TRANSFORMACIJA POLITIKE PREMA OSOBAMA S … · ekonomija, te je autor mnogih radova iz obje teme....

SVEUČILIŠTE U ZAGREBU FAKULTET POLITIČKIH ZNANOSTI

ANA PETEK

TRANSFORMACIJA POLITIKE PREMA OSOBAMA S INVALIDITETOM:

PRIMJENA POLICY MREŽA

DOKTORSKI RAD

Zagreb, 2012.

2

UNIVERSITY OF ZAGREB FACULTY OF POLITICAL SCIENCES

ANA PETEK

TRANSFORMATION OF DISABLED POLICY: THE USE OF POLICY

NETWORKS

DOCTORAL THESIS

Zagreb, 2012.

3

SVEUČILIŠTE U ZAGREBU FAKULTET POLITIČKIH ZNANOSTI

ANA PETEK

TRANSFORMACIJA POLITIKE PREMA OSOBAMA S INVALIDITETOM:

PRIMJENA POLICY MREŽA

DOKTORSKI RAD

Mentor: prof. dr. sc. Zdravko Petak

Zagreb, 2012.

i

Mentor: prof. dr. sc. Zdravko Petak

Informacije o mentoru

Zdravko Petak redoviti je profesor politologije na Fakultetu političkih znanosti

Sveučilišta u Zagrebu. Na istoj je instituciji stekao diplomsku, magistarsku i doktorsku

diplomu. Osnovna područja njegova znanstvenog interesa čine javne politike i politička

ekonomija, te je autor mnogih radova iz obje teme.

Najvažnije čine: knjiga Javna dobra i političko odlučivanje; znanstveni članci „Javne

politike i problemi modernog upravljanja“, „Europeanization and Policy-making in the

National Context: The Work of Policy in Croatia“, „Komparativne javne politike: mogu

li se mjeriti rezultati vladinog odlučivanja“, „Politička ekonomija jugoistoka Europe:

postoji li ekonomska suradnja u regiji?“, „Budgetary Policy in Croatia: An Attempt of

Evaluation“, „Usporedna analiza financiranja stranaka i izbora u Hrvatskoj i svijetu“; te

poglavlja u zbornicima „Policy in Transitional Context: Performing Decentralization in

Croatia” u zborniku The Work of Policy. An International Survey, u izdanju Lexington

Books, te „Javne politike: razvoj discipline u Hrvatskoj i svijetu“ u zborniku Izlazak iz

množine? Stanje hrvatske političke znanosti, u izdanju Fakulteta političkih znanosti u

Zagrebu.

Zdravko Petak predaje brojne kolegije na svim razinama visokoškolskog obrazovanja,

od kojih temeljne čine preddiplomski Javne politike i Teorija ekonomske politike,

diplomski Europeizacija javnih politika, te doktorski Komparativne javne politike, uz

još cijeli niz izbornih i specijalističkih kolegija. Mentorirao je veliki broj studenata u

izradi njihovih završnih radova na svim razinama obrazovanja. Najznačajnija

specijalizacija Zdravka Petaka u inozemstvu jest ona na Sveučilištu Indiana u

Bloomingtonu, SAD, u sklopu instituta Workshop in Political Theory and Policy

Analysis voditelja Elinor i Vincenta Ostroma. Urednik je znanstvenog časopisa Anali

Hrvatskog politološkog društva sedam godina.

ii

SAŽETAK

Cilj doktorske disertacije Transformacija politike prema osobama s invaliditetom:

primjena policy mreža jest evaluacija ideje policy mreža – njihovog heurističkog

dometa, te važnosti njihova postojanja za kreiranje konkretnih javnih politika.

Istraživanje počiva na ontološko-epistemološkim pretpostavkama kritičkog realizma.

Tipologija javnih politika konceptualni je okvir rada, koji se na razini teorije razrađuje

kroz elemente policy podrežima: ciljeve, instrumente, strukturiranu interakciju aktera te

socijalnu konstrukciju kolektivnih problema. Policy mreže označavaju obrazac

stabilnih, nehijerarhijskih odnosa javne uprave i civilnog društva, te čine karakteristiku

novonastajućeg konstitutivnog policy podrežima. Riječ je o značajnoj transformaciji

javnih politika krajem 20. i početkom 21. stoljeća – o paradigmatskoj policy promjeni.

Empirijski dio istraživanja dizajniran je kao studija slučaja hrvatske politike prema

osobama s invaliditetom. Temelji se primarno na intervjuiranju elita (policy aktera) i

analizi dokumenata, kao metodama prikupljanja podataka, no rabe se i dva anketiranja

članova predstavničkih tijela te sudionika lokalnih ad hoc policy mreža, kao i

nesudjelujuće promatranje. Osnovne metode analize podataka u retroduktivnom

istraživačkom procesu čine diskurzivna analiza i metoda otvorenog kodiranja, uz

korištenje i reprezentacijske analize.

Četiri su osnovna nalaza istraživanja. Prvo, policy mreže su vrijedan analitički alat

isključivo na razini teorijskog modela, u sklopu šireg teorijskog pristupa. Drugo,

tipologiju javnih politika treba prvenstveno razumijevati kao empirijsku političku

teoriju, koja je zasnovana na ideji postojanja višestrukih obrazaca kreiranja javnih

politika, odnosno, razlikovnih arena moći u pojedinom političkom sustavu. Treće,

utvrđen je nastanak novih socijalnih politika, koje karakterizira način kreiranja javnih

politika sukladan konstitutivnim policy podrežimima, odnosno politikama ljudskih

prava. Četvrto, politika ljudskih prava osoba s invaliditetom u Hrvatskoj nije do kraja

razvijena stoga što policy mreže nisu u potpunosti zaživjele u cjelini kreiranja te

politike.

iii

Klju čne riječi: policy mreže, tipologija javnih politika, arene moći, policy podrežimi,

policy ciljevi, policy instrumenti, strukturirana interakcija aktera, socijalna konstrukcija

problema, konstitutivne politike, kritički realizam, retrodukcija, diskurzivna analiza,

metoda otvorenog kodiranja, transformacija, javno upravljanje, socijalna država, civilno

društvo, invaliditet, osobe s invaliditetom, medicinski model, socijalni model, ljudska

prava

iv

SUMMARY

The major aim of this doctoral dissertation, titled Transformation of disabled policy: the

use of policy networks, is to evaluate the idea of policy networks – its heuristic scope

and the importance of their existence for policy practice.

Research is based on the ontological and epistemological assumptions within critical

realism. Policy typology is used as a framework, and theoretically elaborated through

policy regimes’ elements: goals, instruments, structured actors’ interaction and social

construction of collective problems. Policy networks signify a pattern of stable, non-

hierarchical links between public administration and civil society, and make a

characteristic of the new, emerging policy regime. This is a part of significant policy-

making transformation, paradigmatic policy change, in the late 20th and early 21st

century.

The empirical research was conducted through a case study of Croatian disabled policy.

Data collecting was based primarily on elite interviewing of policy actors and document

analysis. Also, two surveys, on attitudes of politicians and on cooperation of

participants in local ad hoc policy networks, were used, as well as non-participatory

observation. As basic methods of data analysis, within the retroduction research

process, discourse analysis and open coding were exercised, beside the usage of

representational analysis.

There are four main findings of this dissertation. First, policy networks are a valuable

analytical tool only as theoretical model, within a broader theoretical approach. Second,

a policy typology should be primarily understood as an empirical political theory. It is

based on the idea of the existence of multiple policy-making patterns or distinctive

arenas of power in one political system. Third, there’s an insight about the emergence of

new social policies, characterized by constitutive policy regime policy-making or

understood as human rights policies. Fourth, the disabled human rights policy in Croatia

is not fully developed because policy networks are not completely functioning

throughout all phases of policy process.

v

Keywords: policy networks, policy typology, arenas of power, policy regimes, policy

goals, policy instruments, structured interaction of actors, social construction of

problems, constitutive policies, critical realism, retroduction, discourse analysis, open

coding, transformation, governance, welfare state, civil society, disability, people with

disabilities, medical model, social model, human rights

vi

SADRŽAJ

POPIS TABLICA, SHEMA, GRAFIKONA I PRILOGA ............................................ viii

POPIS KRATICA ............................................................................................................ x

UVOD: TEORIJSKO-METODOLOŠKI PRISTUP ........................................................ 1

Pristupi u javnim politikama......................................................................................... 1

Teorijska perspektiva .................................................................................................... 6

Dizajn istraživanja ...................................................................................................... 12

Metode prikupljanja i analize podataka ...................................................................... 16

Struktura rada ............................................................................................................. 28

TIPOLOGIJA JAVNIH POLITIKA .............................................................................. 31

Politološki pristup istraživanju javnih politika ........................................................... 31

Arene moći ................................................................................................................. 38

Kriteriji tipologije javnih politika ............................................................................... 45

Kritika i unaprjeđivanje tipologije .............................................................................. 53

Standardno razumijevanje četiriju tipova javnih politika ........................................... 63

Konstitutivne politike ................................................................................................. 68

TRANSFORMACIJA JAVNIH POLITIKA ................................................................. 78

Važnost tipologije javnih politika............................................................................... 78

Elementi policy podrežima ......................................................................................... 84

(1) Policy ciljevi ..................................................................................................... 87

(2) Policy instrumenti ............................................................................................. 89

(3) Policy akteri ...................................................................................................... 91

(4) Problemi ciljne skupine..................................................................................... 93

Promjena konteksta javnih politika u suvremenom društvu ....................................... 98

Transformacija uloge i funkcija države .................................................................... 104

Strukture javnoga upravljanja ................................................................................... 110

Transformacija socijalne države ............................................................................... 114

vii

POLICY MREŽE .......................................................................................................... 124

Policy akteri kao osnovni elementi mreža ................................................................ 124

Oblici policy mreža ................................................................................................... 132

Razvoj pristupa sa stajališta policy mreža ................................................................ 140

Kritika i potencijal policy mreža .............................................................................. 147

(1) Ontološko-epistemološke pretpostavke policy mreža ..................................... 150

(2) Policy mreže kao konceptualni okvir .............................................................. 151

(3) Definiranje pojma policy mreža ...................................................................... 153

(4) Policy mreže kao teorijski model .................................................................... 154

(5) Klasifikacija strukturirane interakcije aktera .................................................. 156

Civilno društvo i javna uprava u mrežnoj perspektivi .............................................. 158

Značaj policy mreža .................................................................................................. 168

POLITIKA PREMA OSOBAMA S INVALIDITETOM ............................................ 173

Invaliditet kao predmet istraživanja javnih politika ................................................. 173

Modeli kreiranja politike prema osobama s invaliditetom ....................................... 183

Politika prema OSI u Hrvatskoj................................................................................ 192

(1) Analiza policy ciljeva ...................................................................................... 196

(2) Analiza policy instrumenata ............................................................................ 203

(3) Analiza policy aktera....................................................................................... 214

(4) Analiza definiranja problema .......................................................................... 225

(5) Značaj policy mreže ........................................................................................ 233

Zaključci empirijske analize ..................................................................................... 239

ZAKLJUČAK: MREŽE KAO NOVE ARENE MOĆI ............................................... 245

LITERATURA ............................................................................................................. 251

Popis dokumenata ..................................................................................................... 271

PRILOZI ....................................................................................................................... 273

viii

POPIS TABLICA, SHEMA, GRAFIKONA I PRILOGA

Tablice

Tablica 1: Tri razumijevanja i istraživačke tradicije javnih politika ................................ 5

Tablica 2: Dvije tradicije mrežne analize u društvenim znanostima .............................. 17

Tablica 3: Prikaz karakteristika Lowijevih arena moći .................................................. 45

Tablica 4: Pojednostavljeni izvorni oblik tipologije javnih politika T. J. Lowija .......... 47

Tablica 5: Tipologija javnih politika Jamesa Q. Wilsona .............................................. 49

Tablica 6: Tipologija javnih politika Aynsleyja Kellowa .............................................. 50

Tablica 7: Tipologija javnih politika Hugha Millera ...................................................... 51

Tablica 8: Tipologija javnih politika Francesca Kjellberga ........................................... 52

Tablica 9: Unaprijeđena Lowijeva tipologija javnih politika ......................................... 57

Tablica 10: Udžbenički prikaz Lowijeve tipologije javnih politika ............................... 64

Tablica 11: Taksonomija policy instrumenata ................................................................ 90

Tablica 12: Tipovi ciljnih skupina .................................................................................. 95

Tablica 13: Tipovi policy promjene ............................................................................. 103

Tablica 14: Modusi javnoga upravljanja u tri paradigme ............................................. 108

Tablica 15: Komparacija kategorija aktera Birklanda te Howletta i Ramesha ............. 125

Tablica 16: Tipologija policy mreža Fransa Van Waardena ........................................ 139

Tablica 17: Škole policy mreža prema načinima njihove uporabe u istraživanju ........ 147

Tablica 18: Prikaz elemenata triju modela kreiranja politike prema OSI .................... 184

Tablica 19: Ciljevi hrvatske politike prema OSI – diskurzivna analiza dokumenata .. 197

Tablica 20: Ciljevi hrvatske politike prema OSI – kodiranje intervjua ........................ 200

Tablica 21: Instrumenti hrvatske politike prema OSI – analiza dokumenata............... 206

Tablica 22: Instrumenti hrvatske politike prema OSI – kodiranje intervjua ................ 209

Tablica 23: Socijalna konstrukcija ciljne skupine – kodiranje intervjua ...................... 230

Sheme

Shema 1: Tri domene shvaćanja stvarnosti u kritičkome realizmu .................................. 8

Shema 2: Lowijeva ideja u prikazu minimalno reprezentativnoga policy procesa ........ 37

Shema 3: Izvorni oblik tipologije javnih politika T. J. Lowija....................................... 47

Shema 4: Revidirana shema arena moći Roberta J. Spitzera u dvije varijante .............. 60

ix

Shema 5: Transformacija regulativnih politika u konstitutivne politike ........................ 73

Shema 6: Transformacija redistributivnih politika u konstitutivne politike ................... 77

Shema 7: Okvir analize policy podrežima ...................................................................... 87

Shema 8: Okvir analize konstitutivnog policy podrežima .............................................. 97

Shema 9: Povijesni razvoj funkcija države prikazan Lowijevom terminologijom ...... 105

Shema 10: Oblici strukturirane interakcije aktera prema tipovima javnih politika ...... 157

Shema 11: Ključni nedržavni akteri prema tipovima javnih politika ........................... 163

Shema 12: Mehanizmi funkcioniranja policy podrežima ............................................. 172

Grafikoni

Grafikon 1: Stavovi političara o financijskim potporama OSI po podskupinama ....... 214

Grafikon 2: Stavovi političara o odgovornosti OSI za ostvarivanje vlastitih prava ..... 224

Grafikon 3: Stavovi političara o posebnim potrebama osoba s invaliditetom .............. 233

Grafikon 4: Suradnja JPS-a i JLS-a s ostalim akterima politike prema OSI ................ 239

Prilozi

Prilog 1: Anketa s članovima predstavničkih tijela ...................................................... 274

Prilog 2: Uzorak predstavničkih tijela i njihovih anketiranih članova ......................... 281

Prilog 3: Popis dokumenata za diskurzivnu analizu po skupinama.............................. 284

Prilog 4: Prikaz diskurzivnih elemenata po pitanjima za analizu dokumenata ............ 285

Prilog 5: Instrumenti hrvatske politike prema OSI – analiza dokumenata ................... 286

Prilog 6: Kategorizacija ispitanika za intervjuiranje .................................................... 291

Prilog 7: Protokol za intervjuiranje – prvi krug intervjuiranja ..................................... 292

Prilog 8: Matrica za grupno kodiranje prvoga kruga intervjuiranja ............................. 296

Prilog 9: Prikaz tri razine kodiranja prvog kruga intervjuiranja ................................... 300

Prilog 10: Popis izlaganja aktera politike prema OSI................................................... 301

Prilog 11: Uzorak radionica za promatranje ................................................................. 302

Prilog 12: Životopis autorice ........................................................................................ 303

x

POPIS KRATICA

CZSS Centar za socijalnu skrb

Fond Fond za profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje OSI

HSGH Hrvatski savez gluhih i nagluhih

HSUCDP Hrvatski savez udruga cerebralne i dječje paralize

HSUIR Hrvatski savez invalida rada

HSUTI Hrvatski savez udruga tjelesnih invalida

HVIDR-a Udruga hrvatskih vojnih invalida Domovinskog rata

HZMO Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje

HZJZ Hrvatski zavod za javno zdravstvo

HZZ Hrvatski zavodom za zapošljavanje

HZZO Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje

JAP Zajednički memorandum o prioritetima politike zapošljavanja RH

JIM Zajednički memorandum o socijalnom uključivanju RH

JLS Jedinice lokalne samouprave

JPS Jedinice područne samouprave

MGRP Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetništva RH

MOBMS Ministarstvo obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti RH

MZOŠ Ministarstvo znanosti, obrazovanja i športa RH

MZSS Ministarstvo zdravstva i socijalne skrbi RH

Strategija Nacionalna strategija izjednačavanja mogućnosti za osobe s

invaliditetom od 2007. do 2015. godine

NVO nevladina organizacija (udruga)

OCD organizacija civilnog društva

OSI osoba s invaliditetom / osobe s invaliditetom

SOIH Zajednica Saveza osoba s invaliditetom Hrvatske

SDDH Savez društava distrofičara Hrvatske

UHCSDR Zajednica udruga hrvatskih civilnih stradalnika Domovinskog rata

Hrvatske

UNDP Program Ujedinjenih naroda za razvoj

1

UVOD: TEORIJSKO-METODOLOŠKI PRISTUP

Pristupi u javnim politikama

Javnim politikama nazivamo onaj aspekt fenomena politike koji se odnosi na njegov

sadržaj i označava racionalnim, te čini predmet istraživanja političke znanosti, odnosno

njene grane istoga naziva. Kroz posljednjih 60-ak godina, koliko se istraživanja javnih

politika razvijaju, njihovo se razumijevanje proširilo na tri osnovna prikaza (accounts of

policy), na shvaćanje javnih politika kao izbora na temelju vlasti (authorized choice),

kao strukturirane interakcije, te kao socijalne konstrukcije (Colebatch 2006b:11-13).

Prvo, javne politike kao izbor na temelju vlasti odnose se na pravila (zakone, programe,

projekte, strategije, itd) koja se donose i provode hijerarhijom državnoga aparata.

Zapravo je riječ o formalnim prioritetima neke države ili zajednice, u obliku dugoročnih

i kratkoročnih ciljeva i policy instrumenata. Drugo, javne politike su i ishodi

strukturirane interakcije cijeloga niza državnih i nedržavnih aktera koji sudjeluju u

procesima kolektivnog odlučivanja. Akteri, kao nosioci moći, imaju različite interese,

identitete i ideje o tome što jesu, te o tome što bi trebali biti prioriteti i ciljevi neke

zajednice i kako ih ostvariti. Stoga su javne politike i rezultati prakse interakcije aktera,

odnosno posljedice obrasca njihova međudjelovanja. I treće, javne se politike, kao

socijalna konstrukcija, odnose na izgradnju razumijevanja nekih društvenih izazova kao

kolektivnih problema. Određene situacije i stanja kroz intersubjektivna značenja postaju

ona za koje se smatra da u njih država, odnosno, zajednica treba intervenirati ne bi li ih

riješila.

Sve se tri „definicije“ javnih politika danas paralelno koriste i često međusobno

pretpostavljaju. Teško je i loše, a možda i nemoguće, provoditi istraživanja u kojima se

obuhvaća i primjenjuje isključivo jedna od njih. Na istraživačka pitanja o konkretnim

mjerama ili kratkoročnim ciljevima određenog programa (kao što je, primjerice,

klasično pitanje o njihovoj efikasnosti) gotovo da se i ne može dati odgovor bez analize

aktera koji ih oblikuju i provode i njihova razumijevanja problema na koji se te mjere i

ciljevi odnose. Riječ je o značajnoj promjeni sadržaja i načina kreiranja javnih politika

zbog dalekosežnih ideoloških, političkih i ekonomskih promjena koje su započele 1970-

2

ih, a zbog čega se u policy studijama sve više naglašava utjecaj ideja i institucija, te

pitanja vezana uz interese (Majone 1996a:611). Suvremeno je kreiranje javnih politika

izrazito kompleksno te se odvija u promijenjenom kontekstu, što se očituje u

transformaciji javnih politika u posljednjih tridesetak godina. Dolazi do preobražaja

uloge države koja je sve manje intervencionistička, te se zbog toga se sve više govori o

javnome upravljanju (governance) umjesto vladanja (government), čime se umanjuje

središnja uloga vlade u procesu kreiranja javnih politika (Petak 2007:192-194). Drugi i

treći prikaz javnih politika tako postaju nezaobilazni. Ipak, prvi prikaz koji je utemeljen

upravo na shvaćanju javnih politika kao onoga što vlada (ne)čini, ne može se

nadomjestiti s druga dva. Javne politike uvijek su ono područje djelovanja ili ljudske

aktivnosti koje mogućnost sudjelovanja vlasti, a onda i upravljanja od strane vlade,

konstituira kao javnu politiku (Howlett, Ramesh 1995:5).

Razlikovanje triju određenja javnih politika značajno je ne samo zbog bogatstva i širine

uvida u taj dio političkoga fenomena, nego i stoga što pokazuje razvoj ove politološke

discipline (Colebatch 2006b:7-11). Tri razumijevanja javnih politika može se shvaćati i

kao „predstavnike“ tri osnovne tradicije u njihovu istraživanju.1 Javne su politike

specifična grana političke znanosti po tome što ih karakterizira izraziti pluralizam

teorijsko-metodoloških pristupa,2 prisutan u puno većoj mjeri nego u ostalim granama

politologije. Prvenstveno se misli na snažno istovremeno postojanje „suprotstavljenih“

pristupa. Ako se na tradicije istraživanja gleda kao na neki kontinuum, javne politike

karakterizira izrazita raširenost pristupa s krajnjih „rubova“: teorije racionalnog izbora i

interpretativne teorije (Stoker, Marsh 2005:6-7), odnosno, istraživanja utemeljenih na

kauzalnim objašnjenjima i na konstruktivizmu (Héritier 2008; Kratochwil 2008). U

ostalim politološkim granama češće je riječ o svojevrsnoj prevlasti određenog pristupa

ili u pojedinome razdoblju ili nacionalnoj politologiji, dok je u javnim politikama

1 Prikaze javnih politika Hal Colebatch razumijeva kao različite dijelove iste stvarnosti, a među kojima je na djelu strukturna napetost (2006a:14), te su dodatno pretočeni u različite teorijsko-metodološke pristupe javnim politikama (2006a:19). 2 Pristup u društvenim znanostima jest pojam općenitiji i širi od pojma teorije ili metodologije i uključuje osnovne epistemološko-ontološke pretpostavke nekog istraživanja, pretpostavke o svrhama znanstvenog istraživanja i neku distinktivnu 'meta-teoriju' o društvenim fenomenima i ljudskome ponašanju (della Porta, Keating 2008a:1-7).

3

istodobna prisutnost suprotstavljenih pristupa najintenzivnija. Gotovo da se može reći

da su „slomljene“ na odvojene, velike i podjednako utjecajne cjeline.

„Pregled razvoja područja... pokazuje kako su se istraživači podijelili u pozitivističku i

postpozitivističku orijentaciju koje rabe višestruke konceptualne okvire i modele“

(Sinclair 2006:481). Dugačkome nizu pristupa, teorijskih okvira, teorija i metodoloških

alata koji su se razvili u istraživanjima javnih politika, noviji postpozitivistički pristupi

još dodaju na konfuziji (Sinclair 2006:497). Policy pristup je zapravo izrazito

nekoherentna disciplina za koju je karakteristično tô da više nalikuje razvoju određenog

diskursa, nego razvoju konvencionalne discipline ili znanstvenog područja. Suvremenu

politološku granu javne politike, kao pristup istraživanju politike koji analizira vlast u

svjetlu ključnih javnih problema, određuju četiri intelektualna imperativa – holizam,

paralelizam normativizma i empirizma, pragmatizam te demokratska orijentacija. Oni u

kombinaciji strukturiraju javne politike kao zasebno područje (Nelson 1996), te zapravo

potječu od Harolda Lasswella (1987), najznačajnijeg utemeljitelja javnih politika.3

Nekoherentnost i pluralizam pristupa u javnim politikama prisutni su stoga što javne

politike gotovo uvijek objedinjuju pozitivne i normativne aspekte znanstvenih

istraživanja – i normativnu i pozitivnu i empirijsku političku teoriju.4 Naime, nije

3 Osnovne Lasswellove premise policy pristupa čine kontekstualnost, interdisciplinarnost i multimetodičnost, orijentiranost na probleme, te izrazita normativnost (v. Grdešić 1995; Torgerson 2007). U interpretaciji Lasswellovih premisa, Barbara Nelson (1996) ističe kako su suvremene javne politike kao disciplina omeđene slijedećim četirima intelektualnim imperativima.

Prvo, to je holizam, koji znači da javne politike teže razvoju općenitih teorija procesa vladanja (governmental process), te zatim njihovu uklapanju u šire razumijevanje odnosa države i društva, odnosno javnog upravljanja (governance process). Ovaj aspekt policy pristupa sastoji se od teorija funkcija vlasti, odnosno razumijevanja policy procesa kao ciklusa faza, te od tipologija javnih problema iz kojih se mogu deducirati modeli djelovanja vlasti i odnosi pojedinaca, skupina i države (primjerice, razlikovanje distributivnih, redistributivnih, regulativnih i konstitutivnih politika).

Drugo, javne politike karakterizira uvjerenje da su posljedice djelovanja vlasti, odnosno javnih intervencija, na građane izrazito važne, što ističe pragmatični naglasak policy pristupa, jer normativni okvir nije dovoljan za evaluaciju ishoda politika. Ovaj aspekt obuhvaća, primjerice, analize razvoja socijalne države.

Treće, značajna je kontinuirana težnja da se istodobno proizvodi teorijski vrijedno, te empirijski precizno i točno znanje. Riječ je o potrebi dizajniranja boljega sustava vlasti, odnosno javnoga upravljanja, za što društveni znanstvenici snose odgovornost proizvođenjem društvu korisnoga znanja.

Četvrto, javne politike obilježava uvjerenje o značaju demokracije (democracy matters), gdje Nelson izravno slijedi Lasswella, ističući kako je uvijek najviši cilj policy analize demokratski humanizam. 4 Politička teorija ili, preciznije, teorijska politologija, sastoji se od 5 osnovnih dijelova: 1. povijesti političkih ideja; 2. normativne političke teorije koja istražuje moralna i etička pitanja u politici; 3. logike

4

moguće znanstvenim istraživanjem obuhvatiti preduvjete efektivnog i legitimnog

rješavanja kolektivnih problema bez objašnjavanja postojećih normativnih standarda, s

jedne strane, te prikupljanja i teorijske interpretacije empirijskih podataka, s druge

strane (Scharpf 1997:12-15). Javne politike se, stoga, može označiti i kao svojevrsnu

primijenjenu normativnu političku teoriju (Bauböck 2008), jer govore o tome kako se

treba da-ideje provode u praksi ili kako praksa oblikuje treba da-ideje. Dodatno, i sama

priroda predmeta istraživanja plodna je za razvoj mnogih pristupa kojima se on izučava.

Policy proces je, zbog izrazito naglašene kontekstualnosti, vrlo teško uopćavati u teorije

koje su validne za različite socijalne okoline. Postoji bezbroj policy procesa koji su

oblikovani unikatnom kombinacijom socijalnih činitelja, povijesnoga razvoja i slučajnih

okolnosti, te je gotovo nemoguće da postoji jedinstvena policy teorija.

Tri prikaza policyja dobro oslikavaju tri osnovne skupine pristupa istraživanju javnih

politika. Pristupi se međusobno razlikuju prema ontološko-epistemološkim

pretpostavkama na kojima počivaju, prema osnovnim metodološkim načelima, a onda i

prema tipičnim i najčešće upotrebljavanim metodama prikupljanja i analize podataka (v.

Tablicu 1). Klasično i najstarije razumijevanje javnih politika, kao izbora na temelju

vlasti, „predstavlja“ ona istraživanja koja se oslanjaju na pozitivističke ontološko-

epistemološke pretpostavke razumijevanja znanosti i društva. Istraživanja se uglavnom

vode načelima kvantitativne metodologije i pripadajućeg istraživačkog dizajna: rade se

na velikim uzorcima, podaci se najčešće prikupljaju anketama, statistički se obrađuju,

analiziraju matematičkim modelima ili se koristi, primjerice, analiza troškova i koristi.

Kritika takvog razumijevanja i istraživanja javnih politika iznjedrila je dvije nove

znanstvene paradigme u istraživanjima javnih politika. Središnji stupac Tablice 1,

kojega simbolizira razumijevanje javnih politika kao ishoda strukturirane interakcije

aktera, relativizira ontološko-epistemološke pretpostavke pozitivizma kroz kritički

realizam, te se okreće manjim uzorcima, kvalitativnome istraživačkom dizajnu, te

znanstvenoga istraživanja u društvenim znanostima; 4. uopćavanja iz promatranja političkoga ponašanja; te 5. formalnih modela političkoga ponašanja (http://social.jrank.org/pages/2657/political-science.html).

Izvođenje pravilnosti o političkome uopćavanjem iz empirijskih podataka označava se i empirijskom političkom teorijom, a aksiomatsko, deduktivno teoretiziranje o političkome ponašanju naziva se i formalnom ili pozitivnom političkom teorijom (Beyme 1996:523). „Policy analiza se pojavila kao srednja razina, kao nova vježba izgradnje teorije koja obuhvaća oboje, empirijske i normativne elemente“ (Beyme 1996:520).

5

takozvanim soft metodama prikupljanja i analize podataka, poput intervjuiranja elita ili

analize dokumenata. Interpretativizam, kao set ontološko-epistemoloških pretpostavki,

„odgovara“ prikazu policyja kao socijalne konstrukcije, te u istraživanja javnih politika

uvodi interpretativnu metodologiju – etnografske metode, te diskurzivnu i narativnu

analizu.

Tablica 1: Tri razumijevanja i istraživa čke tradicije javnih politika 5 TRADICIJE ISTRAŽIVANJA JAVNIH POLITIKA

Prikazi / razumijevanja

policyja

Izbor na temelju

vlasti

Strukturirana interakcija

aktera

Socijalna konstrukcija

problema

Ontološko- epistemološke pretpostavke

Pozitivizam

Kriti čki realizam

Interpretativizam

Osnovna metodologija

Kvantitativna metodologija

(veliki uzorak)

Kvalitativna metodologija (mali uzorak)

Interpretativna metodologija (mali uzorak)

Primjeri tipi čnih metoda prikupljanja i analize podataka u istraživanju javnih

politika

Matematički modeli; Analiza troškova i

koristi; Ankete na velikom

uzorku; Statistička obrada

podataka

Intervjuiranje

elita; Analiza

dokumenata

Etnografija; Diskurzivna

analiza; Narativna analiza

Doktorska disertacija Transformacija politike prema osobama s invaliditetom: primjena

policy mreža, kao što će u nastavku biti detaljno prikazano, pripada središnjemu stupcu,

takozvanoj strukturiranoj interakciji. No, rad se u aspektima ontoloških pretpostavki

dosta oslanja na pozitivizam, na prvi stupac, a u izboru metoda analize podataka na

treći, na diskurzivnu analizu vezanu uz socijalnu konstrukciju značenja o javnim

politikama.6 Upravo to pokazuje kako pristupi nemaju stroge i potpuno jasne

5 Tablica sistematizacije pristupa istraživanja javnih politika nastala je u svrhe seminarske nastave kolegija Javne politike (preddiplomski studij politologije). Utemeljena je na Colebatch (2006), Marsh, Smith (2001), Petković (2008:47), te izlaganjima Dvore Yanow (na ECPR-ovoj ljetnoj školi „Summer School in Methods and Techniques“ u Ljubljani, kurs „Interpretativne metode“, 7-18.08.2006) i Waynea Parsonsa (na ECPR-ovoj ljetnoj školi „European Summer School in Policy Analysis“ u Bertinoru, Italija, 16-27.07.2007). 6 Usp. s klasifikacijom Donatelle della Porta i Michaela Keatinga (2008b), koji strukturiranju pristupe u društvenim znanostima na četiri osnovna pravca (pozitivizam, postpozitivizam, interpretativni pristup, humanistički pristup). U takvoj klasifikaciji ovo istraživanje spaja dva „unutrašnja“ pravca: prema ontološko-epistemološkim pretpostavkama pripada u drugi, najbliži pozitivizmu (2008b:23), a prema

6

demarkacijske linije, već ih prije treba shvaćati kao trendove, odnosno, kao dominantne

tendencije u nekome istraživanju. Krajnji izgled pojedinoga istraživanja, što posebice

naglašava pluralistička perspektiva razumijevanja pristupa u društvenim znanostima,

primarno ovisi o konkretnome istraživačkom pitanju (della Porta, Keating 2008c:316-

322).

Koja je vrijednost policy mreža? To je osnovno istraživačko pitanje ovoga rada i odnosi

se i na njegov teorijski aspekt i na istraživanje stvaranja konkretne javne politike.7

Policy mreže najčešće su upotrebljavani koncept u istraživanjima javnih politika kao

ishoda strukturirane interakcije aktera. Rad je, dakle, okrenut evaluaciji doprinosa ideje

o policy mrežama u dva smisla, na dvije razine. Prvo, pita koji je heuristički domet

policy mreža kao teorijskoga modela – u kojoj mjeri doprinose objašnjenju načina

kreiranja javnih politika. Drugo, nastoji odgovoriti na pitanje kada su policy mreže

važan dio policy prakse – kada su značajan činitelj za kreiranje javnih politika.

Teorijska perspektiva

Osnovno polazište istraživanja može se najjasnije razložiti uporabom svojevrsne

klasifikacije tipova teorijskog diskursa što su je razvili Elinor i Vincent Ostrom.

Navedeni autori razlikuju četiri razine teorijskog diskursa (Ostrom, Ostrom 1997).

Meta-teorijska razina odnosi se na razmatranje filozofskih, ontoloških i epistemoloških

pitanja. Konceptualni okvir (framework) razina je teorijskog diskursa koja čini određenu

perspektivu na kompleksni skup pojava. U sklopu konceptualnog okvira se na vrlo

općenitoj razini ističe koji elementi i čimbenici mogu značajno utjecati na određeni

fenomen, pa ih je stoga potrebno uključiti u teorijsko razmatranje i empirijska

istraživanja. Treća razina, koju Ostromovi nazivaju teorijom, primjena je

konceptualnoga okvira. Teoriju od okvira razlikuje tô što ona sadržava precizne

metodologiji i metodama u treći, interpretativni (2008b:32). 7 Riječ je o onome što Deborah Stone naziva theoretical question i real-world question, koji sadržajem mogu, ali ne moraju biti istovjetni (prema izlaganju na ECPR-ovoj ljetnoj školi „European Summer School in Policy Analysis“ u Bertinoru, Italija, 16-27.07.2007).

U tome smislu, u istraživanjima mreža može se dobro prikazati razlikovanje općenitih (abstract) i konkretnih (concrete) istraživanja u kritičkome realizmu. Prvome odgovaraju pitanja poput kako možemo konceptualizirati promjene ili stabilnost mrežnih struktura, a drugome kako možemo razumjeti i objasniti moć i sposobnosti aktera koji proizlaze iz njihove pozicije u mrežnoj strukturi (Aastrup 2005:7).

7

pretpostavke o tome što određenu pojavu pokreće (koji činitelji i kako na fenomen

utječu), te daje jasna objašnjenja o opaženom ponašanju. Teorija se, pri tome, sastoji od

logički koherentnijeg sustava odnosa među pretpostavkama. Posljednja razina je

teorijski model, najviše fokusirana razina teorijskog diskursa, koja na najjednostavniji

način specificira i povezuje dijelove teorije. U nastavku ćemo stoga najprije započeti s

pojašnjavanjem od prve razine – od kritičkoga realizma kao meta-teorijske perspektive

ovoga rada.

Kriti čki je realizam ontološko-epistemološka pozicija između pozitivizma i

interpretativne tradicije. Ukratko, kritički realizam podrazumijeva „transcendentalnu

realističnu ontologiju, eklektičnu realističnu / interpretativnu epistemologiju i općenito

emancipatorsku aksiologiju“ (Easton 2010:119).8 Prema (socijalnoj) ontologiji, u

pitanjima o tome što možemo spoznati i postoji li „stvaran“ (društveni) svijet neovisno

o spoznaji i značenju koje mu akteri pripisuju, kritički je realizam gotovo identičan

pozitivizmu. Bazira se na takozvanome fundacionalizmu, odnosno, prihvaća stajalište

da postoje osnovni sudovi koji se ne moraju opravdavati u nekome drugome sudu, jer

čine nesumnjive istine utvrdive razumom ili neposrednim iskustvom (Stoker, Marsh

2005:10). U epistemologiji, o tome kako možemo spoznavati, odvaja se od pozitivizma

jer „uključuje“ njegovu interpretativnu kritiku (Marsh, Smith 2001:529).

Dakle, kritički realizam kombinira pozitivističku i interpretativnu epistemologiju. Riječ

je o poziciji u filozofiji percepcije koja kreće od pretpostavke da jedan dio informacija

koje dobivamo putem osjetila (sense-data) precizno predstavljaju izvanjske objekte

(pozitivistička pozicija). Ipak, za dio njih to nije moguće tvrditi jer su „poremećene“

interpretacijom putem ljudskoga mišljenja i prakse i zapravo ne predstavljaju ništa u

izvanjskome svijetu. Drugim riječima, izvanjski je svijet, do jedne mjere, socijalno

konstruiran (interpretativna pozicija). Naime, ima onoga što se može utvrditi

8 Aksiološki aspekt povezuje kritički realizam i interpretativni pristup, koji dobro ocrtava slijedeći citat: „Uglavnom, policy analitičari koji opisuju javne politike kao diskurs, uvijek na nekoj razini imaju program za promjene. Tendiraju biti politički progresivci, te su lagano uklopljeni u lijevi dio političkog spektra. Diskurs definiraju na način da identificiraju što vide kao ograničenja promjeni, te pokušavaju sačuvati prostor za neku vrstu aktivizma“ (Bacchi 2000:46).

8

empirijskim promatranjima, ali i onoga što se ne može izravno promatrati.9 Takva

pozicija kritičkoga realizma na slijedeći se način kombinira u epistemologiji društvenih

znanosti.

Kriti čki realizam razlikuje tri sloja stvarnosti s obzirom na postojanje iskustava,

događaja i generativnih mehanizama (v. Shemu 1). Empirijska domena je iskustvena.

Iskustva i događaji čine domenu aktualnosti (domain of actual). Zbiljska domena

(domain of real), „najdublja“ razina stvarnosti, sadrži dodatno i generativne mehanizme.

Generativni mehanizmi, kao unutarnje logike funkcioniranja socijalne stvarnosti,

postoje neovisno o njihovoj aktivaciji i neovisno o promatraču. Oni stvaraju događaje ili

aktualnosti koji su ukupnost okolnosti neke stvarnosti i također postoje neovisno o

promatraču. Empirijska domena nastaje kada događaji postaju iskustvo promatrača

(Aastrup 2005:2; Easton 2010:120-123). Cilj istraživanja u kritičkom realizmu je

utvrđivanje generativnih mehanizama, kao „uzroka“ postojeće stvarnosti, preko

događaja i preko iskustava njihovih sudionika, odnosno njihova socijalnog konstruiranja

događaja. Međuodnosi entiteta domene aktualnosti i empirijske domene, bilo nužni, bilo

slučajni, čine generativni mehanizam. Proces interpretacije ono je što intervenira

između iskustva i događaja, između empirijske domene i domene aktualnosti (Easton

2010:123).

Shema 1: Tri domene shvaćanja stvarnosti u kriti čkome realizmu Domena zbiljskoga Domena aktualnosti Domena empirijskoga Mehanizmi +

Događaji + +

Iskustvo + + + Izvor: Aastrup 2005:2

Stoga, prema kritičkome realizmu, društvene znanosti podrazumijevaju proučavanje

refleksivnih aktera koji interpretiraju i mijenjaju strukture. Potrebno je utvrditi i

9 Kriti čki realizam priznaje i prihvaća ontološku razliku između fizičkoga svijeta ili svijeta prirode te socijalnog svijeta. Socijalne strukture ne postoje neovisno o aktivnostima koje proizvode, o razumijevanju tih aktivnosti njihovih sudionika, te su samo relativno trajne i manje univerzalne, u odnosu na prirodne strukture (Aastrup 2005:2). Stoga kritički realizam naglašava postojanje materijalnih i nematerijalnih aspekata socijalne stvarnosti, za razliku od interpretativnih pristupa koji zanemaruju prvo (Aastrup 2005:6).

9

razumjeti i izvanjsku „stvarnost“' i društvenu konstrukciju te „stvarnosti“ da bi se

objasnili odnosi među društvenim pojavama (Marsh, Furlong 2005:16-31).

Najjednostavnije rečeno, socijalna konstrukcija jedna je od najvažnijih varijabli u

istraživanju baziranome na kritičkome realizmu, jer bez toga objašnjenje društvenih

fenomena nije moguće. Kako se socijalne konstrukcije mogu samo razumjeti, jer ih nije

moguće mjeriti ili brojati, interpretativni aspekti istraživanja su iznimno važni (Easton

2010:122). No, pritom, socijalna konstrukcija nije jedino što društvene znanosti mogu

istraživati, kao što tvrdi interpretativna pozicija (Easton 2010:123).10

Dakle, kreće se s pretpostavkom da je spoznaja izrazito društveno uvjetovana. Iako

društveni fenomeni postoje neovisno o tome kako ih mi interpretiramo jer nije riječ o

determiniranju interpretacijom, ljudska interpretacija tih fenomena značajno utječe na

socijalne ishode. No presudni utjecaj na ishode imaju duboke strukture, duboki

inherentni procesi ili generativni mehanizmi, koji reproduciraju i transformiraju

socijalnu stvarnost i nalaze se u temeljima promatranih socijalnih pojava (Aastrup

2005:3-4; Burnham i sur. 2004:29-30; Stoker, Marsh 2005:10-11). Generativni

mehanizmi osnovni su eksplanatorni kauzalni aparat kritičkoga realizma. Pritom nije

nužno da budu linearni, kao kod primjerice statističkih modela, već mogu biti i

lingvistički i metaforični, što ne znači da je riječ samo o slikovitim prikazima sličnosti

ili analogija, već to moraju biti fundamentalna nova objašnjenja (Easton 2010:122).

Opisana epistemološka pozicija utječe na posebno naglašavanje značaja teorije.

„Realisti prihvaćaju da je svako promatranje posredovano teorijom (za realiste, teorija

ima presudnu ulogu zato što istraživaču omogućuje da razlikuje one društvene

fenomene koji se mogu i one koji se ne mogu izravno promatrati)“ (Marsh, Furlong

2005:21). Uloga teorije je da kontekstualizira opažena ponašanja da bi se izvukao

zaključak o inherentnim strukturama neke specifične socijalne situacije. Naime,

potpuno je nemoguće dati bilo koji smisao svijetu bez neke vrste teorijskoga okvira

koji, prema kritičkome realizmu, nudi „interpretaciju utemeljenu na empirijskim

opažanjima i teorijskome zaključivanju“ (Marsh, Smith 2001:532). Dakle, empirijski

10 „Kriti čki realisti prihvaćaju da je naš svijet, naravno, socijalno konstruiran, ali tvrde da to nije u potpunosti tako. Oni prije tumače (construe) nego što konstruiraju (construct) svijet“ (Easton 2010:122).

10

dokazi mogu dovesti do upitnosti interpretacije nekog teorijskoga modela, jer model

čine pretpostavke koje se mogu testirati i ispitati, što je cilj i ovoga rada vezano uz

policy mreže.

Osim prema našim osobnim preferencijama, kritički je realizam „izabran“ kao osnova

ove doktorske disertacije i stoga što se policy mreže mogu s njime jasno povezati.11

Naravno da se u literaturi o policy mrežama može uočiti ontološko-epistemološki

pluralizam,12 no najnovija istraživanja policy mreža europsko-kontinentalne tradicije,

kojom se ovaj rad velikim dijelom vodi, uglavnom koriste „neku smjesu meta-teorijskih

pozicija – mješavinu tradicionalne društvene znanosti i socijalnoga konstruktivizma

utemeljenoga, među ostalim, na hermeneutičkoj interpretaciji“ (Bogason, Zølner

2007:230). To će zapravo činiti i ova disertacija. Zatim, može se reći da ovaj rad

pripada u institucionalna istraživanja u najširemu smislu, jer se istraživanja policy mreža

može shvatiti kao „modernu varijantu institucionalnih pristupa politici“ (Rhodes

1997:12). No dodatno policy mreže, „organizirajući aktere i institucije u utvrdive

sklopove interakcija olakšavaju policy analizu, pomažu u prevladavanju ograničenja

isključivo bihevioralnih ili institucionalnih modusa analize, koji se usmjeravaju u

potpunosti na strukturu ili djelovanje u svojim pretpostavkama i metodologijama“

(Howlett 2002:236). Tako i ovaj rad kroz policy mreže povezuje institucionalizam s

interpretativnim pristupom. No, s kojom teorijom / teorijama?

Kriti čki realizam odnosi se na meta-teorijsku razinu teorijskoga diskursa ovoga rada.13

Kao konceptualni okvir (framework) koristi se tipologija javnih politika koju je razvio

Theodore Lowi. Kreće se od pretpostavke da se različite javne politike može

klasificirati u skupine. Četiri tipa javnih politika razumijevaju se kao vrlo općenito

11 „Studije slučaja utemelje na kritičkom realizmu posebice su podobne za istraživanja relativno ograničenih, ali kompleksnih pojava, poput organizacija, interorganizacijskih odnosa ili mreža međupovezanih organizacija“ (Easton 2010:123). 12 Od najznačajnijih autora, primjerice, Dowding je pozitivist, Marsh realist, a Rhodes u novijim radovima interpretativist (Marsh, Smith 2001:530). 13 „Epistemološka pitanja su ključna jer ona oblikuju što netko istražuje, kako istražuje i koje zaključke izvodi iz vlastitog istraživanja“ (Marsh, Smith 2001:528). Meta-teorijskim je pretpostavkama ovdje posvećeno nešto više teksta jer „bi svi politolozi trebali prepoznati i priznati svoje ontološko i epistemološko stajalište“ (Marsh, Furlong 2005:16), a za to razmatranje dalje u radu nema mjesta. Ostale razine teorijskoga diskursa u metodološkome uvodu disertacije samo se naznačuju jer su razrađene u pojedinim poglavljima rada.

11

određenje načina kreiranja neke konkretne pridjevske politike, te čine distinktivne arene

moći sa specifičnim karakteristikama. Arene moći su, na razini teorije, razrađene na

elemente policy podrežima već navedenim trima prikazima javnih politika Hala

Colebatcha. Svaki način kreiranja javnih politika, ili policy podrežim, sastoji se od

slijedećih elemenata: policy ciljeva, policy instrumenata, oblika strukturirane interakcije

aktera, te načina razumijevanja kolektivnih problema. Dakle, pojedini tip javnih politika

uvijek ima pripadajuće, sebi specifične ciljeve, instrumente, aktere i obrazac njihovih

odnosa, te definiranje policy problema. Načini kreiranja javnih politika empirijski su

obrasci koji se razvijaju kroz evoluciju novih funkcija i svrha države, promjena u

društvu, te novih kolektivnih problema i ciljeva.14 Rad se posebice usmjerava na

transformaciju javnih politika na kraju 20. i na početku 21. stoljeća, koja se pojašnjava

nastankom novoga policy podrežima.15

Policy mreže u ovome radu se koriste kao teorijski model – kao specifičan obrazac

interakcije aktera, gdje osnovu nehijerarhijskog međudjelovanja državnih i nedržavnih

aktera (core of governance network) čini odnos javne uprave i civilnog društva. Policy

mreže su, kao područje istraživanja, u toj fazi razvoja da je „današnji zadatak stvarati

razumijevanje kompleksnih procesa putem (njihova, misleći na mreže – op. a)

kvalitativnoga ocjenjivanja, a ne potvrđivati ili odbacivati teorem“ (Bogason, Zølner

2007:229). Stoga smo se u ovom radu odlučili na evaluaciju policy mreža, s

pretpostavkom da je vrijedno propitati i ocijeniti njihov eksplanatorni potencijal, što

posebice kritički realizam naglašava isticanjem značaja uloge teorije, i to u što užemu i

jednostavnijemu smislu – u formi teorijskoga modela.

Osnovna je teza rada da policy mreže nisu karakteristične, posebice ne kao nužan uvjet,

za sve pridjevske politike, odnosno za sve tipove javnih politika, već da ih je moguće

pronaći samo u nekim policy sektorima. Preciznije rečeno, policy mreže istodobno

postoje s određenim policy ciljevima i policy instrumentima, te samo s nekim načinima

definiranja policy problema. Tvrdi se da je riječ o tipu konstitutivnih politika, odnosno,

14 U tome smislu rad je srodan historijskom institucionalizmu, iako ne koristi izravno njegove osnovne kategorije poput kritičkih razdjelnica i ovisnosti o prijeđenom putu (v. Thelen 1999). 15 „Kriti čki realizam razmatra promjenu i stabilnost kao ontološki srodne, odnosno kao proces koji je stalno u tijeku i koji transformira ili reproducira strukture“ (Aastrup 2005:1).

12

o nastanku novoga policy podrežima. Dakle, teza je da su policy mreže važan činitelj za,

s jedne strane, kreiranje (policy praksu), a onda zbog toga i, s druge strane, deskripciju i

objašnjenje novih socijalnih politika kao politika ljudskih prava.

Dizajn istraživanja

Isticanjem teze rada dolazimo do pitanja istraživačkog dizajna, odnosno logičkoga

ustrojstva disertacije – plana, strukture i strategije istraživanja kojom treba pružiti

odgovore na istraživačko pitanje (Burnham i sur. 2004:33-60). Istraživačko pitanje,

preformulirano u osnovne metodološke pojmove, glasi: jesu li policy mreže dobra

nezavisna varijabla? Koji su efekti policy mreža kao eksplanatorne varijable? Može li se

policy mrežama objasniti kreiranje javnih politika, neka njihova karakteristika ili ishodi

policy procesa, te u kojim slučajevima je to moguće, a u kojima nije? Tvrdi se da je tô

moguće, pod određenim uvjetima, koji su na slijedeći način specificirani.

Na razini teorijskoga modela, ova disertacija mreže razumijeva kao stabilni

nehijerarhijski obrazac interakcije državnih i nedržavnih aktera kojemu osnovu čine

odnosi udruga i uprave. Teza ističe da je takva struktura ključna u kreiranju

konstitutivnih javnih politika. Postojanje policy mreže, kao jednoga tipa strukturirane

interakcije aktera, u pozitivnoj je korelaciji16 sa specifičnim ciljevima, policy

instrumentima i definiranjem kolektivnih problema, karakterističnima za konstitutivne

policy podrežime. Preciznije teza glasi: policy mreže supostoje s ciljevima socijalne

inkluzije, sa značajnim oslanjanjem na takozvane soft policy instrumente, te

definiranjem kolektivnih problema iz perspektive ljudskih prava. Pritom je moguće da

ključni akteri policy mreža (udruge) sudjeluju i u nekome drugom tipu javnih politika.

Ali samo za konstitutivne javne politike policy mreže čine nužan (iako ne dovoljan)

uvjet (Scharpf 1997:22-27). Može se reći da se policy podrežimima, u našem slučaju

konstitutivnim politikama, kao specifičnome načinu kreiranja javnih politika, pristupa

16 Pojam korelacija koristi se u širemu smislu kao „odnos“, a ne u stručnijemu smislu kao mjera koja se kreće u rasponu od -1 do 1 i označava kako se mijenja jedna varijabla s obzirom na prirodu i veličinu promjene druge varijable (Burnham i sur. 2004:140). To, naime, s vrstama varijabli koje se koriste u ovome istraživanju i nije moguće. Ipak, bitno je za dodati da se korelacija koristi jer ne pretpostavlja nikakvu zakonoliku pravilnost ni uzročnost, već vjerojatnost. Pozitivna korelacija znači da promjena u jednoj varijabli znači promjenu u istome smjeru u drugoj. Riječ je o neodređenom smjeru utjecaja – ne postavlja se jedna varijabla kao uzrok, a druga kao posljedica (Burnham i sur. 2004:159).

13

kao zavisnoj varijabli, a ciljevi, instrumenti, problemi te akteri i mreže čine nezavisne

varijable.17

Ipak, u ovome radu nije riječ o istraživanju koje je usmjereno na varijable, nego o

onome koje je usmjereno na slučajeve (Hague i sur. 2001:435). Prvi tip istraživanja se

odnosi na analiziranje malo karakteristika velikoga broja slučajeva, a drugi na dubinsku

analizu malo slučajeva (della Porta 2008). Osnovni teorijski „građevni blok“ kritičkoga

realizma su objekti ili općenitije entiteti, ljudski, socijalni ili materijalni, jednostavni ili

složeni, koji zapravo stoje „nasuprot“ varijablama pozitivističkih istraživanja (Easton

2010:120-121). Istraživanja orijentirana na slučajeve nude bogate, guste deskripcije

pojedinoga primjera neke pojave, s ciljem razumijevanja neke kompleksne cjeline,

objašnjavanjem odnosa među njenim sastavnim dijelovima (in-depth knowledge). U

istraživanju usmjerenom na slučajeve teoretiziranje i uopćavanje se ne odvija putem

statističkih pravilnosti, nego uporabom ideal-tipova i teorijskih konstrukcija (della Porta

2008:198-208). Sve navedeno sukladno je postavljenim (meta)teorijskim okvirima

istraživanja jer „mnogi su izbori u istraživačkome dizajnu, kao oni koji se odnose na

konceptualizaciju, izbor slučajeva i koncepciju objašnjavanja i zaključivanja, pod

utjecajem (manje ili više ontoloških) preferencija za usmjeravanje na slučajeve ili na

dizajn fokusiran na varijable“ (della Porta 2008:221).

Shodno tome, disertacija preuzima, među pet glavnih tipova dizajna istraživanja u

političkoj znanosti,18 oblik studije slučaja (Burnham i sur. 2004:56-58). „Kritički

realizam je posebice podesan kao 'pratilac' istraživanju slučajeva“ (Easton 2010:119).

„Slučaj je fenomen, ili događaj, izabran, konceptualiziran i empirijski analiziran kao

pojavnost nekog šireg razreda fenomena ili događaja... a studija slučaja je istraživačka 17 Može se reći da sve glavne varijable – mreže, ciljevi, instrumenti, policy problem – pripadaju u kategoriju takozvane rudimentarne varijable (dummy variable), one koja ukazuje samo na postojanje ili nepostojanje neke karakteristike i ima samo dvije vrijednosti – 0 i 1 (Franklin 2008:245). To se možda može preciznije pojasniti kroz takozvane tablice istine, koje čine most između kvantitativne i kvalitativne analize. Temelje se na varijablama da/ne (postoji li neko obilježje ili ne), a ne na numeričkim varijablama vezanim uz statističku analizu. Tablice istine osiguravaju informacije iz kojih je moguće izvući zaključke o odnosima, no ti zaključci nisu izraženi statističkim korelacijama, nego jezikom uvjeta: nužnih ili dovoljnih (Hague i sur. 2001:451-454). Tako se i sve varijable u ovome istraživanju razumijevaju kao nužni uvjeti postojanja nekog policy podrežima, pa se u empirijskom primjeru označava samo da li se može utvrditi njihovo postojanje ili ne. 18 Pet glavnih tipova dizajna istraživanja čine: eksperimentalni dizajn, transverzalni dizajn, longitudinalni dizajn, komparativni dizajn i dizajn studije slučaja (Burnham i sur. 2004:49).

14

strategija koja je utemeljena na dubinskome empirijskom ispitivanju jednoga, ili maloga

broja, fenomena s ciljem da se istraži struktura svakoga slučaja i da se rasvijetle

karakteristike širega razreda (sličnih) slučajeva, razvijanjem i evaluacijom teorijskih

objašnjenja“ (Vennesson 2008:226). Takav dizajn omogućuje fokusiranje na jedno

područje javnih politika – politiku prema osobama s invaliditetom (OSI). U pravilu ga

karakteriziraju kvalitativni podaci i najčešće se koristi za generiranje hipoteza i teorija,

što također odgovara meta-teorijskim pretpostavkama rada. „Kako studija slučaja ne bi

bila naprosto podroban prikaz jedinstvenog slučaja, nego imala veći utjecaj, u dizajn

studije slučaja često se uklapa snažna teorijska dimenzija“ (Burnham i sur. 2004:57), a

to i jest osnovni modus operandi kritičkoga realizma. Disertacija koristi, od četiriju

tipova studija slučaja,19 onaj koji ocjenjuje teorije (theory-evaluating) i koji pokušava

dati odgovor na pitanje da li postojeće teorije mogu objasniti procese i ishode izabranih

slučajeva (Vennesson 2008:227-228). Studija slučaja hrvatske politike prema OSI tako

ocjenjuje teorijski doprinos policy mreža kao elementa konstitutivnih policy podrežima.

Osnovno u studiji slučaja je takozvano „praćenje procesa“ (process-tracing), procedura

dizajnirana da identificira procese koji povezuju početne uvjete i specifične ishode u

nekome kontekstu i koja omogućuje dobro kombiniranje pozitivističkih i

interpretativnih aspekata istraživanja, odnosno pitanja što je i kako (kauzalno)

povezano. U tome smislu, pozitivistička perspektiva studije slučaja „praćenjem

procesa“ za cilj ima utvrditi i evaluirati odnos (ili izostanak odnosa) između različitih

činitelja neke pojave, a interpretativna načine na koji se taj odnos među činiteljima

manifestira i u kojemu se to kontekstu događa (Vennesson 2008:224,232-236). Studija

slučaja politike prema OSI smjera identificiranju procesa transformacije te pridjevske

politike na primjeru Hrvatske, da bi se utvrdilo postoji li odnos međuovisnosti između

policy mreža, ciljeva socijalne inkluzije, soft policy instrumenata i pozivanja na ljudska

prava, te kako i u kojem kontekstu se pojavljuje taj odnos. Također, „proces koji se

19 Preostala tri tipa čine deskriptivna studija slučaja, interpretativna studija slučaja i studija slučaja koja se provodi zbog stvaranja novih ili testiranja postojećih hipoteza (Vennesson 2008:227-228).

Druga klasifikacija određuje 5 tipova studija slučaja: reprezentativni tip (slučaj tipičan za kategoriju), prototipski tip (očekuje se da će slučaj postati tipičan), devijantni tip (slučaj koji čini iznimku od pravila), presudni tip (provjerava teoriju u najnepovoljnijim uvjetima), te arhetipski tip (koji stvara kategoriju) (Hague i sur. 2001:442-446). Prema ovoj klasifikaciji, istraživanje politike prema OSI u ovome radu pripada u prototipski tip studije slučaja, kada se tema izabire ne zbog svoje reprezentativnosti, nego stoga što se očekuje da će to postati (ibid:443).

15

otkriva ne mora biti samo kauzalan, može biti i konstitutivan – što znači, dati

obrazloženje svojstava nekoga fenomena pozivanjem na njegovu strukturu, te

dozvoljavanjem da istraživač objasni uvjete njegove vjerojatnosti“ (Davis 2005:175-

176, cit. prema Vennesson 2008:234). Upravo tako će biti usmjereno ovo istraživanje, a

ne strogo prema pojašnjavanju kauzalnosti, posebice ne njezinog linearnog oblika, niti

bilo kakvog determinizma.

Zaključivanje je načelo povezivanja opaženoga na uzorku s većom populacijom,

odnosno sveukupnim slučajevima iz koje je uzorak izvučen, da bi se pokazalo mogu li

se rezultati istraživanja primijeniti šire. Zaključivanje u ovome radu pripada

deskriptivnome tipu – onome koje kreće od sustavnoga opisa uzorka, a zatim daje

tumačenje slučajeva koji nisu proučeni (Burnham i sur. 2004:153-176). U tome smislu

ova disertacija pokušava zaključivati o cjelini transformacije politike prema OSI, pa

zatim o transformaciji socijalne države te suvremenih javnih politika općenito. Ipak, u

ovome se radu izabrani slučaj, odnosno podaci iz slučaja, ne uporabljuju dominantno za

zaključivanje, već kao empirijski primjeri teorijskih razmatranja. To je stil

karakterističan za kvalitativna, posebice za interpretativna istraživanja, koja se

„koncentriraju na razvoj teorija i koriste empirijske slučajeve ili promatranja kao

ilustracije ili kao načine testiranja hipoteza ili teorija“ (Von Wright 1971:19, cit. prema

Héritier 2008:61). Takvom pristupu odgovara i odabrana vrsta posrednog zaključivanja,

koja pokušava kombinirati indukciju i dedukciju, jer nije vođena ni čistom empirijskom

indukcijom, niti strogom teorijskom dedukcijom. Riječ je o retrodukciji (retroduction).

Retroduktivna istraživačka strategija jest ona koja, uz značajnu empirijsku orijentaciju,

ima i eksplanatorne ambicije, no ne u smislu determinističkih kauzalnosti koje bi se

iskazivale u zakonitostima (Sørensen, Torfing 2007b:6-7). „Analitički su okviri i

empirijske apstrakcije u interakciji, da bi proizvodili sve rafiniranije slike, koje čine i

prikaz i objašnjenje“ (Sætherm 1998:247). Upravo interakcija to tvoje, stalno

isprepleteni ciklusi istraživanja i refleksije, čine proces retrodukcije. Dakle, u

istraživačkome procesu stalno se pokušavaju povezati dokazi (induktivno izvedene

empirijske apstrakcije) i socijalna teorija (deduktivno postavljene analitičke kategorije)

16

kroz dinamički proces, a takva se istraživanja tipično provode u studijama slučaja

(Sætherm 1998:245).20

Retroduktivna logička praksa ključan je proces u istraživanjima utemeljenima na

kritičkome realizmu (Easton 2010:123-124). Upravo po tome se metodološki ovo

istraživanje značajno razlikuje od interpretativnih istraživanja, na koja se dijelom

oslanja metodama prikupljanja i analize podataka. Naime, u etnografska se istraživanja

„uranja“ bez prethodno postavljenih koncepata. Čak štoviše, „dok je na terenu,

preporučuje se da istraživač napravi pauzu u čitanju akademske literature, da se što više

udubi u svijet koji istražuje i da ne bude pod utjecajem teorijskih razmatranja“ (Bray

2008:309). Retroduktivna istraživanja, suprotno tome, podrazumijevaju istovremeno

konzumiranje teorijskih tekstova i empirijskoga materijala, za koji koriste bogatu paletu

metoda prikupljanja i analize podataka, a koja se detaljno pojašnjavaju u nastavku.

Metode prikupljanja i analize podataka

Postoje mnogi sumarni prikazi policy mreža kao područja istraživanja i više se njih

koristi u ovome radu. Na ovome mjestu uporabit će se podjela mrežne analize u

društvenim znanostima utemeljena na metodološkim razlikama. Riječ je o razlikovanju

dvije tradicije – s jedne strane sociološke mrežne analize (Social Network Analysis), te s

druge strane studija policy mreža (Policy Network Studies), karakterističnih za političku

znanost.21 Prva, sociološka tradicija, kvantitativno je orijentirana analiza varijabli.

Mrežnu analizu shvaća se kao metodu analize socijalnih struktura (Börzel 1998:255).

Bavi se istraživačkim pitanjima o odnosima među akterima mreže i njihovim

pozicijama unutar mrežne strukture, a za analizu se rabe statistička obrada podataka,

mrežni grafikoni, sociogrami. Ključna istraživačka pitanja čine, primjerice, udaljenost

20„U istraživanjima orijentiranim na slučajeve, slučajevi najčešće nisu određeni na početku istraživačkoga projekta – umjesto toga, 'oni se često spajaju tijekom istraživanja kroz sustavni dijalog ideja i dokaza' (Ragin 2004:127)“ (della Porta 2008:209). 21 Kao što ističu Marcussen i Olsen, posebno je problematično što se dvije tradicije izrazito razdvojeno razvijaju, gotovo u izolaciji, te jedna od druge ne crpe iz pojedinačnih metodoloških i analitičkih prednosti. Autori takvu „strukturnu rupu“ među tradicijama uporabe mrežne analize u društvenim znanostima odlično prikazuju činjenicom gotovo nepostojećega međusobnog citiranja među tradicijama (istraživanjem 803 znanstvena članka o mrežama na Social Science Citation Index). Dodatan je primjer kako dvije ključne knjige, jedna izdana 1996, a druga 1998, svaka kao predstavnica jedne od tradicija, međusobno dijele 15 referenci od ukupno njih 721, odnosno samo 2 posto (!) (2005:3-5, 27-29).

17

(distance) među akterima, središnja pozicija nekoga od njih, veličina, otvorenost ili

zatvorenost i gustoća mreže, postojanje podgrupa ili klika unutar mreže, itd. Temelji se

na relacijskoj (relational analysis) i pozicijskoj analizi (positional analysis)

(Marcussen, Olsen 2005:3-10).

Druga tradicija – studije policy mreža – pripadaju skupu kvalitativne metodologije, s

istraživačkim interesima usmjerenim dominantno na (institucionalni) kontekst mreža i

procesnu dimenziju. Najčešće se baziraju na studijama slučaja i gustim naracijama.

Okrenute su, ne strukturi, već sadržaju interakcije, te rabe metode poput intervjuiranja,

analize sadržaja ili diskurzivne analize (Börzel 1997:2). Cilj je takvih istraživanja otkriti

rutine, procedure, konvencije, uloge, strategije, organizacijske forme, identitete,

vrijednosne sustave, tehnologije, itd, oko kojih je konstruirana aktivnost mreža

(Marcussen, Olsen 2005:10-16). „Drugim riječima, dok će se sociološka mrežna analiza

truditi opisati broj, smjer, gustoću i tip veza među akterima u određenoj mreži, studije

policy mreža će se truditi razumjeti značenja koja akteri mreže povezuju s odnosima

koji među njima postoje“ (Marcussen, Olsen 2005:12). Stoga prva, zbog orijentacije na

obrasce interakcije, koristi formalnu mrežnu analizu, a druga se neformalnom mrežnom

analizom (informal network analysis) usmjerava na analizu procesa (v. Tablicu 2).

Politologija koncept mreža koristi najčešće u vrlo općenitom, gotovo metaforičkom

smislu, dok sociometrijsku mrežnu analizu karakterizira detaljizirano mjerenje varijabli

i kriterija mreže (Van Waarden 1992:30). Ovaj rad svakako pripada drugoj, politološkoj

tradiciji, te je stoga oslonjena prvenstvenog na kvalitativnu metodologiju.

Tablica 2: Dvije tradicije mrežne analize u društvenim znanostima Studije policy mreža Sociološka mrežna analiza

Žarište

istraživanja

- Proces djelovanja (agency) interakcija u njihovu institucionalnom kontekstu

- Obrazac odnosa među akterima - relacijska analiza (relational analysis) - Strukturna pozicija aktera u mreži - pozicijska analiza (positional analysis)

Analiti čki pristup

- Analiza osjetljiva na kontekst - Razvoj koncepata

- Formalni modeli - Testiranje hipoteza

Obrada podataka

- Slučajevi - Kvalitativni intervjui

- Varijable - Enumeracija

Prilagođeno prema: Marcussen, Olsen 2005:28

18

Istraživanje se temelji na analizi sekundarnih podataka, odnosno podataka koji su već

dostupni i prikupljeni za neko drugo istraživanje i neke druge svrhe (Burnham i sur.

2004:36-37). Riječ je o tri osnovna izvora podataka. Primarno se koriste podaci

prikupljeni na istraživačkom projektu Istraživanje stavova članova predstavničkih tijela

o političkim dimenzijama invaliditeta i uključivanju osoba s različitim vrstama

oštećenja u politički život, koje je Fakultet političkih znanosti u Zagrebu proveo za

Ministarstvo obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti RH (MOBMS) u

razdoblju od travnja 2009. do siječnja 2010, a u kojemu je autorica sudjelovala kao

jedan od istraživača.22 Istraživanje je bilo usmjereno na tri osnovna područja: političko

predstavništvo OSI, ljudska prava OSI i politiku prema OSI. U sklopu istraživanja

provedeno je anketiranje 386 članova predstavničkih tijela na gradskoj, općinskoj,

županijskoj i nacionalnoj razini (v. Priloge 1 i 2), zatim diskurzivna analiza 12

dokumenata (v. Priloge 3 i 4), te je odrađeno 16 polustrukturiranih intervjua sa

značajnim policy akterima (v. Priloge 6 i 7).

Dodatno se koriste i podaci prikupljeni kroz projekt Podrška u primjeni mehanizama

praćenja i evaluacije mjera Nacionalne strategije izjednačavanja mogućnosti za osobe

s invaliditetom od 2007. do 2015. godine, provedenoga u suradnji istoga Ministarstva i

Programa Ujedinjenih naroda za razvoj (UNDP) Hrvatska. Projekt se sastojao od osam

radionica za pružanje podrške u izgradnji kapaciteta za praćenje i evaluaciju provedbe

Nacionalne strategije za OSI na područnoj (regionalnoj) i lokalnoj razini, te za

upoznavanje s obrascem za izvješćivanje o provedbi Nacionalne strategije. Radionice su

se održale tijekom ožujka i travnja 2010. godine u lokalnim središtima (v. Prilog 11).

Na njima je participiralo 228 sudionika, predstavnika gradova, općina i županija, te

predstavnici županijskih ureda državne uprave, centara za socijalnu skrb i obiteljskih

22 Projekt je vodio doc. dr. sc. Tihomir Žiljak, a kao istraživači na njemu su sudjelovali doc. dr. sc. Berto Šalaj, mr. sc. Ana Petek, Anka Kekez Koštro, Duje Prkut i Enes Sedić, uz suradnju doc. dr. sc. Gorana Čulara, svi sa Fakulteta političkih znanosti u Zagrebu. Sa Studija socijalnog rada Pravnog fakulteta u Zagrebu sudjelovali su prof. dr. sc. Kristina Urbanc, dr. sc. Marina Milić Babić i Marko Buljevac. S Edukacijsko-rehabilitacijskog fakulteta u Zagrebu uključeni su bili prof. dr. sc. Lelia Kiš Glavaš, Ivona Salaj i Slađan Livnjak.

Ministarstvo obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti izdalo je dozvolu za uporabu rezultata istraživanja koje je financiralo vlastitim sredstvima.

19

centara, ustanova, lokalnih povjerenstava za OSI, te nevladinih organizacija na lokalnoj

razini.23

Također, u svrhe prikupljanja podataka korištena su i izlaganja održana na

istraživačkome seminaru preddiplomskoga kolegija Posebne javne politike, na Fakultetu

političkih znanosti u Zagrebu, u ljetnome semestru školske godine 2008 / 2009. na temu

politike prema OSI u Hrvatskoj (v. Prilog 10). Podaci iz sva tri navedena izvora u svrhe

izrade ove disertacije dodatno su obrađeni i analizirani s obzirom na specifične potrebe

ovoga rada, kako se kasnije u tekstu detaljno pojašnjava. Manji dio podataka izravno je

prikupljen u svrhe izrade ove doktorske disertacije. Konzultirani su dokumenti koji se

odnose na hrvatsku politiku prema osobama s invaliditetom, a koji nisu bili obuhvaćeni

diskurzivnom analizom (v. Popis dokumenata na kraju rada). Provedena su četiri

nestrukturirana intervjua s članovima Povjerenstva za osobe s invaliditetom Vlade RH u

svibnju 2011, tri telefonska, a jedan ispitanik je uputio pisane odgovore (v.

kategorizaciju ispitanika u Prilogu 6). Bogato su korišteni internetski materijali,

službene stranice tijela vlasti i nedržavnih aktera.24 U istraživanju su korištene i

službene publikacije tijela vlasti.25 Nakon navođenja izvora podataka, u nastavku slijedi

detaljan prikaz korištenih metoda prikupljanja i analize podataka – objašnjenja zašto su

izabrane, koje su njihove karakteristike, te kako su uporabljene u ovome doktorskom

istraživanju.

Shodno i izabranoj tradiciji mrežne analize u društvenim znanostima, ali i

epistemološko-ontološkim pretpostavkama kritičkoga realizma, u ovome radu dvije

osnovne metode prikupljanja podataka čine intervjuiranje elita i analiza dokumenata.

„Standardne metode koje se koriste u empirijskim istraživanjima mrežnoga upravljanja

su kvalitativno intervjuiranje i analiza dokumenata“ (Sørensen, Torfing 2007a:150). „U

23 Od toga: 31 predstavnik jedinica područne (regionalne) samouprave, 58 predstavnika jedinica lokalne samouprave – gradova, 19 predstavnika ureda državne uprave u županijama, 22 predstavnika obiteljskih centara, 7 predstavnika ustanova za skrb o osobama s invaliditetom, te 91 predstavnik udruga osoba s invaliditetom (Prema Sažetku Izvješća o provedbi Nacionalne strategije izjednačavanja mogućnosti za osobe s invaliditetom od 2007. do 2005. godine, u 2009 godini). 24 Svi podaci prikupljeni s internetskih stranica imaju u fusnotama navedene precizne adrese na kojima se mogu pronaći. 25 Primjerice, časopis Nacionalne zaklade za razvoj civilnog društva Civilno društvo – tematski broj časopisa „Građanski aktivizam i osobe s invaliditetom“

20

pogledu na metode, treba biti jasno da se kritički realisti neće zadovoljiti pukim

prebrojavanjem „akterovih gledišta“ ili suhoparnim statističkim izlaganjem; cilj,

umjesto toga, mora biti odbacivanje površnih objašnjenja i, kad god je to moguće

upotrebom primarnih izvora (osobito dokumentarne građe i intervjua elita),

rekonstruiranje i reinterpretacija istraživanih događaja“ (Burnham i sur. 2004:30).

Upravo tako ova disertacija pristupa analizi transformacije politike prema OSI.

Analiza dokumenata osnovna je metoda prikupljanja podataka u ovoj disertaciji. Jer „za

one koje zanima kreiranje politika nema važnijeg izvora informacija“ (Burnham i sur.

2004:189). Također, analiza dokumenata iznimno je važna metoda prikupljanja

podataka u analizi policy mreža, posebice za pitanja nastanka i formiranja mreža, te

kontinuiteta i promjena u normama i racionalnostima koje oblikuju njihovo

funkcioniranje i kontekst (Esmark, Triantafillou 2007:99). Stoga su dokumenti iznimno

važni za istraživanje usmjereno na transformaciju načina kreiranja neke konkretne

politike. Dokumentima se najčešće pristupa takozvanom reprezentacijskom analizom

(representational analysis). Riječ je o načinu čitanja dokumenata – analizi kojom se vrši

reprodukcija socijalnih praksi što je preciznije moguće i u sklopu koje se dokumenti

razumijevaju kao prikazi stvarnosti (Esmark, Triantafillou 2007:101).26

Za razliku od reprezentacijske analize, sve popularnija diskurzivna analiza dokumente

razumijeva kao dio stvarnosti. Dodatna je razlika u dvije vrste analize i u izboru

dokumenata. Reprezentacijska analiza često teži pronaći tajne dokumente koji mogu

donijeti nove podatke i tako povisiti razinu preciznosti u rekonstrukciji događaja. S

druge strane, diskurzivna je analiza, s obzirom da je diskurs raširen intersubjektivni

način razumijevanja, okrenuta središnjim dokumentima nekoga diskursa, te u tome

smislu onima široko dostupnima i javno prihvaćenima (Esmark, Triantafillou

2007:104). Analiza dokumenata je odlična metoda prikupljanja podataka o pitanjima o

topografiji mreža – tko u mrežama sudjeluje i koju poziciju akteri imaju unutar mreže.

Tome odlično može poslužiti reprezentacijska analiza. Diskurzivna analiza je pak bolja

za pitanja o institucionaliziranim normama i logikama djelovanja mreža, odnosno

programima mreža, koji se sastoje od materijalnih i proceduralnih normi. Materijalne

26 To je metoda koju najčešće upotrebljavaju povjesničari.

21

norme se odnose na policy vrijednosti, ciljeve i policy instrumente mreža, a

proceduralne na standarde kreiranja pojedine politike unutar mreža (Esmark,

Triantafillou 2007:102-103). Upravo materijalnim normama je najvećim dijelom

okrenuta ova disertacija i pripadajuća diskurzivna analiza dokumenata. No i

reprezentacijska analiza se u ovome radu obilno koristi, u pristupu svim uporabljenim

empirijskim materijalima, dokumentima, izlaganjima aktera, radionicama, internetskim

materijalima, te intervjuima iz oba kruga.

Dokumentarna građa sastojala se od dokumenata aktera, kao primarnih izvora i kao

sekundarnih izvora podataka. Primarne izvore podataka čine oni dokumenti koji su bili

dijelom proučavanoga događaja, a sekundarne oni koji se sastoje od drugih podataka

koji se odnose na istraživani događaj ili su proizvedeni brzo nakon njega (Burnham i

sur. 2004:177-180). Korišteni su različiti državni spisi, službene vladine i parlamentarne

publikacije, izvješća, nacrti, deklaracije, itd. Isto je dopunjavano internetskim

materijalima, i to ne samo, primjerice, vladinim dokumentima koji su tamo pohranjeni,

nego i raznim tercijarnim izvorima – dokumentarnom građom koja je naknadno

napisana da bi se neki događaj rekonstruirano i interpretirao (Burnham i sur. 2004:177,

201-218). U radu je korištena diskurzivna analiza logike državne intervencije 1227

dokumenata koja je bila dijelom istraživanja za MOBMS (v. Prilog 3). Diskurzivna

analiza se sastojala od četiri osnovne rubrike – diskurzivnih elemenata kojima se

označavaju OSI, kojima se definira invaliditet, koji određuju ciljeve, te koji postavljaju

policy instrumente.28 Dobiven je tekstualni materijal od 12 tablica na 20-ak stranica. Taj

27 12 dokumenata bilo je podijeljeno u dvije skupine. U prvu skupinu pripadaju dokumenti koji čine „jezgru“ današnje politike prema OSI RH. Riječ je o strategiji djelovanja u području i izvještaju o njenom provođenju, o dva zakona, jednoj deklaraciji i jednoj preuzetoj međunarodnoj konvenciji. To su dokumenti doneseni iza 2000-e godine, nakon što je transformacija politike prema OSI započela i koji su u toj transformaciji noseći.

Drugu skupinu čine takozvani srodni dokumenti, oni koji značajno utječu na život osoba s invaliditetom, no OSI ne čine njihovu osnovnu ili jedinu ciljnu skupinu, već šire reguliraju socijalnu skrb, obrazovanje, udomiteljstvo, itd. 28 Analiza 12 hrvatskih dokumenata sastojala se od izvlačenja diskurzivnih elemenata iz njihova teksta koji odgovaraju na četiri pitanja, a kojima se pokušava „uloviti“ logika državne intervencije u invaliditet kao kolektivni problem. Kao prvo, izrađen je popis svih izraza kojima se označavaju osobe s invaliditetom, odnosno nazivi za OSI. Kao drugo, popis je izrađen i sa svim sintagmama, iskazima, rečenicama kojima se definira ili invaliditet ili OSI, da bi se odgovorilo na pitanje kako se shvaća invaliditet.

Kao treće, za pitanje o tome kakav je odnos prema invaliditetu, odnosno njegovim političkim dimenzijama, izrađen je popis svih sintagmi, iskaza, rečenica u kojima se donosi argumentacija što je svrha ili cilj državne intervencije, zašto je neki aspekt invaliditeta dio političkoga života, zašto se

22

je materijal preuzet od navedenog istraživanja, te su zatim u svrhe ovoga rada posljednje

dvije rubrike koje se odnose na ciljeve i instrumente dodatno obrađene. Njihov sadržaj

je klasificiran, presložen i sistematiziran prema teorijski izvedenim kategorijama ciljeva

i instrumenata politike prema OSI koje su razrađene u poglavlju 4 (v. Prilog 5).29

Intervjuiranje elita odnosi se na intervjuiranje ključnih aktera procesa kreiranja politike

prema OSI. Intervjuiranje elita široko je upotrebljavana metoda prikupljanja podataka u

političkoj znanosti, najčešće u polustrukturiranoj formi. Primjenjuje se kad god se

prema ispitaniku može odnositi kao prema stručnjaku za temu od interesa (Burnham i

sur. 2004:219). Intervjuiranje elita, u našem slučaju ključnih policy aktera, razlikuje od

etnografskoga intervjuiranja posebice s obzirom na ispitanike. Etnografsko

intervjuiranje uglavnom rabi nestrukturirane, razgovorne forme intervjuiranja sudionika

događaja svih vrsta, neovisno o njihovu znanju o predmetu istraživanja (Bray 2008:309-

312). Također, bitno je intervjuiranje elita razlikovati i od masovnih intervjuiranja u

standardiziranim anketnim formama, koje se koristi u kvantitativnim istraživanjima.

Intervjuiranjem se mogu prikupljati dvije vrste podataka od strane ispitanika. Prvi su

takozvani „podaci koji se daju utvrditi“ (factual information) koji su dio ispitanikova

opažanja policy procesa. Druga vrsta podataka su oni o njegovim unutarnjim iskustvima

i impresijama, o njegovoj percepciji, koji se označavaju kao perceptivni podaci

(perceptual information). Sukladno tome, pri intervjuiranju se razlikuju deskriptivna

pitanja, kojima se traži deskripcija procesa, odnosno, takozvani izvještaji o praksi, te

evaluativna pitanja, kojima se pokušava doprijeti do značenja koja ispitanik pripisuje

određenome procesu ili nekim njegovim elementima (Zølner i sur. 2007:125-147). Time

zajednica treba baviti invaliditetom ili osobama s invaliditetom. I posljednje, četvrto pitanje odnosilo se na policy instrumente. Popisom svih sintagmi, iskaza, rečenica u kojima se donosi argumentacija kako država intervenira / kako bi trebala intervenirati odgovaralo se na pitanje o tome kako se treba utjecati na posljedice postojanja invaliditeta (v. Prilog 4). 29 Popisi sintagmi, iskaza i rečenica koji se odnose na ciljeve i instrumente, pripremljeni u istraživanju za MOBMS, dodatno su obrađeni na način da su sumirani u teorijski izvedene kategorije. Vezano uz ciljeve, tekstualni dijelovi dokumenata presloženi su u tri osnovne teorijski izvedene skupine određene modelima politike prema OSI. Dodana je četvrta kategorija 'pravna koherentnost', zbog visoke učestalosti argumentacije o međunarodnim standardima kao razlozima interveniranja u pitanja invaliditeta u hrvatskim dokumentima.

Za policy instrumente korištene su četiri temeljne teorijski izvedene vrste instrumenata prema resursu o kojemu ovisi njihova efektivnost, te je građa iz dokumenata, odnosno pripremljeni diskurzivni elementi iz istraživanja za MOBMS, presložena u te rubrike. Dodana je peta kategorija 'suradnja' koja čini česti odgovor na pitanje o tome kako intervenirati, a ne pripada u niti jednu teorijski izvedenu rubriku.

23

intervjuiranje odgovara kritičkome realizmu, ali i ideji policy mreža koje su strukture i s

formalnim, ali i s neformalnim aspektima interakcije, do kojih je u pravilu moguće

doprijeti samo intervjuiranjem sudionika te interakcije. Transkripti intervjua analiziraju

se slično kao dokumenti, različitim vrstama kodiranja, analizom sadržaja, narativnom

analizom, deskriptivnom analizom, itd.

Intervjuiranje elita odvijalo se u dva kruga. Prvi krug odnosi se na 16 polustrukturiranih

intervjua koji su provedeni u sklopu istraživanja za MOBMS. Zatim su provedena četiri

nestrukturirana intervjua u posljednjoj fazi izrade ove doktorske disertacije i oni čine

drugi krug intervjuiranja. Dakle, u sklopu interdisciplinarnog istraživačkoga projekta

odrađeno je 16 polustrukturiranih intervjua s kreatorima politike prema OSI: sa 6

saborskih zastupnika, s 4 zaposlenika ministarstava i drugih izvršnih tijela (fondova,

agencija, ureda pravobranitelja), s 5 predstavnika udruga, te s 1 novinarom.30 Intervjui

su provedeni prema protokolu prikazanom u Prilogu 7. Intervjuiranje je provelo pet

istraživača (3 politologa, 1 socijalni radnik i 1 edukacijsko-rehabilitacijski stručnjak), te

je zatim audio-zapise intervjua istih pet istraživača analiziralo koristeći 18 pitanja za

selekciju najznačajnijih dijelova teksta. Svaki je istraživač, prema matrici prikazanoj u

Prilogu 8, sumirao po 3 ili 4 intervjua. Time je dobiveno 16 tablica, koje ukupno čine

oko 70-ak kartica pisanoga materijala.

U svrhe ove doktorske disertacije taj je materijal dodatno obrađen, te analiziran

metodom otvorenog kodiranja. Provedena su tri odvojena kodiranja, vođena trima

istraživačkim pitanjima koja se odnose na različite elemente policy podrežima,31 na

način prikazan u Prilogu 9. Time je dobiven tekstualni materijal trorazinskih kodova

raspodijeljen u 3 tablice na 30-ak stranica, a kodovi trećega reda, kao najopćenitija

razina kodova, prikazani su u tablicama u Poglavlju 4. Drugi krug nestrukturiranih

30 Za detaljnu kategorizaciju ispitanika v. Prilog 6. 31 Za analizu ciljeva korišteno je pitanje Što treba ostvariti politika prema osobama s invaliditetom u Hrvatskoj?. Za analizu policy instrumenata korišteno je pitanje Kako ostvarivati ciljeve politike prema osobama s invaliditetom u Hrvatskoj?. Za analizu socijalne konstrukcije osoba s invaliditetom kao ciljne skupine korišteno je pitanje Kakve su osobe s invaliditetom?.

24

intervjua32 s članovima Povjerenstva za osobe s invaliditetom Vlade RH analiziran je

reprezentacijskom analizom.

Kako bi se zadovoljilo u istraživanjima u društvenim znanostima, i u politologiji, sada

već neizostavno pravilo triangulacije, kao „strategije unakrsnog provjeravanja podataka

primjenom niza metoda istraživanja“ (Burnham i sur. 2004:34), u radu se kao nadopuna

koriste i kvantitativne i etnografske metode prikupljanja podataka. Kvantitativni podaci

se najčešće prikupljaju anketnim ispitivanjima (Burnham i sur. 2004:85-119). U ovome

radu se koristi anketiranje članova predstavničkih tijela o njihovim stavovima o

političkim dimenzijama invaliditeta, iz istraživanja za MOBMS. Anketa s članovima

predstavničkih tijela uključila je 386 ispitanika, zastupnika/ica nacionalnoga

parlamenta, 4 županijske skupštine, te vijeća 6 gradova i 6 općina.33 Također, koristi se

anketno ispitivanje sudionika radionica UNDP-a – policy aktera politike prema OSI na

regionalnoj i lokalnoj razini, o njihovoj međusobnoj interakciji. Taj dio istraživanja

zapravo pripada tradiciji sociološke mrežne analize (sudionici su mapirali svoje odnose

s drugim akterima na svojevrsnom sociogramu) (Marcussen, Olsen 2005; Borrás, Olsen

2007).34 Uporabit će se da bi se prikazao intenzitet odnosa lokalne uprave s udrugama u

odnosu na njene odnose s drugim akterima. Podaci iz oba anketiranja služe tek kao

dodatne ilustracije, s uporabom krajnje bazične, najjednostavnije deskriptivne statistike

(Burnham i sur. 2004:121-151).

Iz etnografske tradicije prikupljanja podataka istraživanje uključuje metodu

promatranja, prilagođenu politologiji i istraživanju policy mreža, jer je riječ o metodi

koja je za političku znanost podosta nestandardna. Za razliku od etnografskih 32 Kroz nestrukturiranu, razgovornu formu intervjua ispitanicima su postavljena tri pitanja: (1) Kako je nastalo Povjerenstvo Vlade RH za OSI?; (2) Kako Povjerenstvo Vlade RH za OSI funkcionira? (3) Koja je Vaša ocjena važnosti Povjerenstva Vlade RH za OSI za ovu politiku?. Prva dva pitanja su deskriptivna, a posljednje je evaluativno pitanje. 33 Navedeni uzorak kombinacija je prigodnog uzorka (kao onog uzorka koji je trenutno na raspolaganju, odnosno aktualni zastupnici u predstavničkim tijelima RH u 2009) i uzorka na temelju procjene eksperata (namjerno su izabrane određene županije, gradovi i općine, pri čemu se vodilo računa o teritorijalnoj zastupljenosti različitih regija Hrvatske). Na taj se način pokušalo osigurati da uzorak bude u što većoj mjeri sličan slučajnom uzorku, kojeg se nije koristilo zbog ograničenosti financijskih sredstava (Burnham i sur. 2004:91-97). Detaljnije o uzorku v. Prilog 2. 34 Taj se dio istraživanja preuzima iz Izvješća o provedbi Nacionalne strategije izjednačavanja mogućnosti za osobe s invaliditetom od 2007. do 2015. godine, u 2009. godini. Od 228 sudionika radionica, prikazani su rezultati samo za 47 predstavnika jedinica lokalne samouprave, te za 17 predstavnika jedinica područne samouprave.

25

promatranja sa sudjelovanjem, koja su vremenski izrazito obilna i dugotrajna, i koja

zahtijevaju da istraživač „uroni“ u zajednicu koja je predmet istraživanja i gotovo joj

postane dijelom (Bray 2008:305-309; Burnham i sur. 2004:235-250), politološka

istraživanja uglavnom koriste nesudjelujuće promatranje formalnih sastanaka mreža

(Sørensen, Torfing 2007:151). Tako je primijenjeno promatranje u ovome istraživanju.

Promatrane se radionice na regionalnoj i lokalnoj razini provedene u sklopu projekta

MOBMS-a i UNDP-a, kao primjeri ad hoc formiranih lokalnih i regionalnih policy

mreža politike prema OSI (v. Prilog 11).

Zaključno se u ovome odjeljku treba dodatno osvrnuti na metode analize podataka.

Pojašnjena reprezentacijska analiza koristila se kod svih oblika empirijskog materijala u

svrhe prikupljanja takozvanih „podataka koji se daju utvrditi“. Na taj način u obrađeni i

uporabljeni intervjui iz oba kruga, zatim izlaganja aktera politike prema OSI i eksperata

održanih u sklopu istraživačkoga seminara na kolegiju Posebne javne politike, iskazi na

promatranim radionicama, te dokumenti podvrgnuti diskurzivnoj analizi, ali i ostala

dokumentarna i internetska građa.

No, osnovne metode sustavne analize podataka, više puta spominjana diskurzivna

analiza te metoda otvorenog kodiranja, zahtijevaju dodatna pojašnjenja. Diskurzivna

analiza, kao dio dubinskih kvalitativnih istraživanja, teži otkriti temelje zajedničkih

pretpostavki o nekomu fenomenu, odnosno percepcija i razumijevanja o zajednici, te

pokazati u kakvoj su vezi ta značenja s različitim interesima u društvu (Burnham i sur.

2004:256).35 Diskursi su sustavi označavanja, socijalnoga konstruiranja stvarnosti

kojime ljudi pridaju značenje i značaj objektima u materijalnom svijetu (Burnham i sur.

2004:260). Vrlo se često, iako to naravno nije jedini pristup, diskurse u takvoj analizi

definira kao okvire ili kognitivne sheme kroz koje se neki fenomen razumijeva

(Burnham i sur. 2004:257).

35 „Postoji opća suglasnost da znanstvenici koji se služe tim pristupom ne žele biti sputani luđačkom košuljom tradicionalnoga znanstvenog pristupa istraživanju, s njegovim naglaskom na provjerljivim hipotezama, dizajnu istraživanja i empirijskoj analizi koja dovodi do poopćavanja; radije žele slobodno provoditi dubinska i promišljena kvalitativna istraživanja. S druge strane, ipak žele provoditi strogu analizu koju, kao takvu, prihvaćaju drugi znanstvenici“ (Burnham i sur. 2004:260).

26

Diskurzivna analiza pojašnjava kako su diskursi organizirani, kakav im je sadržaj, što su

im dominantne ideje, zašto su uspješni, tko ih legitimira i kako, te koje su vjerojatne

posljedice njihove dominacije. Posebice se zanima za njihovu preobrazbu i učestalo

smjera otkrivanju protuslovlja unutar nekoga diskursa ili konkurencije između više

alternativnih diskurzivnih okvira (Burnham i sur. 2004:261-262). Ili, riječima autora

koji izravno primjenjuju analizu diskursa u dokumentima vezanim uz policy mreže,

diskurzivna analiza „nastoji pokazati slučajnost i nestabilnost socijalnih problema i

identiteta... metodološki... nastoji otkriti – a u nekim slučajevima i utjecati na – okvire

značenja i pravila komunikacije koji konstituiraju pojedina socijalna područja... u

smislu da takav način čitanja dokumenata može osvijetliti kako, protekom vremena,

neki krajnje slučajni i specifični problemi i identiteti postanu hegemonijski na štetu

drugih mogućih problema i identiteta“ (Esmark, Triantafillou 2007:100).

Dodatno je potrebno odrediti tzv. poziciju subjekta (subject position), odnosno

kapacitete aktera kroz koje diskursi djeluju i „govore“, te u kojemu su odnosu ti

diskurzivni okviri s autonomijom i međuovisnošću aktera (Burnham i sur. 2004:102).

„Diskursi su označeni kao konceptualne sheme povezane sa specifičnim povijesnim,

institucionalnim i kulturološkim kontekstom, za koje je jasno da ih niti jedan sudionik

ne može potpuno slobodno konstruirati ili rekonstruirati. Istovremeno, priznavanje

institucionalnog pozicioniranja diskursa usmjerava pažnju na različite razine moći

aktera u njihovoj produkciji“ (Bacchi 2000:52). Diskurzivna analiza uvijek teži otkriti

odnose ideja, jezika i moći. Javne politike kao diskurs odnose se na pretpostavku da

društveni i javni problemi moraju biti diskurzivno konstituirani kao općenite kategorije

socijalne prakse. Dakle, nisu važni samo objektivni problemi nekoga konteksta, već i

njihovo problematiziranje (Bacchi 2000:48).

Ova doktorska disertacija diskurzivnom analizom, prvenstveno dokumenata, pokušava

prikazati politiku prema osobama s invaliditetom. Pritom se diskursom shvaća okvir

razumijevanja politike prema OSI – način njena kreiranja, odnosno tip javne politike

kojemu pripada, sa slijedećim ključnim elementima: policy ciljem, policy instrumentima

i definiranjem policy problema. U kojoj je mjeri tako određen policy diskurs u odnosu s

policy mrežom, specifičnom strukturom odnosa aktera kao nositelja diskursa? Teza rada

27

jest da policy mreže koegzistiraju, kao značajan preduvjet kreiranja neke javne politike,

samo s jednom vrstom policy diskursa – onim koji sadrži ciljeve socijalne inkluzije,

probleme ljudskih prava i soft policy instrumente, odnosno s diskursom konstitutivnih

javnih politika.

Analizi intervjua s policy akterima pristupilo se metodom otvorenog kodiranja. Riječ je

osnovnoj metodi u sklopu širokoga pristupa kvalitativnoj analizi podataka, a koja se

označava „općenitim induktivnim pristupom“ (Thomas 2003). Oslanja se na tradiciju

takozvane utemeljene teorije (Pandit 1996). Upravo se prema osnovnoj logičkoj metodi

i obliku posrednoga zaključivanja razlikuje od diskurzivne analize, koja je zapravo u

osnovi deduktivna. Također, diskurzivna se analiza u pravilu usmjerava na ulogu ideja i

jezika, a otvoreno kodiranje služi za sistematizaciju kontekstualiziranih iskustava

sudionika neke socijalne prakse. Metoda otvorenog kodiranja, kao metoda organiziranja

i analize prikupljenih podataka, sastoji se od sumiranja tekstualnoga materijala putem

nekoliko sekvencijalnih faza kodiranja, najčešće tri.

Prva faza, kodiranje prvoga reda, odnosi se na obilježavanje značajnih dijelova teksta –

„vađenje“ najznačajnijih rečenica koje daju odgovor na istraživačko pitanje. Zatim se

kodovima prvoga reda dodaju takozvani relevantni pojmovi koji nastoje izraziti bit

istaknutoga dijela teksta. Tu je već riječ o kodovima drugoga reda. Slijedeću fazu čini

združivanje pojmova u kategorije, odnosno strukturiranje u kodove trećega reda (Mesec

1998, prema Biškup, Buljevac, Leutar 2009:84). Opisana metoda otvorenoga kodiranja

u Hrvatskoj je često primjenjivana u pitanjima invaliditeta u istraživanjima socijalnoga

rada i edukacijske-rehabilitacije (v. primjerice Biškup, Buljevac, Leutar 2009; Sivrić,

Leutar 2010).

„Studije slučaja mogu rabiti oboje, deduktivne i induktivne cikluse prikupljanja

podataka. Dedukcija pomaže u identificiranju fenomena od interesa, te sugerira o kojem

(generativnom – op. a) mehanizmu bi moglo biti riječi, te osigurava vezu s prethodnim

istraživanjima i literaturom. Indukcija osigurava podatke o događajima koje treba

objasniti i testira ta objašnjenja“ (Easton 2010:124). Na taj način, kombiniranjem

različitih pristupa kroz metode analize empirijskog materijala politike prema osobama s

28

invaliditetom, osigurava se retroduktivan proces istraživanja transformacije javnih

politika. U diskurzivnoj analizi dokumenata hrvatske politike prema OSI uvijek se

započinje od teorijski izvedenim kategorijama iz literature i prethodnih istraživanja, u

koje se zatim „raspodjeljuje“ tekstualni materijal, da bi se utvrdilo da li on opravdava

postojanje određene kategorije. U slučajevima značajnog „viška“ iskaza, ukoliko su

tematski srodni, dodaje se nova kategorija. U otvorenom kodiranju intervjua s akterima

hrvatske politike prema OSI obrada tekstualnog materijala započinje samo sa

specifičnim istraživačkim pitanjem za određeni dio analize, te se trorazinskim

kodiranjem dolazi do kategorija koje proizlaze isključivo iz empirijskog materijala.

Zaključno se kategorije dobivene diskurzivnom analizom dokumenata i otvorenim

kodiranjem intervjua uspoređuju po četiri elementa policy podrežima, da bi se utvrdilo

(ne)postojanje onih koji su specifični za konstitutivne policy podrežime.

Struktura rada

Cjelina rada Transformacija politike prema osobama s invaliditetom: primjena policy

mreža strukturirana je u četiri osnovna dijela. Izlaganje započinje poglavljem o

tipologiji javnih politika Theodorea Lowija, koja čini konceptualni okvir ovoga rada

prema razinama teorijskog diskursa. Prikazuju se originalna Lowijeva djela, ali i vrlo

bogata literatura koja se bavi razradom ili kritikom tipologije. Posebice se ističe pojam

arena moći, koji označava izvorni Lowijev uvid o mnogostrukim empirijskim obrascima

političkog odlučivanja. Arene moći čine osnovu tipologije javnih politika koja tek

naknadno, dodavanjem kriterija razlikovanja među tipovima, postaje pozitivna

(deduktivna) politička teorija. U povijesnom razumijevanju Lowijevih kategorija

konstitutivnih, distributivnih, regulativnih i redistributivnih politika, posebice se ističu

nove konstitutivne politike čiji element čine i policy mreže. Stoga su u prvome

poglavlju detaljno prikazane njihove karakteristike.

Drugo poglavlje govori o transformaciji javnih politika. Lowijeve arene moći, na razini

teorije, razrađuju se kroz pojam policy podrežima upotrebom tri prikaza javnih politika

Hala Colebatcha, te se dobivaju pripadajući elementi: ciljevi, instrumenti, akteri i

njihovi odnosi, te socijalna konstrukcija problema. Posebice se pojašnjavaju elementi

konstitutivnih policy podrežima, kao novih socijalnih politika ili politika ljudskih prava.

29

One su rezultat transformacije javnih politika na kraju 20. i na početku 21. stoljeća,

potaknute promjenama u suvremenom društvu. Ta transformacija ili policy promjena

očituje se i u mijenama uloge i funkcija države, primarno kroz razvoj regulatorne države

i arbitrirajuće države. Prate je i promjene u strukturama javnoga upravljanja. Posebice je

značajno da novi konstitutivni policy podrežimi nastaju restrukturiranjem

redistributivnih politika, te se stoga prikazuje i transformacija socijalne države.

Policy mreže, koje čine teorijski model u ovome radu, tema su trećeg poglavlja. Policy

akteri čine osnovne elemente mreža, te se stoga detaljno prikazuje koje sve vrste

državnih i nedržavnih aktera sudjeluju u kreiranju javnih politika. Interakcija aktera ima

mnoge oblike i dimenzije, te se u literaturi označava mnogobrojnim terminima. Razlog

tomu su i višestruki teorijski korijeni pristupa sa stajališta mreža i njegov kompleksan

razvoj. Mnogoznačnost generičkog pojma policy mreža te nekoherentnost i konfuznost

pristupa dovela je i do brojnih opravdanih kritika. No, u ovome se radu tvrdi da postoji

značajan analitički potencijal policy mreža, ukoliko se shvaćaju kao teorijski model

strukturirane interakcije udruga i uprave, te se kombiniraju s drugim istraživačkim

pristupima, posebice tipologijom javnih politika te elementima policy podrežima.

Teorijsko-metodološki okvir koji je upravo izložen, a da bi se odgovorilo na pitanje o

teorijskoj i praktičnoj vrijednosti policy mreža, u četvrtom je poglavlju primijenjen je na

politiku prema osobama s invaliditetom u Hrvatskoj. Ova studija slučaja izabrana je iz

više razloga. Prvo, riječ je o pridjevskoj politici koja prolazi kroz transformaciju, pa se

očekuje da je moguće pronaći primjere postojanja i nepostojanja i policy mreža i drugih

elemenata policy podrežima u njenu kreiranju. Naime, politika prema OSI, stoga što se

transformira iz redistributivne politike u konstitutivnu, zauzima više „kućica“ tipologije.

Time je omogućeno dubinskim istraživanjem samo jedne pridjevske politike obuhvatiti

više tipova javnih politika, kroz kvazi-međusektorski istraživački dizajn.

Drugo, politika prema osobama s invaliditetom i u Europi (posebice u EU) i u Hrvatskoj

postaje sve značajnija, prioritetna, ulazi u mainstream. To se događa upravo kroz

isticanje problematike ljudskih prava, te pripadajućeg zagovaranja i aktivizma.

Paralelno s retorikom o ljudskim pravima, dolazi i do promjena mehanizama

30

interveniranja države u mnogim socijalnim pitanjima. Posebice je to vidljivo u trendu

deinstitucionalizacije, koji označava težnju ukidanja državnih institucija kao osnovnoga

instrumenta rješavanja problema, te u uporabi reguliranja i informiranja kao djelomičnih

supstituta. Stoga politika prema osobama s invaliditetom čini odličan primjer novih

tendencija u kreiranju socijalnih politika.

I naposljetku, treće, organizacije civilnoga društva u ovome sektoru imaju izrazito dugu

tradiciju. Čak i u Hrvatskoj pojedine udruge osoba s invaliditetom postoje više od 50

godina, što bi trebalo ukloniti mogućnost da možda slabo ili nerazvijeno civilno društvo

u mladoj demokraciji „spriječi“ postojanje policy mreža. Naime, osnovni je cilj ove

doktorske disertacije pokazati kako policy mreže, odnosno akteri civilnoga društva kao

suvremena para-uprava, postoje i doprinose proizvodnji javnih dobara isključivo u

koegzistenciji s ciljevima socijalne inkluzije. Vrijednost solidarnosti u promijenjenim

okolnostima funkcioniranja države u 21. stoljeću ostvaruje se kroz konstitutivne politike

mrežnim upravljanjem.

31

POGLAVLJE 1.

TIPOLOGIJA JAVNIH POLITIKA

Politološki pristup istraživanju javnih politika

Posebna važnost policy mreža jest tâ što je riječ o primarno politološkoj perspektivi

izučavanja javnih politika. Mnoge teorijsko-metodološke pristupe istraživanju javnih

politika politologija dijeli s drugim disciplinama, a neke čak značajnijim dijelom

pripadaju drugim znanostima. Policy mreže rabe gotovo isključivo politolozi. Ideja o

policy mrežama bitna je, među ostalim, posebice stoga što potječe iz vrlo raširene

kritike policy znanosti kao izrazito tehnokratskih i nenormativnih (v. primjerice Fischer

2006). Ta se kritika u mnogo većoj mjeri odnosi na policy analizu (dio policy znanosti

koji generira specifično znanje za svrhe samog policy procesa), nego na policy studije

(dio policy znanosti koji teži „uhvatiti“ cjelinu procesa, koji generira znanje o policyju).

Možda je tome jedan od razloga što je na „sveučilištu pobijedila politička znanost, no

ekonomija je pobijedila na 'hodnicima vlasti'“ (Colebatch 2004:77).36 Isto ističe i

Theodore Lowi (1992) koji naglašava kako je znanost postala dio nove birokratizirane

države u dvije dimenzije. Prvo, država potiče izgradnju i razvoj znanosti kao institucije

(government for science). Drugo, opredijeljena je za upravljanje putem znanosti

(government by science) u smislu znanstveno podupiranog odlučivanja, što se s pravom

naziva tehnokratizacijom. Jedna od najznačajnijih karakteristika takve ekspanzije

znanosti jest dominacija ekonomije: „ekonomija je zamijenila pravo kao jezik države“

(Lowi 1992:3).

Navedena kritika policy znanosti rezultirala je sve intenzivnijim „uvlačenjem“ politike

kao borbe za moć (politics) u istraživanja javnih politika, kroz ideju kako neprekidna

napetost i međupovezanost policyja i politicsa značajno utječe i na kreiranje javnih

politika i na njihove ishode.37 Moglo bi se reći da je rezultat takvih kretanja razvoj dvije

36 Za pojašnjenje istog argumenta o nenormativnosti i tehnokratskoj prirodi policy analize, v. Fischer (2006). 37 Zanimljivo je da Lowi isto „predbacuje“ i samoj politologiji, određujući je kao znanost kojoj nedostaje strasti. Politologija se naprosto udaljila od takozvanoga osjetilnog iskustva. Takvom “lošom“

32

nove „struje“ unutar policy znanosti. Postpozitivistički pristupi analizi javnih politika,38

koji također kreću od navedene kritike, čine prvu, a druga je razvoj pristupa sa stajališta

mreža, odnosno kasnijeg šireg konceptualnog okvira javnoga upravljanja (governance).

Opisani razvoj istraživanja javnih politika dobro je strukturiran i sumiran u koncepciji

triju prikaza javnih politika, koji predstavljaju tri glavne tradicije istraživanja i

razumijevanja policyja (Colebatch 2006b). Premda se, naravno, spomenuta tri prikaza

ne može strogo razgraničiti niti isključivo primjenjivati u istraživanju, može se reći i da

je riječ o tri „paradigme“ u istraživanju javnih politika, koje se međusobno razlikuju i

po ontološko-epistemološkim pretpostavkama i po metodološkim preferencijama. Prvi

prikaz – izbor na temelju vlasti – najstarije je razumijevanje javnih politika koje policy

shvaća kao niz legitimnih odluka koje se provode kroz hijerarhijski organiziran sustav

vlasti, odnosno kroz državni aparat. Riječ je o racionalističko-instrumentalnoj

perspektivi koja je utemeljena na teorijama odlučivanja, mikroekonomiji i sistemskoj

teoriji. Upravo ta perspektiva daje osnovu javnim politikama i kao istraživačkoj

disciplini i kao distinktivnom predmetu istraživanja, shvaćenom u smislu racionalnog

aspekta fenomena politike koji se odnosi na rješavanje kolektivnih problema. Također,

upravo ona čini osnovu za kritiku policy znanosti kao pretjerano tehničkih, a kroz koju

se razvijaju druga dva prikaza. Javne politike kao ishodi strukturirane interakcije

(zainteresiranih) aktera čine drugi prikaz policyja, koji se razvija iz rezultata empirijskih

istraživanja kvalitativnim metodama. Socijalna konstrukcija, odnosno javne politike kao

kreiranje značenja procesa vladanja, s interpretativnim pretpostavkama, treći su prikaz

policyja.39

Strukturirana interakcija niza državnih i nedržavnih aktera, kao nositelja moći i

identiteta, čija suradnja i konflikti značajno određuju kreiranje javnih politika, postala je

nezaobilazan aspekt analize javnih politika. Upravo je to, s jedne strane, uvećalo značaj

političke znanosti unutar interdisciplinarnih policy znanosti, te s druge strane, povećalo

politologijom, ističe Lowi, dominiraju kvantitativna istraživanja javnog mnijenja, javne politike te racionalni izbor (1992). 38 Primjerice, Frank Fischer ističe kako je policy argumentacija, primarni interes diskurzivne policy analize, usko povezana s upotrebom moći, te se zalaže za integraciju empirijske i normativne analize javnih politika (2006:226-228). 39 v. Uvod: Teorijsko-metodološki pristup

33

značaj javnih politika kao poddiscipline političke znanosti. Tezu dodatno elaborira Fritz

W. Scharpf (1997) ističući kako se istraživanja javnih politika mogu podijeliti na dvije

osnovne skupine: ona koja su usmjerena na rješavanje problema (problem-oriented) i

ona koja se usmjeravaju na interakciju (interaction-oriented). Prvi tip istraživanja

uglavnom se bavi odgovaranjem na pitanja o mogućim uzrocima konkretnog

kolektivnog problema te o najboljem načinu njegova rješavanja. U istraživanju javnih

politika orijentiranom na probleme dominiraju druge discipline, ovisno o pridjevskoj

politici koja je posrijedi, primjerice, ekonomija u ekonomskoj politici, medicina u

zdravstvenoj politici, razne prirodne znanosti u ekološkoj politici ili edukacijsko-

rehabilitacijske znanosti i socijalni rad u politici prema osobama s invaliditetom.

Interakcijski pristup prvenstveno se bavi legitimnošću određenog sustava kreiranja

javnih politika.40 Upravo za ovaj drugi pristup politička znanost ima jedinstvene

profesionalne kompetencije (Scharpf 1997:10-15). Dakle, osnovno je politološko

pitanje u istraživanju javnih politika tko jest, a tko nije uključen u kreiranje određene

javne politike (Colebatch 2004:32). U tome se smislu može zaključiti da se tek s dva

„dodana“ prikaza policyja stvara osnova politološkog razumijevanja i istraživanja

javnih politika. Jer se „politički karakter“ nekoga fenomena rasvjetljava postavljanjem

slijedećih pitanja: „Kakvi su ciljevi u pitanju? Tko sudjeluje? Tko što dobiva? I zašto?“

(Lowi 2001:66).

Povijesno se pokazalo da se pitanje političkih implikacija javnih politika dugo

zanemarivalo i izbjegavalo, što zbog svoje kontroverznosti, što zbog toga što ga je

izrazito teško konceptualizirati (Gustavsson 1980:124). Theodore J. Lowi među prvima

„otvara“ pitanja o odnosu javnih politika i politike u klasičnome smislu borbe za moć.

Upravo Lowi daje veliki doprinos povećanom istraživačkom interesu za odnos politike,

vladina kreiranja javnih politika i samih policy ishoda (Sheffer 1977:536) i time

značajno razvija politološku perspektivu javnih politika. Međuutjecaj i međuovisnost

između politicsa i policyja, osnovna ideja na kojoj je zasnovana Lowijeva tipologija

javnih politika, temeljno je istraživačko pitanje u politološkim pristupima javnim 40 To se posebice odnosi na policy mreže, koje su tema slijedećeg poglavlja. Tanja Börzel ističe kako je jedan od izazova cijelog pristupa pokazati da li policy mreže potiču ili umanjuju legitimnost kreiranja javnih politika (Börzel 1998; Börzel, Panke 2007).

34

politikama. Stoga ne čudi da je riječ o autoru i konceptu o kojima su mnogi pisali i na

koje su se mnogi znanstvenici svojim radovima referirali (Anderson 1997; Bickers,

Williams 2001; Birkland 2001; Greenberg i sur. 1977; Gustavsson 1980; Heckathorn,

Maser 1990; Heinelt 2006; Kellow 1988, 2009; Kjellberg 1977; Miller 1990; Mooney,

Schuldt 2006; Nicholson 2002; Ripley, Franklin 1987; Sheffer 1977; Smith 2002;

Spitzer 1987; Steinberger 1980; Tatalovich, Daynes 1984, 2011; Tolbert 2002).

„Ukupno gledano, istraživanje javnih politika, prethodno opisano, stvarno je bilo

impresivno; iznjedrilo je zapetljanu mrežu jezika i diskursa o policy teoriji. Otuda,

promjena u vokabularu koja je djelomično započela Lowijevim radom, pomogla je u

dovođenju politologa do nevjerojatno širokoga područja istraživanja“ (Anderson

1997:266). Javne politike, jedna od pet grana političke znanosti prema formalnoj

klasifikaciji kakva postoji u Hrvatskoj,41 primarno se bave analizom oblikovanja i

ostvarivanja ciljeva zajednice, a osnovno je pitanje koje se pri tome postavlja jesu li ti

ciljevi legitimni. Možda je upravo to najbolje objašnjenje međuutjecaja policyja i

politicsa, važnog predmeta istraživanja političke znanosti, na čiji je razvoj svojom

tipologijom javnih politika izrazito utjecao Theodore J. Lowi.42

Četiri su najznačajnija Lowijeva rada o tipologiji javnih politika, koja inspiriraju i ovu

disertaciju, redom American Business, Public Policy, Case Studies and Political Theory

(1964), Decision Making vs. Policy Making: Toward an Antidote for Technocracy

41 v. Pravilnik o znanstvenim i umjetničkim područjima, poljima i granama (NN:118/09). 42 Theodore J. Lowi (1931- ) profesor je političke znanosti na Sveučilištu Cornell (Ithaca, država New York) u Sjedinjenim Američkim Državama gdje je zaposlen od 1970-ih. Osnovna područja istraživačkoga interesa T. J. Lowija su američki politički sustav i javne politike, a na Cornellu predaje kolegij Američke institucije. Magistrirao je i doktorirao je na Sveučilištu Yale. Bio je predsjednik Međunarodnog udruženja za političku znanost (IPSA) od 1997. do 2000. Napisao je izrazito veliki broj knjiga i članaka, a najpoznatiji je po knjigama o promjenama američkoga političkog sustava (primjerice The End of Liberalism: The Second Republic of United States, prvo izdanje 1969, a posljednje 1989. i The End of Republican Era iz 1996). Na hrvatski je preveden Lowijev članak “Naš milenij: politička znanost sučeljuje se s globalnom korporacijskom privredom” 2001 u časopisu Politička misao (original „Our Millennium: Political Science Confronts the Global Corporate Economy“ je objavljen u International Political Science Review iste godine).

Za više detalja o životu i karijeri Theodorea Lowija v. životopis dostupan na: http://government.arts.cornell.edu/faculty/lowi/ http://government.arts.cornell.edu/assets/faculty/cv/lowi_cv.pdf.

Potpuni popis bibliografije Theodorea Lowija v. na: http://government.arts.cornell.edu/assets/faculty/docs/lowi/LowiBiblio.pdf

35

(1970), Four Systems of Policy, Politics, and Choice (1972), te predgovor Foreword.

New Dimensions in Policy and Politics (iz knjige urednika Tatalovicha i Daynesa Social

Regulatory Policy. Moral Controversies in American Politics iz 1988). U prvom

poglavlju ovoga rada bavit ćemo se pregledom literature inspirirane s ova četiri teksta.

Riječ je, naime, o heurističkome oruđu par excellence (Anderson 1997:266), koje je

sveprisutno u politološkoj literaturi o javnim politikama. Još u članku iz 1970. u jednoj

fusnoti Lowi najavljuje knjigu o ovoj tematici na koju se čekalo više od 35 godina i koja

je postala jedna od „najpoznatijih neobjavljenih knjiga u političkoj znanosti“ (Kellow

2009:484). Knjiga je napokon objavljena 2007. godine pod naslovom Arenas of

Power.43 Ipak, ona ne daje objašnjenje pristupa na nov i sveobuhvatan način, već

objedinjuje Lowijev dugogodišnji istraživački rad. Zapravo je riječ o antologiji –

reprintu navedenih članaka, s dodanim neobjavljenim esejima (Kellow 2009:484). No,

ona je oda tipologiji javnih politika kao sada već klasičnom politološkome

konceptualnom okviru istraživanja javnih politika.

U uvodu prikaza Lowijeve tipologije potrebno je pojašnjenje već istaknute početne ideje

na kojoj se tipologija temelji. Osnovna je Lowijeva teza da „policies određuju politics“

(1972:299; 1988:xi), odnosno da javne politike – tip političkoga sadržaja određuje tip

političkog konflikta. Dakle, problem koji je na dnevnome redu uvjetuje koji tipovi

aktera će u njegovu rješavanju sudjelovati, odnosno kakva će biti njihova strukturirana

interakcija. Stoga istraživanja na temelju tipologije javnih politika pokušavaju

analizirati povezanost kvalitativnih aspekata javnih politika i fenomena političkoga koji

ih slijedi: u kojemu smislu sadržaj i oblik djelovanja vlasti utječu na obrazac političkih

odnosa koji se razvijaju u različitim kontekstima (Kjellberg 1977:555). Kako različiti

tipovi javnih politika imaju različite ishode, ta činjenica rezultira specifičnim

odgovorima onih na koje ti ishodi utječu, što onda utječe na političku raspravu u smislu

odlučivanja i implementacije (Heinelt 2006:109). Navedena teza jedan je od osnovnih

Lowijevih konceptualnih doprinosa – ideja da će policy prijedlozi o tome kako koristiti

javnu moć u svrhe ostvarivanja javnih ciljeva, uvelike determinirati u kakvim će se

arenama politička borba odvijati. Zatim će sama ta arena odrediti pripadajuća

institucionalna pravila konflikta i mogućnosti pristupa policy procesu za različite

43 Ovaj rad se referira na drugo izdanje knjige iz 2009.

36

interese. Policy izbori o uporabi javne moći odredit će i odnos građana prema državi,

regrutaciju elita, te strukturu državne birokracije.

Četiri tipa javnih politika čine četiri prepoznatljiva seta razlika prema pobrojanim

karakteristikama u primjeni javne moći (Nicholson 2002:164). Tako distributivne

politike podrazumijevaju odnose kupovanja međusobne potpore (log-rolling),

redistributivne ideološke sukobe, regulativne cjenkanja i tajna pregovaranja u

pluralističkom kontekstu, a konstitutivne politike uglavnom moralne sukobe. Lowijev

fundamentalni uvid jest da „svrhe prisile neke javne politike daju informativni obrazac

političkome ponašanju i aktivnostima vlasti koje možemo promatrati“ (Heckathorn,

Maser 1990:1104). Stoga se poanta politoloških istraživanja javnih politika ogleda u

razmatranju pitanja koja se odnose na uvjete varijacija proceduralnih karakteristika

političkih sustava (Gustavsson 1980:124).

Lowijeva motivacija za tako postavljenju tezu zapravo je proizlazila iz toga da

isprovocira političku znanost, većinom koncentriranu na politiku kao borbu za moć

(1972:299). Takvu Lowijevu intenciju treba pojasniti kontekstom. On sam ističe kako

ga motivira činjenica da se politička znanost kroz bihevioralnu revoluciju 1950-ih i

1960-ih u tolikoj mjeri posvetila društvenim fenomenima na mikro-razini pojedinaca,

interpersonalnih odnosa, malih grupa i javnog mnijenja, da je „zaboravila“ na strukture i

makro-fenomene (1970:314). U tom smislu, posebice je zapostavljeno funkcioniranje

države i procesi koji se odvijaju u njezinu aparatu, te načini na koji ona koristi moć

(Lowi 1970:316). To se može dobro oslikati na pojednostavljenom prikazu prisutnosti

minimuma reprezentativnosti u policy procesu – klasičnome razumijevanju javnih

politika u sustavu predstavničke demokracije (v. Shemu 2). Politologija je posvećena

dominantno prvome dijelu sheme odnosno input stranama političkoga sustava –

pretvaranju interesa i preferencija građana u izbornu pobjedu, u mandate, dok je ono što

se čini s tim mandatima da bi se proizveli ishodi sustava prepušteno analiziranju kroz

druge discipline. Da bi skrenuo pozornost na „drugi“ dio prikazanoga niza –

oblikovanje i provođenje javnih politika te njihove rezultate, Lowi naglašava utjecaj

ishoda političkog sustava na oblikovanje preferencija građana, odnosno njihova

očekivanja (policy određuje politics). Osnovni je cilj te teze da treba, da bi se „slomilo“

37

dominaciju javnoga prava u govoru o funkcioniranju vlasti, povezati istraživanja javnih

politika s istraživanjima onih dimenzija političkog o kojima politologija već mnogo zna

(Lowi 1972:299). To se može učiniti upravo kreiranjem tipologije javnih politika.

Shema 2: Lowijeva ideja u prikazu minimalno reprezentativnoga policy procesa

Prilagođeno prema: Fung 2006:671.

Interes za politički proces je ono što povezuje istraživače politike u disciplinu i

znanstvenu zajednicu, uključujući i one koji se bave javnim politikama, no to stvara i

„opasnost“ da se usvoji pretpostavka kako je sadržaj politike nevažan (Lowi 1970:320).

Stoga, naglašava Lowi, treba kreirati tipologiju koja će povezati oblik prisile koju vrši

država i sadržaj političkog s distinktivnim političkim procesima. „Lowijev model je

promovirao policy perspektivu u političkoj znanosti i bacio novo svjetlo na šira teorijska

pitanja. U tome je uspio. Tipologija je dakle bila izrazito utjecajan pokušaj klasificiranja

javnih politika i pokazivanja veza s različitim tipovima političkih sustava i s različitim

oblicima politike unutar pojedinoga nacionalnog sustava“ (Sheffer 1977:539).

Ipak, osnovnu tezu treba do neke mjere relativizirati, na način da tipologija naglašava

stalnu napetost i međuovisnost politike kao borbe za moć i politike kao rješavanja

kolektivnih problema. Riječ je o dvosmjernom odnosu, jer dakako, politics također

određuje policies, politika kao borba za moć određuje i sadržaj politike. U suprotnom,

moglo bi se zaključiti kako institucije, političke stranke, oblici posredovanja interesa,

politička kultura... nemaju nikakav utjecaj na politički proces, što bi naravno bilo

izrazito pretjerano stajalište (Heinelt 2006:112). Ne samo da tip problema koji je

postavljen kao prioritet određuje koji akteri sudjeluju u njegovu rješavanju, već i akteri

redefiniranjem određenog problema44 mogu „slomiti“ određeni obrazac strukturirane

44 Primjerice, namećući shvaćanje nekog ekonomskog problema ne kao pitanja regulacije biznisa, već kao

38

interakcije, te tako postati sudionici u rješavanju problema kojemu prije nisu imali

pristupa. Treba gledati širi ciklus, u kojemu onda i politika kao borba za moć može

ponovo postati nezavisna varijabla, stoga što određuje ili bar utječe na policy prijedloge,

koji zatim evociraju određene obrasce politike, pa determiniraju određene policy ishode

(Kellow 1988:716).

Upravo takvo shvaćanje osnovne ideje Lowijeve tipologije jest ono što joj daje

analitičku vrijednost, te ono što je razlogom njezine dugovječnosti i široke primjene u

policy literaturi, neovisno o mnogim kritikama koje su o njoj napisane. Lowijeva

tipologija će biti prikazana i objašnjenja prvo kroz razradu pojma arena moći s kojim on

započinje svoja istraživanja. U ovom se poglavlju zatim donosi diskusija o kriterijima

klasifikacije pridjevskih politika na različite tipove, pa nakon toga kritika kriterija i

tipologije u cjelini, te, na kraju, pokušaji njezina teorijskog unaprjeđenja. Kraj poglavlja

zauzima izvođenje standardnog, udžbeničkog razumijevanja tipologije, a zatim detaljno

objašnjenje konstitutivnih politika, tipa javnih politika koji je ključan za ovaj rad.

Arene moći

Lowi svoje razmišljanje o tipovima javnih politika započinje s klasičnim politološkim

pitanjima o moći, ističući kako se nadovezuje na dominantne teorije o distribuciji moći

u SAD-u 1960-ih – na pluralizam i teoriju grupa, posebice grupa za pritisak, nasuprot

elitističkoj teoriji i Schattschneideru45 (1964:678-686). S obzirom da ne postoji

odgovarajuća šire utemeljenja teorija policy analize, ističe Lowi, potrebno je sumirati

postojeće studije slučaja kreiranja javnih politika na nacionalnoj razini. Ideju dobiva

komentirajući knjigu American Business and Public Policy (Bauer, de Sola Pool, Dexter

1963) koja donosi istraživanje američke vanjskotrgovinske politike, kao i vlastitim

istraživanjima stvaranja javnih politika na gradskoj razini u New Yorku (Kjellberg

1977:555). Zapravo Lowi pokušava sažeti niz studija slučaja donošenja odluka u

pitanja prava potrošača. 45 Lowi ističe kako Schattschneidera mnogi greškom svrstavaju u pluralizam, iako on govori o međusobno podržavajućim odnosima između grupa za pritisak i službenika, pa zapravo kombinira pluralizam i elitizam (1964:680).

39

cijelome nizu pridjevskih politika koje izazivaju i pluralističku i elitističku teoriju.46

Ističe kako je osnovni problem što te dvije teorije ne vode k dovoljno dobrim

empirijskim objašnjenjima te što ne daju osnovu za općenitije zaključke o empirijskim

karakteristikama političkoga odlučivanja. Jer u strogome smislu riječi nisu teorije ili

teorijski modeli, već zapravo konceptualni okviri47 (1964:685-686).

Kombiniranjem ta dva pristupa i novih spoznaja iz studija slučaja političkoga

odlučivanja u SAD-u, Lowi nastoji stvoriti koherentnija teorijska objašnjenja političkog

odlučivanja na specifičnijim razinama teorijskoga diskursa teorije i teorijskog modela.

Ovaj rad pokazuje da u tome naumu i nije baš uspio, jer se njegova tipologija koristi

upravo kao najopćenitija razina teorijskoga razmišljanja – kao konceptualni okvir. Ipak,

to ne umanjuje značaj Lowijeva doprinosa, koji se, između ostaloga, sastoji upravo u

„sumiranju“ doprinosa što su ih dali pluralizam i elitizam. Obje teorije su „točne“, ali

istodobno i nedostatne za cjelovito objašnjenje odlučivanja, jer su „otvorile nekoliko

novih putova, ali su na kraju ispale slijepe ulice“ (Lowi 1964:686). Osnovna je ideja da

se političko odlučivanje odvija, ovisno o temi o kojoj se odlučuje, u različitim arenama

moći (arenas of power).48 Arene moći se razlikuju prema pripadajućim karakteristikama

konflikta i suradnje (Heinelt 2006:109).

Na koji način Lowi kreće u eksplikaciju? Ideja arena moći utemeljena je na tri osnovna

argumenta. Prvo, odnosi među ljudima utemeljeni su na njihovim očekivanjima o tome

što žele ili se nadaju da će dobiti iz odnosa s drugim ljudima, odnosno kakve posljedice,

ishode vjeruju da će iz toga odnosa za njih proizaći. Drugo, u politici su ta očekivanja

oblikovana ishodima vladinih politika. Pa su, kao treće, politički odnosi određeni

temama oko kojih se grade, odnosno javnim politikama. Stoga za svaki pojedini tip

javnih politika postoji distinktivni tip političkih odnosa, odnosno odnosa moći (Grdešić

1995:20; Kellow 1988:716-717; Lowi 1964:688). Pitanje tema koje su na dnevnom redu

ovisi o očekivanjima ciljne skupine, ali i povijesnome razvoju odlučivanja vlasti o toj

46 Cjeloviti prikaz pluralističke i elitističke teorije u našoj političkoj znanosti v. Grdešić (1995). 47 v. Pojašnjenje razina teorijskih diskursa Elinor i Vincenta Ostroma u Uvodu. 48 O arenama moći u Hrvatskoj piše Ivan Grdešić (1995:21-23; 43-51). Dva su primjera primjene Lowijevih termina i tipologije javnih politika na hrvatsku praksu – na politiku prema mladima (v. Buković 2008) i na predizbornu kampanju za parlamentarne izbore 2007. (v. Petković 2009). Za objašnjenje regulatorne reforme općenito kroz tipologiju javnih politika v. Petek 2009.

40

temi. Dakle, za tipologiziranje ishoda vladinih politika Lowi uzima kriterij njihova

utjecaja (impact) ili očekivanog utjecaja na društvo (1964:689), jer je utjecaj na živote

građana osnovna komponenta policy procesa i širega političkoga procesa (Sheffer

1977:535). Lowi postavlja tri osnovne kategorije javnih politika – redistributivne,

distributivne i regulativne politike. U prvoj varijanti ne spominje četvrtu kategoriju –

konstitutivne politike – već, pod dojmom rada o kojemu piše (o vanjskoj trgovinskoj

politici), ističe kako je upravo vanjska politika četvrta kategorija (1964:689).49 Ključno

je da nije riječ samo o teorijskome pojednostavljivanju već da arene policy djelovanja

vlasti odgovaraju stvarnim arenama moći – empirijski su fenomeni (Lowi 1964:689).

Svaka arena ima za sebe karakteristične političku strukturu, politički proces, elite i

odnose među grupama.

Što se tiče primjera pojedinih politika, odnosno arena moći, Lowi nabraja cijeli niz

takvih slučajeva. Još u samome početku ističe da su njegovi tipovi javnih politika i

povijesne i funkcionalne kategorije (1964:689; 1970:320). Tako da su politike američke

federalne vlasti u 19. stoljeću primjeri distributivnih politika, posebice zemljišna

politika, carinska politika ili različite subvencije. Regulativne politike su, primjerice,

kontrola nepoštenog tržišnog natjecanja ili lažnoga oglašavanja – dakle, regulacija se

prvenstveno odnosi na ponašanje na tržištu. Primjeri redistributivne kategorije su

politika progresivnoga oporezivanja i socijalnog osiguranja, a konstitutivne, kaže Lowi,

osnivanje novih agencija i propaganda (1972:300). Lowi povijesni razvoj tipova javnih

politika pokazuje preko analize mandata američkih predsjednika od sredine 19. do

sredine 20. stoljeća (1972:301-307). U početku, federalna razina uglavnom ima samo

distributivne politike, a razvoj moći predsjednika zapravo je razvoj svih tipova javnih

politika na federalnoj razini (Lowi 1972:302).

Distributivne politike karakterizira lakoća s kojom se mogu „razmrviti“, odnosno

razdijeliti na manje jedinice kojima se može raspolagati neovisno od drugih jedinica i

općenitih pravila (Lowi 1964:690) jer su specificirane na konkretne slučajeve –

pojedince, tvrtke ili lokalne jedinice. Najbolje ih opisuje riječ pokroviteljstvo 49 Već 1988. Lowi ističe kako je za distributivne politike možda precizniji naziv pokroviteljske politike, za redistributivne politike država blagostanja, za regulativne regulatorna država i za konstitutivne politike država u državi (state within the state) (1988:xi).

41

(patronage). U pravilu nisu konfliktne, jer se „dobitnici“ i „gubitnici“ nikada ne moraju

susresti – riječ je o pojedinačnim projektima koji se odvijaju u relativnoj izolaciji jedan

od drugoga (Heckathorn, Maser 1990:1109). Regulativne politike jesu specifične i

individualne u svojemu utjecaju – nameću trošak i / ili ograničavaju alternative koje

stoje na raspolaganju privatnim pojedincima, no putem općenitih pravila. Stoga se

posljedice akumuliraju na konkretnim slučajevima, pojedincima ili tvrtkama na gotovo

isti način. Najčešće se „lome“ na sektorskim linijama ekonomije, odnosno odgovaraju

industrijskim granama ili ostalim većim područjima gospodarske djelatnosti.

Redistributivne se politike odnose na kategorije pojedinaca, a ne na konkretne

pojedince, s mnogo širim utjecajem, gotovo do društvenih klasa. Kod redistributivnih

politika više nije riječ o uporabi neke imovine i postavljanju pravila privatnim osobama

kako da upotrebljavaju vlastitu imovinu, već, kako Lowi naglašava, o imovini samoj

(Lowi 1964:691).50 I nije potpuno ključno da su ishodi jako redistributivni, već kakva su

očekivanja o tome koliko redistributivni mogu biti – to je ono što određuje političke

odnose.

Tri opisane arene moći tri su teorije procesa odlučivanja. Distributivna arena odgovara

Schattschneiderovim nalazima o „međusobnome nemiješanju“ (mutual non-

interference) među interesnim skupinama. Regulativna arena je pluralistička, a

redistributivna odgovara elitističkoj teoriji političkoga procesa (Lowi 1964:692).

Distributivna arena je pluralistička samo u smislu da uključuje mnogo malih, dobro

organiziranih interesa, koji od države traže (financijsko) pokroviteljstvo, no zbog svoje

veličine i „potraživanja“ nisu si izravna konkurencija. S obzirom da se ti interesi mogu

ostvarivati ne uzimajući u obzir sve druge, u pravilu je riječ o nisko konfliktnoj areni.

To određuje i strukturu moći – odnose među sudionicima arene. Međusobno

nemiješanje znači da se u pravilu nitko ne suprotstavlja potraživanjima drugih što se

označava kolokvijalizmima „politički uvjetovane fiskalne dotacije izbornim okruzima“

(pork barrel) i kupovanje političke potpore. Stvaraju se koalicije potpuno različitih

interesa koji nemaju ništa zajedničko, jer su državne dotacije svojevrsni „kontejner“

najrazličitijih predmeta. Svatko traži privilegije za sebe i ne protivi se traženju

50 „Cilj koji je u pitanju nije uporaba imovine, već imovina sama, ne jednak tretman, već jednak posjed, ne ponašanje, već bivanje“ (Lowi 1964:691).

42

privilegija drugih (Lowi 1964:693). Posljedica toga je da suradnja i kooptacija

dominiraju političkim odnosima u većoj mjeri od konflikta.

Kod regulativne arene riječ je o klasičnom razumijevanju pluralizma – o nizu interesa

organiziranih oko zajedničkih stavova, pa je policy zapravo reziduum međuigre

konflikata među grupama (Lowi 1964:695). S obzirom da je regulativna odluka u

pravilu posljedica izravne konfrontacije onih kojima se pogoduje i oštećenih, stvaraju se

koalicije i savezi među pogođenim interesima koji se najčešće odnose na sektor

ekonomije. U tome smislu akteri (interesne skupine) u regulativnim politikama moraju

u mnogo većoj mjeri biti nespecijalizirani – zanemariti detalje svojega interesa, jer

moraju tražiti nešto na razini općega pravila. Stoga su tu konflikti izravniji i češći, a

struktura arene nestabilnija. I tu je bilo kojemu akteru teško organizirati stabilnu elitu

moći koja bi „pokrivala“ više regulatornih tema. Prema broju studija slučaja koje se

bave upravo pluralističkim odlučivanjem u regulativnoj areni očito je da je takav tip

odlučivanja u SAD (posebice u doba pisanja ovog Lowijevog članka) najčešći, odnosno

da ta funkcija države dominira u SAD-u. 51

Redistributivna se arena povezuje s državom blagostanja i u vrijeme pisanja prvoga

članka o tipologiji javnih politika, odnosno o arenama moći, o njima ima najmanje

studija slučaja. Lowi opisuje njih tek nekoliko. Ističe kako se konflikt više ne odvija u

parlamentu, te kako raste značaj birokracije. Širi se baza opozicije ili potpore, pa su

redistributivne teme najbliže klasnim granicama (Lowi 1964:705-707). Lowi tu

uglavnom misli na sindikate te na krovne organizacije (peak associations), odnosno na

saveze više udruženja koja najčešće imaju ključnu ulogu u nekom sektoru. Riječ je o

strukturi komunikacije koja preferira ideološke zahtjeve i efektivna je upravo kada su

teme izrazito uopćene, što je sustavno prisutno u redistributivnim temama, a gotovo

nikada u distributivnima i rijetko u regulativnim temama (Lowi 1964:707).

Redistributivne arene su sklop odnosa među klasama cijeloga društva i u tom smislu je

politička struktura u kojoj se odvijaju visoko stabilna, gotovo institucionalizirana. Ta

stabilnost proizlazi iz zajedničkih interesa koji čine temelj ideologijama (Lowi

51 v. Transformacija uloge i funkcija države

43

1964:711). U redistributivnim politikama akteri su najveći te u pravilu u javnoj raspravi

o nekoj temi postoje dvije strane, odnosno dvije suprotstavljene elite (Lowi 1964:711).

Kako je Lowi došao do arena moći? Proučavao je, sumiranjem niza studija slučaja

zakonodavnoga kreiranja javnih politika, način na koji se u Kongresu donose odluke.

Odredio je osam osnovnih elemenata52 koje je tražio u svakoj pojedinoj odluci (Lowi

1972:304-305). Do podataka je dolazio metodom intervjuiranja eksperata – autora 17

studija slučaja.53 Radio je komparaciju broja i vrste aktera u kreiranju javnih politika,

njihovih međusobnih odnosa i uloga koje imaju, te načina na koji sudjeluju u procesu

donošenja odluka (Lowi 1972:303-307). Na taj način Lowi pokazuje kako se

promjenom tipa teme na dnevnome redu, mijenja i politički proces i stil sudjelovanja

predsjednika u tome procesu. Predsjednik (izvršna vlast) u distributivnim je i

redistributivnim politikama nevidljiv u procesu, gotovo da i ne sudjeluje. Regulativnim

politikama dominira Kongres kroz plenarne rasprave. Lowi daje i statističku potvrdu

rezultata analizom davanja amandmana prema osam indikatora (1972:306). Ističe kako

su njegovi teorijski obrasci povijesno-funkcionalnih tipova javnih politika krajnje

očigledni u obrascima vidljivim u empirijskim podacima. Pozitivistički entuzijastično

ističe kako bi na temelju takvih modela politolozi mogli razviti kriterije odlučivanja u

političkim sustavima prema predvidivim poželjnim ishodima (1972:307). Iako je

predsjednička moć izrazito velika u američkom političkom sustavu, kaže Lowi,

52 Riječ je o slijedećim elementima: (1) što je primarna politička jedinica i koliko ih ima, što je tipični sudionik procesa: pojedinačne jedinice, više njih vezanih u asocijaciju prema pripadajućem sektoru ili savez interesnih skupina; (2) koji je tip odnosa među tim jedinicama: kupovanje političke potpore, pregovaranje ili ideološki odnosi; (3) kakva je stabilnost tih odnosa: vrlo visoka, visoka, srednja, umjerena ili niska; (4) kakav je odnos birokracije i profesionalizacije; (5) kakav je utjecaj lobiranja: vrlo visoki, visoki, umjereni ili niski; (6) kakva je uloga parlamentarnih odbora: determinirajuća, kreativna, klasična kanalizirajuća ili nikakva; (7) kakve su plenarne parlamentarne rasprave: konsenzualne, svadljive (ako postoji živa diskusija, ali zapravo nema promjene prijedloga), kreativne (ako postoje dokazi o promjeni zakonskoga prijedloga), ili je nema; (8) kakva je uloga izvršne vlasti: poslušnička (supplicative), pasivna, koordinativna i poslušnička, legislativna, neaktivna (Lowi 1972:304-305). Pobrojani elementi čine pitanja postavljena stručnjacima, autorima studija slučaja. 53 Preciznije, prema novijim metodološkim knjigama, riječ je o metodi pod nazivom izvještaji stručnjaka (expert reports), kao kvalitativnoj metodi prikupljana podataka. Izvještaji stručnjaka zapravo su stručni pisani intervjui, jer koriste formu „pitanje-odgovor“ s visoko kvalificiranim ispitanikom za temu istraživanja. Najčešće se koriste za „otvaranje“ novih područja u komparativnim istraživanjima, jer daju inicijalni pregled osnovnih karakteristika različitih nacionalnih policy procesa. Iako se mogu koristiti u svim fazama istraživanja da bi se poštivalo načelo triangulacije empirijskih podataka, prednost izvještaja stručnjaka jest upravo u početnim fazama novih istraživačkih projekata jer osiguravaju lak i jeftin pristup pouzdanim podacima i kvalificirane evaluacije, te se u tome smislu često koriste eksplorativno – za razvoj hipoteza za buduća istraživanja (Torfing 2007:74-78).

44

fokusiranost politologa na taj predmet istraživanja sakrio je cijeli niz stvarnih varijacija

u odlučivanju. Osnovna je poanta da je riječ o predsjedničkome sustavu s više centara

moći, pa je za istraživanje korisnija uporaba više modela kreiranja javnih politika, nego

ideja o više centara moći u jednome modelu (Lowi 1972:307-308).

Upravo se ovo posljednje ne smije zaboraviti. Spitzer (1987) naglašava kako je jedan od

većih problema to što se zanemaruje temeljna logika tipologije – upravo priča o

arenama moći (1987:676). Lowijev rad započinje kao kritika i sinteza postojećih

pristupa istraživanju moći i kreiranja javnih politika, s posebnim usmjerenjem na ulogu

grupa i elita. Jer se odnosi među interesnim skupinama i odnosi između interesnih

skupina i vlasti razlikuju od slučaja do slučaja, te cilj istraživanja treba biti da se stekne

uvid u prirodu i uvjete tih varijacija (Lowi 1964:709). Upravo to je tema ove disertacije

– kako se odnosi među predstavnicima društva i predstavnicima društva i vlasti

transformiraju kada se mijenjaju ciljevi, instrumenti i razumijevanje kolektivnih

problema. Politike se mogu transformirati iz jednog tipa u drugi, tako da se polako

redefiniraju teme, a s time dolazi i do značajnih pomaka u strukturi odnosa moći (Lowi

1964:699). U tome je ključna percepcija (očekivanih) ishoda, jer o njoj ovisi tko će u

procesu sudjelovati.

U literaturi se za to koristi pojam „redefiniranje društvenih problema“ (issue-

relabelling) – mijenjanjem percepcije o tome o kojoj je politici riječ, te na koga će i

kako utjecati, mijenja se i politički proces koji je okružuje (Heinelt 2006:110).54

Drugačije je kad se akteri moraju dogovoriti i koordinirati oko raspodjele državnih

novaca (distributivne i redistributivne politike) nego oko oblikovanja i primjene

općenitih pravila (regulativne i konstitutivne politike). Jer policy i politics stvaraju i

mijenjaju jedno drugo. U prvome Lowijevu izvodu ne postoje strogi kriteriji prema

kojima se tipovi javnih politika međusobno razlikuju, već ističe niz razlikovnih

54 Lowija dodatno o transformaciji politika inspiriraju i dvije studije o carinskoj politici: ona Schattschneiderova (Politics, Pressure, and the Tariff, 1935) koja analizira carinsku politiku između dva svjetska rata, te ona već spomenuta iz 1960-ih Bauera, Poola i Dextera (American Business and Public Policy, 1962). Pitao se zašto ista politika u dva razdoblja pokazuje tako različite obrasce političke interakcije, te je zaključio da pokazuje transformaciju iz distributivne u regulativnu politiku (Kellow 1988:714-715). Naglašava kako autori o američkoj vanjskoj trgovini ističu da je bitan povijesni razvoj institucija (historijski institucionalizam) i koja tema je na dnevnome redu.

45

karakteristika (v. Tablicu 3). Ipak kasnije i sam Lowi, ali i većina autora koji se bave

njegovom tipologijom, pažnju usmjerava upravo na logičke kriterije razlikovanja

pojedinih tipova javnih politika.

Tablica 3: Prikaz karakteristika Lowijevih arena moći

AR

EN

A Primarna

politi čka jedinica

Odnosi između jedinica

Struktura moći

Stabilnost strukture

Primarno mjesto odlučivanja

Implemen- tacija

Dis

trib

utiv

na

Pojedinac, tvrtka, korporacija

Kupovanje političke potpore, međusobno nemiješanje, specifični interesi

Nekonfliktne elite s grupama za potporu

Stabilna Parlamentarni odbori i / ili agencije

Agencije, centralizirane prema funkcijama

Reg

ulat

ivna

Grupa

Koalicije, zajednički interesi u konkretnim temama, cjenkanje

Pluralistična, višecentrična, „teorija ravnoteže“

Nestabilna Parlament, u klasičnoj ulozi

Decentralizirane A gencije s delegiranjem; mješovita kontrola

Red

istr

ibut

ivna

Udruženja

Krovne organizacije, klase, ideologije

Konfliktne elite, odnosno elite i protu-elite

Stabilna Izvršna vlast i krovne organizacije

Agencije, centralizirane prema vrhu vlasti; elaborirani standardi

Izvor: Lowi 1964:713.

Kriteriji tipologije javnih politika

Lowi logičke kriterije razvrstavanja tipova javnih politika izvodi tek naknadno

(Kjellberg 1977:557). Ideja s kojom započinje jest da taksonomija javnih politika treba

biti zasnovana na značajkama stvarne vlasti koje su politički relevantne. A najvažnija,

osnovna značajka jest da vlast vrši prisilu (coerce) (Lowi 1972:299). Naime, „javne

politike su osmišljena prisila – očitovanja kojima se pokušava iznijeti svrhe, sredstva,

subjekte i objekte prisile“ (Lowi 1970:315). Prisila je u kolektivnome životu neizbježan

element te je najvažniji dinamički koncept koji povezuje varijable koje se odnose na

strukture (nasuprot pojedinačnoga ponašanja), ističe Lowi. Njome se može objasniti

osnovne pojmove kojima se određuje kolektivni život.

46

Organizacija, kao oblik kolektivnog, jest sredstvo stabiliziranja odnosa među članovima

kolektiviteta, da bi se, usprkos pokušajima nekih da se na kolektivitet prebace troškovi,

prisililo na neku vrstu podjele troškova za kolektivne koristi. Institucije su sredstva

moralnoga opravdanja prisile. Uprava je sredstvo rutinizacije prisile, a vlast sredstvo

njene legitimacije. Moć je relativni udio osobe ili grupe u oblikovanju i usmjeravanju

instrumenata prisile (Lowi 1970:314). Postoje mnogi izvori i oblici prisile, a

najefektivnija i najsustavnija jest država sa svojim aparatom (Lowi 1970:315). Kako

postoji cijeli niz socijalnih aranžmana i ponašanja koje se treba kontrolirati sredstvima

prisile da bi se uspostavio javni poredak, postoji i mnoštvo javnih politika koje treba

kategorizirati (Lowi 1988:x). Lowi ih kategorizira tako što se pita koliko vrsta prisile

postoji, te ističe kako se logički mogu razlikovati četiri načina na koje država vrši

prisilu. Sva se četiri mogu pronaći u povijesnom razvoju država te sva četiri kroz

vrijeme razvijaju distinktivnu političku strukturu (Lowi 1988:xi).

Tu osnovnu ideju Lowi razrađuje u tipologiju – prisile, javnih politika i politike –

prikazane na Shemi 3, odnosno u Tablici 4. Prisila vlasti može biti izravna, odnosno

neposredna (immediate) ili udaljena, nejasna, neznatna, posredna (remote), kada nema

sankcije ili je sankcija neizravna. Riječ je o tome kakva je vjerojatnost da će se prisila

države dogoditi u obliku pozitivnih ili negativnih sankcija (Nicholson 2002:163-165).

Taj prvi kriterij tipologije odnosi se na posljedice primjene prisile (likelihood of

coercion). Drugi kriterij se odnosi na to kako je prisila primijenjena (applicability of

coercion) (Gustavsson 1980:127; Kellow 1988:715; Smith 2002:380; Spitzer

1987:676). Pitanje je koliko je prisila države specifi čno usmjerena i na što se

primjenjuje – na pojedino konkretno ponašanje ili načelno na tip, vrstu nekog

ponašanja. Dakle, ideja je da se neke javne politike provode tek kada se konkretno

ponašanje dogodi, kao primjerice, primjena sankcije iz zakona (Gustavsson 1980:127) i

tada je prisila izravno usmjerena na pojedino ponašanje te je riječ o decentraliziranoj i

detaljiziranoj moći (Nicholson 2002:166).

47

Shema 3: Izvorni oblik tipologije javnih politika T . J. Lowija

Izvor: Lowi 1972:300.55 Tablica 4: Pojednostavljeni izvorni oblik tipologije javnih politika T. J. Lowija

Vjerojatnost prisile Izravna Posredna

Specifičnost prisile*

Pojedino ponašanje Regulativne politike Distributivne politike Kontekst ponašanja Redistributivne politike Konstitutivne politike

Prilagođeno prema: Lowi 1970:321, Nicholson 2002:165. * Napomena: Na što se prisila primjenjuje.

55 Prikazana shema je objavljivana i u Lowijevom predgovoru knjizi Social Regulatory Policy. Moral Controversies in American Politics urednika Raymonda Tatalovicha i Byrona W. Daynesa, Lowijevih studenata i suradnika. Kroz četiri izdanja te knjige shema tek nešto malo varira.

48

Kako su kriteriji kojima se tipologija kreira i prema kojima se pojedini tipovi javnih

politika razlikuju zapravo problematični jer nisu dovoljno precizni i jasni da bi se

nedvosmisleno primijenili, i sam Lowi ih mijenja. Kriterij vjerojatnosti prisile (izravna

ili posredna) mijenja s tipom pravila, razlikujući primarna i sekundarna pravila (Lowi

1985:74 prema Nicholson 2002:166; Lowi 2011:xiii). Primarna su pravila ona koja

nameću obvezu građanima, te ih sankcioniraju za njezino neizvršavanje. Sekundarna

pravila nemaju izravne sankcije, već osnažuju građane da djeluju u svoju korist

(Nicholson 2002:166; Heckathorn, Maser 1990:1102). Norman Nicholson, Lowijev

učenik i bliski suradnik, naglašava kako je ovo bitno unaprjeđenje kriterija tipologije jer

se fokusira na oblik u kojemu je moć države primijenjena (2002:166). Drugim riječima,

na policy instrumente.56 Ipak, kriteriji tipologije ostaju njen ključni problem.57 Stoga ih

mnogi autori pokušavaju na neki način „ispraviti“. Zapravo je riječ i o kritici tipologije,

no u ovome odjeljku od niza kritičkih osvrta izdvajamo samo one radove koji su

prvenstveno usmjereni na kriterije, a kasnije prikazujemo i šira razmišljanja o njenim

nedostacima i potencijalnome razvoju. Kriterijima tipologije se posebice bave James Q.

Wilson, Aynsley Kellow, Francesco Kjellberg i Hugh Miller.

James Q. Wilson revidira Lowijevu tipologiju prilagođavajući kriterije u troškove i

koristi koje određena politika ima, a koji mogu biti koncentrirani na usku skupinu ili

raspršeni među mnogim interesima i članovima zajednice (Birkland 2001:142-143;

Gustavsson 1980:129; Kellow 1988:718). Wilson ističe kako troškovi mogu biti široko

distribuirani, što znači da je riječ o prikupljanju financijskih izvora porezima ili pak o

porastu opće razine cijena. Mogu biti i usko koncentrirani, što se odnosi na različite

naknade nametnute pojedinim industrijama, tvrtkama ili lokalnim zajednicama. Široko

distribuiranim koristima Wilson razumijeva niže cijene ili poreze, višu kvalitetu dobara

i usluga te smanjenje prijevara potrošača. Koristi mogu biti i usko koncentrirane, a tada

ih pokazuje primjerima subvencija pojedinim industrijama ili licenciranjem pojedinih

56 v. Policy instrumente dalje u ovome poglavlju. 57 To posebice pokazuje činjenica da su redistributivne i konstitutivne politike suprotno postavljene prema kriteriju vjerojatnosti prisile u odnosu na sve kasnije razrade i prikaze tipologije javnih politika. U početnoj varijanti kriterija tipologije konstitutivne politike dijele sličnosti s redistributivnima i distributivnim politikama, a kasnije s redistributivnim i regulativnim politikama (usp. Tablicu 4 s Tablicama 5 – 10). Jednostavno, jedan od tipova javnih politika je u “pogrešnom” kvadratu (Kellow 2009:488).

49

djelatnosti (Wilson 1984:85). Prema tim kriterijima Wilson razlikuje politiku interesnih

skupina (kao regulativne politike), klijentelističku politiku (distributivne politike),

većinsku politiku (redistributivne politike), te poduzetničku politiku (konstitutivne

politike) (v. Tablicu 5).

Većinske politike su one oko kojih se vode javne debate vezane uz osnovna ideološka

uvjerenja i pitanja što je „pravi“ javni interes. Politika interesnih skupina se pak odnosi

na situacije u kojima su izravno suprotstavljene dvije specifične interesne grupe, dva

jasno definirana i odvojena sektora u društvu (Gustavsson 1980:130), te se najčešće

odvija skrivena od očiju javnosti. Kada imamo posebnu interesnu skupinu nasuprot

interesu javnosti, politika u korist te interesne skupine je klijentelistička politika

(Gustavsson 1980:131). Suprotna je situacija u poduzetničkoj politici kada se zbog

javnoga interesa „šteta“ (troškovi) nanose konkretnoj interesnoj skupini. Poduzetničke

politike karakteriziraju usko koncentrirani troškovi i raspršene koristi. Riječ je o

„novoj“ ili takozvanoj „socijalnoj“ regulaciji (social regulation), a osnovni primjeri

koje Wilson ističe su regulacije u područjima zaštite okoliša i prava potrošača u 1960-

ima i 1970-ima u SAD-u (Wilson 1984:88-89). Politike se mogu transformirati iz

jednoga tipa u drugi, što znači da dolazi do promjene arena, aktera i metoda političkoga

(methods of politics).58

Tablica 5: Tipologija javnih politika Jamesa Q. Wilsona

Troškovi Koncentrirani Raspršeni

Koristi

Koncentrirane Politika* interesnih grupa Klijentelistička politika Raspršene Poduzetnička politika Većinska politika

Izvor: Wilson 1995, prema Birkland 2001:143. *Napomena: U uporabi je pojam politike kao borbe za moć (politics), kao primjerice u entrepreneurial politics, a ne pojam policy. 58 Gustavsson ističe kako su ideje Lowija i Wilsona zapravo komplementarne. Wilson je zainteresiran za policy promjenu u odnosu na neko ravnotežno stanje, a Lowi za pitanja nametanja pojedine javne politike u kontekstu izrazite političke podrške ili značajne opozicije i konflikta. U tome smislu je prvi zainteresiran za promjene unutar neke javne politike, a drugi za promjene u društvu – kako različite mjere različitih tipova javnih politika (ne)uvlače građane u politički proces i kako na to reagira cjelina političkog sustava i obrnuto (1980:133). Tome Gustavsson dodaje kako dva autora izražavaju dvije osnovne preokupacije istraživanja javnih politika iz politološke perspektive. Wilson predstavlja takozvanu marginalističku perspektivu (marginalist) usmjerenu na pitanje logike i ravnoteže u kreiranju javnih politika, a Lowi zauzima strukturalističku poziciju (structuralist) s makropolitičkim pretpostavkama o asimetrično organiziranim obrascima autoriteta (1980:134).

50

Lowija se pokušava povezati i s radovima drugih klasičnih autora. Aynsley Kellow

ističe, kombiniranjem Lowija i Wilsona, te dodavanjem Mancura Olsona i J. J.

Schattschneidera, kako obrazac političkoga varira ovisno o tome da li se u javnim

politikama vrši izbor među interesima za privatna dobra, među interesima za privatna ili

javna dobra, ili među interesima za javna dobra (Kellow 1988:718) (v. Tablicu 6). Tome

dodaje analizu vidljivosti, intenziteta i smjera konflikta, inspiriranih

Schattschneiderovim pojmom opsega konflikta (scope of the conflict), kojima

dopunjava pitanje prirode troškova i koristi politika idejom o središnjoj poziciji

definiranja i redefiniranja teme (Kellow 1988:719-721). Tako prikazana shema

povezuje tipove javnih politika s obrascima političkoga konflikta: redistributivne

politike s ideološki utemeljenim političkim sukobima, u kojima su političke stranke

značajne; distributivne politike s pork-barrelom i klijentelizmom; regulaciju privatnih

interesa s pluralizmom; a regulaciju javnih interesa s politikom zaštite potrošača ili

okoliša, koja se najčešće odnosi na usvajanje takozvanih placebo javnih politika

(placebo policies), koje smiruju interese, ali završavaju u neuspješnoj implementaciji.

Slično nam govori i Hugh Miller koji pokušava povezati Lowija i Maxa Webera (Miller

1990:887-892).

Tablica 6: Tipologija javnih politika Aynsleyja Kel lowa

Troškovi Privatni Javni

Koristi

Privatne Politike regulacije privatnih interesa Distributivne politike Javne Politike regulacije javnih interesa Redistributivne politike

Izvor: Kellow 1988:718.

Inspiriran Weberovim četirima vrstama socijalnog djelovanja (tradicionalno, afektivno,

vrijednosno-racionalno i ciljno-racionalno, od kojih su posljednja dva svrhovita, a ne

refleksivna), Hugh Miller postavlja novi kriterij tipologije putem orijentacije socijalnog

djelovanja koje može biti instrumentalna racionalnost ili vrijednosna racionalnost (v.

Tablicu 7). Socijalno djelovanje država kontrolira kaznama ili nagradama (stick or

carrot) u smislu da nagrade uključuju izravne izdatke pojedincima ili drugim entitetima,

a što čini drugi kriterij tipologije (Miller 1990:892).59 U oba primjera distributivne i

59 Miller konstitutivne politike razumijeva u klasičnom smislu ustavnog uređenja, te ih povezuje s

51

redistributivne politike ostaju „netaknute“, a autori pokušavaju unaprijediti tipologiju

restrukturiranjem regulativnih politika, razlikujući ekonomsku regulaciju ili regulaciju

privatnih interesa, odnosno socijalnu regulaciju ili regulaciju javnih interesa (usp.

Tablicu 6 i Tablicu 7).

Tablica 7: Tipologija javnih politika Hugha Millera

Metoda kontrole socijalnog djelovanja od strane države

Kazna Nagrada Orijentacija socijalnog djelovanja

Instrumentalna racionalnost

Ekonomska regulacija Distributivne politike

Vrijednosna racionalnost

Socijalna regulacija Redistributivne politike

Izvor: Miller 1990:892.

Među najboljim unaprjeđenjima Lowijeve tipologije svakako su ona inspirirana

političkom ekonomijom60 i važnim pitanjem analize javnih rashoda, a čiju osnovu čini

politička teorija javnih dobara (Petak 2001). Javna dobra određuje se dvama kriterijima:

nekonkurentnošću u potrošnji (da li dodatna potrošnja nekog pojedinca smanjuje

potrošnju bilo kojeg drugog pojedinca) i nemogućnošću isključivanja neplatiša iz

potrošnje (svih onih koji ne pridonose financiranju ponude tog javnog dobra). Pritom se

javna dobra razumijevaju i kao fizička dobra, i kao usluge i kao značajke, odnosno

efekti koje stvaraju dobra ili usluge. Iako postoji klasifikacija dobara na četiri osnovne

vrste,61 u svrhe ovoga istraživanja bolje ih je razumijevati kao kontinuum čije krajeve

čine „čista“ javna odnosno privatna dobra (Kjellberg 1977:560-561; Petak 2001:13-19),

te takvo shvaćanje povezati s kriterijem koristi u tipologiji.

Potrebno je dodati još jedno razlikovanje, povezano s kriterijem troškova. Javni sektor

može utjecati na društvo na dva osnovna načina: izravnim pribavljanjem dobara i usluga

Weberovom tradicionalnom orijentacijom socijalnoga djelovanja (1990:897-899). No time dodaje u shemu još dvije politike – uz redistributivne, distributivne te dvije vrste regulacije i konstitutivnu i simboličku politiku, vezanu uz afektivno socijalno djelovanje (1990:899-903). 60 Heckathorn i Maser (1990) koriste ekonomiju transakcijskih troškova i analizu cjenkanja u teoriji igara u predlaganju poboljšane varijante Lowijeve tipologije javnih politika. Riječ je također o politekonomskom pristupu tipologiji. 61 Riječ je o privatnim dobrima, klupskim dobrima, zajedničkim dobrima te javnim dobrima. Za detalje v. Petak (2001:15).

52

ili interveniranjem u uobičajene poslove pojedinaca i društvenih institucija kada se

posredno alociraju troškovi i koristi reguliranjem socijalne sfere (Kjellberg 1977:557-

558). To se pretače u razlikovanje alokativnih i strukturnih javnih politika, među kojima

se prve odnose na široko raspršene troškove (proračun) kod distributivnih i

redistributivnih politika, a druge na usko koncentrirane troškove kod regulativnih i

konstitutivnih (ili samoregulativnih) politika (Kjellberg 1977:560). Tako dobivamo

revidiranu Lowijevu tipologiju javnih politika utemeljenu na zajedničkom pribavljanju

dobara (jointness of supply) u ideji različitih tipova alokacije, te na zajedničkom

korištenju dobara (jointness of consumption) čime se razlikuju javna i privatna dobara u

tipovima koristi (v. Tablicu 8). Uz zadržavanje njene osnovne ideje da djelovanje vlasti

utječe na ljude i određuje obrazac njihovih političkih odnosa (Kjellberg 1977:561).

Tablica 8: Tipologija javnih politika Francesca Kjellberga

Tipovi alokacije Posredni Izravni

Tipovi koristi*

Individualne Regulativne politike Distributivne politike Kolektivne Strukturne politike Redistributivne politike

Izvor: Kjellberg 1977:562-563. *Napomena: Tipovi koristi odnose se na vrstu dobara koja se osigurava djelovanjem vlasti: privatna ili individualna, odnosno javna ili kolektivna dobra.

Zaključno, najveća manjkavost Lowijeve tipologije jest upravo nedorečenost i

nepreciznost kriterija prema kojima se razlikuju četiri tipa javnih politika. Prvi se

kriterij odnosi na vjerojatnost prisile države koja može biti izravna ili posredna,

odnosno u obliku primarnih ili sekundarnih pravila (Lowi u dvije varijante). Isto se

prikazuje i troškovima intervencije države koji mogu biti usko koncentrirani ili široko

distribuirani (Wilson), odnosno javni ili privatni (Kellow) ili kao tipovi alokacije u

kojima država izravno ili posredno alocira vrijednosti (Kjellberg). Također, vjerojatnost

prisile se razumijeva i kao metoda kontrole socijalnog djelovanja od strane države

putem kazne ili nagrade (Miller). Drugi kriterij odnosi se na specifičnost prisile, to jest

na pitanje na što se prisila primjenjuje – na pojedino konkretno ponašanje ili na kontekst

nekog ponašanja (Lowi). Taj se kriterij prikazuje i kao pitanje koristi od državne

intervencije, koje također mogu biti usko koncentrirane ili široko distribuirane (Wilson),

odnosno privatne ili javne (Kellow), te u najpreciznijom varijanti individualne ili

kolektivne koristi odnosno privatna ili javna dobra (Kjellberg). Koristi se mogu shvaćati

53

i kao osnovna orijentacija socijalnog djelovanja koja može biti pod utjecajem ili

instrumentalne racionalnosti ili vrijednosno racionalna (Miller).62 Lowijeva tipologija

kritizirana je i usavršavana i u drugim aspektima osim u pitanjima kriterija razlikovanja

pojedinih tipova javnih politika i tome je posvećen slijedeći dio ovoga poglavlja.

Kritika i unaprje đivanje tipologije

Komplikacija s kriterijima i iznimno velik broj pokušaja da ih se „popravi“ pokazuje

značajne slabosti Lowijeve tipologije. Najjednostavnije rečeno, Lowijeva se tipologija

javnih politika kritizira kao ona kojoj nedostaje logičke strogosti i empirijske

uvjerljivosti (Gustavsson 1980:128). Problem klasifikacije empirijskih primjera je

najveći problem tipologije koji ističu mnogi autori (Birkland 2001:142; Gustavsson

1980:128; Hill 2010:132; Kellow 1987:714; Nicholson 2002:169; Smith 2002;

Steinberger 1980:186-187). Naime, gotovo je nemoguće dosljedno i objektivno

pojedinim pridjevskim politikama dodijeliti određene tipove. Zašto Lowijeva tipologija

tako dobro odgovora nekim pridjevskim politikama, a tako je neprikladna za neke druge

(Heckathorn, Maser 1990:1103; Spitzer 1987:678)? Zato što kategorije nisu do kraja

međusobno isključive, u smislu da primjer neke konkretne politike pripada u samo

jednu, što bi se inače trebalo očekivati od sustava koji se nazivaju tipologijama.

Ni u sofisticiranijoj varijanti tipologije, onoj s idejom o prisili, Lowi ne postavlja jasne

granice za empirijske fenomene (Kjellberg 1977:557). Kevin B. Smith dodatno ističe

kako tipologije javnih politika, iako jedan od najtrajnijih analitičkih okvira u političkoj

znanosti, sadrže značajne inherentne probleme (2002). Niti jedna tipologija, pa ni

Lowijeva, nije uspjela ostvariti cilj konzistentnog razvrstavanja pridjevskih javnih

politika u konceptualno različite kategorije jer niti jedan autor nije postavio dovoljno

precizne i obuhvatne kriterije za takvu konzistentnu klasifikaciju. Rezultat je, stoga, da

neka konkretna pridjevska politika može istovremeno pripadati u više od jedne

kategorije ili kroz vrijeme promijeniti kategoriju. Smith se, stoga, zalaže za uporabu

taksonomija javnih politika, odnosno klasifikacija koje su utemeljene na empirijski

62 Može se to izreći i ovako. „Tri izvorna tipa javnih politika uključuju slabo sankcionirane i pojedinačno ciljane 'distributivne' politike, pojedinačno ciljane i snažno sankcionirane 'regulativne' politike, te snažno sankcionirane i općenito ciljane (generally targeted) 'redistributivne' politike. Ovim trima Lowi je kasnije dodao slabo sankcioniranu i općenito ciljanu kategoriju 'konstitutivnih' politika“ (Howlett 1991:2).

54

opaženim karakteristikama neke politike, nasuprot tipologijama koje čine konceptualno

razvrstavanje multidimenzionalnih javnih politika (2002:381).63

Osim problema s klasifikacijom empirijskih primjera, Greenberg i suradnici ističu drugu

značajnu kritiku Lowijeve tipologije, onu metodološku. Kažu, naime, kako je osnovni

problem da se Lowijeve teze ne mogu smisleno operacionalizirati, da bi se mogle

empirijski provjeriti i testirati. Pod sustavnim empirijskim testiranjem hipoteza

podrazumijevaju uporabu kvantitativnih podataka prikupljenih na različitim slučajevima

kreiranja javnih politika (1977:1532-1534). Autori naglašavaju kako je, s obzirom da

Lowi tipologijom sugerira cijeli niz hipoteza, posebice o ulozi pojedinih aktera, tim

važnije pravilno klasificiranje određene pridjevske politike, a da bi onda sve

karakteristike mogle iz toga proizaći. I to je osnovna prepreka ozbiljnom empirijskom

testiranju tipologije, ističu Greenberg i suradnici.

Što s onim politikama koje sadrže karakteristike više tipova politika? Lowi odgovara da

su ključne percepcije odnosno očekivanja o tome što će biti ishodi s obzirom na

proteklo iskustvo, jer prema tome karakteristike jednoga tipa dominiraju.64 Greenberg

ističe kako je onda problem što očekivanja nisu jednodušna.65 Dakle, i veliko oslanjanje

tipologije na percepcije pridonosi nerazumijevanju i međusobnoj nerazlikovnosti tipova

javnih politika. Ako percepcija ishoda determinira politički proces, onda nestaje jasna

veza između konkretne javne politike te konfliktne odnosno konsenzualne arene moći

(Heinelt 2006:111). Posljednje što Greenberg i suradnici posebno ističu je karakter

teorije zasnovan na naknadnom zaključivanju (postdictive, kao suprotno od predictive),

jer osim što ne koristi kvantitativnu metodologiju, s Lowijevom se tipologijom ne može

predviđati. Bitno je, pri tome, naglasiti strogi pozitivistički karakter ove kritike.

63 U Lowijevu obranu treba naglasiti da arene moći nastaju upravo kao taksonomija kojoj se problematični kriteriji tipološkoga razvrstavanja javnih politika naknadno dodaju. 64 Lowi kaže kako „... nije da stvarni ishodi nego očekivanja koji će biti ishodi oblikuju teme i determiniraju politiku“ (1964:707). 65 Ali baš to pobija prethodno spomenuti Lowijev kritičar Smith koji pokazuje kako je statističkom klaster analizom moguće napraviti analizu percepcija o postojanju takozvanih moralnih politika i kako je bitno koje su percepcije većinske (2002:382-392).

55

Za ovaj je rad posebice važna kritika izravno usmjerena na tip konstitutivnih politika

koje kao da „strše“, jer su naknadno pomalo nespretno ugrađene u tipologiju. U tom je

smislu, naime, kritičan Aynsley Kellow koji naglašava da uspostavljanje novih

institucija, kako Lowi pojašnjava konstitutivne politike, nije u jednakoj logičkoj ravni s

ostalim tipovima, jer izgradnja institucije koja ima neku funkciju ne može biti u istoj

kategoriji kao i ta funkcija sâma (2009:488-489). „Ako je akt uspostavlja formalne

organizacije konstitutivna politika, konstitutivna politika ne može logički stajati uz

distributivnu, regulativnu i redistributivnu politiku kao tip, jer ne može istovremeno

opisivati proces konstitucije i biti potencijalni rezultat tog procesa“ (Kellow 2009:489).

Zbog niza kritika i nedostataka tipologiju pokušava unaprijediti i sam Theodore Lowi.

Pišući predgovor za zbornik radova o moralnim politikama urednika Tatalovicha i

Daynesa, Lowi ističe kako je takozvana socijalna regulacija kategorija koja se baš i ne

uklapa u njegovu tipologiju javnih politika (1988:xii). Riječ je o neekonomskim

regulativnim politikama (regulaciji neekonomskih aktivnosti) koje Tatalovich i Daynes

žele postaviti kao petu kategoriju tipologije. Slučajevi kojima se zbornik bavi, ističe

Lowi, prema njegovoj kategorizaciji pripadaju u regulativne politike, ali politički proces

koji ih prati je sličan onome u redistributivnom tipu, jer je političko ponašanje značajno

obilježeno ideološkim karakteristikama i pod velikim utjecajem temeljnih moralnih

vrijednosti (1988:xii). Stoga je osnovno pitanje kako u tipologiju uključiti nove

političke procese (new politics) kojima dominiraju „javne interesne skupine“.66 Lowi taj

nedostatak pokušava riješiti uvodeći razlikovanje uvriježenoga tijeka politike

(mainstream67) i radikalne politike.

Mainstream politike su one kod kojih, makar kratkoročno, postoji konsenzus oko

ciljeva, a politika se oblikuje inkrementalno, dok je za radikalnu politiku karakteristična

polarizacija pozicija. Možda je bolje razumijevanje dviju vrsta politika kao onih koje su

dominantno u status quo stanju (mainstream varijanta) i onih koje nastoje stvoriti veće i

66 Treba razlikovati „javne interesne skupine“ („public interest group“') kojima je svrha zalaganje za proizvodnju javnih dobara, od „posebnih interesnih skupina“ („special interest groups“) koje zastupaju partikularne interese svojega članstva (Birkland 2001:79-82). Detaljnije v. u Civilno društvo i javna uprava u mrežnoj perspektivi. 67 Zbog lakoće uspoređivanja u nastavku teksta uvriježeni tijek politike označavat će se engleskom inačicom mainstream.

56

značajnije policy promjene (radikalna varijanta). Mainstream tendira konzervativizmu u

smislu da se promjene ne zagovaraju ukoliko nisu inkrementalne, dok se radikalne

varijante mogu nazvati i politikom transformacije (Miller 1990:890). Detalji razrade

svakog pojedinog tipa javnih politika na dvije varijante, mainstream i radikalnu,

prikazani su u Tablici 9. Ovdje Lowi ističe čitav niz karakteristika pojedinih tipova

javnih politika: na što se odnose (na ponašanje, pogodnosti i olakšice, status ili

strukture); oko čega se „vrti“ rasprava, što je u temelju diskursa (pogreške ili grijesi,

koristi ili vrline, ovlaštenja ili prava te odgovornosti ili obveze); te daje detaljan opis

razumijevanja posljedica ponašanja, definiranja ciljeva, pozicije ljevice i desnice, itd (v.

Tablicu 9). Sam kaže da je riječ o konotacijama političkih orijentacija (1988:xiv).

Zapravo je riječ o dodavanju treće osi (trećega kriterija) u model – radikalizacije teme,

koja ne mijenja prirodu neke arene, ali mijenja institucionalni kontekst i politički proces

(Nicholson 2002:172).

Unaprijeđena tipologija od strane samoga Lowija izgleda vrlo sistematično i analitički

privlačno. Ipak, ima više nedostataka nego prednosti. U većoj mjeri nova klasifikacija

na 8 tipova javnih politika68 podliježe najvećoj kritici tipologije. Naime, u takvoj je

varijanti prikaza tipologije još teže jedan empirijski primjer svrstati u samo jednu

„kućicu“, no što je to bio slučaj u obrascu s četiri tipa javnih politika. Primjerice,

politika prema osobama s invaliditetom odgovara i mainstream i radikalnoj varijanti i

redistributivnih i konstitutivnih politika.69 Iako je Lowi krenuo u preinačavanje

tipologije potaknut novim empirijskim primjerima takozvanih moralnih politika koje su

istakli Tatalovich i Daynes, unaprijeđena tipologija zapravo nije „izrasla“ iz empirijske

građe. Radikalne varijante distributivnih, konstitutivnih i redistributivnih politika nisu

uključene u tipologiju vezanu uz empirijska istraživanja.

68 Može se govoriti i o 12 tipova javnih politika jer u istome predgovoru nešto kasnije u tekstu Lowi dodaje i tablicu u kojoj svaka radikalna politika ima pripadajuću lijevu i desnu inačicu (Lowi 1988:xvii). 69 Primjerice, odgovara radikalnoj verziji redistributivnih politika jer je politika prema OSI okrenuta socijalnim pravima. No, ona također sadrži i cijeli set aktivnosti koji se odnose na ostale vrste ljudskih prava – posebice na građanska i politička prava, primjerice u antidiskriminacijskoj politici prema OSI, čime svakako spada u radikalnu verziju konstitutivnih politika koje se odnose na sadržaj ustavnih odredbi i pitanja socijalne pravde.

57

Tablica 9: Unaprijeđena Lowijeva tipologija javnih politika

Regulativne politike (javne politike prema ponašanju)

Distributivne politike (javne politike prema pogodnostima)

Redistributivne politike (javne politike prema statusu)

Konstitutivne politike (javne politike prema strukturama)

MA

INS

TR

EA

M P

OLI

TIK

A

Kontroliranje posljedica ponašanja (shvaćenih čisto instrumentalno). Orijentacija diskursa je:

POGREŠKA

Ciljevi su definirani instrumentalno ili netko izravno označen, bez postavljanja općenitog pravila. Orijentacija diskursa je:

KORISNOST

Odnosi klasa i statusa su specificirani, ali je redistributivni efekt je minimaliziran, a isključivost omekšana pravičnošću (equities). Orijentacija diskursa je:

OVLAŠTENJE

Procesna definicija ustava i prava; reprezentativna definicija vlasti; ideja da je dobra administracija neutralna i poslušna prema izabranim dužnosnicima; odluke su posljedica kompeticije. Orijentacija diskursa je:

ODGOVORNOST

RA

DIK

ALN

A P

OLI

TIK

A

Kontrola ponašanja shvaćenog kao dobrog ili zlog po sebi; posljedice ponašanja se definiraju u moralnim kategorijama. Posebice je naglasak stavljen na nepoželjno ponašanje. Orijentacija diskursa je:

GRIJEH

Ciljevi su definirani u smislu moralnih posljedica, kao što je popravljanje nečijega karaktera (desnica) ili obrana protiv kapitalizma (ljevica): Orijentacija diskursa je:

GRAĐANSKA VRLINA

Odnosni klasa i statusa su ekskluzivni, definirani u apsolutnim kategorijama širim od pitanja javnih politika. Vlasnička prava (desnica) nasuprot pravima iz sustava socijalne skrbi (ljevica); socijalna definicija prava (ljevica) nasuprot individualističkim definicijama (desnica). Orijentacija diskursa su:

PRAVA

Materijalna definicija ustava. Dobra vlast je posvećena materijalnoj definiciji pravde. Dobar upravljač je posvećen programima (ljevica) ili dobrome moralnom karakteru (desnica). Orijentacija diskursa je:

OBVEZA Izvor: Lowi 1988:xv.

Prisjetimo ovdje da je u izgradnji prve verzije tipologije Lowi minuciozno istraživao niz

studija slučaja, te zaključio kako postoje tri dominantna obrasca odlučivanja u

američkome Kongresu. Oni se međusobno razlikuju prema ulozi predsjednika i ostalih

aktera, a sami obrasci se mogu empirijski dokazati (1972:307). U najnovijem tekstu pak

daje cijeli niz detalja za pojedine tipove. Pritom, gledaju li se stvari iz funkcionalne

58

perspektive, ili deduktivnoga teorijskog razmatranja, ne daje jasnije i preciznije kriterije

razlikovanja i razvrstavanja tipova javnih politika. Upravo suprotno, čini se da je stvar

kompleksnija, nerazumljivija i, najvažnije, teža za uporabiti u analizi. Iz povijesno-

razvojne perspektive, ili neke induktivne logike uopćavanja praksi odlučivanja, gubi

osnovnu poantu svoje tipologije – odnos policy–politics. Politika kao borba za moć u

analizi ostaje samo u radikalnim varijantama tipova i samo kao polarizacija pozicija

lijeve i desne orijentacije, a cijeli niz aktera i detalja (predsjednički stil, važnost

plenarnih rasprava ili lobiranja, parlamentarni odbori, vrste interesnih grupa, državne

agencije, itd) je nestao iz analize.

Komentirajući prvu varijantu tipologije, sam Lowi kaže: „Ako ovaj esej išta pokazuje,

to je da gotovo niti jedno uopćavanje o nacionalnoj politici nije primjenjivo na dvije

trećine slučajeva oblikovanja javnih politika“ (1972:307). U skladu s tom mišlju,

neizbježno je zapitati se zar nije propulzivnije Lowijevim trima dominantnim tipovima

javnih politika – distributivnim, regulativnim i redistributivnim, koje pokazuju stvarne

obrasce političkoga odlučivanja, dodati samo jedan i poslužiti se već postojećim

nazivom koji sam Lowi određuje? Nije li bolje pokušati utvrditi da li u praksi postoji

četvrti obrazac odlučivanja koji pretvara navedene trećine u četvrtine? A da se pritom

ne izgubi osnovna ideja da je cilj politološke analize razmatranje mehanizma odnosa i

međuutjecaja javnih politika i politike kao borbe za moć, odnosno ideja da u

političkome sustavu postoji više obrazaca, podsustava odlučivanja.

Na kraju navedenoga predgovora Lowi naglašava kako tipologija proizlazi iz nekih

fundamentalnih istina o politici: (1) da postoje inherentna ograničenja u načinima na

koje država može kontrolirati društvo, neovisno o tome koliko je neka konkretna država

moćna; (2) da su svi načini na koje država može kontrolirati društvo dovoljno

fundamentalni da imaju svoj distinktivni povijesni razvoj i pravilnosti da postaju

zasebni režimi; te (3) da svaki režim tendira „proizvodnji“ sebi komplementarne

politike (1988:xvi). Poanta je u supostojanju više sustava odlučivanja u jednome

političkom sustavu, koji su komplementarni sadržaju javnoga, a koje tipologija

unaprjeđivana od samoga tvorca ne oslikava bolje od izvorne varijante. Već suprotno,

beskorisno je zamagljuje.

59

U literaturi dosta često spominjana, ali podjednako nepraktična, jest i revizija arena

moći i koju izvodi Robert J. Spitzer (1987). Spitzer ističe kako je bitno uočiti da arene

moći nekim pridjevskim politikama odlično odgovaraju, a da je neke vrlo teško uklopiti

u tipologiju. Razlog je tomu što postoje čisti i miješani primjeri javnih politika. Stoga

nudi unaprjeđenje arena moći dodajući te dvije kategorije – čistu i miješanu – kao dvije

varijante svakog tipa (v. Shemu 2). Za ovaj rad posebice je značajan primjer takozvanih

miješanih konstitutivnih politika. „Čiste“ konstitutivne politike odnose se na

administrativna pitanja, dok miješani slučajevi isto tako uključuju pitanja organizacije

uprave, ali u kontekstu neke dodatne pridjevske politike (substantive) poput pitanja

ljudskih prava (Spitzer 1987:680).

Ovakvo unaprjeđenje tipologije također je problematično stoga što značajno komplicira

stvari (Kellow 1988:713). Kritika Lowijevog poboljšanja tipologije može se gotovo u

potpunosti primijeniti i na ovaj primjer. Spitzer, da bi u svoju shemu uključio različite

vrste regulacije – ekonomsku i socijalnu, uz već postavljene čiste i miješane inačice,

regulativnu arenu dijeli na četiri dijela što sve još dodatno nepotrebno usložnjava te

otvara više novih pitanja, nego što zatvara ona koja su već postavljena u vezi tipologije.

Primjerice, može li miješana regulativna politika s četiri dijela imati karakteristike ne

samo distributivne ili redistributivne s kojima „graniči“ u shemi (v. Shemu 4 – drugi

dio) nego i one koja joj je u shemi nasuprot – konstitutivne? I gdje su onda tu granice

među tipovima u „središtu“ sheme, gdje se svi poklapaju?

60

Shema 4: Revidirana shema arena moći Roberta J. Spitzera u dvije varijante

Izvor: Spitzer 1987:679, 681.

61

Jedno od najzanimljivijih unaprjeđenja Lowijeve tipologije, te možda i najkorisnije iz

perspektive ovoga rada, jest ono Johna L. Andersona (1997). Anderson ističe da je

Lowijev utjecaj nevjerojatno velik, no da je pomalo problematično to što je pažnju

usmjerio isključivo na razumijevanje politike kao primjene prisile, čime se preskače

značajan aspekt djelovanja države. Anderson naime želi, kao nekada Lowi o javnim

politikama, politolozima „otvoriti oči“ o novoj osnovi kreiranja javnih politika –

nagovaranju (suasion). On pri tome ističe da je Lowi neizravno imao na umu ideju o

nagovaranju kao o obliku moći koji koristi i država, kada je u shemu dodavao

konstitutivne politike,70 no nije je sustavno uvrstio u tipologiju (Anderson 1997:280).71

Nagovaranje – potaknuti riječima nekoga da nešto učini – označava tehnike upravljanja

utemeljene na jeziku). Riječ je o manipulaciji i uvjeravanju odnosno persuaziji

(persuasion), kao dvjema varijantama nagovaranja72 (Anderson 1997:267). Te se dvije

inačice razlikuju prema tome je li objekt nagovaranja svjestan da se nad njime izvodi

neka upravljačka tehnika, da li je na to pristao, pa kada to izostane riječ je o

manipulaciji. S druge strane, sa svjesnim objektom uvjeravanje (persuazija) je zapravo

neki oblik obrazovnog djelovanja jer je riječ o nekoj vrsti javnoga educiranja (Anderson

1997:268). Oba primjera odnose se na takozvane meke ili blage oblike moći.73

70 U inicijalnoj shemi tipova prisile, javnih politika i politike (v. Shemu 1) Lowi kao primjer konstitutivnih politika ističe propagandu (1972:300). 71 „Ali, kako ja kažem svojim studentima, budući da je politika govor, onda bi retorički sadržaj policy formulacije i implementacije trebao varirati od jednog tipa javnih politika do drugog“ (Lowi 1997:283), ali ne kao zaseban tip javnih politika, nego prisutan u svim tipovima. Prema tome, postoje četiri vrste uporabe nagovaranja koje se poklapaju, postoje u svim Lowijevim tipovima.

Regulativne politike govore ljudima što mogu činiti. Distributivne politike nagradama i privilegijama potiču ljude da učine nešto. Redistributivne politike mijenjaju ono što građani mogu činiti reorganizirajući resurse s kojima raspolažu. Konstitutivne politike, iako ih Anderson tako ne naziva, uvjeravaju ljude da misle da mogu ili da bi trebali nešto činiti, dakle potiču ih da nešto učine. Najčešće se različite vrste tehnika i tipova politika kombiniraju – politike utemeljene na nagovaranju i ostale (Anderson 1997:276-277). 72 Zapravo je riječ o kreiranju i modificiranju stavova. Izabran je prijevod nagovarati umjesto uvjeravati jer se nagovaranje odnosi prvenstveno na ponašajni aspekt stava, a uvjeravanje se dodatno usmjerava i na kognitivni aspekt stava. U tom smislu nagovaranje može uključiti i manipulaciju jer je usmjereno na izvanjske manifestacije.

Nagovoriti: 1. (koga na što) potaknuti riječima da što učini, da se u što upusti itd.; podgovoriti 2. učiniti da tko u što povjeruje; uvjeriti 3. (koga) zast. osloviti, obratiti se kome (http://hjp.srce.hr/index.php?show=search_by_id&id=e1duXxA%3D).

Uvjeriti: 1. (koga) dokazati kome istinitost, pravilnost čega, učiniti da tko povjeruje u što 2. (se) dobiti, naći potvrdu, siguran dokaz, svjedočanstvo za što, ispitivanjem što potvrditi, osvjedočiti se; uvidjeti (http://hjp.srce.hr/index.php?show=search) 73 Pojam moći, kao konstitutivni pojam političke znanosti, odnosi se na realiziranje prisile koju provodi ili može provoditi jedan dio društva nad drugim (subjekt i objekt moći), a da taj drugi dio nije u mogućnosti

62

Moderna moć uvjeravanja ili meka moć, ističe Anderson, može izrazito prožimati

upravljanje, posebice u fukoovskom poimanju mikro-moći. Tehnike uvjeravanja ili

persuazije standardiziraju diskurs, koji zatim postaje niz općenitih koncepata kojima se

moćno ograničava i kanalizira ponašanje pojedinaca. Anderson ističe da o vrstama

nagovaranja treba razmišljati kao o kontinuumu, odvojenom od prisile, jer ta dva oblika

moći koriste potpuno drugačija sredstva – prvi fizička, a drugi mentalna. „Dodavanje

nagovaranja kao baze kreiranja javnih politika (ili nekog dijela politika) pojačava

nadalje eksplanatornu moć Lowijeve sheme“ (Anderson 1997:277).74 Uglavnom, ideja

jest da moć nagovaranja kao instrument upravljanja zaslužuje novu pažnju jer treba

promišljati kako su načini mišljenja o politici i društvenom životu inkorporirani u

djelovanje vlasti koje nazivamo javnim politikama (Anderson 1997:179). Najbolji

primjer su upravo ono što Lowi naziva konstitutivnim politikama (Anderson 1997:268),

te je Andersonovo unaprjeđenje tipologije javnih politika od svih navedenih jedino koje

doprinosi argumentaciji ovoga rada, te će se jedino i koristiti u daljnjoj razradi

tipologije javnih politika. Pritom se neće ulaziti u podrobnije teorijsko razlaganje pojma

moći, već će se persuazija „unijeti“ u analizu, odnosno tipologiju, preko policy

instrumenta informiranja, u sklopu preciziranja elemenata policy podrežima.

da je ukloni (Grdešić 1995:43-44), odnosno ako A može prisiliti B na djelovanje koje ovaj inače ne bi poduzeo (Grdešić 1995:47). Navedeno određenje moći koriste elitistička i pluralistička teorija moći, a zasnovano je na ideji prisile.

Neoelitistička kritika tih dviju pozicija uvodi nagovaranje kao dio razumijevanja moći u smislu da A usmjerava energiju na oblikovanje i jačanje određenih vrijednosti i institucionalnih praksi (Bachrach, Baratz 1962:948). Bachrach i Baratz, autori koji koncepcijom neodlučivanja razvijaju ovo opisano takozvano „drugo lice moći“, ističu važnost razlikovanja moći, sile, utjecaja i autoriteta. Moć sadrži sankcije (nagrade ili kazne). Sila je djelatna moć. Utjecaj je provođenje volje slobodnim podvrgavanjem objekta moći (ne prijeti se sankcijama), a autoritet jest odnos kojim vlada argumentacija, pa je podvrgavanje rezultat mišljenja o ispravnosti i prihvatljivosti odluke (Grdešić 1995:50). Utjecaj i autoritet bi se moglo povezati s Andersonovim nagovaranjem (suasion), a posebice s uvjeravanjem ili persuazijom, u smislu pozicije objekta moći. Dodatno, „treće lice moći“ Stevena Lukesa – procesi stvaranja potreba, interesnih pozicija i preferencija (Grdešić 1995:51), također su ono o čemu govori Anderson, u smislu ideje o primjeni mentalnih tehnika u upravljanju. 74 Postoje tri osnovne persuazivne tehnike povezane s javnim politikama, a koje Anderson ističe inspiriran Foucaultom. Prva je uporaba jezika potreba – isticanje nečega kao nužnog za određenu skupinu ili društvo u cjelini. Druga je kreiranje diskursa normaliziranih standarda (normalized standards) ponašanja i mišljenja – prihvatljivog. Treće, obično se prvo dvoje potvrđuje i pojačava nekom vrstom znanstvenoga mjerenja objektiviziranih standarda, u smislu specijalizirane discipline koja čini ekspertizu određenoga policy područja i pripadajuće policy studije (Anderson 1997:278).

63

Standardno razumijevanje četiriju tipova javnih politika

Najčešći način klasificiranja i prikazivanja velikog broja sektora političkog odlučivanja

jest podjela na tematske kategorije, odnosno na pridjevske politike – zdravstvenu,

obrazovnu, prometnu, sigurnosnu, itd.75 Najveći broj tekstova o policyju posvećen je

upravo pojedinim policy područjima (Colebatch 2004:80), no problem takvih

istraživanja jest što ne omogućavaju uopćavanja o više različitih sektora (Birkland

2001:135). Tipologija javnih politika koju je Theodore Lowi izradio pred 50-ak godina

još je uvijek dominantno tipologijsko shvaćanje javnih politika u toj mjeri da je postalo

klasičan prikaz sistematizacije niza pridjevskih politika u raznim udžbenicima.

Proces stvaranja javnih politika, preddiplomski je udžbenik britanskog autora Michaela

Hilla, koji je preveden na hrvatski jezik i služi kao osnovna literatura za obrazovanje

hrvatskih studenata. Hill ističe kako je najutjecajniji pristup upravo Lowijev koji

specificira četiri vrste javnih politika: distributivne, kao raspodjelu novih resursa;

redistributivne, kao promjenu raspodjele postojećih resursa; regulativne, kao regulatorne

aktivnosti; te konstitutivne politike, kao uspostavljanje ili reorganiziranje institucija

(2010:132). Dodatno, kompleksno Lowijevo pojašnjenje kriterija podjele na pojedine

tipove i izrazito bogata literatura na tu temu, na udžbeničkoj se razini najčešće

objašnjavaju ili sukcesivnim prikazom Lowija i Wilsona (Birkland 2001) ili

kombiniranjem Lowija s Wilsonovim kriterijima troškova i koristi (Bickers, Williams

2001).

Posebice se važnom ističe bazična ideja tipologije, kako naglašavaju Bickers i Williams

(2001), autori udžbenika politekonomskog pristupa javnim politikama. Da bi razumjeli

smjer političkih konflikata – autori pojašnjavaju Lowija – važno je prvo razlikovati

policy prijedloge s obzirom na njihove vjerojatne koristi i troškove. Troškovi i koristi 75 Dobra sistematizacija velikoga broja pridjevskih politika jest podjela na pet osnovnih policy područja (policy areas) koja čine: 1. klasični državni resori (vanjska politika, obrana, red i sigurnost, kaznena politika, sudska politika, politika imigracija); 2. ekonomske politike (makroekonomska politika, politika oporezivanja, politika konkurentnosti, politika zapošljavanja, politika investicija, politika regulacije poslovanja, politika regulacije financija, regionalna politika); 3. socijalne politike (zdravstvena politika, politika socijalne pomoći, politika socijalne skrbi, obrazovna politika, stambena politika, politika prema ženama, politika prema manjinama, obiteljska politika); 4. sektorske politike (poljoprivredna i ribarska politika, energetska politika, prometna politika, komunikacijska politika, informacijska politika, medijska politika, politika zaštite okoliša); 5. ostale politike (kulturna politika, sportska politika, religijska politika) (Compston 2004:2).

64

mogu biti usko koncentrirani ili široko distribuirani, a ukrštanjem tih dvaju kriterija

nastaju četiri tipa javnih politika (v. Tablicu 10). Široka distribucija troškova i koristi

razumijeva se kao ona koja zahvaća gotovo cijelo društvo, odnosno raspodijeljena je

unutar najširih slojeva stanovništva. Usko koncentrirani ili troškovi ili koristi odnose se

na manju skupinu unutar društva koju se može precizno specificirati. Riječ je o

tendencijama ili krajevima dva kontinuuma, prije nego o dihotomnim kategorijama.

Također, troškovi i koristi ne moraju nužno biti objektivni te oni koji se mogu precizno

izračunati, već je moguće i da su socijalno konstruirani u smislu da će skupina koja je

uvjerena da će snositi troškove neke politike vjerojatno biti protiv te politike (Birkland

2001:145). Evo kako se standardno opisuju i pojašnjavaju pojedini tipovi javnih

politika, odnosno njihove sličnosti i razlike prema pripadajućim kriterijima.

Tablica 10: Udžbenički prikaz Lowijeve tipologije javnih politika

TROŠKOVI Usko koncentrirani Široko raspodijeljeni

KORISTI

Usko koncentrirani Regulativne politike Distributivne politike Široko raspodijeljeni Konstitutivne politike Redistributivne politike

Izvor: Bickers, Williams 2001:167.

Kod distributivnih i redistributivnih politika troškovi se razumijevaju dominanto kao

javni financijski izdaci, jer široko distribuirani troškovi znače da se dobra i usluge

izravno financiraju iz državnog proračuna.76 Suprotno tome, regulativne i konstitutivne

politike karakteriziraju usko koncentrirani troškovi, kategorija koja se razumijeva više

kao percepcija troškova. Naime, riječ je o troškovima koji nisu očigledni i koji su teže

primjetni (Heinelt 2006:110). Ako postoje financijski izdaci oni su neizravno nametnuti

specifičnoj skupini. Regulativne politike odnose se na one politike kojima se regulira

poslovno ponašanje (Birkland 2001:139), pa trošak snose one skupine koje određenom

regulativom ili njenom primjenom gube šansu za zaradu. Konstitutivne politike, za koje

su najbolji primjeri kaznena politika te politike ljudskih prava, nositeljima troškova

određuju onu specifičnu skupinu koja se protivi dodjeli prava određenom sloju

76 „Prisila je tipično zakopana u nacionalnom proračunu“ (Nicholson 2002:165). „Besplatne usluge nisu besplatne za porezne obveznike“ (Nicholson 2002:169).

65

stanovništva, te to doživljava, s obzirom na vlastiti sustav vrijednosti, gubitkom.77 „Ono

na što on (Lowi op. a) misli kada spominje konstitutivne prijedloge su politike koje

postavljaju široko utemeljena pravila prema kojima društvo kao cjelina funkcionira, ali

mogu nametnuti visoke troškove onima koji krše ta pravila“ (Bickers, Williams

2001:170).

Usko koncentrirane koristi, karakteristika koju dijele regulativne i distributivne politike,

označava da se, s obzirom da je korist namijenjena specifičnim skupinama, radi o

politikama koje u pravilu imaju nisku razinu vidljivosti u javnosti, te najčešće nisu

razlogom političkih konflikata (Bickers, Williams 2001:168). To se posebice odnosi na

distributivne politike. „Zbog stvarnih ili pretpostavljenih beneficija konkretnim ljudima

bez ijedne protu-skupine koja traži zaustavljanje potrošnje, u pravilu je malo konflikata

oko distributivnih politika“ (Birkland 2001:138).78 No, politike sa široko distribuiranim

koristima pobuđuju izrazito veliku razinu pažnje javnosti. Redistributivne politike su

stoga, primjerice, tipične teme predizbornih svrstavanja i kampanja (Bickers, Williams

2001:168) i karakterizira ih ideološka obojenost debata, jer je riječ o manipulaciji

alokacijom bogatstva, imovine, osobnih ili građanskih prava ili nekih drugih vrijednosti

među socijalnim ili rasnim grupama (Ripley, Franklin 1991:21, prema Birkland

2001:140; Kellow 2009:487).

Konstitutivne politike, koje mijenjaju konstitucijske položaje velikih društvenih

skupina, također su često predmetom javnih debata i sukoba. One čine najčešći fokus

djelovanja civilnog sektora, odnosno onih nevladinih organizacija koje se bave

zagovaranjem javnih politika. James Q. Wilson ističe kako Lowijevi konstitutivni

prijedlozi proizlaze iz takozvane poduzetničke politike jer je, s obzirom da su koristi

77 „Za promoviranje fundamentalnih promjena u običajima potrebno je tijelo aktivista koje nije vezano za grupe čija je primarna motivacija ekonomska. S druge strane, opozicija takvim društvenim promjenama će brzo kreirati protu-organizaciju onih ljudi koji će osjećaju ugroženi potkopavanjem tradicionalnih vrijednosti“ (Tatalovich, Daynes 1984:213). 78 Distributivne politike odnose se na alokaciju tipa “jedan po jedan” pojedinim grupama, pojedincima ili lokalitetima. Najbolje ih prikazuju lokalni projekti, poput izgradnje bolnice u nekoj lokalnoj sredini s donacijom iz središnjeg proračuna. „Distributivne politike su mnogo manje izravno prisilne od regulativnih, ali budući da izviru iz strukture oporezivanja utječu na ponašanje ljudi...“ (Lowi 1997:284). Također i poljoprivredne subvencije odlično oslikavaju da su distributivne politike davanje neke vrste privilegija specifičnoj interesnoj skupini ili nekoj drugoj precizno definiranoj, relativnoj maloj grupi korisnika (Birkland 2001:138), pa ih i sam Lowi naziva pokroviteljstvom javnim novcem (1988).

66

široko raspršene, nužno zagovaranje od strane nekog policy poduzetnika (Bickers,

Williams 2001:170). Različite nevladine organizacije kojima je predmet djelovanja

dostavljanje usluga specifičnim skupinama u društvu najčešće su akteri implementacije

politika sa široko distribuiranim troškovima (distributivnih i redistributivnih). Kada se

javni novac preraspodjeljuje među velikim skupinama u redistributivnim politikama,

među glavnim igračima su široki savezi interesnih skupina, odnosno krovne

organizacije kao vrhovi velikih koalicija (Tatalovich, Daynes 1984:212). S druge strane,

različite ekonomske interesne skupine (poslovni lobiji ili organizacije poslodavaca)

nedržavni su akteri koji u pravilu sudjeluju u kreiranju regulativnih politika.

Distributivne politike često su tipična niša aktivnosti lokalnih vlasti.

Zašto je tipologija uopće važna za udžbenike iz javnih politika, odnosno za njihovo

standardno razumijevanje i istraživanje? O tome rječito govore Bickers i Williams, kada

u dijelu knjige o američkom političkom sustavu, ovako najavljuju i pojašnjavaju

istraživačke i propedeutičke svrhe Lowijeve tipologije javnih politika.

Bogatstvo i plodnost svih političkih aktivnosti pridonose kompleksnosti

upravljanja u SAD-u. Jedan od ciljeva ovoga poglavlja jest da pokaže da u

politici ispod površine postoji neka predvidivost ponašanja ljudi koji su

uključeni u kreiranje javnih politika, kao i vrsta javnih politika o kojima se

raspravlja i koje se prihvaćaju.

U ovome poglavlju, opisujemo obrasce političkoga procesa i način na

koji ti obrasci utječu na kreiranje javnih politika. Prikazujemo nekoliko načina

kategorizacije javnih politika, čija je namjera da istaknu važne aspekte odnosa

među javnim politikama i politikom, koji bi možda drugačije izbjegli pažnji.

Jedan način kategoriziranja javnih politika jest tipologijama (klasifikacijskim

shemama) koje pomažu u razlikovanju tipova javnih politika koje stoje na

raspolaganju za rješavanje pojedinih vrsta problema. Takve tipologije nam

pomažu da razumijemo veze među vrstama političkih sila koje često postoje

unutar kreiranja javnih politika i u politikama koje na kraju bivaju

implementiranima. Tipologije su korisne jer nam omogućavaju da grupiramo

kompleksne fenomene u manje kategorije koje dijele neke karakteristike, i time

nam dozvoljavaju da uopćavamo o njihovim odnosima. Tipologije su korisne

samo dok nam omogućuju da vidimo obrasce koji bi možda drugačije prošli

nezapaženo. Tako, postojanje više od jednoga načina grupiranja javnih politika

67

i politike u svrhe ispitivanja često otkriva više nego što bi se vidjelo iz jedne

tipologije (2001:165-166).

Zaključno, pitanje tipologije javnih politika pitanje je različitih načina uporabe moći

države. Država može ili izravno pružati usluge i osiguravati dobra, odnosno „stavljati u

pogon“ javni novac. Ili može postavljati okvire i pravila za proizvodnju i pribavljanje

dobara i usluga od strane privatnih aktera te uspostavljati standarde pod kojima se treba

odvijati buduća pojedinačna alokacija. Kada raspodjeljuje javni novac malim

specificiranim skupinama, čini to najčešće preko specijaliziranih agencija ili jedinica

lokalne samouprave i takvu raspodjelu nazivamo distributivnim politikama.

Preraspodjela ili redistribucija razlikuje se primarno po tome što je dominanto oslonjena

na središnju državnu upravu. S druge strane, kada država samo postavlja okvire da

nedržavni akteri djeluju u osiguranju dobara i usluga, onda to radi postavljajući općenita

pravila ponašanja. Tada država regulira. Kada regulira primarno tržište, odnosno

privatne troškove i koristi, u sferi smo regulativnih politika (Kellow 2009:487).

U konstitutivnim je politikama partner državi, ali i objekt regulacije, civilno društvo.

Riječ je o onim dobrima i uslugama – pravima za koje država mora ne samo stvarati

okvir ponašanju i umanjivati negativne posljedice ponašanja nedržavnih aktera

(primjerice eksternalije), nego značajno, u puno većoj mjeri od regulativnih politika,

poticati i subvencionirati poželjno ponašanje. Tomu su dva razloga. Profit na tržištu

dovoljna je motivacija akterima da se pojedinačno angažiraju i djeluju, no za kolektivna

dobra treba kreirati i neku dodatnu motivaciju kod privatnih aktera. Također, u takvim

je situacijama koordinacija među akterima mnogo značajnija, čak nužna pretpostavka

uspješnoga djelovanja i ostvarivanja ciljeva, te je treba sugerirati, poticati, njome

upravljati. Stoga u konstitutivnim politikama raste značaj nagovaranja i persuazije. Ovo

se čini najprimjerenijim i najkorisnijim razumijevanjem Lowijeve tipologije javnih

politika i njenih kriterija. Kriterij troškova odnosi se na pitanje oblika moći države, a

kriterij koristi na pitanje pribavljanja i proizvodnje dobara i usluga. Dakle standardno se

tipologija javnih politika bavi pitanjem kako se javna moć koristi da bi se proizvela

javna dobra.

68

Konstitutivne politike

Konstitutivne su politike dobile mnogo manje istraživačke pažnje od ostalih, djelomično

stoga što su kasnije dodane u tipologiju, ali i stoga što su nekako manje razumljive od

ostalih. „Ponešto su problematične...“ (Kellow 1988:714) jer kao da su, kada u kasnijim

radovima Lowi naknadno opisuje kriterije tipologije, odnosno dvije dimenzije podjele

javnih politika na tipove, dodane naprosto da popune četvrtu „kućicu“ (Kellow

1988:715). Autori koji se bave tipologijom javnih politika definiraju ih i opisuju na

slijedeći način.

Spitzer primjerice ističe kako je riječ je o „pravilima igre“ (1987:678). Ili, kako ih

definira Heinelt (2006), konstitutivne su politike zapravo proceduralne javne politike

koje postavljaju osnovna pravila kreiranja javnih politika.79 Riječ je o određivanju

konstitucijskog uređenja i detalja različitih konstitucijskih položaja. Nicholson također

ističe kako je riječ o proceduralnim politikama, za koje su najbolji primjeri pitanja

građanskih sloboda, zatim uspostavljanje novih administrativnih jedinica ili programa

javnog informiranja koji imaju za cilj promijeniti parametre ponašanja, kao i strukturne

reforme (2002:169). Stoga se o njima raspravlja unutar administrativnih, političkih i

sudskih elita.

Konstitutivne politike se konceptualiziraju kao pravila koja se kreiraju putem

zakonodavne ili administrativne aktivnosti i u tome smislu je riječ o procesu

usmjeravanom odozgo prema dolje (top-down) (Tolbert 2002:78). Najkraće rečeno,

konstitutivne politike su politike reforme i promjene u strukturi države (Kjellberg

1977:558). Dakle, to su pravila o pravilima i autoritetu (primjerice, dizajniranje

konstitucionalnog uređenja, prekrajanje strukture lokalne samouprave, definiranje

ovlasti sudstva, itd), odnosno politike koje transformiraju odnos upravljača i upravljanih

(Heckathorn, Maser 1990:1116). „Široke grupe u društvu su njima pogođene iako je

utjecaj difuzan“ (Heckathorn, Maser 1990:1116). „Kako konstitutivne politike postaju

sve više specificirane, kada se mijenjaju od općenitih pravila funkcioniranja javnih

službi prema organizaciji pojedinih resora, policy postaje sve više isprepleten politicsom

79 Ili, konstitutivne politike se kvalitativno razlikuju od ostalih tipova jer se ne odnose na kombinacije unutar jedne igre nego prije na promjene okvira igara (Heckathorn, Maser 1990:1116).

69

tog konkretnog područja“ (Heckathorn, Maser 1990:1117). Konstitutivne politike, tip

koji je Lowi najmanje razvio, možda su i najznačajnije za mlade demokracije i

tranzicijske zemlje. U konstitutivne politike spada kaznena politika čija je efektivnost

jedan od najznačajnijih pokazatelja konsolidacije pravne države. Antikorupcijska

politika i politike zaštite ljudskih prava također pripadaju ovome tipu.

Konstitutivne politike su najmanje razvijene jer se najčešće shvaćaju kao svojevrsna

rezidualna kategorija. Sve navedeno odnosi se na proceduralno, administrativno

razumijevanje konstitutivnih politika koje je istaknuo sâm Lowi. No u kategoriju

konstitutivnih politika pripadaju još i teme istaknute nekim drugim istraživanjima koja

pokazuju da postoji distinktivni sadržaj konstitutivnih politika. Prvo, riječ je o

istraživanjima o razlikovanju dviju vrsta ekonomske regulacije – kompetitivne i zaštitne

– Ripleyja i Franklinove. Drugo, važno je razlikovanje ekonomske i socijalne

regulacije, od kojih se pod drugim podrazumijevaju moralne politike. Riječ je o

istraživanjima Tatalovicha i Daynesa. Treće, novija istraživanja vezana uz Lowijevu

kategoriju konstitutivnih politika ona su o takozvanim politikama javnoga upravljanja,

kao novoj skupini regulacije koja postaje sve značajnija. Predstavljena su radom

Caroline Tolbert. U nastavku, navedenim redom slijedi prikaz svih triju istraživanja.

Randall B. Ripley i Grace A. Franklin napravili su razradu Lowijeve tipologije u knjizi

Congress, Bureaucracy, and Public Policy, koja je do sada izdana u pet izdanja (1976,

1980, 1984, 1987, 1991). Istražuju pitanja formulacije i legitimacije javnih politika u

američkom političkom sustavu preko odnosa Kongresa i birokracije, te njihove

interakcije s nedržavnim akterima. Tvrde da različite vrste podvlasti (subgovernment)

variraju ovisno o tome koji tip javne politike je na dnevnom redu. Dakle, izravno slijede

osnovnu Lowijevu tezu. Ripley i Franklinova razlikuju dvije vrste regulativnih politika

– kompetitivne regulativne politike (competitive regulatory policy) i zaštitne regulativne

politike (protective regulatory policy) (Birkland 2001:139). Prve se odnose na

ograničavanje pribavljanja dobara i usluga na nekoliko određenih isporučitelja, koji su

izabrani u konkurenciji mnogih (Ripley, Franklin 1987:24). U tu skupinu pripada,

primjerice, dodjeljivanje licenci (za televizijsku ili radio frekvenciju) i reguliranje

profesija (primjerice odvjetnika ili liječnika).

70

Kompetitivne regulativne politike uglavnom su „zatvorene“ u agencijama, na koje

poslovni lobiji teže što više utjecati, i njihova vidljivost u javnosti je vrlo niska. Rijetko

se formuliraju kao apstraktna pravna pravila (Ripley, Franklin 1987:126). Zaštitne

regulativne politike smjeraju štiti javnost kao cjelinu od negativnih efekata privatnoga

djelovanja. Autori prvenstveno misle na djelovanje na tržištu, pa su primjeri ovih

politika zagađenje zraka, loša kvaliteta hrane, nesigurni proizvodi i financijske prijevare

(Ripley, Franklin 1987:24-25). One su mnogo konfliktnije od kompetitivnih jer im se

često suprotstavljaju poslovne interesne skupine.80 Zapravo, zaštitne regulativne politike

se kreiraju dominantno zakonima, a kompetitivne pravnim aktima niže razine poput

pravilnika ili konkretnih odluka regulatornih agencija (Ripley, Franklin 1987:125-129).

Potom, važno je razlikovati socijalnu regulaciju od ekonomske, što u svojemu radu

ističu Tatalovich i Daynes. Raymond Tatalovich i Byron W. Daynes, Lowijevi studenti i

suradnici, urednici su zbornika radova Social Regulatory Policy. Moral Controversies

in American Politics. Od četiri ključna rada o tipologiji javnih politika, Lowi posljednji

piše kao predgovor upravo toj knjizi, koja je prvi puta izdana 1988, a do danas je

doživjela još tri izdanja (1998, 2005, 2011). Tatalovich i Daynes kreću od

istraživačkoga pitanja o tome kamo spadaju politike koje u osnovi imaju moralnu

kontroverzu. Tu kategoriju nazivaju socijalnom regulacijom i kažu da Lowijevu

tipologiju treba prilično razraditi da bi se takve javne politike u nju uklopile. Socijalna

regulacija dijeli sličnosti s redistributivnim politikama po ideološkoj obojenosti i

polarizaciji, ali riječ je o varijanti regulativne arene. Osnovna je razlika u odnosu na

regulativne politike tâ da nije riječ o ekonomskoj regulaciji, a Lowi je primarno

istraživao upravo ekonomske politike (Tatalovich, Daynes 1984:207). Naime, riječ je o

politikama koje generiraju emocionalnu potporu duboko usađenim vrijednostima koje

su ne-ekonomske, iako naravno nisu isključivo emocionalne, već mogu stvarati i nove

80 Istraživanje Ripleyja i Franklinove usmjereno je isključivo na primjere iz američkog političkog sustava, te je osnovni fokus stavljen na aktere, što je očito i iz samog naslova knjige. Autori izravno slijede Lowijevu tezu policy determines politics i pokušavaju pokazati kako različiti tipovi javnih politika podrazumijevaju različite obrasce interakcije među akterima, odnosno različite podvlasti, kritizirajući ideju o jednome njegovom obliku – željeznom trokutu – kao dominantnom (1987:93-94). To je zapravo početak razvoja pristupa sa stajališta policy mreža (v. Poglavlje 2). Regulaciju pitanja vezanih uz ljudska prava razmatraju kao redistributivna pitanja koja prati ideološki sukob i značajan utjecaj predsjednika (Ripley, Franklin 1987:159-164).

71

vrste javnih usluga. Dakle, ključno je razlikovanje dviju vrsta regulacije – ekonomske i

socijalne.

Ekonomska regulacija kontrolira uvjete poslovanja u određenoj ekonomskoj grani ili

industriji, a socijalna postavlja standarde određenim vrstama socijalnoga ponašanja ili

nameće kontrolu kako bi ograničila utjecaje takvoga ponašanja. „'Čista' socijalna

regulacija uključuje uporabu vlasti da bi se promijenile ili supstituirale neke socijalne

vrijednosti, institucionalne prakse i norme interpersonalnog ponašanja novim načinima

ponašanja putem pravnih zabrana“ (Tatalovich, Daynes 1984:208) ili, drugačije rečeno,

socijalna regulacija je „primjena legalnoga autoriteta da bi se potvrdilo, promijenilo ili

nadopunilo vrednote zajednice, moralne principe ili norme interpersonalnog ponašanja“

(Tatalovich, Daynes 2011:xxxii). Riječ je o usmjeravanju, nametanju pravila socijalnim

odnosima. Politike utemeljene na socijalnoj regulaciji Tatalovich i Daynes nazivaju

moralnim politikama, a primjeri koje analiziraju su politika prema pobačaju, politika

kontrole oružja, politika jednakih prava, politika desegregacije škola, politika prava

homoseksualaca, politika prema smrtnoj kazni, politika prema kockanju, politika prema

pornografiji, itd (Tatalovich, Daynes 1984; Mooney, Schuldt 2006). „Sve uključuju

konstitucionalna pitanja građanskih sloboda i ljudskih prava“ (Tatalovich, Daynes

1984:209).

Već po primjerima očita je uronjenost istraživača u američki politički sustav i kulturu.

Stoga kao tri osnovne karakteristike koje razlikuju ekonomsku od socijalne regulacije

ističu: (1) ulogu sudstva (posebice Vrhovnoga suda), (2) ulogu ideologije i (3) ulogu

jednoproblemskih skupina (single-issue group) (Tatalovich, Daynes 1984:209).

Naravno, riječ je o karakteristikama u anglosaksonskome sustavu precedentnoga prava,

koje nije moguće primijeniti na kontinentalnu Europu. No, neovisno o velikoj razlici u

ulozi sudova, poanta je socijalne regulacije da nije usmjerena na alokaciju resursa, nego

na legitimiranje ponašanja (Tatalovich, Daynes 1984:211).

Izgradnja koalicija nedržavnih aktera u moralnim politikama je ipak uža nego u

redistributivnim, posebice jer ne „dodiruju“ izravno ekonomske interese krovnih

organizacija. U politiziranju moralnih pitanja primarni nedržavni akteri su

72

jednoproblemske skupine i široko utemeljeni socijalni masovni pokreti.

Jednoproblemske skupine (kao suprotnost multi-interest associations) specifične su po

tome što su sposobne izravno uključiti obične građane u političko djelovanje. A upravo

taj odnos pučkog, izravnog građanskog aktivizma (grassroot), jednoproblemskih

skupina i procesa stvaranja javnih politika Lowi preskače u postavljanju arena moći

(Tatalovich, Daynes 1984:213). Riječ je o ideološkim sukobima jer moralne politike u

pravilu sežu u promjenu tradicionalnih socijalnih normi i običaja. Uvijek se u takvim

ideološkim raspravama, osim kratkoročnih posljedica, sagledavaju i dugoročne i šire

implikacije za društvo (Tatalovich, Daynes 1984:214), te su često ideologizirane do

mjere da postaju i stranačka stvar.

Novija istraživanja pokazuju kako sektori vezani na konflikte oko osnovnih moralnih

vrijednosti dijele četiri osnovne karakteristike: ne vode do kompromisa, vrlo su vidljivi

u javnosti, tehnički su jednostavni i generiraju značajnu participaciju građana (Mooney,

Schuldt 2006:2). Moralne javne politike su one u kojima se politička debata vodi oko

takozvanih prvih principa i u kojima barem jedna strana kontroverznu temu prikazuje s

moralnim argumentima. Mogu biti jednostrane, koje gotovo svi prihvaćaju i nemaju

opoziciju, ili dvostrane, koje redistribuiraju vrijednosti.81 U „srcu“ moralnih politika

stoga leži pitanje statusa (Tatalovich, Daynes 2011:xxxi-xxxiii). „Ako 'status' označava

ugled i utjecaj u društvu, tada oni koji su stigmatizirani ili marginalizirani od strane

društva kao 'izvanjske skupine', žele javno 'priznanje' da su njihovi životni stilovi ili

kulturne vrijednosti sada 'legitimne' i legalne“ (Tatalovich, Daynes 2011:xxxiii).

Zaključno, moralne se politike, ističu urednici, odnose na neekonomske vrijednosti.

Osnovna je poanta da je riječ o ideji da se konstitutivne politike ne odnose samo na

pitanja restrukturiranja administracije ili osnovnoga konstitucionalnog uređenja, već

imaju vlastiti razlikovni sadržaj. Zapravo se „pune“ iz tri različita izvora. Prvo, dio

sadržaja iz regulativne arene „seli“ se u konstitutivnu, u obliku zaštitne ekonomske

regulacije (v. Shemu 5). Zatim, kao drugo, konstitutivne politike čini i socijalna

regulacija. Stoga je kod konstitutivnih politika riječ je o politikama izrazito oslonjenima

na regulaciju kao policy instrument, no s drugačijim ciljem odnosno sadržajem i

81 Primjer prvoga jest regulacija vožnje u pijanome stanju, a drugoga pitanje pobačaja.

73

karakteristikama od regulativnih arena moći. Zapravo se literatura na to bogato osvrće,

samo što mnogi autori isto ističu različitim pojmovima i imenima. Ideju o dvije vrste

regulacije, slijedeći Ripleyja i Franklinovu, naglašava i Spitzer (1987), a što je već

prikazano s pokušajima unaprjeđivanja Lowijeve tipologije. No za temu konstitutivnih

politika korisnija je varijanta koju nudi Aynsley Kellow kad razlikuje politike regulacije

privatnih interesa i politike regulacije javnih interesa (1988). Iako sam autor ističe kako

njegovo poboljšanje Lowijeve tipologije zapravo izbacuje konstitutivne politike, poanta

je u tome da i on uviđa da je „četvrta kućica“ zapravo neka regulacija, pa makar je i ne

zvao konstitutivnim politikama (Kellow 1988:718). Hugh Miller to odlično sažima u

slijedećem odlomku:

U regulativnoj areni, temeljni kontinuum s rasponom od instrumentalno-

racionalnoga biasa do vrijednosno-racionalnoga prikazivan je kao suprotnosti

tzv. stara regulacija vs. nova regulacija, ekonomska vs. socijalna regulacija,

mainstream vs. radikalna filozofija, kompetitivna vs. zaštitna regulacija, te

regulacija privatnih interesa vs. regulacija javnog interesa (Spitzer, 1988;

Lowi, 1988b; Ripley i Franklin, 1987; Kellow, 1988). U instrumentalno-

racionalnoj ekonomskoj regulaciji, politikom se industriji pružaju sredstva za

ograničavanje ponude određenih dobara, za ograničavanje ulaska na tržište, za

onemogućavanje supstitutivnih roba i usluga, za primjenu struktura s

profitabilnim stopama; u vrijednosno-racionalnoj socijalnoj regulaciji,

politikom se "cilja na moralnu osnovu ponašanja" (Lowi, 1988b) i brine o

zaštiti veće ciljne skupine od štete, uklanjanjem nekvalitetnih dobara,

nepoštenog tržišnog natjecanja, ili lažnoga oglašavanja (1990:895).

Shema 5: Transformacija regulativnih politika u konstitutivne politike

Regulativne politike

Distributivne politike


Redistributivne politike

Treći „izvor“ konstitutivnih politika koji je literatura do sada prepoznala odnosi se na

skup najnovijih trendova promjene administrativnih i drugih konstitucionalnih pravila, a

za koje Caroline J. Tolbert (2002) osmišljava koncept takozvanih politika javnoga

74

upravljanja (governance policy). Kao i netom prikazana istraživanja, i ovo se odnosi na

SAD. U skupinu tih politika pripadaju one koje mijenjaju pravila i procedure

funkcioniranja institucija predstavničke demokracije: izborne sustave, zakonodavne

procedure, pravila sudskih procesa i funkcioniranje državne izvršne vlasti (Tolbert

2002:78). Konkretno se odnose na izbore, oporezivanje, oblikovanje proračuna,

zapošljavanje u javnom sektoru, pa su primjeri (javno) financiranje političkih kampanja,

politika ograničenja broja mandata, politika reorganizacije okruga ili politika

ograničavanja oporezivanja i javne potrošnje. „Politike javnoga upravljanja su promjene

pravila koje utječu na strukturu i organizaciju političkih institucija“ (Tolbert 2002:75).

Politike javnog upravljanja imaju značajnu proceduralnu komponentu, no dominantno

su usmjerene na ono što se zove političkom reformom – reguliranjem načina na koji bi

država trebala upravljati (Tolbert 2002:77). Ideja politika javnoga upravljanja je ideja, s

jedne strane, proširivanja inicijalno zamišljenoga tipa konstitutivnih javnih politika

procesima usmjerenima od dna ka vrhu (bottom-up), odnosno grassroot kreiranjem

javnih politika. I konstitutivne politike i politike javnoga upravljanja su proceduralne,

no druge mogu biti inicirane i bottom-up, a ne samo top-down, kao što Lowi ističe za

konstitutivne. S druge strane, riječ o sužavanju ideje konstitutivnih politika u smislu da

se politike javnog upravljanja odnose samo na reformiranje, ali ne i na rutinsko

administriranje, te su u tome smislu podset konstitutivnih politika (Tolbert 2002:78).

Također, konstitutivne politike su one u kojima se predstavnici vlasti bave javnim

interesom, dok je kod politika javnoga upravljanja vlast objekt djelovanja javnosti.

Politike javnog upravljanja mogu biti inicirane i od strane građana ili raznih interesnih

skupina, posebice različitim oblicima izravne demokracije poput referenduma, a ne

samo od strane političke elite i specijaliziranih administrativnih agencija. I to upravo da

bi se ponašanje elite i javne uprave kontroliralo i mijenjalo (Tolbert 2002:80).

Istraživanja politika javnoga upravljanja pomažu u razumijevanju institucionalne

promjene i evolucije političkoga sustava, i u povijesnom razvoju i u potencijalnom

razvoju participativnog modela upravljanja u 21. stoljeću zasnovanom na aktivnom

sudjelovanju građana u javnim poslovima (Tolbert 2002:81). Često imaju većinsku

potporu i glasnu manjinsku opoziciju, stoga je opseg konflikta veći kod politika javnoga

75

upravljanja nego kod konstitutivnih politika. Dodatno, s obzirom da je riječ o

administrativnim aktivnostima, konstitutivne se politike najčešće odnose na

inkrementalne promjene, a politike javnoga upravljanja na šire i značajnije reforme

političkih institucija (Tolbert 2002:89-90). Empirijskim istraživanjem američkih

saveznih država Caroline Tolbert pokazuje kako su politike javnog upravljanja u većoj

mjeri prisutne u onim državama u kojima se može pronaći moralistička politička kultura

te tradicija izravne demokracije.

Sumirajući raspravu o konstitutivnim politikama, valja prije svega još jednom istaći

činjenicu da su konstitutivne politike one politike koje imaju široko distribuirane koristi

i usko koncentrirane troškove (Bickers, Williams 2001). Na temelju prikazane literature

može se zaključiti da se uz taj tip politika veže pet osnovnih karakteristika. Usko

koncentrirani troškovi pokazuju da nije primarno riječ o javnim rashodima, odnosno o

rješavanju kolektivnih problema dominantno izravnim državnim financiranjem dobara i

usluga, već o posrednim tipovima alokacije (Kjellberg 1977). Osnovna značajka tih

politika je postavljanje regulatornog okvira djelovanju privatnih aktera s ciljem

discipliniranja njihovih odluka o raspolaganju privatnim resursima (Lowi 1964:690).

Stoga je (1) najvažniji policy instrument konstitutivnih politika regulacija (Ripley,

Franklin 1987; Spitzer 1987), definirana kao nametanje pravila (Lowi 1988:xiv). Kako

sankcioniranje često nije dovoljno za promjenu ponašanja, već je potreban i cijeli niz

poticaja, (2) policy instrumenti utemeljeni na uvjeravanju (Anderson 1997), odnosno na

informacijama, nužni su za dopunjavanje efikasnosti regulacije u konstitutivnim

politikama.

Široko distribuirane koristi govore o tome da se konstitutivne politike primarno odnose

na javna dobra (Kjellberg 1977), iz čije se uporabe ne mogu isključiti neplatiše, pa (3)

ciljnu skupinu konstitutivnih politika čine najširi slojevi društva ili cijela populacija

neke zemlje. Riječ je o politici regulacije javnih interesa (Kellow 1988). Stoga je za

konstitutivne politike karakteristična (4) participacija građana u njihovu kreiranju u

većoj mjeri nego kod ostalih tipova (Tolbert 2002). No, zato što ne postoji izravna

financijska korist koja bi mobilizirala tako veliku i nehomogenu ciljnu skupinu, važna je

76

i uloga predstavnika civilnog društva, koji preuzimaju funkciju policy poduzetnika u

obrascu takozvane poduzetničke politike (Wilson 1984).

Posljednje, i najvažnije, riječ o (5) neekonomskim temama i sadržajima kao predmetu

političkoga odlučivanja – o regulaciji socijalnih odnosa (Tatalovich, Daynes 2011).82

Konstitutivne politike se ne odnose na konflikte primarno povezane s ekonomskim

interesima, iako mogu sadržavati neku zaštitnu ekonomsku regulaciju.83 Možda je

ključno razlikovati moralne i društvene vrijednosti, koje je teško strogo razgraničiti, no

prve se može razumijevati kao najšire određivanje odnosa dobra i zla, koje se

specificiraju primjenom na odnose među ljudima i postaju društvene vrijednosti.

Politike vezane uz prvi tip vrijednosti tipične su i češće zastupljene u SAD-u, a druge su

značajnije za kulturološke aspekte Europe. Riječ je o osnovnim vrijednosnim

orijentacijama po kojima je moguće razlikovati društveni život dvaju kontinenata, ali

takva analiza nije predmet ovoga rada. No, možemo reći da se moralni sukob odnosi na

sukob oko fundamentalnih prvih principa i bazičnih moralnih vrijednosti (Mooney,

Schuldt 2006). Zato što je riječ o temeljnim vrijednostima, konstitutivne politike su

najčešće politike ljudskih prava.

No drugačija tradicija Europe, posebice pod utjecajem socijalističke doktrine i povijesti,

posebice ističe sukobe povezane s pitanjima društvene solidarnosti kao bazičnom

vrednotom. U tome smislu, teza je ovoga rada da se konstitutivne politike razvijaju ne

samo iz regulativnih, za što su tipičan primjer SAD, već u njih u Europi „ulazi“ i dio

sadržaja iz redistributivnih politika (v. Shemu 6).84 Redistributivne politike se

standardno razumijevaju tako da uključuju klasične socijalne politike kao i politike

82 „Lowijeva tipologija spaja u klaster socijalnu regulaciju (npr. kaznenu politiku) s regulacijom biznisa jer obje nameću prisilu na općenite kategorije ljudi. Ipak, na kažnjavanje orijentirana kaznena politika gotovo nikada nema onu vrstu pluralističke opozicije koja karakterizira regulaciju poslovanja“ (Schneider, Ingram 1993:345). 83 Primjerice, važan dio politike prema osobama s invaliditetom čini politika zapošljavanja. 84 To odlično pokazuje razvoj pojma socijalne isključenosti, koji nastaje u Francuskoj 1970-ih, a zatim ga prihvaćaju i institucije EU, koje su odigrale važnu ulogu u njegovu širenju. 1990-ih pojam socijalne isključenosti dobiva središnju ulogu u takozvanom europskom socijalnom modelu (Šućur 2006:25). „Iako rasprave o socijalnoj isključenosti nisu posve ograničene na zemlje EU-a, isključenost je primarno europski ili ‘eurocentrični’ koncept. Istraživači i političari u zemljama trećeg svijeta više se oslanjaju na stare koncepte siromaštva, nejednakosti, marginalnosti i ‘perifernog kapitalizma’, a dominantni koncepti u američkom i anglosaksonskome istraživačkome i političkom govoru i dalje su siromaštvo, marginalnost, potklasa i socijalna ovisnost“ (Šućur 2006:26).

77

ljudskih prava i građanskih sloboda (Birkland 2001:141). No promjenama funkcija

države, što se pojašnjava u slijedećem poglavlju, klasična pitanja socijalne politike

redefiniraju se u pitanja ljudskih prava. Time se i redistributivna arena moći mijenja u

konstitutivnu, a osnovna svrha državne intervencije ili primjene moći države postaje

socijalna inkluzija. Ista se vrijednost – vrijednost solidarnosti – vezuje uz drugačije

ciljeve: ciljevi redistribucije u obliku zbrinjavanja socijalno ugroženih transformiraju se

u konstitutivne ciljeve osiguravanja socijalne uključenosti. Upravo je pojašnjavanju

transformacije javnih politika posvećeno slijedeće poglavlje ove disertacije.

Shema 6: Transformacija redistributivnih politika u konstitutivne politike

Regulativne politike

Distributivne politike


Redistributivne politike

78

POGLAVLJE 2.

TRANSFORMACIJA JAVNIH POLITIKA

Važnost tipologije javnih politika

Opširan prikaz tipologije javnih politika Theodorea Lowija, osim njene privlačnosti za

mnoge, pokazuje i njezine mnogobrojne nedostatke. „Nažalost, ovaj najviše obećavajući

pristup se također pokazao najviše frustrirajućim“ (Steinberger 1980:186). Zašto je onda

ta tipologija uopće važna, pa na kraju i izabrana kao konceptualni okvir ove disertacije, i

kako je zapravo koristiti, razumijevati i interpretirati?

Prvenstveno treba zadržati eleganciju originalne Lowijeve formulacije, i to eleganciju

kao tehnički termin u filozofiji znanosti, u smislu da su najbolje one teorije koje su

najjednostavnije i najmoćnije, koje su važne, oskudne i sveobuhvatne, ističe Aynsley

Kellow, autor koji se mnogo bavio Lowijem i njegovim doprinosima tipologiji javnih

politika (1988:713). Zapravo kriterije tipologije kako ih je postavio Lowi (vjerojatnost i

specifičnost prisile države), te sve kasnije varijante dobrih i loših pokušaja unaprjeđenja

matrice s četiri „kućice“, treba u analizi smatrati sekundarnima (Kellow 1988:716).

Ključno je ostati na osnovnim idejama tipologije koje je čine moćnim analitičkim

oruđem. Jednostavnost je važna zbog toga da se postigne bazična akumulacija znanja o

javnim politikama (Steinberger 1980:186). No jednostavnost je važna i zbog očuvanja

dva temeljna Lowijeva doprinosa zbog kojih je njegova tipologija postala neizostavan

dio literature i istraživanja o javnim politikama.85

Prvo, Lowi među prvima objašnjava da se javne politike iz perspektive političke

znanosti, politološke javne politike, bave analizom dinamike odnosa policyja i politicsa.

Posebice stoga što je taj aspekt istraživanja tako značajno naglasio i popularizirao, jedan

85 Dodatna je Lowijeva čar i to što povezuje tri politološke discipline: javne politike, u razmatranju funkcija države i načina upravljanja; komparativnu politiku ili preciznije komparativne javne politike, kroz međusektorsku analizu; te nacionalnu politiku, u izrazitoj kontekstualiziranosti u nacionalni politički sustav.

79

je od utemeljitelja javnih politika kao samostalne grane politologije.86 Drugo, pokazuje

da se ta dinamika različito očituje u različitim policy podrežimima (arenama moći),

odnosno da se o njoj ne može zaključivati na razini cjeline nacionalnog političkog

sustava. To je Lowijev fundamentalni uvid proizašao iz njegovih empirijskih

istraživanja prakse političkog odlučivanja. Naknadno je „pretvaranje“ te spoznaje u

pozitivnu (deduktivnu) političku teoriju, kreiranjem kriterija za razlikovanje tipova

javnih politika, zapravo bilo dosta neuspješno, iako je potaklo nevjerojatno veliku

intelektualnu aktivnost mnogih. Ono je danas korisno primarno u propedeutičke svrhe,

ali nije od velike pomoći u provođenju analize. Naime, osnovna Lowijeva ideja o

mnogostrukim obrascima kreiranja javnih politika unutar jednoga sustava primarno je

dala doprinos kao empirijska politička teorija javnih politika (Bayme 1996). Pojasnimo

detaljnije oba ova postignuća.

Prvo o odnosu policyja i politicsa. „Lowijeva tipologija stvarno daje moćnu i korisnu

teoriju policy procesa. Argumentirajući da se različite vrste javnih politika mogu

povezati s različitim vrstama fenomena političkoga, Lowi osigurava atraktivnu

eksplanatornu shemu, u kojoj se veze između sadržaja i procesa čine konkretnima,

realnima i potpuno vjerodostojnima“ (Steinberger 1980:185). Razlog za takvu visoku

ocjenu jest što tipologija potencijalno uključuje sva tri prikaza policyja. Preciznije

rečeno, tipologija potiče razvoj i otvara prostor za kasnija dva prikaza – za

razumijevanja da su javne politike i ishod strukturirane interakcije aktera i socijalno

konstruiranje kolektivnih problema, a što je inherentno politološko.

Politolog je, naime, zainteresiran za političke aspekte javnih politika. I u političkome i

politološkome razumijevanju javnih politika središnje je pitanje koje vrste javnih

politika stvaraju koje vrste participacije i procedura, kao i obrnuto, koje vrste procedura

i participacije stvaraju pojedine vrste javnih politika. Jedna od najznačajnijih

argumentacija o javnim politikama koja kao primarnu brigu ističe važnost njihovih

političkih aspekata jest upravo Lowijeva tipologija (Gustavsson 1980:125-126). Naime,

osnovna je ideja da fokus politološke analize mora biti usmjeren na razloge zbog kojih

86 „Arene moći, knjiga, donosi najbolje Lowijeve radove zajedno u jednom volumenu, i pokazuje koliko mu dugujemo za razumijevanje javnih politika kao poddiscipline političke znanosti“ (Kellow 2009:491).

80

pojedinci i skupine participiraju u kreiranju neke politike, stoga što upravo sudjelovanje

onih koji se nekoj politici protive uzrokuje da država, da bi riješila kolektivni problem,

eventualno mora pribjeći nekom obliku prisile. Ključno je, dakle, pitanje uzroka

sudjelovanja u nekom policy sektoru: jesu li su neki interesi ugroženi, te ako jesu, na

koji su način ugroženi, te da li se tim interesima nude određene prilike i prednosti, bilo

putem održavanja statusa quo, bilo putem provođenja nekog prijedloga (Kellow

1988:716). Upravo tu činjenicu Lowi ističe u pretpostavkama svoje tipologije – odnosi

su određeni očekivanjima o potencijalnim ishodima.87 Dakle, Lowijeva je osnovna ideja,

kao što Kellow i ističe, usmjerena na aktere policy procesa, odnosno na prikaz policyja

kao ishoda njihove strukturirane interakcije.

No Lowi daje dovoljno prostora i za ideju socijalne konstrukcije, odnosno treću vrstu

razumijevanja javnih politika. Steinberger ističe kako javne politike nisu razumljive

same po sebi (self-explanatory), jer ista javna politika može imati različita značenja za

različite aktere koji sudjeluju u procesa njezina kreiranja. Poanta je u tome da sudionici

konstituiraju neku politiku kao primjerice distributivnu ili regulativnu preko interakcije

u policy procesu (Steinberger 1980:188). Tipologija javnih politika i interpretativni

pristup mogu se stoga dobro spojiti. „Interpretativni se pristup u društvenim znanostima

snažno oslanja na koncept 'tipova'“ (Steinberger 1980:189) zato što su socijalno

konstruirana značenja najčešće zapravo neke vrste tipizacija. Tipologije tako opisuju

tipizacije koje se općenito koriste u diskursu aktera policy procesa kada definiraju

pojedine javne politike (Steinberger 1980:189).

Steinberger ističe da nije ključni argument da zbog toga javne politike nemaju nikakve

objektivne karakteristike. Objektivne karakteristike javnih politika svakako se odnose

na specifično djelovanje s pripadajućom alokacijom resursa i metodama

implementacije. A značenja se odnose na razumijevanje sudionika o tome što su svrhe

određene javne politike, koji su joj potencijalni ishodi i u kojem je odnosu ta politika s

drugim javnim politikama (Steinberger 1980:189).88 Ponovo je riječ o očekivanjima u

87 v. naslov Arene moći. 88 Riječ je o razlikovanju spomenutom u uvodnome dijelu rada, onom između perceptivnih podataka i „podataka koji se daju utvrditi“ (factual information). Takvo kombiniranje pozitivističke i interpretativne epistemologije, osnovna je karakteristika kritičkoga realizma (v. Uvod).

81

prvoj premisi Lowijeve tipologije. Očekivanja o ishodima javnih politika svakako su

oblikovana i objektivnim elementima određenoga tipa (specifičnim oblicima moći,

alokacijom resursa, preskripcijama, itd). Premda svaka politika u pravilu, kako i sam

Lowi naglašava, ima potencijalno distributivne, redistributivne i regulativne posljedice,

politički se proces, međutim, fokusira samo na ograničen broj takvih posljedica

(Steinberger 1980:192).

Dakle, prvi je razlog važnosti Lowijeve tipologije javnih politika to što čini dominantno

politološku perspektivu javnih politika, posebice kao zasebne grane političke znanosti.

„Temeljni doprinos Lowijeva rada jest njegova teza da su odluke o načinima korištenja

vlasti (javne moći) temelj policy analize. Izbori politika strukturiraju, zatim, odnos

između građana i države na način da se javne ovlasti manifestiraju, u skladu s

Lowijevim modelom, kroz četiri različita obrasca“ (Nicholson 2002:175). Lowi prvi

jasno naglašava da je predmet politološkog istraživanja javnih politika odnos i

međuutjecaj politike kao poborništva i borbe za moć (politics) te politike kao rješavanja

kolektivnih problema (policy).

Gustavsson je još 1980-ih istaknuo da je ideja o tome kako su socijalizam i zapadna

liberalna demokracija, utemeljena na privatnom poduzetništvu, dva alternativna izbora o

pitanjima opsega javnih aktivnosti i dosega uloge javne vlasti, zapravo postala prošlost.

Upravo razvoj zapadnih liberalnih demokracija, posebice u Skandinaviji, učinio je takva

pitanja suvišnima jer su gotovo svi sektori društva došli pod nekakvu javnu kontrolu

(Gustavsson 1980:123-124). Stoga i političke implikacije rasta javnoga sektora postaju

sve značajnije, pa Gustavsson ističe kako osnovno pitanje postaje „kojim vrstama

problema treba upravljati na kojoj upravnoj razini da bi se osigurao optimum

efektivnosti i efikasnosti institucija vlasti, s jedne strane, i participacije i

reprezentativnosti u procesima političkog odlučivanja, s druge strane“ (1980:124).

Takva pitanja modernih političkih sustava pretpostavljaju bolje razumijevanje činjenice

da je politika pod utjecajem različitih vrsta javnih politika i obrnuto. Stoga se javne

politike kao politološku disciplinu može definirati kao istraživanja načina uporabe javne

moći u distribuciji prava i dobara (posebice javnih) putem javnih sektora.

82

Drugi se fundamentalni uvid, a ujedno i osnovni razlog važnosti Lowijeve tipologije,

odnosi na postavku postojanja podrežima političkog odlučivanja. Suština Lowijevog

argumenta jest tâ da ne postoji jedan politički proces, nego nekoliko njih koji sustavno

variraju s obzirom na javne politike na koje se odnose (Kjellberg 1977:556). Dakle,

veliki je Lowijev doprinos u tome što je pokazao da su i pluralisti i svi njihovi kritičari u

pravu (Kellow 2009:486). Ključna je ideja da je o kreiranju javnih politika gotovo

nemoguće zaključivati i uopćavati na razini nacionalnog političkog sustava.89 Usprkos

mnogim kritikama „snaga ove tipologije leži u naglašavanju postojanja arena moći,

procesa definiranja i redefiniranja tema te konflikata koji su generirani u tome procesu“

(Sheffer 1977:540). Javne su politike problematičan predmet istraživanja jer su „kao

fokus sustavne komparativne analize kompleksnije od fenomena poput izbornih glasova,

procedura zakonodavnog glasovanja, incidenata političkoga nasilja i ideologija elita“

(Greenberg i sur. 1977:1533).90

Stoga je nužno empirijska istraživanja i teorijska zaključivanja o javnim politikama

izvoditi na razini skupine pojedinih sektora, a ne cjeline političkog sustava. Treba

ograničiti uopćavanja, generalizacije o kreiranju javnih politika da bi se njihove

kontekstualne karakteristike mogle uopće uzeti u obzir (Lowi 1970:320). Takav uvid

Lowi postavlja izvodeći arene moći induktivno91 (Kellow 2009:289) i on je ključan za

vrijednost ideje o policy mrežama, kao svojstvu specifičnoga podrežima kreiranja javnih

politika. Policy mreže, i kao empirijska karakteristika i kao teorijsko objašnjenje

89 Dominantan pristup istraživanju javnih politika, kao i kod politologije općenito, uvelike ovisi o razlikama u nacionalnim znanstvenim tradicijama. Prema istraživanju kurikuluma preddiplomskog studija politologije na 13 svjetskih sveučilišta, može se uopćiti da se javne politike studiraju na tri osnovna načina: kao dio grane unutarnje politike, kao zasebna grana politologije, ili kao zasebna disciplina (v. Petek, Petković 2007). U sklopu prvoga često se događalo da su naprosto „mnogi kolegiji i tekstovi, koji su se prethodno nazivali američkom vladavinom, preimenovani u javne politike“ (Colebatch 2004:78).

Lowijev je doprinos upravo razlikovanje istraživanja političkog sustava i javnih politika. On daje meta-jezičnu konstrukciju kojom se označavaju specifični odnosi aktera i kanali distribucije moći, različiti po javnim sektorima, što je fundamentalni doprinos utemeljenju javnih politika kao neovisne politološke discipline, povezane, ali različite od istraživanja političkog sustava. 90 Razlog tomu su slijedeće karakteristike javnih politika. Policy proces se odvija kroz duga vremenska razdoblja, pa ga je izrazito zahtjevno postaviti kao jedinicu analize. Osim toga, ishodi policy procesa su višedimenzionalni i izrazito brojni, pa ih je teško jednoznačno kategorizirati. Zatim, problematičan je veliki broj sudionika policy procesa, s nizom različitih percepcija procesa koje su izrazito važne, ali i veliki broj karakteristika samih sudionika. Posljednje što Greenberg i suradnici ističu jest to da su javne politike izrazito kompleksan predmet istraživanja, pa se ne mogu opisivati jednostavnim modelima, jer nikada nisu jedinstven, zaseban ni unitaran fenomen (1977:1533). 91 „Neki empirijski dokazi postojanja ove vrste dugoročnih sveobuhvatnih upravljačkih aranžmana postoje u radu Theodorea Lowija...“ (Howlett 2009:76).

83

stvaranja javnih politika, odgovaraju samo određenim problemima i javnim temama.

Teza je ovoga rada, u tom smislu, da je riječ o novonastajućoj distinktivnoj areni moći i

zato je posebice važno naglasiti povijesno razumijevanje tipova javnih politika, što se

objašnjava kasnije u ovome poglavlju. Policy mreže su rezultat povijesne transformacije

javnih politika.

Svrha prisile u nekom od tipova javnih politika, odnosno ciljevi zajednice, informiraju i

utječu na političko ponašanje i aktivnosti vlasti. Očekivanja o novim svrhama i

ciljevima kreiraju nove arene moći. Ovaj rad želi prikazati upravo jednu takvu sustavnu

promjenu – nastanak novih konstitutivnih politika – koje donose nove ciljeve zajednice,

usporedo s razvojem mrežne arene moći. Osnovna novina u nastanku mrežne arene

moći ogleda se u porastu značaja uvjeravanja, kao jednoga oblika moći. Država se mora

u većoj mjeri okrenuti mentalnim tehnikama, odnosno verbalnome poticanju u kreiranju

javnih politika i uporabi na informacijama utemeljenih policy instrumenata. Promjena se

također odnosi i na nove vrijednosti – na socijalna prava kao prava na kvalitetu života,

koje postaju nešto što se definira kao javno dobro. Osnovna je ideja da država na

raspolaganju ima novu vrstu moći kako bi u novim okolnostima osigurala nova javna

dobra. Tako i dolazi do transformacije javnih politika i nastaje novi konstitutivni policy

podrežim.92

Zaključno, Lowijeva se tipologija javnih politika u ovome radu rabi pojednostavljeno,

kao povijesni razvoj funkcija države, kroz razvoj policy podrežima. Upravo prema

Lowijevoj uputi koja kaže: „do napretka može (možda samo) doći analiziranjem

'dinamike u povijesnom ili razvojnom smislu'“ (Lowi 1988:726 cit. prema Anderson

1977:280). Kritika upućena nepreciznosti kriterija tipologije pokazuje kako je

istraživački korisnije o pojedinome tipu javnih politika govoriti kao o skupu

karakteristika stvarnog distinktivnog obrasca političkog odlučivanja. Time se u većoj

mjeri slijedi osnovna Lowijeva ideja o arenama moći, koja se čini validnijom od stroge

92 „Kada se pojedina očekivanja promijene od dobitaka u graničnim koristima na pitanja širega statusa i simboličkih nagrada, moraju se dogoditi i prateće promjene u načinu na koji institucije strukturiraju poticaje. Također je jasno da kada policy ciljevi uključuju strukturne transformacije, također moraju nastati značajne promjene u institucionalnom uređenju poticaja, rješavanju suprotstavljenih zahtjeva, te odnosu građana prema državi“ (Nicholson 2002:172).

84

fokusiranosti na kriterije, te su konstitutivne javne politike, kao osnova ovoga rada,

objašnjene upravo na taj način.93

Pojam policy podrežima nadređen je tipovima javnih politika, jer se oni izravno odnose

samo na prvi prikaz policyja kao izbora na temelju vlasti, odnosno odgovaraju

etatističkom razumijevanju javnih politika. Naime, tipologija izvorno, ali i Lowi prema

samoodređenju, upravo tome pristupu i pripada (Lowi 2010:102). Ipak, arene moći ili

policy podrežimi uključuju dodatno i strukturiranu interakciju aktera i socijalno

konstruiranje kolektivnih problema.94 Stoga se pod pojmom policy podrežima

podrazumijeva Lowijeva ideja arena moći teorijski razrađena kroz tri prikaza javnih

politika, prema elementima pojašnjenima u slijedećem odjeljku. Takvim se

trodimenzionalnim razumijevanjem policy podrežima u analizu uključuje osnovna

dinamika međuutjecaja policyja i politicsa, te otvara mogućnost za analizu sustavnih

policy promjena, odnosno transformacija politika. Nakon toga u ovome poglavlju ostaje

još da se razmotri kontekstualizacija ideje policy podrežima i policy promjene u odnosu

na suvremenu transformaciju uloge i funkcija države, posebice kroz stvaranje novih

struktura javnoga upravljanja, te promjene socijalne države.

Elementi policy podrežima

Ovaj rad koristi razradu načina kreiranja javnih politika, označenih izrazom policy

podrežima, na tri razine razumijevanja javnih politika.95 Na razini izbora na temelju

vlasti, analiziraju se policy ciljevi i policy instrumenti. U osnovi je javnih politika kao

izbora na temelju vlasti ciljno-instrumentalna racionalnost, utemeljena na računu koristi,

na ideji da „vlada sjedi ispred mnoštva mogućnosti i odabire onu koja donosi najviše

koristi uz najmanju cijenu“ (Colebatch 2006a:10). Dominantna paradigma javnih

politika jest da je policy sustavno slijeđenje ciljeva jer se na njih gleda kao na obnašanje 93 Karakteristike konstitutivnih politika izvedene su sumiranjem studija slučaja koje se njima bave, odnosno na način sličan onome na koji je do ideje o arenama moći došao sam Lowi. 94 Michael Howlett (2009) koristi slične ideje i pojmove u određivanju karakteristika političkih podsustava iz policy perspektive. On razlikuje načine upravljanja (governance modes) i logiku policy režima (policy regime logic) kao dvije različite razine apstrakcije toga podsustava, u kojem se upravljanje više odnosi na najopćenitije ciljeve, a policy režim na specifikaciju instrumenata. Howlettov višerazinski model je također inspiriran radom Theodorea Lowija, ali ne uključuje pitanja aktera i socijalne konstrukcije. 95 Za objašnjenje tri prikaza policyja v. Uvod.

85

vlasti za ostvarivanje kolektivnih potreba, a što je zasnovano na pretpostavci da su sve

organizacije utemeljene kako bi slijedile ciljeve (Colebatch 2004:47-49).

Usprkos mnogim kritikama, koje su rezultirale razvojem druga dva prikaza policyja,

prvi ostaje ključnim jer je „bit javnih politika autoritativno odlučivanje“ (Colebatch

2006c:313), a tim klasičnim modelom policy se razumijeva kao „nametanje kontrole

putem hijerarhije“ (Colebatch 2006b:7). Kada bi se to dokinulo, javne politike bi

prestale biti distinktivni predmet istraživanja, stoga što ih se u osnovi shvaća kao „javna

rješenja koja se implementiraju da bi se riješili javni problemi“ (Cahn 1995:201). Policy

ciljeve može se povezati s kriterijem koristi u tipologiji javnih politika, te se oni kreću

od pojedinačne, individualne ili privatne koristi do raspršene, javne ili kolektivne

koristi.96 Tu je za interpretaciju najkorisniji pristup inspiriran političkom ekonomijom i

političkom teorijom javnih dobara, jer je ovaj prikaz javnih politika povezan „s

ekonomijom blagostanja koja inzistira na računu korisnosti kao svom operativnom

konceptu“ (Colebatch 2006a:16).

„S tog stajališta (kao izbora na temelju vlasti – op. a) policy se odnosi na odabir ciljeva,

ali i na odabir sredstava za postizanje tih ciljeva“ (Colebatch 2004:50), odnosno na

policy instrumente. Policy ciljevi i sredstva su međupovezani i međuovisni, ali postoje

na različitim razinama apstrakcije i primjene (Howlett 2009:73-75). Instrumenti su

povezani s troškovima, te čine jedini element policy podrežima povezan s prisilom koju

Lowi koristi u analizi kao distinktivnu eksplanacijsku kategoriju. Oblici prisile, odnosno

moći države, u javnim se politikama prikazuju klasifikacijom policy instrumenata.97

Naravno ne strogo i isključivo, ali ciljevi su u većoj mjeri povezani s prvim dijelom

faznog modela policy procesa, onim do donošenja odluke (agenda i formulacija), a

instrumenti s onime nakon odlučivanja (s implementacijom).

96 Riječ je o onome što je Lowi vrlo slikovito objašnjavao kao lakoću s kojom se politike mogu „razmrviti“ ili dijeliti na manje jedinice, kod distributivnih i regulativnih politika. S druge strane, redistributivne i konstitutivne politike karakterizira pribavljanje primarno javnih dobara, koja se ne daju „razmrviti“. 97 Dva pristupa razumijevanja tipologije – državno-centrični s fokusom na prisilu i onaj utemeljen u političkoj ekonomiji međusobno nisu nekompatibilni, već upravo suprotno. U osnovi među njima nema konflikta. Tržišta podrazumijevaju postojanje države koja daje osnovni pravni okvir njihovu funkcioniranju, te su ekonomska objašnjenja uvijek nužno institucionalistička objašnjenja (Kellow 2009:489-490). Stoga i ovaj rad kombinira to dvoje u objašnjavanju ciljeva (koristi) i instrumenata (troškova) različitih tipova javnih politika.

86

Navedenim elementima tipova javnih politika dodaju se još dvije dimenzije policy

podrežima, odnosno arena moći. Prvo, dodaje se analiza aktera i njihovih međusobnih

odnosa. Ključno je da je riječ o onima unutar hijerarhije vlasti, ali i izvan nje (Colebatch

2006c:314), jer se time proširuje etatističko razumijevanje javnih politika i njihovih

tipova analizom odnosa države i društva. Riječ je o prikazu policyja kao ishodu

strukturirane interakcije. No akteri nisu „prazne ljušture“, a javne politike nisu samo

izbori legitimnih vođa i ishodi njihove međuigre s dionicima (Colebatch 2006c:314).

Već i niz razumijevanja ili kognitivnih mapa o procesu rješavanja kolektivnih problema.

Javne su politike i način „uokvirivanja“ svijeta i objašnjavanja i opravdanja socijalnih

praksi (Colebatch 2006b:11-12). Treći prikaz policyja odnosi se na socijalnu

konstrukciju „jer proces vladanja ovisi o identificiranju nekih situacija kao problema“

(Colebatch 2006c:313).

Policy kao izbor na temelju vlasti odgovara na pitanje što i kako vlast čini. Strukturirana

interakcija odgovara na pitanje tko sudjeluje u kreiranju neke politike. Prikaz policyja

kao socijalne konstrukcije odgovara pitanju u čije svrhe. Stoga će ovaj rad definiranje

nekih situacija kao kolektivnih problema tumačiti i analizirati kao socijalnu

konstrukciju ciljnih skupina.98 Javne politike putem konstruiranja ciljnih skupina

poručuju kakav je status kojih građana i kako će ih vlast tretirati. „Neka javna politika

jest i lekcija o tipu skupina u koje ljudi pripadaju, što zaslužuju dobiti od vlasti i što se

od njih očekuje. Poruka ukazuje na to je li problem ciljne skupine legitiman za pažnju

vlasti... Iskustvo s javnim politikama govori ljudima da li su atomizirani pojedinci koji

se moraju izravno nositi s vlašću i birokracijom da bi ih pritisnuli u vezi vlastitih

potraživanja, ili su pak sudionici u kooperativnome procesu zajedno s drugima, u

kolektivnom rješavanju problema za zajedničko dobro“ (Schneider, Ingram 1993:340-

341). To povratno oblikuje orijentacije građana spram vlasti i oblik njihove participacije

u kreiranju javnih politika i politici općenito (Ingram, Schneider 1993:68).99

98 Prisjetimo se, Lowi ističe kako se „politički karakter“ nekoga fenomena rasvjetljava postavljanjem slijedećih pitanja: „Kakvi su ciljevi u pitanju? Tko sudjeluje? Tko što dobiva? I zašto?“ (Lowi 2001:66). Riječ je o preciziranju Lasswellove „Tko dobiva što, kada i kako“ (Schneider, Ingram 1993:334; Torgerson 2007). A „zanimanje za socijalnu konstrukciju ciljnih skupina pojačava razloge da politolozi istražuju javne politike i ojačava njihove potencijale kao policy analitičara“ (Schneider, Ingram 1993:346). 99 „Jednostavno „populacije“, skupine mnogih pojedinaca koji reagiraju na određene podražaje na isti način, uobičajeno imaju ulogu u nekoj javnoj politici samo kao ciljna skupina“ (Mayntz 1998:19).

87

Tako shvaćen treći prikaz policyja povezan je s prvim kao izborom na temelju vlasti jer

su ciljevi i problemi jedan drugome lice i naličje. Također, povezan je i s drugim

prikazom javnih politika koji se odnosi na aktere, ali kojim se građane vrlo rijetko

uključuje u analizu, tretirajući ih samo kao pojedince-birače i to tek kao marginalne

igrače u procesu. Dodatno, ideja o socijalnoj konstrukciji ciljnih skupina temelji se

upravo osnovnoj ideji Lowijeve tipologije javnih politika o međuovisnosti policyja i

politicsa, jer se „gradi na važnoj policy literaturi koja povezuje karakteristike javnih

politika s političkom mobilizacijom“ (Ingram, Schneider 1993:68), te dalje razrađuje

vezano uz pitanja političke participacije i državljanstva.

Teza je ove disertacije da su navedeni elementi policy podrežima u nekoj vrsti

korelacije. Ciljevi, instrumenti, vrste i odnosi aktera te kolektivni problemi ciljnih

skupina međuovisni su i skupno konstituiraju pojedini policy podrežim kao distinktivni

obrazac političkog odlučivanja (v. Shemu 7). Također, policy promjena ili

transformacija jednoga podrežima političkog odlučivanja u drugi podrazumijeva

promjenu u svim navedenim elementima, koje u nastavku redom prikazujemo.

Shema 7: Okvir analize policy podrežima

(1) Policy ciljevi . Policy ciljeve se definira kao (formalna) očitovanja o poželjnoj

budućnosti (Hogwood, Gunn 1984:151). Riječ je o „autoritativnim izjavama kojima se

deklarira što će vlast (ili njezin dio) učiniti u određenom području djelovanja“

(Colebatch 2006b:11). Ciljeve kolektivnog djelovanja najbolje se „otkriva“

Policy

podrežim

Izbor ciljeva i

instrumenata od strane vlasti

Strukturirana interakcija državnih i nedržavnih

aktera

Socijalna konstrukcija

problema ciljne skupine

88

odgovaranjem na pitanja „što pokušavamo napraviti“, odnosno, „gdje idemo“

(Hogwood, Gunn 1984:158-160). Naime, ključan je „jaz između postojećega stanja

stvari i nekog poželjnog stanja“ (Steiner, Miner 1982. cit. prema Hogwood, Gunn

1984:160). Ciljevi mogu biti postavljeni kao nedostižna idealna stanja – vremenski

neograničeni i nemjerljivi, oni kojima cjelina sustava zauvijek stremi (goals). To je

najopćenitija razina ciljeva. Na nižoj razini općenitosti, oni se sastoje od niza

operativnih ciljeva (objectives), čije se ostvarenje može izmjeriti u zadanome

vremenskom roku. Najčešće su još dodatno razrađeni na specificirane mjere i aktivnosti

(specific targets, measures) (Howlett 2009:74).

„Prihvaćeno je shvaćanje da je društveno djelovanje usmjereno k ciljevima, da je policy

bavljenje kolektivnim ciljevima i da policy stajališta pokazuju što su ciljevi. Takvo

stajalište daje smisao policy procesu kao primjeni vlasti. Srž problema vidi se u

određivanju ciljeva vlasti“ (Colebatch 2004:55). Stoga je temeljni element policy

podrežima određivanje svrha intervencije države jer se javne politike klasično određuju

kao „sve ono što vlada odabire da će učiniti ili da neće učiniti“ (Dye 1987:3). Javne su

politike pitanja o pravilnim odlukama vlade (Colebatch 2005:34). Za analizu ciljeva

potrebno je stoga osmisliti jedan ili više indikatora koji pokazuju neke ključne aspekte

određenog poželjnog stanja, te prema njihovoj prisutnosti odrediti je li neki cilj

zastupljen u kreiranju određene javne politike.

Konstitutivne su arene moći u Europi posebice posvećene cilju socijalne inkluzije

odnosno dokidanju društvene izolacije određenih članova zajednice. Pojam socijalne

isključenosti razvija se posljednjih tridesetak godina, a odnosi se na građane koji imaju

smanjene ili posve prekinute socijalne veze – na one koji nemaju ili su izgubili svoje

mjesto u društvu (Šućur 2006:24). Socijalna isključenost je zapravo „kišobranasti“

pojam i sastoji se od siromaštva, nezaposlenosti i socijalne izolacije, te podrazumijeva

one članove zajednice koji ne mogu participirati u normalnim aktivnostima građana tog

društva jer im to onemogućuju različiti činitelji izvan njihove kontrole. U osnovi je riječ

o nepotpunome pristupu pravima građanskog statusa (Šućur 2006:26). Ili, „drugim

riječima, socijalna isključenost implicira nepriznavanje osnovnih prava ili

onemogućavanje pristupa pravno-političkom sustavu koji je nužan za realizaciju tih

89

prava. Prava koja proizlaze iz građanskog statusa važna su pretpostavka osiguranja

zdravstvene zaštite, osnovnog obrazovanja ili materijalnog standarda“ (Šućur 2006:26).

Promjenu ciljeva redistribucije u pitanja ljudskih prava pokazuje upravo pojam

socijalne inkluzije, koji povezuje materijalne i nematerijalne aspekte životnog

standarda, jer se problemi društvene participacije ne mogu svesti samo na nedostatak

materijalnih resursa (Šućur 2006:27). Stoga je socijalna inkluzija određena kao

dugoročni cilj policy podrežima novih konstitutivnih politika.

(2) Policy instrumenti . Policy instrumenti su mehanizmi ili oruđa koja su na

raspolaganju vlasti za implementaciju javnih politika (Howlett 1991:2). Upravo

Lowijev rad predstavlja ishodište mnogih suvremenih istraživanja o policy

instrumentima, a posebice njegova ideja o kategoriziranju javnih politika prema kriteriju

prisile (Howlett 1991:2). Jedan od najznačajnijih radova o policy instrumentima jest

onaj britanskog politologa Christophera Hooda, koji je također pod utjecajem Lowijeva

rada (Howlett 1991:8). Vrijednost njegove sheme jest da sintetizira mnoge radove o

policy instrumentima u četiri osnovne kategorije (v. Tablicu 11). Taksonomija policy

instrumenata zasniva se na razlikovanju skupina instrumenata prema primarnome

resursu kojime instrument ostvaruje svoju efektivnost (Howlett 2009:81).

Prvo, kod ovlasti riječ je o uporabi autoriteta prisile da bi se članove društva manje ili

više primoralo da se povinuju namjerama vlasti. Bogatstvo se odnosi na financijske

resurse kojima vlast raspolaže i kojima utječe na ponašanje i ono čini drugu skupinu.

Uporaba zaposlenika i tijela vlasti – zajedno označenih kao organizacija – čini treću

skupinu policy instrumenata. U posljednjih stotinjak godina najbrži je razvoj bio upravo

tog instrumenta. Posljednju, četvrtu skupinu čini uporaba informacija kojima raspolaže

vlast kako bi promijenila nečije socijalno ponašanje. Ovdje je također riječ o „starome“

instrumentu, čiji značaj i rasprostranjenost uporabe dramatično rastu u zadnjim

desetljećima (Howlett 2009:81).

Shema je poznata pod skraćenicom NATO: nodalnost (nodality), ovlasti (authority),

bogatstvo (treasure), organizacija (organization) (Hill 2010:170-171). Konstitutivne i

regulativne politike primarno se oslanjaju na regulativu kao temeljni instrument, a u

90

konstitutivnima su dodatno važni i instrumenti koji u osnovi imaju uporabu informacija.

Kod distributivnih i redistributivnih politika prvenstveno je riječ o korištenju

financijskih instrumenata. No kod redistributivnih politika dodaje se i izrazita važnost

policy instrumenata iz skupine organizacije, odnosno pružanje javnih usluga.

Tablica 11: Taksonomija policy instrumenata

Osnovni resurs instrumenta Informacije Ovlasti Bogatstvo Organizacija

Sadržaj instrumenta

• Savjetovanje • Treninzi • Izvještaji • Edukacija • Oglašavanje • Istraživanje

• Licenciranje • Prodaja

vlasničkih prava

• Regulativa • Samo-

regulacija • Vaučeri • Kvote

• Subvencije • Dotacije • Zajmovi • Porezni

izdaci • Financiranje

programa

• Birokracija • Javna

poduzeća • Agencije

(quangos)

Svrha instrumenta

a. Cenzura (sprječavanje kolanja informacija) b. Osiguranje pristupa informacijama

a. Stvaranje savjetničkih skupina b. Zabrana stranaka ili interesnih skupina c. Uskraćivanje pristupa

a. Financiranje interesnih skupina b. Financiranje kampanja c. Uskraćivanje financiranja

a. Administrativno reorganiziranje b. Administrativno kašnjenje i onemogućavanje

Izvor: Howlett 2009:82.

Regulacija je proces ili aktivnost kojim država traži ili zabranjuje određene aktivnosti i

ponašanja, najčešće privatnih aktera, i to čini kroz kontinuirani upravni proces, a

najčešće kroz specijalizirane regulatorne agencije (Howlett, Ramesh 1995:87). Riječ je

o preskripciji ponašanja od strane vlasti, kojoj se ciljna skupina mora pokoriti, te takav

postupak uključuje i sankcije. Najjednostavnije rečeno, regulativa je dekret vlasti (Kraft,

Furlong 2007:85). Najčešći su oblik regulacije, te najčešće i jedina asocijacija, pa čak

sinonim za samu regulaciju, zakoni. No u ovu kategoriju policy instrumenata spadaju i

svi ostali tipovi upravnih propisa poput različitih pravilnika, uredbi, uputa, odluka, itd.

U novije vrijeme sve značajniji postaju i ostali dokumenti vlasti koji nisu izvor prava i

spadaju u regulativu u širem smislu, ali uvelike utječu na kreiranje javnih politika –

programi, strategije, operativni planovi, itd. Vlast upotrebljava informacije kao osnovni

91

resurs kada, da bi potakla ili onemogućila njihovo kolanje, organizira javne kampanje,

(ne)izvještava o kreiranju javnih politika, koristi razne oblike savjetovanja ili provodi

treninge i edukaciju za političare, službenike, predstavnike dionika ili građane. To je

policy instrument utemeljen na takozvanim blagim oblicima moći, odnosno na

nagovaranju (Anderson 1997:267).

(3) Policy akteri . U literaturi se termini policy igrača (policy player) i policy aktera

(policy actors) koriste istoznačno. Odnose se na pojedinca, skupinu (formalnu i

neformalnu) ili instituciju koji, na temelju svojih formalnih nadležnosti, ali i interesa i

vrijednosti, sudjeluju u procesu stvaranja javnih politika, odnosno teže utjecati na

oblikovanje i implementaciju rješenja javnih problema (Cahn 1005:201; Kustec Lipicer

2006:29).

Ovdje se posebno valja osvrnuti na pojam institucija koji se u javnim politikama koristi

u dva značenja, kao skup pravila i kao vrsta aktera. Naime, institucije su sustavi pravila,

formalnih (pravnih) i neformalnih (socijalnih), koji strukturiraju djelovanje aktera jer

određuju što je poželjno, što zabranjeno, a što dozvoljeno ponašanje, te time oblikuju

preferencije i strategije aktera (Scharpf 1997:38-40). Preciznije je kad se pojam koristiti

upravo u tom smislu, dok je za kategoriju aktera važno primijeniti razlikovanje

pojedinačnih (individual) i složenih (composite) aktera. Kako su samo pojedinci

sposobni za svrhovito, ciljano djelovanje, kod složenih aktera je važna unutarnja

interakcija u institucionalnoj strukturi kojom se proizvodi djelovanje koje se pripisuje

složenom akteru (Scharpf 1997:52). Stoga se pojam složenih aktera odnosi na

konstelacije pojedinaca u kojima je namjera pripisana zajedničkome efektu

koordiniranog djelovanja kojega očekuju pojedinci koji u tome sudjeluju. Kod složenih

aktera pojedinci, dakle, nastoje proizvoditi neku vrstu zajedničkih svrha (Scharpf

1997:54).100

100 Razina integracije među pojedincima se razlikuje, pa se složeni akteri dodatno dijele na kolektivne aktere (collective actors), kao one koji ovise o preferencijama vlastitoga članstva, te korporativne aktere (corporate actors), koji imaju značajnu razinu autonomije od članstva i korisnika, te imaju profesionalno osoblje – institucionaliziranu strukturu vodstva.

Kolektivni akteri su koalicije, klubovi, pokreti i asocijacije. Kriterije za njihovo razlikovanje čine: kontrola nad resursima koja može biti pojedinačna ili na razini kolektivnog aktera, te ciljevi koji također mogu biti na razini kolektivnoga aktera ili specifi čno određeni za njegove članove. Korporativni

92

Jedno od najvažnijih svojstava aktera jest njihov status (ne)državnosti, prema kojemu se

vrši osnovno klasificiranje aktera u policy procesu na državne aktere te nedržavne –

aktere iz sfere civilnog društva, odnosno, iz privatne sfere (Kustec Lipicer 2006:28-29).

Za državne aktere je karakteristično da im je djelovanje ograničeno teritorijalno, da je

utemeljeno u suverenosti, da posjeduju neku vrstu autonomnosti te moć represije,

odnosno prisile. Dodatno, posebice u slučajevima problematične klasifikacije

empirijskih primjera, koriste se pokazatelji formalnog osnutka, ili ukinuća nekog aktera,

financiranja njegova djelovanja, utvrđivanja i objavljivanja zadaća i načina djelovanja,

zatim statusa zaposlenih u određenoj instituciji, pa i mogućeg monopolističkog položaja

(Kustec Lipicer 2006:29-30). Preciznija kategorizacija policy aktera nalazi se u trećem

poglavlju ovoga rada, u cjelini posvećenom policy mrežama. Ovdje valja još

napomenuti dvije stvari, koje su važne za početno razlikovanje osnovnih pojmova.

U literaturi i analizi javnih politika dosta se koristi termin policy arena. Riječ je o

konceptualnoj jedinici određenoj kao arena djelovanja (action arena), koja sadrži neku

specifičnu situaciju djelovanja (action situation) te igrače ili aktere u tome djelovanju

(Ostrom 2007:27; Kustec Lipicer 2007b:53). Dakle, koristi se kao okvir djelovanja i

odnosa (potencijalnih) državnih i nedržavnih aktera u nekoj konkretnoj politici. Prvo, u

tome je smislu policy arena zapravo istoznačnica za strukturiranu interakciju aktera, kao

određenje koje se sustavno koristi u ovome radu. Također, pojam policy arena je

sadržajno uži od arena moći ili policy podrežima, koji dodatno sadrže i izbor na temelju

vlasti i socijalno konstruiranje kolektivnih problema u sklopu neke javne politike. Često

se u literaturi pojam policy mreža rabi na pomalo „imperijalistički“ način, kao izraz

kojim se želi obuhvatiti sve moguće strukture i aspekte odnosa između države i društva,

te bi se stoga moglo reći da su i policy mreže istoznačnice s prikazom policyja kao

strukturirane interakcije. Svojom osnovnom tezom ovaj se rad suprotstavlja takvom

razumijevanju i uporabi pojma policy mreža, jer bi on u tom slučaju bio analitički

beskoristan. Stoga se policy mreže razumijevaju kao samo jedan od obrazaca

strukturirane interakcije, odnosno, kao samo jedna forma institucionalizacije odnosa

akteri su zapravo top-down organizacije pod kontrolom „vlasnika“ ili s hijerarhijski organiziranim predstavništvom vlasnika (Scharpf 1997:54-58).

93

državnih i nedržavnih aktera – institucionalizirani okvir njihove interakcije (institutional

setting) (Scharpf 1997:46-47).

U tako shvaćenoj policy mreži njezinu osnovicu čini stabilizacija i dugotrajnost

formalnih i neformalnih odnosa udruga i javne uprave, što je tema koja se detaljno

razrađuje u trećemu poglavlju. Ovdje ćemo još samo napomenuti da su recentne

sociološke mrežne teorije, koje su sve bogatije znanstveno polje i zauzimaju sve

značajnije mjesto u raznim vrstama istraživanja, posebice interdisciplinarnim,

usmjerene na istraživanja interpersonalnih odnosa unutar malih ili velikih skupina, a

iznimno i slojeva stanovništva.101 Policy mreže također su usmjerene na odnose, ali

prvenstveno među organizacijama.102 Odnose se na ideju institucionaliziranih obrazaca

interakcije između složenih aktera. Neformalni odnosi među pojedincima,

predstavnicima organizacija u takvoj interakciji, kao i niz neformalnih pravila, mogu

biti važni u objašnjavanju interorganizacijskih odnosa, no nisu primarni niti dovoljni za

analizu policy mreža.

(4) Problemi ciljne skupine. Javne politike, kao sadržajni aspekt fenomena politike,

odnose se na rješavanje kolektivnih problema (Petak 2007:187-192). Riječ je o

problemima koji pogađaju sve članove političke zajednice ili veliki broj njih, i, još

značajnije, o onim problemima koje pojedinac ne može sam riješiti, već je nužno da ih

rješava zajednica. Stoga se takvi problemi definiraju kao kolektivni, a onda i kao oni u

koje država treba intervenirati. Naravno, kako nije svako pitanje političko, ali svako

takvim može postati, teme koje zaokupljaju pažnju političkih elita i građana kao

kolektivni problemi kroz povijest se mijenjaju, ili se, najčešće, popisu postojećih

kolektivnih problema dodaju novi.103 Potrebno je da se neki skup činjenica počne

101 Primjer je knjiga Povezani. Iznenađujuća moć društvenih mreža i kako one utječu na naše živote Nicholasa A. Christakisa i Jamesa H. Fowlera, kao jedna od najpopularnijih i najprodavanijih knjiga na svijetu u 2010. godini, a koja je prevedena i na hrvatski. 102 Stoga se policy mreže nadovezuju na sociologiju organizacija, a posebice na interorganizacijsku teoriju (Mayntz 1993:3). Za detaljnije objašnjenje v. Razvoj pristupa sa stajališta policy mreža. 103 Neki kolektivni problemi uvijek su političko pitanje, što se može dobro prikazati i činjenicom da oduvijek čine državne resore. Dobar je primjer pitanje održavanja reda i mira, kao i pitanje nacionalne sigurnosti. S druge strane, neki se problemi tek u kasnijim fazama razvoja države počinju razumijevati kao kolektivni, te se naknadno razvijaju kao samostalne javne politike, što se najčešće očituje i u formiranju različitih državnih tijela koja se na njih odnose. Kao primjeri mogu poslužiti politika zaštite okoliša ili politika prema ženama (Colebatch 2006a:12-13). Upravo takav će razvoj biti prikazan u

94

definirati i interpretirati kao kolektivni problem. Dodatno, bitno je da se neko postojeće

stanje sa strane elita i građana počne razumijevati kao problematično, a zatim i kao

kolektivan problem – problem koji kao zajednica dijelimo i na koji kao zajednica

trebamo reagirati.104

Pojedinci ili organizacije mogu biti izravni subjekti primjene autoriteta vlasti, koji

plaćaju ili snose sankcije ili oni čijim promijenjenim ponašanjem se teži ostvariti cilj

neke javne politike. Ili mogu biti ciljna skupina (target population) neke politike kao

oni za čiju se dobrobit odnosna politika kreira (Bickers, Williams 200:170-172). Pitanje

definiranja i karakteristika ciljnih skupina jedno je od prjepornijih političkih pitanja, s

obzirom da tô tko jest, a tko nije dio ciljne skupine, te koja vrsta ljudi čini ciljnu

skupinu potiče izrazito političko natjecanje i raspravu (Ingram, Schneider 1993:73). U

tom smislu, istovremeno se socijalno konstruiraju i neki problem kao kolektivni i ciljna

skupina neke javne politike (Schneider, Ingram 1993). „Socijalna konstrukcija ciljnih

skupina odnosi se na kulturološke karakteristike ili popularne predodžbe pojedinaca ili

grupa čije je ponašanje i dobrobit pogođeno nekom javnom politikom“ (Schneider,

Ingram 1993:334). Te su popularne predodžbe o ciljnim skupinama normativne i

evaluativne – skupinu se označava pozitivnim ili negativnim terminima, simbolima i

metaforama. Riječ je o mjerljivim, empirijskim fenomenima.

Socijalna konstrukcija ciljnih skupina odnosi se na dvije stvari: prvo, na priznavanje

zajedničkih karakteristika kojima se ciljna skupina ističe kao društveno značajna; te

drugo, na pripisivanje specifičnih vrijednosti, simbola i predodžbi tim karakteristikama.

Zapravo, riječ je o stereotipima o pojedinim skupinama koji mogu biti pozitivni ili

negativni (Schneider, Ingram 1993:335). Građane se može podijeliti u četiri osnovna

tipa ciljnih skupina: privilegirane (advantaged), natjecateljske (contenders), ovisničke

(dependents) i devijantne (deviants) ciljne skupine, s obzirom na to koliko političke

razvojem funkcija države (v. Shemu 8). 104 Ciljevi su poželjna buduća stanja, a kolektivni problemi se odnose na označavanje sadašnjeg stanja kao nepoželjnog – problematičnog. „Nijedna objektivna činjenica nije problem sama po sebi... Socijalna, a zatim i politička definicija nekog predmeta koji zahtjeva pozornost uvijek je kolektivna konstrukcija...“ (Hill 2010:146). Dodatno, treba razlikovati „društvene probleme i javne probleme, ističući da svi društveni problemi ne postaju nužno javni, a time ni predmet političke kontroverzije... U tom smislu, definicija javnog problema po svojoj je prirodi zapravo politička. Drugim riječima, problem postaje javan time što se postavi na politički dnevni red“ (Hill 2010:146).

95

moći skupina ima i je li pripadajuća socijalna konstrukcija skupine pozitivna ili

negativna (v. Tablicu 12) (Schneider, Ingram 1993:336; Ingram, Schneider 1993:74-

85).

Tablica 12: Tipovi ciljnih skupina

SOCIJALNA KONSTRUKCIJA SKUPINE

POZITIVNA NEGATIVNA

M

OĆ JA

KE

S

KU

PIN

E Privilegirane ciljne skupine*

primjerice: umirovljenici, poslovni sektor, ratni veterani, znanstvenici, itd.

Natjecateljske ciljne skupine primjerice: bogati, veliki sindikati, manjine, kulturne elite, itd.

SLA

BE

S

KU

PIN

E Ovisničke ciljne skupine

primjerice: djeca, majke, osobe s invaliditetom, itd.

Devijantne ciljne skupine primjerice: kriminalci, ovisnici, komunisti, bande, itd.

Izvor: Schneider, Ingram 1993:336. * Napomena: autorice primjere navode prema američkoj praksi.

Kod ciljnih skupina je važno koliko političke moći imaju – u kojoj je mjeri riječ o

velikim, udruženim skupinama koje je lako mobilizirati, koje su bogate i posjeduju

različite sposobnosti ili pozicije. Moć ciljnih skupina javnih politika se, dakle, zasniva

na tri karakteristike. Prvo, moć ciljne skupine čine njeni pojedinci kao birači. Drugo,

ciljna skupina ima moć ako posjeduje bogatstvo, odnosno različite resurse. Posljednje,

treće, moć ciljne skupine čini sklonost skupine mobilizaciji usmjerenoj na djelovanje

(Schneider, Ingram 1993:335). Također, značajne su socijalne ili kulturne predodžbe o

skupini – u kojoj se mjeri njeni članovi razumijevaju čestitima, zaslužnima, vrijednima

poštovanja, privlačnima, dopadljivima, itd. Socijalne konstrukcije ciljnih skupina

reflektiraju stereotipe koji se ne kreiraju samo u politici, već i kroz kulturu, medije,

povijest i religiju (Ingram, Schneider 1993:73).105

105 Takvo razumijevanje vrsta ciljnih skupina utemeljeno je na objektivnoj realnosti, posebice dio povezan s aspektom moći. Vrijednosne konstrukcije također mogu biti utemeljene u provjerljivim karakteristikama članova ciljne skupine, ali tu se već “prelazi” granica čisto empirijskih atributa te se dodjeljuju evaluativne procjene (Ingram, Schneider 1993:73). Ponovo je riječ o razlikovanju spominjanome u uvodnome dijelu rada među perceptivnim podacima i „podacima koji se daju utvrditi“ čije je kombiniranje osnovna karakteristika kritičkoga realizma (v. Uvod).

96

Brojne takozvane složene ili multisektorske politike, iako se sastoje od cijeloga niza

elemenata koji pripadaju svim tipovima javnih politika, jer sadrže više policy sektora

poput socijalne, zdravstvene i kulturne politike, politike poduzetništva ili zapošljavanja,

u svojim ukupnim rezultatima čine politike ljudskih prava, tipične i najznačajnije

konstitutivne politike. Riječ je o politikama koje se definiraju prema ciljnoj skupini, kao

što su politika prema mladima, ženama, starima, ovisnicima, osobama s invaliditetom,

itd. Pritom je ključno da se razvijaju posebni programi i strategije, a ponekad i

specifična tijela vlasti usmjerena prema širokim potrebama te jedne grupe, pa se može

reći kako se razvija sustavna politika za tu ciljnu skupinu.

Naime, riječ je o vrlo širokim slojevima ili je pak cijelo stanovništvo ciljna skupina.

Kao primjer možemo navesti politiku prema ženama. Politikom prema ženama kroz

različite se pridjevske politike utječe na 50 posto populacije. No jezgreni ljudsko-

pravaški dio politike prema ženama – politika rodne ravnopravnosti – obuhvaća svo

stanovništvo jer cilja na dokidanje diskriminacije zbog socijalnih uloga utemeljenih na

biološkim razlikama za oba spola (primjerice, i prava žena na napredovanje u poslu uz

prava muškaraca na roditeljstvo). Nadalje, dobre primjere čine politike utemeljene na

dobnim skupinama, poput politike prema mladima i politike prema starijima, koje kroz

cijeli niz pridjevskih politika obuhvaćaju oko 20 do 25 posto populacije, dakle skoro

četvrtinu stanovništva. Demografskim promjenama u posljednjih nekoliko desetljeća, a

posebice zbog onih koje tek predstoje po predviđanjima za nadolazeće stoljeće, politika

prema stanovnicima u trećoj životnoj dobi postat će jedna od najznačajnijih.106 Dodatno

se u ove politike može ubrojiti politika mentalnoga zdravlja. Ona se primarno odnosi na

otprilike desetinu stanovništva koji boluju od različitih psihičkih bolesti, ali zapravo isto

uključuje cijelo stanovništvo u pitanjima prevencije i kvalitete mentalnoga zdravlja.107

106 Posljednja trećina života započinje nakon 50 godine starosti, te se takozvana treća životna dob dijeli na četiri vremenska perioda: od 50 do 60 godina – kasna srednja dob, od 60 do 70 – mlađa starost, od 70 do 80 godina – srednja starost, te nakon 80. godine – visoka starost (kao što se vidi, treća životna dob ne uključuje samo starost). Vid Pejčak, slovenski psiholog koji se bavi pitanjima treće životne dobi, naglašava kako će prema procjenama 2020. u razvijenom svijetu biti približno oko 40% ljudi starijih od 65 godina, a 2030. čak će više od 50 posto stanovništva pripadati ovoj skupini.

(v. http://www.rsp.hr/ojs2/index.php/rsp/article/view/164/168). 107 Procjenjuje se kako depresija, kao jedno od najčešćih psihičkih oboljenja, postaje najraširenija bolest današnjice od koje trenutno pati od pet do osam posto stanovništva. Drugu značajnu skupinu osoba oboljelih od psihičkih bolesti čine ovisnici. Primjerice, procjenjuje se kako je u Hrvatskoj oko pet posto stanovništva ovisno o alkoholu, a 10 posto stanovništva prekomjerno pije i ima probleme zbog alkohola.

97

Jednako tako, osobe s invaliditetom čine oko 10 posto stanovništva108 i taj je broj

kontinuirano u porastu.

Dakle, kako su to prvenstveno politike ljudskih prava, one obuhvaćaju cijelu populaciju

neke zemlje jer od njih koristi imaju (gotovo) svi – koristi su široko distribuirane.

Naime, iako je ponekad primarna ciljna skupina (osobe s invaliditetom, mladi,

alkoholičari, itd) manja od cijele populacije, treba joj dodati socijalnu mikro-sredinu

(obitelj, prijatelji, radni kolege, vršnjačke skupine, itd) kao dio ciljne skupine, koji su

također „pogođeni“ problemom čije rješavanje je svrha intervencije. Također, riječ je o

skupinama s vrlo fleksibilnim granicama. Gotovo svatko je ili bio dio skupine (mladi),

ili će to sigurno postati (stari) ili to potencijalno on ili njegov bližnji mogu postati

(osoba s invaliditetom ili ovisnik). U primjeru politike prema osobama s invaliditetom

pitanja socijalne konstrukcije su povezana s načinom na koji se razumijeva invaliditet –

zašto je to kolektivni problem u koji treba intervenirati, kako se određuju osobe s

invaliditetom, te jesu li kao skupina u društvu povezane s pozitivnim ili negativnim

kulturološkim predodžbama. Cjelina kreiranja politike prema osobama s invaliditetom

analizirat će se kao konstitutivni policy podrežim prema elementima prikazanima u

Shemi 8.

Shema 8: Okvir analize konstitutivnog policy podrežima

(v. http://www.who.int/mental_health/management/depression/definition/en/; http://www.who.int/substance_abuse/publications/global_alcohol_report/en/index.html).

108 v. http://www.dzs.hr/hrv/censuses/census2001/Popis/H01_02_05/H01_02_05_RH.html

Konstitutivni

policy podrežim

Socijalna inkluzija putem regulacije i

informiranja

Policy mreža

Pitanja ljudskih prava

98

Promjena konteksta javnih politika u suvremenom društvu

U kakvoj su vezi tipologija javnih politika, odnosno policy podrežimi, s policy

mrežama, ali i s politikom prema osobama s invaliditetom? Povezanost tih triju

kategorija očituje se u transformaciji uloge i funkcija države krajem 20. i početkom 21.

stoljeća, usmjerenoj općenito prema regulatornoj i arbitrirajućoj državi. To se posebice

iskazuje u promjenama razumijevanja i ciljeva socijalne države te u razvoju novih

struktura javnoga upravljanja u Europi.

Rast javnoga sektora, odnosno širenje dosega javnih aktivnosti i porast udjela potrošnje

države u BDP-u, znači da su mnogi sektori i sfere društva došli pod javnu kontrolu

(Gustavsson 1980:123-124). To se u drugoj polovici 20. stoljeća očitovalo posebice u

razvoju socijalne države. Na porast državnog intervencionizma, karakterističan za

razdoblje nakon Drugog svjetskog rata, ukazuju agregatni podaci o javnim rashodima i

oporezivanju koje Francis G. Castles izvodi kao analizu dosega države (2008:101-147).

Javni rashodi (ukupni izdaci vlade), kao udio u BDP-u 21 zemlje OECD-a koje autor

razmatra u komparativnoj studiji promjena javnih politika u drugoj polovici 20 stoljeća,

porasli su kod svih zemalja. Taj razvoj se kretao na slijedeći način.

Tijekom „zlatnog doba“ zapadnog kapitalizma, šezdesetih i sedamdesetih godina 20.

stoljeća, javni rashodi su vrtoglavo porasli u svim razvijenim zemljama (Castles

2008:17). S razine od 17 do 35,7 posto udjela u BDP-u u 1960. godini (najmanje

Portugal, a najviše Austrija), ukupni javni rashodi porasli su 1974. na razinu od 33,3 do

66,2 posto udjela u BDP-u (najmanje SAD, a najviše Švedska) (Castles 2008:105). To

ukazuje na intenzivan trend „podruštvljavanja“ ili kolektiviziranja raspolaganja novcima

u 1960-ima i 1970-ima, posebice u europskim zemljama koje su u tome razdoblju

razvile „zrelu“ socijalnu državu (Castles 2007; Tanzi 2005:618). Naime, razvojem

socijalne države sve je više sfera koje se odnose na život građana počelo izravno ovisiti

o kolektivnom, odnosno, političkom odlučivanju, što za razvoj javnih politika, i kao

predmeta istraživanja i kao znanstvene discipline, čini jednu od najvažnijih promjena

konteksta. „Prije svega, brz ekonomski rast u većini je poslijeratnih zapadnih država

stvorio visoke ambicije među kreatorima politika i slično velika očekivanja među

99

građanima o javnome pribavljanju zdravstvenih usluga, obrazovanja i socijalne

sigurnosti“ (Sørensen, Triantafillou 2009:4; v. isto kod Pierre, Peters 2005:121).

No, krajem 20. i početkom 21. stoljeća ponovno se mijenjaju društvena perspektiva i

sadržaj javnih politika. Iako se to najčešće pojašnjava povlačenjem države i

smanjivanjem javnoga sektora, takva se teza ne može dokazati podacima (Castles 2008;

Tanzi 2005:619-620). Suprotno očekivanjima 1974. ne izgleda kao prijelomna točka

rasta javnih rashoda. „Porast svih javnih rashoda ne može se smatrati pojavom tipičnom

za određeno razdoblje, jer je u dva desetljeća nakon prvog naftnog šoka došlo do

porasta izdataka u gotovo istim razmjerima kao i u ‘zlatnom dobu’ ekonomskog rasta“

(Castles 2008:104). Istraživanja komparativne političke ekonomije o trendovima u

OECD zemljama pokazuju kako su socijalni troškovi koji čine najveći udio javnih

rashoda, kao udio u BDP-u od 1980-ih i dalje rasli (Castles 2007:3). „U javnim

rashodima, socijalna država čini oko dvije trećine do tri četvrtine onoga što moderne

države čine“ (Wilensky 2006:201), a upravo se taj iznos ne smanjuje. Dapače, „rezanje

troškova je u pravilu malo i inkrementalno“ (Wilensky 2006:214). Najkraće rečeno,

socijalni rashodi ostaju konstantom, a privremeno se smanjivanje ili zaustavljanje rasta

javnih rashoda od 1990-ih može pripisati isključivo smanjivanju ne-socijalnih rashoda

države, primjerice, subvencija gospodarstvu, rashoda za obranu ili troškova rada javne

uprave (Castles 2007).

„Moderna je država, koju obilježava državni intervencionizam i ekstenzivna socijalna

skrb, proizvod poslijeratne preobrazbe i neće nestati u bliskoj budućnosti. Međutim, ono

što će se promijeniti jesu ciljevi javnih politika koje zemlje slijede, te u kojoj mjeri to

čine“ (Castles 2008:322). Kako to objasniti? Temeljni se razlog za ovakve stavove o

promijenjenom kontekstu javnih politika očituje se u činjenici da je ono što se

fundamentalno promijenilo društvo. Društvo se transformiralo i postalo sve više

fragmentirano, te kompleksnije i dinamičnije (Sørensen, Torfing 2007b:5-6). Stoga je

potrebna i nova vrsta upravljanja, odnosno, novi pristup vlasti kao odgovor na te nove

kompleksnosti (Loughlin 2004:155). Evo kako to pojašnjava John Loughlin:

Upravljanje postaje sve složenije jer je sâmo društvo postalo sve raznolikije, od

vrlo stratificiranog i strukturiranoga 1950-ih i ranih 1960-ih do fragmentiranijeg

i atomiziranijeg. To nije rezultirao u potpunoj anarhiji ili nekim društvenim

100

slomom već u novom restrukturiranju političkih pokreta i stranaka koji su bili

prisiljeni razmisliti i preformulirati svoje političke projekte. Stari rascjep

lijevo/desno danas je manje relevantan kako su se pojavila nova pitanja i

problemi, koji su uglavnom o stilovima života ili pitanjima identiteta, a ne o

dubokim strukturnim pitanjima organizacije države i sâmoga društva

(2004:153).

Bez da se odveć detaljno bavimo navedenim temama, jer to nije predmet ovoga rada,

valja ipak sistematizirati te promjene. U skladu s time, moguće je govoriti o pet

osnovnih tendencija promjene koje se mogu sistematizirati s obzirom na tô koji se

segment zajednice mijenja.

Prvenstveno, danas se (1) obitelj, kao još uvijek primarna ljudska kohabitacija, uvelike

promijenila u formi (Loughlin 2004:155). Postoji cijeli niz varijanti oblika obitelji, od

klasične nuklearne obitelji, jednoroditeljskih obitelji do istospolnih zajednica, a što je

sve posljedica, između ostaloga, i liberalizacije seksualnoga ponašanja (Compston

2009:182-189) te starenja stanovništva u Europi (Compston 2009:194-201). Također,

posebice je značajno smanjivanje veličine kućanstava (Compston 2009:57). Zatim, (2)

tržište radne snage je postalo mnogo heterogenije i fleksibilnije, posebice kroz

fragmentaciju radne snage zbog prelaska na proizvodnju usluga, što značajno smanjuje

industrijsku radnu klasu (Compston 2009:118-123). Dodatno, na to utječe i veliki porast

zaposlenosti žena (Compston 2009:123-131).

Nekada su postojale očite (3) socijalne klase, s jasnim ulogama u ekonomiji i koje su

bile čvrsto povezane s načinom na koji su ljudi uključeni u proizvodni proces, no one su

se danas najvećim dijelom raspale. Zajednice utemeljene na ruralnome stanovništvu ili

na radnoj klasi, geografski određene, zamijenili su manje kohezivni oblici povezivanja

vrlo mobilnog stanovništva (Loughlin 2004:155). Stvaraju se novi socijalni oblici.

Zatim, riječ je i o porastu broja profesionaliziranih interesnih organizacija i politički

angažiranih skupina gađana (Sørensen, Torfing 2007c:298). Ti se procesi u literaturi

označavaju izrazom organizacijsko društvo, kojega obilježava porast broja i važnosti

kolektivnih aktera i organizacija u gotovo svim sektorima društva, usporedo s porastom

njihove međuovisnosti (Kenis, Schneider 1991:34; Mayntz 1993:4-6). „U mnogim

101

policy sektorima, država se više ne bavi amorfnom javnošću ili kvazi-skupinama kao što

su socijalne klase, već s korporativnim akterima koji su sami po sebi moćni“ (Mayntz

1993:5).109

Zbog navedenih promjena do kojih je došlo u okolini države, koja je postala sve

složenijom, promijenila se i sâma država, odnosno i politička sfera i javna uprava

(Pierre, Peters 2005:163-164; Sørensen, Torfing 2009:46). U (4) političkoj sferi

najvažnije je za naglasiti promjene poput pada članstva u političkim strankama i pada

razine političkog povjerenja (Pierre, Peters 2000:123), koje se odnosi na vertikalno

povjerenje građana u društvene i političke institucije i političke elite (Šalaj 2006b:40-

41). To se posebice očituje u smanjenju izlazaka na izbore (Sørensen, Torfing 2009:54).

Paralelno, dolazi i do transformacije (5) javne uprave. Pokrenute su mnogobrojne

reforme, vezane posebice uz unošenje menadžerijalizma i tržišnih ideja i načela u javnu

upravu, te uz naglašavanje takozvane korisničke perspektive i definiranje građana kao

klijenata javnih usluga. Od 1980-ih nadalje te reforme javne uprave dovele su do

heterogenosti, decentralizacije i fragmentacije prirode države, odnosno njenoga aparata

(Sørensen, Torfing 2009:44).

U javni se sektor uvode načini upravljanja koji su ili nalik na tržišne (market-like) ili na

one u civilnome društvu (civil society-like) (Sørensen, Triantafillou 2009:2). Dakle,

osim što su reforme vođene i usmjeravane tržišnim načelima, također se usmjeravaju i

spram otvaranja vlasti za sve većom participacijom javnosti u upravljanju (Pierre, Peters

2000:49). Tome je osnovna ideja da „tržište i civilno društvo nisu sfere slobode izvan

dosega javne vlasti, nego prije vrlo važni suradnici u proizvodnji javnoga upravljanja

zbog njihove navodne sposobnosti da proizvode javne vrijednosti kroz samoupravljanje

(self-governance)“ (Sørensen, Triantafillou 2009:1).

Zaključno, kolektivni se problemi umnažaju i usložnjavaju, a očekivanja građana se ne

smanjuju, nego čak i rastu te mijenjaju svoj sadržaj. Pred državom se nalaze isti ili veći

109 „Ta dijagnoza ima odjek kod mnogih policy analitičara koji tvrde da živimo u društvu s rastućom kompleksnošću, fragmentiranošću i slojevitošću u kojemu efikasnost javnoga upravljanja zahtijeva pregovaračku interakciju mnoštva organizacija i skupina iz sfere države, tržišta i civilnog društva“ (Sørensen, Torfing 2005b:196).

102

zahtjevi građana za heterogenijim javnim dobrima i uslugama, koje država više ne može

osiguravati i isporučivati sama. Stoga, „ono što se, naime, mijenja jest izbor

instrumenata i organizacijskih aranžmana kroz koje država nameće svoju volju društvu,

te također i priroda dodirnih točaka države i društva“ (Pierre, Peters 2000:93). Država je

prisiljena osigurati stabilne i kontinuirane oblike participacije nedržavnih aktera u

kreiranju javnih politika, jer u sve većoj mjeri o njima postaje ovisna. Postaje ključno

kako s gotovo istim javnim sektorom i udjelom javnih rashoda u BDP-u činiti nešto više

ili nešto novo. Stoga se nužno mijenja i kreiranje javnih politika i njihovo razumijevanje

i istraživanje. Dolazi do njihove transformacije.

Riječ transformacija se najčešće „jednostavno koristi kao scenografija neke promjene

bez specificiranja opsega te promjene“ (Loughlin 2004:145). Ipak, bitno je vrste i

stupnjeve promjene precizno odrediti. Prvo, može biti riječ o pseudo-transformaciji,

onoj koja se odnosi na prezentaciju bez fundamentalne promjene stvarnosti (Loughlin

2004:146). Zatim postoje inkrementalne promjene unutar „normalnog“ kreiranja neke

politike. A postoji i dramatičnija rekonceptualizacija i restrukturiranje načina kreiranja

neke javne politike, što se naziva paradigmatskom promjenom.

Obje vrste transformacije mogu se događati u bržem ili sporijem tempu promjene, te

stoga postoje rapidna inkrementalna i rapidna paradigmatska policy promjena, te

gradualna inkrementalna i gradualna paradigmatska promjena, kako je prikazano u

Tablici 13 (Howlett 2002:241-243). Takozvani „normalni“ obrazac kreiranja neke

politike jest onaj u kojemu dolazi do inkrementalnih promjena, no niz uključenih aktera

i osnovne ideje vezane uz neku politiku ostaju stabilnima kroz dugo razdoblje.

Modificiraju se i podešavaju policy instrumenti i riječ je o promjenama unutar policy

podrežima. Upravo je to dominantno u kreiranju većine javnih politika, dok su

paradigmatske promjene – velike promjene koje uključuju i promjene u ciljevima i u

cijelim policy programima – i kada su brze i kada su spore, izrazito rijetke (Howlett

2002:243-246). Transformacija o kojoj ovaj rad govori je (gradualna) paradigmatska

policy promjena, odnosno, promjena policy podrežima, koja dovodi do stvaranja policy

mreža.

103

Tablica 13: Tipovi policy promjene Brzina policy promjene Modus policy promjene Brza Spora Paradigmatska Rapidna paradigmatska Gradualna paradigmatska Normalna Rapidna inkrementalna Gradualna inkrementalna Izvor: Howlett 2002:243

Bitno je napomenuti da mreže ne zamjenjuju državnu hijerarhijsku strukturu i da nije

riječ o nekoj potpuno novoj pojavi, već o tome da mreže čine izazov koordinacije unutar

i između organizacijskih granica javne uprave (O'Toole 2010). Hijerarhijska kontrola i

mrežno samoupravljanje nisu međusobno isključivi, već se drugo odvija u okviru koji se

postavlja hijerarhijski, odnosno mreže funkcioniraju 'u sjeni hijerarhije' (in the shadow

of hierarchy) (Mayntz 1998:13). Dakle, policy mreže nisu potpuni novum, već je novo

tô da donosioci odluka, zbog opisanih višedimenzionalnih promjena društvenog

konteksta, u sve većoj mjeri mreže razumijevaju, a onda i propagiraju, kao efikasni i

legitimni mehanizam javnoga upravljanja (Sørensen, Torfing 2005b:198). U tom smislu

mreže su reakcija na transformaciju (političke) realnosti, kao nova „arhitektura

kompleksnosti“ svijeta (Raab, Kenis 2007:187). Naprosto dolazi do institucionalizacije

mreža u sve većoj mjeri (Sørensen, Torfing 2009:45), posebice do značajnog porasta

gustoće i intenziteta interakcija koje ih čine (Pierre, Peters 2005:139). A to je dio

povijesne paradigmatske promjene kreiranja javnih politika.

„Lowijeva vlastita povijesna analiza prepoznaje važnost širokih socijalnih i ekonomskih

promjena, ali te promjene nisu integrirane u sam model“ (Nicholson 2002:170) jer

model ne uključuje teoriju institucionalne promjene, u koju bi se uključilo i analizu

sustavnih promjena. Ipak, Tatalovich i Daynes (1984; 2011) pokazuju kapacitet

Lowijevog modela i za tô – kako njime adresirati fundamentalne strukturne promjene u

političkome sustavu i premostiti jaz između rutine i transformacijske politike

(transformational politics) idejama o razlikovanju rutinskih i radikalnih varijanti

politika (Nicholson 2002:172). „Lowijeva svrha u razvoju tipologije nije bila isključivo

taksonomijska ili namijenjena tome da posluži kao osnova za opću teoriju izbora

instrumenata. Umjesto toga, to je bio trud da se razvije model aktivnosti vlasti, koji bi

nam mogao omogućiti da tijekom vremena budu identificirane glavne transformacije u

aktivnostima vlasti“ (Howlett 1991:15). Takva transformacija, fundamentalna

104

transformacija aktivnosti vlasti, predmet je analize ove disertacije. Ona se očituje u

promijenjenoj ulozi i funkcijama države.

Transformacija uloge i funkcija države

Premda govoreći o tipovima javnih politika sam Lowi naglašava obje značajke

(1964:689), nije riječ primarno o funkcionalnim kategorijama koje su međusobno jasno

razgraničene, nego u većoj mjeri o povijesnim određenjima. Naime, pojmovi arena moći

i tipova javnih politika upravo su tako i nastali. Lowi je i više nego uronjen u političku

povijest SAD-a, te njegov model daje iznimno važan povijesni uvid (Nicholson

2002:167). Tek kasnija razrada tipologije teži funkcionalnim kategorijama. Stoga

najpreciznije objašnjenje tipova javnih politika jest da je riječ o prikazu povijesnog

razvoja funkcija države, na slijedeći način.

Razvojem novih sektora državne intervencije razvijaju se i nove arene moći. Država

prvenstveno podrazumijeva osnovno konstitucionalno uređenje, temeljna upravna

pravila i minimalnu garanciju ljudskih prava, odnosno uređenje odnosa s vlastitim

građanima. To je ono što se naziva konstitutivnim politikama i čini neku prvu fazu

razvoja države. Zatim slijede distributivne politike, kao decentralizirani javni radovi,

koje čine najjednostavniji i najmanje sustavan način uporabe javnih financija. Naime,

distributivne su politike dobre za „ulazak“ u nova područja (Nicholson 2002:169).

Zatim, „podizanje“ takvih politika na razinu općenitih standarda, odnosno načelno

nametanje pravila privatnim ekonomskim aktivnostima „otvaranje“ je regulativnih

politika, kao slijedeća faza razvoja uloge države. Tek kada kreće razvoj socijalne

države, razvijaju se i funkcije koje obilježavamo izrazom redistributivne politike.

Osnovna je teza ovoga rada da, nakon razvoja redistributivnih politika, usporedo s

novom mrežnom arenom moći, država razvija i nove konstitutivne politike – regulaciju

socijalne inkluzije. To se može pojasniti i svojevrsnim „valovima“ dominantnih policy

područja u kreiranju javnih politika u pojedinim razdobljima razvoja u Zapadnoj Europi

i SAD-u (Pierre, Peters 2000:65). Prvi val se odnosi na izgradnju institucionalnoga

okvira i konsolidacije demokracije. U drugome valu političke su se elite primarno bavile

distributivnim i redistributivnim politikama. Sada je aktualan treći val, koji se najčešće

105

označava kao skup postmaterijalističkih tema, među kojima se posebice ističu teme

unaprjeđenja participacije građana, zaštita okoliša te rodna pitanja (Pierre, Peters

2000:66), koje označavamo politikama ljudskih prava ili politikama socijalne inkluzije.

Lowijeva tipologija nastaje sredinom 1960-ih, kada se prestalo činiti da vlast u

zapadnim liberalnim demokracijama dobro funkcionira, pa je tipologija dobrim dijelom

i rezultat propitivanja „krize moderne države“ (Sheffer 1977:538). Analogno se može

istaknuti da je nastanak novih konstitutivnih politika i mrežnih arena moći rezultat krize

i transformacije funkcioniranja države krajem 20. i početkom 21. stoljeća. Danas većina

država, a posebice SAD, teže uvođenju što više upravljanja na temelju tržišnih

elemenata u oblikovanje javnih politika, odnosno, svojevrsnome re-reguliranju koje se

očituje i u trendovima regulatorne reforme (Howlett 2009:77; Petek 2009:278). No u

Europi sve se značajnijom čini tendencija prema modelima upravljanja utemeljenima na

mrežama (Howlett 2009:77). Dakle, riječ je o jednoj novoj povijesnoj transformaciji,

koju karakteriziraju re-regulativna i re-konstitutivna era (v. Shemu 9), ili transformacija

k regulatornoj i k arbitrirajućoj državi (arbitrating state).

Shema 9: Povijesni razvoj funkcija države prikazan Lowijevom terminologijom

Prilagođeno prema: Howlett 2009:78.

Regulatorna država jest ona koja se u kreiranju javnih politika značajno oslanja na

regulaciju, umjesto mehanizama javnoga vlasništva, planiranja ili centralizirane

administracije (Majone 1994:77). Preciznije, pojam regulatorne države odnosi se na

promjene regulatornih sustava u Europi (posebice na razini EU) posljednjih 30-ak

godina, ne samo u smislu promjene modusa reguliranja, već i u smislu promjene

dugoročnih ciljeva reguliranja. Riječ je o različitom naglašavanju značaja triju osnovnih

Konstitutivna era ↓

Distributivna era ↓

Regulativna era ↓

Redistributivna era ↓

Re-regulativna era & Re-konstitutivna era ↓ ?

106

funkcija države u socio-ekonomskoj sferi: redistributivne, stabilizacijske i regulatorne

(Majone 1996b:54-56). Redistributivna funkcija odnosi se na sve transfere bogatstva

među skupinama, kao i na pribavljanje različitih dobara i usluga. Stabilizacijska

funkcija države odnosi se na očuvanje zadovoljavajućih razina ekonomskog rasta,

zaposlenosti i stabilnosti cijena. A pod regulatornom funkcijom države u socio-

ekonomskoj sferi misli se na povećavanje alokacijske efikasnosti tržišta putem

ispravljanja njegovih različitih nedostataka, poput monopola, negativnih eksternalija,

nedovoljne proizvodnje javnih dobara, itd.110

Europske države, u razdoblju do 1980-ih, pridavale su mnogo veći značaj

redistributivnoj i stabilizacijskoj funkciji, koje su kao skupina ciljeva označavane

pojmovima socijalne odnosno kejnzijanske države. Europska pozicija bila je vođena

idejom da država može kontrolirati ekonomiju putem manipuliranja ključnih

makroekonomskih varijabli, te istovremeno osiguravati socijalnu pravdu i jednakost u

raspodjeli bogatstva (Majone 1996b). Regulacija se shvaćala ili kao upravno ili kao

sudsko pitanje. Gotovo da je Europa zaboravila na regulaciju u eri nacionalizacije i

javnoga vlasništva ključnih industrija (Majone 1994:78-79). Suprotno tome, u SAD-u se

kao primarna funkcija države oduvijek shvaćala upravo treća – regulatorna funkcija. I

upravo taj pomak k ekonomskoj i socijalnoj regulaciji u Europi obilježava se

konceptom regulatorne države, odnosno post-kejnzijansko-socijalne države, a što u bazi

ima kritiku tradicionalnih javnih politika (Majone 1996b). Poticaj takvome razvoju je i

politika privatizacije – kada se javno vlasništvo zamjenjuje izvanjskim reguliranjem, što

ojačava regulatornu funkciju države (Scott 2006).

James Q. Wilson (1975) isti razvoj funkcija države pokazuje prikazom razvoja

birokracije u SAD-u, posebice preko varijable broja zaposlenika u javnome sektoru na

federalnoj razini. Federalna birokracija u 19. stoljeću raste posebice zbog zapošljavanja

110 Funkcije države se mogu i ponešto drugačije sistematizirati, primjerice na četiri osnovne: alokaciju, distribuciju, stabilizaciju te pružanje zakonskog okvira (Kursar 1997:195). Zapravo je riječ o vrlo sličnoj podjeli, samo što se ovdje alokativna funkcija koju obavlja tržište isto naziva funkcijom države, dok se pod distribucijom zapravo misli na redistribuciju. No značajno je da su te četiri funkcije istovremeno i kriteriji vrednovanja društvenih institucija, pa je uvriježeno da je tržište prikladan alokacijski instrument, a suvremena demokratska država stabilizacijski i (re)distributivni (Kursar 1997:196). No, poanta transformacije uloge i funkcija države jest da se upravo i vrednovanje društvenih institucija mijenja.

107

u pošti te rasta obrambenog sektora (konstitutivne politike). Nakon toga se razvijaju

tijela vlasti vezana uz poljoprivredu, trgovinu ili radnike, koje Wilson označava

klasičnim klijentelizmom (distributivne politike). Ističe kako su ti novi odjeli uglavnom

služili specifičnim ekonomskim interesnim skupinama, iako u prvi mah (krajem 19.

stoljeća) ne i za dodjeljivanje subvencija niti njihovu regulaciju (Wilson 1975:88).

Zatim je u 20. stoljeću, u svrhe prevladavanja ekonomske krize, federalna razina

započela s intenzivnim reguliranjem industrije i trgovačkih društava (Wilson 1975:90).

Javlja se takozvana regulatorna birokracija (Wilson 1975:96). Povijesni pregled Wilson

zaključuje: „kao nacija, mi (SAD, op. a) smo sporije stigli do socijalne države nego

gotovo bilo koja europska nacija, i dalje manje sudjelujemo u centralnome planiranju i

djelujemo u manje nacionaliziranih industrija nego drugi demokratski režimi. Ali smo

proširili regulatorno upravljanje u našoj nacionalnoj vlasti koliko god je moguće ili

dalje nego većina drugih liberalnih režima“ (1975:102).

Dakle, na razini funkcija razvija se regulatorna država koja zamjenjuje takozvanu

dirižističku (dirigiste) državu iz prošlosti (Majone 1994:97). No, ključno je da je javno

vlasništvo, osim ekonomskih, imalo i druge ciljeve poput razvoja, tehnološkog

inoviranja, nacionalne sigurnosti ili regionalne redistribucije dohodaka (Majone

1994:79). Osnovni je problem kako sada ostvarivati takve ciljeve. No i kako ocijeniti,

objašnjavati i razumijevati nastale promjene. Giandomenico Majone, tvorac pojma

regulatorne države, to ovako pojašnjava:

Stoga se ni američka deregulacija ni europska privatizacija ne mogu

interpretirati kao povlačenje države, već prije kao redefiniranje njenih funkcija.

Ono što se može uočiti u praksi jest prekrajanje granica javne sfere na način da

se isključuje određena područja koja je bolje prepustiti privatnoj aktivnosti,

dok istovremeno ojačava, čak se i proširuje regulatorni kapacitet države u

drugim područjima, kao što su konkurentnost ili okoliš ili zaštita potrošača

(1994:80).

John Loughlin (2004) tvrdi da je došlo do promjene paradigmi odnosa između vlasti i

javnoga upravljanja, države i ekonomije, države i civilnoga društva, i to na dvije razine:

na kognitivno-konceptualnoj razini te na empirijskoj – na razini institucija i policy

108

dizajna.111 Od 1945-e u kapitalističkim državama Zapada dogodile su se dvije takve

promjene, a treća je u tijeku. Prvu čini izgradnja socijalne države do 1970-ih, a drugu

hegemonija neoliberalnoga modela koja je ozbiljno ugrozila socijalnu državu. Istina je

da je koncepcija vlasti i politike neoliberalne paradigme velikim dijelom derivirana

dominanto iz američkoga modela, ali je penetrirala i u Zapadnu Europu (Loughlin

2004:153). To je ono što se označava pojmom regulatorne države. Do toga dolazi zbog

krize socijalne države krajem 1960-ih i u 1970ima, a posebice zbog krize fordizma kao

kapitalističke metode proizvodnje, ističe John Loughlin. Treća se promjena paradigme

događa sada, a autor to naziva trećim putem odnosno komunitarnom socijalnom

državom (communitarian social state). To je svojevrsna nova socijalna država, koju

karakteriziraju nove konstitutivne politike. Ta aktualna promjena paradigme označava

se i pojmom arbitrirajuća država,112 a karakteriziraju je partnerski odnosi države, tržišta i

civilnog društva (v. Tablicu 14).

Tablica 14: Modusi javnoga upravljanja u tri paradigme Paradigma

Uloga države

Uloga tržišta

Uloga društva

Modus javnog upravljanja

Socijalna država

Dominantna Podređena Podređena Etatizam

Neoliberalna država

Podređena Dominantna Odsutna Pluralizam

Arbitriraju ća država

Partnerstvo s tržištem i društvom

Partnerstvo s državom i društvom

Partnerstvo s državom i tržištem

Mreže

Izvor: Loughlin 2004:149

Kod arbitrirajuće je države još uvijek velikim dijelom riječ o preskriptivnome modelu,

posebice u odnosu na druga dva. Naime, autor njeno postojanje „dokazuje“ samo

ponekim empirijskim primjerima decentralizacije (Loughlin 2004:155-156). No od

111 Paradigme mogu supostojati i smjenjuju se u dugim razdobljima, kada jedna gubi ili osvaja hegemonijsku poziciju, ističe Loughlin (2004:149). Do promjene paradigme dolazi kada se promijene i kognitivni i empirijski elementi koji se odnose i na način upravljanja i na uloge države, tržišta i društva u tome upravljanju. Paradigme se međusobno razlikuju prema tome kako se razumijeva prirodu, ulogu i funkciju države, društva i tržišta, te njihove međusobne odnose, kao i prema razumijevanju osnovnih koncepata demokratske teorije, te praksi suvereniteta, odgovornosti (responsibility) i polaganja računa (accountability). Također, svaka paradigma ima implicitno razumijevanje javnih politika, javne uprave i prirode institucija (Loughlin 2004:152). 112 Isto tako i pojmom „omogućavajuća“ država, komunitarna socijalna država i proširena država (v. slijedeće odjeljke), a koji se svi odnose na takozvanu postmodernu državu (Hill 2010:20-21).

109

onoga što Loughlin ističe bitno je slijedeće. Današnja verzija javnoga upravljanja, s

jedne strane, prihvaća „neopozivost“ neoliberalne reforme, te razvoj regulatorne države

kao nešto dano. No istovremeno se, s druge strane, u to isto javno upravljanje pokušava

dodati socijalne, komunitarne ili solidarne elemente (Loughlin 2004:154). Dakle, u

sadašnjoj fazi razvoja, fleksibilnost i prilagođavanje se ublažavaju okrenutošću

partnerstvima i socijalnoj solidarnosti (Loughlin 2004:157). Takva nastojanja

karakteristična su za Europu gdje se uz re-regulaciju razvija i re-konstitutivna era.

Dakle, kao što i Loughlin tvrdi, mijenjaju se odnosi među velikim sferama koje tvore

ljudske zajednice i to se, između ostaloga, očituje u pojavi mrežnoga upravljanja. No ne

sveobuhvatnoga, kao što se najčešće tvrdi. Naime, ovaj rad pojam transformacije koristi

u smislu promjene policy podrežima, a ne cjeline režima. Slijedi se osnovna Lowijeva

teza da u jednome političkom sustavu postoji više takvih policy podrežima te se zatim

tvrdi da se stvara novi policy podrežim, u kojemu jedan od ključnih elemenata čine

policy mreže. Njima je posvećeno slijedeće poglavlje, koje će pokazati kako su u policy

mrežama ključne javna uprava i udruge, prvi kao „predstavnici“ države, a drugi kao

glavni akteri iz sfere civilnog društva – naglašava se samo jedan dio arbitrirajuće države

prema Loughlinovom modelu. No, ključno je da mreže ne „pokrivaju“ cjelinu

političkoga odlučivanja i rješavanje svih kolektivnih problema, već je riječ o

supostojanju arena moći. Tako ovaj rad prikazuje ideju transformacije od unitarne

države u diferencirani politički sustav (differentiated polity) (Rhodes 1997:4-22) u

kojemu redistributivnim politikama odgovara javno upravljanje hijerarhijom, a tržište je

i dalje karakteristično za regulativne politike. Naprosto, javno upravljanje danas

funkcionira kroz više različitih struktura.

Zaključno, u ovome poglavlju još slijedi prikazati preostale perspektive ovoga istog

razvoja, odnosno druga gledišta te iste transformacije, za koju je politika prema

osobama s invaliditetom izrazito ilustrativna. Priča o razvoju socijalne države

konceptualno je razumijevanje koje pripada znanstvenoj disciplini socijalnih djelatnosti,

a sadržajno se odnosi na značajan spektar javnih politika. Transformacija se u toj

literaturi najčešće razumijeva na način da se distinktivni tipovi socijalne države polako

kreću u neoliberalnome smjeru, a zatim potencijalno konvergiraju u model pluralistične

110

socijalne države (welfare pluralism) (Sørensen, Triantafillou 2009:9). Ta tradicija je

ovdje prikazana u svrhe boljega razumijevanja suvremene transformacije policy ciljeva.

S druge strane, javno je upravljanje povezano s policy mrežama. Ono je usmjereno na

pitanja povezana s državnim aparatom u najširemu smislu. Razvija se primarno u

disciplini javne uprave (administrative science) (Petak 2008a:11), koja je na granici

prava i politologije, te stoga čini dijelove poddisciplina te dvije znanosti (upravno pravo

i uprava odnosno javne politike i javno upravljanje), ali i zasebno interdisciplinarno

polje područja društvenih znanosti (javna uprava).113 U istraživanjima javnoga

upravljanja od 1990-ih riječ je o povezivanju politologije i javne uprave (Sørensen,

Torfing 2009:44-45). „U literaturi o javnoj upravi, upravljanje se obično odnosi na

reforme javnog sektora koje uključuju privatizaciju, javna poduzeća, podugovaranje,

kvazi-tržišta, upravljanje putem ugovaranja, lokalna partnerstva, odbore korisnika, itd.

Politički znanstvenici koriste termin 'upravljanja' kako bi uhvatili smisao sve

diferenciranijeg uređenja, odnosno političkog sustava koji je podijeljen i fragmentiran

na niz međusobno zavisnih javnih, polu-javnih i privatnih agencija“ (Sørensen, Torfing

2005a:200). Ta je tradicija važna jer transformaciju javnih politika kontekstualizira u

njezinom institucionalnom aspektu.

Strukture javnoga upravljanja

Danas u javnim politikama više nije riječ samo o odnosu između političke sfere i javne

uprave, kako su se one klasično razumjele i kako se sam pojam razvio (Colebatch

2004:63-64). Istraživanja javnih politika su započela istraživanjima zakonodavnih

okvira, jer se javne politike primarno shvaća kao intervenciju javne uprave između

legislative i građana (Lowi 1992:4). To danas naprosto više nije dovoljno. Potrebno je

dodatno razlikovati pojmove vladanje (governing), vlast (government) i javno

upravljanje (governance), pri čemu su vlast i javno upravljanje dva načina vladanja

društvom. Prvi se odnosi na koncept liberalne predstavničke demokracije, te

tradicionalno razumijevanje države. Drugi pojam se odnosi na cijeli niz aktera,

uključivši izabrane političare i imenovane službenike, ali i cijeli niz neizabranih

113 v. Pravilnik o znanstvenim i umjetničkim područjima, poljima i granama (NN:118/09).

111

predstavnika interesa i društvenih skupina. Kako društvo postaje sve kompleksnije, sve

je teže njime vladati putem tradicionalne vlasti – naređivanjem odozgo. Stoga pojam

javnoga upravljanja ukazuje na važnost inicijativa iz društva i uključuje partnerstvo s

nedržavnim akterima (Loughlin 2004:147). Što to znači za javne politike?

Osnovno pitanje kreiranja javnih politika postaje „je li za regulaciju suvremenih

društava dostatno uspostaviti stabilne veze politike i javne uprave, ili ta zadaća mora

uključivati mnogo kompleksnije veze politike, uprave, tržišta i socijalnih aktera“ (Petak

2008a:10). Riječ je o novome kontekstu kreiranja javnih politika, u kojemu je

„kompleksnost odnosa politike i društvenih institucija, tržišnih i socijetalnih, znatno

porasla“ (Petak 2008a:11) i time se rad na stvaranju javnih politika značajno mijenja.

Sve se manje može označiti kao „zapovijedanje i nadziranje“ u sklopu hijerarhijskih

struktura, a sve je više pregovaranje, interorganizacijska suradnja i zagovaranje (Petak

2008a:23). U tome smislu sve se više upotrebljava pojam javnoga upravljanja koji, iako

kao izraz postoji u francuskom od 14. stoljeća, postaje izrazito popularan tek od 1990-ih

(Pierre, Peters 2000:1-2). Tada „se pojavio kao opći konceptualni okvir razumijevanja

veze politika-uprava-društvo“ (Petak 2008b:459), kao jedan od teorijsko-metodoloških

odgovora na taj novi kontekst stvaranja javnih politika (Petak 2008a:11). Javno

upravljanje, dakle, ukazuje da javne politike postaju ishodi međuodnosa ne dvije nego

četiri sfere: politike, javne uprave, poslovnog sektora i civilnog društva (Petak

2008b:445-446).

Baš javno upravljanje postaje jedan od najintrigantnijih pojmova recentne političke

znanosti.114 Posebice je značajno za političku znanost to što se time pažnja usmjerava na

transformaciju uloge države na početku 21. stoljeća (Pierre, Peters 2000:7). Kako

vladanje u sve većoj mjeri postaje upravljanje, analiza policyja uključuje, osim odnosa

političke sfere prema javnoj upravi, nužno i odnos politike i uprave prema društvu, te

njegov povratni utjecaj (Petak 2008b:443-448). „Nova perspektiva shvaćanja vlasti –

njezina promijenjena uloga u društvu i promjena njezina kapaciteta za slijeđenje

114 Guy Peters, primjerice, na međunarodnoj konferenciji Svjetskoga udruženja za političku znanost o stanju discipline (održanoj u Montrealu, Kanada, 30.04.-02.05. 2008) ističe kako se politologija današnjice pomiče prema istraživanju javnoga upravljanja umjesto vladanja i javne uprave (Colebatch 2008).

112

kolektivnih ciljeva u situaciji teških izvanjskih i unutarnjih ograničenja – nalazi se u

jezgri javnoga upravljanja“ (Pierre, Peters, 2000:7).115 Pritom nije riječ o smanjenju

uloge države, već o njenoj transformaciji prema ulozi zasnovanoj na koordinaciji i

spajanju javnih i privatnih resursa (Pierre, Peters 2000:25,67-69; Sørensen, Torfing

2007a).

No stvari komplicira činjenica da je sam pojam javnoga upravljanja izrazito konfuzan,

te da je postao svojevrstan „kišobran“ za niz cijeli fenomena (Pierre, Peters 2000:14-

15). Šest distinktivnih načina uporabe pojma javnog upravljanja, koje razlikuje Rhodes

(1996; 1997:46-59) može se sažeti u dva sklopa njegova razumijevanja. Javno

upravljanje (1) kao minimalna država, (2) kao korporativno upravljanje, (3) kao novi

javni menadžment i (4) kao koncept 'dobroga upravljanja' pripadaju razumijevanju

pojma kroz neoliberalni sustav vrijednosti. Naime, koncept javnoga upravljanja

započinje se razvijati isticanjem nedostataka države kao kreatora javnih politika (state

failure), koju u što većoj mjeri treba supstituirati tržište (hollowing the state out). Takvo

razumijevanje javnoga upravljanja, prvenstveno kao uvođenja tržišnih principa u javne

poslove, dominira u anglosaksonskoj literaturi (Mayntz 1998:10-11).

Uporabe pojma (5) kao socio-kibernetskog sustava i (6) kao samo-regulirajućih mreža

odnose se na strukturnu perspektivu shvaćanja pojma javnoga upravljanja. Razvojem

koncepta, proučavanje javnoga upravljanja se na neki način 'vraća' državi zbog

ponovnog isticanja nedostataka upravljanja putem tržišnih mehanizama (market

failure). Riječ je o dvije grupe definicija javnoga upravljanja, koje imaju gotovo

potpuno drugačije perspektive javnoga menadžmenta i uloge države u društvu, te

izvlače svoje teorijske inspiracije iz potpuno drugačijih korijena (Klijn, Koppenjan

2000:136). Naime, javno upravljanje je drugačiji fenomen u SAD-u nego u Zapadnoj

Europi, u kojoj se pojam odnosi na uključivanje društva u proces vladanja, dok u SAD

fokus ostaje na izvornoj užoj ideji efikasnijeg upravljanja (Pierre, Peters 2000:7).

Zapravo je razlika u dva koncepta države: takozvanoj „šupljikavoj“ državi („hollow

state“) u anglosaksonskoj varijanti, konceptu koji je utemeljen prvenstveno na

115 Pierre i Peters opisano stanje odlično prikazuju kovanicom 'društvo post-jake države' ('post-strong-state society’).

113

promjenama u vestminsterskom sustavu; te takozvanoj „omogućavajućoj“ državi

(„enabling state“) koja se razvija u Skandinaviji (Pierre, Peters 2005:117). Najnoviji

radovi govore o nedostacima samoga javnoga upravljanja (governance failure) (v.

primjerice Sørensen, Torfing 2007a), što čini nastavak ovog strukturnog razumijevanja

javnog upravljanja u istraživanjima u kontinentalnoj Europi, pri čemu se ovaj rad

oslanja upravo na taj pristup.

Autori koji se bave policy mrežama, oni u kontinentalnoj Europi, tvrde da su mreže

alternativni mehanizam, oblik, obrazac, modus, forma ili struktura javnoga upravljanja,

uz državu i tržište.116 U tome smislu pod državom se podrazumijeva kontrolu putem

hijerarhije birokracije, a pod tržištem regulaciju putem kompeticije (Raab, Kenis

2007:190-191; Sørensen, Torfing 2005b:197; 2007b:11). Tržišta čine spontani oblici

koordinacije koristoljubivih, autonomnih stranaka (Mayne, Wileman, Leeuw 2003:33).

Tržište se definira kao mehanizam za alokaciju resursa ili, još šire, kao uporaba

monetarnih kriterija za mjerenje efikasnosti. No u kontekstu javnoga upravljanja pojam

tržišta označava arene ekonomskih aktera (Pierre, Peters 2000:19). Hijerarhije su pak

linije autoriteta i odlučivanja od nadređenih prema podređenima (Mayne, Wileman,

Leeuw 2003:33). Hijerarhije su vertikalno integrirane državne strukture i oni aranžmane

javnoga upravljanja u kojemu je država još uvijek ključni i dominantni akter (Pierre,

Peters 2000:15). Mreže čine organizacije i pojedinci koji su angažirani u recipročnome i

međusobno podržavajućem djelovanju, s osnovnom karakteristikom da se kooperacija

odvija na temelju povjerenja (Mayne, Wileman, Leeuw 2003:33).

Dakle, tri se strukture javnoga upravljanja međusobno razlikuju na najmanje tri načina.

Prvo, sadrže drugačije odnose među akterima. Mreže su pluricentrični (pluricentric)

sustavi upravljanja u odnosu na jednocentričnu (unicentric) hijerarhiju, kod koje je

suverena država neupitno središnji akter, te multicentrično (multicentric) tržište, s

beskonačnim brojem aktera koji međusobno nisu povezani zajedničkim ciljevima,

svrhama ili obvezama. Mreže, pak, sadrže međuovisne, ali autonomne aktere koji

116 Stoga postoje pojmovi upravljanja putem mreža (governance as networks) odnosno mrežnoga upravljanja (network governance). Postoji i izraz mreža za javno upravljanje (governance networks), gdje mreže i javno upravljanje zamjenjuju funkcije imenice i pridjeva. Ta se sintagma koristi kao zamjena za generički pojam policy mreža (v. Poglavlje 3).

114

zajednički djeluju u proizvodnji nekog javnog interesa. Druga se razlika odnosi na način

donošenja odluka u tri strukture javnoga upravljanja. Država funkcionira kroz

supstancijalnu racionalnost u smislu da se temeljne političke vrednote i preferencije

pretaču u zakone, te da se regulacija implementira putem javne uprave. A tržište počiva

na proceduralnoj racionalnosti – na ideji nevidljive ruke koja vodi do Pareto-optimalne

alokacije dobara i usluga, dok su očuvane procedure slobodne kompeticije.

Nasuprot tome, mreže su utemeljene na racionalnosti pregovaranja odnosno na

refleksivnoj racionalnosti koja se odnosi na kontinuiranu interakciju, te na debatiranje i

pregovaranje međuovisnih autonomnih aktera. Posljednje, treće razlikovanje, odnosi se

na način povinovanja donesenim odlukama. Mreže ne koriste ni zakonske sankcije kao

država, ni strah od ekonomskog gubitka kao tržište. Već rabe generalizirano

povjerenje117 i političko obvezivanje podržavano samokonstituirajućim pravilima i

normama da bi implementirale donese odluke (Sørensen, Torfing 2005a:201-205;

2005b:197-198; 2007b:11-12).

U prikazanoj ideji distinktivnih formi javnoga upravljanja, u smislu da se načini javnog

upravljanja razvijaju od jednostavne vlasti k širokim upravljačkim sustavima inherentna

je ideja transformacije (Loughlin 2004:147). Poanta jest da se mreže razumiju kao neki

novi „sub-polity“, kojega karakterizira dijeljenje diskrecionih prava u odlučivanju o

javnim politikama između države i nedržavnih aktera (Donahue, Zeckhauser 2006:496).

Kako se to odražava u transformaciji socijalne države?

Transformacija socijalne države

Pojasnimo prvo sam pojam welfare state, koji se na hrvatski jezik prevodi s terminima

socijalne države i države blagostanja. Povijesno gledano, prvi se pojam vezuje uz

kontinentalnu Europu, a drugi uz anglosaksonske zemlje, no danas se ti termini najčešće

izjednačuju (Ravnić 1996). „Bit socijalne države jest od vlasti osiguran minimalni

117 Za razliku od partikulariziranog povjerenja koje proizlazi iz osobnih odnosa nekog pojedinca, generalizirano povjerenje jest ono prema članovima vlastite zajednice koje pojedinac ne poznaje (Šalaj 2006b:40). U tome smislu policy mreže nisu primarno formirane oko neformalnih interpersonalnih odnosa koji ovise o konkretnim pojedincima i njihovoj osobnoj i neposrednoj povezanosti s drugima, već oko interorganizacijskih odnosa.

115

standard prihoda, prehrane, zdravlja i sigurnosti, obrazovanja i stanovanja, garantiran

svakom građaninu kao socijalno pravo, a ne kao milosrđe“ (Wilensky 2006:201).

Socijalna država je država u kojoj su uređeni sustavi socijalne sigurnosti i koja

kontrolira socijalne procese (Ravnić 1996:239).

Dva su joj elementa osnovna: dužnost na pravednu preraspodjelu narodnog dohotka te

zajamčeno pravo na socijalnu skrb (Ravnić 1996:242). Prvo, pravedna preraspodjela

dohotka može osiguravati minimalni životni standard, i tada je riječ o načelu socijalne

pravde (svakome u stanju potrebe osigurati najnužnija sredstva), za razliku od načela

zaslužene pravde, za situacije o životnom standardu iznad minimalnog (preraspodjela

dohotka prema zaslugama, primjerice broju doprinosa ili kvaliteti rada) (Ravnić

1996:243). Također, drugo, socijalna država pretpostavlja socijalnu sigurnost pravom

na socijalnu skrb te socijalnim osiguranjem. Socijalna skrb se odnosi na socijalne

potrebe i riječ je o osiguravanju minimalnog životnog standarda, kroz uzdržavanje,

socijalnu pomoć, medicinsku njegu i smještaj. Socijalno osiguranje se odnosi na

socijalne rizike poput starosti, bolesti, invalidnosti, smrti, materinstva, ozljeda na radu,

nezaposlenosti, itd. (Ravnić 1996:244-245).

Osnovna razlika između socijalne države i države blagostanja jest prvenstveno u prvom

elementu, u preraspodjeli narodnog dohotka, jer prvoj više pristaje preraspodjela prema

socijalnoj pravednosti, a drugoj prema zasluženoj. Obje osiguravaju pravo na socijalnu

skrb, jer je u pitanju minimalni životni standard za ljudsko dostojanstvo. „S tog

stajališta moglo bi se govoriti umjesto o zajamčenom pravu na socijalnu sigurnost o

pravu na dostojnu egzistenciju“ (Ravnić 1996:249), što je standard svih zapadnih

liberalnih demokracija. No one se međusobno razlikuju prema vrednovanju načela

socijalne pravde, koja čini klasičnu vrednotu kontinentalne Europe na koju se pojam

socijalne države izvorno i odnosi. To je neizmjerno važno „stoga što je socijalna država,

vezana uz dijeljenje rizika koje presijeca generacije, lokalitete, klase, etnicitete i rasne

skupine te obrazovne razine, jedan je od osnovnih izvora socijalne integracije u

suvremenim društvima“ (Wilensky 2006:201).

116

Socijalna država zapravo je faza u razvoju socijalne politike.118 Kronologiju razvoja

socijalne politike Zapada, preko primjera pet zemalja (Njemačka, Francuska, Švedska,

Velika Britanija i SAD) Vlado Puljiz (1997) dijeli u tri osnovna razdoblja. Prvo je

predindustrijsko razdoblje (od Srednjeg vijeka do sredine 19. stoljeća) kada socijalnu

skrb obavlja crkva, a ne država, koja tek poduzima neke prve socijalne mjere sporednog

karaktera. Zatim, drugo je razdoblje snažnog razvoja urbano-industrijskog društva (od

sredine 19. stoljeća do kraja Prvog svjetskog rata), kada se organiziraju sindikati i

radničke političke stranke, koji vrše pritisak radi prevladavanja glavnih socijalnih rizika

kojima su izloženi radnici. Ovu fazu karakterizira značajna državna intervencija u

socijalne probleme, najčešće preventivna, ali samo za najopasnije socijalne rizike.

„Naglasak je prije na minimalnoj materijalnoj pomoći negoli na opsežnijoj akciji

prevladavanja siromaštva“ (Puljiz 1997:161).

Treće razdoblje, od ekonomske krize 1930-ih do poratnih godina iza Drugog svjetskog

rata, razdoblje je utemeljenja socijalne države koja zatim svojim mehanizmima

obuhvaća gotovo svo stanovništvo i povećava obujam već postojećih socijalnih prava

(Puljiz 1997:161-162). Ideja jest da od 1970-ih nastaju promjene u takvoj socijalnoj

državi, odnosno četvrta faza razvoja socijalne politike. Riječ je o krizi koncepta

socijalne države, povezanoj s naftnim šokovima 1970-ih koji su značajno usporili

ekonomski rast, i time državi nametnuli ograničenja u izdacima za javne potrebe

(Bežovan 1995:196). Poanta jest da se socijalna država u sve većoj mjeri transformira u

omogućavajuću državu ili u socijalno društvo (welfare society) (Bežovan 1995:200-

201). U doba krize socijalnih država u pitanje se dovodi temeljna uloga države kao

financijera socijalnih programa i, preko ustanova, pružatelja socijalnih usluga. Stoga

118 Puljiz i suradnici socijalnu politiku definiraju kao organiziranu djelatnost države (i drugih društvenih čimbenika) kojoj je cilj prevladavanje socijalnih rizika, pomoć siromašnima i isključenim pojedincima i socijalnim skupinama, ujednačavanje životnih šansi i unaprjeđivanje socijalne dobrobiti građana. Ključni mehanizam za socijalnu politiku je mehanizam transfera dohodaka od zaposlenih ili bogatijih prema onima koji su zbog dobi, bolesti, invaliditeta, obiteljskih odgovornosti ili neuspjeha na tržištu isključeni iz svijeta rada, pa ne mogu dovoljno zarađivati za život. Instrumenti socijalne politike su socijalna prava i socijalni programi (Puljiz i sur. 2008:XI). Riječ je o klasičnome razumijevanju redistributivnih politika. Ovaj rad teži naglasiti kako je na djelu transformacija socijalne politike u kojoj mehanizam transfera bogatstva prestaje biti dominantnim, te kako isključenost postaje ključni segment, na način da se više ne podrazumijeva samo isključenost iz radne snage, nego i mnogih drugih dijelova života zajednice.

117

pluralizam socijalnih programa i kombinirani model socijalne politike postaju

vrijednosna osnova modernih socijalnih država (Bežovan 2003:73).

Gøsta Esping-Andersen, jedan od najpoznatijih svjetskih stručnjaka za komparativna

istraživanja socijalne politike, razvio je tipologiju socijalnih država kao polazište za

raspravu o socijalnoj zaštiti u Europi. Razlikuje liberalnu, socijaldemokratsku i

konzervativno-korporativnu socijalnu državu (v. primjerice Waldschmidt, Lingnau

2008:2-4; Sefton 2006:611-612; Smith 1993:200-201).119 U tekstu pisanom kao izvještaj

predsjedništvu Europske unije 2000, a koji je preveden na hrvatski, Esping-Andersen

ovako komentira europsku socijalnu državu na prijelazu stoljeća:

Radikalno preispitivanje prethodnih sustava dešava se u vrijeme kada, budući

da tradicionalne hipoteze više ne vrijede, treba dovesti u pitanje temeljne

ciljeve. Sheme modernih socijalnih država, zamišljene od Gustava Mollera i

lorda Beveridgea, bile su urgentan odgovor na potrebu konsolidacije

demokracije i utemeljenja novih socijalnih solidarnosti. Ovo razmišljanje

proizlazi iz uvjerenja da se Europa danas nalazi na raskrsnici sličnoj upravo

onoj iz razdoblja kada je utemeljena socijalna država. Bitno je redefinirati

prioritete redistribucije i socijalnih prava, s ciljem prilagodbe na stvarnost koja

se mijenja. Kako više nije vrijeme vladavine birokrata i tehničara, ovaj prilog

valja shvatiti kao napor da se ponovno preispita oblik europske socijalne

države; kao pokušaj koncipiranja socijalne zaštite bolje usklađene s tipom

ekonomije, zaposlenosti i obitelji, koja se sad javlja“ (2001:309-310).

119 Osnovno razlikovanje među tipovima socijalnih država jest između univerzalnoga državno centriranog pristupa koji se naziva i beveridgeovski, te bismarckovog pristupa koji naglašava socijalno osiguranje i korporativne elemente (Abrahamson 2000:79). „Osvrt na desetljeća poslije rata omogućava nam da identificiramo dva različita tipa europskih režima socijalne zaštite. S jedne strane, skandinavsko-britanski model, u velikoj mjeri financiran javnim prihodima, orijentiran na univerzalna i jednaka davanja, i s druge strane, model zastupljen u kontinentalnoj Europi, financiran doprinosima i utemeljen na radu“ (Esping-Andersen 2001:311).

Isto se pretvara u tipologiju s 3 ili 4 vrste socijalnih država, pa se u prvom beveridgevskom tipu razlikuju atlantska ili anglo-saksonska skupina ili liberalna socijalna država te skandinavska skupina ili socijaldemokratska socijalna država. U bismarckovom tipu govori se o kontinentalnoj europskoj socijalnoj državi odnosno konzervativno-korporativnoj socijalnoj državi, a ponekad se izdvajaju i južnoeuropski sustavi ili katolički model socijalne države kao četvrti tip (Abrahamson 2000:79-88). Osnovna je ideja da je „skandinavski model luksuzno izdanje beveridgeovskog modela, a da je katolički model diskontno izdanje bismarckovog modela“ (Abrahamson 2000:88). Najpoznatija i najčešće upotrebljavana tipologizacija socijalnih država jest ona iz knjige Gøste Esping-Andersena iz 1990. Three Worlds of Welfare Capitalism. Socijalna prava u liberalnoj državi proizlaze iz dokazane potrebe, u socijaldemokratskoj iz činjenice državljanstva, a u konzervativnoj iz zaposlenja (Sefton 2006:612).

118

Novi kontekst socijalne države ogleda se u ekonomiji znanja koja traži kompetitivnost i

proizvođača i potrošača, pa je ključno ojačati kompetencije i resurse građana, odnosno

demokratizirati kompetenciju (Esping-Andersen 2001:310). Stoga je nužno redefinirati i

socijalnu politiku. Naime, poslijeratni kapitalizam socijalne zaštite je dobro

funkcionirao jer su mu glavni izvori bili tržište rada i obitelj, no oni su sada u

intenzivnoj promjeni pa postaju osnovni izvori nesigurnosti, često i socijalne

isključenosti, dodatno pojašnjava Esping-Andersen (2001:311). „To znači da treba

preispitati koncept socijalnih prava: aktualno načelo jamstva maksimalne zaštite i

jednakosti za sve 'sada i ovdje' nije sukladno s imperativima nove ekonomije“ (Esping-

Andersen 2001:311). Autor posebice naglašava kako je potrebno redefinirati pojam

jednakosti i temeljnih socijalnih prava, polazeći od načela jednakosti šansi tijekom

cijeloga života. Ključno je da se temeljno načelo socijalnih prava tako redefinira da

presudnim postane jamstvo životnih šansi, odnosno jamstvo protiv rizika da pojedinci

ostanu blokirani u statusu isključenosti i nesigurnosti.120

Iako se ne može koncipirati uniformna strategija socijalne reforme na apstraktnoj,

paneuropskoj razini, svaki angažman u korist europske reforme zahtijevat će promjenu

režima osnovnih životnih sfera – novi raspored uloga tržišta, obitelji i države (Esping-

Andersen 2001:312). Tipizacije socijalnih država, po čemu je Gøsta Esping-Andersen

najpoznatiji, na socijalnu politiku gledaju dominantno kao na dohodovne transfere i u

tome smislu primarno kao pokrivanje rizika bolesti, starosti i nezaposlenosti

(Abrahamson 2000:88). Dakle, socijalna se država razumijeva u klasičnoj funkciji

redistribucije. Također, ta vrsta studija najčešće preskače dodatne utjecaje na

transformaciju socijalne države, kao što je uloga civilnog društva, obitelji ili mreže 120 Evo kako Esping-Andersen objašnjava zašto je socijalna inkluzija osnovni cilj nove socijalne države: „Mi smo se navikli na vrlo statičan koncept redistributivne pravde, usmjerene na "ovdje i sada", što znači da socijalna država treba jamčiti da svi građani svakog trenutka budu zaštićeni. Mnogo je realističnije postaviti načelo da naša buduća socijalna država prihvati, odnosno pozitivno sankcionira nejednakosti sada i ovdje, ako je na taj način moguće ostvariti jednakost šansi tijekom cijeloga života. Ako društvo znanja i moderna obitelj generiraju nejednakosti, onda će najučinkovitija socijalna politika biti ona koja će jamčiti građanima da se za cijeli život nikada ne nađu blokirani u socijalnoj isključenosti, siromaštvu ili marginalitetu“ (2001:322).

Ili: „Ironija je da postoje potrebe za mjerama socijalne zaštite kako bi se minimalizirale potrebe za socijalnim davanjima. Ta ironija, razumljivo, nestaje ako napravimo distinkciju između različitih tipova politike: neke se politike mogu tretirati kao investiranje u resurse, u sposobnosti ljudi i u njihovu autonomiju; druge, čak ako i poboljšavaju dobrobit, jasno su definirane kao pasivno održanje dohotka“ (Esping-Andersen 2001:323). Razlikovanje ova dva pristupa bit će vidljivo u različitim načinima kreiranja politike prema OSI (v. Poglavlje 4).

119

organizacija, no to se danas sve više uključuje u socijalne analize (Abrahamson

2000:90).

Stoga se Esping-Andersenu treba dodati da cijeli niz elemenata socijalne politike može

ovisiti o civilnom društvu, posebice o udrugama kao najznačajnijem akteru iz te sfere,

koje on zanemaruje u svojoj analizi. Iako ističe da je povijesna promjena koja se događa

zadnjih desetljeća u socijalnoj zaštiti upravo to da su osnovne potrebe vezane manje uz

poboljšavanje novčanih transfera, a sve više uz pristup uslugama (Esping-Andersen

2001:313). Baš za to je idealno koristiti udruge, iako Esping-Andersen misli

prvenstveno na javne usluge (2001:320). Sudjelovanje udruga označava se pojmom

kombinirane socijalne politike.

Isto se istražuje i u Hrvatskoj, na najznačajnijem istraživačkom centru za socijalnu

politiku – Studijskom centru socijalnoga rada Pravnoga fakulteta u Zagrebu, te je

posljednje poglavlje zbornika Socijalna politika Hrvatske autora Puljiza, Bežovana,

Matkovića, Šućura i Zrinščaka iz 2008. posvećeno upravo tome. Kombinirana socijalna

politika (welfare mix) jest sustav u kojemu vlada, lokalne vlasti, organizacije civilnog

društva (neprofitni sektor), trgovačka društva (profitni sektor) i obitelj (neformalni

sektor) te drugi zainteresirani akteri djeluju u ostvarenju ciljeva socijalne politike

umjesto ranijeg monopolističkog položaja države, tako da država s njima surađuje u

pripremi i donošenju odluka, te implementaciji socijalnih programa (Bežovan

2008:393).

Riječ je o promjeni i razumijevanja i djelovanja, koja je započela tijekom 1980-ih u

doba rastuće krize socijalne države i povećane potražnje za socijalnim uslugama, da će

u socijalnoj politici sve više prostora zauzimati organizacije civilnog društva te privatne

profitne organizacije (Bežovan 2008:392). Kako kombinirana socijalna politika dokida

monopol države i njene birokracije, te mobilizira resurse iz društva za podmirivanje sve

većih i sve različitijih socijalnih potreba, organizacije civilnog društva, kao posrednička

struktura, najbolje povezuju sve aktere u socijalnoj politici, ističe Gojko Bežovan

(2008:394). „Kao što je rečeno, razvoj kombinirane socijalne politike dominantan je

120

trend u razvijenim zemljama te se sve više ukorjenjuje u tranzicijskim zemljama“

(Bežovan 2008:397).

Socijalna inkluzija, kao novi cilj koji se paralelno razvija, seže šire od „čistih“ socijalnih

programa i misli općenito na uključivanje u život zajednice u svim sferama, a posebice

na političku participaciju putem široke platforme ljudskih prava.121 Primjerice,

najznačajniji trendovi politike prema osobama s invaliditetom odnose se na

antidiskriminacijsku politiku. Politika ljudskih prava OSI, kao distinktivno područje,

značajnije se razvija tek od 1990-ih (Waldschmidt, Lingnau 2008:7) i sve se više

naglašava konzumacija političkih prava OSI (primjerice, putem prilagodbe biračkih

mjesta), a ne samo socijalnih.122 „Room napominje da, dok se tradicionalna socijalna

politika fokusira na pitanja distribucije, socijalna isključenost pomiče fokus na

'relacijska pitanja: drugim riječima, na pitanja neadekvatnog društvenog sudjelovanja,

nedostatka socijalne integracije i nedostatka moći'“ (1997:256 cit. prema Mabbett

2005:103). Takvo šire razumijevanje socijalne politike otvara prostor za policy mreže.

„Na taj način, otvorena je politika (politics – op. a) socijalne dimenzije, koja se udaljava

od uspostavljenoga fokusa na državnim zakonima o zaštiti zaposlenja i programa za

održavanje dohodaka, te snabdijeva argumentaciju za uključivanje dobrovoljnih

organizacija i drugih NVO-a“ (Mabbett 2005:104).123

Što opisane promjene zapravo znače za sadržaj socijalne politike? Klasično se socijalna

politika odnosi na pitanja nejednakosti u kapitalističkome sustavu. Izrasta iz radničkoga

121 Redistribucijom se tradicionalno misli na preraspodjelu dohodaka putem oporezivanja, no sve je više riječ i o redistribuciji mogućnosti što se označava pojmovima poput jednakosti životnih šansi i aktivne socijalne države (Sefton 2006:610). 122 Autorice Anne Waldschmidt i Kathrin Lingnau s Odsjeka za studij invaliditeta Sveučilišta u Kölnu istražuju upravo koliko je politika ljudskih prava u komparativnoj perspektivi Njemačke, Švedske i Velike Britanije razvijena s obzirom na tip režima socijalne države (2008). U tome smislu politike ljudskih prava osoba s invaliditetom (ovdje predstavljene u antidiskriminacijskoj regulaciji) najviše su razvijene u liberalnome modelu socijalne države, zatim u socijaldemokratskome, a najmanje u konzervativnome (Waldschmidt, Lingnau 2008:8-9). Velika Britanija je prva država u Europi koja je uvela antidiskriminacijsku regulativu vezano uz osobe s invaliditetom (Waldschmidt, Lingnau 2008:11). Zanimljivo je da Hrvatska razvija upravo inačicu modela liberalne socijalne države, prema ocjeni Petera Abrahamsona (2000:86). 123 U primjeru antidiskriminacijske politike prema osobama s invaliditetom na europskoj razini, „može se, dakle, vidjeti da su temeljna prava i socijalna dimenzija bili povezani na agendi na osnovnoj razini, jer su programi društvenoga djelovanja financirali i podržavali Europsku mrežu udruga, koje su zatim vodile kampanju za razvoj temeljnih ljudskih prava“ (Mabbett 2005:104).

121

pokreta, ekonomskog sukoba kapitala i rada, teži osigurati jednakost i socijalnu pravdu

putem redistribucije bogatstva u svrhe uklanja siromaštva. No, u Europi apsolutno

siromaštvo gotovo da nestaje, te ga zamjenjuje relativno siromaštvo. Stoga se i socijalna

politika mijenja. Jednakost se počinje razumijevati kao jednakost životnih šansi. Fokus

više nije samo na siromaštvu nego i na nezaposlenosti, a to pokazuje i činjenica da sve

značajniji aspekt socijalne politike postaje obrazovna politika, uz politiku socijalne

pomoći. I više u osnovi redistribucije nije „čisti“ ekonomski konflikt. Posljednja

desetljeća karakterizira izgradnja još jednoga sloja razumijevanja socijalne države.

Povezano s pojmom socijalne isključenosti, razvijaju se ideje o integraciji prava na

različitost u socijalnu politiku, te prava na specifične stilove života i posebice na

kvalitetu života. Socijalna pravda i jednakost, kao osnove koje socijalna država treba

osigurati, sada se u Europi označavaju ciljem dokidanja socijalne izolacije proistekle iz

različitih izvora.

Recentna socijalna politika, posebice u svojoj radikalnoj viziji mora „kombinirati

univerzalizam i opredjeljenje za jednakosti staroga radničkog pokreta s partikularizmom

i opredjeljenjem za društvenu različitost novih socijalnih pokreta“ (Hoggett, Thompson

2001:237). Dakle, ključni je razvoj u socijalnoj politici potaknut pojavom novih

socijalnih pokreta, poput pokreta osoba s invaliditetom, osoba s psihičkim bolestima,

HIV-om ili s teškoćama u učenju, a koje razvijaju svoje vlastite diskurse i identitete

(Croft, Beresford 2001:103). Problem je naime u tome što ih se u standardnoj socijalnoj

politici dominanto razumijeva kroz pojmove poput 'korisnička perspektiva' ili skrb u

zajednici s kojima se teži povećati efikasnost i ekonomičnost postojećih struktura. No

riječ je o neovisnim političkim pokretima kojima je osnovna svrha „proširiti

participaciju, inkluziju i autonomiju vlastitih članova“ (Croft, Beresford 2001:105).

Označavaju se i kao novi politički procesi (new politics), a koje Lowi pokušava u

tipologiju javnih politika uključiti putem razlikovanja mainstream i radikalne politike

(1988:xii).124 „Lowi povezuje te promjene u policy režimima s formiranjem interesnih

skupina, a kasnije i njihovih krovnih organizacija koje su u mogućnosti utjecati na

kreiranje javnih politika za vlastite svrhe (Lowi 1969)“ (Howlett 2009:77).

124 v. Kritika i unaprjeđivanje tipologije

122

Istraživanja socijalne politike duboko su ukorijenjena u empirističkoj tradiciji (Mann

2001:85) i dominantno slijede tezu o socijalnoj savjesti. I zapravo je, iako je u

sociologiji potpuno suprotna slika, socijalni rad (polje socijalne djelatnosti125) vrlo malo

povezan s postmodernističkim teorijskim promišljanjima. Iznimku čini kriti čka

socijalna politika (critical social policy). Karakterizira je zanimanje za teoriju države,

feminističku analizu, pitanja rase i etniciteta i zaštite okoliša, koji čine nove izvore

nejednakosti i izazov ortodoksiji socijalne politike (Carter 2001:17). Takav pristup

kulturne i diskurzivne prakse postavlja kao središte istraživanja socijalne države (Carter

2001:22). Posebice je zanimljivo da se postmoderna socijalna politika dominantno

zanima za stil života kao predmet istraživanja u smislu da on danas formira nove

socijalne skupine, a onda i nove nejednakosti, stoga što te nove strukture osjećanja i

novi obrasci vrijednosti i preferencija kod zapadnjaka utječu na ponašanje, prakse i

institucije (Gibbins 2001:41-42).

Riječ je prvenstveno o razumijevanju postmodernizma kao povijesne promjene,

odnosno faze u razvoju socijalne države koju karakterizira pad važnosti nacionalne

države, ekonomska globalizacija, deuniverzalizacija identiteta te postfordizam,

postindustrijalizam i uspon novih tehnologija. Promjena u pojedinačnim i kolektivnim

identitetima, povezana posebice s prethodno spomenutim pokretima, jedna je od

temeljnih snaga koja potiče razvoj postmoderne socijalne politike (Gibbins 2001:43-

44). Među osnovne karakteristike postmoderne socijalne politike spada njena

fragmentacija u smislu povlačenja izravnoga javnog pribavljanja dobara i usluga te

razvoj „post-birokratskih“ organizacijskih formi umjesto profesionalnih hijerarhija

(Clarke 2001:171).

Stoga je u „novoj“ socijalnoj politici jedna od najznačajnijih diskusija ona o pitanjima

osnaživanja (empowernment), koje je izrazito dobro institucionalizirano u modelu

asocijativne demokracije,126 kao države decentralizirane na sustav dobrovoljnih,

125 v. Pravilnik o znanstvenim i umjetničkim područjima, poljima i granama (NN:118/09) 126 Asocijativna demokracija jest politička doktrina socijalne promjene prema uređenju utemeljenom na djelovanju dobrovoljnih, samoupravnih udruženja, što u usporedbi s hijerarhijom državne birokracije te privatnim korporacijama, osigurava funkcioniranje političkog sustava na višoj razini demokratske odgovornosti. Reforma prema asocijativnoj demokraciji primarno treba započeti upravo u socijalnim politikama jer asocijalizam (associationalism) jaz između (prednosti i nedostataka) privatnoga i javnoga

123

samoupravnih udruženja (Hoggett, Thompson 2001:238). U tome smislu riječ je o

svojevrsnoj „proširenoj državi“ („extended state“) koja uključuje i dobrovoljni,

neprofitni i privatni sektor (Hoggett, Thompson 2001:246). Uloga tijela vlasti u

takvome kontekstu jest da bude „jedno od mjesta moći među mnogima“ (Hoggett,

Thompson 2001:246), a upravo to je jedna od osnovnih pretpostavki i polazišta ideje o

policy mrežama.127 Osnovno jest da se „realizacija javnih politika vrši kroz koordinaciju

interorganizacijskih mreža“ (Hoggett, Thompson 2001:247). U narednom poglavlju

okrenut ćemo se stoga policy mrežama.

najbolje može premostiti upravo u pitanjima uređenja socijalne države i pružanja socijalnih usluga (Hirst 2001:21-25). 127 v. Razvoj pristupa sa stajališta policy mreža

124

POGLAVLJE 3.

POLICY MREŽE

Policy akteri kao osnovni elementi mreža

Pristup sa stajališta mreža, jedan od mogućih pristupa istraživanju javnih politika, od

1980-ih postaje sve popularniji u policy znanostima kao način razmatranja interakcije

unutar policy procesa (Bogason 2006; Kenis, Raab 2003:10). Također, ovaj pristup

utemeljen na središnjoj ulozi aktera u policy procesu (actor-centered), čini primjenu

mrežne analize unutar političke znanosti, inače vrlo raširene u društvenim znanostima

(Rhodes 2006). Evo samo jedne od podužega niza definicija policy mreža. „Policy

mreže su skupine formalnih, institucionalnih, te neformalnih veza između državnih i

drugih aktera, koje su strukturirane oko zajedničkih, pa makar i beskonačno

pregovaranih, uvjerenja i interesa u kreiranju javnih politika i njihovoj implementaciji“

(Rhodes 2006:425).

Analiza javnih politika putem policy mreža može se najjednostavnije pojasniti preko

osnovnih koraka koji je čine. Prvi je identificiranje u policy proces uključenih aktera,

državnih i nedržavnih, ili formalnih i neformalnih, te njihovih karakteristika (Kustec

Lipicer 2007a:100). Time policy mreže nastavljaju istraživačku tradiciju započetu

teorijama pluralizma i korporativizma. Drugi je utvrđivanje značajki i tipa strukturirane

interakcije aktera, što podrazumijeva obrazac njihovih međusobnih formalnih i

neformalnih odnosa, koji je stabilan kroz vrijeme. Ključna je upravo ta relacijska

perspektiva – da se odnosi među akterima koriste kao osnovni eksplanatorni čimbenik

(Raab, Kenis 2007:187). Oba koraka vrše se u svrhu deskripcije i analize policy procesa,

to jest da bi se u trećemu koraku pokazalo kako bilo akteri bilo obrazac njihove

strukturirane interakcije utječu na način kreiranja javnih politika – na bilo koji aspekt

policy procesa, ili pak na njegove ishode, te na povezanost mreže i njenog konteksta.

Dakle, u prvome je koraku potrebno odrediti aktere koji sudjeluju u policy procesu,

odnosno u nekoj od njegovih faza. Konačni popis aktera pojedine javne politike u

određenom razdoblju nije moguće potpuno skicirati a priori, već je to empirijsko pitanje

125

kojemu teorijske kategorije čine tek početni okvir za istraživanje. Ipak, aktere koji

sudjeluju u kreiranju javnih politika moguće je sistematizirati u nekoliko osnovnih

skupina. U svrhe ovoga rada usporedno će se prikazati kategorije aktera iz dvaju

standardnih udžbenika javnih politika (Birkland 2001; Howlett, Ramesh 1995), koji

daju dosta sveobuhvatan pregled sudionika policy procesa (v. Tablicu 15). Howlett i

Ramesh razlikuju aktere „smještene“ u državi, odnosno u društvu, ali i one između

države i društva. S druge strane, Thomas Birkland postavlja dvije osnovne skupine –

formalne i neformalne aktere.

Tablica 15: Komparacija kategorija aktera Birklanda te Howletta i Ramesha128 Birkland Howlett i Ramesh

Formalni akteri

Zakonodavstvo

(Izabrani) dužnosnici a. Zakonodavstvo

b. Izvršna vlast

Akteri „smješteni“

u državi

Izvršna vlast a. Predsjednik / vlada

b. Uprava c. Agencije

(Imenovani) službenici

Sudovi ------

Neformalni akteri

Pojedinci Birači Između države i društva Političke stranke Političke stranke

Interesne skupine Interesne skupine Akteri „smješteni“ u društvu

Istraživačke organizacije Istraživačke organizacije Mediji Masovni mediji

Izvor: Birkland 2001:56-104; Howlett, Ramesh 1995: 49-59

„Bez obzira na konkretnu vrstu pojedinih državnih igrača, za njih je karakteristično da

je njihovo djelovanje ograničeno teritorijalno, da je utemeljeno na pojmu suverenosti i

njom poduprtom moći represije, koja a priori nije dana ni jednom igraču izvan državne

sfere“ (Kustec Lipicer 2006:29). Državni akteri imaju ekskluzivno pravo formalno

128 Autori stvarno raznoliko sistematiziraju kategorije aktera policy procesa. Matthew Cahn razlikuje, umjesto državnih i nedržavnih, institucionalne i vaninstitucionalne aktere. Institucionalne čine Kongres, predsjednik, izvršne agencije i sudovi. Dakle, misli se na ključne institucije političkog sustava. U vaninstitucionalne spadaju mediji, političke stranke, interesne skupine i politički savjetnici (1995:202-209).

Grdešić razlikuje državne aktere (političko vrhovništvo, političke zastupnike – delegate, upravu i administraciju te policy poduzetnike) i aktere izvan vlade (interesne skupine, političke stranke, znanstvenike / stručnjake / savjetnike odnosno policy analitičare, te medije) (1995:69-78). Jon Pierre i Guy Peters naglašavaju kako su dva osnovna aktera država i društvo (2005:13). Compston razlikuje države ili javne aktere, koji su zakonski ovlašteni donositi policy odluke, te privatne aktere (2009:20).

126

odlučivati. Njihove se odluke odnose na cjelokupno stanovništvo na teritoriju neke

zemlje, djeluju prema unaprijed utvrđenim procedurama, te su stoga transparentni i

predvidivi. No također i rigidni, te često spori i neefikasni. Načelno bi se njihovo

djelovanje trebalo temeljiti na težnji osiguravanja javnoga interesa (Kustec Lipicer

2006:29). Zbog kompleksnosti određivanja statusa (ne)državnosti pojedinoga aktera, jer

pojam državnosti uvijek podrazumijeva neku teoriju države, a što nije primarni interes u

analizi javnih politika, za konkretna empirijska istraživanja pogodnije je koristiti

razlikovanje formalnih i neformalnih aktera. Naime, time se kategorizacija aktera

pojednostavljuje jer se razlikovanje svodi na samo jednu preciznu karakteristiku –

postojanje formalno specificiranog ovlaštenja za odlučivanje.

Formalni akteri su oni koji imaju pravo i dužnost sudjelovanja u kreiranju javnih

politika prema ustavu i/ili zakonima (Birkland 2001:50). Dakle, prva skupina aktera,

državni akteri, uključuje sve one aktere koji su u policy proces uključeni zbog svojih

ustavnih i zakonskih ovlasti po kojima imaju pravo i obvezu sudjelovanja – iz sve tri

grane vlasti i na svim organizacijskim razinama vlasti. Razlika među autorima jest tâ da

Birkland formalne aktere sistematizira kao one u zakonodavnoj, izvršnoj (predsjednik,

vlada, uprava i agencije) te sudskoj vlasti, a Howlett i Ramesh kao imenovane

službenike i izabrane dužnosnike, neovisno o grani vlasti.

Neformalni akteri pravo sudjelovanja u policy procesu dobivaju iz općeg prava

participacije u demokratskom sustavu, odnosno bez izravnog zakonskog ovlaštenja

(Birkland 2001:77). Način njihove participacije nije specificiran zakonima, već

sudjeluju zbog vlastitog interesa za određeno pitanje te čine sferu društva. Ovi akteri

često se nazivaju i zainteresiranim akterima ili dionicima, što je prijevod engleskog

termina stakeholders, koji se odnosi na one aktere koji u policy procesu sudjeluju stoga

što (vjeruju da) imaju određeni „udio“ ili „ulog“ u određenom problemu (hold a stake

in), a ne zato što su to obvezni. Dakle, akteri iz društva, za razliku od državnih aktera,

slijede i zastupaju interese izabranih društvenih skupina (Kustec Lipicer 2006:29). Zašto

nedržavni akteri uopće sudjeluju u kreiranju javnih politika? Najopćenitije objašnjenje

jest zato da bi se unaprijedilo stvaranje javnih vrijednosti (public value). Nedržavni

127

akteri, naime, ponekad, zbog četiriju temeljnih razloga, imaju prednost u kreiranju

javnih vrijednosti pred državnima (Donahue, Zeckhauser 2006:505).

Prvi, te možda i osnovni razlog sudjelovanja nedržavnih aktera u javnim politikama,

odnosi se na resurse. Vlast vrlo često ne raspolaže s dostatnim resursima, te joj je stoga

potrebna suradnja s nedržavnim akterima. Ovdje se primarno misli na financijske

resurse. Drugo, ponekad je razina produktivnosti vlasti u proizvodnji dobara i usluga

nedostatna. To se prvenstveno odnosi na fleksibilnost organiziranja nedržavnih aktera

koja im daje prednost pred državnima, no i na uporabu tehničkoga znanja i

intelektualnih kapaciteta, odnosno ljudskoga kapitala nedržavnih aktera. Informacije su

treća kategorija koju valja ubrojiti u razloge ulaska nedržavnih aktera u kreiranje javnih

politika (Donahue, Zeckhauser 2006:505-507). Čak i kada vlast ima dovoljno

financijskih i ljudskih resursa, te prikladnu organizaciju, može joj nedostajati

relevantnih informacija – primjerice o problemima pojedine ciljne skupine. Za kreiranje

javnih politika vrlo je važno kontekstualno specifično, detaljizirano znanje, odnosno,

iskustveno prešutno znanje (tacit knowledge) koje vlast često nema u posjedu, a koje je

relevantno za političko odlučivanje (Kenis, Schneider 1991:42; Sørensen, Torfing

2005b:198).

Posljednji razlog sudjelovanja nedržavnih aktera u kreiranju javnih politika čini

problem legitimnosti (Donahue, Zeckhauser 2006:507). Za postavljanje ciljeva i njihovo

ostvarivanje, vlasti je potrebna politička podrška nedržavnih aktera. Ponekad je to javna

izjava o potpori, ponekad obvezivanje na poštivanje dogovorenog rješenja od strane

onih koje taj nedržavni akter predstavlja, a ponekad samo stabilno i predvidivo

ponašanje ciljne skupine.129 Naime, upravo policy mreže mogu biti vrlo dobar kontekst

za kreiranje konsenzusa oko neke važne odluke ili barem za „civilizirane“ konflikte

129 Naime, ideja poretka je u javne politike uključena na dva načina. Prvo, taj izraz predstavlja osnovni element policyja kroz osiguravanje stabilnosti i predvidivosti sustava. Drugo, jedna je od osnova za sudjelovanje aktera u kreiranju javnih politika, uz vlast i ekspertizu. „U tom kontekstu nije pitanje samo tko treba u to biti uključen, već i tko ne smije biti izostavljen, tj. čije bi isključenje frustriralo politiku ili je jednostavno činilo besmislenom“ (Colebatch 2004:32). Detaljnije o tome v. Colebatch (2004:32-34).

128

dionika, pa na taj način umanjuju rizike otpora za vrijeme implementacije (Sørensen,

Torfing 2005b:198).130

U skupinu neformalnih aktera spadaju pojedinci, interesne skupine, mediji, istraživačke

organizacije, te političke stranke. Howlett i Ramesh političke stranke i pojedince-birače

dodatno specificiraju kao aktere koji su „smješteni“ između države i društva. U obje

tipologije nedostaju akteri iz međunarodne arene, odnosno različite međuvladine i

međunarodne nevladine organizacije te nadnacionalna tijela, koje treba kao zasebne

kategorije dodati pri empirijskome istraživanju. Njihovim uvođenjem u analizu

razlikovanje državnih i nedržavnih aktera, te njegova upotreba u istraživanju postaju još

težim i kompliciranijim pitanjem,131 što dodatno pojačava pragmatičnost

pojednostavljenog razlikovanja formalnih i neformalnih aktera.

Također, ono je čak pogodnije za analizu policy mreža. Naime, policy mreže

institucionaliziranjem odnosa među akterima dodatno zamućuju distinkciju državnih i

nedržavnih aktera. Kada nedržavni akteri putem, primjerice, sudjelovanja u

savjetničkim tijelima dobivaju zakonsko ovlaštenje (su)kreiranja javnih politika, krajnje

je pretjerano reći da time postaju državni akteri. No, tvrdnja da se iz neformalnih aktera

pretvaraju u formalne stoji. I upravo je to u temelju ideje policy mreža. Tome ćemo se

još više puta vratiti u ovome poglavlju, no sada prvo pogledajmo sve kategorije aktera

zasebno – formalne, pa onda i neformalne.

130 Možemo isto reći i na slijedeći način. Ponekad državna moć (sposobnost donošenja i provedbe propisa) nije dovoljna za ostvarenje kolektivnih ciljeva, pa se nedržavni akteri uključuju u kreiranje javnih politika da bi se dodatno iskoristila njihova ekonomska moć (shvaćena kao kontrola nad ekonomskim resursima) i društvena moć (sposobnost mobilizacije ljudi da nešto dobrovoljno učine) (Wright 2011:98). Jer su „tri načina za postizanje toga da ljudi nešto učine ova: možete ih potkupiti, možete ih prisiliti ili ih možete uvjeriti“ (Wright 2011:98). Društvena je moć utemeljena na dobrovoljnom udruživanju i usko povezana s uvjeravanjem i komunikacijom. 131 O problemu određivanja (ne)državnosti aktera kada je riječ o Europskoj uniji i europeizaciji javnih politika v. Kustec Lipicer 2006. U tom smislu u svrhe empirijske analize pojedinih javnih politika upravo razlikovanje formalnih i neformalnih aktera može biti korisnije. EU, ovisno o kontekstu i konkretnom primjeru može imati oba statusa. „Primjerice, kada Italija, kao članica EU-a, mora provesti određenu politiku donesenu na europskoj razini, EU ćemo promatrat kao formalnog aktera (jer ima pravo i obvezu sudjelovanja u kreiranju te javne politike prema europskom pravu), ali ako neko tijelo EU-a lobira za promjene ekonomske politike u Africi, djeluje kao neformalni akter“ (Petek, Kekez 2007:27). Time je moguće izrazito kompleksna pitanja (ne)državnosti EU i njezinih institucija „preskočiti“ u konkretnoj policy analizi.

129

Izabrani državni dužnosnici i imenovani službenici u zakonodavnoj i izvršnoj vlasti

najvažniji su policy akteri. Javne su politike primarno, iako naravno ne isključivo, ono

što vlada čini, odnosno sektori u kojima djeluje vlada. Klasično je razumijevanje javnih

politika odnos političke sfere i javne uprave (Colebatch 2004:63-64), te su navedene

dvije kategorije policy aktera zasigurno ključne, neovisno o tome što se opisanim

transformacijama javnih politika na kraju 20. i na početku 21. stoljeća način njihova

sudjelovanja u policy procesu mijenja. Naravno, ove se kategorije ne odnose samo na

središnju vlast, već i na regionalnu i lokalnu razinu.

U analizi formalnih aktera osobito je zanimljivo pitanje sudske vlasti jer Birkland

sudove ubraja u ovu skupinu (sudovi sudjeluju u kreiranju javnih politika

(re)definiranjem ustavnih granica igre), dok ih Howlett i Ramesh navode kao jedno od

ograničenja kapaciteta vlasti.132 No, Birklandovu tezu potvrđuje i Colebatch (2004) koji

sudove smješta u okomitu dimenziju javnih politika i ističe da se u sudovima zbiva

značajan dio policy aktivnosti. „U mnogim zemljama, poglavito u federalnim sustavima

(no ne samo u njima), prijeporna policy pitanja vjerojatno će naći svoje mjesto u

sudovima“ (Colebatch 2004:40), pa su određene sudske odluke „bile fundamentalni

policy pomaci do kojih je došlo zato što su akteri prenijeli problem u sudove i dobili

pozitivan odgovor. Stoga sudove ne možemo isključiti iz naše definicije mjesta na

kojemu se stvaraju politike“ (Colebatch 2004:41).

Howlett i Ramesh medije, pojedince i političke stranke karakteriziraju kao „slabije“

aktere u kreiranju javnih politika (1995:52-53,59). Mediji na proces utječu tek

marginalno – na postavljanje problema na dnevno-politički red, te ponešto u evaluaciji.

Važni su jer sukreiraju socijalnu stvarnost i stvaraju klimu u javnosti, no tek povremeno

mogu biti glavni akter postavljanja politika na dnevni red (Cahn 1995:207; Grdešić

1995:77). Birači i stranke, prema Howlettu i Rameshu, na policy proces utječu

neizravno – kroz izborni proces.

132 Kapacitet vlasti je funkcija organizacijske koherentnosti i ekspertize države, a poboljšava ga jedinstvenost između grana, razina i agencija, te visoka razina birokratske ekspertize (Howlett, Ramesh 1995:60). Pritom, Howlett i Ramesh sudove razmatraju u sklopu problema jedinstvenosti grana vlasti, odnosno horizontalne podjele vlasti (1995:62-64).

130

Ipak, kada se radi o političkim strankama treba biti nešto oprezniji, jer putem selekcije

kandidata određuju sastav izvršnih i zakonodavnih tijela (Cahn 1995:207). Stranke,

dakle, s jedne strane, na kreiranje javnih politika mogu utjecati putem svojih članova u

izvršnoj vlasti. To je pojačano pri postojanju koalicijskih vlada, kada se primjerice

prioriteti u javnim politikama određuju na sastancima šefova stranaka koje sudjeluju u

vladi. S druge strane, u zakonodavnom tijelu stranački klubovi mogu igrati značajnu

ulogu, primjerice kao predlagatelji zakona. Stoga je možda potrebno imati na umu

razliku između parlamentarnih i neparlamentarnih stranaka. No čak i neparlamentarne

stranke mogu, konferencijom za medije ili organiziranjem prosvjednog skupa, utjecati

na fazu postavljanja politike na dnevni red.

Posebno su značajne istraživačke organizacije, koje se često nazivaju think tankovima.

Javne su politike, u njihovu osnovnom razumijevanju racionalnog rješavanja

kolektivnih problema (nasuprot ostrašćenome poborništvu koje se označava kao

politics) utemeljene na umu, razumu, znanju (nasuprot emocionalnoj identifikaciji).

Stoga je ekspertiza, specijalizirano znanje relevantno za neki problem i područje

djelovanja, središnji element pojma policy, te jedna od osnova sudjelovanja u policy

procesu (Colebatch 2004:12-13; 29-31). Naravno, eksperti mogu biti državni ili

nedržavni akteri (Kustec Lipicer 2007c:106-108). Mogu biti formalni akteri radeći u

sklopu nekog tijela vlasti, ili mogu činiti zasebne javne institucije, koje osniva i

financira država i koje su sastavni dio državnoga aparata. Izvan vlasti najčešće su

organizirani u složenog neformalnog aktera, kao neovisne organizacije koje provode

multidisciplinarna istraživanja u svrhe utjecanja na kreiranje javnih politika (Howlett,

Ramesh 1995:58). Think tankovi imaju značajnu intelektualnu autonomiju, no nerijetko

su i zagovarački orijentirani te otvoreno podržavaju određene političke stranke ili

ideološke opcije. Osnovna im je djelatnost proizvodnja podataka i analiza za

informiranije političko odlučivanje, odnosno savjetovanje vlasti (Birkland 2001:87-88;

Kustec Lipicer 2007c).

Posljednji i posebno značajni neformalni akteri su interesne skupine. „Interesne skupine

su fundamentalni partneri u kreiranju javnih politika“ (Cahn 1995:208). Najčešće i

najjednostavnije se definiraju kao skupine koje teže izravno utjecati na političke odluke,

131

odnosno na kreiranje javnih politika. One su za ovaj rad posebno značajne jer policy

mreže pripadaju onoj tradiciji istraživanja u politologiji koja je okrenuta analizi

posredovanja interesa (interest intermediation), te prikazuje interakciju interesnih

skupina s politikom i upravom (Schubert, Jordan 1992:1). Problem je što je riječ o vrlo

širokome pojmu koji uključuje izrazito raznorodne aktere u praksi kreiranja javnih

politika, od sindikata i organizacija poslodavaca do organizacija za zaštitu okoliša i

ljudskih prava ili različitih religijskih i ideoloških skupina. Kao što i Compston

naglašava, u kreiranju javnih politika sudjeluju tvrtke, interesne skupine poput

udruženja poslodavaca ili sindikata, te nevladine organizacije poput grupa za zaštitu

okoliša ili religijskih zajednica (2009:58). Na tom tragu, najkraće se policy mreže

označava kao odnose među javnim, privatnim i neprofitnim akterima (Raab, Kenis

2007:188). Stoga ćemo u svrhe ovoga rada umjesto kategorije interesnih skupina

razlikovati dvije osnovne podkategorije – tržišno-gospodarske aktere, odnosno aktere

poslovnog sektora, te aktere civilnog društva.

Prvo treba istaknuti ekonomske aktere. Najvažniji su ekonomski akteri tvrtke s kojima

su državni akteri često u izravnom odnosu (Compston 2009:20,33) i koje primarno

sudjeluju u regulativnim politikama. Posebno treba izdvojiti utjecaj velikih tvrtki i

korporacija u pojedinim ekonomskim sektorima, no i ostale manje gospodarske aktere

poput obrtnika ili poljoprivrednika. Riječ je prvenstveno o profitnim organizacijama.

No vrlo su značajna i njihova formalna i neformalna udruženja, poput poslovnih lobija

ili različitih sektorskih asocijacija, koji u kreiranju javnih politika zastupaju ekonomske

interese, no ne djeluju izravno za profit. Time već postaju akteri civilnoga društva. Na

tom „razmeđu“ iznimno je važna uloga sindikata, kao ekonomskoga dijela civilnog

društva. No o tome će biti više riječi na kraju ovoga poglavlja. Za sada treba posebno

istaći nevladine organizacije, u Hrvatskoj najčešće zvane udrugama, koje su glavni akter

civilnog društva, kao formalno organizirani dio sfere dobrovoljnog udruživanja građana

oko različitih ciljeva. U sistematizacijama policy aktera u pravilu nisu izdvojene kao

zasebna kategorija, ali će se pokazati ključnima za određivanje policy mreža kao

teorijskog modela.

132

Razradu utjecaja policy mreža na kreiranje javnih politika donosi preostali dio ovog

poglavlja, u kojem se prvo pojašnjavaju osnovni oblici mreža kroz različite dimenzije

strukturirane interakcije aktera. Zatim se prikazuje razvoj pristupa sa stajališta mreža –

osnovne ideje, načini uporabe i škole mrežne analize u istraživanjima javnih politika.

Nakon toga slijedi kritika policy mreža, pa i isticanje potencijala i najpropulzivnijeg

razumijevanja policy mreža kao transformacije aktera civilnoga društva u svojevrsnu

para-upravu. Kraj trećega poglavlja posvećen je detaljnije civilnome društvu i javnoj

upravi iz mrežne perspektive, te zaključno važnosti policy mreža u kreiranju javnih

politika.

Oblici policy mreža

Prikazane kategorije aktera koji sudjeluju u policy procesu ne djeluju u zrakopraznom

prostoru, već su u međusobnoj interakciji. Ta se interakcija na različite načine

strukturira u stabilne obrasce. Policy znanosti razvile su cijeli niz pojmova, često i teško

međusobno usporedivih, ponekad čak i nesumjerljivih, kojima se strukturiranje

interakcije pokušava konceptualizirati. Najpoznatiji među njima su: željezni trokut (iron

triangle),133 podvlast (subgovernment),134 problemske mreže (issue network),135

epistemičke zajednice (epistemic community),136 zagovaračke koalicije (advocacy

133 Prema Colebatchu (2004:37) pojam potječe od Ripleyja i Franklinove (1984). Odnosi se na usku suradnju, na interpersonalnoj razini, između predstavnika interesnih skupina, državnih agencija i parlamentarnih odbora u reguliranju gospodarskih sektora u SAD-u. 134 Colebatch (2004) smatra da je riječ o izrazu koji je upotrijebio David Truman u djelu The Governmental process, objavljenom 1971. Rhodes (1997:33; 2006), s druge strane, smatra da su taj izraz razvili Freeman i Stevens 1987. u jednom članku objavljenom u časopisu Public Policy and Administration. 135 Problemske mreže široke su mreže utjecaja (web of influence) s velikim brojem sudionika, koji ulaze i izlaze iz mreže. Nestabilno članstvo čine pojedinci, ili eksperti na određenu temu ili predstavnici neke organizacije, odnosno policy specijalisti, pa se problemska mreža od javnosti razlikuje upravo stoga što članovi imaju minimalno znanje o problemu. Također, problemske su mreže važne za regrutaciju visoko pozicioniranih službenika i u tome smislu čine svojevrsnu proto-upravu i policy tehnokraciju.

Ideja problemskih mreža razvija se kao kritika pojmova podvlasti i željeznog trokuta. Hugh Heclo spominje niz politika u kojima nema željeznoga trokuta i u kojima je moguće pronaći problemske mreže – energetsku politiku, zaštitu potrošača, zdravstvo, socijalne politike, prometnu sigurnost, itd. Osnovno je to da Heclo nastoji pokazati kako mnogobrojne skupine sudjeluju u kreiranju javnih politika, od interesnih skupina proizvođača i potrošača, do predstavnika manjina, boraca za ljudska prava ili zaštitu okoliša, zatim raznih skupina profesionalaca i eksperata, itd (Heclo 1978). 136 Pojam epistemičkih zajednica nastaje u analizi međunarodnih političkih odnosa, te je usmjeren na interpersonalne odnose među stručnjacima i profesionalcima, prvenstveno znanstvenicima, u određenom području. Riječ je o nadnacionalnim neformalnim mrežama, utemeljenima na specijaliziranome znanju i zajedničkim normativnim stavovima, odnosno, na dijeljenoj političkoj viziji o nekome području, s

133

coalition),137 policy zajednice (policy community), policy mreže (policy network) te

mreže za javno upravljanje (governance network). Posljednja dva su dominantna u

novijoj policy literaturi. Već samo nabrajanje pojmova kojima se označava obrazac

strukturirane interakcije aktera pokazuje ne samo da nema jedinstvenog koncepta, već

nas uvodi i u probleme pristupa sa stajališta mreža. Tim problemima ćemo se kasnije još

detaljnije posvetiti u odjeljku o kritici pristupa sa stajališta. Naime, akademski je rad o

mrežama često previše apstraktan i neprecizan, te se često isti pojmovi koriste za

različite ili različiti pojmovi za iste ili vrlo slične dimenzije odnosa aktera (Börzel

1998:256; Van Waarden 1992:49).

„Iako uporaba i razumijevanje mrežnoga koncepta značajno varira, najmanji zajednički

nazivnik u razumijevanju policy mreža može se vidjeti u definiciji mreža kao niza

aktera, međusobno povezanih relativno stabilnim odnosima koji su nehijerarhijske i

međuovisne prirode“ (Kenis, Raab 2003:11). Naime, svim je navedenim pojmovima

zajedničko da usmjeravaju analizu na (1) nehijerarhijske odnose među (2) državnim i

nedržavnim akterima policy procesa. Pri tome postoje dvije osnovne komponente mreža

– objekti, odnosno (2) čvorovi mreže, koji su spojeni (1) nitima što predstavljaju

njihove međusobne relacije (Raab, Kenis 2007:189). Osim toga, valja dodatno

specificirati još slijedeće tri stvari.

relativno malim brojem članova. Primjeri politika koji se spominju su međunarodna politička ekonomija, međunarodna sigurnost i zaštita okoliša (Haas 1992). Zapravo bi se moglo reći da su to međunarodne zajednice konzultanata.

Koncept epistemičkih zajednica najmanje je isprepleten s ostalima ovdje navedenima i vrlo se rijetko izravno koristi u klasifikacijama policy mreža, iako se ideja utemeljenja odnosa među akterima na osnovi zajedničkog znanja i razumijevanja problema stalno provlači kroz literaturu kao dimenzija policy mreža. Epistemičke zajednice neće biti korištene ni u završnoj shematizaciji mehanizama funkcioniranja policy podrežima, koja se temelji na Lowijevoj tipologiji javnih politika (v. Shemu 11), jer ona ne sadrži vanjsku politiku, niti uključuje međunarodne odnose. Dodatni je razlog tome što Haas epistemičke zajednice razumijeva kao transnacionalne skupine stručnjaka koje imaju svoje specifikume u odnosu na primjerice interesne skupine, socijalne pokrete ili državne agencije (Haas 1992:18). U tome smislu više je riječ o akteru, nego o policy mreži. Epistemička zajednica može biti akter šire mrežne strukture odnosa niza drugih aktera. 137 Zagovaračke koalicije čine širi teorijski sklop, kojemu je analiza odnosa među akterima samo jedan aspekt istraživanja, te uključuje ulogu ideja, odnosno, zajedničkog sustava vjerovanja kao osnovu objašnjenja kreiranja javnih politika, te više razina vlasti, policy podsustave i strategije aktera. Pojam zagovaračke koalicije se odnosi na razinu između strukturirane interakcije i aktera. Naime, strukturirana interakcija niza aktera u nekom policy području naziva se podsustavom, a zagovaračka koalicija je podskup aktera u tom podsustavu. Riječ je o skupini pojedinaca iz različitih organizacija koji dijele sustav vjerovanja i koji imaju značajnu međusobnu koordinaciju djelovanja stabilnu kroz vrijeme. Zagovaračka koalicija je svojevrsno političko savezništvo među dijelom aktera (Sabatier 1988; 1993).

134

Prvo, izrazito je važno naglasiti da nije dovoljno da se promatra međuodnošenje unutar

državnoga aparata, jer se ideja mreža u javnim politikama primarno odnosi na

sudjelovanje nedržavnih aktera u njihovu kreiranju. Drugo, važno je istaknuti da odnosi

između aktera imaju svoj formalni i neformalni aspekt. Policy mreže mogu, ali ne

moraju biti formalno priznate (Colebatch 2004:34-35). Odnosno, mogu biti dominanto

sastavljene od labavih, neformalnih interakcija, ali ih mogu činiti i čvrsti, formalno

strukturirani, institucionalizirani odnosi među akterima (Sørensen, Torfing 2007b:11).

Naime, mreže su proto-organizacije, odnosno, „labavo spojene“ (loosely coupled)

organizacije (Van Waarden 1992:31). To znači da su od organizacija različite jer imaju

manje formalizirane odnose i nemaju središte moći ili odlučivanja koje bi moglo

hijerarhijski upravljati (Van Waarden 1992:31). Ipak, danas imaju i mnoge formalne

oblike koji u praksi nose nazive poput komiteta, odbora, foruma, savjeta, vijeća, te

zadnje vrijeme u Hrvatskoj najčešće upotrebljavanog izraza povjerenstva (Sørensen,

Triantafillou 2009:11). Treće, policy mreže ne funkcioniraju u institucionalnome

vakuumu, već u nekom danom političkome kontekstu, sustavu i institucionalnom okviru

kojega čini amalgam ideja i koncepata, uloga i procedura, pravila, te identiteta i

ideologija (Sørensen, Torfing 2007b:10).

Postoje mnogobrojni pokušaji sistematizacije navedenih raznorodnih određenja za

mreže u javnim politikama. S jedne strane, to se nastoji postići kreiranjem nadređenih ili

generičkih pojmova. Prvo ćemo iznijeti tri takva nastojanja označena pojmovima policy

kolektiviteta, policy podsustava i mreža za javno upravljanje. S druge strane, isti se cilj

pokušava ostvariti kroz klasifikacije ili tipologizacije policy mreža prema dimenzijama

strukturirane interakcije. Stoga ćemo prikazati dva u literaturi najpopularnija, najčešće

spominjana i upotrebljavana, a koje su izradili R. A. W. Rhodes i Frans van Waarden.

Hal Colebatch (2004) različite dimenzije odnosa između policy aktera pokušava

obuhvatiti pojmom policy kolektiviteta. Definirana ga kao „relativno stabilne skupine

ljudi iz različitih organizacija koje su se zajedno našle na nekoj stalnoj osnovi

postavljanja policy pitanja, usredotočenih na isti izvor problema“ (Colebatch 2004:34).

Sam izraz pritom obuhvaća tri osnovna elementa odnosa među akterima: moć

(karakterističnu za željezni trokut), vezu (karakterističnu za policy mreže), te povjerenje

135

(karakteristično za policy zajednice). Glavna značajka policy kolektiviteta jest da je riječ

o akterima koji su okupljeni zbog zajedničke svijesti o pojedinom policy području

(Colebatch 2004:34-37).

Howlett i Ramesh, po uzoru na mnoge (v. primjerice Baumgartner, Jones 1993; Howlett

2002; Sabatier 1993) kao generički pojam koriste sintagmu policy podsustav koji

označava aktere uključene u određeno policy područje kao kolektivitet. Policy

podsustavi imaju dvije dimenzije. Ako su interesno zasnovani, autori smatraju da se radi

o policy mrežama, dok su policy zajednice bazirane na znanju, odnosno sastoje se od

aktera koji dijele zajedničku usredotočenost na određenu javnu politiku. Zapravo, riječ

je o povezivanju dvaju različitih vrsta motivacije djelovanja aktera. Članovi zajednice

su povezani zajedničkim znanjem, a članovi mreže dodatno još i nekim zajedničkim

materijalnim interesom, pa je stoga mreža povezujući faktor unutar policy zajednice ili

između dviju zajednica (1995:129-131).

Treći primjer generičkoga pojma povezan je s već spominjanim javnim upravljanjem.

Riječ je o mrežama za javno upravljanje koje su karakteristične za kontinentalno-

europsku tradiciju istraživanja javnih politika. Osnovna ideja konstrukcije 'mreže za

javno upravljanje' je u naglašavanju razlike između mreža koje funkcioniraju u kreiranju

javnih politika i svih drugih vrsta mreža, poput društvenih, profesionalnih,

komunikacijskih, ekonomskih ili terorističkih (Sørensen, Torfing 2005a:200). Kako su i

policy mreže i javno upravljanje vrlo često konfuzni pojmovi koji pokrivaju mnogo

različitih fenomena, danska škola138 koristi pojam mreža javnoga upravljanja samo za

specifični tip umrežavanja i odnosa aktera te samo za određeni oblik javnog upravljanja.

Odnose se na: (1) relativno stabilno horizontalno ustrojstvo međuovisnih, ali i

autonomnih aktera; (2) čija interakcija se dominantno odvija kroz pregovaranje

(kombiniraju se cjenkanje i deliberacija); (3) unutar određenog regulativnog,

normativnog i kognitivnog okvira koji je stabilan (relativno institucionaliziran); (4) koje

se samoregulira unutar ograničenja postavljenih od strane izvanjskih agencija; te (5) 138 Riječ je o skupini istraživača na Sveučilištu Roskilde, među kojima su najistaknutiji Eva Sørensen, Peter Bogason i Jacob Torfing. Svoj pristup, koji je rezultat petogodišnjih istraživanja u sklopu instituta na istom sveučilištu, nazivaju demokratskim mrežnim upravljanjem (democratic network governance).

136

koje doprinosi proizvodnji javnih svrha (public purpose) (Sørensen, Torfing 2005a:203-

205; 2005b:197; 2007a:9-11). Posljednji kriterij je izrazito značajan jer danska škola

mrežama javnoga upravljanja ne smatra one koje ne pridonose proizvodnji javnih

dobara i usluga, odnosno rješavanju kolektivnih problema. „Javne su svrhe izraz vizije,

razumijevanja, vrijednosti i javnih politika koje su vrijedne za javnost i usmjerene

prema javnosti“ (Sørensen, Torfing 2005a:204).

Time se iz pojma mreža u javnim politikama isključuju svi odnosi među akterima koji

se održavaju ili koriste isključivo u svrhe ostvarenja partikularnih interesa uključenih

aktera. Također je značajno da se time isključuju i negativne konotacije vezane uz

umrežavanje, posebice prisutne u Hrvatskoj, a poznate kao „tamne strane mreža“ (dark

networks). Primjerice, riječ je o situacijama kada mreže postanu izrazito zatvoreni,

gotovo tajni klubovi, koji funkcioniraju u mraku i bez javnoga odobravanja (Sørensen,

Torfing 2005b:209). Dakle, u mrežnoj analizi javnih politika naglasak je na formalnim,

institucionaliziranim odnosima, ili barem na onima koji su transparentni. Danski pristup

kombinira tri teorijska pravca – mrežnu teoriju (posebice radove o policy mrežama),

institucionalizam i teorije demokracije (Bogason, Zølner 2007:6-8; Sørensen, Torfing

2007b:16; 2007c:300).139

Ipak, za različite se tipove veza među akterima unutar policy procesa termin policy

mreža uvriježio kao onaj koji se najčešće koristi kao generički pojam (Schubert, Jordan

1992). Tako, primjerice, R. A. W. Rhodes postavlja policy mreže kao „krovni“ pojam za

kontinuum na kojemu obrazac odnosa među akterima varira od policy zajednice do

problemske mreže. Četiri su osnovne varijable koje determiniraju tip policy mreže u 139 Jedna od najpropulzivnijih tema koje se o mrežnome upravljanju trenutno razvijaju jest ona o njihovom potencijalnom doprinosu odnosno, opasnostima koje bi mogle izazvati za zapadnu liberalnu demokraciju (v. primjerice Sørensen 2002; Sørensen, Torfing 2005a; Pierre, Peters 2000). Mreže se vrlo često shvaćaju kao izazov demokratskoj odgovornosti političkoga sustava (Rhodes 1997:58).

Danska škola zapravo dovodi u pitanje dosta raširenu tezu u literaturi da policy mreže dokidaju demokratske principe stoga što nisu pod demokratskom kontrolom i ne poznaju načelo polaganja računa koje je ključno za demokraciju (Börzel 1998; Pierre, Peters 2000). Nasuprot tvrdnjama da sama participacija nedržavnih aktera ne znači nužno i demokratičnost i veću razinu legitimacije (Börzel, Panke 2007), ova škola ističe da se upravo pluralnošću uključenih aktera potiče i uvećava demokratska legitimnost kreiranja javnih politika i upravljanja (Sørensen, Torfing 2007a:3-8). Posebice iz perspektive post-liberalnih shvaćanja demokracije, mreže za javno upravljanje mogu na različite načine unaprijediti demokraciju, iako, naravno, ne bezuvjetno i ne bez određenih problema (Sørensen, Torfing 2007b). Upravo pitanje koje demokratske probleme i potencijale sadrži mrežno javno upravljanje jedno je od ključnih istraživačkih pitanja ove škole.

137

pojedinom sektoru. Prva je članstvo: broj članova mreže i vrsta njihovih interesa, koji

mogu biti ekonomski ili profesionalni. Drugo, mreže variraju prema vlastitoj

integriranosti – prema frekvenciji interakcija, prema kontinuitetu te prema

(ne)postojanju konsenzusa među članovima mreže. Resursi čine treću dimenziju,

odnosno, njihova distribucija među članovima mreže, te unutar pojedinih složenih

članova. Te kao posljednje, četvrto, mreže variraju u odnosu na moć. Važno je postoji li

među sudionicima mreže ravnoteža moći u smislu igre pozitivne sume ili je moć

nejednako raspodijeljena, te je riječ o igrama nulte sume (Rhodes 1997:44).

Kombinacijom varijabli nastaje kontinuum kojemu jedan krak čini policy zajednica.

Policy zajednice su mreže s ograničenim brojem sudionika, te namjernim

isključivanjem ostalih; s visokom frekvencijom i kvalitetom interakcije među

konsenzualnim akterima koji su dosljedni oko osnovnih vrijednosti, sudionika i ishoda

te konkretne javne politike; te postoji ravnoteža moći među akterima, koji su najčešće

hijerarhijski organizirane skupine u kojima vođe mogu jamčiti pokornost svojega

članstva nakon pregovaranja u mreži (Rhodes 1997:43-44). S druge strane, problemske

mreže imaju mnogo sudionika s fluktuirajućom frekvencijom interakcije koja je

otvorena za različite nove članove; karakterizira ih ograničeni konsenzus oko elemenata

neke javne politike i uvijek prisutan konflikt; više je riječ o konzultiranju nego

pregovaranju ili cjenkanju; te postoji neravnoteža moći (Rhodes 1997:45).

Sredinu čine profesionalne mreže, mreže unutar strukture vlasti i mreže proizvođača

(Börzel 1997:3, 1998:257; Miller, Demir 2007:140-141; Peterson 2004:120).

Profesionalne se mreže odnose na povezanost eksperata u pojedinome području. Mreže

unutar vlasti zasnovane su na predstavničkim tijelima lokalne razine vlasti, a mreže

proizvođača su one kojima dominira neki ekonomski interes (Rhodes 1997:38-39). U

kasnijoj razradi tipologije prema četiri navedene dimenzije Rhodes (u suradnji s

Marshom) izostavlja ove „međukorake“ tipologije koji ne variraju prema svim

navedenim dimenzijama policy mreža. No, i dalje je osnovni problem tô što

višedimenzionalni kontinuum zapravo nema inherentnu temeljnu dimenziju (Miller,

Demir 2007:140).

138

Najbolja klasifikacija policy mreža, prema čak sedam aspekata, jest ona Fransa Van

Waardena (Compston 2009:9-10). Policy mreže razlikuju se prema (1) akterima,

njihovome broju i tipu. Zatim imaju različite (2) funkcije, ovisno o potrebama,

namjerama, resursima i strategijama uključenih aktera. Najčešće funkcije mreža su

osiguravanje pristupa odlučivanju, konzultiranje ili razmjena informacija, pregovaranje,

razmjena resursa, koordinacija i suradnja, itd. Također, mreže imaju drugačije (3)

strukture, koja se odnose na obrazac odnosa između aktera, a ovise o veličini mreže,

njenim granicama, tipu članstva, intenzitetu i čvrstoći odnosa među akterima, gustoći i

stabilnosti mreže, itd. Policy su mreže do različite (4) razine institucionalizirane. Razina

institucionalizacije se odnosi na formalizaciju i stabilnost odnosa. Razlikuju se i prema

(5) pravilima ponašanja, konvencijama o interakciji između aktera. Karakteriziraju ih i

nejednaki (6) odnosi moći, koji proistječu iz distribucije resursa i potreba među

akterima. Te, posljednje, mreže se mogu međusobno izdvajati u tipove i prema (7)

strategijama aktera (Van Waarden 1992:32-38).

Autor niz karakteristika odnosa među akterima označava različitim terminima koji čine

podvrste generičkog pojma policy mreža, odnosno njene tipove. Prema navedenim

dimenzijama Van Waarden razlikuje 11 modela odnosa države i gospodarstva: (1)

etatizam, kada državne agencije gotovo da nemaju nikakve odnose s organiziranim

interesima; (2) „zarobljeni“ etatizam (captured statism), kada su moćne državne

agencije pod upravljanjem poslovne elite, kroz interpersonalne odnose; (3)

klijentelizam, koji označava situaciju ekskluzivnoga, monopolskog odnosa jedne

interesne skupine s nekom agencijom ili dijelom državnog aparata; (4) pluralizam

skupina za pritisak (pressure pluralism), s velikim brojem skupina koje se bore za

utjecaj na državu; (5) parentelski odnosi (parentela relations), kada u odnosima

državnih agencija i interesnih skupina dominira jedna politička stranka; (6) željezni

trokut, koji označava tijesne odnose članova parlamentarnih odbora, državnih

regulatornih agencija i predstavnika interesnih skupina; (7) problemske mreže, kao vrlo

brojne i otvorene strukture odnosa i interesnih skupina i eksperata s državom; (8)

sektorski korporativizam, kada monopolističke organizacije interesa pregovaraju o

oblikovanju politika, ali i njihovoj implementaciji; (9) makro-korporativizam ili

intersektorska koncentracija, s više velikih interesnih skupina, najčešće međusobno

139

suprotstavljenih; (10) državni korporativizam, u kojemu nad monopolski organiziranim

interesima dominira država; (11) sponzorirani pluralizam, u kojemu država potiče veliki

broj organiziranih interesa na sudjelovanje u kreiranju javnih politika (Van Waarden

1992:38-49).

Sažimanjem sedam karakteristika po kojima se razlikuju navedeni pojmovi, Van

Waarden ističe da su slijedeća tri ključna, te se po njima mogu sistematizirati svi

navedeni tipovi policy mreža (v. Tablicu 16). Najznačajnije dimenzije policy mreža su

(a) broj i vrsta aktera iz društva koji sudjeluju u policy procesu. Zatim glavne (b)

funkcije mreže, od lobiranja i utjecaja nedržavnih aktera, gdje je ključan pristup policy

procesu, do sudjelovanja u implementaciji, kada dolazi do delegacije dijela ovlasti s

države na nedržavne aktere. Te pitanje (c) ravnoteže moći u smislu da li državni ili

nedržavni akteri u mreži dominiraju (Van Waarden 1992:49-50).

Tablica 16: Tipologija policy mreža Fransa Van Waardena

BROJ I VRSTA AKTERA IZ DRUŠTVA Uglavnom državne agencije

Jedna velika društvena skupina

Dvije velike suprotstavljene društvene skupine

Također i politi čke stranke i parlamentarni odnosi

Veliki ili neograničeni broj predstavnika društvene skupine

FU

NK

CIJ

E I

RA

VN

OT

EŽ

A M

OĆ

I

Sam

o ut

jeca

j

Dom

inira

dr

žava

Etatizam Etatizam Pluralizam pritisaka

Parentelski odnosi

Problemske mreže

Dom

inira

ju

inte

resi

'Zarobljeni' etatizam

Klijentelizam Pluralizam pritisaka

Željezni trokut Problemske mreže

Del

egira

nje

ovla

sti

Dom

inira

dr

žava

----------- Sektorski korporativizam

Državni korporativizam

Parentelski odnosi

Sponzorirani pluralizam

Dom

inira

ju

inte

resi

----------- Sektorski korporativizam

Makro-korporativizam

----------- -------------

Izvor: Van Waarden 1992:50

140

Ono što je problematično s ovom klasifikacijom jest da je usmjerena na dimenzije

odnosa između države i gospodarstva (Van Waarden 1992; Schubert, Jordan 1992:2), a

ne svih aktera iz društva. Važno je također naglasiti kako sistematizacija, iako u

literaturi ponajbolja, sama pokazuje kako neke „kombinacije“ nedostaju. Naprosto, neke

rubrike Tablice 16 ostaju prazne. Druga je velika kritika Van Waardenove klasifikacije

tâ da zapravo rijetko stvarno uključuje mreže, posebice u temeljnom smislu specifične

strukture koja se sastoji od više „čvorova“ ili centara i njihovih međusobnih odnosa.

Iznimku čine Heclove problemske mreže koje su uključene u sistematizaciju. Ali

potpuno je zanemaren i preskočen primjerice pojam policy zajednice, izrazito važan u

razvoju pristupa sa stajališta mreža. Gotovo da se pojam policy mreže koristi samo kao

svojevrsni nadnaslov nizu teorija odlučivanja i kreiranja javnih politika s fokusom na

aktere, što i nema neke velike dodatne spoznajne ili analitičke vrijednosti.

U ovome se radu kao viši rodni pojmovi, nadređeni policy mrežama, koriste

strukturirana interakcija aktera i javno upravljanje, čime se velikim dijelom slijedi ideje

europsko-kontinentalnog, a posebice danskoga pristupa. Ipak, pojam policy mreže se

koristi mnogo uže od njihove definicije mreža za javno upravljanje, specificiranjem

aktera koji su u njoj ključni, prema prvome kriteriju Fransa Van Waardena. No, kako

uopće dolazi do ideje da akteri i njihovi odnosi utječu na kreiranje javnih politika?

Razvoj pristupa sa stajališta policy mreža

Da bi se pristup sa stajališta mreža bolje razumio, važno ga je kontekstualizirati kroz

njegov kronološki razvoj i temelje – osnovne uvide koje sadrži i teorijske korijene na

kojima se gradi. Tri su osnovne ideje koje su dominanto utjecale na razvoj mrežnoga

pristupa analizi javnih politika i koje čine njegovu jezgru, odnosno teorijske korijene

policy mreža. Prva se odnosi na strukturu državnoga aparata i razvija se iz literature o

njegovoj fragmentaciji; druga se odnosi na utjecaj interesnih skupina na kreiranje javnih

politika; a treća na komparaciju važnosti uloge državnih i nedržavnih aktera za kreiranje

javnih politika. Peter John (1998) pokazuje kako je za mrežni pristup bitna ideja o

nemonolitnoj, diferenciranoj strukturi sâme države, koja nije usmjerena k samo

jednomu cilju (non single-minded). Ideja je posebno istaknuta kroz model birokratske

politike (administration politics model) koji pokazuje kako su i državne agencije tijela s

141

vlastitim ciljevima i interesima, s obzirom na koje ponekad međusobno surađuju, ali

vrlo često i ulaze u konflikte (Hill 2010:54). „Usredotočivanje na mreže i zajednice

važan je korektiv prikazima političkog sustava i djelovanja države koji ih smatraju

homogenima i jedinstvenim entitetima“ (Hill 2010:63).

John također ističe kako je za razvoj ideje policy mreža bitna i pretpostavka da različiti

akteri iz društva značajno utječu na kreiranje javnih politika. Ideja se razvija kroz

istraživanja politike interesnih skupina, ponajprije kroz pluralizam i njegovu europsku

inačicu, korporativizam. Teorija korporativizma se u mnogim pogledima može smatrati

pretečom mrežne teorije (Hill 2010:51). Kasnije se interesnim skupinama, kao bitni,

dodaju i drugi tipovi neformalnih aktera, poput medija ili istraživačkih organizacija. No,

kao što Kickert i suradnici (1997) pokazuju, niti jedan akter ne može imati središnju

poziciju u mreži u smislu utjecanja na strategije svih drugih aktera, a preuzimanje takve

središnje upravljačke pozicije nije moguće niti državi. Time se u analizu policy mreža

uključuje i ideja da diferencirani akteri iz države i značajni akteri iz društva dijele

odgovornost za kreiranje javnih politika. Naime, upravo sinteza te tri jednostavne ideje

čini glavnu pretpostavku pristupa sa stajališta mreža o tome kako u suvremenom

kreiranju javnih politika granica između privatnog i javnog (i civilnog) sektora postaje

sve nejasnija (v. primjerice Kenis, Schneider 1991:35; Mayntz 1993:4; Pierre, Peters

2005:64; Sørensen, Torfing 2009:44).140

Navedene ideje može se povezati s trima teorijskim korijenima pristupa sa stajališta

mreža. Ideja o diferenciranosti aktera iz države „odgovara“ utjecaju interorganizacijske

teorije na razvoj pristupa. Navedena teorija ima za pretpostavku da su organizacije

otvoreni sustavi koji se prilagođavaju okolini. Također, organizacije dominantno ovise

upravo o okolini koja je sastavljena od niza drugih organizacija, a to se odnosi i na one

u sklopu države (Klijn, Koppenjan 2000:138-139). Značaj utjecaja interesnih skupina na

kreiranje javnih politika, a kasnije i drugih tipova nedržavnih aktera, može se

„zahvaliti“ političkoj znanosti, odnosno, raspravi između pluralizma i elitizma,

140 „Točnije, riječ je o tome da je arhitektura klasičnoga liberalnog društva zamijenjena drugom. To je socijalni sustav u kojemu je podjela između javne i privatne sfere i oblika odgovornosti specifi čnih za pojedinu sferu ozbiljno ugrožena. Upravljanje nije jasno ograničeno jer je njegov doseg teško odrediti. Ono nije više ograničeno na jasno demarkiranu javnu sferu“ (Hirst 2001:17).

142

neokorporativizmu, istraživanjima faze postavljanja politika na dnevni red, a zatim i

razvoju pojmova policy podvlasti (u SAD-u) i policy zajednice (u Europi) koji nastaju iz

iste diskusije.141 Razvoj procesnog modela policyja unutar glavne struje policy znanosti,

koji naglašava dinamičnu prirodu policy procesa te važnost njegova konteksta, može se

povezati s posljednjom idejom o „ravnopravnosti“ državnih i društvenih aktera. Naime,

upravo modeli poput inkrementalizma Charlesa Lindbloma i istraživanja

implementacije pristupom 'od dna ka vrhu' Bennyja Hjerna, pokazuju ograničenosti

djelovanja države kao neupitnog središnjeg autoriteta u policy procesu (Klijn 1997:15-

34; Klijn, Koppenjan 2000:148-149; Sørensen, Torfing 2007a).

Svi autori koji se bave policy mrežama, iako se ne slažu oko odgovora na pitanje o

eksplanatornoj vrijednosti pristupa, predstavljaju policy mreže kao ključnu

karakteristiku suvremenih političkih sustava. No, bitno je razlikovati američku tradiciju

pristupa sa stajališta mreža od europskih pristupa, a unutar Europe je potrebno dodatno

odvojiti britanske i kontinentalne (njemačke, nizozemske, danske) skupine autora. Ideja

o policy mrežama, iako ne i sam termin, nastala je u SAD-u 1950-ih i 1960-ih, kroz

razvoj pojma podvlasti, kao svojevrsne kritike pluralističkog modela. Podvlast označava

obrazac uobičajenih interakcija tri klastera pojedinaca – predstavnika interesnih

skupina, službenika iz državnih agencija te političara u kongresnim odborima – kao

onog što dominantno utječe na rutinske policy odluke u određenom sektoru (Marsh

1998:3-4). Najpoznatiji naziv za obrazac odnosa koji se istraživao unutar literature o

podvlasti jest željezni trokut, koji ističe gotovo simbiotsku prirodu odnosa između

birokrata, kongresnika i lobista i ima značajno negativnu konotaciju.

Pojam problemskih mreža Hugha Hecloa, razvijen u kasnim 1970-ima, svojevrsni je

pluralistički odgovor na željezni trokut. Autor, naime, ističe kako željeni trokut nije

karakterističan za mnoge policy sektore, u kojima se mogu pronaći otvoreniji obrasci

interakcije, s većim brojem involviranih aktera, posebice predstavnika ne-ekonomskih

interesa (koji su dominantni unutar podvlasti), poput boraca za zaštitu potrošača ili

glasnogovornika društvenih pokreta (John 1998:79-81; Marsh 1998:5). Zaključno, treba 141 Neformalnost i decentraliziranost odlučivanja, kao ključni elementi i mrežne teorije, dio su kritike hijerarhijskog, instrumentaliziranog i formalističkog konceptualiziranja politike, a koja započinje upravo s pluralističkom teorijom (Kenis, Schneider 1993:27-28).

143

napomenuti da u američkom istraživanju policy mreža dominira interes za mikro-razinu

analize, u smislu da se istraživanje primarno usmjerava na osobne odnose ključnih

aktera, dok je strukturna dimenzija odnosa između institucija zanemarena. Danas je

američka tradicija istraživanja mreža uglavnom unutar kvantitativne sociološke mrežne

analize.

Sam pojam policy mreže nastao je u Velikoj Britaniji i to pod značajnim utjecajem ne-

američkih znanstvenih istraživanja, od kojih je potrebno posebno istaknuti dva (Marsh

1998:6; Rhodes 1997:35-36).142 Izrazito popularno istraživanje o kreiranju javnih

politika u Britaniji Hecloa i Wildavskyog,143 potaknulo je Jeremyja Richardsona i

Jordana na prihvaćanje ideje o policy zajednicama, kao o prilično zatvorenoj strukturi

odnosa između određenih interesa i dijelova vlasti. Oni zapravo u pojmu policy

zajednice povezuju ideje politike interesnih grupa i modela birokratske politike (John

1998:71-74, 82-85; Kenis, Schneider 1991:28-29).144 Treba napomenuti da se navedeni

autori također bave interpersonalnim odnosima, a ne strukturnim karakteristikama

mreže. No, još je značajniji utjecaj interorganizacijske teorije, posebice one njemačke,

te autora poput Fritza W. Scharpfa ili Bernda Marina i Renate Mayntz. Na

kontinentalnu literaturu o interorganizacijskim odnosima dovezuje se R. W. A. Rhodes,

koji naglašava strukturne odnose između političkih institucija kao ključne u policy

mreži (Börzel 1997:3). Upravo je njegov rad (kasnije i u suradnji s Davidom Marshom)

postao dominantan u Velikoj Britaniji, ali i mnogo šire.

Kontinentalni pristup je pod značajnim utjecajem Mayntzove i Scharpfa, istraživača

vezanih uz Max Planck Institut za istraživanje društava u Kölnu, te njime u početku

dominirala njemačka škola (v. primjerice Mayntz 1993; Scharpf 1997). No u posljednje

vrijeme sve su značajnije i nizozemska škola vezana uz Waltera J. M. Kickerta i

142 Zapravo, koncept policy mreža se, ako se gleda prema nacionalnosti autora, mnogo češće koristi u Europi, nego u Sjevernoj Americi, posebice u SAD-u, zbog različitih istraživačkih tradicija, ali i zbog razlika u političkoj kulturi, razumijevanju države i stilovima upravljanja (Raab, Kenis 2007:187). 143 Riječ je o istraživanju nadzora državnog proračuna koje je prikazano u knjizi The Private Government of Public Money: Community and Policy Inside British Politics, izdanoj 1974. Za komentare o značaju navedene studije v. Colebatch 2004:16-17, 2005:35-36; Bogason, Zølner 2007:3. 144 „Heclo i Wildavsky definirali su policy zajednice kao klastere personalnih odnosa među ključnim političkim i administrativnim akterima u nekom policy području“ (Kenis, Schneider 1991:29). Uglavnom, policy zajednice se odnose na najviše institucionalizirani oblik policy mreže (Miller, Demir 2007:141).

144

Sveučilište Erasmus, te danska škola koju vode Eva Sørensen i Jacob Torfing. Iako je

kontinentalni pristup dosta sličan i usko povezan s britanskim, razlika je u tome što

posljednji pridaje mnogo veći značaj policy mrežama. Naime, britanski autori poput

Rhodesa i Marsha, policy mreže shvaćaju kao model reprezentacije interesnih skupina

koji je superiorniji pluralizmu i korporativizmu, te ih zapravo zamjenjuje (Van Waarden

1992:30).

Kontinentalni autori mreže vide kao novi oblik javnoga upravljanja, uz tržište i

hijerarhiju, odnosno kao stvarne promjene u strukturi suvremenog polityja u kojoj

država više nema središnju upravljačku poziciju (Marsh 1998:8). Njemački i

nizozemski autori kreću od pretpostavke da su upravo mreže forma koja najbolje

odgovara potrebama javnog upravljanja u svijetu karakteriziranom sve većom ovisnošću

između javnih i privatnih aktera, odnosno u svijetu u kojem se distinkcija između

države i društva raspada. Razlika između njemačke i nizozemske tradicije jest tâ da ona

nizozemska u većoj mjeri naglašava značaj analize strategija aktera, pa stoga i pristup

racionalnog izbora i teoriju igara (v. primjerice Klijn, Koppenjan 2000:143-145), a

njemačka institucionalizam. S druge strane, danska je škola u većoj mjeri okrenuta

pitanjima utjecaja policy mreža na suvremenu demokraciju, te značajno uključuje

analizu ideja, znanja, uvjerenja i vrijednosti.

Europska tradicija istraživanja policy mreža dobro može biti prikazana i dvjema

generacijama na koje ukazuju Eva Sørensen i Jacob Torfing (2005a:205-207). Prva

generacija istraživanja u 1990-ima, kada prednjače Nijemci, primarno je bila okupirana

uvjeravanjem o važnosti mreža, njihovoj širokoj rasprostranjenosti i kvalitetama kako u

odnosu na državu ili hijerarhiju tako i u odnosu na tržište. Kako mreže za javno

upravljanje u sve manjoj mjeri predstavljaju nešto novo i egzotično, razvija se druga

generacija istraživanja u kontinentalnoj Europi. U 21. stoljeću usmjeravaju se na dva

osnovna istraživačka pitanja. Prvo se odnosi na mogućnosti upravljanja

samoregulirajućim mrežama, koje autori nazivaju mrežnim menadžmentom ili 'meta-

upravljanjem' (metagovernance), i gdje se snažno oslanjaju na polje javne uprave. Tu je,

dakle, primarna efikasnost upravljanja putem mreža i pitanje kako ih tijela vlasti mogu

usmjeravati. Takvim istraživačkim pitanjima ponajviše su okrenuti u Nizozemskoj, dok

145

Danci dodatno naglašavaju i slijedeće. Drugo pitanje jest klasično pitanje političke

znanosti, a odnosi se na utjecaj mreža na demokraciju, odnosno na potencijale koje

mrežno upravljanje donosi za razvoj demokracije, te izazove koje pred demokraciju

postavlja. Taj je smjer istraživanja dominanto okrenut pitanju legitimnosti mreža za

javno upravljanje (Sørensen, Torfing 2005a:207; 2007b:14-17).

Tanja Börzel (1997; 1998) prikazani razvoj pristupa sa stajališta mreža sistematizira kao

dvije distinktivne škole. Anglosaksonsku literaturu, koja policy mreže shvaća kao prikaz

različitih formi odnosa države i društva (interesnih skupina) u određenom sektoru,

naziva 'školom posredovanja interesa' ('interest intermediation school'). Odličan primjer

takvoga razumijevanja je Van Waardenova sistematizacija oblika policy mreža

navedena u prethodnom podnaslovu. 'Škola javnoga upravljanja' ('governance school')

drugi je značajan ogranak pristupa sa stajališta mreža kojem pripadaju Nijemci,

Nizozemci i Danci, ali i Rhodes u novijim radovima. Ona shvaća policy mreže kao

specifičan vid javnoga upravljanja, „kao mehanizam mobiliziranja političkih resursa u

situacijama kada su ti resursi široko raspršeni među javnim i privatnim akterima“

(Börzel 1998:255). Drugi je pristup zapravo znatno uži i čvršće povezan s poljem javnih

politika. Osnovna razlika među školama jest tâ da prva shvaća policy mreže kao

generički pojam koji je primjenjiv na sve tipove odnosa među privatnim i javnim

akterima, među državnom i društvom, dok su za drugu policy mreže specifična forma

privatno-javnih interakcija u sferi javnih politika, bazirana na ne-hijerarhijskoj

koordinaciji, nasuprot državi i tržištu (Börzel 1997:3).

Osnovna razlika među školama mogla bi se skicirati i na slijedeći način.

Anglosaksonski pristup je primarno zainteresiran za odnos političke sfere i interesnih

skupina i dijeli ideju da su policy mreže utemeljene na međuovisnosti moći između

vlasti i interesnih skupina zbog razmjene resursa (Compston 2009:7). Većina autora iz

ove skupine usmjerena je na analizu odnosa države i gospodarstva, odnosno industrije

(Börzel 1997:3). U tome smislu mreže su generički pojam koji uključuje različite forme

pluralizma i korporativizma, kao oblike mreža (Börzel 1998:267). Europski

kontinentalni autori mreže shvaćaju uže. Riječ je o samo jednom strukturi javnog

upravljanja koja nije nova analitička perspektiva „starih“ odnosa, već se njome

146

označava stvarna promjena u strukturi suvremenog političkog sustava (Börzel 1997:5).

To znači da je riječ o alternativnome odnosu države i društva koji je različit od

pluralizma i od korporativizma (Börzel 1998:267).

Pristup mreža za javno upravljanje inspiriran je policy mrežama, preuzima mrežnu

metaforu i ideju o višedimenzionalnome obrascu interakcija među akterima. No, „seli

fokus s pitanja okomite reprezentacije interesa na pitanja uloge vodoravnih mreža u

procesima socijetalnog upravljanja. Analitička poanta nije u interesnim organizacijama i

njihovome pokušaju da utječu na javne politike kroz formalne i neformalne kontakte sa

središnjim donositeljima odluka; naprotiv, fokus je na stvaranju javnih politika kroz

političke interakcije javnih i privatnih aktera“ (Sørensen, Torfing 2005a:201). U tome

smislu, razumijevanje mreža kao specifične forme javnoga upravljanja nastaje kroz

integraciju diskusija u ekonomiji, politologiji i teorijama organizacije (Raab, Kenis

2007:190).

U istraživanjima javnih politika mreže se koriste kao metafora, metoda, model i teorija

(Börzel 1998:254). Za daljnje analitičke potrebe ovoga rada to ćemo sistematizirati u

dvije osnovne uporabe mreža. Prva varijanta mreže shvaća kao alat ili oruđe za

strukturiranje empirijskoga istraživanja, te obradu i sistematizaciju empirijskih podataka

(empirical tool box) (Raab, Kenis 2007:188-190). Taj aspekt obuhvaća metaforičko

pozivanje na mreže i fokusiranje na aktere, te je usmjereno kvalitativnim empirijskim

istraživanjima. Uglavnom su to studije slučaja pojedinih javnih politika koje opisuju

mrežnu strukturu i njene promjene kroz vrijeme (Raab, Kenis 2007:189-190). Također,

u ovoj prvoj varijanti riječ je i o mrežnoj analizi kao metodi – kao strukturnoj analizi

(Kenis, Schneider 1991:39-40). Naravno, tada se primarno koristi kvantitativna mrežna

analiza, odnosno različite statističke procedure za analizu i mjerenje strukturnih

karakteristika, poput centraliziranosti ili gustoće mreža, ili postojanja klika unutar mreža

(Raab, Kenis 2007:189). Kvantitativna varijanta je u većoj mjeri usmjerena na odnose

među akterima, nego na kreiranje javnih politika ili kontekst policy mreže.145 Nasuprot

145 Takva se analiza dominanto primjenjuje u sociološkim istraživanjima, te je u većoj mjeri riječ o teoriji mreža, odnosno razumijevanju mreža kao specifične socijalne strukture (Howlett 2002:240; Raab, Kenis 2007:188-190), koja se tek u drugome koraku, kada se primjenjuje na javne politike, može eventualno označiti kao mrežna teorija javnih politika. Više o tome v. Uvod: Teorijsko-metodološki pristup.

147

tome, postoje i mnogo veće ambicije u smislu razvoja cjelovitijeg teorijskog pristupa

istraživanju javnih politika koje bi ponudilo i neko objašnjenje njihova kreiranja, kroz

teorijske modele ili još ambicioznije kroz samostalnu i koherentnu teoriju.

Vrlo jednostavnu i korisnu sistematizaciju do sada pojašnjenoga dugačkoga niza

shvaćanja pojma policy mreža i načina njihove uporabe u istraživanju javnih politika

nudi Tanja Börzel (1998), a koja je prikazana u Tablici 17. Ona će poslužiti kao osnova

i za kritiku i za isticanje potencijala policy mreža u slijedećem odjeljku.

Tablica 17: Škole policy mreža prema načinima njihove uporabe u istraživanju

'Škola posredovanja interesa'

'Škola javnoga upravljanja'

Policy mreže kao analitičko oruđe

Policy mreže kao tipologija odnosa države i društva

Policy mreže kao model za analizu ne-hijerarhijskih oblika interakcije između javnih i privatnih aktera u kreiranju javnih politika

Policy mreže kao teorijski pristup

Struktura policy mreže kao determinanta policy procesa i policy ishoda

Policy mreže kao specifična forma javnog upravljanja

Izvor: Börzel 1998:265.

Kritika i potencijal policy mreža

Pristup istraživanju javnih politika sa stajališta mreža ima mnogo kritičara koji

ponajprije ističu kako je riječ samo o zgodnoj metafori, o lijepoj stilskoj figuri. Iako se

gotovo svi autori koji istražuju policy mreže slažu da one imaju utjecaja na policy

ishode (Marsh 1998:10), pristup zapravo ne daje precizan odgovor na pitanje kako i do

koje mjere. Stoga kritičari ističu da pristup nema eksplanatorne vrijednosti niti u smislu

pojašnjavanja dinamike policy procesa, niti rezultata toga procesa. Dugačak niz kritika

na račun pristupa može se podijeliti u dvije osnove skupine argumenata. Prva se sastoji

od onih koji se odnose na njegovu teorijsko-metodološku strukturu, a druga od onih koji

ističu nedorečenost samoga određenja pojma policy mreže i klasifikacije njenih tipova.

Najznačajniji problem pristupa, s kojim treba započeti, jest neprecizno određivanje

zavisnih i nezavisnih varijabli. Kako u svojoj kritici ističe i Keith Dowding (1995),

148

pristup sa stajališta mreža kao nezavisnu varijablu koristi karakteristike elemenata

mreže, odnosno aktera, da bi time pojasnio dvije zavisne varijable – karakteristike tipa

mreže, a zatim i tipa policy procesa ili policy ishoda. U svim svojim varijantama pristup

još uvijek nije uspio postaviti jasne odnose između tipa mreže, kao nezavisne varijable,

te ishoda kao zavisne.146 Da bi mogla postojati mrežna teorija javnih politika, nužno je

jasno postaviti slijedeću postavku: da policy (u obliku njegove strukture, procesa ili

ishoda) bude ono što se objašnjava (explanandum), a da policy mreže čine fenomen koji

sadrži objašnjenje, ono čime se objašnjava, u obliku uzroka, prethodnoga događaja ili

nužnoga uvjeta (explanans) (Kenis, Raab 2003:7-8). Isto naglašava i Tanja Börzel, kada

kaže: „No, niti jedna hipoteza nije predložena koja bi sistematično povezala prirodu

policy mreže s karakteristikama i ishodom policy procesa“ (1998:258).

Stoga je osnovni prigovor pristupu da nema implicitne kauzalne veze između ključnih

faktora koja bi se mogla opovrgnuti (Peters 1998:23). Iz toga slijedi i problem

nepostojanja odgovora na pitanje o dinamici koja motivira aktere te „sili“ koja pokreće

cijeli sustav. Marsh i Rhodes, primjerice, ističu kako promjene unutar mreža dovode i do

promjena u policy procesu i do promjena u ishodima, no taj cijeli „lanac“ promjena

određuju faktori koji su egzogeni mrežama, odnosno šire ekonomsko i političko

okruženje (Marsh 1998:11-12). Čak i u novijoj varijanti tzv. dijalektičkog pristupa

policy mrežama, Marsh i Smith ističu kako „ne postoji jednosmjerna kauzalna veza

između mreža i ishoda“ (2000:9). Policy mreže zapravo više opisuju nego što

objašnjavaju kreiranje javnih politika (Hill 2010:60-62).

Da bi policy mreža zaista postala ključna nezavisna varijabla u objašnjavanju promjena

u policy ishodima, potrebno je izraditi obuhvatnu klasifikaciju mreža, jer bi se tek onda

varijacije nezavisne varijable mogle povezati s razlikama u ishodima, u zavisnoj (Marsh

1998:13). Iako takve klasifikacije postoje i već su prikazane u ovome radu, one su, s

jedne strane, bitno nepotpune, a, s druge strane, višedimenzionalne, pa teško sustavno

primjenjive, posebice u komparaciji više sektora. Osim toga, postoji čak i problem

preciznog definiranja policy mreže u smislu određivanja jasnih kriterija po kojima se 146 Naravno, moguća je i u istraživanjima postojeća varijanta u kojoj su mreže zavisna varijabla, no tada je zapravo riječ o teoriji mreža, za razliku od mrežne teorije javnih politika (Raab, Kenis 2007:188) i to nije primarni interes ovoga rada.

149

ona razlikuje od svih alternativnih struktura odnosa (Klijn, Koppenjan 2000:137; Peters

1998:24-25). Ili, rečeno drugačije, ako su policy mreže jedan od izraza za kolektivno

strateško djelovanje, što ih onda razlikuje od drugih vidova kolektivnog strateškog

djelovanja (Hay 1998:36)? Pojam je naprosto sveobuhvatan (Hill 2010:63). „Mreže su

sve i ništa, i pojavljuju se u svim aspektima kreiranja javnih politika“ (John 1998:85), a

koncept je previše fleksibilan da bi se nedvosmisleno upotrebljavao. Zaključno, kritičari

ističu kako je jedina pretpostavka cijelog pristupa da su mreže značajne (networks

matter), ili kako to izriče Guy Peters: „Jedina dostupna hipoteza jest ona temeljna –

mreže su bitne – ali samo to zasigurno nije dovoljno kao početna točka ozbiljnog

teorijskog istraživanja“ (1998:25).

Za razrješavanje poteškoća oko određivanja vrijednosti nekog teorijskog doprinosa od

velike su koristi već više puta spominjane razine teorijskog diskursa Elinor i Vincenta

Ostroma (1997). Kritike pristupa sa stajališta mreža dominantno su usmjerene na

dokazivanje tvrdnje kako pristup nema odgovarajuće karakteristike teorije jer ne sadrži

precizne pretpostavke o tome što pokreće određeni fenomen, koji faktori i kako utječu

na fenomen, te ne daje jasna objašnjenja o opaženom ponašanju. Te je kritike potrebno

uvažiti i ne razumijevati policy mreže kao tu najkoherentniju, najprecizniju i

najrazrađeniju razinu teorijskoga diskursa. Kritičari su u pravu u tvrdnji da ne postoji

mrežna teorija javnih politika. Treba dakle, uzeti u obzir „težinu“ svih navedenih

argumenata „protiv“ pristupa sa stajališta mreža, ali istodobno i uvjerljivost

pretpostavke da su policy mreže bitne, te da se suvremeno kreiranje javnih politika bez

njih ne može dokučiti, zbog čega sam pristup se ne smije u potpunosti odbaciti. Kako ga

onda zapravo shvaćati?

Da bi se „sačuvali“ mnogi pozitivni aspekti i značajan doprinos ideje o policy mrežama,

njeni se potencijali mogu maksimirati kroz slijedećih pet aspekata. Prvo, potrebno je

jasno odrediti ontološko-epistemološke pretpostavke ideje o policy mrežama. Drugo,

nužno je najveći dio radova o policy mrežama razumijevati kao konceptualni okvir.

Treće, pojam policy mreža treba definirati prema europsko-kontinentalnoj tradiciji što

povećava njegovu preciznost. Četvrto, policy mreže kao teorijski model treba razvijati

također prema europsko-kontinentalnoj tradiciji. Peto, klasifikaciju policy mreža

150

anglosaksonske tradicije treba nadopuniti europskim razumijevanjem i teorijskim

modelom policy mreža.

(1) Ontološko-epistemološke pretpostavke policy mreža. Prvenstveno treba osvijestiti

potpunu neprimjerenost intencije koja je išla za time da policy mreže postanu teorija

koja u svojoj osnovi ima strogu linearnu kauzalnost. Strogi epistemološki pozitivizam,

te kvantitativna metodologija i statistička analiza podataka nisu dovoljni za razvoj ideje

o policy mrežama. Očito ideju o važnosti umrežavanja u kreiranju javnih politika nije

moguće razvijati bez uključivanja socijalne konstrukcije kao jedne od varijabli u

istraživanju.

Najžešći kriti čar policy mreža Keith Dowding kao njihov glavni nedostatak ističe tô što

policy mreže ne čine formalni model, već određeni tip „ne-formalnoga“ modela

(nonformal models), koji predstavljaju labave okvire za empirijsku analizu (2001).

Marsh i Smith (2001) naglašavaju kako je navedena Dowdingova kritika uvjetovana

njegovim pozitivističkim ontološko-epistemološkim pretpostavkama. Oni vlastita

epistemološka shvaćanja, koja su zapravo koherentnija s idejom o policy mrežama,

predstavljaju kao ona kritičkih realista. Naime, iako kritički realisti traže svojevrsne

kauzalnosti u obliku inherentnih mehanizama, priznaju i značaj socijalne konstrukcije u

kreiranju javnih politika, te stoga intenzivno koriste kvalitativne i interpretativne

metode istraživanja za sve one aspekte fenomena koji nisu izravno opazivi. Upravo tako

treba pristupiti i fenomenu policy mreža.

Europska kontinentalna tradicija, posebice danska, bliža je kritičkome realizmu, pa ima

drugačija očekivanja o tome što se može spoznati upotrebom policy mreža u

znanstvenom istraživanju, te ih i drugačije rabi. Stoga ima veće potencijale za

unaprjeđenje mrežnoga pristupa proučavanju javnih politika. Danski se pristup

samorazumijeva kao retroduktivan,147 u smislu da nije vođen čistom empirijskom

indukcijom, niti strogom teorijskom dedukcijom, već se u istraživanju stalno kombinira

oboje. Uz značajnu empirijsku orijentaciju, pristup ima i eksplanatorne ambicije, no ne s

ciljem stvaranja ili otkrivanja determinističkih kauzalnosti koje bi se iskazivale u

147 v. Uvod: Teorijsko-metodološki pristup

151

zakonitostima (Sørensen, Torfing 2007a). Time se otklanjaju Dowdingove kritike na

račun pristupa sa stajališta mreža, te se pokazuje da je Marshova i Smithova teza o

epistemološkim razlikama u temelju te kritike opravdana. Zapravo se osnova kritike

policy mreža „obara“ na razini meta-teorijskog diskursa Ostromovih. No to još treba

daljnje razraditi pojašnjavanjem zašto su policy mreže konceptualni okvir istraživanja

javnih politika.148

(2) Policy mreže kao konceptualni okvir. Policy mreže kao konceptualni okvir imaju

najviše sličnosti s faznim modelom policy procesa. Fazni model, kojim se policy proces

prikazuje kao niz sukcesivnih faza, od postavljanja politike na dnevni red, formulacije

rješenja i donošenja odluke, do implementacije i evaluacije iste, trpi iste kritike kao i

pristup sa stajališta mreža. Naime, sam fazni model ne daje odgovor na pitanje o

„pokretačkoj sili“ cijeloga sustava (što „tjera“ proces na prijelaz iz jedne faze u drugu),

te zapravo nema inherentne kauzalnosti. Hupe i Hill (2006) stoga fazni model shvaćaju

kao konceptualni okvir. No, u usporedbi s najrazvijenijim konceptualnim okvirima

istraživanja javnih politika, primjerice, institucionalnim racionalnim izborom

Ostromovih, fazni model policy procesa ima mnoge nedostatke. Adela Schlager ističe

kako fazni model zapravo ne predstavlja konceptualni okvir jer „fundamentalna

karakteristika konceptualnog okvira – općenite klase varijabli, ili 'univerzalnih

elemenata', i općenitih odnosa među njima – nije razvijena niti za jednu fazu“

(1999:239), pa fazni model shvaća kao neku tipologiju. I Peter deLeon (1999),

najpoznatiji „branitelj“ faznoga modela, naziva ga, osim konceptualnim okvirom, i

oruđem, heuristikom, 'centralnom teorijom', paradigmom, itd, a što sve pokazuje da je

fazni model teško jednoznačno klasificirati.

Ipak, usprkos kritikama, fazni model ostaje nezaobilazan u istraživanju javnih politika

(Peters 1998:32), kao najutjecajniji okvir za razumijevanje policy procesa te dominantni

udžbenički pristup (Sabatier 1999:6). Naime, kako tvrdi deLeon, bez heuristike faznoga

modela, koja daje bazičnu kategorizaciju policy aktivnosti u različitim stadijima

kreiranja javnih politika, bilo bi nemoguće razmrsiti i rasvijetliti kompleksan set

148 Iznoseći kritiku mrežnoga pristupa Hill ističe kako „malo manje negativan način na koji se to može izreći glasi: ona (mrežna teorija op.a) pruža okvir, a ne teoriju“ (2010:63).

152

fenomena koji nazivamo javne politike (1999:24-27; v. isto Petak 2007). Bez faznoga

modela je gotovo nemoguće komparirati političko odlučivanje u nizu različitih sektora

djelovanja. Zbog promjena u suvremenom kreiranju javnih politika, kada vlada u sve

većoj mjeri odgovornost za dizajniranje i implementaciju javnih politika dijeli s

nedržavnim akterima kroz sve faze policy procesa, ali i zbog kritike faznog modela kao

deskriptivno izrazito netočnog (Sabatier 1999:7), potrebno ga je dopuniti upravo

mrežama. Sam mrežni pristup ne možemo nedvojbeno klasificirati kao konceptualni

okvir, zbog istih argumenta kao i fazni, već se i njega može označiti i oruđem,

heuristikom, tipologijom, 'centralnom teorijom', paradigmom, itd. Navedeno izdvaja

mreže i fazni model od ostalih pristupa istraživanju javnih politika, te ih dodatno

povezuje.

Pritom možemo tvrditi da je u slučaju policy mreža kao konceptualnoga okvira sličnog

faznom modelu riječ o svojevrsnom oruđu za strukturiranje empirijskog istraživanja i

obradu i sistematizaciju podataka. I upravo to označava razvoj prikaza policyja kao

ishoda strukturirane interakcije aktera, a koji nastaje iz uvida iz empirijskih istraživanja

prakse kreiranja pojedinih javnih politika i sumiranja iskustvenoga znanja sudionika

procesa (Colebatch 2006b:11).149 Policy mreže u najširem mogućem smislu su zapravo

prikaz policyja kao strukturirane interakcije, te primarno čine razvoj uporabe empirijske

kvalitativne metodologije u istraživanju javnih politika.

No, tu je ipak još uvijek riječ samo o prvome koraku pristupa sa stajališta mreža.

Naime, takva se analiza najčešće zadovoljava samo identificiranjem različitih tipova

aktera, bez određivanja tipa ili karakteristika njihove strukturirane interakcije. I u tom

smislu policy mreže se stvarno koriste samo kao metafora koja naglašava činjenicu kako

u kreiranju javnih politika sudjeluje veliki broj raznolikih aktera, državnih i nedržavnih

(Börzel 1997:2). Shvaćanje policy mreža kao konceptualnoga okvira „drži vodu“ u

smislu isticanja potrebe uključivanja perspektive različitih aktera u analizu. To jest

krajnje pojednostavljeno, ali je daleko od nevažnoga. Naprosto, danas više nema analize 149 Važnost prikazanoga razumijevanja policy mreža, prema pretpostavci povezivanja s faznim modelom, pokazuje i činjenica da je riječ o dosta uobičajenoj perspektivi u podučavanju javnih politika. Primjerice, jedan od standardnih dodiplomskih uvoda u javne politike, udžbenik Howletta i Ramesha (1995), svaku fazu policy procesa razrađuje i prema akterima koji u njoj sudjeluju, što autori nazivaju unaprijeđenim modelom faznoga ciklusa.

153

konkretnih javnih politika bez analize aktera koji sudjeluju u procesu njezinoga

stvaranja. Ako je u sklopu konceptualnoga okvira riječ naprosto o naglašavanju značaja

aktera, mogu li policy mreže biti i nešto više? Kako ih preciznije definirati kao

strukturnu karakteristiku javnih politika?

(3) Definiranje pojma policy mreža. U tome smislu, škola javnoga upravljanja čini se

propulzivnijom.150 U školi javnoga upravljanja, prema Börzel (1998), postoje dvije

distinktivne uporabe policy mreža – kao analitičkog oruđa i kao šireg pristupa s

teorijskim pretenzijama. U prvoj varijanti, mreže su samo okvir interpretacije i ne čine

supstituciju za teorijsko objašnjenje, već skupinu alata za deskripciju i mjerenje

relacijskih konfiguracija i njihovih strukturnih karakteristika (Kenis, Schneider

1991:44). Ovakav pristup odgovara tezi o policy mrežama kao konceptualnom okviru za

empirijska istraživanja, koji dijeli velike sličnosti s faznim modelom. Također, u ovoj

varijanti, teže je odvojiti školu javnoga upravljanja od škole posredovanja između

države i interesnih skupina (Börzel 1998:258-259). Teorijski pristup, pak, naglašava

važnost obrasca odnosa između aktera nad karakteristikama samih aktera, a policy

mreže se shvaćaju kao zasebna forma javnog upravljanja u suvremenim političkim

sustavima. Moderna društva su karakterizirana porastom i opsega i vrsta javnih politika,

te funkcionalnom međuovisnosti javnih i privatnih aktera u njihovom kreiranju. Takve

okolnosti potiču razvoj policy mreža kao zasebnog modusa javnog upravljanja, jer

omogućavaju vlasti da mobilizira resurse koji su široko raspršeni među mnoštvom

različitih sudionika procesa kreiranja javnih politika.

Osim navedenih ontološko-epistemoloških prednosti, na europsku tradiciju su manje

primjenjive i kritike o neodređenosti samoga pojma policy mreža. S jedne strane, termin

javnoga upravljanja, koji u ovome slučaju postaje „nadređen“ pojmu policy mreža,

„kišobranasti“ je pojam koji sadrži mnoge karakteristike suvremenoga odnosa politike i

uprave prema društvu i obrnuto, te je obuhvatniji od strogog određenja mreža kao

tipologije odnosa države i društva, karakterističnoga za anglosaksonsku tradiciju. S

150 To da su navedeni potencijali policy mreža u europskoj kontinentalnoj tradiciji gotovo postali dominantni pokazuje i činjenica da shvaćanje mreža kao oblika javnoga upravljanja prodire, iako nešto sporije i kasnije, i u anglosaksonsku literaturu. Za to su posebice „zaslužni“ radovi Rhodesa krajem 1990-ih (v. primjerice Rhodes 1997).

154

druge strane, time se zapravo kritika o konfuznosti i nedorečenosti pojma „seli“ s policy

mreža na pojam javnoga upravljanja, a same mreže, kao posve specifična struktura

suvremenoga procesa upravljanja, postaju mnogo preciznije definirane. Mreže

reflektiraju promjenu odnosa između države i društva i odnose se na prikaz stvarnih

promjena u strukturi polityja jer predstavljaju rješenje za probleme koordinacije tipične

za suvremena društva (Börzel 1998:259-261). Ta stvarna promjena odnosi se na novu

suradnju države s civilnim društvom.151 Dakle, policy su mreže, kao istraživanje odnosa

prvenstveno javne uprave i nevladinih organizacija, mnogo preciznije i opsegom uže,

jer ne pretendiraju na razjašnjavanje svih vidova odnosa države i društva, a koji se zatim

reduciraju na odnos politike i ekonomskih interesnih skupina, kao što to čini škola

posredovanja interesa. No što je s nekim teorijskim doprinosom policy mreža?

(4) Policy mreže kao teorijski model. Hugh Compston (2009) gradi koherentniji

eksplanacijski model i na slijedeći način formulira mrežnu analizu javnih politika.

Koristi međuovisnost među akterima, koja postoji zbog potrebe razmjene resursa, kao

osnovni kauzalni mehanizam koji određuje kreiranje javnih politika. Javne politike

definira mnogo uže od razumijevanja u ovome radu. Određuje ih kao aktivnosti vlasti,

pa osnovnu zavisnu varijablu čine policy odluke, autoritativni izbori policy instrumenata

od strane vlasti (2009:12). Nezavisne varijable teorije policy mreža čine: 1. resursi, 2.

preferencije aktera, 3. strategije aktera, 4. pravila i norme kreiranja javnih politika, te 5.

percepcije problema i njihovih rješenja. Svi oni međuuvjetuju policy promjenu, odnosno

promjenu u izboru policy instrumenata (2009:34-35). Promjena u razmjeni resursa, koja

uzrokuje promjenu u preferencijama javnog aktera, zatim može dovesti i do promjene

policy odluke (2009:42-47). Nezavisne varijable uzrokuju policy promjenu jer ili

izravno mijenjaju razmjenu resursa ili mijenjaju jedna drugu (2009:49). Takvom

konstrukcijom otklanja se većina prigovora Keitha Dowdinga, najvećeg kritičara policy

mreža (John 1998:86). No problem je što se gubi i njihovo osnovno utemeljenje.

151 Posebno naglašeno u izlaganju Jacoba Torfinga, pod nazivom Government, Governance and Governance Networks, održanom 26. siječnja 2009. u sklopu doktorskoga seminara Governance Networks u Roskildeu, Danska, u organizaciji Danskog istraživačkog programa političke znanosti i Sveučilišta Roskilde.

155

Naime, Compston tvrdi da mogu postojati i mreže isključivo u strukturi državnoga

aparata (2009:21-23), čime nestaje jezgrena ideja da policy mreže teže pokazati

zamagljivanje granice privatnoga i javnoga u suvremenom kreiranju javnih politika

(Sørensen, Triantafillou 2009:1-2). Promjena u preferencijama javnoga aktera, koji

zatim postupa unilateralno (2009:42), može dovesti do policy promjene. Što tu uopće

čini mrežu, da bi takva situacija pripadala mrežnoj teoriji javnih politika? Sam autor

kaže: „najviše što teorija policy mreža može tvrditi jest da su javne politike većinom

determinirane policy mrežama“ (2009:49). Dodatno, zaključivanje o karakteristikama

policy procesa i ishodima zapravo se ne izvodi iz tipa ili karakteristika policy mreže, već

iz razmjene resursa, čime mreže gotovo da postaju suvišne u eksplanaciji. Naime,

odnosi među akterima nisu dio, posebice ne ključan, analize i objašnjenja kreiranja

javnih politika. Također, Compston ne pokazuje po čemu se mreže razlikuju od drugih

oblika kolektivnoga djelovanja.

I upravo prikazan najnoviji pokušaj izgradnje mrežne teorije javnih politika pokazuje

validnost ocjene da policy mreže mogu dati doprinos znanstvenom istraživanju, s jedne

strane, kao konceptualni okvir. S druge strane, mogu dati doprinos analizi javnih

politika, bez da ne izgube svoju osnovu, samo kao teorijski model. Stoga gotovo svi

autori europsko-kontinentalne tradicije uz policy mreže koriste i niz teorijskih pristupa

kao „nadopunu“ policy mreža. Policy mreže su uvijek dio šire teorijske priče. Njemački

autori iz Max Planck Instituta razvijaju institucionalistički pristup koncentriran na

aktere (actor-centered institutionalism). Danski autori policy mreže u konceptualnom

okviru javnoga upravljanja nadopunjuju, između ostalog, primjerice teorijama

demokracije (Sørensen, Torfing 2007).

Ovaj rad, inspiriran upravo školom javnoga upravljanja, policy mreže nadopunjuje

konceptualnim okvirom policy podrežima, utemeljenih na arenama moći Theodorea

Lowija, te teorijski razrađenih kroz tri prikaza policyja. No s jednom bitnom razlikom u

odnosu na osnovne pretpostavke škole javnoga upravljanja. Naime, mnogi autori škole

javnoga upravljanja tvrde da je moguće vršiti izbore između upravljanja putem

hijerarhije, tržišta odnosno mreža (v. primjerice Rhodes 1997:47; Sørensen, Torfing

2009:47). Čak se ponekad mreže shvaćaju kao superiorna struktura javnoga upravljanja

156

u odnosu na hijerarhiju i tržište koja ih treba zamijeniti, iako i mreže imaju svoje

inherentne probleme (Börzel 1997:7-8). U ovom se radu tvrdi da te strukture ipak imaju

međuovisni odnos s problemima na dnevnom redu. Te da se, inspiriranošću Lowijem

radom i uvidima, policy mreže na slijedeći način mogu umetnuti u klasifikaciju

strukturirane interakcije aktera.

(5) Klasifikacija strukturirane interakcije aktera . U zaključnome se komentaru

može reći da je ideja da se u Europi policy mrežama zamjeni koncept korporativizma,

koji se odnosi na institucionalizaciju društveno-ekonomske suradnje organiziranog

kapitala, organiziranih radnika i države (Hill:2010:52), ipak propala. Novi pojam mreža

nije donio ništa uistinu novoga u razumijevanju postojećih struktura odnosa politike i

interesnih skupina. Stoga policy mreže mogu funkcionirati samo kao oznaka za novi tip

odnosa, koji tek nastaje i koji se razvija kao posljedica prenošenja funkcija javne

uprave, njihova dijeljenja s nedržavnim akterima.152 Upravo je to osnovna ideja unutar

škole javnoga upravljanja – da uz tržište i hijerarhiju mreže postaju nova struktura

unutar suvremenog polityja. Dok anglosaksonska škola mreže shvaća kao veze među

hijerarhijom, posebice njezinim vrhom, i onime izvan nje, posebice tržištem,

kontinentalna europska škola ih vidi kao novu strukturu koja nastaje i funkcionira

usporedo s to dvoje i koja se razvija posebice zbog bujanja civilnoga sektora u

posljednjih 20-ak godina. Policy mreže signaliziraju stvarnu promjenu strukture polityja

(Mayntz 1993:4). Pa analiza policy mreža, kao analiza strukturirane interakcije aktera,

najbolje prikazuje uske veze između aparata države i institucija civilnog društva, što je

postala nezaobilazna činjenica suvremenih političkih sustava (John 2001).

No kako je predmet istraživanja političke znanosti širi od istraživanja državnoga aparata

ili intervencije države u socijalnu sferu, jer se na višoj razini općenitosti zanima za

procese političkoga odlučivanja, nužno je krenuti od Lowijeve pretpostavke o nizu

obrazaca ili policy podrežima u jednome sustavu. Mreže čine samo jedan od njih, te kao

teorijski model objašnjavaju onaj obrazac političkoga odlučivanja u kojemu od

međuigre četiri sfere – politike, javne uprave, poslovne zajednice odnosno tržišta te 152 „Policy mreže treba razumijevati kao specifične strukturne aranžmane u kreiranju javnih politika. Policy mreže su nove forme političkoga upravljanja koje reflektiraju promijenjeni odnos države i društva“ (Kenis, Schneider 1991:41).

157

civilnoga društva – odnos uprave i udruga dominira kao ključna strukturna

karakteristika kreiranja javnih politika. To čini jezgru policy mreže (core of governance

network). Za analizu ostalih kombinacija podobniji su drugi teorijski alati. Naime,

mreže se ne može primijeniti na sve politike. Za njihovu analitičku vrijednost, važno je

umanjiti broj slučajeva njihove primjene i specificirati ih. Ili kako to Lowi kaže: „Ali

značaj pristupa jača kada se doseg njegove primjene smanjuje i kada se standardi

identificiranja toga dosega pojasne“ (Lowi 1964:715).

Upravo na temelju osnovnih Lowijevih ideja izrađena je Shema 10 koja povezuje tipove

javnih politika s različitim oblicima strukturirane interakcije aktera prisutnih u tipologiji

Fransa Van Waardena.153 Niti jedna teorija odlučivanja te odnosa državnih i nedržavnih

aktera ne odgovara svim policy sektorima u nekom političkom sustavu, već ono varira

zajedno s prirodom kolektivnog problema koji je na dnevnom redu i njegovoj socijalnoj

konstrukciji, te ciljevima i policy instrumentima. Sam Lowi je istaknuo da je osnovni

„problem“ pluralizma da je i točan i netočan, odnosno da odgovara jednoj trećini javnih

politika, te ga stoga ne treba odbaciti, već paziti na koje se sektore primjenjuje.154 Isto se

može reći i za korporativizam, koji nije potpuni gospodarski sustav, već specifični i

parcijalni politički fenomen (Hill 2010:53). Upravo tako treba primjenjivati i policy

mreže.

Shema 10: Oblici strukturirane interakcije aktera prema tipovima javnih politika

Regulativne politike:

Pluralizam i željezni trokut

Distributivne politike: Klijentelizam

Konstitutivne politike:

Etatizam i policy mreže

Redistributivne politike: Korporativizam i parentelski odnosi

153 Slična ideja o povezivanju policy zajednica i Lowijevih tipova javnih politika prisutna je i kod Millera i Demira, iako autori ne rabe izravno sva 4 Lowijeva tipa (2007:142-144). 154 v. Poglavlje 1.

Policy zajednice

Problemske mreže

158

Da to dodatno pojasnimo, ovdje ćemo primijeniti i Rhodesov kontinuum vrsta policy

mreža od problemskih mreža do policy zajednica. Problemske mreže u literaturi se

može povezati sa zaštitnom ekonomskom regulacijom koja čini jedan od izvora

konstitutivnih politika. To je pojam koji se razvija u istraživanjima američke policy

prakse. Problemske mreže s velikim brojem aktera nalikuju na pluralističnu arenu

(Smith 1990:312). Policy zajednice, s druge strane, može se povezati s transformacijom

sadržaja redistributivnih politika u konstitutivne. Pojam nastaje kroz analizu odnosa

aktera u Europi, ili preciznije u Velikoj Britaniji. Policy zajednice, kao oblik čvršćih i

povezanijih odnosa među manjim brojem aktera, kao najviše institucionalizirani oblik

policy mreža, zapravo predstavljaju svojevrsno rastakanje europskog korporativističkog

upravljanja (Smith 1990:312). Osnovna ideja da se pojam policy mreže, da bi se

precizirao i da bi se postigla parsimonija koja je važna za eksplanacijsku vrijednost

pojma (John 1998:86), razumijeva kao struktura stabilnih i trajnih odnosa aktera

civilnoga društva, napose udruga, i države, prvenstveno javne uprave. Tome se pristupa

na kraju trećega poglavlja.

Civilno društvo i javna uprava u mrežnoj perspektivi

Pojam civilnoga društva je i na konceptualnoj razini i u svakodnevnoj uporabi zamršen i

kompleksan, jer „ima mnoga značenja i dugu intelektualnu povijest, ali se općenito

odnosi na pokušaje stvaranja socijalnih i političkih organizacija koje 'predstavljaju

vrijednosti i interese društvene autonomije nasuprot oboje i modernoj državi i

kapitalističkoj ekonomiji'“ (Cohen, Arrato 1992:30 cit. prema Smith, Ingram 1993:3).

Njime se označava „područje institucija, organizacija, mreža i pojedinaca (i njihovih

vrednota) smještenih između obitelji, države i tržišta, povezanih nizom civilnih pravila

koja zajedno dijele, a u koje se ljudi dobrovoljno udružuju radi zagovaranja općih

interesa“ (Bežovan 2002:64).155 Dakle, riječ je o institucionalnoj sferi organizacija koja

stoji naspram ekonomskim akterima, s jedne strane, te javnoj upravi i političarima na

dužnostima, s druge strane, a čiji je smisao je da se državi i privredi ne dopusti da

155 Civilno društvo je „prostor između obitelji, države i tržišta gdje se ljudi udružuju radi promicanja zajedničkih vrijednosti“ (Bežovan, Zrinščak 2007:20), odnosno civilno je društvo jedna od tri sfere koja, zajedno s državom i tržištem, u međusobnim interakcijama tvori demokratsko društvo (Vidović 2006:141).

159

postanu jedine dominirajuće snage u zajednici. Civilno društvo odnosi se na nedržavne i

negospodarstvene oblike kolektivnog djelovanja, odnosno na asocijacije između države,

tržišta i privatnog područja (Reese-Schäfer 2004:66-68).

Standardna podjela policy aktera na državne i nedržavne podrazumijeva klasično

razlikovanje države od građanskoga društva, koje se odnosi na sve odvojeno od moći

državne administracije, te uključuje ekonomiju i tržište. To je dualna koncepcija koja

razlikuje državu i društvo (civil society). Suvremeno razumijevanje civilnoga društva

(ponovo civil society) pretpostavlja trojnu koncepciju koja ono postavlja kao zasebnu

sferu između države i privrednog društva (commercial society) i u kojem se pojam

civilnog društva reducira na dobrovoljne, i od države autonomne, udruge građana i nove

društvene pokrete (Reese-Schäfer 2004:68; Šalaj 2006a:151-152, 2007:83-84).156

Civilno društvo je sfera društvene interakcije – onaj dio političke zajednice – u kojoj

ljudi dobrovoljno osnivaju razne vrste udruženja u različite svrhe, a njegova se moć

očituje u sposobnosti za kolektivno djelovanje kroz dobrovoljna udruženja (Wright

2011:102-103). Takvo „trodijelno“ razumijevanje ključno je za pojam policy mreža i

njihovo razlikovanje od ostalih oblika strukturirane interakcije aktera. Stoga je upravo

pitanje koji akteri pripadaju u civilno društvo za ovaj rad najvažnije.

Struktura civilnog društva je kompleksna jer „obuhvaća široki heterogeni prostor u

kojem se isprepliću djelovanja niza udruženja i organizacija, koje zastupaju

najrazličitije i često proturječne interese“ (Vidović 2006:141). Kada se izuzmu „čisti“

gospodarski akteri (tvrtke, poljoprivrednici, obrtnici, itd) koji čine profitni sektor,

odnosno sferu tržišta, te političke stranke, koje pretendiraju na izravno zauzimanje

pozicija vlasti, ostaje cijeli niz vrlo raznorodnih i heterogenih aktera „iz društva“ – cijeli

niz različitih interesa, vrlo različito organiziranih. Bez pretenzije na potpuno preciznu

156 Pojmovi koji se za civilno društvo još koriste, iako naglašavaju različite aspekte sfere o kojoj je riječ, su: dobrotvorni / milosrdni sektor (charitable / eleemosynary sector), nezavisni sektor (independent sector), dobrovoljni sektor (voluntary sector), sektor oslobođen od poreza (tax-exempt sector), nevladine organizacije (nongovernmental organizations), neprofitni sektor (non-for-profit sector) i treći sektor (third sector) (v. primjerice Schwartz 2003:86). Pojašnjavanje sličnosti i razlika, prikladnosti, operabilnosti ili valjanosti ovih termina nije predmet ovoga rada. Potrebno je samo naglasiti da se sintagma neprofitni sektor najčešće koristi u SAD-u, a civilno društvo je više europsko obilježavanje te sfere.

160

klasifikaciju, jer to nije predmet ovoga rada, može ih se raspodijeliti u pet grubih

kategorija po sadržaju njihova djelovanja.

Prvo su organizacije (1) kolektivnih interesa u privredi, poput sindikata i udruga

poslodavaca, obrtnika, poljoprivrednika ili trgovaca, te gospodarskih komora, a koji

imaju svrhu poboljšavanja uvjeta privređivanja (Zakošek 2002:126). Dakle, riječ je o

organiziranim ekonomskim interesima, koji najčešće čine osnovni sadržaj pojma

interesnih skupina i istraživanja policy mreža se najčešće upravo na njih fokusiraju.

Slijedeća su kategorija (2) profesionalna udruženja koja u prvom redu postoje zbog

samoregulacije profesije, ali ponekad djeluju kao lobističke organizacije (Zakošek

2002:128).

Zatim postoji niz civilno-društvenih organizacija, odnosno skupina i inicijativa koje

pripadaju (3) novim društvenim pokretima, prije svega ženske, mirovne, ekologističke

organizacije i organizacije za zaštitu ljudskih prava (Zakošek 2002:125). Upravo su ti

novi društveni pokreti odlučujući nositelji civilnog društva (Reese-Schäfer 2004:69-73).

Posebice od 1960-ih i 1970-ih dolazi do izrazitoga rasta broja svih vrsta organizacija u

društvu, no posebice takozvanih građanskih skupina (citizens' groups), među kojima su

posebno istaknute skupine za zaštitu okoliša, one vezane uz pitanja ljudskih prava ili

moralne teme, pa zaštitu interesa potrošača ili poreznih obveznika (Baumgartner, Jones

1993b). Naime, osnovno je da se struktura interesa u suvremenom postindustrijskom

svijetu značajno mijenja (Hill 2010:54). Ovdje se mogu dodati i asocijacije koje

predstavljaju specifične skupine, poput mladih, osoba s invaliditetom, homoseksualaca,

ili ratnih veterana.

U četvrtu kategoriju, koju se čak da označiti kao (4) uslužnu, pripadaju udruženja koja

se bave opskrbom i isporukom niza socijalnih usluga ili usluga u obrazovanju i

zdravstvu, kao i različite asocijacije za pružanje pomoći. Zatim, tu pripadaju i

humanitarne i karitativne udruge. Zaključno u kategoriju (5) „ostalo“ pripadaju vrlo

raznolika udruženja. Većinu udruga čine sportska udruženja, ostala udruženja za

slobodno vrijeme ili hobi udruženja, te udruženja kulturnih amatera i kulturnih

organizacija. Ovdje se još može pronaći i niz vjerskih zajednica i organizacija, te

161

etničkih i etnokulturnih organizacija. Ova skupina čini najbrojniju podkategoriju unutar

civilnog društva (Bežovan 2002:67; Zakošek 2002:125).157

Prikazanu kompleksnost mogu dodatno pojasniti tri slijedeća sumiranja podsektora

civilnog društva. Paul Stubbs razlikuje tri komponente civilnog društva: (1) udruge

građana, poput zborova, amaterskih sportskih klubova, folklornih društava, itd; (2)

profesionalizirane nevladine organizacije, kao skupine profesionalaca koji za pružanje

usluga primaju financijske naknade, poput primjerice skloništa za žene ili programa za

prevenciju ovisnosti, itd; (3) politizirano civilno društvo, odnosno organizacije koje

prate rad vlasti, te se zalažu i lobiraju za društvene promjene, primjerice skupine za

zaštitu ljudskih prava, udruge za praćenje izbora, mirovne organizacije, itd (Vidović

2006:141-142). „Ova podjela je idealnotipska, jer se djelovanje raznih organizacija

civilnog društva međusobno preklapa i one često poprimaju obilježja sve tri navedene

skupine. Primjerice, udruge osoba s invalidnošću mogu djelovati kao servisi za svoje

korisnike, ali i lobirati za određene promjene u zakonu“ (Vidović 2006:142).

Kao drugo, prema sadržaju udruživanja postoje tri glavna segmenta civilnog društva.

Ono se oblikuje oko sfera politike, oko sfere ekonomije te oko slobodnog vremena,

odnosno privatne, obiteljske sfere. U prvi segment spadaju udruge koje se bave

promoviranjem demokracije i ljudskih prava, u drugi sindikati i udruge poslodavaca, a u

treći sportsko-rekreacijske udruge (Maloney, Roβteutscher 2007:52-78; Šalaj 2011:256-

257). Kao treće, potrebno je razlikovati 'javne interesne skupine' ('public interest

groups'), kojima je svrha zalaganje za proizvodnju javnih dobara, odnosno javnih

interesa, od 'posebnih interesnih skupina' ('special interest groups'). U literaturi se često

navedeno razlikovanje prikazuje i kao manje precizna diferencijacija među ne-

ekonomskim interesnim skupinama, te ekonomskim ili privatnim interesnim skupinama,

jer upravo druge čine tipične 'posebne interesne skupine' koje zastupaju partikularne

157 Podaci za Hrvatsku su slijedeći: u travnju 2010. postojalo je 40.269 registriranih udruga, 152 registrirane zaklade i 10 fondacija, 130 stranih udruga, više od 600 privatnih ustanova i oko 250 sindikalnih udruga i udruga poslodavaca te 50 vjerskih zajednica i 1.976 pravnih osoba Katoličke crkve (v. dokument Nacrt prijedloga Zakona o organizacijama civilnog društva koje djeluju za opće dobro Ureda za udruge Vlade Republika Hrvatske, dostupno na: http://www.uzuvrh.hr/userfiles/file/Prijedlog nacrta Zakona o općem dobru - za javnu raspravu10 05.pdf).

Dodatno, za detaljniju razradu podsektora civilnoga društva u Hrvatskoj v. Bežovan (2002:82); Bežovan, Zrinščak (2007:41).

162

interese svojega članstva. U tu kategoriju pripadaju sindikati, skupine predstavnika

industrijskih interesa i različita profesionalna i trgovačka udruženja (Birkland 2001:79-

83). S vremenom je na tom tragu specificirano razlikovanje organizacija civilnog

društva koje djeluju za opće dobro, nasuprot organizacijama koje djeluju u korist

određenog broja svojih članova (Bežovan, Zrinščak 2007:101).

Što se tiče formalne i institucionalne strukture civilnog društva, pod pojmom

organizacije civilnog društva (OCD) podrazumijevaju se udruge, zaklade i fondacije,

privatne ustanove, sindikati, neke zadruge, a neki dodaju i neregistrirane inicijative,

odnosno neformalne organizacije građana (Bežovan 2002:66; Bežovan, Zrinščak

2007:40). Osnovni i najčešći oblik pravnih osoba u civilnome društvu čine nevladine

organizacije, u Hrvatskoj najčešće obilježavane i zakonom definirane kao udruge

(Bežovan, Zrinščak 2007:96). Nevladine organizacije se definiraju kao “dragovoljni,

samostalni, neprofitni oblik udruživanja ljudi koji imaju neke zajedničke interese...

neprofitna udruženja građana koja djeluju izvan državnih institucionalnih struktura,

zalažući se za određene ideje ili nastojeći ostvariti određene društvene promjene za koje

vjeruju da imaju širi društveni značaj“ (Vidović 2006:145), ili prema konvenciji Vijeća

Europe, kao „udruženja osoba koje nastoje ostvariti određene ciljeve, različite od

isključivo poslovnih aktivnosti, s određenim stupnjem stabilnosti i nekom vrstom

institucionalne strukture“ (Vidović 2006:144).158 Dakle, udruge su utemeljene na

članstvu (Bežovan 2002:68).159

Kao ključne nedržavne aktere konstitutivnih politika, ovaj rad će shvaćati civilno

društvo što je moguće uže, prateći ideju da je „definicijama civilnog društva svojstvena

emancipacijska pretenzija u smislu da se prave organizacije civilnog društva razlikuju

od drugih po tome da ne zastupaju nikakve interese osim ideoloških interesa članova,

158 „Udruga je oblik slobodnog i dobrovoljnog udruživanja više fizičkih, odnosno pravnih osoba, koje se, radi zaštite njihovih probitaka ili zauzimanja za zaštitu ljudskih prava i sloboda, te ekološka, humanitarna, informacijska, kulturna, nacionalna, pronatalitetna, prosvjetna, socijalna, strukovna, športska, tehnička, zdravstvena, znanstvena ili druga uvjerenja i ciljeve, a bez namjere stjecanja dobiti, podvrgavaju pravilima koja uređuju ustroj i djelovanje toga oblika udruživanja“ (Bežovan, Zrinščak 2007:97). 159 Zaklade i ustanove, za razliku od udruga, nisu članske organizacije. Zaklade su imovina, te mogu imati samo korisnike ili podupiratelje. Privatne ustanove su predviđene za one oblike neprofitnih djelatnosti koje podrazumijevaju pružanje usluga na dugoročnijoj osnovi, poput škola, fakulteta, bolnica, staračkih domova, dječjih vrtića i slično (Bežovan 2002:68).

163

nikakve izravne strukovne interese niti isključivo kulturne interese i interese slobodnog

vremena, kao što su primjerice hobiji“ (Reese-Schäfer 2004:72). „Pojam nevladine

organizacije koristi se najčešće za organizacije koje se bave ljudskim pravima i

demokratizacijom“ (Bežovan, Zrinščak 2007:18), te se on upravo tako razumijeva u

ovome radu. Zaključno, policy mreže, dakle, konstituira sudjelovanje udruga, odnosno

onoga segmenta civilnog društva koje se oblikuje oko sfere politike. To mogu biti i

profesionalne nevladine organizacije, ali primarno je riječ o takozvanome politiziranom

civilnom društvu. O civilnom društvu koje se sastoji od ne-ekonomskih ili javnih

interesnih skupina,160 odnosno od organizacija civilnog društva koje djeluju za opće

dobro i koje su najčešće povezane ili izrasle iz novih društvenih pokreta. To su ključni

nedržavni akteri novih konstitutivnih javnih politika (v. Shemu 11).

Shema 11: Ključni nedržavni akteri prema tipovima javnih politika

Regulativne politike:

Tvrtke Poslovni lobiji

Stručna udruženja

Distributivne politike:

Akteri iz lokalne zajednice Brojčano male interesne

skupine (poput poljoprivrednika)

Konstitutivne politike:

Građani Udruge

Redistributivne politike:

Krovne organizacije ekonomskih interesa (posebice sindikati)

Političke stranke

Naravno da se različiti akteri „križaju“ u tipologiji javnih politika, u smislu da

klasifikacija ključnih nedržavnih aktera po tipovima ne podrazumijeva da jedna vrsta

aktera ne sudjeluje u različitim javnim politikama. No, ipak se slijedi ideja Fransa Van

Waardena kako je broj i vrsta aktera koji sudjeluju u policy procesu najvažniji kriterij za

klasifikaciju obrazaca strukturirane interakcije. U tom smislu su različite vrste

nedržavnih aktera ključne za različite političke sadržaje. Stoga, umjesto funkcija i

ravnoteže moći kao drugoga kriterija za klasificiranje koje postavlja Van Waarden,

160 Prisjetimo se kako danska škola mreže za javno upravljanje definira kao isključivo one koje ispunjavaju neke javne svrhe.

164

ovdje koristimo tipove javnih politika kao osnovu klasifikacije, a koja pokazuje da je

strukturirana interakcija međuovisna s temom koja je na dnevnome redu (policy

određuje politics).

Upravo priča s akterima u policy procesu jedna je od najboljih operacionalizacija ideje o

međuovisnosti javnih politika i politike. „Ako uzmemo poseban institucionalni okvir i

mrežu specifičnu za određenu javnu politiku na način naveden gore, onda Lowijeva teza

da 'javne politike određuju politiku' ima smisla utoliko što je karakteristike policy

procesa mogu biti povezane s institucionalnim okvirom i konstelacijom aktera obično

uključenih u razvoj, donošenje odluka, te provedbu određene politike“ (Heinelt

2006:117). Za nove konstitutivne politike ili politike socijalne inkluzije najvažnije su

udruge, jer „razvoj civilnog društva najpouzdanije pridonosi socijalnoj integraciji“

(Bežovan, Zrinščak 2007:177). Pojasnimo to detaljnije preko objašnjenja funkcija

udruga u kreiranju (socijalnih) politika.

Udruge se pretvaraju u svojevrsne „satelitske“ institucije u osiguravanju javnih usluga,

što, kao alternativa potpunoj privatizaciji određenih funkcija države, dobiva masovnu

popularnost u mnogim razvijenim demokracijama (Pierre, Peters 2000:89-90). Suradnja

aktera iz civilnog društva i vlasti može se prikazati kontinuumom intenziteta njihove

međusobne povezanosti, od odnosa principala i agenta na jednoj strani, do istinskoga

partnerstva na razini zajedništva na drugoj strani (Schwartz 2003:87). Na prvome kraju

kontinuuma udruge pružaju usluge kroz sklapanje ugovara s vlasti, ali vlast zadržava

kontrolu nad policy procesom (Schwartz 2003:92-93). U pravilu je riječ o sustavu

dotacija (grants) (Schwartz 2003:93-95). Partnerstvo na razini zajedništva (communion)

čine zajednički aranžmani regulirani dijeljenjem interesa i vrijednosti, te podrazumijeva

međuovisnost. Također, najčešće postoji zajedničko odlučivanje o policy mjerama,

zajednička kontrola implementacije, te zajednička odgovornost za uspješnost programa

(Schwartz 2003:95-98).

Može se reći i da se zapravo, prateći kontinuum, uloga udruga u policy procesu širi od

isključivo implementacijske, u slučaju ugovaranja pružanja usluga, do sukreatora javnih

politika – aktera u definiranju problema i evaluaciji ciljeva, te oblikovanju rješenja i

165

policy dizajnu. Takva proširena uloga svakako zahtjeva da udruge preuzmu i ulogu

javnoga zagovaratelja određenih problema i rješenja u kreiranju javnih politika. Pod

zagovaranjem, najopćenitije, podrazumijeva se utjecanje društvenih skupina na

oblikovanje socijalnih i političkih ishoda u vlasti i društvu, odnosno, zagovaranje se

određuje kao bilo koji pokušaj da se utječe na odluke elite u ime nekih kolektivnih

interesa (Reid 2000:5-6). Ta se skupina aktera civilnog društva stoga naziva i 'društveno

osviještenim skupinama' (Vidović 2006) ili 'organizacijama za zagovaranje' (advocacy

groups) (Bežovan 2002).

Posebice je za ovaj rad važno da se funkcija zagovaranja širi i u socijalnoj politici.

Socijalne usluge postale su sve kompleksnije, te ih je sve teže isporučivati na

standardiziran način nad kojime bi se mogla vršiti centralizirana kontrola (Hirst

2001:19-20). Upravo su u socijalnoj politici stoga udruge sve važnije. OCD-i u

području socijalne politike uglavnom ispunjavaju četiri svrhe: (1) pružaju usluge za

kojima postoji potražnja, a koje ne pruža vlada; (2) zagovaraju određene vrednote ili

prioritet nekih skupina, te tako utječu na socijalnu politiku vlade, ali i na druge aktere;

(3) inoviraju socijalne programe, uvode nove tipove socijalnih usluga; te (4) na osnovi

ugovora s vladom ili vladinim agencijama pružaju socijalne usluge. U praksi se ove

svrhe kombiniraju unutar pojedinih organizacija, no posebice je važna socijalna i

politička uloga koju ove organizacije imaju (Bežovan 2003:74).161

Naime, trend financiranja udruga od strane države u svrhe pružanja različitih socijalnih

usluga, takozvano socijalno ugovaranje, kojime se stvara i provodi model miješane

socijalne politike,162 dodatno miješa socijalna i politička prava, koja se klasično u

političkoj teoriji odvajaju u dvije zasebne skupine. Jer dobrovoljna udruženja, koja

sudjeluju u implementaciji socijalne politike, zastupaju određene skupine građana, svoje

161 Civilni sektor može biti poželjan saveznik države u mobilizaciji dodatnih ljudskih i financijskih resursa jer darivanja i volonterski rad u civilnome sektoru jačaju financijsku poziciju socijalnih programa koje bi inače morala osigurati država (Bežovan 2003:75). Također, civilni je sektor inkubator i pokretač socijalnih promjena, često povezanih s intervencijom u ograničenom vremenu i s ograničenim sredstvima. Civilne organizacije bolje razumiju probleme, njihovo podrijetlo, te horizontalnu strukturu mreža i odnosa (posebice u lokalnim zajednicama) i mogu pružiti iskustveno znanje priređivačima socijalne politike, te utjecati na oblikovanje realističnih očekivanja u rješavanju socijalnih problema (Bežovan 2003:76). Detaljno o razlozima sudjelovanja nedržavnih aktera u kreiranju javnih politika v. Policy akteri kao osnovni elementi mreža, na početku ovoga poglavlja. 162 v. Transformacija socijalne države

166

članstvo, i u političkim pitanjima (Smith 1993:202). Naime, „ugovaranje uključuje te

organizacije u službu javnih socijalnih ciljeva“ (Smith 1993:202), što za njih otvara i

političku ulogu. Te se time u socijalnoj politici udruge, na kontinuumu intenziteta

povezanosti s vlasti, pomiču prema partnerstvu s državom, što je karakteristika

takozvane arbitrirajuće države.163

Steven Rathgeb Smith (1993:205) naglašava kako porast ugovaranja ima dvije važne

posljedice za politički razvoj neprofitnih uslužnih organizacija, što odlično pokazuje

transformaciju unutar civilnoga društva i u njegovom odnosu s vlasti. Prvo, stvaraju se

nova udruženja koja predstavljaju interese neprofitnih organizacija u kreiranju javnih

politika. To traži suradnju i neki tip „okrupnjavanja“ NVO-a, te organiziranja

eventualno novih krovnih organizacija ili zagovaračkih koalicija.164 Zapravo, nastaju

neekonomske krovne organizacije, savezi udruga i nacionalna udruženja, poput onih

ekonomskih koje su karakteristične za redistributivne politike. Zatim se počinju baviti

političkim zagovaranjem javnih politika. Drugo, pojavljuju se novi pregovarački

aranžmani između vlasti i neprofitnih organizacija. Smith to naziva politikom

korporativizma socijalnog ugovaranja, jer prepoznaje da nije riječ o kreiranju javnih

politika u kojemu se mnogo grupa natječe za naklonost i pogodovanje vlasti kao u

pluralističkoj areni (1993:207-208).165 No naravno, tu je riječ o onome što u ovome radu

označavamo policy mrežama.

Naime, ulazak novih aktera u javne arene te iste aktere prisiljava da svoje partikularne

interese makar naizgled napuste, te da argumentiraju kako mogu doprinijeti

unaprjeđenju javnoga dobra (Sørensen 2002:706).166 To se može pojasniti razlikovanjem

tipova javnih politika koje ističe Hubert Heinelt (2006). Na području gospodarske

163 v. Transformacija uloge i funkcija države 164 Primjerice, ženske organizacije, zeleni, organizacije za ljudska prava, humanitarne organizacije te organizacije koje se bave demokratizacijom sve češće organiziraju koalicije za rad na zajedničkim problemima. Također, formiraju se koalicije udruga mladih ili koalicije udruga za borbu protiv ovisnosti (Bežovan, Zrinščak 2007:73). 165 Kao treće, javljaju se napori da se ograniči i kontrolira politička uloga neprofitnih organizacija. Ponekad to rezultira svojevrsnom političkom autocenzurom, koja proizlazi iz straha od gubitka financiranja (Smith 1993:205-213). 166 Kao i kod, primjerice, takozvanih programskih stranaka, potrebno je racionalno povezati pojedinačne ili partikularne interese s određenom koncepcijom kolektivnog dobra, za razliku od klijentelizma u kojem se neposredna dobit dobiva u zamjenu za političku podršku (Zakošek 2002:75).

167

konkurentnosti, sudjelovanje ekonomskih aktera, izrazito opskrbljenih financijskim

resursima, odlučujuće je za postizanje ciljeva. Stoga se ograničava značaj većinskog

odlučivanja putem predstavničkih tijela i hijerarhijskih intervencija putem javne uprave,

da se ekonomski akteri ne bi osjećali frustriranima. Pregovaranje i cjenkanje s njima

igra ključnu ulogu u određivanju konkretnih policy rješenja.

S druge strane, nastavlja Heinelt, u sektorima socijalne inkluzije društveni akteri, akteri

iz dobrovoljnog sektora, imaju ograničenije mogućnosti pregovaranja s vlašću, te je

moraju uvjeriti dobrim razlozima javnih argumenata. Tu su većinsko odlučivanje

predstavničkih tijela i intervencije javnih službenika ključni za redistribuciju

financijskih resursa, i za definiranje i osiguravanje zahtjeva pojedinaca i grupa, kao što

su osobe s invaliditetom (Heinelt 2006:117). Zato su akteri iz dobrovoljnog sektora

značajni za politike sa široko raspodijeljenim koristima, i za redistribuciju ponešto, kao

pružatelji usluga, no primarno za konstitutivne politike. Kako se, kao što i sam Lowi

ističe, konstitutivne politike odnose naročito na administriranje, kod novih

konstitutivnih politika riječ je o arenama u kojima udruge postaju svojevrsna para-

uprava, jer s njome najuže surađuju. Taj je odnos osnova policy mreža.

Upravljanje mrežama političari najčešće prepuštaju javnoj upravi. Iako bi političari u

policy mrežama trebali imati funkciju svojevrsnoga „sidra“ njihove demokratičnosti

(Sørensen, Torfing 2005b), najčešće njihovo usmjeravanje ostavljaju visoko

pozicioniranim službenicima. Službenici u tome slučaju „funkcioniraju kao časnici za

vezu između izabrane vlasti i samoregulirajućih mreža javnoga upravljanja“ (Sørensen,

Torfing 2005b:203). Posebice su važni oni službenici koji su pragmatično orijentirani

poduzetnici javnih politika (Sørensen, Torfing 2005b:203). Tome je jedan od razloga i

promjena funkcioniranja same javne uprave. Javna uprava uspostavlja značajne odnose

s nedržavnim akterima, koji čak mogu biti u znatnoj mjeri i neovisni o odnosima koje s

njima uspostavlja vrh hijerarhije državnoga aparata, naprosto zato da bi odradila svoje

zadatke. Naime, danas je javna uprava u sve većoj mjeri sukreator javnih politika, što

prestaje biti isključiva domena političke elite, već se razvija takozvana „birokracija koja

stvara politike“ (policy bureaucracy) (Petak 2008b:444). Zbog ograničavanja javne

potrošnje, a ponekad i smanjenja javnoga sektora, za formuliranje rješenja i za njihovu

168

implementaciju – tradicionalne poslove javne uprave – upravi je potrebno stvoriti trajne

veze, odnosno vremenski postojanu strukturiranu interakciju s nedržavnim akterima.

Dakle, javna je uprava u sve manjoj mjeri samodostatna i tu ideju o samodostatnosti

uprave posebice izaziva upravo postojanje i priznavanje važnosti mreža organizacija

unutar i oko javnoga sektora (Peters, Wright 1993:630-631). I sam Lowi ističe kako je

javna uprava značajno određena svojom misijom, a koju pak određuje i tip javne

politike u kojoj sudjeluje, a ne samo strukturne karakteristike ili organizacijska kultura

(Nicholson 2002:167-168). U tome smislu nove konstitutivne politike, s novim

značajem uloge civilnog društva, znače i promjene u funkcioniranju dijela javne uprave.

To se posebice odnosi na okretanje takozvanome mrežnom menadžmentu koji se, za

razliku od novoga javnog menadžmenta koji uvodi principe privatnog upravljanja u

javni sektor, usmjerava na posredovanje i koordinaciju kreiranja javnih politika među

različitim organizacijama, kao ključnome segmentu upravljanja (Klijn, Koppenjan

2000:136). Policy mreže i mrežni menadžment podrazumijeva proaktivnu ulogu javne

uprave u kreiranju javnih politika – službenike koji sve više sudjeluju u pitanjima „što

učiniti“ i u politi čkome pregovaranju, a ne samo „kako nešto učiniti“ (Miller, Demir

2007:144-146).

Značaj policy mreža

Osnovni problem s policy mrežama, kao i s većinom teorija i pristupa istraživanju

javnih politika, jest da su u najvećoj mjeri deskriptivni, s vrlo niskom, ili gotovo

nikakvom eksplanatornom vrijednosti, posebice u objašnjavanju razlika između policy

sektora (v. primjerice John 1998; Hill 2010). Jedan od osnovnih izazova vezanih uz

policy mreže jest pokazati ne samo da postoje, nego i da su značajne, relevantne za

kreiranje javnih politika (Börzel 1997:2). Također, da su značajne za objašnjavanje

kreiranja javnih politika.

Ovaj rad pokušava, u tradiciji kritičkoga realizma, pokazati da se kreiranje javnih

politika može objašnjavati postojanjem njihova unutarnjeg mehanizma, inherentnog

logičkoga sustava interaktivnih dijelova, odnosno, elemenata koji su međuovisni jedan

o drugome, te je nužno da supostoje. Karakteristike policy procesa određene su akterima

169

koji u tom političkom odlučivanju sudjeluju, zatim ciljevima intervencije države i

instrumentima koji se pritom koriste. Sve je to dodatno određeno specifičnostima

kolektivnoga problema koji se teži riješiti, odnosno ciljne skupine u čije svrhe se

djeluje. Ciljevi, instrumenti, akteri i problemi međuovisni su elementi unutarnjega

mehanizma koji određuje kako se neka javna politika kreira.

Jedan politički sustav u pravilu poznaje više obrazaca tako postavljenog mehanizma.

Odnosno, u jednoj se zemlji u različitim sektorima na drugačije načine stvaraju i

provode političke odluke. Naime, u odlučivanju u političkoj zajednici nije moguće

jednako pristupiti toliko međusobno različitima temama kao što su nacionalna sigurnost

i terorističke prijetnje, s jedne strane, te uklanjanje predrasuda i izolacije specifičnih

pojedinaca, s druge strane; ili pak potreba potpuno različitih malih lokalnih zajednica u

odnosu na organiziranje telekomunikacijskih usluga; ili obrazovanja mladih bez

roditeljske skrbi u odnosu na problem političke korupcije. Stoga postoji niz

distinktivnih policy podrežima putem kojih se tim temama pristupa puno primjerenije.

Policy mreže nužan su uvjet funkcioniranja jednoga policy podrežima – relevantne su za

kreiranje novih konstitutivnih politika.

Za policy podrežime najvažnije je naglasiti da je riječ o empirijskim fenomenima s

cijelim nizom karakteristika. Nije moguće postaviti tek nekoliko kriterija po kojima bi

ih se nedvosmisleno razlikovalo i neupitno jasno razgraničilo. U kreiranju neke

konkretne javne politike ključno je koje karakteristike dominiraju, te se na osnovi toga

opravdava njeno svrstavanje u određenu tipološku kategoriju za određeno razdoblje.

Posebice stoga što dolazi do transformacije javnih politika – moguće su promjene policy

podrežima iz jednoga u drugi. To se događa stoga što se nove teme počinju razumijevati

kao javni problemi ili se stare teme redefiniraju i na drugačiji način razumijevaju; stoga

što na scenu stupaju novi akteri ili postojeći mijenjaju identitete ili resurse s kojima

raspolažu; zatim, i stoga što se razvijaju novi policy instrumenti i usavršavaju ili

odbacuju stari; ili se naprosto mijenjaju ideje o tome u čije se svrhe neka politika

oblikuje i provodi.

170

Naravno, kod transformacije politika, riječ je o dužim vremenskim periodima,

određenima nizom godina, barem desetak, ako ne i značajno više (Sabatier 1993).

Naime, najčešće se neka javna politika dugo vremena kreira inkrementalno – stabilno,

predvidivo, održavajući status quo s malim promjenama, a zatim dolazi do značajnih,

gotovo radikalnih promjena (Baumgartner, Jones 1993a:12-22). Takve promjene mogu

biti i one u kojima se supstancijalno transformira način kreiranja te politike, odnosno u

kojima dolazi do prijelaza iz jednoga policy podrežima u drugi. No ključno jest da jedan

politički sustav poznaje sve vrste policy podrežima, te da se pojedinim policy

podrežimom ne može pojasniti cjelina političkog odlučivanja u nekoj državi, a niti

razlike među državama. Osnovna razlika među zemljama, ili među skupinama zemalja,

jest u tome u kojoj mjeri je određeni policy podrežim zastupljen ili dominantan, ali i

prikazivan kao najpoželjniji i najbolji. Jer to određuje očekivanja ljudi o tome što žele

ili se nadaju dobiti iz odnosa s državom i drugim članovima zajednice, odnosno kakve

posljedice i ishode vjeruju da će iz tih odnosa za njih proizaći (Lowi 1964:688).

„Kako bi se očuvala tvrdnja da su mreže značajne u kreiranju javnih politika, mora se

pokazati kako prisutnost i odsutnost određenih odnosa među akterima u kreiranju javnih

politika stvara razliku u tom istome kreiranju javnih politika (npr. u njegovoj strukturi,

procesu ili ishodima)“ (Kenis, Raab 2003:20). To je osnovni preduvjet za višu razinu

kvalitete teorijskoga promišljanja o policy mrežama.167 Ovaj rad pokušava tome

doprinijeti pomoću razvoja policy podrežima – teorijskom razradom ideje arena moći

Theodorea Lowija kroz tri prikaza policyja Hala Colebatcha. Mehanizmi funkcioniranja

policy podrežima nastali su sumiranjem literature i istraživanja različitih elemenata

policy podrežima (v. Shemu 12). Validnost takve konstrukcije provjerit će se na

empirijskome primjeru najnovije forme konstitutivnih policy podrežima – novih

socijalnih politika, stoga što je riječ o aspektu koji je u literaturi do sada gotovo

neobrađen. Kao primjer poslužit će politika prema osobama s invaliditetom.

Riječ je o politici koja značajno mijenja svoje karakteristike, te se na njoj može utvrditi

u kojoj mjeri i kako dolazi do promjene policy podrežima, posebice da li su njegovi 167 Kenis i Raab još dodatno ističu kako, u svrhe razvoja mrežne teorije javnih politika, treba postaviti hipoteze te zatim izabrati slučajeve u kojima postojanje / nepostojanje interakcije među akterima određuje specifične karakteristike kreiranja javnih politika (2003:21-22).

171

elementi međuovisni u postojanju, odnosno, mijenjaju li se usporedo svi. Stoga se, iako

tipološkom pristupu javnim politikama odgovara analiza više sektora, empirijskome

primjeru prilazi kroz studiju slučaja jedne politike kroz vrijeme (dva desetljeća) u

kojemu se pretpostavlja da ona uključuje dva tipa javnih politika – da funkcionira prema

dva distinktivna obrasca kreiranja javnih politika. Time se dobiva kvazi-međusektorski

istraživački dizajn.

Teorijske pretpostavke i zaključci do sada prikazani u ovome radu provjerit će se i

oslikati na politici prema osobama s invaliditetom u Hrvatskoj. Istražit će se da li se

istodobno razvijaju i supostoje ciljevi, instrumenti, strukturirana interakcija aktera i

problemi ciljne skupine karakteristični za konstitutivne policy podrežime. Da li se u

hrvatskoj politici prema osobama s invaliditetom, zbog socijalne inkluzije, sve više

koriste instrumenti regulacije i informiranja u svrhe ostvarenja ljudskih prava OSI? Da

li tomu nužan uvjet čini pretvaranje udruga u svojevrsnu para-upravu? Da li se razvijaju

policy mreže?

172

Shema 12: Mehanizmi funkcioniranja policy podrežima

REGULATIVNI POLICY PODREŽIM Osnovni sadržaj: regulacija tržišnog poslovanja (ekonomske politike) Dominantni oblik borbe za moć: cjenkanje i (tajno) pregovaranje ------------------------------------------------ Ciljevi:

- uređivanje partikularnih interesa - kontekst funkcioniranja ekonomije

Policy instrumenti:

- 'ovlasti' (regulacija) Strukturirana interakcija aktera:

- pluralistična ili - željezni trokut * nedržavni akteri: tvrtke i poslovni lobiji

Socijalna konstrukcija problema ciljne skupine:

- tržište i konkurentnost

DISTRIBUTIVNI POLICY PODREŽIM Osnovni sadržaj: državni projekti i državne financijske investicije Dominantni oblik borbe za moć: odnosi međusobnog podupiranja ------------------------------------------------ Ciljevi:

- uređivanje partikularnih interesa - raspodjela

Policy instrumenti:

- 'bogatstvo' (javno financiranje)

Strukturirana interakcija aktera: - klijentelistička * nedržavni akteri: specifični interesi


- kvazi-tržište i pomoć

KONSTITUTIVNI POLICY PODREŽIM Osnovni sadržaj: konstitucionalno uređenje i ljudska prava Dominantni oblik borbe za moć: moralni sukobi ------------------------------------------------ Ciljevi:

- uređivanje javnih interesa - uključivanje (socijalna inkluzija)

Policy instrumenti:

- 'ovlasti' (regulacija) - 'informacije'

Strukturirana interakcija aktera:

- etatistička ili - policy mreže * nedržavni akteri: građani i udruge


- velike skupine ili svi građani i njihova ljudska prava

REDISTRIBUTIVNI POLICY PODREŽIM Osnovni sadržaj: socijalne politike Dominantni oblik borbe za moć: ideološki sukobi ------------------------------------------------ Ciljevi:

- uređivanje javnih interesa - preraspodjela

Policy instrumenti:

- 'bogatstvo' (javno financiranje) - 'organizacija' (birokracija)

Strukturirana interakcija aktera :

- korporativistička ili - parentelski odnosi * nedržavni akteri: krovne interesne organizacije (posebice sindikati) i političke stranke


- velike skupine ili svi građani i njihova ekonomska i socijalna sigurnost

173

POGLAVLJE 4.

POLITIKA PREMA OSOBAMA S INVALIDITETOM

Invaliditet kao predmet istraživanja javnih politik a

Politika prema osobama s invaliditetom (OSI) javna je politika koja se oblikuje i

provodi u svrhe i na dobrobit skupine koja čini oko 10 posto168 ukupnog stanovništva u

svijetu i u Hrvatskoj. Osobe s invaliditetom i u 21. stoljeću karakterizira da su najmanje

obrazovana skupina u društvu.169 Također, riječ je o uglavnom nezaposlenome dijelu

populacije. Stopa nezaposlenosti je nekoliko puta veća kod osoba s invaliditetom, nego

kod redovne populacije (Urbanc 2006:325).170 Osobe s invaliditetom također čine i

najsiromašniju skupinu u društvu. Uzrok izrazitoga siromaštva OSI jest to što, osim što

su to osobe koje najčešće nemaju osobni dohodak, imaju mnogo više životne troškove

od prosječne populacije, a koji su posljedica postojanja invaliditeta.171 Sve to ih čini

izrazito obespravljenim i socijalno izoliranim dijelom zajednice.

168 Prema popisu stanovništva iz 2001, u Hrvatskoj populaciji postoji 429.421 osoba s invaliditetom. v. http://www.dzs.hr/hrv/censuses/census2001/Popis/H01_02_05/H01_02_05_RH.html

Prema podacima iz registra osoba s invaliditetom u 2008. u Hrvatskoj je živjelo 486.302 OSI, što je već gotovo 11% ukupnog stanovništva. Od toga je 50.469 ratnih invalida Domovinskoga rata, što je podatak za 2009. (v. Novak 2009:18, u časopisu Civilno društvo – tematski broj „Građanski aktivizam i osobe s invaliditetom“). U svijetu osobe s invaliditetom čine populaciju od oko 600 milijuna ljudi (v. http://www.who.int/mediacentre/news/notes/2003/np24/en/index.html). 169 Podaci za stanje u Hrvatskoj su slijedeći: 71 % osoba s invaliditetom nema nikakvo obrazovanje ili ima samo završenu osnovnu školu, 21 % ima završenu srednju školu, a tek 2,8 % ima visoko obrazovanje (prema izlaganju Dorice Nikolić, tada državne tajnice za socijalnu skrb MZSS, održanome na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, 22. travnja 2009). 170 Procjenjuje se da je u Hrvatskoj tek oko 40 tisuća OSI u radnom odnosu, dakle 9,3% OSI, a 274.000 prima invalidsku mirovinu (v. Filipas 2009:19, u časopisu Civilno društvo – tematski broj „Građanski aktivizam i osobe s invaliditetom). Pojava preranog umirovljena velikog broja OSI, već u dobi između 16 i 17 godina, u Hrvatskoj je dosta česta (Urbanc 2006:325). 171 Prvenstveno je riječ o specifičnim zdravstvenim potrebama (primjerice, liječenjima ili ortopedskim pomagalima), no i primjerice o potrebama prilagodbe stambenoga prostora, prijevoznih sredstava ili obrazovnih pomagala. Preciznih podataka o siromaštvu OSI u Hrvatskoj nema, jer ne postoje kontinuirana istraživanja o tome ni kroz jedinstvenu evidenciju niti kroz hrvatski registar OSI (Novak 2009:18, u časopisu Civilno društvo – tematski broj „Građanski aktivizam i osobe s invaliditetom“).

Značajna je i visina naknade koju OSI primaju od države. „Osobe koje su oslijepile nakon 16. godine dobivaju naknadu do zaposlenja između 280 i 400 kuna, a samo računalo za slijepe stoji 80 000 kuna. Ta je naknada u nas, inače, manja nego u Albaniji, gdje iznosi 100 eura. U Srbiji, Crnoj Gori i Bosni i Hercegovini iznosi 175 eura, u Njemačkoj 500, u Austriji 630, a u Francuskoj 715 eura... Dodaje da su slijepe i gluhe osobe jako diskriminirane u odnosu na druge invalide, jer prema sadašnjim propisima dobivaju mjesečni doplatak ovisno o uzrocima sljepoće, a ne o težini invaliditeta, a nisu ujednačeni ni s obzirom na to kojim su zakonom obuhvaćeni. Tako osobe s invaliditetom iz Domovinskoga rata dobivaju na mjesec 3 824 kune, civilne žrtve rata 3 320 kuna, slijepe osobe koje su do kraja 1998. bile obuhvaćene

174

Invaliditet je najzamršenija i najdvosmislenija tema u istraživanjima zdravlja (Altman

2001:100). Uključuje više čimbenika koji ga određuju, te se može dobro pojasniti putem

slijedećih pet elemenata. Riječ je prvo o nekoj vrsti (1) patologije, odnosno bolesti koja

stvara trajnije (2) oštećenje – „abnormalnost“ tijela i/ili mentalnih kapaciteta. Zatim to

dovodi do (3) ograničenja funkcioniranja čovjeka, odnosno sudjelovanja pojedinca u

različitim aktivnostima. Ishod svega toga jest (4) invaliditet, koji zatim u interakciji s

različitim (5) kontekstualnim faktorima „stvara“ osobu s invaliditetom (Altman

2001:101-111). Takva izrazita kompleksnost fenomena invaliditeta rezultirala je i

razvojem distinktivnog interdisciplinarnog polja, takozvanih studija invaliditeta

(disability studies), koji su rezultat sve složenijeg razumijevanja i pristupa invaliditetu.

Paralelno se razvija i politika prema osobama s invaliditetom i postaje sve značajnija.

Invaliditet je u zadnjih stotinjak godina postao pitanje kojemu se sve intenzivnije dodaju

političke konotacije, odnosno u kojemu se prepoznaju političke dimenzije, posebice u

posljednjih 30-ak godina. Izrazitu pažnju politici prema OSI poklanjaju međunarodne

organizacije i integracije, zapadne razvijene demokracije, a u posljednjem desetljeću sve

više i Hrvatska. Javne politike, kao sadržajni aspekt fenomena politike, kojega

karakterizira ciljna racionalnost, odnose se na rješavanje kolektivnih problema (Petak

2007:187-192). Riječ je o problemima koji pogađaju sve članove političke zajednice ili

veliki broj njih, i, još značajnije, o onim problemima koje pojedinac sam ne može

riješiti, već je nužno da ih rješava zajednica. Stoga se takvi problemi definiraju kao

kolektivni, odnosno kao oni u koje država treba intervenirati. Kako nije svako pitanje

političko, ali svako takvim može postati, teme koje zaokupljaju pažnju političkih elita i

građana kao kolektivni problemi kroz povijest se mijenjaju, ili se popisu postojećih

kolektivnih problema dodaju novi.

Osobe s invaliditetom čine brojčano veliku skupinu stanovništva i već sama ta činjenica

čini se dovoljnim argumentom za kolektivno djelovanje – država treba intervenirati u

probleme desetine vlastitoga stanovništva. Kada se u ciljnu skupinu dodaju i svi oni koji

propisima iz mirovinskoga osiguranja dobivaju 896 kuna, dok svi oni koji su rođeni slijepi ili su oslijepjeli nakon 1999. dobivaju doplatak prema Zakonu o socijalnoj skrbi, i to na mjesec do 400 kuna.“ (v. Filipas 2009:19-20, u časopisu Civilno društvo – tematski broj „Građanski aktivizam i osobe s invaliditetom).

175

nemaju invaliditet, ali pripadaju socijalnoj mikro-sredini osoba s invaliditetom (obitelj,

prijatelji, kolege) i također izravno osjećaju posljedice postojanja invaliditeta, broj

pripadnika zajednice na čiju se dobrobit kreira ova politika značajno je veći. Riječ je o

„manjinskoj“ skupini s elastičnim granicama, što znači da svatko tijekom života može

postati osoba s invaliditetom ili to može postati njegov bližnji. Naime, od ukupnoga

broja osoba s invaliditetom, tek njih 6% su to od rođenja (Žiljak 2005:220). Dodatna je

karakteristika politike prema osobama s invaliditetom izrazita heterogenost ciljne

skupine, odnosno OSI, što iznimno povećava broj i vrstu problema koje se ovom

politikom adresiraju.

Postoji cijeli niz podskupina koje čine osobe s invaliditetom, a koje je teško

jednoznačno klasificirati. Stoga ćemo koristiti najjednostavniju podjelu, koja je u

Hrvatskoj uvažena, uglavnom zbog etabliranja predstavnika tih podskupina kao

prepoznatljivih aktera politike prema OSI. Četiri su osnovne skupine OSI prema

vrstama oštećenja. U Hrvatskoj OSI čine prvenstveno osobe s tjelesnim invaliditetom.

Zatim se iz te grupe izdvajaju slijepe i slabovidne osobe, kao druga skupina, te gluhi i

gluhonijemi, kao treća. Iako oboje čini tjelesni invaliditet, riječ je o vrlo specifičnim

oštećenjima i potrebama, što osobe koje ih imaju izdvaja u zasebne kategorije. Četvrtu

skupinu čine osobe s intelektualnim oštećenjima, u koju se još uvijek ubraja i autizam.172

Posebnu kategoriju često čine djeca s teškoćama u razvoju, što je formulacija koju su

udruge OSI prihvatile kao ispravnu za osobe do 18 godina, kod kojih još nije jasno o

kojem stupnju invaliditeta će poslije biti riječ.173 Također, ponekad se, prema nastanku

oštećenja, izdvajaju invalidi rada i vojni ratni invalidi.174

172 Sumirano prema izlaganju prof. dr. sc. Ljiljane Igrić, Edukacijsko-rehabilitacijski fakultet, održanome na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, 11. ožujka 2009, te prema razumijevanju aktera istaknutom na radionici projekta Podrška u primjeni mehanizama praćenja i evaluacije mjera Nacionalne strategije izjednačavanja mogućnosti za osobe s invaliditetom od 2007. do 2015. godine, provedenoga u suradnji MOBMS-a i UNDP-a, održanoj u Zagrebu, 09. ožujka 2010. (v. i Iličković 2009:22, u časopisu Civilno društvo – tematski broj „Građanski aktivizam i osobe s invaliditetom). 173 v. Iličković 2009:22, u časopisu Civilno društvo – tematski broj „Građanski aktivizam i osobe s invaliditetom. 174 Istu kategorizaciju skupina osoba s invaliditetom pokazuje i razumijevanje članova predstavničkih tijela koje se u otvorenom pitanju ankete istraživanja FPZG-a tražilo da navedu vrste invaliditeta koje bi trebalo uzeti u obzir u javnim raspravama i političkom odlučivanju. Na slijeći način odgovaraju: sve 33,6%, fizička oštećenja 15,1%, vid 14,7%, ratni i vojni invalidi 8,4% (od čega invalidi Domovinskog rata 5,5%), invalidi rada 6,3 %, djeca 5,5%, živčani sustav 3,8%, te mentalni i duševni poremećaji 2,5%. Gluhoća je jedina krajnje zanemarena s 1,3% odgovora.

176

Ovdje je bitno istaknuti zanimljiv status skupine osoba s psihičkim bolestima, koje

prema hrvatskoj regulativi175 djelomično spadaju u OSI, te u određenim slučajevima

primaju na toj osnovi financijske naknade (invalidnine), no zapravo ne sudjeluju u

kreiranju politike prema OSI. Njihovih predstavnika nema niti u jednom aspektu

kreiranja politike prema OSI niti čine ciljnu skupinu Nacionalne strategije za OSI.

Primjerice, skupina braniteljske populacije koja boluje od PTSP-a ili ovisnici isključeni

su iz ciljne skupine ove politike i njene krovne strategije. Ne potpuno, ali jedno od

objašnjenja može biti postojanje zasebnih ekspertiza za osobe s invaliditetom (primarno

specijalna edukacija i socijalni rad) te za takozvane psihićare176 (primarno medicina,

odnosno, psihijatrija te psihologija). Iako se navedene struke potpomažu u oba sektora,

nisu jednako značajne niti dominantne, pa možemo o politici prema osobama s

invaliditetom i o politici mentalnoga zdravlja govoriti kao o dvije međupovezane, ali

ipak različite politike.

Prikazano pojašnjenje kojim količina postaje kvaliteta (kolektivni problem nastaje

masovnošću individualnih problema) ne daje dostatnu argumentaciju o tome zašto je

razvoj politike prema OSI doveo do razumijevanja invaliditeta i kao političkog pitanja.

Jer, nije riječ o tome da je u određenom trenutku došlo do radikalnoga porasta broja

osoba s invaliditetom koji je zatim potaknuo razvoj predmetne politike. Kao i,

primjerice, s politikom prema ženama, iako ciljna skupina postoji oduvijek, ne može se

reći da je oduvijek postojala sustavna politika za tu skupinu. Bilo je potrebno i tô da se

neki set činjenica naprosto počne definirati i interpretirati kao kolektivan problem.

Dakle, bitno je da se neko postojeće stanje počne razumijevati kao nezadovoljavajuće

od strane političke elite i građana, a zatim i kao kolektivan problem koji kao zajednica

dijelimo i na koji kao zajednica trebamo reagirati. U tome smislu, istovremeno se

socijalno konstruiraju i problem i ciljna skupina neke konkretne javne politike

(Schneider, Ingram 1993). Stoga je važno kako se povijesno razvijalo razumijevanje

invaliditeta te odnos društva i države prema osobama s invaliditetom, sve do sustavne

politike prema OSI u 20. stoljeću.

175 Riječ je samo o najtežim vrstama psihičkih oboljenja, koje uzrokuju dugotrajne poremećaje osobnosti i ponašanja (v. Zakon o hrvatskom registru osoba s invaliditetom NN:64/01). 176 Žargonski naziv za odrasle osobe s psihičkim bolestima, prema Intervjuu broj 8.

177

Invaliditet kao jasna socijalna kategorija prije 18. stoljeća zapravo nije postojala

(Braddock, Parish 2001:12). Prvu fazu odnosa ljudske zajednice prema osobama s

invaliditetom karakterizira iznimna okrutnost prema djeci s oštećenjima, čak i to da ih

se stavljalo u ropstvo ili ubijalo (Benjak 2009:10). Antička Grčka i Rim oštećenje

shvaćaju kao rezultat gnjeva bogova, zbog čega je djeci rođenoj s invaliditetom

oduziman život. No to nije bilo sustavno provođeno, te su neki pojedinci, koji su

oštećene stekli u ratu ili na radu, ipak bili integrirani u zajednicu (Braddock, Parish

2001:17). Feudalna društva uglavnom toleriraju invaliditet, no bez pružanja ikakve

pomoći osobi s invaliditetom, koja je prepuštena na brigu svojoj obitelji (Benjak

2009:10). U toj fazi razvoja odnosa društva prema invaliditetu također postoji shvaćanje

nadnaravnog uzroka invaliditeta, kao rezultata demonskoga djela. No uglavnom se

prihvaća, velikim dijelom i zbog rasprostranjenosti kuge, kao dio prirodnoga reda stvari

među siromašnom populacijom (Braddock, Parish 2001:20-21).

Prijelaz u Novi vijek nagovještava nešto humaniji pristup OSI, uglavnom kroz prizmu

milosrđa. Riječ je, primjerice, o vjerskim ubožnicama u kojima se zbrinjavaju stari i

nemoćni, no djeca s tjelesnim ili intelektualnim oštećenjima još uvijek su potpuno

izostavljena (Benjak 2009:11). Tek od renesanse i humanizma, te posebice od

prosvjetiteljstva, razvija se svijest i uvjerenje o mogućnostima osposobljavanja i

obrazovanja OSI, te nestaje vjerovanje u nadnaravni uzrok invaliditeta. Za to razdoblje

je značajno je da se, od 13. do 17. stoljeća, mijenja razumijevanje siromaštva, iz životne

nužnosti, čak blaženstva, u prokletstvo. To iznimno utječe na osobe s invaliditetom,

koje oduvijek većinom pripadaju među najsiromašnije stanovništvo, što ih dodatno

segregira (Braddock, Parish 2001:24). No, to i stvara osnovu da OSI čine ciljnu skupinu

socijalne države.177

Sve to čini uvod u slijedeću fazu odnosa društva prema invaliditetu. Od 19. stoljeća

zapadnoeuropske zemlje intenzivno počinju otvarati zdravstvene i obrazovne institucije

za djecu i odrasle osobe s invaliditetom, paralelno s intenzivnim razvojem medicine. To

177 Denis Diderot uputio je 1751. vlasti i javnosti u Francuskoj Pismo o slijepima namijenjeno onima koji vide i Pismo o gluhima i nijemima namijenjeno onima koji čuju i govore. Tim je tekstovima skrenuo pozornost na OSI, te je predložio da se sustavno izučavaju i rješavaju njihovi socijalni i obrazovni problemi (Benjak 2009:10).

178

značajno doprinosi segregaciji i stigmatizaciji OSI. No okupljanje ljudi sa sličnim

teškoćama zbog liječenja, tretmana i ostalih javnih usluga omogućilo je i razvoj njihova

grupnog identiteta (Braddock, Parish 2001:11,39). Prve pokrete osoba s invaliditetom

čini zagovaračka aktivnost gluhih za uporabu znakovnog jezika u 19. stoljeću, iako se

šire političko organiziranje OSI očituje tek stotinjak godina kasnije.

U 20. stoljeću dolazi do znatnih promjena u shvaćanju osposobljavanja OSI kao radne

snage. Kontekst posljedica Drugoga svjetskog rata i veliki broj ljudskih žrtava, te još

brojnijih ranjavanja, podižu problem invaliditeta i posljedica njegova postojanja na

politički dnevni red. To je velikim dijelom rezultiralo time da se briga za osobe s

invaliditetom, posebice njegovim teškim oblicima, prenijela s obitelji na institucije

države (Benjak 2009:10-12). Takva institucionalizacija imala je i mnoge nedostatke.

Osobe s invaliditetom podvrgavane su brojim eksperimentalnim operacijama,

steriliziranju, elektro-šokovima, itd. Represija nad ljudima koji su klasificirani kao

devijantni često se kritizira određivanjem psihijatrije kao oruđa socijalne kontrole

(Braddock, Parish 2001:41). Zatim je posebice važno samoorganiziranje osoba s

invaliditetom od 1950-ih i 1960-ih, radi ostvarivanja svojih prava (Braddock, Parish

2001:44-45). Pokret osoba s invaliditetom promovirao je principe samozastupanja i

neovisnog življenja (Braddock, Parish 2001:48-50). Također, prati ga i trend i

promoviranje takozvane deinstitucionalizacije OSI, odnosno njihovo „vraćanje“ u

obitelj te usmjerenost na korisničku perspektivu (Benjak 2009:10-12).

U posljednjih 30-ak godina 20. stoljeća javlja se novi tip političkih pokreta koji se bave

zagovaranjem široke platforme invaliditeta (cross-disability), a ne interesa pojedinih

podskupina. Dolazi do okupljanja OSI s različitim vrstama oštećenja i poteškoća

(Braddock, Parish 2001:52). Važno je napomenuti da se u tome smislu razvija i

značajna međunarodna suradnja, što rezultira cijelim nizom međunarodnih dokumenata.

Invaliditet ulazi u sustav zaštite ljudskih prava od 1970-ih, kada Opća skupština UN-a

1975. donosi Deklaraciju o pravima osoba s invaliditetom (Žiljak 2006:248). Svjetski

program akcije za skrb o OSI donosi se 1982, a od 1983. do 1992. traje Desetljeće OSI

UN-a, kada Potkomisija za sprečavanje diskriminacije i za zaštitu manjina uključuje

problem invaliditeta u diskurs ljudskih prava (Žiljak 2006:248). Zatim 1993. godine

179

Ujedinjeni narodi donose Standardna pravila o izjednačavanju mogućnosti za OSI, a

2002. je usvojena Madridska deklaracija na Europskom kongresu OSI, koja određuje

invaliditet kao pitanje ljudskih prava, ističući kako OSI traže jednake mogućnosti i

priliku za uključivanje u zajednicu, a ne milosrđe (Žiljak 2006:248-249). Najnoviji i

najznačajniji međunarodni dokument jest Konvencija UN-a o pravima osoba s

invaliditetom, donijeta 30. ožujka 2007. godine, a koju je potpisalo 80 zemalja, te čini

najznačajniji dokument o ljudskim pravima u 21. stoljeću.178 Posljednji značajni

dokument novijeg datuma jest Akcijski plan Vijeća Europe za promicanje prava i

potpunog sudjelovanja u društvu osoba s invaliditetom: poboljšanje kvalitete života

osoba s invaliditetom u Europi od 2006. do 2015. godine. Sve navedeno može se

označiti posljednjom fazom transformacije politike prema osobama s invaliditetom.

Trend razvoja politike prema osobama s invaliditetom kao socijalne politike može se

pratiti i u Hrvatskoj, koja je predmet studije slučaja u ovome radu. U Hrvatskoj do 20.

stoljeća invaliditet je bio zanemarena tema, a osobe s invaliditetom nisu bile uključene u

društvene događaje, već se invaliditet skrivao u obitelji (Benjak 2009:11). U razdoblju

prije Drugoga svjetskog rata Hrvatska koja je bila dominantno seljačka zemlja,

uspostavila je rudimentarne elemente socijalne politike i socijalnih prava, a tek krajem

19. stoljeća se u ograničenim dosegu primjenjuju prvi socijalni zakoni, austrijskog i

mađarskog porijekla, te je uspostavljen bismarckovski model socijalnog osiguranja, u

ograničenim razmjerima (Puljiz 2008:4-8; 2009:14). U 19. stoljeću nastale su i mnoge

humanitarne organizacije, posebice vjerske, koje su kompenzirale djelovanje državnih

tijela u socijalnom sektoru (Puljiz 2008:10-11).

Tijekom Prvog svjetskog rata razvila se intenzivna djelatnost zbrinjavanja ratnih

stradalnika i ugroženog siromašnog stanovništva iz nerazvijenih južnih dijelova

Hrvatske, a od 1937. se primjenjuje Zakon o osiguranju radnika (Puljiz 2008:14-19;

2009:14). U to vrijeme pažnja je poklanjana i OSI. Prije Drugog svjetskog rata u

Zagrebu je djelovao zavod za slijepe, zavod za gluhu djecu, te jedna specijalna škola za

OSI. Zatim su za gluhe i slijepe osnivani klubovi za rekreaciju. U većim gradovima su 178 Hrvatska je treća zemlja u svijetu koja je potpisala Konvenciju, a četvrta koja je ju ratificirala.

v. Zakon o potvrđivanju Konvencije o pravima osoba s invaliditetom i Fakultativnog protokola uz Konvenciju o pravima osoba s invaliditetom (NN-MU:06/07).

180

postojale radionice za zapošljavanje OSI. No država nije financirala rad ovih udruženja,

već su to činila razna dobrotvorna društva (Puljiz 2008:17).

U vrijeme socijalizma Hrvatska zadržava bismarckovski tip socijalne države, te je na

osnovi toga nastala respektabilna socijalna infrastruktura (Puljiz 2008:29). Država je u

svoju isključivu nadležnost preuzela socijalnu zaštitu i druge sustave socijalne

sigurnosti. U prvome razdoblju, u 1950-ima, osnovna je državna briga posvećena

žrtvama rata, djeci, mladima te OSI (Puljiz 2008:19-22). Od sredine 1950-ih, postupno

se napušta stroga administrativna regulacija i državna kontrola socijalnih programa, te

se afirmira profesionalni i stručni pristup. U zaštiti OSI se tako počinje sve više

primjenjivati socijalna i profesionalna rehabilitacija, te se otvara dosta zaštitnih

radionica (Puljiz 2008:22-23). No, do 1980-ih sustav socijalne skrbi je djelovao potpuno

odvojeno od sustava namijenjenih općoj populaciji, pa je to značajno otežavalo

međusobnu interakciju „populacije invalida i ne-invalida“. Tada u praksi dolazi do

postupnog približavanja tih dvaju sustava, posebice u odgoju i obrazovanju, što rezultira

djelomičnom integracijom djece i mladih s invaliditetom. Naravno, riječ je samo o

onima kod kojih je invaliditet manje izražen, jer postoji i dvojni segregacijski sustav,

kroz izgradnju „specijalnih“ škola i drugih „specijalnih“ ustanova (Urbanc

2006:324).179

Socijalistička vlast potisnula je aktivnosti udruga civilnog društva, te je samo Katolička

crkva, dakako, strogo ograničena od strane države, vodila neke aktivnosti preko

organizacije Caritas (Puljiz 2009:15). Kako nije postojala sloboda udruživanja i kako je

država imala monopol na pružanje svih socijalnih usluga, društvene organizacije i

udruženja građana imala su ograničenu i kontroliranu ulogu, te nisu bile okvir

samoorganizacije građana. No, važno je za naglasiti da su neke društvene organizacije

imale veći značaj (Bežovan, Zrinščak 2007:31-32). „Neke su društvene organizacije,

179 Novija istraživanja politike prema osobama s invaliditetom u zemljama Središnje Europe (Poljskoj, Mađarskoj, Slovačkoj i Češkoj) pokazuju kako institucionalni okvir u sklopu ove politike još uvijek nije konzistentan sa suvremenim standardima zaštite ljudskih prava OSI, rehabilitacije utemeljene na zajednici (community-based rehabilitation) i neovisnoga života. Dodatno, u usporedbi s postkomunističkim zemljama, ekonomski manje razvijene države zapravo poznaju manje segregacijskih praksi za OSI (posebice za osobe s intelektualnim teškoćama), jer nikada nisu uspjele razviti infrastrukturu prema medicinskome modelu zbrinjavanja OSI, dok postkomunističke zemlje poznaju velike sustave institucionalnog zbrinjavanja OSI (Holland 2007:545-546).

181

kao na primjer one koje su zastupale interese invalida ili bolesnih osoba, imale veću

ulogu“ (Bežovan 2008:399).180

Potkraj 1980-ih, s krizom socijalizma, socijalna prava građana u Hrvatskoj bila su

temeljno ugrožena, a velike promjene početkom 1990-ih preokreću dotadašnje razvojne

trendove (Puljiz 2008:27; 2009:15). Razvija se „krizna socijalna država“ (emergency

welfare state), koja mobilizira nacionalne resurse zbog prevladavanja gospodarske i

humanitarne krize uzrokovane ratom i prvom fazom postsocijalističke tranzicije. 1992.

formirano je Ministarstvo rada i socijalne skrbi, sa širokom paletom ovlasti. Važnu

ulogu su u tom razdoblju odigrale nevladine organizacije te međunarodne organizacije

koje su tada intenzivno djelovale u Hrvatskoj (Puljiz 2008:31-37).

Druga polovica 1990-ih obilježena je sporim oporavkom gospodarstva, te pripremama

reforme sustava socijalne sigurnosti, pod snažnim utjecajem Svjetske banke i MMF-a,

glavnih zagovornika neoliberalnog koncepta (Puljiz 2008:37-43; 2009:15). Stoga su

reforme bile usmjerene na smanjenje javnih socijalnih troškova, posebice u

mirovinskom i zdravstvenom sustavu (Puljiz 2008:48). Nevladin sektor u socijalnoj

politici, OCD-i koji pružaju socijalne i zdravstvene usluge i koji se bave humanitarnim

radom, i zbog naslijeđa iz socijalizma, bile su razvijenije od prosjeka drugih

organizacija civilnog društva (Bežovan 2008:427). No u drugoj polovini 1990-ih, kada

se, zbog smanjenja inozemnih sredstava, međunarodne humanitarne organizacije

povlače iz Hrvatske, civilni sektor doživljava krizu (Puljiz 2009:15). Ipak, počele su se

provoditi važne reforme u socijalnoj politici koje su nagovijestile novu strukturu

socijalnih prava, usmjerene prema konceptu takozvane kombinirane socijalne politike

(Puljiz 2008:43).

Nakon 2000. Hrvatska je počela ostvarivati mnogo više stope rasta, te su najteže

gospodarske posljedice prevladane. Dolazi do širenja prava i socijalnih izdataka,

prvenstveno putem povrata duga umirovljenicima, povećanjem nekih obiteljskih prava i

naknada, te rastom izdataka za prava branitelja Domovinskog rata, posebice u 2007.

godini (Puljiz 2008: 52; 2009:15-16). I civilni sektor je, nakon krize zbog povlačenja

180 Za detalje toga razvoja, posebice oko humanitarne pomoći, v. Bežovan 2008:401-403.

182

međunarodnih humanitarnih organizacija krajem 1990-ih, ušao u razdoblje

institucionalne i funkcionalne stabilizacije (Puljiz 2009:16). Stoga je izvršena

redefinicija uloga glavnih sudionika socijalne politike, odnosno smanjenje uloge države

i većeg značenja tržišta, obitelji i OCD-a (Puljiz 2008:47). Trendovi potržišnjenja u

zdravstvenom i mirovinskom sustavu nastavit će se, smatra Vlado Puljiz, jedan od

najznačajnijih istraživača hrvatske socijalne politike, i dalje. Stoga treba očekivati

jačanje temeljne socijalne zaštite, uz mjere socijalnog uključivanja marginaliziranih

skupina i pojedinaca (2008:61-64). Dodaje kako koncepti uključivanja i socijalne

kohezije, koje posljednje vrijeme izrazito promovira EU, podrazumijevaju širok spektar

djelovanja svih aktera socijalne politike. To čini protutežu rekomodifikaciji dijelova

sustava, kroz opsežniju intervenciju države u demografskoj sferi, odgoju i obrazovanju,

politici tržišta rada, socijalnom uključivanu te jačanju osnovnih dimenzija socijalne

kohezije, kao nove manifestacije solidarizma na nacionalnoj razini (Puljiz 2008:61).

Time se pasivna i protektivna socijalna država, koju je Hrvatska razvijala nakon

stjecanja neovisnosti, umjesto povlačenja države iz socijalne sfere, preobražava u

aktivnu i produktivnu socijalnu državu (Puljiz 2008:64; 2009:16-17).181

Rezultati navedenih trendova u odnosu društva prema invaliditetu kroz povijest, a

posebice u kontekstu razvoja socijalne države u posljednjih 200-tinjak godina, mogu se

prikazati modelima kreiranja politike prema osobama s invaliditetom, a koji pokazuju

njenu transformaciju u 20. stoljeću.

181 Jolanta Aidukaite (2009) ističe kao veliki nedostatak činjenicu da su postkomunističke zemlje bile izostavljene iz komparativnih istraživanja i teoretiziranja o tipovima socijalne države pred kraj 20. stoljeća. U tome smislu, postojećim teorijskim argumentacijama o razvoju socijalne države zbog sukoba interesnih skupina (kapitala i rada), te zbog industrijalizacije i demografskih promjena, koje dobro odgovaraju zapadnim zemljama, u objašnjenjima nastanka i funkcioniranja socijalne države u Istočnoj Europi, dodatno treba uzeti u obzir utjecaj državnog aparata (moćnih službenika socijalnog sektora) te drugih policy aktera (razvoja civilnog društva), kao i utjecaja globalizacije (međunarodnih organizacija) i europeizacije u kreiranju socijalne politike (2009:33).

Istočnoeuropske države čine posebni tip socijalne države, koji se teško može uklopiti u Esping-Andersenove tri kategorije, jer kombiniraju njihove karakteristike. Istočnoeuropska socijalna država je utemeljena na sustavu socijalnog osiguranja (na doprinosima), ali sa širokom, gotovo univerzalnom, pokrivenošću stanovništva, no s niskim beneficijama, pa stoga i vrlo važnom ulogom obitelji i tržišta u socijalnoj sigurnosti (2009:34-36).

183

Modeli kreiranja politike prema osobama s invaliditetom

Politika prema osobama s invaliditetom može biti utemeljena na tri interpretacijska

okvira ili paradigme, odnosno na tri skupine pretpostavki, vrijednosti i uvjerenja. Tome

su zatim koherentna tri modela ili načina njena kreiranja, koji se međusobno razlikuju

po svim elementima policy podrežima, po definiranju problema, ciljevima, te

instrumentima i načinima implementacije (Howlett 2009:73). Interpretacijski okviri i

modeli politike prema OSI uključuju različita razumijevanja i invaliditeta i osoba koje

ga imaju, odnosno političkih dimenzija koje oboje čine kolektivnim problemom koji

„traži“ državnu intervenciju. Različite paradigme politike prema OSI sadrže i različiti

pristup OSI, podrazumijevaju različite ciljeve djelovanja zajednice u tome području,

naglašavaju i razvijaju različite pridjevske politike, te se dominantno oslanjaju na

različite policy instrumente. Svi ti elementi čine specifičan diskurs, odnosno, široku

kognitivnu shemu kreiranja politike prema osobama s invaliditetom.

Specifične kombinacije elemenata daju medicinski model, socijalni model te model

ljudskih prava politike prema OSI (v. Tablicu 18). Upravo se navedenim redoslijedom

modeli i razvijaju u posljednjih stotinjak godina prema višim razinama socijalne

inkluzije (v. strelicu u Tablici 18). Zapravo je riječ o transformaciji politike prema

osobama s invaliditetom u sve kompleksniji sklop. Razvoj je započeo time da su osobe s

invaliditetom bile ciljna skupina dvije pridjevske politike – zdravstvene politike te

politike socijalne pomoći i socijalne skrbi. Zatim nastaje takozvana složena ili

multisektorska politika, kojoj su OSI okosnica, a koja se provlači kroz cijeli niz sektora,

od obrazovanja i tržišta rada, do društvenog osvješćivanja, pravila gradnje, kulture i

sporta,182 što značajno usložnjava državnu intervenciju u ovome području djelovanja.

182 Hrvatska se politika prema OSI, prema Nacionalnoj strategiji za izjednačavanje mogućnosti za OSI od 2007. do 2015. godine, sastoji od slijedećih 15 područja: 1. Obitelj; 2. Život u zajednici; 3. Odgoj i obrazovanje; 4. Zdravstvena zaštita; 5. Socijalna skrb i mirovinsko osiguranje; 6. Stanovanje, mobilnost i pristupačnost; 7. Profesionalna rehabilitacija, zapošljavanje i rad; 8. Pravna zaštita, zaštita od nasilja i zlostavljanja; 9. Informiranje, komunikacija i podizanje razine svijesti; 10. Sudjelovanje u kulturnom životu; 11. Sudjelovanje u političkom životu; 12. Istraživanje i razvoj; 13. Rekreacija, šport i razonoda; 14. Udruge osoba s invaliditetom u civilnom društvu; te 15. Međunarodna suradnja.

184

Tablica 18: Prikaz elemenata triju modela kreiranja politike prema OSI

Modeli / interpretacijski okviri politike prema OSI

Medicinski

model

Širi socijalni model

Uži socijalni model Model ljudskih prava

A. P

RO

BLE

M

1. Razumijevanje invaliditeta

Oštećenje Oštećenje + socijalne prepreke

Oštećenje + socijalne prepreke

2.Razumijevanje OSI

Pacijent i / ili siromašni

Sugrađanin s invaliditetom Građanin

3. Pristup OSI Terapeutski Poboljšavanje uvjeta Razvojni 4. Usmjerenost na

Na pojedinca

/ OSI

Na društvo / okolina OSI

Na pojedinca / OSI

B. C

ILJ 5. Svrha

intervencije države / zajednice

Zbrinjavanje

OSI

Jednakost OSI

Osnaživanje OSI

Socijalna inkluzija

C.IM

PLE

ME

NT

AC

IJA

6. Dominantne pridjevske politike

Zdravstvena politika, politika socijalne

skrbi

Antidiskriminacijske politike i politika uklanjanja

prostornih prepreka / sloboda kretanja

Obrazovna, i kulturna politika, slobodno vrijeme

7. Primjeri klju čnih policy instrumenata

Invalidnine; Javne

usluge u zdravstvu ili socijalnoj

skrbi putem državnih ustanova

Antidiskriminacijska regulacija;

Kvote; Javne kampanje;

Pravilnici o gradnji

Radionice; Asistent u nastavi;

Prevoditelj znakovnog

jezika; Stambene zajednice

Izvor: Petek 2011:107.

Medicinski model, koji se razvija u prvoj polovici 20. stoljeća, shvaća invaliditet kao

fizičko ili intelektualno oštećenje kojim OSI odstupa od prosječne populacije i koje

onemogućuje njeno „normalno“ funkcioniranje. Stoga se naziva i statističkim modelom

(Igrić 2004). Invaliditet je medicinsko stanje koje se može liječiti, te je riječ o

terapeutskome pristupu OSI. Cilj rehabilitacije jest promjena osobe s invaliditetom, da

185

bi se ona postala što „normalnija, što „sličnija većini“ (Urbanc 2006:322).183 Stoga se

OSI primarno shvaća kao pacijent, te je politika uglavnom usmjerena na njegove

medicinske potrebe.184 U medicinskome modelu osobi s invaliditetom namijenjena je

uloga bolesnoga (Pfeiffer 2001:30). Dodatno, OSI se najčešće razumijeva i kao

siromašna osoba, jer vrlo često zbog visokih životnih troškova postaje korisnikom

sustava socijalne skrbi ili prima financijsku naknadu od države na osnovi invaliditeta,

takozvanu invalidninu. U takvome interpretacijskom okviru, politika prema OSI

dominantno je usmjerena na pojedinca kroz prizmu zdravstvene i socijalne politike, a

glavni joj je cilj zbrinjavanje ranjive skupine u društvu, odnosno skrb za slabe i

nemoćne. Model se zapravo temelji na samilosti i uočljivoj bespomoćnosti osoba s

invaliditetom, a promjena i prilagodba kojoj se teži jest promjena OSI. „Naglasak je na

rehabilitaciji pojedinca kako bi postao sposoban da se „uklopi“ u društvo“ (Žiljak

2006:249).

Od 1970-ih javlja se, kao kritika medicinskoga modela, razumijevanje invaliditeta koje

u definiciju, osim karakteristika same osobe, unosi i socijalnu dimenziju. Invaliditet

čine i socijalne barijere koje onemogućuju „normalno“ funkcioniranje, pa on nije

proizvod samo deficita pojedinca, već i deficita društva. Riječ je o kompleksnom

fenomenu koji nastaje kao rezultat interakcije specifi čnih karakteristika individue i

karakteristika njegova okruženja – nepristupačne fizičke okoline i opresivnih i

diskriminatornih socijalnih struktura. Jednostavno rečeno, oštećenje čovjeka je tek

fizički fakat koji se pretvara u invaliditet kada postane socijalna činjenica.185 Značajnu

promjenu predstavlja pojava ideje o inkluziji, s osnovnim načelom da zajednica nije

potpuna ako u njoj nisu svi dobrodošli, kroz uvažavanje prava na pripadnost zajednici

bez obzira na različitosti, no bez negiranja te različitosti (Urbanc 2006:323).

183 „Pri tome se na pojedinu teškoću izazvanu invaliditetom gledalo kao na medicinski, genetski ili kognitivno-psihološki problem, a poteškoće osoba s invaliditetom su se shvaćale kao osobna tragedija s kojom se pojedinac morao nositi i koje ga onesposobljavaju“ (Urbanc 2006:322). 184 „Osoba s invaliditetom potencijalni je bolnički pacijent. U tom modelu nema mjesta za obrazovanje koje bi omogućilo neovisan život“ (Žiljak 2006:255). 185 „Dakle, invaliditet je rezultat interakcije osobe i okoline, više nego što je pojava sama po sebi“ (Igrić 2004:155).

186

Razvoj i promjenu razumijevanja invaliditeta prate i promjene u ostalim elementima

modela kreiranja politike prema OSI. Cilj intervencije države više nije samo liječenje,

rehabilitacija oštećenja i zbrinjavanje neke osobe, već rješavanje problema njene

društvene izolacije. Cilj, naime, postaje osigurati jednakost osoba s invaliditetom, kako

bi se ostvarila njihova socijalna inkluzija. Zatim, politika prema OSI se proširuje na

nove sektore, na nove pridjevske politike. Dominantno se naglašavaju

antidiskriminacijski mehanizmi, kojima se trebaju ukloniti socijalne (psihološke)

barijere, odnosno predrasude prema OSI. Bitna je i sloboda kretanja OSI, odnosno

uklanjanje prostornih prepreka. Osnovna je promjena u tome što se žarište pažnje

velikim dijelom premješta s pojedinca – osobe s invaliditetom, na društvo – na okolinu

OSI (tzv. environmental modifications). Dakle, siromašni pacijent postaje sugrađanin s

invaliditetom, pa se smjera mijenjati njegovu socijalnu sredinu da bi mu se osigurala

jednakost (posebice, pred zakonom), odnosno bolji socijalni uvjeti.

Posljednji se razvija model ljudskih prava, i to kao dopuna socijalnoga modela, a ne kao

njegova kritika ili supstitut. To je posebice očito u činjenici da ta dva modela identično

definiraju invaliditet. Zapravo je riječ o razvoju socijalnoga modela kroz ponovno

naglašavanje značaja pojedinca, koje prati proširenje ciljeva politike prema OSI. Više

nije riječ samo o dosezanju (pravne) jednakosti, već i o djelovanju usmjerenom k

razvijanju potencijala OSI u svrhe njihova osnaživanja, pa je naglasak na građaninu kao

na nositelju ljudskih prava i njegovoj aktivnosti, a ne na invaliditetu.186 Naime, ističe se

kako zakonom zajamčena jednakost vrlo često nije dovoljna da bi se socijalna inkluzija

u praksi i ostvarila. Proširuje se i spektar pridjevskih politika, među kojima

najznačajnija postaje obrazovna politika,187 no i, primjerice, kulturna politika ili

podizanje kvalitete slobodnog vremena OSI. Zapravo, u kreiranju politike prema

osobama s invaliditetom preciznije je govoriti o ukupno o dva modela – medicinskome i

„potpunome“ ili širem socijalnome modelu.

186 “Tako se poimanje invaliditeta kao 'posljedice oštećenja na funkcioniranje osobe' mijenja u 'smanjenje ili gubitak prilike za sudjelovanje u životu'... Pritom se pretpostavlja okolina, slobodna od prepreka te aktivna osoba s invaliditetom, koja zastupa svoja prava“ (Igrić 2004:151). To dalje „... sugerira društvenu odgovornost za invaliditet i pretpostavlja okolinu slobodnu od prepreka i osobe s posebnim potrebama svjesne svojih prava i spremne da se zastupaju“ (Igrić 2004:155). 187 „Na taj način daje se veći značaj ulozi odgoja, stimulaciji razvoja i istraživanju kako iskoristiti potencijale, nego pristupu kojemu je u prvom planu ograničenje i teškoća u razvoju djeteta.“ (Igrić 2004:155). Detaljnije o odnosu modela ljudskih prava i obrazovne politike v. Žiljak 2005.

187

Naravno, u praksi kreiranja politike prema OSI nema čistih modela i politika prema OSI

postaje mješavina politike socijalne sigurnosti, integracije na tržište rada i politike

ljudskih prava (Waldschmidt, Lingnau 2008:7). Medicinski model uvijek djelomično

„ostaje na snazi“ s obzirom da OSI uvijek treba specifične prilagodbe zdravstvenog

sustava, te je uvijek, kao i svaki drugi građanin, i pacijent. Također, zadržava se i

pristup u kojemu država „mjeri“ invaliditet popisivanjem oštećenja i pripisivanjem

određenog postotka invaliditeta, kao preduvjeta za ostvarenje raznih naknada. Pitanje je

da li navedeni „ostaci“ medicinskoga modela ikada mogu biti potpuno prevladani i da li

uopće trebaju biti prevladani.

Riječ je o posebnom izazovu, koji se označava i neomedicinskim modelom, a što je

povezano s aspektom obrazovanja, profesionalne rehabilitacije i zapošljavanja OSI.

Naime, u praksi dolazi do paradoksa da se ulaže u obrazovanje i rehabilitaciju OSI, ali

im se istovremeno ne kreira mogućnost zapošljavanja. Status OSI znači imati određenu

socijalnu sigurnost, no to istovremeno osobi onemogućava da se uključi u ekonomske

procese jer zapošljavanje često podrazumijeva gubitak određenih socijalnih prava.

Takav pristup zanemaruje da radom i ekonomskom samostalnošću OSI ne prestaju neke

njene potrebe za posebnom podrškom i pomoći sustava (Urbanc 2006:330-331). Naime,

u novijoj se literaturi već javlja kritika socijalnog modela, koja ističe opasnost

isključivanja problema oštećenja u njegovoj radikalnoj formi (v. primjerice

Shakespeare, Watson 2001). Iako samo fizičko ili intelektualno oštećenje ne smije biti

jedina odrednica OSI, jednako se tako, promoviranjem socijalnog modela i modela

utemeljenog na ljudskim pravima, ne smije zanemariti činjenica da oštećenje izrazito

utječe na život OSI i značajno određuje i oblikuje njenu svakodnevicu.

No ključno jest da dolazi do transformacije politike prema osobama s invaliditetom u

načinu njenoga kreiranja – iz medicinskoga modela u širi socijalni model. Time je ona

odličan primjer transformacije javnih politika na kraju 20. i na početku 21. stoljeća,

prikazanih u drugome poglavlju ovoga rada. Riječ je o paradigmatskoj promjeni

(najčešće sporoj ili gradualnoj188), jer se politika mijenja u svim svojim elementima – u

razumijevanju ciljeva, načinu na koji se definira ciljna skupina, pa onda i kolektivni

188 v. Promjena konteksta javnih politika u suvremenom društvu

188

problem, te u instrumentima (i u sektorima) kojima se provodi. Također, mijenja se i

uloga i značaj udruga u njenome kreiranju, kao i njihove suradnje s državnom, odnosno,

s javnom upravom. Dakle, politiku prema osobama s invaliditetom može se podijeliti u

dvije faze razvoja koje pripadaju dvama tipovima javnih politika. Medicinski model

osnova je politike prema osobama s invaliditetom kao socijalne politike, odnosno

državne intervencije prema populaciji koju obilježavaju ili niski prihodi ili visoki

životni troškovi ili oboje. U tom kontekstu, državna intervencija se dominantno shvaća

kao društveni trošak (Fischer 1995). Zatim dolazi do promjene policy podrežima iz

redistributivnoga u politiku socijalne inkluzije, odnosno u politiku ljudskih prava.

Politika prema OSI postaje konstitutivni policy podrežim.

Politiku prema osobama s invaliditetom u njene dvije faze razvoja, ili dva modela, može

se razlikovati u sva tri aspekta shvaćanja javnih politika. Javne politike kao izbor na

temelju vlasti u politici prema OSI pokazuju transformaciju u određivanu ciljeva i u

izboru policy instrumenata. Ciljevi se transformiraju od zbrinjavanja socijalno osjetljive

skupine do osiguranja jednakosti te osnaživanja OSI kako bi se potaklo njihovo široko

uključivanje u zajednicu. U redistributivnome tipu osnovni instrument državne

intervencije su javni rashodi u obliku socijalnih transfera (primjerice, invalidnine), te

javne usluge koje država izravno pruža (primjerice, ustanovama za skrb). U politici

ljudskih prava dominantno se koristi regulacija kao policy instrument (primjerice,

antidiskriminacijska regulativa), čiji se efekt značajno nadopunjuje instrumentima

utemeljenim na informacijama (primjerice, javne zagovaračke kampanje). Pritom,

politika prema osobama s invaliditetom strukturirana kao konstitutivna politika ne

podrazumijeva potpuni izostanak financijskih izdataka iz proračuna, već državna

intervencija nije isključivo, a niti, primarno socijalni transfer.

Transformacija politike prema OSI u aspektu socijalne konstrukcije odnosi se na

promjenu shvaćanja invaliditeta od medicinskoga do socijalnoga modela – od

usmjerenosti na oštećenje do usmjerenosti na osobu, od sažaljenja zbog nesreće do

naglašavanja sposobnosti, od terapije do razvoja, od siromašnog pacijenta do aktivnog

građanina. Mijenja se shvaćanje i odnos prema ciljnoj skupini, prema osobama s

invaliditetom, od objekta politike u redistribuciji, do sukreatora i suodlučivatelja u

189

konstitutivnoj politici, što se posebice naglašava konceptom samozastupanja. Umjesto

pasivnog primatelja pomoći, OSI je aktivni pojedinac koji je, s jedne strane, angažiran u

upravljanju vlastitim životom, te, s druge strane, akter i politike prema OSI, ali i procesa

stvaranja ostalih javnih politika te političkog života i života zajednice općenito.

U aspektu strukturirane interakcije aktera, transformaciju politike prema OSI moguće je

prikazati preko dva elementa. Kao prvo, jedna od značajnijih razlika jest tip nevladinih

organizacija koje su ključne u kreiranju politike. U redistributivnome tipu značajnija je

uloga NVO-a koji se bave isporukom usluga i sudjeluju u fazi implementacije. U

konstitutivnome tipu povećava se značaj NVO-a koji se bave zagovaranjem javnih

politika. Upravo udruge kojima je svrha poticanje proizvodnje javnih dobara najveći

utjecaj imaju u politikama ljudskih prava u kojima preuzimaju ulogu policy

poduzetnika, posredovanjem interesa heterogenih ciljnih skupina koje je teško

mobilizirati.

Drugo, mijenjaju se i odnosi među formalnim i neformalnim akterima. U

redistributivnome tipu NVO-i u većoj mjeri teže uspostavljanju ekskluzivnih odnosa s

vlasti, odnosno pojedinim formalnim akterima, ne bi li „osvojili“ dominantnu ulogu u

redistribuiranju državnih financijskih sredstava ili isporuci socijalnih usluga.

Konstitutivne politike, politike ljudskih prava, karakterizira međusobna suradnja

neformalnih aktera, udruga i članova ciljne skupine. NVO-i su „prisiljeni“ na bazi

minimalnih zajedničkih ciljeva formirati zagovaračke koalicije nasuprot vlasti, ne bi li

potaknuli donošenje ili mijenjanje određene regulative, te njezinu implementaciju.

Potrebno je zagovaranje šire platforme problematike invaliditeta. U fazi implementacije

suradnja neformalnih aktera s formalnima, te suradnja među neformalnim akterima, ima

dodatnu važnost za razliku od one u redistributivnome tipu. Naime, nije više riječ samo

o organizaciji potrošnje državnih financijskih sredstava, već i o mobiliziranju različitih

vrsta resursa raštrkanih u društvu, kojima se „nadopunjuje“ ono što osigurava država.

Država, posebice javna uprava, da bi postigla efikasnost regulative, a još više

instrumenata utemeljenih na informacijama, i u oblikovanju i u provedbi politike prema

OSI treba potporu, sredstva, znanje i organiziranost nedržavnih aktera, prvenstveno

190

udruga kao ključnih organiziranih predstavnika OSI. Jedino širokom socijalnom

mobilizacijom mogu se postići uspjesi u politici ljudskih prava.

Univerzalna temeljna ljudska prava ona su prava koja pripadaju svim ljudima, u

svakome trenutku, u svima dijelovima svijeta (Kulenović 2000). Problem ljudskih prava

ima dvije usko povezane cjeline – primjenu i teoriju ljudskih prava – dva područja koja

se mogu analizirati iz četiri osnovna aspekta. Prvo je pitanje nosioca određenoga prava,

što je u našemu slučaju osoba s invaliditetom, te je stoga posebno važno kako se ona

označava i definira. Drugo je pitanje o kojemu je pravu s liste ljudskih prava, sa spiska

prava koje svaki pojedinac ima i koja su u pravilu popisana u međunarodnim

dokumentima, riječ. U tom se smislu ljudska prava najčešće, prema svojemu sadržaju,

klasificiraju kao politička, ekonomska, socijalna i kulturna.189 Treće je pitanje o tome od

koga to pravo štiti ili tko je dužan štititi, tko je odgovoran garantirati određeno pravo.

Prvo vodi računa o negativnom, a drugo o pozitivnom pravu. Na oba je pitanja odgovor

isti: država, pojedinac ili druga država (i međunarodna organizacija). Odnos između dva

pojedinca (utjecaj pojedinca na pojedinca) u pravilu se pozitivnopravno regulira

negativnim pravima. Četvrto je, posljednje i najkompleksnije, pitanje o legitimaciji

ljudskih prava, za što postoji niz različitih interpretacija (Kulenović 2000:1-3).

Za ovaj je rad posebice značajno treće pitanje, pa je potrebno dodatno specificirati

negativna i pozitivna prava. Te dvije vrste prava izvedenice su iz klasičnog liberalnog

poimanja slobode i razlikovanja negativne i pozitivne slobode. „Sloboda od“ jest ono

razumijevanje slobode iz koje slijede negativna prava kao prava koja nam garantiraju

„zaštitu od“, a takozvana „sloboda za“ čini izvor pozitivnih prava kao prava koja nam

država treba osigurati (Kulenović 2000:2). Navedeno razlikovanje moguće je povezati s

razinom usmjerenosti modela politike prema OSI. Usmjerenost na socijalnu okolinu

odnosno na pojedinca, koje se razlikuje među socijalnim modelom i modelom ljudskih

prava, zapravo je razlikovanje negativnih i pozitivnih prava. Uži socijalni model

insistira na negativnim pravima OSI – zaštiti od, primjerice, diskriminacije. Takav tip

189 Jednostavnija je podjela, kako to bazično postavlja T. H. Marshall, na građanska, politička i socijalna prava. Građanska prava odnose se na slobodu pojedinca, poput slobode govora; politička na pravo na participaciju u javnoj moći (u ulozi političara ili birača); treća – socijalna – odnose se na ekonomsko i socijalno blagostanje (Cochrane 2001:252; Smith 1993:199-202).

191

zaštite pojedinca od pojedinca u pravilu se pozitivnopravno regulira negativnim

pravima.

Model ljudskih prava, s vraćanjem usmjerenosti ponovno na samu osobu s

invaliditetom, uvodi „u igru“ pozitivna prava jer kada je riječ o poticanju razvoja, riječ

je o takozvanim pravima na. „Negativna prava, ili kako ih još zovu prava slobode, ona

su koja zabranjuju zadiranje u tuđa prava, a povezuju se sa zabranom onog djelovanja

kojim se ugrožava uživanje tih prava... Pozitivna prava označuju prava na ona dobra

koja građanima trebaju osigurati dobar život. Ne sadrže samo zabrane njihova kršenja,

nego i zahtjev da se osiguraju pretpostavke i uvjeti za puno uživanje tih prava“ (Žiljak

2006:253). Osnovna je ideja da se ljudska prava osoba s invaliditetom implementiraju

ili kroz pravni sustav, odnosno sudske procese kojima se ta prava interpretiraju. Tu je

riječ o negativnim pravima. S druge strane, pozitivna prava se implementiraju kroz

političke programe ili strategije, a glavne aktere čine političke institucije i različite javne

agencije i tijela vlasti (Mabbett 2005:98-99). Tek kada postoji i drugi aspekt, možemo

reći da je riječ o potpunome socijalnom modelu kreiranja politike prema OSI, odnosno

da postoji sustavna politika ljudskih prava osoba s invaliditetom.

Naime, upravo su OSI odličan primjer kako bez pozitivnih prava nema ostvarenja ni

negativnih i kako ih je u praksi teško odvojiti.190 Širenjem te pretpostavke, s obzirom da

se uži socijalni model kreiranja politike prema OSI temelji na negativnim pravima, a

model ljudskih prava na pozitivnim pravima, može se potvrditi kako dva navedena

načina kreiranja politike prema OSI jedan drugoga pretpostavljaju. Međusobno su

uvjetovani. Bez dodatne podrške OSI, u smislu razvoja njihovih potencijala, nije

moguće očekivati da će oni u praksi konzumirati svoja negativna prava. Također, kada

se govori o općenitoj ocjeni stanja ljudskih prava OSI, uvijek treba analizirati razvoj i

implementaciju širega socijalnog modela kreiranja politike prema OSI, a ne samo model

190 To se dobro može pokazati čak i na zdravstvenoj politici, temeljnome području medicinskoga modela, koji se pod utjecajem modela ljudskih prava također transformira. Sustav zdravstvene zaštite u Hrvatskoj uspostavljen je na načelu svima jednako pod jednakim uvjetima. „Međutim, kada se radi o osobama s invaliditetom, praksa je pokazala da se ovo načelo ne može provoditi doslovno. Naime, kako bi osobe s invaliditetom postigle istu razinu osposobljenosti i samostalnosti kao i osobe koje nisu pogođene ovakvim problemom, u specifičnim situacijama potrebno im je osigurati višu razinu zdravstvene zaštite“ (Znaor, Janičar, Kiš Glavaš 2003:7).

192

ljudskih prava. Naime, tri su osnovna načina sagledavanja ljudskih prava OSI u smislu

njihove implementacije: jednaki tretman, jednaki pristup i jednakost ishoda procesa

provođenja prvo dvoje. Ta tri načina čine cjelinu, jer OSI ne može dobiti jednaki

tretman ako joj zajednica nije jednako pristupačna, a oboje nema smisla za OSI ako

jednaki ishodi nisu potencijalno mogući (Pfeiffer 2001:42).

Kompleksnost razumijevanja pitanja ljudskih prava osoba s invaliditetom može se jako

dobro oslikati na primjeru njihovih socijalnih prava. Socijalna prava, koja osigurava

socijalna država, zapravo su ona koja osiguravaju neovisnost pojedinca od tržišta

(Waldschmidt, Lingnau 2008:5). Tip socijalne države ovisi, prema najpoznatijoj

tipologiji socijalne države Gøste Esping-Andersena, o stupnju (de)komodifikacije. Riječ

je o mjeri do koje neki pojedinac ili obitelj mogu održavati socijalno prihvatljivi

standard života, neovisno o tržišnoj participaciji (Abrahamson 2000:84), dakle, o razini

osobne slobode od tržišta (Waldschmidt, Lingnau 2008:2). Ideja je u tome da su

socijalna prava veća kada ostvaruju viši stupanj ili obuhvatniju dekomodifikaciju, što je

najrazvijenije u socijal-demokratskome tipu socijalne države. No kod osoba s

invaliditetom stvar nije tako jednoznačna. Osnova politike prema OSI jest pitanje

medicinske i profesionalne rehabilitacije i integracije na tržište rada. Jedna od svrha

politike prema OSI jest upravo uspostavljanje komodifikacije – da život osobe s

invaliditetom ponovo bude pod utjecajem i u sklopu tržišta rada (Waldschmidt, Lingnau

2008:4). Dekomodifikacija za OSI vrlo često nije povezana s njihovom slobodom, već

sa stigmatizacijom i izolacijom (Waldschmidt, Lingnau 2008:5). U tome smislu su

socijalna i građanska prava kod OSI povezana. Kakvo je stanje u tome području u

Hrvatskoj?

Politika prema OSI u Hrvatskoj

Nemoguće je nedvosmisleno istaknuti uzroke brzoga razvoja politike prema OSI u

Hrvatskoj u posljednjem desetljeću, no svakako su bitne šire promjene konteksta njena

kreiranja. Naime, u kontekstu konsolidacije demokracije od 2000-e,191 usporednim

191 Prema istraživanju o stanju demokracije međunarodne organizacije Freedom House, te godišnjim izvješćima Freedom in the World, Hrvatska od 1991. do 2000. pripada skupini takozvanih djelomično demokratskih država (zbog nedostataka u mogućnosti pune realizacije političkih i civilnih prava od strane

193

otvaranjem prostora djelovanja i za razne nedržavne aktere, posebice nevladine

organizacije,192 te i za sve značajniji utjecaj međunarodnih aktera, hrvatska politika

prema OSI doživljava transformaciju. Kao prvo, dobiva na važnosti.193 Time Hrvatska

slijedi trend vidljiv i na razini Europske unije gdje od 1990-ih dolazi do takozvanog

mainstreaminga politike prema OSI unutar šireg okvira socijalnih politika. To se odnosi

i na razvoj nove regulative usmjerene isključivo na OSI, ali i na činjenicu da se cijeli niz

programa dodatno promatra, između ostaloga, i kroz perspektivu osobe s invaliditetom

(Mabbett 2005).194 Drugo, hrvatska se politika prema OSI transformira od medicinskoga

modela kreiranja u socijalni model. Osnovno je istraživačko pitanje ovoga dijela rada u

kojoj mjeri, odnosno u kojim elementima se ta transformacija (ne)događa.

Sažeti prikaz promjene politike prema OSI RH, kao uvod u detaljnu empirijsku analizu,

može se dati na temelju triju točaka. Prvo, analiza dokumenata i intervjua sa značajnim

policy akterima pokazuje pozitivan trend prema modelu ljudskih prava na razini

građana), dok je od 2001. klasificirana u grupu potpuno demokratskih država (što znači da ne postoje ozbiljniji nedostaci u realizaciji političkih i civilnih prava).

Za više detalja v. http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=15. 192 Nakon promjene vlasti 2000. stvara se pozitivna klima za djelovanje organizacija civilnog društva, te vlast u sve većoj mjeri počinje uvažavati glasove nedržavnih aktera. Također, u hrvatskoj javnosti, nakon što je 1990-ih civilno društvo bilo dominantno percipirano kao nešto opasno za budućnost Hrvatske, sazrijeva stav da je civilno društvo vrlo važan činitelj razvoja demokracije. O tome i više o odnosu karakteristika civilnoga društva i demokratičnosti političkoga sustava i demokratske političke kulture u RH, v. Šalaj (2006). 193 Udio koji politika prema OSI zahvaća u proračunu RH nije moguće u potpunosti precizno odrediti, jer je riječ o multisektorskoj politici koja uključuje mnogobrojne, raznorodne aktivnosti svih razina i vrsta tijela vlasti. Jedini podatak koji je o tome dostupan jest ono što je prikazano u Sažetku Izvješća o provedbi Nacionalne strategije u 2009 godini. Na tom mjestu se sumarno prikazuju financijski troškovi središnje države i jedinica lokalne i područne samouprave koje oni sami prikazuju kao rezultat aktivnosti u provedbi mjera Nacionalne strategije. Iznosi ne uključuju financijska davanja iz redovnih djelatnosti nositelja mjera, posebice ministarstava.

Na nacionalnoj razini u 2009. godini za provedbu mjera Nacionalne strategije utrošeno je 203.654.859,37 kuna (u 2008. riječ je o iznosu od 227.186.746,25 kuna). Utrošena sredstva na područnoj i lokalnoj razini iznosila su 233.757.459,89 kuna (91.968.155.20 kuna u 2008. godini). Dakle, ukupno je na osobe s invaliditetom, tako da je to izravno navedeno, utrošeno oko 450 milijuna kuna iz cjelokupnog iznosa svih proračuna u 2009. U 2009. državni proračun je iznosio oko 125 milijardi kuna.

v. http://www.mfin.hr/adminmax/docs/Drzavni_Proracun.pdf 194 Mainstreaming politike prema OSI oslikava i slijedeći citat: „... ima u društvu jedna klasa da tako kažem, invaliditet pomalo već i mladi… jedan dio grupacija koje su u ovom trenutku moderne, da tako brutalno kažem, odnosno moderno je bavljenje njima i zagovaranje. Tako su svojedobno bili branitelji, pa žene... sad je ovo novo područje... Evo, ja sam došla u ovu kuću (Sabor op. a) 2002, i kroz ovih 9, 10 godina sve do nedavno tema invaliditeta uopće nije bila issue, a danas jeste. Primjerice, kada imamo Zakon o HRT-u, tako u Vijeću HRT-a moraju biti zastupljene udruge i onda moraju biti zastupljene udruge osoba s invaliditetom. Negdje se doda prizma u proučavanju ne samo posebnih dokumenata, jer mi smo donijeli Strategiju, Zakon o pravobranitelju i slično... već i u ovim drugima zakonima to se umeće kao vrijednost“ (Intervju br. 2).

194

verbalnih etiketa. Naime, i u novijim je dokumentima usvojena, ali i u govoru aktera

može se pronaći isto, terminologija koja odgovara standardima političke korektnosti i

ljudskih prava OSI. Dodatno, riječ je i o značajnome napretku u vidljivosti OSI.

Najočitiji su primjer dvije saborske zastupnice koje su osobe s invaliditetom. Ipak,

konceptualne pretpostavke „iza“ tih etiketa nisu uvijek u cijelosti one koje odgovaraju

kreiranju politike prema OSI u sklopu modela ljudskih prava.

Stoga je, drugo, općenita ocjena da se zanemaruje nužni aspekt aktivnosti OSI, odnosno

postavljanja osobe s invaliditetom kao subjekta same politike i njenih pojedinih

aspekata (v. Tablicu 18, elementi br. 2 do 4). Jednostavnije rečeno, problem se zapravo

konceptualno ne definira „do kraja“ kao problem ljudskih prava. Riječ je o

transformaciji usmjerenosti s pojedinca-pacijenta na društvo i socijalni kontekst. Razvoj

ka ponovnom usmjeravanju na pojedinca tek započinje. Sukladno tome, kao treće, još je

uvijek prisutna pretjerana „vjera“ u državnu intervenciju kroz klasičnu socijalnu državu

– kroz policy instrumente utemeljene na bogatstvu i organizaciji, te donekle o

zanemarivanju takozvanih soft mehanizama osiguranja i zaštite ljudskih prava, u svrhu

razvoja potencijala OSI (v. Tablicu 18, elementi br. 3. i 7).

Osnovna je teza da se politika prema OSI u Hrvatskoj značajno transformira u

posljednjem desetljeću iz medicinskoga modela, ali da je još uvijek riječ primarno o

užem, a ne potpunom, socijalnom modelu. Ključni elementi modela ljudskih prava,

usprkos značajnom prisustvu upravo te retorike, još uvijek nisu u potpunosti prisutni u

njenu kreiranju. Naime, takvo stanje može se pojasniti i činjenicom da je riječ o

nedavnom, „svježem“ policy transferu.195 Pod utjecajem međunarodnih aktera, ali i zbog

suradnje nekih domaćih policy aktera na međunarodnoj sceni, novi trendovi politike

prema OSI (elementi socijalnog modela) uneseni su u hrvatsku politiku prema OSI, te

se policy promjena događa u svim njenim aspektima. Sumiranjem prikaza mehanizama

funkcioniranja policy podrežima po elementima (v. Shemu 11) i načina kreiranja

politike prema osobama s invaliditetom (v. Tablicu 18), teza je razrađena na slijedeće

četiri hipoteze:

195 Više o policy transferu v. Dolowitz, Marsh 1996; 2000.

195

a) Na razini ciljeva, hrvatska politika prema OSI okreće se ideji socijalne inkluzije,

odnosno razvijaju se ciljevi osiguranja jednakosti i osnaživanja OSI.

b) Na razini policy instrumenata, dogodio se značajan napredak donošenjem novih

zakona i usvajanjem međunarodne regulative iz ovoga područja u zadnjih 10-ak

godina, a koji slijede socijalni model, i koji se nadopunjuju instrumentima

utemeljenim na informacijama. No, nova regulativa koegzistira sa „starim“

instrumentima provedbe, primjerice nereformiranim sustavom socijalne skrbi.

c) Aspekt strukturirane interakcije karakterizira veliki značaj sudjelovanja udruga

OSI i udruga koje djeluju u korist OSI u kreiranju ove politike. No odnosi među

državnom i nedržavnim akterima, upravom i udrugama, ne mogu se označiti

partnerskima.

d) Na razini socijalne konstrukcije transformacija je vidljiva u inzistiranju na

politički korektnom i nediskriminirajućem obilježavanju osoba s invaliditetom.

Pritom ciljna skupina nije konstruirana kao aktivna društvena skupina, što je

ključno za diskurs ljudskih prava kao kolektivni problem.

Osnovu rada čini diskurzivna analiza 12 hrvatskih dokumenata. Istraživanje uključuje i

polustrukturirane intervjue 16 aktera involviranih u kreiranje hrvatske politike prema

OSI, obrađene i analizirane metodom otvorenog kodiranja. Također, analiza sadrži i

podatke iz ankete provedene s članovima predstavničkih tijela na svim razinama vlasti

(općina, grad, županija, središnja vlast) o njihovim stavovima o političkim dimenzijama

invaliditeta. Značajno se koristi i reprezentacijska analiza u pristupu dokumentima,

izlaganjima aktera, radionicama, internetskim materijalima, te intervjuima iz oba

kruga.196

196 Analiza dokumenata, 16 polustrukturiranih intervjua i anketa s članovima predstavničkih tijela provedene su u sklopu projekta Istraživanje stavova članova predstavničkih tijela o političkim dimenzijama invaliditeta i uključivanju osoba s različitim vrstama oštećenja u politički život, koje je Fakultet političkih znanosti u Zagrebu proveo za MOBMS, u razdoblju od travnja 2009. do siječnja 2010. Prikupljeni su podaci zatim u svrhe izrade ove disertacije ponovo obrađeni te analizirani metodama diskurzivne analize i otvorenoga kodiranja.

Također, koriste se rezultati projekta Podrška u primjeni mehanizama praćenja i evaluacije mjera Nacionalne strategije izjednačavanja mogućnosti za osobe s invaliditetom od 2007. do 2015. godine, provedenoga u suradnji MOBMS-a i UNDP-a. Projekt se sastojao od 8 radionica koje su korištene za promatranje i analizirane reprezentacijskom analizom. Također, korištena je anketa održana na tim radionicama, odnosno podaci iz nje uporabljeni u Izvješću o provedbi Nacionalne strategije za 2009. Izlaganja aktera održana na istraživačkome seminaru preddiplomskoga kolegija Posebne javne politike, na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, u ljetnome semestru školske godine 2008 / 2009. na

196

(1) Analiza policy ciljeva. Osobe s invaliditetom, zbog svojega invaliditeta, suočene su

s višim životnim troškovima od onih prosječne populacije, koji značajnim dijelom

proizlaze iz njihovih specifičnih zdravstvenih potreba. Oboje ih čini ranjivom

socijalnom skupinom koja treba posebnu pomoć zajednice. Upravo takvo razumijevanje

svrha intervencije države čini jezgru politike prema OSI. Država intervenira zbog

vrijednosti solidarnosti prema slabijim i nemoćnim članovima zajednice, te ih zbrinjava

i o njima skrbi. Promjenom razumijevanja invaliditeta, „uvlačenjem“ socijalne

dimenzije u njegovu definiciju, mijenjaju se i ciljevi politike prema OSI. S obzirom da

je invaliditet sadržan u interakcijama sa socijalnom okolinom, preprekama koje ona

pred OSI postavlja, solidarnosti se dodaje značaj osiguranja jednakosti osoba s

invaliditetom. Prvo je riječ o ravnopravnosti – osiguranju jednakosti pred zakonom.

Zatim dio ciljeva politike prema OSI postaje i osiguravanje jednakosti životnih šansi,

odnosno izjednačavanje mogućnosti. A za to su potrebni posebni sustavi podrške

kojima se osnažuju osobe s invaliditetom, u svrhe stvaranja preduvjeta njihova ljudskog

dostojanstva kao osnovne svrhe intervencije države. Jednakost osoba s invaliditetom i

njihovo osnaživanje dva su međuovisna dijela socijalne inkluzije. Dokidanje svih oblika

socijalne isključenosti i izolacije osoba s invaliditetom dugoročni je cilj ove politike.

Okrenimo se sada ciljevima politike prema OSI u Hrvatskoj. Kako se mogu urediti

kognitivne sheme ili interpretacijski okviri ciljeva u hrvatskim dokumentima i u kojoj

mjeri odgovaraju teorijskim određenjima ciljeva u modelima kreiranja politike prema

OSI? Analizirani dokumenti sadrže ciljeve iz sva tri modela kreiranja politike prema

OSI. No, problematično je što socijalni model konceptualno nije potpun, posebice stoga

što je nedovoljno prisutna dimenzija osnaživanja osoba s invaliditetom s razvojnim

pristupom OSI. Kada se analizom izvuku diskurzivni elementi dokumenata koji

odgovaraju na pitanje Zašto se zajednica treba baviti invaliditetom, često je odgovor –

jer je tô tako u međunarodnim standardima. Stoga je argumentacija o pravnoj

koherentnosti nacionalnog pravnoga sustava s međunarodnim za RH dodana kao četvrti

temu politike prema OSI u Hrvatskoj također su korištena kao izvor podataka. U svrhe izrade disertacije provedena su dodatna 4 nestrukturirana intervjua, te su konzultirani dodatni dokumenti i internetski materijali. Detaljnije o izvorima podataka, metodama prikupljanja i metodama analize podataka v. Uvod: Teorijsko-metodološki pristup (posebice Metode prikupljanja i analize podataka), te Priloge na kraju rada.

197

interpretacijski okvir ciljeva politike prema OSI u odnosu na one teorijski izvedene (v.

Tablicu 19).

Tablica 19: Ciljevi hrvatske politike prema OSI – diskurzivna analiza dokumenata197

MO

DE

L

CIL

J

SUMIRANI PRIMJERI DISKURZIVNIH ELEMENATA

ODREĐIVANJA CILJEVA IZ DOKUMENATA

ME

DIC

INS

KI

ZB

RIN

JAV

AN

JE

� Jer je to je interes RH kao socijalne države � Jer je socijalna skrb djelatnost od posebnog interesa za RH kojom se osigurava i

ostvaruje pomoć za podmirenje osnovnih životnih potreba socijalno ugroženih, nemoćnih i drugih osoba

� Jer je potrebno skrbiti o zaštiti ranjivih društvenih skupina, kao što su OSI te djeca s teškoćama u razvoju

� S ciljem sveobuhvatne skrbi o ovoj populaciji � Zbog njihove osobite ranjivosti poklanja im se posebna pažnja

PR

AV

NA

KO

HE

RE

NT

NO

ST

Nac

iona

lnog

pr

avno

g su

stav

a � Treba štititi, pratiti i promicati prava i interese osoba s invaliditetom na temelju Ustava RH, međunarodnih ugovora i zakona

� Zbog ostvarenja temeljnih ustavnih načela � Jer je potrebno propisivanje prava osoba s invaliditetom � Zbog čestog kršenja i zanemarivanja prava osoba s invaliditetom � Jer je to u skladu sa strategijom RH � Zbog problema neujednačenosti prava, s obzirom na stupanj, vrstu i uzrok oštećenja � S ciljem napretka te daljnjeg snaženja zaštite prava OSI i djece s teškoćama u razvoju

S m

eđun

arod

nim

st

anda

rdim

a

� Jer je to u skladu s međunarodnim dokumentima � Jer je to iskorak u unaprjeđenju međunarodnog humanitarnog prava – za RH to

predstavlja kontinuitet na međunarodnome planu � Zbog opredjeljenja za provedbu suvremenih standarda u nacionalnom zakonodavstvu � Jer je riječ o dodatnome napretku u sustavu prava OSI, koji je posebno vidljiv od

usklađivanja propisa s europskim standardima � Zbog provođenja aktivne politike ljudskih prava što proizlazi iz usvajanja ključnih

međunarodnih dokumenata, kao i suvremenih standarda na ovom području � Za oblikovanje RH kao civilnog, ekonomski uspješnog, građanski osviještenog i

demokratskog društva � Da bi se uskladile sve politike djelovanja na području zaštite OSI s dostignutim

standardima na globalnoj razini, ali i svim trendovima koji imaju za cilj nastojanje da sva područja života i djelovanja budu otvorena i pristupačna OSI

197 Za prikaz svih diskurzivnih elemenata po pitanjima za analizu dokumenata v. Prilog 4.

198

UŽ

I SO

CIJ

ALN

I

JED

NA

KO

ST

� Zbog osiguravanja zaštite i promicanja jednakosti kao najviše vrednote ustavnog poretka RH

� Zbog prava svih građana da ravnopravno sudjeluju u svim segmentima društva i nesmetano raspolažu svojim zakonskim ustavnim pravima

� Jer treba pridonositi većoj senzibilizaciji društva za potrebe, prava, sposobnosti i mogućnosti osoba s invaliditetom, zbog nedovoljne informiranosti svih građana

� Jer treba stvarati pretpostavke za ostvarivanje jednakih mogućnosti i uređenje zaštite od diskriminacije na osnovi invaliditeta

� Jer treba otkloniti diskriminaciju djece pripadnika nacionalnih manjina, Roma, stranaca i djece s posebnim potrebama

� Jer je potrebno ukloniti postojanje arhitektonsko-urbanističkih zapreka, s ciljem bolje fizičke dostupnosti infrastrukturnih i drugih objekata te sredstava javnog prijevoza i promicati primjenu načela univerzalnog dizajna

� Jer treba osigurati sredstva za prilagodbu radnih mjesta na kojima se OSI mogu zaposliti i raditi

LJU

DS

KA

PR

AV

A

OS

NA

ŽIV

AN

JE

� Zbog promicanja, zaštite i osiguravanja punog i ravnopravnog uživanja svih ljudskih prava i temeljnih sloboda svih OSI i promicanje poštivanja njihovog urođenog dostojanstva

� Treba promicati sudjelovanje OSI u građanskim, političkim, ekonomskim, društvenim i kulturnim područjima života, integraciju OSI kao ravnopravnih građana u društvo

� Omogućiti neovisno življenje OSI u zajednici � Treba osiguravati ostvarivanje prava na izbor i kvalitetu vlastita života, što je ujedno i

preduvjet njihovom neovisnom življenju � Omogućiti OSI pravo na pristup informacijama i njihovo aktivno sudjelovanje u

životu zajednice � Jer treba povećati pristupačnost i primjerenost obrazovnog sustava radi lakšeg

zapošljavanja OSI � Poticati razvoj organizacija civilnog društva koje se bave zaštitom prava OSI

Izvor: Petek 2011:114-115.

Prvi interpretacijski okvir, koji se poziva na zbrinjavanje ranjivih skupina – slabih i

nemoćnih članova društva – nije, naravno, iščeznuo iz hrvatske regulative, no daleko je

od dominantne argumentacije i zastupljen je u „klasičnim“ resorima medicinskoga

modela, primjerice, u Zakonu o socijalnoj skrbi. Uži socijalni model, koji se odnosi na

postizanje jednakosti i ravnopravnosti, a koji se odnosi na okolinu OSI, također je

zastupljen u hrvatskoj regulativi i to dosta bogato. Cilj osnaživanja osoba s

invaliditetom, koji sadrži razvojni pristup OSI, i osnova je modela ljudskih prava,

također postoji, iako u najmanjoj mjeri. Ljudska se prava OSI intenzivno spominju kroz

sve dokumente, no argumentacija da je svrha intervencije države u invaliditet

ostvarivanje ljudskoga dostojanstva osoba koje ga imaju, rijetka je i sporadična.

199

Zabrinjava da argumentacija o slijeđenju međunarodnih standarda i prijenosu

međunarodnih dokumenata ona koja je najčešće upotrebljavana.198 Republika Hrvatska

ne štiti ljudska prava OSI dominantno zbog ljudskoga dostojanstva svojih građana, koji

slučajno imaju invaliditet, već zbog inozemnih standarda koji traže da se to čini.

Nepotpunu razvijenost ciljeva širega socijalnoga modela kreiranja politike prema OSI

pokazuju još dvije stvari. Osnaživanje OSI kao cilj podrazumijeva aktivnost osoba s

invaliditetom, koji se iskazuju primjerice kroz koncepte samopomoći ili

samozastupanja. Takvo razumijevanje nije uključeno u ljudska prava OSI u hrvatskoj

regulativi, osim kao iznimka. To dodatno oslikava i činjenica da se OSI u hrvatskim

dokumentima ne prepoznaju kao hrvatska vrijednost ili potencijal. Osnaživanje osoba s

invaliditetom za posljedicu svakako ima i doprinos OSI razvoju i napretku zajednice

kao cjeline, no tu ideju hrvatski dokumenti ne poznaju.

Analiza ciljeva u dokumentima najznačajniji je aspekt jer su ciljevi (formalna)

očitovanja o poželjnoj budućnosti (Hogwood, Gunn 1984:151), odnosno autoritativne

izjave kojima se deklarira što će vlast u određenom području činiti (Colebatch

2006b:11). No, da li empirijski podaci prikupljeni intervjuiranjem značajnih policy

aktera i anketnim ispitivanjem članova predstavničkih tijela potkrepljuju ovakvu ocjenu

o ciljevima hrvatske politike prema OSI? Razmotrimo najprije intervjue.

Izrazito je zanimljivo da u iskazima aktera gotovo da i nema ciljeva medicinskoga

modela. Akteri su isključivo okrenuti socijalnome modelu i to podosta upravo

njegovom ljudsko-pravaškom dijelu. Iskazi aktera o tome što treba ostvariti hrvatska

politika prema OSI, što želimo i pokušavamo u tome području napraviti, odnosno gdje

idemo, sumirani su u sedam osnovnih kodova (v. Tablicu 20). Najčešći i najbogatije

zastupljeni cilj politike prema OSI jest upravo socijalna inkluzija u najširemu smislu.

Ponekad je označavana kao (1) integracija, ponekad kao uključivanje. Odnosi se na

cijeli niz aspekata: na uključivanje u normalan život, u društvo i javni život, u politički

život općenito, te posebno u odlučivanje u politici prema OSI, u obrazovni sustav, na

tržište rada, u život lokalne zajednice, kroz organiziranje OSI, ili, najopćenitije, kroz

198 To prepoznaju i akteri: „Kad se radi o osobama s invaliditetom, uvijek se odlučuje zato jer će riješiti nešto zbog Europe“ (Intervju br. 15).

200

ukidanje njihove getoizacije. Podkategoriju čini cilj ostvarivanja (1A) zastupljenosti

OSI u tijelima vlasti, predstavnika udruga OSI u raznim odborima, povjerenstvima,

radnim skupinama i savjetodavnim tijelima, s posebnim naglaskom na zastupljenost

različitih podskupina OSI i na kvalitetu zastupanja njihovih interesa.

Tablica 20: Ciljevi hrvatske politike prema OSI – kodiranje intervjua 199

Kodiranje tre ćega reda (1) INTEGRACIJA / UKLJUČIVANJE (1A) ZASTUPLJENOST (2) OSNAŽIVANJE OSI (2A) AKTIVIZAM OSI (2B) OBRAZOVANOST OSI (2C) POTENCIJALI OSI (2D) ZAPOŠLJIVOST OSI (2E) MOTIVIRANJE OSI (2F) INFORMIRANOST OSI (3) JEDNAKOST (3A) ANTIDISKRIMINACIJA (3B) PRETPOSTAVKE OSTVARIVANJA LJUDSKIH PRAVA (3C) IZJEDNAČAVANJE MOGUĆNOSTI (3D) SLOBODA KRETANJA (3E) IZJEDNAČAVANJE LOKALNIH RAZLIKA (4) OSVJEŠĆIVANJE (4A) SENZIBILIZACIJA (4B) POTREBE OSI (4C) UKLANJANJE PREDRASUDA (4D) SOCIJALIZACIJA (5) SOLIDARNOST (5A) UKINUTI SIROMAŠTVO OSI (5B) POSEBNO RANJIVE SKUPINE (5C) STAMBENO ZBRINJAVANJE (6) EUROPSKI STANDARDI (6A) MEĐUNARODNI STANDARDI (7-1) IZJEDNAČAVANJE VOJNIH I CIVILNIH (7-2) RATNI VOJNI INVALIDI (7-2A) STAMBENO ZBRINJAVANJE

Oba podcilja socijalne inkluzije – jednakost i osnaživanje OSI, također su bogato i

snažno prisutni. (2) Osnaživanje OSI se naglašava kroz njihov (2A) aktivizam, kroz

poticanje njihova razvoja (2B) obrazovanjem, za unaprjeđenje svih njihovih (2C)

199 Za prikaz načina kodiranja intervjua v. Priloge 8 i 9.

201

potencijala, da bi bili u što većoj mjeri (2D) zapošljivi. Jer OSI treba osnaživati kroz

rad, umjesto davanja državnih naknada, da ne budu pasivni primatelji pomoći i

„socijalni slučajevi“ (Intervju br. 16). A za to ih treba (2E) motivirati i (2F) informirati.

„Dakle, treba ih politički osnaživati da bi oni mogli politički djelovati“ (Intervju br. 5).

Posebice treba osnaživati lidere OSI, koji su i sami osobe s invaliditetom, ali koji imaju

stručno znanje i radno iskustvo u ovome području djelovanja, da bi se potakla kvaliteta

samozastupanja OSI (Intervju br. 12). U aspektu (3) jednakosti također postoji više

podkategorija. Ističe se važnost (3A) dokidanja diskriminacije OSI (posebice, višestruke

diskriminacije poput žena koje su OSI), zatim (3B) osiguravanja pretpostavki

ostvarivanja njihovih ljudskih prava, da bi im se (3C) izjednačile mogućnosti. Posebice

su istaknuti, u razumijevanju ovoga cilja od strane aktera, (3D) sloboda kretanja, za što

je potrebno ukloniti prostorne prepreke, te (3E) velike razlike u uvjetima života OSI u

različitim lokalnim sredinama.

Jednakost i osnaživanje OSI „podupire“ cilj širokoga (4) osvješćivanja zajednice o ovoj

problematici. Prvenstveno se ističe (4A) senzibilizacija na tematiku kod, s jedne strane,

političke elite, te, druge strane, medija. No, i kod svih građana je potrebna „promjena

percepcije u smjeru promatranja OSI kao ravnopravnih i jednakih članova društva“

(Intervju br. 4), posebice u osvješćivanju paternalizma koji se nalazi „iza“ humanitarnih

akcija (Intervju br. 7). Potrebno je osvijestiti stvarne (4B) potrebe OSI, (4C) ukloniti

predrasude prema njima, i to u najširem smislu (4D) socijalizacijom svih građana u

tome smjeru.

Preostala tri cilja su mnogo manje prisutna u iskazima aktera. Vrijednost (5) solidarnosti

u klasičnom razumijevanju socijalne države spominje se tek nekoliko puta, kao potreba

(5A) ukidanja siromaštva OSI, posebne brige za (5B) ranjive skupine (primjerice, osobe

s intelektualnim teškoćama), te (5C) stambenog zbrinjavanja OSI. U dokumentima

najprisutnija argumentacija oko slijeđenja dobrih (6) europskih načela i (6A)

međunarodnih standarda je vrlo rijetka. Jedina nekoherentnost može se pronaći u

različitom razumijevanju odnosa vojnih i civilnih invalida, jer se jedan ispitanik zalaže

202

za (7-1) izjednačavanje njihovih prava (Intervju br 2200), a drugi za (7-2) privilegiranu

poziciju ratnih vojnih invalida (Intervju br. 3201).202

Ispitanici anketnog prikupljanja podataka, članovi predstavničkih tijela na svim

razinama vlasti, u politici prema OSI također pokazuju transformaciju stavova o

ciljevima prema socijalnom modelu. Na pitanje o svrhama državne intervencije – Što je

glavni razlog zbog kojeg se pojedinac i zajednica trebaju posebno baviti pravima OSI –

članovi predstavničkih tijela dominantno misle da im to jamči njihovo ljudsko pravo

kao i svakom drugom biću (njih 43,7%), te da im, kao i svim drugim građanima,

pripada ustavno pravo na dostojanstven život (njih 28%). Dakle, čak 71,7% članova

predstavničkih tijela „pripada“ modelu ljudskih prava u definiranju ciljeva politike

prema OSI. Za vrijednost solidarnosti „odlučilo“ se ukupno 23,8% njih ('jer građani

trebaju pomagati jedni drugima' – 12,8%; 'jer postoji prirodna ljudska potreba da se

pomogne bližnjima' – 11,3%), a za pravnu argumentaciju ('jer to jamče zakoni i

nacionalne strategije koje je donio Hrvatski sabor') – 3,7%. Tek 0,3% misli da se

zajednica treba baviti invaliditetom zato što su OSI slabe i nemoćne, klasičnim

razumijevanjem potrebe zbrinjavanja unutar medicinskog modela. Dakle, članovi

hrvatskih predstavničkih tijela zapravo odlično prepoznaju razvoj dugoročnih ciljeva

politike prema OSI.

Na nižoj razini specifičnosti ciljeva, na pitanju integracije djece s teškoćama u razvoju u

redovne škole (alternativa je da se za njih osiguravaju posebne, specijalno prilagođene

škole), članovi predstavničkih tijela u velikoj većini podržavaju cilj integracije. 87,5%

se s time slaže.203 Tek je 12,6% ispitanika zaokružilo odgovor 'za djecu s teškoćama u

200 „Ako govorimo općenito o OSI, imamo dvije kategorija osoba s invaliditetom: vojne invalide koji imaju veću razinu prava i imamo civilne i invalide rada koji su dosta ispod prve razine prava. Pravo ne određujemo prema vrsti invaliditeta, već po vremenu i načinu nastanka invaliditeta, što je potpuno pogrešno“ (Intervju br. 2). 201 „Vidim problem u ujedinjavanju jedinstvene politike prema OSI, s obzirom da poslujemo po dva zakona... jedno su zakoni za civilne invalide, drugi zakon za hrvatske ratne vojne invalide koji je posebna numera zakonskih odrednica, prema kojem se ostvaraju prava zbog sudjelovanje u ratu… to tako mora i ostati, to se neće moći nikada staviti, u jedinstvenu politiku svrstati“ (Intervju br. 3). 202 Deklaracija o pravima osoba s invaliditetom izričito navodi kako će RH promicati i osiguravati prava OSI što većim izjednačavanjem u pravima vojnih i civilnih invalida, te i svih ostalih kategorija OSI bez obzira na vrijeme nastanka i uzrok invaliditeta. 203 42% je izabralo odgovor 'djeca s teškoćama u razvoju trebaju biti u najvećoj mogućoj mjeri integrirana u postojeće redovno školstvo', a 45,5% odgovor 'djeca s teškoćama u razvoju trebaju biti u najvećoj

203

razvoju je bolje da se školuju zajedno sa sebi sličnom djecom, u institucijama koje su

prilagođene njihovim obrazovnim potrebama', što inherentno sadrži getoizaciju, a onda i

socijalnu izolaciju kao posljedicu.

(2) Analiza policy instrumenata. Transformacija politike prema OSI uključuje i

promjenu u uporabi policy instrumenata. U sklopu medicinskoga modela kreiranja

politike prema OSI, koja sadrži dva osnovna sektora – socijalnu i zdravstvenu politiku,

primarno se koriste instrumenti utemeljeni na organizaciji i bogatstvu. OSI u velikoj

mjeri ovise o državnim transfernim plaćanjima, financijskim naknadama koje dobivaju

na osnovi invaliditeta. Zatim, politika prema OSI uključuje mnogobrojne javne usluge u

sklopu zdravstvenoga sustava. No, također, i usluge u sustavu socijalne skrbi,

prvenstveno stambenoga zbrinjavanja u različitim državnim ustanovama za OSI bez

obitelji ili za one za koje se obitelj nije u stanju skrbiti.

Prijelazom na socijalni model kreiranja politike prema OSI, broj sektorskih politika koje

uključuje se značajno šire, pa ona obuhvaća i antidiskriminacijsku politiku, politiku

osiguranja slobode kretanja OSI, obrazovnu i kulturnu politiku, itd. To širi i spektar

instrumenata kojima država intervenira u probleme osoba s invaliditetom. Regulativa,

kao dio instrumenata utemeljenih na ovlastima, postaje jedan od najznačajnijih

instrumenata. Posebice se kreiraju strateški dokumenti u području, koji sveobuhvatno

prilaze problematici invaliditeta i ljudi koji ga imaju. No značajna je i

antidiskriminacijska regulativa, kao regulativa s pravnom snagom. U području slobode

kretanja česti su pravilnici o pristupačnosti javnih institucija ili gradnji općenito, kojima

se propisuje uklanjanje prostornih barijera kretanju OSI i prilagođavanje različitih

objekata njihovim potrebama. Ponekad se koriste i kvotni sustavi osiguranja

zastupljenosti OSI, od članstava predstavnika ciljne skupine u raznim tijelima vlasti, do

primjerice kvota za upise na fakultete.

Posebni značaj dobivaju i policy instrumenti utemeljeni na informacijama.

Antidiskriminacijsku regulativu svakako treba nadopuniti javnim kampanjama

mogućoj mjeri integrirana u redovno školstvo, ali tek ako su stvoreni svi potrebni uvjeti (građevinski, stručni, programski)'.

204

osvješćivanja i senzibiliziranja građana, a u svrhe uklanjanja ili barem umanjivanja

predrasuda prema ovome dijelu populacije. Iz skupine instrumenata utemeljenih na

informacijama može se izdvojiti različite forme savjetovanja, edukacije i treninga koji

se organiziraju za OSI ili za državne službenike ili stručnjake koji s njima rade. Time se

već značajno ulazi i u ljudsko-pravaški model kreiranja politike prema OSI i pitanja

osnaživanja osoba s invaliditetom. Također, razvijaju se nove vrste javnih usluga.

Posebice se ističe osiguravanje raznih vrsta asistenata, poput osobnih asistenata,

asistenata u nastavi ili prevoditelja znakovnog jezika. Teži se novoj formi stambenoga

zbrinjavanja osoba s invaliditetom za osiguranje neovisnoga življenja, primjerice putem

stambenih zajednica osoba s intelektualnim teškoćama, uz stručnu podršku i

savjetovanje.

Posljednjih desetak godina Hrvatsku karakterizira izrazita regulatorna aktivnost u

području politike prema osobama s invaliditetom. Od 2000. Hrvatska je donijela čak 5

važnih dokumenata u sklopu ove politike: deklaraciju o pravima OSI204; zakone koji

uvode dvije nove institucije – pravobranitelja za OSI205 i Fond za profesionalnu

rehabilitaciju i zapošljavanje OSI206; strategiju djelovanja u politici prema OSI (već

drugi put207); te zakon o ratifikaciji UN-ove konvencije o pravima OSI. Posebno treba

naglasiti i kako je novi antidiskriminacijski zakon uveo invaliditet kao diskriminatornu

osnovu.208 Uz navedene, postoji ukupno oko 270 do 280 pravnih propisa koji se u

cijelosti ili djelomično odnose na OSI, te im uređuju život i odnos s državom.209 Riječ je

o izrazito velikom restrukturiranju regulatornog,210 pa i šireg policy okvira politike

prema OSI, u dosta kratkome vremenskom razdoblju. Politika prema OSI postala je

jedna od vidljivijih i „popularnijih“ te područje sa značajnom razinom policy aktivnosti

i policy promjene. Zaista postaje politika koja se zasniva na bogatoj socijalnoj 204 v. Deklaracija o pravima osoba s invaliditetom (NN:47/05) 205 v. Zakon o pravobranitelju za osobe s invaliditetom (NN:107/07) 206 v. Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba s invaliditetom (NN:143/02) 207 v. Nacionalna strategija jedinstvene politike za osobe s invaliditetom od 2003. do 2006. godine (NN:13/03) i Nacionalna strategija izjednačavanja mogućnosti za osobe s invaliditetom od 2007. do 2015. godine (NN:63/07) 208 v. Zakon o suzbijanju diskriminacije (NN:85/08) 209 Prema izlaganju Anke Slonjšak, pravobraniteljice za osobe s invaliditetom RH, održanome na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, 25. ožujka 2009, te izlaganju Vesne Škulić, saborske zastupnice SDP-a, održanome na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, 01. travnja 2009. 210 Prisjetimo se da Lowijeve arene moći proizlaze ponajprije iz njegova istraživanja zakonodavnih procedura i onog dijela kreiranja javnih politika koje se odvija u parlamentu (Kongresu).

205

regulaciji. Naravno, to ne znači da, ako financije više nisu primarni policy instrument,

da se ne koriste u kreiranju ove politike. Osnovna je ideja da socijalni model uključuje i

okolinu slobodnu od raznovrsnih prepreka, a u svojoj široj varijanti i aktivnu osobu s

invaliditetom, te se stoga regulira aktivnost same ciljne skupine, čime se smanjuje

troškove države. Primjerice, „jeftinije“ je imati zaposlenu osobu s invaliditetom, čak i

uz plaćanje potpore za radnoga asistenta, nego pasivnog primatelja socijalne pomoći.

Upravo nabrojana regulativa čini empirijski materijal diskurzivne analize dokumenata,

koja je značajno promijenila sadržaj političkoga odlučivanja o OSI u Hrvatskoj. U

analizi su, traženjem odgovora na pitanje Kako zajednica treba pristupiti problemu

invaliditeta i utjecati na posljedice invaliditeta, izvađeni diskurzivni elementi koji

donose iskaze o tome kako država intervenira ili kako bi trebala intervenirati u ovome

području. Propisani načini intervencije države u problematiku invaliditeta pripadaju u

sve četiri osnovne skupine policy instrumenata prema resursu na kojemu temelje svoju

efektivnost, a to su bogatstvo, organizacija, ovlasti i informacije (v. Tablicu 21).

Skupina instrumenata utemeljena na (1) financijskim resursima podijeljena je u tri

podkategorije. Prvu čine propisi o (1A) državnom proračunu. Izravno se određuje kolike

iznose iz sredstava kojih ministarstava i ostalih tijela (MZOŠ, MOBMS, MZSS, HZJZ,

itd) treba osigurati za koje aktivnosti politike prema OSI. Posebno se ističu neki izvori

sredstava – primjerice, prihodi Hrvatske lutrije za provedbu projekata udruga OSI i

udruga koje programski djeluju u korist OSI, kroz MOBMS. Zatim, naglašavaju se neke

aktivnosti koje čine javne rashode, poput osiguravanja prijevoza i obrazovnih pomagala

te sustavno financiranje udruga OSI. Izdvojena je i podkategorija (1B) socijalnih

transfera, klasičnoga instrumenta u sklopu medicinskoga modela, što, naravno iz

regulative nije iščezlo. OSI dobivaju pomoć za uzdržavanje, pomoć za podmirenje

troškova stanovanja, jednokratnu pomoć, doplatak za pomoć i njegu, te, najvažnije,

osobnu invalidninu, a sve u svrhe osiguranja primjerenoga životnog standarda OSI. U

svrhe regulacije poslovnoga ponašanja i utjecanja na tržište rada, u skupini instrumenata

utemeljenih na bogatstvu, izdvojena je i treća podkategorija (1C) poreznih olakšica i

poticaja, kojima se daju pogodnosti ili subvencije poslodavcima za zapošljavanje OSI,

te za prilagođavanje radnoga mjesta i sredstava rada njihovim sposobnostima.

206

Tablica 21: Instrumenti hrvatske politike prema OSI – analiza dokumenata211

TEMELJNI RESURS INSTRUMENTA

VRSTA INSTRUMENTA

(1) BOGATSTVO

(1A) PRORAČUN (1B) SOCIJALNI TRANSFERI (1C) OLAKŠICE I POTICAJI

(2) ORGANIZACIJA

(2A) JAVNE USLUGE � Zapošljavanje i obrazovanje � Zdravstvo � Socijalna skrb � Podrška u zajednici

(2B) JAVNE USTANOVE

(3) OVLASTI

(3A) REGULATIVA � Antidiskriminacijska � Sloboda kretanja � Tržište � Kultura

(3B) KVOTE

(4) INFORMACIJE

(4A) OGLAŠAVANJE (4B) EDUKACIJA (4C) IZVJEŠTAVANJE I ISTRAŽIVANJE (4D) SAVJETOVANJE

(5) SURADNJA

--------------

Instrumenti utemeljeni na (2) organizaciji, odnosno na radu državnog aparata, vrlo su

bogato zastupljeni u dokumentima, što pokazuje značajnu prisutnost klasične socijalne

države u politici prema OSI. Podijeljeni su u dvije osnovne podkategorije. (2A) Javne

usluge se odnose na propisivanje niza aktivnosti javnih tijela u mnogim područjima, od

zapošljavanja i obrazovanja, koji se skupno označavaju profesionalnom rehabilitacijom,

zatim aktivnosti u zdravstvenom sustavu i sustavu socijalne skrbi, kao pomoć u kući ili

skrb izvan obitelji, te ostali oblici podrške u zajednici. Drugu podkategoriju čine (2B)

javne ustanove, posebice niz domova u sustavu socijalne skrbi u kojima su OSI

smješteni i zbrinuti,212 no i niz novijih ustanova koje se bave profesionalnom

rehabilitacijom ili zapošljavanjem OSI (primjerice, zaštitne radionice i radni centri).

Već istaknut veliki intenzitet donošenja nove regulative pokazuje koliko je taj policy

instrument postao osnovom kreiranja politike prema OSI u Hrvatskoj. Regulativa je 211 Tablica s detaljnim prikazom diskurzivnih elemenata koji se odnose na policy instrumente, zbog svoje veličine nije uključena u tekst, već je dodana kao prilog na kraju rada (v. Prilog 5). 212 Ipak, 75% osoba s invaliditetom u Hrvatskoj živi u obitelji (Benjak 2009:10).

207

osnovna vrsta instrumenata utemeljenih na (3) ovlastima. Analizirani dokumenti

dodatno naglašavaju njenu važnost, ili isticanjem postojeće ili propisujući donošenje

nove (3A) regulative. Primjerice, naglašava se potreba dodatnog uređivanja i

implementacije antidiskriminacijske regulative, kao i građevnih i drugih propisa o

pristupačnosti, kojima se osigurava sloboda kretanja OSI. Zatim, važno je reguliranje

tržišta i poslovnih aktera pri zapošljavanju OSI i uspostavljanju zaštitih radionica od

strane privatnih aktera. Najšire se određuje kako RH treba kreirati strategije

zapošljavanja OSI. Spominju se i prilagodbe regulative u svrhe unaprjeđenja

sudjelovanja OSI u kulturnome životu. (3B) Kvote nisu instrument koji se u području

politike prema OSI mnogo koristi. Postoji obveza zapošljavanja određenog broja osoba

s invaliditetom u tijelima javne uprave.213

Instrumenti utemeljeni na (4) informacijama izrazito su bogato zastupljeni, i to u svim

mogućim oblicima. Najbrojniji su propisi o uporabi instrumenata (4A) oglašavanja

kojima se na različite načine potiče promjena svijesti o OSI da bi se ukinule ili umanjile

predrasude prema toj skupini. Riječ je o raznim mehanizmima, javnim medijskim

kampanjama, promicanju programa za podizanje razine svijesti o OSI i njihovim

pravima, promoviranju ljudskih prava i nediskriminacije OSI, obavještavanju javnosti o

rezultatima politike prema OSI, pripremi informativnih materijala zdravstvenog

obrazovanja, organiziranju stručnih skupova, obilježavanju datuma značajnih za OSI, te

promicanju sudjelovanja OSI u radu političkih stranaka. Kao druga podkategorija

instrumenata utemeljenih na informacijama zastupljena je (4B) edukacija. Propisana je

edukacija u raznim oblicima i za razne skupine – za odgojno-obrazovne djelatnike, za

zdravstvene radnike, za državne službenike u svrhe unaprjeđenja komunikacije s OSI,

itd. Zastupljeni su i instrumenti (4C) izvještavanja i istraživanja. Propisuje se

prikupljanje različitih podataka, primjerice, kroz hrvatski registar OSI, zatim evaluacija

nediskriminacije i integracije OSI, analize tržišta rada, mogućnosti zapošljavanja i

213 Poslodavci u tijelima državne i javne uprave, u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, te u drugim javnim službama i tvrtkama koje su u vlasništvu države ili pretežitom vlasništvu države, dužni su na svaka 42 zaposlenika zaposliti jednu osobu s invaliditetom u 2008, zatim na 35 u 2009, te na 20 od 2011. do 2017. (v. Filipas 2009:20, u časopisu Civilno društvo – tematski broj „Građanski aktivizam i osobe s invaliditetom“). No takve se odredbe u pravilu ne poštuju, niti se to kontrolira kako bi se zbog neizvršenja platio kazneni doprinos (v. Iličković 2009:25, u časopisu Civilno društvo – tematski broj „Građanski aktivizam i osobe s invaliditetom“).

208

uključenja u rad u sklopu profesionalne rehabilitacije, te uporaba rezultata istraživanja o

OSI. Posljednja podkategorija je (4D) savjetovanje osoba s invaliditetom, pružanjem

različitih vrsta informacija i uputa.

Kao zasebna kategorija, uz bogatstvo, organizaciju, ovlasti i informacije, u diskurzivnoj

analizi iz hrvatskih dokumenata koji se odnose na OSI, istaknuta je suradnja. Hrvatski

dokumenti propisuju kooperaciju s nedržavnim akterima, posebice neprofitnim

sektorom, a na više mjesta izravno su istaknute udruge. Ističe se kako je mehanizam

rješavanja problema u politici prema OSI razvijanje partnerstva odgojno-obrazovnih

ustanova s obitelji, lokalnom zajednicom, civilnim sektorom i tržištem rada. Zatim se

naglašava uključivanje OSI i nevladinih organizacija OSI u pripremanje mjera javnih

politika koje se odnose na OSI. Te posebice, ističe se uspostavljanje odgovarajućih

institucijskih mehanizama radi ostvarenja učinkovitije suradnje između tijela državne i

lokalne vlasti i organizacija civilnog društva, a s ciljem smanjivanja socijalne

isključenosti. Prikazane kategorije čine osnovu policy dizajna politike prema OSI u

Hrvatskoj, prikazuju kako je zamišljena i oblikovana. Kako to funkcionira u praksi

prema iskustvu aktera same politike?

Analizom intervjua, metodom otvorenog kodiranja, na pitanje Kako ostvarivati ciljeve

politike prema osobama s invaliditetom u Hrvatskoj, dobiveno je 9 kategorija koje se

odnose na policy instrumente (v. Tablicu 22). Osnovno na što akteri upozoravaju i ono

što najviše ističu jest (1) ne-implementacija. Naglašavaju deklaratorni karakter hrvatske

politike prema OSI u smislu da je riječ samo o „dobrim odredbama na papiru“ i „popisu

lijepih želja“ koje se u praksi ne ostvaruju i ne provode. Postoji izniman jaz između

stanja na terenu te onoga kako je politika zamišljena, ističu akteri. To je, naime, jedna

od najučestalijih ocjena hrvatske regulative općenito, gotovo krilatica u komentiranju

svih javnih politika u Hrvatskoj, učestala i široko rasprostranjena ne samo u diskursu

policy aktera, već i u medijima i u svakodnevnom govoru u javnosti. To treba uzeti u

obzir, no svakako je riječ i o značajnoj kritici hrvatske politike prema OSI u smislu

njene neuspješnosti.214

214 „U tom smislu za mnoge osobe s invaliditetom novonastale promjene u politici, zakonodavstvu i gospodarstvu nisu donijele i promjenu u ostvarivanju njihovih prava... Iako su različiti

209

Tablica 22: Instrumenti hrvatske politike prema OSI – kodiranje intervjua

protudiskriminacijski pokreti kroz sve aktivnije djelovanje nevladinih organizacija znatno pridonijeli kritici paternalizma (kao metafore diskriminirajućeg stava prema svim članovima društva koji se razlikuju od dominirajuće skupine, pa su, dakle, "manje normalni" ili "nenormalni"), još je uvijek snažan ideološki sustav koji se manifestira i u filozofiji obrazovanja i zapošljavanja osoba s invaliditetom (dvojni, segregacijski sustavi školovanja, nemogućnost inkluzije djece s invaliditetom u ustanove predškolskog odgoja, odsutnost osoba s invaliditetom na području visokoškolskog obrazovanja zbog neprilagođenosti nastavnog procesa i nepristupačnosti ustanova, itd)“ (Urbanc 2006:328).

Kodovi trećega reda

(1) NE-IMPLEMENTACIJA (2) SUSTAVNOST (2A) EFIKASNOST (2B) KOORDINACIJA (2C) NADZOR (2D) SANKCIJE (2E) NAREĐIVANJE (2F) ODGOVORNOST (3) PLANIRANJE (3A) ANALIZA / EVALUACIJA (3B) PODACI (3C) KVALITETA REGULATIVE (3D) KVALITETA PROJEKATA (4) FINANCIJE (4A) OLAKŠICE (4B) SOCIJALNI TRANSFERI (5) INSTITUCIJE (5A) ADMINISTRATIVNI KAPACITETI (5B) EDUKACIJA (5C) LOKALNA VLAST (5D) DIFERENCIRANJE USLUGA (5E) PODUGOVARANJE (6) SURADNJA I KONZULTACIJE (6A) LOKALNA VLAST (6B) MEĐUMINISTARSKA (6C) UDRUGE (7) PROJEKTI (7A) ASISTENTI (7B) TELETEKST (7C) PREVODITELJ ZNAKOVNOG JEZIKA (7D) NEPRILAGOĐENO ZBRINJAVANJE (7E) STAMBENO ZBRINJAVANJE (7F) VJEŠTAČENJE (8) KVOTE (9) MEDIJI

210

Ipak, cjelovitija interpretacija takvih iskaza aktera može se dati i uporabom osnovnih

pretpostavki Lowijeve tipologije javnih politika. Lowi, naime, ističe kako ishodi nekoga

odnosa, a u političkoj sferi vladinih javnih politika, određuju očekivanja dobivenog u

tome odnosu, odnosno građana od vlasti. Stoga se može se reći da je transformacija

politike prema OSI, odnosno pomaci koji su u toj sferi zaista napravljeni, kreirala nova,

mnogo viša očekivanja aktera. Naprosto riječ o tome da, zbog postignutoga, sudionici

politike prema OSI smatraju prikladnim, poželjnim i mogućim, da se učini mnogo više.

Važno je imati u vidu i da akteri imaju kratkoročnu perspektivu ocjenjivanja uspješnosti

transformacije politike prema OSI, posebice u usporedbi s onom koju zauzimaju mnogi

istraživači, pa i ovo istraživanje. To dobro pokazuju i ostali kodovi sumiranja

empirijskoga materijala intervjuiranja aktera.

Drugi aspekt povezan s policy instrumentima koji akteri naglašavaju jest važnost (2)

sustavnosti. Ističe se kako zbog nesustavnosti u provođenju politike, prava OSI nisu

ujednačena, jer često implementacija ovisi o pojedinačnim naporima (posebice na

lokalnoj razini). Također, inovacije i dobri pilot-projekti nisu sustavno uvedeni i

podignuti na nacionalnu razinu, te stoga postoji veliki jaz između velikih gradova i

ruralnih sredina u pružanju usluga. Isto se razrađuje kroz dodatnih 6 podkategorija.

Akteri ističu problem nedostatka (2A) efikasnosti u uporabi financijskih sredstava, u

radu javne uprave i zadovoljavanju stvarnih potreba OSI. Također, kako je riječ o

multisektorskoj politici, nedostaje (2B) koordinacije među ministarstvima, među

regijama i među sektorima politike prema OSI.215 Implementacija se najčešće loše (2C)

nadzire, posebice u smislu nedostatka nadzora središnje vlasti nad lokalnom, te Sabora,

građana i samih OSI nad rezultatima politike. Dodaje se kako je problem i u izostanku

(2D) sankcija (čak se preporučuju kaznene), nedovoljnoj uporabi (2E) naređivanja, te

nejasnih i nepreciznih (2F) odgovornosti za implementaciju politike prema OSI. Time

akteri čak pomalo kontradiktorno reagiraju na nezadovoljstvo stanjem hrvatske politike

prema OSI, s obzirom da ističu osnaživanje kao cilj, a ponekad zagovaraju uporabu

klasičnoga funkcioniranja države, odnosno hijerarhije, u te svrhe.

215 O problemu policy koordinacije u Hrvatskoj, v. Petak (2009).

211

Značajnijim se čini naglasak na nedovoljnome (3) planiranju u politici prema OSI, na

način da se regulativa donosi prebrzo, bez prethodnoga pregleda postojeće regulative,

financijskih mogućnosti i stanja u raznim sustavima provedbe. Zapravo akteri

neosviješteno plediraju za uporabu policy analize u politici prema OSI.216 Ističe se kako

nedostaje (3A) analiza stvarnoga stanja prije nego što se regulativa izglasa ili ratificiraju

međunarodne konvencije, a zatim i evaluacije i feedbacka o njihovoj primjeni.

Naprosto, nezadovoljavajuća je kvaliteta savjetovanja, ističu akteri. Nedostaje (3B)

podataka o stvarnome stanju, čak i na razini definiranja OSI i njihovog broja.217 Zatim,

prema akterima regulativa nije dovoljno (3C) kvalitetna, posebice provedbeni

dokumenti i pravilnici, koji su često nerealni, neprovedivi i s neostvarivim rokovima. U

ovu podkategoriju pripada i isticanje potrebe prilagodbe i promjene dijela „stare“

regulative prema europskim standardima, primjerice one koja se odnosi na socijalnu

skrb. Isto se zatim odražava u nedostatku (3D) kvalitetnih projekata za ostvarivanje

ciljeva politike prema OSI.

Problem nedostatka (4) financija se stalno iznova naglašava, kao potreba osiguranja

većih izvora sredstava iz proračuna za provođenje politike prema OSI. Spominju se

različiti oblici javnih rashoda – od osiguravanja asistenata za OSI, obrazovnih

pomagala, stambenoga zbrinjavanja, implementacije na lokalnoj razini, te financiranja

udruga OSI. Posebno se ističe mehanizam raznih (4A) olakšica, te nedostatnost (4B)

socijalnih transfera OSI. (5) Institucije države također se ističu kao značajan instrument,

ponekad kao kritika tromosti državnoga sustava, ponekad kao sugestija poboljšavanja

rada kroz posebne međuministarske ugovore, a ponekad kao podosta pretjerana

sugestija kreiranja zasebnog ministarstva za OSI. Kategorija institucija je podijeljena u

slijedeće podkategorije. (5A) Administrativni kapaciteti prvenstveno se odnose na

kvalitetu ljudskih resursa koja je po akterima preniska, s jedne strane, zbog

preopterećenosti nekih djelatnika, a, s druge strane, zbog čestog izostanka konkretnih

zaduženja za ovu problematiku po radnim mjestima u upravi. To je povezano s

naglašavanjem potrebe (5B) edukacije za podeducirane službenike. Najznačajnijom za 216 U Hrvatskoj se mnogo češće koristi analiza o javnim politikama, nego analiza u svrhe kreiranja javnih politika (v. Petak 2006). Detaljnije o osnovama policy analize, v. Grdešić (2006). 217 Iako je uvedeno pitanje o tome u popis stanovništva, te postoji hrvatski registar OSI, što je oboje veliki napredak i inovacija, akteri su i dalje kritični prema preciznosti i kvaliteti tih podataka. To jako dobro oslikava Lowijevu pretpostavku o važnosti očekivanja.

212

uspješnu provedbu često se označuje uloga (5C) lokalne razine vlasti. Zatim, ističe se

potreba, s jedne strane, (5D) diferenciranja usluga, širenja palete usluga koje nude

postojeće ustanove, te, s druge strane (5E) podugovaranja isporuke socijalnih usluga s

udrugama.

Kao i u dokumentima, naglašava se važnost (6) suradnje i ekstenzivnoga konzultiranja u

politici prema OSI, s (6A) lokalnom razinom, (6B) među ministarstvima i posebice s

(6C) udrugama. Akteri ističu mnogo (7) projekata koji se provode u politici prema OSI,

a koje većinom pozitivno vrednuju, kao primjere dobre prakse koje treba i dalje

razvijati. Posebice su važni (7A) asistenti – osobni asistenti za osobe s najtežim

invaliditetom, nastavni asistenti te radni asistenti. Zatim, pohvaljuje se uvođenje (7B)

teleteksta za gluhe i nagluhe, te financiranje (7C) prevoditelja znakovnog jezika. Nešto

negativnije, kritičnije, ističe se (7D) neprilagođeno stambeno zbrinjavanje (izostanak

namještaja), te nedovoljno (7E) stambeno zbrinjavanje ratnih vojnih invalida. Posebno

se naglašava i problem nepostojanja (7F) jedinstvenog tijela i metodologije vještačenja

invaliditeta.218 (8) Kvote se spominju tek iznimno, jednom kao kritika neimplementacije

kvotnog zapošljavanja OSI u tijelima vlasti, a drugi puta kao preporuka za postavljanje

kvota političkim strankama. Posljednju kategoriju čine (9) mediji, kroz isticanje potrebe

kreiranja pozitivnih medijskih slika, te strogoga nadzora provođenja odredbi medijske

politike u medijima u privatnom vlasništvu.

218 „Ono što je bitno da uspostavimo jedinstvenu metodologiju vještačenja koja bi se provodila u svim tijelima vještačenja. Metodologija i kriteriji vještačenja bi trebali biti isti u sustavu mirovinskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja, školstva... u svim sustavima gdje se vještačenje provodi, metodologija bi trebala biti ista… Naime, vrlo teško je pomiriti različite pristupe. Dok jedni inzistiraju na dijagnozi, a sama dijagnoza ne mora značiti i invaliditet. Primjerice, dijabetes je dijagnoza, no on ne mora prouzročiti invaliditet.

Zato je rad na jedinstvenoj listi fokusiran na način da jedinstvena lista koristi oba segmenta, u nekim slučajevima će ići na postotke, pogotovo kad su to tjelesna oštećenja. Međutim, u nekim slučajevima, primjerice kada se radi o mentalnim retardacijama se ne mogu koristiti postoci, tamo će se polaziti od dijagnoze i vještačenja na temelju utvrđenih kriterija. Metodologija će se više fokusirati na preostale radne sposobnosti, naravno da će se baviti i oštećenjima, no fokus će biti na preostale radne sposobnosti. I onda prilagodba sustava na potrebe upravo tim radnim sposobnosti kako bi se osobi s invaliditetom podigao stupanja zapošljivosti“ (Intervju br. 9).

Na 80. sjednici Vlade RH, održanoj 23. rujna 2010, Vlada je prihvatila Prijedlog zaključka o prihvaćanju probne primjene Prijedloga jedinstvene liste funkcionalnih sposobnosti, kao preduvjeta za donošenje propisa o jedinstvenom tijelu vještačenja i načinu utvrđivanja invaliditeta. v. www.vlada.hr/naslovnica/sjednice_i_odluke_vlade_rh/2010/80_sjednica_vlade_republike_hrvatske

213

Dakle, zanimljivo je kako akteri, s jedne strane, u ciljevima „idu dalje“ od dokumenata,

te gotovo isključivo zagovaraju socijalni model politike prema OSI. S druge strane, kod

policy instrumenata „zaostaju“, u smislu da naglašavaju bogatstvo i organizaciju, a

instrumenti utemeljeni na informacijama su nešto manje prisutni, posebice u odnosu na

očekivanje da će to biti iznimno naglašeno s obzirom na ciljeve. Akteri značajno ističu

potrebu izvještavanja i istraživanja, te savjetovanje, koje je primarno vezano uz

konzultiranje udruga OSI pri odlučivanju. Edukacija javne uprave je zastupljena, no u

dokumentima najbogatija kategorija oglašavanja gotovo da je preskočena. Postoji tek

kratko osvrtanje na medije. Moguće je da akteri ne smatraju te instrumente jednako

važnima, no i da su zadovoljni njihovom zastupljenosti u samom policy dizajnu. Kako o

tome razmišljaju formalni donosioci odluka?

Ovako članovi predstavničkih tijela ocjenjuju uporabu instrumenata u politici prema

OSI. Ispitanici su odgovarali su na pitanje Koja bi skupina osoba s invaliditetom trebala

imati najveću državnu financijsku potporu. Odgovori su na slijedeći način distribuirani:

OSI teškog socijalnog stanja 41,3%; djeca s teškoćama u razvoju 39,7%; invalidi

Domovinskog rata 11,6%; invalidi rada 4,2%, te svi ratni invalidi 0,8%, ostalo 2,4% (v.

Grafikon 1). Dakle, misle da instrumente utemeljene na bogatstvu treba rabiti u stilu

klasične socijalne politike. Na tvrdnju Vlast RH provodi različite strategije s ciljem

promjena stavova javnosti i državnih službenika prema osobama s invaliditetom,

odgovori su vrlo disperzirano distribuirani: 7,8% se uopće ne slaže s tom tvrdnjom;

22,2% se uglavnom ne slaže; 32,2% se i slaže i ne slaže; 30,3% se uglavnom slaže;

7,5% se posve slaže. Takvi odgovori ispitanika ne govore mnogo i ispitanici nemaju

neki koherentan stav oko kvalitete instrumenata utemeljenih na informacijama.

214

Grafikon 1: Stavovi politi čara o financijskim potporama OSI po podskupinama

Pitanje glasi: Koja bi skupina osoba s invaliditetom trebala imati najveću državnu financijsku potporu? Također, ne smatraju da treba povećavati informiranost samih OSI. Smatrate li da su

osobama s invaliditetom jednako dostupne informacije kao i ostalim građanima RH?,

55,3% odgovara s DA. Na pitanje Smatrate li da su mjere kojima se daje dodatna

prednost osobama s invaliditetom (primjerice, pravo prvenstva upisa na fakultet,

parkirna mjesta, prednost pri upisu u vrtić i slično) potrebne za reguliranje prava OSI,

čak 86,4% odgovara s DA. Dakle, velika većina se zalaže za kvote u politici prema OSI,

koje u opisu pitanja izgledaju kao mjere povlaštenog načina postupanja, i pripadaju

užem socijalnom modelu, kao one mjere koje pasiviziraju OSI. Može se zaključiti da,

iako na razini ciljeva, članovi predstavničkih tijela preuzimaju retoriku ljudsko-

pravaškog modela, instrumente koherentne tom modelu ne zagovaraju. No to može biti i

rezultat samo neinformiranosti ove kategorije aktera.

(3) Analiza policy aktera. Analiza aktera kreiranja neke politike uvijek treba započeti s

vladom, jer su javne politike primarno odlučivanje vlade po sektorima, odnosno

ispitivanje da li vlada u pojedinim resorima donosi pravilne odluke.219 Za osobe s

invaliditetom u Hrvatskoj prvenstveno su nadležna dva ministarstva: Ministarstvo

zdravstva i socijalne skrbi (MZSS) i Ministarstvo obitelji, branitelja i međugeneracijske

219 Ovaj dio rada izrađen je na temelju dokumenta Završni izvještaj o provođenju projekta Istraživanje stavova članova predstavničkih tijela o političkim dimenzijama invaliditeta i uključivanju osoba s različitim vrstama oštećenja u politički život u razdoblju od travnja 2009. do siječnja 2010. godine Fakulteta političkih znanosti.

215

solidarnosti (MOBMS).220 MOBMS je zapravo vrlo specifično ministarstvo, jer nije

riječ o standardiziranome resoru kojega se često može pronaći u djelovanju vlada.

Nastaje kao svojevrsna „politička ekspertiza“ tadašnje potpredsjednice, a zatim

predsjednice Vlade RH, s formiranjem Vlade 2004. godine.221 MOBMS, kao

najznačajnije tijelo vlasti u koordinaciji ove politike i nacionalne strategije u području,

ima Upravu za obitelj, s 5 odjela, od kojih je jedan Odjel za osobe s invaliditetom. Odjel

u svom sastavu ima tri odsjeka: Odsjek za afirmaciju prava i unaprjeđivanje politike za

OSI, Odsjek za suradnju s organizacijama civilnog društva i izvaninstitucijsku skrb, te

Odsjek za provedbu mjera nacionalne strategije za OSI i drugih nacionalnih

dokumenata.222 Također, u nadležnosti MOBMS-a je i 17 obiteljskih centara na razini

županija, koji predstavljaju dekoncentrirane ustanove u zajednici, a koji primarno

obavljaju poslove savjetodavnog i preventivnog rada.223

Zanimljivo je da upravo ovo ministarstvo prednjači u transformaciji hrvatske politike

prema OSI, najvećim dijelom se zauzimajući za socijalni model njenoga kreiranja. S

jedne strane, razlog tome jest što je to bio „otvoren“, nezauzet prostor, a s druge strane,

stoga što novonastalo ministarstvo nema „opterećenje“ upravljanja velikim,

kompleksnim i mnogim problemima ograničenim sustavima, poput zdravstvenog

sustava i sustava socijalne skrbi. Paradoksalno, iako je pomalo čudan institucionalni

dizajn stvaranjem ovoga ministarstva kreirao nekoherentnost u upravljanju socijalnom

politikom, svojevrsnom „konkurencijom“ između dva ministarstva i preklapanjem

njihovih ovlasti,224 otvorio je i mogućnost brže transformacije politike prema OSI.225

MZSS, prema resorima kojima upravlja (zdravstvenim sustavom, te sustavom socijalne

skrbi), zapravo „po definiciji“ pripada medicinskome modelu kreiranja politike prema

OSI. No, koordinira i provedbom Zajedničkoga memoranduma o socijalnom

220 Prema izlaganju Dorice Nikolić, tada državne tajnice za socijalnu skrb Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi RH, održanome na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, 22. travnja 2009. 221 v. Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva branitelja, obitelji i međugeneracijske solidarnosti (NN:38/04). 222 v. http://www.mobms.hr/ministarstvo/uprava-za-obitelj/odjeli/odjel-za-osobe-sa-invaliditetom.aspx 223 v. primjerice www.oc-pgz.hr 224 Mirovinski sustav je pod upravljanjem MGRP-a, a socijalna skrb je „podijeljena“ između MZSS-a i MOBMS-a. „Tako je došlo do fragmentacije nadležnosti u socijalnom sektoru što je izazvalo poteškoće kako u kreiranju tako i u koordiniranju te provedbi socijalne politike“ (Puljiz 2008:48). 225 „MOBMS je totalno otvorena i najbrže se prilagođava potrebama osoba s invaliditetom. To ne govorim zato što je ovo istraživanje za njih“ (Intervju br. 15).

216

uključivanu RH (JIM226), koji je generator transformacije i politike prema OSI.

Subordinirana tijela provedbe vezana uz MZSS su Hrvatski zavod za mirovinsko

osiguranje (HZMO), Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje (HZZO), Hrvatski zavod

za javno zdravstvo (HZJZ), mreža centara za socijalnu skrb (CZSS), te cijeli niz

ustanova koje se nalaze u sustavu socijalne skrbi i u zdravstvenom sustavu. Tu se dobro

pokazuje asimetrija institucionalnog dizajna na lokalnoj razini. Naime, centri za

socijalnu skrb prema hrvatskoj regulativi imaju 146 različitih ovlasti, a obiteljski centri

gotovo da ih nemaju.227

Zatim treba istaknuti ulogu još dva ministarstva, koji pokrivaju važno područje

obrazovanja, profesionalne rehabilitacije i zapošljavanja OSI, a to su Ministarstvo

gospodarstva, rada i poduzetništva (MGRP) i Ministarstvo znanosti, obrazovanja i

športa (MZOŠ). U sklopu MGRP Uprava za rad i tržište rada je koordinator provedbe

Zajedničkoga memoranduma o prioritetima zapošljavanja RH (JAP228), u suradnji s

Hrvatskim zavodom za zapošljavanje (HZZ) i Fondom za profesionalnu rehabilitaciju i

zapošljavanje OSI (Fond).229 MZOŠ, te niz subordiniranih agencija230 i ustanova

obrazovnog sustava, odgovorni su za integraciju djece s teškoćama u razvoju u

obrazovni sustav, te za sustav profesionalnog osposobljavanja OSI.231

226 v. http://www.mzss.hr/hr/ministarstvo/strategije_i_planovi/zajednicki_memorandum_o_socijalnom_ ukljucivanju_rh/zajednicki_memorandum_o_socijalnom_ukljucivanju_hr 227 Prema izlaganju Dorice Nikolić, tada državne tajnice za socijalnu skrb Ministarstva zdravstva i socijalne skrbi RH, održanome na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, 22. travnja 2009. 228 v. http://www.mingorp.hr/default.aspx?id=2014 229 „Ministarstvo gospodarstva se sporo uključuje, a i udruge taj dio problematike (OSI na tržištu rada – op. a) još nisu shvatile dovoljno ozbiljno“ (Intervju br. 15). 230 Riječ je prvenstveno o Agenciji za odgoj i obrazovanje, Agenciji za strukovno obrazovanje, te Agenciji za obrazovanje odraslih. Posljednje dvije su 2010. spojene u Agenciju za strukovno obrazovanje i obrazovanje odraslih (v. Zakon o Agenciji za strukovno obrazovanje i obrazovanje odraslih NN:24/10). 231 Kako je politika prema OSI multisektorska politika, zapravo sva ministarstva imaju nadležnost nad određenim dijelom te politike. Pa tako Ministarstvo uprave i Središnji državni ured za e-Hrvatsku koordiniraju osiguranje dostupnosti informacija te ostvarenja biračkog prava OSI. Zatim Ministarstvo uprave, u okviru svog rada na edukaciji djelatnika u državnoj službi, koordinira procesom informiranja predstavnika zakonodavne i izvršne vlasti o načelima uključivanja OSI u život zajednice. Osiguranjem prava u pravosudnom sustavu i zaštite od nasilja koordiniraju Ministarstvo pravosuđa i Ministarstvo unutarnjih poslova, a proces zaštite prava i informiranja o pravima i interesima OSI uključuju se i Ured za ljudska prava Vlade RH, Ured za ravnopravnost spolova Vlade RH, te Ured za udruge Vlade RH, koji koordinira aktivnostima pružanja potpore i suradnje s udrugama OSI.

217

U formalne aktere pripada i Ured pravobraniteljice za OSI,232 kojemu je uloga praćenje

implementacije hrvatske politike prema OSI, na način da upozorava na kršenja prava

OSI, traži očitovanja nadležnih tijela, savjetuje OSI, te povezuje OSI, civilno društvo i

institucije vlasti. Svoju ulogu pravobraniteljica233 prvenstveno ostvaruje kroz godišnja

Izvješća o radu,234 koje podnosi Hrvatskome Saboru. Sabor je, naravno, osnovno tijelo

odlučivanja, a značajnu ulogu imaju i relevantni saborski odbori.235 U intervjuima s

akterima naglašavana je i nadzorna uloga Sabora, koja je u praksi često svedena na

angažman ovisan o pojedinom zastupniku. Na djelovanje zastupnika utječu političke

stranke, kao neformalni akteri, a koje zastupnicima osiguravaju okvir i podršku za

djelovanje. U aktualnome sazivu Sabora dvije zastupnice, koje su osobe s invaliditetom,

članice su dvije najjače parlamentarne stranke – HDZ-a i SDP-a, što je doprinijelo

zastupljenosti i vidljivosti OSI.236 Ipak, ne može se reći da je ova politika na listi

232 v. http://www.posi.hr/ 233 „Iskorak je zapravo bio više demonstrativne naravi, jer kad pogledamo proces kako su birani zamjenici pravobraniteljice čini mi se da nismo izabrali najbolje. Jer kao da se nismo vodili onim idemo izabrati osobu s invaliditetom koja je dovoljno obrazovana i koja zadovoljava uvjetima natječaja, već nekakvom političkom formom... zato mi se čini da je to samo deklarativne naravi, jer po onim izvješćima, to je moglo sve biti rađeno u uredu Pučkog pravobranitelja koji bi samo bio više senzibiliziran. Ta institucija nije kadrovski ni ikako drugačije postavljena kako bi trebala“ (Intervju br. 2). 234 Do sada su izrađena tri takva Izvješća, za 2008, za 2009. te za 2010. godinu.

v. http://www.posi.hr/izvjesca.php 235 Najznačajniji saborski odbori su Odbor za ljudska prava i prava nacionalnih manjina, Odbor za rad i socijalno partnerstvo, Odbor za zdravstvo i socijalnu skrb, Odbor za obitelj, mladež i šport, Odbor za ratne veterane, Odbor za obrazovanje, znanost i kulturu, te Odbor za informiranje, informatizaciju i medije (v. http://www.sabor.hr/Default.aspx?sec=2142). 236 U intervjuima je izrazito prisutna kritika rada navedenih saborskih zastupnica.

„Mislim da je dobro jer je doprinijelo vidljivosti. S druge strane, dobili smo situaciju u kojoj se njih dvije (zastupnice s invaliditetom op. a) prepiru, i nama svima ide već pomalo na živce njihovo prepucavanje u zatvorenoj priči, ispričavam se, no govorim vrlo otvoreno. Događa se da one govore samo o OSI i zatvorile su se u recimo svoju čahuru... Ne doprinose cijeloj inkluziji, jer se same getoiziraju i u temu i u rad. To je razumljivo i to im treba biti nekakav core business, što svi mi u Saboru imamo. Svi izaberemo neku temu kojom se bavimo i gradimo svoju prepoznatljivost. Međutim, one u Saboru pričaju samo o tome, samo kao OSI. Ja bih, međutim, htjela od njih čuti što one kao zastupnice u Saboru misle o primjerice kriznom porezu... Tražiš inkluziju, tražiš ravnopravnost, a sam se svjesno svrstavaš u neravnopravnu poziciju. Tako dobijemo jedno prepucavanje između njih dvije na političkoj osnovi koje zapravo ne bi smjelo biti jer imamo previše problema da bi tu imali stranačku politiku koju zapravo nemamo“ (Intervju br. 2).

„Čini mi se da smo, što je u biti pogrešno, od kad imamo u parlamentu kolegice koje su također OSI, onda mi se čini da svi skupa počinjemo sve te probleme gurati prema njima, a to je nešto što se desilo i kod nas (u Saboru – op. a) i kod udruga. Dakle, kao one su jedine relevantne koje će predstavljati njihove zahtjeve, potrebe pokušati rješavati, što smatram da nije u redu. O problematici OSI zašto bi govorila samo kolegica koja sjedi u parlamentu i osoba je s invaliditetom. To je i moja briga, i mog kolege… Kao što smatram da moja kolegica koja ima invaliditet itekako treba raspravljati o svim drugim stvarima koje su... u krajnju ruku, ako su u njenom interesu ljudska prava, pa raspravljati o tome bez obzira na to da li se radi o osobama s invaliditetom ili ne….. Čini mi se je da negdje u zadnje 2, 3, 4 godine takva tendencija i mislim da to nije dobro, kao da ih opet zatvaramo u neki krug“ (Intervju br. 4).

218

prioriteta niti jedne političke stranke, niti se one na bilo koji način bitno razlikuju u

odnosu na ovo policy područje.

Izrazito važnu ulogu u politici prema OSI imaju jedinice područne i lokalne

samouprave, kao nositelji mjera Nacionalne strategije. Dio njih je usvojio i lokalne

strategije za OSI.237 Tako u provedbi mjera nacionalne i lokalnih strategija jedinice

područne i lokalne samouprave osnivaju vlastite ustanove, te se često iz lokalnih

proračuna financiraju projekti i aktivnosti udruga OSI. Također, na najnižoj razini, u

svojstvu birokrata na terenu (street-level-bureaucracy) postoji cijeli niz obrazovnih,

zdravstvenih i socijalnih ustanova te ustanova u kulturi.

Perspektiva osoba s invaliditetom u kreiranju politike koja se na njih odnosi najčešće je

zastupljena kroz djelovanje udruga samih OSI te udruga koje programski djeluju u

korist OSI. To je najznačajnija skupina neformalnih aktera. Procjenjuje se da je u

Hrvatskoj registrirano više od 300 udruga koje okupljaju OSI ili im pružaju pomoć,238

od 30 do i po 70 po županiji.239 Važnost udruga u kreiranju hrvatske politike prema OSI

pokazuje i činjenica da Nacionalna strategija, krovni dokument u području, od

sveukupno 101 mjere koliko ih sadrži, samo u 21 ne određuje udruge kao sunositelje

aktivnosti. Također, od 15 tematskih područja Strategije, 14. je posvećena upravo

ovome sektoru, pod nazivom „Udruge osoba s invaliditetom u civilnom društvu“, gdje

se ističe kako „Vlada Republike Hrvatske uvažava nevladine, neprofitne organizacije

osoba s invaliditetom kao kompetentne i stručne partnere u razvoju politika, te s njima

razvija partnerske odnose u postupku donošenja odluka kako bi se na najprimjereniji

način štitila prava i dostojanstvo osoba s invaliditetom“.

„Važna je njihova prisutnost, ali često je to samo formalno zastupanje. Trebale bi više animirati ostale zastupnike... ovako... jedna je na jednoj strani sabornice, a druga na suprotnoj strani, neka se vide kolica... Mi smo za njih napravili mjesta. One su i tu obilježene jer ne mogu ući u sredinu saborskih klupa“ (Intervju br. 15). 237 Lokalne strategije su do sada su izradile 2 dvije županije (Splitsko-dalmatinska i Krapinsko-zagorska županija), Grad Zagreb, te 9 gradova (Cres, Dubrovnik, Đurđevac, Koprivnica, Križevci, Slatina, Slavonski Brod i Velika Gorica) (v. Izvješće o provedbi Nacionalne strategije za 2009). 238 v. Novak (2009:18, u časopisu Civilno društvo – tematski broj „Građanski aktivizam i osobe s invaliditetom“). Prema Nacionalnoj strategiji, riječ je o 315 udruga. 239 Prema izlaganju Anke Slonjšak, pravobraniteljice za osobe s invaliditetom RH, održanome na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, 25. ožujka 2009.

219

Dvije su osnovne vrste NVO-a u kreiranju politike prema OSI. Najčešće se ističu

krovne organizacije, odnosno savezi udruga osoba s invaliditetom.240 No djeluje i

mnogo samostalnih udruga koje su postale izrazito prepoznatljive prema rezultatima

svojega rada.241 U Hrvatskoj među OCD-ima, prema istraživanju o civilnome društvu

provedenom pod vodstvom Gojka Bežovana i Siniše Zrinščaka, izdvaja se šest osnovnih

tipova organizacija (2007:168). Za ovaj rad bitne su prve dvije koje naglašavaju. S

jedne strane, to je krug organizacija u socijalnom području koje su povezane u krovne

organizacije još iz doba socijalizma, sa stabilnim državnim financiranjem, ali uglavnom

bez novih inicijativa. Te, s druge strane, postoji manji broj socijalnih, humanitarnih,

zdravstvenih i ekoloških organizacija, često organiziranih na načelima samopomoći,

koje promiču inovacije, mobiliziraju članstvo i lokalne resurse, te pridobivaju ugledne

osobe iz javnog života kao potporu. Isto istraživanje osnaživanje marginalnih skupina i

podmirenje njihovih potreba određuje kao jakost civilnog društva u Hrvatskoj, u

kategoriji socijalnih potreba. Naime, OCD su u Hrvatskoj izborile pravo građanstva za

neke marginalne skupine i pokrenule više inovativnih programa, pa im „ostvareni

rezultati u tom području daju legitimnu poziciju sudjelovanja u procesu priprema,

donošenja te primjene važnih socijalnih programa“ (Bežovan, Zrinščak 2007:173).

Civilne inicijative ranjivih skupina, a odličan su primjer baš OSI, povezane sa

stručnjacima, osnažile su njihovu poziciju. Prilikom popisa stanovništva izvršile su

pritisak na Vladu da se doda dva pitanja o invaliditetu i konačno dobije broj OSI u

zemlji, što je rezultat zagovaranja Hrvatskog saveza udruga tjelesnih invalida

(HSUTI).242 Zatim HSUTI je, zagovarajući prava studenata invalida, osigurao

mogućnost primjerenog smještaja u jednom studentskom domu u Zagrebu. Tako su 240 Najznačajniji su: Zajednica saveza osoba s invaliditetom Hrvatske (SOIH), Hrvatski savez slijepih, Hrvatski savez gluhih i nagluhih (HSGN), Hrvatski savez udruga tjelesnih invalida (HSUTI), Hrvatski savez udruga cerebralne i dječje paralize (HSUCDP), Savez društava distrofičara Hrvatske (SDDH), Hrvatski savez udruga za osobe s mentalnom retardacijom, Hrvatski savez invalida rada (HSUIR), Savez civilnih invalida rata Hrvatske, Zajednica županijskih zajednica udruga hrvatskih vojnih invalida Domovinskog rata Republike Hrvatske (HVIDR-a), te Zajednica udruga hrvatskih civilnih stradalnika Domovinskog rata Hrvatske (UHCSDR). 241 Spomenimo tek neke koje se baš ističu prepoznatljivošću svojega inovativnog rada: Hrvatska udruga gluhoslijepih osoba Dodir, Udruga roditelja djece s posebnim potrebama Put u život (PUŽ), Hrvatska udruga za stručnu pomoć djeci s posebnim potrebama IDEM, Udruga za promicanje kvalitetnog obrazovanja mladih s invaliditetom Zamisli, Udruga za promicanje inkluzije (UPI), Udruga za samozastupanje, Kazalište slijepih i slabovidnih Novi život... 242 v. Novak (2009:18, u časopisu Civilno društvo – tematski broj „Građanski aktivizam i osobe s invaliditetom“)

220

udruge OSI učinile prepoznatljivim i legitimnim interese ovih skupina u javnosti

(Bežovan, Zrinščak 2007:146). No isto istraživanje naglašava i kako dijalog države i

OCD-a, te utjecaj OCD-a na kreiranje javnih politika (sudjelovanje u procesu pripreme,

donošenja i primjene pojedinih odluka ili politika), kao dvije bitne slabosti civilnog

društva u Hrvatskoj (Bežovan, Zrinščak 2007:175). Također, jednako je kvalificirano i

to da su udruge napravile tek prve korake u osnaživanju građana – njihovu informiranju

i obrazovanju.

Dakle, funkcije i uloge udruga u kreiranju hrvatske politike prema OSI su raznorodne.

Udruge služe, s jedne strane, za osiguravanje znanja i informacija s terena. Najčešći su

izvor informacijama o pravima i mogućnostima njihova ostvarenja samim osobama s

invaliditetom, jer „dok s druge strane sustav ne funkcionira, udruge su ono što krpa rupe

u sustavu“ (Intervju br. 13). Također, udruge sudjeluju u provođenju programa za OSI,

ponekad kao izravni pružatelji usluga skrbi, a ponekad kao oni koji provode programe

osvješćivanja i obrazovanja OSI.243 Zatim doprinose legitimnosti politike, te vrše

kontrolu, ponekad takozvanim izvještajima u sjeni, a ponekad čak neformalnim

osnivanjem lokalnih povjerenstava za OSI, kada ona zbog različitih poteškoća ili nisu

osnovana ili ne funkcioniraju. Udruge često inoviraju socijalne usluge244 osmišljavanjem

projekata prilagođenih lokalnim potrebama.245 Jedan od problema udruga OSI jest da

izrazito financijski ovise o državi, pa ih se često kritizira da rade zapravo u korist

Vlade.246 Zbog financiranja od strane države, udruge OSI se često nađu u svojevrsnoj

pat-poziciji, te mnoge postaju „poslušnici“ vlasti (Intervju br. 20). Također, kritizira se

rad „starih“ saveza udruga, kao onih koji nisu skloni promjenama i inovacijama, no

243 Prema istaknutome na radionici projekta Podrška u primjeni mehanizama praćenja i evaluacije mjera Nacionalne strategije izjednačavanja mogućnosti za osobe s invaliditetom od 2007. do 2015. godine, provedenoga u suradnji MOBMS-a i UNDP-a, održanoj u Zagrebu, 09. ožujka 2010. 244 Primjer uspješne inovacije socijalnih usluga jest projekt asistenta u nastavi udruge PUŽ koja je projekt osmislila i razvila, te zajedno s Hrvatskom udrugom za stručnu pomoć djeci s posebnim potrebama provodi projekte 130 asistenata u nastavi u Zagrebu, za što lokalna vlast izdvaja 2 milijuna kuna (v. Ili čković 2009:23-25, u časopisu Civilno društvo – tematski broj „Građanski aktivizam i osobe s invaliditetom). 245 Prema istaknutome na radionici projekta Podrška u primjeni mehanizama praćenja i evaluacije mjera Nacionalne strategije izjednačavanja mogućnosti za osobe s invaliditetom od 2007. do 2015. godine, provedenoga u suradnji MOBMS-a i UNDP-a, održanoj u Vinkovcima, 23. ožujka 2010. 246 Prema izlaganju Vesne Škulić, saborske zastupnice SDP-a, održanome na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, 01. travnja 2009, te istaknuto u intervjuima.

„Udruge će ti probat reć' jedan problem, ali deset drugih neće, jer se neće zamjerit vlasti, jer se boje da će izgubit dotacije. Je l' smo rekli, udruge su kupljene, pa onda...“ (Intervju br. 16).

221

„udruge osoba invaliditetom su sve iskusnije i nove generacije mijenjaju stanje“

(Intervju br. 15). U tome smislu razvija se svijest o zajedničkom identitetu („zadaća nas

u pokretu“ – Intervju br. 14).

Značajno je za naglasiti da se postupno u politiku prema OSI uključuju udruge koje nisu

prvenstveno okrenute toj problematici. Dobar primjer jest GONG, jedna od

najvidljivijih i najutjecajnijih udruga u Hrvatskoj, koja je u 2010. provela projekt

Zaštita i ostvarivanje biračkog prava osoba s invaliditetom, koji je financiralo

Ministarstvo obitelji. U sklopu tog projekta GONG je izradio dva značajna dokumenta:

analizu međunarodnog i domaćeg pravnog okvira o pravu glasa osoba s invaliditetom, s

preporukama za unaprjeđenje domaće prakse,247 te malu brošuru Naš glas – Vodič kroz

izborni proces za osobe s invaliditetom, prilagođenu OSI, te stoga dostupnu u pisanoj i

audio formi.248

Zaključno, Anka Slonjšak, pravobraniteljica za osobe s invaliditetom, možda pomalo

pretjerano i odviše svečarski, ali ipak prepoznajući i specificirajući njihovu relevantnost,

ovako ocjenjuje ulogu udruga u politici prema OSI:

Upravo su organizacije civilnoga društva pokrenule korjenite promjene u

odnosu društva prema osobama s invaliditetom. Izmijenile su temeljnu

paradigmu invalidnosti iz medicinske u socijalnu i sada primjenom

Konvencije o pravima osoba s invaliditetom u razumijevanje invalidnosti

kao ljudskoga prava. One su zaslužne za izgradnju samopoštovanja i

samosvijesti osoba s invaliditetom, udružene nastoje jasnije i hrabrije

prepoznati vrijednosti osoba s invaliditetom te postupno i sigurno mijenjaju

društvenu svijest. Uvele su nazive "osoba s invaliditetom" za odrasle osobe

te "djeca s teškoćama u razvoju" za djecu. Izgradile su partnerske odnose s

državnim vlastima te lokalnim upravama i samoupravama. Civilno je

društvo i svojevrstan korektiv institucijama kad utječe na pozitivne promjene

na planu institucionalne zaštite. Poseban doprinos udruge osoba s

invaliditetom daju u području deinstitucionalizacije, ali i kreiranja

247 Dokument pod nazivom Kako do prava glasa? Glasanje osoba s invaliditetom u Republici Hrvatskoj i preporuke za unaprjeđenje pravnog okvira. Zaštita i ostvarivanje biračkog prava osoba s invaliditetom, dostupan je na http://www.gong.hr/news.aspx?NewsID=3459&PageID=1 248 v. http://www.gong.hr/news.aspx?NewsID=3459&PageID=1

222

inovativnih socijalnih usluga. Ujedno udruge osoba s invaliditetom djeluju

na uspostavi standardizacije, primjene suvremenih tehnologija, ali i

uspostave sustava kvalitete usluga. Slobodno možemo reći da su upravo

organizacije civilnoga društva osobe s invaliditetom približile društvu, a

društvo približile osobama s invaliditetom.249

Od ostalih neformalnih aktera treba istaći ulogu eksperata, među kojima se ističu upravo

oni iz akademske zajednice, prvenstveno s Edukacijsko-rehabilitacijskog Fakulteta u

Zagrebu i Studijskog centra za socijalni rad Pravnog fakulteta u Zagrebu, a u novije

vrijeme nešto malo i s Fakulteta političkih znanosti u Zagrebu. Hrvatska radio televizija,

kao javni medij, ima specijalizirane emisije za problematiku OSI, dok privatni mediji ne

posjećuju pažnju ovoj temi. Poslodavci i sindikati nisu intenzivno uključeni u politiku

prema OSI, iako bi trebali biti značajni suradnici u provođenju politike zapošljavanja

OSI.250 Na kraju, za problematiku OSI važnu ulogu imaju i međunarodne organizacije

koje pružaju podršku za provođenje programa formalnih aktera, ali i OCD-a, ili

samostalno provode aktivnosti, najčešće istraživanja kojima se ukazuje na stanje

provedbe zakona i strategija. Među njima se ističu Europska Unija, Program UN-a za

razvoj – UNDP, te Vijeće Europe.

Nacionalna strategija, krovni dokument politike prema OSI u Hrvatskoj, sve navedene

aktere postavlja kao nositelje mjera: MOBMS, MZSS, MZOŠ, MGRP, Ministarstvo

pravosuđa, Ministarstvo financija, Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka,

Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog uređenja i graditeljstva, Ministarstvo kulture,

Ministarstvo unutarnjih poslova, Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija,

Fond, Agenciju za odgoj i obrazovanje, Nacionalno vijeće za kurikulum, Agenciju za

strukovno obrazovanje, Agenciju za obrazovanje odraslih, Nacionalni centar za vanjsko

vrednovanje obrazovanja, HZJZ, HZZ, HZZO, HZMO, Ured za ljudska prava Vlade

RH, Ured za udruge Vlade RH, Ured za ravnopravnost spolova Vlade RH, Središnji

249 Intervju objavljen u časopisu Civilno društvo – tematski broj „Građanski aktivizam i osobe s invaliditetom (2009:29). 250 Pozitivan primjer u tome smjeru čini projekt nagrade „Poslodavci godine za osobe s invaliditetom“ kojega su u suradnji pokrenuli portal MojPosao i UNDP Hrvatska. Dodjeljuje od 2007. godine, te je kroz nekoliko godina okupila mnoge partnere poput Fonda, HZZ-a, Delegacije Europske komisije u Hrvatskoj, Hrvatske udruge poslodavaca (HUP), SOIH-a, HSUTI-a, te Udruga za promicanje inkluzije (UPI) (v. http://www.moj-posao.net/jseeker_wiki.php?wikiName=PNOIOpcenito).

223

državni ured za e-Hrvatsku, Središnji državni ured za upravu (sada Ministarstvo

uprave), Ured za socijalno partnerstvo Vlade RH, Nacionalnu zakladu za razvoj

civilnog društva, Državni zavod za statistiku, Povjerenstvo Vlade Republike Hrvatske

za OSI, jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, Hrvatsku turističku

zajednicu, regionalne centre za profesionalnu rehabilitaciju, znanstvene i stručne

institucije, Edukacijsko-rehabilitacijski fakultet, nezavisne stručnjake, nadležne

strukovne komore, Hrvatsku gospodarsku komoru, Hrvatsku obrtničku komoru,

Hrvatsku udrugu poslodavaca, stručna društva Hrvatskoga liječničkog zbora, sveučilišta

koja imaju nastavnički studij, odgojno-obrazovne institucije, ustanove socijalne skrbi,

ustanove za rehabilitaciju, profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje OSI, Centre za

kulturu, Otvorena učilišta, udruge OSI i udruge koje programski djeluju u korist OSI,

strukovne udruge u kulturi, ostale organizacije civilnog društva, Hrvatsko novinarsko

društvo, Hrvatski pravni centar, Hrvatsko politološko društvo, Hrvatski paraolimpijski

odbor, Hrvatski olimpijski odbor, Hrvatski športski savez gluhih, te medije.251

U intervjuima slijedeći akteri su prepoznati kao relevantni u kreiranju hrvatske politike

prema OSI: državna i lokalna vlast, državni organi, političari, saborski zastupnici

(naglasak na zastupnice koje su osobe s invaliditetom), saborski Odbor za ratne

veterane, Vlada, ministarstva, MOBMS, MZSS, HZZ, HZMO, pravobraniteljica,

komisije i službe, jedinice lokalne samouprave – posebno gradovi i općine, jedinice

regionalne samouprave, centri za socijalnu skrb, ustanove, udruge OSI, savezi udruga

OSI, međunarodne krovne organizacije, političke stranke, eksperti, vladini savjetnici,

zaštitne radionice, roditelji, škole, privatni poduzetnici, mediji, korisnici – osobe s

invaliditetom.252

Ispitanici anketnog prikupljanja podataka, članovi predstavničkih tijela na svim

razinama vlasti, dakle formalni donosioci odluka u politici prema OSI, na slijedeći

način prepoznaju odgovornost aktera u njenome kreiranju. Kao najodgovornije za

rješavanje problema s kojima se OSI susreću, 90% ističe glavne državne institucije

251 Akteri koji su ovdje navedeni, a ne spominju se u prethodnom prikazu aktera, oni su koji su zastupljeni u Strategiji kao nositelj ili sunositelji u tek jednoj ili dvije mjere. 252 Navedeni akteri su prikazani u grupnom kodiranju 16 intervjua kao odgovor na pitanje Koji akteri su najčešće spominjani u kontekstu rješavanja problema osoba s invaliditetom? (v. Prilog 8).

224

(Vlada – 37,3%, Sabor – 29,1%, ministarstva i državni zavodi – 23,6%), a tek 0,3 kaže

same osobe s invaliditetom imaju u rješavanju svojih problema neku odgovornost.253

Također, na pitanje o tome da li se osobe s invaliditetom trebaju same izboriti za

ostvarivanje svojih temeljnih prava, većina – 63,1% – ne misli da je to točna tvrdnja.

(31,4% se uopće ne slaže, a 31,7% se uglavnom ne slaže s tom tvrdnjom) (v. Grafikon

2). Ipak, hrvatski političari u predstavničkim tijelima prepoznaju značaj aktivnosti OSI

u praksi kreiranja ove politike. U pitanju Tko je glavni inicijator i promotor promjene u

politici prema OSI u RH, 86,6% misli da to čine upravo oni akteri koji se očekuju u

modelu ljudskih prava – sami OSI (26,2%), njihove udruge (40,8%), savezi udruga

(18,3%), te druge udruge koje se bave ljudskim pravima (1,3%).254 Dakle, hrvatski

političari prepoznaju utjecaj djelovanja OSI, no ne uočavaju važnost da država potiče tu

aktivnost, da dodatno osnažuje osobe s invaliditetom investiranjem u njihova pozitivna

ljudska prava. Ljudska prava kao osnovni način definiranja problema ciljne skupine u

širem socijalnom modelu politike prema OSI temelj su slijedećeg dijela analize.

Grafikon 2: Stavovi politi čara o odgovornosti OSI za ostvarivanje vlastitih prava

Tvrdnja: Osobe s invaliditetom se trebaju same izboriti za ostvarivanje svojih temeljnih prava

253 Ostalo je na slijedeći način raspodijeljeno: lokalne vlasti – 3,7%, udruge – 2,1%, javne ustanove koje pružaju različite usluge – 1,8%, stručnjaci – 0,5%, mediji – 0,3%, te ostali akteri 1,3%. 254 Ostali odgovori su: Vlada i ministarstva 7,3%, međunarodne organizacije 3,1%, političke stranke 1,6%, znanstvene i stručne organizacije 0,8%, te ostali 0,5%.

225

(4) Analiza definiranja problema. Osobe s invaliditetom najčešće se definiraju kao

ovisnička ciljna skupina.255 Ovisničke ciljne skupine u pravilu imaju vrlo malo političke

moći. Fragmentirane su i loše organizirane. Nedostaje im financijskih resursa i

ekonomske moći, te pozicija. Iako dijele interese, rijetko se mobiliziraju za efektivno

djelovanje. Najčešće ih se sagledava kao populaciju koja nije u stanju sama promijeniti

svoju situaciju niti rješavati vlastite probleme, jer im nedostaje sposobnosti i vještina,

karaktera, discipline te volje da upravljaju svojom sudbinom (Ingram, Schneider

1993:78). Stoga, „iako je konstrukcija ovisničkih skupina pozitivna, nije laskava“

(Ingram, Schneider 1993:79). Naime, u pravilu se smatra kako zaslužuju neku pomoć

jer njihovi problemi nisu uzrokovani njihovom krivnjom i jer ih ne mogu sami riješiti.

Stoga su „osuđeni“ na zavisnu poziciju, ali nisu „loši“ ljudi koji zaslužuju sankcije

vlasti. U tome smislu socijalna konstrukcija ciljnih skupina, i kad je pozitivna, razlikuje

se ovisno o razini moći koju ta skupina ima.

Ovisničke skupine karakterizira izrazito niska razina participacije u političkome životu i

kreiranju javnih politika, najniža od svih tipova ciljnih skupina, te pasivna orijentacija

spram vlasti (Schneider, Ingram 1993:341).256 Transformacija načina kreiranja politike

prema OSI iz medicinskoga modela u širi socijalni model uključuje i pretvaranje OSI iz

ovisničke u privilegiranu ciljnu skupinu. Naime, privilegirane ciljne skupine obilježava

visoka razina participacije članova skupine, čiji se problemi u javnome diskursu

razumijevaju kao važni javni problemi. Privilegirane ciljne skupine dobivaju koristi od

vlasti, ne kao posebno pogodovanje njihovim specifičnim potrebama, već stoga što ta

ciljna skupina doprinosi javnome dobru i blagostanju i napretku cijele zajednice

(Schneider, Ingram 1993:341). Upravo je to bazična ideja širega socijalnog modela –

promjena tipa OSI kao ciljne skupine, jer se i ciljne skupine mijenjaju na način da se

„kreiraju nove ciljne skupine i razvijaju se njihovi imidži; stare skupine se

rekonfiguriraju ili se njihova socijalna konstrukcija mijenja“ (Ingram, Schneider

1993:85).

255 Detaljnije o tipologiji ciljnih skupina, v. Elementi policy podrežima. 256 „Igra politike je (za njih – op. a) birokratska igra, u kojoj čekaju u redu i eventualno dobiju ono što drugi žele da oni imaju. Malo ima smisla glasovati ili u drugim konvencionalnim oblicima participacije s obzirom da su vlast i politika pitanja od važnosti za druge, a ne za ljude poput njih“ (Ingram, Schneider 1993:91). Ovisničkoj ciljnoj skupini je teško shvatiti koristi mobiliziranja, lobiranja ili čak glasovanja (Ingram, Schneider 1993:92).

226

U tome smislu, s jedne strane, državna intervencija smjera osnaživanju (povećanju

moći) OSI te stoga mijenja policy instrumente politike prema OSI. No, s druge strane,

zbog novih socijalnih pokreta kojima pripada i pokret za ljudska prava OSI (disability

rights movement), što pokazuje porast moći OSI, mijenja se socijalna konstrukcija same

ciljne skupine. Ovaj rad ne pretendira na prikazivanje kauzalnosti u toj promjeni – da li

povećanje moći mijenja socijalnu konstrukciju ili promjena socijalne konstrukcije

povećava razinu moći OSI. Ključno je da OSI više nije siromašni pacijent s nekim

oštećenjem kojemu se pristupa terapeutski, što je karakteristično za člana ovisničke

ciljne skupine. Već OSI postaje sugrađanin s invaliditetom, kojemu treba poboljšati

životne uvjete i okolinu, te mu osigurati podršku u razvoju, odnosno pridonijeti

njegovoj konzumaciji ljudskih prava u punom smislu (v. Tablicu 18 – dio A. Problem).

Na ovome mjestu ispituje kako se u hrvatskoj politici prema OSI sama osoba s

invaliditetom definira, kako ih se određuje i razumijeva – u pozitivnim konotacijama

aktivnoga i vrijednoga sugrađanina, ili ranjive skupine koju treba zbrinuti.

Prvenstveno se u Hrvatskoj u politici prema OSI pažnja usmjerava oko političke

korektnosti diskursa. Na razini obilježavanja, pojam disability prevodi se kao

invaliditet, posebne potrebe i teškoće u razvoju (Igrić 2004).257 Rijetko se može susresti

i najstariji izraz hendikep. Teškoće u razvoju su primarno oznaka za djecu, a posebne

potrebe su u razumijevanju mnogih aktera postale nepoželjan termin, koji ima negativne

konotacije, te vrijeđa OSI. Posljednjih desetak godina uvriježio se pojam osoba s

invaliditetom, koji je također diskutabilan, stoga što u korijenu riječi ima latinski izraz

invalidus, kojime se označava nešto bez vrijednosti (nejak, nemoćan; nevaljan,

nevrijedan; nezdrav). No u hrvatskome kontekstu to je izraz koji (trenutno) jedini nema

negativnih konotacija, te je politički korektan termin za označavanje ciljne skupine.258

Isti razvoj terminologije se može prikazati posebno za skupinu osoba s intelektualnim

teškoćama, koje je danas u Hrvatskoj tako „ispravno“ nazivati, dok stariji termini poput

257 Takvi terminološki problemi i sukobi karakteristični su za sve zajednice i jezike. I u engleskome, u SAD-u, postoje zagovornici sintagme disabled people, te suprotstavljena skupina koja se zalaže za verziju people with disabilities. 258 Prema izlaganju Anke Slonjšak, pravobraniteljice za osobe s invaliditetom RH, održanome na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, 25. ožujka 2009.

227

mentalne retardacije još uvijek postoje, no postaju rjeđi i nepoželjni. Najstariji načini

označavanja ove skupine OSI (primjerice, debil, idiot, kreten) danas služe kao uvrede.259

Intervjuirani akteri također pokazuju osjetljivost na političku korektnost proizvedenu

transformacijom politike prema OSI. Koriste slijedeće nazive za ciljnu skupinu ove

politike.260 Prvenstveno se uporabljuju upravo osobe s invaliditetom. Ponekad se

uporabljuje neodređeno „te osobe”, „ti”, „takvi”, zatim invalidi i osoba koja ima

invaliditet. Također i djeca s višestrukim oštećenjima, djeca s teškoćama u razvoju,

osobe s intelektualnim teškoćama. Zatim se koriste kolokvijalni pojmovi za pojedine

podskupine OSI: autisti, cerebralac, psihićar, slijepi, paraplegičari, vojni i civilni

invalidi, hrvatski ratni vojni invalidi, itd. Od „starijih” termina koriste se ponekad

posebne potrebe, osobe s mentalnim problemima, jednom i hendikepirani. Uz pozitivne

trendove, socijalizacija kojom se predrasude prema OSI prenose s generacije na

generaciju,261 te bojazan i stručnjaka i samih OSI da su novi termini nejasniji i

neprecizniji, te da bi njihovo uopćavanje moglo dovesti do smanjivanja prava na

socijalnu pomoć, onemogućuju i usporavaju procese transformacije terminologije u

ovome području (Urbanc 2006:326).

Dokumenti podvrgnuti diskurzivnoj analizi na slijedeći način označavaju osobe s

invaliditetom. Najčešće se koristi upravo sintagma osobe s invaliditetom, a u regulativi 259 Nova terminologija podrazumijeva i utemeljenje u novim konceptima. Posebice treba istaknuti koncept samozastupanja, koji naglašava važnost da se OSI same predstavljaju i odlučuju u osobnom životu, ali i u političkom odlučivanju i javnom životu općenito. To je posebice naglašeno i za osobe s intelektualnim teškoćama, koje u Hrvatskoj najčešće nemaju pravnu sposobnost, pa u njihovo ime odlučuje skrbnik. Time osoba s intelektualnim teškoćama postaje objekt prava, lišena osnovnih prava, primjerice prava na obitelj, brak i roditeljstvo, prava na imovinu ili političkih prava, posebice osnovnoga prava da glasuje. Stoga se u svijetu razvija takozvani institut potpomognutog odlučivanja, umjesto lišavanja poslovne sposobnosti, koji osobi s intelektualnim teškoćama ostavlja prostor za donošenje odluka u vlastitome životu, uz savjetovanje i informiranje nekog stručnjaka ili drugog pojedinca koji je suodgovoran za donesene odluke (Prema izlaganju Damjana Janjuševića, socijalnog radnika, stručnog suradnika Udruge za samozastupanje, održanome na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, 08. travnja 2009).

Za detalje vidi internetske stranice Udruge za samozastupanje, jedine udruge u Hrvatskoj i regiji, koju su osnovale osobe s intelektualnim teškoćama (http://www.samozastupanje.hr/tko-smo-mi/). 260 Navedeni nazivi prikazani su u grupnom kodiranju 16 intervjua kao odgovor na pitanje Kako se imenuje invaliditet, a kako osobe s invaliditetom? (v. Prilog 8). 261 „Tako se, na primjer, već od najranijeg djetinjstva djeci kroz bajke prikazuju negativni likovi u vidu zlih vještica, vilenjaka i čarobnjaka koji imaju neka vidljiva tjelesna oštećenja (na primjer, grbe, osakaćene udove, izobličeno lice) i predstavljaju oličenje svega zla na ovom svijetu. Istovremeno su pozitivni likovi obilježeni besprijekornom tjelesnom ljepotom, inteligencijom i dobrotom, a samo privremeno mogu dobiti neku tjelesnu onesposobljenost jer su "ukleti" ili bivaju začarani. Tako se u našu svijest postupno ugrađuje strah i netrpeljivost prema svima koji su fizički ili psihički drugačiji“ (Urbanc 2006:327).

228

donesenoj nakon 2000. to je jedini termin. No, ponekad se OSI još označava i kao:

osoba s tjelesnim ili mentalnim oštećenjem, korisnik novčane naknade, korisnik

socijalne skrbi, korisnik osobne invalidnine, korisnik skrbi izvan vlastite obitelji,

tjelesno ili mentalno oštećeni odrasli korisnik, starija i nemoćna osoba, dijete ili učenik

s teškoćama u razvoju ili s većim teškoćama u razvoju, dijete s tjelesnim ili mentalnim

oštećenjem.

Stariji dokumenti, oni prije 2000, sadrže klasično medicinsko definiranje osobe s

invaliditetom, kao tjelesno ili mentalno oštećene ili bolesne odrasle osobe, starije,

nemoćne ili druge osobe, koje zbog trajnih promjena u zdravstvenome stanju ne mogu

udovoljiti osnovnim životnim potrebama.262 U novijoj regulativi, donesenoj iza 2000,

OSI se definira kao osoba kod koje postoji tjelesno, osjetilno ili mentalno štećenje, koje

za posljedicu ima trajnu ili na najmanje 12 mjeseci smanjenu mogućnost zadovoljavanja

osobnih potreba u svakodnevnom životu, te koja ima smanjenu mogućnost osposobiti

se, zaposliti i raditi na tržištu rada pod općim uvjetima.263 Zatim, riječ je o osobi koja je,

zbog tjelesnog i/ili mentalnog oštećenja, izgubila ili odstupa od očekivane tjelesne ili

fiziološke strukture, te je ograničenih ili nedostatnih sposobnosti za obavljanje

aktivnosti na način i u opsegu koji se smatra uobičajenim za ljude u određenoj sredini.264

Zapravo i noviji hrvatski dokumenti ne uključuju u punini socijalnu definiciju

invaliditeta, jer invaliditet propisuju isključivo kroz oštećenje i njegove posljedice.

Iznimku čini, naravno, Zakon o potvrđivanju Konvencije o pravima OSI UN-a, koja

definira OSI kao one osobe koje imaju dugotrajna tjelesna, mentalna, intelektualna ili

osjetilna oštećenja, koja u međudjelovanju s različitim preprekama mogu sprečavati

njihovo puno i učinkovito sudjelovanje u društvu, na ravnopravnoj osnovi s drugima.

Dakle, tek se ovdje u definiciju „unosi” socijalna dimenzija u smislu da invaliditet čini i

oštećenje i okolina koja u interakciji s oštećenjem stvara prepreke i smanjenje

sposobnosti i mogućnosti.

262 v. Zakon o socijalnoj skrbi (NN:73/97). 263 v. Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba s invaliditetom (NN:143/02). 264 v. Deklaraciju o pravima osoba s invaliditetom (NN:47/05).

229

Intervjui su i za ovaj dio analize kodirani na tri razine za istraživačko pitanje Kakve su

osobe s invaliditetom?, te se treća razina kodiranja koristi kao sumarni prikaz socijalne

konstrukcije problema ciljne skupine (v. Tablicu 23). Važno je za napomenuti da dio

ispitanika intervjuiranja pripada ciljnoj skupini, odnosno da su i sami osobe s

invaliditetom. Stoga u intervjuima postoji i „mi” perspektiva, s jedne strane, no i viša

razina kritičnosti prema samim osobama s invaliditetom, s druge strane. Ispitanici koji

nemaju invaliditet u tome su smislu mnogo oprezniji.

Osnovno je kod svih ispitanika da ističu kako je invaliditet primarno (1) obilježje osobe

koja ga ima, gotovo do mjere da je to jedina karakteristika koja se kod OSI uočava,

spominje, gotovo da čini „cjelinu” osobe. To se posebice naglašava u komentarima

dviju saborskih zastupnica koje su osobe s invaliditetom, a koje se isključivo po tome

ističu od ostalih zastupnika. Primjerice: „kako ih je život obilježio, tako su ostale i u

Saboru, marginalne“ (Intervju br. 15); ili „jedna je na jednoj strani sabornice, a druga na

suprotnoj strani, neka se vide kolica“ (Intervju br. 15).

Isto se na slijedeći način manifestira u (2) mišljenju zajednice, javnosti, građana, kako

to prenose akteri, a koje je još uvijek velikim dijelom srodno medicinskome

razumijevanju invaliditeta. Invaliditet je (2A) nesreća koja zadesi nekog pojedinca.

Stoga većina prema osobama s invaliditetom gleda sa (2B) sažalijevanjem, te su OSI

svojim invaliditetom (2C) stigmatizirane. Vrlo često je problem u neinformiranosti i

neupućenosti javnosti, odnosno građana općenito, koji stoga prema OSI nastupaju s

(2D) nerazumijevanjem, te često i sa (2E) strahom. U tome smislu mnogi zapravo o OSI

razmišljaju uglavnom (2F) stereotipno, odnosno na (2G) tradicionalan način, čak i u

savezima udruga OSI, koji dugo postoje te se u nekim aspektima sporo i nevoljko

mijenjaju (Intervju br. 12). To rezultira (2I) patrijarhalnim i pokroviteljskim, pretjerano

zaštitničkim stavom prema OSI, a posebice se očituje kroz mnogobrojne humanitarne

akcije kojima se OSI objektiviziraju isključivo kao primatelj pomoći (posebno

naglašeno u Intervjuu br. 7). Ispitanici se u pravilu prema ovakvome odnosu prema OSI

određuju kritički. Tek jedan ispitanik izravno iznosi takvo viđenje kao svoje (Intervju

br. 1).

230

Tablica 23: Socijalna konstrukcija ciljne skupine – kodiranje intervjua

Kodovi trećega reda

(1) OBILJEŽJE

(2) MIŠLJENJE ZAJEDNICE (2A) NESREĆA (2B) SAŽALJENJE (2C) STIGMA (2D) NERAZUMIJEVANJE (2E) STRAH (2F) STEREOTIPI (2G) TRADICIJA (2I) POKROVITELJSKI STAV

(3) SPOSOBNOSTI OSI (3A) SAMOZASTUPANJE (3B) NORMALNOST (3C) SAMOSTALNOST (3D) HETEROGENOST

(4) KRITIKA (4A) „ZATVARANJE“ U INVALIDITET (4B) POLITIKA PRISUTNOSTI (4C) VIDLJIVOST (4D) MARGINALIZIRANOST (4E) FRUSTRACIJA (4F) SPOSOBNOSTI (DRUGIH) (4G) KULTUROLOŠKI ASPEKT

(5) SAMOKRITIKA (5A) PASIVNOST (5B) NEANGAŽIRANOST OSI (5C) OVISNOST (5D) TERET (5E) PROTIV PROMJENE (5F) NE-MOBILIZACIJA

(6) RATNI VOJNI INVALIDI

(7) ZAJEDNICA

Zatim, značajno je zastupljeno i razumijevanje OSI koje je sukladno socijalnom

modelu. Posebice se naglašavaju (3) sposobnosti OSI, što je osnova modela ljudskih

prava i razvojnog pristupa OSI. Tek jedan ispitanik (Intervju br. 1), u rubnome slučaju o

pravu osoba s intelektualnim teškoćama na glasovanje, ističe skepsu. Svi ostali iskazi

povezani s ovim kodom naglašavaju važnost sposobnosti OSI, te ih ističu u pozitivnome

231

kontekstu. Primjerice, kao razlog za neoduzimanje poslovne sposobnosti osobama s

manjom razinom intelektualnih teškoća. Ili kroz kritiku pripadnika političke elite koji u

komunikaciji s OSI podcjenjuju njihove sposobnosti. Posebice se naglašavaju

sposobnosti pojedinaca koji su vođe pokreta i udruga osoba s invaliditetom. Često se

ističe koliko je važno da tâ osoba sama ima iskustvo invaliditeta. No osobno iskustvo

invaliditeta nije dovoljno za takvu poziciju, bez adekvatnog znanja o širim problemima

OSI u zajednici, te stručnosti i radnog iskustva u ovom području djelovanja. To je usko

povezano s promoviranjem koncepta (3A) samozastupanja, s dodatnim naglašavanjem

kako svaka osoba s invaliditetom sama najbolje zna što joj je potrebno učiniti za

poboljšanje svojega statusa. Zatim, ističe se potreba razumijevanja (3B) „normalnosti”

OSI, na način da je riječ o osobama s najuobičajenijim ljudskim potrebama. Jedino što

je kod njih drugačije jest da za ostvarenje svojih želja i potreba u nekim segmentima

trebaju podršku i pomoć. Također, naglašava se kako u Hrvatskoj postoje mnoge OSI

ovisne o obitelji i državi, no i mnoge koje (3C) samostalno upravljaju vlastitim životom.

Dodatno se ističe kako je riječ o izrazito (3D) heterogenoj ciljnoj skupini, s međusobno

vrlo različitim članovima.

Slijedeći segment odnosi se na (4) kritiku pozicije osoba s invaliditetom u društvu.

Kritizira se rad saborskih zastupnica s invaliditetom na način da se (4A) „zatvaraju” u

invaliditet „preskakanjem” svih drugih tema, te se time na neki način samo-getoiziraju

(posebice Intervju br. 2). Njihovo sudjelovanje u Saboru se primarno ocjenjuje kao

doprinos (4B) politici prisutnosti OSI, no i one same pokazuju kako su OSI (4C)

nevidljivi građani i (4D) marginalna društvena skupina. Također se ističe kako su OSI

vrlo često (4E) frustrirani nemogućnošću rješavanja svojih problema. No vrlo slikovito

se objašnjava kako je tome ponekad razlog (4E) nesposobnost drugih, ne-invalida: „Kad

ih vidimo koliko su ograničeni u svojim razmišljanjima, u svom načinu komunikacije s

nama – ponekad mislim da oni imaju neki problem, a ne mi“ (Intervju br. 12). Zatim, za

kraj, ističe se širi (4G) kulturološki aspekt odnosa prema OSI, kao kritika niske razine

civiliziranosti Hrvata, koji su izrazito religiozni (barem prema statistikama broja

vjernika), te se stoga očekuje veća moralnost i samaritanstvo, posebice „jer pripadamo

zapadnoeuropskom civilizacijskom krugu“ (Intervju br. 10).

232

Izrazito je zanimljiva kategorija (5) samokritike, koju se može pronaći isključivo u

iskazima ispitanika koji su pripadnici ciljne skupine, pa si „dozvoljavaju“ izravnije i

strože ocjenjivanje OSI, „jer i prema invalidu treba bit strog“ (Intervju br. 16). Dakle,

kada OSI koje su na različite načine aktivne u politici prema OSI same komentiraju

vlastitu društvenu skupinu, ističu da je osnovni problem da su OSI vrlo često strašno

(5A) pasivni („Invalidi su inertna, amorfna masa“ – Intervju br. 16), pa i OSI i njihove

udruge karakterizira (5B) nedovoljna angažiranost. Većinom su izrazito (5C) ovisni o

tuđoj pomoći, o državi, obitelji, socijalnoj sredini, a posebice čine (5D) financijski teret

obitelji. Vrlo često se (5E) protive promjeni, posebice stariji, i gotovo ih je (5F)

nemoguće mobilizirati („Tako da ti invalidi nikad neće izać' na cestu i reći 'Dosta je

toga'...“ – Intervju br. 16). Posljednje dvije kategorije su manje zastupljene. Tek jedan

ispitanik govori isključivo o (6) vojnim ratnim invalidima, kao skupini koja je uvijek

spremna žrtvovati se za domovinu, te stoga zaslužuje poštovanje, no često ga ne dobiva,

već se proziva kao privilegirana, pa im se „namještaju“ afere (Intervju br. 3). Malo je

zastupljena i kategorija (7) zajednice, koja podrazumijeva isticanje OSI kao članova

društva, te da OSI i ne-OSI čine jednu cjelinu, koja zajednički mora znati rješavati

probleme.

Ovako članovi hrvatskih predstavničkih tijela na svim razinama vlasti definiraju i

promišljaju o invaliditetu i osobama s invaliditetom. Na pitanje Smatrate li da li sve

osobe s invaliditetom (invalidi rada, djeca s teškoćama u razvoju, invalidi Domovinskog

rata, itd) u RH trebaju imati jednaka prava i zaštitu od države, velika većina ne

diskriminira prema vrsti ili nastanku invaliditeta. Čak 84,2% se s tom tvrdnjom slaže, te

ne postoji očekivana pozitivna diskriminacija invalida Domovinskog rata. Na pitanje

Osobe s invaliditetom imaju posebne potrebe, različite od ljudi bez tjelesnih ili

mentalnih oštećenja na petodijelnoj skali od uopće se slažem do posve se slažem,

ukupno čak 77,1% potvrđuje takvu tvrdnju – 45,6% se s tom tvrdnjom posve slaže, a

31,5% se uglavnom slaže (v. Grafikon 3). Dakle, još je uvijek prisutno „zastarjelo”

razumijevanje, a ne ono kojem teži socijalni model, posebice u ljudsko-pravaškoj

varijanti, kako osobe s invaliditetom imaju „normalne” ljudske potrebe, samo za

233

ostvarivanje nekih od njih trebaju posebnu podršku.265 No, zanimljivo je kako se

donekle prepoznaje da pojam socijalnoga isključivanja sadrži probleme pristupa

materijalnim i nematerijalnim resursima.266 Naime, 56,3% na pitanje Smatrate li da je

nezadovoljavajuća financijska i materijalna situacija glavni životni problem osoba s

invaliditetom odgovara s NE.

Grafikon 3: Stavovi politi čara o posebnim potrebama osoba s invaliditetom

Tvrdnja: Osobe s invaliditetom imaju posebne potrebe, različite od ljudi bez tjelesnih ili mentalnih oštećenja

(5) Značaj policy mreže. Važnost udruga u kreiranju hrvatske politike prema osobama

s invaliditetom već je prikazana, no u kojoj mjeri je nastala policy mreža, postoje li

trajni i stabilni formalni i neformalni odnosi udruga s državom, napose javnom

upravom?

Vlada RH osnovala je Povjerenstvo za osobe s invaliditetom, kao savjetodavno i stručno

tijelo Vlade. Zadaća je Povjerenstva da Vladi daje prijedloge, mišljenja i stručna

obrazloženja iz područja položaja, zaštite i rehabilitacije osoba s invaliditetom i njihovih

265 Posebno istaknuto u izlaganjima Vesne Škulić, saborske zastupnice SDP-a, održanome na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, 01. travnja 2009, te Anke Slonjšak, pravobraniteljice za osobe s invaliditetom RH, održanome na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, 25. ožujka 2009.

„Klonim se toga da govorim o posebnim potrebama, jer… premalo je svijesti da nisu posebne potrebe, sve su potrebe ljudske iste, samo ih zadovoljavamo na različite načine, samo je ponekad potrebna pomoć“ (Intervju br 4). 266 v. Elementi policy podrežima. (4) Policy ciljevi.

234

obitelji, te da provodi aktivnosti usmjerene na njihovu dobrobit. U ostvarivanju svoje

zadaće Povjerenstvo osobito: (1) prati primjenu postojećih propisa koji se odnose na

OSI i predlaže mjere za unaprjeđivanje rada u tijelima vlasti; (2) raspravlja i daje

mišljenja o nacrtima zakona i drugih propisa koji su od interesa OSI, te predlaže njihove

promjene; (3) proučava, prati i predlaže mjere u odnosu na međunarodne akte, osobito

akte Vijeća Europe i Europske unije iz područja; (4) prati provedbu Nacionalne

strategije, te predlaže učinkovito izvršavanje planiranih mjera i aktivnosti; (5) prikuplja

podatke o aktivnostima namijenjenim za OSI koje se poduzimaju od strane tijela

državne vlasti, ustanova, vjerskih zajednica, udruga i drugih organizacijskih oblika, te

predlaže mjere za njihovu djelotvorniju provedbu; (6) prikuplja podatke i proučava

iskustva drugih zemalja u ostvarivanju prava OSI.267

Povjerenstvo čine 24 člana: ministar MOBMS-a, kao predsjednik Povjerenstva, te

predstavnici MZSS-a, MOBMS-a, MZOŠ-a, Ministarstva financija, Ministarstva mora,

prometa i infrastrukture, Ministarstva regionalnog razvoja, šumarstva i vodnoga

gospodarstva, Ministarstva pravosuđa, Ministarstva zaštite okoliša, prostornog uređenja

i graditeljstva, Fonda, Ureda za ljudska prava Vlade, SOIH-a, Hrvatskog saveza

slijepih, HSGN-a, HSUTI-ja, HSUCDP-a; SDDH-a, Hrvatskog saveza udruga za osobe

s mentalnom retardacijom, HSUIR-a, Saveza civilnih invalida rata Hrvatske, HVIDR-e,

UHCSDR-a, Edukacijsko-rehabilitacijskog fakulteta u Zagrebu, te Pravnog fakulteta -

Studija za socijalni rad u Zagrebu, a koje imenuje Vlada RH. Dakle, u radu

Povjerenstva sudjeluje 11 predstavnika tijela vlasti, 11 predstavnika saveza udruga

osoba s invaliditetom, te dvoje eksperata. Stoga je Povjerenstvo formalni oblik policy

mreže koji je izrazito dobro institucionalno dizajniran. Karakterizira ga ravnomjerna

zastupljenost državnih i nedržavnih aktera, visokopozicioniranih službenika i

predstavnika udruga, te zatim heterogeni sastav članova unutar tih dviju skupina aktera

– službenici iz različitih tijela vlasti, te predstavnici različitih podskupina OSI. To u

Hrvatskoj i nije čest slučaj.268 Naime, dijalog države i OCD-a ima skromnu tradiciju i

267 Odluke o osnivanju Povjerenstva Vlade Republike Hrvatske za osobe s invaliditetom NN:102/00, 6/01, 167/03, 23/04, 14/08, 15/09, 36/09, 132/09 268 Primjerice, u politici znanosti i visokog obrazovanja, u procesu izrade nove zakonske regulative o znanosti, sveučilištu i visokom obrazovanju, formirana su tri prosudbena povjerenstva, svaki za pojedini prijedlog zakona, a s ciljem izrade što kvalitetnijih rješenja za unaprjeđenje sustava znanosti i visokog obrazovanja. Zadatak im je analiza pristiglih primjedbi i prijedloga za svaki od triju nacrta zakona.

235

tek se u novije vrijeme ustanovljuju savjetodavna tijela u kojima su predstavljeni OCD-

i, a ta se tijela bave pravima djece i OSI, ravnopravnošću spolova i manjina, zaštitom

okoliša, ljudskim pravima i slično (Bežovan Zrinščak 2007:103).

No, postoje izraziti nedostaci u radu Povjerenstva, do te mjere da njegovi članovi o

tome nevoljko žele govoriti.269 Sastanci se održavaju tek jednom godišnje, a nekada i

rjeđe (Intervju br. 20).270 Kritika se upućuje i na sastav Povjerenstva, odnosno na

predstavnike udruga koji u njegovom radu sudjeluju. Naime, riječ je u pravilu o

predsjednicima saveza udruga različitih podskupina OSI, no najčešće o pojedincima

koji sami nisu OSI i koji imaju dugi radni staž na istoj poziciji u savezima koji postoje i

preko 50-ak godina. „Mislim da stvarno treba doći vrijeme da se te stvari promijene i

plus ono što želim upozoriti je da je nevjerojatno da je Vladino Povjerenstvo za OSI do

dan danas, uglavnom, u istom sastavu.... a još uvijek postoje pojedinci iz ovih starih

saveza, koji još uvijek imaju takav tvrdokoran stav prema nečem pozitivnom“ (Intervju

br. 12). Katkad se sastanci Povjerenstva sazivaju tek dan, dva prije njihova održavanja i

tada se dostavljaju materijali, zajedno sa zapisnikom prošle sjednice, koja je najčešće

održana prije godinu dana (Intervju br. 20). Rad na sjednicama rijetko uključuje

ozbiljnu diskusiju o točkama dnevnog reda, te ga stoga neki članovi označavaju izrazito

nekonstruktivnim, a samo Povjerenstvo „kozmetičkim preparatom” (Intervju br. 20).

Ono što je kod tih povjerenstava problematično, te zbog čega postoji izrazito velika šansa da u procesu odlučivanja njihovi uvidi, primjedbe i sugestije budu irelevantni, jest sam sastav povjerenstava. Jedno čine gotovo isključivo rektori (uz sindikat i jedno vijeće), drugi isključivo prorektori za nastavu i studente (uz predstavnika studenata i sindikata, te dva vijeća), a treći prorektori za znanost i ravnatelji instituta (uz sindikat i dva vijeća). Državni akteri, prvenstveno MZOŠ, ali i mnoga druga ministarstva i agencije, svoje predstavnike u prosudbenim tijelima nemaju. To pokazuje kako je unaprijed institucionalnim dizajnom onemogućeno stvarno političko pregovaranje oko rješenja, čemu policy mreže prvenstveno služe, jer jedna strana naprosto nema pozicija u konzultativnom tijelu. Detalje v. http://public.mzos.hr/Default.aspx?art=11069&sec=3349 269 Pojedini članovi Povjerenstva, predstavnici nedržavnih aktera, odbili su intervju s objašnjenjem da je davanje informacija o radu Povjerenstva isključivo u nadležnosti njegovog predsjednika, ministra MOBMS-a, odnosno da im to zabranjuje Poslovnik Povjerenstva. Poslovnik, naime, određuje da su sjednice Povjerenstva zatvorene za javnost (mogu im nazočiti samo pozvane osobe), te da se o radu Povjerenstva može dati službeno priopćenje za medije na temelju odluke Povjerenstva.

Predsjednik Povjerenstva, ministar MOBMS, na pitanja je odgovorio u pisanome obliku, odnosno u njegovo ime je to učinio kabinet ministra. Odgovori su izrazito tehničke i protokolarne naravi. Primjerice, nastanak povjerenstva je „opisan“ podacima o njegovoj strukturi i nadležnostima iz Odluka o osnivanju Povjerenstva, a način funkcioniranja normama iz Poslovnika (Intervju br. 17). Predstavnici državnih aktera uglavnom uopće nisu odgovarali na molbu za intervju. Ili su o njemu govorili pretjerano pozitivno (Intervju br. 18). 270 Službeni dopis iz kabineta ministra ističe kako sjednice održavaju u pravilu 3 do 4 puta godišnje (Intervju br. 17).

236

Dakle, riječ je o formalnoj policy mreži formiranoj od strane vlasti, što u svijetu nije

rijedak slučaj, no koja zapravo još nije stvarno zaživjela.

Slijedeći je nedostatak izostanak neformalnih odnosa među akterima, posebice među

udrugama i savezima udruga. Naime, navedena kritika saveza udruga dio je neke vrste

konflikta među nedržavnim akterima, među pozicioniranim starijim savezima koji

imaju uske veze s vlasti, s jedne strane, s ponekim savezima i udrugama osnovanim

novijeg datuma, a koje su inovativnije u radu, s druge strane. To onemogućuje

zagovaranje široke platforme invaliditeta (cross-disability), nužne u politici ljudskih

prava, te je u pravilu riječ o zastupanju interesa pojedine podskupine OSI (Intervju br.

19). Način rada Povjerenstva onemogućuje razvoj takvih neformalnih veza, jer

Povjerenstvo između dva sastanka nema komunikacije među svojim članovima

(Intervju br. 20), osim uglavnom na međuministarskoj razini (Intervju br. 18).

Kakva je situacija na lokalnoj razini? Jedinice lokalne i područne uprave izrazito su

važne u politici prema OSI, a i udruge uglavnom djeluju lokalno.271 Značajno je da

postoji praksa osnivanja povjerenstava za OSI u županijama i gradovima (u općinama u

pravilu ne postoji takva praksa). Također slijedi se praksa s nacionalne razine da su

udruge osoba s invaliditetom značajno zastupljene u tim povjerenstvima. Povjerenstvo

je osnovano u Gradu Zagrebu, te Splitsko-dalmatinskoj, Požeško-slavonskoj i

Viroviti čko-podravskoj županiji. U Dubrovačko-neretvanskoj i Varaždinskoj županiji

proces njegova formiranja je u tijeku, a u Šibensko-kninskoj županiji je osnovana

Županijska međusektorska koordinacija za provedbu mjera Nacionalne strategije.

Gradovi Našice, Kutina i Sisak također imaju osnovano povjerenstvo. Osnovna im je

zadaća praćenje provedbe Nacionalne strategije, te sudjelovanje u izradi županijskih i

gradskih strategija za OSI. Uz gradove i županije koje djelovanje Povjerenstva povezuju

s provedbom nacionalne ili lokalne strategije, prisutna je i praksa u kojoj Povjerenstvo

ima isključivo savjetodavnu funkciju izvršnim i predstavničkim tijelima lokalne

271 „Prema zadnjim podacima u Hrvatskoj je, primjerice, registrirano ukupno 17.000 udruga, a od njih samo 10% je registrirano na nacionalnoj razini, a 90% na razini gradova ili županija. Ta razlika u registraciji često se uzima kao glavni kriterij po kojem se djelovanje nekog NVO-a tretira kao lokalno ili nacionalno. Međutim, u praksi udruge djeluju uglavnom lokalno ili na nekoliko lokacija“ (Vidović 2006:146). No nejednako su raspodijeljene i uglavnom koncentrirane na velike gradove i razvijenija područja (Bežovan 2002:71-72).

237

samouprave. Tako u Varaždinu, s obzirom da nema usvojenu lokalnu strategiju,

Povjerenstvo za osobe s invaliditetom ima ulogu savjetodavnog tijela gradonačelnika.272

Tijekom odvijanja 8 županijskih edukativnih radionica o izvještavanju o provedbi

Nacionalne strategije za aktere na lokalnoj razini, u organizaciji MOBMS-a i UNDP-

a,273 sudionici su ispunjavali upitnik o strukturiranoj interakciji aktera. Morali su na

shematskom dijagramu naznačiti aktere s kojima imaju razvijenu suradnju. Upitnik je,

među ostalima, ispunilo 47 predstavnika gradova (jedinice lokalne samouprave – JLS)

te 17 predstavnika jedinica područne (regionalne) samouprave (JPS), koji na slijedeći

način prikazuju odnose aktera u kreiranju politike prema OSI. U provedbi Nacionalne

strategije gradovi i županije najrazvijeniju i najučestaliju suradnju imaju s obrazovnim,

zdravstvenim, socijalnim i kulturnim ustanovama koje djeluju na njihovom području i

čiji osnivač je država ili jedinice područne i lokalne samouprave. 85% ispitanih

predstavnika JLS-a ističe da surađuju s ustanovama, te 82% predstavnika JPS-a.

Slijedeći akter s kojim najčešće surađuju, a što je posebice važno za ovo istraživanje, su

upravo udruge. Čak 81% predstavnika gradova to potvrđuje, kao i 76% predstavnika

županija. Po intenzitetu suradnje JLS i JPS slijede centri za socijalnu skrb, sami OSI,

mediji, ostale JLS i JPS, obiteljski centri, pravobraniteljica za OSI, itd (v. Grafikon 4).

Iako je riječ o malome uzorku, rezultati ipak pokazuju da je suradnja države s udrugama

na lokalnoj razini izrazito važna u politici prema OSI. Kvaliteta i sadržaj te suradnje nije

detaljnije ispitivan, kao ni mreža neformalnih odnosa, te tu postoji mnogo prostora i

potrebe za daljnjim istraživanjem.

Prepoznaju li važnost policy mreža članovi predstavničkih tijela? Mnogo toga otkriva

pitanje Koje oblike predstavljanja i zastupanja prava i interesa OSI vidite kao

najučinkovitije. Ispitanici su mogli zaokružiti dva odgovora. Kao prvo, 37,3% ispitanika

izabralo je odgovor ‘aktivno sudjelovanje udruga i saveza udruga čiji je rad vezan uz

ovu problematiku i koje predstavljaju osobe s invaliditetom’. To pokazuje kako se

upravo udruge sagledavaju, u percepciji zastupnika, kao glavni nedržavni akter ove

272 Prema Izvješću o provedbi Nacionalne strategije za 2009. godinu. 273 Riječ je o projektu Podrška u primjeni mehanizama praćenja i evaluacije mjera Nacionalne strategije izjednačavanja mogućnosti za osobe s invaliditetom od 2007. do 2015. godine, provedenom tijekom ožujka i travnja 2010. godine.

238

politike. Zatim, čak 54,9% njih izabralo je odgovor ‘postojanje savjetodavnih tijela na

lokalnoj i nacionalnoj razini koja bi tijela vlasti morala konzultirati pri donošenju

odluka’.274 To potvrđuje tezu da formalizirani oblici policy mreža postaju sve legitimniji

u percepciji političara, te da ih propagiraju kao poželjne – da se policy mreža preferira

kao najbolji oblik strukturirane interakcije aktera u ovome području.

274 Na slijedeći način su distribuirani postoci za ostale odgovore na isto pitanje: 'uvođenjem kvota za osobe s invaliditetom u predstavnička tijela vlasti' – 3,6%; 'konzultiranje stručnjaka u donošenju odluka' – 2,1%; 'osobno zalaganje i javni angažman pojedinca, bez obzira radi li se o protestu, javnom nastupu ili drugom obliku javnog djelovanja' – 1,6%; 'predstavljanje prava i interesa osoba s invaliditetom kroz programe i zastupljenost u članstvu političkih stranaka' – 0,3%.

239

Grafikon 4: Suradnja JPS-a i JLS-a s ostalim akterima politike prema OSI

S kim surađuju jedinice područne (regionalne) i lokalne samouprave

0%

12%

24%

24%

24%

35%

35%

47%

47%

47%

53%

53%

65%

82%

0%

23%

9%

13%

15%

15%

28%

15%

40%

57%

4%

45%

71%

59%

76%

71%

18%11%

74%

81%

72%

66%

66%

85%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Hrvatskim saborom

FONDOM

Uredima Vlade RH

Agencijama, Nacionalnom zakladom

Povjerenstvom OSI Vlade RH

Međunarodnim akterima

Socijalnim partnerima

Stručnjacima, institutima, fakultetima

MOBMS-om kao koordinatorom

Nositeljima mjera- ministarstvima

Zavodima

Pravobraniteljicom OSI

Obiteljskim centrom

Jedinicama lokalne samouprave ( za JPS)

Jedincama područne samouprave ( za JLS)

Medijima i javnošću

Osobama s invalidtetom

Centrima za socijalnu skrb

Udrugama

Ustanovama

JPS (n= 17) JLS (n= 47)

Izvor: Izvješće o provedbi Nacionalne strategije za izjednačavanje mogućnosti osoba s invaliditetom od 2007. do 2015. godine, u 2009. godini:114.

Zaklju čci empirijske analize

Empirijskim podacima osnovna teza, te 4 hipoteze vezane uz elemente policy

podrežima, najvećim su dijelom potvrđene. Hrvatska politika prema osobama s

invaliditetom dobar je primjer transformacije javnih politika na kraju 20. i na početku

21. stoljeća. U posljednjih 20-ak godina ova javna politika prošla je kroz paradigmatsku

policy promjenu. 1990-ih politika prema OSI u Hrvatskoj primarno funkcionira u

240

sklopu medicinskog modela njenoga kreiranja. Od 2000-e dolazi do prijelaza na

socijalni model. Transformacija je još uvijek u tijeku, te je prisutan primarno uže

shvaćen socijalni model, dok mnogi aspekti modela ljudskih prava nisu u dovoljnoj

mjeri zastupljeni.

Na razini policy ciljeva u najvećoj se mjeri dogodila transformacija. Socijalna inkluzija

postaje dominantni cilj u ovome području, kroz oba aspekta – osiguranje jednakosti

osoba s invaliditetom, te njihovo osnaživanje. To je vidljivo i u analiziranim

dokumentima, te u još većoj mjeri u iskazima intervjuiranih aktera. Dokumenti još

pokazuju i važnost policy transfera u ovoj politici, posebno ističući potrebu

zadovoljavanja međunarodnih i europskih standarda u ovome području. Stavovi

političke elite, anketno ispitivanih članova predstavničkih tijela, koherentni su s

ciljevima postuliranim u dokumentima i prisutnima u razumijevanju intervjuiranih

policy aktera.

U aspektu policy instrumenata transformacija je također prisutna. Politika prema OSI u

Hrvatskoj je postala područje bogate socijalne regulacije, čak vrlo intenzivnoga

reguliranja, koje propisuje i dizajnira i široku paletu instrumenata utemeljenih na

informacijama. No, oslanjanje na instrumente organizacije i bogatstva ostaje također

značajno prisutno. Iskazi aktera u ovome aspektu nešto su manje koherentni s

dokumentima. Akteri se vrlo kritički osvrću na nedostatke implementacije navedene

regulative, no i plediraju za bolju uporabu instrumenata utemeljenih na organizaciji i na

bogatstvu. Informacijske instrumente u najmanjoj mjeri ističu, čemu mogu biti dva

razloga – zadovoljstvo njihovom uporabom ili to da ih ne smatraju važnima za politiku

prema OSI. Ispitanici u anketi po pitanju policy instrumenata su najdvosmisleniji.

Pokazuju sklonost klasičnim instrumentima socijalne države – socijalnim transferima.

Zatim nemaju koherentan stav oko kvalitete uporabe instrumenata utemeljenih na

informacijama, no zalažu se za uvođenje kvota, drugoga važnog instrumenta, uz

regulativu, iz skupine utemeljene na ovlastima. Usprkos navedenim višeznačnostima

vezanim uz policy instrumente, iz empirijskoga materijala se svakako može zaključiti da

se transformacija događa i u aspektu policy instrumenata, te da hrvatska politika prema

241

OSI više ne funkcionira isključivo kao dio klasične socijalne politike, već se oblik moći

državne intervencije mijenja.

Analiza aktera politike prema OSI u Hrvatskoj pokazuje dosta složenu strukturiranu

interakciju, što je razumljivo i očekivano u politici koja se „prelijeva“ preko mnogo

policy sektora. Struktura državnoga aparata nadležnog u ovome području je izrazito

kompleksna. Potrebno je, pri tome, istaći kontradiktornu ulogu ministarstva nadležnog

za koordinaciju provedbe Nacionalne strategije (MOBMS) čije funkcioniranje

doprinosi, s jedne strane, fragmentaciji upravljanja socijalnom politikom, a s druge

strane, otvara prostor za inovacije i transformaciju politike prema OSI. Nedvojbeno je

pokazana velika važnost udruga u kreiranju ove politike, kao ključnih nedržavnih aktera

u području. Udruge OSI u Hrvatskoj mogu se podijeliti u dvije osnovne kategorije. Prvu

čine krovne organizacije, savezi udruga po podskupinama OSI, s pola stoljeća dugom

tradicijom djelovanja, koje čine jedan od najstarijih dijelova civilnog društva u

Hrvatskoj i ovoj politici daju kontinuitet. Bogato sudjeluju u isporuci socijalnih usluga.

Drugu kategoriju čine novoosnovane udruge, koje najčešće djeluju samostalno te su

često izvor inovacija u socijalnoj politici. Udruge su u implementaciji politike prema

OSI u Hrvatskoj svakako postale svojevrsna para-uprava.

Socijalna konstrukcija kolektivnog problema analizirana je kroz aspekt privilegiranih

odnosno ovisničkih ciljnih skupina, kroz način na koji se razumijeva invaliditet i osobe

koje ga imaju. U Hrvatskoj je u posljednjih nekoliko godina iznimna pažnja poklonjena

političkoj korektnosti, dakle, načinu obilježavanja OSI. To je široko rasprostranjeno i

kroz dokumente i kroz diskurs aktera. Također, mijenja se i definicija osobe s

invaliditetom, ponovo potaknuta policy transferom, odnosno ratificiranjem UN-ove

Konvencije o pravima OSI. Što se tiče karakteristika kojima se ciljna skupina ističe kao

društveno značajna, te pripisivanja specifičnih vrijednosti, simbola i predodžbi tim

karakteristikama, zapravo koegzistiraju dva okvira, prema dva modela kreiranja politike

prema OSI. Invaliditet je svakako primarno obilježje osobe, čak do mjere da gotovo

„poništava“ svaku njenu drugu značajku. Akteri ističu kako građani još uvijek osobama

s invaliditetom pripisuju karakteristike tipične za medicinski model – riječ je o nesreći

koja nekoga zadesi, pa ga se sažalijeva, odnosi prema njemu s nerazumijevanjem, čak i

242

sa strahom. S druge strane, sami akteri svojim stavovima ističu socijalnu konstrukciju

OSI kao ciljne skupine koja u mnogo većoj odgovara privilegiranim ciljnim skupinama.

Naglašavaju sposobnosti OSI, kao primarni fokus, a što je povezano s pozitivnim

ljudskim pravima. Također, odnose se kritički prema pojedinim aspektima pozicije OSI,

ponašanju pojedinih članova ili podskupina OSI, što je također koherentno s

razumijevanjem privilegiranih ciljnih skupina.

Posljednji dio analize posebno se osvrnuo na policy mrežu u hrvatskoj politici prema

OSI, da bi se pokazalo u kojoj mjeri postoje stabilni i trajni odnosi između uprave i

udruga, te može li se za hrvatske udruge u politici prema OSI reći da čine svojevrsnu

para-upravu. Povjerenstvo Vlade RH OSI, savjetničko tijelo visokopozicioniranih

službenika i predstavnika udruga, u tome je smislu formalni aspekt policy mreže, koji je

vrlo dobro institucionalno dizajniran. Može se zaključiti da je nastanak policy mreže

također pokazatelj transformacije politike prema OSI iz medicinskog u socijalni model,

odnosno iz redistributivne politike u politiku ljudskih prava. No, neefikasan rad samoga

Povjerenstva pokazuje kako policy mreža nije u kreiranju hrvatske politike prema OSI u

potpunosti zaživjela. Posebice nedostaje „paučina neformalnih odnosa“, kao nekog

oblika „rada u sjeni“ u razdobljima između formalnih sjednica. Također, važno je za

naglasiti i postojanje svojevrsnog konflikta između „starih“ i „novih“ udruga, što

onemogućava njihovo zajedničko zagovaranje široke platforme invaliditeta, nasuprot

zastupanja interesa pojedinih podskupina OSI. Zagovaračka aktivnost udruga za ljudska

prava OSI u hrvatskoj politici prema OSI još čini iznimku. Zaključno, ono što nedostaje

jest da udruge čine para-upravu i u formulaciji politike prema OSI, čime bi mrežna

struktura utjecala na cjelinu kreiranja politike prema OSI.

Stoga, u kojoj se mjeri može hrvatsku politiku prema OSI označiti konstitutivnim policy

podrežimom? Usporedimo njene karakteristike s 5 teorijski izvedenih sumiranjem

studija konstitutivnih politika.275 Konstitutivne politike karakterizira da je (1) najvažniji

policy instrument regulacija, definirana kao nametanje pravila. Hrvatska politika prema

OSI nije utemeljena isključivo na regulaciji, ali je riječ o području s bogatim socijalnim

reguliranjem i značaj regulacije je svakako jako porastao. Zatim, kako sankcioniranje

275 Detaljnije v. Konstitutivne politike.

243

često nije dovoljno za promjenu ponašanja, već je potreban i cijeli niz dodatnih poticaja,

(2) policy instrumenti utemeljeni na uvjeravanju, odnosno na informacijama, nužni su

za dopunjavanje efikasnosti regulacije u konstitutivnim politikama. I takav trend se u

hrvatskoj politici prema OSI može iščitati iz empirijskoga materijala.

Široko distribuirane koristi govore o tome da se konstitutivne politike primarno odnose

na javna dobra, iz čije se uporabe ne mogu isključiti neplatiše, pa (3) se konstitutivne

politike kreiraju u svrhe najširih slojeva društva ili cijele populacije neke zemlje. Riječ

je o politici regulacije javnih interesa. OSI čine desetinu stanovništva, no socijalnim

modelom politike prema OSI, koja se usmjerava i na okolinu OSI, te posebice ljudsko-

pravaških modelom, koristi od politike prema OSI usmjerene su na cijelu zajednicu. Ne

može se reći da je to isključivi načina razumijevanja ove politike u Hrvatskoj, ali može

se konstatirati da je transformacija u tom smjeru značajna. Za konstitutivne je politike

karakteristična (4) participacija građana u njihovu kreiranju u većoj mjeri nego kod

ostalih tipova. No, zato što ne postoji izravna korist koja bi mobilizirala tako veliku i

nehomogenu ciljnu skupinu, važna je i uloga predstavnika civilnog društva, koji

preuzimaju funkciju policy poduzetnika u obrascu takozvane poduzetničke politike.

Udruge su u hrvatskoj politici prema OSI iznimno važne, čak i uz sve navedene kritike

njihovog rada, njihovih međusobnih odnosa i odnosa s državom, pa čak i u kontekstu

značajne pasivnosti mnogih osoba s invaliditetom.

Posljednje, i najvažnije, riječ o (5) neekonomskim temama i sadržajima kao predmetu

političkoga odlučivanja – o regulaciji socijalnih odnosa. Konstitutivne politike se ne

odnose na konflikte primarno povezane s ekonomskim interesima, iako mogu sadržavati

neku zaštitnu ekonomsku regulaciju. Hrvatska politika prema OSI nije isključivo

okrenuta neekonomskim temama. Ekonomski interesi OSI, prvenstveno u obliku

socijalnih prava i socijalnih transfera, naravno, iz ove politike nisu nestali. Ona je i dalje

jednim dijelom klasična socijalna politika. No uključuje i veliki broj neekonomskih

tema – primjerice, pitanja političkih prava OSI, sudjelovanja u kulturnome ili sportskom

životu, ili uklanjanje predrasuda, diskriminacije i prostornih barijera. U tome smislu,

nove socijalne politike pokazuju povezanost i međuuvjetovanost ostvarenja materijalnih

244

i nematerijalnih interesa članova zajednice. Hrvatska politika prema OSI se upravo tako

razvija.

Zaključno, treba istaći dvije stvari. Prvo, transformacija politike prema OSI odvija se u

svim elementima policy podrežima, iako ne jednakom brzinom, pa nisu svi elementi u

potpunosti transformirani u one konstitutivnog policy podrežima. No može se zaključiti

da postoji njihova međupovezanost – unutarnja inherentna logika odnosa među

elementima koja određuje način kreiranja neke politike. Drugo, ideja policy mreža

pridonosi objašnjenju kreiranja politike prema OSI. U Hrvatskoj politika prema OSI

nije kao politika ljudskih prava razvijena u svim svojim elementima, jer postojeća

policy mreža nije u potpunosti zaživjela kao stvarno partnerstvo civilnog društva i

države. Činjenica da strukturirani stabilni odnosi javne uprave i udruga ne funkcioniraju

u svojoj punini utječe na neuspješnost politike prema OSI u Hrvatskoj. To se posebice

očituje u tome da su osobe s invaliditetom još uvijek društvena skupina s niskom

razinom moći, koja je isključena iz zajednice, koja zajednici malo doprinosi, te da su

građani kojima je ugrožena vrijednost, sloboda i dostojanstvenost života, a što su

svakako važni javni problemi. Policy mreže, stoga, čine značajan dio objašnjenja načina

kreiranja politike prema osobama s invaliditetom u Hrvatskoj.

245

ZAKLJU ČAK: MREŽE KAO NOVE ARENE MO ĆI

Glavno istraživačko pitanje doktorske disertacije Transformacija politike prema

osobama s invaliditetom: primjena policy mreža jest koliko policy mreže objašnjavaju

policy praksu, te koju policy praksu. Policy mreže jedan su od najpopularnijih koncepata

recentne policy literature, vrlo učestalo primjenjivan, ali i intenzivno kritiziran. Stoga

smo u ovome radu pristupili evaluaciji ideje policy mreža, njihovog heurističkog

dometa, te važnosti njihova postojanja za kreiranje konkretnih javnih politika. Policy

mreže nasljeđuju važnu tradiciju analize aktera u politici, te u svojoj jezgri sadrže ideju

o zamagljivanju granice privatnog i javnog u suvremenom upravljanju. Time čine jedan

od najznačajnijih politoloških pristupa istraživanja rješavanja kolektivnih problema,

fokusirajući se primarno na političke dimenzije javnih politika. Prvi je teorijski nalaz

ovoga rada, analizom opsežne literature o policy mrežama, da je njihov analitički

doprinos moguć, no isključivo ako se rabe kao teorijski model, u sklopu šireg teorijskog

pristupa.

Kreće se s pretpostavkom o postojanju značajnih razlika u karakteristikama političkog

odlučivanja po pojedinim policy sektorima. Dosadašnja istraživanja su ukazala na

postojanje višestrukih empirijskih obrazaca kreiranja javnih politika, odnosno, na

postojanje razlikovnih arena moći u pojedinom političkom sustavu. Ta vrsta nalaza je

teorijski oblikovana u tipologiju javnih politika, koja pridjevske politike klasificira,

polazeći od dvaju kriterija, u četiri osnovna tipa – distributivne, regulativne,

redistributivne i konstitutivne politike. Tipologija javnih politika povezuje oblik prisile

koju država vrši i sadržaj političkog s distinktivnim političkim procesima. Drugi

značajan teorijski nalaz ovoga rada jest nedostatna koherentnost, proturječnost i

neutemeljenost takve deduktivne političke teorije javnih politika u praksi. To je čini

neprikladnim analitičkim alatom, iako su njene propedeutičke vrijednosti neupitne.

Zbog toga je jedan od temeljnih nalaza ovog rada da je u istraživanju i analizi javnih

politika, znatno propulzivnije temeljnu ideju tipologije javnih politika, onu o postojanju

mnogostrukih arena moći, razumijevati i rabiti kao empirijsku političku teoriju.

246

Ideja da je o kreiranju javnih politika, zbog njihove razvedenosti i izrazite

kontekstualnosti, gotovo nemoguće uopćavati na razini cjeline političkog sustava,

teorijski je razrađena u policy podrežime. Policy podrežim odnosi se na način kreiranja

neke javne politike, koji se sastoji od specifičnih ciljeva, instrumenata, strukturirane

interakcije aktera, te socijalnog konstruiranja nekih situacija kao kolektivnih problema.

Kako je riječ primarno o empirijskim obrascima, najbolje ih je shvaćati kao povijesne

kategorije, kao dinamičku promjenu u načinu intervencije države u zajedničke probleme

i u razumijevanju novih sadržaja kao političkih tema. U tome smislu može se govoriti o

značajnoj transformaciji javnih politika krajem 20. i početkom 21. stoljeća – o

paradigmatskoj policy promjeni kojom nastaju novi policy podrežimi.

Ovaj rad propituje nastanak novih konstitutivnih policy podrežima – razvoj mreža kao

arena moći. Karakterizira ih ostvarivanje ciljeva socijalne inkluzije, uporabom

reguliranja socijalnih odnosa, te instrumenata utemeljenih na informacijama, kojima se

dodatno potiče socijalno mobiliziranje i efikasnija uporaba resursa raštrkanih u društvu.

U takvom pristupu, policy mreže se ne rabe kao teorijsko određenje svih vrsta odnosa

države i društva, već kao odrednica novih empirijskih obrazaca kreiranja javnih politika.

Kao teorijski model, policy mreže su utemeljene na razvoju i rastu utjecaja civilnog

društva u zadnjih 30-ak godina, koje postaje suvremena para-uprava. Odnos zajednice

prema novim političkim sadržajima obilježava suradnja javne uprave s civilnom

društvom, utemeljena na partnerskim osnovama i osjećaju zajedništva, s ciljem

povećanja efikasnosti i legitimnosti proizvodnje javnih svrha.

Riječ je o razvoju potaknutome višedimenzionalnim promjenama društvenog konteksta.

Suvremeno društvo postalo je fragmentiranije, kompleksnije i dinamičnije, što pred

zajednicu i javno upravljanje postavlja posve nove izazove. Jednako tako, i suvremena

država prolazi kroz svoju vlastitu transformaciju. Njena uloga i funkcije se

transformiraju u smjeru takozvane regulatorne i arbitrirajuće države. Mijenja se oblik

moći kojom država intervenira u kolektivne probleme. No, posebice je važno da nije

riječ samo o novoj re-regulatornoj eri, koju naglašavaju neoliberalni pristupi i reforme

javnih uprava u svijetu utemeljene na konceptima javnog menadžmenta. Usporedo se

odvija, što je do sada u literaturi bilo prilično zanemareno, a ovaj rad upravo naglašava

247

tu činjenicu, i re-konstitutivna era. Naime, jednim od osnovnih političkih pitanja postaju

novi konstitucijski položaji različitih društvenih skupina. Iznova se restrukturiraju

odnosi građana i države, pitanje njihova sudjelovanja u političkom odlučivanju, te

njihova uključenost u život zajednice općenito.

To se u najvećoj mjeri očituje u novome razumijevanju socijalne države u Europi.

Europa, kao najbogatiji dio svijeta, više nije opterećena apsolutnim siromaštvom, jer je

razvoj zapadnog kapitalizma praktički dokinuo glad i krajnju bijedu njenog

stanovništva. Time europska socijalna država dobiva novi sloj temeljnih ciljeva –

dokidanje siromaštva, pa zatim borbu protiv nezaposlenosti putem obrazovanja, kojima

se sada dodaju ciljevi socijalne kohezije i uključivanja svih članova zajednice.

Restrukturiraju se međuodnosi osnovnih sfera zajednice – obitelji, tržišta, države i

civilnog društva, kako bi se pokušala dosegnuti nova razina u ostvarenju ciljeva

jednakosti, kroz ravnotežu načela univerzalizma „stare“ socijalne države, s

partikularizmom i uvažavanjem različitosti novih društvenih pokreta i skupina. Stoga

ključni mehanizam socijalne države – socijalni transferi – prestaje biti dovoljnim

instrumentom za ostvarenje socijalnih ciljeva zajednice. Dakle, treći je osnovni nalaz

ovoga rada nastanak novih socijalnih politika, koje karakterizira način kreiranja javnih

politika sukladan konstitutivnim policy podrežimima. Naime, shvaća se kako su

materijalni i ne-materijalni interesi građana međuuvjetovani, kao i ostvarivanje

političkih, ekonomskih i socijalnih prava. Danas se osnovna društvena vrijednost u

Europi – vrijednost solidarnosti, razumijeva kroz socijalnu politiku kao politiku ljudskih

prava.

U retroduktivnom istraživačkom procesu, koji podrazumijeva stalnu interakciju

teorijskih razmatranja i empirijskih nalaza, politika prema osobama s invaliditetom

poslužila je kao primjer za studiju slučaja, iz niza razloga. I u svijetu i Europi, a

posebice u Hrvatskoj, osobe s invaliditetom još su uvijek, premda brojčano velika,

izrazito marginalizirana društvena skupina. Kao izrazito podobrazovani, uglavnom

nezaposleni i najčešće najsiromašniji dio populacije, osobe s invaliditetom već dugo

vremena čine ciljnu skupinu socijalne politike. Njihove specifi čnosti odlično pokazuju

međuuvjetovanost ostvarenja socijalnih, ekonomskih i političkih prava, odnosno

248

međupovezanost materijalnih i ne-materijalnih interesa građana. Također, razvija se

pokret za ljudska prava osoba s invaliditetom, a njihova udruženja čine značajan i

dugovječan dio civilnoga društva. Politika prema osobama s invaliditetom postaje sve

značajnijom na međunarodnoj razini, kroz bogatu međunarodnu regulativu, te i u

mnogim zapadnim zemljama, a posebice na razini Europske unije, dobiva na važnosti.

U posljednjih dvadesetak godina politika prema osobama s invaliditetom prolazi kroz

transformaciju u načinu na koji se kreira, od redistributivnog modusa u konstitutivnu

politiku, iz medicinskoga modela u socijalni model.

Hrvatsku također obilježava razvoj sustavne politike prema osobama s invaliditetom i

njen sve veći značaj. Sve manje je tâ politika isključivo dio socijalne politike, a u sve

većoj mjeri postaje složena multisektorska politika, specifično usmjerena na OSI kao

ciljnu skupinu, sa zasebnim upravnim odjeljenjima, povjerenstvima, strategijama i

nedržavnim akterima. Hrvatska politika prema OSI, kako je ovo istraživanje pokazalo,

više nije ukotvljena isključivo u medicinski model njena kreiranja, već se intenzivno

transformira u socijalni model. Istina, ne u potpunosti i bez nedostataka, što pokazuje

detaljna analiza po elementima policy podrežima.

Osnovni nalaz ovoga dijela istraživanja jest nedostatna razvijenost policy mreža u tom

području. Udruge su neizostavni neformalni akteri kreiranja politike prema OSI u

Hrvatskoj. Intenzivno sudjeluju u isporuci socijalnih usluga i njihovom inoviranju, te se

nesumnjivo može zaključiti kako čine para-upravu ove politike u fazi implementacije.

Transformacija hrvatske politike prema OSI rezultirala je i formiranjem

institucionaliziranih aspekata policy mreža na nacionalnoj i lokalnoj razni, kroz

povjerenstva za OSI. No, nije u potpunosti razvijena uloga udruga u fazama policy

procesa koje prethode odlučivanju, posebice ne u smislu partnerskih odnosa i

zajedništva uprave i udruga u oblikovanju politike prema osobama s invaliditetom. Iz

toga se mogu izvući praktične preporuke za kreiranje ove politike u Hrvatskoj, ali i

nešto širi zaključci o javnim politikama u Hrvatskoj.

Nesumnjivo se može istaći da su osnovni nedostaci hrvatske politike prema OSI

„smješteni“ u fazi formulacije. Iako je policy dizajn ove politike značajno restrukturiran

249

u posljednjih desetak godina, istraživanje ukazuje na velike nedostatke u implementaciji

inoviranoga dizajna. To potvrđuje teze recentne literature o „prelijevanju“ i ispreplitanju

faza implementacije i formulacije u kreiranju suvremenih javnih politika. Tumačenje

takvoga stanja, pa onda i preporuka za unaprjeđenje ove konkretne politike, svakako je

moguće iz perspektive policy mreža. Policy mreže mogu biti efikasan i legitiman

mehanizam javnoga upravljanja. Nužno je unaprijediti nedostatke formuliranja hrvatske

politike prema OSI, kao pretpostavke njene bolje implementacije i veće uspješnosti, u

dva temeljna aspekta.

Prvi je povezan s efikasnošću i izravnije s fazom implementacije. Bolji rad Povjerenstva

za osobe s invaliditetom Vlade RH može nadomjestiti ili barem neutralizirati negativan

utjecaj fragmentacije nadležnosti različitih ministarstava u socijalnoj politici. No, još

značajnije, može unaprijediti koordinaciju provedbe ove multisektorske politike, s

obzirom da je riječ o jedinome tijelu vlasti zaduženom za cjelinu kreiranja politike

prema OSI. Nesposobnost Povjerenstva da preuzme upravo tu ulogu svakako je i

pokazatelj širih problema neefikasnosti upravljanja i niske razine koordinacije u

kreiranju javnih politika u Hrvatskoj.

Pitanje legitimnosti drugi je važan aspekt. Izostanak stvarnih partnerskih odnosa udruga

i uprave u formuliranju alternativa onemogućuje uporabu najveće prednosti mrežnih

struktura u kreiranju javnih politika. A to je političko obvezivanje na zajednička rješenja

koje proizlazi iz pravog političkog pregovaranja uključenih aktera. To ukazuje na dva

problema hrvatskih javnih politika općenito. Prvo, hrvatska javna uprava još nije u

dovoljnoj mjeri „birokracija koja stvara politike“. Drugo, hrvatske nevladine

organizacije još uvijek nisu u dovoljnoj mjeri politizirano civilno društvo koje značajno

utječe na kreiranje dijela javnih politika. Udruge osoba s invaliditetom, u međusobnoj

suradnji te u suradnji o ostalim udrugama, još uvijek nisu sposobne za javno

zagovaranje široke platforme invaliditeta, kao ostvarenja javnih svrha i dobrobiti cjeline

zajednice.

Na znanstvenoj i teorijskoj razini, ovo istraživanje prvenstveno pokazuje koliko je velik

prostor za daljnje analize hrvatskih javnih politika, te koliko je ta vrsta istraživanja

250

potrebna. Posebice je nužno usmjeriti se na međusektorsku analizu, na komparaciju

političkog odlučivanja u različitim policy sektorima u Hrvatskoj. Naime, u Hrvatskoj

postoje istraživački centri koji se bave policy studijama pojedinih pridjevskih politika,

manje ili više dobro ekipirani istraživačima i s razmjerno zadovoljavajućom razinom

kvalitete proučavanja pojedinih politika. Savjetovanje odlučivanja uporabom alata

policy analize još uvijek je sporadično i nesustavno, te najčešće nije smješteno u

tijelima vlasti. U svijetu ta dva aspekta objedinjuju policy znanosti, interdisciplinarno

polje u kojemu politologija često ima dominantnu ulogu, jer ima znanja i kompetencije

sumirati karakteristike mnogih sektora u općenite nalaze o procesima odlučivanja, te

oblikovati nacionalno kontekstualiziran alat za savjetovanje odlučivanja u različitim

područjima djelovanja.

Hrvatska politologija ključni je prenositelj znanja o policy znanosti razvijenoj u

internacionalnom znanstvenom kontekstu, kao distinktivnome znanstveno-teorijskome

sklopu. No, još uvijek tô ne uspijeva u dovoljnoj mjeri povezati s hrvatskim policy

studijama i skromnom hrvatskom praksom policy analize. To se svakako čini nužnim

slijedećim korakom, bez kojega se ne može očekivati daljnji znanstveni razvoj grane

javnih politika i javnoga upravljanja i hrvatske politi čke znanosti u tome segmentu. Bez

takvoga usmjerenja teško je očekivati inovativnost i originalnost znanstvenih nalaza, pa

onda i bilo kakav značaj u hrvatskoj i međunarodnoj znanstvenoj zajednici.

Stoga daljnje istraživačke napore svakako treba usmjeriti na subnacionalnu komparaciju

– na usporedbu karakteristika političkog odlučivanja po sektorima. Najčešći alat koji se

u tome rabi, kao osnova politoloških javnih politika, jest fazni model policy procesa.

Ono čime ovaj rad pokušava takvim nastojanjima doprinijeti jest uvođenje tipologije

javnih politika, preko teorije policy podrežima, u daljnja istraživanja. Zaključno,

preporučuje se da se usporedba policy procesa različitih pridjevskih politika po fazama

nadopuni i unaprijedi analizom strukturiranom po elementima policy podrežima, radi

preciznije deskripcije i teorijske eksplanacije hrvatskih javnih politika.

251

LITERATURA

Aastrup, Jesper. 2005. Change in Networks – a Critical Realist Interpretation.

http://www.impgroup.org/uploads/papers/27.pdf (pristupljeno: rujan 2010)

Abrahamson, Peter. 2000. Proizvodnja modela socijalne politike. Revija za socijalnu

politiku 7(1):70-93

Aidukaite, Jolanta. 2009. Old welfare state theories and new welfare regimes in Eastern

Europe: Challenges and implications. Communist and Post-Communist Studies

42:23-29

Altman, Barbara M. 2001. Disability Definitions, Models, Classification Schemes, and

Applications. u: Garry L. Albrecht, Katherine D. Seelman i Michael Bury. ur.

Handbook of Disability Studies. Thousand Oaks / London / New Delhi. Sage

Publications: 97-122

Anderson, John L. 1997. Governmental Suasion: Refocusing the Lowi Policy Typology.

Policy Studies Journal 25(2):266-282

Anić, Vladimir. 2007. Rječnik hrvatskoga jezika. Zagreb: Novi Liber

Anić, Vladimir i Ivo Goldstein. 2004. Rječnik stranih riječi. Zagreb: Novi liber

Bacchi, Carol. 2000. Policy as Discourse: what does it mean? where does it get us?

Discourse: studies in the cultural politics of education 21(1):45-57

Bachrach, Peter i Morton S. Baratz. 1962. Two Faces of Power. The American Political

Science Review 56(4):947-952

Bauböck, Rainer. 2008. Normative political theory and empirical research. u: della

Porta, Donatella i Michael Keating. ur. Approaches and Methodologies in the

Social Sciences. A Pluralist Perspective. New York. Cambridge University

Press:40-60

Baumgartner, Frank R i Bryan D. Jones. 1993a. Punctuated Equilibria in Politics.

u: Frank R. Baumgartner i Bryan D. Jones. Agendas and Instability in American

Politics. Chicago. Chicago University Press:3-24

Baumgartner, Frank R. i Bryan D. Jones. 1993b. Interest Groups and Agenda-Setting. u:

Frank R. Baumgartner i Bryan D. Jones. Agendas and Instability in American

Politics. Chicago. Chicago University Press:175-192

252

Benjak, Tomislav. 2009. Povijesne promjene u stajalištima društva prema osobama s

invaliditetom: Postoji prostor za društveni napredak. Civilno društvo (tematski

broj „Građanski aktivizam i osobe s invaliditetom“). 6(21):10-13

http://zaklada.civilnodrustvo.hr/upload/File/hr/izdavastvo/casopis/broj_21/casopi

s_21.pdf (pristupljeno: travanj 2011)

Bežovan, Gojko. 1995. Neprofitne organizacije i kombinirani model socijalne politike.

Revija za socijalnu politiku II(3):195-214

Bežovan, Gojko. 2002. Struktura civilnog društva u Hrvatskoj. Politička misao

39(01):63-87

Bežovan, Gojko. 2003. Razvoj organizacija civilnog društva kao pretpostavka uspješne

reforme socijalne države u Hrvatskoj. Politička misao 40(1):72-91

Bežovan, Gojko. 2008. Civilno društvo i kombinirana socijalna politika. u: Puljiz,

Vlado, Gojko Bežovan, Teo Matković, Zoran Šućur i Siniša Zrinščak. 2008.

Socijalna politika Hrvatske. Zagreb: Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu: 391-

436

Bežovan, Gojko i Siniša Zrinščak. 2007. Civilno društvo u Hrvatskoj. Zagreb: Naklada

Jesenski i Turk, Hrvatsko sociološko društvo

Beyme, Klaus von. 1996. Political Theory: Empirical Political Theory. u: Robert E.

Goodin i Hans-Dieter Klingemann. ur. A New Handbook of Political Science.

Oxford. Oxford University Press:519-530

Bickers, Kenneth N, John T. Williams. 2001. Public Policy Analysis: A Political

Economy Approach. Boston. Houghton Mifflin:165-182

Birkland, Thomas A. 2001. An Introduction to the Policy Process. Theories, Concepts,

and Models of Public Policy Making. Armonk / New York: M. E. Sharpe

Biškup, Iva, Marko Buljevac i Zdravka Leutar. 2009. Iskustva korisnika usluga osobnog

asistenta. Hrvatska revija za rehabilitacijska istraživanja 45(2):81-96

Bogason, Peter. 2006. Networks and Bargain in Policy Analysis. u: Peters, Guy B, John

Pierre. ur. Handbook of Public Policy. London. SAGE Publications:97-115

Borrás, Susana i Hans-Peter Olsen. 2007. Combining Qualitative and Quantitative

Methods for the Analysis of Network Governance: Promises, Problem, Pay-offs

and Potentials. u: Bogason, Peter i Mette Zølner. ur. Methods in Democratic

Network Governance. Houndsmills. Palgrave Macmillian:207-223

253

Börzel, Tanja A. 1997. What's So Special About Policy Networks – An Exploration of

the Concept and Its Usefulness in Studying European Governance.

European Integration online Papers (EIoP)1:016

http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-016a.htm (pristupljeno: siječanj 2011)

Börzel, Tanja A. 1998. Organizing Babylon – Different Conceptions of Policy

Networks. Public Administration 76:253-273

Börzel, Tanja A i Diana Panke. 2007. Network Governance – Effective and Legitimate?

u: Eva Sørensen, Jacob Torfing. ur. Theories of Democratic Network

Governance. Basingstoke. Palgrave Macmillan:153-166

Braddock, David L. i Susan L. Parish. 2001. An Institutional History of Disability. u:

Garry L. Albrecht, Katherine D. Seelman i Michael Bury. ur. Handbook of

Disability Studies. Thousand Oaks/London/New Delhi. Sage Publications:11-68

Bray, Zoe. 2008. Ethnographic approaches. u: della Porta, Donatella i Michael Keating.

ur. Approaches and Methodologies in the Social Sciences. A Pluralist

Perspective. New York. Cambridge University Press:296-322

Buković, Nikola. 2008. Politika za mlade u Hrvatskoj – kontekst, koncept i ograničenja.

Politička misao 45(2):113-132

Burnham, Peter, Karin Gilland, Wyn Grant i Zig Layton-Henry. 2004. Metode

istraživanja politike. Zagreb: Fakultet političkih znanosti

Cahn, Matthew A. 1995. The Players: Institutional and Noninstitutional Actors in the

Policy Process. u: Theodoulou, Stella Z i Matthew A. Cahn. ur. Public Policy.

The Essential Readings. Upper Saddle River. Prentice Hall: 201-211

Carter, John. 2001. Studying social policy after modernity. u: John Carter. ur.

Postmodernity and the Fragmentation of Welfare. Routledge. London i New

York:15-30

Castles, Francis G. 2007. Introduction. u: Francis G. Castles. ur. The Disappearing

State? Retrenchment Realities in an Age of Globalisation. Cheltenham i

Northampton. Edward Elgar:1-17

Castles, Francis G. 2008. Komparativne javne politike. Primjeri poslijeratne

preobrazbe. Masmedia: Zagreb

Civilno društvo – tematski broj časopisa „Građanski aktivizam i osobe s invaliditetom“.

2009:6(21)

254



Clarke, John. 2001. Thriving on chaos? Managerialisation and social welfare. u: John

Carter. ur. Postmodernity and the Fragmentation of Welfare. Routledge. London

i New York: 171-186

Cochrane, Allan. 2001. Globalisation, fragmentation and local welfare citizenship. u:

Carter, John. ur. Postmodernity and the Fragmentation of Welfare. Routledge.

London i New York: 252-266

Compston, Hugh. 2004. Introduction: the Nature of Public Policy in Britain, France and

Germany. u: Hugh Compston. ur. 2004. Handbook of Public Policy in Europe.

Britain, France and Germany. New York. Palgrave Macmillian:1-13

Compston, Hugh. 2009. Policy Networks and Policy Change. Putting Policy Network

Theory to the Test. Basingstoke: Palgrave Macmillian

Colebatch, Hal K. 2004. Policy. Zagreb: Fakultet političkih znanosti

Colebatch, Hal K. 2005. Javne politike i policy analiza: modeli, kultura i praksa. Anali

Hrvatskog politološkog društva 2004 (1):31-39

Colebatch, Hal K. 2006a. Javne politike i upravljanje: temeljni pristupi. Anali

Hrvatskog politološkog društva 2005 (2):7-22

Colebatch, Hal K. 2006b. Policy, Models, and the Construction of Governing. u: Hal K.

Colebatch. ur. The Work of Policy. An International Survey. Lanham. Lexington

Books:3-19

Colebatch, Hal K. 2006c. What Work Makes Policy. Policy Sciences (39)3:309-321

Colebatch, Hal K. 2008. Governance and Public Policies – Rapporteur's Report.

Izvješće s međunarodne konferencije IPSA-e New Theoretical and Regional

Perspective. Montreal 30.04.-2.5.2008. sekcija 1.4 – Upravljanje i javne politike

Croft, Suzy i Peter Beresford. 2001. Postmodernity and the future of welfare: whose

critiques, whose social policy? u: John Carter. ur. Postmodernity and the

Fragmentation of Welfare. Routledge. London i New York:103-117

deLeon, Peter. 1999. The Stages Approach to the Policy Process: What Has It Done?

Where Is It Going? u: Paul A. Sabatier. ur. Theories of the Policy Process.

Boulder. Westview Press:19-31

255

della Porta, Donatella. 2008. Comparative analysis: case-oriented versus variable

oriented research. u: della Porta, Donatella i Michael Keating. ur. Approaches

and Methodologies in the Social Sciences. A Pluralist Perspective. New York.

Cambridge University Press:198-222

della Porta, Donatella i Michael Keating. 2008a. Introduction. u: della Porta, Donatella i

Michael Keating. ur. Approaches and Methodologies in the Social Sciences. A

Pluralist Perspective. New York. Cambridge University Press:1-15

della Porta, Donatella i Michael Keating. 2008b. How many approaches in the social

sciences? An epistemological introduction. u: della Porta, Donatella i Michael

Keating. ur. Approaches and Methodologies in the Social Sciences. A Pluralist


della Porta, Donatella i Michael Keating. 2008c. Comparing approaches, methodologies

and methods. u: della Porta, Donatella i Michael Keating. ur. Approaches and

Methodologies in the Social Sciences. A Pluralist Perspective. New York.

Cambridge University Press:316-322

Dye, Thomas R. 1987. Policy analysis. What governments do, why they do it, and what

difference it makes. u: Thomas R. Dye. Understanding Public Policy. New

Jersey. Prentice Hall:1-18

Dolowitz, David P. i David Marsh. 1996. Who learns what from whom: a review of the

policy transfer literature. Political Studies 44:343-57

Dolowitz, David P. i David Marsh. 2000. Learning from abroad: the role of policy

transfer in contemporary policy-making. Governance 13(1):5-24

Dowding, Keith. 1995. Model or Metaphor? A Critical Review of the Policy Network

Approach. Political Studies 43:136-158

Dowding, Keith. 2001. There Must Be End to Confusion: Policy Networks, Intellectual

Fatigue, and the Need for Political Science Methods Courses in British

Universities. Political Studies 49:89-105

Donahue, John D, Richard J. Zeckhauser. 2006. Public-Private Collaboration. u:

Michael Moran, Martin Rein, Robert E. Goodin. ur. The Oxford Handbook of

Public Policy. Oxford. Oxford University Press:496-525

Easton, Geoff. 2010. Critical realism in case study research. Industrial Marketing

Management 39(1):118-128

256

Esmark, Anders i Peter Triantafillou. 2007. Document Analysis of Network

Topography and Network Programmes. u: Bogason, Peter i Mette Zølner. ur.

Methods in Democratic Network Governance. Houndsmills. Palgrave

Macmillian:99-124

Esping-Andersen, Gøsta. 2001. Kakva socijalna država za XXI. stoljeće? Konvergencije

i divergencije europskih država. Revija za socijalnu politiku 8(3-4):309-324

Filipović, Rudolf. 2004. Englesko-hrvatski rječnik. English-Croatian Dictionary.

Zagreb: Školska knjiga

Fischer, Frank. 1995. Reassessing Disability Policy Goals: Equal Rights versus Societal

Costs. u: Evaluating Public Policy. Mason. Thompson Wadsworth:125-151

Fischer, Frank. 2006. Deliberative Policy Analysis as Practical Reason: Integrating

Empirical and Normative Arguments. u: Frank Fischer, Gerald J. Miller, Mara S.

Sidney. ur. Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics, and Methods.

London. Taylor and Francis CRC Press:223-236

Franklin, Mark. 2008. Quantitative analysis. u: della Porta, Donatella i Michael Keating.

ur. Approaches and Methodologies in the Social Sciences. A Pluralist


Fung, Archon. 2006. Democratizing the Policy Process. u: Michael Moran, Martin Rein,

Robert E. Goodin. ur. The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford. Oxford

University Press:669-685

Gibbins, John. 2001. Postmodernism, poststructuralism and social policy. u: Carter,

John. ur. Postmodernity and the Fragmentation of Welfare. Routledge. London i

New York:15-30

Grdešić, Ivan. 1995. Političko odlučivanje. Zagreb: Alinea

Grdešić, Ivan. 2006. Osnove analize javnih politika: policy analiza. Zagreb: Fakultet

političkih znanosti

Greenberg, George D, Jefrey A. Miller, Lawrence B. Mohr i Bruce C. Vladeck. 1977.

Developing Public Policy Theory: Perspectives from Empirical Research. The

American Political Science Review 71(4):1532-1543

Gustavsson, Sverker. 1980. Types of Policy and Types of Politics. Scandinavian

Political Studies 3(2):123-142

257

Hay, Colin. 1998. The Tangled Webs We Weave: The Discourse, Strategy and Practice

of Networking. u: David Marsh. ur. Comparing Policy Networks. Buckingham /

Philadelphia. Open University Press:33-51

Haas, Peter M. 1992. Introduction: Epistemic Communities and International Policy

Coordination. International Organisation (46)1:1-35

Hague, Rod, Martin Harrop i Shaun Breslin. 2001. Komparativna vladavina i politika.

Zagreb: Fakultet političkih znanosti

Heckathorn, Douglas D. i Steven M. Maser. 1990. The Contractual Architecture of

Public Policy: A Critical Reconstruction of Lowi's Typology. Journal of Politics

52(4):1101-1121

Heclo, Hugh. 1978. Issue Networks and the Executive Establishment. u: Anthony King.

ur. The New American Political System. Washington, DC American Enterprise

Institute Press:87-124 (reprint Hugh Heclo. 1995. Issue Networks and the

Executive Establishment. u: Theodoulou, Stella Z. i A. Cahn Matthew. ur.

Public Policy. The Essential Readings. Upper Saddle River. Prentice Hall:46-58)

Heinelt, Hubert. 2006. Do Policies Determine Politics? u: Frank Fischer, Gerald J.

Miller, Mara S. Sidney. ur. Handbook of Public Policy Analysis: Theory,

Politics, and Methods. London. Taylor and Francis CRC Press:109-122

Héritier, Adrienne. 2008. Causal explanation. u: della Porta, Donatella i Michael

Keating. ur. Approaches and Methodologies in the Social Sciences. A Pluralist


Hill, Michael. 2010. Proces stvaranja javnih politika. Zagreb: Fakultet političkih

znanosti.

Hirst, Paul. 2001. Can Associationalism Come Back? u: Paul Hirst i Veit Bader. ur.

Associative Democracy: The Real Third Way. New York. Frank Cass

Publisher:15-30

Hoggett, Paul i Simon Thompson. 2001. The delivery of welfare: the associationist

vision. u: Carter, John. ur. Postmodernity and the Fragmentation of Welfare.

Routledge. London i New York:237-251

Holland, Daniel. 2007. The Current Status of Disability Activism and Non-

Governmental Organizations in the Post-communist Europe: Preliminary

Findings Based no Reports from the Field. Disability & Society 23(6):543-555

258

Hogwood, Brian W. i Lewis A. Gunn. 1984. Policy Analysis for the Real World.

Oxford. Oxford University Press:150-170

Howlett, Michael. 1993. Policy Instruments, Policy Styles, and Policy Implementation:

National Approaches to Theories of Instrument Choice. Policy Studies Journal

19(2):1-21

Howlett, Michael. 2002. Do Networks Matter? Linking Policy Network Structure to

Policy Outcomes: Evidence from Four Canadian Sectors 1990-2000. Canadian

Journal of Political Science 35(2):235-267

Howlett, Michael. 2009. Governance modes, policy regimes and operational plans: A

multi-level nested model of policy instrument choice and policy design. Policy

Sciences 42:73-89

Howlett, Michael i M. Ramesh. 1995. Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy

Subsystems. Oxford: Oxford University Press

Hupe, Peter L. i Michael J. Hill. 2006. The Three Action Levels of Governance:

Reframing the Policy Process Beyond the Stages Model. u: Guy B. Peters, John

Pierre, ur. Handbook of Public Policy. London. SAGE Publications:13-30

Igrić, Ljiljana. 2004. Društveni kontekst, posebne potrebe / invaliditet / teškoće u

razvoju i edukacijsko uključivanje. Hrvatska revija za rehabilitacijska

istraživanja. 40(2):237-250.

Ingram, Helen i Ann Schneider. 1993. Constructing Citizenship: The Subtle Messages

of Policy Design. u: Steven Rathgeb Smith i Helen Ingram. ur. Public Policy for

Democracy. Washington. The Brookings Institution:68-94

John, Peter. 1998. Group and Network Approaches. u: Peter John. Analysing Public

Policy. London. Pinter:66-91

John, Peter. 2001. Policy networks. u: Kate Nash, Alan Scott, ur. The Blackwell

Companion to Political Sociology. Oxford / Malden. Blackwell:139-149

Kekez, Anka, Ana Petek. ur. 2007. Zakon o pravu na pristup informacijama u Republici

Hrvatskoj. Primjena analize javnih politika u radovima studenata Fakulteta

političkih znanosti. Zagreb: Udruga za građansko obrazovanje i društveni razvoj

– DIM

Kellow, Aynsley. 1988. Promoting Elegance in Policy Theory: Simplifying Lowi's

Arenas of Power. Policy Studies Journal 16(4):713-724

259

Kellow, Aynsley. 2009. Arenas of Power by Theodore J. Lowi. Review Essay.

Australian Journal of Public Administration 68(4):484-491

Kenis, Patrick i Jörg Raab. 2003. Wanted: A Good Network Theory of Policy Making.

Rad izložen na konferenciji 7th National Public Management Conference.

Washington 9-10.10.2003.

http://www.pmranet.org/conferences/georgetownpapers/Kenis.pdf (pristupljeno:

travanj 2009).

Kenis, Patrick i Volker Schneider. 1991. Policy Networks and Policy Analysis:

Scrutinizing a New Analytical Toolbox. u: B. Marin i R. Mayntz. ur. Policy

Networks: Empirical Evidence and Theoretical Considerations. Boulder,

Colorado. Westview Press: 25-59

Kickert, Walter J. M, Erik-Hans Klijn i Joops F. M. Koppenjan. 1997. Introduction: A

Management Perspective on Policy Networks. u: Kickert, Walter J. M, Erik

Hans Klijn i Joops F. M. Koppenjan. ur. Managing Complex Networks.

Strategies for the Public Sector. London / Thousands Oaks / New Delhi. SAGE

Publications:1-13

Kjellberg, Francesco. 1977. Do Policies (Really) Determine Politics? And Eventually

How? Policy Studies Journal 5:554-570

Klijn, Erik-Hans. 1997. Policy Networks: An Overview. u: Kickert, Walter J. M, Erik

Hans Klijn i Joops F. M. Koppenjan. ur. Managing Complex Networks.

Strategies for the Public Sector. London / Thousand Oaks / New Delhi. SAGE

Publications:14-34

Klijn, Erik-Hans i Joops F. M. Koppenjan. 2000. Public Management and Policy

Networks. Foundations of a network approach to governance. Public

management 2(2):135-158

Kraft, Michael E, Scott R. Furlong, 2007. Public Policy: Politics, Analysis, and

Alternatives. Washington, DC: CQ Press

Kratochwil, Friedrich 2008. Constructivism: what it is (not) and how it matters. u: della

Porta, Donatella i Michael Keating. ur. Approaches and Methodologies in the

Social Sciences. A Pluralist Perspective. New York. Cambridge University

Press:80-98

260

Kulenović, Enes. 2000. Globalizacija i ljudska prava. Diskrepancija. 2(1)

http://www.diskrepancija.org/casopis/2br/radovi/kulenovic.html

(pristupljeno: svibanj: 2010)

Kursar, Tonči. 1997. Mancur Olson: Politička ekonomija interesnih grupa. Politička

misao 34(2):192-202

Kustec Lipicer, Simona. 2006. Tipologiziranje policy igrača u Europskoj uniji: dileme i

perspektive. Politička misao 43(4):25-46

Kustec Lipicer, Simona. 2007a. Javnopolitična omrežja. u: Danica Fink Hafner. ur.

Uvod v analizo politik. Teorije, koncepti, načela. Ljubljana. Fakulteta za

družbene vede:87-101

Kustec Lipicer, Simona. 2007b. Kvantitativni modeli za analizo javnih politik. u:

Danica Fink Hafner. ur. Uvod v analizo politik. Teorije, koncepti, načela.

Ljubljana. Fakulteta za družbene vede:49-65

Kustec Lipicer, Simona. 2007c. Organizacije za analizo javnih politik ali think-tanks.

u: Danica Fink Hafner. ur. Uvod v analizo politik. Teorije, koncepti, načela.

Ljubljana. Fakulteta za družbene vede: 103-122

Lasswell, Harold D. 1987. Policy orijentacija. Politička misao (24)3:57-69

Loughlin, John. 2004. The 'transformation' of governance: new directions in policy and

politics. u: Ramón Máiz i Ferran Requejo. ur. Democracy, Nationalism and

Multiculturalism. New York i London. Frank Cass:144-159

Lowi, Theodore J. 1964. American Business, Public Policy, Case Studies and Political

Theory. World Politics XVI:667-715

Lowi, Theodore J. 1970. Decision Making vs. Policy Making: Toward an Antidote for

Technocracy. Public Administration Rewiev 30(3):314-325

Lowi, Theodore J. 1972. Four Systems of Policy, Politics and Choice. Public

Administration Rewiev 32(4):298-310

Lowi, Theodore J. 1985. Why Is There No Socialism in the United States? Society

22(2):34-42

Lowi, Theodore J. 1988. Foreword. New Dimensions in Policy and Politics. u:

Raymond Tatalovich, Byron W. Daynes. ur. Social Regulatory Policy. Moral

Controversies in American Politics. Boulder/ London. Westview Press: X-XXI

261

Lowi, Theodore J. 1992. The State in Political Science: How We Become What We

Study. American Political Science Review 86(1):1-7

Lowi, Theodore J. 1995. Distribution, Regulation, Redistribution: The Functions of

Government. u: Theodoulou, Stella Z. i A. Cahn Matthew. ur. Public Policy. The

Essential Readings. Upper Saddle River. Prentice Hall: 15-25 (reprint Theodore

J. Lowi. 1964. American Business, Public Policy Case Studies and Political

Theory. World Politics XVI:667-715)

Lowi, Theodore J. 1997. Comments on Anderson, „Governmental Suasion: Adding to

the Lowi Policy Typology“. Policy Studies Journal 25(2):283-285

Lowi, Theodore J. 2001. Naš milenij: politička znanost sučeljuje se s globalnom

korporacijskom privredom Politička misao 38(3):60-81 (prijevod: 2001. Our

Millennium: Political Science Confronts the Global Corporate Economy.

International Political Science Review 22(2))

Lowi, Theodore J. 2009. Arenas of Power. Boulder / London: Paradigm Publisher

Lowi, Theodore J. 2010. Struggle for Hegemony: A Reply to Anynsley Kellow's

Review of Arenas of Power. Australian Journal of Public Administration

69(1):98-102

Lowi, Theodore J. 2011. Foreword. New Dimensions in Policy and Politics. u:

Raymond Tatalovich, Byron W. Daynes. ur. Moral Controversies in American

Politics. New York. M. E. Sharpe: XI-XXVII

Mabbett, Deborah. 2005. The Development of Rights-based Social Policy in the

European Union: The Example of Disability Rights. JCMS: Journal of Common

Market Studies 43(1):97-120

Majone, Giandomenico. 1994. The Rise of the Regulatory State in Europe. West

European Politics 17:131-156

Majone, Giandomenico. 1996a. Public Policy and Administration: Ideas, Interests and

Institutions. u: Robert E. Goodin i Hans-Dieter Klingemann. ur. A New

Handbook of Political Science. Oxford. Oxford University Press:610-627

Majone, Giandomenico. 1996b. Regulating Europe. London: Taylor&Francis

Maloney, William A. i Sigrid Roβteutscher. 2007. Assessing the significance of

associational concerns. Leisure, politics and markets. u: William A. Maloney i

262

Sigrid Roβteutscher. ur. Social Capital and Associations in European

Democracies: A comparative analysis. London i New York. Routledge:52-78

Mann, Kirk. 2001. 'One step beyond': critical social policy in 'postmodern' Britain? u:

Carter, John. ur. Postmodernity and the Fragmentation of Welfare. Routledge.

London i New York:85-102

Marcussen, Martin i Hans Peter Olsen. 2005. Bridging a Structural Hole in Governance

Network Analysis. Working Papers of the Centre for Democratic Network

Governance. Working Paper 2005:2.

http://magenta.ruc.dk/upload/application/pdf/72ef7bed/Working_Paper_2005_2.

pdf (pristupljeno: kolovoz 2010)

Marsh, David. 1998. The Development of the Policy Network Approach. u: David

Marsh. ur. Comparing Policy Networks. Buckingham / Philadelphia. Open


Marsh, David i Paul Furlong. 2005. Koža a ne košulja: ontologija i epistemologija u

političkoj znanosti. u: Marsh, David i Gerry Stoker. ur. Teorije i metode

političke znanosti. Zagreb. Fakultet političkih znanosti:16-40

Marsh, David i Martin J. Smith. 2000. Understanding Policy Networks: Towards a

Dialectical Approach. Political Studies 48:4-21

Marsh, David i Martin J. Smith. 2001. There is More that One Way to Do Political

Science: on Different Ways to Study Policy Networks. Political Studies 49:528-

541

Mayne, John, Tom Wileman i Frans Leeuw. 2003. Networks and Partnering

Arrangements: New Challenges for Evaluation and Auditing. u: Andrew Gray,

Bill Jenkins, Frans Leeuw i John Mayne. ur. The Challenge for Evaluation.

Collaboration in Public Services. New Brunswick / London. Transaction

Publisher:29-52

Mayntz, Renate. 1993. Modernization and the logic of interorganizational networks.

Knowledge, Technology & Policy 6(1):3-16

Mayntz, Renate. 1998. New Challenges to Governance Theory. Jean Monnet Chair

papers – European University Institute The Robert Schuman Centre. 50:7-24

Miller, Hugh. 1990. Weber's Action Theory and Lowi's Policy Types in Formulation,

and Implementation. Policy Studies Journal 18(4): 887-905

263

Miller, Hugh T. i Tansu Demir. 2007. Policy Communities. u: Frank Fischer, Gerald J.

Miller, Mara S. Sidney. ur. Handbook of Public Policy Analysis: Theory,

Politics, and Methods. London. Taylor and Francis CRC Press:137-147

Mooney, Christopher Z. i Richard G. Schuldt. 2006. Does Morality Policy Exist?

Testing a Basic Assumption. Rad izložen na godišnjoj konferenciji Američkoga

udruženja za političku znanost, Philadelphia

http://igpa.uillinois.edu/system/files/WP136DoesMoralityPolicyExist.pdf

(pristupljeno: rujan 2010)

Nelson, Barbara J. 1996. Public Policy and Administration: An Overview. u: Robert E.

Goodin i Hans-Dieter Klingemann. ur. A New Handbook of Political Science.

Oxford. Oxford University Press: 551-592

Nicholson, Norman. 2002. Policy choices and the uses of state power: The work of

Theodore J. Lowi. Policy Sciences 35:163-177

Ostrom, Elinor. 2007. Institutional Rational Choice: An Assessment of the Institutional

Analysis and Development Framework. u: Paul A. Sabatier. ur. Theories of the

Policy Process. Boulder. Westview Press:21-64

Ostrom, Vincent i Elinor Ostrom. 1997. Cultures: Frameworks, Theories and Models.

u: Richard J. Ellis i Michael Thompson. ur. Culture Matters: Essays in Honor

of Aron Wildavsky. Boulder. Westview Press:79-88

O'Toole, J. Laurence. 2010. The 2009 John Gaus Lecture: „The Ties That Bind?

Networks, Public Administration, and Political Science“. PS: Political Science

and Politics 43(1):7-14

Pandit, Naresh R. 1996. The Creation of Theory: A Recent Application of the Grounded

Theory Method. The Qualitative Report 2(4):1-14

http://www.nova.edu/ssss/QR/QR2-4/pandit.html (pristupljeno: rujan 2010)

Petak, Zdravko. 2001. Javna dobra i političko odlučivanje. Zagreb: Fakultet političkih

znanosti

Petak, Zdravko. 2006. Europeanization and Policy-making in the National Context: The

Work of Policy in Croatia. Croatian Political Science Review. 43(2):61-75

Petak, Zdravko. 2007. Javne politike: razvoj discipline u Hrvatskoj i svijetu. u: M.

Kasapović. ur. Izlazak iz množine? Stanje hrvatske političke znanosti. Zagreb.

Fakultet političkih znanosti:187-215

264

Petak, Zdravko. 2008a. Dimenzije javnih politika i javno upravljanje. Politička misao

45(2):9-26

Petak, Zdravko. 2008b. Javne politike i problemi modernog upravljanja. Hrvatska javna

uprava 8(2):443-462

Petak, Zdravko. 2009. Oblikovanje javnih politika u Hrvatskoj i problem policy

koordinacije. Anali Hrvatskog politološkog društva 2008. 5:263-275

Petek, Ana. 2006. Proces odlučivanja u Europskoj Uniji: Analiza policy mreža.


Petek, Ana. 2008. Policy mreže i istraživanje javnih politika: nedostatci i prednosti.


Petek, Ana. 2009. Regulatorna reforma kao normativni koncept: Prilika za razvoj

konstitutivnih politika. Anali Hrvatskog politološkog društva 2008. 5:275-294

Petek, Ana. 2011. Transformacija politike prema osobama s invaliditetom u Hrvatskoj:

analiza ciljeva. Anali Hrvatskog politološkog društva 2010. 7:101-122

Petek, Ana i Krešimir Petković. 2007. Nastavni programi u komparativnoj perspektivi:

curricula studija političke znanosti na trinaest zapadnih sveučilišta i škola i

Fakultetu političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu. u: Mirjana Kasapović. ur.

Izlazak iz množine? Stanje hrvatske političke znanosti. Zagreb. Fakultet

političkih znanosti:295-401

Petković, Krešimir. 2008. Interpretacijska policy analiza i deliberacijska demokracija:

treba li politizirati analizu? Politička misao 45(2):27-53

Petković, Krešimir. 2009. Simbolička nasuprot referencijskoj politici: neuspjeh javnih

politika na parlamentarnim izborima 2007. u: Zdravko Petak. ur. Stranke i javne

politike. Izbori u Hrvatskoj 2007. Zagreb. Fakultet političkih znanosti:59-105

Peters, Guy. 1998. Policy Networks: Myth, Metaphor and Reality. u: David Marsh ur.

Comparing Policy Networks. Buckingham / Philadelphia. Open University

Press: 21-32

Peters, Guy i Vincent Wright. 1996. Public Policy and Administration, Old and New. u:

Robert E. Goodin i Hans-Dieter Klingemann. ur. A New Handbook of Political

Science. Oxford. Oxford University Press: 628-641

Peterson, John. 2004. Policy Networks. u: Antje Wiener, Thomas Diez. ur. European

Integration Theory. Oxford. Oxford University Press: 117-135

265

Pfeiffer, David. 2001. The Conceptualization of Disability. u: Sharon N. Barnartt i

Barbara M. Altman, ur. Exploring Theories and Expanding Methodologies:

Where We Are and Where We Need To Go. Research in Social Science and

Disability – Volume 2. Oxford. Elsevier Science:29-52.

Pierre, Jon i Guy Peters. 2000. Governance, Politics and the State. New York: St.

Martin's Press

Puljiz, Vlado. 1997. Kronologija socijalne politike zapada (Od srednjeg vijeka do

sredine dvadesetog stoljeća). Revija za socijalnu politiku IV(2):161-167.

Puljiz, Vlado. 2008. Socijalna politika Hrvatske. Povijest, zadanosti, usmjerenja. u:

Puljiz, Vlado, Gojko Bežovan, Teo Matković, Zoran Šućur i Siniša Zrinščak.

2008. Socijalna politika Hrvatske. Zagreb: Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu:

1-71

Puljiz, Vlado. 2009. Socijalna politika i civilno društvo u Hrvatskoj: Pred nama je

razdoblje izazova. Civilno društvo (tematski broj „Građanski aktivizam i osobe s

invaliditetom“). 6(21):14-17



Puljiz, Vlado, Gojko Bežovan, Teo Matković, Zoran Šućur i Siniša Zrinščak. 2008.

Socijalna politika Hrvatske. Zagreb: Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu

Raab, Jörg i Patrick Kenis. 2007. Taking Stock of Policy Networks: Do They Matter? u:

Frank Fischer, Gerald J. Miller, Mara S. Sidney. ur. Handbook of Public Policy

Analysis: Theory, Politics, and Methods. London. Taylor and Francis CRC

Press:187-200

Ravnić, Anton. 1996. Socijalna država i država blagostanja. Revija za socijalnu politiku

III(3-4):239-250

Reese-Schäfer, Walter. 2004. Civilno društvo i demokracija. Politička misao 41(3):

65-79

Reid, Elizabeth J. 2000. Understanding the Word ''Advocacy'': Context and Use. U:

Elizabeth J. Reid, ur. Structuring the Inquiry into Advocacy. Washington. The

Urban Institute:1-7

Rhodes, R. A. W. 1996. The New Governance: Governing without Government.

Political Studies 44:652-667

266

Rhodes, R. A. W. 1997. Understanding Governance. Policy Networks, Governance,

Reflexivity and Accountability. Buckingham: Open University Press

Rhodes, R. A. W. 2006. Policy Network Analysis. u: Michael Moran, Martin Rein,

Robert E. Goodin. ur. The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford. Oxford


Ripley, Randall B. i Grace A. Franklin. 1987. Congress, Bureaucracy, and Public

Policy. Chicago: The Doosey Press

Sabatier, Paul A. 1988. An Advocacy Coalition Model of Policy Change and the Role

of Policy-Oriented Learning Therein. Policy Sciences 21:129-168

Sabatier, Paul A. 1993. Policy Change over a Decade or More. u: Paul A. Sabatier i

Hank C. Jenkins-Smith. ur. Policy Change and Learning: An Advocacy

Coalition Approach. Boulder/Colorado. Westview Press:13-39

Sabatier, Paul A. 1999. The Need for Better Theories. u: Paul A. Sabatier. ur. Theories

of the Policy Process. Boulder. Westview Press:3-17

Scharpf, Fritz W. 1997. Games Real Actors Play. Actor-Centered Institutionalism in

Policy Research. Boulder / Oxford: Westview

Schneider, Anne i Helen Ingram. 1993. Social Construction of Target Populations:

Implications for Politics and Policy. The American Political Science Review

87(2):334-347.

Schlager, Edella. 1999. A Comparison of Frameworks, Theories, and Models of Policy

Process. u: Paul A. Sabatier. ur. Theories of the Policy Process. Boulder.

Westview Press:233-260

Schubert, Klaus i Grant Jordan. 1992. Introduction. European Journal of Political

Research 21:1-5

Schwartz, Robert. 2003. The Politics of Evaluating Government Collaboration with the

Third Sector. u: Andrew Gray, Bill Jenkins, Frans Leeuw i John Mayne. ur. The

Challenge for Evaluation. Collaboration in Public Services. New Brunswick /

London. Transaction Publisher:83-104

Scott, Colin. 2006. Privatization and Regulatory Regimes. u: Michael Moran, Martin

Rein, Robert E. Goodin. ur. The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford.

Oxford University Press:651-668

267

Sefton, Tom. 2006. Distributive and Redistributive Policy. u: Michael Moran, Martin

Rein, Robert E. Goodin. ur. The Oxford Handbook of Public Policy. Oxford.

Oxford University Press:607-623

Shakespeare, Tom i Nicholas Watson. 2001. The Social Model of Disability: An

Outdated Ideology? u: Sharon N. Barnartt i Barbara M. Altman. ur. Exploring

Theories and Expanding Methodologies: Where We Are and Where We Need To

Go. Research in Social Science and Disability – Volume 2. Oxford. Elsevier

Science:9-28.

Sheffer, Gabriel. 1977. Reversibility of Policies and Patterns of Politics. Policy Studies

Journal 5:535-553

Sinclair, Thomas A. 2006. Previewing Policy Sciences: Multiple Lenses and Segmented

Visions. Politics and Policy 34(3):481-504

Sivrić, Maja i Zdravka Leutar. 2010. Socijalni rad s osobama s invaliditetom u

neprofitnom sektoru. Ljetopis socijalnog rada 17(2):241-262

Smith, Kevin B. 2002. Typologies, Taxonomies, and the Benefits of Policy

Classification. Policy Studies Journal 30(3):379-395

Smith, Martin J. 1990. Pluralism, Reformed Pluralism and Neopluralism: the Role of

Pressure Groups in Policy-making. Political Studies 38:302-322.

Smith, Steven Rathgeb. 1993. The New Politics of Contracting: Citizenship and the

Nonprofit Role. u: Steven Rathgeb Smith i Helen Ingram. ur. Public Policy for

Democracy. Washington. The Brookings Institution:198-221

Smith, Steven Rathgeb i Helen Ingram. 1993. Public Policy and Democracy. u: Steven

Rathgeb Smith i Helen Ingram. ur. Public Policy for Democracy. Washington.

The Brookings Institution:1-14

Spitzer, Robert J. 1987. Promoting Policy Theory: Revising the Arenas of Power.

Policy Studies Journal 15(4):675-689

Steinberger, Peter J. 1980. Typologies of Public Policy: Meaning Construction and the

Policy Process. Social Science Quarterly 61(2):185-197

Stoker, Gerry i David Marsh. 2005. Uvod. u: Marsh, David i Gerry Stoker. ur. Teorije i

metode političke znanosti. Zagreb. Fakultet političkih znanosti:1-15

Sørensen, Eva. 2002. Democratic Theory and Network Governance. Administrative

Theory and Practice 24(4):693-720

268

Sørensen, Eva i Jacob Torfing. 2005a. Network Governance and Post-Liberal

Democracy. Administrative Theory and Practice 27(2):197-237

Sørensen, Eva i Jacob Torfing. 2005b. The Democratic Anchorage of Governance

Networks. Scandinavian Political Studies 28(3):195-218

Sørensen, Eva i Jacob Torfing. 2007a. Studying Local Network Exclusion through

Observation and Diaries. u: Bogason, Peter i Mette Zølner. ur. Methods in

Democratic Network Governance. Houndsmills. Palgrave Macmillian:148-178

Sørensen, Eva i Jacob Torfing. 2007b. Introduction: Governance Network Research:

Towards a Second Generation. u: Eva Sørensen, i Jacob Torfing. ur. Theories of

Democratic Network Governance. Basingstoke. Palgrave Macmillan:1-21

Sørensen, Eva i Jacob Torfing. 2007c. The Second Generation of Governance Network

Theory and Beyond. u: Eva Sørensen, i Jacob Torfing. ur. Theories of

Democratic Network Governance. Basingstoke. Palgrave Macmillan:297-315

Sørensen, Eva i Jacob Torfing. 2009. The Politics of Self-Governance in Meso Level

Theories. u: Eva Sørensen i Peter Triantafillou. ur. The Politics of Self-

Governance. Farnham / Burlington. Ashgate Publishing:43-59

Sørensen, Eva i Peter Triantafillou. 2009. The Politics of Self- Governance: An

Introduction. u: Eva Sørensen i Peter Triantafillou. ur. The Politics of Self-

Governance. Farnham / Burlington. Ashgate Publishing:1-22

Sætherm Bjørnan. 1998. Retroduction: An Alternative Research Strategy? Business

Strategy and the Environment 7:245-249

Šalaj, Berto. 2006a. Civilno društvo i demokracija. u: Renata Franc, Vlado Šakić, Berto

Šalaj, Dražen Lalić, Suzana Kunac. Udruge u očima javnosti. Zagreb. Academy

for Educational Development:150-163

Šalaj, Berto. 2006b. Socijalno povjerenje: Hrvatska 1995-2003. Anali Hrvatskog

politološkog društva 2005. 2:35-56

Šalaj, Berto. 2007. Socijalni kapital. Hrvatska u komparativnoj perspektivi. Zagreb:

Fakultet političkih znanosti

Šalaj, Berto. 2011. Socijalni kapital i udruge u europskim demokracijama – recenzija

knjige. Anali hrvatskog politološkog društva 2010. VII:253-263

Šućur, Zoran. 2006. Pojmovnik civilnog društva: socijalna isključenost.

Civilnodruštvo.hr 11/12

269

http://zaklada.civilnodrustvo.hr/upload/File/hr/izdavastvo/casopis/broj11_12/cas

opis_11_12.pdf (pristupljeno: siječanj 2011)

Tatalovich, Raymond i Byron W. Daynes. 1984. Moral controversies and the policy

making process: Lowi's framework applied to the abortion issue. Policy Studies

Review: 3(2):207-222

Tatalovich, Raymond i Byron W. Daynes, ur. 2011. Moral Controversies in American

Politics. New York: M. E. Sharpe

Tanzi, Vito. 2005. The Economic Role of the State in the 21st Century. Cato Journal

25(3):617-638

Thelen, Kathleen. 1999. Historical Institutionalism in Comparative Politics. Annual

Review of Political Science 2:369-404

Tolbert, Caroline J. 2002. Rethinking Lowi's constituent policy: governance policy and

direct democracy. Environment and Planning C: Government and Policy 20:75-

93

Thomas, David R. 2003. A General Inductive Approach for Qualitative Data Analysis.

http://www.fmhs.auckland.ac.nz/soph/centres/hrmas/_docs/Inductive2003.pdf

(pristupljeno: rujan 2010)

Torgerson, Douglas. 2007. Promoting the Policy Orientation: Lasswell in Context. u:

Fischer, Miller, Sidney. ur. Handbook of Public Policy Analysis. Theory,

Politics, and Methods. Boca Raton. CRC Press:15-28.

Torfing, Jacob. 2007. Comparative Analysis Based on Expert Reports. u: Bogason,

Peter i Mette Zølner. ur. Methods in Democratic Network Governance.

Houndsmills. Palgrave Macmillian:74-98

Urbanc, Kristina. 2006. Medicinski, socijalni ili neomedicinski pristup skrbi za osobe s

invaliditetom. Ljetopis socijalnog rada 12(2):321-333

Van Waarden, Frans. 1992. Dimensions and types of policy networks. European

Journal of Political Research 21:29-52

Vennesson, Pascal. 2008. Case studies and process tracing: theories and practices. u:

della Porta, Donatella i Michael Keating. ur. Approaches and Methodologies in

the Social Sciences. A Pluralist Perspective. New York. Cambridge University

Press: 223-239

270

Vidović, Davorka. 2006. Nevladine organizacije kao oblik civilnog društva. Status 10:

37-153

Waldschmidt, Anne i Kathrin Lingnau. 2008. Civil Rights or Social Rights?

Europeanization and its impact on the German anti-discrimination policy

relating to disabled people. Paper for the workshop “Citizenship & Disability“,

May 29 & 30, 2008, University of Amsterdam.

http://idis.uni-koeln.de/wp-content/uploads/waldschmidt_lingnau_paper-

08-05-29-1.pdf (pristupljeno travanj 2010)

Wilensky, Harold L. 2006. Social Policy: Is There A Crisis of the Welfare State? u: B.

Guy Peters and Jon Pierre. ur. Handbook of Public Policy. London/Thousand

Oaks/New Delhi. Sage Publications: 201-217.

Wilson, James Q. 1975. The Rise of the Bureaucratic State. The Public Interest

(jesen):77-103.

Wilson, James Q. 1984. The Politics of Regulation. u: Thomas Ferguson i Joel Rogers,

ur. The Political Economy. Readings in the Politics and Economics of American

Public Policy. New York. M. E. Sharpe:82-103.

Wright, Erik Olin. 2011. Socijalistički kompas. u: Erik Olin Wright. Vizije realističnih

utopija. Zagreb. Fakultet političkih znanosti:96-126

Zakošek, Nenad. 2002. Politički sustav Hrvatske. Zagreb: Fakultet političkih znanosti

Znaor, Janičar i Lelia Kiš-Glavaš. 2003. Socijalna prava osoba s invaliditetom u

Hrvatskoj.

http://www.mirovinsko.hr/UserDocsImages/publikacije/revija/3/003-020.pdf

(pristupljeno: svibanj 2010)

Zølner, Mette, Iben Ørum Rasmussen i Allan Dreyer Hansen. 2007. Qualitative

Interviews: Studying Network Narratives. u: Bogason, Peter i Mette Zølner. ur.

Methods in Democratic Network Governance. Houndsmills: Palgrave

Macmillian:125-147

Žiljak, Tihomir, 2005. Politika uključivanja osoba s invaliditetom – uloga obrazovanja.

Političko obrazovanje 4:211-228.

Žiljak, Tihomir. 2006. Invaliditet je pitanje ljudskih prava: Može li obrazovanje pomoći

njihovu ostvarenju? Anali Hrvatskog politološkog društva 2005 2: 247-259.

271

Popis dokumenata

Deklaracija o pravima osoba s invaliditetom. Narodne novine: 47/05

Izvješće o provedbi Nacionalne strategije izjednačavanja mogućnosti za osobe s

invaliditetom od 2007. do 2015. godine tijekom 2007. svibanj, 2008

http://hidra.srce.hr/arhiva/10/29676/www.vlada.hr/hr/content/download/55121/7

71667/file/30_16.pdf

(pristupljeno: ožujak 2011)


invaliditetom od 2007. do 2015. godine u 2008. travanj, 2009.

www.vlada.hr/hr/content/download/88892/1264913/file/79_08.pdf



invaliditetom od 2007. do 2015. godine u 2009. listopad, 2010.

www.vlada.hr/hr/content/download/147304/2141529/file/89-5.pdf


Izvješće o radu pravobraniteljice za osobe s invaliditetom za 2008. godinu (za

vremensko razdoblje od 1. srpnja do 31. prosinca 2008. godine). ožujak 2009.

http://www.posi.hr/download/Izvjesce_2008.pdf (pristupljeno: ožujak 2011)

Izvješće Ureda pravobraniteljice za osobe s invaliditetom za 2009. godinu. ožujak 2010.

http://www.posi.hr/download/Izvjesce_2009.pdf (pristupljeno: ožujak 2011)

Izvješće Ureda pravobraniteljice za osobe s invaliditetom za 2010. godinu. ožujak 2011.

http://www.posi.hr/download/konacno_izvjesce_2010.pdf


Nacionalni program zaštite i promicanja ljudskih prava od 2008. do 2011. godine.

Narodne novine. 119/07

Nacionalna strategija izjednačavanja mogućnosti za osobe s invaliditetom od 2007. Do

2015. godine. Narodne novine: 63/07

Nacionalna strategija jedinstvene politike za osobe s invaliditetom od 2003. do 2006.

godine. Narodne novine. 13/03.

Odluke o osnivanju Povjerenstva Vlade Republike Hrvatske za osobe s invaliditetom

Narodne novine 102/00, 6/01, 167/03, 23/04, 14/08, 15/09, 36/09, 132/09

272

Poslovnik o radu Povjerenstva Vlade Republike Hrvatske za osobe s invaliditetom.

Zagreb: Ministarstvo obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti

Sažetak Izvješća o provedbi Nacionalne strategije izjednačavanja mogućnosti za osobe s

invaliditetom od 2007. do 2005. godine, u 2009 godini. listopad, 2010.

http://www.mobms.hr/ministarstvo/uprava-za-obitelj/odjeli/odjel-za-osobe-sa-

invaliditetom.aspx (pristupljeno: ožujak 2011)

Zajednički memorandum o prioritetima politike zapošljavanja Republike Hrvatske.

svibanj 2008.

http://www.mingorp.hr/default.aspx?id=2014 (pristupljeno travanj 2009)

Zajednički memorandum o socijalnom uključivanju Republike Hrvatske. ožujak 2007.

http://www.mzss.hr/hr/ministarstvo/strategije_i_planovi/zajednicki_memorand

m_o_socijalnom_ukljucivanju_rh/zajednicki_memorandum_o_socijalnom_uklju

civanju_hr (pristupljeno travanj 2009)

Zakon o hrvatskom registru osoba s invaliditetom. Narodne novine. 64/01

Zakon o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi. Narodne novine. 152/08

Zakon o potvrđivanju Konvencije o pravima osoba s invaliditetom i Fakultativnog

protokola uz Konvenciju o pravima osoba s invaliditetom Narodne novine

- Međunarodni ugovori: 06/07.

Zakon o pravobranitelju za osobe s invaliditetom. Narodne novine: 107/07

Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba s invaliditetom. Narodne

novine: 143/02.

Zakon o socijalnoj skrbi. Narodne novine. 73/97

Zakon o suzbijanju diskriminacije. Narodne novine. 85/08

Zakon o udomiteljstvu. Narodne novine. 79/07

Završni izvještaj o provođenju projekta Istraživanje stavova članova predstavničkih

tijela o političkim dimenzijama invaliditeta i uključivanju osoba s različitim

vrstama oštećenja u politički život u razdoblju od travnja 2009. do siječnja 2010

godine. Fakultet političkih znanosti. Zagreb. 2010.

273

PRILOZI

274

Prilog 1: Anketa s članovima predstavničkih tijela

FAKULTET POLITI ČKIH ZNANOSTI

SVEUČILIŠTA U ZAGREBU Lepušićeva 6, Tel. 01 464 2000, www.fpzg.hr

A N K E T A

Stavovi članova predstavničkih tijela o politi čkim dimenzijama invaliditeta i uklju čivanju osoba s različitim

vrstama oštećenja u politički život

Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu, u suradnji s Ministarstvom obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti, provodi istraživanje stavova članova predstavničkih tijela o političkim dimenzijama invaliditeta i uključivanju osoba s različitim vrstama oštećenja u politički život.

Rezultati istraživanja trebali bi dati bolju sliku o političkim dimenzijama invaliditeta u Hrvatskoj i povećati interes za stvaranje poboljšanih mogućnosti aktivnoga i ravnopravnog sudjelovanja osoba s invaliditetom u političkom životu. Prikupljeni podaci biti će objavljeni i javno dostupni, a koristiti će se za potrebe znanstvene i stručne analize te kao temelj za procjenu i poboljšavanje stanja u Hrvatskoj. Anketa je anonimna, a glavni cilj joj je stvaranje slike o problematici invaliditeta u čitavoj Hrvatskoj. Molimo Vas da nam iskreno odgovorite na sva pitanja. Unaprijed Vam se zahvaljujemo na suradnji!

275

1. Što mislite, koliki je udio osoba s invaliditetom u ukupnom broju stanovnika Hrvatske? a) 2 %

b) 5 % c) 10 % d) 25 % e) 35 %

2. Navedite sve vrste invaliditeta koje bi, po Vašem mišljenju, trebalo uzeti u obzir u javnim raspravama i političkom odlučivanju. 3. Koliko često dolazite u kontakt s osobama s invaliditetom? Odabrana polja označite znakom X. Obitelj Radno mjesto Slobodno vrijeme Susjedstvo Svaki dan 1-2 puta tjedno 1-2 puta mjesečno 1-2 puta godišnje Nikada 4. Osjećate li se nelagodno u kontaktu s osobama s invaliditetom (kako im prići, kako razgovarati s gluhim osobama, kako se rukovati sa slijepim osobama itd.)? Molimo Vas da zaokružite JEDAN odgovor.

a) da, izbjegavam takve susrete b) da, ali samo u kontaktu s nekim osobama s invaliditetom, to jest u ovisnosti

o vrsti oštećenja c) da, ali bih htio/htjela naučiti kako poboljšati komunikaciju u takvim

situacijama d) ne, nemam takvih problema e) ne razmišljam o tome

5. Koja bi skupina osoba s invaliditetom trebala imati najveću državnu financijsku potporu? Molimo Vas da zaokružite JEDAN odgovor.

a) invalidi rada b) djeca s teškoćama u razvoju

c) invalidi Domovinskog rata d) svi ratni invalidi e) osobe s invaliditetom teškog socijalnog stanja (bez obzira na uzrok invaliditeta) f) ostali______ 6. Što je po Vama glavni razlog zbog kojeg se pojedinac i zajednica trebaju posebno baviti pravima osoba s invaliditetom? Molimo Vas da zaokružite JEDAN odgovor.

a) to im jamči njihovo ljudsko pravo kao i svakom drugom ljudskom biću, bez obzira piše li to u zakonu ili ne b) kao i svim ostalim građanima, i njima pripada ustavno pravo na dostojanstven život

276

c) to im jamče zakoni i nacionalne strategije koje je donio Hrvatski sabor d) jer građani trebaju pomagati jedni drugima, surađivati i graditi međusobno povjerenje

e) jer postoji prirodna ljudska potreba (empatija) da se pomogne bližnjima f) zato jer su osobe s invaliditetom slabe i nemoćne g) ostalo_________________________________________________________

7. Koliko se slažete sa sljedećim tvrdnjama? Odabrano polje označite znakom X. uopće se

ne slažem uglavnom se ne slažem

i slažem se i ne slažem

uglavnom se slažem

posve se slažem

1) Osobe s invaliditetom su osobe s fizičkim oštećenjima.

2) Osobe s invaliditetom imaju posebne potrebe, različite od ljudi bez tjelesnih ili mentalnih oštećenja.

3) Osobe s invaliditetom smanjeno su radno učinkovite.

4) Prostorne prepreke najveća su smetnja uključivanju osoba s invaliditetom u život zajednice.

5) Zaposlene osobe s invaliditetom bolovanja koriste češće nego ostali zaposlenici.

8. Molimo Vas da odgovorite na slijedeća pitanja: 1) Smatrate li da sve osobe s invaliditetom (invalidi rada, djeca s teškoćama u razvoju, invalidi Domovinskog rata, itd…) u RH trebaju imati jednaka prava i zaštitu od strane države?

DA NE

2) Kad biste trebali odabrati, biste li političarima s invaliditetom vjerovali više nego političarima bez invaliditeta?

DA NE

3) Mislite li da je članstvo osoba s invaliditetom u nekoj stranci dobro za image te političke stranke?

DA NE

4) Mislite li da su osobe s invaliditetom u dovoljnoj mjeri konzultirane prilikom donošenja odluka (zakona, propisa) koje ih se direktno tiču?

DA NE

5) Smatrate li da su osobe s invaliditetom uključene u politički život kako bi se formalno osigurala njihova prisutnost?

DA NE

6) Smatrate li da je invaliditet nekih osoba razlog što ih se uključuje u društveni/politički život?

DA NE

7) Smatrate li da su osobama s invaliditetom jednako dostupne informacije kao i ostalim građanima RH ?

DA NE

8) Smatrate li da su mjere kojima se daje dodatna prednost osobama s invaliditetom (npr. pravo prvenstva upisa na fakultet, parkirna mjesta, prednost pri upisu djeteta u vrtić i sl.) potrebne za reguliranje prava osoba

DA NE

277

s invaliditetom? 9) Smatrate li da invaliditet predstavlja prepreku u kandidiranju i izboru za neku javnu funkciju?

DA NE

10) Smatrate li da prostorne prepreke predstavljaju prepreku u glasovanju osoba s invaliditetom?

DA NE

11) Smatrate li da procedura glasovanja (primjerice, procedura glasovanja slijepih osoba) predstavlja prepreku u glasovanju osoba s invaliditetom?

DA NE

12) Smatrate li da je nezadovoljavajuća financijska i materijalna situacija glavni životni problem osoba s invaliditetom?

DA NE

13) Smatrate li da materijalna davanja države mogu zadovoljiti osnovne potrebe osoba s invaliditetom u RH za lijekovima, ortopedskim pomagalima i sl.?

DA NE

9. Trebaju li djeca s teškoćama u razvoju biti integrirana u redovne škole ili je za njih potrebno osigurati posebne, specijalno prilagođene škole? Molimo Vas da zaokružite JEDAN odgovor.

a) djeca s teškoćama u razvoju trebaju biti u najvećoj mogućoj mjeri integrirana u postojeće redovno školstvo

b) djeca s teškoćama u razvoju trebaju biti u najvećoj mogućoj mjeri integrirana u redovno školstvo, ali tek ako su stvoreni svi potrebni uvjeti (građevinski, stručni, programski).

c) za djecu s teškoćama u razvoju je bolje da se školuju zajedno sa sebi sličnom djecom, u institucijama koje su prilagođene njihovim obrazovnim potrebama

d) ne znam 10. Koga smatrate najodgovornijim za rješavanje problema s kojima se susreću osobe invaliditetom? Molimo Vas da zaokružite DVA odgovora. a) Hrvatski sabor b) Vladu RH c) ministarstva i državne zavode d) lokalne vlasti e) udruge osoba s invaliditetom i njihove saveze f) medije

g) javne ustanove koje pružaju različite usluge (škole, bolnice, centri za socijalnu skrb...)

h) same osobe s invaliditetom i njihove obitelji i) stručnjake j) ostale aktere.____________________ 11. Koji su, po Vašem mišljenju, najvažniji dokumenti koji utje če na položaj osoba s invaliditetom u RH? Molimo Vas da zaokružite TRI dokumenata koja smatrate najvažnijima.

1. Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba s invaliditetom 2. Deklaracija o pravima osoba s invaliditetom 3. Nacionalna strategija izjednačavanja mogućnosti za osobe s invaliditetom

od 2007. do 2015. godine 4. Zakon o pravobranitelju za osobe s invaliditetom 5. Zakon o suzbijanju diskriminacije

278

6. Montrealski protokol 7. Madridska deklaracija 8. Konvencija o pravima osoba s invaliditetom UN-a 9. Arhuška konvencija 10. Zagrebačka deklaracija Vijeća Europe 11. Neki drugi dokument:_____________________________

12. Koje oblike predstavljanja i zastupanja prava i interesa osoba s invaliditetom vidite kao najučinkovitije? Molimo Vas da zaokružite DVA odgovora.

a) postojanje savjetodavnih tijela na lokalnoj i nacionalnoj razini koja bi tijela vlasti morala konzultirati pri donošenju odluka

b) aktivno sudjelovanje udruga i saveza udruga čiji je rad vezan za ovu problematiku i koje predstavljaju osobe s invaliditetom

c) uvođenje kvota za osobe s invaliditetom u predstavnička tijela vlasti d) konzultiranje stručnjaka u donošenju odluka e) osobno zalaganje i javni angažman pojedinca, bez obzira radi li se o protestu,

javnom nastupu ili drugom obliku javnog djelovanja f) predstavljanje prava i interesa osoba s invaliditetom kroz programe i

zastupljenost u članstvu političkih stranaka g) ostalo _____________________________________

13. Rangirajte rednim brojevima (1-9) ponuđena područja s obzirom na specifične probleme osoba s invaliditetom. Najbolje uređeno područje obilježite brojem jedan a najslabije uređeno područje brojem devet.

REDNI BROJ a) obrazovna politika b) politika zapošljavanja c) sport i rekreacija d) slobodno vrijeme e) političko predstavništvo f) sloboda kretanja g) socijalna politika h) zdravstvena politika i) stambena politika

14. Što mislite, tko je glavni inicijator i promotor promjena u politici prema osobama s invaliditetom u RH? Molimo Vas da zaokružite JEDAN odgovor. a) osobe s invaliditetom (pojedinci) samostalnim zalaganjem i javnim djelovanjem b) udruge koje okupljaju osobe s invaliditetom c) savez udruga koje na nacionalnoj razini predstavljaju skupinu udruga b) druge udruge koje se bave ljudskim pravima c) političke stranke d) znanstvene i stručne organizacije e) međunarodne organizacije f) Vlada i ministarstva g) ostali_________________________________________________________

279

15. Gdje je temeljni problem u politici prema osobama s invaliditetom? Molimo Vas da zaokružite JEDAN odgovor.

a) u postavljanju problema na dnevni red, b) u definiranju ciljeva i zadataka c) u provođenju zakona i strategija na državnoj razini d) u provođenju zakona i strategija na lokalnoj razini e) u kontroli i procjeni uspješnosti provođenja strategija i programa f) u koordinaciji pojedinih tijela na državnoj razini g) u koordinaciji pojedinih tijela na lokalnoj razini h) ostalo____________________________________________________

16. Molimo Vas da odabirom jednog odgovora izrazite svoje mišljenje o sljedećim tvrdnjama : uopće se

ne slažem uglavnom se ne slažem

i slažem se i ne slažem

uglavnom se slažem

posve se slažem

1) Smatram nužnim da interese osoba s invaliditetom u predstavničkim tijelima vlasti zastupa osoba koja i sama ima određeni oblik invaliditeta.

2) Vlast RH provodi različite strategije s ciljem promjena stavova javnosti i državnih službenika prema osobama s invaliditetom.

3) U političkom životu sudjeluju one osobe s invaliditetom koje vjeruju u spremnost vlasti da rješava probleme osoba s invaliditetom.

4) Saborske zastupnice s invaliditetom trebale bi opravdati svoj zastupnički mandat rješavanjem zajedničkih problema osoba s invaliditetom.

5) U političkim strankama u Hrvatskoj postoji nedovoljna zastupljenost osoba s invaliditetom.

6) Vlast u RH dovoljno radi na poticanju uključivanja osoba s invaliditetom u politički život.

7) Vlast u RH provodi različite strategije s ciljem povećanja zastupljenosti osoba s invaliditetom na tržištu rada.

8) Vlast u RH svojim mjerama i politikama pozitivno utječe na kvalitetu života osoba s invaliditetom.

9) Osobe s invaliditetom se trebaju same izboriti za ostvarivanje svojih temeljnih prava.

10) Vaša općina /grad dovoljno je prilagođena osobama s invaliditetom.

11) Zakoni i pravilnici koji se odnose na osobe s invaliditetom kvalitetno se primjenjuju u RH.

12) Problemi osoba s invaliditetom su primjereno medijski zastupljeni u Hrvatskoj.

13) Osobe s invaliditetom ne sudjeluju u političkom životu jer smatraju da vlast neće biti osjetljiva za njihove potrebe i zahtjeve.

280

14) Pri donošenju zakona i pravilnika koji se odnose na osobe s invaliditetom u dovoljnoj mjeri se konzultiraju osobe s invaliditetom kao krajnji korisnici.

17. Spol:

1) muški 2) ženski

18. Dob: ___________________________. 19. Vaša stručna sprema:

1) osnovna škola 2) srednja škola 3) viša škola 4) fakultet 5) magisterij, doktorat

20. Jeste li član/ica neke političke stranke? 1. da, član/ica sam _____________________ (upisati stranku) 2. ne, izabran/a sam na nezavisnoj listi______________________(upisati ime

nezavisne liste) 21. Razina predstavničkog tijela

a) SABOR b) ŽUPANIJA c) GRAD d) OPĆINA

22. Broj zastupničkih mandata:

a) Na istoj predstavničkoj razini: b) Na višoj razini: c) Na nižoj razini:

281

Prilog 2: Uzorak predstavničkih tijela i njihovih anketiranih članova

BROJ PRIKUPLJENIH UPITNIKA

HRVATSKI SABOR 22

o županije

Zagrebačka županija 25

Slavonsko-brodska županija 37

Splitsko-dalmatinska županija 45

Primorsko-goranska županija 33

Varaždinska županija 29

o gradovi

Samobor 22

Trogir 11

Rijeka 28

Crikvenica 16

Varaždin 30

Novi Marof 15

o općine

Vrpolje 11

Brdovec 15

Pisarovina 15

Kostrena 6

Lovran 13

Bednja 13

UKUPNO 386

282

Socio-demografska obilježja ispitanika276

U anketnom ispitivanju sudjelovalo je 72,3% muškaraca i 25,6% žena. Dobna struktura

ispitanika obuhvaća na slijedeći način distribuirane skupine: 11% čine osobe od osobe

od 20 do 30 godina; 21% čine osobe od 31 do 41 godine; najviše osoba čini skupinu od

42 do 52 godine starosti – 34%; 28% ispitanika pripada skupini od 53 do 63 godine; tek

6% ispitanika pripada u skupinu osoba starijih od 64 godine (v. Grafikon A). Prema

stupnju obrazovanja najviše ispitanika ima završenu višu školu / fakultet (57%), zatim

srednju školu (33,4%), magisterij ili doktorat (9,1%) i na koncu osnovnu školu 0,5%.

Ispitanici su na slijedeći način raspodijeljeni prema razinama vlasti: 44% su članovi

županijskih skupština; 31% ispitanika čine članovi gradskih vijeća; 19% su članovi

općinskih vijeća, a tek 6% saborski zastupnici (v. Grafikon B).

Grafikon A. Dobna struktura ispitanika

276 Preuzeto iz dokumenta Završni izvještaj o provođenju projekta Istraživanje stavova članova predstavničkih tijela o političkim dimenzijama invaliditeta i uključivanju osoba s različitim vrstama oštećenja u politički život u razdoblju od travnja 2009. do siječnja 2010 godine.

283

Grafikon B. Distribucija ispitanika prema predstavničkim tijelima

284

Prilog 3: Popis dokumenata za diskurzivnu analizu po skupinama

A) Skupina „jezgrenih“ dokumenata (prvi istraživač)

1. Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba s invaliditetom.

Narodne novine: 143/02.

2. Deklaracija o pravima osoba s invaliditetom. Narodne novine: 47/05.

3. Prijedlog Zakona o potvrđivanju Konvencije o pravima osoba s invaliditetom i

Fakultativnog protokola uz Konvenciju o pravima osoba s invaliditetom s

konačnim prijedlogom Zakona. svibanj, 2007.

http://hidra.srce.hr/arhiva/10/20790/www.vlada.hr/hr/content/download/16313/

191997/file/231-04.pdf

4. Nacionalna strategija izjednačavanja mogućnosti za osobe s invaliditetom od

2007. do 2015. godine. Narodne novine: 63/07.

5. Zakon o pravobranitelju za osobe s invaliditetom. Narodne novine: 107/07.

6. Izvješće o provedbi Nacionalne strategije izjednačavanja mogućnosti za osobe s

invaliditetom od 2007. do 2015. godine. svibanj, 2008.

http://hidra.srce.hr/arhiva/10/29676/www.vlada.hr/hr/content/download/55121/7

71667/file/30_16.pdf

B) Skupina srodnih dokumenata (drugi istraživač)

7. Zakon o socijalnoj skrbi. Narodne novine. 73/97.

8. Zakon o udomiteljstvu. Narodne novine. 79/07.

9. Nacionalni program zaštite i promicanja ljudskih prava od 2008. do 2011.

godine. Narodne novine. 119/07.

10. Zajednički memorandum o socijalnom uključivanju Republike Hrvatske. ožujak

2007.

http://www.mzss.hr/hr/ministarstvo/strategije_i_planovi/zajednicki_memorandu

m_o_socijalnom_ukljucivanju_rh/zajednicki_memorandum_o_socijalnom_uklju

civanju_hr

11. Zakon o suzbijanju diskriminacije. Narodne novine. 85/08.

12. Zakon o odgoju i obrazovanju u osnovnoj i srednjoj školi. Narodne novine.

152/08.

285

Prilog 4: Prikaz diskurzivnih elemenata po pitanjima za analizu dokumenata277

Naziv dokumenta: Zakon o profesionalnoj rehabilitaciji i zapošljavanju osoba s invaliditetom. Narodne novine: 143/02.

Označavanje (NAZIV)

Razumijevanje (TKO ILI ŠTO)

Ciljevi (ZAŠTO) Instrumenti (KAKO)

osobe s invaliditetom OSI = osoba kod koje postoji tjelesno, osjetilno ili mentalno oštećenje koje za posljedicu ima trajnu ili na najmanje 12 mjeseci smanjenu mo-gućnost zadovoljavanja osobnih potreba u svakodnevnom životu

propisuju se prava osoba s invaliditetom na profesionalnu rehabilitaciju, zapošljavanje i rad

Upisom u Hrvatski registar osoba s invaliditetom ne stječu se prava, niti nastaju obveze predviđene ovim Zakonom

O žalbi protiv prvostupanjskog rješenja o invaliditetu odlučuje ministarstvo nadležno za socijalnu skrb

OSI ima pravo na profesionalno osposobljavanje i rehabilitaciju pod općim uvjetima, a ako je to potrebno zbog vrste i težine invaliditeta ili uspješnosti rehabilitacijskog procesa i u posebnim školama i ustanovama za profesionalnu rehabilitaciju, po prilagođenim ili posebnim programima

........

277 Cjelokupna analiza dokumenata obuhvaća materijal 12 zasebnih tablica na više 20 stranica, te stoga nije uvrštena kao prilog u rad. Može se dobiti na uvid od autorice.

286

Prilog 5: Instrumenti hrvatske politike prema OSI – analiza dokumenata

OS

NO

VN

I R

ES

UR

S

VR

ST

A

INS

TR

UM

EN

TA

SUMIRANI PRIMJERI DISKURZIVNIH ELEMENATA ODREĐIVANJA INSTRUMENATA

IZ DOKUMENATA

BO

GA

TS

TV

O

PR

OR

AČ

UN

� Osigurati dodatna financijska sredstva u Državnom proračunu RH u 2008. godini i nadalje (godišnje 62.417.728,00 kuna): iz djelokruga MZOŠ godišnje 47.000.00,00 kuna u svrhu obrazovanja OSI (za prilagodbu školskog prostora i dvorana, nabavu didaktičkog materijala, zapošljavanja nastavnog kadra, organiziranje mobilnih timova potpore i osobnih asistenata, osposobljavanje predvoditelja, stvaranje uvjeta za cjeloživotno obrazovanje...); iz djelokruga HZJZ godišnje 417.728,00 kuna u svrhu dogradnje statistike i prikupljanja podataka o OSI; iz djelokruga MOBMS godišnje 15.000.000,00 kuna u svrhu realizacije programa osobnog asistenta; iz djelokruga MZSS godišnje175.999,512,00 kuna...

� Osigurati financijska sredstva za provedbu projekata na području zaštite prava OSI kroz raspodjelu financijskih sredstava iz dijela prihoda od igara na sreću za provedbu projekata udruga OSI i udruga koje programski djeluju u korist OSI

� U državnom proračunu se osiguravaju sredstva za: a) povećane troškove prijevoza, posebna nastavna sredstva te troškove financiranja prehrane, kao i troškova prehrane i smještaja u učeničkom domu za školovanje učenika s teškoćama, b) troškova stručnih timova koji školi pružaju pomoć za rad s učenicima s teškoćama (ove troškove može snositi i jedinica lokalne i područne samouprave)

� Osigurati dodatna financijska sredstva s ciljem stvaranja uvjeta za zapošljavanje OSI � Sustavno financirati udruge OSI omogućujući njihovo djelovanje u cilju unapređenja

kvalitete života najranjivijih skupina � Osigurati OSI odgovarajuća sredstva potrebna za sudjelovanje u rekreativnim,

športskim aktivnostima i razonodi

SO

CIJ

ALN

I T

RA

NS

FE

RI

� Pomoć za uzdržavanje, pomoć za podmirenje troškova stanovanja, jednokratnu pomoć, doplatak za pomoć i njegu, osobnu invalidninu

� Omogućiti svim OSI jednaki pristup socijalnim potporama (novčanim davanjima) – osigurati pretpostavke primjerenoga životnog standarda osobama s invaliditetom

� Unaprijediti prava osoba s invaliditetom u sustavu mirovinskog osiguranja

OLA

KŠ

ICE

I P

OT

ICA

JI

� RH će promicati zapošljavanje OSI kreiranjem potrebnih poreznih mjera, kreditne politike i politike poticaja

� OSI ima prava na olakšice i oslobođenja predviđena propisima � Poslodavac koji zapošljava OSI ima pravo na olakšice predviđene poreznim propisima � Poslodavac koji zapošljava OSI ima pravo na novčani poticaj i na poticaje predviđene

posebnim ugovorom o zapošljavanju OSI sklopljenim s Fondom - jednokratna materijalna davanja, sredstva za prilagodbu radnog mjesta i uvjeta rada, kreditna sredstva po povoljnijim uvjetima namijenjena kupnji strojeva, opreme, alata ili pribora potrebnog za zapošljavanje OSI, te sredstva naknade razlike zbog smanjenog radnog učinka ili za sufinanciranje dijela plaće osobnog asistenta (pomagača u radu) OSI u tijeku rada

287

OR

GA

NIZ

AC

IJA

JAV

NE

US

LUG

E

OBRAZOVANJE I ZAPOŠLJAVANJE � Profesionalna rehabilitacija obuhvaća sljedeće mjere i aktivnosti: utvrđivanje preostalih

radnih i općih sposobnosti; radno osposobljavanje, dokvalifikaciju, prekvalifikaciju i programe za održavanje i usavršavanje radnih i radno-socijalnih vještina i sposobnosti u razdoblju do zapošljavanja; pojedinačne i skupne programe za unaprjeđenje radno-soci-jalne uključenosti u zajednicu

� Uspostavljanje službi profesionalne orijentacije, obučavanja, rehabilitacije i zapošljavanja

� RH će prilagoditi svoj obrazovni sustav potrebama OSI, inzistirajući na prilagođavanju postojećih redovitih programa i sustava obrazovanja (predškolskom, osnovnom, srednjoškolskom, visokom i sustavu obrazovanja odraslih)

� Razvijati sveobuhvatni sustav odgoja i obrazovanja koji može odgovoriti na različite potrebe svojih polaznika u njima bliskoj sredini

� Osigurati dostupnost redovnog odgojno-obrazovnog sustava na svim razinama ZDRAVSTVO � RH će promovirati zdravlje, prevenciju oštećenja i nesposobnosti, putem pružanja

jednake dostupnosti kvalitetne zdravstvene zaštite svim OSI, te razviti posebne zdravstvene programe u cilju poboljšanja životnih uvjeta i omogućavanja dostojanstvenog život

� Osigurati zadovoljavanje zdravstvenih potreba OSI, uvažavajući specifičnosti bez obzira na spol, dob, porijeklo, narav ili stupanj invaliditeta, jednak pristup uslugama zdravstvene zaštite, pristup raspoloživim specijaliziranim uslugama i potpunu uključenost u donošenje odluka o osobnoj skrbi

� Djelovati u smjeru pristupačnosti javnih i privatnih zdravstvenih ustanova i kapaciteta da bi se osiguralo pružanje dobro opremljenih i kompetentnih zdravstvenih usluga, uključujući mentalno zdravlje, psihološku podršku, izvanbolničko i bolničko liječenje za zadovoljenje potreba OSI

� Osigurati jednak pristup zdravstvenim uslugama ženama s invaliditetom, uključujući posebice pretporođajno, ginekološko savjetovanje i liječenje, te savjete u vezi s planiranjem obitelji; osigurati poštivanje specifičnih aspekata spolova u zdravstvenoj skrbi OSI

SOCIJALNA SKRB � Pomoć i njega u kući, skrb izvan vlastite obitelji i druge pomoći � Skrb izvan vlastite obitelji obuhvaća sve oblike smještaja ili boravka u udomiteljskoj

obitelji, u domovima socijalne skrbi, kao i one oblike smještaja ili boravka koje pruža vjerska zajednica, trgovačko društvo, udruga i druga domaća i strana pravna i fizička osoba, kojima se korisniku osigurava stanovanje, prehrana, briga o zdravlju, odgoj i obrazovanje, psihosocijalna rehabilitacija, njega i druge potrebe

� Socijalna skrb izvan vlastite obitelji ostvaruje se kao: stalan smještaj, tjedni smještaj, privremeni smještaj, cjelodnevni boravak i poludnevni boravak

OSTALO � Uspostaviti mrežu psihosocijalne podrške djeci koja skrbe o roditeljima s invaliditetom � Osigurati širok raspon kvalitetne podrške na razini zajednice kako bi se OSI omogućila

sloboda izbora i osigurala odgovarajuća kvaliteta života u zajednici � Osigurava se prijevoz bez obzira na udaljenost i prijevoz pratitelja kada je zbog vrste i

stupnja teškoća pratitelj potreban, a sukladno rješenju o primjerenom obliku školovanja

JAV

NE

US

TA

NO

VE

� Ustanova za profesionalnu rehabilitaciju je javna ustanova osnovana u svrhu organiziranja i izvođenja profesionalne rehabilitacije

� Zaštitna radionica je ustanova ili trgovačko društvo koja zapošljava najmanje 51% OSI u odnosu na ukupni broj zaposlenih

� Radni centar je javna ustanova koja skrbi radom o OSI koje se ne mogu zaposliti ili održati zaposlenost u općim ili posebnim uvjetima na otvorenom tržištu rada ili u zaštitnim radionicama

� Fond za profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje OSI je javna ustanova koju uredbom osniva Vlada RH – provodi politiku razvitka i unaprjeđivanja profesionalne rehabilitacije i zapošljavanja OSI (financiranje i nadzor)

288

OV

LAS

TI

KV

OT

E

� Tijela državne uprave, tijela sudbene vlasti i druga državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, javne službe, izvanproračunski fondovi te pravne osobe u vlasništvu ili u pretežitom vlasništvu RH dužni su na primjerenom radnom mjestu, prema vlastitom odabiru, u primjerenim radnim uvjetima imati zaposleno ...

� Ministar nadležan za rad i socijalnu skrb donijet će pravilnik kojim će se utvrditi radna mjesta i poslovi na kojima, pri zapošljavanju OSI, uz zadovoljavanje ostalih potrebnih uvjeta, prednost imaju osobe sa 100%-tnim invaliditetom

RE

GU

LAT

IVA

ANTIDISKRIMINACIJSKA REGULATIVA � Zabranjena je izravna, neizravna, namjerna, nenamjerna, prikrivena, povremena ili

sustavna diskriminacija OSI � Osigurati nediskriminirajuće zakonodavstvo � Provoditi nediskriminacijsku politiku u području radno-socijalne integracije OSI � Izvršiti reviziju postojećih propisa u svrhu sprječavanja diskriminacije OSI i pratiti

slučajeve diskriminacije SLOBODA KRETANJA � RH će osnažiti postojeće mjere za sprječavanje nastajanja novih nepristupačnih

građevina i prostora, te podržavati prilagodbu postojećih građevina i prostora kako bi postali dostupni OSI

� Poduzet će odgovarajuće mjere osiguravanja pristupačnosti OSI i primjenjivat će se na građevine, ceste, prijevoz i druge zatvorene i otvorene prostore, uključujući škole, stambene zgrade, zdravstvene ustanove i radna mjesta

TRŽIŠTE � RH će razvijati strategije zapošljavanja OSI � Domaći i strani poslodavac može osnovati posebnu radnu jedinicu za zapošljavanje

OSI. Radna jedinica za zapošljavanje OSI ostvarit će status zaštitne radionice ako zapošljava najmanje 51% OSI u odnosu na ukupni broj radnika u radnoj jedinici, a najmanje šest OSI te ako je aktom poslodavca osnovana kao posebna obračunska jedinica

� Oblikovanje proizvoda, okruženja, programa i usluga na način da ih mogu koristiti svi ljudi u najvećoj mogućoj mjeri, bez potrebe prilagođavanja ili posebnog oblikovanja (tzv. „univerzalni dizajn“) koji neće isključivati pomoćne naprave za određene skupine OSI u onim slučajevima kada je to potrebno

KULTURA � Prilagoditi zakonske propise kako bi se učinkovitije provelo uključivanje OSI u kulturni

život i aktivnosti

INF

OR

MA

CIJ

E

ED

UK

AC

IJA

� Osigurati sadržaje u studijskim programima koji pridonose kompetencijama odgajateljskih i nastavničkih zanimanja za rad s djecom s teškoćama u razvoju i OSI

� Osigurati trajni profesionalni razvoj odgojno-obrazovnih djelatnika na svim razinama za stjecanje kompetencija za rad s djecom s teškoćama u razvoju i OSI

� Educirati državne službenike, službenike jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i zaposlene u pravnim osobama s javnim ovlastima o načinima komunikacije s OSI

� Razviti edukacijske programe vezane uz primjenu Univerzalnog dizajna � Obrazovati zdravstvene radnike razvijanjem svijesti o invaliditetu zajedno kako bi

koristeći svoje znanje i metode bili u najboljoj mjeri osposobljeni za zadovoljavanje konkretnih potreba OSI

289

OG

LAŠ

AV

AN

JE

� Podizanje razine svijesti u svim segmentima društva, borbe protiv stereotipa, predrasuda i štetnih postupaka prema OSI na svim područjima života, promicanja svijesti o sposobnostima i doprinosu OSI... putem: pokretanja i provođenja djelotvornih kampanja; njegovanja stava o poštivanju prava OSI na svim razinama obrazovnog sustava; poticanja svih sredstava javnog priopćavanja na predstavljanje OSI na način usklađen sa svrhom ove Konvencije; promicanja programa za podizanje razine svijesti o OSI i njihovim pravima

� RH će poduzeti potrebne mjere za promoviranje ljudskih prava i nediskriminacije OSI i uklanjanje psiholoških, obrazovnih, obiteljskih, kulturoloških, socijalnih, profesionalnih, financijskih i arhitektonskih prepreka za potpunu integraciju i sudjelovanje OSI u društvenom, ekonomskom, kulturnom i političkom životu pod jednakim uvjetima

� Obavještavati cjelokupnu javnost, posebice OSI, o ovoj Deklaraciji, njezinom provođenju te razvoju i promicanju prava OSI

� RH će promicati zapošljavanje OSI u redovitim radnim uvjetima � RH će podržati i promovirati specifične prilagodbe sustavima informiranja i

komuniciranja radi stvaranja učinkovite dostupnosti resursa OSI � Jačati svijest o potrebi poštivanja prava na privatnost OSI i njihovih obitelji � Jačati društvenu svijest o vrijednostima obitelji i značaju kvalitetnoga obiteljskog života

za razvoj djeteta s teškoćama � Uključiti potrebe OSI u informativne materijale zdravstvenog obrazovanja i kampanje

javnog zdravstva � Organiziranje stručnih skupova i kampanja o potrebama OSI � Obilježavanje datuma značajnih za OSI � Organizirati medijsku kampanju u svrhu suzbijanja diskriminirajućih i stigmatizirajućih

oblika ponašanja koji ometaju ili onemogućuju sudjelovanje OSI u društvu � Sustavno pratiti putem medija rad i dostignuća OSI u kulturi � Promicati aktivnu participaciju OSI u području profesionalne rehabilitacije,

zapošljavanja i rada � Promicati sudjelovanje OSI u svim oblicima javnog života i svim procesima političkog

odlučivanja na lokalnoj, regionalnoj, nacionalnoj i međunarodnoj razini � Promicati sudjelovanje OSI u radu političkih stranaka

IZV

JEŠ

TA

VA

NJE

I

IST

RA

ŽIV

AN

JE

� Hrvatski registar OSI � O zaposlenim osobama s utvrđenim invaliditetom vodi se očevidnik � RH će uspostaviti mehanizme evaluacije nediskriminacije i integracije OSI na temelju

indikatora socijalne kohezije, visine naknade za rad, socijalne isključenosti i stanja zdravlja populacije

� Profesionalna rehabilitacija uključuje analizu tržišta rada, mogućnosti zapošljavanja i uključenja u rad

� Pravobranitelj prikuplja informacije i obavještava javnost o stanju prava OSI � Uskladiti metodologiju prikupljanja statističkih podataka, na nacionalnoj i

međunarodnoj razini, da bi se dobile valjane i usporedive informacije

SA

VJE

TO

VA

NJE

� Profesionalna rehabilitacija profesionalno informiranje, savjetovanje i procjenu profesionalnih mogućnosti

� Osigurati OSI odgovarajuće upute, obrazovanje potrebna za sudjelovanje u rekreativnim, športskim aktivnostima i razonodi

� Osigurati dostupnost informacija djeci s teškoćama u razvoju i odraslim OSI i njihovim obiteljima

� Osigurati sustavno informiranje u vezi s individualnim zdravstvenim potrebama ili uslugama, u obliku razumljivom OSI

� Omogućiti pristup zdravstvenom obrazovanju i kampanjama javnog zdravstva, među ostalim, putem informiranja i savjetovanja OSI

� Pravobranitelj daje savjetodavnu pomoć OSI o načinu ostvarivanja i zaštite njihovih prava i interesa

290

S

UR

AD

NJA

� Podržavati i potpomagati djelovanje i razvoj organizacija neprofitnog sektora

(nevladinih udruga, institucija, bolnica) čiji je cilj briga, pomoć i druge aktivnosti i pitanja vezana uz OSI

� Unaprijediti izvaninstitucijske oblike potpore � Razvijati partnerstvo odgojno-obrazovnih ustanova s obitelji, lokalnom zajednicom,

civilnim sektorom i tržištem rada � Uključivati OSI i nevladine organizacije OSI u pripremanje mjera javnih politika koje

se odnose na OSI � Sustavno podizati razinu svijesti javnosti o značaju udruga OSI � Sustavno financirati udruge OSI omogućujući njihovo djelovanje u cilju unapređenja

kvalitete života najranjivijih skupina � Poticati suradnju udruga OSI s ostalim organizacijama civilnog društva � Uspostaviti odgovarajuće institucijske mehanizme radi ostvarenja učinkovitije suradnje

između tijela državne i lokalne vlasti i organizacija civilnog društva, a s ciljem smanjivanja socijalne isključenosti

� Poticati suradnju tijela državne uprave i organizacija civilnog društva na međunarodnoj razini u svrhu provedbe međunarodnih dokumenata od posebnog interesa za OSI

� Pravobranitelj surađuje s udrugama � Zajedničko djelovanje vladinog i nevladinog sektora, decentralizacija i regionalizacija

stručnih službi

291

Prilog 6: Kategorizacija ispitanika za intervjuiran je

Vrsta aktera 1. krug 16 ispitanika*

2. krug 4 ispitanika**

FO

RM

ALN

I AK

TE

RI

Akt

eri „

smje

šten

i“ u

drž

avi

Zakonodavstvo

(Izabrani) dužnosnici

6 saborskih zastupnika1

(Intervjui br. 1-6)

1 ministar6

(Intervju br. 17 )

Izvršna vlast:

a. (Izabrani) dužnosnici

b. (Imenovani) službenici

1 pravobranitelj2 (Intervju br. 7)

3 državna tajnika

(Intervjui br. 8, 9,10)

1 ravnatelj uprave

(Intervju br. 18 )

Sudovi -------- ---------

NE

FO

RM

ALN

I AK

TE

RI

Izm

eđu

drža

ve i

druš

tva

Pojedinci-glasači -------- ---------

Političke stranke

6 stranačkih dužnosnika3

-------

Akt

eri „

smje

šten

i“ u

druš

tvu

Interesne skupine:

a. Gospodarski akteri b. Udruge

5 predstavnika

udruga ili saveza udruga (Intervjui br. 11-15)

+ 1 saborski zastupnik4

+ 1 novinar5

2 predsjednika saveza (Intervjui br. 19, 20)

Istraživačke organizacije

----------- --------

Masovni mediji

1 novinar5

(Intervju br. 16)

------

1 Dvoje/dvije zastupnika/ce su i osobe s invaliditetom, odnosno dio ciljne skupine. 2 Riječ je o osobi koja je i osoba s invaliditetom, odnosno dio ciljne skupine. 3 Riječ je o 6 istih osoba koje su u vrijeme istraživanja bile i saborski zastupnici. 4 Riječ je o osobi s trostrukom ulogom (zastupnik, stranački dužnosnik, predsjednik saveza udruga) 5 Riječ je o osobi koja je i osoba s invaliditetom, odnosno dio ciljne skupine, te predstavnik udruge osoba s invaliditetom. 6 Na pitanja je u ime ministra pisanim putem odgovorio Kabinet ministra. * Kada se neki ispitanik pojavljuje u dvostrukoj ulozi, njegova druga kategorizacija je označena kurzivom, što u tablici čini „višak“ iznad broja od 16 ispitanika. ** Ispitanici su članovi Povjerenstva Vlade RH za osobe s invaliditetom.

292

Prilog 7: Protokol za intervjuiranje – prvi krug in tervjuiranja

FAKULTET POLITIČKIH ZNANOSTI SVEUČILIŠTA U ZAGREBU Lepušićeva 6, Tel. 01 464 2000, www.fpzg.hr PROJEKT: Istraživanje stavova članova predstavničkih tijela o političkim dimenzijama invaliditeta i uključivanju osoba s različitim vrstama oštećenja u politički život Provoditelj/ica intervjua_____________

PROTOKOL

Intervjuirana osoba:______________________________ Organizacija: ___________________________________ Datum: ________________sat:____________________ Na početku:

- Upoznavanje s ciljem istraživanja- koristiti tekst pisma /1-2 minute/ - Pitati osobu ima li pitanja. - Tražiti dozvolu za snimanje. - Izjava o tome da će se rezultati koristiti samo skupno /nikako pojedinačno i poimenično/

Pri sastavljanju pitanja korišteni su sljedeći pristupi:

- Pitanja koja omogućavaju verbalno putovanje kroz tematiku koju intervjuirana osoba dobro poznaje (rutina, proces provedbe određene politike i sl.)

- Pitanja o primjerima – pažljivo postavljena pitanja o konkretnom slučaju ili procesu,

- Poticajna pitanja (uvažavanje dotadašnjeg javnog djelovanja intervjuirane osobe, njezinih doprinosa i sl.) – za tečnu provedbu intervjua

- Pitanja postavljena po cjelinama sukladno osnovnom istraživačkom planu- tijekom intervjua ostaviti mogućnost da se mijenja redoslijed pitanja, kako bi intervjuirana osoba mogla dovršiti misao i drugim putem odgovoriti na pitanje koje je postavljeno u protokolu)

- alternative (prema razinama zastupništva ili prethodnim uvidima- npr. neće se osobu invaliditetom pitati kako se upoznala s problematikom invaliditeta)

293

PITANJE BILJEŠKE Uvod Mislite li je ovakvo istraživanje potrebno i korisno? Mislite li da se u svom (političkom, javnom) radu trebate baviti problematikom invaliditeta? Alternativno pitanje za one koji se profesionalno bave invaliditetom, a može biti dodatno pitanje ako zapne razgovor kod ostalih : Kako su Vaši suradnici komentirali Vaš dolazak na ovu funkciju (npr. Javna pravobraniteljica za osobe s invaliditetom) Na koji način ste se upoznali s različitim dimenzijama problematike osoba s invaliditetom? Kojim izvorima informacija najviše vjerujete?

Političko predstavništvo

Kad se u svom javnom radu susrećete s problematikom invaliditeta koga kontaktirate prije donošenja odluke?

Dodatno pitanje (ako bude potrebno): Čije mišljenje je za vas presudno (npr. pri donošenju odluka o pravima osoba s invaliditetom, odluka o nabavci ortopedskih pomagala ili odluka o obrazovanju osoba s invaliditetom…)

Treba li, po Vašem mišljenju, osigurati zastupljenost osoba s invaliditetom u procesu donošenja i provođenja politika koje se na njih odnose? Kako bi se osigurala ta zastupljenost?

Mislite li da osobe s invaliditetom u političkom životu najbolje zastupaju

294

interese osoba s invaliditetom? Koje su prednosti, a koji nedostaci u njihovom zastupanju? Možete li se sjetiti nekog razgovora sa kolegama iz stranke ili predstavničkog tijela o tome?

Javne politike

Koje biste zakone, strategije ili pojedinačnu akciju u Hrvatskoj ili svojoj zajednici istakli kao primjere dobre prakse, a odnose na politiku prema osobama s invaliditetom? Zašto?

Koji su najveći problemi s kojima se suočava država i lokalna vlast u ispunjavanju strategija, programa i planova koji se odnose na osobe s invaliditetom?

Na kojoj razini odlučivanja se donose najvažnije odluke za osobe s invaliditetom (u općini, gradu, županiji ili na razini čitave države)? Zašto?

Dodatna pitanje, ako zapne razgovor: Na koji ste način vi uključeni u politiku prema osobama s invaliditetom i koje sve instrumente imate na raspolaganju? � Primjer za zastupnike: sudjelovanje u

formulaciji politika i zakona, razmatranje izvješća provedbe politika, organizacija okruglih stolova, javni nastupi…

� Primjer za izvrsnu vlast: provođenje određenih mjera, inicijativa za unapređenjem instrumenta ali i ciljeva politike, konzultiranje dionika i korištenje povratne informacije za unapređenje provedbe

� Primjer za organizacije civilnog društva: djelovanje na donošenje i evaluacija primjene relevantnih politike –zagovaranje, sudjelovanje u primjeni kao nositelj aktivnosti odobrenih ili prebačenih od strane izvrsne vlasti, provođenje kompenzacijskih aktivnosti uslijed nedostataka istih od strane države

� Primjer za pravobranitelje: praćenje provedbe politika, praćenje zaštite

295

prava, organizacija javnih zbivanja i upozoravanje na probleme ili kršenja prava, izvještaji, suradnja s…

Ljudska prava

Mislite li da su osobe s invaliditetom ravnopravni članovi našeg društva

Što mislite, trebaju li osobe s invaliditetom biti integrirane u redovne škole ili je za njih potrebno osigurati posebne specijalno prilagođene škole? Što očekujete od te odluke? Ako je potrebno, dodatno pitanje: Jesu li potrebne posebne organizacije u kojima će raditi samo osobe s invaliditetom?

Po vama koja sva prava osobama s invaliditetom jamče zakoni i strategije, programi koji su na snazi u Hrvatskoj? Mislite li da je to dovoljno?

-

Ako je potrebno, dodatna pitanja: Jesu li potrebni zakoni kako bi se osigurala ljudska prava osobama s invaliditetom? Što mislite: treba li osobama s mentalnim oštećenjima omogućiti: pravo na brak, - pravo na glasovanje?

Što je po Vama glavni razlog zbog kojeg se pojedinac i zajednica trebaju posebno baviti pravima osoba s invaliditetom?

Imate li nešto za dodati ili komentirati?

Zahvala na strpljivosti i suradnji.

296

Prilog 8: Matrica za grupno kodiranje prvoga kruga intervjuiranja 278

PRIJEDLOG TABLICE ZA UJEDNA ČAVANJE ANALIZE TRANSKRIPTA INTERVJUA Objašnjenje: Analizom transkripta intervjua trebali bismo dobiti podatke koje bismo koristili zajedno s rezultatima koje ćemo dobiti upitnicima i analizom dokumenata. Ovim prijedlogom bismo nastojali spojiti kategorije koje je će se dobiti kodiranjem transkripata te argumente i priče iz narativne analize. Osnovna ocjena cjelokupnog razgovora (na temelju razgovora i ukupnog dojma iz razgovora, na temelju eventualnih teškoća u pripremama, verbalnoj i neverbalnoj komunikaciji, tijeku razgovora i sl.) TIPIČAN PRIMJER Koja vrsta invaliditeta se najviše spominjala? PRIMJERI Kako se imenuje invaliditet, a kako osobe s invaliditetom?

Koji termin je u razgovoru najčešće povezan uz termin invaliditet?

PRIMJERI

Koja skupina osoba s invaliditetom se najviše spominjala?

278 Cjelokupno kodiranje prvoga kruga intervjua obuhvaća materijal od 16 zasebnih tablica na ukupno 70-ak stranica, te stoga nije uvršteno kao prilog u rad. Može se dobiti na uvid od autorice.

297

Što je istaknuto kao glavni problem u odnosu na osobe s invaliditetom? PRIMJER Koji akteri su najčešće spominjani u kontekstu rješavanja problema osoba s invaliditetom? PRIMJERI U kojem kontekstu (pozitivno/negativno, aktivno/pasivno, razumijevanje/nerazumijevanje..)?

Je li neki akter posebno izdvojen?

PRIMJERI

Koji je problem u javnim politikama u odnosu na invaliditet? Istaknut kao najvažniji

298

PRIMJERI Koja javna politika je izdvojena (ako jest)?

U kojem kontekstu?

PRIMJERI

Osnovni razlog za takvo stanje? PRIMJER Predstavništvo? Tko predstavlja osobe s invaliditetom?

Tko bi trebao?

PRIMJERI

Kakav je uspjeh sadašnjih predstavnika?

299

Ocjene o stanje (poštivanju) prava osoba s invaliditetom u Hrvatskoj? Usmjerenost na opće ocjene ili na posebne skupine i probleme? PRIMJERI Osnovni razlog za takvo stanje (argumenti tko je kriv)? PRIMJERI KLJUČNI PRIJEDLOZI U ODNOSU NA: JAVNE POLITIKE PREDSTAVNIŠTVO LJUDSKA PRAVA

300

Prilog 9: Prikaz tri razine kodiranja prvog kruga i ntervjuiranja 279

Istraživačko pitanje: Što treba ostvariti politika prema osobama s invaliditetom u Hrvatskoj? („što pokušavamo napraviti“, odnosno, „gdje idemo“) Kodiranje prvog reda Ispitanik kaže:

Kodiranje drugog reda Treba ostvariti:

Kodiranje tre ćeg reda Cilj je:

Te osobe treba uključiti u normalan životni tijek. One trebaju funkcionirati kao i sve druge osobe koje imaju tu sreću da nemaju neku vrstu invaliditeta.

Uključivanje OSI u normalan život

UKLJUČIVANJE

I normalno, kroz institucije društva, borit se za neke svoje pozicije. Mislim da oni trebaju funkcionirati isto normalno kao i sve ostale organizacije koje postoje u unutar ovog političkog sustava.

Osiguravati organiziranje OSI

INTEGRACIJA

Pristupačnost građevinama i javnim ustanovama

Prostornu pristupačnost

SLOBODA KRETANJA

Da što više invalidnih osoba učestvuje u donošenju, kreiranju i provođenju politike bilo od lokalnog do državnog nivoa…

Uključivati OSI u politiku prema OSI

UKLJUČIVANJE

Htjeli mi ili ne, te barijere u našim glavama su još uvijek izražene. To je vjerojatno s jedne strane strah, nepoznavanje…. Ali u tome kroz odgojni i obrazovni sustav mi još uvijek premalo činimo... zato jako bitna integracija...

Ukidanje predrasuda kroz obrazovanje i integraciju

UKIDANJE PREDRASUDA

Za građane potrebna promjena percepcije u smjeru promatranje OSI kao ravnopravnih i jednakih članova društva

Promijeniti percepciju građana o OSI

OSVJEŠĆIVANJE

...dakle treba ih politički osnaživati da bi oni mogli politički djelovati...

Osnaživati OSI za politi čko djelovanje

OSNAŽIVANJE

OSI trebaju shvatiti svoju ulogu i same se aktivirati za neke promjene

Aktivizam OSI AKTIVIZAM OSI

Međutim, treba jednostavno narod, ajmo tako reć građanstvo, osvijestiti da humanitarna akcija je pomoć samo jednoj osobi. To nije pomoć svim osobama s invaliditetom, to nije rješavanje gorućeg problema...

Osvještavanje građana o paternalizmu „iza“ humanitarnih akcija

OSVJEŠĆIVANJE

...moralno načelo koje bi trebalo svakoga obvezivati – dakle kao nekakvo nepisano pravilo mi smo, mi pripadamo civilizaciji zapadnoeuropskoga kulturnoga kruga koja, koja baštini jedan takav pristup svakoj osobi.

Ostvarivati standarde zapadnoeuropskog kulturnog kruga

EUROPSKI STANDARDI

.......

279 Cjelokupno kodiranje prvoga kruga intervjua obuhvaća materijal od 3 zasebne tablice na ukupno 30-ak stranica, te stoga nije uvršteno u cijelosti kao prilog u rad. Može se dobiti na uvid od autorice.

301

Prilog 10: Popis izlaganja aktera politike prema OSI 280

11.03.2009. Definiranje politike prema OSI II.

prof. dr. sc. Ljiljana Igrić (Edukacijsko-rehabilitacijski fakultet)

18.03.2009. Definiranje politike prema OSI III.

doc. dr. sc. Daniela Bratković (Edukacijsko-rehabilitacijski fakultet)

25.03.2009. Definiranje problema i formulacija politike ljudskih prava OSI

Anka Slonjšak, pravobraniteljica RH za osobe s invaliditetom

01.04.2009. Odlučivanje – hrvatsko zakonodavstvo o OSI

Vesna Škulić, saborska zastupnica (SDP)

08.04.2009. Uloga neformalnih aktera u postavljanju politike na dnevni red i

formulaciji alternativnih rješenja

Damjan Janjušević, stručni suradnik Udruge za samozastupanje

22.04.2009. Hrvatski sustav socijalne skrbi

Dorica Nikolić, državna tajnica za socijalnu skrb Ministarstva zdravstva i

socijalne skrbi RH

06.05.2009. Implementacija na lokalnoj razini

Marinka Bakula Anđelić, pomoćnica pročelnika Gradskog ured za zdravstvo,

rad, socijalnu zaštitu i branitelje Grada Zagreba

280 Izlaganja su održana na istraživačkome seminaru preddiplomskoga kolegija Posebne javne politike, na Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, u ljetnome semestru školske godine 2008/2009, na temu politike prema OSI u Hrvatskoj.

302

Prilog 11: Uzorak radionica za promatranje281

Br. radionice

Raspored županija i nositelja radionica Grad

Datumi održavanja radionica

1.

Grad Zagreb Krapinsko-zagorska županija Karlovačka županija Zagrebačka županija

Zagreb Uto 09.03.

2. Primorsko-goranska županija Istarska županija Rijeka Čet 11.03.

3. Zadarska županija Šibensko-kninska županija Ličko-senjska županija

Zadar

Pon 15.03.

4. Dubrovačko-neretvanska županija Splitsko-dalmatinska županija Dubrovnik Sri 17.03.

5. Osječko-baranjska županija Vukovarsko-srijemska županija Vinkovci Uto 23.03.

6. Požeško-slavonska županija Viroviti čko-podravska županija Brodsko-posavska županija

Požega Sri 24.03.

7. Bjelovarsko-bilogorska županija Sisačko-moslavačka županija Bjelovar Uto 30.03.

8. Varaždinska županija Koprivničko-križevačka županija Međimurska županija

Varaždin Čet 01.04.

281 Radionice su održane kroz projekt Podrška u primjeni mehanizama praćenja i evaluacije mjera Nacionalne strategije izjednačavanja mogućnosti za osobe s invaliditetom od 2007. do 2015. godine, provedenoga u suradnji MOBMS i UNDP-a. Svrha radionica je bila pružanje podrške u izgradnji kapaciteta za praćenje i evaluaciju provedbe Nacionalne strategije za OSI na područnoj (regionalnoj) i lokalnoj razini, te za upoznavanje s obrascem za izvješćivanje o provedbi Nacionalne strategije. Radionice su se održale tijekom ožujka i travnja 2010. godine u lokalnim središtima.

303

Prilog 12: Životopis autorice

ŽIVOTOPIS

______________________________________________________________________

OSOBNI PODACI

Ime i prezime: Ana Petek

Datum i mjesto rođenja: 25. siječnja 1980. u Rijeci

Adresa: Fakultet političkih znanosti, Lepušićeva 6, 10 000 Zagreb

Broj mobilnog telefona: 091 525 1619

E-mail: [email protected] i [email protected]

______________________________________________________________________

OBRAZOVANJE

2009. Prijavila izradu doktorske disertacije na Fakultetu političkih znanosti Sveučilišta

u Zagrebu 22. listopada, na temu Transformacija politike prema osobama s

invaliditetom: primjena policy mreža.

2009. Magistrirala politologiju na poslijediplomskom studiju Hrvatska i Europa -

Europski studiji na Fakultetu političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu 08. srpnja,

obranivši magistarski rad na temu Policy mreže i regulatorna reforma RH.

2005. Diplomirala politologiju na Fakultetu političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu

18. veljače, obranivši diplomski rad Komparativne javne politike.

2004. Diplomirala novinarstvo na Fakultetu političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu

23. studenog, obranivši diplomski rad Analiza razvoja feminizma u Hrvatskoj.

1998. Završila Prvu sušačku hrvatsku gimnaziju u Rijeci.

______________________________________________________________________

304

RADNO ISKUSTVO

2006. – Znanstvena novakinja-asistentica na znanstveno-istraživačkom projektu

Hrvatska i EU: integracijske strategije i kreiranje javnih politika na Fakultetu političkih

znanosti Sveučilišta u Zagrebu. Asistentica na preddiplomskim kolegijima Javne

politike i Posebne javne politike, te na diplomskom kolegiju Europeizacija nacionalnih

javnih politika.

2005. – 2006. Demonstratorica na kolegiju Javne politike, na smjeru Javne politike,

menadžment i razvoj na studiju politologije Fakulteta političkih znanosti.

2001. – 2003. Novinarka u dopisništvu Novog lista u Crikvenici tijekom ljetnih

mjeseci.

______________________________________________________________________

LJETNE ŠKOLE I DOKTORSKI SEMINARI

Travanj 2010. (20-24) Sudjelovala na kursu Challenges of a New Europe. Chances in

Crisis, u Dubrovniku u organizaciji The Inter-University Centre Dubrovnik (IUC).

Izlagala na temu Croatian Policy for People with Disability: Analysis of Policy Goals.

Siječanj 2009. (26-30) Sudjelovala na doktorskom seminaru „Governance Networks“ u

Roskildeu, Danska, u organizaciji Danskog istraživačkog programa političke znanosti

(The Danish Political Science Research Program) i Sveučilišta Roskilde. Izlagala rad

na temu Policy Networks and Regulatory Reform in Croatia. Prikupila 5 ECTS kredita.

Srpanj 2008. (21-25) Sudjelovala na ljetnoj školi „Comparative Social Science

Studies“ u Oslu, Norveška, u organizaciji Fakulteta za društvene znanosti Sveučilišta u

Oslu. Pohađala kurs „The Comparative Study of Narratives / Events“. Prikupila 5

ECTS kredita.

305

Listopad 2007. (8-23) Sudjelovala u školi „Social Science Research Methods Seminar

Series“ u Starkvilleu, Mississippi, SAD, u organizaciji Mississippi State University

Social Science Research Centre.

Srpanj 2007. (16-27) Sudjelovala na ljetnoj školi „European Summer School in Policy

Analysis“ u Bertinoru, Italija, u organizaciji European Consortium for Political

Research (ECPR) i Sveučilišta u Bolonji, podružnica Forlí. Izlagala rad na temu

Croatian Right to Access Information Act: How was the problem defined in agenda-

setting process? Prikupila 6 ECTS kredita.

Kolovoz 2006. (7-18) Sudjelovala na ljetnoj školi „ECPR Summer School in Methods

and Techniques“ u Ljubljani u organizaciji European Consortium for Political Research

(ECPR) i Fakulteta za družbene vede Sveučilišta u Ljubljani. Pohađala kurs

„Interpretativne metode“. Prikupila 5 ECTS kredita.

Rujan 2005. (5-8) Sudjelovala na ljetnoj školi „The Diversity of Human Rights.

Constitutions and Human Rights“ u Dubrovniku u organizaciji The Inter-University

Centre Dubrovnik (IUC).

Kolovoz-Rujan 2003. (31-13) Sudjelovala na devetoj međunarodnoj ljetnoj školi za

postdiplomante “Post-communist Transition and European Integration Processes” u

Cervii, Italija, u organizaciji Istituto per l’Europa Centro-Orientale e Balcanica

Sveučilišta u Bolonji.

______________________________________________________________________

IZLAGANJA NA KONFERENCIJAMA

Svibanj 2010. (12-14) Sudjelovala na konferenciji na 18. godišnjoj konferenciji Mreže

Instituta i škola javne uprave Srednje i Istočne Europe (The Network of Institutes and

Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe – NISPAcee) na temu

Public Administration in Time of Crisis, održanoj u Varšavi. Izlagala na temu The role

306

of policy analysis in the work of policy bureaucracy in Croatia u sklopu radionice VII.

Working Group on Policy Analysis.

Srpanj 2009. (12-17) Sudjelovala na 21. Svjetskom kongresu političke znanosti

Međunarodnoga udruženja za političku znanost (International Political Science

Association – IPSA) u Santiagu, Čile. Izlagala na temu Democratic Governance

Approach to Regulatory Reform in Croatia: Opportunity for Development of

Constitutive Policies?, u panelu Performance and Impact Evaluation, u sklopu

Istraživačkog odbora za javne politike i upravu (Research Committee on Public Policy

and Administration – RC32).

Lipanj 2008. (13–15) Sudjelovala na konferenciji Constructing Policy Work in a

Changing Governmental Environment Istraživačkog odbora za javne politike i upravu

(Research Committee on Public Policy and Administration – RC32) Međunarodnog

udruženja za političku znanost (International Political Science Association – IPSA), u

Dubrovniku. Izlagala na temu Regulatory reform from deregulation to development of

constitutional policies: Case study of Croatia.

Svibanj 2007. (16-23) Sudjelovala na doktorskoj konferenciji o javnim politikama na

Fakultetu političkih znanosti u Zagrebu, te izlagala na temu Policy Network Analysis.

______________________________________________________________________

ISTRAŽIVA ČKI PROJEKTI

2009. Suradnica na istraživačkom projektu Stavovi članova predstavničkih tijela o

političkim dimenzijama invaliditeta i uključivanju osoba s različitim vrstama oštećenja

u politički život, koje Fakultet političkih znanosti u Zagrebu provodi za Ministarstvo

obitelji, branitelja i međugeneracijske solidarnosti RH.

2007. Suradnica na istraživačkom projektu Učimo sa zajednicom – uvođenje metode

service-learning u formalno obrazovanje kao inovativne metode učenja u praksi za

korist zajednice, provođenog u partnerstvu Fakulteta političkih znanosti i nevladine

307

organizacije DIM. Bila suurednica publikacije Zakon o pravu na pristup informacijama

u Republici Hrvatskoj. Primjena analize javnih politika u radovima studenata Fakulteta

političkih znanosti.

2006. Suradnica na istraživačkom projektu Analiza učinka i razvoj javnih politika

prema mladima u RH, provođenog u partnerstvu Fakulteta političkih znanosti i

nevladine organizacije DIM, te bila suurednica publikacije Politika prema mladima u

Republici Hrvatskoj. Primjena analize javnih politika u radovima studenata Fakulteta

političkih znanosti.

______________________________________________________________________

OBJAVILA

Znanstveni radovi:

Petek, Ana. 2011. Transformacija politike prema osobama s invaliditetom RH: analiza

ciljeva. Anali Hrvatskog politološkog društva 2010. 7:101-121. (izvorni

znanstveni rad)

Petak, Zdravko i Ana Petek. 2009. Policy Analysis and Croatian Public Administration:

The Problem of Formulating Public Policy. Politička misao 46(5):54-74.

(izvorni znanstveni rad)

Petek, Ana. 2009. Regulatorna reforma kao normativni koncept: Prilika za razvoj

konstitutivnih politika. Anali Hrvatskog politološkog društva 2008. 5:275-294.

(izvorni znanstveni rad)

Petek, Ana. 2008. Policy mreže i istraživanje javnih politika: nedostatci i prednosti.

Politička misao 45(2):55-72. (pregledni rad)

Petek, Ana, Petković Krešimir. 2007. Nastavni program u komparativnoj perspektivi:

curricula studija političke znanosti na trinaest zapadnih sveučilišta i škola i

Fakultetu političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu. u: Mirjana Kasapović, ur.

Izlazak iz množine? Stanje hrvatske političke znanosti. Zagreb. Fakultet

političkih znanosti: 295-401. (pregledni rad)

Petek, Ana. 2006. Proces odlučivanja u Europskoj Uniji: Analiza policy mreža.

Politička misao 43(4): 85-104. (pregledni rad)

308

Ostali radovi:

Eva Sørensen i Jacob Torfing (ur): Theories of Democratic Network Governance,

Hrvatska javna uprava 9 (1), 2009:191-197. (prikaz)

Kekez, Anka i Ana Petek, ur. 2007. Zakon o pravu na pristup informacijama u

Republici Hrvatskoj. Primjena analize javnih politika u radovima studenata

Fakulteta političkih znanosti. Zagreb: Udruga za građansko obrazovanje i

društveni razvoj – DIM. (stručni rad)

Petak, Zdravko, Petek, Ana, Kekez, Anka, ur. 2006. Politika prema mladima u

Republici Hrvatskoj. Primjena analize javnih politika u radovima studenata

Fakulteta političkih znanosti. Zagreb: Udruga za građansko obrazovanje i

društveni razvoj – DIM. (stručni rad)

______________________________________________________________________

ČLANSTVA

Članica Hrvatskog politološkog društva (HPD) od 2005. Vrši dužnost tajnice Društva u

mandatu 2007-2010.

Članica Međunarodnog udruženja za političku znanost (International Political Science

Association – IPSA) od 2008.

______________________________________________________________________

POSEBNE VJEŠTINE

Aktivno vladanje engleskim jezikom.

Početni stupanj učenja talijanskog jezika.

Solidna razina računalne pismenosti.

Date post:	30-Aug-2019
Category:	Documents
Upload:	others
View:	3 times
Download:	0 times

TRANSFORMACIJA POLITIKE PREMA OSOBAMA S … · ekonomija, te je autor mnogih radova iz obje teme....

Documents