U.16.D.consT.libro.pucp.Estud.const.1993.T.iv.Por Marcial Rubio C.ed.Feb.1999.Pag.495.07DIC13

ESTUDIO DE LA CONSTITUCION POLITICA DE 1993

MARCIAL RUBIO CORREA

ESTUDIO DE LA CONSTITUCIONPOLITICA DE 1993

TOMO IV

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERUFONDO EDITORIAL 1999

Primera edicin marzo de 1999

Cuhierta AVA Diseos

Cuidado de a edicin Miguel Angel Rodrguez Rea

Estudio de la Constitucin Paltica de 1993 Tomo V

Copyright por Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica delPer Av Universitaria cuadra 18 San Miguel Lima PerTlfs460087246022914602870 Anexos 220 y 356

Derechos reservados

ISBN 9972421228ColeccinISBN 9972421252Tomo IV

Prohibida la reproduccin de este libro por cualquier medio total o parcialmente sin permiso de los editores

INDICE

140 TITULO IV ESTRUCTURA DEL ESTADO1401 Legislativo Ejecutivo y Judicial 12140 2 Los rganos constitucionales con poderes especficos 25140 3 El gobierno regional y local 2g141 TITULO IV CAPITULO IPODER LEGISLATIVO 31142 Artculo 90 36

143 Artculo 91 60144 Artculo 92 65145 Artculo 93 73146 Artculo 94 gq147 Artculo 95 97148 Artculo 96 103149 Artculo 97 107150 Artculo 98 117151 Artculo 99 121152 Artculo 100 36153 Artculo 101 144154 Artculo 102 152155 Artculo 102 inciso I 163156 Artculo 102 inciso 2 167157 Artculo 102 inciso 3 169158 Artculo 102 inciso 4 169159 Artculo 02 inciso 5 pp

7

160 Artculo 102 inciso 6 17l

161 Artfculo 102 inciso 7 l79

162 Artculo 102 inciso 8 18



165 TITULO TV CAPITULO II FUNCION LEGISLATIVA I85

166 Artculo 103 185

167 Artculo 104 197

168 Artculo 105 205

169 Artculo 106 211

170 TITULO IV CAPITULO III FORMACION Y

PROMULGACION DE LAS LEYES 217

171 Artculo 107 218

172 Artculo 108 224

173 Artculo 109 232

174 TITULO IV CAPITULO IV PODER EJECUTIVO 237

175 Artculo 110 241

176 Artculo 111 250

177 Artculo 112 267

178 Artculo 113 276

179 Artculo 14 283

I80 Artculo 115 286

I81 Artculo 116 294

182 Artculo 117 295

183 Artculo 118 299















8

198 Artculo 118 inciso 15 351199 Artculo 118 inciso 16 353


201 Artculo 1 8 inciso 18 357202 Artculo 118 inciso 19 358203 Artculo 118 inciso 20 365204 Artculo 118 inciso 21 367

205 Artculo 118 incso 22 374

206 Artculo 118 incso 23 375


208 TTIULO IV CAPITULO V CONSEJO DE MINISTROS 379209 Artculo 119 380

210 Artculo 120 386

211 Articulo 121 389212 Artculo 122 393213 Artculo 123 396

214 Artculo 124 399

215 Artculo 125 405

216 Artculo 126 409

217 Artculo 127 410

218 Artculo 128 412

219 Artculo 129 415220 TITULO IV CAPITULO VI RELACIONES CON EL

PODER LEGISLATIVO 427221 Artculo 130 429

222 Artculo 131 434

223 Artculo 132 439224 Artculo 133 447

225 Artculo 134 448

226 Artculo 135 453227 Artculo 136 457

228 TITULO IV CAPITULO VII REGIMEN DE EXCEPCION 461229 Artculo 137 463

230 Artculo 137 467

231 Artculo l37 inciso 1 477


9

TITULO IV

ESTRUCTURA DEL ESTADO

140 TITULO IV ESTRUCTURA DEL ESTADO

Este libro trata de la organizacin del Estado en el plano ms altoel nivel constitucional Desde luego su institucionalidad es mucho mscompleja an a medida que descendemos hasta el nivel del rango de leyy trabajamos sobre los distintos entes creados por l Hay que destacarpor ejemplo que el INDECOPI no est mencionado en la Constitucin apesar de su trascendencia en la vida actual y que de las varias superintendencias existentes slo figura la de Banca y Seguros

Hay que concluir por tanto que la Constitucin no da una imagenacabada de la organicidad del Estado contemporneo Sin embargo valede todas formas dedicarle una referencia inuoductoria a lo que existe enla Constitucin y que desde luego es bastante en cantidad y significacin

Una rpida revisin muestra tres grupos de rganos si excluimos alas Fuerzas Armadas y la Polica Nacional que no obstante su importancia no son organismos de decisin poltica por declaracin de la propiaConstitucin

Un primer grupo son los tres poderes tradicionales LegislativoEjecutivo y JudicialUn segundo grupo son rganos constitucionales con poderes especficos definidos por la propia Carta el Consejo Nacional de laMagistratura el Ministerio Pblico la Defensora del Pueblo y los

rganos del sistema electoralUn tercer grupo son las instancias descentralizadas del poder delEstado las Regiones y as Mnicipalidades

Cada unode estos grupos tiene caractersticas yproblemtica propia distinta de la que corresponde a los dems Por ello nos referiremosa ellos separadamente

1401Legislativo Ejecutivo y Judicial

Constituyen la triloga clsica de la teora de separacin de los poderes y ya desde el propio Montesquieu se estableci una diferencia entre ellos los poderes polticos por funcin y composicin que son el Le

gislativo y el Ejecutivo y el poder poltico por funcin pero tcnico porcomposicin que es el Judicial

El Poder Judicial ha sido muchas veces intervenido por los otros

dos Durante el perodo de gobierno de facto ocurrido entre abril y diciembre de 1992 el Presidente de la Repblica destituy a buena partede los vocales de la Corte Suprema y nombr cientos de jueces provisionales indicando que sta era una reforma que cambiara la administracin de justicia La experiencia demostr a todas luces que esta medidade hecho no condujo a una mejora significativa de la institucin y enmuchos casos gener mayores problemas particularmente con los magistrados nombrados provisionalmente

Ante el fracaso de esta decisin el 21 de noviembre de 1995 se

promulg la ey 26546 cuyos artculos 1 y 2 dicen

Ley 26546 artculo 1 Por un perodo de 360 das calendariocontados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley la Comisin Ejecutiva a que se refiere el Artculo 2 asumir las funciones de gobierno ygestin del Poder Judicial En consecuencia por el plazo antessealado quedan en suspenso la competencia y atribuciones de los rganos de gobierno previstos en los artculos 81 82 83 84 85 86 y 87 deldecreto supremo 01793JUS Texto Unico Ordenado de la Ley Orgnicadel Poder Judicial las que sern ejercidas por dicha Comisin Ejecutivao por quienes sta designe en la respectiva jurisdiccin

2

El Presidente de la Corte Suprema y la Sala Penal de la Corte Suprema mantienen la competencia y atribuciones que por ley les corresponde aexcepcin de todo aquello que se oponga a la presente ley

Ley 26546 artculo 2 La Comisin Ejecutiva estar integradapor los Vocales Supremos presidentes de las Salas Constitucional Civil yPenal de la Corte Suprema quienes actuarn como un organismo colegiado y continuazn como miembros de la Comisin independientementedel cargo que ostenten en el siguiente ao judicial Este nombramiento esindependiente del cargo que actualmente desempean dichos Vocales Supremos

La Comisin Ejecutiva nombrar un Secretario Ejecutivo quienasumir la titulazidad del pliego por el perodo sealado y contar con lasatribuciones que la Comisin establezca en su reglamento de funciones

De estas normas puede verseque la ley introdujo una intervencinen la forma de gobierno del Poder Judicial encargando la Comisin Ejecutiva acres vocales en forma personal si bien la imagen que se buscabadar era la de un encargo por razn de la presidencia de salas que tenanAdems con esta comisin quedaron en suspenso las atribuciones de losdems rganos de gobierno del rgano establecidos en la Ley Orgnicadel Poder Judicial

De todo ello consideramos que slo son inconstitucionalidades doscosas 1 el haber relegado al Presidente de la Corte Suprema a un rolpuramente formal cuando de acuerdo al artculo 144 de la Constitucinl es Presidente del Poder Judicial y la relegacin de la Sala Plena de laCorte Suprema a un rol de nombramiento de representantes y otras decisiones menores encargando todo el poder a la Comisin Ejecutiva cuando el mismo artculo 42 de la Constitucin dice que La Sala Plena de la

Corte Suprema es el rgano mximo de deliberacin del Poder Judicial

De estas apreciaciones se deduce que bajo la norma de reorganiza

1 Hay que aclarar sin embargo que una sentencia del Tribunal Constitucional no lleg a declarar inconstitucionales estos aspectos Comentamos eltema al introducir a la administracin de justicia

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cin el Poder Judicial no tiene el control de sus decisiones de gobierno yyue est fuertemente influido por el Poder Ejecutivo y el Legislativo

En relacin a estos dos ltimos tenemos la vieja problemtica de lanaturaleza del rgimen poltico establecido debido a la variedad de instituciones que se han incorporado en l La doctrina ha reconocido tradicionalmente tres sistemas presidencialista parlamentarista y semipresidencialista al que algunos tambin llaman mixto

Las clasificaciones han sido siempre difciles de hacer sobre todoporque hay varios tipos de organizacin constitucional concreta de cadauno de los sistemas Adems con la complejidad de la poltica modernay la necesidad de transacciones cada vez ms diversificadas en realidad

cada modo de organizacin del poder varia en relacinalos otros Existen al respecto obras clsicas elaboradas dcadas atrs que tienen caracterizaciones reconocidas pero yue tienen la limitacin de no haber reco

gido las experiencias ms recientes en sus reflexiones por la sencilla razn de que fueron escritas antes de yue ellas ocurrieran En este sentidode las lecturas realizadas por nosotros la clasificacin contemporneams elaborada que hemos encontrado pertenece a dos autores argentinosDicen sobre el presidencialismo

En el sistema presidencialista el presidente Jefe de gobiernoy Jefe de Estado al mismo tiempo es electo popularmente ya enforma directa ya a travs de un colegio electoral y por un trminofijo de mandato A su vez la legislatura tambin es elegida por elpueblo por un trmino fijo de mandato El acceso y permanenciadel presidente en su cargo no depende de la contianza que le dispense el congreso el yue tampoco puede ser disuelto por el Ejecutivo Se produce as una dualidad de legitimidades polticas yuecompiten entre s a la que se suma la rigidez del sistema determinada por los trminos fijos de mandato La separacin de las funciones de gobierno es caracterstica del sistema presidencialistaEsto significa un reparto de las competencias entre los rganos delpoder en el yue cada uno asume una funcin esencial sin perjuiciode la existencia de mecanismos de pesos y contrapesos que se de

sarrollan generalmente a travs de zonas de contacto entre los poderes As por ejemplo el Ejecutivo encargado del gobierno y laadministracin participa de la tarea legislativa a travs de la ini

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ciativa la promulgacin y el veto a su vez el Congreso encargadode la sancin de las leyes ejerce funciones de control sobre el Ejecutivo atravs del juicio poltico Esta separacin de funciones sufre algunas alteraciones en la prctica de gobierno con la aparicinde los partidos polticos ya que los mecanismos de lealtad partidaria hacen que por ejemplo el presidente se relacione con el congreso no slo en trminos institucionales sino a travs de la lgicadel liderazgo partidario 2

La descripcin que hacen de los rasgos esenciales del sistema parlamentario es la siguiente

El sistema parlamentario se caracteriza porque el Jefe de Gobierno yue no es Jefe de Estado es elegido por el parlamentoedegido a su vez por voto popular y dura en su cargo tanto comodure la confianza que el parlamento le dispense El Jefe de Gobierno puede instar ul Jefe de Estado para yue ordene la disolucin dela asamblea y la convocatoria a nuevas elecciones En este sistema

hay slo un rgano de gobierno con legitimidad electiva popular ylos mandatos tanto del gobierno como de los miembros de la legislatura no son rgidos

El parlamentarismo se caracteriza por la fusin o integracinde los poderes Ejecutivo gobierno y Legislativo El predominiode uno u otro de estos rganos da lugar a dos tipos de parlamentarismo uno en el yue predomina el gabinete como en el caso deGran Bretaa y otro en el que el parlamento es preponderantecomo en el caso de Francia durante la Tercera y la Cuarta Repblica

El gabinete yue tiene a su cargo el gobierno es elegido por elparlamento y se mantiene en el poder mientras conserve el apoyode la mayora parlamentaria que puede ser monocolor o estar formada por una coalicin de partidos La mayora monocolor es ms

2 FERREIRA RUBIO Dclia y GORETTI Matco Ln refonnn conctilucionnargenlinn aun presidente rnennr poderoso En Contrihucioner1995Bucnos Aires Konrad Adenaucr Stiftung I J95 pp 7072

1S

frecuente en pases con sistemas bipartidistas y con sistemas electorales mayoritarios como es el caso de Gran Bretaa Cuando porel contrario el sistema parlamentario funciona en un contexto de

multipartidismo y sistemas electorales de tipo proporcional los gabinetes tienden a ser gobiernos de coalicin apoyados por una ma

yora parlamentaria conformada por diversos partidos como sucede

por ejemplo en Blgica o como suceda en Italia antes de la reforma electoral de 1993 3

Hacen la siguiente caracterizacin sobre los sistemas presidenciales

En los sistemas semipresidenciales el poder Ejecutivo se distribu

ye entre el presidente jefe de Estado que es elegido por el pueblo porun trmino fijo y tiene funciones que exceden lo meramente protocolar yel primer ministro y su gabinete que surge de la mayora parlamentariay se mantiene en el poder mientras conserve la confianza de una mayoraen la asamblea A su vez el jefe de Estado puede disolver el parlamentoy convocar a nuevaselecciones Es el sistema de gobierno que adopt laV Repblica francesa El sistema semipresidencialista ha sido simbolizado por la figura del guila de dos cabezas ya que la responsabilidadde gobierno la decisin poltica est repartida entre el presidente y el

primer ministro

El esquema de gobierno previsto por la Constitucin francesa de1958 y refoaado con la reforma de 1962 que introdujo la eleccin direc

ta del presidente tuvo como objetivo crear un gobierno estable y fuerteencabezado por un presidente verdadero monarca republicano con

legitimacin propia e independiente de la cambiante voluntad de los partidos en la asamblea La idea de un sistema mixto surge como forma de

evitar la inestabilidad que haba caracterizado el funcionamiento del sis

tema parlamentario de la IV Repblica

En el sistema semipresidencial conviven y compiten dos legitimidades electivas y dos mayoras la del presidente y la de la asamblea

3 FERREIRA RUBIO Delia y GORETTI Mateo Ln rejorma cnnslitucionn

nrgentinn un presidente menos poderoso En Contribuciones 1995Buenos Aires Konrad Adenauer Stiftung 1995 pp7274

6

Los problemas que en el presidencialismo se atribuyen a la dualidad delegitimidades se pueden dar en el sistema mixto cuando ambas mayorasn coinciden El conflicto se ve agravado por la divisin del Ejecutivocompartido entre el presidente por un lado y por otro el primer ministroy su gabinete que obtiene su apoyo en la mayora de la asamblea La salida institucional para una situacin semejante depender de la claridadcon que estn delimitadas y repartidas las competencias y funciones delas cabezas del Ejecutivo y tambin de la personalidad de los lderes queentrencen la situacin as como de las caractersticas del sistema de partidos 4

Finalmente estos se refieren a una variante del semipresidencialismo denominada presidentparlamentarism

Shugart y Carey distinguen dentro de los sistemas mixtos unarreglo institucional distinto del simpresidencialismo aI que denominan presidentparlamentarism Estos sistemas entre los yueubican los casos de Weimar y Portugal entre 1976 y 1982 se distinguen del semipresidencialismo porque el primer ministro y sugabinete estn sujetos a una doble confianza la de la asamblea y ladel presidente En efecto en el semipresidencialismo al estilo de laV Repblica el presidente cumple una funcin formal al nombraral primer ministro aI gabinete pero no tiene poder para destituirlofacultad que slo corresponde a la Asamblea En el presidentparlamentarism el presidente puede destituir al jefe de gabinete y asus ministros El gobierno puede ser destituido tambin por un votode censura de la asamblea pero el presidente es absolutamente independiente para designar al nuevo gobierno sin necesidad de votode confianza de investidura En un sistema como el descripto seexacerban los conflictos posibles entre las dos cabezas del Ejecutivo con notable preeminencia del Presidente y adems aumentanotablemente la posibilidad de conflictos entre el Presidente y aasamblea 5

4 FERREIRA RUBIO Delia y GORETTI Matco Lca reforma constitucionalargentina un presidente menos poderoso En Contribuciones 1995Buenos Aires Konrad Adenauer Siftung 1995 pp 7475

5 FERREIRA RUBIO Delia y GORETTI Mateo la reforma constitucionalargentina un presidente menos poderoso En Contribuciones 1995Buenos Aires Konrad Adenauer Stiftung 1995 p 75

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En nuestro criterio con observacin moderna de la historia polticade diversos pases que puede encontrarse en profusin de detalles en eltexto citado esta caracterizacin resume bien la situacin actual de la

discusin

Consideramos que el problema central para definir estos asuntos notiene que ser perdido de vista estamos hablando del poder y por consi

guiente toda reflexin sobre la forma definitiva de rgimen poltico queexista tiene que estar referida a dnde reside el poder poltico Las instituciones y su combinacin particular tienen indudable importancia en ladefinicin final que se adopte pero hay yue saber distinguir lo principalde lo accesorio y lo principal es el lugar de residencia del poder

Indudablemente en el Per el poder reside en el Presidente de la

Repblica Frente a l ni los ministros ni el Poder Legislativo tienen armas suficientes como para vencer en un enfrentamiento poltico Analicemos brevemente la situacin

El Presidente es Jefe de Estado y Jefe de Gobierno Lo primero sedice expresamente en el artculo 110 y lo segundo es evidente a

partir del artculo 1 18 y particularmente de su inciso 3

Como Jefe de Estado el Presidente es irresponsable polticamente

El Presidente tiene poder absoluto de determinacin de quin es yquien deja de ser ministro nombra al Presidente de su Consejo ycon l a los dems ministros Es muy fcil darse cuenta que el Pre

sidente del Consejo no podr imponer un ministro contra la voluntad del Presidente

El Presidente tiene una amplia capacidad de iniciativa en materiade dacin de normas puede dictar reglamentos decretos y resoluciones sin transgredir las leyes segn el artculo 118 inciso 8 de laConstitucin lo que quiere decir que tambin puede dictarlos sinlmite en ausencia de normas con rango de ley sobre la materia de

que se trate y puede dictar decretos de urgencia con fuerzo de leycomo atribucin propia segn el inciso 19 del mismo artculo 118Tambin tiene amplia capacidad de aprobacin de tratadas por smismo ver los artculos 56 y 57 de la Constitucin

18

Puede disolver el Congreso lo que si bien slo tiene operatividadprctica en casos extremos pues tiene que haberse censurado o negado confianzaados Consejos de Ministros segn el artculo 134de la Constitucin s es un elemento poderoso de presin en casosde enfrentamiento e Consejo de Ministros puede hacer reiteradamente cuestin de confianza de un paquete de medidas y con elloforzar la disolucin o la sumisin del Congreso si no quiere ser disuelto En todo caso y esto es trascendental dentro del sistema nopasa nada con el Presidente si disuelve el Congreso y vuelve a ganar una mayora opositora Esto no tiene sentido porque e enfrentamiento puede continuar indefinidamente o no tener solucin alguna En la medida que el Presidente es tambin jefe de gobiernoen situaciones como stas debera haber la posibilidad de retirarlodel gobierno por decisin poltica de la mayora y convocar a nuevas elecciones Como no ocurre el Presidente tiene mayor oportunidad de doblegar al Congreso que a la inversa

Puede observar las leyes

Puede plantear iniciativas de urgencia y hacer que su gabineteplantee cuestin de confianza con ellas artculo 133 de la Constitucin para impulsar su plan de gobierno o generar una crisis poltica de proporciones

Tiene la iniciativa en materia de presupuesto que levada a sus extremos puede conducir a que sea su propio proyecto de presupuesto el que se apruebe mediante Decreto Legislativo sin necesidad dedelegacin ver el artculo 80 de la Constitucin Es muy importante notar que en esta eventualidad inclusive el monto del Presupuesto del Congreso puede ser manejado indirectamente por el Presidente de la Repblica el Congreso tendr la iniciativa en su diseo artculo 79 de la Constitucin pero si no hay acuerdo entreambos poderes primar la cantidad que determine el proyecto delEjecutivo en la medida que el Congreso no puede aprobar su propio presupuesto separado del de la Repblica como conjunto Inclusive el Congreso no puede aprobar tributos con fines predeterminados salvo por solicitud del Poder Ejecutivo artculo 79 de laConstitucin por lo que en un caso extremo ni siquiera puede obtener fuentes propias y totalmente autnomas de financiamiento

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siempre depender en la disposicin concreta de fondos de la cajafiscal esto es del Ministerio de Economa y Finanzas

Frente a todo ello el Poder Legislativo tiene la posibilidad de dictar leyes eventalmente de promulgarlas y de ejercitar el control polticosobre los ministros pidiendo informacin nombrando comisiones investi

gadoras interpelando y dado el caso censurando Hay que notar yue nin

guna de estas armas es decisiva parala victoria poltica todas ellas tie

nen el poder del veto pero ninguna la de la imposicin definitiva de polticas Inclusive es recordada una ley sobre fomento al agro aprobadapor el Congreso en vsperas del Golpe de Estado del 5 de Abril de 1992de la que el Ministro de Economa de entonces dijo que era obligatoria

pero imposible de aplicar porque no existan recursos para elloDe tal

forma que ni an con la potestad de aprobar leyes el Congreso puede

imponerse definitivamente al Ejecutivo Finalmente y como yahemos

dicho por la va de censurar o negar confianza al Gabinete puede ponerse en situacin de ser disuelto

Lo que s es cierto es que el Gabinete Ministerial queformalmente

es parte del Poder Ejecutivo se halla ubicado en una posicin incmodaentre el Presidente de la Repblica y el Congreso el Presidente le puedeimponer virtualmente cualquier decisin bajo la amenaza de la remocin

y el Congreso puede controlarlo y censurarlo a voluntad

En estas condiciones de uso del poder es el Per un rgimenpresidencialista parlamentarista o semipresidencial

Estrictamente hablando ninguno de los tres sistemas prev que la

ltima palabra en materia de poltica la tenga el Presidente

El Presidencialismo porque a pesar del nombre que ostenta supo

ne un Presidente tan poderoso como el Congreso Es lo queDuverger llama un matrimonio sin divorcio Dice

el Presidente y el Parlamento son independientes uno de otrode una manera ms rigurosa de ah el nombre de separacin de

poderes tajante o rgida rgimen presidencial Loselementos

esenciales de esta independencia son 1 que el Parlamento no

pued derribar al Gobierno presidencial con un voto de desconfian

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za como en el rgimen parlamentario 2 que el Presidente no puede disolver el Parlamento Estn condenados a vivir juntos sin poderse separar es un matrimonio sin divorcio 6

Esto no ocurre en el rgimen peruano en el que el Presidente siempre podr forrar una salida a su favor aun cuando sta ser obligaral Congreso a rendirse o a censurar o negir confianza a dos Consejos de Ministros Hasta ahora ningn gobernante ni siquiera elPresidente Fujimori en los primeros dos aos de su mandato necesit llegar a tal extremo

El Parlamentarismo tiene mayor parecido con este sistema curiosamente porque dentro de sus reglas contemporneas el Jefe de Gobierno cuenta con una enorme capacidad de maniobra limitada solamente por el voto de censura Sin embargo como usualmente tiene la mayora si no no podra haber sido elegido o nombrado paratal cargo entonces el sistema funciona dndole una cuota de poderenormemente mayor que la que las formas pareceran anunciar

El sistema semipresidencial tiene necesariamente la intermediacin de un gabinete poderoso ubicado entre el Presidente y elOrgano Legislativo en una posicin que no es precisamente deprecariedad frente a ninguno de los dos Esto es lo que pudo hacerque en la experiencia de cohabitacin de Mitterrand y Chirac entre1986 y 1988 hubiera en realidad tres instituciones con sus propiasfunciones en el rgimen francs el Presidente el Gabinete y laAsamblea Es interesante la observacin que se hace sobre la formade presentacin presidencial o parlamentaria del sistemasemipresidencial

Durante la presidencia de Mitterand en Francia se produjo en198688 la primera experiencia de cohabitacin de mayoras distintas en la presidencia y la asamblea situacin que se ha repetidoa partir de 1993 La experiencia de la cohabitacin abona la tesisde Duverger en el sentido de que el semipresidenciclismo al me

G DUVERGER Maurice nstituclonespolticas y Derecha ConstitucionalBarcelona Ediciones Ariel 1970 p 211

21

nos en su versin francesa funciona alternativamente como sistema

presidencialista oparlamentario Cuando la mayora parlamentariaest en manos del partido del presidente el sistema se desenvuelvede acuerdo a un esquema presidencial en el que el presidente ocupael lugar predominante 7

S hay presente en cambio un rasgo que es tpicamentepresidencialista los conflictos entre el Poder Legislativo y el Ejecutivocuando ambos poderes son liderados por personalidades enrgicas notienen solucin posible y permanecen indefinidamente en la escenapoltica Generalmente la frmula que se encuentra para solucionarlos es

extraconstitucional un golpe de Estado As ocurri en 194H en 1968 yen 1992 el golpe de 1962 no correspondi a una situacin de tensin entre Ejecutivo y Legislativo Puede notarse que las medidas de hecho las

toma o bien la Fuerza Armada directamente los dos primeros casos oel Presidente Constitucional con el apoyo de la Fuerza Armada caso del

ao 1992

Desde el punto de vista de la manera como se ejercito el poder portanto es claro para nosotros que el rgimen peruano como buena partede los latinoamericanos que tienen el mismo patrn general resulta siendo un sistema propio y distinto que no encaja en ninguno de los sistemasdel Primer Mundo porque tiene un caudillismo

innato del Presidente de

la Repblica como factor de decisin ltimo aunque pueda llegar a unasituacin de fuerza promovida por las Fuerzas Aneadas directamente oinclusive como en 1992 por el propio Presidente Constitucional

Si miramos las formas no el ejercicio del poder habr que recono

cer que el Per tiene un sistema que parece semipresidencial en la clasifi

cacin de los autores que hemos venido siguiendo

Dos poderes elegidos y presentes uno frente al otro Presidente dela Repblica y Congreso

7 FERREIRA RUBIO Delia y GORETTI Mateo Ln rtformo constiwcional

nrgerztinn un presidente menos poderoso En Cnntrrfiueiones 995

Buenos Aires Konrad Adcnauer Stiftung 1995 p 7S

Un gabinete que requiere nombramiento del Presidente y confianzadel CongresoLa aprobacin de leyes por el Congreso y la promulgacin presidencial con posibilidad de observacinLa disolucin del CongresoLa censura ministerial

Pero las formas insistimos no son las determinantes Nunca un gabinete dej de obtener el voto de confianza del Congreso ni an en elperodo julio 1990abril 1992 Nunca en diecisiete aos se ha disuelto elCongreso Nunca en la larga historia de censuras ministeriales esta medida signific que el Congreso pudiera doblegar al Ejecutivo

Pensamos que en este problema de definicin del rgimen polticohay que tomar cuidado de una cosa es muy fcil caer en equivocacionesno slo de definicin sino an mucho ms grave de presentacin de soluciones cuando el marco terico en el que se mueven las interpretacionesy las propuestas alternativas no es el propio sino uno prestado Nosotrosconsideramos que esto es lo que ocurre precisamente cuando tratamosde definir los regmenes latinoamericanos yms precisamente el peruano atravs de patrones desarrollados por los europeos o por los estadounidenses con historias y tradiciones tan distintas a las nuestras En definitiva creemos yue la tipologa de los regmenes latinoamericanos responde auna historia y a una configuracin social y poltica de la sociedad muy distinto que la que tuvieron los pases lderes de Europa y losEstados Unidos de Norteamrica

Por consiguiente creemos que los grandes modelos tericos de organizacin del poder de dichas realidades son tan inaplicables a la estructura constitucional latinoamericana yperuana como lo fueron en sumomento los conceptos polticos que los conquistadores trajeron a Amrica en el siglo XVI y pretendieron aplicar aqu para entender la realidadazteca o incaica asunto en el cual por supuesto no est en discusin labuena fe de este error

En resumen consideramos que hay aculturacin no debidamentefiltrada cuando miramos los regmenes latinoamericanos con conceptoseuropeos y norteamericanos

23

La consecuencia en el diseo de alternativas de solucin es tam

bin dramtica buena parte de la discusin latinoamericanade los lti

mos aos sobre reforma del rgimen poltico ha circulado en torno a si

debemos o no adoptar formas parlamentarias El parlamentarismo tiene

una historia muy precisa en espacio y tiempo ocurre en Europa en la lu

cha de los pueblos contra el poder absoluto de los monarcas En pasescomo los latinoamericanos no hay monarcas ni hay tampoco una legitimidad de lucha parlamentaria como para pretender que pueda arrancar el

poder a algn otro poder del Estado Ms bien al revs sistemticamen

te la elaboracin constitucional latinoamericana ha tratadode consolidar

el poder del Presidente de la Repblica Y cuando decimos esto no queremos decir consolidacin del poder en el Ejecutiva porque en realidadnuestras constituciones personalizan el poder en el Presidente de la Repblica La discusin sobre el parlamentarismo no tiene en nuestro criterio

ningn futuro en una historia poltica y en una configuracinde tuerzas

sociales y polticas que es tan distinta a las condiciones en las que el parlamentarismo se desarroll en Europa

Lo que debemos hacer los latinoamericanos es estudiarnuestros re

gmenes polticos tal como son liberarlos de la carga ideolgica ycultu

ral de los esquemas del Norte y tratar de elaborar una tipologa propiaen base a la forma cmo hemos desarrollado nuestro propio consti

tucionalismo Luego en funcin de ello debemos estudiar cmo pueden

operar en nuestro medio las diferentes frmulas queel constitucionalismo

universal ha desarrollado en los ltimos doscientos aos de historiaEn

otras palabras consideramos que la discusin sobre rgimen poltico en

Amrica Latina no debe discurrir entre el presidencialismo el parlamentarismo o el semipresidencialismo debe bajar un peldao y abordar el

tema de cmo utilizamos los mecanismos de poder para lograr qu pro

psitos As luego podremos tener esquemas de organizacinconstitu

cional ms razonados ms adecuados a nuestra realidad yms operativos

en la prctica

Nohlen que ha trabajado intensamente el tema en relacin a Am

rica Latina parece decir esto mismo en el siguiente prrafo

Como conclusin de este apartado debe insistirse en que el rcord

bastante aplaudido de las formas de gobierno democrtico en Euro

pa durante la posguerra reside en su carcterde tipo parlamentario

24

estabilizado En Amrica Latina por el contrario arrastra unatradicin presidencialista Por esa realidad el presidencialismodebe ser el punto d partida para cualquier anlisis o reforma delsistema de gobierno incluyendo las propuestas hacia el semipresidencialismo 8

En la parte propositiva de este trabajo intentamos hacer este tipode trabajo

1402Lorrrganar constitucionales con pncleres especficos

La Constitucin ha establecido varios rganos de esta naturaleza

El Tribunal ConstitucionalEl Ministerio Pblico

La Defensora del Pueblo

El Jurado Nacional de Elecciones

La Oficina Nacional de Procesos ElectoralesEl Registro Nacional de identificacin y Estado CivilEl Consejo Nacional de la MagistraturaEl Banco Central de Reserva del PerLa Contralora General de la RepblicaLa Superintendencia de Banca y Seguros

A primera vista podra parecer que cada uno de ellos es un rganocon funciones especializadas que no pertenece al poder del Estado sino auna situacin intermedia entre el poder y la administracin Nosotrosconsideramos yue ello es un error De distintas maneras cada uno deellos comparte poder y es ms probablemente ejercen funciones que enalgn momento formaron parte indiscutible del ncleo de atribucionessoberanas de otros rganos

El Tribunal Constitucional tiene funcin jurisdiccional y es intr

8 NOHLEN Dieter Sistenmrde gobierno perspectivas conceptuales y comparntivas En Formas de Gobierno Relaciones EjecutivoParlamentoLima Comisin Andina de Juristas 1993 p 59

25

Arete indiscutido de la Constitucin cuando emite sentencia Ade

ms resuelve conflictos sobre las competencias sealadas en laConstitucin o en las leyes orgnicas Esto es ejercitar una cuota

especfica de poder pero muy importante

El Ministerio Pblico tiene las prerrogativas de la investigacin yla acusacin pero por sobre todo vigila la legalidad de la vida social ypoltica ydefiende a la sociedad Parecen funciones subordinadas dentro de un esquema de atencin profesional tcnicojurdica pero en realidad se trata de responsabilidades polticas exclusivas que cuando no son desarrolladas adecuadamente producenintranquilidad y desorden

La Defensora del Pueblo no tiene facultades decisorias es ciertopero tiene la atribucin de investigar y denunciar ante el Congresoy tambin de dirigirse directamente al pueblo Ejerce un podermoderador no coactivo pero que incluye la posibilidad de interponeracciones y enviar recomendaciones a la administracin pblica

El Jurado Nacional de Elecciones tiene atribuciones jurisdiccionales en materia electoral y es una especie de censor de los cargospolticos del pas pues determina quien tiene y quien no tiene la representacin popular en todo proceso de eleccin de autoridades

La Oficina Nacional de Procesos Electorales regula y ejecuta los

procesos electorales Puede emitir normas que establecen reglas deconducta obligatorias para todas las personas e instituciones del

pas incluida la fuerza pblica ver el artculo 186 de la Constitucin

El Registro Nacional de identificacin y Estado Civil tambin opera como un censor de los ciudadanos Da documentos de identidad

y certitica quien tiene y quien no tiene derechos polticos

El Consejo Nacional de la Magistratura nombra y sanciona a ma

gistradosjudiciales ydel ministerio pblico y dentro de esto ltimo tiene funciones jurisdiccionales que pueden scr apreciadas delartculo 142 de la Constitucin Son funciones yue antes tuvieron

precisamente los poderes polticos y la Corte Suprema como cabeza del Poder Judicial

26

El Banco Central de Reserva del Per tiene autonoma constitucionalmente establecida para acuaz moneda regular la moneda y elcrdito y administrar las reservas internacionales Son funcionesque desde siempre pertenecieron a la soberana del Estado

La Contralora General de la Repblica tiene facultades de investigacin ydeterminacin de responsabilidades administrativas en todos los mbitos de manejo de recursos del Estado Es una funcinde polica que pertenece tambin de manera tpica al poder del Estado y la ejercita de acuerdo a sus propios criterios sin intervencin alguna de terceros

La Superintendencia de Banca y Seguros tiene tambin facultadesde investigacin y sancin que pueden tener consecuencias en diversos mbitos de la sociedad tanto en lo pblico como en lo privado Yhay que notar que por accidente no es sino ella la yue figura en la Constitucin pero que con posterioridad han aparecidovarias otras con funciones similares en adicin al INDECOPI queno tiene nombre de superintendencia pero tambin realiza tareas desupervigilancia en materia de mercado y competencia Estos rganos son crecientemente importantes en la nuevaestructura del Estado ysustituyen funciones de control y sancin que antes hacanotras dependencias del Poder Ejecutivo

Por estas razones nosotros consideramos que aunque especializadamente estos rganos comparten el llamado poder soberano del Estadocon los tres rganos clsicos Esto hace ver tambin que la idea tradicional de un Estado central organizado en base a tres rganos que tenanrepartidas entre s las competencias cede hacia otras formas de organizacin del poder y que deben ser estudiadas dentro de marcos tericos adecuados que no son los de la separacin de poderes sino los de las magistraturas romanas

Es bastante obvio que muchas de las limitaciones yue aparecen aestos rganos para su adecuado funcionamiento consisten en imitacionespor el hecho de que no tienen legitimacin electoral lo que compartencon el Poder Judicial frente a Ejecutivo y Legislativo que s la tienenEn ta parte propositiva de este trabajo desarrollamos ms extensamenteestas ideas y algunas alternativas de organizacin

403E gobierno regional y local

La Constitucin no ha desarrollado casi el concepto de regiones yha reducido considerablemente el tratamiento de los gobiernos locales enrelacinala Constitucin de 1979

En materia de las regiones a partir del texto de la Constitucin nose puede afirmar si sern simples demarcaciones territoriales con fines de

mayor eficiencia administrativa en el uso de los recursos o sisern ver

daderos gobiernos dentro de su territorio Llama a lo primero el que el

rgano colegiado sea de coordinacin y a lo segundo el que el presidentede la regin vaya a ser electo ver el artculo 198 de la Constitucin Enla parte pertinente comentamos los proyectos de ley sobre descentralizacin que existen y en ellos se puede notar la misma indefinicin algunosdan a las regiones una estructura predominantemente administrativa yotros predominantemente poltica

En materia de gobiernos locales se ratifica la larga tradicin de reconocerles autonoma y funciones especficas con legitimidad popularLos gobiernos locales mantendrn entonces su significacin y prerrogativas formales para todo el territorio nacional

Cabe destacar que los gobiernos regionales si llegan a existircomo tales y los gobiernos locales forman parte de la estructura de poder del Estado que as tiene tres niveles si incorporamos al Gobierno

Central Las competencias de cada uno de ellos son establecidas

globalmente en la Constitucin y con mayor detalle en las leyes particularmente para el caso de las regiones y los gobiernos locales

Es muy importante que la descentralizacin de tareas funcione con

respeto de todos ellos y particularmente del gobierno central yue tradicionalmente tom para s buena parte de las atribuciones ms tiles de

regiones y municipalidades La existencia de un Tribunal Constitucionalque puede resolver en ltima instancia los conflictos de competencia puede colaborar a que as reglas se respeten mejor que en el pasado

La descentralizacin es muy importante y no slo como fenmeno

poltico tambin desde el punto de vista de lo econmico como hemosvisto al tratar el tema de la remodelacin institucional del Estado en las

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nuevas relaciones econmicas y sociales es importantsima para lograrestabilidad y progreso En los comentarios especficos hacemos referencia avarios otros aspectos de la descentralizacin entre los cuales destaca desde luego el fenmeno presupuestario y particularmente el de lainversin pblica

29

TITULO IV

CAPITULO I

PODER LEGISLATIVO

141 TITULO IV CAPITULO IPODER LEGISLATIVO

El cambio ms impactante de la Constitucin de 1979 a la de 1993en lo que al Poder Legislativo se refiere es el paso al unicameralismoque conlleva cambios profundos tanto en la parte orgnica como en la defuncionamiento y distribucin de atribuciones entre sus diversos componentes

En la Constitucin de 1979 existan en realidad cuatro rganosdentro del Poder Legislativo

El Senado que cumpla funciones de colegisladora con la Cmarade Diputados pero adems tena tareas de Cmara Alta como porejemplo nombrar o ratificar a determinados altos funcionarios delEstado y determinar si se acusaba o no en el procedimiento deantejuicio polticoLa Cmara de Diputados yue era colegisladora con el Senado peroadems tena las funciones propias de la Ccnarn Baja delconstitucionalismo tradicional y yue se centran en el control poltico del Poder Ejecutivo particularmente con la interpelacin y lacensura ministeriales tambin tena la funcin de acusar ante elSenado a quienes eran sometidos al antejuicio polticoEl Congreso como conjunto que sesionaba para ciertas ocasionesimportantes como el mensaje anual del Presidente de a Repblicao para votar la Ley de Presupuesto entre otras circunstanciasLa Comisin Permanente yue adquira importancia en poca de re

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ceso de las Cmaras porque cumpla funciones esenciales paramantener la continuidad y eventualmente poda recibir delegacinde las Cmaras para tomar ciertas decisiones La Constitucin

de

1979 no se ocupaba de estos asuntos con detalle pero el Reglamento del Congreso s

En la Constitucin de 1993 la estructura es algo distinta El centro

del Congreso es el Pleno que consiste en la reunin de todos los inte

grantes de la cmara nica y que es en rigor el Congreso mismo en funciones

Sin embargo dos elementos complementarios son aqu ms importantes que en el sistema bicameral por la fuerza de las cosas

En el trabajo legislativo la labor de preparacin de los proyectospor las comisiones del Congreso resulta de vital importancia porque su dictamen ser elaborado con mayor precaucin que el traba

jo que se desarrolla en el Pleno ya que existe ms tiempo y haymenos personas participando y tambin porque el trabajo de cada

comisin ser una primera instancia de vista del tema para queluego el Pleno funcione como segunda y definitiva instancia de

aprobacin Por ello el artculo 105 de la Constitucin dice textualmente Ningn proyecro de ley puede sancionarse sin habersido previamente aprobado por la respectiva Comisindictaminadora salvo excepcin seiialada en el Reglamento del

Congreso

La Comisin Permanente no slo asume funciones de suplencia delPleno cuando se halla en receso Tambin tiene funciones propiasen varios casos las de cmara alta heredadas del

Senadn hoyinexistente As por ejemplo designa o ratifica a determinados altos funcionarios como el Contralor General de la Repblica el Pre

sidente del Banco Central de Reserva y el Superintendente de Banca ySeguros artculo 101 incisos I y 2 de la Constitucin de

1993 Tambin cumple funciones que antes tena la Cmara de Di

putados frente al Senado como por ejemplo acusar a quienes estnsometidos al antejuicio poltico Constitucin de 1993 artculo 99

En definitiva que el Congreso sea unicameral no quiere decir que

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slo cuente con el Pleno para realizar sus actividades La Comisin Permanente ylas comisiones dictaminadoras son tambin rganos importantes y en ciertas circunstancis indispensables para el trabajo del Congreso actual

Desde el punto de vista de las funciones del Congreso desde luegoexiste una forma elemental de referirse a ellas enumerando las que contiene el artculo 102 de la Constitucin de 1993 Sin embargo una mirada ms profunda respaldada por lo dems en la teora nos har descubrirque existen tanto la de representacin como la de legislacin y la deejercicio del control poltico

El Congreso representa a la sociedad poltica porque est estructurado pluralmente en base al principio de representacin proporcional establecido en el artculo 187 de la propia Constitucin de 1993 A suvez el artculo 93 comienza sealando que Los Congresistas representan a la Nacin La suma de estas dos disposiciones hace que al Congreso lleguen todas aquellas fuerzas polticas que tengan respaldo popular razonable y que los elegidos puedan desempear adecuadamente surol de representantes no de quienes votaron por ellos sino de la nacinen su conjunto y en igualdad de condiciones cada uno en relacinalosdems

Tal vez el Congreso llegue a representar mejor a la sociedad cuando realizado el proceso de regionalizacin del pas los congresistas seantambin elegidos en base a representacin regional Por ahora y en virtud del mandato de la stima disposicin transitoria elegimos Congresoen distrito nico nacional que obviamente privilegia a la Capital Estadisposicin transitoria dice El primer proceso de elecciones generalesque se realice a partir de la vigencia de la presente Constitucin en tanto se desarrolla el proceso de descentralizacin se efecta por distritonico La Constitucin tena previsto que las regiones hubieran quedadoconcluidas en 1995 ver el inciso 1 de la Octava Disposicin TransitoriaComo ello no ha ocurrido las elecciones de 1995 tambin fueron pordistrito nico nacional

La funcin de representacin tiene importancia paza expresar pblicamente ydentro del aparato del Estado todas las opciones polticasms significativas La publicidad de os debates del Congreso la inmuni

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dad e inviolabilidad de los congresistas para poder ejercitar adecuadamente su funcin y detalles como la obligatoriedad de presentacin del

gabinete al asumir funciones artculo 130 o en otros momentos y confrecuencia artculo 129 parte final hacen ver que el Congreso es un re

cinto especialmente dotado para que se debata polticamente en beneficiode la pluralidad la confrontacin de posiciones y el cotejo de ideas queson propios al sistema democrtico Debidamente realizada la funcin de

representacin yue tratamos no slo es instrumental sino que tbrtalece ala democracia

La funcin legislativa est anunciada desde el propio artculo 90

que dice El Poder Legislativo reside en el Congreso y el inciso 1 delartculo 102 que establece como atribucin de este rgano Uar leyes yresoluciones legislativas as como interpretar modificar o derogar larexistentes

AI margen de que en os hechos quien legisle ms cualitativa ycuantitativarnente sea el Poder Ejecutivo la Constitucin ha diseado al

Congreso como un rgano legislativo la mayora de las atribuciones quele otorga en el artculo 102 no todas son de hecho formas de legislar

Pero adems el Congreso est diseado como un rgano de control

poltico Esta es tal vez la funcin que menos clara est en la Constitucin porque no ha sido abordada con una sistemtica adecuada Sin em

bargo una ligera revisin de las principales normas nos podr dar unaidea cabal del instrumental de control poltico que tiene a disposicin el

Congreso

Los congresistas pueden pedir informacin a los ministros al Jurado Nacional de Elecciones al Contralor General al Banco Central

de Reserva a la Superintendencia de Banca y Seguros a los gobiernos locales y a las instituciones que seale la ley los informes

que estime necesarios La falta de respuesta da lugar a las responsabilidades de ley Artculo 96 de la Constitucin de 1993Puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de inters pblico Es obligatorio comparecer ante estas comisiones y tienen poderes expresos de investigacin y averiguacin sumamente extensos Ver los artculos 2 inciso 5 97 y 139 inciso 2 de la Constitu

cin de 1993

34

El Congreso mediante el procedimiento del Antejuicio polticopuede acusar a altos magistrados de la Repblica artculos 99 y

1 W de la Constitucin de 1993Puede inhabilitar funcionarios para el ejercicio de a funcin pblica hasta por diez aos o destituirlos de su funcin sin perjuicio decualquier otra responsabilidad artculo 100 de la Constitucin de1993Vela por el respeto de la Constitucin y las leyes y dispone parahacer efectivas las responsabilidades artculo 102 inciso 2 de laConstitucin de 1993Da confianza al Gabinete Ministerial cuando se instala Artculo130 de la Constitucin de 1993Invita al Gabinete o a los ministros a informar artculo 129 de laConstitucin de 993Interpela al Gabinete o a los ministros por separado artculo 131de la Constitucin de 1993Censura al gabinete o a los ministros por separado artculo 132 dela Constitucin de 1993Se rene de pleno derecho en estado de sitio y aprueba la prrrogade esta modalidad del rgimen de excepcin artculo 137 inciso 2de la Constitucin de 1993

Puede verse de esta enumeracin que el Congreso es verdaderamente un rgano de contro poltico y que en verdad la vida social y poltica sera mejor arreglada a Derecho si el Congreso utilizara intensamente todas y cada una de estas atribuciones

Hay que destacar que si bien varias de las atribuciones de controlpoltico del Congreso estn dirigidas al Poder Ejecutivo muchas otras noestn dirigidas slo contra l y que por consiguiente la funcin del Congreso es de control de la vida poltica de la sociedad en general y no slodel Poder Ejecutivo como puede a veces creerse a partir de una lecturasuperficial de los elementos de la teora de separacin de los poderes

De entre las muchas modificaciones que la Constitucin de 1993hace a la de 1979 en temas de detalle aunque importantes en s mismosnos interesa destacar dos

El carcter de tiempo completo de la funcin de congresista y la

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prohibicin de desempear cargo profesin u oficio algunos durante las horas de funcionamiento del CongresoLa mayor amplitud que se ha dado a la funcin de investigacin delas comisiones especiales del Congreso particularmente en el artculo 97

142 Artculo 90

Artculo 90 El Poder Legislativo reside en el Congreso el cual consta de Cmara Unica

El nmero de congresistas es de ciento veinte E Con

greso se elige por un perodo de cinco aos mediante un

proceso electoral organizado conforme a ley

Los candidatos a la presidencia no pueden integrar laslistas de candidatos a congresistas Los candidatos a vi

cepresidentes pueden sersinutneamente candidatos auna representacin a Congreso

Para ser elegido congresista se requiere ser peruano de

nacimiento haber cumplido veinticinco aos y gozar delderecho de sufragio

Antecedentes en las Constituciones de 1823 a 1933

El Congreso de la Repblica fue por primera vez caracterizado porla Constitucin de 1823 en los siguientes trminos

Constitucin de 1823 artculo 51 El Congreso del Per en quin reside exclusivamente el ejercicio del poder legislativo se compone de todos

los representantes de la nacin elegidos por las provincias

Las reglas establecidas por la Constitucin de 1823 organizarontodo 1o fundamental del proceso electoral y ello fue razonable

desde que

se estableca la forma republicana por primera vez en el Per Resumimos las disposiciones ms importantes

36

Se establecen colegios electorales de parroquia y provincia artculo 31

El colegio de parroquia est conformado por todos los vecinos residentes que tuvieran ejercicio de ciudadana presidido por el alcaldeo un regidor artculo 32 La representacin ser de un elector porcada doscientos individuos cualquiera que sea el censo parroquialartculo 33

El colegio de provincia est conformado por todos los electores deparroquia reunidos en su capital presididos por un ciudadano nombrado por ellos mismos artculo 36

El artculo 41 estableci la proporcin entre el nmero de poblacin y el nmero de diputados

Constitucin de 1823 artculo 41 Mientras se aumenta considerablemente la poblacin se declara por base representativa paracada diputado la de doce mil almas

Y el artculo 42 aada Laprovincia que no tuviere este nmeropero que pase de la mitad elegir sin embargo un diputado Y laque tuviere esta sobre los doce mil elegir dos diputados y asprogresivamente

Los requisitos para ejercitar derechos ciudadanos eran los siguientes

Constitucin de 1823 artculo 34 Para ser elector parroquial seexige

l Ser ciudadano en ejercicio2 Ser vecino y residente en la parroquia3 Tener una propiedad que produzca trescientos pesos cuando

menos o ejercer cualquiera arte u oficio o estar ocupado enalguna industria til que los rinda anualmente o ser profesorpblico de alguna ciencia

Constitucin de 1823 artculo 43 Para el grave encargo de representante es necesario

37

l Ser ciudadano en ejercicio2 Ser mayor de 25 aos

3 Tener una propiedad o renta de ochocientos pesos cuando me

nos o ejercer cualquiera industria que los rinda anualmente oser profesor pblico de alguna ciencia

4 Haber nacido en la provincia o estar avecinado en ella diezaos antes de su eleccin pudiendo recaer esta en individuosdel colegio electoral

Se estableci el voto secreto artculo 46

Se estableci la irrenunciabilidad de las condiciones de elector y de

diputado La norma deca

Constitucin de 1823 artculo 48 El cargo de elector es

inexcusable lo es tambin el de diputado excepto el caso de ser

reelegido antes de los cuatro aos de haber cesado

Regulaba as la eleccin de senadores

Constitucin de 1823 articulo 50 AI da siguiente de la eleccinde diputados procedern los mismos colegios electorales de provincia a la de senadores y al siguiente de esta eleccin a la de diputados departamentales observando en todo las mismas formalidades que para el nombramiento de diputados a Congreso

Sobre la eleccin de senadores las principales normas constitucionales fueron existiran tres senadores por cada departamento elegidos por las provincias aztculo 87 cada provincia elegira dos senadores propietarios y un suplente El cargo de senador durabadoce aos artculo 89 El senado se renovaba por tercios aztculo

89

Los requisitos para ser senador eran los siguientes

Constitucin de 1823 artculo 92 Para ser Senador se requiere

l Cuarenta aos de edad

2 Ser ciudadano en ejercicio

38

3 Haber nacido en la provincia o departamento que elige estaravecindado en l diez aos antes de su eleccin

4 Tener una propiedad que exceda el valor de diez mil pesos enbienes races o el goce o renta de dos mil pesos anuales o elser profesor pblico de alguna ciencia

5 Gozar del concepto de una propiedad incorruptible y ser deconocida ilustracin en algn ramo de pblica utilidad

La Constitucin de 1826 estableci un Poder Legislativo conformado de la siguiente forma

Constitucin de 1826 artculo 27 El poder legislativo emana inmediatamente de los cuerpos electorales nombrados por el pueblosu ejercicio reside en tres Cmaras Primera de tribunos Segunda de senadores Tercera de censores

Cada cmara se compondra en los primeros veinte aos por veinticuatro miembros artculo 28

Todos los magistrados podan ser reelegidos Los requisitos paracada caso eran los siguientes

Constitucin de 1826 artculo 42 Para ser tribuno es preciso

1 Ser ciudadano en ejercicio2 Tener la edad de 25 aos

3 No haber sido condenado jams en causa criminal

Constitucin de 1826 artculo 46 Para ser senador se necesitan

1 Las cualidades requeridas para elector2 La edad de treinta y cinco aos cumplidos3 No haber sido jams condenado en causa criminal

El Senado duraba ocho aos y se renovaba por mitades cada cuatroartculo 48

Para la Constitucin de 1828 las principales reglas fueron

39

Un Congreso con dos cmaras una de senadores y otra de diputados artculo l0

Las elecciones se realizaban por colegios electorales de parroquia yprovincia que estaban compuestos por todos los ciudadanos de la

circunscripcin artculos 11 y 12

Los requisitos para ser elector parroquial eran los siguientes

Constitucin de 1828 artculo 13 Por cada doscientos individuos

de la parroquia se elegir un elector parroquia que tenga las calidades

l De ciudadano en ejercicio2 Vecino y residente en el parroquia3 Tener una propiedad raz o un capital que produzca trescientos

pesos al ao o ser maestro de algn arte u oficio o profesorde alguna ciencia

4 Saber leer y escribir excepto por ahora los indgenas con arre

glo a lo que prevenga la ley de elecciones

La eleccin sera de un diputado por cada veinte mil habitantes o

por una fraccin que pasara dediez mil artculo IS Se aada

que la provincia cuya poblacin fuera menor de diez mil habitan

tes nombraza sin embargo un diputado artculo 16

Los requisitos para ser diputado estaban en el artculo 19

Constitucin de 1828 artculo 19 Para ser diputado se requiere

I Ser ciudadano en ejercicio2 Tener veinte y seis aos de edad

3 Tener una propiedad raz que rinda quinientos pesos de producto lquido al ao o un capital que los produzca anualmenteo una renta igual o ser profesor pblico de alguna ciencia

4 Haber nacido en la provincia o al menos en el departamento a

que ella corresponde y tener en la provincia siete aos de ve

cindad siendo nacido en el territorio del Per

5 Los hijos de padre o madre peruanos no nacidos en el Per

40

adems de diez aos de vecindad deben ser casados o viudoso eclesisticos y tener una propiedad raz del valor de docemil pesos o un capital que produzca mil pesos al ao

Sobre la eleccin del Senado las reglas bsicas que existieron en laConstitucin fueron las siguientes

Constitucin de 1828 artculo 24 El Senado se compondr detres senadores por cada departamento pudiendo a lo ms ser unode los tres eclesistico secular


I Ser ciudadano en ejercicio2 La edad de cuarenta aos cumplidos3 Tener una propiedad territorial que rinda mil pesos de produc

to lquido al ao o un capital yue produzca anualmente milpesos o una renta de igual cantidad o ser profesor pblicode alguna ciencia

4 No haber sido condenado legalmente en causa criminal quetraiga consigo pena corporal o infamante

La Constitucin de 1834 establece un Congreso bicameral Los diputados son elegidos por representantes a su vez elegidos por colegios electorales de parroquia y provincia artculos 10 y 11 que estn conformados por todos los ciudadanos con sufragio artculo12

Cada doscientos ciudadanos de parroquia elegan un electorparroquial artculo 13

Los colegios electorales elegan a los diputados en razn de unopor cada veinticuatro mil habitantes o por una fraccin que pase dedoce mil articulo 15 Tambin se estableca que la provincia conmenos de doce mil habitantes tambin nombraba un diputado artculo 16

Los requisitos para ser diputado eran los siguientes

41

Constitucin de 1834 artculo I l9Para ser diputado se requiere

1 Ser ciudadano en ejercicio2 Tener veinticinco aos de edad

3 Tener una propiedad raz que rinda quinientos pesos de producto lquido al ao o un capital que los produzca anualmenteo una renta igual o ser profesor pblico de alguna ciencia enactual ejercicio

4 Haber nacido en la provincia o al menos en el departamento aque ella corresponde o tener en la provincia siete aos de domicilio siendo nacido en el territorio de la Repblica

Constitucin de 1834 artculo 20 Los hijos de padre peruanomadre peruana no nacidos en el Per adems de diez aos de do

micilio en la provincia que los elige deben tener una propiedadraz del valor de doce mil pesos excepto los que hubiesen nacido

de padres ausentes en servicio de la Repblica con tal que tenganlas tres primeras calidades del artculo anterior y siete aos de domicilio en la provincia

El Senado estaba compuesto por cinco senadores por cada departamento artculo 25 La eleccin se haca en colegios electorales deprovincia artculo 26 incisol

Los requisitos para ser senador


1 Ser Peruano de nacimiento y ciudadano en ejercicio2 La edad de cuarenta aos cumplidos3 Tener una propiedad raz que rinda mil pesos de producto l

quido al ao o un capital que produzca anualmente un mil pesos ounarenta de igual cantidad o ser profesor pblico de alguna ciencia en actual ejercicio

4 No haber sido condenado legalmente en causa criminal que

traiga consigo pena corporal o infamante

Se estableci la reeleccin y slo en ese caso la renuncia

42

La Constitucin de 1837 estableci un sistema confederado en el

que el Organo Legislativo tendra las siguientes caractersticas

La Cmara de Senadores se compondr de quince miembros cincopor cada una de las Repblicas Confederadas artculo 9 Los Senadores sern nombrados por el Jefe Supremo de la Confederacinde entre los propuestos por los colegios electorales de cada departamento artculo l0

Para ser senador se requera segn el artculo 13

l Ser ciudadano en ejercicio de la Repblica que le eligiere2 Tener cuarenta aos de edad cumplidos3 Una renta de mil pesos al menos procedente de bienes races

o patente que acredite una entrada industrial de dos mil pesosal ao

4 No haber sido condenado por sentencia pasada en autoridad de

cosajuzgada a pena corporal o infamante ni tener juicio criminal pendiente en que se hubiese declarado por Juez competente haber lugar a formacin de causa

El artculo 14 deca que tambin podan ser senadores sin tener eltercer requisito del artculo precedente

1 Los Arzobispos y Obispos2 Los Generales de mar y tierra

3 Los Grandes Lejionarios o Dignatarios de las Lejiones de Honor4 Los yue hubiesen servido por ms de cuatro aos a alguno de

los Ministerios de Estado de la Confederacin o de las Repblicas Confederadas

5 Los que hubiesen desempeado misiones diplomticas conaprobacin del Gobierno General

6 Los Magistrados de las Cortes Supremas de las RepblicasConfederadas

7 Los que hubicsen servido alguna de las prefecturas de departamento durante un perodo legal

8 Los individuos que se hubiesen distinguido en la educacin dela juventud en alguno de los establecimientos pblicos al menos por cuatro aos a juicio del Gobierno de cada Repblica

43

Por su parte la Cmara de representantes se compona de veintinindividuos siete por cada una de las Repblicas Confederadas yelegidos todos por el Congreso General de la Confederacin de entre los electos por los colegios electorales de cada una de las Repblicas Confederadas para su respectiva Cmara

Los miembros de la Cmara de Representantes deban cumplir lo

siguiente

l Ser ciudadano en ejercicio de la Repblica que le elija2 Tener treinta aos de edad cumplidos3 Tener una renta anual al menos de quinientos pesos proceden

te de bienes races o patente que acredite una entrada indus

trial de mil pesos al ao

4 No haber sido condenado a pena corporal o infamante porsentencia pasada en autoridad de cosa juzgada ni tener pendiente juicio criminal en que se hubiese declarado por juezcompetente haber lugar a formacin de causa

Finalmente se establecan dos normas sobre la representacin

Constitucin de 1837 artculo 18 Pueden adems ser representantes sin tener el tercer requisito del artculo precedente los com

prendidos en el artculo catorce y los Ministros de las Cortes Su

periores de Justicia

Constitucin de 1837 artculo 19 Los representantes durarn

seis aos en el ejercicio de sus funciones y se renovarn portercios Los electos por primera vez saldrn a la suerte en la primeray segunda reunin del Congreso General quedando el ltimo tercio

para renovarse en la tercera reunin

La Constitucin de 1839 estableci las siguientes reglas

Un Congreso con dos cmaras una de senadores y una de diputados articulo 15

Se estableci que los parlamentarios podran ser reelegidos y soloen ese caso podran renunciar artculo 24

44

La forma de representacin fue la siguiente en el caso de los diputados por cada treint mil almas o por una fraccin que pase dequince mil se elegira un diputado artculo 28 en la provincia enque hubiere menos de quince mil se elegira siempre un diputadoartculo 29 tambin se elegira un suplente por cada dos diputados si fueren tres seran dos los suplentes y si uno uno artculo30

Para el caso de los senadores se estableca que la cmara se compona de veintin ciudadanos Su eleccin se hara por los departamentos conforme al nmero que les designara la ley de eleccionesde entre los nacidos en ellos o avecindados al menos por cincoaos artculo 36 Se elegiran del mismo modo dos suplentes porcada tres senadores artculo 37

Los requisitos para ser elegido fueron los siguientes

Constitucin de 1839 artculo 32 Para ser Diputado se requiere

1 Ser Peruano de nacimiento2 Ciudadano en ejercicio3 Tener treinta aos cumplidos de edad4 Tener setecientos pesos de renta comprobada con los docu

mentos que seale la ley de elecciones5 Haber nacido en la provincia o en el departamento a que esta

pertenece o tener en ella tres aos de residencia6 No haber sido condenado a pena infamante an cuando se

haya alcanzado la rehabilitacin de los derechos polticos


1 Ser Peruano de nacimiento2 Ciudadano en ejercicio3 Tener cuarenta aos cumplidos de edad4 Tener una renta de setecientos pesos procedente de bienes ra

ces ouna entrada de mil pesos al ao comprobada con losdocumentos que seale la ley de elecciones

La Constitucin de 1856 estableci las siguientes normas

45

El Poder Legislativo estaba compuesto por Cmara de Senadores yuna de diputados artculo43

La eleccin se haca por votacin popular directa de los ciudadanosen ejercicio y segn la Forma que estableciera la ley Artculo 44

La forma representativa se encontraba en el artculo 45

Constitucin de 1856 artculo 45 Por cada veinticinco mil habi

tantes o por una fraccin yue pase de quince mil y por toda provincia aunque tenga menos de quince mil habitantes se elegir unrepresentante y un suplente

Finalmente los requisitos que estableci para los representantesfueron los siguientes

Constitucin de 1856 artculo 46 Para ser representante se re

quiere ser Peruano de nacimiento ciudadano en ejercicio tenerveintiocho aos de edad y cinco de domicilio en la Repblica yuna renta de quinientos pesos o ser profesor de alguna ciencia

La Constitucin de 1860 dict las siguientes normas

El Congreso ser bicameral Cmara de Senadores y de Diputadosartculos 44 y 45

El artculo 46 estableci las reglas de eleccinConstitucin de 1860 artculo 46 Se elegir un Diputado propietario y un suplente por cada treinta mil habitantes o por cada fraccin que pase de quince mil y por cada provincia aunque su poblacin no llegue a este nmero

Se fijar por una ley el nmero de Diputados que segn este artculo corresponda a cada provincia y no podr aumentarse sinopor disposicin previa del Congreso

Por su parte el artculo 48 estableci la forma de eleccin de los

senadores

46

Constitucin de 1860 artculo 48 Se elegirn cuatro Senadorespropietarios y cuatro suplentes por cada Departamento que tengams de ocho provincias

Tres propietarios y tres suplentes por cada Departamento que tenga menos de ocho y ms de cuatro provincias

Dos propietarios y dos suplentes por cada Departamento que tengamenos de cinco provincias y ms de una y

Un propietario y un suplente por cada Departamento que tenga unasola provincia o por cada provincia litoral

El artculo 47 estableci os requisitos para ser diputado y el 49los necesarios para ser senador

Constitucin de 1860 artculo 47 Para ser Diputado se requiere

Ser peruano de nacimiento2 Ciudadano en ejercicio3 Tener veinticinco aos de edad4 Ser natural del Departamento a que la provincia pertenezca

tener en l tres aos de residencia5 Tener una renta de quinientos pesos o ser profesor de alguna

ciencia

Constitucin de 1860 artculo 49Para ser Senador se requiere

I Ser peruano de nacimiento2 Ciudadano en ejercicio3 Tener treinta y cinco aos de edad4 Una renta de mil pesos anuales o ser profesor de alguna ciencia

Se estableci que los diputados y senadores podran ser reelectos yslo en ese caso se podra renunciar al cargo artculo 58

La Constitucin de 1867 estableci las siguientes reglas

47

Un Congreso de una sola cmara artculo 45

El procedimiento de eleccin fue establecido en el artculo 47

aunque los detalles fueron dejados a la ley de la materia

Constitucin de 1867 artculo 47 En todas las Provincias se ele

gir un Representante propietario y un suplente aunquela pobla

cin no llegue a quince mil habitantes Cuando el nmero de habitantes sea mayor se elegir un Representante por cada veinticincomil habitantes y otro por las fracciones que pasen de quince mil

Los requisitos para ser representante se hallaban establecidos en el

artculo 48

Constitucin de 1867 artculo 48 Para ser Representante se re

quiere haber nacido en el Per ser ciudadano en ejercicio y natural del Departamento o tener en la provincia dos aos de residen

cia

Se estableci que los representes podan ser reelectos y slo en ese

caso sera renunciable el cargo artculo 58

Segn la Constitucin de 1920 las reglas fueron las siguientes

El Poder Legislativo tendra mandato de cinco aos y su renovacin coincidira con las elecciones presidenciales Artculo 70

Habra eleccin popular directa de parlamentarios Artculo 70

El Congreso estara conformado por un Senado de teinticinco

miembros y una cmara de ciento diez diputados La votacion se

hara por circunscripciones departamentales y provinciales Artculo 72

El artculo 74 estableca los requisitos para ser diputado y el 75 los

requisitos para ser Senador

Constitucin de 1920 artculo 74 Para ser Diputado Nacional o

Regional se requiere

48

l Ser Peruano de nacimiento2 Ciudadano en ejercicio3 Tener veinticinco aos de edad4 Ser natural del Departamento a que la provincia pertenezca o

tener en l dos aos de residencia debidamente comprobada

Constitucin de 1920 aztculo 75 Para ser Senador se requiere

1 Ser peruano de nacimiento2 Ciudadano en ejercicio3 Tener treinta y cinco aos de edad

Sobre reeleccin y posibilidad de renuncia a la funcin legislativadeca el artculo 82

Constitucin de 1920 artculo 82 Los Diputados o Senadorespodrn ser reelectos y slo en este caso ser renunciable el cargoFinalmente la Constitucin de 1933 estableci las siguientes normas

El Congreso tendra una Cmara de Diputados elegida por sufragio directo para un perodo de cinco aos y de renovacin total alexpirar el mandato y de un Senado Funcional Artculos 89 y 93La ley 9178 dira que la Cmara de Diputados deba ser elegidapor seis aos

Sus miembros sedan elegidos en la forma y nmero que determinara la ley artculos 90 y 91

El Senado tambin era elegido para un periodo de seis aos y serenovaba por tercios cada dos aos La ley 9178 estableci su renovacin ntegra al expiraz el mandato

Los requisitos para ser diputado y senador se hallaban en el artculo 98

Constitucin de 1933 artculo 98 Para ser Diputado se requiereser peruano de nacimiento gozar del derecho de sufragio haber

49

cumplido veinticinco aos de edad y ser natural del departamentoa que pertenece la respectiva circunscripcin electoral o tener en ltres aos de residencia continua

Para ser Senador se requiere ser peruano de nacimiento gozar delderecho de sufragio y haber cumplido teinticinco aos de edad

Antecedentes en la Constitucin de 1979

Varios artculos de la Constitucin de 1979 anteceden al que co

mentamos ahora Son los siguientes

Artculo 164 El Congreso se compone de das Cwnaras el Senado y la Cmara de Diputados

Durante el receso funciona la Comisin Permanente

Artculo 65El Senado es elegido por las regiones de conformidad con la ley

Artculo 166 El Senado se elige por un perodo de cinco aosEl nmero de Senadores elegidos es de sesenta Adems son senadoresvitalicios los expresidentes constitucionales de la Repblica a quienesno se considera para los efectos del Art 169

Los candidatos a la presidencia y vicepresidencias pueden integrarlas listas de candidatos a Senadores o Diputados

Artculo 167 La Cmara de Diputados es elegida por un perodode cinco aos

Se renueva ntegramente al expirar su mandato o en caso de serdisuelta conforme a la Constitucin

El nmero de Diputados es de ciento ochenta La ley fija cu distribucin tomando en cuenta principalmente la densidad electoral Toda

circunscripcin tiene por lo menos un Diputado

Artculo 171 Para ser Senador o Diputado se requiere ser pe

50

ruano de nacimiento gozar del derecho de sufragio y haber cumplidopor lo menos 35 aos en el primer caso y 25 en el segundo

E Congreso de la Constitucin de 1979 era bicameral el de laConstitucin de 1993 es unicameral Una de las razones de este cambiono a nica establecida por la mayora del Congreso Constituyente fuela de que el Legislativo era demasiado numeroso Consiguientemente seprodujo una reduccin en el nmero de congresistas doscientos cuarentaen la Constitucin de 1979 y ciento veinte en la de 1993

En ambas Constituciones la eleccin ocurce para un perodo de cinco aos Los requisitos para ser congresista en la Constitucin de 1993son los mismos que para ser diputado en la de 1979

Una diferencia saltante entre ambas Constituciones es que la de1979 permita la candidatura simultnea a la Presidencia de la Repblica y al Congreso de la misma persona en tanto que la de1993 prohibe dicha simultaneidad

Anlisis exegtico

El artculo comienza estableciendo como definicin bsica delCongreso e ser detentador del Poder Legislativo esto es del poder dehacer las normas con rango de ley

Esta es una definicin poco clara y distinta

No es distinta porque el poder legislativo reside principalmente enel Congreso pero no nicamente en l Tambin el Poder Ejecutivodicta normas con rango de ley mediante los decretos de urgenciams importantes en cantidad y calidad de lo que pudiera anunciarel inciso 19 del artculo 118 Por lo tanto el Poder Legislativo reside principalmente en el Congreso pero no nicamente en l Inclusive existen ciertos rganos que tambin dictan normas de rango legislativo que son impugnadas por la Accin de Inconstitucionalidad an cuando no sean exactamente leyes en el sentido de rango de ley las ordenanzas municipales y las normas regionales decarcter general Razn adicional para considerar poco distinta ladefinicin dada

51

Es poco clara porque el Congreso no es slo la sede del Poder Le

gislativo en los trminos sealados en el prrafo anterior sino porque tiene otra funcin tan o ms importante en la teora y en loshechos la de control poltico de la vida del pas para lo cual tieneinstrumentos de control interrgano muy importantes y tambin fa

cultades de investigacin sobre cualquier asunto de inters pblico

Adems el Congreso tiene desde los orgenes del rgano legislativo la importantsima funcin de representacin de la sociedad poltica por excelencia en la medida que est conformado de manera

plural para representar en su seno todas las posiciones polticas significativas del pas

Mucho de esto que decimos puede constatarse a partir del artculo

102 de la Constitucin pero tambin entre otros de los artculos

96 97 99 100 129 131 132 133 y 137 inciso 2 entre otros

Hubiera sido deseable o no dar definicin alguna del Congreso odar una ms completa que la que consta en este artculo

Segn la parte final del primer prrafo el Congreso consta de cmara nica Est disposicin vara una tradicin constitucional peruanade doble cmara y la discusin sobre si es mejor uno u otro sistema sigueabierta

Las ventajas que generalmente se asignan al sistema de doble c

mara son

Una cmara controla a la otra y petmite una mejor funcin legislativadel Congreso como conjunto

La Cmara Alra denominada Senado en la historia constitucionaldel Per que existi en todas las Constituciones menos en la de

1967 Ha estado conformada por polticos experimentados y mayores que dan una mayor estabilidad y sabidura

a trabajo parlamentario

Se permite un doble sistema de representacin del pueblo si cada

cmara es elegida por variable distinta por ejemplo una incorpora

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representantes por cada cierto nmero de votantes en tanto que laotra por regiones

Es posible diferenciar ciertas funciones de manera que no sea elmismo Pleno el que resuelva todos los asuntos que competen al Le

gislativo Generalmente la Cmara Alta ser ms institucionalnombra funcionarios de alto rango ratifica ciertas decisiones delEjecutivo decide sobre proceso a personas con inmunidad etc entanto que la Cmara Baja es ms poltica interpela y censura oabre investigaciones apersonas con inmunidad por ejemplo

Por otro lado la fundamentacin de establecer un sistema de cmara nica gira principalmente en torno a los siguientes argumentos

Es ms eficiente y rpido que el sistema de doble cmara porquelos proyectos de decisiones no tienen que ir y venir de una cmaraa otra para ser aprobados

Puede facilitar el trabajo parlamentario estableciendo una relacinms fluida entre las comisiones y el pleno porque ellas resultanmucho ms importantes en la cmara nica que en el sistema dedoble cmara ya que son el mecanismo de control interno del tra

bajo

Como parte importante del trabajo se hace en comisiones no enpleno las fuerzas polticas estn obligadas a trabajar como equiposde personas con especializaciones segn las comisiones a las qeasiste cada congresista Esto mejora el trabajo a realizar

Al permitir un menor nmero de representantes cuesta menos queun Congreso voluminoso de doble cmara Nosotros estimamos queesta no es una razn vlida tanto porque puede haber ms representantes en la cmara nica que en la doble como porque el costo total del Congreso en el Presupuesto de un Estado no es suficientemente significativo para ser una variable determinante de las decisiones de organizacin interna Sin embargo lo consideramos porque ha sido utilizado en la discusin poltica del pas

Un sistema de cmara nica para funcionar adecuadamente debe

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ra ser fiel al principio establecido en el artculo 105 Ningn proyectode ley puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la

respectiva Comisin dictaminados salvo excepcin sealada en el Re

glamento dcl Congreso

Esta norma es muy importante en un Congreso unicameral porquees la gazanta de que los asuntos a legislar sean debidamente estudiados yanalizados antes de producir la norma En la parte pertinente analizaremos algunos casos de la historia reciente que muestran que esta normano ha sido siempre observada Si ello ocurre se debilita la seriedad delfuncionamiento del Poder Legislativo y se rebaja la calidad democrticade la vida nacional

Dos conocidos constitucionalistas peruanos han expresado opiniones divergentes al respecto Domingo Garca Belaunde ha escrito

no comparto la tesis bicameral que hoy est en crisis yque no creo que tenga razn de ser salvo en los Estados Federales

En efecto no creo que se justifique la existencia de una segundacmara tal como ha funcionado en nuestra historia constitucional

Si analizamos por ejemplo el texto de 1933 veremos yue al tenerel mismo origen eleccin popular e idnticas facultades se des

prende que una no viene a ser sino el remedo de la otra Si las doshacen lo mismo entonces una est de ms No tiene sentido dilatarla obra legislativa sin beneficio de nadie 9

Y luego aade

Personalmente y aun aceptando el peso que tales argumentostienen y que aqu slo hemos esbozado debemos manifestar

que no llegan realmente a convencernos pues creemos que en losactuales momentos es preferible la Cmara nica Analizando los

argumentos antes sealados podramos darles la respuesta siguien

9 GARCIA BELAUNDE Domingo Constitucin y Poltica Lima Editorial

y Distribuidora de Libros SA 1991 pp 7374

54

te en cuanto al aseguramiento de una mayor representatividadpodramos responder que ella puede lograrse con una ms altacomposicin numrica de la Cmara de tal manera que el resultadosea un verdadero espectro de la opinin pblica En lo que se refiere a la precipitacin de las decisiones que podra tener una Cmaranica y que la dualidad sera una garanta frente a tales excesoscreemos que se trata de un argumento de peso pero halla su contrapartida en otros institutos Debemos tener presente adems quelo que caracteriza al parlamento moderno no es precisamente la rapidez sino la lentitud con lo cual en ve2 de corregir el mal contribuimos agravarlo Pensamos adems que la presencia de la Cmara nica presupone necesariamente la facultad de disolucin quedebe otorgarse al Poder Ejecutivo derecho que para evitar laomnipotencia del Ejecutivo podra limitarse a una vez por perodogubernamental de tal manera que sera el electorado quien en ltima instancia dirimiese el conflicto Por ltimo y en lo referente ala facultad o posibilidad de rbitro que tendra la segunda Cmaraen la eventualidad de un conflicto de Poderes ello tambin se resuelve mediante la disoucin antes anotada y sobre todo con la introduccin en nuestro sistema del veto presidencial el cual serasuspensivo con la posibilidad de ser superado por la Cmara nicamente mediante una mayora altamente calificada 10

Por su parte Enrique Bernales Ballesteros es partidario delbicameralismo

La ptica constitucional contempornea apunta hacia la prdida progresiva de facultades de la segunda Cmara o hacia su especializacin pero no a su desaparicin En Amrica Latina elbicameralismo es tambin bastante amplio Bolivia Cmara deDiputados y Cmara de Senadores Colombia Senado y Cmara de Representantes Venezuela Senado y Cmara de Diputados Argentina Senado y Cmara de Diputados BrasilSenado Federal y Cmara de Diputados Chile Senado y C

10 GARCA BELAUNDE Domingo Constitucin y Poltica Lima Editorialy Distribuidora de Libros SA1991 pp 129130

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mara de Diputados Paraguay Cmara de Senadores y Cmarade Diputados yUruguay Cmara de Senadores y Cmara de

Representantes Como se puede apreciar la gran mayora deCartas adoptan el modelo bicameral

La excepcin del grupo analizado son Ecuador y Per En el

primer pas nombrado la Constitucin de 1984 establecila

unicameralidad con resultados hasta la fecha negativos no slo

para la produccin legislativa sino tambin para la estabilidad del

rgimen poltico En realidad este tipo de Congreso donde s existe es en las repblicas centroamericanas cuya extensin territorial

y poblacin son pequeas y por lo tanto el sistema de representacin es relativamente proporcional En estos pases la unicameralidad se ha adoptado por razones estrictamente prcticas 11

Por nuestra parte en publicaciones anteriores nos hemos pronunciado por el unicameralismo como una forma ms eficiente siempre queel trabajo de comisiones sea modernizado y tratado como un trmite in

dispensable del trabajo legislativo y de control poltico Sin embargo reconocemos que cualquiera de los dos sistemas de organizacin del Con

greso puede ser utilizado siempre y cuando se observe sistemticamenteel conjunto de reglas aplicables a cada tipo de organizacin

La experiencia peruana de unicameralismo a partir de 1992 ha sido

poco feliz no por la existencia de una mayora absoluta oficialista cosaque no tendra porqu causar problemas si es decisin del pueblo sino

por la forma en que dicha mayora ha entendido que consiste su hegemona parlamentaria la ha tomado no solamente como el derecho a decidirsino como la improcedencia de la discusin y de la concertacin con la

minora De esta manera se produce una hegemona de la mayora con

procedimientos reidos con los principios de pluralismo la tolerancia yconcertacin que son esenciales a la democracia

Nada de esto que deci

mos cuestiona el derecho de la mayora a hacerse de la decisin finalCuestiona que la democracia son procedimientos y ellos no han sido de

1 BERNALES BALLESTEROS Enrique Ln Constitucinde 1993 Anlisis

comparado Lima Konrad Adenauer Stiftng y Ciedla 1996 p 377

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bidamente tomados en cuenta Sin embazgo no hay que confundir a estamayora de la que hemos hablado con el unicameralismo en el Per Ser

perfectamente posible encontraz un Congreso uhcameral con otras iglasde funcionamiento real como tambin hubo en el pasado congresosbicamerales que se comportaron con los mismos criterios que ste de losaos noventa En otras palabras los accidentes y caractersticas de unadeterminada fuerza polftica en el Congreso no deben ser por ellos mismos adscritos a la estructura unicameral o bicameral en la que acte

Y si hacemos las diferencias analticas necesarias podemos concluir lo que hemos dicho que bajo forma unicameral o bicameral elCongreso puede funcionar adecuadamente

El nmero de congresistas est fijado en ciento veinte que utilizado como total para la representacin de los distintos segmentos de la poblacin permite elaborar una estructura de distritos electorales departamentales segn la cual cada Departamento incluidos los menos poblados pueda tener cuando menos un representante al tiempo que se mantiene una proporcionalidad adecuada entre representantes y representados

Sin embargo no es necesariamente la mejor cifra para la representacin en un pafs de veintitrs millones de personas y de ms de docemillones de ciudadanos las matemticas gruesas indican una representacin promedio de un congresista por cada cien mil ciudadanos y cadadoscientos mil habitantes que es bastante alta De otro lado hay que tomar en cuenta que la poblacin migra rpidamente con lo que los elementos de la representacin cambian y tambin que est en constantecrecimiento

Por todas estas consideraciones coincidimos con Enrique Bernalescuando manifiesta su disconformidad con el hecho que la cantidad sea

constitucionalmente establecida y tambin encontramos atendibles susrazones para pensar que la determinacin de representantes tiene que te

neren cuenta otros elementos como por ejemplo el censo

En realidad son cada vez menos las constituciones que fijantan arbitrariamente como la de 1993 el nmero de representantesDebe tenerse presente que el nmero est directamente vinculado al

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censo electora y al grado de representacin efectiva que el electorado debe tener en el Parlamento sea ste unicameral o bicameralSi la representacin es el criterio que est a la base del Parlamentoresulta inaceptable prescindir de esta idea invocando razones insuficientes como por ejemplo el que un nmero menor agiliza el

trabajo legislativo 12

De acuerdo a lo dicho pensamos que tal vez la mejor solucin esque la Constitucin establezca un nmero mnimo de representantes o un

rango de mnimo y mximo dentro del cual la ley haga las determinaciones correspondientes al censo electoral a la dispersin geogrfica de lapoblacin y a los distritos electorales fijados

Contina el artculo diciendo que el Congreso se elige por un perodo de cinco aos mediante un proceso electoral organizado conforme aley La ley de que se trata es la Ley de Elecciones que aunque no es leyorgnica y por tanto podra ser delegada en el Poder Ejecutivo es mejorque por lo delicado de su contenido sea discutida y aprobada por el Congreso Este es un argumento no estrictamente jurdico pero s de principiodemocrtico parece razonable de acuerdo a la estructura del Estado yueuna Ley de Elecciones sea tratada en el contexto del pluralismo polticodel Congres

Date post:	20-Oct-2015
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U.16.D.consT.libro.pucp.Estud.const.1993.T.iv.Por Marcial Rubio C.ed.Feb.1999.Pag.495.07DIC13

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