The regional construction as an instrument of legitimation for emergent powers. The case of Brazil and UNASUR La construcción regional como herramienta de legitimación de los Potencias Emergentes. El Caso de Brasil y la UNASUR Nicolás Falomir Lockhart Université Laval University Hautes études internationales - School of Advanced International Studies Draft version. Comments welcome Version Borrador. Son bienvenidos los comentarios [email protected]Paper prepared for presentation at the Joint FLACSO-ISA Conference, Buenos Aires, 23-25 July 2014. First Draft. Please do not quote.
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The regional construction as an instrument of legitimation for emergent powers.
The case of Brazil and UNASUR
La construcción regional como herramienta de legitimación de los Potencias
Emergentes. El Caso de Brasil y la UNASUR
Nicolás Falomir Lockhart
Université Laval University
Hautes études internationales - School of Advanced International Studies
Cuando Estados Unidos declara la Guerra contra el terrorismo como respuesta a los
atentados del 11 de Septiembre y decide invadir Iraq sin un claro apoyo multilateral ni la
bendición de las Naciones Unidas, este tipo de análisis fue remplazado por otro de tono
crítico para con su hegemonía. Como concluye Kagan (2004), a esa altura, los pilares del rol
hegemónico de Estados Unidos habían colapsado. El unilateralismo de Estados Unidos se
convirtió en una de las características del mundo post-guerra fría (Hurrell, 2002) y la
principal razón para su cuestionamiento por parte de Potencias como Rusia y China
(Schweller y Pu, 2011). Estos países comenzaron a manifestar su interés en conformar un
mundo más multipolar que reflejara más fielmente la distribución del poder internacional
(Schweller, 2011). Esa prédica rápidamente encontró eco en países como Brasil, India,
Sudáfrica o incluso Irán, que hicieron causa común por un orden internacional en el que
tuvieran un rol de mayor relevancia tanto a nivel global como regional (Flemes y Habib,
2009; Hart y Jones, 2010). Ese coro de voces críticas prueba la resistencia a aceptar un orden
post-guerra fría con un hegemón sin restricciones a su voluntad. A su vez, define los actores e
intereses en pugna en la definición de ese eventual orden internacional. En otras palabras,
como señala Zakaria (2008) “the world of the twenty-first century is not so much a US decline
as the rise of other states”.
3
Esas Potencias en ascenso aspiran a un mundo más multilateral que les permita tener una
mayor participación en el gobierno de los asuntos internacionales. El argumento de esa
pretensión es doble: por un lado, su actual y creciente presencia internacional en ciertas
aéreas, especialmente en el comercio y las finanzas (Palat, 2008; Schweller, 2011; Malkin y
Momani, 2011), aunque también en temas de seguridad, particularmente en África
(Schoeman, 2000). Por otro lado, el prominente rol que esas Potencias ejercen en sus
respectivas regiones (Flemes, 2010), lo que dio lugar a la literatura de las “Potencias
Regionales” (Nolte, 2006; 2010; Flemes, 2007). Sin embargo, esa preponderancia regional no
es aceptada pacíficamente por parte del resto de los países de la región (Flemes &
Wojczewski, 2010; Malamud, 2011). Esto es particularmente interesante ya que, como
dijimos, la incidencia regional es uno de los argumentos que usan para sostener su reclamo
de una mayor participación internacional (Chin, 2010). Cómo conciliar, entonces, la
necesidad de incidir en la región para sostener las pretensiones internacionales, con la
reticencia de los vecinos de la misma a aceptar su liderazgo.
Este último aspecto es lo que analizaremos aquí: la relación entre la Potencia emergente y
sus vecinos en cuanto a las pretensiones de la primera a hacer de la región una fuente de
agregación de poder para sus aspiraciones internacionales. Más precisamente, nos interesan
los casos en que la influencia de esas Potencias condujo a una nueva institucionalidad
regional y cómo ésta afecta la relación con sus vecinos. En esa línea de pensamiento,
podemos hacernos las siguientes preguntas: ¿Generó esa nueva institucionalidad regional
una alianza para con el país líder? ¿Le reportó nuevos acompañamientos? ¿Condujo a algún
tipo de apoyo en su favor, o a un reconocimiento de su posición preponderante? ¿Provocó, al
menos, una superación de las desconfianzas y reticencias para con la Potencia emergente?
En definitiva: ¿cómo incidió la nueva institucionalidad en la relación con los vecinos? Para
tratar de contestar a esas preguntas utilizaremos la teoría de la legitimidad internacional.
Nuestra hipótesis es que la institucionalidad y las normas promovidas por la Potencia de la
región han redefinido el funcionamiento regional de manera de legitimar la posición de
liderazgo de la Potencia.
En la siguiente sección justificamos la elección de la perspectiva téorica de nuestro análisis.
Luego, definimos el concepto clave de la legitimidad internacional y proponemos su
operacionalización. A continuación, analizamos el caso de Brasil y la construcción regional de
América del Sur. Finalmente, evaluamos la incidencia de esa construcción en la legitimidad
del rol de Brasil y presentamos nuestras conclusiones.
4
II. Un problema de legitimidad
Elegimos examinar esta problemática desde la perspectiva de la legitimidad ya que esta
teoría, como señala Hurd (1999:399), refiere a la construcción de orden internacional. Dicho
de otro modo, refiere a la definición de los comportamientos a seguir y su respeto.
Coincidimos con este autor cuando concluye que la legitimidad, a diferencia de otros
mecanismos de control social –como la coerción y el self-interest– atribuye autoridad. Los
otros mecanismos logran incidir en el comportamiento de los demás actores a través del
temor a la represalia –en el caso de la coerción, que se ejercida por la parte en cuyo favor se
inclina la asimetría –, o de priorizar el propio interés – en el caso del self-interest el actor sólo
respeta una norma o comportamiento porque entiende que le beneficia, sin que haya ningún
tipo de consideración sobre lo apropiado de la conducta esperada.1
La discusión sobre la autoridad en Relaciones Internacionales no es menor ya que la idea que
domina la disciplina es que la de la anarquía. Adoptar tal imagen trae aparejado una serie de
expectativas para el orden internacional: como que sus actores tenderán a contrabalancear
sus poderes; o que la inseguridad es una constante y primer preocupación de todo actor
internacional; o que –en relación al punto anterior– los actores están preocupados por la
posibilidad de que las ganancias (relativas) de la contraparte luego puedan tornarse en su
contra; o que el conflicto y la guerra son inevitables (Waltz, 1979).
Es cierto que ciertos autores, como Axelrod y Keohane (1985), han intentado comprender
mas acabadamente en qué consistía esa anarquía internacional y concluyeron que se trataba
de una “ausencia de autoridad”. Ésta no implica caos. Por el contrario, el sistema
internacional presenta numerosos ejemplos de orden, de patrones de gobierno, de prácticas
que rigen áreas de las relaciones internacionales. La idea de los regímenes internacionales
(Keohane, 1984; Krasner, 1982) es una prueba de ello. Pero el ejemplo más claro, tal vez sea,
el papel que juegan las organizaciones internacionales cuando, con sus limitaciones, logran
dictar a grandes rasgos las líneas de gobierno internacional (Finnemore, 1993; Barnett y
Finnemore, 2004).
La teoría de la legitimidad pretende ir más allá y explica la particularidad de las relaciones
internacionales no desde la anarquía sino desde la falta de una autoridad con poder
legitimado. Esto es lo que ocurre en las sociedades nacionales con sus Estados, según explica
Milner (1991). Esta autora sostiene: “Governement is based on more than coercion: it rests on
institutionalized practices and well-accepted norms”, y precisa: “lack of legitimacy seems in the
end to be what many IR scholars have in mind when they talk about anarchy” (1991:73-4).
1 La literatura constructivista es rica en el desarrollo de esa idea de conducta apropiada. Para una buena síntesis, ver Fearon y Wendt (2002:60-62).
5
Aceptar esta imagen trae aparejada consecuencias bien diferentes a aquellas de la anarquía.
En efecto, allí donde hay una autoridad (con poder legitimado) los actores internacionales le
reconocen y aceptan su capacidad a dictar el comportamiento a seguir. Esto es precisamente
lo que ocurre con el Estado a nivel nacional. La diferencia radica en que en lo internacional
esa autoridad está descentralizada. De allí que el rasgo distintivo de las relaciones
internacionales no sea la “ausencia de autoridad”, sino su dispersión (Hurd, 1999:400-1).
La teoría tiene un importante componente normativo, lo que la hace especialmente
compatible con ciertos enfoques constructivistas rule-oriented (Finnemore y Sikkink, 1998) y
algunas teorías racionalistas-liberales (Russett y Hurd, 1997; Barnett, 1997). Cuando los
Estados reconocen una norma como legítima, por ejemplo la soberanía nacional y su
correspondiente principio de no-intervención (Hurd, 1999), la internalizan–es decir, la hacen
propia – y ello afecta la definición de sus posibles comportamientos. Lo mismo ocurre con las
organizaciones internacionales: cuando ellas son reconocidas por los Estados como legítimas
se le está reconociendo capacidad de definir ciertas normas, que luego serán
internacionalizadas por los Estados y gracias a las cuales éstos redefinirán sus intereses y
por lo tanto su comportamiento (Coicaud y Heiskanen, 2001).
Volviendo a la problemática que nos interesa, en un contexto de redefinición del orden
mundial, donde el ascenso de ciertas potencias presiona hacia la multilateralidad y siendo
que algunas de ellas fundamentan sus pretensiones internacionales en su influencia regional,
entendemos adecuado servirnos de la teoría de la legitimidad para analizar cómo una
eventual institucionalidad regional puede repercutir en la relación de una potencia
emergencia para con sus vecinos regionales. En la siguiente sección tratamos en concreto el
concepto de legitimidad internacional.
III. Definición de la legitimidad internacional
La legitimidad es, como señala Hurrell (2005: 17), un concepto difícil de “aprehender”2. Pero
por sobre todas las cosas es un concepto que no goza de aceptación unánime por parte de la
comunidad científica (Symons, 2011:2559). Además, se lo ha utilizado para referirse a
situaciones distintas contribuyendo a aumentar la confusión sobre su significación. Así, se
pueden encontrar estudios que evalúan la legitimidad de instituciones internacionales
(Koppell, 2010, Symons, 2011, Reinalda, 2007), entre las que se destacan los estudios sobre
la Unión Europea (Moravcsik, 2004; Scharpf, 2003). En esos casos la legitimidad
internacional es concebida de una manera similar a la legitimidad dentro de un Estado
2 Nuestra traducción. La frase exacta de Hurrell es que la legitimidad es “extremely slippery concept”.
6
nación – muy a pesar de las diferencias (Tholen, 2007: 20; Mulligan, 2004: 481). Otros
estudios, en cambio, se sirven de la legitimidad para referirse al Estado en el plano
internacional, por ejemplo: la legitimidad hegemónica de Estados Unidos (Rapkin and
Braaten, 2009), o la legitimidad política (Gilley, 2009; Booth and Seligson, 2009).
En suma, los estudios sobre la legitimidad internacional parecen divididos en dos grupos: los
que la analizan respecto a instituciones internacionales, sean éstas regionales o globales, y
las que lo hacen respecto a los Estados en el plano internacional. Dado nuestro objeto de
análisis, este trabajo se inscribe entre las investigaciones pertenecientes al segundo grupo: el
de la legitimidad internacional de los Estados.3
Sin perjuicio de la distinción anterior, la legitimidad internacional hace referencia a la idea
de que algo en el sujeto legitimado es apropiado4 (Merelman, 1966) y que como tal debe ser
obedecido y/o respetado (Franck, 1990). De ello se infiere que la legitimidad (internacional)
es un fenómeno esencialmente relacional. En otras palabras, la legitimidad refiere a un
elemento de una relación entre partes, donde una parte busca y/o necesita la legitimidad y
otra la otorga. A esta última se la suele identificar como “audiencia” o “dispensers of
legitimacy” (Steffeck, 2003).
La composición de esa “audiencia” legitimante es una cuestión crucial que en las primeras
investigaciones parecía depender del sujeto que busca la legitimación. Así, en los casos de
una organización internacional como la Unión Europea, se identificaba a la audiencia
legitimante como los pueblos de los estados miembros. En cambio, si lo que estaba en
discusión era la legitimidad de un Estado, sobre todo si se trataba de una gran potencia, la
cuestión parecía quedar entre pares (Kissinger y Wellings, 1969). Sin embargo, esta división
es discutida actualmente y, al menos en lo que refiere a las organizaciones internacionales, se
admite que la “audiencia” está constituida tanto por la sociedad de Estados, como por la
“sociedad civil global” (Junne, 2001; Clark, 2007). Más aun, ciertos autores destacan la
ampliación de las “audiencias” como consecuencia del fortalecimiento y la expansión de la
democracia a nivel global (Hurrell, 2005; Finnemore, 2005).
Creemos que este interrogante no tiene una respuesta única y definitiva, y que la
composición de la “audiencia” dependerá de la naturaleza de la relación que se pretenda
analizar. Sin ánimos de saltear pasos de nuestra reflexión, adelantamos que, dada la
naturaleza estrictamente intergubernamental de la Unasur, entendemos que la relación en la
3 El hecho de analizar el impacto de la nueva institucionalidad sudamericana no debe llevar a pensar que analizamos la legitimidad de tal entidad. Semejante estudio es absolutamente válido y digno de ser realizado, pero que no forma parte de los objetivos de nuestra investigación. 4 Nuestra traducción: la palabra específica del autor es “oughtness“.
7
que se pone en juego la legitimidad del líder regional, tiene únicamente a los Estados como
dispensers de legitimidad.
III. a. – Conceptualización y operacionalización
Hasta aquí vimos que la legitimidad internacional refiere a una relación entre dos partes en
la que los “dispensers” reconocen en el elemento legitimado la cualidad de lo apropiado o
adecuado que amerita su respeto. Esta atribución de legitimidad – de autoridad – a una
norma o un actor internacional puede lograrse de múltiples maneras. Entre las pistas que
indican los autores encontramos: el hecho de que la “audiencia” comparta los valores que el
comportamiento dictado por la “autoridad” pretende hacer respetar; o la participación en la
definición de los patrones de conducta a seguir; o la recepción de un beneficio de tales
normas o comportamientos.5
Siendo ello así, la estrategia de conceptualización de la legitimidad que seguimos aquí toma
prestado el enfoque de Rapkin y Braaten (2009) para definir la legitimidad hegemónica.
Estos autores emplean el método de construcción de conceptos propuesto por Gary Goertz
(2006), que consiste en precisar los conceptos en tres pasos de creciente especificidad: en el
nivel básico se define lo que es cognitivamente esencial para el significado del concepto. En
nuestro caso, la noción de lo apropiado o adecuado – ougthness – atribuido a una relación. En
el segundo nivel, se definen las dimensiones del concepto; en nuestro caso, la percepción de
adecuación será atribuida en razón de: compartir los valores promovidos, participar en la
definición de los patrones de conducta a seguir, limitar las posibilidades de aplicación
asimétrica de poder por parte de la potencia de la región, o por la recepción de beneficios.
Finalmente, en el nivel de mayor especificidad, se encuentran los indicadores que permiten
observar y medir concretamente el fenómeno al que refiere el concepto.
Pero además, Rapkin y Braaten dejan de lado la construcción de conceptos en términos de
condiciones de necesidad y suficiencia (Sartori, 1984), para servirse de la noción de “family
resemblance concept” (Wittgenstein, 1968; Goertz, 2006). Según esta concepción, las
“familias” – o conceptos – se definen porque reúnen un conjunto de características que les
son propias, sin que sea necesario que cada uno de sus miembros posea todas y cada una de
esas características. De esta forma, se obtiene una conceptualización de la legitimidad
5 Cabe destacar que existen otras conceptualizaciones de la legitmimdad como la propuesta por Schapf (1997), completada por Tholen (2007), que disgrega el fenómeno en 3 dimensiones: input –que refiere a lo que nosotros aquí llamamos participación en la definición de los comportamientos a seguir-, ouput –que refiere a los beneficios resultantes de la perfomance de la entidad legitimada -, y control –un dimensión que nosotros no consideramos y que refiere al aspecto de la “accountability”.
8
multidimensional sin que la ausencia de una dimensión implique la inexistencia del
fenómeno.
Veamos cómo funcionaría esta operacionalización. Imaginemos una situación en la que, por
ejemplo, el líder regional entabla una relación con sus vecinos en la que se toman como
principios de acción los postulados que estos últimos blanden en lo internacional.
Supongamos además, que en esa relación que el líder promueve, los vecinos tienen un cierto
nivel de participación, lo que los puede convencer de que son ellos mismos quienes lograron
imponer esos principios de acción. Presumamos además que el lider concede o admite una
importante limitación en su libertad de acción para hacer uso de su diferencia de poder para
con sus vecinos. Sin embargo, esta relación no les reporta a los vecinos beneficios de
consideración. La ausencia de esa última dimensión no obsta a la relación pueda ser
calificada como legítima dada la presencia de las otras tres dimensiones: se comparten
valores, los dispensers participan en la definición y hay limitación del poder del lider.
Sólo nos resta señalar, respecto a la operacionalización, la posibilidad de que las
dimensiones de la legitimidad se presenten, a nivel de los indicadores, en términos de
gradaciones más que en términos dicotomáticos. En efecto, creemos que sería un error
metodológico limitar los resultados de la observación a que haya o no participación de los
“dispensers” en la definición de los patrones de conducta. Lo interesante es ver en qué
medida lo hacen, respecto a qué valores. Lo mismo vale respecto a la limitación del poder
asimétrico de la potencia: en lugar de restringirnos a decir si hay o no limitación, es
preferible tratar de precisar en qué áreas se da limitación y en qué grado.
El siguiente cuadro resume la conceptualización de la legitimidad internacional con su
correspondiente operacionalización a nivel de indicadores
9
Cuadro 1- Operacionalización del concepto de legitimidad
CONCEPTO DIMENSION INDICADOR GRADO
Percepción de
adecuado o apropiado
Valores compartidos
Aceptación de la idea de multilateralidad. Alto- Medio-Bajo
Aceptación de la idea de paz y estabilidad y democracia como norma base de Sudamérica.
Alto- Medio-Bajo
Aceptación de la idea de la equidad y la justicia distributiva como principios del funcionamiento regional.
Alto- Medio-Bajo
participación en definición
de los patrones de
conducta
Consideración de los intereses de los otros (vecinos)
Alto- Medio-Bajo
Voice opportunities Alto- Medio-Bajo
Norma de funcionamiento para adoptar decisiones (regla del consenso)
Alto- Medio-Bajo
Limitación al uso de poder
limitación de uso de poder al solo efecto de garantizar la paz
Alto- Medio-Bajo
Manejo del líder para con los conflictos con sus vecinos
Alto- Medio-Bajo
Performance y obtención
de beneficios
Influencia institucionalizadora en América del Sur Alto- Medio-Bajo
Provisión de bienes públicos (tratamiento de asimetrías, estabilidad, infraestructura)
Alto- Medio-Bajo
IV. Brasil y Sudamérica: un líder consensual en una nueva región.
Pasemos ahora al análisis del caso. Como primera medida, parece fuera de discusión la
preponderancia de Brasil en América del Sur aunque, como destaca correctamente Burges
(2008), no se trata de un dominio. Aquí sólo haremos mención de dos cuestiones que ilustran
esa primacía. La primera es su sostenido desarrollo económico.6 De manera constante desde
la post-guerra, pero en particular luego con el fin de la guerra fría, el país creció tanto
cuantitativa7 como cualitativamente8 (Hakim, 2002). De allí que su mercado interno se haya
vuelvo un destino preciado tanto para sus vecinos como para otros países, así como una
importante herramienta diplomática.9 El segundo aspecto refiere a las capacidades militares
6 Desde 2010 Brasil se encuentra entre las 7 primeras economías del mundo, superando a Gran Bretaña, Francia, Italia y Canadá (BM-WORLD DATABANK, 2010). 7 Brasil es un referente mundial en productos como el café, la caña de azúcar, las naranjas y el jugo de naranjas – de los cuales llegó a ser el primer exportador mundial en 2007 –; o el calzado, la soja y las bananas, respecto de los cuales Brasil fue el 2° exportador mundial, también ese mismo año. Incluso ha logrado ser el mayor exportador de carnes en 2007, siendo que a mediados de los 90 el país importaba ese producto (La Nación, 2007). 8 La economía brasileña no se limite a la exportación de commodities. De hecho es un referente mundial en productos de gran valor agregado como la producción de aviones, la producción de caños de acero sin costura para la exploración de petróleo y la producción de motores mixtos capaces de funcionar con combustibles fósiles y biocombustibles, energía de la cual también es un referente mundial. Una prueba de ese crecimiento es el fenómenos de las multilatinas brasileñas (Goldstein, 2010; Santiso, 2008). 9 Como correlato de ese crecimiento hubo una mayor demanda de mano de obra, reducción del desempleo – de 12.3% en 2003 a 7.9% en 2008 – y aumento del consumo anual promedio por hogar –
10
de Brasil: en Sudamérica, el país representa la mitad de los gastos militares.10 Sin perjuicio
de ello, la primacía militar brasileña suele ser relativizada debido a que sus fuerzas armadas
sólo suman 340.000 hombres, apenas 20.000 más que las fuerzas armadas venezolanas y,
por cierto, 60.000 menos que las colombianas. Además, se suele señalar que
cualitativamente no son las mejores provistas ya que los ingresos del cobre en Chile, el del
crudo en Venezuela y el Plan Colombia, redundan en equipamiento y armamento más
moderno en esos tres países. Sin embargo, la fortaleza de Brasil radica en su propio modelo
de desarrollo: el país produce gran parte de su equipamiento –como los caza Tucano, hechos
por Embraer– y sólo realiza compras de armamento cuando hay transferencia de know
how.11
Lo que sí nos interesa destacar más detenidamente son los esfuerzos de Brasil por lograr el
acompañamiento de la región, objetivo que parece haber sido encarado a través de la
creación de una nueva institucionalidad en América del Sur. La literatura especializada
coincide en que la construcción regional de América del Sur es un proyecto de “fuerte acento
brasileño” (Peña 2009:46). O, como resumen Nolte y Wehner (2012), Unasur “is part of
Brazil's ‘grand strategy’ to use regional integration as the keystone of ‘consensual hegemony’” –
en referencia al estudio de Burges (2008) sobre la estrategia brasileña para consolidar su
posición de líder en la región. Este tipo de liderazgo consiste en lograr una participación
activa de otros Estados a partir su convencimiento en torno a una visión o proyecto. Dado
que el elemento central no son las capacidades militares o económicas, sino la “active
acquiescence of other regional states to a hegemonic project” (2008:66), este tipo de liderazgo
de 2.406 US$ per cápita en 2003, a 2.904 US$ per cápita en 2008 (CEPALSTAT, 2009). Aunque tal vez el dato que mejor ilustra el desarrollo de Brasil y de su mercado interno es que en seis años, de 2003 a 2009, 27 millones de brasileños salieron de la pobreza y pasaron a engrosar las filas de la clase media. Con ello, el sector medio de la sociedad brasileña alcanzó los 91 millones de personas, es decir el 49,22% de la población, que detenta el 46% de la renta nacional, cuando en 2003 solo detentaba el 37% (Fundación Getulio Vargas, 2009). 10 Para ser exactos, en 2009, Brasil hizo el 47,36% de los gastos militares en América del Sur. Si bien la participación brasileña ha mermado desde el año 2000, cuando los gastos de Brasil llegaron a ser el 54,86% de Sudamérica, ello se explica en buena medida por el importante del gasto militar de Colombia que del 13% en el 2000 pasó a representar el 18,45% de Sudamérica. Aun así, Brasil sigue consolidado en el primer lugar, duplicando los gastos del segundo en la lista, justamente Colombia (SIPRI, 2009). 11 La compra de los submarinos Scorpene a Francia, así como los 50 helicópteros de largo alcance EC-725 Super Cougar a Eurocoopter y de los 36 caza Rafale, son ejemplo de ese proceder. Las negociaciones con Estados Unidos, Suecia y Rusia cesaron porque no aceptaban esa condición (Mercopress, 2010).
11
se revela particularmente adecuado para potencias como Brasil con limitadas capacidades
tradicionales de liderazgo.12
En otra ocasión hemos podido analizar el proceso de integración sudamericano y concluimos
que Brasil ha sido determinante en la evolución y en las características de esa construcción
regional (Falomir Lockhart, 2011). Un ejemplo de ello son los límites geográficos del proceso.
Una de las premisas del ascenso de Brasil ha sido la no confrontación directa con Estados
Unidos (Varas, 2008:3). Teniendo en cuanta la fuerte presencia – económica y militar – de
ese país en el Caribe, en América Central y mismo en México, limitarse a América del Sur era
la alternativa lógica a seguir. De esta forma, además, se excluía a México, el contendiente
natural de Brasil en la disputa por el liderazgo regional; aunque vale aclarar que desde su
ingreso al NAFTA ese país parece haber desatendido su proyección latinoamericana
(Gonzalez, 2008:122) y estar cada vez más integrado a América del Norte (Tokatlian,
2001:143).
Considerar los países que quedaron incluidos en el proceso es igualmente
importante. No tanto por la participación de países no identificados con la identidad
latinoamericana, como Surinam y Guyana, sino más bien por la superación de ciertas
dinámicas instaladas hasta entonces para con Brasil. Nos referimos a la indiferencia hacia el
Norte y la rivalidad hacia el Sur. En ese sentido, el acercamiento con Argentina, luego del
retorno a la democracia, y la constitución misma del Mercosur implicaron la superación del
síndrome de la desconfianza (Soares de Lima, 2008:11) y desde el Cono Sur se convirtió en
una zona prioritaria en la política regional de Brasil (Giardini, 2007). En lo que respecta a la
Argentina, el Mercosur se convirtió en un cerco infranqueable que encapsuló su incidencia
regional (Miranda, 2009:173).13 Por su lado, la superación de la indiferencia hacia el Norte
fue llevada a cabo con una política de revitalización de vínculos (Hofmeister, 2003: 33-55).
La intensidad y éxito de la misma fue tal, especialmente durante los mandatos de Lula, que se
la califica como una verdadera reorganización geohistórica (Mendible, 2007:134).
Bajo ese paraguas sudamericano, se promovieron esquemas de cooperación inéditos,
logrando que la región desarrollara sus propios principios, objetivos y sus reglas de
funcionamiento. Dicho de otro modo, Sudamérica se constituyó en un sistema en sí.
12 Recordemos que el análisis de Burges concluye que Brasil no ha logrado establecer una estructura consensual en la región que le reporte el reconocimiento de su posición de líder por parte de sus vecinos. 13 Algunos señalan, como Hofmeister (2003), que el punto de partida del proyecto sudamericano comenzó con la constitución misma del Mercosur. Otros, en cambio, ponen el acento en la propuesta de creación del ALCSA (Área de Libre Comercio de Sudamérica), como primer intento de poner coto a la influencia del hegemón en Sudamérica y a defender el propio margen autónomo de maniobra (Amorín, 2009:9-10).
12
Propuestas como la iniciativa IIRSA en infraestructura, la convergencia Mercosur-
Comunidad Andina en lo comercial, el CDS (Consejo de Defensa Sudamericano) y su Centro
de Estudios Estratégicos de la Defensa, todos ellos organizados dentro de la CSN-Unasur14, y
otras iniciativas como la del Banco del Sur, son algunas de las muestras de esa lógica
sudamericana.15 No obstante, es oportuno aclarar que la eficacia y resultados de muchas de
esas iniciativas aún están por verse. Además, cabe señalar que no todas ellas fueron
promovidas por Brasil y que en algunas ocasiones el desarrollo de esos instrumentos
desnaturalizó su concepción original.
Esas propuestas y las prácticas que ellas alientan son las que le dan a la integración
sudamericana sus rasgos propios y la diferencian de cualquier otra experiencia. Su
caracterización es, de hecho, materia de debate donde dos posturas se disputan el podio:
aquella que define el proceso como post-neoliberal (Grugel y Riggirozzi, 2012; Rovira
Katwasser, 2011; McDonald y Rückert, 2009; Sanahuja, 2008) y aquella que lo califica como
de post-hegemónico (Riggirozzi y Tussie, 2012). A nuestro humilde parecer ninguno de los
dos términos logra una síntesis de la riqueza del fenómeno, aunque el segundo contempla
más claramente su elemento característico: la centralidad de la dimensión política en el
sentido de aprovechar los nuevos márgenes de maniobra internacional (Falomir Lockhart,
2013:102-3).
Es justamente en esa dimensión donde Brasil ha logrado establecer las bases de una gestión
regional sin injerencia de actores externos. Desde otro punto de vista, esto puede leerse
como la construcción de un cerco donde hacer valer más libremente su peso. Tomemos por
ejemplo la gestión de crisis político-institucionales de los países miembros: rápida de reflejos
–por lo menos hasta el caso de la crisis de Venezuela iniciada en febrero 2014–, la CSN-
Unasur logró anticiparse a cualquier intervención de la OEA.16 Pero además lo hizo haciendo
14 A nuestro de modo ver, las Cumbres de Presidentes de América del Sur iniciadas en el año 2000 en Brasilia, la posterior creación de la CSN (Comunidad Sudamericana de Naciones) en 2004 y la creación de la Unasur a través del Tratado de Brasilia de 2008, forman parte de un mismo proceso de construcción regional que sinterizamos en el término CSN-Unasur. 15 Además de los órganos mencionados se crearon otros: en la I Cumbre Energética Sudamericana el 17 de Abril de 2007 en Nueva Esparta, Venezuela, se creó el Consejo Energético Suramericano (CES). Luego, en la III Reunión de Jefas y Jefes de Estado, realizada el 10 de Agosto de 2009 en Quito, se crearon 4 consejos temáticos más: el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN), el Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas, el Consejo Suramericano de Educación, Cultura, Ciencia, Tecnología e innovación (COSECCTI) y el Consejo Suramericano de Desarrollo Social. Y, en la IV Cumbre se creó el Consejo de Economía y Finanzas y el Centro de Solución de Controversias. 16 En el listado de intervenciones podemos mencionar: la de Ecuador en 2005, que concluyó con la salida de Lucio Gutiérrez de la Presidencia; la disputa por la incursión del ejército colombiano en territorio ecuatoriano en Marzo 2008 para atacar un campamento de las FARC; la crisis de Bolivia de Julio a Noviembre 2008, por el intento de escisión de la media luna; la discusión por la utilización de 7
13
primar los intereses de Brasilia: sosteniendo a los gobiernos que les eran favorables y
oponiéndose a grupos que podían llegar a privilegiar otros vínculos, por ejemplo con Estados
Unidos.
El caso del CDS y su Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa son igualmente
ilustrativos. Hasta su creación, tanto la cooperación militar como la definición de la doctrina
de Defensa y Seguridad eran definidos en el seno de la OEA y la Junta interamericana de
Defensa. En la creación del CDS se observa, además, el proceder consensual de Brasil en la
construcción regional. La propuesta fue comunicada (y eventualmente negociada, como
ocurrió con Colombia17) a cada uno de los países miembro para que fuera el fruto de la
acción colectiva, fundado en el convencimiento y necesidad de cada uno de los estados
sudamericanos. Su discusión comenzó en diciembre 2007 pero el bombardeo colombiano al
campamento de las FARC en territorio ecuatoriano el 1° de Marzo aceleró los tiempos.18
Aunque su estatuto no pudo ser aprobado en mayo junto con la firma del Tratado
constitutivo de la Unasur, ello se logró hacer en diciembre de ese año.19
Para concluir con esta sección mencionaremos simplemente lo hecho en materia comercial y
de infraestructura. Ya dijimos que la variable económica es uno de los puntos fuertes de
Brasil. Ahora bien, salvo ciertos sectores exitosamente internacionalizados, Brasil se
encuentra todavía en desventaja a la hora de competir con la producción industrial de otros
países. Por eso América del Sur es un mercado muy preciado para las manufacturas
bases militares colombianas por EE.UU. en 2009; el intento de golpe de estado en Ecuador en Septiembre 2010; el juicio político express al presidente de Paraguay en 2012; y más recientemente, aunque con un comportamiento atípico: el caso de Venezuela de febrero 2012 (si bien las manifestaciones violentas comenzaron en febrero, la Unasur no tomo cartas en el asunto sino en marzo y se hizo presente recién en abril). 17 Colombia en primer término desestimó la propuesta de constitución del CSD dado que no incluía entre sus objetivos la lucha contra el terrorismo y sólo prestó su conformidad cuando tal objetivo fue incluido 18 Los primeros a quienes se le plantéo fueron Chile, en diciembre de 2007, y Argentina, en febrero 2008. Pero el bombardeo en territorio ecuatoriano el 1° de Marzo hizo de catalizador: el 13 de marzo el ministro de defensa brasileño Jobim presentó el proyecto en la Junta Interamericana de Defensa (JID) y lo puso en conocimiento del Secretario de Defensa y de la Secretaria de Estado de Estados Unidos. Durante el mes de abril, el propio Jobim viajó a los 11 países sudamericanos para dar a conocer la propuesta y conseguir los consensos necesarios (Moreira, 2009) con la meta de aprovechar el encuentro de mayo para la firma del tratado de la Unasur. Sin embargo, las observaciones de Colombia respecto a la necesidad de incluir la lucha contra el terrorismo y los grupos armados ilegales entre los objetivos pospuso su aprobación hasta la Cumbre Extraordinaria de Costa de Sauipe, en San Salvador de Bahía, de Diciembre 2008. 19 En referencia al CSD, no podemos dejar de mencionar la adecuación de sus objetivos con dos funciones que definen el proyecto político de Brasil: la estabilidad regional y el desarrollo productivo. El Consejo se estableció como instancia de diálogo y de coordinación de políticas de Defensa y Seguridad, constituyéndose en el ámbito propicio para fomentar los vínculos y la cooperación entre los vecinos de modo de generar una estabilidad consensuada, al menos en lo que respecta a los procedimientos (Falomir Lockhart, 2011:174).
14
brasileñas. De allí que su interés en crear un área de comercio preferencial en el
subcontinente, idea que data desde 1993 con la propuesta de crear el ALCSA (Área de Libre
Comercia de Sudamérica). Lo interesante es como ello se llevo a cabo en torno al Mercosur
como polo de atracción: primero con un acuerdo de complementación económica (ACE) con
Chile, luego con Bolivia y más tarde con el resto de los miembros de la Comunidad Andina.
En esa convergencia hacia el Mercosur no podemos obviar el (accidentado) acceso de
Venezuela al bloque y el actual proceso de incorporación de Bolivia y Ecuador (Falomir
Lockhart, 2014).
En materia de infraestructura se encuentra lo más novedoso, con el compromiso de todos los
miembros en torno a la idea de propiciar la integración física y productiva de la región: la
iniciativa IIRSA (Integración de la Infraestructura Regional en América del Sur). Su origen es
el mismo que el de la CSN-Unasur: el primer encuentro de presidentes de América del Sur en
Brasilia en el año 2000; y responde a una nueva concepción del subcontinente como “un
espacio geoeconómico plenamente integrado” (IIRSA, 2010). Su objetivo es atacar uno de los
principales déficits de América del Sur: la falta de comunicación entre los propios
sudamericanos; un resabio del colonialismo (Soares de Lima, 2008:25). La iniciativa
identifica “10 ejes de integración y desarrollo”, diseñados en franjas multinacionales que
concentran flujos de comercio, actuales y potenciales, dotándolos de transporte, energía y
comunicaciones, y promoviendo cadenas productivas –que pudieran generar valor agregado-
, con economías de escala a lo largo de esos ejes.
Es sabido que las economías relativamente integradas y complementarias sacan mayor
provecho de las áreas de libre comercio (Soares de Lima, 2006:2) por lo que las eventuales
ganancias son importantes. Sin embargo, una serie de razones posicionan a Brasil como su
principal beneficiario. En primer lugar, hacer llegar más rápido y más barato sus productos
manufacturados al resto de Sudamérica. En segundo lugar, ganar acceso a los puertos de la
cuenca del Pacífico a través de los corredores bioceánicos. En tercer lugar, los ingentes
contratos de obra pública para sus empresas, ayudadas por el financiamiento de Banco de
Desarrollo del Brasil (BNDES).20 En cuarto lugar y de mayor trascendencia geopolítica, sentar
las bases de un tipo de vinculación que cohesione socio-productivamente a los países
sudamericanos de manera de contrarrestar el impacto fragmentador de los TLC (Tratado de
Libre Comercio).
20 El Banco de Desarrollo del Brasil (BNDES), única entidad nacional comprometida a financiar las obras de los distintos ejes suele exigir la participación de empresas brasileñas en la ejecución de los proyectos, lo que contribuye a su internacionalización.
15
Esta iniciativa se completa con un plan de estímulo a las exportaciones aprobado en 2005 en
la I Reunión de Jefes de Estado de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), sobre la
base del modelo PSCI (Programa de Sustitución Competitiva de Importaciones) de Brasil. El
programa se creó para disminuir las asimetrías comerciales con los vecinos a través de la
sustitución de productos provenientes de América del Norte, Europa o Asia por productos
provenientes de países sudamericanos (Mallmann, 2007:53).21 Si bien el programa alcanzaba
a todos los países suramericanos, su implementación se hizo considerándolos de manera
individual, difiriendo los términos del acuerdo según el interlocutor.22
V. Incidencia en la institucionalidad sudamericana en la relación de Brasil
con sus vecinos
Habiendo analizando sucintamente cómo Brasil operó en la construcción regional de
América del Sur, veamos ahora si ella incidió en la relación con sus vecinos a la luz de la
teoría de la legitimidad. Procedamos en función de la operacionalización de la sección III de
este trabajo.
V.a. Dimensión Valores
La evaluación de la primera dimensión, referida al hecho de que la “audiencia” regional
comparta los valores promovidos por Brasil en esa construcción, se hizo a partir de un
análisis del lenguaje utilizado en tres documentos de la CSN-Unasur. Esos documentos
correspondientes a tres momentos-hito en la construcción de ese proceso regional: el
Comunicado de Brasilia (en adelante “el Comunicado”), correspondiente a la primera
reunión de presidentes de América del Sur del año 2000; la Declaración de Cuzco de 2004,
donde se decide crear la CSN (en adelante: “la Declaración”), y el tratado constitutivo de la
Unasur de 2008 (en adelante: “el Tratado”). El resultado de tal evaluación es que todos los
indicadores recibieron la más alta consideración.
Todos ellos refieren a valores históricamente reivindicados por los pueblos de América
latina –o tal vez deberíamos decir sudamericanos–, aunque no siempre con el mismo tenor.
La multilateralidad, por ejemplo, es tratada en los primeros dos documentos únicamente en
relación al comercio mundial y asociada a la equidad (Puntos 16 del Comunicado y Apartado
I de la Declaración). Sólo el Tratado refiere a ella como un principio, asociado al Derecho
21 El Programa también contemplaba la posibilidad de asociación de su sector privado con los empresarios brasileños a fin de aprovechar su logística y apoyo financiero a fín de articular ventas productos sudamericanos al mundo (pagina web del PSCI: http://www.brasilglobalnet.gov.br/ ). 22 De ese modo, Brasil se procuró herramientas de manejo económico de alcance sudamericano en plena negociación del ALCA.
del Sur, 2007) y que los créditos sólo pudieran concederse a favor de los estados miembros
de la Unasur (Convenio Constitutivo del Banco del Sur, 2009).23 Recordemos que Brasil tiene
su propio banco de fomento regional, el BNDS, con pleno control, lo que explica que la
inoperatividad del Banco del Sur desde su creación.
Este tipo de manejos nos lleva a asignar a este indicador el valor “bajo” ya que la “regla del
consenso” importa en los hechos la habilitación al juego de negociaciones entre pares de
distinto peso, terreno en que el cuerpo diplomático de Itamaraty tiene probada experiencia.
Otros ejemplos de este tipo de pugnas son: la propuesta de Venezuela por crear una “OTAN
del Sur” (Otálvora, 2008), lo que finalmente confluyó en el ya mencionado CDS como
instancia de diálogo y sin capacidad operativa; o el Gasoducto del Sur, otra propuesta
venezolana que finalmente fue sustituida por la utilización de la infraestructura portuaria
brasileña.
V.c. Dimensión Limitación del uso de poder
Esta limitación es en realidad constitutiva del liderazgo consensual. Como vimos, la carencia
de capacidades tradicionales de poder, llevó a Brasil a buscar un liderazgo basado en una
visión o proyecto que lo tenga como referente y le reporte el acompañamiento de sus
vecinos. Sin embargo, ello no implica que no exista posibilidad de que Brasil haga uso de su
poder más bruto. Dos indicadores nos permiten asignar un valor a esta dimensión: limitación
de uso de poder al solo efecto de garantizar la paz y estabilidad regionales, y el manejo de los
conflictos para con sus vecinos.
El primero indicador nos obliga a considerar ciertas constantes de la política exterior
brasileña, como la negativa a recurrir a la fuerza, el apego al Derecho Internacional y a la
resolución pacífica de los conflictos. Respetando esos pilares Brasil siempre ha privilegiado
las soluciones políticas a cualquier otra alternativa. Antes de la construcción sudamericana,
en el último conflicto armado de la región entre Perú y Ecuador en 1995, la mediación del
país (junto con el acompañamiento de Estados Unidos, Argentina y Chile) condujo al Acuerdo
de Paz de Brasilia en 1998. Ésta fue una “prueba de fuego” para Brasil ya que fue la primer
23 Recuérdese que Brasil, por ese entonces, tenía relativamente resueltos todos los flancos de acción propuestos para la idea original del Banco del Sur, resultándole inconveniente sumarse a tal iniciativa y quedar comprometido ante situaciones no deseadas. De allí también la negativa de Lula a Chávez y Kirchner de negociar en bloque con el FMI.
19
vez que asumió una política activa en pos de la estabilidad regional, teniendo un papel
decisivo en la resolución del conflicto (Arbulú, 2013).24
Con la construcción Sudamericana, especialmente con la creación del CDS, Brasil buscó
morigerar las acciones unilaterales, como la incursión colombiana en territorio de Ecuador, y
gestionar los disensos. Concebido como una instancia de diálogo, el Consejo se volvió un
motor de las Medidas de confianza entre los socios regionales, como la publicación y revisión
de los Libros Blancos de Defensa, el intercambio entre academias militares y el
establecimiento de un sistema de publicación de equipamiento y gastos militares. Como
señala acertadamente García (2008) se trata de una iniciativa más enfocada en los conflictos
intra-estatales de la región que en las supuestas amenazas exteriores.
Hasta aquí, deberíamos asignar a este indicador un valor máximo. No obstante, una de las
metas del CDS nos hace pensar que los dispensers de legitimidad no pueden percibir su
creacion como algo plenamente deseable. Nos referimos al objetivo de desarrollar un polo
regional tecnológico para proveer de equipamiento a la región, favoreciendo así la
compatibilidad entre fuerzas armadas. Siendo Brasil el único productor regional de aviones,
carros de asalto y otro tipo de armamento, ese objetivo no es más que la proyección regional
de su propio objetivo de alcanzar la autonomía de su industria militar.25 Gracias al CDS la
industria militar brasileña tendría grandes perspectivas de crecimiento en tanto como
proveedor sudamericano. Como contrapartida, sus vecinos corren el riesgo de generar una
nueva dependencia. No se trata mas que de una eventualidad, por lo que no podemos reducir
la calificación más allá de un intermedio entre “Alto y Medio”.
Otra forma de medir la limitación del uso del poder por parte del líder es analizando su
comportamiento en casos de conflictos que lo tienen directamente implicados. Dos son los
casos que nos permiten evaluar este segundo indicador: la nacionalización del gas en Bolivia
y la posterior demanda a Brasil de una actualización en la exportación a Brasil, un conflicto
que hubiera podido tomar una magnitud considerable; y el de la renegociación del precio de
la electricidad de Itaipú por parte de Paraguay, situación de que no pasó de una mera
24 La intervención de Brasil en el conflicto consistió en La intervención consistió en la creación de una misión de observadores militares (MOMEP) encargada de supervisar y controlar la separación de las fuerzas enfrentadas, establecer un área desmilitarizada y propiciar una desmovilización gradual, a la vez que mediaba para alcanzar una solución política. 25 Existe, en efecto, una llamativa correspondencia entre el objetivo de crear un polo tecnológico del CDS y el Plan Estratégico de Defensa de Brasil, aprobado tan sólo dos días después del estatuto fundacional del Consejo.
20
tensión.26 Sendas situaciones se resolvieron de manera similar: Brasil atendió rápidamente el
reclamo y se formó una mesa de negociación para alcanzar un precio más justo, alegando que
la nación brasilera era comprensiva de la necesidad de Bolivia de desarrollarse (De la
Fontaine y Seifert, 2010). Otro tanto ocurrió luego con Paraguay. De allí que decidamos
asignar a este indicador la valoración de “Alto”.
V.d. Dimensión Performance y Obtención de beneficios
Para concluir sólo nos resta la valoración de dos indicadores de la última dimensión de la
legitimidad internacional: la influencia institucionalizadora en la región y la provisión de
bienes públicos. Esta dimensión, adelantamos, es la que más baja nota tiene. En lo que
respecta a la influencia institucionalizadora, hemos visto que Brasil ha logrado hacer de
Sudamérica una región, es decir un sistema con sus valores, objetivos y normas de
funcionamiento. Mencionamos también que estas iniciativas fueron incluso secundadas por
actores clave de la región, como su rival histórico, la Argentina; por Colombia, respecto de
quien se dudaba por ejemplo su participación en el CDS o la aceptación de la convergencia
comercial para con el Mercosur; e incluso por Venezuela, que intentó disputar el liderazgo
regional brasileño durante la primera década del milenio. Lo que nos impide asignar la más
alta calificación es la desnaturalización que hizo Brasil de distintas propuestas de sus vecinos
que no necesariamente convenían a sus intereses. Remitimos a lo dicho respecto al Banco del
Sur. Por eso, este indicador tiene el valor “Medio”.
La provisión de bienes públicos por su lado merece la calificación “baja”. Por carencias o por
decisión, Brasil y su construcción regional proveen escasos bienes públicos a su audiencia: la
defensa y la seguridad, por regla de consenso y construcción colectiva, es suministrada por
los mismos dispensers; la infraestructura regional, continúa esa lógica con el agravante de
que no todos los países pueden beneficiarse (indirectamente) de los contratos de obra
pública y de las operaciones financiamiento; lo comercial sigue el proceso de liberalización
de los 90 por lo que tampoco puede decirse que es propio de esa nueva institucionalidad.
Apenas el PSCI puede verse como un bien público provisto por el líder regional, lo mismo
que, en sus versiones iniciales, las cumbres con otras regiones del Sur como las realizadas
con África –Cumbres ASA- y con los Países Árabes –Cumbres ASPA (Freres, 2013; Vagni,
2009; Sanahuja, 2011:127).
26 Luego de considerar la posibilidad de incluir el caso de los conflictos comerciales con Argentina, decidimos finalmente no hacerlo ya que, pensamos, esos conflictos forman parte del costo previsto en el cálculo estratégico de Brasil al asociarse con Argentina.
21
El siguiente cuadro sintetiza los valores alcanzados en las distintas dimensiones de la
legitimidad.
Cuadro 2- Evaluación de las dimensiones de la legitimidad de Brasil a través de la
institucionalidad de América del Sur
CONCEPTO DIMENSION INDICADOR GRADO
Percepción de
adecuado o apropiado
Valores compartidos
Aceptación de la idea de multilateralidad. Alto
Aceptación de la idea de paz y estabilidad y democracia como norma base de Sudamérica.
Alto
Aceptación de la idea de la equidad y la justicia distributiva como principios del funcionamiento regional.
Alto
participación en definición
de los patrones de
conducta
Consideración de los intereses de los otros (vecinos)
Alto
Voice opportunities Alto
Norma de funcionamiento para adoptar decisiones (regla del consenso)
Bajo
Limitación al uso de poder
limitación de uso de poder al solo efecto de garantizar la paz.
Alto-Medio
Manejo del líder para con los conflictos con sus vecinos
Alto
Performance y obtención
de beneficios
Influencia institucionalizadora en América del Sur Medio
Provisión de bienes públicos (tratamiento de asimetrías, estabilidad, infraestructura)
Bajo
22
VI. Conclusión
Los resultados de nuestra investigación no nos conducen a una conclusión categórica sobre
el reconocimiento de la posición de liderazgo de Brasil por parte de sus vecinos. Al menos no
de forma generalizada. Sin embargo, ellos sí nos permiten apreciar en qué dimensiones los
dispensers le reconocen autoridad a través de la CSN-Unasur y en cuáles ello no ocurre y por
qué motivos. Así, la audiencia de estados sudamericanos parece conceder legitimidad en lo
referente a los valores promovidos, en lo que hace a la limitación de uso de la fuerza por
parte de Brasil y en la voice opportunity que les reporta la nueva institucionalidad. La
“audiencia” parece haber hecho propios esos aspectos de la relación regional y recurre a ella
para hacerlos valer. El recurso constante a la región por parte de Argentina respecto a
Malvinas –y a problemas más recientes como el de los “fondos buitre” –, o la canalización del
debate sobre el uso de las 7 bases militares de Colombia, constituyen de ello.
Sin embargo, la cuestión se torna mucho más reñida cuando se analiza el funcionamiento de
tal organización, en lo que refiere a la dimensión participación, y todavía más discutida en la
performance y en los beneficios recibidos por los dispensers como consecuencia de su
participación en tal proceso de integración. Si bien no parece haber restricciones para que
los distintos actores sudamericanos puedan manifestarse e incidir en la agenda de debate,
los intereses de Brasil parecen condicionar el funcionamiento de esa construcción regional,
limitando cualquier tipo de acción o de desarrollo institucional que se pueda contraponer a
sus aspiraciones. Además, como vimos, la relación regional provee escasos bienes públicos a
la audiencia. Esto resulta sumamente significativo ya que, creemos, se trata de la dimensión
que más incidencia podría tener en la “audiencia” en términos de concesión de legitimidad.
Finalmente, una reflexión metodológica. Estos resultados nos hicieron pensar que sería
preferible asignar a las distintas dimensiones un valor distinto en función de la complejidad
de su realización y su eventual incidencia legitimante. Ello así porque la coincidencia
discursiva de valores es fácil de realizar, mientras que llevarlos a la práctica es
sustancialmente distinto. En esa escala de valoración de las dimensiones, la provisión de
bienes públicos sería la que mayor valoración tendría ya que se la puede entender como la
decisión del lider de asumir los costos de liderazgo. Luego le podría seguir la incidencia en el
funcionamiento regional, la limitación del uso de poder y los valores, en ese orden.
23
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