lo son de
una democracia representativa de ciudadanos
individualizados y de puacuteblicos diferenciados
la democracia digital es el instrumento de reshy
giacutemenes poliacuteticos que se benefician del aislashy
miento reciacuteproco de los individuos desde fueshy
ra de los espacios donde entablan sus relacioshy
nes laborales profesionales poliacuteticas o comushynitarias la privacidad aislada como aacutembito
atomizado del involucramiento segmentarishy
zado en la red de intercambios puntuales entre
el cliente y el proveedor estatal
Una discusioacuten de las posibilidades reashy
les o ficticias abiertas por las nuevas tecnoloshy
giacuteas informaacuteticas al involucramiento ciudadashy
no en la poliacutetica cae fuera de los alcances de
este trabajo Entre tanto planteamientos exulshy
tantes como el citado contrastan con el acceso
restringido derivado de las ya sentildealadas proshy
fundas desigualdades sociales y con enfoques
mucho maacutes equilibrados (22) Entre tanto las
fuertes apuestas emocionales y discursivas a
las virtudes redentoras de ciertas herramientas
y gadgets ilustran respecto de la persistencia
de las fantasiacuteas fetichistas en plena postmoshy
dernidad asiacute como sobre la funcionalidad del
pensamiento maacutegico a la rentabilidad de las
empresas de tecnologiacutea de punta
S Consideraciones finales
Una gestioacuten estatal de calidad (es decir
eficaz eficiente y responsable) se fundamenta
en el principio elemental de que siempre es
mejor hacer bien las cosas que hacerlas mal o
de modo chapucero De manera un poco maacutes
sofisticada es posible vincular la calidad de la
gestioacuten puacuteblica a los principios baacutesicos de un
reacutegimen democraacutetico aunque la relacioacuten enshy
tre calidad de la gestioacuten y tipo de reacutegimen poshy
liacutetico dista mucho de ser uniacutevoca La responshy
sabilidad puacuteblica de los funcionarios el conshy
trol ciudadano de las acciones de gobierno la
separacioacuten entre el patrimonio puacuteblico y el pashy
trimonio de los funcionarios son todos ingreshy
dientes de un reacutegimen poliacutetico que apuntan
entre otras cosas al uso correcto de los recurshy
sos puacuteblicos algo que usualmente se asocia
con la democracia y el buen gobierno En particular hay que mencionar la vinshy
culacioacuten que posiblemente se remonta a las
revoluciones burguesas entre participacioacuten
polftica y tributacioacuten El financiamiento del
Estado proviene siempre en definitiva de los
recursos que extrae de la sociedad existe por
lo tanto una obligacioacuten legal e incluso eacutetica de
los funcionarios de dar un uso correcto al proshy
ducto de esa exaccioacuten asignaacutendole el destino
definido por los ciudadanos y sus representanshy
tes y gestionaacutendolo con eficiencia
La reforma institucional encarada en la
mayor parte de Ameacuterica Latina y su enfoque
reduccionista presentan como teacutecnicamente
neutras cuestiones de clara proyeccioacuten y sigshy
nificado poliacutetico en primer lugar la cuestioacuten
de la estructura de poder configurada en la reshy
gioacuten desde fines de la deacutecada de 1970 Conshy
191
192
El siacutendrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
vierten las herramientas de gestioacuten en poliacutetishycas de gobierno dirigiendo la atencioacuten puacuteblishyca hacia cuestiones operativas o instrumentashyles y preservando a la estructura de poder y al
modo particular de definicioacuten de ganadores y
perdedores del debate puacuteblico y del riesgo de que eacutel deacute paso a esfuerzos de accioacuten colectiva destinados a modificar aquella estructura
Una vez maacutes en escenarios de profundas disshyparidades sociales los argumentos teacutecnicos se muestran vulnerables a una manipulacioacuten conservadora
La preocupacioacuten por la eficacia la efishy
ciencia y la transparencia de las poliacuteticas puacuteshy
blicas debe decirse una vez maacutes no es irreleshyvante Al contrario importa mucho por resshy
peto a quienes de una u otra manera aportan los recursos con que se financia la gestioacuten esshytatal por una efectiva vigencia de una concepshy
cioacuten maacutes amplia de la democracia por la funshycionalidad de un buen gobierno a una poliacutetica de desarrollo por las fuertes restricciones fisshycales que deben ser afrontadas y porque siemshypre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas
mal Sin embargo una buena administracioacuten no mejora lacalidad de los objetivos de las poshyliacuteticas a cuyo servicio se desenvuelve Un trashytamiento de los instrumentos sin una consideshy
racioacuten de los objetivos de la accioacuten estatal y sin referencia a las configuraciones de poder
que les sirven de sustento 01vida la dimensioacuten material de la problemaacutetica y contribuye a
promover o a aceptar como ineludibles o inashymovibles objetivos contingentes a arreglos
particulares de poder El siglo veinte ofrece muacuteltiples ejemshy
plos de cuidadosas preocupaciones instrushymentales al servicio de objetivos y poliacuteticas deleznables desde la muy prolija contabilidad
de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencioacuten en Arshygentina Otras veces los logros instrumentashy
les positivos quedaron diluidos en el saldo fishynal del reacutegimen poliacutetico del que formaron parshyte la reforma administrativa de Mussolini permitioacute que los trenes italianos llegaran a hoshy
rario pero la puntualidad ferroviaria
-ciertamente un logro importante- no mejoroacute el resultado general o el juicio histoacuterico unishyversal sobre el fascismo
La literatura latinoamericana brinda una ilustracioacuten menos truculenta o pateacutetica de este divorcio entre herramientas y objetishyvos Me refiero al capitaacuten Pantaleoacuten Pantoja
el personaje de una de las maacutes originales noshy
velas de Mario Vargas Llosa Seguacuten narra la
historia Pantaleoacuten fue destinado por el ejeacutershy
cito de su paiacutes a administrar un servicio puacuteshyblico de prestaciones sexuales en un destacashymento militar en la selva amazoacutenica El desashy
rrollo de teacutecnicas innovadoras de gestioacuten y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores permitieron a Pantaleoacuten convertirse en poco tiempo en el gerente puacuteshyblico maacutes eficiente y exitoso de lo que de toshydos modos nunca dejoacute de ser un lupanar de
frontera El espectaacuteculo de tanta gente encashyrando la reforma del Estado en teacuterminos de reequipamiento informaacutetico elaboracioacuten de manuales de procedimiento redisentildeo de ofishy
cinas o modificacioacuten de organigramas sin una preocupacioacuten equivalente por los objetishy
vos que se persiguen y el contenido y el sentishydo de las decisiones que se toman demuestra la vigencia amplia de Pantaleoacuten Pantoja
como paradigma de gestioacuten puacuteblica
En los escenarios predominantes de profunda fragmentacioacuten y desintegracioacuten soshycial con procesos de exclusioacuten social de los que la reorientacioacuten del Estado y el ajuste mashycroeconoacutemico no son ajenos es legitimo alshy
bergar dudas no soacutelo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incishydir significativamente en el enfrentamiento a
________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
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Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
193
194
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
1 Poder poliacutetico Estado y gestioacuten puacuteblica
Considerado en perspectiva histoacuterica
el Estado moderno o Estado nacioacuten es una
forma particular de organizacioacuten del poder
poliacutetico y de la vida social estrechamente asoshy
ciada al desarrollo de la economiacutea capitalista
Se sintetizan en el Estado dos dimensiones baacuteshy
sicas La primera se refiere a eacutel como expreshysioacuten institucional de relaciones de poder y de
principios de legitimacioacuten es decir la dimenshy
sioacuten tiacutepicamente poliacutetica del Estado La seshy
gunda dimensioacuten es eminentemente operatishyva lo que usualmente se denomina adminisshy
tracioacuten puacuteblica o gestioacuten puacuteblica
En teacuterminos poliacuteticos puede defmirse al
Estado de manera muy suscinta y por encima
de sus muchas variaciones como la unidad sushy
prema de decisioacuten respecto de la poblacioacuten de
un territorio La extensioacuten y modalidades de
esa supremaciacutea (la soberana del Estado) su
legitimidad efectiva (la hegemoniacutea) y su capashy
cidad para garantizar un margen de autonomiacutea
respecto de otros Estados (la independencia)
son el resultado de muacuteltiples factores histoacuterishy
cos estructurales poliacuteticos y culturales y del
sistema internacional de poder La soberaniacutea
implica diferenciacioacuten del Estado y sus aparashy
tos respecto de la sociedad y la efectiva capacishy
dad de imponer a eacutesta -por generacioacuten de conshy
senso activo o pasivo por coaccioacuten real o poshy
tencial o por alguacuten tipo de combinacioacuten de
unos y otras- determinadas decisiones
La diferenciacioacuten es condicioacuten de exisshy
tencia de la capacidad de imposicioacuten de las deshy
cisiones puacuteblicas al conjunto de la sociedad
Empero esa diferenciacioacuten es variable y desishy
gual respecto del amplio arco de actores sociashy
les y a su turno esa variabilidad expresa la deshysigual posicioacuten de los actores en la estructura
y relaciones de poder Por su lado el modo y la
medida en que esas deci siones se hacen cargo
estimulan o desatienden las demandas aspirashy
ciones u objetivos de los actores de la socieshy
dad contribuye a fortalecer o debilitar la legishy
timidad del poder del Estado y a ampliar o reshy
ducir su representatividad
Con el paso del tiempo lo nacional del
Estado nacioacuten perdioacute referentes eacutetnico-Iinshy
gUiacutesticos en la mayoriacutea de los estados modershy
nos que son en sentido socioantropoloacutegico
estados plurinacionales La nacioacuten del Estado
implica simplemente el aacutembito espacial de
eficacia de la pretensioacuten soberana del poder
poliacutetico En la uacuteltima deacutecada el reflorecishy
miento de los movimientos de afirmacioacuten
identitariaen varias partes del mundo ha vuelshy
to a destacar en la agenda de la poliacutetica intershy
nacional un conjunto de conflictos y de proshy
cesos conducentes al establecimiento o a la
recreacioacuten de estados nacionales en sentido estricto vale decir cuya demarcacioacuten territoshy
rial se amolde mejor a las identificaciones reshy
ligiosas eacutetnicas o linguumliacutesticas de determinashy
dos grupos de poblacioacuten
Estos procesos de redefinicioacuten territoshy
rial hacia abajo son contemporaacuteneos de
equivalentes procesos hacia arriba con la
tendencial evolucioacuten de las experiencias de
integracioacuten econoacutemica regional hacia modalishy
dades de integracioacuten poliacutetica Por razones de
espacio estos temas quedan fuera de los alcanshy
ces de este trabajo
En esta perspectiva el Estado es ante
todo institucionalizacioacuten de las relaciones de
poder entre actores y de su articulacioacuten con el
sistema internacional de relaciones poliacuteticas
comerciales y financieras Las instituciones
poliacuteticas y sus formulaciones constitucionales
y legales son la expresioacuten de un bloque de poshy
der en el que se conj ugan jerarquiacuteas de clase
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eacutetnico-culturales de geacutenero territoriales enshytre otras En consecuencia las transformacioshynes o la reforma del Estado expresan siempre la existencia de cambios en la relacioacuten entre el Estado y la sociedad y en especial en el bloshyque dominante de poder
A su tiempo esas modificaciones reshyfuerzan las mutaciones experimentadas en el terreno de la sociedad y de la economiacutea Del mismo modo las estructuras de poder internashycional gravitan fuertemente en las capacidashydes de accioacuten y en las modalidades de organishyzacioacuten de los estados y en la compleja red de relaciones entre eacutestos y los actores que actuacutean en su territorialidad La literatura de la uacuteltima deacutecada sobre el papel y la eficacia del Estado frente a la creciente integracioacuten de la econoshymiacutea mundial enfoca el modo en que se planshytea en nuestros diacuteas la tensioacuten permanente a lo largo de toda la historia del capitalismo enshytre el principio territorial del poder estatal y la dinaacutemica transterritorial del capital
La segunda dimensioacuten del Estado es operativa y refiere a las capacidades de gesshytioacuten Es eacutesta una dimensioacuten derivada de la anshyterior en la que el Estado define y ejecuta curshysos de accioacuten y extrae y asigna recursos en funshycioacuten de objetivos referibles al nuacutecleo de su poshyliticidad A traveacutes de ella la dimensioacuten poliacutetica o sustantiva del Estado se explicita y desenshyvuelve en el funcionamiento cotidiano de las agencias puacuteblicas (gobiemo central tribunales etc) y en sus muacuteltiples relaciones con la socieshydad y el mercado El Estado en cuanto estructushyra de poder funciona (es decir define objetivos y metas y orienta hacia ellos la movilizacioacuten de sus recursos) por medio de ese conjunto de agencias y procedimientos usualmente conocishydos como administracioacuten o gestioacuten puacuteblica y
maacutes recientemente gerenciamiento puacuteblico Ello no significa que en el nivel operativo el
Estado se presente siempre como una unidad homogeacutenea instituciones o agencias particushylares pueden expresar y movilizar diferentes arreglos sectoriales de poder
El modo en que un Estado lleva a cabo la administracioacuten de sus recursos y la gestioacuten de sus poliacuteticas es analiacuteticamente diferenciashyble de esos arreglos de poder pero guarda a su respecto una relacioacuten de adecuacioacuten baacutesica Antes o despueacutes cambios en las relaciones soshyciales de poder se traducen en nuevos disentildeos institucionales y en modificaciones en la gesshytioacuten puacuteblica Las capacidades de gestioacuten estashytal tienen como referencia y horizonte los obshyjetivos de la accioacuten poliacutetica y eacutestos siempre expresan de alguna manera los intereses meshytas aspiraciones afinidades o antagonismos del conjunto social y de la jerarquizacioacuten reciacuteshyproca de sus principales actores (2)
A su vez la autonomiacutea relativa -es deshycir acotada por paraacutemetros poliacutetico-institushycionales- de los aparatos y procesos adminisshytrativos respecto de las instancias de conducshycioacuten propiamente poliacutetica abren el espacio para la existencia de tensiones resistencias dilaciones y negociaciones que es posible adshyvertir entre ambas dimensiones de la dinaacutemica del Estado Esos maacutergenes de autonomiacutea exshyplican que las maacutes de las veces el paradigma de la decisioacuten teoacutericamente oacuteptima sea sustishytuida pragmaacuteticamente por lo satisfactorio e incluso por lo menos insatisfactorio Existe sin embargo una coherencia sisteacutemica que mantiene el potencial de conflicto entre agenshycias -y entre los arreglos de poder que ellas institucionalizan- dentro de maacutergenes aceptashybles de gobernabiJidad
La relacioacuten baacutesica de correspondencia entre el Estado en tanto sistema institucional de decisioacuten y gestioacuten y la matriz de poder doshyminante en la sociedad plantea dos corolarios
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
importantes el primero se refiere a los modos
de interaccioacuten entre agencias gubernamentashyles y unidades de decisioacuten econoacutemica (empreshysas y asociaciones de empresas) el segundo
apunta a la cuestioacuten del tamantildeo del Estado
Contrariamente a lo que sugieren algunas disshy
cusiones recientes en materia de reforma insshy
titucional no existe un conjunto de actividashy
des o de aacutembitos determinados de la interacshy
cioacuten social que por definicioacuten o en abstracto
pertenezcan al aacutembito de la gestioacuten puacuteblica o de las decisiones empresariales privadas Los
aacutembitos de accioacuten legiacutetima del Estado asiacute
como los alcances de las transacciones y la
asignacioacuten de recursos por el mercado se deshy
finen de acuerdo con disentildeos macropoIiacuteticos y macroeconoacutemicos motorizados por particulashy
res arreglos de poder entre actores de acuerdo
a una variedad de objetivos e intereses Del mismo modo la idea de un tamantildeo
oacuteptimo del Estado tiene siempre como refeshy
rencia expliacutecita o impliacutecita los objetivos hacia los cuales la accioacuten puacuteblica se orienta los inshytereses que promueve asiacute como aquellos a los
que inhibe o discrimina carece de sentido por
lo tanto cuando se la plantea en abstracto al margen de los actores sociales que gravitan de
modo predominante en el comportamiento
poliacutetico del Estado Son los objetivos que se
definen para la gestioacuten estatal y los aacutembitos en los que esa gestioacuten es admitida como legiacutetishy
ma los que dimensionan la magnitud de los
recursos asignados las modalidades de intershy
vencioacuten y regulacioacuten y temas similares Estos
asuntos deri van de una multiplicidad de factoshy
res -niveles de desarrollo social estilos de
crecimiento registros histoacutericos- entre los que
destacan las correlaciones particulares de poshy
der entre actores y por lo tanto los objetivos perseguidos a traveacutes de la movilizacioacuten de
agencias puacuteblicas o privadas Maacutes auacuten la dishy
ferenciacioacuten entre un aacutembito puacuteblico y un esshy
pacio privado es ella misma una variable En la historia del capitalismo las fronshy
teras entre empresa y Estado nunca han sido
riacutegidas Empresas de negocios desempentildearon
funciones convencionalmente estatales (por
ejemplo imposicioacuten de tributos emisioacuten de
moneda coaccioacuten fiacutesica sobre determinadas
poblaciones sancioacuten de normas legales) del
mismo modo que los estados desempentildearon
algunas funciones empresariales (por ejemshyplo buacutesqueda de rentabilidad a traveacutes de la
produccioacuten y distribucioacuten comercial de bienes
y servicios) El concepto de bienes puacuteblicos tiene contenidos e implicaciones variables en
funcioacuten de los objetivos del desarrollo impulshy
sado a partir de determinadas constelaciones
de poder entre actores Lo anterior no implica desconocer la dishy
mensioacuten instrumental o teacutecnica siempre preshy
sente en la determinacioacuten de la eficacia y la efishy
ciencia de la gestioacuten y las poliacuteticas puacuteblicas y su especificidad relativa Aunque es posible
formular definiciones abstractas de una y otra
determinar en cada caso sometido a examen los
criterios con los que se evaluaraacuten la eficacia y la eficiencia de una estrategia o de una gestioacuten
particular es tan importante como acordar una
definicioacuten general o formal El contenido de los
conceptos de eficacia y eficiencia estaacute siempre
asociado a determinados estilos de desarrollo trayectorias precedentes o valoraciones colecshy
consisten teacutecnicamente la eficacia y la efishy
ciencia de la gestioacuten y las poliacuteticas puacuteblicas
pero la valoracioacuten de ellas en cada caso particushylar y en conjunto siempre se lleva a cabo con
referencia a un marco poliacutetico y a un plexo
axioloacutegico institucional determinados
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La eficacia de la gestioacuten puacuteblica requieshyre en cada escenario institucional y sociopoliacuteshytico la consistencia del disentildeo de las poliacuteticas con los objetivos que se persiguen asiacute como coherencia en la gradacioacuten o jerarquiacutea que se reconoce entre ellos El disentildeo de las poliacuteticas puacuteblicas es fundamentalmente un tema de teacutecshynicas e instrumentos lo segundo es ante todo materia de la poliacutetica en cuanto eacutesta se refiere al deber ser del desempentildeo puacuteblico Es tambieacuten materia de la poliacutetica la eleccioacuten entre diferenshytes opciones instrumentales en la medida en que eacutestas involucran cuestiones de costos reshycursos humanos tiempos y similares
Algo parecido ocurre respecto de la vashyloracioacuten de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblishycas Eficiencia es en el fondo una cuestioacuten de costolbeneficio de definicioacuten de criterios resshypecto de cuaacutento se estaacute dispuesto a pagar para alcanzar determinados resultados de queacute nashyturaleza son los costos a considerar (econoacutemishycos poliacuteticos de prestigio etc) y de quieacuten o quieacutenes deberaacuten hacerse cargo de ellos Eacutesta es tambieacuten una decisioacuten eminentemente poliacuteshytica en cuanto siempre tiene como referente las relaciones de poder entre determinados acshytores y de eacutestos con relacioacuten al Estado una de las manifestaciones maacutes claras del poder poliacuteshytico consiste en la capacidad de hacer pagar a otros los costos de las acciones encaminadas a alcanzar los objetivos de quien lo ejerce La naturaleza poliacutetica de ambas cuestiones no se diluye por el hecho de que las respectivas deshycisiones se deleguen hacia funcionarios que ocupan posiciones formalmente teacutecnicas o hacia actores del aacutembito privado
Se desprende de lo anterior que la relashycioacuten entre la gestioacuten puacuteblica la estructura soshycioeconoacutemica y las orientaciones poliacuteticas del Estado siempre es estrecha Los estilos de gesshytioacuten de los recursos puacuteblicos y la conceptualishy
zacioacuten misma de ciertos recursos como puacuteblishycos guardan una vinculacioacuten iacutentima con los objetivos a los que apunta dicha gestioacuten y por lo tanto con la configuracioacuten de la estructura de poder de la que esos objetivos derivan
Asiacute por ejemplo el paradigma de gesshytioacuten burocraacutetica es tiacutepico de escenarios socioshypoliacuteticos de relativa estabilidad y autonomiacutea operativa del Estado respecto de una sociedad de masas con conjuntos sociales relativamenshyte homogeacuteneos El supuesto de este esquema de gestioacuten es la previsibilidad de la dinaacutemica societal de acuerdo a los grandes disentildeos esshytrateacutegicos del desarrollo econoacutemico y el deshysempentildeo estatal se espera de la normativa que contemple todas las situaciones que efectivashymente pueden registrarse en la vida real Al reshyveacutes del aforismo del derecho romano ubi soshycietas ibi ius (donde hay sociedad hay dereshycho) el paradigma burocraacutetico imagina que donde existe la norma juriacutedica existe la relashycioacuten social Tiacutepico ingrediente de este parashydigma es el principio lo que no estaacute expliacutecitashymente permitido estaacute prohibido que ata el desempentildeo de los funcionarios a la observanshycia estricta de la norma Al estilo de la piraacutemishyde juriacutedica de Hans Kelsen el funcionario se limita aplicar las normas y procedimientos previamente establecidos por la autoridad de nivel superior
Al contrario un esquema de gestioacuten de tipo gerencial usualmente responde a la neceshysidad de adaptacioacuten raacutepida a escenarios camshybiantes de puacuteblicos segmentados preeminenshycia de los tiempos cortos objetivos circunsshycriptos toma de decisiones con interpretacioacuten y aplicacioacuten flexibles de los marcos normatishyvos o incluso en ausencia de marcos normatishyvos El dinamismo de la realidad cambiante y el nuacutemero de factores de incertidumbre desashyconsejan la definicioacuten de esquemas normatishy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
vos riacutegidos El principio de legalidad recibe un tratamiento laxo o bien la violacioacuten de las normas se justifica por imperativos de emershygencia necesidad y urgencia o la invocacioacuten de alguna otra circunstancia excepcional
La pluralidad de puacuteblicos diferenciashy
dos demanda una labor permanente de focalishy
zacioacuten y ajuste de las poliacuteticas que a su tumo
ahondan la segmentacioacuten del tejido social El
concepto de ciudadano portador de derechos
generales y permanentes es sustituido por la metaacutefora del cliente con demandas especiacutefishycas y segmentadas en funcioacuten de contraprestashyciones particulares de agencias especializashy
das La produccioacuten de resultados tiende a ser
valorada maacutes que la observancia de los proceshy
dimientos Se pretende asimismo que estos reshysultados sean mensurables y evaluables cuanshytitativamente en el corto o a lo sumo mediano
plazo los grandes objetivos cualitativos del desarrollo (y no soacutelo el crecimiento) o el bieshynestar (y no soacutelo los niveles de acceso a detershy
minados satisfactores) tienden a ser ajenos a
este esquema Cada modalidad de gestioacuten puacuteblica se
articula asiacute a una matriz determinada de relashy
ciones entre el Estado y la sociedad y contrishy
buye a reproducirla La gestioacuten de las relacioshy
nes laborales entre empresas y trabajadores
ofrece una buena ilustracioacuten de la vinculacioacuten
entre esquemas de administracioacuten puacuteblica y relaciones y jerarquiacuteas sociales El desarrollo
del derecho del trabajo como rama especiacutefica del derecho puacuteblico fue resultado de una conshy
figuracioacuten de relaciones de poder entre sindishycatos y empresas en el marco de una sociedad de masas esquema fordista de produccioacuten y
creciente regulacioacuten estatal La creacioacuten de
este cuerpo legal ensanchoacute las modalidades de mediacioacuten puacuteblica dio pie al desarrollo de nuevas agencias gubernamentales y ramas de
administracioacuten de justicia limitoacute las facultashydes decisorias de las empresas acotoacute la capashycidad de accioacuten de las organizaciones laborashyles y contribuyoacute al fortalecimiento de una ideologiacutea de derechos colectivos que coexisshy
tioacute con desiguales niveles de conflictividad
con la ideologiacutea liberal tradicional de dereshychos individuales
Al contrario la progresiva sustitucioacuten
del derecho laboral por el derecho civil o coshy
mercial en el marco de la llamada flexibilizashycioacuten laboral testimonia en nuestros diacuteas el reshytroceso de la capacidad de afiliacioacuten y de neshy
gociacioacuten de los sindicatos de trabajadores
junto con el predominio de esquemas de acushy
mulacioacuten flexible desregulacioacuten amplia de la
economiacutea recuperacioacuten de capacidad decisoshy
ria por las empresas y resurgimiento de una ideologiacutea de racionalidad individualista El cambio de marco juriacutedico implica asimismo una transferencia de la gestioacuten de las relacioshy
nes laborales del aacutembito puacuteblico al privado empresas de mediacioacuten administradoras de
riesgos laborales entre otras
2 Naturalizacioacuten del bloque de poder y despolitizacioacuten del Estado
El reduccionismo instrumental del Esshy
tado presenta tres facetas iacutentimamente vincushy
ladas De una parte reduccioacuten de la esencia poliacutetica del Estado a su dimensioacuten administrashy
tiva o de gestioacuten En virtud de ella el Estado en tanto institucionalizacioacuten de relaciones de
poder es disminuido a su dimensioacuten adminisshytrativa e incluso gerencial vale decir a un conjunto de aparatos agencias y organismos
Este procedimiento tiene como efecto naturashy
lizar las relaciones de poder es decir asumirshylas como un fenoacutemeno invariante o de modifishycacioacuten imperceptible y en el muy largo plazo
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sin historicidad o con una historicidad que es
irrelevante para la comprensioacuten de su confishyguracioacuten presente
Al mismo tiempo este enfoque despoja
a las instituciones de lo que eacutestas representan
como expresioacuten de relaciones de poder Una institucioacuten es una conducta social pautada sancionada por alguna forma de autoridad En
toda sociedad existen muchiacutesimas conductas
y praacutecticas sociales pero no todas estaacuten pautashydas y legalmente sancionadas y muchas son prohibidas El desigual acceso a recursos (por
ejemplo propiedad de activos educacioacuten e
informacioacuten u otros) la cultura dominante
los condicionamientos histoacutericos y ecoloacutegishycos determinan queacute praacutecticas sociales recibishyraacuten status institucional cuaacuteles no y cuaacuteles son
proscritas Una institucioacuten es el resultado de procesos de construccioacuten social y por lo tanto de una cierta constelacioacuten de relaciones de poshyder entre actores El formato legal de una relashy
cioacuten de poder no quita a eacutesta su naturaleza de
tal -es decir de relacioacuten de dominacioacuten y sushybordinacioacuten de mando y obediencia- ni elimishy
na la desigualdad de acceso a recursos sobre la
cual la relacioacuten se construye Un eacutenfasis unilashyteral en las reglas y procedimientos y en geshy
neral en la dimensioacuten formal de las institucioshy
nes arriesga a dejar de lado la matriz de relashy
ciones de poder de la que ellas son un resultashy
do Finalmente este reduccionismo privilegia
el debate sobre los instrumentos en detrimenshy
to de la discusioacuten sobre los objetivos y el senshytido de la accioacuten poliacutetica y del desarrollo (3)
Aunque en antildeos recientes el reduccioshy
nismo instrumentalista ha tendiacutedo a presentarshy
se en clave neoliberal -entendiendo por tal el conjunto de enfoques de poliacutetica y de proposishyciones inspiradas en la teoriacutea econoacutemica neoshy
claacutesica- se trata de un artilugio con una trayecshy
toria relativamente larga de apariciones y reashy
pariciones tiene poco que ver con ideologiacuteas
determinadas y mucho maacutes con la posicioacuten de
poder de determinados actores en momentos
particulares de la dinaacutemica poliacutetico-institushycional y en su capacidad de conducirla Para
que las laquoarmoniacuteas econoacutemicasraquo subsistan la
ciencia poliacutetica no debe preocuparse por la organizacioacuten del Estado sino simplemente de su funcioacuten expresoacute Freacutederic Bastiat el filoacuteshy
sofo liberal de la economiacutea en momentos en
que la turbulencia poliacutetica de la Revolucioacuten Francesa y de las guerras napoleoacutenicas pareshy
ciacutea haber quedado definitivamente atraacutes (Basshy
tiat 1964308) Su recomendacioacuten acopla bien
con la utopiacutea marxista de sustituir el gobiershyno de los hombres por la administracioacuten de las cosas y la burocratizacioacuten de la conduccioacuten
poliacutetica en los regiacutemenes de tipo sovieacutetico
La misma perspectiva se encuentra en Alemania en la segunda mitad del siglo pasashydo con el vaciamiento de la teoriacutea del Estado de toda referencia a la problemaacutetica del poder
su sustitucioacuten porenfoques juriacutedicos formales y la marginacioacuten de las consideraciones histoacuteshyricas y poliacuteticas en el anaacutelisis del Estado (4)
Un vaciamiento similar y el consiguiente reshy
duccionismo se advierten -bien que con inshytencionalidad y efectos muy diferentes- en los
intentos de proscripcioacuten de la actividad poliacutetishy
ca no gubernamental por las dictaduras militashy
res de las deacutecadas pasadas en Brasil Chile o
Argentina en las afirmaciones postmodernas del fin de la poliacutetica y en ofertas acadeacutemicas
de inspiracioacuten neoliberal en las que se efectuacutea similar reducciOacuten de la poliacutetica al gerenciashy
miento de instrumentos y herramientas (5)
Independientemente de sus tonalidashy
des ideoloacutegicas y de sus finalidades particulashyres las muacuteltiples variantes de este reduccioshynismo comparten dos caracteriacutesticas baacutesicas
Ante todo son conceptualizaciones de la poliacuteshy
tica y del Estado que se formulan en escenashy
rios de consolidacioacuten o estabilizacioacuten de un
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M -------------------shy
arreglo institucional de poder o que toman como hipoacutetesis de partida esa estabilizacioacuten La inestabilidad y la incertidumbre derivadas de crisis poliacuteticas o financieras guerras revoshy
luciones insurgencias sociales u otros aconteshy
cimientos de similar impacto donde de maneshyra expliacutecita estaacuten en juego el poder y los granshydes objetivos de la accioacuten estatal pertenecen
en la realidad de los hechos o en los supuestos de la teoriacutea al pasado
La Francia de la tercera deacutecada del siglo
diecinueve la Alemania de Bismarck el sociashy
lismo sovieacutetico de la segunda postguerra preshy
sentaban escenarios de estabilidad poliacutetica donde la matriz de relaciones de poder entre acshy
tores asiacute como las orientaciones fundamentashy
les de ladinaacutemica estatal habiacutean alcanzado una
definicioacuten institucional Al margen de los conshytenidos sustantivos de esas orientaciones y de
la identidad particular de los actores ubicados en posiciones de poder o de subalternidad hay en todos estos escenarios una clara definicioacuten poliacutetica institucionalmente consolidada de ganadores y perdedores El tema del poder se
considera resuelto -por lo menos desde la
perspectiva de los que ganaron por consishyguiente la atencioacuten debe centrarse en el funcioshynamiento de las instituciones y en los procedishy
mientos y las herramientas a traveacutes de los que operan y ya no en el modo en que esas institushyciones son disentildeadas o en los objetivos que
persiguen o excluyen
De aquiacute emerge la segunda caracteriacutestishy
ca de estos enfoques su conservadurismo Su punto de partida es el arreglo particular de poshyder alcanzado y ese es tambieacuten el horizonte
de sus reflexiones La hipoacutetesis de que otros
arreglos de poder son posibles resulta ajena y en el extremo antagoacutenica a este modo de ver
las cosas El conservadurismo del enfoque no radica en los ingredientes sustantivos de sus
propuestas sino en su rechazo expliacutecito o imshy
pliacutecito de hipoacutetesis de arreglos poliacutetico-instishytucionales alternativos y en consecuencia de modalidades diferentes de organizacioacuten yejeshy
cucioacuten de la gestioacuten puacuteblica En este enfoque
los actores significativos de la poliacutetica son siempre actores estatales burocracias civiles y militares y en general personal dotado de determinadas destrezas teacutecnicas buroacutecratas
gerentes planificadores La poliacutetica es un asunto de eacutelites -donde el concepto de eacutelite reshyfiere a los actores que ocupan posiciones de
poder- de liacutederes o de vanguardias
La poliacutetica desde abajo -a poliacutetica
agonal- vale decir la que corre por cuenta de los actores no estatales se legitima y es proshy
movida en la medida en que complementa a la
que se ejerce desde el Estado en funcioacuten de los objetivos perseguidos o tolerados por eacuteste o se articula a ella En esta perspectiva la posishy
bilidad del disenso se reduce al terreno de los
instrumentos y las taacutecticas La poliacutetica devieshyne teacutecnica de gestioacuten de un orden cuyo conteshynido y objetivos quedan resguardados de las
incomodidades del debate (6)
En virtud de este reduccionismo el Esshytado queda vaciado de poliacutetica en cuanto eacutesta es ante todo construccioacuten ejercicio y discushy
sioacuten del poder como praacutectica de conduccioacuten social La atencioacuten se dirige fundamentalmenshyte al funcionamiento de las instituciones la
problemaacutetica propiamente poliacutetica de la consshy
truccioacuten estatal y del desarrollo social es diluishy
da y remplazada por la cuestioacuten de la adminisshy
tracioacuten de una determinada configuracioacuten de poder que para todos los efectos se imagina constante La discusioacuten de los grandes objetishy
vos de la accioacuten poliacutetica -el desarrollo el bieshy
nestar la integracioacuten social u otros- se desshyplaza hacia el comentario y las recomendacioshy
nes sobre el modo de desempentildeo de los instrushymentos y la administracioacuten de los procedishymientos (7)
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3 El reduccionismo neoliberal y el nuevo bloque de poder
La reaparicioacuten de este enfoque en la deacuteshy
cada de 1980 estaacute ligada a varios factores un
cambio profundo en el patroacuten de acumulacioacuten
capitalista crisis del Estado de bienestar soshy
cialdemoacutecrata en Europa occidental y la de
sus variantes desarrollistas latinoamericanas
derrumbe de la versioacuten sovieacutetica del socialisshy
mo y las transformaciones introducidas en los
disentildeos socialistas en China y Cuba embate del neoliberalismo a partir de las experiencias
de los gobiernos de Margaret Thatcher y Roshy
nald Reagan en Gran Bretantildea y Estados Unishy
dos respectivamente consiguiente reorientashycioacuten de las recomendaciones de los organisshy
mos financieros multilaterales muy sensibles
a los dictados de la poliacutetica econoacutemica intershynacional de Washington
Desde mediados de esa deacutecada los goshy
biernos latinoamericanos comenzaron a ejeshy
cutar un severo ajuste macroeconoacutemico orientado a la recuperacioacuten de la estabilidad
econoacutemica el pago del endeudamiento puacuteshyblico externo acumulado y la reinsercioacuten en los movimientos internacionales de capital y
a garantizar la primaciacutea del mercado como
asignador de recursos y fijador de precios El
conjunto de medidas adoptadas por recomenshy
dacioacuten o imposicioacuten del Banco Mundial el Fondo Monetario Internacional y el Departashy
mento del Tesoro del gobierno estadounishy
dense -y poco despueacutes tambieacuten por el Banco
Interamericano de Desarrollo- fue bautizado como Consenso de Washington en referenshy
cia a que todas estas agencias teniacutean su sede
en esa ciudad
En un resumen elaborado por quien pashy
rece haber inventado la denominacioacuten el Consenso consistiacutea de diez ingredientes de
poliacutetica econoacutemica 1) disciplina fiscal
2) priorizacioacuten del gasto puacuteblico en aacutereas de
liberales 7) apertura a la inversioacuten extranjera
8) privatizaciones 9) desregulacioacuten amplia
10) proteccioacuten a la propiedad privada (Wishy
lliamson 1990)
En opinioacuten de sus voceros el conjunto
de estas premisas deberiacutea alcanzar el mismo
nivel de aceptacioacuten que los derechos humanos o la lucha contra el racismo en vez de estar soshy
metidas a la controversia entre partidos Los
actores poliacuteticos responsables deberiacutean dar prioridad a la promocioacuten del Consenso de Washington y sacarlo del terreno contencioshy
so del debate poliacutetico WilUamson recomendoacute la adopcioacuten del paquete a todo el espectro poshyliacutetico y en particular a los partidos de izquiershy
da Esto dejariacutea abierta a la discusioacuten poliacutetica
apenas la cuestioacuten del equilibrio entre eficienshy
cia definida en teacuterminos del Consenso
como soberaniacutea del mercado y equidad (WishylIiamson 1993) Anticipaacutendose en casi una deacutecada a 10 que posteriormente seriacutea conocido como la variante neoliberal de la tercera viacutea
Williamson postuloacute que los partidos poliacuteticos
de izquierda entendidos eacutestos como los que
dan prioridad a la igualdad sobre la eficiencia fortaleceriacutean su causa adoptando el programa
del Consenso de Washington (8)
A esta afirmacioacuten de la inevitabilidad
del disentildeo macroeconoacutemico y macrosocial neoliberal se agregoacute la ineficacia de la poliacuteshy
tica tradicional incluyendo la de las demoshy
cracias reconstituiacutedas en sustitucioacuten de dishy
versas manifestaciones institucionales del autoritarismo para encontrar un tratamienshy
to diferente de la crisis y respuestas efectishy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M _______________________~___
vas a las demandas de grandes segmentos de la poblacioacuten golpeados por el deterioro de sus condiciones de vida
La credibilidad de los alegatos de los voceros del Consenso de Washington resshy
pecto del caraacutecter prebendalista predatorio corrupto y demagoacutegico del Estado desarrollisshyta y la descalificacioacuten por ineficientes de los debates parlamentarios y de la competencia entre partidos encontroacute un aliado estrateacutegico en la frustracioacuten provocada en sectores amshyplios de la opinioacuten puacuteblica por la ineficacia de
las instituciones democraacuteticas para encarar satisfactoriamente las demandas de bienestar Pero al mismo tiempo era poliacuteticamente neceshy
sario respetar la vigencia siquiera formal de la democracia representativa cuya defensa y promocioacuten constituiacutea uno de los temas recushyrrentes de la poliacutetica exterior de Washington por oposicioacuten al reacutegimen poliacutetico imperante en Cuba
La tensioacuten evidente entre estos dos inshygredientes de la poliacutetica estadounidense -el discurso de la democracia representativa y la promocioacuten de la economiacutea de mercado- se reshysolvioacute con la foacutermula de las democracias de mercado (9) La promocioacuten de una determinashy
da estrategia econoacutemica devino condicioacuten de reconocimiento y paraacutemetro de evaluacioacuten de la calidad y la efectividad del reacutegimen poliacutetico y los arreglos institucionales Una vez maacutes la poliacutetica resultoacute subordinada a modos particushylares de organizacioacuten de la economiacutea Asiacute como durante deacutecadas una economiacutea ampliashymente colectivizada y planificada centralshymente fue considerada como el criterio princishypal para calificar como socialista a un detershyminado reacutegimen poliacutetico Washington aplicashyba el mismo criterio para juzgar a las demoshycracias su compromiso con el desarrollo de una economiacutea de mercado
En teacuterminos operativos la tensioacuten se resolvioacute quitando de la esfera del debate parlashymentario y en general de los aacutembitos institushycionales receptivos de las demandas y reclashymos de los sectores mayoritarios de la ciudashydaniacutea los temas y las decisiones de importanshycia estrateacutegica para el disentildeo del nuevo esqueshyma de acumulacioacuten de capitaL No fue un reshycurso innovador salvo en el procedimiento La idea de que las cuestiones maacutes relevantes para la acumulacioacuten del capital deben estar resguardadas del debate puacuteblico y de las decishysiones poliacuteticas de los aacutembitos donde impera el principio democraacutetico de la voluntad de las mayoriacuteas tiene una larga trayectoria en Ameacuteshyrica Latina Los golpes militares y los fraudes electorales todaviacutea no totalmente erradicados de la cultura poliacutetica de las elites del poder buscan alcanzar ese mismo resultado soacutelo que de manera mucho menos sofisticada
Ahora bien si la poliacutetica entendida como posibilidad de optar por distintos modeshylos de organizacioacuten social no existe maacutes o estaacute diluida en una pluralidad indeterminada de aacutembitos si no tiene sentido discutir sobre el poder porque ya es clara la definicioacuten de quieacuteshynes ganan y quieacutenes pierden en el modelo de
acumulacioacuten y de organizacioacuten social realshymente existente soacutelo queda espacio para las cuestiones teacutecnicas y administrativas
La conclusioacuten refuerza obviamente la entrega de la toma de decisiones a funcionashyrios teacutecnicos profesionalmente capacitados para hacerse cargo de esas cuestiones El disshycurso de las vertientes maacutes conservadoras del
postmodemismo dotoacute a los argumentos tecnoshycraacuteticos y antipoliticistas de cierto brillo esteacuteshytico -la criacutetica a las grandes narrativas el reshychazo de la proposicioacuten filosoacutefica de que la historia tiene un sentido cualquiera eacuteste sea y al contrario la aflfl11acioacuten del fin de la histoshy
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ria el repudio del Estado como fantasiacutea autoshy
ritaria la afirmacioacuten de la ubicuidad de la proshyblemaacutetica del poder y consiguientemente el descentramiento de la poliacutetica- y contribuyoacute a
maquillar las notorias coincidencias de aqueacuteshyllas y eacutestos con los intereses y objetivos del gran capital (10)
Contrariamente a la opinioacuten convenshycional que ve en el Consenso de Washingshy
ton un conjunto de recomendaciones econoacuteshymicasla mayoriacutea de sus prescripciones fue de naturaleza poliacutetica y de hecho tuvo como
efecto una verdadera reforma poliacutetica del Esshytado en cuanto redefinicioacuten de la gravitacioacuten institucional de los objetivos metas intereses y aspiraciones de unos grupos o actores en deshy
trimento de otros Es decir se modificoacute el
peso institucional de los actores sociales y por lo tanto sus posiciones de poder El resulshytado del Consenso fue un cambio draacutestico en las bases sociales del Estado y la institucioshy
nalizacioacuten de un bloque de poder sustancialshymente diferente del que habiacutea existido en el marco del Estado desarrollista
Las privatizaciones y desregulaciones la liberalizacioacuten amplia de la actividad econoacuteshymica la reforma tributaria la captacioacuten de inshyversioacuten extranjera fueron otros tantos instrushy
mentos que permitieron una articulacioacuten exshyterna maacutes dinaacutemica y eficiente en los teacuterminos de las transformaciones experimentadas en los mercados internacionales de capital
Desempentildearon tambieacuten un papel estrateacutegico en la promocioacuten de determinados actores ecoshynoacutemicos a posiciones de poder institucional legitimando la firme articulacioacuten poliacutetica de
sus intereses y la consiguiente movilizacioacuten
en su beneficio de los recursos coactivos del Estado -legislacioacuten tribunales fuerzas de seshyguridad -y las agencias de formacioacuten de opishy
nioacuten Asimismo modificaron las modalidashy
des de relacioacuten del Estado con los grupos de menores ingresos asiacute como con aqueacutellos que habiacutean sido los interlocutores preferenciales del Estado desarrollista (sectores productivos
orientados hacia el mercado interno pequentildeas y medianas empresas algunos grupos de asashylariados) cambiando draacutesticamente el sentido
y los alcances de la intervencioacuten estatal Se sesga en consecuencia la disponibishy
liacutedad del Estado para atender las demandas o aspiraciones de unos y otros unos y otros son
representados de manera diferenciada y desishygual por el entramado institucional del Estashydo La crisis contemporaacutenea de representashycioacuten de la que se encuentran frecuentes refeshyrencias en la literatura y en los medios de coshy
municacioacuten se refiere asiacute no soacutelo a la incapacishydad o incomodidad de algunas organizacioshynes poliacuteticas e instituciones para dar cabida y procesar las demandas y aspiraciones de deshyterminados actores sociales y traducirlas en poliacuteticas sino tambieacuten a estas modificaciones draacutesticas en la legitimacioacuten empiacuterica de ciershy
tos actores propuestas y reclamos (ll) Por ejemplo en materia de prestacioacuten
de servicios puacutebliCOS privatizados el concepshyto de seguridad juriacutedica tiende a ser interpretashydo predominantemente en beneficio de las empresas prestadoras para rechazar las petishyciones de los usuarios en materia de calidad y precio de los servicios al mismo tiempo exisshy
te una notoria permisividad institucional en cuestiones como aumentos tarifarios reforshymulacioacuten de los teacuterminos originales de la prishyvatizacioacuten etc (Aspiazu 1999) Similarmenshy
te el modo de articulacioacuten externa de la ecoshy
nomiacutea priorizando al sector financiero y la fuerte dependencia del endeudamiento extershyno dotan a los actores que se desenvuelven en
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186
El s(ndrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
estos aacutembitos de mayor capacidad de persuashy
sioacuten frente a los organismos e instancias de
decisioacuten gubernamental
Esta primera ola de reforma del Estado
tiacutepica de la segunda mitad de la deacutecada de 1980
-aunque en algunos paiacuteses como Argentina
Meacutexico y Brasil cobroacute auge recieacuten en los prishy
meros antildeos del decenio siguiente- fue sucedida
por una segunda la reforma institucional del
Estado orientada al redisentildeo de los instrumenshy
tos de poliacutetica necesarios para garantizar la prishy
maciacutea del mercado y de los actores dominanshy
tes en eacutel producida por la reforma poliacutetica Este
segundo momento partioacute de la evidencia de
que para funcionar con mediano eacutexito una ecoshy
nomiacutea de mercado requiere de una red soacutelida y
muy eficiente de instituciones puacuteblicas que
prevengan y contrarresten la tendencia normal
de los mercados al inmediatiacutesmo a los deseshy
quilibrios y a la recurrencia de crisis
Es eacuteste un planteamiento que ya habiacutea
sustentado Karl Polanyi medio siglo atraacutes y
retomado en clave neoliberal por los trabajos
de Douglass North y en general de la llamada
escuela neoinstitucionalistade la ciencia polfshy
tica estadounidense (polanyi 1957 North
1986 1993) Por diferentes caminos se admishy
tiacutea la falacia de la hipoacutetesis neoclaacutesica de la
autorregulacioacuten de los mercados a ello se
agregoacute la experiencia recogida en maacutes de un
centenar de paiacuteses que tras ejecutar durante
una deacutecada y media las poliacuteticas recomendashy
das por el Consenso cosechaban resultados
magros incluso desde la perspectiva de las
metas fijadas por los propios organismos proshy
motores -lenta y problemaacutetica recuperacioacuten
del crecimiento persistente vulnerabilidad
externa mantenimiento o ahondamiento de
las desigualdades y la fragmentacioacuten socialshy
ademaacutes de la persistencia de muchas de las
praacutecticas puacuteblicas y privadas que el Consenshy
so se habiacutea propuesto erradicar rentismo
prebendalismo muacuteltiples modalidades de coshy
rrupcioacuten puacuteblica y riesgo moral empresashy
rial entre otras
La denominacioacuten dada al nuevo enfoshy
que -nueva economiacutea institucional -permitioacute
legalizar el involucramiento de una dimensioacuten
poliacutetica en la promocioacuten de la primaciacutea del
mercado pero reducieacutendola a cuestiones merashy
mente instrumentales diferenciaacutendola incluso
semaacutenticamente de la economiacutea polftica de
los economistas claacutesicos y sobre todo de la
criacutetica de la economiacutea poliacutetica de los enfoshy
ques marxistas incluyendo la nueva econoshy
miacutea poliacutetica de la deacutecada de 1920en la URSS
Lo institucional de esta nueva economiacutea se
presenta expliacutecitamente instrumentalizado y
subordinado a la preservacioacuten de una econoshy
miacutea de mercado construida a partir de unas reshy
laciones de poder yadadas y aceptadas y que el
marco institucional debe consolidar
La agenda de esta segunda reforma
tambieacuten fue disentildeada por el Banco Mundial y
formalizada en la serie de informes anuales
publicados durante la deacutecada de 1990 Desde
fines de los antildeos ochentas algunos estudios
del Banco destacaban que las reformas orienshy
tadas hacia el mercado demandaban la creashy
cioacuten o fortalecimiento de un marco institucioshy
nal adecuado el abandono del intervencionisshy
mo estatal debiacutea tener como correlato la creashy
cioacuten de mecanismos y herramientas institushy
cionales que optimizaran el desempentildeo de los
mercados y contrabalancearan sus sesgos noshy
civos (12)
De acuerdo a este reenfoque el Estado
estaacute llamado a cumplir un papel de apoyo y complementacioacuten del mercado asumiendo
uacutenicamente las actividades y funciones que el
mercado desempentildea mal o no estaacute interesado
en encarar 1) definir y aplicar un marco legal
para la acumulacioacuten de capital 2) generar y
garantizar un ambiente poliacutetico propicio para
________________
la iniciativa empresarial (en particular asegushy
rando la estabilidad macroeconOacutemica evitanshydo la distorsioacuten de los precios y desregulando la economiacutea) 3) responsabilizarse del disentildeo de una adecuada infraestructura 4) dar proshy
teccioacuten a los segmentos maacutes vulnerables de la
poblacioacuten y 5) proteger el medio ambiente Debe promoverse la creacioacuten o desarrollo de
una red institucional que garantice la efectivishydad del Estado en estas tareas por consiguienshy
te es necesario un profundo redisentildeo de proceshysos instrumentos y herramientas de poliacutetica
capacidades y responsabilidades puacuteblicas Se requieren en resumen maacutes instrumentos y nuevas capacidades para que el Consenso rinda frutos (13)
Las reformas institucionales se recoshy
miendan tomando como base o punto de partishyda las reformas poliacuteticas del Consenso de Washington y la estructura de poder corresshypondiente Puede argumentarse que por su
propia naturaleza un organismo multilateral carece de mandato para involucrarse en asshypectos sustantivos como los sentildealados De
acuerdo con esta interpretacioacuten los organisshy
mos actuariacutean en definitiva como cajas de reshysonancia de cada gobierno aceptando y evenshytualmente fortaleciendo con sus recomendashyciones la correlacioacuten de poder prevaleciente en cada paiacutes solicitante de asesoriacutea o fondos una misioacuten eminentemente conservadora
La enorme capacidad de persuasioacuten de las recomendaciones de los organismos no deshyrivariacutea de los recursos que movilizan o de la presioacuten que pueden ejercer sobre los gobiershynos sino de su habilidad para acoplarse a deshycisiones ya adoptadas por las autoridades poshyliacuteticas algo asiacute como navegar a favor del vienshyto El argumento trasluce una visioacuten incomshypleta del desempentildeo de estos organismos y de
sus relaciones con los estados miembro No es
un secreto para nadie que las recomendacio-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
nes de poliacutetica puacuteblica formuladas porelFMI
el Banco Mundial el BID y organismos simishy
lares inciden decisivamente en la matriz de poder de la sociedad promoviendo a algunos actores discriminando contra otros y en defishy
nitiva interviniendo en la dinaacutemica poliacutetica y
social en nombre de una racionalidad teacutecnica o de los macroeconomic fundamentals intershy
pretados de manera estrecha (14) En varias situaciones de gran conflictishy
vidad poliacutetica y social las condiciones imshypuestas por estos organismos para el desemshy
bolso de fondos reforzaron la posicioacuten del goshybierno de Estados Unidos en su confrontacioacuten con algunos gobiernos de paiacuteses en desarroshyllo el caso maacutes notorio se registroacute a fines de la
deacutecada de 1970 en Jamaica donde el FMI y el Banco Mundial complementaron desde sus campos especiacuteficos de accioacuten la presioacuten poliacuteshy
tica del gobierno de Estados Unidos sobre el reacutegimen socialdemoacutecrata del primer ministro
Michael Manley Similares presiones cruzashy
das se ejercieron posteriormente sobre Costa Rica forzando a este paiacutes a introducir camshybios poliacuteticos profundos acordes con las recoshy
mendaciones del Consenso de Washington y maacutes recientemente sobre el gobierno de Sudaacutefrica con el fin de moderar algunas inishyciativas de reforma econoacutemica y social consishy
deradas excesivamente radicales Al contrashyrio el financiamiento amplio en condiciones concesionarias contribuyoacute a mantener en el poder a regiacutemenes autoritarios dilapidadores
de recursos a los que la poliacutetica exterior de Esshytados Unidos consideraba aliados en el marco de la guerra friacutea donde Indonesia es posibleshymente el caso maacutes notorio (15)
Las recomendaciones de reforma del Estado del Banco Mundial y de agencias del gobierno de Estados Unidos forman parte del
objetivo de imponer a los gobiernos de las
economiacuteas emergentes o sugerir con la conshy
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188
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
tundencia de los argumentos de quien admishynistra el creacutedito que ellos demandan una arshyquitectura institucional relativamente homoshygeacutenea se trata de determinar lo que el Estado deberiacutea hacer coacutemo deberiacutea hacerlo y de queacute modo puede hacerlo de la mejor manera (Banco Mundial 19971-3) El cometido acoshypla con el objetivo del mismo Banco el FMI y la Secretariacutea del Tesoro de Estados Unidos de
disentildear una uacutenica arquitectura financiera para la economiacutea internacional Si esto uacuteltimo ha suscitado cuestionamientos o al menos dudas respecto de su conveniencia o factibilidad muchas maacutes dudas caben respecto de lo prishymero (16)
La construccioacuten institucional es usualshymente un proceso de desenvolvimiento proshylongado en el que estaacute en juego un arco muy amplio de cuestiones materiales e inmateriashyles en el que los factores particulares de cada paiacutes y de sus diversas clases y grupos sociashyles tienen una gravitacioacuten determinante La exportacioacuten e importacioacuten de instituciones formales es solamente uno de los muchos inshygredientes que intervienen en ese proceso el funcionamiento efectivo de ellas es el resultashydo de su interaccioacuten adaptacioacuten y simbiosis con el plexo de tradiciones representaciones culturales y caracteriacutesticas propias de cada soshy
ciedad En el fondo la pretensioacuten de imponer determinados disentildeos institucionales da testishymonio de la pervivencia de las maacutes convenshycionales manifestaciones del colonialismo y
el imperialismo en el entramado de las relashyciones internacionales (17)
4 De la mano invisible a la magia delmouse
Se instala asiacute en la agenda de la reforma estatal el reduccionismo de la problemaacutetica
del Estado y la construccioacuten institucional a
una cuestioacuten de instrumentos Esto tiene por
lo menos tres consecuencias importantes que sentildealareacute de manera suscinta
En primer lugar facilita circunscribir
la democracia en tanto reacutegimen poliacutetico a un sistema de reglas y procedimientos olvidando o escamoteando que ella es tambieacuten un sistemiddot ma de produccioacuten de decisiones sobre cuesshytiones sociales y econoacutemicas A su turno el
instrumentalismo es reforzado por el predomiddot minio de los tiempos cortos de la contabilidad financiera y la rendicioacuten de cuentas de los funshycionarios sobre el tiempo largo de la consshytruccioacuten institucional (TilIy 1995 Vilas 2000a) El reduccionismo procedimentalista de la democracia es conocido y no requiere mayor comentario aquiacute se quiere destacar la vinculacioacuten de este enfoque a oacutepticas consershyvadoras de la dinaacutemica sociopoliacutetica en cuanshyto presta atencioacuten al modo en que las decisioshynes relevantes son adoptadas mucho maacutes que a su eficacia para reproducir consolidar o moshydificar un patroacuten social de asignacioacuten de reshycursos y una estructura determinada de poder
El formalismo procedimental es un producto acadeacutemico que contrasta con el modo maacutes equilibrado en que la opinioacuten puacuteshyblica enfoca y evaluacutea el desempentildeo de los reshygiacutemenes democraacuteticos tomando en consideshy
racioacuten ambas dimensiones la formal y la susshytantiva (18) Desde el punto de vista de la poliacuteshytica la preocupacioacuten preferencial excluyente incluso por las herramientas y los procedishy
mientos implica resguardar del anaacutelisis y del debate el contenido y los alcances de las decishysiones que se adoptan y ejecutan a traveacutes de esos mecanismos Se deja de lado por 10 tanshyto la dimensioacuten sustantiva de esas decisiones la asignacioacuten de costos y beneficios que ellas involucran y en general el modo en que afecshy
tan a diferentes actores sociales potenciando o reduciendo sus maacutergenes de libertad su capashy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
cidad de movilizacioacuten de recursos su desemshy
pentildeo en los mercados sus niveles de bienesshy
tar yen consecuencia su ubicacioacuten en la mashy
triz de relaciones de poder y la eficacia y alshy
cances de su participacioacuten en la toma de decishy
siones -en resumen quieacutenes ganan y quieacutenes
pierden
Dada la configuracioacuten de las estructushy
ras de dominacioacuten predominantes en la mayoshy
riacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe
yel modo de insercioacuten de la regioacuten en los esceshy
narios internacionales el reduccionismo proshy
cesalista permite adaptar las modalidades de
gestioacuten a una matriz de relaciones de poder nacional y transnacional que expresa la articushy
lacioacuten de los grupos maacutes concentrados del cashy
pitallocal con los actores maacutes dinaacutemicos de la
globalizacioacuten financiera y los objetivos de la
poliacutetica econoacutemica exterior del gobierno de
Estados Unidos El reduccionismo sirve asishymismo de camouflage a una caracteriacutestica trashy
dicional de los sistemas poliacuteticos en sociedashy
des perifeacutericas el desplazamiento de los aacutemshy
bitos institucionales donde efectivamente se
toman las decisiones sustantivas
En consecuencia los espacios institushy
cionales formales de decisioacuten quedan limitashy
dos de hecho a la administracioacuten de las decishy
siones que se adoptan en otros lugares y por
otros actores El ejemplo maacutes visible es posishyblemente la marginacioacuten de los parlamentos
del proceso de lo que maacutes arriba se denominoacute
reforma poliacutetica del Estado privatizaciones
desregulaciones renegociacioacuten de las relacioshynes econoacutemicas y financieras externas etceacuteteshy
ra En este sentido la crisis de representacioacuten
-tema recurrente en la literatura sobre estos
asuntos- puede ser interpretada como producshy
to de la transformacioacuten de la capacidad y la
disponibilidad de las instituciones de la demoshy
cracia representativa para acoger expresar y
procesar desigualmente las iniciativas reclashy
mos o propuestas de la sociedad civil y del
mercado En segundo lugar este reduccionismo
favorece la adopcioacuten de modelos y estrategias
de gerenciamiento empresario para la admishy
nistracioacuten puacuteblica Tal adopcioacuten soacutelo tiene
sentido si se obvian las diferencias sustantivas que existen entre las empresas y el Estado (nashy
cional provincial o municipal) Las empresas
son organizaciones econoacutemicas orientadas
hacia la maximizacioacuten de las ganancias a trashy
veacutes de la conquista de mercados (19) La actishy
vidad caracteriacutestica de una empresa es la comshy
pra y la venta generando sistemas de producshy
cioacuten y distribucioacuten Cada empresa implica una
estructura de poder -usualmente muy autoritashy
rio- y sistemas de gestioacuten una y otros estaacuten
orientados hacia aquel objetivo central
El Estado cualquiera sea el alcance esshypacial de su desempentildeo tiene como objetivo
estrateacutegico generar un sistema legal y de lealshy
tades de vigencia efectiva mediante la movishy
lizacioacuten de otro tipo de recursos sentimientos
morales y amenaza o activacioacuten de la coacshy
cioacuten fiacutesica hacia adentro y hacia fuera de sus
fronteras territoriales Por supuesto un Estashy
do puede incluir entre sus metas funcionales la
reduccioacuten de sus costos operativos pero esto
no opaca las diferencias sustantivas derivadas de los objetivos estrateacutegicos y del tipo de reshy
cursos movilizados para alcanzarlos Se sentildeashy
loacute maacutes arriba que la frontera entre empresas y
estados en cuanto tipos de organizacioacuten y esshy
tructuras de poder pueden ser porosas Por lo tanto no se cuestiona aquiacute que en determinashy
das circunstancias algunos aspectos del funshy
cionamiento de un tipo de organizacioacuten sean
adoptados por organizaciones del otro tipo
simplemente se llama la atencioacuten sobre la funshy
cionalidad de ciertos enfoques reduccionistas
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190
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
para opacar esas diferencias y permitir la imshyposicioacuten de criterios de conduccioacuten y admishynistracioacuten propios de las empresas de negoshy
cios a los estados Llevada a sus extremos y apoyada en
las herramientas tecnoloacutegicas adecuadas esta perspectiva mercantil enfoca al Estado como una especie de gran empresa cuyos accionisshytas son los ciudadanos la revolucioacuten digishytal recompondraacute los dos v(nculos -distintos pero relacionados- que unen a los pueblos y
los gobiernos uno el que existe entre el goshy
bierno y el ciudadano como cliente o consushymidor de servicios puacuteblicos y el otro el que
une al gobierno y al ciudadano este uacuteltimo
como laquopropietarioraquo o laquoaccionistaraquo en la coshy
munidad (Tapscott y Agnew 1999) Un coshyrolario de esta metaacutefora devenida paradigma es que por encima de todo el Estado debe ser
rentable en los teacuterminos de una empresa de negocios reducir el gasto puacuteblico y cerrar el deacuteficit fiscal se convierten el objetivos en siacute mismos En las condiciones de severo y pershysistente endeudamiento de la mayoriacutea de los
estados latinoamericanos con la rigidez del gasto puacuteblico que implica el cumplimiento de los compromisos financieros -condicioacuten a su tumo de ulterior endeudamiento- el uacutenico gasshyto que no se reduce es el servicio de la deuda externa La contraccioacuten del gasto y del deacuteficit se hace a expensas de las otras erogaciones salud educacioacuten deportes ciencia y teacutecnica
salarios etc El paradigma empresarial desshycarga de manera desigual el financiamiento (o el desfinanciamiento) de la ftrma-Estado sus productos soacutelo son accesibles a quienes pueshyden comprarlos
En escenarios de profundas y crecienshytes desigualdades como los predominantes en gran parte del mundo empobrecido el traspashyso de estos rubros al mercado ahonda adicioshynalmente las desigualdades y fortalece los
procesos de exclusioacuten El concepto de ciudashydaniacutea portadora de derechos se metamorfosea en el de un sistema de creacuteditos puntuales en
beneficio del ciudadano-cliente la universalishydad de aquellos cede terreno a la particularishydad y puntualidad de eacutestos y los dividendos que la firma-Estado reparte entre sus accionisshytas se limitan al concepto de bienes colectivos en la acepcioacuten restrictiva que les acuerda la economiacutea neoclaacutesica (20)
Por consiguiente la identificacioacuten de la
modernizacioacuten con la incorporacioacuten de detershy
minados procedimientos y artefactos (moshydems comunicacioacuten satelital redes electroacutenishycas computadoras de nueva generacioacuten etceacuteshy
tera) puede llevar en escenarios de profundas desigualdades sociales a incrementar la rigishydez y la fragmentacioacuten del tejido social y a erosionar los espacios de accioacuten poliacutetica coshylectiva En la medida en que el acceso de los
individuos y hogares a los avances de la nueva tecnologiacutea estaacute mediado por las relaciones de mercado es claro que los patrones de fuerte
concentracioacuten de los ingresos yel deterioro de los mercados laborales discriminan contra los grupos menos solventes Es ilustrativo en este sentido que el discurso de la ampliacioacuten del
acceso a las nuevas tecnologiacuteas en particular la conexioacuten a internet soacutelo excepcionalmente tenga como complemento acciones de poliacutetica encaminadas a facilitar la utilizacioacuten de los
nuevos artefactos de manera comunitaria --en escuelas puacuteblicas centros vecinales o comushynitarios y similares (21)
En ocasiones un buen microprocesador
y una confiable conexioacuten telefoacutenica son preshysentados tambieacuten como la condicioacuten de acceshyso a formas superiores de participacioacuten ciudashydana la democracia digital De acuerdo aesta perspectiva la era digital convierte a la deshymocracia representativa de la era industrial en democracia participativa los ciudadanos
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dejan de ser consumidores pasivos para deshy
venir socios activos la poliacutetica de masas da paso a la poliacutetica personalizada y el Estado
nacional monocultural se transforma en Esshy
tado virtual mundial local multicultural
(Tapscott y Agnew 1999) El mouse resultashy
riacutea asiacute un instrumento tanto o maacutes eficaz que el
voto en todo caso menos esporaacutedico para hashy
cer posible un involucramiento desde la coshy
modidad del hogar en los asuntos puacuteblicos
Si la plaza el mercado o la calle fueron
el espacio puacuteblico por antonomasia de la deshy
mocracia participativa y representativa del
populismo y el desarroUismo y de una ciudashy
daniacutea que se vi viacutea como pueblo en tanto sujeto
colectivo si las jornadas electorales lo son de
una democracia representativa de ciudadanos
individualizados y de puacuteblicos diferenciados
la democracia digital es el instrumento de reshy
giacutemenes poliacuteticos que se benefician del aislashy
miento reciacuteproco de los individuos desde fueshy
ra de los espacios donde entablan sus relacioshy
nes laborales profesionales poliacuteticas o comushynitarias la privacidad aislada como aacutembito
atomizado del involucramiento segmentarishy
zado en la red de intercambios puntuales entre
el cliente y el proveedor estatal
Una discusioacuten de las posibilidades reashy
les o ficticias abiertas por las nuevas tecnoloshy
giacuteas informaacuteticas al involucramiento ciudadashy
no en la poliacutetica cae fuera de los alcances de
este trabajo Entre tanto planteamientos exulshy
tantes como el citado contrastan con el acceso
restringido derivado de las ya sentildealadas proshy
fundas desigualdades sociales y con enfoques
mucho maacutes equilibrados (22) Entre tanto las
fuertes apuestas emocionales y discursivas a
las virtudes redentoras de ciertas herramientas
y gadgets ilustran respecto de la persistencia
de las fantasiacuteas fetichistas en plena postmoshy
dernidad asiacute como sobre la funcionalidad del
pensamiento maacutegico a la rentabilidad de las
empresas de tecnologiacutea de punta
S Consideraciones finales
Una gestioacuten estatal de calidad (es decir
eficaz eficiente y responsable) se fundamenta
en el principio elemental de que siempre es
mejor hacer bien las cosas que hacerlas mal o
de modo chapucero De manera un poco maacutes
sofisticada es posible vincular la calidad de la
gestioacuten puacuteblica a los principios baacutesicos de un
reacutegimen democraacutetico aunque la relacioacuten enshy
tre calidad de la gestioacuten y tipo de reacutegimen poshy
liacutetico dista mucho de ser uniacutevoca La responshy
sabilidad puacuteblica de los funcionarios el conshy
trol ciudadano de las acciones de gobierno la
separacioacuten entre el patrimonio puacuteblico y el pashy
trimonio de los funcionarios son todos ingreshy
dientes de un reacutegimen poliacutetico que apuntan
entre otras cosas al uso correcto de los recurshy
sos puacuteblicos algo que usualmente se asocia
con la democracia y el buen gobierno En particular hay que mencionar la vinshy
culacioacuten que posiblemente se remonta a las
revoluciones burguesas entre participacioacuten
polftica y tributacioacuten El financiamiento del
Estado proviene siempre en definitiva de los
recursos que extrae de la sociedad existe por
lo tanto una obligacioacuten legal e incluso eacutetica de
los funcionarios de dar un uso correcto al proshy
ducto de esa exaccioacuten asignaacutendole el destino
definido por los ciudadanos y sus representanshy
tes y gestionaacutendolo con eficiencia
La reforma institucional encarada en la
mayor parte de Ameacuterica Latina y su enfoque
reduccionista presentan como teacutecnicamente
neutras cuestiones de clara proyeccioacuten y sigshy
nificado poliacutetico en primer lugar la cuestioacuten
de la estructura de poder configurada en la reshy
gioacuten desde fines de la deacutecada de 1970 Conshy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
vierten las herramientas de gestioacuten en poliacutetishycas de gobierno dirigiendo la atencioacuten puacuteblishyca hacia cuestiones operativas o instrumentashyles y preservando a la estructura de poder y al
modo particular de definicioacuten de ganadores y
perdedores del debate puacuteblico y del riesgo de que eacutel deacute paso a esfuerzos de accioacuten colectiva destinados a modificar aquella estructura
Una vez maacutes en escenarios de profundas disshyparidades sociales los argumentos teacutecnicos se muestran vulnerables a una manipulacioacuten conservadora
La preocupacioacuten por la eficacia la efishy
ciencia y la transparencia de las poliacuteticas puacuteshy
blicas debe decirse una vez maacutes no es irreleshyvante Al contrario importa mucho por resshy
peto a quienes de una u otra manera aportan los recursos con que se financia la gestioacuten esshytatal por una efectiva vigencia de una concepshy
cioacuten maacutes amplia de la democracia por la funshycionalidad de un buen gobierno a una poliacutetica de desarrollo por las fuertes restricciones fisshycales que deben ser afrontadas y porque siemshypre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas
mal Sin embargo una buena administracioacuten no mejora lacalidad de los objetivos de las poshyliacuteticas a cuyo servicio se desenvuelve Un trashytamiento de los instrumentos sin una consideshy
racioacuten de los objetivos de la accioacuten estatal y sin referencia a las configuraciones de poder
que les sirven de sustento 01vida la dimensioacuten material de la problemaacutetica y contribuye a
promover o a aceptar como ineludibles o inashymovibles objetivos contingentes a arreglos
particulares de poder El siglo veinte ofrece muacuteltiples ejemshy
plos de cuidadosas preocupaciones instrushymentales al servicio de objetivos y poliacuteticas deleznables desde la muy prolija contabilidad
de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencioacuten en Arshygentina Otras veces los logros instrumentashy
les positivos quedaron diluidos en el saldo fishynal del reacutegimen poliacutetico del que formaron parshyte la reforma administrativa de Mussolini permitioacute que los trenes italianos llegaran a hoshy
rario pero la puntualidad ferroviaria
-ciertamente un logro importante- no mejoroacute el resultado general o el juicio histoacuterico unishyversal sobre el fascismo
La literatura latinoamericana brinda una ilustracioacuten menos truculenta o pateacutetica de este divorcio entre herramientas y objetishyvos Me refiero al capitaacuten Pantaleoacuten Pantoja
el personaje de una de las maacutes originales noshy
velas de Mario Vargas Llosa Seguacuten narra la
historia Pantaleoacuten fue destinado por el ejeacutershy
cito de su paiacutes a administrar un servicio puacuteshyblico de prestaciones sexuales en un destacashymento militar en la selva amazoacutenica El desashy
rrollo de teacutecnicas innovadoras de gestioacuten y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores permitieron a Pantaleoacuten convertirse en poco tiempo en el gerente puacuteshyblico maacutes eficiente y exitoso de lo que de toshydos modos nunca dejoacute de ser un lupanar de
frontera El espectaacuteculo de tanta gente encashyrando la reforma del Estado en teacuterminos de reequipamiento informaacutetico elaboracioacuten de manuales de procedimiento redisentildeo de ofishy
cinas o modificacioacuten de organigramas sin una preocupacioacuten equivalente por los objetishy
vos que se persiguen y el contenido y el sentishydo de las decisiones que se toman demuestra la vigencia amplia de Pantaleoacuten Pantoja
como paradigma de gestioacuten puacuteblica
En los escenarios predominantes de profunda fragmentacioacuten y desintegracioacuten soshycial con procesos de exclusioacuten social de los que la reorientacioacuten del Estado y el ajuste mashycroeconoacutemico no son ajenos es legitimo alshy
bergar dudas no soacutelo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incishydir significativamente en el enfrentamiento a
________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
193
194
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
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________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2oo1
eacutetnico-culturales de geacutenero territoriales enshytre otras En consecuencia las transformacioshynes o la reforma del Estado expresan siempre la existencia de cambios en la relacioacuten entre el Estado y la sociedad y en especial en el bloshyque dominante de poder
A su tiempo esas modificaciones reshyfuerzan las mutaciones experimentadas en el terreno de la sociedad y de la economiacutea Del mismo modo las estructuras de poder internashycional gravitan fuertemente en las capacidashydes de accioacuten y en las modalidades de organishyzacioacuten de los estados y en la compleja red de relaciones entre eacutestos y los actores que actuacutean en su territorialidad La literatura de la uacuteltima deacutecada sobre el papel y la eficacia del Estado frente a la creciente integracioacuten de la econoshymiacutea mundial enfoca el modo en que se planshytea en nuestros diacuteas la tensioacuten permanente a lo largo de toda la historia del capitalismo enshytre el principio territorial del poder estatal y la dinaacutemica transterritorial del capital
La segunda dimensioacuten del Estado es operativa y refiere a las capacidades de gesshytioacuten Es eacutesta una dimensioacuten derivada de la anshyterior en la que el Estado define y ejecuta curshysos de accioacuten y extrae y asigna recursos en funshycioacuten de objetivos referibles al nuacutecleo de su poshyliticidad A traveacutes de ella la dimensioacuten poliacutetica o sustantiva del Estado se explicita y desenshyvuelve en el funcionamiento cotidiano de las agencias puacuteblicas (gobiemo central tribunales etc) y en sus muacuteltiples relaciones con la socieshydad y el mercado El Estado en cuanto estructushyra de poder funciona (es decir define objetivos y metas y orienta hacia ellos la movilizacioacuten de sus recursos) por medio de ese conjunto de agencias y procedimientos usualmente conocishydos como administracioacuten o gestioacuten puacuteblica y
maacutes recientemente gerenciamiento puacuteblico Ello no significa que en el nivel operativo el
Estado se presente siempre como una unidad homogeacutenea instituciones o agencias particushylares pueden expresar y movilizar diferentes arreglos sectoriales de poder
El modo en que un Estado lleva a cabo la administracioacuten de sus recursos y la gestioacuten de sus poliacuteticas es analiacuteticamente diferenciashyble de esos arreglos de poder pero guarda a su respecto una relacioacuten de adecuacioacuten baacutesica Antes o despueacutes cambios en las relaciones soshyciales de poder se traducen en nuevos disentildeos institucionales y en modificaciones en la gesshytioacuten puacuteblica Las capacidades de gestioacuten estashytal tienen como referencia y horizonte los obshyjetivos de la accioacuten poliacutetica y eacutestos siempre expresan de alguna manera los intereses meshytas aspiraciones afinidades o antagonismos del conjunto social y de la jerarquizacioacuten reciacuteshyproca de sus principales actores (2)
A su vez la autonomiacutea relativa -es deshycir acotada por paraacutemetros poliacutetico-institushycionales- de los aparatos y procesos adminisshytrativos respecto de las instancias de conducshycioacuten propiamente poliacutetica abren el espacio para la existencia de tensiones resistencias dilaciones y negociaciones que es posible adshyvertir entre ambas dimensiones de la dinaacutemica del Estado Esos maacutergenes de autonomiacutea exshyplican que las maacutes de las veces el paradigma de la decisioacuten teoacutericamente oacuteptima sea sustishytuida pragmaacuteticamente por lo satisfactorio e incluso por lo menos insatisfactorio Existe sin embargo una coherencia sisteacutemica que mantiene el potencial de conflicto entre agenshycias -y entre los arreglos de poder que ellas institucionalizan- dentro de maacutergenes aceptashybles de gobernabiJidad
La relacioacuten baacutesica de correspondencia entre el Estado en tanto sistema institucional de decisioacuten y gestioacuten y la matriz de poder doshyminante en la sociedad plantea dos corolarios
177
178
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
importantes el primero se refiere a los modos
de interaccioacuten entre agencias gubernamentashyles y unidades de decisioacuten econoacutemica (empreshysas y asociaciones de empresas) el segundo
apunta a la cuestioacuten del tamantildeo del Estado
Contrariamente a lo que sugieren algunas disshy
cusiones recientes en materia de reforma insshy
titucional no existe un conjunto de actividashy
des o de aacutembitos determinados de la interacshy
cioacuten social que por definicioacuten o en abstracto
pertenezcan al aacutembito de la gestioacuten puacuteblica o de las decisiones empresariales privadas Los
aacutembitos de accioacuten legiacutetima del Estado asiacute
como los alcances de las transacciones y la
asignacioacuten de recursos por el mercado se deshy
finen de acuerdo con disentildeos macropoIiacuteticos y macroeconoacutemicos motorizados por particulashy
res arreglos de poder entre actores de acuerdo
a una variedad de objetivos e intereses Del mismo modo la idea de un tamantildeo
oacuteptimo del Estado tiene siempre como refeshy
rencia expliacutecita o impliacutecita los objetivos hacia los cuales la accioacuten puacuteblica se orienta los inshytereses que promueve asiacute como aquellos a los
que inhibe o discrimina carece de sentido por
lo tanto cuando se la plantea en abstracto al margen de los actores sociales que gravitan de
modo predominante en el comportamiento
poliacutetico del Estado Son los objetivos que se
definen para la gestioacuten estatal y los aacutembitos en los que esa gestioacuten es admitida como legiacutetishy
ma los que dimensionan la magnitud de los
recursos asignados las modalidades de intershy
vencioacuten y regulacioacuten y temas similares Estos
asuntos deri van de una multiplicidad de factoshy
res -niveles de desarrollo social estilos de
crecimiento registros histoacutericos- entre los que
destacan las correlaciones particulares de poshy
der entre actores y por lo tanto los objetivos perseguidos a traveacutes de la movilizacioacuten de
agencias puacuteblicas o privadas Maacutes auacuten la dishy
ferenciacioacuten entre un aacutembito puacuteblico y un esshy
pacio privado es ella misma una variable En la historia del capitalismo las fronshy
teras entre empresa y Estado nunca han sido
riacutegidas Empresas de negocios desempentildearon
funciones convencionalmente estatales (por
ejemplo imposicioacuten de tributos emisioacuten de
moneda coaccioacuten fiacutesica sobre determinadas
poblaciones sancioacuten de normas legales) del
mismo modo que los estados desempentildearon
algunas funciones empresariales (por ejemshyplo buacutesqueda de rentabilidad a traveacutes de la
produccioacuten y distribucioacuten comercial de bienes
y servicios) El concepto de bienes puacuteblicos tiene contenidos e implicaciones variables en
funcioacuten de los objetivos del desarrollo impulshy
sado a partir de determinadas constelaciones
de poder entre actores Lo anterior no implica desconocer la dishy
mensioacuten instrumental o teacutecnica siempre preshy
sente en la determinacioacuten de la eficacia y la efishy
ciencia de la gestioacuten y las poliacuteticas puacuteblicas y su especificidad relativa Aunque es posible
formular definiciones abstractas de una y otra
determinar en cada caso sometido a examen los
criterios con los que se evaluaraacuten la eficacia y la eficiencia de una estrategia o de una gestioacuten
particular es tan importante como acordar una
definicioacuten general o formal El contenido de los
conceptos de eficacia y eficiencia estaacute siempre
asociado a determinados estilos de desarrollo trayectorias precedentes o valoraciones colecshy
consisten teacutecnicamente la eficacia y la efishy
ciencia de la gestioacuten y las poliacuteticas puacuteblicas
pero la valoracioacuten de ellas en cada caso particushylar y en conjunto siempre se lleva a cabo con
referencia a un marco poliacutetico y a un plexo
axioloacutegico institucional determinados
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 200]
La eficacia de la gestioacuten puacuteblica requieshyre en cada escenario institucional y sociopoliacuteshytico la consistencia del disentildeo de las poliacuteticas con los objetivos que se persiguen asiacute como coherencia en la gradacioacuten o jerarquiacutea que se reconoce entre ellos El disentildeo de las poliacuteticas puacuteblicas es fundamentalmente un tema de teacutecshynicas e instrumentos lo segundo es ante todo materia de la poliacutetica en cuanto eacutesta se refiere al deber ser del desempentildeo puacuteblico Es tambieacuten materia de la poliacutetica la eleccioacuten entre diferenshytes opciones instrumentales en la medida en que eacutestas involucran cuestiones de costos reshycursos humanos tiempos y similares
Algo parecido ocurre respecto de la vashyloracioacuten de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblishycas Eficiencia es en el fondo una cuestioacuten de costolbeneficio de definicioacuten de criterios resshypecto de cuaacutento se estaacute dispuesto a pagar para alcanzar determinados resultados de queacute nashyturaleza son los costos a considerar (econoacutemishycos poliacuteticos de prestigio etc) y de quieacuten o quieacutenes deberaacuten hacerse cargo de ellos Eacutesta es tambieacuten una decisioacuten eminentemente poliacuteshytica en cuanto siempre tiene como referente las relaciones de poder entre determinados acshytores y de eacutestos con relacioacuten al Estado una de las manifestaciones maacutes claras del poder poliacuteshytico consiste en la capacidad de hacer pagar a otros los costos de las acciones encaminadas a alcanzar los objetivos de quien lo ejerce La naturaleza poliacutetica de ambas cuestiones no se diluye por el hecho de que las respectivas deshycisiones se deleguen hacia funcionarios que ocupan posiciones formalmente teacutecnicas o hacia actores del aacutembito privado
Se desprende de lo anterior que la relashycioacuten entre la gestioacuten puacuteblica la estructura soshycioeconoacutemica y las orientaciones poliacuteticas del Estado siempre es estrecha Los estilos de gesshytioacuten de los recursos puacuteblicos y la conceptualishy
zacioacuten misma de ciertos recursos como puacuteblishycos guardan una vinculacioacuten iacutentima con los objetivos a los que apunta dicha gestioacuten y por lo tanto con la configuracioacuten de la estructura de poder de la que esos objetivos derivan
Asiacute por ejemplo el paradigma de gesshytioacuten burocraacutetica es tiacutepico de escenarios socioshypoliacuteticos de relativa estabilidad y autonomiacutea operativa del Estado respecto de una sociedad de masas con conjuntos sociales relativamenshyte homogeacuteneos El supuesto de este esquema de gestioacuten es la previsibilidad de la dinaacutemica societal de acuerdo a los grandes disentildeos esshytrateacutegicos del desarrollo econoacutemico y el deshysempentildeo estatal se espera de la normativa que contemple todas las situaciones que efectivashymente pueden registrarse en la vida real Al reshyveacutes del aforismo del derecho romano ubi soshycietas ibi ius (donde hay sociedad hay dereshycho) el paradigma burocraacutetico imagina que donde existe la norma juriacutedica existe la relashycioacuten social Tiacutepico ingrediente de este parashydigma es el principio lo que no estaacute expliacutecitashymente permitido estaacute prohibido que ata el desempentildeo de los funcionarios a la observanshycia estricta de la norma Al estilo de la piraacutemishyde juriacutedica de Hans Kelsen el funcionario se limita aplicar las normas y procedimientos previamente establecidos por la autoridad de nivel superior
Al contrario un esquema de gestioacuten de tipo gerencial usualmente responde a la neceshysidad de adaptacioacuten raacutepida a escenarios camshybiantes de puacuteblicos segmentados preeminenshycia de los tiempos cortos objetivos circunsshycriptos toma de decisiones con interpretacioacuten y aplicacioacuten flexibles de los marcos normatishyvos o incluso en ausencia de marcos normatishyvos El dinamismo de la realidad cambiante y el nuacutemero de factores de incertidumbre desashyconsejan la definicioacuten de esquemas normatishy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
vos riacutegidos El principio de legalidad recibe un tratamiento laxo o bien la violacioacuten de las normas se justifica por imperativos de emershygencia necesidad y urgencia o la invocacioacuten de alguna otra circunstancia excepcional
La pluralidad de puacuteblicos diferenciashy
dos demanda una labor permanente de focalishy
zacioacuten y ajuste de las poliacuteticas que a su tumo
ahondan la segmentacioacuten del tejido social El
concepto de ciudadano portador de derechos
generales y permanentes es sustituido por la metaacutefora del cliente con demandas especiacutefishycas y segmentadas en funcioacuten de contraprestashyciones particulares de agencias especializashy
das La produccioacuten de resultados tiende a ser
valorada maacutes que la observancia de los proceshy
dimientos Se pretende asimismo que estos reshysultados sean mensurables y evaluables cuanshytitativamente en el corto o a lo sumo mediano
plazo los grandes objetivos cualitativos del desarrollo (y no soacutelo el crecimiento) o el bieshynestar (y no soacutelo los niveles de acceso a detershy
minados satisfactores) tienden a ser ajenos a
este esquema Cada modalidad de gestioacuten puacuteblica se
articula asiacute a una matriz determinada de relashy
ciones entre el Estado y la sociedad y contrishy
buye a reproducirla La gestioacuten de las relacioshy
nes laborales entre empresas y trabajadores
ofrece una buena ilustracioacuten de la vinculacioacuten
entre esquemas de administracioacuten puacuteblica y relaciones y jerarquiacuteas sociales El desarrollo
del derecho del trabajo como rama especiacutefica del derecho puacuteblico fue resultado de una conshy
figuracioacuten de relaciones de poder entre sindishycatos y empresas en el marco de una sociedad de masas esquema fordista de produccioacuten y
creciente regulacioacuten estatal La creacioacuten de
este cuerpo legal ensanchoacute las modalidades de mediacioacuten puacuteblica dio pie al desarrollo de nuevas agencias gubernamentales y ramas de
administracioacuten de justicia limitoacute las facultashydes decisorias de las empresas acotoacute la capashycidad de accioacuten de las organizaciones laborashyles y contribuyoacute al fortalecimiento de una ideologiacutea de derechos colectivos que coexisshy
tioacute con desiguales niveles de conflictividad
con la ideologiacutea liberal tradicional de dereshychos individuales
Al contrario la progresiva sustitucioacuten
del derecho laboral por el derecho civil o coshy
mercial en el marco de la llamada flexibilizashycioacuten laboral testimonia en nuestros diacuteas el reshytroceso de la capacidad de afiliacioacuten y de neshy
gociacioacuten de los sindicatos de trabajadores
junto con el predominio de esquemas de acushy
mulacioacuten flexible desregulacioacuten amplia de la
economiacutea recuperacioacuten de capacidad decisoshy
ria por las empresas y resurgimiento de una ideologiacutea de racionalidad individualista El cambio de marco juriacutedico implica asimismo una transferencia de la gestioacuten de las relacioshy
nes laborales del aacutembito puacuteblico al privado empresas de mediacioacuten administradoras de
riesgos laborales entre otras
2 Naturalizacioacuten del bloque de poder y despolitizacioacuten del Estado
El reduccionismo instrumental del Esshy
tado presenta tres facetas iacutentimamente vincushy
ladas De una parte reduccioacuten de la esencia poliacutetica del Estado a su dimensioacuten administrashy
tiva o de gestioacuten En virtud de ella el Estado en tanto institucionalizacioacuten de relaciones de
poder es disminuido a su dimensioacuten adminisshytrativa e incluso gerencial vale decir a un conjunto de aparatos agencias y organismos
Este procedimiento tiene como efecto naturashy
lizar las relaciones de poder es decir asumirshylas como un fenoacutemeno invariante o de modifishycacioacuten imperceptible y en el muy largo plazo
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
sin historicidad o con una historicidad que es
irrelevante para la comprensioacuten de su confishyguracioacuten presente
Al mismo tiempo este enfoque despoja
a las instituciones de lo que eacutestas representan
como expresioacuten de relaciones de poder Una institucioacuten es una conducta social pautada sancionada por alguna forma de autoridad En
toda sociedad existen muchiacutesimas conductas
y praacutecticas sociales pero no todas estaacuten pautashydas y legalmente sancionadas y muchas son prohibidas El desigual acceso a recursos (por
ejemplo propiedad de activos educacioacuten e
informacioacuten u otros) la cultura dominante
los condicionamientos histoacutericos y ecoloacutegishycos determinan queacute praacutecticas sociales recibishyraacuten status institucional cuaacuteles no y cuaacuteles son
proscritas Una institucioacuten es el resultado de procesos de construccioacuten social y por lo tanto de una cierta constelacioacuten de relaciones de poshyder entre actores El formato legal de una relashy
cioacuten de poder no quita a eacutesta su naturaleza de
tal -es decir de relacioacuten de dominacioacuten y sushybordinacioacuten de mando y obediencia- ni elimishy
na la desigualdad de acceso a recursos sobre la
cual la relacioacuten se construye Un eacutenfasis unilashyteral en las reglas y procedimientos y en geshy
neral en la dimensioacuten formal de las institucioshy
nes arriesga a dejar de lado la matriz de relashy
ciones de poder de la que ellas son un resultashy
do Finalmente este reduccionismo privilegia
el debate sobre los instrumentos en detrimenshy
to de la discusioacuten sobre los objetivos y el senshytido de la accioacuten poliacutetica y del desarrollo (3)
Aunque en antildeos recientes el reduccioshy
nismo instrumentalista ha tendiacutedo a presentarshy
se en clave neoliberal -entendiendo por tal el conjunto de enfoques de poliacutetica y de proposishyciones inspiradas en la teoriacutea econoacutemica neoshy
claacutesica- se trata de un artilugio con una trayecshy
toria relativamente larga de apariciones y reashy
pariciones tiene poco que ver con ideologiacuteas
determinadas y mucho maacutes con la posicioacuten de
poder de determinados actores en momentos
particulares de la dinaacutemica poliacutetico-institushycional y en su capacidad de conducirla Para
que las laquoarmoniacuteas econoacutemicasraquo subsistan la
ciencia poliacutetica no debe preocuparse por la organizacioacuten del Estado sino simplemente de su funcioacuten expresoacute Freacutederic Bastiat el filoacuteshy
sofo liberal de la economiacutea en momentos en
que la turbulencia poliacutetica de la Revolucioacuten Francesa y de las guerras napoleoacutenicas pareshy
ciacutea haber quedado definitivamente atraacutes (Basshy
tiat 1964308) Su recomendacioacuten acopla bien
con la utopiacutea marxista de sustituir el gobiershyno de los hombres por la administracioacuten de las cosas y la burocratizacioacuten de la conduccioacuten
poliacutetica en los regiacutemenes de tipo sovieacutetico
La misma perspectiva se encuentra en Alemania en la segunda mitad del siglo pasashydo con el vaciamiento de la teoriacutea del Estado de toda referencia a la problemaacutetica del poder
su sustitucioacuten porenfoques juriacutedicos formales y la marginacioacuten de las consideraciones histoacuteshyricas y poliacuteticas en el anaacutelisis del Estado (4)
Un vaciamiento similar y el consiguiente reshy
duccionismo se advierten -bien que con inshytencionalidad y efectos muy diferentes- en los
intentos de proscripcioacuten de la actividad poliacutetishy
ca no gubernamental por las dictaduras militashy
res de las deacutecadas pasadas en Brasil Chile o
Argentina en las afirmaciones postmodernas del fin de la poliacutetica y en ofertas acadeacutemicas
de inspiracioacuten neoliberal en las que se efectuacutea similar reducciOacuten de la poliacutetica al gerenciashy
miento de instrumentos y herramientas (5)
Independientemente de sus tonalidashy
des ideoloacutegicas y de sus finalidades particulashyres las muacuteltiples variantes de este reduccioshynismo comparten dos caracteriacutesticas baacutesicas
Ante todo son conceptualizaciones de la poliacuteshy
tica y del Estado que se formulan en escenashy
rios de consolidacioacuten o estabilizacioacuten de un
181
182
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M -------------------shy
arreglo institucional de poder o que toman como hipoacutetesis de partida esa estabilizacioacuten La inestabilidad y la incertidumbre derivadas de crisis poliacuteticas o financieras guerras revoshy
luciones insurgencias sociales u otros aconteshy
cimientos de similar impacto donde de maneshyra expliacutecita estaacuten en juego el poder y los granshydes objetivos de la accioacuten estatal pertenecen
en la realidad de los hechos o en los supuestos de la teoriacutea al pasado
La Francia de la tercera deacutecada del siglo
diecinueve la Alemania de Bismarck el sociashy
lismo sovieacutetico de la segunda postguerra preshy
sentaban escenarios de estabilidad poliacutetica donde la matriz de relaciones de poder entre acshy
tores asiacute como las orientaciones fundamentashy
les de ladinaacutemica estatal habiacutean alcanzado una
definicioacuten institucional Al margen de los conshytenidos sustantivos de esas orientaciones y de
la identidad particular de los actores ubicados en posiciones de poder o de subalternidad hay en todos estos escenarios una clara definicioacuten poliacutetica institucionalmente consolidada de ganadores y perdedores El tema del poder se
considera resuelto -por lo menos desde la
perspectiva de los que ganaron por consishyguiente la atencioacuten debe centrarse en el funcioshynamiento de las instituciones y en los procedishy
mientos y las herramientas a traveacutes de los que operan y ya no en el modo en que esas institushyciones son disentildeadas o en los objetivos que
persiguen o excluyen
De aquiacute emerge la segunda caracteriacutestishy
ca de estos enfoques su conservadurismo Su punto de partida es el arreglo particular de poshyder alcanzado y ese es tambieacuten el horizonte
de sus reflexiones La hipoacutetesis de que otros
arreglos de poder son posibles resulta ajena y en el extremo antagoacutenica a este modo de ver
las cosas El conservadurismo del enfoque no radica en los ingredientes sustantivos de sus
propuestas sino en su rechazo expliacutecito o imshy
pliacutecito de hipoacutetesis de arreglos poliacutetico-instishytucionales alternativos y en consecuencia de modalidades diferentes de organizacioacuten yejeshy
cucioacuten de la gestioacuten puacuteblica En este enfoque
los actores significativos de la poliacutetica son siempre actores estatales burocracias civiles y militares y en general personal dotado de determinadas destrezas teacutecnicas buroacutecratas
gerentes planificadores La poliacutetica es un asunto de eacutelites -donde el concepto de eacutelite reshyfiere a los actores que ocupan posiciones de
poder- de liacutederes o de vanguardias
La poliacutetica desde abajo -a poliacutetica
agonal- vale decir la que corre por cuenta de los actores no estatales se legitima y es proshy
movida en la medida en que complementa a la
que se ejerce desde el Estado en funcioacuten de los objetivos perseguidos o tolerados por eacuteste o se articula a ella En esta perspectiva la posishy
bilidad del disenso se reduce al terreno de los
instrumentos y las taacutecticas La poliacutetica devieshyne teacutecnica de gestioacuten de un orden cuyo conteshynido y objetivos quedan resguardados de las
incomodidades del debate (6)
En virtud de este reduccionismo el Esshytado queda vaciado de poliacutetica en cuanto eacutesta es ante todo construccioacuten ejercicio y discushy
sioacuten del poder como praacutectica de conduccioacuten social La atencioacuten se dirige fundamentalmenshyte al funcionamiento de las instituciones la
problemaacutetica propiamente poliacutetica de la consshy
truccioacuten estatal y del desarrollo social es diluishy
da y remplazada por la cuestioacuten de la adminisshy
tracioacuten de una determinada configuracioacuten de poder que para todos los efectos se imagina constante La discusioacuten de los grandes objetishy
vos de la accioacuten poliacutetica -el desarrollo el bieshy
nestar la integracioacuten social u otros- se desshyplaza hacia el comentario y las recomendacioshy
nes sobre el modo de desempentildeo de los instrushymentos y la administracioacuten de los procedishymientos (7)
_______________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 2 2001
3 El reduccionismo neoliberal y el nuevo bloque de poder
La reaparicioacuten de este enfoque en la deacuteshy
cada de 1980 estaacute ligada a varios factores un
cambio profundo en el patroacuten de acumulacioacuten
capitalista crisis del Estado de bienestar soshy
cialdemoacutecrata en Europa occidental y la de
sus variantes desarrollistas latinoamericanas
derrumbe de la versioacuten sovieacutetica del socialisshy
mo y las transformaciones introducidas en los
disentildeos socialistas en China y Cuba embate del neoliberalismo a partir de las experiencias
de los gobiernos de Margaret Thatcher y Roshy
nald Reagan en Gran Bretantildea y Estados Unishy
dos respectivamente consiguiente reorientashycioacuten de las recomendaciones de los organisshy
mos financieros multilaterales muy sensibles
a los dictados de la poliacutetica econoacutemica intershynacional de Washington
Desde mediados de esa deacutecada los goshy
biernos latinoamericanos comenzaron a ejeshy
cutar un severo ajuste macroeconoacutemico orientado a la recuperacioacuten de la estabilidad
econoacutemica el pago del endeudamiento puacuteshyblico externo acumulado y la reinsercioacuten en los movimientos internacionales de capital y
a garantizar la primaciacutea del mercado como
asignador de recursos y fijador de precios El
conjunto de medidas adoptadas por recomenshy
dacioacuten o imposicioacuten del Banco Mundial el Fondo Monetario Internacional y el Departashy
mento del Tesoro del gobierno estadounishy
dense -y poco despueacutes tambieacuten por el Banco
Interamericano de Desarrollo- fue bautizado como Consenso de Washington en referenshy
cia a que todas estas agencias teniacutean su sede
en esa ciudad
En un resumen elaborado por quien pashy
rece haber inventado la denominacioacuten el Consenso consistiacutea de diez ingredientes de
poliacutetica econoacutemica 1) disciplina fiscal
2) priorizacioacuten del gasto puacuteblico en aacutereas de
liberales 7) apertura a la inversioacuten extranjera
8) privatizaciones 9) desregulacioacuten amplia
10) proteccioacuten a la propiedad privada (Wishy
lliamson 1990)
En opinioacuten de sus voceros el conjunto
de estas premisas deberiacutea alcanzar el mismo
nivel de aceptacioacuten que los derechos humanos o la lucha contra el racismo en vez de estar soshy
metidas a la controversia entre partidos Los
actores poliacuteticos responsables deberiacutean dar prioridad a la promocioacuten del Consenso de Washington y sacarlo del terreno contencioshy
so del debate poliacutetico WilUamson recomendoacute la adopcioacuten del paquete a todo el espectro poshyliacutetico y en particular a los partidos de izquiershy
da Esto dejariacutea abierta a la discusioacuten poliacutetica
apenas la cuestioacuten del equilibrio entre eficienshy
cia definida en teacuterminos del Consenso
como soberaniacutea del mercado y equidad (WishylIiamson 1993) Anticipaacutendose en casi una deacutecada a 10 que posteriormente seriacutea conocido como la variante neoliberal de la tercera viacutea
Williamson postuloacute que los partidos poliacuteticos
de izquierda entendidos eacutestos como los que
dan prioridad a la igualdad sobre la eficiencia fortaleceriacutean su causa adoptando el programa
del Consenso de Washington (8)
A esta afirmacioacuten de la inevitabilidad
del disentildeo macroeconoacutemico y macrosocial neoliberal se agregoacute la ineficacia de la poliacuteshy
tica tradicional incluyendo la de las demoshy
cracias reconstituiacutedas en sustitucioacuten de dishy
versas manifestaciones institucionales del autoritarismo para encontrar un tratamienshy
to diferente de la crisis y respuestas efectishy
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184
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M _______________________~___
vas a las demandas de grandes segmentos de la poblacioacuten golpeados por el deterioro de sus condiciones de vida
La credibilidad de los alegatos de los voceros del Consenso de Washington resshy
pecto del caraacutecter prebendalista predatorio corrupto y demagoacutegico del Estado desarrollisshyta y la descalificacioacuten por ineficientes de los debates parlamentarios y de la competencia entre partidos encontroacute un aliado estrateacutegico en la frustracioacuten provocada en sectores amshyplios de la opinioacuten puacuteblica por la ineficacia de
las instituciones democraacuteticas para encarar satisfactoriamente las demandas de bienestar Pero al mismo tiempo era poliacuteticamente neceshy
sario respetar la vigencia siquiera formal de la democracia representativa cuya defensa y promocioacuten constituiacutea uno de los temas recushyrrentes de la poliacutetica exterior de Washington por oposicioacuten al reacutegimen poliacutetico imperante en Cuba
La tensioacuten evidente entre estos dos inshygredientes de la poliacutetica estadounidense -el discurso de la democracia representativa y la promocioacuten de la economiacutea de mercado- se reshysolvioacute con la foacutermula de las democracias de mercado (9) La promocioacuten de una determinashy
da estrategia econoacutemica devino condicioacuten de reconocimiento y paraacutemetro de evaluacioacuten de la calidad y la efectividad del reacutegimen poliacutetico y los arreglos institucionales Una vez maacutes la poliacutetica resultoacute subordinada a modos particushylares de organizacioacuten de la economiacutea Asiacute como durante deacutecadas una economiacutea ampliashymente colectivizada y planificada centralshymente fue considerada como el criterio princishypal para calificar como socialista a un detershyminado reacutegimen poliacutetico Washington aplicashyba el mismo criterio para juzgar a las demoshycracias su compromiso con el desarrollo de una economiacutea de mercado
En teacuterminos operativos la tensioacuten se resolvioacute quitando de la esfera del debate parlashymentario y en general de los aacutembitos institushycionales receptivos de las demandas y reclashymos de los sectores mayoritarios de la ciudashydaniacutea los temas y las decisiones de importanshycia estrateacutegica para el disentildeo del nuevo esqueshyma de acumulacioacuten de capitaL No fue un reshycurso innovador salvo en el procedimiento La idea de que las cuestiones maacutes relevantes para la acumulacioacuten del capital deben estar resguardadas del debate puacuteblico y de las decishysiones poliacuteticas de los aacutembitos donde impera el principio democraacutetico de la voluntad de las mayoriacuteas tiene una larga trayectoria en Ameacuteshyrica Latina Los golpes militares y los fraudes electorales todaviacutea no totalmente erradicados de la cultura poliacutetica de las elites del poder buscan alcanzar ese mismo resultado soacutelo que de manera mucho menos sofisticada
Ahora bien si la poliacutetica entendida como posibilidad de optar por distintos modeshylos de organizacioacuten social no existe maacutes o estaacute diluida en una pluralidad indeterminada de aacutembitos si no tiene sentido discutir sobre el poder porque ya es clara la definicioacuten de quieacuteshynes ganan y quieacutenes pierden en el modelo de
acumulacioacuten y de organizacioacuten social realshymente existente soacutelo queda espacio para las cuestiones teacutecnicas y administrativas
La conclusioacuten refuerza obviamente la entrega de la toma de decisiones a funcionashyrios teacutecnicos profesionalmente capacitados para hacerse cargo de esas cuestiones El disshycurso de las vertientes maacutes conservadoras del
postmodemismo dotoacute a los argumentos tecnoshycraacuteticos y antipoliticistas de cierto brillo esteacuteshytico -la criacutetica a las grandes narrativas el reshychazo de la proposicioacuten filosoacutefica de que la historia tiene un sentido cualquiera eacuteste sea y al contrario la aflfl11acioacuten del fin de la histoshy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 22001
ria el repudio del Estado como fantasiacutea autoshy
ritaria la afirmacioacuten de la ubicuidad de la proshyblemaacutetica del poder y consiguientemente el descentramiento de la poliacutetica- y contribuyoacute a
maquillar las notorias coincidencias de aqueacuteshyllas y eacutestos con los intereses y objetivos del gran capital (10)
Contrariamente a la opinioacuten convenshycional que ve en el Consenso de Washingshy
ton un conjunto de recomendaciones econoacuteshymicasla mayoriacutea de sus prescripciones fue de naturaleza poliacutetica y de hecho tuvo como
efecto una verdadera reforma poliacutetica del Esshytado en cuanto redefinicioacuten de la gravitacioacuten institucional de los objetivos metas intereses y aspiraciones de unos grupos o actores en deshy
trimento de otros Es decir se modificoacute el
peso institucional de los actores sociales y por lo tanto sus posiciones de poder El resulshytado del Consenso fue un cambio draacutestico en las bases sociales del Estado y la institucioshy
nalizacioacuten de un bloque de poder sustancialshymente diferente del que habiacutea existido en el marco del Estado desarrollista
Las privatizaciones y desregulaciones la liberalizacioacuten amplia de la actividad econoacuteshymica la reforma tributaria la captacioacuten de inshyversioacuten extranjera fueron otros tantos instrushy
mentos que permitieron una articulacioacuten exshyterna maacutes dinaacutemica y eficiente en los teacuterminos de las transformaciones experimentadas en los mercados internacionales de capital
Desempentildearon tambieacuten un papel estrateacutegico en la promocioacuten de determinados actores ecoshynoacutemicos a posiciones de poder institucional legitimando la firme articulacioacuten poliacutetica de
sus intereses y la consiguiente movilizacioacuten
en su beneficio de los recursos coactivos del Estado -legislacioacuten tribunales fuerzas de seshyguridad -y las agencias de formacioacuten de opishy
nioacuten Asimismo modificaron las modalidashy
des de relacioacuten del Estado con los grupos de menores ingresos asiacute como con aqueacutellos que habiacutean sido los interlocutores preferenciales del Estado desarrollista (sectores productivos
orientados hacia el mercado interno pequentildeas y medianas empresas algunos grupos de asashylariados) cambiando draacutesticamente el sentido
y los alcances de la intervencioacuten estatal Se sesga en consecuencia la disponibishy
liacutedad del Estado para atender las demandas o aspiraciones de unos y otros unos y otros son
representados de manera diferenciada y desishygual por el entramado institucional del Estashydo La crisis contemporaacutenea de representashycioacuten de la que se encuentran frecuentes refeshyrencias en la literatura y en los medios de coshy
municacioacuten se refiere asiacute no soacutelo a la incapacishydad o incomodidad de algunas organizacioshynes poliacuteticas e instituciones para dar cabida y procesar las demandas y aspiraciones de deshyterminados actores sociales y traducirlas en poliacuteticas sino tambieacuten a estas modificaciones draacutesticas en la legitimacioacuten empiacuterica de ciershy
tos actores propuestas y reclamos (ll) Por ejemplo en materia de prestacioacuten
de servicios puacutebliCOS privatizados el concepshyto de seguridad juriacutedica tiende a ser interpretashydo predominantemente en beneficio de las empresas prestadoras para rechazar las petishyciones de los usuarios en materia de calidad y precio de los servicios al mismo tiempo exisshy
te una notoria permisividad institucional en cuestiones como aumentos tarifarios reforshymulacioacuten de los teacuterminos originales de la prishyvatizacioacuten etc (Aspiazu 1999) Similarmenshy
te el modo de articulacioacuten externa de la ecoshy
nomiacutea priorizando al sector financiero y la fuerte dependencia del endeudamiento extershyno dotan a los actores que se desenvuelven en
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El s(ndrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
estos aacutembitos de mayor capacidad de persuashy
sioacuten frente a los organismos e instancias de
decisioacuten gubernamental
Esta primera ola de reforma del Estado
tiacutepica de la segunda mitad de la deacutecada de 1980
-aunque en algunos paiacuteses como Argentina
Meacutexico y Brasil cobroacute auge recieacuten en los prishy
meros antildeos del decenio siguiente- fue sucedida
por una segunda la reforma institucional del
Estado orientada al redisentildeo de los instrumenshy
tos de poliacutetica necesarios para garantizar la prishy
maciacutea del mercado y de los actores dominanshy
tes en eacutel producida por la reforma poliacutetica Este
segundo momento partioacute de la evidencia de
que para funcionar con mediano eacutexito una ecoshy
nomiacutea de mercado requiere de una red soacutelida y
muy eficiente de instituciones puacuteblicas que
prevengan y contrarresten la tendencia normal
de los mercados al inmediatiacutesmo a los deseshy
quilibrios y a la recurrencia de crisis
Es eacuteste un planteamiento que ya habiacutea
sustentado Karl Polanyi medio siglo atraacutes y
retomado en clave neoliberal por los trabajos
de Douglass North y en general de la llamada
escuela neoinstitucionalistade la ciencia polfshy
tica estadounidense (polanyi 1957 North
1986 1993) Por diferentes caminos se admishy
tiacutea la falacia de la hipoacutetesis neoclaacutesica de la
autorregulacioacuten de los mercados a ello se
agregoacute la experiencia recogida en maacutes de un
centenar de paiacuteses que tras ejecutar durante
una deacutecada y media las poliacuteticas recomendashy
das por el Consenso cosechaban resultados
magros incluso desde la perspectiva de las
metas fijadas por los propios organismos proshy
motores -lenta y problemaacutetica recuperacioacuten
del crecimiento persistente vulnerabilidad
externa mantenimiento o ahondamiento de
las desigualdades y la fragmentacioacuten socialshy
ademaacutes de la persistencia de muchas de las
praacutecticas puacuteblicas y privadas que el Consenshy
so se habiacutea propuesto erradicar rentismo
prebendalismo muacuteltiples modalidades de coshy
rrupcioacuten puacuteblica y riesgo moral empresashy
rial entre otras
La denominacioacuten dada al nuevo enfoshy
que -nueva economiacutea institucional -permitioacute
legalizar el involucramiento de una dimensioacuten
poliacutetica en la promocioacuten de la primaciacutea del
mercado pero reducieacutendola a cuestiones merashy
mente instrumentales diferenciaacutendola incluso
semaacutenticamente de la economiacutea polftica de
los economistas claacutesicos y sobre todo de la
criacutetica de la economiacutea poliacutetica de los enfoshy
ques marxistas incluyendo la nueva econoshy
miacutea poliacutetica de la deacutecada de 1920en la URSS
Lo institucional de esta nueva economiacutea se
presenta expliacutecitamente instrumentalizado y
subordinado a la preservacioacuten de una econoshy
miacutea de mercado construida a partir de unas reshy
laciones de poder yadadas y aceptadas y que el
marco institucional debe consolidar
La agenda de esta segunda reforma
tambieacuten fue disentildeada por el Banco Mundial y
formalizada en la serie de informes anuales
publicados durante la deacutecada de 1990 Desde
fines de los antildeos ochentas algunos estudios
del Banco destacaban que las reformas orienshy
tadas hacia el mercado demandaban la creashy
cioacuten o fortalecimiento de un marco institucioshy
nal adecuado el abandono del intervencionisshy
mo estatal debiacutea tener como correlato la creashy
cioacuten de mecanismos y herramientas institushy
cionales que optimizaran el desempentildeo de los
mercados y contrabalancearan sus sesgos noshy
civos (12)
De acuerdo a este reenfoque el Estado
estaacute llamado a cumplir un papel de apoyo y complementacioacuten del mercado asumiendo
uacutenicamente las actividades y funciones que el
mercado desempentildea mal o no estaacute interesado
en encarar 1) definir y aplicar un marco legal
para la acumulacioacuten de capital 2) generar y
garantizar un ambiente poliacutetico propicio para
________________
la iniciativa empresarial (en particular asegushy
rando la estabilidad macroeconOacutemica evitanshydo la distorsioacuten de los precios y desregulando la economiacutea) 3) responsabilizarse del disentildeo de una adecuada infraestructura 4) dar proshy
teccioacuten a los segmentos maacutes vulnerables de la
poblacioacuten y 5) proteger el medio ambiente Debe promoverse la creacioacuten o desarrollo de
una red institucional que garantice la efectivishydad del Estado en estas tareas por consiguienshy
te es necesario un profundo redisentildeo de proceshysos instrumentos y herramientas de poliacutetica
capacidades y responsabilidades puacuteblicas Se requieren en resumen maacutes instrumentos y nuevas capacidades para que el Consenso rinda frutos (13)
Las reformas institucionales se recoshy
miendan tomando como base o punto de partishyda las reformas poliacuteticas del Consenso de Washington y la estructura de poder corresshypondiente Puede argumentarse que por su
propia naturaleza un organismo multilateral carece de mandato para involucrarse en asshypectos sustantivos como los sentildealados De
acuerdo con esta interpretacioacuten los organisshy
mos actuariacutean en definitiva como cajas de reshysonancia de cada gobierno aceptando y evenshytualmente fortaleciendo con sus recomendashyciones la correlacioacuten de poder prevaleciente en cada paiacutes solicitante de asesoriacutea o fondos una misioacuten eminentemente conservadora
La enorme capacidad de persuasioacuten de las recomendaciones de los organismos no deshyrivariacutea de los recursos que movilizan o de la presioacuten que pueden ejercer sobre los gobiershynos sino de su habilidad para acoplarse a deshycisiones ya adoptadas por las autoridades poshyliacuteticas algo asiacute como navegar a favor del vienshyto El argumento trasluce una visioacuten incomshypleta del desempentildeo de estos organismos y de
sus relaciones con los estados miembro No es
un secreto para nadie que las recomendacio-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
nes de poliacutetica puacuteblica formuladas porelFMI
el Banco Mundial el BID y organismos simishy
lares inciden decisivamente en la matriz de poder de la sociedad promoviendo a algunos actores discriminando contra otros y en defishy
nitiva interviniendo en la dinaacutemica poliacutetica y
social en nombre de una racionalidad teacutecnica o de los macroeconomic fundamentals intershy
pretados de manera estrecha (14) En varias situaciones de gran conflictishy
vidad poliacutetica y social las condiciones imshypuestas por estos organismos para el desemshy
bolso de fondos reforzaron la posicioacuten del goshybierno de Estados Unidos en su confrontacioacuten con algunos gobiernos de paiacuteses en desarroshyllo el caso maacutes notorio se registroacute a fines de la
deacutecada de 1970 en Jamaica donde el FMI y el Banco Mundial complementaron desde sus campos especiacuteficos de accioacuten la presioacuten poliacuteshy
tica del gobierno de Estados Unidos sobre el reacutegimen socialdemoacutecrata del primer ministro
Michael Manley Similares presiones cruzashy
das se ejercieron posteriormente sobre Costa Rica forzando a este paiacutes a introducir camshybios poliacuteticos profundos acordes con las recoshy
mendaciones del Consenso de Washington y maacutes recientemente sobre el gobierno de Sudaacutefrica con el fin de moderar algunas inishyciativas de reforma econoacutemica y social consishy
deradas excesivamente radicales Al contrashyrio el financiamiento amplio en condiciones concesionarias contribuyoacute a mantener en el poder a regiacutemenes autoritarios dilapidadores
de recursos a los que la poliacutetica exterior de Esshytados Unidos consideraba aliados en el marco de la guerra friacutea donde Indonesia es posibleshymente el caso maacutes notorio (15)
Las recomendaciones de reforma del Estado del Banco Mundial y de agencias del gobierno de Estados Unidos forman parte del
objetivo de imponer a los gobiernos de las
economiacuteas emergentes o sugerir con la conshy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
tundencia de los argumentos de quien admishynistra el creacutedito que ellos demandan una arshyquitectura institucional relativamente homoshygeacutenea se trata de determinar lo que el Estado deberiacutea hacer coacutemo deberiacutea hacerlo y de queacute modo puede hacerlo de la mejor manera (Banco Mundial 19971-3) El cometido acoshypla con el objetivo del mismo Banco el FMI y la Secretariacutea del Tesoro de Estados Unidos de
disentildear una uacutenica arquitectura financiera para la economiacutea internacional Si esto uacuteltimo ha suscitado cuestionamientos o al menos dudas respecto de su conveniencia o factibilidad muchas maacutes dudas caben respecto de lo prishymero (16)
La construccioacuten institucional es usualshymente un proceso de desenvolvimiento proshylongado en el que estaacute en juego un arco muy amplio de cuestiones materiales e inmateriashyles en el que los factores particulares de cada paiacutes y de sus diversas clases y grupos sociashyles tienen una gravitacioacuten determinante La exportacioacuten e importacioacuten de instituciones formales es solamente uno de los muchos inshygredientes que intervienen en ese proceso el funcionamiento efectivo de ellas es el resultashydo de su interaccioacuten adaptacioacuten y simbiosis con el plexo de tradiciones representaciones culturales y caracteriacutesticas propias de cada soshy
ciedad En el fondo la pretensioacuten de imponer determinados disentildeos institucionales da testishymonio de la pervivencia de las maacutes convenshycionales manifestaciones del colonialismo y
el imperialismo en el entramado de las relashyciones internacionales (17)
4 De la mano invisible a la magia delmouse
Se instala asiacute en la agenda de la reforma estatal el reduccionismo de la problemaacutetica
del Estado y la construccioacuten institucional a
una cuestioacuten de instrumentos Esto tiene por
lo menos tres consecuencias importantes que sentildealareacute de manera suscinta
En primer lugar facilita circunscribir
la democracia en tanto reacutegimen poliacutetico a un sistema de reglas y procedimientos olvidando o escamoteando que ella es tambieacuten un sistemiddot ma de produccioacuten de decisiones sobre cuesshytiones sociales y econoacutemicas A su turno el
instrumentalismo es reforzado por el predomiddot minio de los tiempos cortos de la contabilidad financiera y la rendicioacuten de cuentas de los funshycionarios sobre el tiempo largo de la consshytruccioacuten institucional (TilIy 1995 Vilas 2000a) El reduccionismo procedimentalista de la democracia es conocido y no requiere mayor comentario aquiacute se quiere destacar la vinculacioacuten de este enfoque a oacutepticas consershyvadoras de la dinaacutemica sociopoliacutetica en cuanshyto presta atencioacuten al modo en que las decisioshynes relevantes son adoptadas mucho maacutes que a su eficacia para reproducir consolidar o moshydificar un patroacuten social de asignacioacuten de reshycursos y una estructura determinada de poder
El formalismo procedimental es un producto acadeacutemico que contrasta con el modo maacutes equilibrado en que la opinioacuten puacuteshyblica enfoca y evaluacutea el desempentildeo de los reshygiacutemenes democraacuteticos tomando en consideshy
racioacuten ambas dimensiones la formal y la susshytantiva (18) Desde el punto de vista de la poliacuteshytica la preocupacioacuten preferencial excluyente incluso por las herramientas y los procedishy
mientos implica resguardar del anaacutelisis y del debate el contenido y los alcances de las decishysiones que se adoptan y ejecutan a traveacutes de esos mecanismos Se deja de lado por 10 tanshyto la dimensioacuten sustantiva de esas decisiones la asignacioacuten de costos y beneficios que ellas involucran y en general el modo en que afecshy
tan a diferentes actores sociales potenciando o reduciendo sus maacutergenes de libertad su capashy
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cidad de movilizacioacuten de recursos su desemshy
pentildeo en los mercados sus niveles de bienesshy
tar yen consecuencia su ubicacioacuten en la mashy
triz de relaciones de poder y la eficacia y alshy
cances de su participacioacuten en la toma de decishy
siones -en resumen quieacutenes ganan y quieacutenes
pierden
Dada la configuracioacuten de las estructushy
ras de dominacioacuten predominantes en la mayoshy
riacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe
yel modo de insercioacuten de la regioacuten en los esceshy
narios internacionales el reduccionismo proshy
cesalista permite adaptar las modalidades de
gestioacuten a una matriz de relaciones de poder nacional y transnacional que expresa la articushy
lacioacuten de los grupos maacutes concentrados del cashy
pitallocal con los actores maacutes dinaacutemicos de la
globalizacioacuten financiera y los objetivos de la
poliacutetica econoacutemica exterior del gobierno de
Estados Unidos El reduccionismo sirve asishymismo de camouflage a una caracteriacutestica trashy
dicional de los sistemas poliacuteticos en sociedashy
des perifeacutericas el desplazamiento de los aacutemshy
bitos institucionales donde efectivamente se
toman las decisiones sustantivas
En consecuencia los espacios institushy
cionales formales de decisioacuten quedan limitashy
dos de hecho a la administracioacuten de las decishy
siones que se adoptan en otros lugares y por
otros actores El ejemplo maacutes visible es posishyblemente la marginacioacuten de los parlamentos
del proceso de lo que maacutes arriba se denominoacute
reforma poliacutetica del Estado privatizaciones
desregulaciones renegociacioacuten de las relacioshynes econoacutemicas y financieras externas etceacuteteshy
ra En este sentido la crisis de representacioacuten
-tema recurrente en la literatura sobre estos
asuntos- puede ser interpretada como producshy
to de la transformacioacuten de la capacidad y la
disponibilidad de las instituciones de la demoshy
cracia representativa para acoger expresar y
procesar desigualmente las iniciativas reclashy
mos o propuestas de la sociedad civil y del
mercado En segundo lugar este reduccionismo
favorece la adopcioacuten de modelos y estrategias
de gerenciamiento empresario para la admishy
nistracioacuten puacuteblica Tal adopcioacuten soacutelo tiene
sentido si se obvian las diferencias sustantivas que existen entre las empresas y el Estado (nashy
cional provincial o municipal) Las empresas
son organizaciones econoacutemicas orientadas
hacia la maximizacioacuten de las ganancias a trashy
veacutes de la conquista de mercados (19) La actishy
vidad caracteriacutestica de una empresa es la comshy
pra y la venta generando sistemas de producshy
cioacuten y distribucioacuten Cada empresa implica una
estructura de poder -usualmente muy autoritashy
rio- y sistemas de gestioacuten una y otros estaacuten
orientados hacia aquel objetivo central
El Estado cualquiera sea el alcance esshypacial de su desempentildeo tiene como objetivo
estrateacutegico generar un sistema legal y de lealshy
tades de vigencia efectiva mediante la movishy
lizacioacuten de otro tipo de recursos sentimientos
morales y amenaza o activacioacuten de la coacshy
cioacuten fiacutesica hacia adentro y hacia fuera de sus
fronteras territoriales Por supuesto un Estashy
do puede incluir entre sus metas funcionales la
reduccioacuten de sus costos operativos pero esto
no opaca las diferencias sustantivas derivadas de los objetivos estrateacutegicos y del tipo de reshy
cursos movilizados para alcanzarlos Se sentildeashy
loacute maacutes arriba que la frontera entre empresas y
estados en cuanto tipos de organizacioacuten y esshy
tructuras de poder pueden ser porosas Por lo tanto no se cuestiona aquiacute que en determinashy
das circunstancias algunos aspectos del funshy
cionamiento de un tipo de organizacioacuten sean
adoptados por organizaciones del otro tipo
simplemente se llama la atencioacuten sobre la funshy
cionalidad de ciertos enfoques reduccionistas
189
190
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
para opacar esas diferencias y permitir la imshyposicioacuten de criterios de conduccioacuten y admishynistracioacuten propios de las empresas de negoshy
cios a los estados Llevada a sus extremos y apoyada en
las herramientas tecnoloacutegicas adecuadas esta perspectiva mercantil enfoca al Estado como una especie de gran empresa cuyos accionisshytas son los ciudadanos la revolucioacuten digishytal recompondraacute los dos v(nculos -distintos pero relacionados- que unen a los pueblos y
los gobiernos uno el que existe entre el goshy
bierno y el ciudadano como cliente o consushymidor de servicios puacuteblicos y el otro el que
une al gobierno y al ciudadano este uacuteltimo
como laquopropietarioraquo o laquoaccionistaraquo en la coshy
munidad (Tapscott y Agnew 1999) Un coshyrolario de esta metaacutefora devenida paradigma es que por encima de todo el Estado debe ser
rentable en los teacuterminos de una empresa de negocios reducir el gasto puacuteblico y cerrar el deacuteficit fiscal se convierten el objetivos en siacute mismos En las condiciones de severo y pershysistente endeudamiento de la mayoriacutea de los
estados latinoamericanos con la rigidez del gasto puacuteblico que implica el cumplimiento de los compromisos financieros -condicioacuten a su tumo de ulterior endeudamiento- el uacutenico gasshyto que no se reduce es el servicio de la deuda externa La contraccioacuten del gasto y del deacuteficit se hace a expensas de las otras erogaciones salud educacioacuten deportes ciencia y teacutecnica
salarios etc El paradigma empresarial desshycarga de manera desigual el financiamiento (o el desfinanciamiento) de la ftrma-Estado sus productos soacutelo son accesibles a quienes pueshyden comprarlos
En escenarios de profundas y crecienshytes desigualdades como los predominantes en gran parte del mundo empobrecido el traspashyso de estos rubros al mercado ahonda adicioshynalmente las desigualdades y fortalece los
procesos de exclusioacuten El concepto de ciudashydaniacutea portadora de derechos se metamorfosea en el de un sistema de creacuteditos puntuales en
beneficio del ciudadano-cliente la universalishydad de aquellos cede terreno a la particularishydad y puntualidad de eacutestos y los dividendos que la firma-Estado reparte entre sus accionisshytas se limitan al concepto de bienes colectivos en la acepcioacuten restrictiva que les acuerda la economiacutea neoclaacutesica (20)
Por consiguiente la identificacioacuten de la
modernizacioacuten con la incorporacioacuten de detershy
minados procedimientos y artefactos (moshydems comunicacioacuten satelital redes electroacutenishycas computadoras de nueva generacioacuten etceacuteshy
tera) puede llevar en escenarios de profundas desigualdades sociales a incrementar la rigishydez y la fragmentacioacuten del tejido social y a erosionar los espacios de accioacuten poliacutetica coshylectiva En la medida en que el acceso de los
individuos y hogares a los avances de la nueva tecnologiacutea estaacute mediado por las relaciones de mercado es claro que los patrones de fuerte
concentracioacuten de los ingresos yel deterioro de los mercados laborales discriminan contra los grupos menos solventes Es ilustrativo en este sentido que el discurso de la ampliacioacuten del
acceso a las nuevas tecnologiacuteas en particular la conexioacuten a internet soacutelo excepcionalmente tenga como complemento acciones de poliacutetica encaminadas a facilitar la utilizacioacuten de los
nuevos artefactos de manera comunitaria --en escuelas puacuteblicas centros vecinales o comushynitarios y similares (21)
En ocasiones un buen microprocesador
y una confiable conexioacuten telefoacutenica son preshysentados tambieacuten como la condicioacuten de acceshyso a formas superiores de participacioacuten ciudashydana la democracia digital De acuerdo aesta perspectiva la era digital convierte a la deshymocracia representativa de la era industrial en democracia participativa los ciudadanos
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dejan de ser consumidores pasivos para deshy
venir socios activos la poliacutetica de masas da paso a la poliacutetica personalizada y el Estado
nacional monocultural se transforma en Esshy
tado virtual mundial local multicultural
(Tapscott y Agnew 1999) El mouse resultashy
riacutea asiacute un instrumento tanto o maacutes eficaz que el
voto en todo caso menos esporaacutedico para hashy
cer posible un involucramiento desde la coshy
modidad del hogar en los asuntos puacuteblicos
Si la plaza el mercado o la calle fueron
el espacio puacuteblico por antonomasia de la deshy
mocracia participativa y representativa del
populismo y el desarroUismo y de una ciudashy
daniacutea que se vi viacutea como pueblo en tanto sujeto
colectivo si las jornadas electorales lo son de
una democracia representativa de ciudadanos
individualizados y de puacuteblicos diferenciados
la democracia digital es el instrumento de reshy
giacutemenes poliacuteticos que se benefician del aislashy
miento reciacuteproco de los individuos desde fueshy
ra de los espacios donde entablan sus relacioshy
nes laborales profesionales poliacuteticas o comushynitarias la privacidad aislada como aacutembito
atomizado del involucramiento segmentarishy
zado en la red de intercambios puntuales entre
el cliente y el proveedor estatal
Una discusioacuten de las posibilidades reashy
les o ficticias abiertas por las nuevas tecnoloshy
giacuteas informaacuteticas al involucramiento ciudadashy
no en la poliacutetica cae fuera de los alcances de
este trabajo Entre tanto planteamientos exulshy
tantes como el citado contrastan con el acceso
restringido derivado de las ya sentildealadas proshy
fundas desigualdades sociales y con enfoques
mucho maacutes equilibrados (22) Entre tanto las
fuertes apuestas emocionales y discursivas a
las virtudes redentoras de ciertas herramientas
y gadgets ilustran respecto de la persistencia
de las fantasiacuteas fetichistas en plena postmoshy
dernidad asiacute como sobre la funcionalidad del
pensamiento maacutegico a la rentabilidad de las
empresas de tecnologiacutea de punta
S Consideraciones finales
Una gestioacuten estatal de calidad (es decir
eficaz eficiente y responsable) se fundamenta
en el principio elemental de que siempre es
mejor hacer bien las cosas que hacerlas mal o
de modo chapucero De manera un poco maacutes
sofisticada es posible vincular la calidad de la
gestioacuten puacuteblica a los principios baacutesicos de un
reacutegimen democraacutetico aunque la relacioacuten enshy
tre calidad de la gestioacuten y tipo de reacutegimen poshy
liacutetico dista mucho de ser uniacutevoca La responshy
sabilidad puacuteblica de los funcionarios el conshy
trol ciudadano de las acciones de gobierno la
separacioacuten entre el patrimonio puacuteblico y el pashy
trimonio de los funcionarios son todos ingreshy
dientes de un reacutegimen poliacutetico que apuntan
entre otras cosas al uso correcto de los recurshy
sos puacuteblicos algo que usualmente se asocia
con la democracia y el buen gobierno En particular hay que mencionar la vinshy
culacioacuten que posiblemente se remonta a las
revoluciones burguesas entre participacioacuten
polftica y tributacioacuten El financiamiento del
Estado proviene siempre en definitiva de los
recursos que extrae de la sociedad existe por
lo tanto una obligacioacuten legal e incluso eacutetica de
los funcionarios de dar un uso correcto al proshy
ducto de esa exaccioacuten asignaacutendole el destino
definido por los ciudadanos y sus representanshy
tes y gestionaacutendolo con eficiencia
La reforma institucional encarada en la
mayor parte de Ameacuterica Latina y su enfoque
reduccionista presentan como teacutecnicamente
neutras cuestiones de clara proyeccioacuten y sigshy
nificado poliacutetico en primer lugar la cuestioacuten
de la estructura de poder configurada en la reshy
gioacuten desde fines de la deacutecada de 1970 Conshy
191
192
El siacutendrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
vierten las herramientas de gestioacuten en poliacutetishycas de gobierno dirigiendo la atencioacuten puacuteblishyca hacia cuestiones operativas o instrumentashyles y preservando a la estructura de poder y al
modo particular de definicioacuten de ganadores y
perdedores del debate puacuteblico y del riesgo de que eacutel deacute paso a esfuerzos de accioacuten colectiva destinados a modificar aquella estructura
Una vez maacutes en escenarios de profundas disshyparidades sociales los argumentos teacutecnicos se muestran vulnerables a una manipulacioacuten conservadora
La preocupacioacuten por la eficacia la efishy
ciencia y la transparencia de las poliacuteticas puacuteshy
blicas debe decirse una vez maacutes no es irreleshyvante Al contrario importa mucho por resshy
peto a quienes de una u otra manera aportan los recursos con que se financia la gestioacuten esshytatal por una efectiva vigencia de una concepshy
cioacuten maacutes amplia de la democracia por la funshycionalidad de un buen gobierno a una poliacutetica de desarrollo por las fuertes restricciones fisshycales que deben ser afrontadas y porque siemshypre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas
mal Sin embargo una buena administracioacuten no mejora lacalidad de los objetivos de las poshyliacuteticas a cuyo servicio se desenvuelve Un trashytamiento de los instrumentos sin una consideshy
racioacuten de los objetivos de la accioacuten estatal y sin referencia a las configuraciones de poder
que les sirven de sustento 01vida la dimensioacuten material de la problemaacutetica y contribuye a
promover o a aceptar como ineludibles o inashymovibles objetivos contingentes a arreglos
particulares de poder El siglo veinte ofrece muacuteltiples ejemshy
plos de cuidadosas preocupaciones instrushymentales al servicio de objetivos y poliacuteticas deleznables desde la muy prolija contabilidad
de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencioacuten en Arshygentina Otras veces los logros instrumentashy
les positivos quedaron diluidos en el saldo fishynal del reacutegimen poliacutetico del que formaron parshyte la reforma administrativa de Mussolini permitioacute que los trenes italianos llegaran a hoshy
rario pero la puntualidad ferroviaria
-ciertamente un logro importante- no mejoroacute el resultado general o el juicio histoacuterico unishyversal sobre el fascismo
La literatura latinoamericana brinda una ilustracioacuten menos truculenta o pateacutetica de este divorcio entre herramientas y objetishyvos Me refiero al capitaacuten Pantaleoacuten Pantoja
el personaje de una de las maacutes originales noshy
velas de Mario Vargas Llosa Seguacuten narra la
historia Pantaleoacuten fue destinado por el ejeacutershy
cito de su paiacutes a administrar un servicio puacuteshyblico de prestaciones sexuales en un destacashymento militar en la selva amazoacutenica El desashy
rrollo de teacutecnicas innovadoras de gestioacuten y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores permitieron a Pantaleoacuten convertirse en poco tiempo en el gerente puacuteshyblico maacutes eficiente y exitoso de lo que de toshydos modos nunca dejoacute de ser un lupanar de
frontera El espectaacuteculo de tanta gente encashyrando la reforma del Estado en teacuterminos de reequipamiento informaacutetico elaboracioacuten de manuales de procedimiento redisentildeo de ofishy
cinas o modificacioacuten de organigramas sin una preocupacioacuten equivalente por los objetishy
vos que se persiguen y el contenido y el sentishydo de las decisiones que se toman demuestra la vigencia amplia de Pantaleoacuten Pantoja
como paradigma de gestioacuten puacuteblica
En los escenarios predominantes de profunda fragmentacioacuten y desintegracioacuten soshycial con procesos de exclusioacuten social de los que la reorientacioacuten del Estado y el ajuste mashycroeconoacutemico no son ajenos es legitimo alshy
bergar dudas no soacutelo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incishydir significativamente en el enfrentamiento a
________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
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Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
193
194
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
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tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
importantes el primero se refiere a los modos
de interaccioacuten entre agencias gubernamentashyles y unidades de decisioacuten econoacutemica (empreshysas y asociaciones de empresas) el segundo
apunta a la cuestioacuten del tamantildeo del Estado
Contrariamente a lo que sugieren algunas disshy
cusiones recientes en materia de reforma insshy
titucional no existe un conjunto de actividashy
des o de aacutembitos determinados de la interacshy
cioacuten social que por definicioacuten o en abstracto
pertenezcan al aacutembito de la gestioacuten puacuteblica o de las decisiones empresariales privadas Los
aacutembitos de accioacuten legiacutetima del Estado asiacute
como los alcances de las transacciones y la
asignacioacuten de recursos por el mercado se deshy
finen de acuerdo con disentildeos macropoIiacuteticos y macroeconoacutemicos motorizados por particulashy
res arreglos de poder entre actores de acuerdo
a una variedad de objetivos e intereses Del mismo modo la idea de un tamantildeo
oacuteptimo del Estado tiene siempre como refeshy
rencia expliacutecita o impliacutecita los objetivos hacia los cuales la accioacuten puacuteblica se orienta los inshytereses que promueve asiacute como aquellos a los
que inhibe o discrimina carece de sentido por
lo tanto cuando se la plantea en abstracto al margen de los actores sociales que gravitan de
modo predominante en el comportamiento
poliacutetico del Estado Son los objetivos que se
definen para la gestioacuten estatal y los aacutembitos en los que esa gestioacuten es admitida como legiacutetishy
ma los que dimensionan la magnitud de los
recursos asignados las modalidades de intershy
vencioacuten y regulacioacuten y temas similares Estos
asuntos deri van de una multiplicidad de factoshy
res -niveles de desarrollo social estilos de
crecimiento registros histoacutericos- entre los que
destacan las correlaciones particulares de poshy
der entre actores y por lo tanto los objetivos perseguidos a traveacutes de la movilizacioacuten de
agencias puacuteblicas o privadas Maacutes auacuten la dishy
ferenciacioacuten entre un aacutembito puacuteblico y un esshy
pacio privado es ella misma una variable En la historia del capitalismo las fronshy
teras entre empresa y Estado nunca han sido
riacutegidas Empresas de negocios desempentildearon
funciones convencionalmente estatales (por
ejemplo imposicioacuten de tributos emisioacuten de
moneda coaccioacuten fiacutesica sobre determinadas
poblaciones sancioacuten de normas legales) del
mismo modo que los estados desempentildearon
algunas funciones empresariales (por ejemshyplo buacutesqueda de rentabilidad a traveacutes de la
produccioacuten y distribucioacuten comercial de bienes
y servicios) El concepto de bienes puacuteblicos tiene contenidos e implicaciones variables en
funcioacuten de los objetivos del desarrollo impulshy
sado a partir de determinadas constelaciones
de poder entre actores Lo anterior no implica desconocer la dishy
mensioacuten instrumental o teacutecnica siempre preshy
sente en la determinacioacuten de la eficacia y la efishy
ciencia de la gestioacuten y las poliacuteticas puacuteblicas y su especificidad relativa Aunque es posible
formular definiciones abstractas de una y otra
determinar en cada caso sometido a examen los
criterios con los que se evaluaraacuten la eficacia y la eficiencia de una estrategia o de una gestioacuten
particular es tan importante como acordar una
definicioacuten general o formal El contenido de los
conceptos de eficacia y eficiencia estaacute siempre
asociado a determinados estilos de desarrollo trayectorias precedentes o valoraciones colecshy
consisten teacutecnicamente la eficacia y la efishy
ciencia de la gestioacuten y las poliacuteticas puacuteblicas
pero la valoracioacuten de ellas en cada caso particushylar y en conjunto siempre se lleva a cabo con
referencia a un marco poliacutetico y a un plexo
axioloacutegico institucional determinados
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La eficacia de la gestioacuten puacuteblica requieshyre en cada escenario institucional y sociopoliacuteshytico la consistencia del disentildeo de las poliacuteticas con los objetivos que se persiguen asiacute como coherencia en la gradacioacuten o jerarquiacutea que se reconoce entre ellos El disentildeo de las poliacuteticas puacuteblicas es fundamentalmente un tema de teacutecshynicas e instrumentos lo segundo es ante todo materia de la poliacutetica en cuanto eacutesta se refiere al deber ser del desempentildeo puacuteblico Es tambieacuten materia de la poliacutetica la eleccioacuten entre diferenshytes opciones instrumentales en la medida en que eacutestas involucran cuestiones de costos reshycursos humanos tiempos y similares
Algo parecido ocurre respecto de la vashyloracioacuten de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblishycas Eficiencia es en el fondo una cuestioacuten de costolbeneficio de definicioacuten de criterios resshypecto de cuaacutento se estaacute dispuesto a pagar para alcanzar determinados resultados de queacute nashyturaleza son los costos a considerar (econoacutemishycos poliacuteticos de prestigio etc) y de quieacuten o quieacutenes deberaacuten hacerse cargo de ellos Eacutesta es tambieacuten una decisioacuten eminentemente poliacuteshytica en cuanto siempre tiene como referente las relaciones de poder entre determinados acshytores y de eacutestos con relacioacuten al Estado una de las manifestaciones maacutes claras del poder poliacuteshytico consiste en la capacidad de hacer pagar a otros los costos de las acciones encaminadas a alcanzar los objetivos de quien lo ejerce La naturaleza poliacutetica de ambas cuestiones no se diluye por el hecho de que las respectivas deshycisiones se deleguen hacia funcionarios que ocupan posiciones formalmente teacutecnicas o hacia actores del aacutembito privado
Se desprende de lo anterior que la relashycioacuten entre la gestioacuten puacuteblica la estructura soshycioeconoacutemica y las orientaciones poliacuteticas del Estado siempre es estrecha Los estilos de gesshytioacuten de los recursos puacuteblicos y la conceptualishy
zacioacuten misma de ciertos recursos como puacuteblishycos guardan una vinculacioacuten iacutentima con los objetivos a los que apunta dicha gestioacuten y por lo tanto con la configuracioacuten de la estructura de poder de la que esos objetivos derivan
Asiacute por ejemplo el paradigma de gesshytioacuten burocraacutetica es tiacutepico de escenarios socioshypoliacuteticos de relativa estabilidad y autonomiacutea operativa del Estado respecto de una sociedad de masas con conjuntos sociales relativamenshyte homogeacuteneos El supuesto de este esquema de gestioacuten es la previsibilidad de la dinaacutemica societal de acuerdo a los grandes disentildeos esshytrateacutegicos del desarrollo econoacutemico y el deshysempentildeo estatal se espera de la normativa que contemple todas las situaciones que efectivashymente pueden registrarse en la vida real Al reshyveacutes del aforismo del derecho romano ubi soshycietas ibi ius (donde hay sociedad hay dereshycho) el paradigma burocraacutetico imagina que donde existe la norma juriacutedica existe la relashycioacuten social Tiacutepico ingrediente de este parashydigma es el principio lo que no estaacute expliacutecitashymente permitido estaacute prohibido que ata el desempentildeo de los funcionarios a la observanshycia estricta de la norma Al estilo de la piraacutemishyde juriacutedica de Hans Kelsen el funcionario se limita aplicar las normas y procedimientos previamente establecidos por la autoridad de nivel superior
Al contrario un esquema de gestioacuten de tipo gerencial usualmente responde a la neceshysidad de adaptacioacuten raacutepida a escenarios camshybiantes de puacuteblicos segmentados preeminenshycia de los tiempos cortos objetivos circunsshycriptos toma de decisiones con interpretacioacuten y aplicacioacuten flexibles de los marcos normatishyvos o incluso en ausencia de marcos normatishyvos El dinamismo de la realidad cambiante y el nuacutemero de factores de incertidumbre desashyconsejan la definicioacuten de esquemas normatishy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
vos riacutegidos El principio de legalidad recibe un tratamiento laxo o bien la violacioacuten de las normas se justifica por imperativos de emershygencia necesidad y urgencia o la invocacioacuten de alguna otra circunstancia excepcional
La pluralidad de puacuteblicos diferenciashy
dos demanda una labor permanente de focalishy
zacioacuten y ajuste de las poliacuteticas que a su tumo
ahondan la segmentacioacuten del tejido social El
concepto de ciudadano portador de derechos
generales y permanentes es sustituido por la metaacutefora del cliente con demandas especiacutefishycas y segmentadas en funcioacuten de contraprestashyciones particulares de agencias especializashy
das La produccioacuten de resultados tiende a ser
valorada maacutes que la observancia de los proceshy
dimientos Se pretende asimismo que estos reshysultados sean mensurables y evaluables cuanshytitativamente en el corto o a lo sumo mediano
plazo los grandes objetivos cualitativos del desarrollo (y no soacutelo el crecimiento) o el bieshynestar (y no soacutelo los niveles de acceso a detershy
minados satisfactores) tienden a ser ajenos a
este esquema Cada modalidad de gestioacuten puacuteblica se
articula asiacute a una matriz determinada de relashy
ciones entre el Estado y la sociedad y contrishy
buye a reproducirla La gestioacuten de las relacioshy
nes laborales entre empresas y trabajadores
ofrece una buena ilustracioacuten de la vinculacioacuten
entre esquemas de administracioacuten puacuteblica y relaciones y jerarquiacuteas sociales El desarrollo
del derecho del trabajo como rama especiacutefica del derecho puacuteblico fue resultado de una conshy
figuracioacuten de relaciones de poder entre sindishycatos y empresas en el marco de una sociedad de masas esquema fordista de produccioacuten y
creciente regulacioacuten estatal La creacioacuten de
este cuerpo legal ensanchoacute las modalidades de mediacioacuten puacuteblica dio pie al desarrollo de nuevas agencias gubernamentales y ramas de
administracioacuten de justicia limitoacute las facultashydes decisorias de las empresas acotoacute la capashycidad de accioacuten de las organizaciones laborashyles y contribuyoacute al fortalecimiento de una ideologiacutea de derechos colectivos que coexisshy
tioacute con desiguales niveles de conflictividad
con la ideologiacutea liberal tradicional de dereshychos individuales
Al contrario la progresiva sustitucioacuten
del derecho laboral por el derecho civil o coshy
mercial en el marco de la llamada flexibilizashycioacuten laboral testimonia en nuestros diacuteas el reshytroceso de la capacidad de afiliacioacuten y de neshy
gociacioacuten de los sindicatos de trabajadores
junto con el predominio de esquemas de acushy
mulacioacuten flexible desregulacioacuten amplia de la
economiacutea recuperacioacuten de capacidad decisoshy
ria por las empresas y resurgimiento de una ideologiacutea de racionalidad individualista El cambio de marco juriacutedico implica asimismo una transferencia de la gestioacuten de las relacioshy
nes laborales del aacutembito puacuteblico al privado empresas de mediacioacuten administradoras de
riesgos laborales entre otras
2 Naturalizacioacuten del bloque de poder y despolitizacioacuten del Estado
El reduccionismo instrumental del Esshy
tado presenta tres facetas iacutentimamente vincushy
ladas De una parte reduccioacuten de la esencia poliacutetica del Estado a su dimensioacuten administrashy
tiva o de gestioacuten En virtud de ella el Estado en tanto institucionalizacioacuten de relaciones de
poder es disminuido a su dimensioacuten adminisshytrativa e incluso gerencial vale decir a un conjunto de aparatos agencias y organismos
Este procedimiento tiene como efecto naturashy
lizar las relaciones de poder es decir asumirshylas como un fenoacutemeno invariante o de modifishycacioacuten imperceptible y en el muy largo plazo
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
sin historicidad o con una historicidad que es
irrelevante para la comprensioacuten de su confishyguracioacuten presente
Al mismo tiempo este enfoque despoja
a las instituciones de lo que eacutestas representan
como expresioacuten de relaciones de poder Una institucioacuten es una conducta social pautada sancionada por alguna forma de autoridad En
toda sociedad existen muchiacutesimas conductas
y praacutecticas sociales pero no todas estaacuten pautashydas y legalmente sancionadas y muchas son prohibidas El desigual acceso a recursos (por
ejemplo propiedad de activos educacioacuten e
informacioacuten u otros) la cultura dominante
los condicionamientos histoacutericos y ecoloacutegishycos determinan queacute praacutecticas sociales recibishyraacuten status institucional cuaacuteles no y cuaacuteles son
proscritas Una institucioacuten es el resultado de procesos de construccioacuten social y por lo tanto de una cierta constelacioacuten de relaciones de poshyder entre actores El formato legal de una relashy
cioacuten de poder no quita a eacutesta su naturaleza de
tal -es decir de relacioacuten de dominacioacuten y sushybordinacioacuten de mando y obediencia- ni elimishy
na la desigualdad de acceso a recursos sobre la
cual la relacioacuten se construye Un eacutenfasis unilashyteral en las reglas y procedimientos y en geshy
neral en la dimensioacuten formal de las institucioshy
nes arriesga a dejar de lado la matriz de relashy
ciones de poder de la que ellas son un resultashy
do Finalmente este reduccionismo privilegia
el debate sobre los instrumentos en detrimenshy
to de la discusioacuten sobre los objetivos y el senshytido de la accioacuten poliacutetica y del desarrollo (3)
Aunque en antildeos recientes el reduccioshy
nismo instrumentalista ha tendiacutedo a presentarshy
se en clave neoliberal -entendiendo por tal el conjunto de enfoques de poliacutetica y de proposishyciones inspiradas en la teoriacutea econoacutemica neoshy
claacutesica- se trata de un artilugio con una trayecshy
toria relativamente larga de apariciones y reashy
pariciones tiene poco que ver con ideologiacuteas
determinadas y mucho maacutes con la posicioacuten de
poder de determinados actores en momentos
particulares de la dinaacutemica poliacutetico-institushycional y en su capacidad de conducirla Para
que las laquoarmoniacuteas econoacutemicasraquo subsistan la
ciencia poliacutetica no debe preocuparse por la organizacioacuten del Estado sino simplemente de su funcioacuten expresoacute Freacutederic Bastiat el filoacuteshy
sofo liberal de la economiacutea en momentos en
que la turbulencia poliacutetica de la Revolucioacuten Francesa y de las guerras napoleoacutenicas pareshy
ciacutea haber quedado definitivamente atraacutes (Basshy
tiat 1964308) Su recomendacioacuten acopla bien
con la utopiacutea marxista de sustituir el gobiershyno de los hombres por la administracioacuten de las cosas y la burocratizacioacuten de la conduccioacuten
poliacutetica en los regiacutemenes de tipo sovieacutetico
La misma perspectiva se encuentra en Alemania en la segunda mitad del siglo pasashydo con el vaciamiento de la teoriacutea del Estado de toda referencia a la problemaacutetica del poder
su sustitucioacuten porenfoques juriacutedicos formales y la marginacioacuten de las consideraciones histoacuteshyricas y poliacuteticas en el anaacutelisis del Estado (4)
Un vaciamiento similar y el consiguiente reshy
duccionismo se advierten -bien que con inshytencionalidad y efectos muy diferentes- en los
intentos de proscripcioacuten de la actividad poliacutetishy
ca no gubernamental por las dictaduras militashy
res de las deacutecadas pasadas en Brasil Chile o
Argentina en las afirmaciones postmodernas del fin de la poliacutetica y en ofertas acadeacutemicas
de inspiracioacuten neoliberal en las que se efectuacutea similar reducciOacuten de la poliacutetica al gerenciashy
miento de instrumentos y herramientas (5)
Independientemente de sus tonalidashy
des ideoloacutegicas y de sus finalidades particulashyres las muacuteltiples variantes de este reduccioshynismo comparten dos caracteriacutesticas baacutesicas
Ante todo son conceptualizaciones de la poliacuteshy
tica y del Estado que se formulan en escenashy
rios de consolidacioacuten o estabilizacioacuten de un
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M -------------------shy
arreglo institucional de poder o que toman como hipoacutetesis de partida esa estabilizacioacuten La inestabilidad y la incertidumbre derivadas de crisis poliacuteticas o financieras guerras revoshy
luciones insurgencias sociales u otros aconteshy
cimientos de similar impacto donde de maneshyra expliacutecita estaacuten en juego el poder y los granshydes objetivos de la accioacuten estatal pertenecen
en la realidad de los hechos o en los supuestos de la teoriacutea al pasado
La Francia de la tercera deacutecada del siglo
diecinueve la Alemania de Bismarck el sociashy
lismo sovieacutetico de la segunda postguerra preshy
sentaban escenarios de estabilidad poliacutetica donde la matriz de relaciones de poder entre acshy
tores asiacute como las orientaciones fundamentashy
les de ladinaacutemica estatal habiacutean alcanzado una
definicioacuten institucional Al margen de los conshytenidos sustantivos de esas orientaciones y de
la identidad particular de los actores ubicados en posiciones de poder o de subalternidad hay en todos estos escenarios una clara definicioacuten poliacutetica institucionalmente consolidada de ganadores y perdedores El tema del poder se
considera resuelto -por lo menos desde la
perspectiva de los que ganaron por consishyguiente la atencioacuten debe centrarse en el funcioshynamiento de las instituciones y en los procedishy
mientos y las herramientas a traveacutes de los que operan y ya no en el modo en que esas institushyciones son disentildeadas o en los objetivos que
persiguen o excluyen
De aquiacute emerge la segunda caracteriacutestishy
ca de estos enfoques su conservadurismo Su punto de partida es el arreglo particular de poshyder alcanzado y ese es tambieacuten el horizonte
de sus reflexiones La hipoacutetesis de que otros
arreglos de poder son posibles resulta ajena y en el extremo antagoacutenica a este modo de ver
las cosas El conservadurismo del enfoque no radica en los ingredientes sustantivos de sus
propuestas sino en su rechazo expliacutecito o imshy
pliacutecito de hipoacutetesis de arreglos poliacutetico-instishytucionales alternativos y en consecuencia de modalidades diferentes de organizacioacuten yejeshy
cucioacuten de la gestioacuten puacuteblica En este enfoque
los actores significativos de la poliacutetica son siempre actores estatales burocracias civiles y militares y en general personal dotado de determinadas destrezas teacutecnicas buroacutecratas
gerentes planificadores La poliacutetica es un asunto de eacutelites -donde el concepto de eacutelite reshyfiere a los actores que ocupan posiciones de
poder- de liacutederes o de vanguardias
La poliacutetica desde abajo -a poliacutetica
agonal- vale decir la que corre por cuenta de los actores no estatales se legitima y es proshy
movida en la medida en que complementa a la
que se ejerce desde el Estado en funcioacuten de los objetivos perseguidos o tolerados por eacuteste o se articula a ella En esta perspectiva la posishy
bilidad del disenso se reduce al terreno de los
instrumentos y las taacutecticas La poliacutetica devieshyne teacutecnica de gestioacuten de un orden cuyo conteshynido y objetivos quedan resguardados de las
incomodidades del debate (6)
En virtud de este reduccionismo el Esshytado queda vaciado de poliacutetica en cuanto eacutesta es ante todo construccioacuten ejercicio y discushy
sioacuten del poder como praacutectica de conduccioacuten social La atencioacuten se dirige fundamentalmenshyte al funcionamiento de las instituciones la
problemaacutetica propiamente poliacutetica de la consshy
truccioacuten estatal y del desarrollo social es diluishy
da y remplazada por la cuestioacuten de la adminisshy
tracioacuten de una determinada configuracioacuten de poder que para todos los efectos se imagina constante La discusioacuten de los grandes objetishy
vos de la accioacuten poliacutetica -el desarrollo el bieshy
nestar la integracioacuten social u otros- se desshyplaza hacia el comentario y las recomendacioshy
nes sobre el modo de desempentildeo de los instrushymentos y la administracioacuten de los procedishymientos (7)
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3 El reduccionismo neoliberal y el nuevo bloque de poder
La reaparicioacuten de este enfoque en la deacuteshy
cada de 1980 estaacute ligada a varios factores un
cambio profundo en el patroacuten de acumulacioacuten
capitalista crisis del Estado de bienestar soshy
cialdemoacutecrata en Europa occidental y la de
sus variantes desarrollistas latinoamericanas
derrumbe de la versioacuten sovieacutetica del socialisshy
mo y las transformaciones introducidas en los
disentildeos socialistas en China y Cuba embate del neoliberalismo a partir de las experiencias
de los gobiernos de Margaret Thatcher y Roshy
nald Reagan en Gran Bretantildea y Estados Unishy
dos respectivamente consiguiente reorientashycioacuten de las recomendaciones de los organisshy
mos financieros multilaterales muy sensibles
a los dictados de la poliacutetica econoacutemica intershynacional de Washington
Desde mediados de esa deacutecada los goshy
biernos latinoamericanos comenzaron a ejeshy
cutar un severo ajuste macroeconoacutemico orientado a la recuperacioacuten de la estabilidad
econoacutemica el pago del endeudamiento puacuteshyblico externo acumulado y la reinsercioacuten en los movimientos internacionales de capital y
a garantizar la primaciacutea del mercado como
asignador de recursos y fijador de precios El
conjunto de medidas adoptadas por recomenshy
dacioacuten o imposicioacuten del Banco Mundial el Fondo Monetario Internacional y el Departashy
mento del Tesoro del gobierno estadounishy
dense -y poco despueacutes tambieacuten por el Banco
Interamericano de Desarrollo- fue bautizado como Consenso de Washington en referenshy
cia a que todas estas agencias teniacutean su sede
en esa ciudad
En un resumen elaborado por quien pashy
rece haber inventado la denominacioacuten el Consenso consistiacutea de diez ingredientes de
poliacutetica econoacutemica 1) disciplina fiscal
2) priorizacioacuten del gasto puacuteblico en aacutereas de
liberales 7) apertura a la inversioacuten extranjera
8) privatizaciones 9) desregulacioacuten amplia
10) proteccioacuten a la propiedad privada (Wishy
lliamson 1990)
En opinioacuten de sus voceros el conjunto
de estas premisas deberiacutea alcanzar el mismo
nivel de aceptacioacuten que los derechos humanos o la lucha contra el racismo en vez de estar soshy
metidas a la controversia entre partidos Los
actores poliacuteticos responsables deberiacutean dar prioridad a la promocioacuten del Consenso de Washington y sacarlo del terreno contencioshy
so del debate poliacutetico WilUamson recomendoacute la adopcioacuten del paquete a todo el espectro poshyliacutetico y en particular a los partidos de izquiershy
da Esto dejariacutea abierta a la discusioacuten poliacutetica
apenas la cuestioacuten del equilibrio entre eficienshy
cia definida en teacuterminos del Consenso
como soberaniacutea del mercado y equidad (WishylIiamson 1993) Anticipaacutendose en casi una deacutecada a 10 que posteriormente seriacutea conocido como la variante neoliberal de la tercera viacutea
Williamson postuloacute que los partidos poliacuteticos
de izquierda entendidos eacutestos como los que
dan prioridad a la igualdad sobre la eficiencia fortaleceriacutean su causa adoptando el programa
del Consenso de Washington (8)
A esta afirmacioacuten de la inevitabilidad
del disentildeo macroeconoacutemico y macrosocial neoliberal se agregoacute la ineficacia de la poliacuteshy
tica tradicional incluyendo la de las demoshy
cracias reconstituiacutedas en sustitucioacuten de dishy
versas manifestaciones institucionales del autoritarismo para encontrar un tratamienshy
to diferente de la crisis y respuestas efectishy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M _______________________~___
vas a las demandas de grandes segmentos de la poblacioacuten golpeados por el deterioro de sus condiciones de vida
La credibilidad de los alegatos de los voceros del Consenso de Washington resshy
pecto del caraacutecter prebendalista predatorio corrupto y demagoacutegico del Estado desarrollisshyta y la descalificacioacuten por ineficientes de los debates parlamentarios y de la competencia entre partidos encontroacute un aliado estrateacutegico en la frustracioacuten provocada en sectores amshyplios de la opinioacuten puacuteblica por la ineficacia de
las instituciones democraacuteticas para encarar satisfactoriamente las demandas de bienestar Pero al mismo tiempo era poliacuteticamente neceshy
sario respetar la vigencia siquiera formal de la democracia representativa cuya defensa y promocioacuten constituiacutea uno de los temas recushyrrentes de la poliacutetica exterior de Washington por oposicioacuten al reacutegimen poliacutetico imperante en Cuba
La tensioacuten evidente entre estos dos inshygredientes de la poliacutetica estadounidense -el discurso de la democracia representativa y la promocioacuten de la economiacutea de mercado- se reshysolvioacute con la foacutermula de las democracias de mercado (9) La promocioacuten de una determinashy
da estrategia econoacutemica devino condicioacuten de reconocimiento y paraacutemetro de evaluacioacuten de la calidad y la efectividad del reacutegimen poliacutetico y los arreglos institucionales Una vez maacutes la poliacutetica resultoacute subordinada a modos particushylares de organizacioacuten de la economiacutea Asiacute como durante deacutecadas una economiacutea ampliashymente colectivizada y planificada centralshymente fue considerada como el criterio princishypal para calificar como socialista a un detershyminado reacutegimen poliacutetico Washington aplicashyba el mismo criterio para juzgar a las demoshycracias su compromiso con el desarrollo de una economiacutea de mercado
En teacuterminos operativos la tensioacuten se resolvioacute quitando de la esfera del debate parlashymentario y en general de los aacutembitos institushycionales receptivos de las demandas y reclashymos de los sectores mayoritarios de la ciudashydaniacutea los temas y las decisiones de importanshycia estrateacutegica para el disentildeo del nuevo esqueshyma de acumulacioacuten de capitaL No fue un reshycurso innovador salvo en el procedimiento La idea de que las cuestiones maacutes relevantes para la acumulacioacuten del capital deben estar resguardadas del debate puacuteblico y de las decishysiones poliacuteticas de los aacutembitos donde impera el principio democraacutetico de la voluntad de las mayoriacuteas tiene una larga trayectoria en Ameacuteshyrica Latina Los golpes militares y los fraudes electorales todaviacutea no totalmente erradicados de la cultura poliacutetica de las elites del poder buscan alcanzar ese mismo resultado soacutelo que de manera mucho menos sofisticada
Ahora bien si la poliacutetica entendida como posibilidad de optar por distintos modeshylos de organizacioacuten social no existe maacutes o estaacute diluida en una pluralidad indeterminada de aacutembitos si no tiene sentido discutir sobre el poder porque ya es clara la definicioacuten de quieacuteshynes ganan y quieacutenes pierden en el modelo de
acumulacioacuten y de organizacioacuten social realshymente existente soacutelo queda espacio para las cuestiones teacutecnicas y administrativas
La conclusioacuten refuerza obviamente la entrega de la toma de decisiones a funcionashyrios teacutecnicos profesionalmente capacitados para hacerse cargo de esas cuestiones El disshycurso de las vertientes maacutes conservadoras del
postmodemismo dotoacute a los argumentos tecnoshycraacuteticos y antipoliticistas de cierto brillo esteacuteshytico -la criacutetica a las grandes narrativas el reshychazo de la proposicioacuten filosoacutefica de que la historia tiene un sentido cualquiera eacuteste sea y al contrario la aflfl11acioacuten del fin de la histoshy
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ria el repudio del Estado como fantasiacutea autoshy
ritaria la afirmacioacuten de la ubicuidad de la proshyblemaacutetica del poder y consiguientemente el descentramiento de la poliacutetica- y contribuyoacute a
maquillar las notorias coincidencias de aqueacuteshyllas y eacutestos con los intereses y objetivos del gran capital (10)
Contrariamente a la opinioacuten convenshycional que ve en el Consenso de Washingshy
ton un conjunto de recomendaciones econoacuteshymicasla mayoriacutea de sus prescripciones fue de naturaleza poliacutetica y de hecho tuvo como
efecto una verdadera reforma poliacutetica del Esshytado en cuanto redefinicioacuten de la gravitacioacuten institucional de los objetivos metas intereses y aspiraciones de unos grupos o actores en deshy
trimento de otros Es decir se modificoacute el
peso institucional de los actores sociales y por lo tanto sus posiciones de poder El resulshytado del Consenso fue un cambio draacutestico en las bases sociales del Estado y la institucioshy
nalizacioacuten de un bloque de poder sustancialshymente diferente del que habiacutea existido en el marco del Estado desarrollista
Las privatizaciones y desregulaciones la liberalizacioacuten amplia de la actividad econoacuteshymica la reforma tributaria la captacioacuten de inshyversioacuten extranjera fueron otros tantos instrushy
mentos que permitieron una articulacioacuten exshyterna maacutes dinaacutemica y eficiente en los teacuterminos de las transformaciones experimentadas en los mercados internacionales de capital
Desempentildearon tambieacuten un papel estrateacutegico en la promocioacuten de determinados actores ecoshynoacutemicos a posiciones de poder institucional legitimando la firme articulacioacuten poliacutetica de
sus intereses y la consiguiente movilizacioacuten
en su beneficio de los recursos coactivos del Estado -legislacioacuten tribunales fuerzas de seshyguridad -y las agencias de formacioacuten de opishy
nioacuten Asimismo modificaron las modalidashy
des de relacioacuten del Estado con los grupos de menores ingresos asiacute como con aqueacutellos que habiacutean sido los interlocutores preferenciales del Estado desarrollista (sectores productivos
orientados hacia el mercado interno pequentildeas y medianas empresas algunos grupos de asashylariados) cambiando draacutesticamente el sentido
y los alcances de la intervencioacuten estatal Se sesga en consecuencia la disponibishy
liacutedad del Estado para atender las demandas o aspiraciones de unos y otros unos y otros son
representados de manera diferenciada y desishygual por el entramado institucional del Estashydo La crisis contemporaacutenea de representashycioacuten de la que se encuentran frecuentes refeshyrencias en la literatura y en los medios de coshy
municacioacuten se refiere asiacute no soacutelo a la incapacishydad o incomodidad de algunas organizacioshynes poliacuteticas e instituciones para dar cabida y procesar las demandas y aspiraciones de deshyterminados actores sociales y traducirlas en poliacuteticas sino tambieacuten a estas modificaciones draacutesticas en la legitimacioacuten empiacuterica de ciershy
tos actores propuestas y reclamos (ll) Por ejemplo en materia de prestacioacuten
de servicios puacutebliCOS privatizados el concepshyto de seguridad juriacutedica tiende a ser interpretashydo predominantemente en beneficio de las empresas prestadoras para rechazar las petishyciones de los usuarios en materia de calidad y precio de los servicios al mismo tiempo exisshy
te una notoria permisividad institucional en cuestiones como aumentos tarifarios reforshymulacioacuten de los teacuterminos originales de la prishyvatizacioacuten etc (Aspiazu 1999) Similarmenshy
te el modo de articulacioacuten externa de la ecoshy
nomiacutea priorizando al sector financiero y la fuerte dependencia del endeudamiento extershyno dotan a los actores que se desenvuelven en
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186
El s(ndrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
estos aacutembitos de mayor capacidad de persuashy
sioacuten frente a los organismos e instancias de
decisioacuten gubernamental
Esta primera ola de reforma del Estado
tiacutepica de la segunda mitad de la deacutecada de 1980
-aunque en algunos paiacuteses como Argentina
Meacutexico y Brasil cobroacute auge recieacuten en los prishy
meros antildeos del decenio siguiente- fue sucedida
por una segunda la reforma institucional del
Estado orientada al redisentildeo de los instrumenshy
tos de poliacutetica necesarios para garantizar la prishy
maciacutea del mercado y de los actores dominanshy
tes en eacutel producida por la reforma poliacutetica Este
segundo momento partioacute de la evidencia de
que para funcionar con mediano eacutexito una ecoshy
nomiacutea de mercado requiere de una red soacutelida y
muy eficiente de instituciones puacuteblicas que
prevengan y contrarresten la tendencia normal
de los mercados al inmediatiacutesmo a los deseshy
quilibrios y a la recurrencia de crisis
Es eacuteste un planteamiento que ya habiacutea
sustentado Karl Polanyi medio siglo atraacutes y
retomado en clave neoliberal por los trabajos
de Douglass North y en general de la llamada
escuela neoinstitucionalistade la ciencia polfshy
tica estadounidense (polanyi 1957 North
1986 1993) Por diferentes caminos se admishy
tiacutea la falacia de la hipoacutetesis neoclaacutesica de la
autorregulacioacuten de los mercados a ello se
agregoacute la experiencia recogida en maacutes de un
centenar de paiacuteses que tras ejecutar durante
una deacutecada y media las poliacuteticas recomendashy
das por el Consenso cosechaban resultados
magros incluso desde la perspectiva de las
metas fijadas por los propios organismos proshy
motores -lenta y problemaacutetica recuperacioacuten
del crecimiento persistente vulnerabilidad
externa mantenimiento o ahondamiento de
las desigualdades y la fragmentacioacuten socialshy
ademaacutes de la persistencia de muchas de las
praacutecticas puacuteblicas y privadas que el Consenshy
so se habiacutea propuesto erradicar rentismo
prebendalismo muacuteltiples modalidades de coshy
rrupcioacuten puacuteblica y riesgo moral empresashy
rial entre otras
La denominacioacuten dada al nuevo enfoshy
que -nueva economiacutea institucional -permitioacute
legalizar el involucramiento de una dimensioacuten
poliacutetica en la promocioacuten de la primaciacutea del
mercado pero reducieacutendola a cuestiones merashy
mente instrumentales diferenciaacutendola incluso
semaacutenticamente de la economiacutea polftica de
los economistas claacutesicos y sobre todo de la
criacutetica de la economiacutea poliacutetica de los enfoshy
ques marxistas incluyendo la nueva econoshy
miacutea poliacutetica de la deacutecada de 1920en la URSS
Lo institucional de esta nueva economiacutea se
presenta expliacutecitamente instrumentalizado y
subordinado a la preservacioacuten de una econoshy
miacutea de mercado construida a partir de unas reshy
laciones de poder yadadas y aceptadas y que el
marco institucional debe consolidar
La agenda de esta segunda reforma
tambieacuten fue disentildeada por el Banco Mundial y
formalizada en la serie de informes anuales
publicados durante la deacutecada de 1990 Desde
fines de los antildeos ochentas algunos estudios
del Banco destacaban que las reformas orienshy
tadas hacia el mercado demandaban la creashy
cioacuten o fortalecimiento de un marco institucioshy
nal adecuado el abandono del intervencionisshy
mo estatal debiacutea tener como correlato la creashy
cioacuten de mecanismos y herramientas institushy
cionales que optimizaran el desempentildeo de los
mercados y contrabalancearan sus sesgos noshy
civos (12)
De acuerdo a este reenfoque el Estado
estaacute llamado a cumplir un papel de apoyo y complementacioacuten del mercado asumiendo
uacutenicamente las actividades y funciones que el
mercado desempentildea mal o no estaacute interesado
en encarar 1) definir y aplicar un marco legal
para la acumulacioacuten de capital 2) generar y
garantizar un ambiente poliacutetico propicio para
________________
la iniciativa empresarial (en particular asegushy
rando la estabilidad macroeconOacutemica evitanshydo la distorsioacuten de los precios y desregulando la economiacutea) 3) responsabilizarse del disentildeo de una adecuada infraestructura 4) dar proshy
teccioacuten a los segmentos maacutes vulnerables de la
poblacioacuten y 5) proteger el medio ambiente Debe promoverse la creacioacuten o desarrollo de
una red institucional que garantice la efectivishydad del Estado en estas tareas por consiguienshy
te es necesario un profundo redisentildeo de proceshysos instrumentos y herramientas de poliacutetica
capacidades y responsabilidades puacuteblicas Se requieren en resumen maacutes instrumentos y nuevas capacidades para que el Consenso rinda frutos (13)
Las reformas institucionales se recoshy
miendan tomando como base o punto de partishyda las reformas poliacuteticas del Consenso de Washington y la estructura de poder corresshypondiente Puede argumentarse que por su
propia naturaleza un organismo multilateral carece de mandato para involucrarse en asshypectos sustantivos como los sentildealados De
acuerdo con esta interpretacioacuten los organisshy
mos actuariacutean en definitiva como cajas de reshysonancia de cada gobierno aceptando y evenshytualmente fortaleciendo con sus recomendashyciones la correlacioacuten de poder prevaleciente en cada paiacutes solicitante de asesoriacutea o fondos una misioacuten eminentemente conservadora
La enorme capacidad de persuasioacuten de las recomendaciones de los organismos no deshyrivariacutea de los recursos que movilizan o de la presioacuten que pueden ejercer sobre los gobiershynos sino de su habilidad para acoplarse a deshycisiones ya adoptadas por las autoridades poshyliacuteticas algo asiacute como navegar a favor del vienshyto El argumento trasluce una visioacuten incomshypleta del desempentildeo de estos organismos y de
sus relaciones con los estados miembro No es
un secreto para nadie que las recomendacio-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
nes de poliacutetica puacuteblica formuladas porelFMI
el Banco Mundial el BID y organismos simishy
lares inciden decisivamente en la matriz de poder de la sociedad promoviendo a algunos actores discriminando contra otros y en defishy
nitiva interviniendo en la dinaacutemica poliacutetica y
social en nombre de una racionalidad teacutecnica o de los macroeconomic fundamentals intershy
pretados de manera estrecha (14) En varias situaciones de gran conflictishy
vidad poliacutetica y social las condiciones imshypuestas por estos organismos para el desemshy
bolso de fondos reforzaron la posicioacuten del goshybierno de Estados Unidos en su confrontacioacuten con algunos gobiernos de paiacuteses en desarroshyllo el caso maacutes notorio se registroacute a fines de la
deacutecada de 1970 en Jamaica donde el FMI y el Banco Mundial complementaron desde sus campos especiacuteficos de accioacuten la presioacuten poliacuteshy
tica del gobierno de Estados Unidos sobre el reacutegimen socialdemoacutecrata del primer ministro
Michael Manley Similares presiones cruzashy
das se ejercieron posteriormente sobre Costa Rica forzando a este paiacutes a introducir camshybios poliacuteticos profundos acordes con las recoshy
mendaciones del Consenso de Washington y maacutes recientemente sobre el gobierno de Sudaacutefrica con el fin de moderar algunas inishyciativas de reforma econoacutemica y social consishy
deradas excesivamente radicales Al contrashyrio el financiamiento amplio en condiciones concesionarias contribuyoacute a mantener en el poder a regiacutemenes autoritarios dilapidadores
de recursos a los que la poliacutetica exterior de Esshytados Unidos consideraba aliados en el marco de la guerra friacutea donde Indonesia es posibleshymente el caso maacutes notorio (15)
Las recomendaciones de reforma del Estado del Banco Mundial y de agencias del gobierno de Estados Unidos forman parte del
objetivo de imponer a los gobiernos de las
economiacuteas emergentes o sugerir con la conshy
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188
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
tundencia de los argumentos de quien admishynistra el creacutedito que ellos demandan una arshyquitectura institucional relativamente homoshygeacutenea se trata de determinar lo que el Estado deberiacutea hacer coacutemo deberiacutea hacerlo y de queacute modo puede hacerlo de la mejor manera (Banco Mundial 19971-3) El cometido acoshypla con el objetivo del mismo Banco el FMI y la Secretariacutea del Tesoro de Estados Unidos de
disentildear una uacutenica arquitectura financiera para la economiacutea internacional Si esto uacuteltimo ha suscitado cuestionamientos o al menos dudas respecto de su conveniencia o factibilidad muchas maacutes dudas caben respecto de lo prishymero (16)
La construccioacuten institucional es usualshymente un proceso de desenvolvimiento proshylongado en el que estaacute en juego un arco muy amplio de cuestiones materiales e inmateriashyles en el que los factores particulares de cada paiacutes y de sus diversas clases y grupos sociashyles tienen una gravitacioacuten determinante La exportacioacuten e importacioacuten de instituciones formales es solamente uno de los muchos inshygredientes que intervienen en ese proceso el funcionamiento efectivo de ellas es el resultashydo de su interaccioacuten adaptacioacuten y simbiosis con el plexo de tradiciones representaciones culturales y caracteriacutesticas propias de cada soshy
ciedad En el fondo la pretensioacuten de imponer determinados disentildeos institucionales da testishymonio de la pervivencia de las maacutes convenshycionales manifestaciones del colonialismo y
el imperialismo en el entramado de las relashyciones internacionales (17)
4 De la mano invisible a la magia delmouse
Se instala asiacute en la agenda de la reforma estatal el reduccionismo de la problemaacutetica
del Estado y la construccioacuten institucional a
una cuestioacuten de instrumentos Esto tiene por
lo menos tres consecuencias importantes que sentildealareacute de manera suscinta
En primer lugar facilita circunscribir
la democracia en tanto reacutegimen poliacutetico a un sistema de reglas y procedimientos olvidando o escamoteando que ella es tambieacuten un sistemiddot ma de produccioacuten de decisiones sobre cuesshytiones sociales y econoacutemicas A su turno el
instrumentalismo es reforzado por el predomiddot minio de los tiempos cortos de la contabilidad financiera y la rendicioacuten de cuentas de los funshycionarios sobre el tiempo largo de la consshytruccioacuten institucional (TilIy 1995 Vilas 2000a) El reduccionismo procedimentalista de la democracia es conocido y no requiere mayor comentario aquiacute se quiere destacar la vinculacioacuten de este enfoque a oacutepticas consershyvadoras de la dinaacutemica sociopoliacutetica en cuanshyto presta atencioacuten al modo en que las decisioshynes relevantes son adoptadas mucho maacutes que a su eficacia para reproducir consolidar o moshydificar un patroacuten social de asignacioacuten de reshycursos y una estructura determinada de poder
El formalismo procedimental es un producto acadeacutemico que contrasta con el modo maacutes equilibrado en que la opinioacuten puacuteshyblica enfoca y evaluacutea el desempentildeo de los reshygiacutemenes democraacuteticos tomando en consideshy
racioacuten ambas dimensiones la formal y la susshytantiva (18) Desde el punto de vista de la poliacuteshytica la preocupacioacuten preferencial excluyente incluso por las herramientas y los procedishy
mientos implica resguardar del anaacutelisis y del debate el contenido y los alcances de las decishysiones que se adoptan y ejecutan a traveacutes de esos mecanismos Se deja de lado por 10 tanshyto la dimensioacuten sustantiva de esas decisiones la asignacioacuten de costos y beneficios que ellas involucran y en general el modo en que afecshy
tan a diferentes actores sociales potenciando o reduciendo sus maacutergenes de libertad su capashy
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cidad de movilizacioacuten de recursos su desemshy
pentildeo en los mercados sus niveles de bienesshy
tar yen consecuencia su ubicacioacuten en la mashy
triz de relaciones de poder y la eficacia y alshy
cances de su participacioacuten en la toma de decishy
siones -en resumen quieacutenes ganan y quieacutenes
pierden
Dada la configuracioacuten de las estructushy
ras de dominacioacuten predominantes en la mayoshy
riacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe
yel modo de insercioacuten de la regioacuten en los esceshy
narios internacionales el reduccionismo proshy
cesalista permite adaptar las modalidades de
gestioacuten a una matriz de relaciones de poder nacional y transnacional que expresa la articushy
lacioacuten de los grupos maacutes concentrados del cashy
pitallocal con los actores maacutes dinaacutemicos de la
globalizacioacuten financiera y los objetivos de la
poliacutetica econoacutemica exterior del gobierno de
Estados Unidos El reduccionismo sirve asishymismo de camouflage a una caracteriacutestica trashy
dicional de los sistemas poliacuteticos en sociedashy
des perifeacutericas el desplazamiento de los aacutemshy
bitos institucionales donde efectivamente se
toman las decisiones sustantivas
En consecuencia los espacios institushy
cionales formales de decisioacuten quedan limitashy
dos de hecho a la administracioacuten de las decishy
siones que se adoptan en otros lugares y por
otros actores El ejemplo maacutes visible es posishyblemente la marginacioacuten de los parlamentos
del proceso de lo que maacutes arriba se denominoacute
reforma poliacutetica del Estado privatizaciones
desregulaciones renegociacioacuten de las relacioshynes econoacutemicas y financieras externas etceacuteteshy
ra En este sentido la crisis de representacioacuten
-tema recurrente en la literatura sobre estos
asuntos- puede ser interpretada como producshy
to de la transformacioacuten de la capacidad y la
disponibilidad de las instituciones de la demoshy
cracia representativa para acoger expresar y
procesar desigualmente las iniciativas reclashy
mos o propuestas de la sociedad civil y del
mercado En segundo lugar este reduccionismo
favorece la adopcioacuten de modelos y estrategias
de gerenciamiento empresario para la admishy
nistracioacuten puacuteblica Tal adopcioacuten soacutelo tiene
sentido si se obvian las diferencias sustantivas que existen entre las empresas y el Estado (nashy
cional provincial o municipal) Las empresas
son organizaciones econoacutemicas orientadas
hacia la maximizacioacuten de las ganancias a trashy
veacutes de la conquista de mercados (19) La actishy
vidad caracteriacutestica de una empresa es la comshy
pra y la venta generando sistemas de producshy
cioacuten y distribucioacuten Cada empresa implica una
estructura de poder -usualmente muy autoritashy
rio- y sistemas de gestioacuten una y otros estaacuten
orientados hacia aquel objetivo central
El Estado cualquiera sea el alcance esshypacial de su desempentildeo tiene como objetivo
estrateacutegico generar un sistema legal y de lealshy
tades de vigencia efectiva mediante la movishy
lizacioacuten de otro tipo de recursos sentimientos
morales y amenaza o activacioacuten de la coacshy
cioacuten fiacutesica hacia adentro y hacia fuera de sus
fronteras territoriales Por supuesto un Estashy
do puede incluir entre sus metas funcionales la
reduccioacuten de sus costos operativos pero esto
no opaca las diferencias sustantivas derivadas de los objetivos estrateacutegicos y del tipo de reshy
cursos movilizados para alcanzarlos Se sentildeashy
loacute maacutes arriba que la frontera entre empresas y
estados en cuanto tipos de organizacioacuten y esshy
tructuras de poder pueden ser porosas Por lo tanto no se cuestiona aquiacute que en determinashy
das circunstancias algunos aspectos del funshy
cionamiento de un tipo de organizacioacuten sean
adoptados por organizaciones del otro tipo
simplemente se llama la atencioacuten sobre la funshy
cionalidad de ciertos enfoques reduccionistas
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
para opacar esas diferencias y permitir la imshyposicioacuten de criterios de conduccioacuten y admishynistracioacuten propios de las empresas de negoshy
cios a los estados Llevada a sus extremos y apoyada en
las herramientas tecnoloacutegicas adecuadas esta perspectiva mercantil enfoca al Estado como una especie de gran empresa cuyos accionisshytas son los ciudadanos la revolucioacuten digishytal recompondraacute los dos v(nculos -distintos pero relacionados- que unen a los pueblos y
los gobiernos uno el que existe entre el goshy
bierno y el ciudadano como cliente o consushymidor de servicios puacuteblicos y el otro el que
une al gobierno y al ciudadano este uacuteltimo
como laquopropietarioraquo o laquoaccionistaraquo en la coshy
munidad (Tapscott y Agnew 1999) Un coshyrolario de esta metaacutefora devenida paradigma es que por encima de todo el Estado debe ser
rentable en los teacuterminos de una empresa de negocios reducir el gasto puacuteblico y cerrar el deacuteficit fiscal se convierten el objetivos en siacute mismos En las condiciones de severo y pershysistente endeudamiento de la mayoriacutea de los
estados latinoamericanos con la rigidez del gasto puacuteblico que implica el cumplimiento de los compromisos financieros -condicioacuten a su tumo de ulterior endeudamiento- el uacutenico gasshyto que no se reduce es el servicio de la deuda externa La contraccioacuten del gasto y del deacuteficit se hace a expensas de las otras erogaciones salud educacioacuten deportes ciencia y teacutecnica
salarios etc El paradigma empresarial desshycarga de manera desigual el financiamiento (o el desfinanciamiento) de la ftrma-Estado sus productos soacutelo son accesibles a quienes pueshyden comprarlos
En escenarios de profundas y crecienshytes desigualdades como los predominantes en gran parte del mundo empobrecido el traspashyso de estos rubros al mercado ahonda adicioshynalmente las desigualdades y fortalece los
procesos de exclusioacuten El concepto de ciudashydaniacutea portadora de derechos se metamorfosea en el de un sistema de creacuteditos puntuales en
beneficio del ciudadano-cliente la universalishydad de aquellos cede terreno a la particularishydad y puntualidad de eacutestos y los dividendos que la firma-Estado reparte entre sus accionisshytas se limitan al concepto de bienes colectivos en la acepcioacuten restrictiva que les acuerda la economiacutea neoclaacutesica (20)
Por consiguiente la identificacioacuten de la
modernizacioacuten con la incorporacioacuten de detershy
minados procedimientos y artefactos (moshydems comunicacioacuten satelital redes electroacutenishycas computadoras de nueva generacioacuten etceacuteshy
tera) puede llevar en escenarios de profundas desigualdades sociales a incrementar la rigishydez y la fragmentacioacuten del tejido social y a erosionar los espacios de accioacuten poliacutetica coshylectiva En la medida en que el acceso de los
individuos y hogares a los avances de la nueva tecnologiacutea estaacute mediado por las relaciones de mercado es claro que los patrones de fuerte
concentracioacuten de los ingresos yel deterioro de los mercados laborales discriminan contra los grupos menos solventes Es ilustrativo en este sentido que el discurso de la ampliacioacuten del
acceso a las nuevas tecnologiacuteas en particular la conexioacuten a internet soacutelo excepcionalmente tenga como complemento acciones de poliacutetica encaminadas a facilitar la utilizacioacuten de los
nuevos artefactos de manera comunitaria --en escuelas puacuteblicas centros vecinales o comushynitarios y similares (21)
En ocasiones un buen microprocesador
y una confiable conexioacuten telefoacutenica son preshysentados tambieacuten como la condicioacuten de acceshyso a formas superiores de participacioacuten ciudashydana la democracia digital De acuerdo aesta perspectiva la era digital convierte a la deshymocracia representativa de la era industrial en democracia participativa los ciudadanos
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dejan de ser consumidores pasivos para deshy
venir socios activos la poliacutetica de masas da paso a la poliacutetica personalizada y el Estado
nacional monocultural se transforma en Esshy
tado virtual mundial local multicultural
(Tapscott y Agnew 1999) El mouse resultashy
riacutea asiacute un instrumento tanto o maacutes eficaz que el
voto en todo caso menos esporaacutedico para hashy
cer posible un involucramiento desde la coshy
modidad del hogar en los asuntos puacuteblicos
Si la plaza el mercado o la calle fueron
el espacio puacuteblico por antonomasia de la deshy
mocracia participativa y representativa del
populismo y el desarroUismo y de una ciudashy
daniacutea que se vi viacutea como pueblo en tanto sujeto
colectivo si las jornadas electorales lo son de
una democracia representativa de ciudadanos
individualizados y de puacuteblicos diferenciados
la democracia digital es el instrumento de reshy
giacutemenes poliacuteticos que se benefician del aislashy
miento reciacuteproco de los individuos desde fueshy
ra de los espacios donde entablan sus relacioshy
nes laborales profesionales poliacuteticas o comushynitarias la privacidad aislada como aacutembito
atomizado del involucramiento segmentarishy
zado en la red de intercambios puntuales entre
el cliente y el proveedor estatal
Una discusioacuten de las posibilidades reashy
les o ficticias abiertas por las nuevas tecnoloshy
giacuteas informaacuteticas al involucramiento ciudadashy
no en la poliacutetica cae fuera de los alcances de
este trabajo Entre tanto planteamientos exulshy
tantes como el citado contrastan con el acceso
restringido derivado de las ya sentildealadas proshy
fundas desigualdades sociales y con enfoques
mucho maacutes equilibrados (22) Entre tanto las
fuertes apuestas emocionales y discursivas a
las virtudes redentoras de ciertas herramientas
y gadgets ilustran respecto de la persistencia
de las fantasiacuteas fetichistas en plena postmoshy
dernidad asiacute como sobre la funcionalidad del
pensamiento maacutegico a la rentabilidad de las
empresas de tecnologiacutea de punta
S Consideraciones finales
Una gestioacuten estatal de calidad (es decir
eficaz eficiente y responsable) se fundamenta
en el principio elemental de que siempre es
mejor hacer bien las cosas que hacerlas mal o
de modo chapucero De manera un poco maacutes
sofisticada es posible vincular la calidad de la
gestioacuten puacuteblica a los principios baacutesicos de un
reacutegimen democraacutetico aunque la relacioacuten enshy
tre calidad de la gestioacuten y tipo de reacutegimen poshy
liacutetico dista mucho de ser uniacutevoca La responshy
sabilidad puacuteblica de los funcionarios el conshy
trol ciudadano de las acciones de gobierno la
separacioacuten entre el patrimonio puacuteblico y el pashy
trimonio de los funcionarios son todos ingreshy
dientes de un reacutegimen poliacutetico que apuntan
entre otras cosas al uso correcto de los recurshy
sos puacuteblicos algo que usualmente se asocia
con la democracia y el buen gobierno En particular hay que mencionar la vinshy
culacioacuten que posiblemente se remonta a las
revoluciones burguesas entre participacioacuten
polftica y tributacioacuten El financiamiento del
Estado proviene siempre en definitiva de los
recursos que extrae de la sociedad existe por
lo tanto una obligacioacuten legal e incluso eacutetica de
los funcionarios de dar un uso correcto al proshy
ducto de esa exaccioacuten asignaacutendole el destino
definido por los ciudadanos y sus representanshy
tes y gestionaacutendolo con eficiencia
La reforma institucional encarada en la
mayor parte de Ameacuterica Latina y su enfoque
reduccionista presentan como teacutecnicamente
neutras cuestiones de clara proyeccioacuten y sigshy
nificado poliacutetico en primer lugar la cuestioacuten
de la estructura de poder configurada en la reshy
gioacuten desde fines de la deacutecada de 1970 Conshy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
vierten las herramientas de gestioacuten en poliacutetishycas de gobierno dirigiendo la atencioacuten puacuteblishyca hacia cuestiones operativas o instrumentashyles y preservando a la estructura de poder y al
modo particular de definicioacuten de ganadores y
perdedores del debate puacuteblico y del riesgo de que eacutel deacute paso a esfuerzos de accioacuten colectiva destinados a modificar aquella estructura
Una vez maacutes en escenarios de profundas disshyparidades sociales los argumentos teacutecnicos se muestran vulnerables a una manipulacioacuten conservadora
La preocupacioacuten por la eficacia la efishy
ciencia y la transparencia de las poliacuteticas puacuteshy
blicas debe decirse una vez maacutes no es irreleshyvante Al contrario importa mucho por resshy
peto a quienes de una u otra manera aportan los recursos con que se financia la gestioacuten esshytatal por una efectiva vigencia de una concepshy
cioacuten maacutes amplia de la democracia por la funshycionalidad de un buen gobierno a una poliacutetica de desarrollo por las fuertes restricciones fisshycales que deben ser afrontadas y porque siemshypre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas
mal Sin embargo una buena administracioacuten no mejora lacalidad de los objetivos de las poshyliacuteticas a cuyo servicio se desenvuelve Un trashytamiento de los instrumentos sin una consideshy
racioacuten de los objetivos de la accioacuten estatal y sin referencia a las configuraciones de poder
que les sirven de sustento 01vida la dimensioacuten material de la problemaacutetica y contribuye a
promover o a aceptar como ineludibles o inashymovibles objetivos contingentes a arreglos
particulares de poder El siglo veinte ofrece muacuteltiples ejemshy
plos de cuidadosas preocupaciones instrushymentales al servicio de objetivos y poliacuteticas deleznables desde la muy prolija contabilidad
de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencioacuten en Arshygentina Otras veces los logros instrumentashy
les positivos quedaron diluidos en el saldo fishynal del reacutegimen poliacutetico del que formaron parshyte la reforma administrativa de Mussolini permitioacute que los trenes italianos llegaran a hoshy
rario pero la puntualidad ferroviaria
-ciertamente un logro importante- no mejoroacute el resultado general o el juicio histoacuterico unishyversal sobre el fascismo
La literatura latinoamericana brinda una ilustracioacuten menos truculenta o pateacutetica de este divorcio entre herramientas y objetishyvos Me refiero al capitaacuten Pantaleoacuten Pantoja
el personaje de una de las maacutes originales noshy
velas de Mario Vargas Llosa Seguacuten narra la
historia Pantaleoacuten fue destinado por el ejeacutershy
cito de su paiacutes a administrar un servicio puacuteshyblico de prestaciones sexuales en un destacashymento militar en la selva amazoacutenica El desashy
rrollo de teacutecnicas innovadoras de gestioacuten y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores permitieron a Pantaleoacuten convertirse en poco tiempo en el gerente puacuteshyblico maacutes eficiente y exitoso de lo que de toshydos modos nunca dejoacute de ser un lupanar de
frontera El espectaacuteculo de tanta gente encashyrando la reforma del Estado en teacuterminos de reequipamiento informaacutetico elaboracioacuten de manuales de procedimiento redisentildeo de ofishy
cinas o modificacioacuten de organigramas sin una preocupacioacuten equivalente por los objetishy
vos que se persiguen y el contenido y el sentishydo de las decisiones que se toman demuestra la vigencia amplia de Pantaleoacuten Pantoja
como paradigma de gestioacuten puacuteblica
En los escenarios predominantes de profunda fragmentacioacuten y desintegracioacuten soshycial con procesos de exclusioacuten social de los que la reorientacioacuten del Estado y el ajuste mashycroeconoacutemico no son ajenos es legitimo alshy
bergar dudas no soacutelo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incishydir significativamente en el enfrentamiento a
________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
193
194
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
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La eficacia de la gestioacuten puacuteblica requieshyre en cada escenario institucional y sociopoliacuteshytico la consistencia del disentildeo de las poliacuteticas con los objetivos que se persiguen asiacute como coherencia en la gradacioacuten o jerarquiacutea que se reconoce entre ellos El disentildeo de las poliacuteticas puacuteblicas es fundamentalmente un tema de teacutecshynicas e instrumentos lo segundo es ante todo materia de la poliacutetica en cuanto eacutesta se refiere al deber ser del desempentildeo puacuteblico Es tambieacuten materia de la poliacutetica la eleccioacuten entre diferenshytes opciones instrumentales en la medida en que eacutestas involucran cuestiones de costos reshycursos humanos tiempos y similares
Algo parecido ocurre respecto de la vashyloracioacuten de la eficiencia de las poliacuteticas puacuteblishycas Eficiencia es en el fondo una cuestioacuten de costolbeneficio de definicioacuten de criterios resshypecto de cuaacutento se estaacute dispuesto a pagar para alcanzar determinados resultados de queacute nashyturaleza son los costos a considerar (econoacutemishycos poliacuteticos de prestigio etc) y de quieacuten o quieacutenes deberaacuten hacerse cargo de ellos Eacutesta es tambieacuten una decisioacuten eminentemente poliacuteshytica en cuanto siempre tiene como referente las relaciones de poder entre determinados acshytores y de eacutestos con relacioacuten al Estado una de las manifestaciones maacutes claras del poder poliacuteshytico consiste en la capacidad de hacer pagar a otros los costos de las acciones encaminadas a alcanzar los objetivos de quien lo ejerce La naturaleza poliacutetica de ambas cuestiones no se diluye por el hecho de que las respectivas deshycisiones se deleguen hacia funcionarios que ocupan posiciones formalmente teacutecnicas o hacia actores del aacutembito privado
Se desprende de lo anterior que la relashycioacuten entre la gestioacuten puacuteblica la estructura soshycioeconoacutemica y las orientaciones poliacuteticas del Estado siempre es estrecha Los estilos de gesshytioacuten de los recursos puacuteblicos y la conceptualishy
zacioacuten misma de ciertos recursos como puacuteblishycos guardan una vinculacioacuten iacutentima con los objetivos a los que apunta dicha gestioacuten y por lo tanto con la configuracioacuten de la estructura de poder de la que esos objetivos derivan
Asiacute por ejemplo el paradigma de gesshytioacuten burocraacutetica es tiacutepico de escenarios socioshypoliacuteticos de relativa estabilidad y autonomiacutea operativa del Estado respecto de una sociedad de masas con conjuntos sociales relativamenshyte homogeacuteneos El supuesto de este esquema de gestioacuten es la previsibilidad de la dinaacutemica societal de acuerdo a los grandes disentildeos esshytrateacutegicos del desarrollo econoacutemico y el deshysempentildeo estatal se espera de la normativa que contemple todas las situaciones que efectivashymente pueden registrarse en la vida real Al reshyveacutes del aforismo del derecho romano ubi soshycietas ibi ius (donde hay sociedad hay dereshycho) el paradigma burocraacutetico imagina que donde existe la norma juriacutedica existe la relashycioacuten social Tiacutepico ingrediente de este parashydigma es el principio lo que no estaacute expliacutecitashymente permitido estaacute prohibido que ata el desempentildeo de los funcionarios a la observanshycia estricta de la norma Al estilo de la piraacutemishyde juriacutedica de Hans Kelsen el funcionario se limita aplicar las normas y procedimientos previamente establecidos por la autoridad de nivel superior
Al contrario un esquema de gestioacuten de tipo gerencial usualmente responde a la neceshysidad de adaptacioacuten raacutepida a escenarios camshybiantes de puacuteblicos segmentados preeminenshycia de los tiempos cortos objetivos circunsshycriptos toma de decisiones con interpretacioacuten y aplicacioacuten flexibles de los marcos normatishyvos o incluso en ausencia de marcos normatishyvos El dinamismo de la realidad cambiante y el nuacutemero de factores de incertidumbre desashyconsejan la definicioacuten de esquemas normatishy
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vos riacutegidos El principio de legalidad recibe un tratamiento laxo o bien la violacioacuten de las normas se justifica por imperativos de emershygencia necesidad y urgencia o la invocacioacuten de alguna otra circunstancia excepcional
La pluralidad de puacuteblicos diferenciashy
dos demanda una labor permanente de focalishy
zacioacuten y ajuste de las poliacuteticas que a su tumo
ahondan la segmentacioacuten del tejido social El
concepto de ciudadano portador de derechos
generales y permanentes es sustituido por la metaacutefora del cliente con demandas especiacutefishycas y segmentadas en funcioacuten de contraprestashyciones particulares de agencias especializashy
das La produccioacuten de resultados tiende a ser
valorada maacutes que la observancia de los proceshy
dimientos Se pretende asimismo que estos reshysultados sean mensurables y evaluables cuanshytitativamente en el corto o a lo sumo mediano
plazo los grandes objetivos cualitativos del desarrollo (y no soacutelo el crecimiento) o el bieshynestar (y no soacutelo los niveles de acceso a detershy
minados satisfactores) tienden a ser ajenos a
este esquema Cada modalidad de gestioacuten puacuteblica se
articula asiacute a una matriz determinada de relashy
ciones entre el Estado y la sociedad y contrishy
buye a reproducirla La gestioacuten de las relacioshy
nes laborales entre empresas y trabajadores
ofrece una buena ilustracioacuten de la vinculacioacuten
entre esquemas de administracioacuten puacuteblica y relaciones y jerarquiacuteas sociales El desarrollo
del derecho del trabajo como rama especiacutefica del derecho puacuteblico fue resultado de una conshy
figuracioacuten de relaciones de poder entre sindishycatos y empresas en el marco de una sociedad de masas esquema fordista de produccioacuten y
creciente regulacioacuten estatal La creacioacuten de
este cuerpo legal ensanchoacute las modalidades de mediacioacuten puacuteblica dio pie al desarrollo de nuevas agencias gubernamentales y ramas de
administracioacuten de justicia limitoacute las facultashydes decisorias de las empresas acotoacute la capashycidad de accioacuten de las organizaciones laborashyles y contribuyoacute al fortalecimiento de una ideologiacutea de derechos colectivos que coexisshy
tioacute con desiguales niveles de conflictividad
con la ideologiacutea liberal tradicional de dereshychos individuales
Al contrario la progresiva sustitucioacuten
del derecho laboral por el derecho civil o coshy
mercial en el marco de la llamada flexibilizashycioacuten laboral testimonia en nuestros diacuteas el reshytroceso de la capacidad de afiliacioacuten y de neshy
gociacioacuten de los sindicatos de trabajadores
junto con el predominio de esquemas de acushy
mulacioacuten flexible desregulacioacuten amplia de la
economiacutea recuperacioacuten de capacidad decisoshy
ria por las empresas y resurgimiento de una ideologiacutea de racionalidad individualista El cambio de marco juriacutedico implica asimismo una transferencia de la gestioacuten de las relacioshy
nes laborales del aacutembito puacuteblico al privado empresas de mediacioacuten administradoras de
riesgos laborales entre otras
2 Naturalizacioacuten del bloque de poder y despolitizacioacuten del Estado
El reduccionismo instrumental del Esshy
tado presenta tres facetas iacutentimamente vincushy
ladas De una parte reduccioacuten de la esencia poliacutetica del Estado a su dimensioacuten administrashy
tiva o de gestioacuten En virtud de ella el Estado en tanto institucionalizacioacuten de relaciones de
poder es disminuido a su dimensioacuten adminisshytrativa e incluso gerencial vale decir a un conjunto de aparatos agencias y organismos
Este procedimiento tiene como efecto naturashy
lizar las relaciones de poder es decir asumirshylas como un fenoacutemeno invariante o de modifishycacioacuten imperceptible y en el muy largo plazo
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sin historicidad o con una historicidad que es
irrelevante para la comprensioacuten de su confishyguracioacuten presente
Al mismo tiempo este enfoque despoja
a las instituciones de lo que eacutestas representan
como expresioacuten de relaciones de poder Una institucioacuten es una conducta social pautada sancionada por alguna forma de autoridad En
toda sociedad existen muchiacutesimas conductas
y praacutecticas sociales pero no todas estaacuten pautashydas y legalmente sancionadas y muchas son prohibidas El desigual acceso a recursos (por
ejemplo propiedad de activos educacioacuten e
informacioacuten u otros) la cultura dominante
los condicionamientos histoacutericos y ecoloacutegishycos determinan queacute praacutecticas sociales recibishyraacuten status institucional cuaacuteles no y cuaacuteles son
proscritas Una institucioacuten es el resultado de procesos de construccioacuten social y por lo tanto de una cierta constelacioacuten de relaciones de poshyder entre actores El formato legal de una relashy
cioacuten de poder no quita a eacutesta su naturaleza de
tal -es decir de relacioacuten de dominacioacuten y sushybordinacioacuten de mando y obediencia- ni elimishy
na la desigualdad de acceso a recursos sobre la
cual la relacioacuten se construye Un eacutenfasis unilashyteral en las reglas y procedimientos y en geshy
neral en la dimensioacuten formal de las institucioshy
nes arriesga a dejar de lado la matriz de relashy
ciones de poder de la que ellas son un resultashy
do Finalmente este reduccionismo privilegia
el debate sobre los instrumentos en detrimenshy
to de la discusioacuten sobre los objetivos y el senshytido de la accioacuten poliacutetica y del desarrollo (3)
Aunque en antildeos recientes el reduccioshy
nismo instrumentalista ha tendiacutedo a presentarshy
se en clave neoliberal -entendiendo por tal el conjunto de enfoques de poliacutetica y de proposishyciones inspiradas en la teoriacutea econoacutemica neoshy
claacutesica- se trata de un artilugio con una trayecshy
toria relativamente larga de apariciones y reashy
pariciones tiene poco que ver con ideologiacuteas
determinadas y mucho maacutes con la posicioacuten de
poder de determinados actores en momentos
particulares de la dinaacutemica poliacutetico-institushycional y en su capacidad de conducirla Para
que las laquoarmoniacuteas econoacutemicasraquo subsistan la
ciencia poliacutetica no debe preocuparse por la organizacioacuten del Estado sino simplemente de su funcioacuten expresoacute Freacutederic Bastiat el filoacuteshy
sofo liberal de la economiacutea en momentos en
que la turbulencia poliacutetica de la Revolucioacuten Francesa y de las guerras napoleoacutenicas pareshy
ciacutea haber quedado definitivamente atraacutes (Basshy
tiat 1964308) Su recomendacioacuten acopla bien
con la utopiacutea marxista de sustituir el gobiershyno de los hombres por la administracioacuten de las cosas y la burocratizacioacuten de la conduccioacuten
poliacutetica en los regiacutemenes de tipo sovieacutetico
La misma perspectiva se encuentra en Alemania en la segunda mitad del siglo pasashydo con el vaciamiento de la teoriacutea del Estado de toda referencia a la problemaacutetica del poder
su sustitucioacuten porenfoques juriacutedicos formales y la marginacioacuten de las consideraciones histoacuteshyricas y poliacuteticas en el anaacutelisis del Estado (4)
Un vaciamiento similar y el consiguiente reshy
duccionismo se advierten -bien que con inshytencionalidad y efectos muy diferentes- en los
intentos de proscripcioacuten de la actividad poliacutetishy
ca no gubernamental por las dictaduras militashy
res de las deacutecadas pasadas en Brasil Chile o
Argentina en las afirmaciones postmodernas del fin de la poliacutetica y en ofertas acadeacutemicas
de inspiracioacuten neoliberal en las que se efectuacutea similar reducciOacuten de la poliacutetica al gerenciashy
miento de instrumentos y herramientas (5)
Independientemente de sus tonalidashy
des ideoloacutegicas y de sus finalidades particulashyres las muacuteltiples variantes de este reduccioshynismo comparten dos caracteriacutesticas baacutesicas
Ante todo son conceptualizaciones de la poliacuteshy
tica y del Estado que se formulan en escenashy
rios de consolidacioacuten o estabilizacioacuten de un
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182
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M -------------------shy
arreglo institucional de poder o que toman como hipoacutetesis de partida esa estabilizacioacuten La inestabilidad y la incertidumbre derivadas de crisis poliacuteticas o financieras guerras revoshy
luciones insurgencias sociales u otros aconteshy
cimientos de similar impacto donde de maneshyra expliacutecita estaacuten en juego el poder y los granshydes objetivos de la accioacuten estatal pertenecen
en la realidad de los hechos o en los supuestos de la teoriacutea al pasado
La Francia de la tercera deacutecada del siglo
diecinueve la Alemania de Bismarck el sociashy
lismo sovieacutetico de la segunda postguerra preshy
sentaban escenarios de estabilidad poliacutetica donde la matriz de relaciones de poder entre acshy
tores asiacute como las orientaciones fundamentashy
les de ladinaacutemica estatal habiacutean alcanzado una
definicioacuten institucional Al margen de los conshytenidos sustantivos de esas orientaciones y de
la identidad particular de los actores ubicados en posiciones de poder o de subalternidad hay en todos estos escenarios una clara definicioacuten poliacutetica institucionalmente consolidada de ganadores y perdedores El tema del poder se
considera resuelto -por lo menos desde la
perspectiva de los que ganaron por consishyguiente la atencioacuten debe centrarse en el funcioshynamiento de las instituciones y en los procedishy
mientos y las herramientas a traveacutes de los que operan y ya no en el modo en que esas institushyciones son disentildeadas o en los objetivos que
persiguen o excluyen
De aquiacute emerge la segunda caracteriacutestishy
ca de estos enfoques su conservadurismo Su punto de partida es el arreglo particular de poshyder alcanzado y ese es tambieacuten el horizonte
de sus reflexiones La hipoacutetesis de que otros
arreglos de poder son posibles resulta ajena y en el extremo antagoacutenica a este modo de ver
las cosas El conservadurismo del enfoque no radica en los ingredientes sustantivos de sus
propuestas sino en su rechazo expliacutecito o imshy
pliacutecito de hipoacutetesis de arreglos poliacutetico-instishytucionales alternativos y en consecuencia de modalidades diferentes de organizacioacuten yejeshy
cucioacuten de la gestioacuten puacuteblica En este enfoque
los actores significativos de la poliacutetica son siempre actores estatales burocracias civiles y militares y en general personal dotado de determinadas destrezas teacutecnicas buroacutecratas
gerentes planificadores La poliacutetica es un asunto de eacutelites -donde el concepto de eacutelite reshyfiere a los actores que ocupan posiciones de
poder- de liacutederes o de vanguardias
La poliacutetica desde abajo -a poliacutetica
agonal- vale decir la que corre por cuenta de los actores no estatales se legitima y es proshy
movida en la medida en que complementa a la
que se ejerce desde el Estado en funcioacuten de los objetivos perseguidos o tolerados por eacuteste o se articula a ella En esta perspectiva la posishy
bilidad del disenso se reduce al terreno de los
instrumentos y las taacutecticas La poliacutetica devieshyne teacutecnica de gestioacuten de un orden cuyo conteshynido y objetivos quedan resguardados de las
incomodidades del debate (6)
En virtud de este reduccionismo el Esshytado queda vaciado de poliacutetica en cuanto eacutesta es ante todo construccioacuten ejercicio y discushy
sioacuten del poder como praacutectica de conduccioacuten social La atencioacuten se dirige fundamentalmenshyte al funcionamiento de las instituciones la
problemaacutetica propiamente poliacutetica de la consshy
truccioacuten estatal y del desarrollo social es diluishy
da y remplazada por la cuestioacuten de la adminisshy
tracioacuten de una determinada configuracioacuten de poder que para todos los efectos se imagina constante La discusioacuten de los grandes objetishy
vos de la accioacuten poliacutetica -el desarrollo el bieshy
nestar la integracioacuten social u otros- se desshyplaza hacia el comentario y las recomendacioshy
nes sobre el modo de desempentildeo de los instrushymentos y la administracioacuten de los procedishymientos (7)
_______________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 2 2001
3 El reduccionismo neoliberal y el nuevo bloque de poder
La reaparicioacuten de este enfoque en la deacuteshy
cada de 1980 estaacute ligada a varios factores un
cambio profundo en el patroacuten de acumulacioacuten
capitalista crisis del Estado de bienestar soshy
cialdemoacutecrata en Europa occidental y la de
sus variantes desarrollistas latinoamericanas
derrumbe de la versioacuten sovieacutetica del socialisshy
mo y las transformaciones introducidas en los
disentildeos socialistas en China y Cuba embate del neoliberalismo a partir de las experiencias
de los gobiernos de Margaret Thatcher y Roshy
nald Reagan en Gran Bretantildea y Estados Unishy
dos respectivamente consiguiente reorientashycioacuten de las recomendaciones de los organisshy
mos financieros multilaterales muy sensibles
a los dictados de la poliacutetica econoacutemica intershynacional de Washington
Desde mediados de esa deacutecada los goshy
biernos latinoamericanos comenzaron a ejeshy
cutar un severo ajuste macroeconoacutemico orientado a la recuperacioacuten de la estabilidad
econoacutemica el pago del endeudamiento puacuteshyblico externo acumulado y la reinsercioacuten en los movimientos internacionales de capital y
a garantizar la primaciacutea del mercado como
asignador de recursos y fijador de precios El
conjunto de medidas adoptadas por recomenshy
dacioacuten o imposicioacuten del Banco Mundial el Fondo Monetario Internacional y el Departashy
mento del Tesoro del gobierno estadounishy
dense -y poco despueacutes tambieacuten por el Banco
Interamericano de Desarrollo- fue bautizado como Consenso de Washington en referenshy
cia a que todas estas agencias teniacutean su sede
en esa ciudad
En un resumen elaborado por quien pashy
rece haber inventado la denominacioacuten el Consenso consistiacutea de diez ingredientes de
poliacutetica econoacutemica 1) disciplina fiscal
2) priorizacioacuten del gasto puacuteblico en aacutereas de
liberales 7) apertura a la inversioacuten extranjera
8) privatizaciones 9) desregulacioacuten amplia
10) proteccioacuten a la propiedad privada (Wishy
lliamson 1990)
En opinioacuten de sus voceros el conjunto
de estas premisas deberiacutea alcanzar el mismo
nivel de aceptacioacuten que los derechos humanos o la lucha contra el racismo en vez de estar soshy
metidas a la controversia entre partidos Los
actores poliacuteticos responsables deberiacutean dar prioridad a la promocioacuten del Consenso de Washington y sacarlo del terreno contencioshy
so del debate poliacutetico WilUamson recomendoacute la adopcioacuten del paquete a todo el espectro poshyliacutetico y en particular a los partidos de izquiershy
da Esto dejariacutea abierta a la discusioacuten poliacutetica
apenas la cuestioacuten del equilibrio entre eficienshy
cia definida en teacuterminos del Consenso
como soberaniacutea del mercado y equidad (WishylIiamson 1993) Anticipaacutendose en casi una deacutecada a 10 que posteriormente seriacutea conocido como la variante neoliberal de la tercera viacutea
Williamson postuloacute que los partidos poliacuteticos
de izquierda entendidos eacutestos como los que
dan prioridad a la igualdad sobre la eficiencia fortaleceriacutean su causa adoptando el programa
del Consenso de Washington (8)
A esta afirmacioacuten de la inevitabilidad
del disentildeo macroeconoacutemico y macrosocial neoliberal se agregoacute la ineficacia de la poliacuteshy
tica tradicional incluyendo la de las demoshy
cracias reconstituiacutedas en sustitucioacuten de dishy
versas manifestaciones institucionales del autoritarismo para encontrar un tratamienshy
to diferente de la crisis y respuestas efectishy
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184
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M _______________________~___
vas a las demandas de grandes segmentos de la poblacioacuten golpeados por el deterioro de sus condiciones de vida
La credibilidad de los alegatos de los voceros del Consenso de Washington resshy
pecto del caraacutecter prebendalista predatorio corrupto y demagoacutegico del Estado desarrollisshyta y la descalificacioacuten por ineficientes de los debates parlamentarios y de la competencia entre partidos encontroacute un aliado estrateacutegico en la frustracioacuten provocada en sectores amshyplios de la opinioacuten puacuteblica por la ineficacia de
las instituciones democraacuteticas para encarar satisfactoriamente las demandas de bienestar Pero al mismo tiempo era poliacuteticamente neceshy
sario respetar la vigencia siquiera formal de la democracia representativa cuya defensa y promocioacuten constituiacutea uno de los temas recushyrrentes de la poliacutetica exterior de Washington por oposicioacuten al reacutegimen poliacutetico imperante en Cuba
La tensioacuten evidente entre estos dos inshygredientes de la poliacutetica estadounidense -el discurso de la democracia representativa y la promocioacuten de la economiacutea de mercado- se reshysolvioacute con la foacutermula de las democracias de mercado (9) La promocioacuten de una determinashy
da estrategia econoacutemica devino condicioacuten de reconocimiento y paraacutemetro de evaluacioacuten de la calidad y la efectividad del reacutegimen poliacutetico y los arreglos institucionales Una vez maacutes la poliacutetica resultoacute subordinada a modos particushylares de organizacioacuten de la economiacutea Asiacute como durante deacutecadas una economiacutea ampliashymente colectivizada y planificada centralshymente fue considerada como el criterio princishypal para calificar como socialista a un detershyminado reacutegimen poliacutetico Washington aplicashyba el mismo criterio para juzgar a las demoshycracias su compromiso con el desarrollo de una economiacutea de mercado
En teacuterminos operativos la tensioacuten se resolvioacute quitando de la esfera del debate parlashymentario y en general de los aacutembitos institushycionales receptivos de las demandas y reclashymos de los sectores mayoritarios de la ciudashydaniacutea los temas y las decisiones de importanshycia estrateacutegica para el disentildeo del nuevo esqueshyma de acumulacioacuten de capitaL No fue un reshycurso innovador salvo en el procedimiento La idea de que las cuestiones maacutes relevantes para la acumulacioacuten del capital deben estar resguardadas del debate puacuteblico y de las decishysiones poliacuteticas de los aacutembitos donde impera el principio democraacutetico de la voluntad de las mayoriacuteas tiene una larga trayectoria en Ameacuteshyrica Latina Los golpes militares y los fraudes electorales todaviacutea no totalmente erradicados de la cultura poliacutetica de las elites del poder buscan alcanzar ese mismo resultado soacutelo que de manera mucho menos sofisticada
Ahora bien si la poliacutetica entendida como posibilidad de optar por distintos modeshylos de organizacioacuten social no existe maacutes o estaacute diluida en una pluralidad indeterminada de aacutembitos si no tiene sentido discutir sobre el poder porque ya es clara la definicioacuten de quieacuteshynes ganan y quieacutenes pierden en el modelo de
acumulacioacuten y de organizacioacuten social realshymente existente soacutelo queda espacio para las cuestiones teacutecnicas y administrativas
La conclusioacuten refuerza obviamente la entrega de la toma de decisiones a funcionashyrios teacutecnicos profesionalmente capacitados para hacerse cargo de esas cuestiones El disshycurso de las vertientes maacutes conservadoras del
postmodemismo dotoacute a los argumentos tecnoshycraacuteticos y antipoliticistas de cierto brillo esteacuteshytico -la criacutetica a las grandes narrativas el reshychazo de la proposicioacuten filosoacutefica de que la historia tiene un sentido cualquiera eacuteste sea y al contrario la aflfl11acioacuten del fin de la histoshy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 22001
ria el repudio del Estado como fantasiacutea autoshy
ritaria la afirmacioacuten de la ubicuidad de la proshyblemaacutetica del poder y consiguientemente el descentramiento de la poliacutetica- y contribuyoacute a
maquillar las notorias coincidencias de aqueacuteshyllas y eacutestos con los intereses y objetivos del gran capital (10)
Contrariamente a la opinioacuten convenshycional que ve en el Consenso de Washingshy
ton un conjunto de recomendaciones econoacuteshymicasla mayoriacutea de sus prescripciones fue de naturaleza poliacutetica y de hecho tuvo como
efecto una verdadera reforma poliacutetica del Esshytado en cuanto redefinicioacuten de la gravitacioacuten institucional de los objetivos metas intereses y aspiraciones de unos grupos o actores en deshy
trimento de otros Es decir se modificoacute el
peso institucional de los actores sociales y por lo tanto sus posiciones de poder El resulshytado del Consenso fue un cambio draacutestico en las bases sociales del Estado y la institucioshy
nalizacioacuten de un bloque de poder sustancialshymente diferente del que habiacutea existido en el marco del Estado desarrollista
Las privatizaciones y desregulaciones la liberalizacioacuten amplia de la actividad econoacuteshymica la reforma tributaria la captacioacuten de inshyversioacuten extranjera fueron otros tantos instrushy
mentos que permitieron una articulacioacuten exshyterna maacutes dinaacutemica y eficiente en los teacuterminos de las transformaciones experimentadas en los mercados internacionales de capital
Desempentildearon tambieacuten un papel estrateacutegico en la promocioacuten de determinados actores ecoshynoacutemicos a posiciones de poder institucional legitimando la firme articulacioacuten poliacutetica de
sus intereses y la consiguiente movilizacioacuten
en su beneficio de los recursos coactivos del Estado -legislacioacuten tribunales fuerzas de seshyguridad -y las agencias de formacioacuten de opishy
nioacuten Asimismo modificaron las modalidashy
des de relacioacuten del Estado con los grupos de menores ingresos asiacute como con aqueacutellos que habiacutean sido los interlocutores preferenciales del Estado desarrollista (sectores productivos
orientados hacia el mercado interno pequentildeas y medianas empresas algunos grupos de asashylariados) cambiando draacutesticamente el sentido
y los alcances de la intervencioacuten estatal Se sesga en consecuencia la disponibishy
liacutedad del Estado para atender las demandas o aspiraciones de unos y otros unos y otros son
representados de manera diferenciada y desishygual por el entramado institucional del Estashydo La crisis contemporaacutenea de representashycioacuten de la que se encuentran frecuentes refeshyrencias en la literatura y en los medios de coshy
municacioacuten se refiere asiacute no soacutelo a la incapacishydad o incomodidad de algunas organizacioshynes poliacuteticas e instituciones para dar cabida y procesar las demandas y aspiraciones de deshyterminados actores sociales y traducirlas en poliacuteticas sino tambieacuten a estas modificaciones draacutesticas en la legitimacioacuten empiacuterica de ciershy
tos actores propuestas y reclamos (ll) Por ejemplo en materia de prestacioacuten
de servicios puacutebliCOS privatizados el concepshyto de seguridad juriacutedica tiende a ser interpretashydo predominantemente en beneficio de las empresas prestadoras para rechazar las petishyciones de los usuarios en materia de calidad y precio de los servicios al mismo tiempo exisshy
te una notoria permisividad institucional en cuestiones como aumentos tarifarios reforshymulacioacuten de los teacuterminos originales de la prishyvatizacioacuten etc (Aspiazu 1999) Similarmenshy
te el modo de articulacioacuten externa de la ecoshy
nomiacutea priorizando al sector financiero y la fuerte dependencia del endeudamiento extershyno dotan a los actores que se desenvuelven en
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186
El s(ndrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
estos aacutembitos de mayor capacidad de persuashy
sioacuten frente a los organismos e instancias de
decisioacuten gubernamental
Esta primera ola de reforma del Estado
tiacutepica de la segunda mitad de la deacutecada de 1980
-aunque en algunos paiacuteses como Argentina
Meacutexico y Brasil cobroacute auge recieacuten en los prishy
meros antildeos del decenio siguiente- fue sucedida
por una segunda la reforma institucional del
Estado orientada al redisentildeo de los instrumenshy
tos de poliacutetica necesarios para garantizar la prishy
maciacutea del mercado y de los actores dominanshy
tes en eacutel producida por la reforma poliacutetica Este
segundo momento partioacute de la evidencia de
que para funcionar con mediano eacutexito una ecoshy
nomiacutea de mercado requiere de una red soacutelida y
muy eficiente de instituciones puacuteblicas que
prevengan y contrarresten la tendencia normal
de los mercados al inmediatiacutesmo a los deseshy
quilibrios y a la recurrencia de crisis
Es eacuteste un planteamiento que ya habiacutea
sustentado Karl Polanyi medio siglo atraacutes y
retomado en clave neoliberal por los trabajos
de Douglass North y en general de la llamada
escuela neoinstitucionalistade la ciencia polfshy
tica estadounidense (polanyi 1957 North
1986 1993) Por diferentes caminos se admishy
tiacutea la falacia de la hipoacutetesis neoclaacutesica de la
autorregulacioacuten de los mercados a ello se
agregoacute la experiencia recogida en maacutes de un
centenar de paiacuteses que tras ejecutar durante
una deacutecada y media las poliacuteticas recomendashy
das por el Consenso cosechaban resultados
magros incluso desde la perspectiva de las
metas fijadas por los propios organismos proshy
motores -lenta y problemaacutetica recuperacioacuten
del crecimiento persistente vulnerabilidad
externa mantenimiento o ahondamiento de
las desigualdades y la fragmentacioacuten socialshy
ademaacutes de la persistencia de muchas de las
praacutecticas puacuteblicas y privadas que el Consenshy
so se habiacutea propuesto erradicar rentismo
prebendalismo muacuteltiples modalidades de coshy
rrupcioacuten puacuteblica y riesgo moral empresashy
rial entre otras
La denominacioacuten dada al nuevo enfoshy
que -nueva economiacutea institucional -permitioacute
legalizar el involucramiento de una dimensioacuten
poliacutetica en la promocioacuten de la primaciacutea del
mercado pero reducieacutendola a cuestiones merashy
mente instrumentales diferenciaacutendola incluso
semaacutenticamente de la economiacutea polftica de
los economistas claacutesicos y sobre todo de la
criacutetica de la economiacutea poliacutetica de los enfoshy
ques marxistas incluyendo la nueva econoshy
miacutea poliacutetica de la deacutecada de 1920en la URSS
Lo institucional de esta nueva economiacutea se
presenta expliacutecitamente instrumentalizado y
subordinado a la preservacioacuten de una econoshy
miacutea de mercado construida a partir de unas reshy
laciones de poder yadadas y aceptadas y que el
marco institucional debe consolidar
La agenda de esta segunda reforma
tambieacuten fue disentildeada por el Banco Mundial y
formalizada en la serie de informes anuales
publicados durante la deacutecada de 1990 Desde
fines de los antildeos ochentas algunos estudios
del Banco destacaban que las reformas orienshy
tadas hacia el mercado demandaban la creashy
cioacuten o fortalecimiento de un marco institucioshy
nal adecuado el abandono del intervencionisshy
mo estatal debiacutea tener como correlato la creashy
cioacuten de mecanismos y herramientas institushy
cionales que optimizaran el desempentildeo de los
mercados y contrabalancearan sus sesgos noshy
civos (12)
De acuerdo a este reenfoque el Estado
estaacute llamado a cumplir un papel de apoyo y complementacioacuten del mercado asumiendo
uacutenicamente las actividades y funciones que el
mercado desempentildea mal o no estaacute interesado
en encarar 1) definir y aplicar un marco legal
para la acumulacioacuten de capital 2) generar y
garantizar un ambiente poliacutetico propicio para
________________
la iniciativa empresarial (en particular asegushy
rando la estabilidad macroeconOacutemica evitanshydo la distorsioacuten de los precios y desregulando la economiacutea) 3) responsabilizarse del disentildeo de una adecuada infraestructura 4) dar proshy
teccioacuten a los segmentos maacutes vulnerables de la
poblacioacuten y 5) proteger el medio ambiente Debe promoverse la creacioacuten o desarrollo de
una red institucional que garantice la efectivishydad del Estado en estas tareas por consiguienshy
te es necesario un profundo redisentildeo de proceshysos instrumentos y herramientas de poliacutetica
capacidades y responsabilidades puacuteblicas Se requieren en resumen maacutes instrumentos y nuevas capacidades para que el Consenso rinda frutos (13)
Las reformas institucionales se recoshy
miendan tomando como base o punto de partishyda las reformas poliacuteticas del Consenso de Washington y la estructura de poder corresshypondiente Puede argumentarse que por su
propia naturaleza un organismo multilateral carece de mandato para involucrarse en asshypectos sustantivos como los sentildealados De
acuerdo con esta interpretacioacuten los organisshy
mos actuariacutean en definitiva como cajas de reshysonancia de cada gobierno aceptando y evenshytualmente fortaleciendo con sus recomendashyciones la correlacioacuten de poder prevaleciente en cada paiacutes solicitante de asesoriacutea o fondos una misioacuten eminentemente conservadora
La enorme capacidad de persuasioacuten de las recomendaciones de los organismos no deshyrivariacutea de los recursos que movilizan o de la presioacuten que pueden ejercer sobre los gobiershynos sino de su habilidad para acoplarse a deshycisiones ya adoptadas por las autoridades poshyliacuteticas algo asiacute como navegar a favor del vienshyto El argumento trasluce una visioacuten incomshypleta del desempentildeo de estos organismos y de
sus relaciones con los estados miembro No es
un secreto para nadie que las recomendacio-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
nes de poliacutetica puacuteblica formuladas porelFMI
el Banco Mundial el BID y organismos simishy
lares inciden decisivamente en la matriz de poder de la sociedad promoviendo a algunos actores discriminando contra otros y en defishy
nitiva interviniendo en la dinaacutemica poliacutetica y
social en nombre de una racionalidad teacutecnica o de los macroeconomic fundamentals intershy
pretados de manera estrecha (14) En varias situaciones de gran conflictishy
vidad poliacutetica y social las condiciones imshypuestas por estos organismos para el desemshy
bolso de fondos reforzaron la posicioacuten del goshybierno de Estados Unidos en su confrontacioacuten con algunos gobiernos de paiacuteses en desarroshyllo el caso maacutes notorio se registroacute a fines de la
deacutecada de 1970 en Jamaica donde el FMI y el Banco Mundial complementaron desde sus campos especiacuteficos de accioacuten la presioacuten poliacuteshy
tica del gobierno de Estados Unidos sobre el reacutegimen socialdemoacutecrata del primer ministro
Michael Manley Similares presiones cruzashy
das se ejercieron posteriormente sobre Costa Rica forzando a este paiacutes a introducir camshybios poliacuteticos profundos acordes con las recoshy
mendaciones del Consenso de Washington y maacutes recientemente sobre el gobierno de Sudaacutefrica con el fin de moderar algunas inishyciativas de reforma econoacutemica y social consishy
deradas excesivamente radicales Al contrashyrio el financiamiento amplio en condiciones concesionarias contribuyoacute a mantener en el poder a regiacutemenes autoritarios dilapidadores
de recursos a los que la poliacutetica exterior de Esshytados Unidos consideraba aliados en el marco de la guerra friacutea donde Indonesia es posibleshymente el caso maacutes notorio (15)
Las recomendaciones de reforma del Estado del Banco Mundial y de agencias del gobierno de Estados Unidos forman parte del
objetivo de imponer a los gobiernos de las
economiacuteas emergentes o sugerir con la conshy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
tundencia de los argumentos de quien admishynistra el creacutedito que ellos demandan una arshyquitectura institucional relativamente homoshygeacutenea se trata de determinar lo que el Estado deberiacutea hacer coacutemo deberiacutea hacerlo y de queacute modo puede hacerlo de la mejor manera (Banco Mundial 19971-3) El cometido acoshypla con el objetivo del mismo Banco el FMI y la Secretariacutea del Tesoro de Estados Unidos de
disentildear una uacutenica arquitectura financiera para la economiacutea internacional Si esto uacuteltimo ha suscitado cuestionamientos o al menos dudas respecto de su conveniencia o factibilidad muchas maacutes dudas caben respecto de lo prishymero (16)
La construccioacuten institucional es usualshymente un proceso de desenvolvimiento proshylongado en el que estaacute en juego un arco muy amplio de cuestiones materiales e inmateriashyles en el que los factores particulares de cada paiacutes y de sus diversas clases y grupos sociashyles tienen una gravitacioacuten determinante La exportacioacuten e importacioacuten de instituciones formales es solamente uno de los muchos inshygredientes que intervienen en ese proceso el funcionamiento efectivo de ellas es el resultashydo de su interaccioacuten adaptacioacuten y simbiosis con el plexo de tradiciones representaciones culturales y caracteriacutesticas propias de cada soshy
ciedad En el fondo la pretensioacuten de imponer determinados disentildeos institucionales da testishymonio de la pervivencia de las maacutes convenshycionales manifestaciones del colonialismo y
el imperialismo en el entramado de las relashyciones internacionales (17)
4 De la mano invisible a la magia delmouse
Se instala asiacute en la agenda de la reforma estatal el reduccionismo de la problemaacutetica
del Estado y la construccioacuten institucional a
una cuestioacuten de instrumentos Esto tiene por
lo menos tres consecuencias importantes que sentildealareacute de manera suscinta
En primer lugar facilita circunscribir
la democracia en tanto reacutegimen poliacutetico a un sistema de reglas y procedimientos olvidando o escamoteando que ella es tambieacuten un sistemiddot ma de produccioacuten de decisiones sobre cuesshytiones sociales y econoacutemicas A su turno el
instrumentalismo es reforzado por el predomiddot minio de los tiempos cortos de la contabilidad financiera y la rendicioacuten de cuentas de los funshycionarios sobre el tiempo largo de la consshytruccioacuten institucional (TilIy 1995 Vilas 2000a) El reduccionismo procedimentalista de la democracia es conocido y no requiere mayor comentario aquiacute se quiere destacar la vinculacioacuten de este enfoque a oacutepticas consershyvadoras de la dinaacutemica sociopoliacutetica en cuanshyto presta atencioacuten al modo en que las decisioshynes relevantes son adoptadas mucho maacutes que a su eficacia para reproducir consolidar o moshydificar un patroacuten social de asignacioacuten de reshycursos y una estructura determinada de poder
El formalismo procedimental es un producto acadeacutemico que contrasta con el modo maacutes equilibrado en que la opinioacuten puacuteshyblica enfoca y evaluacutea el desempentildeo de los reshygiacutemenes democraacuteticos tomando en consideshy
racioacuten ambas dimensiones la formal y la susshytantiva (18) Desde el punto de vista de la poliacuteshytica la preocupacioacuten preferencial excluyente incluso por las herramientas y los procedishy
mientos implica resguardar del anaacutelisis y del debate el contenido y los alcances de las decishysiones que se adoptan y ejecutan a traveacutes de esos mecanismos Se deja de lado por 10 tanshyto la dimensioacuten sustantiva de esas decisiones la asignacioacuten de costos y beneficios que ellas involucran y en general el modo en que afecshy
tan a diferentes actores sociales potenciando o reduciendo sus maacutergenes de libertad su capashy
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cidad de movilizacioacuten de recursos su desemshy
pentildeo en los mercados sus niveles de bienesshy
tar yen consecuencia su ubicacioacuten en la mashy
triz de relaciones de poder y la eficacia y alshy
cances de su participacioacuten en la toma de decishy
siones -en resumen quieacutenes ganan y quieacutenes
pierden
Dada la configuracioacuten de las estructushy
ras de dominacioacuten predominantes en la mayoshy
riacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe
yel modo de insercioacuten de la regioacuten en los esceshy
narios internacionales el reduccionismo proshy
cesalista permite adaptar las modalidades de
gestioacuten a una matriz de relaciones de poder nacional y transnacional que expresa la articushy
lacioacuten de los grupos maacutes concentrados del cashy
pitallocal con los actores maacutes dinaacutemicos de la
globalizacioacuten financiera y los objetivos de la
poliacutetica econoacutemica exterior del gobierno de
Estados Unidos El reduccionismo sirve asishymismo de camouflage a una caracteriacutestica trashy
dicional de los sistemas poliacuteticos en sociedashy
des perifeacutericas el desplazamiento de los aacutemshy
bitos institucionales donde efectivamente se
toman las decisiones sustantivas
En consecuencia los espacios institushy
cionales formales de decisioacuten quedan limitashy
dos de hecho a la administracioacuten de las decishy
siones que se adoptan en otros lugares y por
otros actores El ejemplo maacutes visible es posishyblemente la marginacioacuten de los parlamentos
del proceso de lo que maacutes arriba se denominoacute
reforma poliacutetica del Estado privatizaciones
desregulaciones renegociacioacuten de las relacioshynes econoacutemicas y financieras externas etceacuteteshy
ra En este sentido la crisis de representacioacuten
-tema recurrente en la literatura sobre estos
asuntos- puede ser interpretada como producshy
to de la transformacioacuten de la capacidad y la
disponibilidad de las instituciones de la demoshy
cracia representativa para acoger expresar y
procesar desigualmente las iniciativas reclashy
mos o propuestas de la sociedad civil y del
mercado En segundo lugar este reduccionismo
favorece la adopcioacuten de modelos y estrategias
de gerenciamiento empresario para la admishy
nistracioacuten puacuteblica Tal adopcioacuten soacutelo tiene
sentido si se obvian las diferencias sustantivas que existen entre las empresas y el Estado (nashy
cional provincial o municipal) Las empresas
son organizaciones econoacutemicas orientadas
hacia la maximizacioacuten de las ganancias a trashy
veacutes de la conquista de mercados (19) La actishy
vidad caracteriacutestica de una empresa es la comshy
pra y la venta generando sistemas de producshy
cioacuten y distribucioacuten Cada empresa implica una
estructura de poder -usualmente muy autoritashy
rio- y sistemas de gestioacuten una y otros estaacuten
orientados hacia aquel objetivo central
El Estado cualquiera sea el alcance esshypacial de su desempentildeo tiene como objetivo
estrateacutegico generar un sistema legal y de lealshy
tades de vigencia efectiva mediante la movishy
lizacioacuten de otro tipo de recursos sentimientos
morales y amenaza o activacioacuten de la coacshy
cioacuten fiacutesica hacia adentro y hacia fuera de sus
fronteras territoriales Por supuesto un Estashy
do puede incluir entre sus metas funcionales la
reduccioacuten de sus costos operativos pero esto
no opaca las diferencias sustantivas derivadas de los objetivos estrateacutegicos y del tipo de reshy
cursos movilizados para alcanzarlos Se sentildeashy
loacute maacutes arriba que la frontera entre empresas y
estados en cuanto tipos de organizacioacuten y esshy
tructuras de poder pueden ser porosas Por lo tanto no se cuestiona aquiacute que en determinashy
das circunstancias algunos aspectos del funshy
cionamiento de un tipo de organizacioacuten sean
adoptados por organizaciones del otro tipo
simplemente se llama la atencioacuten sobre la funshy
cionalidad de ciertos enfoques reduccionistas
189
190
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
para opacar esas diferencias y permitir la imshyposicioacuten de criterios de conduccioacuten y admishynistracioacuten propios de las empresas de negoshy
cios a los estados Llevada a sus extremos y apoyada en
las herramientas tecnoloacutegicas adecuadas esta perspectiva mercantil enfoca al Estado como una especie de gran empresa cuyos accionisshytas son los ciudadanos la revolucioacuten digishytal recompondraacute los dos v(nculos -distintos pero relacionados- que unen a los pueblos y
los gobiernos uno el que existe entre el goshy
bierno y el ciudadano como cliente o consushymidor de servicios puacuteblicos y el otro el que
une al gobierno y al ciudadano este uacuteltimo
como laquopropietarioraquo o laquoaccionistaraquo en la coshy
munidad (Tapscott y Agnew 1999) Un coshyrolario de esta metaacutefora devenida paradigma es que por encima de todo el Estado debe ser
rentable en los teacuterminos de una empresa de negocios reducir el gasto puacuteblico y cerrar el deacuteficit fiscal se convierten el objetivos en siacute mismos En las condiciones de severo y pershysistente endeudamiento de la mayoriacutea de los
estados latinoamericanos con la rigidez del gasto puacuteblico que implica el cumplimiento de los compromisos financieros -condicioacuten a su tumo de ulterior endeudamiento- el uacutenico gasshyto que no se reduce es el servicio de la deuda externa La contraccioacuten del gasto y del deacuteficit se hace a expensas de las otras erogaciones salud educacioacuten deportes ciencia y teacutecnica
salarios etc El paradigma empresarial desshycarga de manera desigual el financiamiento (o el desfinanciamiento) de la ftrma-Estado sus productos soacutelo son accesibles a quienes pueshyden comprarlos
En escenarios de profundas y crecienshytes desigualdades como los predominantes en gran parte del mundo empobrecido el traspashyso de estos rubros al mercado ahonda adicioshynalmente las desigualdades y fortalece los
procesos de exclusioacuten El concepto de ciudashydaniacutea portadora de derechos se metamorfosea en el de un sistema de creacuteditos puntuales en
beneficio del ciudadano-cliente la universalishydad de aquellos cede terreno a la particularishydad y puntualidad de eacutestos y los dividendos que la firma-Estado reparte entre sus accionisshytas se limitan al concepto de bienes colectivos en la acepcioacuten restrictiva que les acuerda la economiacutea neoclaacutesica (20)
Por consiguiente la identificacioacuten de la
modernizacioacuten con la incorporacioacuten de detershy
minados procedimientos y artefactos (moshydems comunicacioacuten satelital redes electroacutenishycas computadoras de nueva generacioacuten etceacuteshy
tera) puede llevar en escenarios de profundas desigualdades sociales a incrementar la rigishydez y la fragmentacioacuten del tejido social y a erosionar los espacios de accioacuten poliacutetica coshylectiva En la medida en que el acceso de los
individuos y hogares a los avances de la nueva tecnologiacutea estaacute mediado por las relaciones de mercado es claro que los patrones de fuerte
concentracioacuten de los ingresos yel deterioro de los mercados laborales discriminan contra los grupos menos solventes Es ilustrativo en este sentido que el discurso de la ampliacioacuten del
acceso a las nuevas tecnologiacuteas en particular la conexioacuten a internet soacutelo excepcionalmente tenga como complemento acciones de poliacutetica encaminadas a facilitar la utilizacioacuten de los
nuevos artefactos de manera comunitaria --en escuelas puacuteblicas centros vecinales o comushynitarios y similares (21)
En ocasiones un buen microprocesador
y una confiable conexioacuten telefoacutenica son preshysentados tambieacuten como la condicioacuten de acceshyso a formas superiores de participacioacuten ciudashydana la democracia digital De acuerdo aesta perspectiva la era digital convierte a la deshymocracia representativa de la era industrial en democracia participativa los ciudadanos
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
dejan de ser consumidores pasivos para deshy
venir socios activos la poliacutetica de masas da paso a la poliacutetica personalizada y el Estado
nacional monocultural se transforma en Esshy
tado virtual mundial local multicultural
(Tapscott y Agnew 1999) El mouse resultashy
riacutea asiacute un instrumento tanto o maacutes eficaz que el
voto en todo caso menos esporaacutedico para hashy
cer posible un involucramiento desde la coshy
modidad del hogar en los asuntos puacuteblicos
Si la plaza el mercado o la calle fueron
el espacio puacuteblico por antonomasia de la deshy
mocracia participativa y representativa del
populismo y el desarroUismo y de una ciudashy
daniacutea que se vi viacutea como pueblo en tanto sujeto
colectivo si las jornadas electorales lo son de
una democracia representativa de ciudadanos
individualizados y de puacuteblicos diferenciados
la democracia digital es el instrumento de reshy
giacutemenes poliacuteticos que se benefician del aislashy
miento reciacuteproco de los individuos desde fueshy
ra de los espacios donde entablan sus relacioshy
nes laborales profesionales poliacuteticas o comushynitarias la privacidad aislada como aacutembito
atomizado del involucramiento segmentarishy
zado en la red de intercambios puntuales entre
el cliente y el proveedor estatal
Una discusioacuten de las posibilidades reashy
les o ficticias abiertas por las nuevas tecnoloshy
giacuteas informaacuteticas al involucramiento ciudadashy
no en la poliacutetica cae fuera de los alcances de
este trabajo Entre tanto planteamientos exulshy
tantes como el citado contrastan con el acceso
restringido derivado de las ya sentildealadas proshy
fundas desigualdades sociales y con enfoques
mucho maacutes equilibrados (22) Entre tanto las
fuertes apuestas emocionales y discursivas a
las virtudes redentoras de ciertas herramientas
y gadgets ilustran respecto de la persistencia
de las fantasiacuteas fetichistas en plena postmoshy
dernidad asiacute como sobre la funcionalidad del
pensamiento maacutegico a la rentabilidad de las
empresas de tecnologiacutea de punta
S Consideraciones finales
Una gestioacuten estatal de calidad (es decir
eficaz eficiente y responsable) se fundamenta
en el principio elemental de que siempre es
mejor hacer bien las cosas que hacerlas mal o
de modo chapucero De manera un poco maacutes
sofisticada es posible vincular la calidad de la
gestioacuten puacuteblica a los principios baacutesicos de un
reacutegimen democraacutetico aunque la relacioacuten enshy
tre calidad de la gestioacuten y tipo de reacutegimen poshy
liacutetico dista mucho de ser uniacutevoca La responshy
sabilidad puacuteblica de los funcionarios el conshy
trol ciudadano de las acciones de gobierno la
separacioacuten entre el patrimonio puacuteblico y el pashy
trimonio de los funcionarios son todos ingreshy
dientes de un reacutegimen poliacutetico que apuntan
entre otras cosas al uso correcto de los recurshy
sos puacuteblicos algo que usualmente se asocia
con la democracia y el buen gobierno En particular hay que mencionar la vinshy
culacioacuten que posiblemente se remonta a las
revoluciones burguesas entre participacioacuten
polftica y tributacioacuten El financiamiento del
Estado proviene siempre en definitiva de los
recursos que extrae de la sociedad existe por
lo tanto una obligacioacuten legal e incluso eacutetica de
los funcionarios de dar un uso correcto al proshy
ducto de esa exaccioacuten asignaacutendole el destino
definido por los ciudadanos y sus representanshy
tes y gestionaacutendolo con eficiencia
La reforma institucional encarada en la
mayor parte de Ameacuterica Latina y su enfoque
reduccionista presentan como teacutecnicamente
neutras cuestiones de clara proyeccioacuten y sigshy
nificado poliacutetico en primer lugar la cuestioacuten
de la estructura de poder configurada en la reshy
gioacuten desde fines de la deacutecada de 1970 Conshy
191
192
El siacutendrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
vierten las herramientas de gestioacuten en poliacutetishycas de gobierno dirigiendo la atencioacuten puacuteblishyca hacia cuestiones operativas o instrumentashyles y preservando a la estructura de poder y al
modo particular de definicioacuten de ganadores y
perdedores del debate puacuteblico y del riesgo de que eacutel deacute paso a esfuerzos de accioacuten colectiva destinados a modificar aquella estructura
Una vez maacutes en escenarios de profundas disshyparidades sociales los argumentos teacutecnicos se muestran vulnerables a una manipulacioacuten conservadora
La preocupacioacuten por la eficacia la efishy
ciencia y la transparencia de las poliacuteticas puacuteshy
blicas debe decirse una vez maacutes no es irreleshyvante Al contrario importa mucho por resshy
peto a quienes de una u otra manera aportan los recursos con que se financia la gestioacuten esshytatal por una efectiva vigencia de una concepshy
cioacuten maacutes amplia de la democracia por la funshycionalidad de un buen gobierno a una poliacutetica de desarrollo por las fuertes restricciones fisshycales que deben ser afrontadas y porque siemshypre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas
mal Sin embargo una buena administracioacuten no mejora lacalidad de los objetivos de las poshyliacuteticas a cuyo servicio se desenvuelve Un trashytamiento de los instrumentos sin una consideshy
racioacuten de los objetivos de la accioacuten estatal y sin referencia a las configuraciones de poder
que les sirven de sustento 01vida la dimensioacuten material de la problemaacutetica y contribuye a
promover o a aceptar como ineludibles o inashymovibles objetivos contingentes a arreglos
particulares de poder El siglo veinte ofrece muacuteltiples ejemshy
plos de cuidadosas preocupaciones instrushymentales al servicio de objetivos y poliacuteticas deleznables desde la muy prolija contabilidad
de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencioacuten en Arshygentina Otras veces los logros instrumentashy
les positivos quedaron diluidos en el saldo fishynal del reacutegimen poliacutetico del que formaron parshyte la reforma administrativa de Mussolini permitioacute que los trenes italianos llegaran a hoshy
rario pero la puntualidad ferroviaria
-ciertamente un logro importante- no mejoroacute el resultado general o el juicio histoacuterico unishyversal sobre el fascismo
La literatura latinoamericana brinda una ilustracioacuten menos truculenta o pateacutetica de este divorcio entre herramientas y objetishyvos Me refiero al capitaacuten Pantaleoacuten Pantoja
el personaje de una de las maacutes originales noshy
velas de Mario Vargas Llosa Seguacuten narra la
historia Pantaleoacuten fue destinado por el ejeacutershy
cito de su paiacutes a administrar un servicio puacuteshyblico de prestaciones sexuales en un destacashymento militar en la selva amazoacutenica El desashy
rrollo de teacutecnicas innovadoras de gestioacuten y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores permitieron a Pantaleoacuten convertirse en poco tiempo en el gerente puacuteshyblico maacutes eficiente y exitoso de lo que de toshydos modos nunca dejoacute de ser un lupanar de
frontera El espectaacuteculo de tanta gente encashyrando la reforma del Estado en teacuterminos de reequipamiento informaacutetico elaboracioacuten de manuales de procedimiento redisentildeo de ofishy
cinas o modificacioacuten de organigramas sin una preocupacioacuten equivalente por los objetishy
vos que se persiguen y el contenido y el sentishydo de las decisiones que se toman demuestra la vigencia amplia de Pantaleoacuten Pantoja
como paradigma de gestioacuten puacuteblica
En los escenarios predominantes de profunda fragmentacioacuten y desintegracioacuten soshycial con procesos de exclusioacuten social de los que la reorientacioacuten del Estado y el ajuste mashycroeconoacutemico no son ajenos es legitimo alshy
bergar dudas no soacutelo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incishydir significativamente en el enfrentamiento a
________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
vos riacutegidos El principio de legalidad recibe un tratamiento laxo o bien la violacioacuten de las normas se justifica por imperativos de emershygencia necesidad y urgencia o la invocacioacuten de alguna otra circunstancia excepcional
La pluralidad de puacuteblicos diferenciashy
dos demanda una labor permanente de focalishy
zacioacuten y ajuste de las poliacuteticas que a su tumo
ahondan la segmentacioacuten del tejido social El
concepto de ciudadano portador de derechos
generales y permanentes es sustituido por la metaacutefora del cliente con demandas especiacutefishycas y segmentadas en funcioacuten de contraprestashyciones particulares de agencias especializashy
das La produccioacuten de resultados tiende a ser
valorada maacutes que la observancia de los proceshy
dimientos Se pretende asimismo que estos reshysultados sean mensurables y evaluables cuanshytitativamente en el corto o a lo sumo mediano
plazo los grandes objetivos cualitativos del desarrollo (y no soacutelo el crecimiento) o el bieshynestar (y no soacutelo los niveles de acceso a detershy
minados satisfactores) tienden a ser ajenos a
este esquema Cada modalidad de gestioacuten puacuteblica se
articula asiacute a una matriz determinada de relashy
ciones entre el Estado y la sociedad y contrishy
buye a reproducirla La gestioacuten de las relacioshy
nes laborales entre empresas y trabajadores
ofrece una buena ilustracioacuten de la vinculacioacuten
entre esquemas de administracioacuten puacuteblica y relaciones y jerarquiacuteas sociales El desarrollo
del derecho del trabajo como rama especiacutefica del derecho puacuteblico fue resultado de una conshy
figuracioacuten de relaciones de poder entre sindishycatos y empresas en el marco de una sociedad de masas esquema fordista de produccioacuten y
creciente regulacioacuten estatal La creacioacuten de
este cuerpo legal ensanchoacute las modalidades de mediacioacuten puacuteblica dio pie al desarrollo de nuevas agencias gubernamentales y ramas de
administracioacuten de justicia limitoacute las facultashydes decisorias de las empresas acotoacute la capashycidad de accioacuten de las organizaciones laborashyles y contribuyoacute al fortalecimiento de una ideologiacutea de derechos colectivos que coexisshy
tioacute con desiguales niveles de conflictividad
con la ideologiacutea liberal tradicional de dereshychos individuales
Al contrario la progresiva sustitucioacuten
del derecho laboral por el derecho civil o coshy
mercial en el marco de la llamada flexibilizashycioacuten laboral testimonia en nuestros diacuteas el reshytroceso de la capacidad de afiliacioacuten y de neshy
gociacioacuten de los sindicatos de trabajadores
junto con el predominio de esquemas de acushy
mulacioacuten flexible desregulacioacuten amplia de la
economiacutea recuperacioacuten de capacidad decisoshy
ria por las empresas y resurgimiento de una ideologiacutea de racionalidad individualista El cambio de marco juriacutedico implica asimismo una transferencia de la gestioacuten de las relacioshy
nes laborales del aacutembito puacuteblico al privado empresas de mediacioacuten administradoras de
riesgos laborales entre otras
2 Naturalizacioacuten del bloque de poder y despolitizacioacuten del Estado
El reduccionismo instrumental del Esshy
tado presenta tres facetas iacutentimamente vincushy
ladas De una parte reduccioacuten de la esencia poliacutetica del Estado a su dimensioacuten administrashy
tiva o de gestioacuten En virtud de ella el Estado en tanto institucionalizacioacuten de relaciones de
poder es disminuido a su dimensioacuten adminisshytrativa e incluso gerencial vale decir a un conjunto de aparatos agencias y organismos
Este procedimiento tiene como efecto naturashy
lizar las relaciones de poder es decir asumirshylas como un fenoacutemeno invariante o de modifishycacioacuten imperceptible y en el muy largo plazo
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sin historicidad o con una historicidad que es
irrelevante para la comprensioacuten de su confishyguracioacuten presente
Al mismo tiempo este enfoque despoja
a las instituciones de lo que eacutestas representan
como expresioacuten de relaciones de poder Una institucioacuten es una conducta social pautada sancionada por alguna forma de autoridad En
toda sociedad existen muchiacutesimas conductas
y praacutecticas sociales pero no todas estaacuten pautashydas y legalmente sancionadas y muchas son prohibidas El desigual acceso a recursos (por
ejemplo propiedad de activos educacioacuten e
informacioacuten u otros) la cultura dominante
los condicionamientos histoacutericos y ecoloacutegishycos determinan queacute praacutecticas sociales recibishyraacuten status institucional cuaacuteles no y cuaacuteles son
proscritas Una institucioacuten es el resultado de procesos de construccioacuten social y por lo tanto de una cierta constelacioacuten de relaciones de poshyder entre actores El formato legal de una relashy
cioacuten de poder no quita a eacutesta su naturaleza de
tal -es decir de relacioacuten de dominacioacuten y sushybordinacioacuten de mando y obediencia- ni elimishy
na la desigualdad de acceso a recursos sobre la
cual la relacioacuten se construye Un eacutenfasis unilashyteral en las reglas y procedimientos y en geshy
neral en la dimensioacuten formal de las institucioshy
nes arriesga a dejar de lado la matriz de relashy
ciones de poder de la que ellas son un resultashy
do Finalmente este reduccionismo privilegia
el debate sobre los instrumentos en detrimenshy
to de la discusioacuten sobre los objetivos y el senshytido de la accioacuten poliacutetica y del desarrollo (3)
Aunque en antildeos recientes el reduccioshy
nismo instrumentalista ha tendiacutedo a presentarshy
se en clave neoliberal -entendiendo por tal el conjunto de enfoques de poliacutetica y de proposishyciones inspiradas en la teoriacutea econoacutemica neoshy
claacutesica- se trata de un artilugio con una trayecshy
toria relativamente larga de apariciones y reashy
pariciones tiene poco que ver con ideologiacuteas
determinadas y mucho maacutes con la posicioacuten de
poder de determinados actores en momentos
particulares de la dinaacutemica poliacutetico-institushycional y en su capacidad de conducirla Para
que las laquoarmoniacuteas econoacutemicasraquo subsistan la
ciencia poliacutetica no debe preocuparse por la organizacioacuten del Estado sino simplemente de su funcioacuten expresoacute Freacutederic Bastiat el filoacuteshy
sofo liberal de la economiacutea en momentos en
que la turbulencia poliacutetica de la Revolucioacuten Francesa y de las guerras napoleoacutenicas pareshy
ciacutea haber quedado definitivamente atraacutes (Basshy
tiat 1964308) Su recomendacioacuten acopla bien
con la utopiacutea marxista de sustituir el gobiershyno de los hombres por la administracioacuten de las cosas y la burocratizacioacuten de la conduccioacuten
poliacutetica en los regiacutemenes de tipo sovieacutetico
La misma perspectiva se encuentra en Alemania en la segunda mitad del siglo pasashydo con el vaciamiento de la teoriacutea del Estado de toda referencia a la problemaacutetica del poder
su sustitucioacuten porenfoques juriacutedicos formales y la marginacioacuten de las consideraciones histoacuteshyricas y poliacuteticas en el anaacutelisis del Estado (4)
Un vaciamiento similar y el consiguiente reshy
duccionismo se advierten -bien que con inshytencionalidad y efectos muy diferentes- en los
intentos de proscripcioacuten de la actividad poliacutetishy
ca no gubernamental por las dictaduras militashy
res de las deacutecadas pasadas en Brasil Chile o
Argentina en las afirmaciones postmodernas del fin de la poliacutetica y en ofertas acadeacutemicas
de inspiracioacuten neoliberal en las que se efectuacutea similar reducciOacuten de la poliacutetica al gerenciashy
miento de instrumentos y herramientas (5)
Independientemente de sus tonalidashy
des ideoloacutegicas y de sus finalidades particulashyres las muacuteltiples variantes de este reduccioshynismo comparten dos caracteriacutesticas baacutesicas
Ante todo son conceptualizaciones de la poliacuteshy
tica y del Estado que se formulan en escenashy
rios de consolidacioacuten o estabilizacioacuten de un
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M -------------------shy
arreglo institucional de poder o que toman como hipoacutetesis de partida esa estabilizacioacuten La inestabilidad y la incertidumbre derivadas de crisis poliacuteticas o financieras guerras revoshy
luciones insurgencias sociales u otros aconteshy
cimientos de similar impacto donde de maneshyra expliacutecita estaacuten en juego el poder y los granshydes objetivos de la accioacuten estatal pertenecen
en la realidad de los hechos o en los supuestos de la teoriacutea al pasado
La Francia de la tercera deacutecada del siglo
diecinueve la Alemania de Bismarck el sociashy
lismo sovieacutetico de la segunda postguerra preshy
sentaban escenarios de estabilidad poliacutetica donde la matriz de relaciones de poder entre acshy
tores asiacute como las orientaciones fundamentashy
les de ladinaacutemica estatal habiacutean alcanzado una
definicioacuten institucional Al margen de los conshytenidos sustantivos de esas orientaciones y de
la identidad particular de los actores ubicados en posiciones de poder o de subalternidad hay en todos estos escenarios una clara definicioacuten poliacutetica institucionalmente consolidada de ganadores y perdedores El tema del poder se
considera resuelto -por lo menos desde la
perspectiva de los que ganaron por consishyguiente la atencioacuten debe centrarse en el funcioshynamiento de las instituciones y en los procedishy
mientos y las herramientas a traveacutes de los que operan y ya no en el modo en que esas institushyciones son disentildeadas o en los objetivos que
persiguen o excluyen
De aquiacute emerge la segunda caracteriacutestishy
ca de estos enfoques su conservadurismo Su punto de partida es el arreglo particular de poshyder alcanzado y ese es tambieacuten el horizonte
de sus reflexiones La hipoacutetesis de que otros
arreglos de poder son posibles resulta ajena y en el extremo antagoacutenica a este modo de ver
las cosas El conservadurismo del enfoque no radica en los ingredientes sustantivos de sus
propuestas sino en su rechazo expliacutecito o imshy
pliacutecito de hipoacutetesis de arreglos poliacutetico-instishytucionales alternativos y en consecuencia de modalidades diferentes de organizacioacuten yejeshy
cucioacuten de la gestioacuten puacuteblica En este enfoque
los actores significativos de la poliacutetica son siempre actores estatales burocracias civiles y militares y en general personal dotado de determinadas destrezas teacutecnicas buroacutecratas
gerentes planificadores La poliacutetica es un asunto de eacutelites -donde el concepto de eacutelite reshyfiere a los actores que ocupan posiciones de
poder- de liacutederes o de vanguardias
La poliacutetica desde abajo -a poliacutetica
agonal- vale decir la que corre por cuenta de los actores no estatales se legitima y es proshy
movida en la medida en que complementa a la
que se ejerce desde el Estado en funcioacuten de los objetivos perseguidos o tolerados por eacuteste o se articula a ella En esta perspectiva la posishy
bilidad del disenso se reduce al terreno de los
instrumentos y las taacutecticas La poliacutetica devieshyne teacutecnica de gestioacuten de un orden cuyo conteshynido y objetivos quedan resguardados de las
incomodidades del debate (6)
En virtud de este reduccionismo el Esshytado queda vaciado de poliacutetica en cuanto eacutesta es ante todo construccioacuten ejercicio y discushy
sioacuten del poder como praacutectica de conduccioacuten social La atencioacuten se dirige fundamentalmenshyte al funcionamiento de las instituciones la
problemaacutetica propiamente poliacutetica de la consshy
truccioacuten estatal y del desarrollo social es diluishy
da y remplazada por la cuestioacuten de la adminisshy
tracioacuten de una determinada configuracioacuten de poder que para todos los efectos se imagina constante La discusioacuten de los grandes objetishy
vos de la accioacuten poliacutetica -el desarrollo el bieshy
nestar la integracioacuten social u otros- se desshyplaza hacia el comentario y las recomendacioshy
nes sobre el modo de desempentildeo de los instrushymentos y la administracioacuten de los procedishymientos (7)
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3 El reduccionismo neoliberal y el nuevo bloque de poder
La reaparicioacuten de este enfoque en la deacuteshy
cada de 1980 estaacute ligada a varios factores un
cambio profundo en el patroacuten de acumulacioacuten
capitalista crisis del Estado de bienestar soshy
cialdemoacutecrata en Europa occidental y la de
sus variantes desarrollistas latinoamericanas
derrumbe de la versioacuten sovieacutetica del socialisshy
mo y las transformaciones introducidas en los
disentildeos socialistas en China y Cuba embate del neoliberalismo a partir de las experiencias
de los gobiernos de Margaret Thatcher y Roshy
nald Reagan en Gran Bretantildea y Estados Unishy
dos respectivamente consiguiente reorientashycioacuten de las recomendaciones de los organisshy
mos financieros multilaterales muy sensibles
a los dictados de la poliacutetica econoacutemica intershynacional de Washington
Desde mediados de esa deacutecada los goshy
biernos latinoamericanos comenzaron a ejeshy
cutar un severo ajuste macroeconoacutemico orientado a la recuperacioacuten de la estabilidad
econoacutemica el pago del endeudamiento puacuteshyblico externo acumulado y la reinsercioacuten en los movimientos internacionales de capital y
a garantizar la primaciacutea del mercado como
asignador de recursos y fijador de precios El
conjunto de medidas adoptadas por recomenshy
dacioacuten o imposicioacuten del Banco Mundial el Fondo Monetario Internacional y el Departashy
mento del Tesoro del gobierno estadounishy
dense -y poco despueacutes tambieacuten por el Banco
Interamericano de Desarrollo- fue bautizado como Consenso de Washington en referenshy
cia a que todas estas agencias teniacutean su sede
en esa ciudad
En un resumen elaborado por quien pashy
rece haber inventado la denominacioacuten el Consenso consistiacutea de diez ingredientes de
poliacutetica econoacutemica 1) disciplina fiscal
2) priorizacioacuten del gasto puacuteblico en aacutereas de
liberales 7) apertura a la inversioacuten extranjera
8) privatizaciones 9) desregulacioacuten amplia
10) proteccioacuten a la propiedad privada (Wishy
lliamson 1990)
En opinioacuten de sus voceros el conjunto
de estas premisas deberiacutea alcanzar el mismo
nivel de aceptacioacuten que los derechos humanos o la lucha contra el racismo en vez de estar soshy
metidas a la controversia entre partidos Los
actores poliacuteticos responsables deberiacutean dar prioridad a la promocioacuten del Consenso de Washington y sacarlo del terreno contencioshy
so del debate poliacutetico WilUamson recomendoacute la adopcioacuten del paquete a todo el espectro poshyliacutetico y en particular a los partidos de izquiershy
da Esto dejariacutea abierta a la discusioacuten poliacutetica
apenas la cuestioacuten del equilibrio entre eficienshy
cia definida en teacuterminos del Consenso
como soberaniacutea del mercado y equidad (WishylIiamson 1993) Anticipaacutendose en casi una deacutecada a 10 que posteriormente seriacutea conocido como la variante neoliberal de la tercera viacutea
Williamson postuloacute que los partidos poliacuteticos
de izquierda entendidos eacutestos como los que
dan prioridad a la igualdad sobre la eficiencia fortaleceriacutean su causa adoptando el programa
del Consenso de Washington (8)
A esta afirmacioacuten de la inevitabilidad
del disentildeo macroeconoacutemico y macrosocial neoliberal se agregoacute la ineficacia de la poliacuteshy
tica tradicional incluyendo la de las demoshy
cracias reconstituiacutedas en sustitucioacuten de dishy
versas manifestaciones institucionales del autoritarismo para encontrar un tratamienshy
to diferente de la crisis y respuestas efectishy
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vas a las demandas de grandes segmentos de la poblacioacuten golpeados por el deterioro de sus condiciones de vida
La credibilidad de los alegatos de los voceros del Consenso de Washington resshy
pecto del caraacutecter prebendalista predatorio corrupto y demagoacutegico del Estado desarrollisshyta y la descalificacioacuten por ineficientes de los debates parlamentarios y de la competencia entre partidos encontroacute un aliado estrateacutegico en la frustracioacuten provocada en sectores amshyplios de la opinioacuten puacuteblica por la ineficacia de
las instituciones democraacuteticas para encarar satisfactoriamente las demandas de bienestar Pero al mismo tiempo era poliacuteticamente neceshy
sario respetar la vigencia siquiera formal de la democracia representativa cuya defensa y promocioacuten constituiacutea uno de los temas recushyrrentes de la poliacutetica exterior de Washington por oposicioacuten al reacutegimen poliacutetico imperante en Cuba
La tensioacuten evidente entre estos dos inshygredientes de la poliacutetica estadounidense -el discurso de la democracia representativa y la promocioacuten de la economiacutea de mercado- se reshysolvioacute con la foacutermula de las democracias de mercado (9) La promocioacuten de una determinashy
da estrategia econoacutemica devino condicioacuten de reconocimiento y paraacutemetro de evaluacioacuten de la calidad y la efectividad del reacutegimen poliacutetico y los arreglos institucionales Una vez maacutes la poliacutetica resultoacute subordinada a modos particushylares de organizacioacuten de la economiacutea Asiacute como durante deacutecadas una economiacutea ampliashymente colectivizada y planificada centralshymente fue considerada como el criterio princishypal para calificar como socialista a un detershyminado reacutegimen poliacutetico Washington aplicashyba el mismo criterio para juzgar a las demoshycracias su compromiso con el desarrollo de una economiacutea de mercado
En teacuterminos operativos la tensioacuten se resolvioacute quitando de la esfera del debate parlashymentario y en general de los aacutembitos institushycionales receptivos de las demandas y reclashymos de los sectores mayoritarios de la ciudashydaniacutea los temas y las decisiones de importanshycia estrateacutegica para el disentildeo del nuevo esqueshyma de acumulacioacuten de capitaL No fue un reshycurso innovador salvo en el procedimiento La idea de que las cuestiones maacutes relevantes para la acumulacioacuten del capital deben estar resguardadas del debate puacuteblico y de las decishysiones poliacuteticas de los aacutembitos donde impera el principio democraacutetico de la voluntad de las mayoriacuteas tiene una larga trayectoria en Ameacuteshyrica Latina Los golpes militares y los fraudes electorales todaviacutea no totalmente erradicados de la cultura poliacutetica de las elites del poder buscan alcanzar ese mismo resultado soacutelo que de manera mucho menos sofisticada
Ahora bien si la poliacutetica entendida como posibilidad de optar por distintos modeshylos de organizacioacuten social no existe maacutes o estaacute diluida en una pluralidad indeterminada de aacutembitos si no tiene sentido discutir sobre el poder porque ya es clara la definicioacuten de quieacuteshynes ganan y quieacutenes pierden en el modelo de
acumulacioacuten y de organizacioacuten social realshymente existente soacutelo queda espacio para las cuestiones teacutecnicas y administrativas
La conclusioacuten refuerza obviamente la entrega de la toma de decisiones a funcionashyrios teacutecnicos profesionalmente capacitados para hacerse cargo de esas cuestiones El disshycurso de las vertientes maacutes conservadoras del
postmodemismo dotoacute a los argumentos tecnoshycraacuteticos y antipoliticistas de cierto brillo esteacuteshytico -la criacutetica a las grandes narrativas el reshychazo de la proposicioacuten filosoacutefica de que la historia tiene un sentido cualquiera eacuteste sea y al contrario la aflfl11acioacuten del fin de la histoshy
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ria el repudio del Estado como fantasiacutea autoshy
ritaria la afirmacioacuten de la ubicuidad de la proshyblemaacutetica del poder y consiguientemente el descentramiento de la poliacutetica- y contribuyoacute a
maquillar las notorias coincidencias de aqueacuteshyllas y eacutestos con los intereses y objetivos del gran capital (10)
Contrariamente a la opinioacuten convenshycional que ve en el Consenso de Washingshy
ton un conjunto de recomendaciones econoacuteshymicasla mayoriacutea de sus prescripciones fue de naturaleza poliacutetica y de hecho tuvo como
efecto una verdadera reforma poliacutetica del Esshytado en cuanto redefinicioacuten de la gravitacioacuten institucional de los objetivos metas intereses y aspiraciones de unos grupos o actores en deshy
trimento de otros Es decir se modificoacute el
peso institucional de los actores sociales y por lo tanto sus posiciones de poder El resulshytado del Consenso fue un cambio draacutestico en las bases sociales del Estado y la institucioshy
nalizacioacuten de un bloque de poder sustancialshymente diferente del que habiacutea existido en el marco del Estado desarrollista
Las privatizaciones y desregulaciones la liberalizacioacuten amplia de la actividad econoacuteshymica la reforma tributaria la captacioacuten de inshyversioacuten extranjera fueron otros tantos instrushy
mentos que permitieron una articulacioacuten exshyterna maacutes dinaacutemica y eficiente en los teacuterminos de las transformaciones experimentadas en los mercados internacionales de capital
Desempentildearon tambieacuten un papel estrateacutegico en la promocioacuten de determinados actores ecoshynoacutemicos a posiciones de poder institucional legitimando la firme articulacioacuten poliacutetica de
sus intereses y la consiguiente movilizacioacuten
en su beneficio de los recursos coactivos del Estado -legislacioacuten tribunales fuerzas de seshyguridad -y las agencias de formacioacuten de opishy
nioacuten Asimismo modificaron las modalidashy
des de relacioacuten del Estado con los grupos de menores ingresos asiacute como con aqueacutellos que habiacutean sido los interlocutores preferenciales del Estado desarrollista (sectores productivos
orientados hacia el mercado interno pequentildeas y medianas empresas algunos grupos de asashylariados) cambiando draacutesticamente el sentido
y los alcances de la intervencioacuten estatal Se sesga en consecuencia la disponibishy
liacutedad del Estado para atender las demandas o aspiraciones de unos y otros unos y otros son
representados de manera diferenciada y desishygual por el entramado institucional del Estashydo La crisis contemporaacutenea de representashycioacuten de la que se encuentran frecuentes refeshyrencias en la literatura y en los medios de coshy
municacioacuten se refiere asiacute no soacutelo a la incapacishydad o incomodidad de algunas organizacioshynes poliacuteticas e instituciones para dar cabida y procesar las demandas y aspiraciones de deshyterminados actores sociales y traducirlas en poliacuteticas sino tambieacuten a estas modificaciones draacutesticas en la legitimacioacuten empiacuterica de ciershy
tos actores propuestas y reclamos (ll) Por ejemplo en materia de prestacioacuten
de servicios puacutebliCOS privatizados el concepshyto de seguridad juriacutedica tiende a ser interpretashydo predominantemente en beneficio de las empresas prestadoras para rechazar las petishyciones de los usuarios en materia de calidad y precio de los servicios al mismo tiempo exisshy
te una notoria permisividad institucional en cuestiones como aumentos tarifarios reforshymulacioacuten de los teacuterminos originales de la prishyvatizacioacuten etc (Aspiazu 1999) Similarmenshy
te el modo de articulacioacuten externa de la ecoshy
nomiacutea priorizando al sector financiero y la fuerte dependencia del endeudamiento extershyno dotan a los actores que se desenvuelven en
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El s(ndrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
estos aacutembitos de mayor capacidad de persuashy
sioacuten frente a los organismos e instancias de
decisioacuten gubernamental
Esta primera ola de reforma del Estado
tiacutepica de la segunda mitad de la deacutecada de 1980
-aunque en algunos paiacuteses como Argentina
Meacutexico y Brasil cobroacute auge recieacuten en los prishy
meros antildeos del decenio siguiente- fue sucedida
por una segunda la reforma institucional del
Estado orientada al redisentildeo de los instrumenshy
tos de poliacutetica necesarios para garantizar la prishy
maciacutea del mercado y de los actores dominanshy
tes en eacutel producida por la reforma poliacutetica Este
segundo momento partioacute de la evidencia de
que para funcionar con mediano eacutexito una ecoshy
nomiacutea de mercado requiere de una red soacutelida y
muy eficiente de instituciones puacuteblicas que
prevengan y contrarresten la tendencia normal
de los mercados al inmediatiacutesmo a los deseshy
quilibrios y a la recurrencia de crisis
Es eacuteste un planteamiento que ya habiacutea
sustentado Karl Polanyi medio siglo atraacutes y
retomado en clave neoliberal por los trabajos
de Douglass North y en general de la llamada
escuela neoinstitucionalistade la ciencia polfshy
tica estadounidense (polanyi 1957 North
1986 1993) Por diferentes caminos se admishy
tiacutea la falacia de la hipoacutetesis neoclaacutesica de la
autorregulacioacuten de los mercados a ello se
agregoacute la experiencia recogida en maacutes de un
centenar de paiacuteses que tras ejecutar durante
una deacutecada y media las poliacuteticas recomendashy
das por el Consenso cosechaban resultados
magros incluso desde la perspectiva de las
metas fijadas por los propios organismos proshy
motores -lenta y problemaacutetica recuperacioacuten
del crecimiento persistente vulnerabilidad
externa mantenimiento o ahondamiento de
las desigualdades y la fragmentacioacuten socialshy
ademaacutes de la persistencia de muchas de las
praacutecticas puacuteblicas y privadas que el Consenshy
so se habiacutea propuesto erradicar rentismo
prebendalismo muacuteltiples modalidades de coshy
rrupcioacuten puacuteblica y riesgo moral empresashy
rial entre otras
La denominacioacuten dada al nuevo enfoshy
que -nueva economiacutea institucional -permitioacute
legalizar el involucramiento de una dimensioacuten
poliacutetica en la promocioacuten de la primaciacutea del
mercado pero reducieacutendola a cuestiones merashy
mente instrumentales diferenciaacutendola incluso
semaacutenticamente de la economiacutea polftica de
los economistas claacutesicos y sobre todo de la
criacutetica de la economiacutea poliacutetica de los enfoshy
ques marxistas incluyendo la nueva econoshy
miacutea poliacutetica de la deacutecada de 1920en la URSS
Lo institucional de esta nueva economiacutea se
presenta expliacutecitamente instrumentalizado y
subordinado a la preservacioacuten de una econoshy
miacutea de mercado construida a partir de unas reshy
laciones de poder yadadas y aceptadas y que el
marco institucional debe consolidar
La agenda de esta segunda reforma
tambieacuten fue disentildeada por el Banco Mundial y
formalizada en la serie de informes anuales
publicados durante la deacutecada de 1990 Desde
fines de los antildeos ochentas algunos estudios
del Banco destacaban que las reformas orienshy
tadas hacia el mercado demandaban la creashy
cioacuten o fortalecimiento de un marco institucioshy
nal adecuado el abandono del intervencionisshy
mo estatal debiacutea tener como correlato la creashy
cioacuten de mecanismos y herramientas institushy
cionales que optimizaran el desempentildeo de los
mercados y contrabalancearan sus sesgos noshy
civos (12)
De acuerdo a este reenfoque el Estado
estaacute llamado a cumplir un papel de apoyo y complementacioacuten del mercado asumiendo
uacutenicamente las actividades y funciones que el
mercado desempentildea mal o no estaacute interesado
en encarar 1) definir y aplicar un marco legal
para la acumulacioacuten de capital 2) generar y
garantizar un ambiente poliacutetico propicio para
________________
la iniciativa empresarial (en particular asegushy
rando la estabilidad macroeconOacutemica evitanshydo la distorsioacuten de los precios y desregulando la economiacutea) 3) responsabilizarse del disentildeo de una adecuada infraestructura 4) dar proshy
teccioacuten a los segmentos maacutes vulnerables de la
poblacioacuten y 5) proteger el medio ambiente Debe promoverse la creacioacuten o desarrollo de
una red institucional que garantice la efectivishydad del Estado en estas tareas por consiguienshy
te es necesario un profundo redisentildeo de proceshysos instrumentos y herramientas de poliacutetica
capacidades y responsabilidades puacuteblicas Se requieren en resumen maacutes instrumentos y nuevas capacidades para que el Consenso rinda frutos (13)
Las reformas institucionales se recoshy
miendan tomando como base o punto de partishyda las reformas poliacuteticas del Consenso de Washington y la estructura de poder corresshypondiente Puede argumentarse que por su
propia naturaleza un organismo multilateral carece de mandato para involucrarse en asshypectos sustantivos como los sentildealados De
acuerdo con esta interpretacioacuten los organisshy
mos actuariacutean en definitiva como cajas de reshysonancia de cada gobierno aceptando y evenshytualmente fortaleciendo con sus recomendashyciones la correlacioacuten de poder prevaleciente en cada paiacutes solicitante de asesoriacutea o fondos una misioacuten eminentemente conservadora
La enorme capacidad de persuasioacuten de las recomendaciones de los organismos no deshyrivariacutea de los recursos que movilizan o de la presioacuten que pueden ejercer sobre los gobiershynos sino de su habilidad para acoplarse a deshycisiones ya adoptadas por las autoridades poshyliacuteticas algo asiacute como navegar a favor del vienshyto El argumento trasluce una visioacuten incomshypleta del desempentildeo de estos organismos y de
sus relaciones con los estados miembro No es
un secreto para nadie que las recomendacio-
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nes de poliacutetica puacuteblica formuladas porelFMI
el Banco Mundial el BID y organismos simishy
lares inciden decisivamente en la matriz de poder de la sociedad promoviendo a algunos actores discriminando contra otros y en defishy
nitiva interviniendo en la dinaacutemica poliacutetica y
social en nombre de una racionalidad teacutecnica o de los macroeconomic fundamentals intershy
pretados de manera estrecha (14) En varias situaciones de gran conflictishy
vidad poliacutetica y social las condiciones imshypuestas por estos organismos para el desemshy
bolso de fondos reforzaron la posicioacuten del goshybierno de Estados Unidos en su confrontacioacuten con algunos gobiernos de paiacuteses en desarroshyllo el caso maacutes notorio se registroacute a fines de la
deacutecada de 1970 en Jamaica donde el FMI y el Banco Mundial complementaron desde sus campos especiacuteficos de accioacuten la presioacuten poliacuteshy
tica del gobierno de Estados Unidos sobre el reacutegimen socialdemoacutecrata del primer ministro
Michael Manley Similares presiones cruzashy
das se ejercieron posteriormente sobre Costa Rica forzando a este paiacutes a introducir camshybios poliacuteticos profundos acordes con las recoshy
mendaciones del Consenso de Washington y maacutes recientemente sobre el gobierno de Sudaacutefrica con el fin de moderar algunas inishyciativas de reforma econoacutemica y social consishy
deradas excesivamente radicales Al contrashyrio el financiamiento amplio en condiciones concesionarias contribuyoacute a mantener en el poder a regiacutemenes autoritarios dilapidadores
de recursos a los que la poliacutetica exterior de Esshytados Unidos consideraba aliados en el marco de la guerra friacutea donde Indonesia es posibleshymente el caso maacutes notorio (15)
Las recomendaciones de reforma del Estado del Banco Mundial y de agencias del gobierno de Estados Unidos forman parte del
objetivo de imponer a los gobiernos de las
economiacuteas emergentes o sugerir con la conshy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
tundencia de los argumentos de quien admishynistra el creacutedito que ellos demandan una arshyquitectura institucional relativamente homoshygeacutenea se trata de determinar lo que el Estado deberiacutea hacer coacutemo deberiacutea hacerlo y de queacute modo puede hacerlo de la mejor manera (Banco Mundial 19971-3) El cometido acoshypla con el objetivo del mismo Banco el FMI y la Secretariacutea del Tesoro de Estados Unidos de
disentildear una uacutenica arquitectura financiera para la economiacutea internacional Si esto uacuteltimo ha suscitado cuestionamientos o al menos dudas respecto de su conveniencia o factibilidad muchas maacutes dudas caben respecto de lo prishymero (16)
La construccioacuten institucional es usualshymente un proceso de desenvolvimiento proshylongado en el que estaacute en juego un arco muy amplio de cuestiones materiales e inmateriashyles en el que los factores particulares de cada paiacutes y de sus diversas clases y grupos sociashyles tienen una gravitacioacuten determinante La exportacioacuten e importacioacuten de instituciones formales es solamente uno de los muchos inshygredientes que intervienen en ese proceso el funcionamiento efectivo de ellas es el resultashydo de su interaccioacuten adaptacioacuten y simbiosis con el plexo de tradiciones representaciones culturales y caracteriacutesticas propias de cada soshy
ciedad En el fondo la pretensioacuten de imponer determinados disentildeos institucionales da testishymonio de la pervivencia de las maacutes convenshycionales manifestaciones del colonialismo y
el imperialismo en el entramado de las relashyciones internacionales (17)
4 De la mano invisible a la magia delmouse
Se instala asiacute en la agenda de la reforma estatal el reduccionismo de la problemaacutetica
del Estado y la construccioacuten institucional a
una cuestioacuten de instrumentos Esto tiene por
lo menos tres consecuencias importantes que sentildealareacute de manera suscinta
En primer lugar facilita circunscribir
la democracia en tanto reacutegimen poliacutetico a un sistema de reglas y procedimientos olvidando o escamoteando que ella es tambieacuten un sistemiddot ma de produccioacuten de decisiones sobre cuesshytiones sociales y econoacutemicas A su turno el
instrumentalismo es reforzado por el predomiddot minio de los tiempos cortos de la contabilidad financiera y la rendicioacuten de cuentas de los funshycionarios sobre el tiempo largo de la consshytruccioacuten institucional (TilIy 1995 Vilas 2000a) El reduccionismo procedimentalista de la democracia es conocido y no requiere mayor comentario aquiacute se quiere destacar la vinculacioacuten de este enfoque a oacutepticas consershyvadoras de la dinaacutemica sociopoliacutetica en cuanshyto presta atencioacuten al modo en que las decisioshynes relevantes son adoptadas mucho maacutes que a su eficacia para reproducir consolidar o moshydificar un patroacuten social de asignacioacuten de reshycursos y una estructura determinada de poder
El formalismo procedimental es un producto acadeacutemico que contrasta con el modo maacutes equilibrado en que la opinioacuten puacuteshyblica enfoca y evaluacutea el desempentildeo de los reshygiacutemenes democraacuteticos tomando en consideshy
racioacuten ambas dimensiones la formal y la susshytantiva (18) Desde el punto de vista de la poliacuteshytica la preocupacioacuten preferencial excluyente incluso por las herramientas y los procedishy
mientos implica resguardar del anaacutelisis y del debate el contenido y los alcances de las decishysiones que se adoptan y ejecutan a traveacutes de esos mecanismos Se deja de lado por 10 tanshyto la dimensioacuten sustantiva de esas decisiones la asignacioacuten de costos y beneficios que ellas involucran y en general el modo en que afecshy
tan a diferentes actores sociales potenciando o reduciendo sus maacutergenes de libertad su capashy
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cidad de movilizacioacuten de recursos su desemshy
pentildeo en los mercados sus niveles de bienesshy
tar yen consecuencia su ubicacioacuten en la mashy
triz de relaciones de poder y la eficacia y alshy
cances de su participacioacuten en la toma de decishy
siones -en resumen quieacutenes ganan y quieacutenes
pierden
Dada la configuracioacuten de las estructushy
ras de dominacioacuten predominantes en la mayoshy
riacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe
yel modo de insercioacuten de la regioacuten en los esceshy
narios internacionales el reduccionismo proshy
cesalista permite adaptar las modalidades de
gestioacuten a una matriz de relaciones de poder nacional y transnacional que expresa la articushy
lacioacuten de los grupos maacutes concentrados del cashy
pitallocal con los actores maacutes dinaacutemicos de la
globalizacioacuten financiera y los objetivos de la
poliacutetica econoacutemica exterior del gobierno de
Estados Unidos El reduccionismo sirve asishymismo de camouflage a una caracteriacutestica trashy
dicional de los sistemas poliacuteticos en sociedashy
des perifeacutericas el desplazamiento de los aacutemshy
bitos institucionales donde efectivamente se
toman las decisiones sustantivas
En consecuencia los espacios institushy
cionales formales de decisioacuten quedan limitashy
dos de hecho a la administracioacuten de las decishy
siones que se adoptan en otros lugares y por
otros actores El ejemplo maacutes visible es posishyblemente la marginacioacuten de los parlamentos
del proceso de lo que maacutes arriba se denominoacute
reforma poliacutetica del Estado privatizaciones
desregulaciones renegociacioacuten de las relacioshynes econoacutemicas y financieras externas etceacuteteshy
ra En este sentido la crisis de representacioacuten
-tema recurrente en la literatura sobre estos
asuntos- puede ser interpretada como producshy
to de la transformacioacuten de la capacidad y la
disponibilidad de las instituciones de la demoshy
cracia representativa para acoger expresar y
procesar desigualmente las iniciativas reclashy
mos o propuestas de la sociedad civil y del
mercado En segundo lugar este reduccionismo
favorece la adopcioacuten de modelos y estrategias
de gerenciamiento empresario para la admishy
nistracioacuten puacuteblica Tal adopcioacuten soacutelo tiene
sentido si se obvian las diferencias sustantivas que existen entre las empresas y el Estado (nashy
cional provincial o municipal) Las empresas
son organizaciones econoacutemicas orientadas
hacia la maximizacioacuten de las ganancias a trashy
veacutes de la conquista de mercados (19) La actishy
vidad caracteriacutestica de una empresa es la comshy
pra y la venta generando sistemas de producshy
cioacuten y distribucioacuten Cada empresa implica una
estructura de poder -usualmente muy autoritashy
rio- y sistemas de gestioacuten una y otros estaacuten
orientados hacia aquel objetivo central
El Estado cualquiera sea el alcance esshypacial de su desempentildeo tiene como objetivo
estrateacutegico generar un sistema legal y de lealshy
tades de vigencia efectiva mediante la movishy
lizacioacuten de otro tipo de recursos sentimientos
morales y amenaza o activacioacuten de la coacshy
cioacuten fiacutesica hacia adentro y hacia fuera de sus
fronteras territoriales Por supuesto un Estashy
do puede incluir entre sus metas funcionales la
reduccioacuten de sus costos operativos pero esto
no opaca las diferencias sustantivas derivadas de los objetivos estrateacutegicos y del tipo de reshy
cursos movilizados para alcanzarlos Se sentildeashy
loacute maacutes arriba que la frontera entre empresas y
estados en cuanto tipos de organizacioacuten y esshy
tructuras de poder pueden ser porosas Por lo tanto no se cuestiona aquiacute que en determinashy
das circunstancias algunos aspectos del funshy
cionamiento de un tipo de organizacioacuten sean
adoptados por organizaciones del otro tipo
simplemente se llama la atencioacuten sobre la funshy
cionalidad de ciertos enfoques reduccionistas
189
190
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
para opacar esas diferencias y permitir la imshyposicioacuten de criterios de conduccioacuten y admishynistracioacuten propios de las empresas de negoshy
cios a los estados Llevada a sus extremos y apoyada en
las herramientas tecnoloacutegicas adecuadas esta perspectiva mercantil enfoca al Estado como una especie de gran empresa cuyos accionisshytas son los ciudadanos la revolucioacuten digishytal recompondraacute los dos v(nculos -distintos pero relacionados- que unen a los pueblos y
los gobiernos uno el que existe entre el goshy
bierno y el ciudadano como cliente o consushymidor de servicios puacuteblicos y el otro el que
une al gobierno y al ciudadano este uacuteltimo
como laquopropietarioraquo o laquoaccionistaraquo en la coshy
munidad (Tapscott y Agnew 1999) Un coshyrolario de esta metaacutefora devenida paradigma es que por encima de todo el Estado debe ser
rentable en los teacuterminos de una empresa de negocios reducir el gasto puacuteblico y cerrar el deacuteficit fiscal se convierten el objetivos en siacute mismos En las condiciones de severo y pershysistente endeudamiento de la mayoriacutea de los
estados latinoamericanos con la rigidez del gasto puacuteblico que implica el cumplimiento de los compromisos financieros -condicioacuten a su tumo de ulterior endeudamiento- el uacutenico gasshyto que no se reduce es el servicio de la deuda externa La contraccioacuten del gasto y del deacuteficit se hace a expensas de las otras erogaciones salud educacioacuten deportes ciencia y teacutecnica
salarios etc El paradigma empresarial desshycarga de manera desigual el financiamiento (o el desfinanciamiento) de la ftrma-Estado sus productos soacutelo son accesibles a quienes pueshyden comprarlos
En escenarios de profundas y crecienshytes desigualdades como los predominantes en gran parte del mundo empobrecido el traspashyso de estos rubros al mercado ahonda adicioshynalmente las desigualdades y fortalece los
procesos de exclusioacuten El concepto de ciudashydaniacutea portadora de derechos se metamorfosea en el de un sistema de creacuteditos puntuales en
beneficio del ciudadano-cliente la universalishydad de aquellos cede terreno a la particularishydad y puntualidad de eacutestos y los dividendos que la firma-Estado reparte entre sus accionisshytas se limitan al concepto de bienes colectivos en la acepcioacuten restrictiva que les acuerda la economiacutea neoclaacutesica (20)
Por consiguiente la identificacioacuten de la
modernizacioacuten con la incorporacioacuten de detershy
minados procedimientos y artefactos (moshydems comunicacioacuten satelital redes electroacutenishycas computadoras de nueva generacioacuten etceacuteshy
tera) puede llevar en escenarios de profundas desigualdades sociales a incrementar la rigishydez y la fragmentacioacuten del tejido social y a erosionar los espacios de accioacuten poliacutetica coshylectiva En la medida en que el acceso de los
individuos y hogares a los avances de la nueva tecnologiacutea estaacute mediado por las relaciones de mercado es claro que los patrones de fuerte
concentracioacuten de los ingresos yel deterioro de los mercados laborales discriminan contra los grupos menos solventes Es ilustrativo en este sentido que el discurso de la ampliacioacuten del
acceso a las nuevas tecnologiacuteas en particular la conexioacuten a internet soacutelo excepcionalmente tenga como complemento acciones de poliacutetica encaminadas a facilitar la utilizacioacuten de los
nuevos artefactos de manera comunitaria --en escuelas puacuteblicas centros vecinales o comushynitarios y similares (21)
En ocasiones un buen microprocesador
y una confiable conexioacuten telefoacutenica son preshysentados tambieacuten como la condicioacuten de acceshyso a formas superiores de participacioacuten ciudashydana la democracia digital De acuerdo aesta perspectiva la era digital convierte a la deshymocracia representativa de la era industrial en democracia participativa los ciudadanos
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dejan de ser consumidores pasivos para deshy
venir socios activos la poliacutetica de masas da paso a la poliacutetica personalizada y el Estado
nacional monocultural se transforma en Esshy
tado virtual mundial local multicultural
(Tapscott y Agnew 1999) El mouse resultashy
riacutea asiacute un instrumento tanto o maacutes eficaz que el
voto en todo caso menos esporaacutedico para hashy
cer posible un involucramiento desde la coshy
modidad del hogar en los asuntos puacuteblicos
Si la plaza el mercado o la calle fueron
el espacio puacuteblico por antonomasia de la deshy
mocracia participativa y representativa del
populismo y el desarroUismo y de una ciudashy
daniacutea que se vi viacutea como pueblo en tanto sujeto
colectivo si las jornadas electorales lo son de
una democracia representativa de ciudadanos
individualizados y de puacuteblicos diferenciados
la democracia digital es el instrumento de reshy
giacutemenes poliacuteticos que se benefician del aislashy
miento reciacuteproco de los individuos desde fueshy
ra de los espacios donde entablan sus relacioshy
nes laborales profesionales poliacuteticas o comushynitarias la privacidad aislada como aacutembito
atomizado del involucramiento segmentarishy
zado en la red de intercambios puntuales entre
el cliente y el proveedor estatal
Una discusioacuten de las posibilidades reashy
les o ficticias abiertas por las nuevas tecnoloshy
giacuteas informaacuteticas al involucramiento ciudadashy
no en la poliacutetica cae fuera de los alcances de
este trabajo Entre tanto planteamientos exulshy
tantes como el citado contrastan con el acceso
restringido derivado de las ya sentildealadas proshy
fundas desigualdades sociales y con enfoques
mucho maacutes equilibrados (22) Entre tanto las
fuertes apuestas emocionales y discursivas a
las virtudes redentoras de ciertas herramientas
y gadgets ilustran respecto de la persistencia
de las fantasiacuteas fetichistas en plena postmoshy
dernidad asiacute como sobre la funcionalidad del
pensamiento maacutegico a la rentabilidad de las
empresas de tecnologiacutea de punta
S Consideraciones finales
Una gestioacuten estatal de calidad (es decir
eficaz eficiente y responsable) se fundamenta
en el principio elemental de que siempre es
mejor hacer bien las cosas que hacerlas mal o
de modo chapucero De manera un poco maacutes
sofisticada es posible vincular la calidad de la
gestioacuten puacuteblica a los principios baacutesicos de un
reacutegimen democraacutetico aunque la relacioacuten enshy
tre calidad de la gestioacuten y tipo de reacutegimen poshy
liacutetico dista mucho de ser uniacutevoca La responshy
sabilidad puacuteblica de los funcionarios el conshy
trol ciudadano de las acciones de gobierno la
separacioacuten entre el patrimonio puacuteblico y el pashy
trimonio de los funcionarios son todos ingreshy
dientes de un reacutegimen poliacutetico que apuntan
entre otras cosas al uso correcto de los recurshy
sos puacuteblicos algo que usualmente se asocia
con la democracia y el buen gobierno En particular hay que mencionar la vinshy
culacioacuten que posiblemente se remonta a las
revoluciones burguesas entre participacioacuten
polftica y tributacioacuten El financiamiento del
Estado proviene siempre en definitiva de los
recursos que extrae de la sociedad existe por
lo tanto una obligacioacuten legal e incluso eacutetica de
los funcionarios de dar un uso correcto al proshy
ducto de esa exaccioacuten asignaacutendole el destino
definido por los ciudadanos y sus representanshy
tes y gestionaacutendolo con eficiencia
La reforma institucional encarada en la
mayor parte de Ameacuterica Latina y su enfoque
reduccionista presentan como teacutecnicamente
neutras cuestiones de clara proyeccioacuten y sigshy
nificado poliacutetico en primer lugar la cuestioacuten
de la estructura de poder configurada en la reshy
gioacuten desde fines de la deacutecada de 1970 Conshy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
vierten las herramientas de gestioacuten en poliacutetishycas de gobierno dirigiendo la atencioacuten puacuteblishyca hacia cuestiones operativas o instrumentashyles y preservando a la estructura de poder y al
modo particular de definicioacuten de ganadores y
perdedores del debate puacuteblico y del riesgo de que eacutel deacute paso a esfuerzos de accioacuten colectiva destinados a modificar aquella estructura
Una vez maacutes en escenarios de profundas disshyparidades sociales los argumentos teacutecnicos se muestran vulnerables a una manipulacioacuten conservadora
La preocupacioacuten por la eficacia la efishy
ciencia y la transparencia de las poliacuteticas puacuteshy
blicas debe decirse una vez maacutes no es irreleshyvante Al contrario importa mucho por resshy
peto a quienes de una u otra manera aportan los recursos con que se financia la gestioacuten esshytatal por una efectiva vigencia de una concepshy
cioacuten maacutes amplia de la democracia por la funshycionalidad de un buen gobierno a una poliacutetica de desarrollo por las fuertes restricciones fisshycales que deben ser afrontadas y porque siemshypre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas
mal Sin embargo una buena administracioacuten no mejora lacalidad de los objetivos de las poshyliacuteticas a cuyo servicio se desenvuelve Un trashytamiento de los instrumentos sin una consideshy
racioacuten de los objetivos de la accioacuten estatal y sin referencia a las configuraciones de poder
que les sirven de sustento 01vida la dimensioacuten material de la problemaacutetica y contribuye a
promover o a aceptar como ineludibles o inashymovibles objetivos contingentes a arreglos
particulares de poder El siglo veinte ofrece muacuteltiples ejemshy
plos de cuidadosas preocupaciones instrushymentales al servicio de objetivos y poliacuteticas deleznables desde la muy prolija contabilidad
de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencioacuten en Arshygentina Otras veces los logros instrumentashy
les positivos quedaron diluidos en el saldo fishynal del reacutegimen poliacutetico del que formaron parshyte la reforma administrativa de Mussolini permitioacute que los trenes italianos llegaran a hoshy
rario pero la puntualidad ferroviaria
-ciertamente un logro importante- no mejoroacute el resultado general o el juicio histoacuterico unishyversal sobre el fascismo
La literatura latinoamericana brinda una ilustracioacuten menos truculenta o pateacutetica de este divorcio entre herramientas y objetishyvos Me refiero al capitaacuten Pantaleoacuten Pantoja
el personaje de una de las maacutes originales noshy
velas de Mario Vargas Llosa Seguacuten narra la
historia Pantaleoacuten fue destinado por el ejeacutershy
cito de su paiacutes a administrar un servicio puacuteshyblico de prestaciones sexuales en un destacashymento militar en la selva amazoacutenica El desashy
rrollo de teacutecnicas innovadoras de gestioacuten y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores permitieron a Pantaleoacuten convertirse en poco tiempo en el gerente puacuteshyblico maacutes eficiente y exitoso de lo que de toshydos modos nunca dejoacute de ser un lupanar de
frontera El espectaacuteculo de tanta gente encashyrando la reforma del Estado en teacuterminos de reequipamiento informaacutetico elaboracioacuten de manuales de procedimiento redisentildeo de ofishy
cinas o modificacioacuten de organigramas sin una preocupacioacuten equivalente por los objetishy
vos que se persiguen y el contenido y el sentishydo de las decisiones que se toman demuestra la vigencia amplia de Pantaleoacuten Pantoja
como paradigma de gestioacuten puacuteblica
En los escenarios predominantes de profunda fragmentacioacuten y desintegracioacuten soshycial con procesos de exclusioacuten social de los que la reorientacioacuten del Estado y el ajuste mashycroeconoacutemico no son ajenos es legitimo alshy
bergar dudas no soacutelo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incishydir significativamente en el enfrentamiento a
________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
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Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
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tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
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________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
sin historicidad o con una historicidad que es
irrelevante para la comprensioacuten de su confishyguracioacuten presente
Al mismo tiempo este enfoque despoja
a las instituciones de lo que eacutestas representan
como expresioacuten de relaciones de poder Una institucioacuten es una conducta social pautada sancionada por alguna forma de autoridad En
toda sociedad existen muchiacutesimas conductas
y praacutecticas sociales pero no todas estaacuten pautashydas y legalmente sancionadas y muchas son prohibidas El desigual acceso a recursos (por
ejemplo propiedad de activos educacioacuten e
informacioacuten u otros) la cultura dominante
los condicionamientos histoacutericos y ecoloacutegishycos determinan queacute praacutecticas sociales recibishyraacuten status institucional cuaacuteles no y cuaacuteles son
proscritas Una institucioacuten es el resultado de procesos de construccioacuten social y por lo tanto de una cierta constelacioacuten de relaciones de poshyder entre actores El formato legal de una relashy
cioacuten de poder no quita a eacutesta su naturaleza de
tal -es decir de relacioacuten de dominacioacuten y sushybordinacioacuten de mando y obediencia- ni elimishy
na la desigualdad de acceso a recursos sobre la
cual la relacioacuten se construye Un eacutenfasis unilashyteral en las reglas y procedimientos y en geshy
neral en la dimensioacuten formal de las institucioshy
nes arriesga a dejar de lado la matriz de relashy
ciones de poder de la que ellas son un resultashy
do Finalmente este reduccionismo privilegia
el debate sobre los instrumentos en detrimenshy
to de la discusioacuten sobre los objetivos y el senshytido de la accioacuten poliacutetica y del desarrollo (3)
Aunque en antildeos recientes el reduccioshy
nismo instrumentalista ha tendiacutedo a presentarshy
se en clave neoliberal -entendiendo por tal el conjunto de enfoques de poliacutetica y de proposishyciones inspiradas en la teoriacutea econoacutemica neoshy
claacutesica- se trata de un artilugio con una trayecshy
toria relativamente larga de apariciones y reashy
pariciones tiene poco que ver con ideologiacuteas
determinadas y mucho maacutes con la posicioacuten de
poder de determinados actores en momentos
particulares de la dinaacutemica poliacutetico-institushycional y en su capacidad de conducirla Para
que las laquoarmoniacuteas econoacutemicasraquo subsistan la
ciencia poliacutetica no debe preocuparse por la organizacioacuten del Estado sino simplemente de su funcioacuten expresoacute Freacutederic Bastiat el filoacuteshy
sofo liberal de la economiacutea en momentos en
que la turbulencia poliacutetica de la Revolucioacuten Francesa y de las guerras napoleoacutenicas pareshy
ciacutea haber quedado definitivamente atraacutes (Basshy
tiat 1964308) Su recomendacioacuten acopla bien
con la utopiacutea marxista de sustituir el gobiershyno de los hombres por la administracioacuten de las cosas y la burocratizacioacuten de la conduccioacuten
poliacutetica en los regiacutemenes de tipo sovieacutetico
La misma perspectiva se encuentra en Alemania en la segunda mitad del siglo pasashydo con el vaciamiento de la teoriacutea del Estado de toda referencia a la problemaacutetica del poder
su sustitucioacuten porenfoques juriacutedicos formales y la marginacioacuten de las consideraciones histoacuteshyricas y poliacuteticas en el anaacutelisis del Estado (4)
Un vaciamiento similar y el consiguiente reshy
duccionismo se advierten -bien que con inshytencionalidad y efectos muy diferentes- en los
intentos de proscripcioacuten de la actividad poliacutetishy
ca no gubernamental por las dictaduras militashy
res de las deacutecadas pasadas en Brasil Chile o
Argentina en las afirmaciones postmodernas del fin de la poliacutetica y en ofertas acadeacutemicas
de inspiracioacuten neoliberal en las que se efectuacutea similar reducciOacuten de la poliacutetica al gerenciashy
miento de instrumentos y herramientas (5)
Independientemente de sus tonalidashy
des ideoloacutegicas y de sus finalidades particulashyres las muacuteltiples variantes de este reduccioshynismo comparten dos caracteriacutesticas baacutesicas
Ante todo son conceptualizaciones de la poliacuteshy
tica y del Estado que se formulan en escenashy
rios de consolidacioacuten o estabilizacioacuten de un
181
182
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M -------------------shy
arreglo institucional de poder o que toman como hipoacutetesis de partida esa estabilizacioacuten La inestabilidad y la incertidumbre derivadas de crisis poliacuteticas o financieras guerras revoshy
luciones insurgencias sociales u otros aconteshy
cimientos de similar impacto donde de maneshyra expliacutecita estaacuten en juego el poder y los granshydes objetivos de la accioacuten estatal pertenecen
en la realidad de los hechos o en los supuestos de la teoriacutea al pasado
La Francia de la tercera deacutecada del siglo
diecinueve la Alemania de Bismarck el sociashy
lismo sovieacutetico de la segunda postguerra preshy
sentaban escenarios de estabilidad poliacutetica donde la matriz de relaciones de poder entre acshy
tores asiacute como las orientaciones fundamentashy
les de ladinaacutemica estatal habiacutean alcanzado una
definicioacuten institucional Al margen de los conshytenidos sustantivos de esas orientaciones y de
la identidad particular de los actores ubicados en posiciones de poder o de subalternidad hay en todos estos escenarios una clara definicioacuten poliacutetica institucionalmente consolidada de ganadores y perdedores El tema del poder se
considera resuelto -por lo menos desde la
perspectiva de los que ganaron por consishyguiente la atencioacuten debe centrarse en el funcioshynamiento de las instituciones y en los procedishy
mientos y las herramientas a traveacutes de los que operan y ya no en el modo en que esas institushyciones son disentildeadas o en los objetivos que
persiguen o excluyen
De aquiacute emerge la segunda caracteriacutestishy
ca de estos enfoques su conservadurismo Su punto de partida es el arreglo particular de poshyder alcanzado y ese es tambieacuten el horizonte
de sus reflexiones La hipoacutetesis de que otros
arreglos de poder son posibles resulta ajena y en el extremo antagoacutenica a este modo de ver
las cosas El conservadurismo del enfoque no radica en los ingredientes sustantivos de sus
propuestas sino en su rechazo expliacutecito o imshy
pliacutecito de hipoacutetesis de arreglos poliacutetico-instishytucionales alternativos y en consecuencia de modalidades diferentes de organizacioacuten yejeshy
cucioacuten de la gestioacuten puacuteblica En este enfoque
los actores significativos de la poliacutetica son siempre actores estatales burocracias civiles y militares y en general personal dotado de determinadas destrezas teacutecnicas buroacutecratas
gerentes planificadores La poliacutetica es un asunto de eacutelites -donde el concepto de eacutelite reshyfiere a los actores que ocupan posiciones de
poder- de liacutederes o de vanguardias
La poliacutetica desde abajo -a poliacutetica
agonal- vale decir la que corre por cuenta de los actores no estatales se legitima y es proshy
movida en la medida en que complementa a la
que se ejerce desde el Estado en funcioacuten de los objetivos perseguidos o tolerados por eacuteste o se articula a ella En esta perspectiva la posishy
bilidad del disenso se reduce al terreno de los
instrumentos y las taacutecticas La poliacutetica devieshyne teacutecnica de gestioacuten de un orden cuyo conteshynido y objetivos quedan resguardados de las
incomodidades del debate (6)
En virtud de este reduccionismo el Esshytado queda vaciado de poliacutetica en cuanto eacutesta es ante todo construccioacuten ejercicio y discushy
sioacuten del poder como praacutectica de conduccioacuten social La atencioacuten se dirige fundamentalmenshyte al funcionamiento de las instituciones la
problemaacutetica propiamente poliacutetica de la consshy
truccioacuten estatal y del desarrollo social es diluishy
da y remplazada por la cuestioacuten de la adminisshy
tracioacuten de una determinada configuracioacuten de poder que para todos los efectos se imagina constante La discusioacuten de los grandes objetishy
vos de la accioacuten poliacutetica -el desarrollo el bieshy
nestar la integracioacuten social u otros- se desshyplaza hacia el comentario y las recomendacioshy
nes sobre el modo de desempentildeo de los instrushymentos y la administracioacuten de los procedishymientos (7)
_______________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 2 2001
3 El reduccionismo neoliberal y el nuevo bloque de poder
La reaparicioacuten de este enfoque en la deacuteshy
cada de 1980 estaacute ligada a varios factores un
cambio profundo en el patroacuten de acumulacioacuten
capitalista crisis del Estado de bienestar soshy
cialdemoacutecrata en Europa occidental y la de
sus variantes desarrollistas latinoamericanas
derrumbe de la versioacuten sovieacutetica del socialisshy
mo y las transformaciones introducidas en los
disentildeos socialistas en China y Cuba embate del neoliberalismo a partir de las experiencias
de los gobiernos de Margaret Thatcher y Roshy
nald Reagan en Gran Bretantildea y Estados Unishy
dos respectivamente consiguiente reorientashycioacuten de las recomendaciones de los organisshy
mos financieros multilaterales muy sensibles
a los dictados de la poliacutetica econoacutemica intershynacional de Washington
Desde mediados de esa deacutecada los goshy
biernos latinoamericanos comenzaron a ejeshy
cutar un severo ajuste macroeconoacutemico orientado a la recuperacioacuten de la estabilidad
econoacutemica el pago del endeudamiento puacuteshyblico externo acumulado y la reinsercioacuten en los movimientos internacionales de capital y
a garantizar la primaciacutea del mercado como
asignador de recursos y fijador de precios El
conjunto de medidas adoptadas por recomenshy
dacioacuten o imposicioacuten del Banco Mundial el Fondo Monetario Internacional y el Departashy
mento del Tesoro del gobierno estadounishy
dense -y poco despueacutes tambieacuten por el Banco
Interamericano de Desarrollo- fue bautizado como Consenso de Washington en referenshy
cia a que todas estas agencias teniacutean su sede
en esa ciudad
En un resumen elaborado por quien pashy
rece haber inventado la denominacioacuten el Consenso consistiacutea de diez ingredientes de
poliacutetica econoacutemica 1) disciplina fiscal
2) priorizacioacuten del gasto puacuteblico en aacutereas de
liberales 7) apertura a la inversioacuten extranjera
8) privatizaciones 9) desregulacioacuten amplia
10) proteccioacuten a la propiedad privada (Wishy
lliamson 1990)
En opinioacuten de sus voceros el conjunto
de estas premisas deberiacutea alcanzar el mismo
nivel de aceptacioacuten que los derechos humanos o la lucha contra el racismo en vez de estar soshy
metidas a la controversia entre partidos Los
actores poliacuteticos responsables deberiacutean dar prioridad a la promocioacuten del Consenso de Washington y sacarlo del terreno contencioshy
so del debate poliacutetico WilUamson recomendoacute la adopcioacuten del paquete a todo el espectro poshyliacutetico y en particular a los partidos de izquiershy
da Esto dejariacutea abierta a la discusioacuten poliacutetica
apenas la cuestioacuten del equilibrio entre eficienshy
cia definida en teacuterminos del Consenso
como soberaniacutea del mercado y equidad (WishylIiamson 1993) Anticipaacutendose en casi una deacutecada a 10 que posteriormente seriacutea conocido como la variante neoliberal de la tercera viacutea
Williamson postuloacute que los partidos poliacuteticos
de izquierda entendidos eacutestos como los que
dan prioridad a la igualdad sobre la eficiencia fortaleceriacutean su causa adoptando el programa
del Consenso de Washington (8)
A esta afirmacioacuten de la inevitabilidad
del disentildeo macroeconoacutemico y macrosocial neoliberal se agregoacute la ineficacia de la poliacuteshy
tica tradicional incluyendo la de las demoshy
cracias reconstituiacutedas en sustitucioacuten de dishy
versas manifestaciones institucionales del autoritarismo para encontrar un tratamienshy
to diferente de la crisis y respuestas efectishy
183
184
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M _______________________~___
vas a las demandas de grandes segmentos de la poblacioacuten golpeados por el deterioro de sus condiciones de vida
La credibilidad de los alegatos de los voceros del Consenso de Washington resshy
pecto del caraacutecter prebendalista predatorio corrupto y demagoacutegico del Estado desarrollisshyta y la descalificacioacuten por ineficientes de los debates parlamentarios y de la competencia entre partidos encontroacute un aliado estrateacutegico en la frustracioacuten provocada en sectores amshyplios de la opinioacuten puacuteblica por la ineficacia de
las instituciones democraacuteticas para encarar satisfactoriamente las demandas de bienestar Pero al mismo tiempo era poliacuteticamente neceshy
sario respetar la vigencia siquiera formal de la democracia representativa cuya defensa y promocioacuten constituiacutea uno de los temas recushyrrentes de la poliacutetica exterior de Washington por oposicioacuten al reacutegimen poliacutetico imperante en Cuba
La tensioacuten evidente entre estos dos inshygredientes de la poliacutetica estadounidense -el discurso de la democracia representativa y la promocioacuten de la economiacutea de mercado- se reshysolvioacute con la foacutermula de las democracias de mercado (9) La promocioacuten de una determinashy
da estrategia econoacutemica devino condicioacuten de reconocimiento y paraacutemetro de evaluacioacuten de la calidad y la efectividad del reacutegimen poliacutetico y los arreglos institucionales Una vez maacutes la poliacutetica resultoacute subordinada a modos particushylares de organizacioacuten de la economiacutea Asiacute como durante deacutecadas una economiacutea ampliashymente colectivizada y planificada centralshymente fue considerada como el criterio princishypal para calificar como socialista a un detershyminado reacutegimen poliacutetico Washington aplicashyba el mismo criterio para juzgar a las demoshycracias su compromiso con el desarrollo de una economiacutea de mercado
En teacuterminos operativos la tensioacuten se resolvioacute quitando de la esfera del debate parlashymentario y en general de los aacutembitos institushycionales receptivos de las demandas y reclashymos de los sectores mayoritarios de la ciudashydaniacutea los temas y las decisiones de importanshycia estrateacutegica para el disentildeo del nuevo esqueshyma de acumulacioacuten de capitaL No fue un reshycurso innovador salvo en el procedimiento La idea de que las cuestiones maacutes relevantes para la acumulacioacuten del capital deben estar resguardadas del debate puacuteblico y de las decishysiones poliacuteticas de los aacutembitos donde impera el principio democraacutetico de la voluntad de las mayoriacuteas tiene una larga trayectoria en Ameacuteshyrica Latina Los golpes militares y los fraudes electorales todaviacutea no totalmente erradicados de la cultura poliacutetica de las elites del poder buscan alcanzar ese mismo resultado soacutelo que de manera mucho menos sofisticada
Ahora bien si la poliacutetica entendida como posibilidad de optar por distintos modeshylos de organizacioacuten social no existe maacutes o estaacute diluida en una pluralidad indeterminada de aacutembitos si no tiene sentido discutir sobre el poder porque ya es clara la definicioacuten de quieacuteshynes ganan y quieacutenes pierden en el modelo de
acumulacioacuten y de organizacioacuten social realshymente existente soacutelo queda espacio para las cuestiones teacutecnicas y administrativas
La conclusioacuten refuerza obviamente la entrega de la toma de decisiones a funcionashyrios teacutecnicos profesionalmente capacitados para hacerse cargo de esas cuestiones El disshycurso de las vertientes maacutes conservadoras del
postmodemismo dotoacute a los argumentos tecnoshycraacuteticos y antipoliticistas de cierto brillo esteacuteshytico -la criacutetica a las grandes narrativas el reshychazo de la proposicioacuten filosoacutefica de que la historia tiene un sentido cualquiera eacuteste sea y al contrario la aflfl11acioacuten del fin de la histoshy
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ria el repudio del Estado como fantasiacutea autoshy
ritaria la afirmacioacuten de la ubicuidad de la proshyblemaacutetica del poder y consiguientemente el descentramiento de la poliacutetica- y contribuyoacute a
maquillar las notorias coincidencias de aqueacuteshyllas y eacutestos con los intereses y objetivos del gran capital (10)
Contrariamente a la opinioacuten convenshycional que ve en el Consenso de Washingshy
ton un conjunto de recomendaciones econoacuteshymicasla mayoriacutea de sus prescripciones fue de naturaleza poliacutetica y de hecho tuvo como
efecto una verdadera reforma poliacutetica del Esshytado en cuanto redefinicioacuten de la gravitacioacuten institucional de los objetivos metas intereses y aspiraciones de unos grupos o actores en deshy
trimento de otros Es decir se modificoacute el
peso institucional de los actores sociales y por lo tanto sus posiciones de poder El resulshytado del Consenso fue un cambio draacutestico en las bases sociales del Estado y la institucioshy
nalizacioacuten de un bloque de poder sustancialshymente diferente del que habiacutea existido en el marco del Estado desarrollista
Las privatizaciones y desregulaciones la liberalizacioacuten amplia de la actividad econoacuteshymica la reforma tributaria la captacioacuten de inshyversioacuten extranjera fueron otros tantos instrushy
mentos que permitieron una articulacioacuten exshyterna maacutes dinaacutemica y eficiente en los teacuterminos de las transformaciones experimentadas en los mercados internacionales de capital
Desempentildearon tambieacuten un papel estrateacutegico en la promocioacuten de determinados actores ecoshynoacutemicos a posiciones de poder institucional legitimando la firme articulacioacuten poliacutetica de
sus intereses y la consiguiente movilizacioacuten
en su beneficio de los recursos coactivos del Estado -legislacioacuten tribunales fuerzas de seshyguridad -y las agencias de formacioacuten de opishy
nioacuten Asimismo modificaron las modalidashy
des de relacioacuten del Estado con los grupos de menores ingresos asiacute como con aqueacutellos que habiacutean sido los interlocutores preferenciales del Estado desarrollista (sectores productivos
orientados hacia el mercado interno pequentildeas y medianas empresas algunos grupos de asashylariados) cambiando draacutesticamente el sentido
y los alcances de la intervencioacuten estatal Se sesga en consecuencia la disponibishy
liacutedad del Estado para atender las demandas o aspiraciones de unos y otros unos y otros son
representados de manera diferenciada y desishygual por el entramado institucional del Estashydo La crisis contemporaacutenea de representashycioacuten de la que se encuentran frecuentes refeshyrencias en la literatura y en los medios de coshy
municacioacuten se refiere asiacute no soacutelo a la incapacishydad o incomodidad de algunas organizacioshynes poliacuteticas e instituciones para dar cabida y procesar las demandas y aspiraciones de deshyterminados actores sociales y traducirlas en poliacuteticas sino tambieacuten a estas modificaciones draacutesticas en la legitimacioacuten empiacuterica de ciershy
tos actores propuestas y reclamos (ll) Por ejemplo en materia de prestacioacuten
de servicios puacutebliCOS privatizados el concepshyto de seguridad juriacutedica tiende a ser interpretashydo predominantemente en beneficio de las empresas prestadoras para rechazar las petishyciones de los usuarios en materia de calidad y precio de los servicios al mismo tiempo exisshy
te una notoria permisividad institucional en cuestiones como aumentos tarifarios reforshymulacioacuten de los teacuterminos originales de la prishyvatizacioacuten etc (Aspiazu 1999) Similarmenshy
te el modo de articulacioacuten externa de la ecoshy
nomiacutea priorizando al sector financiero y la fuerte dependencia del endeudamiento extershyno dotan a los actores que se desenvuelven en
185
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El s(ndrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
estos aacutembitos de mayor capacidad de persuashy
sioacuten frente a los organismos e instancias de
decisioacuten gubernamental
Esta primera ola de reforma del Estado
tiacutepica de la segunda mitad de la deacutecada de 1980
-aunque en algunos paiacuteses como Argentina
Meacutexico y Brasil cobroacute auge recieacuten en los prishy
meros antildeos del decenio siguiente- fue sucedida
por una segunda la reforma institucional del
Estado orientada al redisentildeo de los instrumenshy
tos de poliacutetica necesarios para garantizar la prishy
maciacutea del mercado y de los actores dominanshy
tes en eacutel producida por la reforma poliacutetica Este
segundo momento partioacute de la evidencia de
que para funcionar con mediano eacutexito una ecoshy
nomiacutea de mercado requiere de una red soacutelida y
muy eficiente de instituciones puacuteblicas que
prevengan y contrarresten la tendencia normal
de los mercados al inmediatiacutesmo a los deseshy
quilibrios y a la recurrencia de crisis
Es eacuteste un planteamiento que ya habiacutea
sustentado Karl Polanyi medio siglo atraacutes y
retomado en clave neoliberal por los trabajos
de Douglass North y en general de la llamada
escuela neoinstitucionalistade la ciencia polfshy
tica estadounidense (polanyi 1957 North
1986 1993) Por diferentes caminos se admishy
tiacutea la falacia de la hipoacutetesis neoclaacutesica de la
autorregulacioacuten de los mercados a ello se
agregoacute la experiencia recogida en maacutes de un
centenar de paiacuteses que tras ejecutar durante
una deacutecada y media las poliacuteticas recomendashy
das por el Consenso cosechaban resultados
magros incluso desde la perspectiva de las
metas fijadas por los propios organismos proshy
motores -lenta y problemaacutetica recuperacioacuten
del crecimiento persistente vulnerabilidad
externa mantenimiento o ahondamiento de
las desigualdades y la fragmentacioacuten socialshy
ademaacutes de la persistencia de muchas de las
praacutecticas puacuteblicas y privadas que el Consenshy
so se habiacutea propuesto erradicar rentismo
prebendalismo muacuteltiples modalidades de coshy
rrupcioacuten puacuteblica y riesgo moral empresashy
rial entre otras
La denominacioacuten dada al nuevo enfoshy
que -nueva economiacutea institucional -permitioacute
legalizar el involucramiento de una dimensioacuten
poliacutetica en la promocioacuten de la primaciacutea del
mercado pero reducieacutendola a cuestiones merashy
mente instrumentales diferenciaacutendola incluso
semaacutenticamente de la economiacutea polftica de
los economistas claacutesicos y sobre todo de la
criacutetica de la economiacutea poliacutetica de los enfoshy
ques marxistas incluyendo la nueva econoshy
miacutea poliacutetica de la deacutecada de 1920en la URSS
Lo institucional de esta nueva economiacutea se
presenta expliacutecitamente instrumentalizado y
subordinado a la preservacioacuten de una econoshy
miacutea de mercado construida a partir de unas reshy
laciones de poder yadadas y aceptadas y que el
marco institucional debe consolidar
La agenda de esta segunda reforma
tambieacuten fue disentildeada por el Banco Mundial y
formalizada en la serie de informes anuales
publicados durante la deacutecada de 1990 Desde
fines de los antildeos ochentas algunos estudios
del Banco destacaban que las reformas orienshy
tadas hacia el mercado demandaban la creashy
cioacuten o fortalecimiento de un marco institucioshy
nal adecuado el abandono del intervencionisshy
mo estatal debiacutea tener como correlato la creashy
cioacuten de mecanismos y herramientas institushy
cionales que optimizaran el desempentildeo de los
mercados y contrabalancearan sus sesgos noshy
civos (12)
De acuerdo a este reenfoque el Estado
estaacute llamado a cumplir un papel de apoyo y complementacioacuten del mercado asumiendo
uacutenicamente las actividades y funciones que el
mercado desempentildea mal o no estaacute interesado
en encarar 1) definir y aplicar un marco legal
para la acumulacioacuten de capital 2) generar y
garantizar un ambiente poliacutetico propicio para
________________
la iniciativa empresarial (en particular asegushy
rando la estabilidad macroeconOacutemica evitanshydo la distorsioacuten de los precios y desregulando la economiacutea) 3) responsabilizarse del disentildeo de una adecuada infraestructura 4) dar proshy
teccioacuten a los segmentos maacutes vulnerables de la
poblacioacuten y 5) proteger el medio ambiente Debe promoverse la creacioacuten o desarrollo de
una red institucional que garantice la efectivishydad del Estado en estas tareas por consiguienshy
te es necesario un profundo redisentildeo de proceshysos instrumentos y herramientas de poliacutetica
capacidades y responsabilidades puacuteblicas Se requieren en resumen maacutes instrumentos y nuevas capacidades para que el Consenso rinda frutos (13)
Las reformas institucionales se recoshy
miendan tomando como base o punto de partishyda las reformas poliacuteticas del Consenso de Washington y la estructura de poder corresshypondiente Puede argumentarse que por su
propia naturaleza un organismo multilateral carece de mandato para involucrarse en asshypectos sustantivos como los sentildealados De
acuerdo con esta interpretacioacuten los organisshy
mos actuariacutean en definitiva como cajas de reshysonancia de cada gobierno aceptando y evenshytualmente fortaleciendo con sus recomendashyciones la correlacioacuten de poder prevaleciente en cada paiacutes solicitante de asesoriacutea o fondos una misioacuten eminentemente conservadora
La enorme capacidad de persuasioacuten de las recomendaciones de los organismos no deshyrivariacutea de los recursos que movilizan o de la presioacuten que pueden ejercer sobre los gobiershynos sino de su habilidad para acoplarse a deshycisiones ya adoptadas por las autoridades poshyliacuteticas algo asiacute como navegar a favor del vienshyto El argumento trasluce una visioacuten incomshypleta del desempentildeo de estos organismos y de
sus relaciones con los estados miembro No es
un secreto para nadie que las recomendacio-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
nes de poliacutetica puacuteblica formuladas porelFMI
el Banco Mundial el BID y organismos simishy
lares inciden decisivamente en la matriz de poder de la sociedad promoviendo a algunos actores discriminando contra otros y en defishy
nitiva interviniendo en la dinaacutemica poliacutetica y
social en nombre de una racionalidad teacutecnica o de los macroeconomic fundamentals intershy
pretados de manera estrecha (14) En varias situaciones de gran conflictishy
vidad poliacutetica y social las condiciones imshypuestas por estos organismos para el desemshy
bolso de fondos reforzaron la posicioacuten del goshybierno de Estados Unidos en su confrontacioacuten con algunos gobiernos de paiacuteses en desarroshyllo el caso maacutes notorio se registroacute a fines de la
deacutecada de 1970 en Jamaica donde el FMI y el Banco Mundial complementaron desde sus campos especiacuteficos de accioacuten la presioacuten poliacuteshy
tica del gobierno de Estados Unidos sobre el reacutegimen socialdemoacutecrata del primer ministro
Michael Manley Similares presiones cruzashy
das se ejercieron posteriormente sobre Costa Rica forzando a este paiacutes a introducir camshybios poliacuteticos profundos acordes con las recoshy
mendaciones del Consenso de Washington y maacutes recientemente sobre el gobierno de Sudaacutefrica con el fin de moderar algunas inishyciativas de reforma econoacutemica y social consishy
deradas excesivamente radicales Al contrashyrio el financiamiento amplio en condiciones concesionarias contribuyoacute a mantener en el poder a regiacutemenes autoritarios dilapidadores
de recursos a los que la poliacutetica exterior de Esshytados Unidos consideraba aliados en el marco de la guerra friacutea donde Indonesia es posibleshymente el caso maacutes notorio (15)
Las recomendaciones de reforma del Estado del Banco Mundial y de agencias del gobierno de Estados Unidos forman parte del
objetivo de imponer a los gobiernos de las
economiacuteas emergentes o sugerir con la conshy
187
188
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
tundencia de los argumentos de quien admishynistra el creacutedito que ellos demandan una arshyquitectura institucional relativamente homoshygeacutenea se trata de determinar lo que el Estado deberiacutea hacer coacutemo deberiacutea hacerlo y de queacute modo puede hacerlo de la mejor manera (Banco Mundial 19971-3) El cometido acoshypla con el objetivo del mismo Banco el FMI y la Secretariacutea del Tesoro de Estados Unidos de
disentildear una uacutenica arquitectura financiera para la economiacutea internacional Si esto uacuteltimo ha suscitado cuestionamientos o al menos dudas respecto de su conveniencia o factibilidad muchas maacutes dudas caben respecto de lo prishymero (16)
La construccioacuten institucional es usualshymente un proceso de desenvolvimiento proshylongado en el que estaacute en juego un arco muy amplio de cuestiones materiales e inmateriashyles en el que los factores particulares de cada paiacutes y de sus diversas clases y grupos sociashyles tienen una gravitacioacuten determinante La exportacioacuten e importacioacuten de instituciones formales es solamente uno de los muchos inshygredientes que intervienen en ese proceso el funcionamiento efectivo de ellas es el resultashydo de su interaccioacuten adaptacioacuten y simbiosis con el plexo de tradiciones representaciones culturales y caracteriacutesticas propias de cada soshy
ciedad En el fondo la pretensioacuten de imponer determinados disentildeos institucionales da testishymonio de la pervivencia de las maacutes convenshycionales manifestaciones del colonialismo y
el imperialismo en el entramado de las relashyciones internacionales (17)
4 De la mano invisible a la magia delmouse
Se instala asiacute en la agenda de la reforma estatal el reduccionismo de la problemaacutetica
del Estado y la construccioacuten institucional a
una cuestioacuten de instrumentos Esto tiene por
lo menos tres consecuencias importantes que sentildealareacute de manera suscinta
En primer lugar facilita circunscribir
la democracia en tanto reacutegimen poliacutetico a un sistema de reglas y procedimientos olvidando o escamoteando que ella es tambieacuten un sistemiddot ma de produccioacuten de decisiones sobre cuesshytiones sociales y econoacutemicas A su turno el
instrumentalismo es reforzado por el predomiddot minio de los tiempos cortos de la contabilidad financiera y la rendicioacuten de cuentas de los funshycionarios sobre el tiempo largo de la consshytruccioacuten institucional (TilIy 1995 Vilas 2000a) El reduccionismo procedimentalista de la democracia es conocido y no requiere mayor comentario aquiacute se quiere destacar la vinculacioacuten de este enfoque a oacutepticas consershyvadoras de la dinaacutemica sociopoliacutetica en cuanshyto presta atencioacuten al modo en que las decisioshynes relevantes son adoptadas mucho maacutes que a su eficacia para reproducir consolidar o moshydificar un patroacuten social de asignacioacuten de reshycursos y una estructura determinada de poder
El formalismo procedimental es un producto acadeacutemico que contrasta con el modo maacutes equilibrado en que la opinioacuten puacuteshyblica enfoca y evaluacutea el desempentildeo de los reshygiacutemenes democraacuteticos tomando en consideshy
racioacuten ambas dimensiones la formal y la susshytantiva (18) Desde el punto de vista de la poliacuteshytica la preocupacioacuten preferencial excluyente incluso por las herramientas y los procedishy
mientos implica resguardar del anaacutelisis y del debate el contenido y los alcances de las decishysiones que se adoptan y ejecutan a traveacutes de esos mecanismos Se deja de lado por 10 tanshyto la dimensioacuten sustantiva de esas decisiones la asignacioacuten de costos y beneficios que ellas involucran y en general el modo en que afecshy
tan a diferentes actores sociales potenciando o reduciendo sus maacutergenes de libertad su capashy
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cidad de movilizacioacuten de recursos su desemshy
pentildeo en los mercados sus niveles de bienesshy
tar yen consecuencia su ubicacioacuten en la mashy
triz de relaciones de poder y la eficacia y alshy
cances de su participacioacuten en la toma de decishy
siones -en resumen quieacutenes ganan y quieacutenes
pierden
Dada la configuracioacuten de las estructushy
ras de dominacioacuten predominantes en la mayoshy
riacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe
yel modo de insercioacuten de la regioacuten en los esceshy
narios internacionales el reduccionismo proshy
cesalista permite adaptar las modalidades de
gestioacuten a una matriz de relaciones de poder nacional y transnacional que expresa la articushy
lacioacuten de los grupos maacutes concentrados del cashy
pitallocal con los actores maacutes dinaacutemicos de la
globalizacioacuten financiera y los objetivos de la
poliacutetica econoacutemica exterior del gobierno de
Estados Unidos El reduccionismo sirve asishymismo de camouflage a una caracteriacutestica trashy
dicional de los sistemas poliacuteticos en sociedashy
des perifeacutericas el desplazamiento de los aacutemshy
bitos institucionales donde efectivamente se
toman las decisiones sustantivas
En consecuencia los espacios institushy
cionales formales de decisioacuten quedan limitashy
dos de hecho a la administracioacuten de las decishy
siones que se adoptan en otros lugares y por
otros actores El ejemplo maacutes visible es posishyblemente la marginacioacuten de los parlamentos
del proceso de lo que maacutes arriba se denominoacute
reforma poliacutetica del Estado privatizaciones
desregulaciones renegociacioacuten de las relacioshynes econoacutemicas y financieras externas etceacuteteshy
ra En este sentido la crisis de representacioacuten
-tema recurrente en la literatura sobre estos
asuntos- puede ser interpretada como producshy
to de la transformacioacuten de la capacidad y la
disponibilidad de las instituciones de la demoshy
cracia representativa para acoger expresar y
procesar desigualmente las iniciativas reclashy
mos o propuestas de la sociedad civil y del
mercado En segundo lugar este reduccionismo
favorece la adopcioacuten de modelos y estrategias
de gerenciamiento empresario para la admishy
nistracioacuten puacuteblica Tal adopcioacuten soacutelo tiene
sentido si se obvian las diferencias sustantivas que existen entre las empresas y el Estado (nashy
cional provincial o municipal) Las empresas
son organizaciones econoacutemicas orientadas
hacia la maximizacioacuten de las ganancias a trashy
veacutes de la conquista de mercados (19) La actishy
vidad caracteriacutestica de una empresa es la comshy
pra y la venta generando sistemas de producshy
cioacuten y distribucioacuten Cada empresa implica una
estructura de poder -usualmente muy autoritashy
rio- y sistemas de gestioacuten una y otros estaacuten
orientados hacia aquel objetivo central
El Estado cualquiera sea el alcance esshypacial de su desempentildeo tiene como objetivo
estrateacutegico generar un sistema legal y de lealshy
tades de vigencia efectiva mediante la movishy
lizacioacuten de otro tipo de recursos sentimientos
morales y amenaza o activacioacuten de la coacshy
cioacuten fiacutesica hacia adentro y hacia fuera de sus
fronteras territoriales Por supuesto un Estashy
do puede incluir entre sus metas funcionales la
reduccioacuten de sus costos operativos pero esto
no opaca las diferencias sustantivas derivadas de los objetivos estrateacutegicos y del tipo de reshy
cursos movilizados para alcanzarlos Se sentildeashy
loacute maacutes arriba que la frontera entre empresas y
estados en cuanto tipos de organizacioacuten y esshy
tructuras de poder pueden ser porosas Por lo tanto no se cuestiona aquiacute que en determinashy
das circunstancias algunos aspectos del funshy
cionamiento de un tipo de organizacioacuten sean
adoptados por organizaciones del otro tipo
simplemente se llama la atencioacuten sobre la funshy
cionalidad de ciertos enfoques reduccionistas
189
190
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
para opacar esas diferencias y permitir la imshyposicioacuten de criterios de conduccioacuten y admishynistracioacuten propios de las empresas de negoshy
cios a los estados Llevada a sus extremos y apoyada en
las herramientas tecnoloacutegicas adecuadas esta perspectiva mercantil enfoca al Estado como una especie de gran empresa cuyos accionisshytas son los ciudadanos la revolucioacuten digishytal recompondraacute los dos v(nculos -distintos pero relacionados- que unen a los pueblos y
los gobiernos uno el que existe entre el goshy
bierno y el ciudadano como cliente o consushymidor de servicios puacuteblicos y el otro el que
une al gobierno y al ciudadano este uacuteltimo
como laquopropietarioraquo o laquoaccionistaraquo en la coshy
munidad (Tapscott y Agnew 1999) Un coshyrolario de esta metaacutefora devenida paradigma es que por encima de todo el Estado debe ser
rentable en los teacuterminos de una empresa de negocios reducir el gasto puacuteblico y cerrar el deacuteficit fiscal se convierten el objetivos en siacute mismos En las condiciones de severo y pershysistente endeudamiento de la mayoriacutea de los
estados latinoamericanos con la rigidez del gasto puacuteblico que implica el cumplimiento de los compromisos financieros -condicioacuten a su tumo de ulterior endeudamiento- el uacutenico gasshyto que no se reduce es el servicio de la deuda externa La contraccioacuten del gasto y del deacuteficit se hace a expensas de las otras erogaciones salud educacioacuten deportes ciencia y teacutecnica
salarios etc El paradigma empresarial desshycarga de manera desigual el financiamiento (o el desfinanciamiento) de la ftrma-Estado sus productos soacutelo son accesibles a quienes pueshyden comprarlos
En escenarios de profundas y crecienshytes desigualdades como los predominantes en gran parte del mundo empobrecido el traspashyso de estos rubros al mercado ahonda adicioshynalmente las desigualdades y fortalece los
procesos de exclusioacuten El concepto de ciudashydaniacutea portadora de derechos se metamorfosea en el de un sistema de creacuteditos puntuales en
beneficio del ciudadano-cliente la universalishydad de aquellos cede terreno a la particularishydad y puntualidad de eacutestos y los dividendos que la firma-Estado reparte entre sus accionisshytas se limitan al concepto de bienes colectivos en la acepcioacuten restrictiva que les acuerda la economiacutea neoclaacutesica (20)
Por consiguiente la identificacioacuten de la
modernizacioacuten con la incorporacioacuten de detershy
minados procedimientos y artefactos (moshydems comunicacioacuten satelital redes electroacutenishycas computadoras de nueva generacioacuten etceacuteshy
tera) puede llevar en escenarios de profundas desigualdades sociales a incrementar la rigishydez y la fragmentacioacuten del tejido social y a erosionar los espacios de accioacuten poliacutetica coshylectiva En la medida en que el acceso de los
individuos y hogares a los avances de la nueva tecnologiacutea estaacute mediado por las relaciones de mercado es claro que los patrones de fuerte
concentracioacuten de los ingresos yel deterioro de los mercados laborales discriminan contra los grupos menos solventes Es ilustrativo en este sentido que el discurso de la ampliacioacuten del
acceso a las nuevas tecnologiacuteas en particular la conexioacuten a internet soacutelo excepcionalmente tenga como complemento acciones de poliacutetica encaminadas a facilitar la utilizacioacuten de los
nuevos artefactos de manera comunitaria --en escuelas puacuteblicas centros vecinales o comushynitarios y similares (21)
En ocasiones un buen microprocesador
y una confiable conexioacuten telefoacutenica son preshysentados tambieacuten como la condicioacuten de acceshyso a formas superiores de participacioacuten ciudashydana la democracia digital De acuerdo aesta perspectiva la era digital convierte a la deshymocracia representativa de la era industrial en democracia participativa los ciudadanos
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dejan de ser consumidores pasivos para deshy
venir socios activos la poliacutetica de masas da paso a la poliacutetica personalizada y el Estado
nacional monocultural se transforma en Esshy
tado virtual mundial local multicultural
(Tapscott y Agnew 1999) El mouse resultashy
riacutea asiacute un instrumento tanto o maacutes eficaz que el
voto en todo caso menos esporaacutedico para hashy
cer posible un involucramiento desde la coshy
modidad del hogar en los asuntos puacuteblicos
Si la plaza el mercado o la calle fueron
el espacio puacuteblico por antonomasia de la deshy
mocracia participativa y representativa del
populismo y el desarroUismo y de una ciudashy
daniacutea que se vi viacutea como pueblo en tanto sujeto
colectivo si las jornadas electorales lo son de
una democracia representativa de ciudadanos
individualizados y de puacuteblicos diferenciados
la democracia digital es el instrumento de reshy
giacutemenes poliacuteticos que se benefician del aislashy
miento reciacuteproco de los individuos desde fueshy
ra de los espacios donde entablan sus relacioshy
nes laborales profesionales poliacuteticas o comushynitarias la privacidad aislada como aacutembito
atomizado del involucramiento segmentarishy
zado en la red de intercambios puntuales entre
el cliente y el proveedor estatal
Una discusioacuten de las posibilidades reashy
les o ficticias abiertas por las nuevas tecnoloshy
giacuteas informaacuteticas al involucramiento ciudadashy
no en la poliacutetica cae fuera de los alcances de
este trabajo Entre tanto planteamientos exulshy
tantes como el citado contrastan con el acceso
restringido derivado de las ya sentildealadas proshy
fundas desigualdades sociales y con enfoques
mucho maacutes equilibrados (22) Entre tanto las
fuertes apuestas emocionales y discursivas a
las virtudes redentoras de ciertas herramientas
y gadgets ilustran respecto de la persistencia
de las fantasiacuteas fetichistas en plena postmoshy
dernidad asiacute como sobre la funcionalidad del
pensamiento maacutegico a la rentabilidad de las
empresas de tecnologiacutea de punta
S Consideraciones finales
Una gestioacuten estatal de calidad (es decir
eficaz eficiente y responsable) se fundamenta
en el principio elemental de que siempre es
mejor hacer bien las cosas que hacerlas mal o
de modo chapucero De manera un poco maacutes
sofisticada es posible vincular la calidad de la
gestioacuten puacuteblica a los principios baacutesicos de un
reacutegimen democraacutetico aunque la relacioacuten enshy
tre calidad de la gestioacuten y tipo de reacutegimen poshy
liacutetico dista mucho de ser uniacutevoca La responshy
sabilidad puacuteblica de los funcionarios el conshy
trol ciudadano de las acciones de gobierno la
separacioacuten entre el patrimonio puacuteblico y el pashy
trimonio de los funcionarios son todos ingreshy
dientes de un reacutegimen poliacutetico que apuntan
entre otras cosas al uso correcto de los recurshy
sos puacuteblicos algo que usualmente se asocia
con la democracia y el buen gobierno En particular hay que mencionar la vinshy
culacioacuten que posiblemente se remonta a las
revoluciones burguesas entre participacioacuten
polftica y tributacioacuten El financiamiento del
Estado proviene siempre en definitiva de los
recursos que extrae de la sociedad existe por
lo tanto una obligacioacuten legal e incluso eacutetica de
los funcionarios de dar un uso correcto al proshy
ducto de esa exaccioacuten asignaacutendole el destino
definido por los ciudadanos y sus representanshy
tes y gestionaacutendolo con eficiencia
La reforma institucional encarada en la
mayor parte de Ameacuterica Latina y su enfoque
reduccionista presentan como teacutecnicamente
neutras cuestiones de clara proyeccioacuten y sigshy
nificado poliacutetico en primer lugar la cuestioacuten
de la estructura de poder configurada en la reshy
gioacuten desde fines de la deacutecada de 1970 Conshy
191
192
El siacutendrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
vierten las herramientas de gestioacuten en poliacutetishycas de gobierno dirigiendo la atencioacuten puacuteblishyca hacia cuestiones operativas o instrumentashyles y preservando a la estructura de poder y al
modo particular de definicioacuten de ganadores y
perdedores del debate puacuteblico y del riesgo de que eacutel deacute paso a esfuerzos de accioacuten colectiva destinados a modificar aquella estructura
Una vez maacutes en escenarios de profundas disshyparidades sociales los argumentos teacutecnicos se muestran vulnerables a una manipulacioacuten conservadora
La preocupacioacuten por la eficacia la efishy
ciencia y la transparencia de las poliacuteticas puacuteshy
blicas debe decirse una vez maacutes no es irreleshyvante Al contrario importa mucho por resshy
peto a quienes de una u otra manera aportan los recursos con que se financia la gestioacuten esshytatal por una efectiva vigencia de una concepshy
cioacuten maacutes amplia de la democracia por la funshycionalidad de un buen gobierno a una poliacutetica de desarrollo por las fuertes restricciones fisshycales que deben ser afrontadas y porque siemshypre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas
mal Sin embargo una buena administracioacuten no mejora lacalidad de los objetivos de las poshyliacuteticas a cuyo servicio se desenvuelve Un trashytamiento de los instrumentos sin una consideshy
racioacuten de los objetivos de la accioacuten estatal y sin referencia a las configuraciones de poder
que les sirven de sustento 01vida la dimensioacuten material de la problemaacutetica y contribuye a
promover o a aceptar como ineludibles o inashymovibles objetivos contingentes a arreglos
particulares de poder El siglo veinte ofrece muacuteltiples ejemshy
plos de cuidadosas preocupaciones instrushymentales al servicio de objetivos y poliacuteticas deleznables desde la muy prolija contabilidad
de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencioacuten en Arshygentina Otras veces los logros instrumentashy
les positivos quedaron diluidos en el saldo fishynal del reacutegimen poliacutetico del que formaron parshyte la reforma administrativa de Mussolini permitioacute que los trenes italianos llegaran a hoshy
rario pero la puntualidad ferroviaria
-ciertamente un logro importante- no mejoroacute el resultado general o el juicio histoacuterico unishyversal sobre el fascismo
La literatura latinoamericana brinda una ilustracioacuten menos truculenta o pateacutetica de este divorcio entre herramientas y objetishyvos Me refiero al capitaacuten Pantaleoacuten Pantoja
el personaje de una de las maacutes originales noshy
velas de Mario Vargas Llosa Seguacuten narra la
historia Pantaleoacuten fue destinado por el ejeacutershy
cito de su paiacutes a administrar un servicio puacuteshyblico de prestaciones sexuales en un destacashymento militar en la selva amazoacutenica El desashy
rrollo de teacutecnicas innovadoras de gestioacuten y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores permitieron a Pantaleoacuten convertirse en poco tiempo en el gerente puacuteshyblico maacutes eficiente y exitoso de lo que de toshydos modos nunca dejoacute de ser un lupanar de
frontera El espectaacuteculo de tanta gente encashyrando la reforma del Estado en teacuterminos de reequipamiento informaacutetico elaboracioacuten de manuales de procedimiento redisentildeo de ofishy
cinas o modificacioacuten de organigramas sin una preocupacioacuten equivalente por los objetishy
vos que se persiguen y el contenido y el sentishydo de las decisiones que se toman demuestra la vigencia amplia de Pantaleoacuten Pantoja
como paradigma de gestioacuten puacuteblica
En los escenarios predominantes de profunda fragmentacioacuten y desintegracioacuten soshycial con procesos de exclusioacuten social de los que la reorientacioacuten del Estado y el ajuste mashycroeconoacutemico no son ajenos es legitimo alshy
bergar dudas no soacutelo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incishydir significativamente en el enfrentamiento a
________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
193
194
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M -------------------shy
arreglo institucional de poder o que toman como hipoacutetesis de partida esa estabilizacioacuten La inestabilidad y la incertidumbre derivadas de crisis poliacuteticas o financieras guerras revoshy
luciones insurgencias sociales u otros aconteshy
cimientos de similar impacto donde de maneshyra expliacutecita estaacuten en juego el poder y los granshydes objetivos de la accioacuten estatal pertenecen
en la realidad de los hechos o en los supuestos de la teoriacutea al pasado
La Francia de la tercera deacutecada del siglo
diecinueve la Alemania de Bismarck el sociashy
lismo sovieacutetico de la segunda postguerra preshy
sentaban escenarios de estabilidad poliacutetica donde la matriz de relaciones de poder entre acshy
tores asiacute como las orientaciones fundamentashy
les de ladinaacutemica estatal habiacutean alcanzado una
definicioacuten institucional Al margen de los conshytenidos sustantivos de esas orientaciones y de
la identidad particular de los actores ubicados en posiciones de poder o de subalternidad hay en todos estos escenarios una clara definicioacuten poliacutetica institucionalmente consolidada de ganadores y perdedores El tema del poder se
considera resuelto -por lo menos desde la
perspectiva de los que ganaron por consishyguiente la atencioacuten debe centrarse en el funcioshynamiento de las instituciones y en los procedishy
mientos y las herramientas a traveacutes de los que operan y ya no en el modo en que esas institushyciones son disentildeadas o en los objetivos que
persiguen o excluyen
De aquiacute emerge la segunda caracteriacutestishy
ca de estos enfoques su conservadurismo Su punto de partida es el arreglo particular de poshyder alcanzado y ese es tambieacuten el horizonte
de sus reflexiones La hipoacutetesis de que otros
arreglos de poder son posibles resulta ajena y en el extremo antagoacutenica a este modo de ver
las cosas El conservadurismo del enfoque no radica en los ingredientes sustantivos de sus
propuestas sino en su rechazo expliacutecito o imshy
pliacutecito de hipoacutetesis de arreglos poliacutetico-instishytucionales alternativos y en consecuencia de modalidades diferentes de organizacioacuten yejeshy
cucioacuten de la gestioacuten puacuteblica En este enfoque
los actores significativos de la poliacutetica son siempre actores estatales burocracias civiles y militares y en general personal dotado de determinadas destrezas teacutecnicas buroacutecratas
gerentes planificadores La poliacutetica es un asunto de eacutelites -donde el concepto de eacutelite reshyfiere a los actores que ocupan posiciones de
poder- de liacutederes o de vanguardias
La poliacutetica desde abajo -a poliacutetica
agonal- vale decir la que corre por cuenta de los actores no estatales se legitima y es proshy
movida en la medida en que complementa a la
que se ejerce desde el Estado en funcioacuten de los objetivos perseguidos o tolerados por eacuteste o se articula a ella En esta perspectiva la posishy
bilidad del disenso se reduce al terreno de los
instrumentos y las taacutecticas La poliacutetica devieshyne teacutecnica de gestioacuten de un orden cuyo conteshynido y objetivos quedan resguardados de las
incomodidades del debate (6)
En virtud de este reduccionismo el Esshytado queda vaciado de poliacutetica en cuanto eacutesta es ante todo construccioacuten ejercicio y discushy
sioacuten del poder como praacutectica de conduccioacuten social La atencioacuten se dirige fundamentalmenshyte al funcionamiento de las instituciones la
problemaacutetica propiamente poliacutetica de la consshy
truccioacuten estatal y del desarrollo social es diluishy
da y remplazada por la cuestioacuten de la adminisshy
tracioacuten de una determinada configuracioacuten de poder que para todos los efectos se imagina constante La discusioacuten de los grandes objetishy
vos de la accioacuten poliacutetica -el desarrollo el bieshy
nestar la integracioacuten social u otros- se desshyplaza hacia el comentario y las recomendacioshy
nes sobre el modo de desempentildeo de los instrushymentos y la administracioacuten de los procedishymientos (7)
_______________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 2 2001
3 El reduccionismo neoliberal y el nuevo bloque de poder
La reaparicioacuten de este enfoque en la deacuteshy
cada de 1980 estaacute ligada a varios factores un
cambio profundo en el patroacuten de acumulacioacuten
capitalista crisis del Estado de bienestar soshy
cialdemoacutecrata en Europa occidental y la de
sus variantes desarrollistas latinoamericanas
derrumbe de la versioacuten sovieacutetica del socialisshy
mo y las transformaciones introducidas en los
disentildeos socialistas en China y Cuba embate del neoliberalismo a partir de las experiencias
de los gobiernos de Margaret Thatcher y Roshy
nald Reagan en Gran Bretantildea y Estados Unishy
dos respectivamente consiguiente reorientashycioacuten de las recomendaciones de los organisshy
mos financieros multilaterales muy sensibles
a los dictados de la poliacutetica econoacutemica intershynacional de Washington
Desde mediados de esa deacutecada los goshy
biernos latinoamericanos comenzaron a ejeshy
cutar un severo ajuste macroeconoacutemico orientado a la recuperacioacuten de la estabilidad
econoacutemica el pago del endeudamiento puacuteshyblico externo acumulado y la reinsercioacuten en los movimientos internacionales de capital y
a garantizar la primaciacutea del mercado como
asignador de recursos y fijador de precios El
conjunto de medidas adoptadas por recomenshy
dacioacuten o imposicioacuten del Banco Mundial el Fondo Monetario Internacional y el Departashy
mento del Tesoro del gobierno estadounishy
dense -y poco despueacutes tambieacuten por el Banco
Interamericano de Desarrollo- fue bautizado como Consenso de Washington en referenshy
cia a que todas estas agencias teniacutean su sede
en esa ciudad
En un resumen elaborado por quien pashy
rece haber inventado la denominacioacuten el Consenso consistiacutea de diez ingredientes de
poliacutetica econoacutemica 1) disciplina fiscal
2) priorizacioacuten del gasto puacuteblico en aacutereas de
liberales 7) apertura a la inversioacuten extranjera
8) privatizaciones 9) desregulacioacuten amplia
10) proteccioacuten a la propiedad privada (Wishy
lliamson 1990)
En opinioacuten de sus voceros el conjunto
de estas premisas deberiacutea alcanzar el mismo
nivel de aceptacioacuten que los derechos humanos o la lucha contra el racismo en vez de estar soshy
metidas a la controversia entre partidos Los
actores poliacuteticos responsables deberiacutean dar prioridad a la promocioacuten del Consenso de Washington y sacarlo del terreno contencioshy
so del debate poliacutetico WilUamson recomendoacute la adopcioacuten del paquete a todo el espectro poshyliacutetico y en particular a los partidos de izquiershy
da Esto dejariacutea abierta a la discusioacuten poliacutetica
apenas la cuestioacuten del equilibrio entre eficienshy
cia definida en teacuterminos del Consenso
como soberaniacutea del mercado y equidad (WishylIiamson 1993) Anticipaacutendose en casi una deacutecada a 10 que posteriormente seriacutea conocido como la variante neoliberal de la tercera viacutea
Williamson postuloacute que los partidos poliacuteticos
de izquierda entendidos eacutestos como los que
dan prioridad a la igualdad sobre la eficiencia fortaleceriacutean su causa adoptando el programa
del Consenso de Washington (8)
A esta afirmacioacuten de la inevitabilidad
del disentildeo macroeconoacutemico y macrosocial neoliberal se agregoacute la ineficacia de la poliacuteshy
tica tradicional incluyendo la de las demoshy
cracias reconstituiacutedas en sustitucioacuten de dishy
versas manifestaciones institucionales del autoritarismo para encontrar un tratamienshy
to diferente de la crisis y respuestas efectishy
183
184
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M _______________________~___
vas a las demandas de grandes segmentos de la poblacioacuten golpeados por el deterioro de sus condiciones de vida
La credibilidad de los alegatos de los voceros del Consenso de Washington resshy
pecto del caraacutecter prebendalista predatorio corrupto y demagoacutegico del Estado desarrollisshyta y la descalificacioacuten por ineficientes de los debates parlamentarios y de la competencia entre partidos encontroacute un aliado estrateacutegico en la frustracioacuten provocada en sectores amshyplios de la opinioacuten puacuteblica por la ineficacia de
las instituciones democraacuteticas para encarar satisfactoriamente las demandas de bienestar Pero al mismo tiempo era poliacuteticamente neceshy
sario respetar la vigencia siquiera formal de la democracia representativa cuya defensa y promocioacuten constituiacutea uno de los temas recushyrrentes de la poliacutetica exterior de Washington por oposicioacuten al reacutegimen poliacutetico imperante en Cuba
La tensioacuten evidente entre estos dos inshygredientes de la poliacutetica estadounidense -el discurso de la democracia representativa y la promocioacuten de la economiacutea de mercado- se reshysolvioacute con la foacutermula de las democracias de mercado (9) La promocioacuten de una determinashy
da estrategia econoacutemica devino condicioacuten de reconocimiento y paraacutemetro de evaluacioacuten de la calidad y la efectividad del reacutegimen poliacutetico y los arreglos institucionales Una vez maacutes la poliacutetica resultoacute subordinada a modos particushylares de organizacioacuten de la economiacutea Asiacute como durante deacutecadas una economiacutea ampliashymente colectivizada y planificada centralshymente fue considerada como el criterio princishypal para calificar como socialista a un detershyminado reacutegimen poliacutetico Washington aplicashyba el mismo criterio para juzgar a las demoshycracias su compromiso con el desarrollo de una economiacutea de mercado
En teacuterminos operativos la tensioacuten se resolvioacute quitando de la esfera del debate parlashymentario y en general de los aacutembitos institushycionales receptivos de las demandas y reclashymos de los sectores mayoritarios de la ciudashydaniacutea los temas y las decisiones de importanshycia estrateacutegica para el disentildeo del nuevo esqueshyma de acumulacioacuten de capitaL No fue un reshycurso innovador salvo en el procedimiento La idea de que las cuestiones maacutes relevantes para la acumulacioacuten del capital deben estar resguardadas del debate puacuteblico y de las decishysiones poliacuteticas de los aacutembitos donde impera el principio democraacutetico de la voluntad de las mayoriacuteas tiene una larga trayectoria en Ameacuteshyrica Latina Los golpes militares y los fraudes electorales todaviacutea no totalmente erradicados de la cultura poliacutetica de las elites del poder buscan alcanzar ese mismo resultado soacutelo que de manera mucho menos sofisticada
Ahora bien si la poliacutetica entendida como posibilidad de optar por distintos modeshylos de organizacioacuten social no existe maacutes o estaacute diluida en una pluralidad indeterminada de aacutembitos si no tiene sentido discutir sobre el poder porque ya es clara la definicioacuten de quieacuteshynes ganan y quieacutenes pierden en el modelo de
acumulacioacuten y de organizacioacuten social realshymente existente soacutelo queda espacio para las cuestiones teacutecnicas y administrativas
La conclusioacuten refuerza obviamente la entrega de la toma de decisiones a funcionashyrios teacutecnicos profesionalmente capacitados para hacerse cargo de esas cuestiones El disshycurso de las vertientes maacutes conservadoras del
postmodemismo dotoacute a los argumentos tecnoshycraacuteticos y antipoliticistas de cierto brillo esteacuteshytico -la criacutetica a las grandes narrativas el reshychazo de la proposicioacuten filosoacutefica de que la historia tiene un sentido cualquiera eacuteste sea y al contrario la aflfl11acioacuten del fin de la histoshy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 22001
ria el repudio del Estado como fantasiacutea autoshy
ritaria la afirmacioacuten de la ubicuidad de la proshyblemaacutetica del poder y consiguientemente el descentramiento de la poliacutetica- y contribuyoacute a
maquillar las notorias coincidencias de aqueacuteshyllas y eacutestos con los intereses y objetivos del gran capital (10)
Contrariamente a la opinioacuten convenshycional que ve en el Consenso de Washingshy
ton un conjunto de recomendaciones econoacuteshymicasla mayoriacutea de sus prescripciones fue de naturaleza poliacutetica y de hecho tuvo como
efecto una verdadera reforma poliacutetica del Esshytado en cuanto redefinicioacuten de la gravitacioacuten institucional de los objetivos metas intereses y aspiraciones de unos grupos o actores en deshy
trimento de otros Es decir se modificoacute el
peso institucional de los actores sociales y por lo tanto sus posiciones de poder El resulshytado del Consenso fue un cambio draacutestico en las bases sociales del Estado y la institucioshy
nalizacioacuten de un bloque de poder sustancialshymente diferente del que habiacutea existido en el marco del Estado desarrollista
Las privatizaciones y desregulaciones la liberalizacioacuten amplia de la actividad econoacuteshymica la reforma tributaria la captacioacuten de inshyversioacuten extranjera fueron otros tantos instrushy
mentos que permitieron una articulacioacuten exshyterna maacutes dinaacutemica y eficiente en los teacuterminos de las transformaciones experimentadas en los mercados internacionales de capital
Desempentildearon tambieacuten un papel estrateacutegico en la promocioacuten de determinados actores ecoshynoacutemicos a posiciones de poder institucional legitimando la firme articulacioacuten poliacutetica de
sus intereses y la consiguiente movilizacioacuten
en su beneficio de los recursos coactivos del Estado -legislacioacuten tribunales fuerzas de seshyguridad -y las agencias de formacioacuten de opishy
nioacuten Asimismo modificaron las modalidashy
des de relacioacuten del Estado con los grupos de menores ingresos asiacute como con aqueacutellos que habiacutean sido los interlocutores preferenciales del Estado desarrollista (sectores productivos
orientados hacia el mercado interno pequentildeas y medianas empresas algunos grupos de asashylariados) cambiando draacutesticamente el sentido
y los alcances de la intervencioacuten estatal Se sesga en consecuencia la disponibishy
liacutedad del Estado para atender las demandas o aspiraciones de unos y otros unos y otros son
representados de manera diferenciada y desishygual por el entramado institucional del Estashydo La crisis contemporaacutenea de representashycioacuten de la que se encuentran frecuentes refeshyrencias en la literatura y en los medios de coshy
municacioacuten se refiere asiacute no soacutelo a la incapacishydad o incomodidad de algunas organizacioshynes poliacuteticas e instituciones para dar cabida y procesar las demandas y aspiraciones de deshyterminados actores sociales y traducirlas en poliacuteticas sino tambieacuten a estas modificaciones draacutesticas en la legitimacioacuten empiacuterica de ciershy
tos actores propuestas y reclamos (ll) Por ejemplo en materia de prestacioacuten
de servicios puacutebliCOS privatizados el concepshyto de seguridad juriacutedica tiende a ser interpretashydo predominantemente en beneficio de las empresas prestadoras para rechazar las petishyciones de los usuarios en materia de calidad y precio de los servicios al mismo tiempo exisshy
te una notoria permisividad institucional en cuestiones como aumentos tarifarios reforshymulacioacuten de los teacuterminos originales de la prishyvatizacioacuten etc (Aspiazu 1999) Similarmenshy
te el modo de articulacioacuten externa de la ecoshy
nomiacutea priorizando al sector financiero y la fuerte dependencia del endeudamiento extershyno dotan a los actores que se desenvuelven en
185
186
El s(ndrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
estos aacutembitos de mayor capacidad de persuashy
sioacuten frente a los organismos e instancias de
decisioacuten gubernamental
Esta primera ola de reforma del Estado
tiacutepica de la segunda mitad de la deacutecada de 1980
-aunque en algunos paiacuteses como Argentina
Meacutexico y Brasil cobroacute auge recieacuten en los prishy
meros antildeos del decenio siguiente- fue sucedida
por una segunda la reforma institucional del
Estado orientada al redisentildeo de los instrumenshy
tos de poliacutetica necesarios para garantizar la prishy
maciacutea del mercado y de los actores dominanshy
tes en eacutel producida por la reforma poliacutetica Este
segundo momento partioacute de la evidencia de
que para funcionar con mediano eacutexito una ecoshy
nomiacutea de mercado requiere de una red soacutelida y
muy eficiente de instituciones puacuteblicas que
prevengan y contrarresten la tendencia normal
de los mercados al inmediatiacutesmo a los deseshy
quilibrios y a la recurrencia de crisis
Es eacuteste un planteamiento que ya habiacutea
sustentado Karl Polanyi medio siglo atraacutes y
retomado en clave neoliberal por los trabajos
de Douglass North y en general de la llamada
escuela neoinstitucionalistade la ciencia polfshy
tica estadounidense (polanyi 1957 North
1986 1993) Por diferentes caminos se admishy
tiacutea la falacia de la hipoacutetesis neoclaacutesica de la
autorregulacioacuten de los mercados a ello se
agregoacute la experiencia recogida en maacutes de un
centenar de paiacuteses que tras ejecutar durante
una deacutecada y media las poliacuteticas recomendashy
das por el Consenso cosechaban resultados
magros incluso desde la perspectiva de las
metas fijadas por los propios organismos proshy
motores -lenta y problemaacutetica recuperacioacuten
del crecimiento persistente vulnerabilidad
externa mantenimiento o ahondamiento de
las desigualdades y la fragmentacioacuten socialshy
ademaacutes de la persistencia de muchas de las
praacutecticas puacuteblicas y privadas que el Consenshy
so se habiacutea propuesto erradicar rentismo
prebendalismo muacuteltiples modalidades de coshy
rrupcioacuten puacuteblica y riesgo moral empresashy
rial entre otras
La denominacioacuten dada al nuevo enfoshy
que -nueva economiacutea institucional -permitioacute
legalizar el involucramiento de una dimensioacuten
poliacutetica en la promocioacuten de la primaciacutea del
mercado pero reducieacutendola a cuestiones merashy
mente instrumentales diferenciaacutendola incluso
semaacutenticamente de la economiacutea polftica de
los economistas claacutesicos y sobre todo de la
criacutetica de la economiacutea poliacutetica de los enfoshy
ques marxistas incluyendo la nueva econoshy
miacutea poliacutetica de la deacutecada de 1920en la URSS
Lo institucional de esta nueva economiacutea se
presenta expliacutecitamente instrumentalizado y
subordinado a la preservacioacuten de una econoshy
miacutea de mercado construida a partir de unas reshy
laciones de poder yadadas y aceptadas y que el
marco institucional debe consolidar
La agenda de esta segunda reforma
tambieacuten fue disentildeada por el Banco Mundial y
formalizada en la serie de informes anuales
publicados durante la deacutecada de 1990 Desde
fines de los antildeos ochentas algunos estudios
del Banco destacaban que las reformas orienshy
tadas hacia el mercado demandaban la creashy
cioacuten o fortalecimiento de un marco institucioshy
nal adecuado el abandono del intervencionisshy
mo estatal debiacutea tener como correlato la creashy
cioacuten de mecanismos y herramientas institushy
cionales que optimizaran el desempentildeo de los
mercados y contrabalancearan sus sesgos noshy
civos (12)
De acuerdo a este reenfoque el Estado
estaacute llamado a cumplir un papel de apoyo y complementacioacuten del mercado asumiendo
uacutenicamente las actividades y funciones que el
mercado desempentildea mal o no estaacute interesado
en encarar 1) definir y aplicar un marco legal
para la acumulacioacuten de capital 2) generar y
garantizar un ambiente poliacutetico propicio para
________________
la iniciativa empresarial (en particular asegushy
rando la estabilidad macroeconOacutemica evitanshydo la distorsioacuten de los precios y desregulando la economiacutea) 3) responsabilizarse del disentildeo de una adecuada infraestructura 4) dar proshy
teccioacuten a los segmentos maacutes vulnerables de la
poblacioacuten y 5) proteger el medio ambiente Debe promoverse la creacioacuten o desarrollo de
una red institucional que garantice la efectivishydad del Estado en estas tareas por consiguienshy
te es necesario un profundo redisentildeo de proceshysos instrumentos y herramientas de poliacutetica
capacidades y responsabilidades puacuteblicas Se requieren en resumen maacutes instrumentos y nuevas capacidades para que el Consenso rinda frutos (13)
Las reformas institucionales se recoshy
miendan tomando como base o punto de partishyda las reformas poliacuteticas del Consenso de Washington y la estructura de poder corresshypondiente Puede argumentarse que por su
propia naturaleza un organismo multilateral carece de mandato para involucrarse en asshypectos sustantivos como los sentildealados De
acuerdo con esta interpretacioacuten los organisshy
mos actuariacutean en definitiva como cajas de reshysonancia de cada gobierno aceptando y evenshytualmente fortaleciendo con sus recomendashyciones la correlacioacuten de poder prevaleciente en cada paiacutes solicitante de asesoriacutea o fondos una misioacuten eminentemente conservadora
La enorme capacidad de persuasioacuten de las recomendaciones de los organismos no deshyrivariacutea de los recursos que movilizan o de la presioacuten que pueden ejercer sobre los gobiershynos sino de su habilidad para acoplarse a deshycisiones ya adoptadas por las autoridades poshyliacuteticas algo asiacute como navegar a favor del vienshyto El argumento trasluce una visioacuten incomshypleta del desempentildeo de estos organismos y de
sus relaciones con los estados miembro No es
un secreto para nadie que las recomendacio-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
nes de poliacutetica puacuteblica formuladas porelFMI
el Banco Mundial el BID y organismos simishy
lares inciden decisivamente en la matriz de poder de la sociedad promoviendo a algunos actores discriminando contra otros y en defishy
nitiva interviniendo en la dinaacutemica poliacutetica y
social en nombre de una racionalidad teacutecnica o de los macroeconomic fundamentals intershy
pretados de manera estrecha (14) En varias situaciones de gran conflictishy
vidad poliacutetica y social las condiciones imshypuestas por estos organismos para el desemshy
bolso de fondos reforzaron la posicioacuten del goshybierno de Estados Unidos en su confrontacioacuten con algunos gobiernos de paiacuteses en desarroshyllo el caso maacutes notorio se registroacute a fines de la
deacutecada de 1970 en Jamaica donde el FMI y el Banco Mundial complementaron desde sus campos especiacuteficos de accioacuten la presioacuten poliacuteshy
tica del gobierno de Estados Unidos sobre el reacutegimen socialdemoacutecrata del primer ministro
Michael Manley Similares presiones cruzashy
das se ejercieron posteriormente sobre Costa Rica forzando a este paiacutes a introducir camshybios poliacuteticos profundos acordes con las recoshy
mendaciones del Consenso de Washington y maacutes recientemente sobre el gobierno de Sudaacutefrica con el fin de moderar algunas inishyciativas de reforma econoacutemica y social consishy
deradas excesivamente radicales Al contrashyrio el financiamiento amplio en condiciones concesionarias contribuyoacute a mantener en el poder a regiacutemenes autoritarios dilapidadores
de recursos a los que la poliacutetica exterior de Esshytados Unidos consideraba aliados en el marco de la guerra friacutea donde Indonesia es posibleshymente el caso maacutes notorio (15)
Las recomendaciones de reforma del Estado del Banco Mundial y de agencias del gobierno de Estados Unidos forman parte del
objetivo de imponer a los gobiernos de las
economiacuteas emergentes o sugerir con la conshy
187
188
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
tundencia de los argumentos de quien admishynistra el creacutedito que ellos demandan una arshyquitectura institucional relativamente homoshygeacutenea se trata de determinar lo que el Estado deberiacutea hacer coacutemo deberiacutea hacerlo y de queacute modo puede hacerlo de la mejor manera (Banco Mundial 19971-3) El cometido acoshypla con el objetivo del mismo Banco el FMI y la Secretariacutea del Tesoro de Estados Unidos de
disentildear una uacutenica arquitectura financiera para la economiacutea internacional Si esto uacuteltimo ha suscitado cuestionamientos o al menos dudas respecto de su conveniencia o factibilidad muchas maacutes dudas caben respecto de lo prishymero (16)
La construccioacuten institucional es usualshymente un proceso de desenvolvimiento proshylongado en el que estaacute en juego un arco muy amplio de cuestiones materiales e inmateriashyles en el que los factores particulares de cada paiacutes y de sus diversas clases y grupos sociashyles tienen una gravitacioacuten determinante La exportacioacuten e importacioacuten de instituciones formales es solamente uno de los muchos inshygredientes que intervienen en ese proceso el funcionamiento efectivo de ellas es el resultashydo de su interaccioacuten adaptacioacuten y simbiosis con el plexo de tradiciones representaciones culturales y caracteriacutesticas propias de cada soshy
ciedad En el fondo la pretensioacuten de imponer determinados disentildeos institucionales da testishymonio de la pervivencia de las maacutes convenshycionales manifestaciones del colonialismo y
el imperialismo en el entramado de las relashyciones internacionales (17)
4 De la mano invisible a la magia delmouse
Se instala asiacute en la agenda de la reforma estatal el reduccionismo de la problemaacutetica
del Estado y la construccioacuten institucional a
una cuestioacuten de instrumentos Esto tiene por
lo menos tres consecuencias importantes que sentildealareacute de manera suscinta
En primer lugar facilita circunscribir
la democracia en tanto reacutegimen poliacutetico a un sistema de reglas y procedimientos olvidando o escamoteando que ella es tambieacuten un sistemiddot ma de produccioacuten de decisiones sobre cuesshytiones sociales y econoacutemicas A su turno el
instrumentalismo es reforzado por el predomiddot minio de los tiempos cortos de la contabilidad financiera y la rendicioacuten de cuentas de los funshycionarios sobre el tiempo largo de la consshytruccioacuten institucional (TilIy 1995 Vilas 2000a) El reduccionismo procedimentalista de la democracia es conocido y no requiere mayor comentario aquiacute se quiere destacar la vinculacioacuten de este enfoque a oacutepticas consershyvadoras de la dinaacutemica sociopoliacutetica en cuanshyto presta atencioacuten al modo en que las decisioshynes relevantes son adoptadas mucho maacutes que a su eficacia para reproducir consolidar o moshydificar un patroacuten social de asignacioacuten de reshycursos y una estructura determinada de poder
El formalismo procedimental es un producto acadeacutemico que contrasta con el modo maacutes equilibrado en que la opinioacuten puacuteshyblica enfoca y evaluacutea el desempentildeo de los reshygiacutemenes democraacuteticos tomando en consideshy
racioacuten ambas dimensiones la formal y la susshytantiva (18) Desde el punto de vista de la poliacuteshytica la preocupacioacuten preferencial excluyente incluso por las herramientas y los procedishy
mientos implica resguardar del anaacutelisis y del debate el contenido y los alcances de las decishysiones que se adoptan y ejecutan a traveacutes de esos mecanismos Se deja de lado por 10 tanshyto la dimensioacuten sustantiva de esas decisiones la asignacioacuten de costos y beneficios que ellas involucran y en general el modo en que afecshy
tan a diferentes actores sociales potenciando o reduciendo sus maacutergenes de libertad su capashy
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cidad de movilizacioacuten de recursos su desemshy
pentildeo en los mercados sus niveles de bienesshy
tar yen consecuencia su ubicacioacuten en la mashy
triz de relaciones de poder y la eficacia y alshy
cances de su participacioacuten en la toma de decishy
siones -en resumen quieacutenes ganan y quieacutenes
pierden
Dada la configuracioacuten de las estructushy
ras de dominacioacuten predominantes en la mayoshy
riacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe
yel modo de insercioacuten de la regioacuten en los esceshy
narios internacionales el reduccionismo proshy
cesalista permite adaptar las modalidades de
gestioacuten a una matriz de relaciones de poder nacional y transnacional que expresa la articushy
lacioacuten de los grupos maacutes concentrados del cashy
pitallocal con los actores maacutes dinaacutemicos de la
globalizacioacuten financiera y los objetivos de la
poliacutetica econoacutemica exterior del gobierno de
Estados Unidos El reduccionismo sirve asishymismo de camouflage a una caracteriacutestica trashy
dicional de los sistemas poliacuteticos en sociedashy
des perifeacutericas el desplazamiento de los aacutemshy
bitos institucionales donde efectivamente se
toman las decisiones sustantivas
En consecuencia los espacios institushy
cionales formales de decisioacuten quedan limitashy
dos de hecho a la administracioacuten de las decishy
siones que se adoptan en otros lugares y por
otros actores El ejemplo maacutes visible es posishyblemente la marginacioacuten de los parlamentos
del proceso de lo que maacutes arriba se denominoacute
reforma poliacutetica del Estado privatizaciones
desregulaciones renegociacioacuten de las relacioshynes econoacutemicas y financieras externas etceacuteteshy
ra En este sentido la crisis de representacioacuten
-tema recurrente en la literatura sobre estos
asuntos- puede ser interpretada como producshy
to de la transformacioacuten de la capacidad y la
disponibilidad de las instituciones de la demoshy
cracia representativa para acoger expresar y
procesar desigualmente las iniciativas reclashy
mos o propuestas de la sociedad civil y del
mercado En segundo lugar este reduccionismo
favorece la adopcioacuten de modelos y estrategias
de gerenciamiento empresario para la admishy
nistracioacuten puacuteblica Tal adopcioacuten soacutelo tiene
sentido si se obvian las diferencias sustantivas que existen entre las empresas y el Estado (nashy
cional provincial o municipal) Las empresas
son organizaciones econoacutemicas orientadas
hacia la maximizacioacuten de las ganancias a trashy
veacutes de la conquista de mercados (19) La actishy
vidad caracteriacutestica de una empresa es la comshy
pra y la venta generando sistemas de producshy
cioacuten y distribucioacuten Cada empresa implica una
estructura de poder -usualmente muy autoritashy
rio- y sistemas de gestioacuten una y otros estaacuten
orientados hacia aquel objetivo central
El Estado cualquiera sea el alcance esshypacial de su desempentildeo tiene como objetivo
estrateacutegico generar un sistema legal y de lealshy
tades de vigencia efectiva mediante la movishy
lizacioacuten de otro tipo de recursos sentimientos
morales y amenaza o activacioacuten de la coacshy
cioacuten fiacutesica hacia adentro y hacia fuera de sus
fronteras territoriales Por supuesto un Estashy
do puede incluir entre sus metas funcionales la
reduccioacuten de sus costos operativos pero esto
no opaca las diferencias sustantivas derivadas de los objetivos estrateacutegicos y del tipo de reshy
cursos movilizados para alcanzarlos Se sentildeashy
loacute maacutes arriba que la frontera entre empresas y
estados en cuanto tipos de organizacioacuten y esshy
tructuras de poder pueden ser porosas Por lo tanto no se cuestiona aquiacute que en determinashy
das circunstancias algunos aspectos del funshy
cionamiento de un tipo de organizacioacuten sean
adoptados por organizaciones del otro tipo
simplemente se llama la atencioacuten sobre la funshy
cionalidad de ciertos enfoques reduccionistas
189
190
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
para opacar esas diferencias y permitir la imshyposicioacuten de criterios de conduccioacuten y admishynistracioacuten propios de las empresas de negoshy
cios a los estados Llevada a sus extremos y apoyada en
las herramientas tecnoloacutegicas adecuadas esta perspectiva mercantil enfoca al Estado como una especie de gran empresa cuyos accionisshytas son los ciudadanos la revolucioacuten digishytal recompondraacute los dos v(nculos -distintos pero relacionados- que unen a los pueblos y
los gobiernos uno el que existe entre el goshy
bierno y el ciudadano como cliente o consushymidor de servicios puacuteblicos y el otro el que
une al gobierno y al ciudadano este uacuteltimo
como laquopropietarioraquo o laquoaccionistaraquo en la coshy
munidad (Tapscott y Agnew 1999) Un coshyrolario de esta metaacutefora devenida paradigma es que por encima de todo el Estado debe ser
rentable en los teacuterminos de una empresa de negocios reducir el gasto puacuteblico y cerrar el deacuteficit fiscal se convierten el objetivos en siacute mismos En las condiciones de severo y pershysistente endeudamiento de la mayoriacutea de los
estados latinoamericanos con la rigidez del gasto puacuteblico que implica el cumplimiento de los compromisos financieros -condicioacuten a su tumo de ulterior endeudamiento- el uacutenico gasshyto que no se reduce es el servicio de la deuda externa La contraccioacuten del gasto y del deacuteficit se hace a expensas de las otras erogaciones salud educacioacuten deportes ciencia y teacutecnica
salarios etc El paradigma empresarial desshycarga de manera desigual el financiamiento (o el desfinanciamiento) de la ftrma-Estado sus productos soacutelo son accesibles a quienes pueshyden comprarlos
En escenarios de profundas y crecienshytes desigualdades como los predominantes en gran parte del mundo empobrecido el traspashyso de estos rubros al mercado ahonda adicioshynalmente las desigualdades y fortalece los
procesos de exclusioacuten El concepto de ciudashydaniacutea portadora de derechos se metamorfosea en el de un sistema de creacuteditos puntuales en
beneficio del ciudadano-cliente la universalishydad de aquellos cede terreno a la particularishydad y puntualidad de eacutestos y los dividendos que la firma-Estado reparte entre sus accionisshytas se limitan al concepto de bienes colectivos en la acepcioacuten restrictiva que les acuerda la economiacutea neoclaacutesica (20)
Por consiguiente la identificacioacuten de la
modernizacioacuten con la incorporacioacuten de detershy
minados procedimientos y artefactos (moshydems comunicacioacuten satelital redes electroacutenishycas computadoras de nueva generacioacuten etceacuteshy
tera) puede llevar en escenarios de profundas desigualdades sociales a incrementar la rigishydez y la fragmentacioacuten del tejido social y a erosionar los espacios de accioacuten poliacutetica coshylectiva En la medida en que el acceso de los
individuos y hogares a los avances de la nueva tecnologiacutea estaacute mediado por las relaciones de mercado es claro que los patrones de fuerte
concentracioacuten de los ingresos yel deterioro de los mercados laborales discriminan contra los grupos menos solventes Es ilustrativo en este sentido que el discurso de la ampliacioacuten del
acceso a las nuevas tecnologiacuteas en particular la conexioacuten a internet soacutelo excepcionalmente tenga como complemento acciones de poliacutetica encaminadas a facilitar la utilizacioacuten de los
nuevos artefactos de manera comunitaria --en escuelas puacuteblicas centros vecinales o comushynitarios y similares (21)
En ocasiones un buen microprocesador
y una confiable conexioacuten telefoacutenica son preshysentados tambieacuten como la condicioacuten de acceshyso a formas superiores de participacioacuten ciudashydana la democracia digital De acuerdo aesta perspectiva la era digital convierte a la deshymocracia representativa de la era industrial en democracia participativa los ciudadanos
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dejan de ser consumidores pasivos para deshy
venir socios activos la poliacutetica de masas da paso a la poliacutetica personalizada y el Estado
nacional monocultural se transforma en Esshy
tado virtual mundial local multicultural
(Tapscott y Agnew 1999) El mouse resultashy
riacutea asiacute un instrumento tanto o maacutes eficaz que el
voto en todo caso menos esporaacutedico para hashy
cer posible un involucramiento desde la coshy
modidad del hogar en los asuntos puacuteblicos
Si la plaza el mercado o la calle fueron
el espacio puacuteblico por antonomasia de la deshy
mocracia participativa y representativa del
populismo y el desarroUismo y de una ciudashy
daniacutea que se vi viacutea como pueblo en tanto sujeto
colectivo si las jornadas electorales lo son de
una democracia representativa de ciudadanos
individualizados y de puacuteblicos diferenciados
la democracia digital es el instrumento de reshy
giacutemenes poliacuteticos que se benefician del aislashy
miento reciacuteproco de los individuos desde fueshy
ra de los espacios donde entablan sus relacioshy
nes laborales profesionales poliacuteticas o comushynitarias la privacidad aislada como aacutembito
atomizado del involucramiento segmentarishy
zado en la red de intercambios puntuales entre
el cliente y el proveedor estatal
Una discusioacuten de las posibilidades reashy
les o ficticias abiertas por las nuevas tecnoloshy
giacuteas informaacuteticas al involucramiento ciudadashy
no en la poliacutetica cae fuera de los alcances de
este trabajo Entre tanto planteamientos exulshy
tantes como el citado contrastan con el acceso
restringido derivado de las ya sentildealadas proshy
fundas desigualdades sociales y con enfoques
mucho maacutes equilibrados (22) Entre tanto las
fuertes apuestas emocionales y discursivas a
las virtudes redentoras de ciertas herramientas
y gadgets ilustran respecto de la persistencia
de las fantasiacuteas fetichistas en plena postmoshy
dernidad asiacute como sobre la funcionalidad del
pensamiento maacutegico a la rentabilidad de las
empresas de tecnologiacutea de punta
S Consideraciones finales
Una gestioacuten estatal de calidad (es decir
eficaz eficiente y responsable) se fundamenta
en el principio elemental de que siempre es
mejor hacer bien las cosas que hacerlas mal o
de modo chapucero De manera un poco maacutes
sofisticada es posible vincular la calidad de la
gestioacuten puacuteblica a los principios baacutesicos de un
reacutegimen democraacutetico aunque la relacioacuten enshy
tre calidad de la gestioacuten y tipo de reacutegimen poshy
liacutetico dista mucho de ser uniacutevoca La responshy
sabilidad puacuteblica de los funcionarios el conshy
trol ciudadano de las acciones de gobierno la
separacioacuten entre el patrimonio puacuteblico y el pashy
trimonio de los funcionarios son todos ingreshy
dientes de un reacutegimen poliacutetico que apuntan
entre otras cosas al uso correcto de los recurshy
sos puacuteblicos algo que usualmente se asocia
con la democracia y el buen gobierno En particular hay que mencionar la vinshy
culacioacuten que posiblemente se remonta a las
revoluciones burguesas entre participacioacuten
polftica y tributacioacuten El financiamiento del
Estado proviene siempre en definitiva de los
recursos que extrae de la sociedad existe por
lo tanto una obligacioacuten legal e incluso eacutetica de
los funcionarios de dar un uso correcto al proshy
ducto de esa exaccioacuten asignaacutendole el destino
definido por los ciudadanos y sus representanshy
tes y gestionaacutendolo con eficiencia
La reforma institucional encarada en la
mayor parte de Ameacuterica Latina y su enfoque
reduccionista presentan como teacutecnicamente
neutras cuestiones de clara proyeccioacuten y sigshy
nificado poliacutetico en primer lugar la cuestioacuten
de la estructura de poder configurada en la reshy
gioacuten desde fines de la deacutecada de 1970 Conshy
191
192
El siacutendrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
vierten las herramientas de gestioacuten en poliacutetishycas de gobierno dirigiendo la atencioacuten puacuteblishyca hacia cuestiones operativas o instrumentashyles y preservando a la estructura de poder y al
modo particular de definicioacuten de ganadores y
perdedores del debate puacuteblico y del riesgo de que eacutel deacute paso a esfuerzos de accioacuten colectiva destinados a modificar aquella estructura
Una vez maacutes en escenarios de profundas disshyparidades sociales los argumentos teacutecnicos se muestran vulnerables a una manipulacioacuten conservadora
La preocupacioacuten por la eficacia la efishy
ciencia y la transparencia de las poliacuteticas puacuteshy
blicas debe decirse una vez maacutes no es irreleshyvante Al contrario importa mucho por resshy
peto a quienes de una u otra manera aportan los recursos con que se financia la gestioacuten esshytatal por una efectiva vigencia de una concepshy
cioacuten maacutes amplia de la democracia por la funshycionalidad de un buen gobierno a una poliacutetica de desarrollo por las fuertes restricciones fisshycales que deben ser afrontadas y porque siemshypre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas
mal Sin embargo una buena administracioacuten no mejora lacalidad de los objetivos de las poshyliacuteticas a cuyo servicio se desenvuelve Un trashytamiento de los instrumentos sin una consideshy
racioacuten de los objetivos de la accioacuten estatal y sin referencia a las configuraciones de poder
que les sirven de sustento 01vida la dimensioacuten material de la problemaacutetica y contribuye a
promover o a aceptar como ineludibles o inashymovibles objetivos contingentes a arreglos
particulares de poder El siglo veinte ofrece muacuteltiples ejemshy
plos de cuidadosas preocupaciones instrushymentales al servicio de objetivos y poliacuteticas deleznables desde la muy prolija contabilidad
de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencioacuten en Arshygentina Otras veces los logros instrumentashy
les positivos quedaron diluidos en el saldo fishynal del reacutegimen poliacutetico del que formaron parshyte la reforma administrativa de Mussolini permitioacute que los trenes italianos llegaran a hoshy
rario pero la puntualidad ferroviaria
-ciertamente un logro importante- no mejoroacute el resultado general o el juicio histoacuterico unishyversal sobre el fascismo
La literatura latinoamericana brinda una ilustracioacuten menos truculenta o pateacutetica de este divorcio entre herramientas y objetishyvos Me refiero al capitaacuten Pantaleoacuten Pantoja
el personaje de una de las maacutes originales noshy
velas de Mario Vargas Llosa Seguacuten narra la
historia Pantaleoacuten fue destinado por el ejeacutershy
cito de su paiacutes a administrar un servicio puacuteshyblico de prestaciones sexuales en un destacashymento militar en la selva amazoacutenica El desashy
rrollo de teacutecnicas innovadoras de gestioacuten y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores permitieron a Pantaleoacuten convertirse en poco tiempo en el gerente puacuteshyblico maacutes eficiente y exitoso de lo que de toshydos modos nunca dejoacute de ser un lupanar de
frontera El espectaacuteculo de tanta gente encashyrando la reforma del Estado en teacuterminos de reequipamiento informaacutetico elaboracioacuten de manuales de procedimiento redisentildeo de ofishy
cinas o modificacioacuten de organigramas sin una preocupacioacuten equivalente por los objetishy
vos que se persiguen y el contenido y el sentishydo de las decisiones que se toman demuestra la vigencia amplia de Pantaleoacuten Pantoja
como paradigma de gestioacuten puacuteblica
En los escenarios predominantes de profunda fragmentacioacuten y desintegracioacuten soshycial con procesos de exclusioacuten social de los que la reorientacioacuten del Estado y el ajuste mashycroeconoacutemico no son ajenos es legitimo alshy
bergar dudas no soacutelo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incishydir significativamente en el enfrentamiento a
________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
Bibliografiacutea citada
Alarcon Glasimovich Walter(l992) Lademoshycracia en la mentalidad y praacutecticas poshypulares En W Alarcoacuten Carlos Franco y Manuel Montoya iquestDe queacute democrashycia hablamos Lima DESCO9-47
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_______________ Revista de Ciencias Sociales Vol Vil No 2 2001
3 El reduccionismo neoliberal y el nuevo bloque de poder
La reaparicioacuten de este enfoque en la deacuteshy
cada de 1980 estaacute ligada a varios factores un
cambio profundo en el patroacuten de acumulacioacuten
capitalista crisis del Estado de bienestar soshy
cialdemoacutecrata en Europa occidental y la de
sus variantes desarrollistas latinoamericanas
derrumbe de la versioacuten sovieacutetica del socialisshy
mo y las transformaciones introducidas en los
disentildeos socialistas en China y Cuba embate del neoliberalismo a partir de las experiencias
de los gobiernos de Margaret Thatcher y Roshy
nald Reagan en Gran Bretantildea y Estados Unishy
dos respectivamente consiguiente reorientashycioacuten de las recomendaciones de los organisshy
mos financieros multilaterales muy sensibles
a los dictados de la poliacutetica econoacutemica intershynacional de Washington
Desde mediados de esa deacutecada los goshy
biernos latinoamericanos comenzaron a ejeshy
cutar un severo ajuste macroeconoacutemico orientado a la recuperacioacuten de la estabilidad
econoacutemica el pago del endeudamiento puacuteshyblico externo acumulado y la reinsercioacuten en los movimientos internacionales de capital y
a garantizar la primaciacutea del mercado como
asignador de recursos y fijador de precios El
conjunto de medidas adoptadas por recomenshy
dacioacuten o imposicioacuten del Banco Mundial el Fondo Monetario Internacional y el Departashy
mento del Tesoro del gobierno estadounishy
dense -y poco despueacutes tambieacuten por el Banco
Interamericano de Desarrollo- fue bautizado como Consenso de Washington en referenshy
cia a que todas estas agencias teniacutean su sede
en esa ciudad
En un resumen elaborado por quien pashy
rece haber inventado la denominacioacuten el Consenso consistiacutea de diez ingredientes de
poliacutetica econoacutemica 1) disciplina fiscal
2) priorizacioacuten del gasto puacuteblico en aacutereas de
liberales 7) apertura a la inversioacuten extranjera
8) privatizaciones 9) desregulacioacuten amplia
10) proteccioacuten a la propiedad privada (Wishy
lliamson 1990)
En opinioacuten de sus voceros el conjunto
de estas premisas deberiacutea alcanzar el mismo
nivel de aceptacioacuten que los derechos humanos o la lucha contra el racismo en vez de estar soshy
metidas a la controversia entre partidos Los
actores poliacuteticos responsables deberiacutean dar prioridad a la promocioacuten del Consenso de Washington y sacarlo del terreno contencioshy
so del debate poliacutetico WilUamson recomendoacute la adopcioacuten del paquete a todo el espectro poshyliacutetico y en particular a los partidos de izquiershy
da Esto dejariacutea abierta a la discusioacuten poliacutetica
apenas la cuestioacuten del equilibrio entre eficienshy
cia definida en teacuterminos del Consenso
como soberaniacutea del mercado y equidad (WishylIiamson 1993) Anticipaacutendose en casi una deacutecada a 10 que posteriormente seriacutea conocido como la variante neoliberal de la tercera viacutea
Williamson postuloacute que los partidos poliacuteticos
de izquierda entendidos eacutestos como los que
dan prioridad a la igualdad sobre la eficiencia fortaleceriacutean su causa adoptando el programa
del Consenso de Washington (8)
A esta afirmacioacuten de la inevitabilidad
del disentildeo macroeconoacutemico y macrosocial neoliberal se agregoacute la ineficacia de la poliacuteshy
tica tradicional incluyendo la de las demoshy
cracias reconstituiacutedas en sustitucioacuten de dishy
versas manifestaciones institucionales del autoritarismo para encontrar un tratamienshy
to diferente de la crisis y respuestas efectishy
183
184
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M _______________________~___
vas a las demandas de grandes segmentos de la poblacioacuten golpeados por el deterioro de sus condiciones de vida
La credibilidad de los alegatos de los voceros del Consenso de Washington resshy
pecto del caraacutecter prebendalista predatorio corrupto y demagoacutegico del Estado desarrollisshyta y la descalificacioacuten por ineficientes de los debates parlamentarios y de la competencia entre partidos encontroacute un aliado estrateacutegico en la frustracioacuten provocada en sectores amshyplios de la opinioacuten puacuteblica por la ineficacia de
las instituciones democraacuteticas para encarar satisfactoriamente las demandas de bienestar Pero al mismo tiempo era poliacuteticamente neceshy
sario respetar la vigencia siquiera formal de la democracia representativa cuya defensa y promocioacuten constituiacutea uno de los temas recushyrrentes de la poliacutetica exterior de Washington por oposicioacuten al reacutegimen poliacutetico imperante en Cuba
La tensioacuten evidente entre estos dos inshygredientes de la poliacutetica estadounidense -el discurso de la democracia representativa y la promocioacuten de la economiacutea de mercado- se reshysolvioacute con la foacutermula de las democracias de mercado (9) La promocioacuten de una determinashy
da estrategia econoacutemica devino condicioacuten de reconocimiento y paraacutemetro de evaluacioacuten de la calidad y la efectividad del reacutegimen poliacutetico y los arreglos institucionales Una vez maacutes la poliacutetica resultoacute subordinada a modos particushylares de organizacioacuten de la economiacutea Asiacute como durante deacutecadas una economiacutea ampliashymente colectivizada y planificada centralshymente fue considerada como el criterio princishypal para calificar como socialista a un detershyminado reacutegimen poliacutetico Washington aplicashyba el mismo criterio para juzgar a las demoshycracias su compromiso con el desarrollo de una economiacutea de mercado
En teacuterminos operativos la tensioacuten se resolvioacute quitando de la esfera del debate parlashymentario y en general de los aacutembitos institushycionales receptivos de las demandas y reclashymos de los sectores mayoritarios de la ciudashydaniacutea los temas y las decisiones de importanshycia estrateacutegica para el disentildeo del nuevo esqueshyma de acumulacioacuten de capitaL No fue un reshycurso innovador salvo en el procedimiento La idea de que las cuestiones maacutes relevantes para la acumulacioacuten del capital deben estar resguardadas del debate puacuteblico y de las decishysiones poliacuteticas de los aacutembitos donde impera el principio democraacutetico de la voluntad de las mayoriacuteas tiene una larga trayectoria en Ameacuteshyrica Latina Los golpes militares y los fraudes electorales todaviacutea no totalmente erradicados de la cultura poliacutetica de las elites del poder buscan alcanzar ese mismo resultado soacutelo que de manera mucho menos sofisticada
Ahora bien si la poliacutetica entendida como posibilidad de optar por distintos modeshylos de organizacioacuten social no existe maacutes o estaacute diluida en una pluralidad indeterminada de aacutembitos si no tiene sentido discutir sobre el poder porque ya es clara la definicioacuten de quieacuteshynes ganan y quieacutenes pierden en el modelo de
acumulacioacuten y de organizacioacuten social realshymente existente soacutelo queda espacio para las cuestiones teacutecnicas y administrativas
La conclusioacuten refuerza obviamente la entrega de la toma de decisiones a funcionashyrios teacutecnicos profesionalmente capacitados para hacerse cargo de esas cuestiones El disshycurso de las vertientes maacutes conservadoras del
postmodemismo dotoacute a los argumentos tecnoshycraacuteticos y antipoliticistas de cierto brillo esteacuteshytico -la criacutetica a las grandes narrativas el reshychazo de la proposicioacuten filosoacutefica de que la historia tiene un sentido cualquiera eacuteste sea y al contrario la aflfl11acioacuten del fin de la histoshy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 22001
ria el repudio del Estado como fantasiacutea autoshy
ritaria la afirmacioacuten de la ubicuidad de la proshyblemaacutetica del poder y consiguientemente el descentramiento de la poliacutetica- y contribuyoacute a
maquillar las notorias coincidencias de aqueacuteshyllas y eacutestos con los intereses y objetivos del gran capital (10)
Contrariamente a la opinioacuten convenshycional que ve en el Consenso de Washingshy
ton un conjunto de recomendaciones econoacuteshymicasla mayoriacutea de sus prescripciones fue de naturaleza poliacutetica y de hecho tuvo como
efecto una verdadera reforma poliacutetica del Esshytado en cuanto redefinicioacuten de la gravitacioacuten institucional de los objetivos metas intereses y aspiraciones de unos grupos o actores en deshy
trimento de otros Es decir se modificoacute el
peso institucional de los actores sociales y por lo tanto sus posiciones de poder El resulshytado del Consenso fue un cambio draacutestico en las bases sociales del Estado y la institucioshy
nalizacioacuten de un bloque de poder sustancialshymente diferente del que habiacutea existido en el marco del Estado desarrollista
Las privatizaciones y desregulaciones la liberalizacioacuten amplia de la actividad econoacuteshymica la reforma tributaria la captacioacuten de inshyversioacuten extranjera fueron otros tantos instrushy
mentos que permitieron una articulacioacuten exshyterna maacutes dinaacutemica y eficiente en los teacuterminos de las transformaciones experimentadas en los mercados internacionales de capital
Desempentildearon tambieacuten un papel estrateacutegico en la promocioacuten de determinados actores ecoshynoacutemicos a posiciones de poder institucional legitimando la firme articulacioacuten poliacutetica de
sus intereses y la consiguiente movilizacioacuten
en su beneficio de los recursos coactivos del Estado -legislacioacuten tribunales fuerzas de seshyguridad -y las agencias de formacioacuten de opishy
nioacuten Asimismo modificaron las modalidashy
des de relacioacuten del Estado con los grupos de menores ingresos asiacute como con aqueacutellos que habiacutean sido los interlocutores preferenciales del Estado desarrollista (sectores productivos
orientados hacia el mercado interno pequentildeas y medianas empresas algunos grupos de asashylariados) cambiando draacutesticamente el sentido
y los alcances de la intervencioacuten estatal Se sesga en consecuencia la disponibishy
liacutedad del Estado para atender las demandas o aspiraciones de unos y otros unos y otros son
representados de manera diferenciada y desishygual por el entramado institucional del Estashydo La crisis contemporaacutenea de representashycioacuten de la que se encuentran frecuentes refeshyrencias en la literatura y en los medios de coshy
municacioacuten se refiere asiacute no soacutelo a la incapacishydad o incomodidad de algunas organizacioshynes poliacuteticas e instituciones para dar cabida y procesar las demandas y aspiraciones de deshyterminados actores sociales y traducirlas en poliacuteticas sino tambieacuten a estas modificaciones draacutesticas en la legitimacioacuten empiacuterica de ciershy
tos actores propuestas y reclamos (ll) Por ejemplo en materia de prestacioacuten
de servicios puacutebliCOS privatizados el concepshyto de seguridad juriacutedica tiende a ser interpretashydo predominantemente en beneficio de las empresas prestadoras para rechazar las petishyciones de los usuarios en materia de calidad y precio de los servicios al mismo tiempo exisshy
te una notoria permisividad institucional en cuestiones como aumentos tarifarios reforshymulacioacuten de los teacuterminos originales de la prishyvatizacioacuten etc (Aspiazu 1999) Similarmenshy
te el modo de articulacioacuten externa de la ecoshy
nomiacutea priorizando al sector financiero y la fuerte dependencia del endeudamiento extershyno dotan a los actores que se desenvuelven en
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El s(ndrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
estos aacutembitos de mayor capacidad de persuashy
sioacuten frente a los organismos e instancias de
decisioacuten gubernamental
Esta primera ola de reforma del Estado
tiacutepica de la segunda mitad de la deacutecada de 1980
-aunque en algunos paiacuteses como Argentina
Meacutexico y Brasil cobroacute auge recieacuten en los prishy
meros antildeos del decenio siguiente- fue sucedida
por una segunda la reforma institucional del
Estado orientada al redisentildeo de los instrumenshy
tos de poliacutetica necesarios para garantizar la prishy
maciacutea del mercado y de los actores dominanshy
tes en eacutel producida por la reforma poliacutetica Este
segundo momento partioacute de la evidencia de
que para funcionar con mediano eacutexito una ecoshy
nomiacutea de mercado requiere de una red soacutelida y
muy eficiente de instituciones puacuteblicas que
prevengan y contrarresten la tendencia normal
de los mercados al inmediatiacutesmo a los deseshy
quilibrios y a la recurrencia de crisis
Es eacuteste un planteamiento que ya habiacutea
sustentado Karl Polanyi medio siglo atraacutes y
retomado en clave neoliberal por los trabajos
de Douglass North y en general de la llamada
escuela neoinstitucionalistade la ciencia polfshy
tica estadounidense (polanyi 1957 North
1986 1993) Por diferentes caminos se admishy
tiacutea la falacia de la hipoacutetesis neoclaacutesica de la
autorregulacioacuten de los mercados a ello se
agregoacute la experiencia recogida en maacutes de un
centenar de paiacuteses que tras ejecutar durante
una deacutecada y media las poliacuteticas recomendashy
das por el Consenso cosechaban resultados
magros incluso desde la perspectiva de las
metas fijadas por los propios organismos proshy
motores -lenta y problemaacutetica recuperacioacuten
del crecimiento persistente vulnerabilidad
externa mantenimiento o ahondamiento de
las desigualdades y la fragmentacioacuten socialshy
ademaacutes de la persistencia de muchas de las
praacutecticas puacuteblicas y privadas que el Consenshy
so se habiacutea propuesto erradicar rentismo
prebendalismo muacuteltiples modalidades de coshy
rrupcioacuten puacuteblica y riesgo moral empresashy
rial entre otras
La denominacioacuten dada al nuevo enfoshy
que -nueva economiacutea institucional -permitioacute
legalizar el involucramiento de una dimensioacuten
poliacutetica en la promocioacuten de la primaciacutea del
mercado pero reducieacutendola a cuestiones merashy
mente instrumentales diferenciaacutendola incluso
semaacutenticamente de la economiacutea polftica de
los economistas claacutesicos y sobre todo de la
criacutetica de la economiacutea poliacutetica de los enfoshy
ques marxistas incluyendo la nueva econoshy
miacutea poliacutetica de la deacutecada de 1920en la URSS
Lo institucional de esta nueva economiacutea se
presenta expliacutecitamente instrumentalizado y
subordinado a la preservacioacuten de una econoshy
miacutea de mercado construida a partir de unas reshy
laciones de poder yadadas y aceptadas y que el
marco institucional debe consolidar
La agenda de esta segunda reforma
tambieacuten fue disentildeada por el Banco Mundial y
formalizada en la serie de informes anuales
publicados durante la deacutecada de 1990 Desde
fines de los antildeos ochentas algunos estudios
del Banco destacaban que las reformas orienshy
tadas hacia el mercado demandaban la creashy
cioacuten o fortalecimiento de un marco institucioshy
nal adecuado el abandono del intervencionisshy
mo estatal debiacutea tener como correlato la creashy
cioacuten de mecanismos y herramientas institushy
cionales que optimizaran el desempentildeo de los
mercados y contrabalancearan sus sesgos noshy
civos (12)
De acuerdo a este reenfoque el Estado
estaacute llamado a cumplir un papel de apoyo y complementacioacuten del mercado asumiendo
uacutenicamente las actividades y funciones que el
mercado desempentildea mal o no estaacute interesado
en encarar 1) definir y aplicar un marco legal
para la acumulacioacuten de capital 2) generar y
garantizar un ambiente poliacutetico propicio para
________________
la iniciativa empresarial (en particular asegushy
rando la estabilidad macroeconOacutemica evitanshydo la distorsioacuten de los precios y desregulando la economiacutea) 3) responsabilizarse del disentildeo de una adecuada infraestructura 4) dar proshy
teccioacuten a los segmentos maacutes vulnerables de la
poblacioacuten y 5) proteger el medio ambiente Debe promoverse la creacioacuten o desarrollo de
una red institucional que garantice la efectivishydad del Estado en estas tareas por consiguienshy
te es necesario un profundo redisentildeo de proceshysos instrumentos y herramientas de poliacutetica
capacidades y responsabilidades puacuteblicas Se requieren en resumen maacutes instrumentos y nuevas capacidades para que el Consenso rinda frutos (13)
Las reformas institucionales se recoshy
miendan tomando como base o punto de partishyda las reformas poliacuteticas del Consenso de Washington y la estructura de poder corresshypondiente Puede argumentarse que por su
propia naturaleza un organismo multilateral carece de mandato para involucrarse en asshypectos sustantivos como los sentildealados De
acuerdo con esta interpretacioacuten los organisshy
mos actuariacutean en definitiva como cajas de reshysonancia de cada gobierno aceptando y evenshytualmente fortaleciendo con sus recomendashyciones la correlacioacuten de poder prevaleciente en cada paiacutes solicitante de asesoriacutea o fondos una misioacuten eminentemente conservadora
La enorme capacidad de persuasioacuten de las recomendaciones de los organismos no deshyrivariacutea de los recursos que movilizan o de la presioacuten que pueden ejercer sobre los gobiershynos sino de su habilidad para acoplarse a deshycisiones ya adoptadas por las autoridades poshyliacuteticas algo asiacute como navegar a favor del vienshyto El argumento trasluce una visioacuten incomshypleta del desempentildeo de estos organismos y de
sus relaciones con los estados miembro No es
un secreto para nadie que las recomendacio-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
nes de poliacutetica puacuteblica formuladas porelFMI
el Banco Mundial el BID y organismos simishy
lares inciden decisivamente en la matriz de poder de la sociedad promoviendo a algunos actores discriminando contra otros y en defishy
nitiva interviniendo en la dinaacutemica poliacutetica y
social en nombre de una racionalidad teacutecnica o de los macroeconomic fundamentals intershy
pretados de manera estrecha (14) En varias situaciones de gran conflictishy
vidad poliacutetica y social las condiciones imshypuestas por estos organismos para el desemshy
bolso de fondos reforzaron la posicioacuten del goshybierno de Estados Unidos en su confrontacioacuten con algunos gobiernos de paiacuteses en desarroshyllo el caso maacutes notorio se registroacute a fines de la
deacutecada de 1970 en Jamaica donde el FMI y el Banco Mundial complementaron desde sus campos especiacuteficos de accioacuten la presioacuten poliacuteshy
tica del gobierno de Estados Unidos sobre el reacutegimen socialdemoacutecrata del primer ministro
Michael Manley Similares presiones cruzashy
das se ejercieron posteriormente sobre Costa Rica forzando a este paiacutes a introducir camshybios poliacuteticos profundos acordes con las recoshy
mendaciones del Consenso de Washington y maacutes recientemente sobre el gobierno de Sudaacutefrica con el fin de moderar algunas inishyciativas de reforma econoacutemica y social consishy
deradas excesivamente radicales Al contrashyrio el financiamiento amplio en condiciones concesionarias contribuyoacute a mantener en el poder a regiacutemenes autoritarios dilapidadores
de recursos a los que la poliacutetica exterior de Esshytados Unidos consideraba aliados en el marco de la guerra friacutea donde Indonesia es posibleshymente el caso maacutes notorio (15)
Las recomendaciones de reforma del Estado del Banco Mundial y de agencias del gobierno de Estados Unidos forman parte del
objetivo de imponer a los gobiernos de las
economiacuteas emergentes o sugerir con la conshy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
tundencia de los argumentos de quien admishynistra el creacutedito que ellos demandan una arshyquitectura institucional relativamente homoshygeacutenea se trata de determinar lo que el Estado deberiacutea hacer coacutemo deberiacutea hacerlo y de queacute modo puede hacerlo de la mejor manera (Banco Mundial 19971-3) El cometido acoshypla con el objetivo del mismo Banco el FMI y la Secretariacutea del Tesoro de Estados Unidos de
disentildear una uacutenica arquitectura financiera para la economiacutea internacional Si esto uacuteltimo ha suscitado cuestionamientos o al menos dudas respecto de su conveniencia o factibilidad muchas maacutes dudas caben respecto de lo prishymero (16)
La construccioacuten institucional es usualshymente un proceso de desenvolvimiento proshylongado en el que estaacute en juego un arco muy amplio de cuestiones materiales e inmateriashyles en el que los factores particulares de cada paiacutes y de sus diversas clases y grupos sociashyles tienen una gravitacioacuten determinante La exportacioacuten e importacioacuten de instituciones formales es solamente uno de los muchos inshygredientes que intervienen en ese proceso el funcionamiento efectivo de ellas es el resultashydo de su interaccioacuten adaptacioacuten y simbiosis con el plexo de tradiciones representaciones culturales y caracteriacutesticas propias de cada soshy
ciedad En el fondo la pretensioacuten de imponer determinados disentildeos institucionales da testishymonio de la pervivencia de las maacutes convenshycionales manifestaciones del colonialismo y
el imperialismo en el entramado de las relashyciones internacionales (17)
4 De la mano invisible a la magia delmouse
Se instala asiacute en la agenda de la reforma estatal el reduccionismo de la problemaacutetica
del Estado y la construccioacuten institucional a
una cuestioacuten de instrumentos Esto tiene por
lo menos tres consecuencias importantes que sentildealareacute de manera suscinta
En primer lugar facilita circunscribir
la democracia en tanto reacutegimen poliacutetico a un sistema de reglas y procedimientos olvidando o escamoteando que ella es tambieacuten un sistemiddot ma de produccioacuten de decisiones sobre cuesshytiones sociales y econoacutemicas A su turno el
instrumentalismo es reforzado por el predomiddot minio de los tiempos cortos de la contabilidad financiera y la rendicioacuten de cuentas de los funshycionarios sobre el tiempo largo de la consshytruccioacuten institucional (TilIy 1995 Vilas 2000a) El reduccionismo procedimentalista de la democracia es conocido y no requiere mayor comentario aquiacute se quiere destacar la vinculacioacuten de este enfoque a oacutepticas consershyvadoras de la dinaacutemica sociopoliacutetica en cuanshyto presta atencioacuten al modo en que las decisioshynes relevantes son adoptadas mucho maacutes que a su eficacia para reproducir consolidar o moshydificar un patroacuten social de asignacioacuten de reshycursos y una estructura determinada de poder
El formalismo procedimental es un producto acadeacutemico que contrasta con el modo maacutes equilibrado en que la opinioacuten puacuteshyblica enfoca y evaluacutea el desempentildeo de los reshygiacutemenes democraacuteticos tomando en consideshy
racioacuten ambas dimensiones la formal y la susshytantiva (18) Desde el punto de vista de la poliacuteshytica la preocupacioacuten preferencial excluyente incluso por las herramientas y los procedishy
mientos implica resguardar del anaacutelisis y del debate el contenido y los alcances de las decishysiones que se adoptan y ejecutan a traveacutes de esos mecanismos Se deja de lado por 10 tanshyto la dimensioacuten sustantiva de esas decisiones la asignacioacuten de costos y beneficios que ellas involucran y en general el modo en que afecshy
tan a diferentes actores sociales potenciando o reduciendo sus maacutergenes de libertad su capashy
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cidad de movilizacioacuten de recursos su desemshy
pentildeo en los mercados sus niveles de bienesshy
tar yen consecuencia su ubicacioacuten en la mashy
triz de relaciones de poder y la eficacia y alshy
cances de su participacioacuten en la toma de decishy
siones -en resumen quieacutenes ganan y quieacutenes
pierden
Dada la configuracioacuten de las estructushy
ras de dominacioacuten predominantes en la mayoshy
riacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe
yel modo de insercioacuten de la regioacuten en los esceshy
narios internacionales el reduccionismo proshy
cesalista permite adaptar las modalidades de
gestioacuten a una matriz de relaciones de poder nacional y transnacional que expresa la articushy
lacioacuten de los grupos maacutes concentrados del cashy
pitallocal con los actores maacutes dinaacutemicos de la
globalizacioacuten financiera y los objetivos de la
poliacutetica econoacutemica exterior del gobierno de
Estados Unidos El reduccionismo sirve asishymismo de camouflage a una caracteriacutestica trashy
dicional de los sistemas poliacuteticos en sociedashy
des perifeacutericas el desplazamiento de los aacutemshy
bitos institucionales donde efectivamente se
toman las decisiones sustantivas
En consecuencia los espacios institushy
cionales formales de decisioacuten quedan limitashy
dos de hecho a la administracioacuten de las decishy
siones que se adoptan en otros lugares y por
otros actores El ejemplo maacutes visible es posishyblemente la marginacioacuten de los parlamentos
del proceso de lo que maacutes arriba se denominoacute
reforma poliacutetica del Estado privatizaciones
desregulaciones renegociacioacuten de las relacioshynes econoacutemicas y financieras externas etceacuteteshy
ra En este sentido la crisis de representacioacuten
-tema recurrente en la literatura sobre estos
asuntos- puede ser interpretada como producshy
to de la transformacioacuten de la capacidad y la
disponibilidad de las instituciones de la demoshy
cracia representativa para acoger expresar y
procesar desigualmente las iniciativas reclashy
mos o propuestas de la sociedad civil y del
mercado En segundo lugar este reduccionismo
favorece la adopcioacuten de modelos y estrategias
de gerenciamiento empresario para la admishy
nistracioacuten puacuteblica Tal adopcioacuten soacutelo tiene
sentido si se obvian las diferencias sustantivas que existen entre las empresas y el Estado (nashy
cional provincial o municipal) Las empresas
son organizaciones econoacutemicas orientadas
hacia la maximizacioacuten de las ganancias a trashy
veacutes de la conquista de mercados (19) La actishy
vidad caracteriacutestica de una empresa es la comshy
pra y la venta generando sistemas de producshy
cioacuten y distribucioacuten Cada empresa implica una
estructura de poder -usualmente muy autoritashy
rio- y sistemas de gestioacuten una y otros estaacuten
orientados hacia aquel objetivo central
El Estado cualquiera sea el alcance esshypacial de su desempentildeo tiene como objetivo
estrateacutegico generar un sistema legal y de lealshy
tades de vigencia efectiva mediante la movishy
lizacioacuten de otro tipo de recursos sentimientos
morales y amenaza o activacioacuten de la coacshy
cioacuten fiacutesica hacia adentro y hacia fuera de sus
fronteras territoriales Por supuesto un Estashy
do puede incluir entre sus metas funcionales la
reduccioacuten de sus costos operativos pero esto
no opaca las diferencias sustantivas derivadas de los objetivos estrateacutegicos y del tipo de reshy
cursos movilizados para alcanzarlos Se sentildeashy
loacute maacutes arriba que la frontera entre empresas y
estados en cuanto tipos de organizacioacuten y esshy
tructuras de poder pueden ser porosas Por lo tanto no se cuestiona aquiacute que en determinashy
das circunstancias algunos aspectos del funshy
cionamiento de un tipo de organizacioacuten sean
adoptados por organizaciones del otro tipo
simplemente se llama la atencioacuten sobre la funshy
cionalidad de ciertos enfoques reduccionistas
189
190
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
para opacar esas diferencias y permitir la imshyposicioacuten de criterios de conduccioacuten y admishynistracioacuten propios de las empresas de negoshy
cios a los estados Llevada a sus extremos y apoyada en
las herramientas tecnoloacutegicas adecuadas esta perspectiva mercantil enfoca al Estado como una especie de gran empresa cuyos accionisshytas son los ciudadanos la revolucioacuten digishytal recompondraacute los dos v(nculos -distintos pero relacionados- que unen a los pueblos y
los gobiernos uno el que existe entre el goshy
bierno y el ciudadano como cliente o consushymidor de servicios puacuteblicos y el otro el que
une al gobierno y al ciudadano este uacuteltimo
como laquopropietarioraquo o laquoaccionistaraquo en la coshy
munidad (Tapscott y Agnew 1999) Un coshyrolario de esta metaacutefora devenida paradigma es que por encima de todo el Estado debe ser
rentable en los teacuterminos de una empresa de negocios reducir el gasto puacuteblico y cerrar el deacuteficit fiscal se convierten el objetivos en siacute mismos En las condiciones de severo y pershysistente endeudamiento de la mayoriacutea de los
estados latinoamericanos con la rigidez del gasto puacuteblico que implica el cumplimiento de los compromisos financieros -condicioacuten a su tumo de ulterior endeudamiento- el uacutenico gasshyto que no se reduce es el servicio de la deuda externa La contraccioacuten del gasto y del deacuteficit se hace a expensas de las otras erogaciones salud educacioacuten deportes ciencia y teacutecnica
salarios etc El paradigma empresarial desshycarga de manera desigual el financiamiento (o el desfinanciamiento) de la ftrma-Estado sus productos soacutelo son accesibles a quienes pueshyden comprarlos
En escenarios de profundas y crecienshytes desigualdades como los predominantes en gran parte del mundo empobrecido el traspashyso de estos rubros al mercado ahonda adicioshynalmente las desigualdades y fortalece los
procesos de exclusioacuten El concepto de ciudashydaniacutea portadora de derechos se metamorfosea en el de un sistema de creacuteditos puntuales en
beneficio del ciudadano-cliente la universalishydad de aquellos cede terreno a la particularishydad y puntualidad de eacutestos y los dividendos que la firma-Estado reparte entre sus accionisshytas se limitan al concepto de bienes colectivos en la acepcioacuten restrictiva que les acuerda la economiacutea neoclaacutesica (20)
Por consiguiente la identificacioacuten de la
modernizacioacuten con la incorporacioacuten de detershy
minados procedimientos y artefactos (moshydems comunicacioacuten satelital redes electroacutenishycas computadoras de nueva generacioacuten etceacuteshy
tera) puede llevar en escenarios de profundas desigualdades sociales a incrementar la rigishydez y la fragmentacioacuten del tejido social y a erosionar los espacios de accioacuten poliacutetica coshylectiva En la medida en que el acceso de los
individuos y hogares a los avances de la nueva tecnologiacutea estaacute mediado por las relaciones de mercado es claro que los patrones de fuerte
concentracioacuten de los ingresos yel deterioro de los mercados laborales discriminan contra los grupos menos solventes Es ilustrativo en este sentido que el discurso de la ampliacioacuten del
acceso a las nuevas tecnologiacuteas en particular la conexioacuten a internet soacutelo excepcionalmente tenga como complemento acciones de poliacutetica encaminadas a facilitar la utilizacioacuten de los
nuevos artefactos de manera comunitaria --en escuelas puacuteblicas centros vecinales o comushynitarios y similares (21)
En ocasiones un buen microprocesador
y una confiable conexioacuten telefoacutenica son preshysentados tambieacuten como la condicioacuten de acceshyso a formas superiores de participacioacuten ciudashydana la democracia digital De acuerdo aesta perspectiva la era digital convierte a la deshymocracia representativa de la era industrial en democracia participativa los ciudadanos
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
dejan de ser consumidores pasivos para deshy
venir socios activos la poliacutetica de masas da paso a la poliacutetica personalizada y el Estado
nacional monocultural se transforma en Esshy
tado virtual mundial local multicultural
(Tapscott y Agnew 1999) El mouse resultashy
riacutea asiacute un instrumento tanto o maacutes eficaz que el
voto en todo caso menos esporaacutedico para hashy
cer posible un involucramiento desde la coshy
modidad del hogar en los asuntos puacuteblicos
Si la plaza el mercado o la calle fueron
el espacio puacuteblico por antonomasia de la deshy
mocracia participativa y representativa del
populismo y el desarroUismo y de una ciudashy
daniacutea que se vi viacutea como pueblo en tanto sujeto
colectivo si las jornadas electorales lo son de
una democracia representativa de ciudadanos
individualizados y de puacuteblicos diferenciados
la democracia digital es el instrumento de reshy
giacutemenes poliacuteticos que se benefician del aislashy
miento reciacuteproco de los individuos desde fueshy
ra de los espacios donde entablan sus relacioshy
nes laborales profesionales poliacuteticas o comushynitarias la privacidad aislada como aacutembito
atomizado del involucramiento segmentarishy
zado en la red de intercambios puntuales entre
el cliente y el proveedor estatal
Una discusioacuten de las posibilidades reashy
les o ficticias abiertas por las nuevas tecnoloshy
giacuteas informaacuteticas al involucramiento ciudadashy
no en la poliacutetica cae fuera de los alcances de
este trabajo Entre tanto planteamientos exulshy
tantes como el citado contrastan con el acceso
restringido derivado de las ya sentildealadas proshy
fundas desigualdades sociales y con enfoques
mucho maacutes equilibrados (22) Entre tanto las
fuertes apuestas emocionales y discursivas a
las virtudes redentoras de ciertas herramientas
y gadgets ilustran respecto de la persistencia
de las fantasiacuteas fetichistas en plena postmoshy
dernidad asiacute como sobre la funcionalidad del
pensamiento maacutegico a la rentabilidad de las
empresas de tecnologiacutea de punta
S Consideraciones finales
Una gestioacuten estatal de calidad (es decir
eficaz eficiente y responsable) se fundamenta
en el principio elemental de que siempre es
mejor hacer bien las cosas que hacerlas mal o
de modo chapucero De manera un poco maacutes
sofisticada es posible vincular la calidad de la
gestioacuten puacuteblica a los principios baacutesicos de un
reacutegimen democraacutetico aunque la relacioacuten enshy
tre calidad de la gestioacuten y tipo de reacutegimen poshy
liacutetico dista mucho de ser uniacutevoca La responshy
sabilidad puacuteblica de los funcionarios el conshy
trol ciudadano de las acciones de gobierno la
separacioacuten entre el patrimonio puacuteblico y el pashy
trimonio de los funcionarios son todos ingreshy
dientes de un reacutegimen poliacutetico que apuntan
entre otras cosas al uso correcto de los recurshy
sos puacuteblicos algo que usualmente se asocia
con la democracia y el buen gobierno En particular hay que mencionar la vinshy
culacioacuten que posiblemente se remonta a las
revoluciones burguesas entre participacioacuten
polftica y tributacioacuten El financiamiento del
Estado proviene siempre en definitiva de los
recursos que extrae de la sociedad existe por
lo tanto una obligacioacuten legal e incluso eacutetica de
los funcionarios de dar un uso correcto al proshy
ducto de esa exaccioacuten asignaacutendole el destino
definido por los ciudadanos y sus representanshy
tes y gestionaacutendolo con eficiencia
La reforma institucional encarada en la
mayor parte de Ameacuterica Latina y su enfoque
reduccionista presentan como teacutecnicamente
neutras cuestiones de clara proyeccioacuten y sigshy
nificado poliacutetico en primer lugar la cuestioacuten
de la estructura de poder configurada en la reshy
gioacuten desde fines de la deacutecada de 1970 Conshy
191
192
El siacutendrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
vierten las herramientas de gestioacuten en poliacutetishycas de gobierno dirigiendo la atencioacuten puacuteblishyca hacia cuestiones operativas o instrumentashyles y preservando a la estructura de poder y al
modo particular de definicioacuten de ganadores y
perdedores del debate puacuteblico y del riesgo de que eacutel deacute paso a esfuerzos de accioacuten colectiva destinados a modificar aquella estructura
Una vez maacutes en escenarios de profundas disshyparidades sociales los argumentos teacutecnicos se muestran vulnerables a una manipulacioacuten conservadora
La preocupacioacuten por la eficacia la efishy
ciencia y la transparencia de las poliacuteticas puacuteshy
blicas debe decirse una vez maacutes no es irreleshyvante Al contrario importa mucho por resshy
peto a quienes de una u otra manera aportan los recursos con que se financia la gestioacuten esshytatal por una efectiva vigencia de una concepshy
cioacuten maacutes amplia de la democracia por la funshycionalidad de un buen gobierno a una poliacutetica de desarrollo por las fuertes restricciones fisshycales que deben ser afrontadas y porque siemshypre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas
mal Sin embargo una buena administracioacuten no mejora lacalidad de los objetivos de las poshyliacuteticas a cuyo servicio se desenvuelve Un trashytamiento de los instrumentos sin una consideshy
racioacuten de los objetivos de la accioacuten estatal y sin referencia a las configuraciones de poder
que les sirven de sustento 01vida la dimensioacuten material de la problemaacutetica y contribuye a
promover o a aceptar como ineludibles o inashymovibles objetivos contingentes a arreglos
particulares de poder El siglo veinte ofrece muacuteltiples ejemshy
plos de cuidadosas preocupaciones instrushymentales al servicio de objetivos y poliacuteticas deleznables desde la muy prolija contabilidad
de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencioacuten en Arshygentina Otras veces los logros instrumentashy
les positivos quedaron diluidos en el saldo fishynal del reacutegimen poliacutetico del que formaron parshyte la reforma administrativa de Mussolini permitioacute que los trenes italianos llegaran a hoshy
rario pero la puntualidad ferroviaria
-ciertamente un logro importante- no mejoroacute el resultado general o el juicio histoacuterico unishyversal sobre el fascismo
La literatura latinoamericana brinda una ilustracioacuten menos truculenta o pateacutetica de este divorcio entre herramientas y objetishyvos Me refiero al capitaacuten Pantaleoacuten Pantoja
el personaje de una de las maacutes originales noshy
velas de Mario Vargas Llosa Seguacuten narra la
historia Pantaleoacuten fue destinado por el ejeacutershy
cito de su paiacutes a administrar un servicio puacuteshyblico de prestaciones sexuales en un destacashymento militar en la selva amazoacutenica El desashy
rrollo de teacutecnicas innovadoras de gestioacuten y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores permitieron a Pantaleoacuten convertirse en poco tiempo en el gerente puacuteshyblico maacutes eficiente y exitoso de lo que de toshydos modos nunca dejoacute de ser un lupanar de
frontera El espectaacuteculo de tanta gente encashyrando la reforma del Estado en teacuterminos de reequipamiento informaacutetico elaboracioacuten de manuales de procedimiento redisentildeo de ofishy
cinas o modificacioacuten de organigramas sin una preocupacioacuten equivalente por los objetishy
vos que se persiguen y el contenido y el sentishydo de las decisiones que se toman demuestra la vigencia amplia de Pantaleoacuten Pantoja
como paradigma de gestioacuten puacuteblica
En los escenarios predominantes de profunda fragmentacioacuten y desintegracioacuten soshycial con procesos de exclusioacuten social de los que la reorientacioacuten del Estado y el ajuste mashycroeconoacutemico no son ajenos es legitimo alshy
bergar dudas no soacutelo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incishydir significativamente en el enfrentamiento a
________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
193
194
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M _______________________~___
vas a las demandas de grandes segmentos de la poblacioacuten golpeados por el deterioro de sus condiciones de vida
La credibilidad de los alegatos de los voceros del Consenso de Washington resshy
pecto del caraacutecter prebendalista predatorio corrupto y demagoacutegico del Estado desarrollisshyta y la descalificacioacuten por ineficientes de los debates parlamentarios y de la competencia entre partidos encontroacute un aliado estrateacutegico en la frustracioacuten provocada en sectores amshyplios de la opinioacuten puacuteblica por la ineficacia de
las instituciones democraacuteticas para encarar satisfactoriamente las demandas de bienestar Pero al mismo tiempo era poliacuteticamente neceshy
sario respetar la vigencia siquiera formal de la democracia representativa cuya defensa y promocioacuten constituiacutea uno de los temas recushyrrentes de la poliacutetica exterior de Washington por oposicioacuten al reacutegimen poliacutetico imperante en Cuba
La tensioacuten evidente entre estos dos inshygredientes de la poliacutetica estadounidense -el discurso de la democracia representativa y la promocioacuten de la economiacutea de mercado- se reshysolvioacute con la foacutermula de las democracias de mercado (9) La promocioacuten de una determinashy
da estrategia econoacutemica devino condicioacuten de reconocimiento y paraacutemetro de evaluacioacuten de la calidad y la efectividad del reacutegimen poliacutetico y los arreglos institucionales Una vez maacutes la poliacutetica resultoacute subordinada a modos particushylares de organizacioacuten de la economiacutea Asiacute como durante deacutecadas una economiacutea ampliashymente colectivizada y planificada centralshymente fue considerada como el criterio princishypal para calificar como socialista a un detershyminado reacutegimen poliacutetico Washington aplicashyba el mismo criterio para juzgar a las demoshycracias su compromiso con el desarrollo de una economiacutea de mercado
En teacuterminos operativos la tensioacuten se resolvioacute quitando de la esfera del debate parlashymentario y en general de los aacutembitos institushycionales receptivos de las demandas y reclashymos de los sectores mayoritarios de la ciudashydaniacutea los temas y las decisiones de importanshycia estrateacutegica para el disentildeo del nuevo esqueshyma de acumulacioacuten de capitaL No fue un reshycurso innovador salvo en el procedimiento La idea de que las cuestiones maacutes relevantes para la acumulacioacuten del capital deben estar resguardadas del debate puacuteblico y de las decishysiones poliacuteticas de los aacutembitos donde impera el principio democraacutetico de la voluntad de las mayoriacuteas tiene una larga trayectoria en Ameacuteshyrica Latina Los golpes militares y los fraudes electorales todaviacutea no totalmente erradicados de la cultura poliacutetica de las elites del poder buscan alcanzar ese mismo resultado soacutelo que de manera mucho menos sofisticada
Ahora bien si la poliacutetica entendida como posibilidad de optar por distintos modeshylos de organizacioacuten social no existe maacutes o estaacute diluida en una pluralidad indeterminada de aacutembitos si no tiene sentido discutir sobre el poder porque ya es clara la definicioacuten de quieacuteshynes ganan y quieacutenes pierden en el modelo de
acumulacioacuten y de organizacioacuten social realshymente existente soacutelo queda espacio para las cuestiones teacutecnicas y administrativas
La conclusioacuten refuerza obviamente la entrega de la toma de decisiones a funcionashyrios teacutecnicos profesionalmente capacitados para hacerse cargo de esas cuestiones El disshycurso de las vertientes maacutes conservadoras del
postmodemismo dotoacute a los argumentos tecnoshycraacuteticos y antipoliticistas de cierto brillo esteacuteshytico -la criacutetica a las grandes narrativas el reshychazo de la proposicioacuten filosoacutefica de que la historia tiene un sentido cualquiera eacuteste sea y al contrario la aflfl11acioacuten del fin de la histoshy
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ria el repudio del Estado como fantasiacutea autoshy
ritaria la afirmacioacuten de la ubicuidad de la proshyblemaacutetica del poder y consiguientemente el descentramiento de la poliacutetica- y contribuyoacute a
maquillar las notorias coincidencias de aqueacuteshyllas y eacutestos con los intereses y objetivos del gran capital (10)
Contrariamente a la opinioacuten convenshycional que ve en el Consenso de Washingshy
ton un conjunto de recomendaciones econoacuteshymicasla mayoriacutea de sus prescripciones fue de naturaleza poliacutetica y de hecho tuvo como
efecto una verdadera reforma poliacutetica del Esshytado en cuanto redefinicioacuten de la gravitacioacuten institucional de los objetivos metas intereses y aspiraciones de unos grupos o actores en deshy
trimento de otros Es decir se modificoacute el
peso institucional de los actores sociales y por lo tanto sus posiciones de poder El resulshytado del Consenso fue un cambio draacutestico en las bases sociales del Estado y la institucioshy
nalizacioacuten de un bloque de poder sustancialshymente diferente del que habiacutea existido en el marco del Estado desarrollista
Las privatizaciones y desregulaciones la liberalizacioacuten amplia de la actividad econoacuteshymica la reforma tributaria la captacioacuten de inshyversioacuten extranjera fueron otros tantos instrushy
mentos que permitieron una articulacioacuten exshyterna maacutes dinaacutemica y eficiente en los teacuterminos de las transformaciones experimentadas en los mercados internacionales de capital
Desempentildearon tambieacuten un papel estrateacutegico en la promocioacuten de determinados actores ecoshynoacutemicos a posiciones de poder institucional legitimando la firme articulacioacuten poliacutetica de
sus intereses y la consiguiente movilizacioacuten
en su beneficio de los recursos coactivos del Estado -legislacioacuten tribunales fuerzas de seshyguridad -y las agencias de formacioacuten de opishy
nioacuten Asimismo modificaron las modalidashy
des de relacioacuten del Estado con los grupos de menores ingresos asiacute como con aqueacutellos que habiacutean sido los interlocutores preferenciales del Estado desarrollista (sectores productivos
orientados hacia el mercado interno pequentildeas y medianas empresas algunos grupos de asashylariados) cambiando draacutesticamente el sentido
y los alcances de la intervencioacuten estatal Se sesga en consecuencia la disponibishy
liacutedad del Estado para atender las demandas o aspiraciones de unos y otros unos y otros son
representados de manera diferenciada y desishygual por el entramado institucional del Estashydo La crisis contemporaacutenea de representashycioacuten de la que se encuentran frecuentes refeshyrencias en la literatura y en los medios de coshy
municacioacuten se refiere asiacute no soacutelo a la incapacishydad o incomodidad de algunas organizacioshynes poliacuteticas e instituciones para dar cabida y procesar las demandas y aspiraciones de deshyterminados actores sociales y traducirlas en poliacuteticas sino tambieacuten a estas modificaciones draacutesticas en la legitimacioacuten empiacuterica de ciershy
tos actores propuestas y reclamos (ll) Por ejemplo en materia de prestacioacuten
de servicios puacutebliCOS privatizados el concepshyto de seguridad juriacutedica tiende a ser interpretashydo predominantemente en beneficio de las empresas prestadoras para rechazar las petishyciones de los usuarios en materia de calidad y precio de los servicios al mismo tiempo exisshy
te una notoria permisividad institucional en cuestiones como aumentos tarifarios reforshymulacioacuten de los teacuterminos originales de la prishyvatizacioacuten etc (Aspiazu 1999) Similarmenshy
te el modo de articulacioacuten externa de la ecoshy
nomiacutea priorizando al sector financiero y la fuerte dependencia del endeudamiento extershyno dotan a los actores que se desenvuelven en
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El s(ndrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
estos aacutembitos de mayor capacidad de persuashy
sioacuten frente a los organismos e instancias de
decisioacuten gubernamental
Esta primera ola de reforma del Estado
tiacutepica de la segunda mitad de la deacutecada de 1980
-aunque en algunos paiacuteses como Argentina
Meacutexico y Brasil cobroacute auge recieacuten en los prishy
meros antildeos del decenio siguiente- fue sucedida
por una segunda la reforma institucional del
Estado orientada al redisentildeo de los instrumenshy
tos de poliacutetica necesarios para garantizar la prishy
maciacutea del mercado y de los actores dominanshy
tes en eacutel producida por la reforma poliacutetica Este
segundo momento partioacute de la evidencia de
que para funcionar con mediano eacutexito una ecoshy
nomiacutea de mercado requiere de una red soacutelida y
muy eficiente de instituciones puacuteblicas que
prevengan y contrarresten la tendencia normal
de los mercados al inmediatiacutesmo a los deseshy
quilibrios y a la recurrencia de crisis
Es eacuteste un planteamiento que ya habiacutea
sustentado Karl Polanyi medio siglo atraacutes y
retomado en clave neoliberal por los trabajos
de Douglass North y en general de la llamada
escuela neoinstitucionalistade la ciencia polfshy
tica estadounidense (polanyi 1957 North
1986 1993) Por diferentes caminos se admishy
tiacutea la falacia de la hipoacutetesis neoclaacutesica de la
autorregulacioacuten de los mercados a ello se
agregoacute la experiencia recogida en maacutes de un
centenar de paiacuteses que tras ejecutar durante
una deacutecada y media las poliacuteticas recomendashy
das por el Consenso cosechaban resultados
magros incluso desde la perspectiva de las
metas fijadas por los propios organismos proshy
motores -lenta y problemaacutetica recuperacioacuten
del crecimiento persistente vulnerabilidad
externa mantenimiento o ahondamiento de
las desigualdades y la fragmentacioacuten socialshy
ademaacutes de la persistencia de muchas de las
praacutecticas puacuteblicas y privadas que el Consenshy
so se habiacutea propuesto erradicar rentismo
prebendalismo muacuteltiples modalidades de coshy
rrupcioacuten puacuteblica y riesgo moral empresashy
rial entre otras
La denominacioacuten dada al nuevo enfoshy
que -nueva economiacutea institucional -permitioacute
legalizar el involucramiento de una dimensioacuten
poliacutetica en la promocioacuten de la primaciacutea del
mercado pero reducieacutendola a cuestiones merashy
mente instrumentales diferenciaacutendola incluso
semaacutenticamente de la economiacutea polftica de
los economistas claacutesicos y sobre todo de la
criacutetica de la economiacutea poliacutetica de los enfoshy
ques marxistas incluyendo la nueva econoshy
miacutea poliacutetica de la deacutecada de 1920en la URSS
Lo institucional de esta nueva economiacutea se
presenta expliacutecitamente instrumentalizado y
subordinado a la preservacioacuten de una econoshy
miacutea de mercado construida a partir de unas reshy
laciones de poder yadadas y aceptadas y que el
marco institucional debe consolidar
La agenda de esta segunda reforma
tambieacuten fue disentildeada por el Banco Mundial y
formalizada en la serie de informes anuales
publicados durante la deacutecada de 1990 Desde
fines de los antildeos ochentas algunos estudios
del Banco destacaban que las reformas orienshy
tadas hacia el mercado demandaban la creashy
cioacuten o fortalecimiento de un marco institucioshy
nal adecuado el abandono del intervencionisshy
mo estatal debiacutea tener como correlato la creashy
cioacuten de mecanismos y herramientas institushy
cionales que optimizaran el desempentildeo de los
mercados y contrabalancearan sus sesgos noshy
civos (12)
De acuerdo a este reenfoque el Estado
estaacute llamado a cumplir un papel de apoyo y complementacioacuten del mercado asumiendo
uacutenicamente las actividades y funciones que el
mercado desempentildea mal o no estaacute interesado
en encarar 1) definir y aplicar un marco legal
para la acumulacioacuten de capital 2) generar y
garantizar un ambiente poliacutetico propicio para
________________
la iniciativa empresarial (en particular asegushy
rando la estabilidad macroeconOacutemica evitanshydo la distorsioacuten de los precios y desregulando la economiacutea) 3) responsabilizarse del disentildeo de una adecuada infraestructura 4) dar proshy
teccioacuten a los segmentos maacutes vulnerables de la
poblacioacuten y 5) proteger el medio ambiente Debe promoverse la creacioacuten o desarrollo de
una red institucional que garantice la efectivishydad del Estado en estas tareas por consiguienshy
te es necesario un profundo redisentildeo de proceshysos instrumentos y herramientas de poliacutetica
capacidades y responsabilidades puacuteblicas Se requieren en resumen maacutes instrumentos y nuevas capacidades para que el Consenso rinda frutos (13)
Las reformas institucionales se recoshy
miendan tomando como base o punto de partishyda las reformas poliacuteticas del Consenso de Washington y la estructura de poder corresshypondiente Puede argumentarse que por su
propia naturaleza un organismo multilateral carece de mandato para involucrarse en asshypectos sustantivos como los sentildealados De
acuerdo con esta interpretacioacuten los organisshy
mos actuariacutean en definitiva como cajas de reshysonancia de cada gobierno aceptando y evenshytualmente fortaleciendo con sus recomendashyciones la correlacioacuten de poder prevaleciente en cada paiacutes solicitante de asesoriacutea o fondos una misioacuten eminentemente conservadora
La enorme capacidad de persuasioacuten de las recomendaciones de los organismos no deshyrivariacutea de los recursos que movilizan o de la presioacuten que pueden ejercer sobre los gobiershynos sino de su habilidad para acoplarse a deshycisiones ya adoptadas por las autoridades poshyliacuteticas algo asiacute como navegar a favor del vienshyto El argumento trasluce una visioacuten incomshypleta del desempentildeo de estos organismos y de
sus relaciones con los estados miembro No es
un secreto para nadie que las recomendacio-
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nes de poliacutetica puacuteblica formuladas porelFMI
el Banco Mundial el BID y organismos simishy
lares inciden decisivamente en la matriz de poder de la sociedad promoviendo a algunos actores discriminando contra otros y en defishy
nitiva interviniendo en la dinaacutemica poliacutetica y
social en nombre de una racionalidad teacutecnica o de los macroeconomic fundamentals intershy
pretados de manera estrecha (14) En varias situaciones de gran conflictishy
vidad poliacutetica y social las condiciones imshypuestas por estos organismos para el desemshy
bolso de fondos reforzaron la posicioacuten del goshybierno de Estados Unidos en su confrontacioacuten con algunos gobiernos de paiacuteses en desarroshyllo el caso maacutes notorio se registroacute a fines de la
deacutecada de 1970 en Jamaica donde el FMI y el Banco Mundial complementaron desde sus campos especiacuteficos de accioacuten la presioacuten poliacuteshy
tica del gobierno de Estados Unidos sobre el reacutegimen socialdemoacutecrata del primer ministro
Michael Manley Similares presiones cruzashy
das se ejercieron posteriormente sobre Costa Rica forzando a este paiacutes a introducir camshybios poliacuteticos profundos acordes con las recoshy
mendaciones del Consenso de Washington y maacutes recientemente sobre el gobierno de Sudaacutefrica con el fin de moderar algunas inishyciativas de reforma econoacutemica y social consishy
deradas excesivamente radicales Al contrashyrio el financiamiento amplio en condiciones concesionarias contribuyoacute a mantener en el poder a regiacutemenes autoritarios dilapidadores
de recursos a los que la poliacutetica exterior de Esshytados Unidos consideraba aliados en el marco de la guerra friacutea donde Indonesia es posibleshymente el caso maacutes notorio (15)
Las recomendaciones de reforma del Estado del Banco Mundial y de agencias del gobierno de Estados Unidos forman parte del
objetivo de imponer a los gobiernos de las
economiacuteas emergentes o sugerir con la conshy
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188
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
tundencia de los argumentos de quien admishynistra el creacutedito que ellos demandan una arshyquitectura institucional relativamente homoshygeacutenea se trata de determinar lo que el Estado deberiacutea hacer coacutemo deberiacutea hacerlo y de queacute modo puede hacerlo de la mejor manera (Banco Mundial 19971-3) El cometido acoshypla con el objetivo del mismo Banco el FMI y la Secretariacutea del Tesoro de Estados Unidos de
disentildear una uacutenica arquitectura financiera para la economiacutea internacional Si esto uacuteltimo ha suscitado cuestionamientos o al menos dudas respecto de su conveniencia o factibilidad muchas maacutes dudas caben respecto de lo prishymero (16)
La construccioacuten institucional es usualshymente un proceso de desenvolvimiento proshylongado en el que estaacute en juego un arco muy amplio de cuestiones materiales e inmateriashyles en el que los factores particulares de cada paiacutes y de sus diversas clases y grupos sociashyles tienen una gravitacioacuten determinante La exportacioacuten e importacioacuten de instituciones formales es solamente uno de los muchos inshygredientes que intervienen en ese proceso el funcionamiento efectivo de ellas es el resultashydo de su interaccioacuten adaptacioacuten y simbiosis con el plexo de tradiciones representaciones culturales y caracteriacutesticas propias de cada soshy
ciedad En el fondo la pretensioacuten de imponer determinados disentildeos institucionales da testishymonio de la pervivencia de las maacutes convenshycionales manifestaciones del colonialismo y
el imperialismo en el entramado de las relashyciones internacionales (17)
4 De la mano invisible a la magia delmouse
Se instala asiacute en la agenda de la reforma estatal el reduccionismo de la problemaacutetica
del Estado y la construccioacuten institucional a
una cuestioacuten de instrumentos Esto tiene por
lo menos tres consecuencias importantes que sentildealareacute de manera suscinta
En primer lugar facilita circunscribir
la democracia en tanto reacutegimen poliacutetico a un sistema de reglas y procedimientos olvidando o escamoteando que ella es tambieacuten un sistemiddot ma de produccioacuten de decisiones sobre cuesshytiones sociales y econoacutemicas A su turno el
instrumentalismo es reforzado por el predomiddot minio de los tiempos cortos de la contabilidad financiera y la rendicioacuten de cuentas de los funshycionarios sobre el tiempo largo de la consshytruccioacuten institucional (TilIy 1995 Vilas 2000a) El reduccionismo procedimentalista de la democracia es conocido y no requiere mayor comentario aquiacute se quiere destacar la vinculacioacuten de este enfoque a oacutepticas consershyvadoras de la dinaacutemica sociopoliacutetica en cuanshyto presta atencioacuten al modo en que las decisioshynes relevantes son adoptadas mucho maacutes que a su eficacia para reproducir consolidar o moshydificar un patroacuten social de asignacioacuten de reshycursos y una estructura determinada de poder
El formalismo procedimental es un producto acadeacutemico que contrasta con el modo maacutes equilibrado en que la opinioacuten puacuteshyblica enfoca y evaluacutea el desempentildeo de los reshygiacutemenes democraacuteticos tomando en consideshy
racioacuten ambas dimensiones la formal y la susshytantiva (18) Desde el punto de vista de la poliacuteshytica la preocupacioacuten preferencial excluyente incluso por las herramientas y los procedishy
mientos implica resguardar del anaacutelisis y del debate el contenido y los alcances de las decishysiones que se adoptan y ejecutan a traveacutes de esos mecanismos Se deja de lado por 10 tanshyto la dimensioacuten sustantiva de esas decisiones la asignacioacuten de costos y beneficios que ellas involucran y en general el modo en que afecshy
tan a diferentes actores sociales potenciando o reduciendo sus maacutergenes de libertad su capashy
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cidad de movilizacioacuten de recursos su desemshy
pentildeo en los mercados sus niveles de bienesshy
tar yen consecuencia su ubicacioacuten en la mashy
triz de relaciones de poder y la eficacia y alshy
cances de su participacioacuten en la toma de decishy
siones -en resumen quieacutenes ganan y quieacutenes
pierden
Dada la configuracioacuten de las estructushy
ras de dominacioacuten predominantes en la mayoshy
riacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe
yel modo de insercioacuten de la regioacuten en los esceshy
narios internacionales el reduccionismo proshy
cesalista permite adaptar las modalidades de
gestioacuten a una matriz de relaciones de poder nacional y transnacional que expresa la articushy
lacioacuten de los grupos maacutes concentrados del cashy
pitallocal con los actores maacutes dinaacutemicos de la
globalizacioacuten financiera y los objetivos de la
poliacutetica econoacutemica exterior del gobierno de
Estados Unidos El reduccionismo sirve asishymismo de camouflage a una caracteriacutestica trashy
dicional de los sistemas poliacuteticos en sociedashy
des perifeacutericas el desplazamiento de los aacutemshy
bitos institucionales donde efectivamente se
toman las decisiones sustantivas
En consecuencia los espacios institushy
cionales formales de decisioacuten quedan limitashy
dos de hecho a la administracioacuten de las decishy
siones que se adoptan en otros lugares y por
otros actores El ejemplo maacutes visible es posishyblemente la marginacioacuten de los parlamentos
del proceso de lo que maacutes arriba se denominoacute
reforma poliacutetica del Estado privatizaciones
desregulaciones renegociacioacuten de las relacioshynes econoacutemicas y financieras externas etceacuteteshy
ra En este sentido la crisis de representacioacuten
-tema recurrente en la literatura sobre estos
asuntos- puede ser interpretada como producshy
to de la transformacioacuten de la capacidad y la
disponibilidad de las instituciones de la demoshy
cracia representativa para acoger expresar y
procesar desigualmente las iniciativas reclashy
mos o propuestas de la sociedad civil y del
mercado En segundo lugar este reduccionismo
favorece la adopcioacuten de modelos y estrategias
de gerenciamiento empresario para la admishy
nistracioacuten puacuteblica Tal adopcioacuten soacutelo tiene
sentido si se obvian las diferencias sustantivas que existen entre las empresas y el Estado (nashy
cional provincial o municipal) Las empresas
son organizaciones econoacutemicas orientadas
hacia la maximizacioacuten de las ganancias a trashy
veacutes de la conquista de mercados (19) La actishy
vidad caracteriacutestica de una empresa es la comshy
pra y la venta generando sistemas de producshy
cioacuten y distribucioacuten Cada empresa implica una
estructura de poder -usualmente muy autoritashy
rio- y sistemas de gestioacuten una y otros estaacuten
orientados hacia aquel objetivo central
El Estado cualquiera sea el alcance esshypacial de su desempentildeo tiene como objetivo
estrateacutegico generar un sistema legal y de lealshy
tades de vigencia efectiva mediante la movishy
lizacioacuten de otro tipo de recursos sentimientos
morales y amenaza o activacioacuten de la coacshy
cioacuten fiacutesica hacia adentro y hacia fuera de sus
fronteras territoriales Por supuesto un Estashy
do puede incluir entre sus metas funcionales la
reduccioacuten de sus costos operativos pero esto
no opaca las diferencias sustantivas derivadas de los objetivos estrateacutegicos y del tipo de reshy
cursos movilizados para alcanzarlos Se sentildeashy
loacute maacutes arriba que la frontera entre empresas y
estados en cuanto tipos de organizacioacuten y esshy
tructuras de poder pueden ser porosas Por lo tanto no se cuestiona aquiacute que en determinashy
das circunstancias algunos aspectos del funshy
cionamiento de un tipo de organizacioacuten sean
adoptados por organizaciones del otro tipo
simplemente se llama la atencioacuten sobre la funshy
cionalidad de ciertos enfoques reduccionistas
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
para opacar esas diferencias y permitir la imshyposicioacuten de criterios de conduccioacuten y admishynistracioacuten propios de las empresas de negoshy
cios a los estados Llevada a sus extremos y apoyada en
las herramientas tecnoloacutegicas adecuadas esta perspectiva mercantil enfoca al Estado como una especie de gran empresa cuyos accionisshytas son los ciudadanos la revolucioacuten digishytal recompondraacute los dos v(nculos -distintos pero relacionados- que unen a los pueblos y
los gobiernos uno el que existe entre el goshy
bierno y el ciudadano como cliente o consushymidor de servicios puacuteblicos y el otro el que
une al gobierno y al ciudadano este uacuteltimo
como laquopropietarioraquo o laquoaccionistaraquo en la coshy
munidad (Tapscott y Agnew 1999) Un coshyrolario de esta metaacutefora devenida paradigma es que por encima de todo el Estado debe ser
rentable en los teacuterminos de una empresa de negocios reducir el gasto puacuteblico y cerrar el deacuteficit fiscal se convierten el objetivos en siacute mismos En las condiciones de severo y pershysistente endeudamiento de la mayoriacutea de los
estados latinoamericanos con la rigidez del gasto puacuteblico que implica el cumplimiento de los compromisos financieros -condicioacuten a su tumo de ulterior endeudamiento- el uacutenico gasshyto que no se reduce es el servicio de la deuda externa La contraccioacuten del gasto y del deacuteficit se hace a expensas de las otras erogaciones salud educacioacuten deportes ciencia y teacutecnica
salarios etc El paradigma empresarial desshycarga de manera desigual el financiamiento (o el desfinanciamiento) de la ftrma-Estado sus productos soacutelo son accesibles a quienes pueshyden comprarlos
En escenarios de profundas y crecienshytes desigualdades como los predominantes en gran parte del mundo empobrecido el traspashyso de estos rubros al mercado ahonda adicioshynalmente las desigualdades y fortalece los
procesos de exclusioacuten El concepto de ciudashydaniacutea portadora de derechos se metamorfosea en el de un sistema de creacuteditos puntuales en
beneficio del ciudadano-cliente la universalishydad de aquellos cede terreno a la particularishydad y puntualidad de eacutestos y los dividendos que la firma-Estado reparte entre sus accionisshytas se limitan al concepto de bienes colectivos en la acepcioacuten restrictiva que les acuerda la economiacutea neoclaacutesica (20)
Por consiguiente la identificacioacuten de la
modernizacioacuten con la incorporacioacuten de detershy
minados procedimientos y artefactos (moshydems comunicacioacuten satelital redes electroacutenishycas computadoras de nueva generacioacuten etceacuteshy
tera) puede llevar en escenarios de profundas desigualdades sociales a incrementar la rigishydez y la fragmentacioacuten del tejido social y a erosionar los espacios de accioacuten poliacutetica coshylectiva En la medida en que el acceso de los
individuos y hogares a los avances de la nueva tecnologiacutea estaacute mediado por las relaciones de mercado es claro que los patrones de fuerte
concentracioacuten de los ingresos yel deterioro de los mercados laborales discriminan contra los grupos menos solventes Es ilustrativo en este sentido que el discurso de la ampliacioacuten del
acceso a las nuevas tecnologiacuteas en particular la conexioacuten a internet soacutelo excepcionalmente tenga como complemento acciones de poliacutetica encaminadas a facilitar la utilizacioacuten de los
nuevos artefactos de manera comunitaria --en escuelas puacuteblicas centros vecinales o comushynitarios y similares (21)
En ocasiones un buen microprocesador
y una confiable conexioacuten telefoacutenica son preshysentados tambieacuten como la condicioacuten de acceshyso a formas superiores de participacioacuten ciudashydana la democracia digital De acuerdo aesta perspectiva la era digital convierte a la deshymocracia representativa de la era industrial en democracia participativa los ciudadanos
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dejan de ser consumidores pasivos para deshy
venir socios activos la poliacutetica de masas da paso a la poliacutetica personalizada y el Estado
nacional monocultural se transforma en Esshy
tado virtual mundial local multicultural
(Tapscott y Agnew 1999) El mouse resultashy
riacutea asiacute un instrumento tanto o maacutes eficaz que el
voto en todo caso menos esporaacutedico para hashy
cer posible un involucramiento desde la coshy
modidad del hogar en los asuntos puacuteblicos
Si la plaza el mercado o la calle fueron
el espacio puacuteblico por antonomasia de la deshy
mocracia participativa y representativa del
populismo y el desarroUismo y de una ciudashy
daniacutea que se vi viacutea como pueblo en tanto sujeto
colectivo si las jornadas electorales lo son de
una democracia representativa de ciudadanos
individualizados y de puacuteblicos diferenciados
la democracia digital es el instrumento de reshy
giacutemenes poliacuteticos que se benefician del aislashy
miento reciacuteproco de los individuos desde fueshy
ra de los espacios donde entablan sus relacioshy
nes laborales profesionales poliacuteticas o comushynitarias la privacidad aislada como aacutembito
atomizado del involucramiento segmentarishy
zado en la red de intercambios puntuales entre
el cliente y el proveedor estatal
Una discusioacuten de las posibilidades reashy
les o ficticias abiertas por las nuevas tecnoloshy
giacuteas informaacuteticas al involucramiento ciudadashy
no en la poliacutetica cae fuera de los alcances de
este trabajo Entre tanto planteamientos exulshy
tantes como el citado contrastan con el acceso
restringido derivado de las ya sentildealadas proshy
fundas desigualdades sociales y con enfoques
mucho maacutes equilibrados (22) Entre tanto las
fuertes apuestas emocionales y discursivas a
las virtudes redentoras de ciertas herramientas
y gadgets ilustran respecto de la persistencia
de las fantasiacuteas fetichistas en plena postmoshy
dernidad asiacute como sobre la funcionalidad del
pensamiento maacutegico a la rentabilidad de las
empresas de tecnologiacutea de punta
S Consideraciones finales
Una gestioacuten estatal de calidad (es decir
eficaz eficiente y responsable) se fundamenta
en el principio elemental de que siempre es
mejor hacer bien las cosas que hacerlas mal o
de modo chapucero De manera un poco maacutes
sofisticada es posible vincular la calidad de la
gestioacuten puacuteblica a los principios baacutesicos de un
reacutegimen democraacutetico aunque la relacioacuten enshy
tre calidad de la gestioacuten y tipo de reacutegimen poshy
liacutetico dista mucho de ser uniacutevoca La responshy
sabilidad puacuteblica de los funcionarios el conshy
trol ciudadano de las acciones de gobierno la
separacioacuten entre el patrimonio puacuteblico y el pashy
trimonio de los funcionarios son todos ingreshy
dientes de un reacutegimen poliacutetico que apuntan
entre otras cosas al uso correcto de los recurshy
sos puacuteblicos algo que usualmente se asocia
con la democracia y el buen gobierno En particular hay que mencionar la vinshy
culacioacuten que posiblemente se remonta a las
revoluciones burguesas entre participacioacuten
polftica y tributacioacuten El financiamiento del
Estado proviene siempre en definitiva de los
recursos que extrae de la sociedad existe por
lo tanto una obligacioacuten legal e incluso eacutetica de
los funcionarios de dar un uso correcto al proshy
ducto de esa exaccioacuten asignaacutendole el destino
definido por los ciudadanos y sus representanshy
tes y gestionaacutendolo con eficiencia
La reforma institucional encarada en la
mayor parte de Ameacuterica Latina y su enfoque
reduccionista presentan como teacutecnicamente
neutras cuestiones de clara proyeccioacuten y sigshy
nificado poliacutetico en primer lugar la cuestioacuten
de la estructura de poder configurada en la reshy
gioacuten desde fines de la deacutecada de 1970 Conshy
191
192
El siacutendrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
vierten las herramientas de gestioacuten en poliacutetishycas de gobierno dirigiendo la atencioacuten puacuteblishyca hacia cuestiones operativas o instrumentashyles y preservando a la estructura de poder y al
modo particular de definicioacuten de ganadores y
perdedores del debate puacuteblico y del riesgo de que eacutel deacute paso a esfuerzos de accioacuten colectiva destinados a modificar aquella estructura
Una vez maacutes en escenarios de profundas disshyparidades sociales los argumentos teacutecnicos se muestran vulnerables a una manipulacioacuten conservadora
La preocupacioacuten por la eficacia la efishy
ciencia y la transparencia de las poliacuteticas puacuteshy
blicas debe decirse una vez maacutes no es irreleshyvante Al contrario importa mucho por resshy
peto a quienes de una u otra manera aportan los recursos con que se financia la gestioacuten esshytatal por una efectiva vigencia de una concepshy
cioacuten maacutes amplia de la democracia por la funshycionalidad de un buen gobierno a una poliacutetica de desarrollo por las fuertes restricciones fisshycales que deben ser afrontadas y porque siemshypre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas
mal Sin embargo una buena administracioacuten no mejora lacalidad de los objetivos de las poshyliacuteticas a cuyo servicio se desenvuelve Un trashytamiento de los instrumentos sin una consideshy
racioacuten de los objetivos de la accioacuten estatal y sin referencia a las configuraciones de poder
que les sirven de sustento 01vida la dimensioacuten material de la problemaacutetica y contribuye a
promover o a aceptar como ineludibles o inashymovibles objetivos contingentes a arreglos
particulares de poder El siglo veinte ofrece muacuteltiples ejemshy
plos de cuidadosas preocupaciones instrushymentales al servicio de objetivos y poliacuteticas deleznables desde la muy prolija contabilidad
de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencioacuten en Arshygentina Otras veces los logros instrumentashy
les positivos quedaron diluidos en el saldo fishynal del reacutegimen poliacutetico del que formaron parshyte la reforma administrativa de Mussolini permitioacute que los trenes italianos llegaran a hoshy
rario pero la puntualidad ferroviaria
-ciertamente un logro importante- no mejoroacute el resultado general o el juicio histoacuterico unishyversal sobre el fascismo
La literatura latinoamericana brinda una ilustracioacuten menos truculenta o pateacutetica de este divorcio entre herramientas y objetishyvos Me refiero al capitaacuten Pantaleoacuten Pantoja
el personaje de una de las maacutes originales noshy
velas de Mario Vargas Llosa Seguacuten narra la
historia Pantaleoacuten fue destinado por el ejeacutershy
cito de su paiacutes a administrar un servicio puacuteshyblico de prestaciones sexuales en un destacashymento militar en la selva amazoacutenica El desashy
rrollo de teacutecnicas innovadoras de gestioacuten y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores permitieron a Pantaleoacuten convertirse en poco tiempo en el gerente puacuteshyblico maacutes eficiente y exitoso de lo que de toshydos modos nunca dejoacute de ser un lupanar de
frontera El espectaacuteculo de tanta gente encashyrando la reforma del Estado en teacuterminos de reequipamiento informaacutetico elaboracioacuten de manuales de procedimiento redisentildeo de ofishy
cinas o modificacioacuten de organigramas sin una preocupacioacuten equivalente por los objetishy
vos que se persiguen y el contenido y el sentishydo de las decisiones que se toman demuestra la vigencia amplia de Pantaleoacuten Pantoja
como paradigma de gestioacuten puacuteblica
En los escenarios predominantes de profunda fragmentacioacuten y desintegracioacuten soshycial con procesos de exclusioacuten social de los que la reorientacioacuten del Estado y el ajuste mashycroeconoacutemico no son ajenos es legitimo alshy
bergar dudas no soacutelo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incishydir significativamente en el enfrentamiento a
________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
193
194
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
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ria el repudio del Estado como fantasiacutea autoshy
ritaria la afirmacioacuten de la ubicuidad de la proshyblemaacutetica del poder y consiguientemente el descentramiento de la poliacutetica- y contribuyoacute a
maquillar las notorias coincidencias de aqueacuteshyllas y eacutestos con los intereses y objetivos del gran capital (10)
Contrariamente a la opinioacuten convenshycional que ve en el Consenso de Washingshy
ton un conjunto de recomendaciones econoacuteshymicasla mayoriacutea de sus prescripciones fue de naturaleza poliacutetica y de hecho tuvo como
efecto una verdadera reforma poliacutetica del Esshytado en cuanto redefinicioacuten de la gravitacioacuten institucional de los objetivos metas intereses y aspiraciones de unos grupos o actores en deshy
trimento de otros Es decir se modificoacute el
peso institucional de los actores sociales y por lo tanto sus posiciones de poder El resulshytado del Consenso fue un cambio draacutestico en las bases sociales del Estado y la institucioshy
nalizacioacuten de un bloque de poder sustancialshymente diferente del que habiacutea existido en el marco del Estado desarrollista
Las privatizaciones y desregulaciones la liberalizacioacuten amplia de la actividad econoacuteshymica la reforma tributaria la captacioacuten de inshyversioacuten extranjera fueron otros tantos instrushy
mentos que permitieron una articulacioacuten exshyterna maacutes dinaacutemica y eficiente en los teacuterminos de las transformaciones experimentadas en los mercados internacionales de capital
Desempentildearon tambieacuten un papel estrateacutegico en la promocioacuten de determinados actores ecoshynoacutemicos a posiciones de poder institucional legitimando la firme articulacioacuten poliacutetica de
sus intereses y la consiguiente movilizacioacuten
en su beneficio de los recursos coactivos del Estado -legislacioacuten tribunales fuerzas de seshyguridad -y las agencias de formacioacuten de opishy
nioacuten Asimismo modificaron las modalidashy
des de relacioacuten del Estado con los grupos de menores ingresos asiacute como con aqueacutellos que habiacutean sido los interlocutores preferenciales del Estado desarrollista (sectores productivos
orientados hacia el mercado interno pequentildeas y medianas empresas algunos grupos de asashylariados) cambiando draacutesticamente el sentido
y los alcances de la intervencioacuten estatal Se sesga en consecuencia la disponibishy
liacutedad del Estado para atender las demandas o aspiraciones de unos y otros unos y otros son
representados de manera diferenciada y desishygual por el entramado institucional del Estashydo La crisis contemporaacutenea de representashycioacuten de la que se encuentran frecuentes refeshyrencias en la literatura y en los medios de coshy
municacioacuten se refiere asiacute no soacutelo a la incapacishydad o incomodidad de algunas organizacioshynes poliacuteticas e instituciones para dar cabida y procesar las demandas y aspiraciones de deshyterminados actores sociales y traducirlas en poliacuteticas sino tambieacuten a estas modificaciones draacutesticas en la legitimacioacuten empiacuterica de ciershy
tos actores propuestas y reclamos (ll) Por ejemplo en materia de prestacioacuten
de servicios puacutebliCOS privatizados el concepshyto de seguridad juriacutedica tiende a ser interpretashydo predominantemente en beneficio de las empresas prestadoras para rechazar las petishyciones de los usuarios en materia de calidad y precio de los servicios al mismo tiempo exisshy
te una notoria permisividad institucional en cuestiones como aumentos tarifarios reforshymulacioacuten de los teacuterminos originales de la prishyvatizacioacuten etc (Aspiazu 1999) Similarmenshy
te el modo de articulacioacuten externa de la ecoshy
nomiacutea priorizando al sector financiero y la fuerte dependencia del endeudamiento extershyno dotan a los actores que se desenvuelven en
185
186
El s(ndrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
estos aacutembitos de mayor capacidad de persuashy
sioacuten frente a los organismos e instancias de
decisioacuten gubernamental
Esta primera ola de reforma del Estado
tiacutepica de la segunda mitad de la deacutecada de 1980
-aunque en algunos paiacuteses como Argentina
Meacutexico y Brasil cobroacute auge recieacuten en los prishy
meros antildeos del decenio siguiente- fue sucedida
por una segunda la reforma institucional del
Estado orientada al redisentildeo de los instrumenshy
tos de poliacutetica necesarios para garantizar la prishy
maciacutea del mercado y de los actores dominanshy
tes en eacutel producida por la reforma poliacutetica Este
segundo momento partioacute de la evidencia de
que para funcionar con mediano eacutexito una ecoshy
nomiacutea de mercado requiere de una red soacutelida y
muy eficiente de instituciones puacuteblicas que
prevengan y contrarresten la tendencia normal
de los mercados al inmediatiacutesmo a los deseshy
quilibrios y a la recurrencia de crisis
Es eacuteste un planteamiento que ya habiacutea
sustentado Karl Polanyi medio siglo atraacutes y
retomado en clave neoliberal por los trabajos
de Douglass North y en general de la llamada
escuela neoinstitucionalistade la ciencia polfshy
tica estadounidense (polanyi 1957 North
1986 1993) Por diferentes caminos se admishy
tiacutea la falacia de la hipoacutetesis neoclaacutesica de la
autorregulacioacuten de los mercados a ello se
agregoacute la experiencia recogida en maacutes de un
centenar de paiacuteses que tras ejecutar durante
una deacutecada y media las poliacuteticas recomendashy
das por el Consenso cosechaban resultados
magros incluso desde la perspectiva de las
metas fijadas por los propios organismos proshy
motores -lenta y problemaacutetica recuperacioacuten
del crecimiento persistente vulnerabilidad
externa mantenimiento o ahondamiento de
las desigualdades y la fragmentacioacuten socialshy
ademaacutes de la persistencia de muchas de las
praacutecticas puacuteblicas y privadas que el Consenshy
so se habiacutea propuesto erradicar rentismo
prebendalismo muacuteltiples modalidades de coshy
rrupcioacuten puacuteblica y riesgo moral empresashy
rial entre otras
La denominacioacuten dada al nuevo enfoshy
que -nueva economiacutea institucional -permitioacute
legalizar el involucramiento de una dimensioacuten
poliacutetica en la promocioacuten de la primaciacutea del
mercado pero reducieacutendola a cuestiones merashy
mente instrumentales diferenciaacutendola incluso
semaacutenticamente de la economiacutea polftica de
los economistas claacutesicos y sobre todo de la
criacutetica de la economiacutea poliacutetica de los enfoshy
ques marxistas incluyendo la nueva econoshy
miacutea poliacutetica de la deacutecada de 1920en la URSS
Lo institucional de esta nueva economiacutea se
presenta expliacutecitamente instrumentalizado y
subordinado a la preservacioacuten de una econoshy
miacutea de mercado construida a partir de unas reshy
laciones de poder yadadas y aceptadas y que el
marco institucional debe consolidar
La agenda de esta segunda reforma
tambieacuten fue disentildeada por el Banco Mundial y
formalizada en la serie de informes anuales
publicados durante la deacutecada de 1990 Desde
fines de los antildeos ochentas algunos estudios
del Banco destacaban que las reformas orienshy
tadas hacia el mercado demandaban la creashy
cioacuten o fortalecimiento de un marco institucioshy
nal adecuado el abandono del intervencionisshy
mo estatal debiacutea tener como correlato la creashy
cioacuten de mecanismos y herramientas institushy
cionales que optimizaran el desempentildeo de los
mercados y contrabalancearan sus sesgos noshy
civos (12)
De acuerdo a este reenfoque el Estado
estaacute llamado a cumplir un papel de apoyo y complementacioacuten del mercado asumiendo
uacutenicamente las actividades y funciones que el
mercado desempentildea mal o no estaacute interesado
en encarar 1) definir y aplicar un marco legal
para la acumulacioacuten de capital 2) generar y
garantizar un ambiente poliacutetico propicio para
________________
la iniciativa empresarial (en particular asegushy
rando la estabilidad macroeconOacutemica evitanshydo la distorsioacuten de los precios y desregulando la economiacutea) 3) responsabilizarse del disentildeo de una adecuada infraestructura 4) dar proshy
teccioacuten a los segmentos maacutes vulnerables de la
poblacioacuten y 5) proteger el medio ambiente Debe promoverse la creacioacuten o desarrollo de
una red institucional que garantice la efectivishydad del Estado en estas tareas por consiguienshy
te es necesario un profundo redisentildeo de proceshysos instrumentos y herramientas de poliacutetica
capacidades y responsabilidades puacuteblicas Se requieren en resumen maacutes instrumentos y nuevas capacidades para que el Consenso rinda frutos (13)
Las reformas institucionales se recoshy
miendan tomando como base o punto de partishyda las reformas poliacuteticas del Consenso de Washington y la estructura de poder corresshypondiente Puede argumentarse que por su
propia naturaleza un organismo multilateral carece de mandato para involucrarse en asshypectos sustantivos como los sentildealados De
acuerdo con esta interpretacioacuten los organisshy
mos actuariacutean en definitiva como cajas de reshysonancia de cada gobierno aceptando y evenshytualmente fortaleciendo con sus recomendashyciones la correlacioacuten de poder prevaleciente en cada paiacutes solicitante de asesoriacutea o fondos una misioacuten eminentemente conservadora
La enorme capacidad de persuasioacuten de las recomendaciones de los organismos no deshyrivariacutea de los recursos que movilizan o de la presioacuten que pueden ejercer sobre los gobiershynos sino de su habilidad para acoplarse a deshycisiones ya adoptadas por las autoridades poshyliacuteticas algo asiacute como navegar a favor del vienshyto El argumento trasluce una visioacuten incomshypleta del desempentildeo de estos organismos y de
sus relaciones con los estados miembro No es
un secreto para nadie que las recomendacio-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
nes de poliacutetica puacuteblica formuladas porelFMI
el Banco Mundial el BID y organismos simishy
lares inciden decisivamente en la matriz de poder de la sociedad promoviendo a algunos actores discriminando contra otros y en defishy
nitiva interviniendo en la dinaacutemica poliacutetica y
social en nombre de una racionalidad teacutecnica o de los macroeconomic fundamentals intershy
pretados de manera estrecha (14) En varias situaciones de gran conflictishy
vidad poliacutetica y social las condiciones imshypuestas por estos organismos para el desemshy
bolso de fondos reforzaron la posicioacuten del goshybierno de Estados Unidos en su confrontacioacuten con algunos gobiernos de paiacuteses en desarroshyllo el caso maacutes notorio se registroacute a fines de la
deacutecada de 1970 en Jamaica donde el FMI y el Banco Mundial complementaron desde sus campos especiacuteficos de accioacuten la presioacuten poliacuteshy
tica del gobierno de Estados Unidos sobre el reacutegimen socialdemoacutecrata del primer ministro
Michael Manley Similares presiones cruzashy
das se ejercieron posteriormente sobre Costa Rica forzando a este paiacutes a introducir camshybios poliacuteticos profundos acordes con las recoshy
mendaciones del Consenso de Washington y maacutes recientemente sobre el gobierno de Sudaacutefrica con el fin de moderar algunas inishyciativas de reforma econoacutemica y social consishy
deradas excesivamente radicales Al contrashyrio el financiamiento amplio en condiciones concesionarias contribuyoacute a mantener en el poder a regiacutemenes autoritarios dilapidadores
de recursos a los que la poliacutetica exterior de Esshytados Unidos consideraba aliados en el marco de la guerra friacutea donde Indonesia es posibleshymente el caso maacutes notorio (15)
Las recomendaciones de reforma del Estado del Banco Mundial y de agencias del gobierno de Estados Unidos forman parte del
objetivo de imponer a los gobiernos de las
economiacuteas emergentes o sugerir con la conshy
187
188
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
tundencia de los argumentos de quien admishynistra el creacutedito que ellos demandan una arshyquitectura institucional relativamente homoshygeacutenea se trata de determinar lo que el Estado deberiacutea hacer coacutemo deberiacutea hacerlo y de queacute modo puede hacerlo de la mejor manera (Banco Mundial 19971-3) El cometido acoshypla con el objetivo del mismo Banco el FMI y la Secretariacutea del Tesoro de Estados Unidos de
disentildear una uacutenica arquitectura financiera para la economiacutea internacional Si esto uacuteltimo ha suscitado cuestionamientos o al menos dudas respecto de su conveniencia o factibilidad muchas maacutes dudas caben respecto de lo prishymero (16)
La construccioacuten institucional es usualshymente un proceso de desenvolvimiento proshylongado en el que estaacute en juego un arco muy amplio de cuestiones materiales e inmateriashyles en el que los factores particulares de cada paiacutes y de sus diversas clases y grupos sociashyles tienen una gravitacioacuten determinante La exportacioacuten e importacioacuten de instituciones formales es solamente uno de los muchos inshygredientes que intervienen en ese proceso el funcionamiento efectivo de ellas es el resultashydo de su interaccioacuten adaptacioacuten y simbiosis con el plexo de tradiciones representaciones culturales y caracteriacutesticas propias de cada soshy
ciedad En el fondo la pretensioacuten de imponer determinados disentildeos institucionales da testishymonio de la pervivencia de las maacutes convenshycionales manifestaciones del colonialismo y
el imperialismo en el entramado de las relashyciones internacionales (17)
4 De la mano invisible a la magia delmouse
Se instala asiacute en la agenda de la reforma estatal el reduccionismo de la problemaacutetica
del Estado y la construccioacuten institucional a
una cuestioacuten de instrumentos Esto tiene por
lo menos tres consecuencias importantes que sentildealareacute de manera suscinta
En primer lugar facilita circunscribir
la democracia en tanto reacutegimen poliacutetico a un sistema de reglas y procedimientos olvidando o escamoteando que ella es tambieacuten un sistemiddot ma de produccioacuten de decisiones sobre cuesshytiones sociales y econoacutemicas A su turno el
instrumentalismo es reforzado por el predomiddot minio de los tiempos cortos de la contabilidad financiera y la rendicioacuten de cuentas de los funshycionarios sobre el tiempo largo de la consshytruccioacuten institucional (TilIy 1995 Vilas 2000a) El reduccionismo procedimentalista de la democracia es conocido y no requiere mayor comentario aquiacute se quiere destacar la vinculacioacuten de este enfoque a oacutepticas consershyvadoras de la dinaacutemica sociopoliacutetica en cuanshyto presta atencioacuten al modo en que las decisioshynes relevantes son adoptadas mucho maacutes que a su eficacia para reproducir consolidar o moshydificar un patroacuten social de asignacioacuten de reshycursos y una estructura determinada de poder
El formalismo procedimental es un producto acadeacutemico que contrasta con el modo maacutes equilibrado en que la opinioacuten puacuteshyblica enfoca y evaluacutea el desempentildeo de los reshygiacutemenes democraacuteticos tomando en consideshy
racioacuten ambas dimensiones la formal y la susshytantiva (18) Desde el punto de vista de la poliacuteshytica la preocupacioacuten preferencial excluyente incluso por las herramientas y los procedishy
mientos implica resguardar del anaacutelisis y del debate el contenido y los alcances de las decishysiones que se adoptan y ejecutan a traveacutes de esos mecanismos Se deja de lado por 10 tanshyto la dimensioacuten sustantiva de esas decisiones la asignacioacuten de costos y beneficios que ellas involucran y en general el modo en que afecshy
tan a diferentes actores sociales potenciando o reduciendo sus maacutergenes de libertad su capashy
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cidad de movilizacioacuten de recursos su desemshy
pentildeo en los mercados sus niveles de bienesshy
tar yen consecuencia su ubicacioacuten en la mashy
triz de relaciones de poder y la eficacia y alshy
cances de su participacioacuten en la toma de decishy
siones -en resumen quieacutenes ganan y quieacutenes
pierden
Dada la configuracioacuten de las estructushy
ras de dominacioacuten predominantes en la mayoshy
riacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe
yel modo de insercioacuten de la regioacuten en los esceshy
narios internacionales el reduccionismo proshy
cesalista permite adaptar las modalidades de
gestioacuten a una matriz de relaciones de poder nacional y transnacional que expresa la articushy
lacioacuten de los grupos maacutes concentrados del cashy
pitallocal con los actores maacutes dinaacutemicos de la
globalizacioacuten financiera y los objetivos de la
poliacutetica econoacutemica exterior del gobierno de
Estados Unidos El reduccionismo sirve asishymismo de camouflage a una caracteriacutestica trashy
dicional de los sistemas poliacuteticos en sociedashy
des perifeacutericas el desplazamiento de los aacutemshy
bitos institucionales donde efectivamente se
toman las decisiones sustantivas
En consecuencia los espacios institushy
cionales formales de decisioacuten quedan limitashy
dos de hecho a la administracioacuten de las decishy
siones que se adoptan en otros lugares y por
otros actores El ejemplo maacutes visible es posishyblemente la marginacioacuten de los parlamentos
del proceso de lo que maacutes arriba se denominoacute
reforma poliacutetica del Estado privatizaciones
desregulaciones renegociacioacuten de las relacioshynes econoacutemicas y financieras externas etceacuteteshy
ra En este sentido la crisis de representacioacuten
-tema recurrente en la literatura sobre estos
asuntos- puede ser interpretada como producshy
to de la transformacioacuten de la capacidad y la
disponibilidad de las instituciones de la demoshy
cracia representativa para acoger expresar y
procesar desigualmente las iniciativas reclashy
mos o propuestas de la sociedad civil y del
mercado En segundo lugar este reduccionismo
favorece la adopcioacuten de modelos y estrategias
de gerenciamiento empresario para la admishy
nistracioacuten puacuteblica Tal adopcioacuten soacutelo tiene
sentido si se obvian las diferencias sustantivas que existen entre las empresas y el Estado (nashy
cional provincial o municipal) Las empresas
son organizaciones econoacutemicas orientadas
hacia la maximizacioacuten de las ganancias a trashy
veacutes de la conquista de mercados (19) La actishy
vidad caracteriacutestica de una empresa es la comshy
pra y la venta generando sistemas de producshy
cioacuten y distribucioacuten Cada empresa implica una
estructura de poder -usualmente muy autoritashy
rio- y sistemas de gestioacuten una y otros estaacuten
orientados hacia aquel objetivo central
El Estado cualquiera sea el alcance esshypacial de su desempentildeo tiene como objetivo
estrateacutegico generar un sistema legal y de lealshy
tades de vigencia efectiva mediante la movishy
lizacioacuten de otro tipo de recursos sentimientos
morales y amenaza o activacioacuten de la coacshy
cioacuten fiacutesica hacia adentro y hacia fuera de sus
fronteras territoriales Por supuesto un Estashy
do puede incluir entre sus metas funcionales la
reduccioacuten de sus costos operativos pero esto
no opaca las diferencias sustantivas derivadas de los objetivos estrateacutegicos y del tipo de reshy
cursos movilizados para alcanzarlos Se sentildeashy
loacute maacutes arriba que la frontera entre empresas y
estados en cuanto tipos de organizacioacuten y esshy
tructuras de poder pueden ser porosas Por lo tanto no se cuestiona aquiacute que en determinashy
das circunstancias algunos aspectos del funshy
cionamiento de un tipo de organizacioacuten sean
adoptados por organizaciones del otro tipo
simplemente se llama la atencioacuten sobre la funshy
cionalidad de ciertos enfoques reduccionistas
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190
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
para opacar esas diferencias y permitir la imshyposicioacuten de criterios de conduccioacuten y admishynistracioacuten propios de las empresas de negoshy
cios a los estados Llevada a sus extremos y apoyada en
las herramientas tecnoloacutegicas adecuadas esta perspectiva mercantil enfoca al Estado como una especie de gran empresa cuyos accionisshytas son los ciudadanos la revolucioacuten digishytal recompondraacute los dos v(nculos -distintos pero relacionados- que unen a los pueblos y
los gobiernos uno el que existe entre el goshy
bierno y el ciudadano como cliente o consushymidor de servicios puacuteblicos y el otro el que
une al gobierno y al ciudadano este uacuteltimo
como laquopropietarioraquo o laquoaccionistaraquo en la coshy
munidad (Tapscott y Agnew 1999) Un coshyrolario de esta metaacutefora devenida paradigma es que por encima de todo el Estado debe ser
rentable en los teacuterminos de una empresa de negocios reducir el gasto puacuteblico y cerrar el deacuteficit fiscal se convierten el objetivos en siacute mismos En las condiciones de severo y pershysistente endeudamiento de la mayoriacutea de los
estados latinoamericanos con la rigidez del gasto puacuteblico que implica el cumplimiento de los compromisos financieros -condicioacuten a su tumo de ulterior endeudamiento- el uacutenico gasshyto que no se reduce es el servicio de la deuda externa La contraccioacuten del gasto y del deacuteficit se hace a expensas de las otras erogaciones salud educacioacuten deportes ciencia y teacutecnica
salarios etc El paradigma empresarial desshycarga de manera desigual el financiamiento (o el desfinanciamiento) de la ftrma-Estado sus productos soacutelo son accesibles a quienes pueshyden comprarlos
En escenarios de profundas y crecienshytes desigualdades como los predominantes en gran parte del mundo empobrecido el traspashyso de estos rubros al mercado ahonda adicioshynalmente las desigualdades y fortalece los
procesos de exclusioacuten El concepto de ciudashydaniacutea portadora de derechos se metamorfosea en el de un sistema de creacuteditos puntuales en
beneficio del ciudadano-cliente la universalishydad de aquellos cede terreno a la particularishydad y puntualidad de eacutestos y los dividendos que la firma-Estado reparte entre sus accionisshytas se limitan al concepto de bienes colectivos en la acepcioacuten restrictiva que les acuerda la economiacutea neoclaacutesica (20)
Por consiguiente la identificacioacuten de la
modernizacioacuten con la incorporacioacuten de detershy
minados procedimientos y artefactos (moshydems comunicacioacuten satelital redes electroacutenishycas computadoras de nueva generacioacuten etceacuteshy
tera) puede llevar en escenarios de profundas desigualdades sociales a incrementar la rigishydez y la fragmentacioacuten del tejido social y a erosionar los espacios de accioacuten poliacutetica coshylectiva En la medida en que el acceso de los
individuos y hogares a los avances de la nueva tecnologiacutea estaacute mediado por las relaciones de mercado es claro que los patrones de fuerte
concentracioacuten de los ingresos yel deterioro de los mercados laborales discriminan contra los grupos menos solventes Es ilustrativo en este sentido que el discurso de la ampliacioacuten del
acceso a las nuevas tecnologiacuteas en particular la conexioacuten a internet soacutelo excepcionalmente tenga como complemento acciones de poliacutetica encaminadas a facilitar la utilizacioacuten de los
nuevos artefactos de manera comunitaria --en escuelas puacuteblicas centros vecinales o comushynitarios y similares (21)
En ocasiones un buen microprocesador
y una confiable conexioacuten telefoacutenica son preshysentados tambieacuten como la condicioacuten de acceshyso a formas superiores de participacioacuten ciudashydana la democracia digital De acuerdo aesta perspectiva la era digital convierte a la deshymocracia representativa de la era industrial en democracia participativa los ciudadanos
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dejan de ser consumidores pasivos para deshy
venir socios activos la poliacutetica de masas da paso a la poliacutetica personalizada y el Estado
nacional monocultural se transforma en Esshy
tado virtual mundial local multicultural
(Tapscott y Agnew 1999) El mouse resultashy
riacutea asiacute un instrumento tanto o maacutes eficaz que el
voto en todo caso menos esporaacutedico para hashy
cer posible un involucramiento desde la coshy
modidad del hogar en los asuntos puacuteblicos
Si la plaza el mercado o la calle fueron
el espacio puacuteblico por antonomasia de la deshy
mocracia participativa y representativa del
populismo y el desarroUismo y de una ciudashy
daniacutea que se vi viacutea como pueblo en tanto sujeto
colectivo si las jornadas electorales lo son de
una democracia representativa de ciudadanos
individualizados y de puacuteblicos diferenciados
la democracia digital es el instrumento de reshy
giacutemenes poliacuteticos que se benefician del aislashy
miento reciacuteproco de los individuos desde fueshy
ra de los espacios donde entablan sus relacioshy
nes laborales profesionales poliacuteticas o comushynitarias la privacidad aislada como aacutembito
atomizado del involucramiento segmentarishy
zado en la red de intercambios puntuales entre
el cliente y el proveedor estatal
Una discusioacuten de las posibilidades reashy
les o ficticias abiertas por las nuevas tecnoloshy
giacuteas informaacuteticas al involucramiento ciudadashy
no en la poliacutetica cae fuera de los alcances de
este trabajo Entre tanto planteamientos exulshy
tantes como el citado contrastan con el acceso
restringido derivado de las ya sentildealadas proshy
fundas desigualdades sociales y con enfoques
mucho maacutes equilibrados (22) Entre tanto las
fuertes apuestas emocionales y discursivas a
las virtudes redentoras de ciertas herramientas
y gadgets ilustran respecto de la persistencia
de las fantasiacuteas fetichistas en plena postmoshy
dernidad asiacute como sobre la funcionalidad del
pensamiento maacutegico a la rentabilidad de las
empresas de tecnologiacutea de punta
S Consideraciones finales
Una gestioacuten estatal de calidad (es decir
eficaz eficiente y responsable) se fundamenta
en el principio elemental de que siempre es
mejor hacer bien las cosas que hacerlas mal o
de modo chapucero De manera un poco maacutes
sofisticada es posible vincular la calidad de la
gestioacuten puacuteblica a los principios baacutesicos de un
reacutegimen democraacutetico aunque la relacioacuten enshy
tre calidad de la gestioacuten y tipo de reacutegimen poshy
liacutetico dista mucho de ser uniacutevoca La responshy
sabilidad puacuteblica de los funcionarios el conshy
trol ciudadano de las acciones de gobierno la
separacioacuten entre el patrimonio puacuteblico y el pashy
trimonio de los funcionarios son todos ingreshy
dientes de un reacutegimen poliacutetico que apuntan
entre otras cosas al uso correcto de los recurshy
sos puacuteblicos algo que usualmente se asocia
con la democracia y el buen gobierno En particular hay que mencionar la vinshy
culacioacuten que posiblemente se remonta a las
revoluciones burguesas entre participacioacuten
polftica y tributacioacuten El financiamiento del
Estado proviene siempre en definitiva de los
recursos que extrae de la sociedad existe por
lo tanto una obligacioacuten legal e incluso eacutetica de
los funcionarios de dar un uso correcto al proshy
ducto de esa exaccioacuten asignaacutendole el destino
definido por los ciudadanos y sus representanshy
tes y gestionaacutendolo con eficiencia
La reforma institucional encarada en la
mayor parte de Ameacuterica Latina y su enfoque
reduccionista presentan como teacutecnicamente
neutras cuestiones de clara proyeccioacuten y sigshy
nificado poliacutetico en primer lugar la cuestioacuten
de la estructura de poder configurada en la reshy
gioacuten desde fines de la deacutecada de 1970 Conshy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
vierten las herramientas de gestioacuten en poliacutetishycas de gobierno dirigiendo la atencioacuten puacuteblishyca hacia cuestiones operativas o instrumentashyles y preservando a la estructura de poder y al
modo particular de definicioacuten de ganadores y
perdedores del debate puacuteblico y del riesgo de que eacutel deacute paso a esfuerzos de accioacuten colectiva destinados a modificar aquella estructura
Una vez maacutes en escenarios de profundas disshyparidades sociales los argumentos teacutecnicos se muestran vulnerables a una manipulacioacuten conservadora
La preocupacioacuten por la eficacia la efishy
ciencia y la transparencia de las poliacuteticas puacuteshy
blicas debe decirse una vez maacutes no es irreleshyvante Al contrario importa mucho por resshy
peto a quienes de una u otra manera aportan los recursos con que se financia la gestioacuten esshytatal por una efectiva vigencia de una concepshy
cioacuten maacutes amplia de la democracia por la funshycionalidad de un buen gobierno a una poliacutetica de desarrollo por las fuertes restricciones fisshycales que deben ser afrontadas y porque siemshypre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas
mal Sin embargo una buena administracioacuten no mejora lacalidad de los objetivos de las poshyliacuteticas a cuyo servicio se desenvuelve Un trashytamiento de los instrumentos sin una consideshy
racioacuten de los objetivos de la accioacuten estatal y sin referencia a las configuraciones de poder
que les sirven de sustento 01vida la dimensioacuten material de la problemaacutetica y contribuye a
promover o a aceptar como ineludibles o inashymovibles objetivos contingentes a arreglos
particulares de poder El siglo veinte ofrece muacuteltiples ejemshy
plos de cuidadosas preocupaciones instrushymentales al servicio de objetivos y poliacuteticas deleznables desde la muy prolija contabilidad
de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencioacuten en Arshygentina Otras veces los logros instrumentashy
les positivos quedaron diluidos en el saldo fishynal del reacutegimen poliacutetico del que formaron parshyte la reforma administrativa de Mussolini permitioacute que los trenes italianos llegaran a hoshy
rario pero la puntualidad ferroviaria
-ciertamente un logro importante- no mejoroacute el resultado general o el juicio histoacuterico unishyversal sobre el fascismo
La literatura latinoamericana brinda una ilustracioacuten menos truculenta o pateacutetica de este divorcio entre herramientas y objetishyvos Me refiero al capitaacuten Pantaleoacuten Pantoja
el personaje de una de las maacutes originales noshy
velas de Mario Vargas Llosa Seguacuten narra la
historia Pantaleoacuten fue destinado por el ejeacutershy
cito de su paiacutes a administrar un servicio puacuteshyblico de prestaciones sexuales en un destacashymento militar en la selva amazoacutenica El desashy
rrollo de teacutecnicas innovadoras de gestioacuten y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores permitieron a Pantaleoacuten convertirse en poco tiempo en el gerente puacuteshyblico maacutes eficiente y exitoso de lo que de toshydos modos nunca dejoacute de ser un lupanar de
frontera El espectaacuteculo de tanta gente encashyrando la reforma del Estado en teacuterminos de reequipamiento informaacutetico elaboracioacuten de manuales de procedimiento redisentildeo de ofishy
cinas o modificacioacuten de organigramas sin una preocupacioacuten equivalente por los objetishy
vos que se persiguen y el contenido y el sentishydo de las decisiones que se toman demuestra la vigencia amplia de Pantaleoacuten Pantoja
como paradigma de gestioacuten puacuteblica
En los escenarios predominantes de profunda fragmentacioacuten y desintegracioacuten soshycial con procesos de exclusioacuten social de los que la reorientacioacuten del Estado y el ajuste mashycroeconoacutemico no son ajenos es legitimo alshy
bergar dudas no soacutelo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incishydir significativamente en el enfrentamiento a
________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
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186
El s(ndrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
estos aacutembitos de mayor capacidad de persuashy
sioacuten frente a los organismos e instancias de
decisioacuten gubernamental
Esta primera ola de reforma del Estado
tiacutepica de la segunda mitad de la deacutecada de 1980
-aunque en algunos paiacuteses como Argentina
Meacutexico y Brasil cobroacute auge recieacuten en los prishy
meros antildeos del decenio siguiente- fue sucedida
por una segunda la reforma institucional del
Estado orientada al redisentildeo de los instrumenshy
tos de poliacutetica necesarios para garantizar la prishy
maciacutea del mercado y de los actores dominanshy
tes en eacutel producida por la reforma poliacutetica Este
segundo momento partioacute de la evidencia de
que para funcionar con mediano eacutexito una ecoshy
nomiacutea de mercado requiere de una red soacutelida y
muy eficiente de instituciones puacuteblicas que
prevengan y contrarresten la tendencia normal
de los mercados al inmediatiacutesmo a los deseshy
quilibrios y a la recurrencia de crisis
Es eacuteste un planteamiento que ya habiacutea
sustentado Karl Polanyi medio siglo atraacutes y
retomado en clave neoliberal por los trabajos
de Douglass North y en general de la llamada
escuela neoinstitucionalistade la ciencia polfshy
tica estadounidense (polanyi 1957 North
1986 1993) Por diferentes caminos se admishy
tiacutea la falacia de la hipoacutetesis neoclaacutesica de la
autorregulacioacuten de los mercados a ello se
agregoacute la experiencia recogida en maacutes de un
centenar de paiacuteses que tras ejecutar durante
una deacutecada y media las poliacuteticas recomendashy
das por el Consenso cosechaban resultados
magros incluso desde la perspectiva de las
metas fijadas por los propios organismos proshy
motores -lenta y problemaacutetica recuperacioacuten
del crecimiento persistente vulnerabilidad
externa mantenimiento o ahondamiento de
las desigualdades y la fragmentacioacuten socialshy
ademaacutes de la persistencia de muchas de las
praacutecticas puacuteblicas y privadas que el Consenshy
so se habiacutea propuesto erradicar rentismo
prebendalismo muacuteltiples modalidades de coshy
rrupcioacuten puacuteblica y riesgo moral empresashy
rial entre otras
La denominacioacuten dada al nuevo enfoshy
que -nueva economiacutea institucional -permitioacute
legalizar el involucramiento de una dimensioacuten
poliacutetica en la promocioacuten de la primaciacutea del
mercado pero reducieacutendola a cuestiones merashy
mente instrumentales diferenciaacutendola incluso
semaacutenticamente de la economiacutea polftica de
los economistas claacutesicos y sobre todo de la
criacutetica de la economiacutea poliacutetica de los enfoshy
ques marxistas incluyendo la nueva econoshy
miacutea poliacutetica de la deacutecada de 1920en la URSS
Lo institucional de esta nueva economiacutea se
presenta expliacutecitamente instrumentalizado y
subordinado a la preservacioacuten de una econoshy
miacutea de mercado construida a partir de unas reshy
laciones de poder yadadas y aceptadas y que el
marco institucional debe consolidar
La agenda de esta segunda reforma
tambieacuten fue disentildeada por el Banco Mundial y
formalizada en la serie de informes anuales
publicados durante la deacutecada de 1990 Desde
fines de los antildeos ochentas algunos estudios
del Banco destacaban que las reformas orienshy
tadas hacia el mercado demandaban la creashy
cioacuten o fortalecimiento de un marco institucioshy
nal adecuado el abandono del intervencionisshy
mo estatal debiacutea tener como correlato la creashy
cioacuten de mecanismos y herramientas institushy
cionales que optimizaran el desempentildeo de los
mercados y contrabalancearan sus sesgos noshy
civos (12)
De acuerdo a este reenfoque el Estado
estaacute llamado a cumplir un papel de apoyo y complementacioacuten del mercado asumiendo
uacutenicamente las actividades y funciones que el
mercado desempentildea mal o no estaacute interesado
en encarar 1) definir y aplicar un marco legal
para la acumulacioacuten de capital 2) generar y
garantizar un ambiente poliacutetico propicio para
________________
la iniciativa empresarial (en particular asegushy
rando la estabilidad macroeconOacutemica evitanshydo la distorsioacuten de los precios y desregulando la economiacutea) 3) responsabilizarse del disentildeo de una adecuada infraestructura 4) dar proshy
teccioacuten a los segmentos maacutes vulnerables de la
poblacioacuten y 5) proteger el medio ambiente Debe promoverse la creacioacuten o desarrollo de
una red institucional que garantice la efectivishydad del Estado en estas tareas por consiguienshy
te es necesario un profundo redisentildeo de proceshysos instrumentos y herramientas de poliacutetica
capacidades y responsabilidades puacuteblicas Se requieren en resumen maacutes instrumentos y nuevas capacidades para que el Consenso rinda frutos (13)
Las reformas institucionales se recoshy
miendan tomando como base o punto de partishyda las reformas poliacuteticas del Consenso de Washington y la estructura de poder corresshypondiente Puede argumentarse que por su
propia naturaleza un organismo multilateral carece de mandato para involucrarse en asshypectos sustantivos como los sentildealados De
acuerdo con esta interpretacioacuten los organisshy
mos actuariacutean en definitiva como cajas de reshysonancia de cada gobierno aceptando y evenshytualmente fortaleciendo con sus recomendashyciones la correlacioacuten de poder prevaleciente en cada paiacutes solicitante de asesoriacutea o fondos una misioacuten eminentemente conservadora
La enorme capacidad de persuasioacuten de las recomendaciones de los organismos no deshyrivariacutea de los recursos que movilizan o de la presioacuten que pueden ejercer sobre los gobiershynos sino de su habilidad para acoplarse a deshycisiones ya adoptadas por las autoridades poshyliacuteticas algo asiacute como navegar a favor del vienshyto El argumento trasluce una visioacuten incomshypleta del desempentildeo de estos organismos y de
sus relaciones con los estados miembro No es
un secreto para nadie que las recomendacio-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
nes de poliacutetica puacuteblica formuladas porelFMI
el Banco Mundial el BID y organismos simishy
lares inciden decisivamente en la matriz de poder de la sociedad promoviendo a algunos actores discriminando contra otros y en defishy
nitiva interviniendo en la dinaacutemica poliacutetica y
social en nombre de una racionalidad teacutecnica o de los macroeconomic fundamentals intershy
pretados de manera estrecha (14) En varias situaciones de gran conflictishy
vidad poliacutetica y social las condiciones imshypuestas por estos organismos para el desemshy
bolso de fondos reforzaron la posicioacuten del goshybierno de Estados Unidos en su confrontacioacuten con algunos gobiernos de paiacuteses en desarroshyllo el caso maacutes notorio se registroacute a fines de la
deacutecada de 1970 en Jamaica donde el FMI y el Banco Mundial complementaron desde sus campos especiacuteficos de accioacuten la presioacuten poliacuteshy
tica del gobierno de Estados Unidos sobre el reacutegimen socialdemoacutecrata del primer ministro
Michael Manley Similares presiones cruzashy
das se ejercieron posteriormente sobre Costa Rica forzando a este paiacutes a introducir camshybios poliacuteticos profundos acordes con las recoshy
mendaciones del Consenso de Washington y maacutes recientemente sobre el gobierno de Sudaacutefrica con el fin de moderar algunas inishyciativas de reforma econoacutemica y social consishy
deradas excesivamente radicales Al contrashyrio el financiamiento amplio en condiciones concesionarias contribuyoacute a mantener en el poder a regiacutemenes autoritarios dilapidadores
de recursos a los que la poliacutetica exterior de Esshytados Unidos consideraba aliados en el marco de la guerra friacutea donde Indonesia es posibleshymente el caso maacutes notorio (15)
Las recomendaciones de reforma del Estado del Banco Mundial y de agencias del gobierno de Estados Unidos forman parte del
objetivo de imponer a los gobiernos de las
economiacuteas emergentes o sugerir con la conshy
187
188
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
tundencia de los argumentos de quien admishynistra el creacutedito que ellos demandan una arshyquitectura institucional relativamente homoshygeacutenea se trata de determinar lo que el Estado deberiacutea hacer coacutemo deberiacutea hacerlo y de queacute modo puede hacerlo de la mejor manera (Banco Mundial 19971-3) El cometido acoshypla con el objetivo del mismo Banco el FMI y la Secretariacutea del Tesoro de Estados Unidos de
disentildear una uacutenica arquitectura financiera para la economiacutea internacional Si esto uacuteltimo ha suscitado cuestionamientos o al menos dudas respecto de su conveniencia o factibilidad muchas maacutes dudas caben respecto de lo prishymero (16)
La construccioacuten institucional es usualshymente un proceso de desenvolvimiento proshylongado en el que estaacute en juego un arco muy amplio de cuestiones materiales e inmateriashyles en el que los factores particulares de cada paiacutes y de sus diversas clases y grupos sociashyles tienen una gravitacioacuten determinante La exportacioacuten e importacioacuten de instituciones formales es solamente uno de los muchos inshygredientes que intervienen en ese proceso el funcionamiento efectivo de ellas es el resultashydo de su interaccioacuten adaptacioacuten y simbiosis con el plexo de tradiciones representaciones culturales y caracteriacutesticas propias de cada soshy
ciedad En el fondo la pretensioacuten de imponer determinados disentildeos institucionales da testishymonio de la pervivencia de las maacutes convenshycionales manifestaciones del colonialismo y
el imperialismo en el entramado de las relashyciones internacionales (17)
4 De la mano invisible a la magia delmouse
Se instala asiacute en la agenda de la reforma estatal el reduccionismo de la problemaacutetica
del Estado y la construccioacuten institucional a
una cuestioacuten de instrumentos Esto tiene por
lo menos tres consecuencias importantes que sentildealareacute de manera suscinta
En primer lugar facilita circunscribir
la democracia en tanto reacutegimen poliacutetico a un sistema de reglas y procedimientos olvidando o escamoteando que ella es tambieacuten un sistemiddot ma de produccioacuten de decisiones sobre cuesshytiones sociales y econoacutemicas A su turno el
instrumentalismo es reforzado por el predomiddot minio de los tiempos cortos de la contabilidad financiera y la rendicioacuten de cuentas de los funshycionarios sobre el tiempo largo de la consshytruccioacuten institucional (TilIy 1995 Vilas 2000a) El reduccionismo procedimentalista de la democracia es conocido y no requiere mayor comentario aquiacute se quiere destacar la vinculacioacuten de este enfoque a oacutepticas consershyvadoras de la dinaacutemica sociopoliacutetica en cuanshyto presta atencioacuten al modo en que las decisioshynes relevantes son adoptadas mucho maacutes que a su eficacia para reproducir consolidar o moshydificar un patroacuten social de asignacioacuten de reshycursos y una estructura determinada de poder
El formalismo procedimental es un producto acadeacutemico que contrasta con el modo maacutes equilibrado en que la opinioacuten puacuteshyblica enfoca y evaluacutea el desempentildeo de los reshygiacutemenes democraacuteticos tomando en consideshy
racioacuten ambas dimensiones la formal y la susshytantiva (18) Desde el punto de vista de la poliacuteshytica la preocupacioacuten preferencial excluyente incluso por las herramientas y los procedishy
mientos implica resguardar del anaacutelisis y del debate el contenido y los alcances de las decishysiones que se adoptan y ejecutan a traveacutes de esos mecanismos Se deja de lado por 10 tanshyto la dimensioacuten sustantiva de esas decisiones la asignacioacuten de costos y beneficios que ellas involucran y en general el modo en que afecshy
tan a diferentes actores sociales potenciando o reduciendo sus maacutergenes de libertad su capashy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
cidad de movilizacioacuten de recursos su desemshy
pentildeo en los mercados sus niveles de bienesshy
tar yen consecuencia su ubicacioacuten en la mashy
triz de relaciones de poder y la eficacia y alshy
cances de su participacioacuten en la toma de decishy
siones -en resumen quieacutenes ganan y quieacutenes
pierden
Dada la configuracioacuten de las estructushy
ras de dominacioacuten predominantes en la mayoshy
riacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe
yel modo de insercioacuten de la regioacuten en los esceshy
narios internacionales el reduccionismo proshy
cesalista permite adaptar las modalidades de
gestioacuten a una matriz de relaciones de poder nacional y transnacional que expresa la articushy
lacioacuten de los grupos maacutes concentrados del cashy
pitallocal con los actores maacutes dinaacutemicos de la
globalizacioacuten financiera y los objetivos de la
poliacutetica econoacutemica exterior del gobierno de
Estados Unidos El reduccionismo sirve asishymismo de camouflage a una caracteriacutestica trashy
dicional de los sistemas poliacuteticos en sociedashy
des perifeacutericas el desplazamiento de los aacutemshy
bitos institucionales donde efectivamente se
toman las decisiones sustantivas
En consecuencia los espacios institushy
cionales formales de decisioacuten quedan limitashy
dos de hecho a la administracioacuten de las decishy
siones que se adoptan en otros lugares y por
otros actores El ejemplo maacutes visible es posishyblemente la marginacioacuten de los parlamentos
del proceso de lo que maacutes arriba se denominoacute
reforma poliacutetica del Estado privatizaciones
desregulaciones renegociacioacuten de las relacioshynes econoacutemicas y financieras externas etceacuteteshy
ra En este sentido la crisis de representacioacuten
-tema recurrente en la literatura sobre estos
asuntos- puede ser interpretada como producshy
to de la transformacioacuten de la capacidad y la
disponibilidad de las instituciones de la demoshy
cracia representativa para acoger expresar y
procesar desigualmente las iniciativas reclashy
mos o propuestas de la sociedad civil y del
mercado En segundo lugar este reduccionismo
favorece la adopcioacuten de modelos y estrategias
de gerenciamiento empresario para la admishy
nistracioacuten puacuteblica Tal adopcioacuten soacutelo tiene
sentido si se obvian las diferencias sustantivas que existen entre las empresas y el Estado (nashy
cional provincial o municipal) Las empresas
son organizaciones econoacutemicas orientadas
hacia la maximizacioacuten de las ganancias a trashy
veacutes de la conquista de mercados (19) La actishy
vidad caracteriacutestica de una empresa es la comshy
pra y la venta generando sistemas de producshy
cioacuten y distribucioacuten Cada empresa implica una
estructura de poder -usualmente muy autoritashy
rio- y sistemas de gestioacuten una y otros estaacuten
orientados hacia aquel objetivo central
El Estado cualquiera sea el alcance esshypacial de su desempentildeo tiene como objetivo
estrateacutegico generar un sistema legal y de lealshy
tades de vigencia efectiva mediante la movishy
lizacioacuten de otro tipo de recursos sentimientos
morales y amenaza o activacioacuten de la coacshy
cioacuten fiacutesica hacia adentro y hacia fuera de sus
fronteras territoriales Por supuesto un Estashy
do puede incluir entre sus metas funcionales la
reduccioacuten de sus costos operativos pero esto
no opaca las diferencias sustantivas derivadas de los objetivos estrateacutegicos y del tipo de reshy
cursos movilizados para alcanzarlos Se sentildeashy
loacute maacutes arriba que la frontera entre empresas y
estados en cuanto tipos de organizacioacuten y esshy
tructuras de poder pueden ser porosas Por lo tanto no se cuestiona aquiacute que en determinashy
das circunstancias algunos aspectos del funshy
cionamiento de un tipo de organizacioacuten sean
adoptados por organizaciones del otro tipo
simplemente se llama la atencioacuten sobre la funshy
cionalidad de ciertos enfoques reduccionistas
189
190
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
para opacar esas diferencias y permitir la imshyposicioacuten de criterios de conduccioacuten y admishynistracioacuten propios de las empresas de negoshy
cios a los estados Llevada a sus extremos y apoyada en
las herramientas tecnoloacutegicas adecuadas esta perspectiva mercantil enfoca al Estado como una especie de gran empresa cuyos accionisshytas son los ciudadanos la revolucioacuten digishytal recompondraacute los dos v(nculos -distintos pero relacionados- que unen a los pueblos y
los gobiernos uno el que existe entre el goshy
bierno y el ciudadano como cliente o consushymidor de servicios puacuteblicos y el otro el que
une al gobierno y al ciudadano este uacuteltimo
como laquopropietarioraquo o laquoaccionistaraquo en la coshy
munidad (Tapscott y Agnew 1999) Un coshyrolario de esta metaacutefora devenida paradigma es que por encima de todo el Estado debe ser
rentable en los teacuterminos de una empresa de negocios reducir el gasto puacuteblico y cerrar el deacuteficit fiscal se convierten el objetivos en siacute mismos En las condiciones de severo y pershysistente endeudamiento de la mayoriacutea de los
estados latinoamericanos con la rigidez del gasto puacuteblico que implica el cumplimiento de los compromisos financieros -condicioacuten a su tumo de ulterior endeudamiento- el uacutenico gasshyto que no se reduce es el servicio de la deuda externa La contraccioacuten del gasto y del deacuteficit se hace a expensas de las otras erogaciones salud educacioacuten deportes ciencia y teacutecnica
salarios etc El paradigma empresarial desshycarga de manera desigual el financiamiento (o el desfinanciamiento) de la ftrma-Estado sus productos soacutelo son accesibles a quienes pueshyden comprarlos
En escenarios de profundas y crecienshytes desigualdades como los predominantes en gran parte del mundo empobrecido el traspashyso de estos rubros al mercado ahonda adicioshynalmente las desigualdades y fortalece los
procesos de exclusioacuten El concepto de ciudashydaniacutea portadora de derechos se metamorfosea en el de un sistema de creacuteditos puntuales en
beneficio del ciudadano-cliente la universalishydad de aquellos cede terreno a la particularishydad y puntualidad de eacutestos y los dividendos que la firma-Estado reparte entre sus accionisshytas se limitan al concepto de bienes colectivos en la acepcioacuten restrictiva que les acuerda la economiacutea neoclaacutesica (20)
Por consiguiente la identificacioacuten de la
modernizacioacuten con la incorporacioacuten de detershy
minados procedimientos y artefactos (moshydems comunicacioacuten satelital redes electroacutenishycas computadoras de nueva generacioacuten etceacuteshy
tera) puede llevar en escenarios de profundas desigualdades sociales a incrementar la rigishydez y la fragmentacioacuten del tejido social y a erosionar los espacios de accioacuten poliacutetica coshylectiva En la medida en que el acceso de los
individuos y hogares a los avances de la nueva tecnologiacutea estaacute mediado por las relaciones de mercado es claro que los patrones de fuerte
concentracioacuten de los ingresos yel deterioro de los mercados laborales discriminan contra los grupos menos solventes Es ilustrativo en este sentido que el discurso de la ampliacioacuten del
acceso a las nuevas tecnologiacuteas en particular la conexioacuten a internet soacutelo excepcionalmente tenga como complemento acciones de poliacutetica encaminadas a facilitar la utilizacioacuten de los
nuevos artefactos de manera comunitaria --en escuelas puacuteblicas centros vecinales o comushynitarios y similares (21)
En ocasiones un buen microprocesador
y una confiable conexioacuten telefoacutenica son preshysentados tambieacuten como la condicioacuten de acceshyso a formas superiores de participacioacuten ciudashydana la democracia digital De acuerdo aesta perspectiva la era digital convierte a la deshymocracia representativa de la era industrial en democracia participativa los ciudadanos
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dejan de ser consumidores pasivos para deshy
venir socios activos la poliacutetica de masas da paso a la poliacutetica personalizada y el Estado
nacional monocultural se transforma en Esshy
tado virtual mundial local multicultural
(Tapscott y Agnew 1999) El mouse resultashy
riacutea asiacute un instrumento tanto o maacutes eficaz que el
voto en todo caso menos esporaacutedico para hashy
cer posible un involucramiento desde la coshy
modidad del hogar en los asuntos puacuteblicos
Si la plaza el mercado o la calle fueron
el espacio puacuteblico por antonomasia de la deshy
mocracia participativa y representativa del
populismo y el desarroUismo y de una ciudashy
daniacutea que se vi viacutea como pueblo en tanto sujeto
colectivo si las jornadas electorales lo son de
una democracia representativa de ciudadanos
individualizados y de puacuteblicos diferenciados
la democracia digital es el instrumento de reshy
giacutemenes poliacuteticos que se benefician del aislashy
miento reciacuteproco de los individuos desde fueshy
ra de los espacios donde entablan sus relacioshy
nes laborales profesionales poliacuteticas o comushynitarias la privacidad aislada como aacutembito
atomizado del involucramiento segmentarishy
zado en la red de intercambios puntuales entre
el cliente y el proveedor estatal
Una discusioacuten de las posibilidades reashy
les o ficticias abiertas por las nuevas tecnoloshy
giacuteas informaacuteticas al involucramiento ciudadashy
no en la poliacutetica cae fuera de los alcances de
este trabajo Entre tanto planteamientos exulshy
tantes como el citado contrastan con el acceso
restringido derivado de las ya sentildealadas proshy
fundas desigualdades sociales y con enfoques
mucho maacutes equilibrados (22) Entre tanto las
fuertes apuestas emocionales y discursivas a
las virtudes redentoras de ciertas herramientas
y gadgets ilustran respecto de la persistencia
de las fantasiacuteas fetichistas en plena postmoshy
dernidad asiacute como sobre la funcionalidad del
pensamiento maacutegico a la rentabilidad de las
empresas de tecnologiacutea de punta
S Consideraciones finales
Una gestioacuten estatal de calidad (es decir
eficaz eficiente y responsable) se fundamenta
en el principio elemental de que siempre es
mejor hacer bien las cosas que hacerlas mal o
de modo chapucero De manera un poco maacutes
sofisticada es posible vincular la calidad de la
gestioacuten puacuteblica a los principios baacutesicos de un
reacutegimen democraacutetico aunque la relacioacuten enshy
tre calidad de la gestioacuten y tipo de reacutegimen poshy
liacutetico dista mucho de ser uniacutevoca La responshy
sabilidad puacuteblica de los funcionarios el conshy
trol ciudadano de las acciones de gobierno la
separacioacuten entre el patrimonio puacuteblico y el pashy
trimonio de los funcionarios son todos ingreshy
dientes de un reacutegimen poliacutetico que apuntan
entre otras cosas al uso correcto de los recurshy
sos puacuteblicos algo que usualmente se asocia
con la democracia y el buen gobierno En particular hay que mencionar la vinshy
culacioacuten que posiblemente se remonta a las
revoluciones burguesas entre participacioacuten
polftica y tributacioacuten El financiamiento del
Estado proviene siempre en definitiva de los
recursos que extrae de la sociedad existe por
lo tanto una obligacioacuten legal e incluso eacutetica de
los funcionarios de dar un uso correcto al proshy
ducto de esa exaccioacuten asignaacutendole el destino
definido por los ciudadanos y sus representanshy
tes y gestionaacutendolo con eficiencia
La reforma institucional encarada en la
mayor parte de Ameacuterica Latina y su enfoque
reduccionista presentan como teacutecnicamente
neutras cuestiones de clara proyeccioacuten y sigshy
nificado poliacutetico en primer lugar la cuestioacuten
de la estructura de poder configurada en la reshy
gioacuten desde fines de la deacutecada de 1970 Conshy
191
192
El siacutendrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
vierten las herramientas de gestioacuten en poliacutetishycas de gobierno dirigiendo la atencioacuten puacuteblishyca hacia cuestiones operativas o instrumentashyles y preservando a la estructura de poder y al
modo particular de definicioacuten de ganadores y
perdedores del debate puacuteblico y del riesgo de que eacutel deacute paso a esfuerzos de accioacuten colectiva destinados a modificar aquella estructura
Una vez maacutes en escenarios de profundas disshyparidades sociales los argumentos teacutecnicos se muestran vulnerables a una manipulacioacuten conservadora
La preocupacioacuten por la eficacia la efishy
ciencia y la transparencia de las poliacuteticas puacuteshy
blicas debe decirse una vez maacutes no es irreleshyvante Al contrario importa mucho por resshy
peto a quienes de una u otra manera aportan los recursos con que se financia la gestioacuten esshytatal por una efectiva vigencia de una concepshy
cioacuten maacutes amplia de la democracia por la funshycionalidad de un buen gobierno a una poliacutetica de desarrollo por las fuertes restricciones fisshycales que deben ser afrontadas y porque siemshypre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas
mal Sin embargo una buena administracioacuten no mejora lacalidad de los objetivos de las poshyliacuteticas a cuyo servicio se desenvuelve Un trashytamiento de los instrumentos sin una consideshy
racioacuten de los objetivos de la accioacuten estatal y sin referencia a las configuraciones de poder
que les sirven de sustento 01vida la dimensioacuten material de la problemaacutetica y contribuye a
promover o a aceptar como ineludibles o inashymovibles objetivos contingentes a arreglos
particulares de poder El siglo veinte ofrece muacuteltiples ejemshy
plos de cuidadosas preocupaciones instrushymentales al servicio de objetivos y poliacuteticas deleznables desde la muy prolija contabilidad
de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencioacuten en Arshygentina Otras veces los logros instrumentashy
les positivos quedaron diluidos en el saldo fishynal del reacutegimen poliacutetico del que formaron parshyte la reforma administrativa de Mussolini permitioacute que los trenes italianos llegaran a hoshy
rario pero la puntualidad ferroviaria
-ciertamente un logro importante- no mejoroacute el resultado general o el juicio histoacuterico unishyversal sobre el fascismo
La literatura latinoamericana brinda una ilustracioacuten menos truculenta o pateacutetica de este divorcio entre herramientas y objetishyvos Me refiero al capitaacuten Pantaleoacuten Pantoja
el personaje de una de las maacutes originales noshy
velas de Mario Vargas Llosa Seguacuten narra la
historia Pantaleoacuten fue destinado por el ejeacutershy
cito de su paiacutes a administrar un servicio puacuteshyblico de prestaciones sexuales en un destacashymento militar en la selva amazoacutenica El desashy
rrollo de teacutecnicas innovadoras de gestioacuten y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores permitieron a Pantaleoacuten convertirse en poco tiempo en el gerente puacuteshyblico maacutes eficiente y exitoso de lo que de toshydos modos nunca dejoacute de ser un lupanar de
frontera El espectaacuteculo de tanta gente encashyrando la reforma del Estado en teacuterminos de reequipamiento informaacutetico elaboracioacuten de manuales de procedimiento redisentildeo de ofishy
cinas o modificacioacuten de organigramas sin una preocupacioacuten equivalente por los objetishy
vos que se persiguen y el contenido y el sentishydo de las decisiones que se toman demuestra la vigencia amplia de Pantaleoacuten Pantoja
como paradigma de gestioacuten puacuteblica
En los escenarios predominantes de profunda fragmentacioacuten y desintegracioacuten soshycial con procesos de exclusioacuten social de los que la reorientacioacuten del Estado y el ajuste mashycroeconoacutemico no son ajenos es legitimo alshy
bergar dudas no soacutelo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incishydir significativamente en el enfrentamiento a
________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
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Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
193
194
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
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la iniciativa empresarial (en particular asegushy
rando la estabilidad macroeconOacutemica evitanshydo la distorsioacuten de los precios y desregulando la economiacutea) 3) responsabilizarse del disentildeo de una adecuada infraestructura 4) dar proshy
teccioacuten a los segmentos maacutes vulnerables de la
poblacioacuten y 5) proteger el medio ambiente Debe promoverse la creacioacuten o desarrollo de
una red institucional que garantice la efectivishydad del Estado en estas tareas por consiguienshy
te es necesario un profundo redisentildeo de proceshysos instrumentos y herramientas de poliacutetica
capacidades y responsabilidades puacuteblicas Se requieren en resumen maacutes instrumentos y nuevas capacidades para que el Consenso rinda frutos (13)
Las reformas institucionales se recoshy
miendan tomando como base o punto de partishyda las reformas poliacuteticas del Consenso de Washington y la estructura de poder corresshypondiente Puede argumentarse que por su
propia naturaleza un organismo multilateral carece de mandato para involucrarse en asshypectos sustantivos como los sentildealados De
acuerdo con esta interpretacioacuten los organisshy
mos actuariacutean en definitiva como cajas de reshysonancia de cada gobierno aceptando y evenshytualmente fortaleciendo con sus recomendashyciones la correlacioacuten de poder prevaleciente en cada paiacutes solicitante de asesoriacutea o fondos una misioacuten eminentemente conservadora
La enorme capacidad de persuasioacuten de las recomendaciones de los organismos no deshyrivariacutea de los recursos que movilizan o de la presioacuten que pueden ejercer sobre los gobiershynos sino de su habilidad para acoplarse a deshycisiones ya adoptadas por las autoridades poshyliacuteticas algo asiacute como navegar a favor del vienshyto El argumento trasluce una visioacuten incomshypleta del desempentildeo de estos organismos y de
sus relaciones con los estados miembro No es
un secreto para nadie que las recomendacio-
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nes de poliacutetica puacuteblica formuladas porelFMI
el Banco Mundial el BID y organismos simishy
lares inciden decisivamente en la matriz de poder de la sociedad promoviendo a algunos actores discriminando contra otros y en defishy
nitiva interviniendo en la dinaacutemica poliacutetica y
social en nombre de una racionalidad teacutecnica o de los macroeconomic fundamentals intershy
pretados de manera estrecha (14) En varias situaciones de gran conflictishy
vidad poliacutetica y social las condiciones imshypuestas por estos organismos para el desemshy
bolso de fondos reforzaron la posicioacuten del goshybierno de Estados Unidos en su confrontacioacuten con algunos gobiernos de paiacuteses en desarroshyllo el caso maacutes notorio se registroacute a fines de la
deacutecada de 1970 en Jamaica donde el FMI y el Banco Mundial complementaron desde sus campos especiacuteficos de accioacuten la presioacuten poliacuteshy
tica del gobierno de Estados Unidos sobre el reacutegimen socialdemoacutecrata del primer ministro
Michael Manley Similares presiones cruzashy
das se ejercieron posteriormente sobre Costa Rica forzando a este paiacutes a introducir camshybios poliacuteticos profundos acordes con las recoshy
mendaciones del Consenso de Washington y maacutes recientemente sobre el gobierno de Sudaacutefrica con el fin de moderar algunas inishyciativas de reforma econoacutemica y social consishy
deradas excesivamente radicales Al contrashyrio el financiamiento amplio en condiciones concesionarias contribuyoacute a mantener en el poder a regiacutemenes autoritarios dilapidadores
de recursos a los que la poliacutetica exterior de Esshytados Unidos consideraba aliados en el marco de la guerra friacutea donde Indonesia es posibleshymente el caso maacutes notorio (15)
Las recomendaciones de reforma del Estado del Banco Mundial y de agencias del gobierno de Estados Unidos forman parte del
objetivo de imponer a los gobiernos de las
economiacuteas emergentes o sugerir con la conshy
187
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
tundencia de los argumentos de quien admishynistra el creacutedito que ellos demandan una arshyquitectura institucional relativamente homoshygeacutenea se trata de determinar lo que el Estado deberiacutea hacer coacutemo deberiacutea hacerlo y de queacute modo puede hacerlo de la mejor manera (Banco Mundial 19971-3) El cometido acoshypla con el objetivo del mismo Banco el FMI y la Secretariacutea del Tesoro de Estados Unidos de
disentildear una uacutenica arquitectura financiera para la economiacutea internacional Si esto uacuteltimo ha suscitado cuestionamientos o al menos dudas respecto de su conveniencia o factibilidad muchas maacutes dudas caben respecto de lo prishymero (16)
La construccioacuten institucional es usualshymente un proceso de desenvolvimiento proshylongado en el que estaacute en juego un arco muy amplio de cuestiones materiales e inmateriashyles en el que los factores particulares de cada paiacutes y de sus diversas clases y grupos sociashyles tienen una gravitacioacuten determinante La exportacioacuten e importacioacuten de instituciones formales es solamente uno de los muchos inshygredientes que intervienen en ese proceso el funcionamiento efectivo de ellas es el resultashydo de su interaccioacuten adaptacioacuten y simbiosis con el plexo de tradiciones representaciones culturales y caracteriacutesticas propias de cada soshy
ciedad En el fondo la pretensioacuten de imponer determinados disentildeos institucionales da testishymonio de la pervivencia de las maacutes convenshycionales manifestaciones del colonialismo y
el imperialismo en el entramado de las relashyciones internacionales (17)
4 De la mano invisible a la magia delmouse
Se instala asiacute en la agenda de la reforma estatal el reduccionismo de la problemaacutetica
del Estado y la construccioacuten institucional a
una cuestioacuten de instrumentos Esto tiene por
lo menos tres consecuencias importantes que sentildealareacute de manera suscinta
En primer lugar facilita circunscribir
la democracia en tanto reacutegimen poliacutetico a un sistema de reglas y procedimientos olvidando o escamoteando que ella es tambieacuten un sistemiddot ma de produccioacuten de decisiones sobre cuesshytiones sociales y econoacutemicas A su turno el
instrumentalismo es reforzado por el predomiddot minio de los tiempos cortos de la contabilidad financiera y la rendicioacuten de cuentas de los funshycionarios sobre el tiempo largo de la consshytruccioacuten institucional (TilIy 1995 Vilas 2000a) El reduccionismo procedimentalista de la democracia es conocido y no requiere mayor comentario aquiacute se quiere destacar la vinculacioacuten de este enfoque a oacutepticas consershyvadoras de la dinaacutemica sociopoliacutetica en cuanshyto presta atencioacuten al modo en que las decisioshynes relevantes son adoptadas mucho maacutes que a su eficacia para reproducir consolidar o moshydificar un patroacuten social de asignacioacuten de reshycursos y una estructura determinada de poder
El formalismo procedimental es un producto acadeacutemico que contrasta con el modo maacutes equilibrado en que la opinioacuten puacuteshyblica enfoca y evaluacutea el desempentildeo de los reshygiacutemenes democraacuteticos tomando en consideshy
racioacuten ambas dimensiones la formal y la susshytantiva (18) Desde el punto de vista de la poliacuteshytica la preocupacioacuten preferencial excluyente incluso por las herramientas y los procedishy
mientos implica resguardar del anaacutelisis y del debate el contenido y los alcances de las decishysiones que se adoptan y ejecutan a traveacutes de esos mecanismos Se deja de lado por 10 tanshyto la dimensioacuten sustantiva de esas decisiones la asignacioacuten de costos y beneficios que ellas involucran y en general el modo en que afecshy
tan a diferentes actores sociales potenciando o reduciendo sus maacutergenes de libertad su capashy
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cidad de movilizacioacuten de recursos su desemshy
pentildeo en los mercados sus niveles de bienesshy
tar yen consecuencia su ubicacioacuten en la mashy
triz de relaciones de poder y la eficacia y alshy
cances de su participacioacuten en la toma de decishy
siones -en resumen quieacutenes ganan y quieacutenes
pierden
Dada la configuracioacuten de las estructushy
ras de dominacioacuten predominantes en la mayoshy
riacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe
yel modo de insercioacuten de la regioacuten en los esceshy
narios internacionales el reduccionismo proshy
cesalista permite adaptar las modalidades de
gestioacuten a una matriz de relaciones de poder nacional y transnacional que expresa la articushy
lacioacuten de los grupos maacutes concentrados del cashy
pitallocal con los actores maacutes dinaacutemicos de la
globalizacioacuten financiera y los objetivos de la
poliacutetica econoacutemica exterior del gobierno de
Estados Unidos El reduccionismo sirve asishymismo de camouflage a una caracteriacutestica trashy
dicional de los sistemas poliacuteticos en sociedashy
des perifeacutericas el desplazamiento de los aacutemshy
bitos institucionales donde efectivamente se
toman las decisiones sustantivas
En consecuencia los espacios institushy
cionales formales de decisioacuten quedan limitashy
dos de hecho a la administracioacuten de las decishy
siones que se adoptan en otros lugares y por
otros actores El ejemplo maacutes visible es posishyblemente la marginacioacuten de los parlamentos
del proceso de lo que maacutes arriba se denominoacute
reforma poliacutetica del Estado privatizaciones
desregulaciones renegociacioacuten de las relacioshynes econoacutemicas y financieras externas etceacuteteshy
ra En este sentido la crisis de representacioacuten
-tema recurrente en la literatura sobre estos
asuntos- puede ser interpretada como producshy
to de la transformacioacuten de la capacidad y la
disponibilidad de las instituciones de la demoshy
cracia representativa para acoger expresar y
procesar desigualmente las iniciativas reclashy
mos o propuestas de la sociedad civil y del
mercado En segundo lugar este reduccionismo
favorece la adopcioacuten de modelos y estrategias
de gerenciamiento empresario para la admishy
nistracioacuten puacuteblica Tal adopcioacuten soacutelo tiene
sentido si se obvian las diferencias sustantivas que existen entre las empresas y el Estado (nashy
cional provincial o municipal) Las empresas
son organizaciones econoacutemicas orientadas
hacia la maximizacioacuten de las ganancias a trashy
veacutes de la conquista de mercados (19) La actishy
vidad caracteriacutestica de una empresa es la comshy
pra y la venta generando sistemas de producshy
cioacuten y distribucioacuten Cada empresa implica una
estructura de poder -usualmente muy autoritashy
rio- y sistemas de gestioacuten una y otros estaacuten
orientados hacia aquel objetivo central
El Estado cualquiera sea el alcance esshypacial de su desempentildeo tiene como objetivo
estrateacutegico generar un sistema legal y de lealshy
tades de vigencia efectiva mediante la movishy
lizacioacuten de otro tipo de recursos sentimientos
morales y amenaza o activacioacuten de la coacshy
cioacuten fiacutesica hacia adentro y hacia fuera de sus
fronteras territoriales Por supuesto un Estashy
do puede incluir entre sus metas funcionales la
reduccioacuten de sus costos operativos pero esto
no opaca las diferencias sustantivas derivadas de los objetivos estrateacutegicos y del tipo de reshy
cursos movilizados para alcanzarlos Se sentildeashy
loacute maacutes arriba que la frontera entre empresas y
estados en cuanto tipos de organizacioacuten y esshy
tructuras de poder pueden ser porosas Por lo tanto no se cuestiona aquiacute que en determinashy
das circunstancias algunos aspectos del funshy
cionamiento de un tipo de organizacioacuten sean
adoptados por organizaciones del otro tipo
simplemente se llama la atencioacuten sobre la funshy
cionalidad de ciertos enfoques reduccionistas
189
190
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
para opacar esas diferencias y permitir la imshyposicioacuten de criterios de conduccioacuten y admishynistracioacuten propios de las empresas de negoshy
cios a los estados Llevada a sus extremos y apoyada en
las herramientas tecnoloacutegicas adecuadas esta perspectiva mercantil enfoca al Estado como una especie de gran empresa cuyos accionisshytas son los ciudadanos la revolucioacuten digishytal recompondraacute los dos v(nculos -distintos pero relacionados- que unen a los pueblos y
los gobiernos uno el que existe entre el goshy
bierno y el ciudadano como cliente o consushymidor de servicios puacuteblicos y el otro el que
une al gobierno y al ciudadano este uacuteltimo
como laquopropietarioraquo o laquoaccionistaraquo en la coshy
munidad (Tapscott y Agnew 1999) Un coshyrolario de esta metaacutefora devenida paradigma es que por encima de todo el Estado debe ser
rentable en los teacuterminos de una empresa de negocios reducir el gasto puacuteblico y cerrar el deacuteficit fiscal se convierten el objetivos en siacute mismos En las condiciones de severo y pershysistente endeudamiento de la mayoriacutea de los
estados latinoamericanos con la rigidez del gasto puacuteblico que implica el cumplimiento de los compromisos financieros -condicioacuten a su tumo de ulterior endeudamiento- el uacutenico gasshyto que no se reduce es el servicio de la deuda externa La contraccioacuten del gasto y del deacuteficit se hace a expensas de las otras erogaciones salud educacioacuten deportes ciencia y teacutecnica
salarios etc El paradigma empresarial desshycarga de manera desigual el financiamiento (o el desfinanciamiento) de la ftrma-Estado sus productos soacutelo son accesibles a quienes pueshyden comprarlos
En escenarios de profundas y crecienshytes desigualdades como los predominantes en gran parte del mundo empobrecido el traspashyso de estos rubros al mercado ahonda adicioshynalmente las desigualdades y fortalece los
procesos de exclusioacuten El concepto de ciudashydaniacutea portadora de derechos se metamorfosea en el de un sistema de creacuteditos puntuales en
beneficio del ciudadano-cliente la universalishydad de aquellos cede terreno a la particularishydad y puntualidad de eacutestos y los dividendos que la firma-Estado reparte entre sus accionisshytas se limitan al concepto de bienes colectivos en la acepcioacuten restrictiva que les acuerda la economiacutea neoclaacutesica (20)
Por consiguiente la identificacioacuten de la
modernizacioacuten con la incorporacioacuten de detershy
minados procedimientos y artefactos (moshydems comunicacioacuten satelital redes electroacutenishycas computadoras de nueva generacioacuten etceacuteshy
tera) puede llevar en escenarios de profundas desigualdades sociales a incrementar la rigishydez y la fragmentacioacuten del tejido social y a erosionar los espacios de accioacuten poliacutetica coshylectiva En la medida en que el acceso de los
individuos y hogares a los avances de la nueva tecnologiacutea estaacute mediado por las relaciones de mercado es claro que los patrones de fuerte
concentracioacuten de los ingresos yel deterioro de los mercados laborales discriminan contra los grupos menos solventes Es ilustrativo en este sentido que el discurso de la ampliacioacuten del
acceso a las nuevas tecnologiacuteas en particular la conexioacuten a internet soacutelo excepcionalmente tenga como complemento acciones de poliacutetica encaminadas a facilitar la utilizacioacuten de los
nuevos artefactos de manera comunitaria --en escuelas puacuteblicas centros vecinales o comushynitarios y similares (21)
En ocasiones un buen microprocesador
y una confiable conexioacuten telefoacutenica son preshysentados tambieacuten como la condicioacuten de acceshyso a formas superiores de participacioacuten ciudashydana la democracia digital De acuerdo aesta perspectiva la era digital convierte a la deshymocracia representativa de la era industrial en democracia participativa los ciudadanos
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dejan de ser consumidores pasivos para deshy
venir socios activos la poliacutetica de masas da paso a la poliacutetica personalizada y el Estado
nacional monocultural se transforma en Esshy
tado virtual mundial local multicultural
(Tapscott y Agnew 1999) El mouse resultashy
riacutea asiacute un instrumento tanto o maacutes eficaz que el
voto en todo caso menos esporaacutedico para hashy
cer posible un involucramiento desde la coshy
modidad del hogar en los asuntos puacuteblicos
Si la plaza el mercado o la calle fueron
el espacio puacuteblico por antonomasia de la deshy
mocracia participativa y representativa del
populismo y el desarroUismo y de una ciudashy
daniacutea que se vi viacutea como pueblo en tanto sujeto
colectivo si las jornadas electorales lo son de
una democracia representativa de ciudadanos
individualizados y de puacuteblicos diferenciados
la democracia digital es el instrumento de reshy
giacutemenes poliacuteticos que se benefician del aislashy
miento reciacuteproco de los individuos desde fueshy
ra de los espacios donde entablan sus relacioshy
nes laborales profesionales poliacuteticas o comushynitarias la privacidad aislada como aacutembito
atomizado del involucramiento segmentarishy
zado en la red de intercambios puntuales entre
el cliente y el proveedor estatal
Una discusioacuten de las posibilidades reashy
les o ficticias abiertas por las nuevas tecnoloshy
giacuteas informaacuteticas al involucramiento ciudadashy
no en la poliacutetica cae fuera de los alcances de
este trabajo Entre tanto planteamientos exulshy
tantes como el citado contrastan con el acceso
restringido derivado de las ya sentildealadas proshy
fundas desigualdades sociales y con enfoques
mucho maacutes equilibrados (22) Entre tanto las
fuertes apuestas emocionales y discursivas a
las virtudes redentoras de ciertas herramientas
y gadgets ilustran respecto de la persistencia
de las fantasiacuteas fetichistas en plena postmoshy
dernidad asiacute como sobre la funcionalidad del
pensamiento maacutegico a la rentabilidad de las
empresas de tecnologiacutea de punta
S Consideraciones finales
Una gestioacuten estatal de calidad (es decir
eficaz eficiente y responsable) se fundamenta
en el principio elemental de que siempre es
mejor hacer bien las cosas que hacerlas mal o
de modo chapucero De manera un poco maacutes
sofisticada es posible vincular la calidad de la
gestioacuten puacuteblica a los principios baacutesicos de un
reacutegimen democraacutetico aunque la relacioacuten enshy
tre calidad de la gestioacuten y tipo de reacutegimen poshy
liacutetico dista mucho de ser uniacutevoca La responshy
sabilidad puacuteblica de los funcionarios el conshy
trol ciudadano de las acciones de gobierno la
separacioacuten entre el patrimonio puacuteblico y el pashy
trimonio de los funcionarios son todos ingreshy
dientes de un reacutegimen poliacutetico que apuntan
entre otras cosas al uso correcto de los recurshy
sos puacuteblicos algo que usualmente se asocia
con la democracia y el buen gobierno En particular hay que mencionar la vinshy
culacioacuten que posiblemente se remonta a las
revoluciones burguesas entre participacioacuten
polftica y tributacioacuten El financiamiento del
Estado proviene siempre en definitiva de los
recursos que extrae de la sociedad existe por
lo tanto una obligacioacuten legal e incluso eacutetica de
los funcionarios de dar un uso correcto al proshy
ducto de esa exaccioacuten asignaacutendole el destino
definido por los ciudadanos y sus representanshy
tes y gestionaacutendolo con eficiencia
La reforma institucional encarada en la
mayor parte de Ameacuterica Latina y su enfoque
reduccionista presentan como teacutecnicamente
neutras cuestiones de clara proyeccioacuten y sigshy
nificado poliacutetico en primer lugar la cuestioacuten
de la estructura de poder configurada en la reshy
gioacuten desde fines de la deacutecada de 1970 Conshy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
vierten las herramientas de gestioacuten en poliacutetishycas de gobierno dirigiendo la atencioacuten puacuteblishyca hacia cuestiones operativas o instrumentashyles y preservando a la estructura de poder y al
modo particular de definicioacuten de ganadores y
perdedores del debate puacuteblico y del riesgo de que eacutel deacute paso a esfuerzos de accioacuten colectiva destinados a modificar aquella estructura
Una vez maacutes en escenarios de profundas disshyparidades sociales los argumentos teacutecnicos se muestran vulnerables a una manipulacioacuten conservadora
La preocupacioacuten por la eficacia la efishy
ciencia y la transparencia de las poliacuteticas puacuteshy
blicas debe decirse una vez maacutes no es irreleshyvante Al contrario importa mucho por resshy
peto a quienes de una u otra manera aportan los recursos con que se financia la gestioacuten esshytatal por una efectiva vigencia de una concepshy
cioacuten maacutes amplia de la democracia por la funshycionalidad de un buen gobierno a una poliacutetica de desarrollo por las fuertes restricciones fisshycales que deben ser afrontadas y porque siemshypre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas
mal Sin embargo una buena administracioacuten no mejora lacalidad de los objetivos de las poshyliacuteticas a cuyo servicio se desenvuelve Un trashytamiento de los instrumentos sin una consideshy
racioacuten de los objetivos de la accioacuten estatal y sin referencia a las configuraciones de poder
que les sirven de sustento 01vida la dimensioacuten material de la problemaacutetica y contribuye a
promover o a aceptar como ineludibles o inashymovibles objetivos contingentes a arreglos
particulares de poder El siglo veinte ofrece muacuteltiples ejemshy
plos de cuidadosas preocupaciones instrushymentales al servicio de objetivos y poliacuteticas deleznables desde la muy prolija contabilidad
de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencioacuten en Arshygentina Otras veces los logros instrumentashy
les positivos quedaron diluidos en el saldo fishynal del reacutegimen poliacutetico del que formaron parshyte la reforma administrativa de Mussolini permitioacute que los trenes italianos llegaran a hoshy
rario pero la puntualidad ferroviaria
-ciertamente un logro importante- no mejoroacute el resultado general o el juicio histoacuterico unishyversal sobre el fascismo
La literatura latinoamericana brinda una ilustracioacuten menos truculenta o pateacutetica de este divorcio entre herramientas y objetishyvos Me refiero al capitaacuten Pantaleoacuten Pantoja
el personaje de una de las maacutes originales noshy
velas de Mario Vargas Llosa Seguacuten narra la
historia Pantaleoacuten fue destinado por el ejeacutershy
cito de su paiacutes a administrar un servicio puacuteshyblico de prestaciones sexuales en un destacashymento militar en la selva amazoacutenica El desashy
rrollo de teacutecnicas innovadoras de gestioacuten y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores permitieron a Pantaleoacuten convertirse en poco tiempo en el gerente puacuteshyblico maacutes eficiente y exitoso de lo que de toshydos modos nunca dejoacute de ser un lupanar de
frontera El espectaacuteculo de tanta gente encashyrando la reforma del Estado en teacuterminos de reequipamiento informaacutetico elaboracioacuten de manuales de procedimiento redisentildeo de ofishy
cinas o modificacioacuten de organigramas sin una preocupacioacuten equivalente por los objetishy
vos que se persiguen y el contenido y el sentishydo de las decisiones que se toman demuestra la vigencia amplia de Pantaleoacuten Pantoja
como paradigma de gestioacuten puacuteblica
En los escenarios predominantes de profunda fragmentacioacuten y desintegracioacuten soshycial con procesos de exclusioacuten social de los que la reorientacioacuten del Estado y el ajuste mashycroeconoacutemico no son ajenos es legitimo alshy
bergar dudas no soacutelo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incishydir significativamente en el enfrentamiento a
________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
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Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
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tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
tundencia de los argumentos de quien admishynistra el creacutedito que ellos demandan una arshyquitectura institucional relativamente homoshygeacutenea se trata de determinar lo que el Estado deberiacutea hacer coacutemo deberiacutea hacerlo y de queacute modo puede hacerlo de la mejor manera (Banco Mundial 19971-3) El cometido acoshypla con el objetivo del mismo Banco el FMI y la Secretariacutea del Tesoro de Estados Unidos de
disentildear una uacutenica arquitectura financiera para la economiacutea internacional Si esto uacuteltimo ha suscitado cuestionamientos o al menos dudas respecto de su conveniencia o factibilidad muchas maacutes dudas caben respecto de lo prishymero (16)
La construccioacuten institucional es usualshymente un proceso de desenvolvimiento proshylongado en el que estaacute en juego un arco muy amplio de cuestiones materiales e inmateriashyles en el que los factores particulares de cada paiacutes y de sus diversas clases y grupos sociashyles tienen una gravitacioacuten determinante La exportacioacuten e importacioacuten de instituciones formales es solamente uno de los muchos inshygredientes que intervienen en ese proceso el funcionamiento efectivo de ellas es el resultashydo de su interaccioacuten adaptacioacuten y simbiosis con el plexo de tradiciones representaciones culturales y caracteriacutesticas propias de cada soshy
ciedad En el fondo la pretensioacuten de imponer determinados disentildeos institucionales da testishymonio de la pervivencia de las maacutes convenshycionales manifestaciones del colonialismo y
el imperialismo en el entramado de las relashyciones internacionales (17)
4 De la mano invisible a la magia delmouse
Se instala asiacute en la agenda de la reforma estatal el reduccionismo de la problemaacutetica
del Estado y la construccioacuten institucional a
una cuestioacuten de instrumentos Esto tiene por
lo menos tres consecuencias importantes que sentildealareacute de manera suscinta
En primer lugar facilita circunscribir
la democracia en tanto reacutegimen poliacutetico a un sistema de reglas y procedimientos olvidando o escamoteando que ella es tambieacuten un sistemiddot ma de produccioacuten de decisiones sobre cuesshytiones sociales y econoacutemicas A su turno el
instrumentalismo es reforzado por el predomiddot minio de los tiempos cortos de la contabilidad financiera y la rendicioacuten de cuentas de los funshycionarios sobre el tiempo largo de la consshytruccioacuten institucional (TilIy 1995 Vilas 2000a) El reduccionismo procedimentalista de la democracia es conocido y no requiere mayor comentario aquiacute se quiere destacar la vinculacioacuten de este enfoque a oacutepticas consershyvadoras de la dinaacutemica sociopoliacutetica en cuanshyto presta atencioacuten al modo en que las decisioshynes relevantes son adoptadas mucho maacutes que a su eficacia para reproducir consolidar o moshydificar un patroacuten social de asignacioacuten de reshycursos y una estructura determinada de poder
El formalismo procedimental es un producto acadeacutemico que contrasta con el modo maacutes equilibrado en que la opinioacuten puacuteshyblica enfoca y evaluacutea el desempentildeo de los reshygiacutemenes democraacuteticos tomando en consideshy
racioacuten ambas dimensiones la formal y la susshytantiva (18) Desde el punto de vista de la poliacuteshytica la preocupacioacuten preferencial excluyente incluso por las herramientas y los procedishy
mientos implica resguardar del anaacutelisis y del debate el contenido y los alcances de las decishysiones que se adoptan y ejecutan a traveacutes de esos mecanismos Se deja de lado por 10 tanshyto la dimensioacuten sustantiva de esas decisiones la asignacioacuten de costos y beneficios que ellas involucran y en general el modo en que afecshy
tan a diferentes actores sociales potenciando o reduciendo sus maacutergenes de libertad su capashy
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
cidad de movilizacioacuten de recursos su desemshy
pentildeo en los mercados sus niveles de bienesshy
tar yen consecuencia su ubicacioacuten en la mashy
triz de relaciones de poder y la eficacia y alshy
cances de su participacioacuten en la toma de decishy
siones -en resumen quieacutenes ganan y quieacutenes
pierden
Dada la configuracioacuten de las estructushy
ras de dominacioacuten predominantes en la mayoshy
riacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe
yel modo de insercioacuten de la regioacuten en los esceshy
narios internacionales el reduccionismo proshy
cesalista permite adaptar las modalidades de
gestioacuten a una matriz de relaciones de poder nacional y transnacional que expresa la articushy
lacioacuten de los grupos maacutes concentrados del cashy
pitallocal con los actores maacutes dinaacutemicos de la
globalizacioacuten financiera y los objetivos de la
poliacutetica econoacutemica exterior del gobierno de
Estados Unidos El reduccionismo sirve asishymismo de camouflage a una caracteriacutestica trashy
dicional de los sistemas poliacuteticos en sociedashy
des perifeacutericas el desplazamiento de los aacutemshy
bitos institucionales donde efectivamente se
toman las decisiones sustantivas
En consecuencia los espacios institushy
cionales formales de decisioacuten quedan limitashy
dos de hecho a la administracioacuten de las decishy
siones que se adoptan en otros lugares y por
otros actores El ejemplo maacutes visible es posishyblemente la marginacioacuten de los parlamentos
del proceso de lo que maacutes arriba se denominoacute
reforma poliacutetica del Estado privatizaciones
desregulaciones renegociacioacuten de las relacioshynes econoacutemicas y financieras externas etceacuteteshy
ra En este sentido la crisis de representacioacuten
-tema recurrente en la literatura sobre estos
asuntos- puede ser interpretada como producshy
to de la transformacioacuten de la capacidad y la
disponibilidad de las instituciones de la demoshy
cracia representativa para acoger expresar y
procesar desigualmente las iniciativas reclashy
mos o propuestas de la sociedad civil y del
mercado En segundo lugar este reduccionismo
favorece la adopcioacuten de modelos y estrategias
de gerenciamiento empresario para la admishy
nistracioacuten puacuteblica Tal adopcioacuten soacutelo tiene
sentido si se obvian las diferencias sustantivas que existen entre las empresas y el Estado (nashy
cional provincial o municipal) Las empresas
son organizaciones econoacutemicas orientadas
hacia la maximizacioacuten de las ganancias a trashy
veacutes de la conquista de mercados (19) La actishy
vidad caracteriacutestica de una empresa es la comshy
pra y la venta generando sistemas de producshy
cioacuten y distribucioacuten Cada empresa implica una
estructura de poder -usualmente muy autoritashy
rio- y sistemas de gestioacuten una y otros estaacuten
orientados hacia aquel objetivo central
El Estado cualquiera sea el alcance esshypacial de su desempentildeo tiene como objetivo
estrateacutegico generar un sistema legal y de lealshy
tades de vigencia efectiva mediante la movishy
lizacioacuten de otro tipo de recursos sentimientos
morales y amenaza o activacioacuten de la coacshy
cioacuten fiacutesica hacia adentro y hacia fuera de sus
fronteras territoriales Por supuesto un Estashy
do puede incluir entre sus metas funcionales la
reduccioacuten de sus costos operativos pero esto
no opaca las diferencias sustantivas derivadas de los objetivos estrateacutegicos y del tipo de reshy
cursos movilizados para alcanzarlos Se sentildeashy
loacute maacutes arriba que la frontera entre empresas y
estados en cuanto tipos de organizacioacuten y esshy
tructuras de poder pueden ser porosas Por lo tanto no se cuestiona aquiacute que en determinashy
das circunstancias algunos aspectos del funshy
cionamiento de un tipo de organizacioacuten sean
adoptados por organizaciones del otro tipo
simplemente se llama la atencioacuten sobre la funshy
cionalidad de ciertos enfoques reduccionistas
189
190
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
para opacar esas diferencias y permitir la imshyposicioacuten de criterios de conduccioacuten y admishynistracioacuten propios de las empresas de negoshy
cios a los estados Llevada a sus extremos y apoyada en
las herramientas tecnoloacutegicas adecuadas esta perspectiva mercantil enfoca al Estado como una especie de gran empresa cuyos accionisshytas son los ciudadanos la revolucioacuten digishytal recompondraacute los dos v(nculos -distintos pero relacionados- que unen a los pueblos y
los gobiernos uno el que existe entre el goshy
bierno y el ciudadano como cliente o consushymidor de servicios puacuteblicos y el otro el que
une al gobierno y al ciudadano este uacuteltimo
como laquopropietarioraquo o laquoaccionistaraquo en la coshy
munidad (Tapscott y Agnew 1999) Un coshyrolario de esta metaacutefora devenida paradigma es que por encima de todo el Estado debe ser
rentable en los teacuterminos de una empresa de negocios reducir el gasto puacuteblico y cerrar el deacuteficit fiscal se convierten el objetivos en siacute mismos En las condiciones de severo y pershysistente endeudamiento de la mayoriacutea de los
estados latinoamericanos con la rigidez del gasto puacuteblico que implica el cumplimiento de los compromisos financieros -condicioacuten a su tumo de ulterior endeudamiento- el uacutenico gasshyto que no se reduce es el servicio de la deuda externa La contraccioacuten del gasto y del deacuteficit se hace a expensas de las otras erogaciones salud educacioacuten deportes ciencia y teacutecnica
salarios etc El paradigma empresarial desshycarga de manera desigual el financiamiento (o el desfinanciamiento) de la ftrma-Estado sus productos soacutelo son accesibles a quienes pueshyden comprarlos
En escenarios de profundas y crecienshytes desigualdades como los predominantes en gran parte del mundo empobrecido el traspashyso de estos rubros al mercado ahonda adicioshynalmente las desigualdades y fortalece los
procesos de exclusioacuten El concepto de ciudashydaniacutea portadora de derechos se metamorfosea en el de un sistema de creacuteditos puntuales en
beneficio del ciudadano-cliente la universalishydad de aquellos cede terreno a la particularishydad y puntualidad de eacutestos y los dividendos que la firma-Estado reparte entre sus accionisshytas se limitan al concepto de bienes colectivos en la acepcioacuten restrictiva que les acuerda la economiacutea neoclaacutesica (20)
Por consiguiente la identificacioacuten de la
modernizacioacuten con la incorporacioacuten de detershy
minados procedimientos y artefactos (moshydems comunicacioacuten satelital redes electroacutenishycas computadoras de nueva generacioacuten etceacuteshy
tera) puede llevar en escenarios de profundas desigualdades sociales a incrementar la rigishydez y la fragmentacioacuten del tejido social y a erosionar los espacios de accioacuten poliacutetica coshylectiva En la medida en que el acceso de los
individuos y hogares a los avances de la nueva tecnologiacutea estaacute mediado por las relaciones de mercado es claro que los patrones de fuerte
concentracioacuten de los ingresos yel deterioro de los mercados laborales discriminan contra los grupos menos solventes Es ilustrativo en este sentido que el discurso de la ampliacioacuten del
acceso a las nuevas tecnologiacuteas en particular la conexioacuten a internet soacutelo excepcionalmente tenga como complemento acciones de poliacutetica encaminadas a facilitar la utilizacioacuten de los
nuevos artefactos de manera comunitaria --en escuelas puacuteblicas centros vecinales o comushynitarios y similares (21)
En ocasiones un buen microprocesador
y una confiable conexioacuten telefoacutenica son preshysentados tambieacuten como la condicioacuten de acceshyso a formas superiores de participacioacuten ciudashydana la democracia digital De acuerdo aesta perspectiva la era digital convierte a la deshymocracia representativa de la era industrial en democracia participativa los ciudadanos
________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
dejan de ser consumidores pasivos para deshy
venir socios activos la poliacutetica de masas da paso a la poliacutetica personalizada y el Estado
nacional monocultural se transforma en Esshy
tado virtual mundial local multicultural
(Tapscott y Agnew 1999) El mouse resultashy
riacutea asiacute un instrumento tanto o maacutes eficaz que el
voto en todo caso menos esporaacutedico para hashy
cer posible un involucramiento desde la coshy
modidad del hogar en los asuntos puacuteblicos
Si la plaza el mercado o la calle fueron
el espacio puacuteblico por antonomasia de la deshy
mocracia participativa y representativa del
populismo y el desarroUismo y de una ciudashy
daniacutea que se vi viacutea como pueblo en tanto sujeto
colectivo si las jornadas electorales lo son de
una democracia representativa de ciudadanos
individualizados y de puacuteblicos diferenciados
la democracia digital es el instrumento de reshy
giacutemenes poliacuteticos que se benefician del aislashy
miento reciacuteproco de los individuos desde fueshy
ra de los espacios donde entablan sus relacioshy
nes laborales profesionales poliacuteticas o comushynitarias la privacidad aislada como aacutembito
atomizado del involucramiento segmentarishy
zado en la red de intercambios puntuales entre
el cliente y el proveedor estatal
Una discusioacuten de las posibilidades reashy
les o ficticias abiertas por las nuevas tecnoloshy
giacuteas informaacuteticas al involucramiento ciudadashy
no en la poliacutetica cae fuera de los alcances de
este trabajo Entre tanto planteamientos exulshy
tantes como el citado contrastan con el acceso
restringido derivado de las ya sentildealadas proshy
fundas desigualdades sociales y con enfoques
mucho maacutes equilibrados (22) Entre tanto las
fuertes apuestas emocionales y discursivas a
las virtudes redentoras de ciertas herramientas
y gadgets ilustran respecto de la persistencia
de las fantasiacuteas fetichistas en plena postmoshy
dernidad asiacute como sobre la funcionalidad del
pensamiento maacutegico a la rentabilidad de las
empresas de tecnologiacutea de punta
S Consideraciones finales
Una gestioacuten estatal de calidad (es decir
eficaz eficiente y responsable) se fundamenta
en el principio elemental de que siempre es
mejor hacer bien las cosas que hacerlas mal o
de modo chapucero De manera un poco maacutes
sofisticada es posible vincular la calidad de la
gestioacuten puacuteblica a los principios baacutesicos de un
reacutegimen democraacutetico aunque la relacioacuten enshy
tre calidad de la gestioacuten y tipo de reacutegimen poshy
liacutetico dista mucho de ser uniacutevoca La responshy
sabilidad puacuteblica de los funcionarios el conshy
trol ciudadano de las acciones de gobierno la
separacioacuten entre el patrimonio puacuteblico y el pashy
trimonio de los funcionarios son todos ingreshy
dientes de un reacutegimen poliacutetico que apuntan
entre otras cosas al uso correcto de los recurshy
sos puacuteblicos algo que usualmente se asocia
con la democracia y el buen gobierno En particular hay que mencionar la vinshy
culacioacuten que posiblemente se remonta a las
revoluciones burguesas entre participacioacuten
polftica y tributacioacuten El financiamiento del
Estado proviene siempre en definitiva de los
recursos que extrae de la sociedad existe por
lo tanto una obligacioacuten legal e incluso eacutetica de
los funcionarios de dar un uso correcto al proshy
ducto de esa exaccioacuten asignaacutendole el destino
definido por los ciudadanos y sus representanshy
tes y gestionaacutendolo con eficiencia
La reforma institucional encarada en la
mayor parte de Ameacuterica Latina y su enfoque
reduccionista presentan como teacutecnicamente
neutras cuestiones de clara proyeccioacuten y sigshy
nificado poliacutetico en primer lugar la cuestioacuten
de la estructura de poder configurada en la reshy
gioacuten desde fines de la deacutecada de 1970 Conshy
191
192
El siacutendrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
vierten las herramientas de gestioacuten en poliacutetishycas de gobierno dirigiendo la atencioacuten puacuteblishyca hacia cuestiones operativas o instrumentashyles y preservando a la estructura de poder y al
modo particular de definicioacuten de ganadores y
perdedores del debate puacuteblico y del riesgo de que eacutel deacute paso a esfuerzos de accioacuten colectiva destinados a modificar aquella estructura
Una vez maacutes en escenarios de profundas disshyparidades sociales los argumentos teacutecnicos se muestran vulnerables a una manipulacioacuten conservadora
La preocupacioacuten por la eficacia la efishy
ciencia y la transparencia de las poliacuteticas puacuteshy
blicas debe decirse una vez maacutes no es irreleshyvante Al contrario importa mucho por resshy
peto a quienes de una u otra manera aportan los recursos con que se financia la gestioacuten esshytatal por una efectiva vigencia de una concepshy
cioacuten maacutes amplia de la democracia por la funshycionalidad de un buen gobierno a una poliacutetica de desarrollo por las fuertes restricciones fisshycales que deben ser afrontadas y porque siemshypre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas
mal Sin embargo una buena administracioacuten no mejora lacalidad de los objetivos de las poshyliacuteticas a cuyo servicio se desenvuelve Un trashytamiento de los instrumentos sin una consideshy
racioacuten de los objetivos de la accioacuten estatal y sin referencia a las configuraciones de poder
que les sirven de sustento 01vida la dimensioacuten material de la problemaacutetica y contribuye a
promover o a aceptar como ineludibles o inashymovibles objetivos contingentes a arreglos
particulares de poder El siglo veinte ofrece muacuteltiples ejemshy
plos de cuidadosas preocupaciones instrushymentales al servicio de objetivos y poliacuteticas deleznables desde la muy prolija contabilidad
de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencioacuten en Arshygentina Otras veces los logros instrumentashy
les positivos quedaron diluidos en el saldo fishynal del reacutegimen poliacutetico del que formaron parshyte la reforma administrativa de Mussolini permitioacute que los trenes italianos llegaran a hoshy
rario pero la puntualidad ferroviaria
-ciertamente un logro importante- no mejoroacute el resultado general o el juicio histoacuterico unishyversal sobre el fascismo
La literatura latinoamericana brinda una ilustracioacuten menos truculenta o pateacutetica de este divorcio entre herramientas y objetishyvos Me refiero al capitaacuten Pantaleoacuten Pantoja
el personaje de una de las maacutes originales noshy
velas de Mario Vargas Llosa Seguacuten narra la
historia Pantaleoacuten fue destinado por el ejeacutershy
cito de su paiacutes a administrar un servicio puacuteshyblico de prestaciones sexuales en un destacashymento militar en la selva amazoacutenica El desashy
rrollo de teacutecnicas innovadoras de gestioacuten y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores permitieron a Pantaleoacuten convertirse en poco tiempo en el gerente puacuteshyblico maacutes eficiente y exitoso de lo que de toshydos modos nunca dejoacute de ser un lupanar de
frontera El espectaacuteculo de tanta gente encashyrando la reforma del Estado en teacuterminos de reequipamiento informaacutetico elaboracioacuten de manuales de procedimiento redisentildeo de ofishy
cinas o modificacioacuten de organigramas sin una preocupacioacuten equivalente por los objetishy
vos que se persiguen y el contenido y el sentishydo de las decisiones que se toman demuestra la vigencia amplia de Pantaleoacuten Pantoja
como paradigma de gestioacuten puacuteblica
En los escenarios predominantes de profunda fragmentacioacuten y desintegracioacuten soshycial con procesos de exclusioacuten social de los que la reorientacioacuten del Estado y el ajuste mashycroeconoacutemico no son ajenos es legitimo alshy
bergar dudas no soacutelo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incishydir significativamente en el enfrentamiento a
________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
193
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
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________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
cidad de movilizacioacuten de recursos su desemshy
pentildeo en los mercados sus niveles de bienesshy
tar yen consecuencia su ubicacioacuten en la mashy
triz de relaciones de poder y la eficacia y alshy
cances de su participacioacuten en la toma de decishy
siones -en resumen quieacutenes ganan y quieacutenes
pierden
Dada la configuracioacuten de las estructushy
ras de dominacioacuten predominantes en la mayoshy
riacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y el Caribe
yel modo de insercioacuten de la regioacuten en los esceshy
narios internacionales el reduccionismo proshy
cesalista permite adaptar las modalidades de
gestioacuten a una matriz de relaciones de poder nacional y transnacional que expresa la articushy
lacioacuten de los grupos maacutes concentrados del cashy
pitallocal con los actores maacutes dinaacutemicos de la
globalizacioacuten financiera y los objetivos de la
poliacutetica econoacutemica exterior del gobierno de
Estados Unidos El reduccionismo sirve asishymismo de camouflage a una caracteriacutestica trashy
dicional de los sistemas poliacuteticos en sociedashy
des perifeacutericas el desplazamiento de los aacutemshy
bitos institucionales donde efectivamente se
toman las decisiones sustantivas
En consecuencia los espacios institushy
cionales formales de decisioacuten quedan limitashy
dos de hecho a la administracioacuten de las decishy
siones que se adoptan en otros lugares y por
otros actores El ejemplo maacutes visible es posishyblemente la marginacioacuten de los parlamentos
del proceso de lo que maacutes arriba se denominoacute
reforma poliacutetica del Estado privatizaciones
desregulaciones renegociacioacuten de las relacioshynes econoacutemicas y financieras externas etceacuteteshy
ra En este sentido la crisis de representacioacuten
-tema recurrente en la literatura sobre estos
asuntos- puede ser interpretada como producshy
to de la transformacioacuten de la capacidad y la
disponibilidad de las instituciones de la demoshy
cracia representativa para acoger expresar y
procesar desigualmente las iniciativas reclashy
mos o propuestas de la sociedad civil y del
mercado En segundo lugar este reduccionismo
favorece la adopcioacuten de modelos y estrategias
de gerenciamiento empresario para la admishy
nistracioacuten puacuteblica Tal adopcioacuten soacutelo tiene
sentido si se obvian las diferencias sustantivas que existen entre las empresas y el Estado (nashy
cional provincial o municipal) Las empresas
son organizaciones econoacutemicas orientadas
hacia la maximizacioacuten de las ganancias a trashy
veacutes de la conquista de mercados (19) La actishy
vidad caracteriacutestica de una empresa es la comshy
pra y la venta generando sistemas de producshy
cioacuten y distribucioacuten Cada empresa implica una
estructura de poder -usualmente muy autoritashy
rio- y sistemas de gestioacuten una y otros estaacuten
orientados hacia aquel objetivo central
El Estado cualquiera sea el alcance esshypacial de su desempentildeo tiene como objetivo
estrateacutegico generar un sistema legal y de lealshy
tades de vigencia efectiva mediante la movishy
lizacioacuten de otro tipo de recursos sentimientos
morales y amenaza o activacioacuten de la coacshy
cioacuten fiacutesica hacia adentro y hacia fuera de sus
fronteras territoriales Por supuesto un Estashy
do puede incluir entre sus metas funcionales la
reduccioacuten de sus costos operativos pero esto
no opaca las diferencias sustantivas derivadas de los objetivos estrateacutegicos y del tipo de reshy
cursos movilizados para alcanzarlos Se sentildeashy
loacute maacutes arriba que la frontera entre empresas y
estados en cuanto tipos de organizacioacuten y esshy
tructuras de poder pueden ser porosas Por lo tanto no se cuestiona aquiacute que en determinashy
das circunstancias algunos aspectos del funshy
cionamiento de un tipo de organizacioacuten sean
adoptados por organizaciones del otro tipo
simplemente se llama la atencioacuten sobre la funshy
cionalidad de ciertos enfoques reduccionistas
189
190
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
para opacar esas diferencias y permitir la imshyposicioacuten de criterios de conduccioacuten y admishynistracioacuten propios de las empresas de negoshy
cios a los estados Llevada a sus extremos y apoyada en
las herramientas tecnoloacutegicas adecuadas esta perspectiva mercantil enfoca al Estado como una especie de gran empresa cuyos accionisshytas son los ciudadanos la revolucioacuten digishytal recompondraacute los dos v(nculos -distintos pero relacionados- que unen a los pueblos y
los gobiernos uno el que existe entre el goshy
bierno y el ciudadano como cliente o consushymidor de servicios puacuteblicos y el otro el que
une al gobierno y al ciudadano este uacuteltimo
como laquopropietarioraquo o laquoaccionistaraquo en la coshy
munidad (Tapscott y Agnew 1999) Un coshyrolario de esta metaacutefora devenida paradigma es que por encima de todo el Estado debe ser
rentable en los teacuterminos de una empresa de negocios reducir el gasto puacuteblico y cerrar el deacuteficit fiscal se convierten el objetivos en siacute mismos En las condiciones de severo y pershysistente endeudamiento de la mayoriacutea de los
estados latinoamericanos con la rigidez del gasto puacuteblico que implica el cumplimiento de los compromisos financieros -condicioacuten a su tumo de ulterior endeudamiento- el uacutenico gasshyto que no se reduce es el servicio de la deuda externa La contraccioacuten del gasto y del deacuteficit se hace a expensas de las otras erogaciones salud educacioacuten deportes ciencia y teacutecnica
salarios etc El paradigma empresarial desshycarga de manera desigual el financiamiento (o el desfinanciamiento) de la ftrma-Estado sus productos soacutelo son accesibles a quienes pueshyden comprarlos
En escenarios de profundas y crecienshytes desigualdades como los predominantes en gran parte del mundo empobrecido el traspashyso de estos rubros al mercado ahonda adicioshynalmente las desigualdades y fortalece los
procesos de exclusioacuten El concepto de ciudashydaniacutea portadora de derechos se metamorfosea en el de un sistema de creacuteditos puntuales en
beneficio del ciudadano-cliente la universalishydad de aquellos cede terreno a la particularishydad y puntualidad de eacutestos y los dividendos que la firma-Estado reparte entre sus accionisshytas se limitan al concepto de bienes colectivos en la acepcioacuten restrictiva que les acuerda la economiacutea neoclaacutesica (20)
Por consiguiente la identificacioacuten de la
modernizacioacuten con la incorporacioacuten de detershy
minados procedimientos y artefactos (moshydems comunicacioacuten satelital redes electroacutenishycas computadoras de nueva generacioacuten etceacuteshy
tera) puede llevar en escenarios de profundas desigualdades sociales a incrementar la rigishydez y la fragmentacioacuten del tejido social y a erosionar los espacios de accioacuten poliacutetica coshylectiva En la medida en que el acceso de los
individuos y hogares a los avances de la nueva tecnologiacutea estaacute mediado por las relaciones de mercado es claro que los patrones de fuerte
concentracioacuten de los ingresos yel deterioro de los mercados laborales discriminan contra los grupos menos solventes Es ilustrativo en este sentido que el discurso de la ampliacioacuten del
acceso a las nuevas tecnologiacuteas en particular la conexioacuten a internet soacutelo excepcionalmente tenga como complemento acciones de poliacutetica encaminadas a facilitar la utilizacioacuten de los
nuevos artefactos de manera comunitaria --en escuelas puacuteblicas centros vecinales o comushynitarios y similares (21)
En ocasiones un buen microprocesador
y una confiable conexioacuten telefoacutenica son preshysentados tambieacuten como la condicioacuten de acceshyso a formas superiores de participacioacuten ciudashydana la democracia digital De acuerdo aesta perspectiva la era digital convierte a la deshymocracia representativa de la era industrial en democracia participativa los ciudadanos
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dejan de ser consumidores pasivos para deshy
venir socios activos la poliacutetica de masas da paso a la poliacutetica personalizada y el Estado
nacional monocultural se transforma en Esshy
tado virtual mundial local multicultural
(Tapscott y Agnew 1999) El mouse resultashy
riacutea asiacute un instrumento tanto o maacutes eficaz que el
voto en todo caso menos esporaacutedico para hashy
cer posible un involucramiento desde la coshy
modidad del hogar en los asuntos puacuteblicos
Si la plaza el mercado o la calle fueron
el espacio puacuteblico por antonomasia de la deshy
mocracia participativa y representativa del
populismo y el desarroUismo y de una ciudashy
daniacutea que se vi viacutea como pueblo en tanto sujeto
colectivo si las jornadas electorales lo son de
una democracia representativa de ciudadanos
individualizados y de puacuteblicos diferenciados
la democracia digital es el instrumento de reshy
giacutemenes poliacuteticos que se benefician del aislashy
miento reciacuteproco de los individuos desde fueshy
ra de los espacios donde entablan sus relacioshy
nes laborales profesionales poliacuteticas o comushynitarias la privacidad aislada como aacutembito
atomizado del involucramiento segmentarishy
zado en la red de intercambios puntuales entre
el cliente y el proveedor estatal
Una discusioacuten de las posibilidades reashy
les o ficticias abiertas por las nuevas tecnoloshy
giacuteas informaacuteticas al involucramiento ciudadashy
no en la poliacutetica cae fuera de los alcances de
este trabajo Entre tanto planteamientos exulshy
tantes como el citado contrastan con el acceso
restringido derivado de las ya sentildealadas proshy
fundas desigualdades sociales y con enfoques
mucho maacutes equilibrados (22) Entre tanto las
fuertes apuestas emocionales y discursivas a
las virtudes redentoras de ciertas herramientas
y gadgets ilustran respecto de la persistencia
de las fantasiacuteas fetichistas en plena postmoshy
dernidad asiacute como sobre la funcionalidad del
pensamiento maacutegico a la rentabilidad de las
empresas de tecnologiacutea de punta
S Consideraciones finales
Una gestioacuten estatal de calidad (es decir
eficaz eficiente y responsable) se fundamenta
en el principio elemental de que siempre es
mejor hacer bien las cosas que hacerlas mal o
de modo chapucero De manera un poco maacutes
sofisticada es posible vincular la calidad de la
gestioacuten puacuteblica a los principios baacutesicos de un
reacutegimen democraacutetico aunque la relacioacuten enshy
tre calidad de la gestioacuten y tipo de reacutegimen poshy
liacutetico dista mucho de ser uniacutevoca La responshy
sabilidad puacuteblica de los funcionarios el conshy
trol ciudadano de las acciones de gobierno la
separacioacuten entre el patrimonio puacuteblico y el pashy
trimonio de los funcionarios son todos ingreshy
dientes de un reacutegimen poliacutetico que apuntan
entre otras cosas al uso correcto de los recurshy
sos puacuteblicos algo que usualmente se asocia
con la democracia y el buen gobierno En particular hay que mencionar la vinshy
culacioacuten que posiblemente se remonta a las
revoluciones burguesas entre participacioacuten
polftica y tributacioacuten El financiamiento del
Estado proviene siempre en definitiva de los
recursos que extrae de la sociedad existe por
lo tanto una obligacioacuten legal e incluso eacutetica de
los funcionarios de dar un uso correcto al proshy
ducto de esa exaccioacuten asignaacutendole el destino
definido por los ciudadanos y sus representanshy
tes y gestionaacutendolo con eficiencia
La reforma institucional encarada en la
mayor parte de Ameacuterica Latina y su enfoque
reduccionista presentan como teacutecnicamente
neutras cuestiones de clara proyeccioacuten y sigshy
nificado poliacutetico en primer lugar la cuestioacuten
de la estructura de poder configurada en la reshy
gioacuten desde fines de la deacutecada de 1970 Conshy
191
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
vierten las herramientas de gestioacuten en poliacutetishycas de gobierno dirigiendo la atencioacuten puacuteblishyca hacia cuestiones operativas o instrumentashyles y preservando a la estructura de poder y al
modo particular de definicioacuten de ganadores y
perdedores del debate puacuteblico y del riesgo de que eacutel deacute paso a esfuerzos de accioacuten colectiva destinados a modificar aquella estructura
Una vez maacutes en escenarios de profundas disshyparidades sociales los argumentos teacutecnicos se muestran vulnerables a una manipulacioacuten conservadora
La preocupacioacuten por la eficacia la efishy
ciencia y la transparencia de las poliacuteticas puacuteshy
blicas debe decirse una vez maacutes no es irreleshyvante Al contrario importa mucho por resshy
peto a quienes de una u otra manera aportan los recursos con que se financia la gestioacuten esshytatal por una efectiva vigencia de una concepshy
cioacuten maacutes amplia de la democracia por la funshycionalidad de un buen gobierno a una poliacutetica de desarrollo por las fuertes restricciones fisshycales que deben ser afrontadas y porque siemshypre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas
mal Sin embargo una buena administracioacuten no mejora lacalidad de los objetivos de las poshyliacuteticas a cuyo servicio se desenvuelve Un trashytamiento de los instrumentos sin una consideshy
racioacuten de los objetivos de la accioacuten estatal y sin referencia a las configuraciones de poder
que les sirven de sustento 01vida la dimensioacuten material de la problemaacutetica y contribuye a
promover o a aceptar como ineludibles o inashymovibles objetivos contingentes a arreglos
particulares de poder El siglo veinte ofrece muacuteltiples ejemshy
plos de cuidadosas preocupaciones instrushymentales al servicio de objetivos y poliacuteticas deleznables desde la muy prolija contabilidad
de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencioacuten en Arshygentina Otras veces los logros instrumentashy
les positivos quedaron diluidos en el saldo fishynal del reacutegimen poliacutetico del que formaron parshyte la reforma administrativa de Mussolini permitioacute que los trenes italianos llegaran a hoshy
rario pero la puntualidad ferroviaria
-ciertamente un logro importante- no mejoroacute el resultado general o el juicio histoacuterico unishyversal sobre el fascismo
La literatura latinoamericana brinda una ilustracioacuten menos truculenta o pateacutetica de este divorcio entre herramientas y objetishyvos Me refiero al capitaacuten Pantaleoacuten Pantoja
el personaje de una de las maacutes originales noshy
velas de Mario Vargas Llosa Seguacuten narra la
historia Pantaleoacuten fue destinado por el ejeacutershy
cito de su paiacutes a administrar un servicio puacuteshyblico de prestaciones sexuales en un destacashymento militar en la selva amazoacutenica El desashy
rrollo de teacutecnicas innovadoras de gestioacuten y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores permitieron a Pantaleoacuten convertirse en poco tiempo en el gerente puacuteshyblico maacutes eficiente y exitoso de lo que de toshydos modos nunca dejoacute de ser un lupanar de
frontera El espectaacuteculo de tanta gente encashyrando la reforma del Estado en teacuterminos de reequipamiento informaacutetico elaboracioacuten de manuales de procedimiento redisentildeo de ofishy
cinas o modificacioacuten de organigramas sin una preocupacioacuten equivalente por los objetishy
vos que se persiguen y el contenido y el sentishydo de las decisiones que se toman demuestra la vigencia amplia de Pantaleoacuten Pantoja
como paradigma de gestioacuten puacuteblica
En los escenarios predominantes de profunda fragmentacioacuten y desintegracioacuten soshycial con procesos de exclusioacuten social de los que la reorientacioacuten del Estado y el ajuste mashycroeconoacutemico no son ajenos es legitimo alshy
bergar dudas no soacutelo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incishydir significativamente en el enfrentamiento a
________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
193
194
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlos M
para opacar esas diferencias y permitir la imshyposicioacuten de criterios de conduccioacuten y admishynistracioacuten propios de las empresas de negoshy
cios a los estados Llevada a sus extremos y apoyada en
las herramientas tecnoloacutegicas adecuadas esta perspectiva mercantil enfoca al Estado como una especie de gran empresa cuyos accionisshytas son los ciudadanos la revolucioacuten digishytal recompondraacute los dos v(nculos -distintos pero relacionados- que unen a los pueblos y
los gobiernos uno el que existe entre el goshy
bierno y el ciudadano como cliente o consushymidor de servicios puacuteblicos y el otro el que
une al gobierno y al ciudadano este uacuteltimo
como laquopropietarioraquo o laquoaccionistaraquo en la coshy
munidad (Tapscott y Agnew 1999) Un coshyrolario de esta metaacutefora devenida paradigma es que por encima de todo el Estado debe ser
rentable en los teacuterminos de una empresa de negocios reducir el gasto puacuteblico y cerrar el deacuteficit fiscal se convierten el objetivos en siacute mismos En las condiciones de severo y pershysistente endeudamiento de la mayoriacutea de los
estados latinoamericanos con la rigidez del gasto puacuteblico que implica el cumplimiento de los compromisos financieros -condicioacuten a su tumo de ulterior endeudamiento- el uacutenico gasshyto que no se reduce es el servicio de la deuda externa La contraccioacuten del gasto y del deacuteficit se hace a expensas de las otras erogaciones salud educacioacuten deportes ciencia y teacutecnica
salarios etc El paradigma empresarial desshycarga de manera desigual el financiamiento (o el desfinanciamiento) de la ftrma-Estado sus productos soacutelo son accesibles a quienes pueshyden comprarlos
En escenarios de profundas y crecienshytes desigualdades como los predominantes en gran parte del mundo empobrecido el traspashyso de estos rubros al mercado ahonda adicioshynalmente las desigualdades y fortalece los
procesos de exclusioacuten El concepto de ciudashydaniacutea portadora de derechos se metamorfosea en el de un sistema de creacuteditos puntuales en
beneficio del ciudadano-cliente la universalishydad de aquellos cede terreno a la particularishydad y puntualidad de eacutestos y los dividendos que la firma-Estado reparte entre sus accionisshytas se limitan al concepto de bienes colectivos en la acepcioacuten restrictiva que les acuerda la economiacutea neoclaacutesica (20)
Por consiguiente la identificacioacuten de la
modernizacioacuten con la incorporacioacuten de detershy
minados procedimientos y artefactos (moshydems comunicacioacuten satelital redes electroacutenishycas computadoras de nueva generacioacuten etceacuteshy
tera) puede llevar en escenarios de profundas desigualdades sociales a incrementar la rigishydez y la fragmentacioacuten del tejido social y a erosionar los espacios de accioacuten poliacutetica coshylectiva En la medida en que el acceso de los
individuos y hogares a los avances de la nueva tecnologiacutea estaacute mediado por las relaciones de mercado es claro que los patrones de fuerte
concentracioacuten de los ingresos yel deterioro de los mercados laborales discriminan contra los grupos menos solventes Es ilustrativo en este sentido que el discurso de la ampliacioacuten del
acceso a las nuevas tecnologiacuteas en particular la conexioacuten a internet soacutelo excepcionalmente tenga como complemento acciones de poliacutetica encaminadas a facilitar la utilizacioacuten de los
nuevos artefactos de manera comunitaria --en escuelas puacuteblicas centros vecinales o comushynitarios y similares (21)
En ocasiones un buen microprocesador
y una confiable conexioacuten telefoacutenica son preshysentados tambieacuten como la condicioacuten de acceshyso a formas superiores de participacioacuten ciudashydana la democracia digital De acuerdo aesta perspectiva la era digital convierte a la deshymocracia representativa de la era industrial en democracia participativa los ciudadanos
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dejan de ser consumidores pasivos para deshy
venir socios activos la poliacutetica de masas da paso a la poliacutetica personalizada y el Estado
nacional monocultural se transforma en Esshy
tado virtual mundial local multicultural
(Tapscott y Agnew 1999) El mouse resultashy
riacutea asiacute un instrumento tanto o maacutes eficaz que el
voto en todo caso menos esporaacutedico para hashy
cer posible un involucramiento desde la coshy
modidad del hogar en los asuntos puacuteblicos
Si la plaza el mercado o la calle fueron
el espacio puacuteblico por antonomasia de la deshy
mocracia participativa y representativa del
populismo y el desarroUismo y de una ciudashy
daniacutea que se vi viacutea como pueblo en tanto sujeto
colectivo si las jornadas electorales lo son de
una democracia representativa de ciudadanos
individualizados y de puacuteblicos diferenciados
la democracia digital es el instrumento de reshy
giacutemenes poliacuteticos que se benefician del aislashy
miento reciacuteproco de los individuos desde fueshy
ra de los espacios donde entablan sus relacioshy
nes laborales profesionales poliacuteticas o comushynitarias la privacidad aislada como aacutembito
atomizado del involucramiento segmentarishy
zado en la red de intercambios puntuales entre
el cliente y el proveedor estatal
Una discusioacuten de las posibilidades reashy
les o ficticias abiertas por las nuevas tecnoloshy
giacuteas informaacuteticas al involucramiento ciudadashy
no en la poliacutetica cae fuera de los alcances de
este trabajo Entre tanto planteamientos exulshy
tantes como el citado contrastan con el acceso
restringido derivado de las ya sentildealadas proshy
fundas desigualdades sociales y con enfoques
mucho maacutes equilibrados (22) Entre tanto las
fuertes apuestas emocionales y discursivas a
las virtudes redentoras de ciertas herramientas
y gadgets ilustran respecto de la persistencia
de las fantasiacuteas fetichistas en plena postmoshy
dernidad asiacute como sobre la funcionalidad del
pensamiento maacutegico a la rentabilidad de las
empresas de tecnologiacutea de punta
S Consideraciones finales
Una gestioacuten estatal de calidad (es decir
eficaz eficiente y responsable) se fundamenta
en el principio elemental de que siempre es
mejor hacer bien las cosas que hacerlas mal o
de modo chapucero De manera un poco maacutes
sofisticada es posible vincular la calidad de la
gestioacuten puacuteblica a los principios baacutesicos de un
reacutegimen democraacutetico aunque la relacioacuten enshy
tre calidad de la gestioacuten y tipo de reacutegimen poshy
liacutetico dista mucho de ser uniacutevoca La responshy
sabilidad puacuteblica de los funcionarios el conshy
trol ciudadano de las acciones de gobierno la
separacioacuten entre el patrimonio puacuteblico y el pashy
trimonio de los funcionarios son todos ingreshy
dientes de un reacutegimen poliacutetico que apuntan
entre otras cosas al uso correcto de los recurshy
sos puacuteblicos algo que usualmente se asocia
con la democracia y el buen gobierno En particular hay que mencionar la vinshy
culacioacuten que posiblemente se remonta a las
revoluciones burguesas entre participacioacuten
polftica y tributacioacuten El financiamiento del
Estado proviene siempre en definitiva de los
recursos que extrae de la sociedad existe por
lo tanto una obligacioacuten legal e incluso eacutetica de
los funcionarios de dar un uso correcto al proshy
ducto de esa exaccioacuten asignaacutendole el destino
definido por los ciudadanos y sus representanshy
tes y gestionaacutendolo con eficiencia
La reforma institucional encarada en la
mayor parte de Ameacuterica Latina y su enfoque
reduccionista presentan como teacutecnicamente
neutras cuestiones de clara proyeccioacuten y sigshy
nificado poliacutetico en primer lugar la cuestioacuten
de la estructura de poder configurada en la reshy
gioacuten desde fines de la deacutecada de 1970 Conshy
191
192
El siacutendrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
vierten las herramientas de gestioacuten en poliacutetishycas de gobierno dirigiendo la atencioacuten puacuteblishyca hacia cuestiones operativas o instrumentashyles y preservando a la estructura de poder y al
modo particular de definicioacuten de ganadores y
perdedores del debate puacuteblico y del riesgo de que eacutel deacute paso a esfuerzos de accioacuten colectiva destinados a modificar aquella estructura
Una vez maacutes en escenarios de profundas disshyparidades sociales los argumentos teacutecnicos se muestran vulnerables a una manipulacioacuten conservadora
La preocupacioacuten por la eficacia la efishy
ciencia y la transparencia de las poliacuteticas puacuteshy
blicas debe decirse una vez maacutes no es irreleshyvante Al contrario importa mucho por resshy
peto a quienes de una u otra manera aportan los recursos con que se financia la gestioacuten esshytatal por una efectiva vigencia de una concepshy
cioacuten maacutes amplia de la democracia por la funshycionalidad de un buen gobierno a una poliacutetica de desarrollo por las fuertes restricciones fisshycales que deben ser afrontadas y porque siemshypre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas
mal Sin embargo una buena administracioacuten no mejora lacalidad de los objetivos de las poshyliacuteticas a cuyo servicio se desenvuelve Un trashytamiento de los instrumentos sin una consideshy
racioacuten de los objetivos de la accioacuten estatal y sin referencia a las configuraciones de poder
que les sirven de sustento 01vida la dimensioacuten material de la problemaacutetica y contribuye a
promover o a aceptar como ineludibles o inashymovibles objetivos contingentes a arreglos
particulares de poder El siglo veinte ofrece muacuteltiples ejemshy
plos de cuidadosas preocupaciones instrushymentales al servicio de objetivos y poliacuteticas deleznables desde la muy prolija contabilidad
de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencioacuten en Arshygentina Otras veces los logros instrumentashy
les positivos quedaron diluidos en el saldo fishynal del reacutegimen poliacutetico del que formaron parshyte la reforma administrativa de Mussolini permitioacute que los trenes italianos llegaran a hoshy
rario pero la puntualidad ferroviaria
-ciertamente un logro importante- no mejoroacute el resultado general o el juicio histoacuterico unishyversal sobre el fascismo
La literatura latinoamericana brinda una ilustracioacuten menos truculenta o pateacutetica de este divorcio entre herramientas y objetishyvos Me refiero al capitaacuten Pantaleoacuten Pantoja
el personaje de una de las maacutes originales noshy
velas de Mario Vargas Llosa Seguacuten narra la
historia Pantaleoacuten fue destinado por el ejeacutershy
cito de su paiacutes a administrar un servicio puacuteshyblico de prestaciones sexuales en un destacashymento militar en la selva amazoacutenica El desashy
rrollo de teacutecnicas innovadoras de gestioacuten y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores permitieron a Pantaleoacuten convertirse en poco tiempo en el gerente puacuteshyblico maacutes eficiente y exitoso de lo que de toshydos modos nunca dejoacute de ser un lupanar de
frontera El espectaacuteculo de tanta gente encashyrando la reforma del Estado en teacuterminos de reequipamiento informaacutetico elaboracioacuten de manuales de procedimiento redisentildeo de ofishy
cinas o modificacioacuten de organigramas sin una preocupacioacuten equivalente por los objetishy
vos que se persiguen y el contenido y el sentishydo de las decisiones que se toman demuestra la vigencia amplia de Pantaleoacuten Pantoja
como paradigma de gestioacuten puacuteblica
En los escenarios predominantes de profunda fragmentacioacuten y desintegracioacuten soshycial con procesos de exclusioacuten social de los que la reorientacioacuten del Estado y el ajuste mashycroeconoacutemico no son ajenos es legitimo alshy
bergar dudas no soacutelo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incishydir significativamente en el enfrentamiento a
________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
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Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
193
194
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
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________________ Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
dejan de ser consumidores pasivos para deshy
venir socios activos la poliacutetica de masas da paso a la poliacutetica personalizada y el Estado
nacional monocultural se transforma en Esshy
tado virtual mundial local multicultural
(Tapscott y Agnew 1999) El mouse resultashy
riacutea asiacute un instrumento tanto o maacutes eficaz que el
voto en todo caso menos esporaacutedico para hashy
cer posible un involucramiento desde la coshy
modidad del hogar en los asuntos puacuteblicos
Si la plaza el mercado o la calle fueron
el espacio puacuteblico por antonomasia de la deshy
mocracia participativa y representativa del
populismo y el desarroUismo y de una ciudashy
daniacutea que se vi viacutea como pueblo en tanto sujeto
colectivo si las jornadas electorales lo son de
una democracia representativa de ciudadanos
individualizados y de puacuteblicos diferenciados
la democracia digital es el instrumento de reshy
giacutemenes poliacuteticos que se benefician del aislashy
miento reciacuteproco de los individuos desde fueshy
ra de los espacios donde entablan sus relacioshy
nes laborales profesionales poliacuteticas o comushynitarias la privacidad aislada como aacutembito
atomizado del involucramiento segmentarishy
zado en la red de intercambios puntuales entre
el cliente y el proveedor estatal
Una discusioacuten de las posibilidades reashy
les o ficticias abiertas por las nuevas tecnoloshy
giacuteas informaacuteticas al involucramiento ciudadashy
no en la poliacutetica cae fuera de los alcances de
este trabajo Entre tanto planteamientos exulshy
tantes como el citado contrastan con el acceso
restringido derivado de las ya sentildealadas proshy
fundas desigualdades sociales y con enfoques
mucho maacutes equilibrados (22) Entre tanto las
fuertes apuestas emocionales y discursivas a
las virtudes redentoras de ciertas herramientas
y gadgets ilustran respecto de la persistencia
de las fantasiacuteas fetichistas en plena postmoshy
dernidad asiacute como sobre la funcionalidad del
pensamiento maacutegico a la rentabilidad de las
empresas de tecnologiacutea de punta
S Consideraciones finales
Una gestioacuten estatal de calidad (es decir
eficaz eficiente y responsable) se fundamenta
en el principio elemental de que siempre es
mejor hacer bien las cosas que hacerlas mal o
de modo chapucero De manera un poco maacutes
sofisticada es posible vincular la calidad de la
gestioacuten puacuteblica a los principios baacutesicos de un
reacutegimen democraacutetico aunque la relacioacuten enshy
tre calidad de la gestioacuten y tipo de reacutegimen poshy
liacutetico dista mucho de ser uniacutevoca La responshy
sabilidad puacuteblica de los funcionarios el conshy
trol ciudadano de las acciones de gobierno la
separacioacuten entre el patrimonio puacuteblico y el pashy
trimonio de los funcionarios son todos ingreshy
dientes de un reacutegimen poliacutetico que apuntan
entre otras cosas al uso correcto de los recurshy
sos puacuteblicos algo que usualmente se asocia
con la democracia y el buen gobierno En particular hay que mencionar la vinshy
culacioacuten que posiblemente se remonta a las
revoluciones burguesas entre participacioacuten
polftica y tributacioacuten El financiamiento del
Estado proviene siempre en definitiva de los
recursos que extrae de la sociedad existe por
lo tanto una obligacioacuten legal e incluso eacutetica de
los funcionarios de dar un uso correcto al proshy
ducto de esa exaccioacuten asignaacutendole el destino
definido por los ciudadanos y sus representanshy
tes y gestionaacutendolo con eficiencia
La reforma institucional encarada en la
mayor parte de Ameacuterica Latina y su enfoque
reduccionista presentan como teacutecnicamente
neutras cuestiones de clara proyeccioacuten y sigshy
nificado poliacutetico en primer lugar la cuestioacuten
de la estructura de poder configurada en la reshy
gioacuten desde fines de la deacutecada de 1970 Conshy
191
192
El siacutendrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
vierten las herramientas de gestioacuten en poliacutetishycas de gobierno dirigiendo la atencioacuten puacuteblishyca hacia cuestiones operativas o instrumentashyles y preservando a la estructura de poder y al
modo particular de definicioacuten de ganadores y
perdedores del debate puacuteblico y del riesgo de que eacutel deacute paso a esfuerzos de accioacuten colectiva destinados a modificar aquella estructura
Una vez maacutes en escenarios de profundas disshyparidades sociales los argumentos teacutecnicos se muestran vulnerables a una manipulacioacuten conservadora
La preocupacioacuten por la eficacia la efishy
ciencia y la transparencia de las poliacuteticas puacuteshy
blicas debe decirse una vez maacutes no es irreleshyvante Al contrario importa mucho por resshy
peto a quienes de una u otra manera aportan los recursos con que se financia la gestioacuten esshytatal por una efectiva vigencia de una concepshy
cioacuten maacutes amplia de la democracia por la funshycionalidad de un buen gobierno a una poliacutetica de desarrollo por las fuertes restricciones fisshycales que deben ser afrontadas y porque siemshypre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas
mal Sin embargo una buena administracioacuten no mejora lacalidad de los objetivos de las poshyliacuteticas a cuyo servicio se desenvuelve Un trashytamiento de los instrumentos sin una consideshy
racioacuten de los objetivos de la accioacuten estatal y sin referencia a las configuraciones de poder
que les sirven de sustento 01vida la dimensioacuten material de la problemaacutetica y contribuye a
promover o a aceptar como ineludibles o inashymovibles objetivos contingentes a arreglos
particulares de poder El siglo veinte ofrece muacuteltiples ejemshy
plos de cuidadosas preocupaciones instrushymentales al servicio de objetivos y poliacuteticas deleznables desde la muy prolija contabilidad
de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencioacuten en Arshygentina Otras veces los logros instrumentashy
les positivos quedaron diluidos en el saldo fishynal del reacutegimen poliacutetico del que formaron parshyte la reforma administrativa de Mussolini permitioacute que los trenes italianos llegaran a hoshy
rario pero la puntualidad ferroviaria
-ciertamente un logro importante- no mejoroacute el resultado general o el juicio histoacuterico unishyversal sobre el fascismo
La literatura latinoamericana brinda una ilustracioacuten menos truculenta o pateacutetica de este divorcio entre herramientas y objetishyvos Me refiero al capitaacuten Pantaleoacuten Pantoja
el personaje de una de las maacutes originales noshy
velas de Mario Vargas Llosa Seguacuten narra la
historia Pantaleoacuten fue destinado por el ejeacutershy
cito de su paiacutes a administrar un servicio puacuteshyblico de prestaciones sexuales en un destacashymento militar en la selva amazoacutenica El desashy
rrollo de teacutecnicas innovadoras de gestioacuten y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores permitieron a Pantaleoacuten convertirse en poco tiempo en el gerente puacuteshyblico maacutes eficiente y exitoso de lo que de toshydos modos nunca dejoacute de ser un lupanar de
frontera El espectaacuteculo de tanta gente encashyrando la reforma del Estado en teacuterminos de reequipamiento informaacutetico elaboracioacuten de manuales de procedimiento redisentildeo de ofishy
cinas o modificacioacuten de organigramas sin una preocupacioacuten equivalente por los objetishy
vos que se persiguen y el contenido y el sentishydo de las decisiones que se toman demuestra la vigencia amplia de Pantaleoacuten Pantoja
como paradigma de gestioacuten puacuteblica
En los escenarios predominantes de profunda fragmentacioacuten y desintegracioacuten soshycial con procesos de exclusioacuten social de los que la reorientacioacuten del Estado y el ajuste mashycroeconoacutemico no son ajenos es legitimo alshy
bergar dudas no soacutelo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incishydir significativamente en el enfrentamiento a
________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
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El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
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195
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192
El siacutendrome de pantaleoacuten Vias Carlos M
vierten las herramientas de gestioacuten en poliacutetishycas de gobierno dirigiendo la atencioacuten puacuteblishyca hacia cuestiones operativas o instrumentashyles y preservando a la estructura de poder y al
modo particular de definicioacuten de ganadores y
perdedores del debate puacuteblico y del riesgo de que eacutel deacute paso a esfuerzos de accioacuten colectiva destinados a modificar aquella estructura
Una vez maacutes en escenarios de profundas disshyparidades sociales los argumentos teacutecnicos se muestran vulnerables a una manipulacioacuten conservadora
La preocupacioacuten por la eficacia la efishy
ciencia y la transparencia de las poliacuteticas puacuteshy
blicas debe decirse una vez maacutes no es irreleshyvante Al contrario importa mucho por resshy
peto a quienes de una u otra manera aportan los recursos con que se financia la gestioacuten esshytatal por una efectiva vigencia de una concepshy
cioacuten maacutes amplia de la democracia por la funshycionalidad de un buen gobierno a una poliacutetica de desarrollo por las fuertes restricciones fisshycales que deben ser afrontadas y porque siemshypre es mejor hacer bien las cosas que hacerlas
mal Sin embargo una buena administracioacuten no mejora lacalidad de los objetivos de las poshyliacuteticas a cuyo servicio se desenvuelve Un trashytamiento de los instrumentos sin una consideshy
racioacuten de los objetivos de la accioacuten estatal y sin referencia a las configuraciones de poder
que les sirven de sustento 01vida la dimensioacuten material de la problemaacutetica y contribuye a
promover o a aceptar como ineludibles o inashymovibles objetivos contingentes a arreglos
particulares de poder El siglo veinte ofrece muacuteltiples ejemshy
plos de cuidadosas preocupaciones instrushymentales al servicio de objetivos y poliacuteticas deleznables desde la muy prolija contabilidad
de los campos de exterminio nazi hasta la de los centros clandestinos de detencioacuten en Arshygentina Otras veces los logros instrumentashy
les positivos quedaron diluidos en el saldo fishynal del reacutegimen poliacutetico del que formaron parshyte la reforma administrativa de Mussolini permitioacute que los trenes italianos llegaran a hoshy
rario pero la puntualidad ferroviaria
-ciertamente un logro importante- no mejoroacute el resultado general o el juicio histoacuterico unishyversal sobre el fascismo
La literatura latinoamericana brinda una ilustracioacuten menos truculenta o pateacutetica de este divorcio entre herramientas y objetishyvos Me refiero al capitaacuten Pantaleoacuten Pantoja
el personaje de una de las maacutes originales noshy
velas de Mario Vargas Llosa Seguacuten narra la
historia Pantaleoacuten fue destinado por el ejeacutershy
cito de su paiacutes a administrar un servicio puacuteshyblico de prestaciones sexuales en un destacashymento militar en la selva amazoacutenica El desashy
rrollo de teacutecnicas innovadoras de gestioacuten y un celo profesional justamente reconocido por sus superiores permitieron a Pantaleoacuten convertirse en poco tiempo en el gerente puacuteshyblico maacutes eficiente y exitoso de lo que de toshydos modos nunca dejoacute de ser un lupanar de
frontera El espectaacuteculo de tanta gente encashyrando la reforma del Estado en teacuterminos de reequipamiento informaacutetico elaboracioacuten de manuales de procedimiento redisentildeo de ofishy
cinas o modificacioacuten de organigramas sin una preocupacioacuten equivalente por los objetishy
vos que se persiguen y el contenido y el sentishydo de las decisiones que se toman demuestra la vigencia amplia de Pantaleoacuten Pantoja
como paradigma de gestioacuten puacuteblica
En los escenarios predominantes de profunda fragmentacioacuten y desintegracioacuten soshycial con procesos de exclusioacuten social de los que la reorientacioacuten del Estado y el ajuste mashycroeconoacutemico no son ajenos es legitimo alshy
bergar dudas no soacutelo respecto de la eficacia de la reforma instrumental del Estado para incishydir significativamente en el enfrentamiento a
________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
193
194
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
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15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
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na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
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20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
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________________
esos procesos -una cuestioacuten que en verdad es ajena a sus preocupaciones- sino tambieacuten con relacioacuten a la solidez y alcances de las reformas institucionales mismas Los modelos instrushymentales de reforma y gestioacuten puacuteblica han sido desarrollados en su enorme mayoriacutea en sociedades que ademaacutes de la institucionalizashycioacuten del neo liberalismo como paradigma de reorganizacioacuten social y conduccioacuten poliacutetica se caracterizan por una comparativamente alta homogeneidad cultural amplio acceso a los satisfactores sociales baacutesicos mecanisshymos relativamente eficientes de promocioacuten y compensacioacuten social y niveles relativamente amplios de desarrollo educativo producto todo ello de estrategias poliacuteticas de tipo soshycialdemoacutecrata y del Estado de bienestar
Difiacutecilmente podriacutea pensarse en un conjunto de condiciones maacutes alejado de las predominantes en la mayoriacutea de los paiacuteses de Ameacuterica Latina y en general del mundo en
desarrollo Es asimismo cuestionable que el parentesco ideoloacutegico de los gobiernos pueda compensar las falencias en estas dimensiones sustantivas Si se me permite adaptar el viejo dicho de la sabiduriacutea popular lo que la histoshyriay la estructura no dan Harvardno presta
Despueacutes de deacutecada y media de ajuste estructural Argentina como toda Ameacuterica
Latina se encuentra frente a una tiacutepica situashycioacuten en la que ademaacutes de modernizar las heshyrramientas y eficientizar los procedimientos
hay que cuestionarse si acaso no es tiempo de cambiar de rumbo y orientarse hacia horizonshytes maacutes promisorios Por lo menos de someter a severo escrutinio los objetivos que orientan la gestioacuten puacuteblica y los arreglos de poder que los sustentan Si esto no se entiende nuestros reformadores seguiraacuten viacutectimas del siacutendrome
de Pantaleoacuten gerentes pulcros y eficientes de un orden de cosas inicuo
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
Notas
l La cuestioacuten fue sentildealada a fines de la deacuteshycada de 1960 por varios economistas vinshyculados a la CEPAL cfr Pinto (1965) Tashyvares (1969) Vuskovilf (1970)
2 En algunos sistemas poliacuteticos anglosajoshynes la jurisprudencia desempentildea con efishycacia esta funcioacuten de flexibilizacioacuten instishytucional al acordar nuevos significados y contenidos a instituciones preexistentes de acuerdo a los nuevos escenarios soshycioeconoacutemicos y poliacuteticos sin modificashycioacuten de las formas legales existentes
3 Es interesante sentildealar -aunque el tema exshycede en mucho el objeto de este trabajo- el reciente surgimiento en algunos organisshymos financieros multilaterales de una equivalente tendencia a naturalizar el proshyceso de desarrollo en la medida en que se asigna valor fuertemente explicativo a vashyriables de tipo geograacutefico climaacutetico o de ubicacioacuten con relacioacuten a la liacutenea ecuatoshyrial cf por ejemplo BID (1998 2000)
4 Me refiero a las obras de Carl F van Gershyber y de Paul Laband Seguacuten este uacuteltimo el hecho consumado de la solidez y conshysistencia alcanzadas por el Imperio aleshymaacuten demostraba su virtud intriacutenseca y desterraba toda valoracioacuten poliacutetica del esshytudio de sus instituciones Resulta claro que este formalismo juriacutedicista esconshydiacuteauna legitimacioacuten criptopoliacutetica de la nueva organizacioacuten estatal alemana conshyducida por Bismarck Vid Sampay (1961104)
5 Por ejemplo un folleto publicitario de la Universidad CEMA (Buenos Aires) defishyne de esta manera su Licenciatura en Ciencia Poliacutetica Capacita a los estushydiantes para identificar las demandas de los ciudadanos proponer servicios y resshy
193
194
El siacutendrome de pantaleoacuten Vilas Carlas M
ponder a estas demandas calcular su cosshyto y supervisar el cumplimiento de objetishyvos CEMA (junio 1998)
6 Bresser Pereira (1999) es un buen ejemshyplo de este reduccionismo Al responder a la pregunta de por queacute la reforma gerenshycial del Estado tuvo su inicio en los antildeos ochenta en Gran Bretantildea y en paiacuteses a ella vinculados como Nueva Zelandia y Ausshytraliala respuesta que halla es que en esshytos tres paiacuteses la revolucioacuten burocraacutetica fue maacutes deacutebil que en Francia Alemania y Japoacuten y siempre hubo un servicio civil eficiente (pp 77 -79) No hay siquiera una mencioacuten a la revolucioacuten neoconservashydoralneoliberal de Margaret Thatcher y sus sucesivas aplicaciones en los otros paiacuteses mencionados
7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
presidencial en una nueva doctrina de poshyliacutetica exterior La sucesora de la doctrina de contencioacuten debe ser una doctrina de ampliacioacuten (a doctrine of enlargement) la ampliacioacuten de la comunidad libre munshydial de democracias de mercado cfr Lake (1993)
10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
Bibliografiacutea citada
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7 Ejemplo de esta reclusioacuten de la poliacutetica a las instituciones que son el asiento formal del poder es la frecuente deslegitimacioacuten gubernamental de la protesta social con el argumento de que eacutesta persigue fines poshyliacuteticos o estaacute manipulada poliacuteticamente
8 La idea de una tercera viacutea es recurrente en el uacuteltimo medio siglo o maacutes la presente versioacuten en clave neoliberal soft (por ejemplo Giddens 1999) fue precedida en la segunda postguerra por una variante populista (Vilas 1994) y en la deacutecada de 1970 por una interpretacioacuten eurocomushyni sta (por ejemplo Ingrao 1980)
9 El primero en emplear la foacutermula demoshycracia de mercado fue el presidente Wishylliam Clinton en su discurso ante la Asamshyblea General de la ONU el 27 de setiemshybre de 1993 Nuestro propoacutesito conducshytor debe ser expandir y fortalecer la comushynidad mundial de democracias de mercashydo planteoacute en esa ocasioacuten Diacuteas despueacutes Anthony Lake entonces asesor de segurishydad nacional convirtioacute el planteamiento
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10 Cfr Lechner (l996s 1996b) No por azar el postmodernismo cobra vuelo inicial a partir de la arquitectura la rama del arte maacutes claramente ligada al mundo de las alshytas finanzas
11 Cfr por ejemplo Manin (1992) Por legitishymacioacuten empiacuterica se entiende la efectiva incorporacioacuten como objetivos puacuteblicos y decisiones institucionales de demandas producidas por actores sociales
12 Cfr por ejemplo Banco Mundial (1991 19972(00) World Bank ( 1992 1993a)
13 Las recomendaciones de reforma institushycional suelen ser presentadas como resulshytado de la conveniencia de ir maacutes allaacute del Consenso de Washington o de avanzar hacia un Consenso post-Washington He discutido este asunto en un trabajo anshyterior Vilas (2000a)
14 Los informes de paiacutes (country reports) del Banco Mundial suelen ser expliacutecitos en su enfoque amistoso hacia determinados acshytores y arreglos de poder Se trata de doshycumentos redactados para funcionarios poliacuteticos y teacutecnicos que a diferencia de los informes generales como el Informe sobre el desarrollo mundial difundido anualmente raramente estaacuten al alcance del puacuteblico general Por ejemplo a pesar de que la fuerte concentracioacuten de la tenenshycia y propiedad de la tierra sigue siendo uno de los aspectos centrales de los conshyflictos sociales y poliacuteticos en El Salvador y una de las fuentes mejor conocidas de generacioacuten de pobreza ni siquiera un paacuteshy
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rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
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17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
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do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
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18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
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ta y se apropian de toda la riqueza que
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20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
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respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
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dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
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22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
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~_______________
rrafo ha sido dedicado a esta cuestioacuten en
el informe del Banco Mundial sobre el
combate a la pobreza en ese paiacutes cfr World Bank (l993b)
15 Cfr por ejemplo Payer (1982) Huber amp Stephens (1986) George amp Sabelli (1994) Bond (2000) Vilas (2000b)
16 Cfr por ejemplo Rodrik (2000) Stiglitz
(2000)
17 Wade amp Veneroso (1998) y Panitch
(2000) enfocan el papel desempentildeado conjuntamente por agencias del gobierno
de Estados Unidos y el FMI en el disentildeo
de las condiciones que condujeron a la crisis desatada en varios paiacuteses de Asia en 1997 asiacute como en el tratamiento acordashy
do a la crisis por los gobiernos de esos paiacuteshy
ses Desde una perspectiva maacutes general
vid Badie (1992) Cox amp Skidmore-Hess (1999) Gray (1999)
18 Vid entre otros Lagos (1997) Franco (1993) Alarcoacuten Glasimovich (1992)
Halpern y Bousquet (1992) 19 Las empresas funcionan para ganar plashy
ta y se apropian de toda la riqueza que
pueden ClaudIacuteo Sebastiani a la sazoacuten
presidente de la Unioacuten Industrial Argentiacuteshy
na y diputado nacional por el Partido Jusshytiacutecialista (peronista) en Clariacuten (Buenos
Aires) 7 de mayo 1998 paacuteg 25
20 Es interesante advertir que al mismo tiemshypo que se predica el modelo empresarial para la gestioacuten puacuteblica las corrientes maacutes
recientes en materia de gestioacuten empresashy
rial sentildealan la conveniencia de introducir en los modelos de gerenciamiento ingreshy
dientes tiacutepicos de la funcioacuten poliacutetica de goshy
bierno por ejemplo legitimidad represhysentacioacuten credibilidad (Etkin 2000)
21 En Argentina el paiacutes de la regioacuten con mashy
yor nivel de ingreso por habitante se ha
estimado que a mediados de 1999 lami-
Revista de Ciencias Sociales Vol VII No 2 2001
tad de los hogares carece de liacutenea telefoacutenIacuteshy
ca iquestcoacutemo acceder entonces a la red En
respuesta a esta interrogante el gobierno de la Ciudad Autoacutenoma de Buenos Aires
ha iniciado la instalacioacuten de centros coshy
munales de acceso gratuito a internet El programa contrasta con el maacutes reciente
del gobierno nacional de financiar con tashy
sas de intereacutes preferenciales la compra inshy
dividual de equipo de informaacutetica de uso personal u hogarentildeo un programa que reshycibioacute la acogida entusiasta de las firmas
productoras y comercializadoras
22 Vid por ejemplo European Commission (1996) y OECD (1999) Ford (1999) anashyliza la imposicioacuten cultural usualmente presente en la democracia digital
Bibliografiacutea citada
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