UNIVERSIDAD DE CHILE · 2009-01-28 · mediante los índices de Gini y Theil, ... Desequilibrios...

UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FÍSICAS Y MATEMÁTICAS DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA INDUSTRIAL

DESEQUILIBRIOS FISCALES HORIZONTALES Y VERTICALES: PERÚ 2002 – 2006

TESIS PARA OPTAR EL GRADO DE MAGÍSTER EN GESTIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS

SOLEDAD EDDY MEZA ESPINOZA

PROFESOR GUÍA: Juan Carlos Lerda Gandia

MIEMBROS DE LA COMISIÓN:

Juan Carlos Cortázar Velarde María Angélica Pávez García

Santiago – Chile

Enero, 2009

Desequilibrios Fiscales Horizontales y Verticales: Perú 2002 – 2006

2

RESUMEN

El presente estudio de caso estima el nivel y evalúa la importancia de los desequilibrios fiscales -horizontal y vertical- entre regiones del Perú, antes y después del comienzo de la política de descentralización fiscal, con especial foco en el periodo 2002 – 2006. Para ello se analiza el papel de las transferencias intergubernamentales como mecanismo de suministro de recursos a los gobiernos subnacionales para compensar los desequilibrios antes mencionados, y la importancia de éstos sobre el esfuerzo fiscal realizado por los gobiernos regionales. Asimismo, se analiza el impacto de las transferencias intergubernamentales sobre la distribución regional del ingreso de los gobiernos regionales. El estudio desarrolla una investigación descriptiva, analítico-cuantitativa de los desequilibrios fiscales de tipo horizontal y vertical, en el marco de la Teoría del Federalismo Fiscal, con base en información recogida de diferentes entidades gubernamentales del país. Asimismo, se analiza mediante los índices de Gini y Theil, el grado de concentración existente en la distribución de las transferencias intergubernamentales entre regiones, con anterioridad y posterioridad a la implementación de la política de descentralización fiscal. Se utilizó el paquete econométrico (stata) con el fin de analizar y evaluar las variaciones de la concentración en la distribución de las transferencias, así como el carácter de los desequilibrios -vertical y horizontal- de la política fiscal. Para el análisis distribucional se han configurado distintas regiones con base a los diferentes grados de exposición que aquéllas han tenido ante el proceso de apertura de la economía peruana. En la construcción de las funciones de distribución del ingreso regional se han empleado datos de ingresos propios y las transferencias gubernamentales por región. La evaluación de la experiencia peruana en materia de descentralización fiscal en los cuatro años de ejecución de esta política pública, muestra que el país experimentó una importante reorganización en su estructura político-fiscal, a través de un fuerte traspaso de recursos y responsabilidades a los Gobiernos Regionales. Sin embargo, persisten los desequilibrios fiscales de tipo horizontal y vertical, así como un alto grado de desigualdad en la distribución regional de las transferencias. Los resultados del estudio llevan a las siguientes conclusiones: i) Las transferencias intergubernamentales han tenido un impacto positivo, pero tenue, en la reducción de los desequilibrios fiscales (horizontal y vertical), no obstante el nivel de desigualdad aún persiste entre gobiernos subnacionales; ii) En el tema del esfuerzo fiscal, las transferencias han desincentivado la recaudación en la mayor parte de los gobiernos subnacionales, salvo algunos que incrementaron sus ingresos de fuentes propias. En este contexto, un proceso de descentralización bien implementado, esto es, acompañado de un buen diseño de transferencias intergubernamentales, tendría grandes beneficios económicos y sociales para la sociedad, y puede convertirse en un aliado potente en la estrategia de desarrollo regional a mediano y largo plazo.


3

.

Agradezco: El apoyo proporcionado por la Agencia de Cooperación Internacional de Chile – AGCI. Asimismo, a la Universidad de Chile - MGPP


4

DEDICATORIA – PAYKUNAPAQ A Dios por todo, a mi extinto padre y a mi madre. Llaqtayta – Ayacuchopaq, rikchariskaymanta pacha Wawakuna, warmikuna qarikunapas iguallchallam kakushkam, mana mikunayuq, pachayuq, mana uk allim yachay wasiyuq mana deberninchikta niytaq derechumchikta yachaspa, kay llapallunco chayamusqammanta pacha (pichqa pachak huataña). Rikcharisum wawakuna.


5

MAPA DE PERÚ


6

INDICE

Pág. RESUMEN………………………………………………………………………………….…………..…… 2 MAPA DE PERÚ…………………………………………………………………………………………… 5 INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………….…………..…… 10 CAPITULO I…………………………………………………………………………………………………. 12 1. IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA Y DEFINICIÓN DEL OBJETIVO DE ESTUDIO ……… 13 1.1. Aspectos conceptuales………………………………………………………………………………. 13 1.2. Problema: Desequilibrio Fiscal Horizontal y Vertical………………………………………………. 23 1.3. ¿Por qué la existencia del Desequilibrio Fiscal Horizontal y Vertical?.................................. 25 1.4. ¿Para qué nivelar los Desequilibrios Fiscales Horizontales y Verticales?.......................... 27 1.5. El papel de las Transferencias Fiscales Intergubernamentales: Hacia un Equilibrio Horizontal y

Vertical………………………………………………………………………………………………….. 28 1.6. Objetivo de Estudio……………………………………………………………………………………. 29 1.7. Objetivos Específicos…………………………………………………………………………………. 29 CAPÍTULO II………………………………………………………………………………………………… 30 2. MARCO TEÓRICO…………………………………………………………………………….…..…...31 2.1. Bienes Públicos………………………………………………………………………………………… 31 2.2. La Teoría del Federalismo Fiscal…………………………………………………………………….. 33 2.3. Los instrumentos Económicos de la Equidad y el Desequilibrio Horizontal – Vertical………… 49 2.4. Medición de la Desigualdad en la Distribución Regional del Ingreso y las Transferencias

Intergubernamentales………………………………………………………………………………….. 55 CAPÍTULO III……………………………………………………………………………………………….. 61 3. ESTIMACION Y EVALUACIÓN DEL DESEQUILIBRIO FISCAL HORIZONTAL Y VERTICAL Y LA DISTRIBUCION REGIONAL DEL INGRESO…………………………………………………….. 62 3.1. Estimación y Análisis del Desequilibrio Fiscal Horizontal………………………………………… 62 3.2. Estimación y Análisis del Desequilibrio Fiscal Vertical……………………………………………. 68 3.3. Análisis de la Eficiencia y Equidad de las Transferencias Intergubernamentales y su papel en el

Desequilibrio Horizontal y Vertical…………………………………………………………………… 73 3.4. Estimación y Evaluación de las Transferencias Intergubernamentales sobre la Distribución

Regional del Ingreso………………………………………………………………………………… 76 CAPÍTULO IV……………………………………………………………………………………………….. 91 RECOMENDACIONES Y CONCLUSIONES…..………..…………………………………….………. 92


7

BIBLIOGRAFÍA………………………………………..……………………………………………………. 101

ÍNDICE DE GRÁFICOS Pág.

Gráfico Nº01: Tasa de Variación del PIB Real Regional (%) 2002 y 2006………………………… 26 Gráfico Nº02: Tributos Internos según Regiones 2002 y 2006……………………………………... 27 Gráfico Nº03: Transferencias por Regiones 2002 y 2006…………………………………………… 29 Grafico N°04: Desequilibrio Fiscal Horizontal 2002 – 2006…………………………………………. 63 Grafico N°05: Desequilibrio Fiscal Vertical 2002 – 2006……………………………………………… 71 Grafico N°06: Evolución de Ingresos y Gastos Región Lima y Callao (quintil superior)……….….. 72 Grafico N°07: Evolución de Ingresos y Gastos (quintil inferior)…………………………………….… 72 Grafico N°08: Curvas de Lorenz con Anterioridad a la Descentralización de la Política Fiscal (1998 y 2002)……………………………………………………………………………………………….……… 77 Grafico N°09: Curva de Lorenz con Posterioridad a la Descentralización de la Política Fiscal (2004)………………………………………………………………………………………………………… 77 Grafico N°10: Curva de Lorenz Posterior a la Política de Descentralización Fiscal..……………… 79 Grafico N°11: Curva de Lorenz 1998, 2002 y 2004…………………………………….……………… 82 Grafico N°12: Variación de Transferencias Intergubernamentales (quintil inferior) 1994,2002 y 2004…………………………………………………………………………………………..………………. 84 Grafico N°13: Variación de Transferencias Intergubernamentales (quintil superior) 1994,2002 y 2004 ………………………………………………………………………………………………………………… 84 Grafico N°14: Evolución del Nivel de Pobreza 2001 - 2006……………………………………….. 86 Grafico N°15: Ineficiencia del Programa Social Vaso de Leche……………………………………… 90

ÍNDICE DE CUADROS Cuadro Nº01: Leyes que Regulan el Marco de la Descentralización en el Perú…………….……. 21 Cuadro Nº02: Características del FIDE………………………………………………………..….….… 42 Cuadro Nº03: Criterios de Distribución del Canon……………………………………………………… 44


8

Cuadro Nº04: Distribución de Regalías Mineras………………………………………………………. 45 Cuadro N°05: Desequilibrios Vertical y Horizontal 2002 – 2006……………………………………… 63 Cuadro N°06: Desequilibrios Horizontal en Diferentes Ámbitos……………………………………… 65 Cuadro N°07: Indicadores de Desigualdad Gini y Theil del Ámbito del Gobierno Regional……… 76 Cuadro N°08: Indicadores de Desigualdad Gini y Theil del Ámbito del Gobierno Regional 2003 – 2006 …………………………………………………………………………………………………….….. 78 Cuadro N°09: Indicadores de Concentración y de Desigualdad del Ámbito Provincial…………… 81 Cuadro N°10: Indicadores de Gini y Theil del Ámbito Provincial.………..………………………… 82 Cuadro N°11: Indicadores de los indicadores de Gini y Theil del Quintil Inferior de Gobiernos Regionales 1998, 2002 y 2004…………………………………………………………………………… 88 Cuadro N°12: Indicadores de los indicadores de Gini y Theil del Quintil Superior de Gobiernos Regionales 1998, 2002 y 2004…………………………………………………………………………… 89


9

ÍNDICE DE ABREVIATURAS

FIDE - Fondo Intergubernamental para la Descentralización FONCOR - Fondo de Compensación Regional CTAR - Consejo Transitorio de Administración Regional MEF – Ministerio de Economía y Finanzas BCRP – Banco Central de Reserva del Perú INEI – Instituto Nacional de Estadística e Informática PEA – Población Económicamente Activa IDH – Índice de Desarrollo Humano FONCOMUN – Fondo de Compensación Municipal CND – Consejo Nacional de Descentralización IGV – Impuesto General a las Ventas INADE –Instituto Nacional de Desarrollo PNUD – Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PIB – Producto Bruto Interno BID – Banco Interamericano de Desarrollo


10

INTRODUCCIÓN

El presente Estudio de Caso se ocupa del análisis de los desequilibrios fiscales horizontales y verticales entre regiones, en el contexto de la política de descentralización fiscal en el Perú entre los años 2002 y 2006. En esencia nos ocuparemos de indagar si las transferencias fiscales intergubernamentales propician un adecuado equilibrio entre los criterios de eficiencia y equidad en la distribución de los recursos. La asignación de recursos resultante de la descentralización fiscal debe ser considerada un tema de real interés para los diferentes países y en especial para aquellos con mayores desigualdades económicas y sociales. Perú es un país que se caracteriza por una importante desigualdad económica y social entre sus regiones, provincias y distritos, que aun se mantiene y en algunos casos se agudiza principalmente en razón de la poca capacidad fiscal de las entidades subnacionales pobres. Para afrontar este problema se tiene que reconocer el alcance de las responsabilidades gubernamentales en el ámbito económico, social, buscando establecer instrumentos adecuados para alcanzar las aspiraciones de equidad dentro del país. El objetivo general del Estudio es analizar la descentralización de la política fiscal en el Perú, en particular, respecto a su contribución a la superación de los desequilibrios fiscales horizontales entre Regiones y/o Provincias. De éste se desprenden tres objetivos específicos: Explicar el marco teórico conceptual subyacente en la implementación de la política de

descentralización fiscal en el Perú. Estimar cuantitativamente el nivel y tendencia del grado de descentralización fiscal,

desequilibrios horizontal y vertical entre regiones.


11

Analizar el impacto de las transferencias fiscales intergubernamentales sobre la distribución regional del ingreso en el periodo antes señalado.

La hipótesis del presente estudio de caso, es la persistencia de desequilibrios fiscales horizontal y vertical, debido a que las transferencias intergubernamentales, así diseñadas, no son los instrumentos de suministro adecuados para mermar los desequilibrios antes mencionados.

Para verificar la hipótesis, se establece el gasto e ingreso público subnacional para cada región del Perú (tomando en consideración el nivel de pobreza, transferencias, esfuerzo fiscal, número de habitantes de cada región respectivamente, entre otras variables) a partir de ello, proponer cambios en el diseño para la asignación eficiente, eficaz y con equidad del sistema de transferencias fiscales intergubernamentales evaluando sus impactos fiscales, a fin de hacer pertinentes las recomendaciones de políticas públicas. Asimismo, este Estudio de Caso se lleva a cabo con un enfoque preferentemente descriptivo y analítico, utilizando metodología tanto cualitativa como cuantitativa (paquete econométrico STATA). En coherencia con la información del Ministerio de Economía y Finanzas - MEF, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo- PNUD, Banco Central de Reserva del Perú - BCRP y del Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI.


12

CAPÍTULO I


13

CAPITULO I: IDENTIFICACION DEL PROBLEMA Y DEFINICION DEL OBJETIVO Este capítulo tiene como propósito caracterizar el problema de los desequilibrios fiscales horizontal y vertical entre regiones en el Perú y así como esclarecer su conexión con el objetivo del presente estudio de caso. Para ello, se introducen conceptos importantes como diversidad de enfoques y nociones sobre la descentralización, fundamentos de los impulsos de la descentralización fiscal en América Latina y Perú, descripción conceptual del desequilibrio fiscal horizontal y vertical en el contexto de la política de descentralización fiscal y el papel de las transferencias fiscales intergubernamentales como mecanismo de suministro de recursos.

1.1 Aspectos Conceptuales A. Caracterización de la descentralización

Los procesos de descentralización pueden ocurrir en diferentes contextos (público o privado), referirse a dimensiones diversas (política, económica, fiscal, administrativa, etc.), y adoptar al menos tres modalidades básicas (delegación, devolución y desconcentración). La forma particular que en definitiva venga a tener un determinado proceso de descentralización dependerá del contexto en que se desarrolle, así como de los objetivos, foco y perspectiva de quienes lo conduzcan, pero en esencia consiste en una transferencia de poder, capacidades, potestades y/o responsabilidades desde un actor, agencias o organización (pública o privada), hacia otros actores, agencias u organizaciones (públicas o privadas). En el ámbito de las políticas públicas la noción de descentralización generalmente alude a procesos políticos de carácter formal y consecuencias jurídico – legales que implican transferencia de autoridad y/o control, competencias, potestades y/o responsabilidades desde niveles superiores a niveles inferiores de gobierno, aunque ello puede también ocurrir dentro de un mismo nivel de


14

gobierno. En dicho contexto, la descentralización alude a una simple redistribución de poder de decisión -y/o de responsabilidades- que opera sobre las relaciones intergubernamentales y que por tanto se sitúa al interior del propio sector publico. Al colocar la transferencia de poder de decisión y/o responsabilidades en el centro de la caracterización de los procesos de descentralización, es posible apreciar que estos últimos no solo tienen lugar al interior del sector público, sino que también pueden referirse a procesos de transferencia de poderes y/o responsabilidades desde el sector gobierno hacia el sector privado, tal como ocurre en los casos de: (a) devolución a la ciudadanía del derecho a votar y elegir representantes políticos a los gobiernos locales y/o regionales (después de un período de gobierno autoritario en que tales derechos políticos básicos de sociedades democráticas habían sido coercitivamente suspendidos); (b) privatización de monopolios estatales acompañada de dispersión del paquete accionario entre múltiples agentes con derecho a voto; (c) liberalización de la política de comercio exterior vía desmantelamiento de un sistema de asignación de cuotas de importación-cum-autorización para compra de divisas previamente controladas por un comité o agencia central, y de su substitución por mecanismos decisorios propios de mercado; (d) substitución de un modelo de seguridad social anclada en el funcionamiento de una caja de reparto de beneficios-definidos administrada por el gobierno central, a favor de un esquema de capitalización de contribuciones-

definidas administradas por un conjuntos de firmas especializadas en la administración de fondos financieros según reglas de juego establecidas por el sistema regulatorio del Estado.

A la luz de la caracterización anterior se pueden decir que el presente Estudio de Caso –al enfocar en el análisis del proceso de descentralización fiscal implementado en el Perú a partir del año 2003 dirige su atención a los resultados de la redistribución de poderes y responsabilidades de naturaleza fiscal ocurridas al interior del sector público, desde el nivel del gobierno central hacia los gobiernos regionales y locales.

Dentro de dicho contexto y siguiendo a Richard Bird (1999) cabe distinguir las tres modalidades que usualmente adoptan los procesos de descentralización: (i) Desconcentración: vista como simple dispersión de responsabilidades dentro de un dado nivel de gobierno, desde una agencia u organización central hacia oficinas o dependencias situadas en el territorio bajo su jurisdicción; (ii)


15

Delegación: unidades gubernamentales subnacionales actúan como agentes de unidades gubernamentales nacionales, ejecutando determinadas funciones en su nombre siguiendo reglas propias de una relación de tipo Agente-Principal; (iii) Devolución: cuando la unidad gubernamental nacional transfiere de manera definitiva -esto es, cuando literalmente devuelve a la autoridad política o legal para que unidades gubernamentales subnacionales y/o unidades institucionales privadas decidan sobre diversas materias. Con base en las consideraciones precedentes cabe señalar que –desde el punto de vista económico- los procesos de descentralización buscan alcanzar mayores niveles de ‘eficiencia’ en la asignación de recursos, lo que suele racionalizarse a partir de dos tipos de consideraciones teóricas desarrolladas en la literatura del ‘federalismo fiscal’. La primera de ellas, formulada por Oates (1972), sostiene que en la medida que los consumidores en diversas áreas geográficas tienen preferencias o gustos heterogéneos -y en ausencia de ‘externalidades’ entre áreas geográficas generadas por la provisión de bienes y servicios públicos en una o más de aquellas- entonces la provisión de estos últimos por parte de los ‘gobiernos locales o descentralizados’ es potencialmente más eficiente que la realizada por el gobierno (central) a todas las áreas geográficas. La razón para ello radica en una ventaja informacional por parte de las autoridades subnacionales respecto del mapa de preferencia de los ciudadanos-consumidores locales. En consecuencia la descentralización en la provisión de bienes y servicios locales conduce (ceteris paribus) a asignaciones Pareto eficientes. Por cierto, una vez que se relaja la referida cláusula ceteris paribus queda en evidencia que el número de unidades descentralizadas de gobierno que pueden proveer bienes y servicios públicos locales depende de factores tales como las economías de escala, externalidades y costos de transacción asociados a la provisión de los bienes y servicios públicos locales o regionales. Siguiendo esta línea y como ya se adelantó, la descentralización fiscal consiste en transferir poder de decisión, atribuciones, responsabilidades y potestades sobre fuentes de ingreso y/o gastos a los gobiernos subnacionales y en diseñar un sistema de transferencias hacia éstos, para atender los desbalances horizontales y verticales que en el proceso vengan a generar. Un proceso de


16

descentralización fiscal sostenible exige una adecuada asignación de atribuciones y formas de financiamiento que otorguen una mayor responsabilidad fiscal a las instancias subnacionales.

B. Antecedentes y Fundamentos de los impulsos de la descentralización fiscal en América

Latina Después de la segunda guerra mundial, los países de América Latina experimentaron una creciente y fuerte concentración del poder de decisión económica y política en manos del Estado, y de manera especial, en el nivel del gobierno central. Este último, tras casi 4 décadas de promover e implementar políticas públicas fuertemente discrecionales -en un contexto caracterizado por instituciones frágiles, vulnerables e incapaces de imponer adecuados estándares de responsabilización (accountability)- terminó enfrentado a la crisis de la deuda de los años 80, que en realidad solo fue la parte más saliente y visible de la crisis del Estado diagnosticada. Esta última se manifestó bajo tres modalidades básicas: (i) una crisis fiscal (esto es, de financiamiento no inflacionario de las operaciones gubernamentales); (ii) una crisis del modelo de intervención del Estado (asociada a la exuberante expansión de sus áreas de actuación: producción y provisión de bienes públicos y privados, construcción y mantenimiento de toda la infraestructura física del país, financiamiento del desarrollo, regulación de precios y cantidades, control accionario y gestión de empresas de todo tipo, etc.); (iii) una crisis en el modelo de administración pública (que posteriormente diera origen a diversas políticas de modernización de la gestión pública). Como consecuencia de la severidad de los desequilibrios económicos y sociales acumulados por más de tres décadas -y una vez resueltos los problemas de la deuda a través de la aprobación en 1989 del Plan Brady- surgió una ventana de oportunidad para la búsqueda, identificación e implementación de una nueva estrategia de desarrollo capaz de superar los problemas a que había conducido la mencionada tendencia del post-guerra a la concentración del poder político y económico en el nivel del gobierno central. Fue así que a fines de la década del 80 e inicios de los 90, comenzó la reversión de dicha tendencia, pasándose a promover -en los más diversos foros domésticos e internacionales- las ventajas que traería la descentralización latu sensu. Por analogía con la explicación de Thomas Kuhn en La Estructura de las Revoluciones Científicas, puede decirse que la acumulación de anomalías vinculadas al paradigma centralizador generó tal grado de insatisfacción que hizo inevitable su substitución por el paradigma exactamente opuesto, esto es, el que prometía


17

la descentralización como medio y como fin. Esta última fue promocionada como el antídoto capaz de resolver los problemas heredados del pasado, por lo que se constituyó en la columna vertebral de las propuestas de reformas económicas conocidas como el Consenso de Washington1. En esta línea, (Bardhan, 2002) señala que la descentralización en los países en vías de desarrollo (fundamentalmente en América Latina), se han desarrollado desde la teoría del federalismo fiscal inspirado en la realidad de países desarrollados. Además, señala que los contextos institucionales y las estructuras de incentivos políticos, fiscales y organizativos no son los mismos para todos los países. Asimismo, pone de manifiesto la necesidad de desarrollar estudios sobre la descentralización que vayan más allá del federalismo fiscal, el cual en muchos casos no se adecua con los diseños institucionales de los países en vías de desarrollo y/o sub-desarrollados. Este aspecto ha hecho que no se pueda hablar de un único modelo de descentralización fiscal para la región; por el contrario, en la práctica encontramos diferentes modelos fiscales de descentralización, así como similitudes en cada uno de los países de América Latina, sean estos pequeños o grandes.

Entre los criterios económicos habitualmente considerados para analizar lo deseable o no de un proceso de descentralización fiscal destacan los relativos a: (1) Preferencias locales por bienes públicos (cuanto más heterogéneas sean, tanto más deseable será que los gobiernos subnacionales se hagan cargo de la correspondiente producción y/o provisión; (2) externalidades inter jurisdiccionales derivadas de la provisión de bienes públicos (cuanto más débiles sean, tanto más deseable será que su provisión quede a cargo de las jurisdicciones subnacionales); (3) economías de escala en la producción de los bienes públicos (cuanto menos débiles sean, tanto menos deseables será la transferencia de responsabilidades por su producción y/o provisión a las jurisdicciones locales); y (4) competencia inter jurisdiccional (cuanto más fuerte sea ésta, tanto mayores serán las perspectivas de mejoras en eficiencia asociadas con la transferencia de dicha responsabilidad a los gobiernos subnacionales). 1 Elaborado a partir de las notas de clase de Finanzas Públicas y Descentralización 2008.


18

En efecto, cuanto más heterogéneas sean las preferencias locales por el consumo de bienes públicos, será claramente ineficiente dejar la provisión de los correspondientes bienes públicos en manos del gobierno central ya que este difícilmente tendría la información necesaria y la capacidad operativa suficiente como para proveer aquellos de manera diferenciada, según las preferencias de cada localidad. Por otra parte, cuanto mayor sea la posibilidad de explotar economías de escala en la provisión/consumo de bienes públicos cuya función de producción esté asociada con costos medios de producción decreciente, tanto más fuerza cobra el argumento de que dicha provisión debería de quedar bajo la órbita de un único proveedor, como el gobierno central. Por el contrario, bienes cuya tecnología de producción esté asociada a una función de costo marginal constante (independientemente de la escala de explotación), puede ser provisto por unidades descentralizadas sin que ello implique pérdida de eficiencia. Además, cuanto mayor sea la competencia inter jurisdiccional -y en la medida que haya bajos costos asociados a la libre circulación de ciudadanos a lo largo y ancho del territorio nacional- existe un incentivo para que los gobiernos subnacionales generen ganancias de eficiencia en la asignación de recursos, sea a través de oferta de bienes y servicios públicos locales de cada vez mejor calidad y/o de la provisión de un dado nivel de bienes públicos, con una menor carga tributaria local. C. Antecedentes de la descentralización fiscal en el Perú

El Perú es un país muy centralizado económica, política y culturalmente. Una de las causas históricas más importantes ha sido el centralismo del Estado Peruano, forjado en el periodo colonial como el medio de recaudar tributos y para gobernar el virreinato desde su capital, Lima. (Gonzáles, 2004). Es así que, las regiones tienen el rol de periferia subordinada a un bloque dominante, nacional y transnacional, que ha sido incapaz de construir un proyecto de desarrollo inclusivo durante nuestra


19

historia republicana. La forma centralizada y autoritaria de ejercicio del poder ha facilitado la imposición de una estructura social con profundas inequidades y desequilibrios sociales. Hasta la década de los ochentas la descentralización en Perú no se había considerado como parte de las políticas de Gobierno, sino como un efecto de las mismas. Los primeros intentos descentralizadores se ubican desde fines de la década de los ochenta bajo el esquema del desarrollo regional, cuando se intenta dar dimensión regional a los programas de inversión pública, el argumento desde entonces era apoyar el desarrollo equilibrado del país ante la evidencia de la gran desigualdad prevaleciente.

En este contexto, en el primer Gobierno de Alan García, promulga la Ley de Bases de la Regionalización 24650, marzo 1987. El marco legal puso como límite la existencia de 12 regiones, lo que generó un problema en la integración de los departamentos y provincias contiguas a ellas. En abril de 1990 se complementa con la elección las autoridades regionales.

Seguidamente, al gobierno de Fujimori (1990) no le interesó la regionalización. El proceso fue desprestigiado ante la población, sin tener presente que la regionalización era un proceso en marcha. En abril de 1992 anunció la disolución de las asambleas regionales y estableció los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) como entes desconcentrados del ex Ministerio de la Presidencia. Los presidentes de los (CTAR) fueron designados por el gobierno central y se encargaron de la administración de las direcciones regionales de los diversos ministerios, así como de realizar algunas obras de infraestructura.

Luego de fallidos anteriores, en el 2001 el gobierno de Toledo, las fuerzas políticas y la sociedad en su conjunto empiezan una nueva etapa en la historia de Perú, reactivándose el proceso de descentralización.

Entre noviembre del 2001 y julio del 2002, lleva a cabo la Reforma Constitucional del Capítulo XIV referida al proceso de Descentralización, elección de Presidentes Regionales y aprobación de la Ley de Bases de la descentralización Nº 27783. Seguidamente se concertaron con los partidos políticos y representantes de la sociedad un conjunto de políticas nacionales de largo plazo


20

denominado “Acuerdo Nacional”, donde la descentralización ocupa un lugar prominente, en octubre del 2005 se realiza el primer referéndum para la integración de regiones, donde triunfó el no con abrumadora diferencia. Lo cual significa, que los actuales departamentos quedan como regiones, es decir no habrá integración entre dos o más departamentos.

En Perú en los últimos 20 años se desarrolla un segundo impulso a la descentralización que se inicia con la Ley Nº 27680 denominada de Reforma Constitucional (2002) y que define al proceso como ordenado, progresivo y por etapas.

La Ley Nº 27783 (2002) Ley de Descentralización, que define una estructura de gobierno descentralizada en donde el Estado comparte y delega competencias y funciones, siendo allí donde se establece el marco sobre la descentralización y las transferencias, empezando con los programas sociales de lucha contra la pobreza y los proyectos de inversión e infraestructura productiva de alcance regional y municipal. La Ley Nº 27867 (2002) Ley de Gobiernos Regionales, que define estructura, organización, competencias y funciones de los gobiernos regionales, los mecanismos de participación ciudadana, los Consejos de Coordinación Regional y la naturaleza participativa de los presupuestos públicos regionales y locales.

Asimismo, la Ley Nº 27972 (2003) Ley Orgánica de Municipalidades que establece fines, estructuras, funciones, tipología municipal y obligatoriedad de los Planes de Desarrollo Concertado, Consejos de Coordinación Local Distrital y Provincial, Presupuestos Participativos, estos posteriormente regulados en otra Ley Nº 28056 Ley de Presupuesto Participativo que define la participación ciudadana en la definición del gasto y asignación presupuestal para inversiones locales.

Es decir, las normas emitidas representan un proceso de descentralización que asume la Reforma del Estado, la distribución del poder y la participación ciudadana como ejes sustantivos de dicho hecho político que todavía está en fase de implementación y tiene como corolario político el Acuerdo Nacional del 22 de Julio del 2,002 .


21

En el cuadro N°1, se presenta el marco normativo en el cual se desarrolla el proceso de descentralización económico, político y fiscal en el Perú.

CUADRO Nº 1

LEYES QUE REGULAN EL MARCO DE LA DESCENTRALIACIÓN EN EL PERÚ

FECHA LEYES Nº ALCANCE

Marzo de 2002 Ley Nº 27680 que modificó el Capítulo

sobre Descentralización de la Constitución

Política de 1993

Plantea objetivos dirigidos a reducir la concentración y el centralismo: 1) Dotar al Estado peruano de autoridades que contasen con legitimidad suficiente

derivada de su elección popular. 2) Involucrar a los ciudadanos individual y colectivamente, en el planteamiento y

ejecución de las reformas necesarias. Creación de un sistema descentralizado de gobierno, que constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio y que se efectuará por etapas y gradualmente. Dispone que el proceso de descentralización se realice por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del Gobierno Nacional hacia los Gobiernos Regionales y Locales. Establece que el proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Estos gobiernos son los Gobiernos Regionales, con autonomía política, económica y administrativa, y cuyos miembros son elegidos por sufragio directo. Reitera que las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de Gobierno Local, con autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.

17 de julio de 2002

Ley Nº 27783 – ‘Ley de Bases de la

Descentralización (LBD)’

- La descentralización tiene como finalidad el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población. - Reconoce el carácter integral, democrático, permanente, dinámico, irreversible, subsidiario y gradual del proceso de descentralización. - Ordena y orienta este proceso: a) Estableciendo sus objetivos a nivel político, económico, administrativo, social y ambiental. b) Regulando la conformación de regiones y municipalidades. c) Fijando las dimensiones de las autonomías, las competencias, las atribuciones, los bienes y recursos de los Gobiernos Subnacionales. d) Regulando las relaciones de gobierno entre sus distintos niveles. e) Creando el Consejo Nacional de Descentralización (CND) (hoy Secretaria de Descentralización), como conductor del mencionado proceso. El proceso de descentralización se realiza a través de la instalación de los gobiernos descentralizados, la consolidación del proceso de descentralización y conformación de macroregiones, la transferencia y recepción de competencias sectoriales, y la transferencia de competencias en educación y salud. Establece competencias exclusivas para cada uno de los niveles de gobierno, entre las que destacan: - Gobierno Central: Diseño de políticas nacionales y sectoriales; Regulación de los

servicios públicos de su responsabilidad; Regulación y gestión de la Infraestructura pública de carácter y alcance nacional; Otras que señale la ley, conforme a la Constitución Política del Estado.

- Gobiernos Regionales: Planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas socioeconómicos correspondientes; Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su región; Concretar alianzas y acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo económico, social y ambiental; Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad, y proponer las iniciativas legislativas correspondientes; Aprobar su organización interna y su presupuesto institucional


22

conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes anuales de Presupuesto; Otras que se le señale por ley expresa.

- Gobiernos Locales : Planificar y promover el desarrollo urbano y rural de su circunscripción, y ejecutar los planes correspondientes; Administrar y reglamentar los servicios públicos locales destinados a satisfacer necesidades colectivas de carácter local; Formular y aprobar el plan de desarrollo local concertado con su comunidad; Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad y proponer las iniciativas legislativas correspondientes; Aprobar su organización interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes anuales de Presupuesto; Otras que se deriven de sus atribuciones y funciones propias, y las que señale la Ley.

Así también establece las competencias compartidas para cada nivel de gobierno, según lo siguiente: - Gobierno Central: este tipo de competencias se ciñen a lo establecido en la Ley

Orgánica del Poder Ejecutivo y las leyes específicas de organización y funciones de los distintos sectores.

- Gobiernos Regionales: educación; salud pública; ppromoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente; participación ciudadana, entre otros.

- Gobiernos Locales: educación; salud pública; seguridad ciudadana; vivienda y renovación urbana; atención y administración de programas sociales; entre otros.

16 de

noviembre de 2002

Ley Nº 27867 – ‘Ley Orgánica de los

Gobiernos Regionales’

Regula las competencias, la organización, las atribuciones de dicho nivel de gobierno, en concordancia con lo previsto en la LBD. Asimismo, entre las funciones específicas de los Gobiernos Regionales, se encuentran: - Educación, cultura, ciencia, tecnología, deporte y recreación - Trabajo, promoción del empleo y la pequeña y microempresa - Salud - Población - Agro - Pesca - Ambiente y ordenamiento territorial - Industria - Comercio - Transportes - Telecomunicaciones - Vivienda y saneamiento - Energía, minas e hidrocarburos - Desarrollo social e igualdad de oportunidades - Defensa civil - Administración y adjudicación de terrenos de propiedad del Estado - Turismo - Artesanía

26 de mayo de 2003

Ley Nº 27972 – ‘Ley Orgánica de

Municipalidades’

Reordena el funcionamiento de los Gobiernos Locales, estableciendo entre sus funciones específicas a las siguientes: - Organización del Espacio Físico – Uso del suelo - Servicios Públicos Locales (Programas Sociales) - Protección y Conservación del Ambiente - Desarrollo y Economía Local - Participación Vecinal - Servicios Sociales Locales (administra, organiza y ejecuta los Programas de Lucha

contra la Pobreza) - Prevención, Rehabilitación y Lucha contra el Consumo de Drogas


23

Ley Nº 27958 – ‘Ley que modifica la Ley Nº 27245

de Prudencia y Transparencia Fiscal’

Regula los aspectos fiscales de los diferentes niveles de gobierno. Las Leyes anuales de Presupuesto, de Endeudamiento Financiero y de Equilibrio Financiero, los créditos suplementarios, y la ejecución presupuestal del Sector Público, se sujetarán a las siguientes reglas: 1. Reglas macrofiscales para el Sector Público No Financiero a) El déficit fiscal anual del Sector Público No Financiero no podrá ser mayor a 1,0 por ciento del PBI; b) El incremento anual real del gasto no financiero del Gobierno General no podrá ser mayor al 3,0 por ciento en términos reales, determinado sobre la base del deflactor implícito del PBI; (*) (*) De conformidad con la Primera Disposición Complementaria y Transitoria de la Ley N° 28019, publicada el 11-07-2003, se dispensa para el presente ejercicio fiscal al Sector Público No Financiero de lo Establecido en el presente inciso. c) El endeudamiento público de mediano plazo deberá ser consistente con el principio de equilibrio o superávit fiscal señalado en el artículo 2 de la presente Ley. La deuda total del Sector Público No Financiero no podrá incrementarse por más del monto del déficit de dicho Sector, el cual está limitado por los topes de esta Ley, corregido por la diferencia atribuible a variaciones en las cotizaciones entre las monedas, la emisión de nuevos bonos de reconocimiento, variaciones en los depósitos del Sector Público No Financiero y las deudas asumidas por el Sector Público No Financiero, para lo cual deberá tenerse en cuenta la capacidad de pago del país; d) En los años de elecciones generales se aplicará, adicionalmente, lo siguiente: d.1) El gasto no financiero del Gobierno General ejecutado durante los primeros 7 (siete) meses del año no excederá el 60,0 por ciento del gasto no financiero presupuestado para el año; y, d.2) El déficit fiscal del Sector Público No Financiero correspondiente al primer semestre del año fiscal no excederá el 40,0 por ciento del déficit previsto para ese año. 2. Reglas fiscales para los gobiernos regionales y locales a) Los Planes de Desarrollo Regionales Anuales se elaboran en concordancia con las proyecciones precisadas en el Marco Macroeconómico Multianual, a que se refiere la Ley Nº 27245 y sus modificatorias. b) Los gobiernos regionales pueden obtener financiamiento por operaciones de endeudamiento externo únicamente con el aval del Estado y, cuando este endeudamiento ocurra, deberá destinarse exclusivamente a financiar gastos en infraestructura pública; c) Las solicitudes de endeudamiento con aval del Estado deberán someterse a los requisitos y procedimientos contemplados en la Ley Anual de Endeudamiento del Sector Público, incluyendo la demostración de la capacidad de repago de dichos créditos. Los proyectos de inversión materia de endeudamiento deberán regirse por lo establecido en la Ley Nº 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública y su Reglamento; d) La relación anual entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes de los gobiernos regionales y locales no deberá ser superior al 100 por ciento. Asimismo, la relación del servicio anual de la deuda (amortización e intereses) a ingresos corrientes deberá ser inferior al 25,0 por ciento.

Fuente: Consejo Nacional de Descentralización – Perú

1.2 Definición del Problema: Desequilibrio Fiscal Horizontal y Vertical 1.2.1) Desequilibrio Fiscal Horizontal Se dice que las unidades jurisdiccionales que integran un determinado nivel de gobierno subnacional (ej. regional, departamental o municipal) presentan desequilibrio fiscal horizontal, cuando –ante la misma responsabilidad de gasto público por habitante y unidad de tiempo- cuentan con diferentes capacidades de financiamiento propio. Es sabido que las referidas unidades jurisdiccionales son heterogéneas, variando entre sí respecto de dimensiones o atributos tales como el nivel y composición del pib, población residente, nivel del pib per cápita, extensión territorial, densidad demográfica, tipo de riquezas naturales, etc.


24

No es de extrañar por tanto que -al compararlas desde una perspectiva fiscal- dichas jurisdicciones muestren variancia en cuanto a la capacidad de los correspondientes gobiernos subnacionales para proveer con recursos propios, predeterminados niveles de bienes y servicios públicos per cápita y por unidad de tiempo. El desequilibrio fiscal horizontal, visto desde el punto de vista de la capacidad de financiamiento con recursos propios, refleja la existencia de profundas diferencias entre jurisdicciones de un mismo nivel de gobierno, debido a que las mayores recaudaciones se centran en aquellas jurisdicciones donde también se localizan las actividades económicas más dinámicas y los residentes de mayores ingresos. (CEPAL – ILPES, 2004)

Asimismo, el desequilibrio horizontal, se refleja a través del elevado nivel de dispersión de los recursos que cada gobierno regional o provincial tiene para gastar por habitante. De esa manera el ingreso total (incluyendo recursos propios y transferidos) que la región con más recursos por habitante tiene para gastar es “n” veces superior a la que menos tiene, (donde n>1). Los desequilibrios horizontales, reflejan la diferente capacidad de los distintos gobiernos subnacionales para financiar su gasto público con ingresos propios, de los que en las unidades subnacionales más ricas serían obviamente mayores que aquellos recaudados por los gobiernos más pobres. Si además de esto las distintas administraciones subnacionales son dispares en cuanto a eficiencia en el uso de los recursos disponibles, entonces los desequilibrios horizontales se incrementarán (Buchanan, 1950). Si estos desequilibrios horizontales son muy latentes, se podrían producir distorsiones sobre la movilidad de los factores, la eficiencia del mercado común interno. Debido a los efectos negativos provocados por los desequilibrios horizontales, normalmente se incluyen mecanismos de ecualización (Buchanan, 1950), que son básicamente transferencias –originadas en el gobierno central- entre gobiernos de un mismo nivel, frecuentemente calculadas mediante fórmulas que incluyen criterios redistributivos.


25

1.2.2 Desequilibrio Fiscal Vertical Se dice que una unidad jurisdiccional de un dado nivel de go-bierno subnacional (ej. regional, departamental o municipal), presenta un desequilibrio fiscal vertical, cuando las responsa-bilidades de gasto difiere de significativamente de la corres-pondiente capacidad de recaudación de ingresos propios. Los desequilibrios fiscales verticales, hacen referencia a un desequilibrio estructural entre ingresos y gastos subnacionales, como consecuencia de que las bases impositivas locales son relativamente restringidas y, por ende tienden a estar muy por debajo del costo total de bienes y servicios cuya provisión es preferible en el nivel subnacional. El desequilibrio vertical que así se origina implica y justifica el montaje de un sistema de transferencias fiscales intergubernamentales de niveles superiores hacia los inferiores. Por otro lado existe una gran heterogeneidad en la distribución territorial de la riqueza y de actividad económica, la que da lugar a significativas diferencias en cuanto a las posibilidades de recaudación de ingresos tributarios de distintas jurisdicciones (CEPAL – ILPES, 2004). El origen, la magnitud y la evolución de estos desequilibrios verticales en el tiempo, han sido históricamente identificados en el Perú. Las principales variables que explican los desequilibrios en el actual contexto tienen que ver con la aún persistente heterogeneidad de ingresos y gastos de los gobiernos subnacionales con respecto al gobierno nacional. Asimismo, con la heterogeneidad de producción de las regiones, la concentración económica, política y social de la región Lima, en razón de sus economías industriales, recursos humanos, nivel tecnológico y su situación geográfica privilegiada con respecto a otras regiones del país.

1.3. Por qué existen los Desequilibrios Fiscales Horizontales y Verticales a. Heterogeneidad y desigualdad económica de las regiones

Las economías regionales en Perú no son homogéneas, tampoco las sociedades. Estas economías difieren en el grado de desarrollo de los mercados, y en consecuencia, en la distinta intervención del Estado como integrador económico y redistribuidor social según regiones.


26

GRAFICO Nº 1

Elaborado: En base a datos del Ministerio de Economía y Finanzas

Las economías regionales del Perú se caracterizan según atributos económicos condicionados geográficamente. En el caso de la costa, liderada por la región Lima y Callao, una economía urbana industrial predominantemente. Seguidamente las economías agroindustriales, Piura, Tumbes, Lambayeque, Amazonas, Ancash, La Libertad, Moquegua y Tacna, la selva integrada por Loreto, San Martín y Ucayali, con los mismos atributos de las anteriores, finalmente se tiene las economías basadas en recursos naturales y actividades agropecuarias, con importantes componentes de economías de subsistencia y débiles mercados de trabajo e ingresos per cápita más bajo que el promedio nacional Junín, Pasco, Huánuco, Cajamarca, Ica, Ayacucho, Huancavelica, Cusco, Apurímac, Madre de Dios y Puno.

En este contexto, una economía heterogénea genera sociedades con distintos tipo de organización social, cuanto menos desarrollados estén estas economías, más segmentado y menos articulado estarán; por ello la presencia y participación del Estado es vital.

-10

-5

0

5

10

15

20

25

2002

R EGION ES

PIB (%)

TASA DE VARIACIÓN DEL PIB REAL REGIONAL (%) 2002 Y 2006

20022006


27

Las regiones, cuyas actividades son agropecuarias y cuentan con recursos naturales, viene hacer un total de once, aquellas en las cuales las bases tributarias son insuficientes para lograr niveles de vida cercanos al promedio nacional. b. Heterogeneidad en el ingreso y gasto regional La base tributaria en los ámbitos local y regional depende de la producción, de los ingresos y del patrimonio existente en cada espacio regional o local. Por ello existe un problema de nivel y otro de estructura. Por un lado las regiones poco productivas o con menor capital físico tienen bases tributarias muy débiles, insuficientes para proveer los bienes y servicios públicos que en promedio debería recibir cada ciudadano, mientras las regiones productivas tienen una situación económica contraria.

Asimismo, las principales variables que explican, la persistencia de las disparidades en el ingreso (ver grafico N°2), tiene que ver con el nivel de desarrollo (producto bruto interno), la población económicamente activa – PEA, la población urbana y la PEA no agropecuaria.

GRAFICO Nº2

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía y Finanzas – Perú

1.4 ¿Para qué nivelar los Desequilibrios Fiscales Horizontales y Verticales? Al respecto se sugiere tres razones que avalan la conveniencia de disminuir brechas fiscales horizontales y verticales: en primer lugar, para garantizar igualdad entre ciudadanos de distintas

2002

,0

2000000,0

4000000,0

6000000,0

8000000,0

10000000,0

12000000,0

14000000,0

16000000,0

REGIONES

TRIBUTOS INTERNOS SEGÚN REGIONES 2002 Y 2006 (Miles de Nuevos Soles)

2002

2006


28

regiones de un mismo país, asegurándoles el acceso a niveles razonablemente comparables de servicios públicos; en segundo lugar, para incrementar la eficiencia económica en el uso de los factores, desincentivando o reduciendo las migraciones internas causadas sólo por diferencias fiscales y en tercer lugar, para mermar la formación de desequilibrios estructurales entre ingresos y gastos subnacionales, es decir para atender las asimetrías de las capacidades fiscales de los gobiernos subnacionales. 1.5 El papel de las Transferencias Fiscales Intergubernamentales: Hacia un Equilibrio

Horizontal y Vertical

Según, (Lerda, 2008). Transferencias fiscales intergubernamentales, son entregas de una unidad gubernamental de bienes, servicios, activos o trabajos (flujos monetarios), sin recibir nada equivalente a cambio. A su vez estos pueden correr en tres direcciones: al interior del sector gobierno, del sector gobierno al sector privado y viceversa.

Las Transferencias intergubernamentales son la piedra angular del financiamiento para los gobiernos subnacionales en la mayoría de los países en desarrollo y transición. Estas permiten que el gobierno central mantenga control sobre el sistema de financiamiento público, a la vez permite canalizar el dinero hacia los presupuestos de los gobiernos regionales y provinciales.

Para corregir los desequilibrios horizontales o verticales la mayoría de los países han recurrido a las transferencias financieras de un nivel de gobierno a otro, debido a que los gobiernos centrales generalmente han controlado las fuentes impositivas más importantes. En Perú los acuerdos generalmente toman la forma de transferencias a las unidades regionales de gobierno.

El gráfico siguiente, muestra la importancia de estas transferencias como una proporción de los ingresos regionales y el grado resultante de dependencia de los gobiernos subnacionales respecto al gobierno central.


29

GRAFICO Nº03


1.6 Objetivo de Estudio Este trabajo tiene como objetivo analizar la descentralización de la política fiscal en el Perú, en particular, respecto a su contribución a la superación de los desequilibrios fiscales horizontales entre Regiones y/o provincias y verticales. La hipótesis de este trabajo es que no se han podido superar aún los desequilibrios fiscales horizontales y verticales debido a que el diseño del sistema de transferencias fiscales intergubernamentales no es adecuado, para que propicie un equilibrio teniendo en cuenta los criterios de eficiencia y equidad en la distribución de estos recursos. 1.7 Objetivos Específicos Entre los objetivos específicos tenemos: Explicar el marco teórico conceptual subyacente en la implementación de la política de

descentralización fiscal en el Perú. Estimar cuantitativamente el nivel y tendencia del grado de descentralización fiscal,

desequilibrios horizontal y vertical entre regiones. Analizar el impacto de las transferencias fiscales intergubernamentales sobre la distribución

regional del ingreso en el periodo antes señalado.

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

REGIONES

TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES POR REGIONES EN 2002 Y 2006 (Millones de Nuevos Soles)

20022006


30

CAPÍTULO II


31

CAPITULO II: MARCO TEÓRICO Este capítulo tiene como propósito ofrecer una revisión de la teoría económica de la descentralización fiscal. El Federalismo Fiscal, se ocupa del estudio y la regulación de las relaciones económicas y financieras de los diferentes niveles de gobierno que coexisten en los Estados, a fin de establecer el marco en que serán analizados los desequilibrios fiscales horizontales y verticales, las transferencias fiscales intergubernamentales y la inequidad, estableciendo los conceptos que guiarán las propuestas de la investigación y buscando las herramientas necesarias para el posterior desarrollo de la metodología que será utilizada para cumplir el objetivo propuesto por el presente estudio de caso. Revisión Teórica 2.1. Bienes Públicos Un bien público puro cumple simultáneamente con dos propiedades: (a) Es de consumo colectivo, es decir, el consumo por parte de un agente no reduce el consumo de los demás (dada la no rivalidad que prevalece en su consumo, el costo marginal de incluir un agente consumidor adicional es cero, por lo cual la deseabilidad de exclusión es nula). (b) Imposible la exclusión de alguien del consumo de dicho bien ya sea por razones técnicas o políticas (costo de excluir infinito)2. Ambas particularidades (no-exclusión y consumo colectivo) dan origen a fallas de mercado, ya que éste sólo puede funcionar perfectamente si el bien puede ser excluido del consumo de alguien que no esté dispuesto a pagar por él (de manera que se pueda cobrar un precio sobre su consumo) y si el costo de adicionar un usuario o consumidor más, es diferente de cero. En lo referente a la provisión de bienes públicos, podemos indicar que existen problemas del tipo - free-rider3. Por esa razón si el Estado decidiera no financiarlo y, por tanto no proveerlo, este bien posiblemente no existiera. En el caso poco probable que los agentes económicos resolvieran proveerlo, 2 Elaborado a partir de las notas de clase de Finanzas Públicas y Descentralización 2008. 3 Consiste en: una vez producidos un bien público, toda la población podrá utilizarlos, pero ya nadie estaría dispuesto a financiar sus costos, ya que el bien estaría disponible.


32

ciertamente habría una prestación del bien bastante ineficiente, puesto que no están los incentivos necesarios para que la provisión sea privada en razón de que los derechos de propiedad sobre los recursos no están claramente definidos, no habiendo condiciones suficientes para que exista el intercambio entre productores y consumidores (R. Musgrave y P. Musgrave, 1992). Bienes privados provistos públicamente, aquellos bienes, donde técnicamente podría ser deseable la exclusión a personas que disfrutan. De otra parte como este tipo de bienes públicos presentan una alta rivalidad en el consumo. Asimismo, es técnicamente difícil y/o políticamente costoso de excluir. Bienes o servicios preferentes, aquellos cuyo consumo no está orientado por la “soberanía del consumidor”. Se parte de considerar que los individuos, en determinadas situaciones, no necesariamente actúan en función de su propio interés. Entonces el Estado determinará el bienestar de las personas, mediante las autoridades públicas respectivas, mediante decretos, mandatos, regulaciones asumirán un papel de paternalista tratando de influir en la conducta de las personas para el consumo de bienes considerados preferentes. En este mismo orden de ideas, desde la perspectiva de justificar la acción pública en el mejoramiento del bienestar de la población, (P. Musgrave, 1992) plantea que la fallas de mercado, es una condición válida para que el estado pueda asumir eventualmente una función protectora, cuando el mercado es inadecuado. En definitiva todas las acciones paternales del Estado, reflejadas en la selección de bienes preferentes, revelan el aspecto valorativo – normativo propio de sus acciones y funciones públicas respectivas. Bienes o servicios meritorios, son aquellos que se merecen las personas por el solo hecho, de existir, es decir, por ser titulares de derechos fundamentales. En consecuencia, además por estar respaldados explícitamente en la declaración universal de los Derechos Humanos y de ser identificados y priorizados mediante una elección social, el disfrute de los bienes y servicios meritorios no deben excluir a ninguna persona: Es deber del Estado y de la sociedad garantizar los bienes y servicios a quienes no están en condiciones de adquirirlos y crear las condiciones para


33

que en el largo plazo puedan ser autónomos en su adquisición. Sin el acceso a estos bienes de merito, las personas se encuentran seriamente limitadas para desarrollar sus capacidades, Según (Rawls, 2004 citado por García, 2002); bienes meritorios, son aquellos los bienes y servicios que permiten el desarrollo de las capacidades humanas, que son necesarias. En este contexto, la descentralización implica, por tanto, que los gobiernos subnacionales determinan el nivel demandado del bien público, en sus respectivas jurisdicciones, sin que esto signifique que ellos tengan que producir los bienes públicos por sí mismos, si esto no resulta económicamente más eficiente. Puede ser que en algunos casos, por ejemplo, el nivel superior de gobierno produzca los bienes, aprovechando las economías de escala, y que estos bienes sean adquiridos por las comunidades que los desean, en la cantidad adecuada a sus preferencias. Por tanto, los gobiernos deben asignar recursos a aquellas actividades donde el mercado falla en asignar recursos suficientes. En este sentido, la acción estatal es esencial cuando los agentes económicos no son capaces o no tienen incentivos para internalizar las externalidades4 que la producción de ese determinado tipo de bien provoca. Así, en el caso en que los agentes privados resolvieran proveer el bien, cuyo derecho de propiedad no está adecuadamente definido, el Estado deberá intervenir, alterando los incentivos para que las personas tengan en cuenta los efectos externos de sus actos (a través, por ejemplo, de impuestos pigouvianos5 en el caso de externalidades negativas o de subsidios pigouvianos en el caso de externalidades positivas), de manera que sean asignados recursos suficientes para la producción socialmente óptima.

2.2. La Teoría del Federalismo Fiscal Se ocupa de las relaciones fiscales entre diferentes niveles de gobierno, independiente de si la organización política del país sea federal o unitaria. Asimismo nace de la rama de la teoría micro

4 Las externalidades existen cuando las actividades de una persona o de una empresa producen efecto (positivo o negativo) en otra persona o empresa por el cual esta no paga (si es positiva) o no recibe (si es negativa) la compensación correspondiente al efecto. 5 Impuestos pigovianos en homenaje al economista Arthur Pigou (1877-1959), uno de los primeros a defender de los impuestos para corregir los efectos de las externalidades negativas, acercando más la asignación de recursos al óptimo social. De la misma manera las subvenciones, con relación a las externalidades positivas. Manid (2002).


34

clásica, aplicada principalmente a la búsqueda de eficiencia en la asignación de recursos públicos entre los diferentes niveles de gobierno6. El Federalismo Fiscal es el enfoque que asocia la descentralización con la coparticipación de los gobiernos subnacionales (relaciones intergubernamentales) y con la capacidad de generar nuevos recursos a partir de los impuestos locales. Es decir, que los gobiernos subnacionales desempeñan un mejor trabajo cuando la obtención de los ingresos y los gastos se encuentran estrechamente relacionados (Bird, 1999). Cuando se habla de federalismo fiscal, se hace alusión tanto al tema de los ingresos como al de gasto por su estrecha vinculación cuestión que se sustenta con lo que Olson (1969) denomina la equivalencia fiscal. Esta idea sugiere que los impuestos que pagan los individuos deben de estar relacionados con los benéficos que reciben y que las transferencias deben de darse hacia aquellas regiones más desfavorecidas. Los supuestos teóricos sobre la literatura del federalismo fiscal es la eficiencia de la competición intergubernamental. Las transferencias desde gobierno nacional hacia los gobiernos subnacionales están motivadas, por lo general, tanto en consideraciones de eficiencia y equidad distributiva. Dentro de este último aspecto, es común que los recursos de origen central destinados a las distintas jurisdicciones busquen llevar: a) Una adecuada (eficaz y eficiente) provisión de bienes públicos a cargo de cada nivel de gobierno b) Contemplar principios de equidad y solidaridad inter jurisdiccional y c) Garantizar la estabilidad macroeconómica. Musgrave (1959), analiza el papel del sector público, señala las condiciones de su eficiencia y las tres funciones que debe desempeñar, señala tres motivos por los que una economía sin sector público no tendrá un buen funcionamiento: En primer lugar, se producirán asignaciones de recursos ineficientes, el segundo inconveniente es que la distribución de la renta entre los individuos que

6 Elaborado a partir de las notas de clase de Finanzas Públicas y Descentralización 2008.


35

resulta de la acción del mercado difiere de la socialmente deseable y por último, se plantea el problema de la incapacidad del mercado para alcanzar el equilibrio de la economía7.

Las razones anteriores justifican, a priori, la intervención del sector público en la economía, ya que el

mercado por sí sólo no puede realizar todas las funciones económicas, es necesaria una política económica pública para guiar, corregir y complementar al mercado en algunos aspectos. A cada uno de los fallas del mercado, Musgrave (1959), asigna una tarea a realizar por el sector público. Las tres deficiencias se producían en la asignación eficiente de recursos, en la distribución equitativa de la renta, y en la estabilidad de la economía.

Convierte a cada uno de estos elementos en objetivos económicos y socio-políticos a alcanzar por el sector público y los engloba en sus tres funciones: asignación, distribución y estabilización. Las dos primeras son, además, el grado de equidad conseguido en la distribución de la renta y de eficiencia en la asignación de los recursos, determinarán la efectividad del sistema económico considerado. Tras la aportación de Musgrave (1959), se acepta que las funciones del sector público son asegurar un uso eficiente de los recursos, establecer una distribución equitativa de la renta y mantener a la economía en niveles altos de empleo con razonable estabilidad de precios. Por tanto, su responsabilidad consiste en fomentar eficiencia, equidad y estabilidad de la economía. A. La función de asignación Según Musgrave (1959), el corazón del federalismo fiscal es la proposición de la rama de asignación, que debería permitirse ser diferente entre regiones, dependiendo de las preferencias de los ciudadanos. En ejercicio de esta función, el sector público deberá proveer bienes y servicios a sus ciudadanos, considerando que el análisis económico sólo justifica su provisión si es más eficiente que la

7 Fue Keynes, el primero en señalar que una economía no regulada no podrá simultanear niveles altos y estables de empleo y producción


36

realizada a través del mercado. Por tanto, la función de asignación está ligada al uso eficiente de los recursos, en cuyo caso el sistema proporciona el máximo bienestar posible con el mínimo costo.

En la mejora de la eficiencia de la economía, la autoridad pública debe intervenir para regular las situaciones de competencia imperfecta, de externalidades8, provisión de bienes públicos y de establecimiento de impuestos para hacer frente a los gastos del sector público. Hay determinados bienes cuya provisión por el mercado no es eficiente, es el caso de los denominados bienes públicos. Partimos pues, de la distinción (de las notas de clase de Finanzas

Públicas y Descentralización 2008), que clasifica entre bienes públicos puros, bienes privados provistos públicamente9, bienes privados puros10 y bienes tipo club11, y señala las tres características propias de los primeros: la indivisibilidad12, la imposibilidad de exclusión13 y su producción ajustada a múltiples usuarios14. Entre los bienes públicos, sólo los bienes colectivos públicos presentan las tres características citadas. Cuando falte alguno de los anteriores atributos de indivisibilidad, no-exclusión y producción ajustada, estaremos ante bienes públicos impuros o mixtos. Lo determinante es que, en mayor o menor medida, la provisión de estos bienes y servicios exige la participación del sector público.

8 Se caracterizan por la imposibilidad de excluir a terceros de los efectos (positivos o negativos) derivados de acciones de una o más unidades institucionales. Huna (2002): Observa que los humanos vivimos en un mundo de permanentes y múltiples interrelaciones de los que deriva toda suerte de efectos no-consentidos (positivos y negativos) con importantes consecuencias económicas, sociales y ambientales, no internalizadas en el vector de precios de mercado. 9 Se caracteriza, por lo que es técnicamente difícil y/o políticamente costoso de ser excluido, sin embargo presenta rivalidad en el consumo. 10 Estos bienes se caracterizan, por la existencia de una alta rivalidad en el consumo y facilidad de exclusión, este tipo de bienes es provisto vía mercado. 11 La característica de este tipo de bienes es que no presenta rivalidad en el consumo, empero presenta una facilidad de exclusión, el costo de excluir es finito y aceptado por el mercado. 12 La indivisibilidad supone que el consumo del bien es no-rival, es decir, que el consumo del bien o el disfrute del servicio por parte de un sujeto no reduce los beneficios obtenidos por los demás consumidores. De manera que, la totalidad de la cantidad ofertada del bien está a disposición de todos y sin mutua interferencia. 13 La imposibilidad de exclusión es una consecuencia de la característica anterior, ya que si el bien o servicio es susceptible de ser recibido por cada individuo en su totalidad y todos tienen acceso a él de la misma manera, no es posible excluir del beneficio del bien o servicio a un usuario potencial. 14 Los bienes públicos ya producidos están a disposición de todo nuevo usuario a un coste marginal nulo, lo que produce la aparición del fenómeno de la congestión, que consiste en la reducción de la calidad del bien o servicio a medida que se incrementa el número de usuarios.


37

Un caso particular en que el mercado tampoco es eficiente es de los llamados bienes preferentes. La satisfacción de las necesidades preferentes exige la participación del sector público, bien encargándose de su provisión o limitando la elección individual, incentivando a los bienes preferentes y desfavoreciendo a los perjudiciales. Los criterios a considerar, según el nivel de gobierno más apropiado para proveer los bienes y servicios públicos puros y preferentes, según Castell (1998) son: Para bienes públicos puros, la provisión central reduce su costo por persona al extender al

máximo el número de beneficiarios. En contrapartida, la provisión centralizada merma el bienestar de los ciudadanos al unificar el nivel de provisión, sin considerar sus preferencias.

Dado que existen bienes públicos cuyo ámbito espacial de incidencia está limitado a un área

geográfica inferior al territorio nacional –bienes públicos locales– la provisión debería hacerse por aquél nivel de gobierno que coincida o se aproxime al área de beneficiarios del bien o servicio.

En el caso en que la jurisdicción que provea el bien sea a su vez la productora, la existencia de

economías de escala en la producción es un argumento a favor de la atribución de la función a un nivel de gobierno superior al considerado.

Los altos costes de toma de decisión deben ser considerados en la atribución de la función de

asignación, tanto si existe una fuerte dispersión de unidades de gobierno como si unas pocas jurisdicciones deben hacerse cargo de muchos bienes a proveer para muchos beneficiarios.

La provisión de bienes públicos impuros con costes de congestión deberá realizarla el nivel de

gobierno que mejor se adapte al tamaño óptimo de beneficiarios.


38

En cualquier caso, la existencia de sistemas políticos descentralizados mejorar los mecanismos asignación al establecer la posibilidad de que los ciudadanos dispongan de mejores posibilidades para revelar sus preferencias.

Estos criterios de la provisión local de ciertos bienes públicos por parte de los gobiernos locales está formalizada en lo que ha venido denominarse el “Teorema de la Descentralización” de (Oates, 1972 citado por Aghón, 1993) que establece lo siguiente: “Para un bien público –cuyo consumo está

definido para subconjuntos geográficos del total de la población y cuyos costos de provisión de cada

nivel de producto del bien de cada jurisdicción son los mismos para el gobierno central o los

gobiernos locales-será siempre más eficiente (o al menos tan eficiente) que los respectivos

gobiernos locales provean los niveles de producto pareto-eficientes a sus respectivas jurisdicciones

que la provisión por el gobierno central de cualquier nivel prefijado y uniforme de producto para

todas las jurisdicciones”. El Teorema de la Descentralización de la asignación aplicada al sector público, conduce a afirmar que los servicios públicos deben ser prestados según las preferencias de los residentes.

En este punto, la Ley de Bases de Descentralización desde el año 2003, para el Perú, define de manera general el criterio de asignación de recursos para las regiones en su mayoría de carácter no discrecional (transferencias condicionadas). Este esquema de asignación de recursos descentralizados para la economía peruana, se da principalmente a través de: A.1. Transferencias intergubernamentales

Transferencia es la entrega a una unidad gubernamental de un bien, servicio, activo o trabajo (flujos monetarios), sin recibir nada equivalente a cambio, hacia otra unidad gubernamental. A su vez estos pueden correr en tres direcciones: al interior del sector gobierno, del sector gobierno al sector privado y viceversa. Para análisis del presente trabajo desarrollaremos las transferencias al interior del gobierno principalmente.


39

En ese sentido, las transferencias están justificadas en virtud de que un Estado no puede responder solamente al principio de la eficiencia para establecer la entrega de los bienes, servicios, activos o trabajo (flujos monetarios) públicos que ofrece a sus ciudadanos, sino también al principio de la equidad, que exige una igual prestación de los bienes, servicios públicos en todo territorio nacional. Este debería ser considerado el bien público más relevante: la igualdad de oportunidades de todas las personas, a través de una actuación del Estado dirigido a disminuir los desequilibrios horizontales y verticales.

En lo referente a los criterios básicos con que se debe diseñar las transferencias intergubernamentales (destinadas a resolver los desequilibrios verticales y/u horizontales, como también a fortalecer otros objetivos de políticas públicas del gobierno central) deben orientarse a eficiencia, autonomía, suficiencia, simplicidad. Por lo cual, un buen diseño de las transferencias intergubernamentales es imprescindible en países donde se está ejecutando el proceso de descentralización como el caso de Perú, donde impera el desequilibrio vertical y horizontal, desigualdades espaciales, económicas y sociales. En el presente trabajo se pone de manifiesto la preeminencia, de la equidad en términos económicos-financieros y la eficiencia en la provisión de recursos (flujos monetarios) - transferencias intergubernamentales con el sustento económico de este trabajo es la Teoría del Federalismo Fiscal15. Según la clasificación de Musgrave (1959), las dos funciones que admiten algún grado de “descentralización” son las de redistribución y las de asignación. Por ello, es importante tener en cuenta que en un sistema, donde un nivel superior recauda impuestos que luego son transferidos a niveles inferiores, a través de transferencias, es necesario tener en cuenta la relación que existe entre este proceso y las funciones asignadas a cada nivel. 15 presentado por Richard Musgrave (1959) en su división tripartita del sector público: “La función de estabilización. El uso de la política fiscal y monetaria para mantener altos niveles de empleo, estabilidad de precios y una tasa adecuada de crecimiento económico, debe corresponder al gobierno central. “La función de redistribución. El ajuste de la distribución del ingreso y de la riqueza de acuerdo con lo que la sociedad considera una justa distribución debería estar centralizado en su mayor parte. “La función de asignación. La provisión de bienes sociales, o el proceso mediante el cual se divide el uso de los recursos totales entre bienes privados y sociales y mediante el cual se selecciona la mezcla de bienes sociales, debería estar parcialmente descentralizada.


40

A su vez las transferencias fiscales16 pueden ser clasificadas de varias formas, con el fin de facilitar la comprensión de su diseño y el objetivo a ser alcanzado. La tipología básica y más utilizada dentro de la literatura sobre descentralización fiscal Oates (1977), es la que difiere las transferencias de acuerdo con su disponibilidad por los gobiernos receptores, en condicionadas y no-condicionadas (o

de libre disponibilidad). (i) Transferencias Compensatorias Automáticas no Condicionadas Este tipo de transferencias fue diseñado para apoyar a las regiones o provincias de bajos recursos económicos. Asimismo éste es resultado de negociaciones intergubernamentales. Por otro lado, este tipo de transferencias, son las no vinculadas, que no posee ninguna especificación respecto al empleo de los recursos traspasados. Estos pueden ser gastados según las prioridades o preferencias de la comunidad receptora y, en ese sentido, responden más a la autonomía subnacional.

Dentro de este tipo de transferencias se encentra el Fondo de compensación Municipal (FONCOMUN), basada en una fórmula de reparto definida por el Ministerio de Economía - MEF en acuerdo con el Consejo Nacional de Descentralización - CND. El objetivo del FONCOMUN, es promover la inversión en las diferentes municipalidades del país, con un criterio redistributivo a favor de las zonas más alejadas y deprimidas, priorizando la asignación a las localidades rurales y urbano-marginales del país.

En el 2004, la distribución de los recursos del Fondo de Compensación Municipal -FONCOMUN entre las municipalidades sufrió modificaciones en cuanto a los criterios y porcentajes, que fueron aplicables a partir del 1 de enero de 200617.

16 Por transferencias fiscales se entenderá el traspaso de recursos financieros de origen tributario que ocurre de un nivel de gobierno a otro (característica intergubernamental). 17 Decreto Legislativo Nº 952, publicado el 3 de febrero del 2004, mediante el cual se modifica el Decreto Legislativo Nº 776, Ley de Tributación Municipal.


41

En cuanto a los criterios de distribución, la modificación establece que éstos serán dados anualmente por el Ministerio de Economía, con opinión técnica del CND, considerando los criterios siguientes18: a. Indicadores de pobreza, demografía y territorio. b. Incentivos por generación de ingresos propios y priorización del gasto en inversión. En lo que respecta a los porcentajes, se mantiene el 20% para la municipalidad provincial y se modifica el destino del 80% restante, ampliando su distribución no sólo a las municipalidades distritales de la provincia, sino también a la municipalidad provincial. Así, la municipalidad provincial recibe 20% para iniciativas de carácter provincial y una parte del 80% para iniciativas de carácter distrital del cercado de la provincia. ii) Las Transferencias Condicionadas, son aquellas que tienen un fin o una destinación comprometida, por tanto, no son de libre disponibilidad por el gobierno que recibe los recursos, sirviendo como refuerzo para la uniformidad del gasto en determinados bienes públicos en todo el territorio nacional. Asimismo, las transferencias condicionadas tienen la lógica sustentada principalmente en la necesidad de usar eficientemente los recursos escasos del gobierno central para alcanzar ciertos objetivos en la ejecución del gasto público del nivel local. Adicionalmente, el gobierno central transfiere recursos para incentivar que los gobiernos locales provean servicios que tiene efectos positivos en otros municipios; es decir, busca que los gobiernos subnacionales interioricen en su proceso de toma de decisiones las externalidades que generan para otras localidades.

Las transferencias condicionales constituyen una proporción alta de transferencias en Perú, y a su vez son una parte importante de ingresos de los gobiernos subnacionales. Asimismo, para que

18 Antes de la modificatoria, se establecía en el artículo 87º de la Ley de Tributación Municipal –Decreto Legislativo Nº 776- El Fondo se distribuirá entre las Municipalidades Provinciales y Distritales, preferentemente de zonas rurales y urbano-marginales, teniendo en consideración criterios de población, pobreza, desarrollo humano, violencia y recursos naturales»


42

estas sean percibidas como justas por los municipios y regiones, se requiere mucha información socioeconómica local y regional, es decir mejorar las asimetrías de información, para de esta manera mermar los costos de transacción y mejorar e incentivar el proceso de descentralización. Las Transferencias condicionadas, destinadas a inversión con fórmula de distribución definida de manera similar a la anterior, administradas a través del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDE) al que acceden los gobiernos regionales con proyectos bajo condiciones fijadas de manera transparente por el CND – Consejo Nacional de Descentralización.

Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDE) Diseñado como un fondo concursable destinado al financiamiento de proyectos de desarrollo compartido entre los distintos niveles de gobierno. El FIDE fue creado por la Ley de Bases y reglamentado mediante Resolución Presidencial Nº 150-CND-P-2003, publicada el 2 de diciembre de 2003. Las características principales del Fondo Intergubernamental para la Descentralización - FIDE se presentan a continuación:

CUADRO Nº 02

CARACTERÍSTICAS DEL FIDE

Tema Detalle Proyectos Deben ser identificados por consenso entre diferentes niveles de gobierno de al menos dos circunscripciones

territoriales y la sociedad civil, y deben encontrarse en los Planes de Desarrollo Concertado

Recursos 30% de los recursos captados por procesos de privatización, concesiones y otros similares. Otros, provenientes de

la cooperación internacional no reembolsable, donaciones, repago de créditos, recursos provenientes de la

ejecución de garantías de contratos mutuos y otros que le sean asignados.

Forma de

Asignación

Recursos de libre adjudicación: a disposición de todos los gobiernos regionales y locales, son reembolsables.

Recursos de adjudicación legal predeterminada: destinados al financiamiento de proyectos de inversión en las

circunscripciones donde se encuentra el activo materia de privatización o concesión. Son no reembolsables.

Concurso La convocatoria debe realizarse anualmente, en el mes de mayo.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas – Perú


43

Fondo de Compensación Regional - FONCOR En relación a la distribución de los recursos del FONCOR, se precisa en el artículo 39º de la Ley de Bases de Descentralización, FONCOR se distribuye entre todos los gobiernos regionales con criterios de equidad y compensación, considerando factores de pobreza, necesidades insatisfechas, ubicación fronteriza, población, aporte tributario al fisco e indicadores de desempeño en la ejecución de inversiones; y que el Ministerio de Economía y Finanzas - MEF con opinión favorable del Consejo Nacional de Descentralización - CND aprueba los índices de distribución del FONCOR. Otros fuentes de Transferencia Intergubernamental Entre otras fuentes de financiamiento intergubernamental tenemos:

Canon Minero En el 2004, se introdujeron diversas modificaciones a los índices de distribución del canon (minero, hidroenergético, gasífero y forestal)19: o El criterio de densidad poblacional (habitantes por kilómetro cuadrado) fue sustituido por un

indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas. o Se otorga un porcentaje específico de 10% al distrito o distritos donde están ubicados los

yacimientos y concesiones. o Se modifican los porcentajes a distribuirse entre los gobiernos locales del resto de la provincia y

del resto del departamento. o Se incorpora a las universidades públicas como nuevos beneficiarios.

En las modificaciones al marco normativo se precisó que los distritos propietarios de los yacimientos o concesiones mineras no quedan excluidos de la distribución provincial que les corresponde, quedando configurada la distribución de la siguiente manera:

19 Luego de aprobada la Ley de Canon en julio de 2001, Ley Nº 27506, en el 2003 se modificaron algunos de sus artículos mediante Ley Nº 28077, y en febrero de 2004 se modificó su Reglamento mediante Decreto Supremo Nº 029-2004- EF. Posteriormente, el 10 de agosto de 2004 se aprobó la Ley N° 28322, norma que modificó nuevamente la Ley de Canon en cuanto a los criterios de distribución, lo cual entró en vigencia el 1ro de enero de 2005, luego de la aprobación de su reglamento en diciembre de 2004 mediante Decreto Supremo Nº 187-2004-EF. Por su parte, la Ley Nº 28277 de julio de 2004, que modifica la Ley Nº 27763 - Ley Complementaria de Legislación del Canon y sobrecanon para Petróleo y Gas en Piura y Tumbes, estableció nuevos criterios de distribución del canon y sobrecanon petrolero para Tumbes y Piura.


44

CUADRO Nº 03

CRITERIOS DE DISTRIBUCIÓN DEL CANON Después de la Modificatoria Antes de la Modificatoria 10% para los gobiernos locales de los distritos donde se encuentra localizado

el recurso natural.

25% del total de canon para los gobiernos locales de los distritos y provincias

donde se explota el recurso natural.

Se excluía de este monto al distrito o distritos del recurso

natural

40% del total de canon para los gobiernos locales de los distritos y provincias

del departamento o departamentos de las regiones donde se explota el recurso

natural.

En la ley anterior se excluía a la provincia o

provincias donde se encuentra el recurso natural

25% del total de canon para los gobiernos regionales donde se explota el

recurso natural. De dicho monto total, el 20% será transferido a las

universidades públicas.

En este rubro, no se incluía a las universidades públicas.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas – Perú

Ley que modifica la Ley de Canon, Ley Nº 28322

Regalías Mineras Una fuente adicional de recursos para los gobiernos regionales y locales, establecida durante el año 2004, son las regalías mineras20. La ley que establece que el íntegro de los recursos recaudados por este concepto será destinado a los gobiernos regionales y locales donde se ubican los yacimientos y concesiones, y a las universidades nacionales de la región, según los porcentajes y criterios señalados en la norma (Ver Cuadro N° 04). Los gobiernos regionales y locales recibirán las transferencias provenientes de la recaudación de regalías a partir del 2005.

CUADRO Nº 04

DISTRIBUCIÓN DE REGALÍAS MINERAS

Porcentaje del total recaudado Destino

20%

Para los gobiernos locales de la municipalidad o municipalidades distritales donde se

encuentran las concesiones mineras en explotación. De ello, el 50% será invertido en las

comunidades donde se explota el recurso natural.

20%

Para los gobiernos locales de la provincia o provincias donde se encuentran las

concesiones mineras en explotación.

Para los gobiernos locales de las circunscripciones departamentales, o de las regiones

20 Ley de Regalía Minera, Ley Nº 28258, modificada por Ley Nº 28323, reglamentada mediante Decreto Supremo Nº 157-2004-EF.


45

40% cuando éstas se constituyan, donde se encuentran las concesiones mineras en

explotación.

15%

Para el o los gobiernos regionales donde se encuentran las concesiones mineras en

explotación.

5%

Para la o las universidades nacionales de la región o regiones o, cuando no se hayan

conformado éstas, de las circunscripciones departamentales donde se encuentran las

concesiones mineras en explotación.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas – Perú. Ley de Regalía Minera, Ley Nº 28258

A.2. Recursos propios o Sistema Tributario Subnacional El sistema tributario subnacional, incluye diversos tipos de tributos como: el impuesto predial principalmente, a los vehículos, espectáculos no deportivos, entre otros, mientras que una ley especial deberá definir los tributos transferibles a las regiones. Sin embargo, la estructura recaudatoria muestra importantes desequilibrios, que responde directamente a la estructura económica que tiene el país, caracterizado por la concentración en la capital de los principales mercados. Lima concentra el 88.1% de la recaudación en el 2004, seguido muy de lejos por Arequipa con el 3,5% y la Libertad con el 1.4%. El resto del país brinda una recaudación poco importante. Esta es la realidad que ha venido enfrentando el proceso de descentralización de recursos. Cualquiera que sea la composición de los recursos percibidos por cada gobierno subnacional, la distribución óptima será aquélla en que las fuentes de ingresos asignadas a cada jurisdicción le permitan obtener los recursos necesarios para hacer frente a las tareas que tiene encomendadas. Los impuestos asignados al gobierno central actualmente resultan ser de alta flexibilidad (alta elasticidad – ingreso). Todos ellos constituyendo hoy en día la base cuantitativa mayor de la recaudación nacional. En cambio los asignados a los gobiernos subnacionales, son menos elásticos respecto a cambios en el nivel de actividad o el ingreso. La distribución del impuesto entre ambos niveles de gobierno, genera un esquema centralizado en materia recaudatoria, con importantes superávit en el gobierno central y déficit en los gobiernos


46

locales, circunstancias que debe resolverse a través del sistema de transferencias verticales (Gobierno central – Regiones o provincias). Esto genera una fuerte dependencia de los gobiernos subnacionales respecto al financiamiento de su gasto por recursos provenientes de los impuestos nacionales. Las transferencias hacia los gobiernos subnacionales en Perú, poseen un comportamiento altamente cíclico, debido a la alta elasticidad de los tributos que componen la base recaudatoria y la ausencia de algún mecanismo que atenúe dicho comportamiento.

B. La función de Distribución Si la eficiencia es el criterio que rige la actividad de asignación del sector público, la modificación de la distribución de la renta derivada de la acción del mercado debe someterse a un principio distinto, de carácter ético y político: la equidad. El punto de partida de toda la argumentación es, que en una economía de mercado debe intervenir la autoridad pública para modificar la distribución resultante de la renta, con el fin de atenuar o hacer desaparecer las desigualdades. De las tres funciones económicas del sector público, la de distribución es en la que se observa claramente la presencia de un objetivo social no económico: la equidad en el reparto de la renta. Musgrave y Musgrave (1994), señalan que aun en el caso de que no existiesen ineficiencias en el mercado, no es probable que el patrón de redistribución de renta resultante fuese equitativo. Puesto que el reparto de las dotaciones de factores es el elemento determinante en la distribución de la renta, dentro de una economía de mercado es de esperar que el resultado de la distribución se haga en relación directa con su valor, dando lugar a grandes diferencias en el reparto. La distribución justa de la renta y la riqueza es un objetivo ético, jurídico y político de las democracias contemporáneas. Se trata pues, de una consideración previa a la económica, que nos introduce en unos de los temas más controvertidos de la literatura económica: la justicia distributiva. En las democracias contemporáneas se acepta el valor de equidad como indispensable en la ordenación social. La acción pública debe dirigirse, por tanto, a hacer efectiva la desaparición de las


47

desigualdades económicas entre individuos, grupos o territorios, logrando así una distribución equitativa de la renta. La atribución al sector público de la tarea de reparto de la renta sólo puede justificarse, dentro del análisis económico, si la distribución pública es superior a la privada, estimada esta ventaja, no en términos de eficiencia paretiana, sino de bienestar social. El problema central de la distribución consiste en valorar los cambios que comportan que un sujeto pierde y otro gana. Para resolver esta dificultad, la teoría de la justicia distributiva debe enfrentarse a un dilema fundamental: cómo determinar qué pérdida de justicia es admisible a cambio de minimizar las pérdidas en la masa de distribución. La alternativa se plantea, pues, en términos de equidad y eficiencia. Lo trascendental para dilucidar la cuestión a que se enfrenta el agente distribuidor es conocer las necesidades y preferencias de sus ciudadanos, sólo así podrá ajustar las medidas redistributivas al óptimo de bienestar social. Por tanto, todo el proceso depende de la adecuación de los métodos de elección colectiva. Por lo tanto, debe ser el sector público el que se ocupe de redistribuir la renta de sus ciudadanos de acuerdo al patrón de equidad, la cuestión que se plantea no es otra que determinar la jurisdicción adecuada para ejercitar dicha función. La respuesta casi unánime es atribuir la responsabilidad al gobierno central, basándose en el Teorema de la Descentralización y en los comportamientos "free rider21". La actuación de distribución del sector público se materializa en gastos de consumo y transferencias dirigidas a los grupos de población con menor renta, y en el establecimiento de un sistema tributario progresivo. Con estas premisas, un gobierno subcentral cuyos ciudadanos presentan una renta más baja que la de sus vecinos de jurisdicciones próximas, deberá imponerles un gravamen más alto que el resto si pretende mantener los niveles de provisión y transferencias en un nivel semejante al de los otros gobiernos.

21 Consiste en: una vez producidos un bien público, toda la población podrá utilizarlos, pero ya nadie estaría dispuesto a financiar sus costos, ya que el bien estaría disponible.


48

En este punto, en el caso del Perú, existe un esquema de distribución de servicios que en principio es consistente con la aplicación de los principios de subsidiariedad y de externalidades. Al Gobierno Nacional se le reservan competencias de carácter estratégico y con fuertes externalidades, mientras que los gobiernos subnacionales tienen las competencias legales –aún no transferidas- de administrar servicios con externalidades medias y bajas, entre ellos los establecimientos de educación y salud, los programas sociales y los proyectos de infraestructura. En el Perú, el principal problema al respecto es que este tipo de competencias no están claramente delimitadas por nivel de gobierno (Banco Interamericano de Desarrollo, 2007). Las reglas de transferencia en el Perú producen un híbrido de los sistemas de bloque y por demanda22. En principio los planes anuales, además de definir las competencias a transferir, deben cumplir con los principios de neutralidad y responsabilidad fiscal, gradualidad en las transferencias de servicios, transparencia y predictibilidad del proceso anteriormente mencionados. C. La función de estabilización

Esta función es la encomendada a los poderes públicos, la de fomentar la estabilidad económica. Su justificación reside en la constatación histórica de que las economías de mercado no originan por sí mismas estabilidad ni pleno empleo. Tras la aportación doctrinal de Keynes (1943), se acepta, con mayor o menor intensidad, que los gobiernos tienen en sus manos instrumentos presupuestarios cuya utilización es necesaria para amortiguar los impactos alternativos del incremento de los precios – inflación– y del desempleo.

Los objetivos intermedios que hacen posible la estabilidad de una economía son múltiples: el mantenimiento de niveles altos de empleo y producción, una razonable permanencia de los precios, la solidez de las cuentas con el exterior y un grado aceptable de crecimiento económico. El control

22 El sistema de transferencias de servicio en bloque consiste en la entrega de un grupo de competencias y servicios iguales a todos los gobiernos subnacionales receptores, en un tiempo determinado de antemano. El sistema por demanda permite a cada gobierno subnacional haga solicitudes de transferencia por separado en tiempos y materias distintos.


49

monetario junto con medidas fiscales son los medios más relevantes para lograr la estabilidad de la economía, atenuando los efectos de los ciclos de auge y declive.

En el caso del Perú, uno de los componentes requeridos de una sana administración fiscal del proceso de descentralización es la Neutralidad fiscal, en términos generales, se espera que un proceso de descentralización adecuado sea fiscalmente neutro en términos netos. En otras palabras, sólo se deben transferir recursos financieros al mismo tiempo que se transfieren responsabilidades de gasto. No se deben transferir responsabilidades de gasto sin el respaldo de recursos adecuados bajo la forma de transferencias del Gobierno Nacional y de asignación de responsabilidades tributarias propias a los gobiernos subnacionales. 2.3. Los Instrumentos Económicos de la Equidad y el Desequilibrio Horizontal - Vertical Los estudios sobre equidad horizontal y transferencias de nivelación de Buchanan (1950), introducen la necesidad de nivelar los sistemas de financiación descentralizada, tanto por razones de eficiencia como de equidad horizontal y vertical. Es evidente que el sector público, nacional o subnacional, puede actuar contra las desigualdades o desequilibrios desde las diferentes perspectivas funcionales como: con la provisión de bienes, incentivando el desarrollo de los más desfavorecidos, o redistribuyendo la renta. Asimismo Buchanan (1950), señala, las diferencias económicas entre los gobiernos subnacionales derivan de dos causas: En el primer caso, los denominados desequilibrios financieros interterritoriales y el segundo déficits de desarrollo que impiden que una comunidad pueda proveer un nivel de servicios similar a las de su mismo rango. A. Las transferencias intergubernamentales, equidad y eficiencia Desde el punto de vista distributivo y en presencia de fuertes disparidades en la distribución de la riqueza a nivel nacional, la intencionalidad de las transferencias apunta, entre otros objetivos a la compensación de dichos desequilibrios.


50

El diseño de un sistema de transferencias intergubernamentales que propicie un adecuado equilibrio entre los criterios de eficiencia23 y equidad24 en la distribución de los recursos interregionales y la responsabilidad en el diseño del esfuerzo fiscal es, sin duda temas prioritarios, en esta perspectiva. Buchanan (1950), señala la necesidad de corregir o ajustar los ingresos de cada jurisdicción con relación a sus gastos. Para este autor, una estructura fiscal es equitativa si individuos en condiciones similares tienen un residuo fiscal25 similar. Por esta razón Buchanan, indica que el medio adecuado de lograr la equidad del sistema es la aplicación de tipos diferenciados por jurisdicción en el impuesto personal sobre la renta de ámbito nacional. Si no fuera posible esta discriminación impositiva habría que acudir a transferencias intergubernamentales calculadas de acuerdo con las necesidades relativas de los ciudadanos de cada jurisdicción. Ante las dificultades para hacer efectiva la equidad interindividual, la equidad interterritorial se presenta como un medio idóneo para aproximar las situaciones fiscales de los ciudadanos de los diversos territorios. De lo que trata es de poner en manos de los niveles inferiores de gobierno una serie uniforme de instrumentos fiscales que permita que sujetos con condiciones similares tengan residuos fiscales aproximados. Sin embargo, Musgrave y Musgrave (1994), formula tres variables-opción para hacer efectiva la redistribución interterritorial: la relación ingresos/gastos, las capacidades fiscales y las diferencias entre necesidades y capacidades fiscales. Indica que también interviene el criterio técnico de la eficiencia. Por ejemplo el sistema de transferencias intergubernamentales contribuye a la eficiencia de la economía nacional porque inhibe la migración ineficiente por motivos fiscales. Si los individuos se desplazan a las regiones en las que obtienen un mayor residuo fiscal, es evidente que se incentiva la migración hacia las zonas más favorecidas.

23 Como la ampliación en la cobertura de los servicios, calidad, etc. 24 Condiciones socioeconómicas de la población, capacidad fiscal regional o local y costo de la prestación de servicios 25 Residuo fiscal: es la diferencia entre el beneficio que un individuo obtiene de la prestación de los servicios públicos y la carga fiscal que debe soportar.


51

La corrección de los desequilibrios interterritoriales a través de transferencias se justifica en razones de equidad, ya que debe asegurarse la igualdad material de los ciudadanos, es decir, que tengan acceso a un nivel de provisión pública similar a sus conciudadanos de otras comunidades y con un esfuerzo fiscal similar y, además, es imprescindible para la subsistencia del sistema democrático, dada la necesidad de un cierto grado de homogeneidad para hacer viable la unión política de varios territorios; incluso puede ser garantía de la eficiencia de los gobiernos subnacionales descentralizadas, porque el desarrollo económico equilibrado de las diversas regiones permite una asignación eficaz de los recursos productivos. B. Los desequilibrios Financieros interterritoriales El propósito de la distribución de recursos entre unidades de gobierno es lograr el objetivo de la

autonomía local de acción y la responsabilidad local por esas acciones (Bird, 1986) y que esta situación no se verifica en el contexto real. Esta situación provoca desequilibrios entre la capacidad de financiación y de gasto de las diferentes jurisdicciones que deben ser corregidos con el fin de que los gobiernos de cada nivel puedan obtener los recursos financieros necesarios para llevar a cabo

sus responsabilidades de gasto y ser considerados responsables de sus decisiones de tributación y

gasto.

Las diferencias entre ingresos y gastos pueden ser analizadas desde dos perspectivas distintas y complementarias. Vertical, si tomamos como referencia gobiernos de diferente rango, u horizontal, si la comparación se establece entre unidades territoriales del mismo nivel. B.1. Desequilibrio Fiscal Horizontal El desequilibrio fiscal horizontal, se produce cuando las unidades de gobierno de un mismo nivel no son capaces de prestar un volumen de bienes y servicios semejante al del resto con un esfuerzo fiscal medio. En consecuencia, en un contexto de desequilibrio horizontal, los ciudadanos de un Estado disfrutarán de niveles diferentes de servicio según el territorio en que residan y, si tratan de


52

aproximarse las prestaciones públicas, las cargas fiscales que tendrán que soportar serán distintas y tanto mayores cuanto menor sea la capacidad económica de la región. La situación descrita, vulnera claramente las exigencias del principio de equidad horizontal: ciudadanos iguales reciben un trato fiscal diferente. Asimismo, se observa los problemas de traslación de población y asignación ineficiente de los recursos productivos. Son tres las causas que pueden originar el desequilibrio financiero entre unidades de gobierno del mismo rango. Diferencias en la capacidad fiscal - inequidad

Esfuerzo Fiscal ínfimo

Costo de producción de provisión de bienes y servicios públicos alto – ineficiencia. En este contexto, para la solución a los desequilibrios horizontales, es relevante la aplicación de sistemas de nivelación o igualación. Lo que se pretende con los sistemas de transferencias es mejorar la equidad y eficiencia fiscal entre los gobiernos de un mismo nivel. Las transferencias intergubernamentales en sus múltiples modalidades, constituye una parte relativamente importante del total del ingreso nacional y un alto porcentaje del ingreso total de las entidades subnacionales. La igualación fiscal puede orientarse a fines diversos. Uno de ellos es igualar el gasto público per cápita de las diferentes unidades de gobierno y la otra posibilidad es igualar los niveles de provisión efectiva de bienes y servicios públicos.

Así, el equilibrio financiero horizontal, según la teoría del federalismo fiscal, puede formularse como el cociente de ingresos propios y el gasto monetario que ese gobierno debe realizar para alcanzar determinados niveles de provisión, es decir, su gasto no financiero total.


53

Donde: Compone de varias regiones a las que se identifica como α, β, ..........................,ω. IP: Ingresos Propios; GNFT: Gastos No Financieros Totales

B.2. Desequilibrio Fiscal Vertical El equilibrio financiero entre unidades de gobierno de distinto nivel –vertical– se define como aquella situación en que todas las jurisdicciones tienen acceso al mismo nivel de servicios, entendido este como el cociente entre los ingresos potenciales y las necesidades de gasto asociadas a la provisión de un nivel estándar de bienes y servicios públicos. Equilibrio financiero vertical, según la teoría del federalismo fiscal estaría dado por: Siendo: ei y ec los esfuerzos fiscales estándar de los gobiernos subcentral y central respectivamente, y Bi y Bc las bases imponibles atribuidas cada jurisdicción. Ni: Necesidades de gasto de la jurisdicción subcentral Nc: Necesidades de gasto del nivel central (c).

El desequilibrio entre gobiernos de diferente nivel se presenta, normalmente a favor de gobierno central, de manera que éste percibe un excedente de ingresos con relación a sus necesidades de gasto, mientras que los gobiernos regionales están en situación deficitaria. La justificación de esta situación la encontramos en que las estructuras fiscales se diseñan con el deseo de aprovechar los beneficios derivados de tomar como referencia la unidad territorial mayor,

IPα = IPβ =...........................................= IPω GNFTα GNFTβ GNFTω

ecBc ei ∑Bi

–––––– = ––––––– ……………..[1] Nc ∑Ni


54

que ya hemos referido al tratar la descentralización de funciones económicas, en especial de las de distribución y estabilización. Si el grado de cobertura de las necesidades del gobierno subnacional no alcanza el 100%, eso significa que los recursos propios percibidos no son suficientes para garantizar la prestación de los bienes y servicios que debe asumir. Las soluciones posibles son las siguientes:

• Reducir sus competencias transfiriéndolas al nivel superior.

• Incrementar su capacidad tributaria mediante la cesión central de figuras impositivas, en su totalidad o compartidas.

• Aumentar la presión fiscal que ejerce sobre sus bases impositivas.

• Reducir el nivel de prestación de servicios públicos.

• Transferir fondos del nivel central al regional hasta igualar los ingresos a las necesidades de gasto que presenta el gobierno subcentral.

Ante los graves problemas políticos que conllevan las cuatro primeras opciones, podemos afirmar que el establecimiento del equilibrio vertical conlleva la necesidad de acudir a un sistema de transferencias generales del nivel central al regional, de forma que la suma de las subvenciones percibidas y los ingresos propios potenciales de cada gobierno subcentral sean suficientes para hacer frente a las responsabilidades de gasto que deben asumir. Las transferencias siguen siendo uno de los pilares fundamentales: Si denominamos Q a la transferencia, entonces, la ecuación [2] queda como sigue:

ecBc - Q ei ∑ Bi + Q –––––––––––– = –––––––––––– ………………..[2] Nc ∑ N i

i=1

n

n

i=1


55

Los sistemas de financiación, en lo referente a ingresos propios y transferencias, son muy heterogéneos en el contexto de los gobiernos subnacionales. Para cubrir las necesidades de medición de la existencia o inexistencia del desequilibrio fiscal horizontal y vertical, y el impacto de la transferencias fiscales intergubernamentales sobre la distribución regional del ingreso en función de los criterios de eficiencia y equidad, se recurrirá a las tradicionales instrumentos de medidas de desigualdad, como: los índices de Gini y Theil.

2.4. Medición de las Desigualdades de la distribución regional del ingreso y Transferencias

A. Las transferencias Intergubernamentales y la distribución regional del ingreso Las transferencias intergubernamentales están motivadas por lo general tanto en consideraciones de eficiencia como de equidad distributiva. En el caso peruano, en el contexto del proceso de descentralización fiscal, cuyo propósito desde el 2003 es, tender una mayor uniformidad en la provisión de bienes públicos a lo largo del territorio. Dentro de cada región los fondos recibidos desde el gobierno central financian gastos que benefician a individuos o familias de distintos ingresos; de esta forma la acción de las transferencias afecta la distribución del ingreso personal dentro de cada jurisdicción y al país en su conjunto. La relación que existente entre la distribución regional y personal de las transferencias no es simple. Si bien podría tener cierto grado de complementariedad entre ambos, el hecho de que un régimen de transferencias mejore la distribución regional del ingreso no necesariamente implica que también lo haga con la distribución personal ( y viceversa). La desigualdad en la distribución del ingreso se asocia de manera natural a la idea de concentración, es decir se considera más desigual a una situación en la que los ingresos están concentrados en algunos pocos individuos. El análisis de la desigualdad tiene por objeto dar pautas para el diseño de políticas públicas que conduzcan a la sociedad hacia un tipo de situación considerada como ideal o modelo. Esta situación ideal no tiene porqué ser necesariamente la de igualdad absoluta.


56

Hay muchas formas de medir la desigualdad, la mayoría de ellas recurren a las matemáticas para definir distintos índices de desigualdad. Un índice de desigualdad es un indicador unidimensional de la distribución de ingresos. Específicamente, es una función que asocia al vector de ingresos: [y1 , y2 ,...yn ] un número real que refleja adecuadamente la desigualdad entre las distintas observaciones. B. Índices de Concentración Medidas estadísticas necesarias para mostrar como varían los datos alrededor del promedio. Es decir, son medidas que cuantifican el grado de concentración o de dispersión de los valores de la variable (Ingreso en el presente estudio de caso) en torno de un promedio o valor central de la distribución. Al primer grupo pertenecen los índices estadísticos que tradicionalmente se utilizan para analizar la dispersión de una distribución de frecuencias. En el caso de los estadísticos que comúnmente se utilizan para estudiar la dispersión de una variable (varianza, desviación estándar y coeficiente de variación), el valor de referencia está representado por el promedio de la variable de análisis ( y ).

Varianza: La varianza cumple con el principio de transferencias de ingresos. En 1920, H. Dalton – continuando con el razonamiento introducido por Pigou (1920), señaló que este principio es lo mínimo que debe cumplir cualquier medida de desigualdad, por lo que en la literatura se la denomina condición de Pigou-Dalton Sen (1997). Desviación Estándar: Cuantifica el grado de dispersión de los valores de la variable con respecto a su media. Mientras mayor es la dispersión de las observaciones, mayor es la magnitud de sus desviaciones respecto a la media y por ende, más alto el valor numérico de la desviación estándar. Al igual que la varianza, la desviación estándar depende del valor medio de la variable.

Varianza (V) = (∑(µ- yi)2)/n n

i=1


57

C. Índices de Desigualdad

Coeficiente de Gini (CG): Una de las medidas probablemente más utilizadas, este indicador, que se clasifica entre las medidas estadísticas para el análisis de la distribución del ingreso, no utiliza como parámetro de referencia el ingreso medio de la distribución –a diferencia de la desviación media, la varianza y el coeficiente de variación–, dado que su construcción se deriva a partir de la curva de Lorenz. En términos simples, la curva de Lorenz representa el porcentaje acumulado de ingreso (%Yi) recibido por un determinado grupo de población (%Pi) ordenado en forma ascendente de acuerdo a la cuantía de su ingreso (y1≤y2 ≤..., ≤yn).

La curva de Lorenz, y el área entre las dos líneas, denominada área de concentración. A partir de la relación entre esta última y la línea de igualdad perfecta, es posible derivar diversos indicadores que se izan para evaluar la concentración del ingreso.

Desviación Estándar (DE) = √V

4455°°

CCuurrvvaa LLoorreennzz

ÍÍnnddiiccee GGIINNII ((AA))

((BB))

ÍÍnnddiiccee ddee GGIINNII == AArreeaa ((AA)) // ((AArreeaa AA++BB))

110000%%

00 110000%%

DDeecciilleess ppoobbllaacciioonnaalleess ddee mmeennoorr aa mmaayyoorr iinnggrreessoo ((%% aaccuummuullaattiivvoo))

((AA))


58

Donde el Gini se obtiene de la siguiente manera:

Debe observarse que la curva de Lorenz siempre se ubica por debajo de la diagonal en la medida que los ingresos de los individuos se hayan ordenado en forma creciente, y por encima en el caso opuesto. En la medida que la curva de Lorenz se aproxime a la diagonal, se estaría observando una situación de mayor igualdad, mientras que cuando se aleja, la desigualdad se incrementa. Obviamente, el punto (0,0) significa que el 0% de la población tiene el 0% del ingreso, en tanto que en el extremo opuesto el 100% de la población concentra todo el ingreso. El índice de Gini, también se puede calcular mediante las siguientes fórmulas: Donde:

µ= Media aritmética de la distribución Y= X= [ y1, y2, y3, ………yn], es el vector de ingresos de los gobiernos subnacionales N= tamaño de los gobiernos subnacionales Asimismo, considerando el porcentaje acumulado de población y de ingreso.

Donde: G= Índice de Gini

Pi= Porcentaje acumulado de la población Qi= Porcentaje acumulado del ingreso

G = (∑ (Pi - Qi)) / ∑ Pi

µ22 N

xxG i j ji∑ ∑ −

=

∫=y dxxxfpL0

)()(µ

n-1

i=1 i=1

n-1


59

El índice de Theil Surge de la teoría de la información, también se le conoce como índice de entropía. Este indicador da mayor importancia relativa a un individuo cuanta más pequeña sea la proporción total de ingreso de que disfruta. Formalmente:

Donde: µ= Media aritmética de la distribución Y= [ y1, y2, y3, ………yn], es el vector de ingresos de los gobiernos subnacionales N= tamaño de los gobiernos subnacionales (Yi/µ) = Es la proporción del ingreso que recibe el individuo i-ésimo Este coeficiente puede asumir valores tanto positivos como negativos. Cuando el ingreso de todos los individuos es igual, asume valor cero y no existe desigualdad (equidad absoluta). Por otro lado, el valor máximo se ubica en log n (tamaño de la población), y corresponde a una situación en la que sólo una persona recibe ingreso y ninguna otra lo recibe. 3. Enfoque de la investigación

En este capítulo se ha tratado el sustento económico del presente trabajo, la teoría del federalismo fiscal, entre ellos se ha examinado las causas que la justifican la intervención pública, la distribución espacial de las funciones y la fuentes de financiación, entre otros, centrándonos en los mecanismos de corrección de las inequidades. En este contexto, el proceso de descentralización fiscal adquiere creciente importancia en temas de financiamiento de las atribuciones y las funciones transferidas a las instancias subnacionales de gobierno.

Theil = (1/n) ((∑ (Yi/µ)) log (Yi / µ)) i=1

n


60

Un proceso de descentralización fiscal sostenible exige una adecuada asignación de atribuciones y formas de financiamiento que otorguen una mayor responsabilidad fiscal a las instancias subnacionales. Por tanto en este panorama lo que se debe hacer es fortalecer los ingresos propios (esfuerzo fiscal), crear condiciones adecuadas en términos del apoyo institucional, coordinación intergubernamental, mayor responsabilidad política ante la comunidad. En el ámbito de las transferencias intergubernamentales, el diseño de estas es trascendental, un diseño que propicie un adecuado equilibrio entre los criterios de eficiencia y equidad en la distribución de estos recursos. Finalmente, la evaluación del real impacto de las transferencias intergubernamentales sobre la distribución regional y personal del ingreso, es trascendental, ya que la redistribución regional inducida podría estar colisionando con el objetivo de la mejora en la distribución personal del ingreso; de esta forma, familias pobres de las regiones ricas estarían financiando transferencias a familias ricas en regiones relativamente menos desarrolladas.


61

CAPÍTULO III


62

CAPÍTULO III – ESTIMACIÓN Y EVALUACION DEL DESEQUILIBRIO FISCAL HORIZONTAL Y VERTICAL Y LA DISTRIBUCION REGIONAL DEL INGRESO En este capítulo se estimará y se evaluará los desequilibrios fiscales horizontal y vertical, entre regiones con anterioridad y posterioridad de la política de descentralización fiscal en el Perú, en el periodo comprendido entre los años 2002 – 2006. Asimismo, se analizará el impacto de las transferencias intergubernamentales sobre la distribución regional del ingreso en el periodo antes señalado, mediante la utilización de funciones de distribución del ingreso regional. Para ello los procedimientos metodológicos a utilizar serán, el paquete econométrico STATA, se hallará diversos indicadores para comprobar la existencia de la concentración o la desigualdad, mediante los índices Gini y Theil.

3.1 Estimación y Análisis del Desequilibrio Fiscal Horizontal

La estimación numérica mediante las variables ingresos y gastos regional, nos permite encontrar, con anterioridad y posterioridad a la implementación de la política de descentralización fiscal, un desequilibrio horizontal, con los siguientes resultados, Lima y Callao es la región que presenta un equilibrio horizontal positivo para todos los años analizados, por encima de los 24 mil millones, según el cuadro N°5.

A continuación, le siguen de lejos las regiones de Moquegua, Arequipa y Ancash, con más de 600 millones. Mientras, las demás regiones con desequilibrios horizontales considerables, a pesar de la implementación de la política de descentralización fiscal, existe una brecha muy holgada entre la región Lima y las demás regiones.

Analizando geográficamente en el mapa y cuadro Nº5, se observa que la región geográfica sierra (Apurímac, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Huánuco, Junín, Cerro de Pasco y Puno) y la región geográfica selva (Amazonas, Loreto, Madre de Dios, San Martín y Ucayali), son los que cuentan con un desequilibrio horizontal más profundo respecto a las regiones de la costa (Lima - Callao, Arequipa, Tacna, Moquegua, Ica, Ancash, La Libertad, Lambayeque y Piura), donde estas


63

últimas poseen una economía industrial y agroindustrial predominante con mercados de bienes, factores y con un alto ingreso per cápita promedio e insertados a la economía de mercado.

CUADRO N°05

REGIONES 2002 2003 2004 2005 20061 Amazonas -133.4 -219.2 -152.7 -190.2 -220.52 Ancash 161.5 185.4 203.1 348.4 966.73 Apurímac -335.8 -244.8 -226.2 -245.3 -214.94 Arequipa 444.8 503.9 675.2 777.5 1325.15 Ayacucho -255.1 -302.5 -341 -398.8 -362.76 Cajamarca -59.3 -96.8 -55.8 98.3 470.27 Cusco -145.1 -145.2 -25.4 -94.3 121.78 Huancavelica 42.3 38.3 37.9 46.3 119.29 Huánuco -72.6 -135.6 -137.6 -147.7 -62.310 Ica 77.9 51 78.1 123.5 347.311 Junín -7.6 -75.8 -153.7 -174.6 239.312 La Libertad 158.8 136.3 214.4 330.5 862.813 Lambayeque 34.3 -18.4 30.6 23.1 220.114 Lima y Callao 10972.5 13082 16360.5 18333.5 24031.915 Loreto -4.5 -214.7 -41.9 -43.5 155.816 Madre de Dios 6.6 -23.5 11.1 -29.9 -88.417 Moquegua 300.8 290.6 367 525.1 799.718 Pasco 17.1 21.2 18.8 100 498.919 Piura 375.1 427.3 457.5 661.3 104520 Puno -140.3 -193.4 -51.7 -31.7 59.521 San Martín -142.6 -132.8 -9.3 -32.6 -23.222 Tacna 466.2 426.8 446.4 609.9 656.123 Tumbes -78.5 -66.7 -64.3 -68.4 -123.724 Ucayali -36.8 -175.4 -122.7 -158.1 -140.7Sub total GGRR 11646 13118.2 17518.1 20362.1 30682.7Gob Nacional -10409.8 -13264.7 -16267.3 -25127.9 -27807.6Total 1236.2 -146.5 1250.8 -4765.8 2875Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas - MEF

Anexo 3: DESBALANCES VERTICAL Y HORIZONTAL 2002 - 2006 (Millones de nuevos soles)

En el mapa se observa, las regiones achuradas son las que cuentan con indicadores de un equilibrio horizontal. En las demás se vislumbra desequilibrios considerables, por ende, dependientes del gobierno central, equilibrados mediante las transferencias intergubernamentales.

Asimismo, cabe indicar que estas diferencias permanecen acentuadas en los últimos años, a pesar de la implementación de la política de descentralización fiscal, tal vez, como consecuencia de la heterogeneidad en los diferentes aspectos entre las distintas jurisdicciones.


64

GRAFICO N°04


Analizando las tendencias del desequilibrio horizontal, se observa en el gráfico Nº04 que ha mejorado levemente en la mayoría de las regiones (16 de 24) en el 2006. Los gastos en todas las regiones han incrementado en promedio en (230 millones), mientras que en la región Lima se ha reducido en (400 millones) aproximadamente.

En el cuadro Nº05 y gráfico Nº04, se observa aun la existencia de profundas diferencias entre jurisdicciones de un mismo nivel de gobiernos regionales, se vislumbra un leve avance. Este contexto, nos refleja un elevado nivel de dispersión de los recursos que cada gobierno regional tiene para gastar por habitante. Es así que el desbalance horizontal se relaciona con elementos de equidad, las transferencias intergubernamentales se ha convertido en un elemento necesario para tratar de generar estructura equitativa. Esta realidad implica que el gobierno central haya definido transferencias intergubernamentales, como mecanismo para redistribuir ingresos tributarios recaudados por éste, hacia los gobiernos subnacionales para atenuar los desbalances horizontal y vertical entre los diferentes niveles de gobierno, tal como viene desarrollando desde 2003.

0

1000

2000

30004000

5000

6000

DESEQUILIBRIO FISCAL HORIZONTAL(Gasto según Regiones 2002 - 2006)

2002 2006


65

Las transferencias intergubernamentales de nivelación, las condicionadas y las no condicionadas, cuya justificación estriba en razones de equidad, han sido dirigidas a jurisdicciones más pobres y de bases tributarias débiles, circunstancia que apunta a objetivos de redistribución del ingreso en la sociedad peruana. Sin embargo no se ha logrado el objetivo de la redistribución debido a que este proceso de transferencias en marcha es incompleto, de potestades, competencias y/o responsabilidades en sus diversas dimensiones. Asimismo, en lo que respecta a las modalidades no se ha implementado una desconcentración total, pero si se observa claramente las modalidades de delegación y devolución, sobre este último con la transferencia de autoridad política hacia las unidades gubernamentales subnacionales.

CUADRO Nº06

En el cuadro Nº06, se observa que el Perú cuenta con un desequilibrio horizontal profundo, en diferentes aspectos, con un centro económico muy fuerte y periferias débiles, aun después de la implementación de proceso de descentralización. Por tanto, en este entorno la capacidad de los distintos gobiernos subnacionales para financiar su gasto público es desigual. Asimismo, los ingresos de las unidades subnacionales más ricas serían mayores que aquellos recaudados por los gobiernos más pobres. Además, las distintas administraciones subnacionales son dispares en cuanto a eficiencia, las inequidades horizontales incrementan. Si estos desequilibrios horizontales son muy latentes, se podrían producir posibles distorsiones como: la movilidad de los factores, la eficiencia del mercado común interno, etc.

REGIONES TRIBUTACIÓN GASTOS PBI POBLACIÓN PBI/CápMoquegua 0.41 0.63 1.92 0.59 6712Arequipa 3.11 3.68 6.93 4.12 3458Lima y Callao 87.56 57.07 47.86 31.91 3080Tacna 1.49 1.22 1.48 1.1 2756Pasco 0.02 0.74 1.32 0.99 2743Ica 0.82 1.95 3.37 2.57 2690La Libertad 1.34 3.32 5.45 5.63 1986Madre de Dios 0.02 0.32 0.36 0.37 1979Loreto 0.51 2.28 3.08 3.39 1867Lambayeque 0.42 2.67 3.74 4.19 1832Resto 4.3 26.11 24.52 45.16 1055TOTAL 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%

DESEQUILIBRIO HORIZONTAL EN DIFERENTES AMBITOS

Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas - MEF


66

La literatura relativa a la Teoría del Federalismo Fiscal, correspondiente al equilibrio financiero horizontal, define el nivel de equilibrio, comparando la situación de una región respecto a los demás de su mismo nivel. Como Perú, compone de 25 regiones a las que se identifica con sus respectivos nombres, α=Ancash, β=Amazonas, etc, el equilibrio se alcanzará cuando:

IP: Ingresos Propios; GNFT: Gastos No Financieros Totales, gasto monetario que un gobierno “X” debe realizar para alcanzar determinados niveles de provisión. Para el caso de las regiones del Perú (2002), con anterioridad de la implementación de la política de descentralización fiscal con datos obtenidos del anexo 7, se tiene: Reemplazando datos: Como se podrá observar desde este punto de vista de la Teoría del Federalismo Fiscal, también se obtiene como resultado un desequilibrio horizontal entre todas las regiones. Por tanto, este entorno básicamente se debe principalmente a: Las capacidades tributarias entre regiones o jurisdicciones del mismo nivel difieren en forma

importante (debido a bases tributarias diferenciadas), principalmente la brecha mayor está entre la región Lima frente a las demás regiones. Las transferencias intergubernamentales a través del gobierno central, resultan necesarias para evitar estas.

IPα = IPβ =...........................................= IPω = 1 GNFTα GNFTβ GNFTω

4071Amazonas ≠ 96,414Ancash ≠.........16,505,037Lima...........................≠ 104827Ucayali 226,600Amazonas 719,800Ancash 58,868,000 Lima 251100Ucayali

IPAmazonas = IPAncash =...........................................= IPUcayali GNFTAmazonas GNFTAncash GNFTUcayali


67

La inexistencia de establecimiento de reglas claras en la asignación de instrumentos tributarios a los gobiernos subnacionales. Como por ejemplo de si el gobierno central debe mantener la potestad de establecer impuestos a los recursos naturales, que están distribuidas a lo largo de las jurisdicciones en una característica altamente asimétrica.

El sistema tributario nacional consta de tributos de carácter nacional concentrados en el impuesto a la renta, impuesto general a las ventas - IGV, impuesto selectivo al consumo - ISC. Todos estos impuestos poseen una serie de características que hace preferible una administración centralizada.

Veamos para el año 2006, después de la implementación de la política pública de descentralización fiscal, el desequilibrio persiste.

Según los resultados, la situación de Perú es de desequilibrio horizontal persistente, aun después de la implementación de la descentralización de la política fiscal. Esta situación continua debido a que la estructura recaudatoria muestra importantes desequilibrios que responden directamente a la estructura económica que tiene el país. La base tributaria en los ámbitos regional y local dependen de la producción, de los ingresos y del patrimonio existente en cada región. Por ello, existe el problema de estructura. Por un lado, las regiones poco productivas o con pocos recursos naturales y capital físico (las regiones pobres) tienen bases tributarias muy débiles, insuficientes para proveer los bienes y servicios públicos que en promedio debiera recibir cada ciudadano, independiente de su capacidad tributaria.

La inexistencia de criterios de equidad tributaria, es decir, lo justo y equitativo seria que se maneje un sistema tributario con impuestos directos26 lo cual generaría mayor equidad e igualdad. Pero sus parámetros lo dictan las clases dominantes y por ello defenderán la

26 Impuestos que se caracterizan, por grabar directamente a la renta (Ejemplo el impuesto a la renta, etc.).

7280Amazonas ≠ 172,389Ancash ≠.........32,867,239Lima...........................≠ 193,308Ucayali 358,700Amazonas 1,139,100Ancash 54,076,000 Lima 467,300Ucayali


68

proliferación de impuestos indirectos27, mientras evaden los directos mediante exoneraciones y otros beneficios.

El Perú se ha caracterizado por tener demasiados impuestos indirectos en su sistema tributario, lo cual genera ahogo económico y necesidades mayúsculas en los ciudadanos, si se tiene en cuenta que la gran parte de la población está inmerso dentro de la pobreza y pobreza extrema.

Debido a los efectos negativos provocados por los desequilibrios horizontales, normalmente se incluyen mecanismos de ecualización con criterios redistributivos, que son básicamente transferencias, que actualmente se lleva a cabo.

3.2. Estimación y Análisis del Desequilibrio Fiscal Vertical Sobre la base de las cifras estimadas del cuadro Nº05, es posible observar la existencia del desequilibrio vertical, en el sistema de la política de descentralización fiscal. Este contexto, se debe principalmente a que los impuestos asignados al gobierno central son de alta elasticidad – ingreso. En cambio, los asignados a los gobiernos subnacionales, son menos elásticos respecto a cambios en el nivel de actividad o el ingreso. La distribución del impuesto entre ambos niveles de gobierno, genera un esquema centralizado en materia recaudatoria, con importantes superávit en el gobierno central y déficit en los gobiernos locales, circunstancias que debe resolverse a través del sistema de transferencias verticales. Asimismo, las transferencias hacia los gobiernos subnacionales en Perú, poseen un comportamiento altamente cíclico, debido a la alta elasticidad de los tributos que componen la base recaudatoria (tributos a los recursos naturales) y la ausencia de algún mecanismo que atenúe dicho comportamiento.

27 Son impuestos que afectan a la circulación de bienes, servicios y derechos (Ejemplo, IGV, ITF, etc.)


69

En el caso de los gobiernos regionales, la persistencia del desequilibrio vertical se debe, también a que dichos gobiernos no gozan de autonomía en la asignación de sus gastos, enfrentan una alta dependencia en materia de ingresos, estando éstos constituidos, hasta 2002, exclusivamente por transferencias discrecionales desde el Gobierno Central. Tras la Reforma Constitucional de 2002 y seguidamente con la implementación de la descentralización de la política fiscal, los gobiernos regionales pudieron comenzar a contar con transferencias intergubernamentales de diversos tipos. No obstante, el proceso de expansión de esta fuente de financiamiento se vislumbra como extraordinariamente gradual. Las principales variables que explican los desequilibrios verticales en el actual contexto, tienen que ver con la aun persistente heterogeneidad de ingresos y gastos de los gobiernos subnacionales con respecto al gobierno nacional. Asimismo, con la heterogeneidad de producción de las regiones, la concentración económica, política y social de la región Lima, en razón de sus economías industriales, recursos humanos, nivel tecnológico y su situación geográfica privilegiada con respecto a otras regiones del país. En este sentido, los desequilibrios fiscales verticales hace referencia a la formación de un desequilibrio estructural entre ingresos y gastos subnacionales, como consecuencia de que las base impositivas locales son relativamente restringidas y, por ende tienden a estar muy por debajo del costo total de bienes y servicios cuya provisión es preferible en el nivel subnacional.

Asimismo, según la teoría del federalismo fiscal, en un sistema de gobierno unitario como Perú, donde cuenta con tres niveles de gobierno (C, R, L: Central, Regional y Local), si realmente son simultáneamente autosuficientes se producirá una situación de equilibrio financiero vertical:

Donde IPC: Ingresos Propios; IPR: Ingreso Propio Regional, IPL:Ingreso Propio Local, GNFT: Gastos No Financieros Totales=(Gasto corriente + Gasto de capital). Según, este modelo de equilibrio, apliquemos a la realidad del Perú.

IPC = IPR = IPL = 1 GNFTC GNFTR GNFTL


70

Remplazando datos, preparados para el cuadro N°05, para el año 2006 se tiene: Del resultado anterior se vislumbra, la presencia de un desequilibrio vertical, según las directrices de la teoría del federalismo fiscal. Así, lo más frecuente es que los gobiernos regionales del quintil superior

como (Lima) tengan un índice de equilibrio superior a la unidad, es decir que, (IPC > GNFTC ).

Seguidamente en el grafico N°7, se vislumbra el papel de la transferencias intergubernamentales, como mecanismos de suministro de recursos a los gobiernos subnacionales para compensar los desequilibrios antes mencionados, en primer lugar cabe destacar que alrededor del (83%) de los ingresos totales de los gobiernos regionales en Perú, provinieron de transferencias del gobierno central en 2005. A título comparativo, cabe señalar que para los gobiernos locales, el indicador alcanzo a (88%) ese mismo año, hecho que ilustra acerca del carácter estructural que adquiere el desequilibrio vertical en la mayoría de las regiones de Perú. Vale destacar, en este contexto de desequilibrio vertical los gobiernos subnacionales necesitarían generalmente más recursos que los que son capaces de recaudar. Comúnmente la mayoría de los impuestos más importantes están asignados al gobierno central mientras que una buena parte de los gastos está asignada a los gobiernos subnacionales, por lo cual, esto es lo que genera los denominados desequilibrios verticales. Estos desequilibrios en Perú, son reajustados mediante el diseño de transferencias intergubernamentales que son del tipo, condicionadas y no condicionadas. En las primeras, el otorgante establece los fines para los que el receptor debe utilizar los fondos; el mayor porcentaje de transferencias que se está implementando actualmente, son de tipo condicionadas, en lo que respecta a las transferencias no condicionadas, el gobierno subnacional que recibe los fondos puede utilizarlos de acuerdo a sus necesidades. Sin embargo, más allá de sus posibles ventajas de las transferencias intergubernamentales, es necesario también estar atento a las limitaciones y peligros que estas pueden generar, por ejemplo

35589GOB.CENTRAL ≠ 330.6R.AYACUCHO ≠ 1 48673C 693.3R


71

el uso excesivo de estas podría sin embargo actuar como un desincentivo para mejorar la recaudación de los gobiernos subnacionales, incrementando su dependencia del gobierno central y reduciendo el esfuerzo fiscal propio.

GRAFICO N°05

0.00%

10.00%

20.00%

30.00%

40.00%

50.00%

60.00%

70.00%

80.00%

90.00%

100.00%

I- 2003 G-2003 I-2005 G-2005

94.10%

73.80%

83.40%

69.60%

1.80%

16.90%

3.80%

16.80%

5.10%

9.20% 11.80%13.50%

DESEQUILIBRIO FISCAL VERTICAL (%) 2003 Y 2005

Gobierno Nacional Gobiernos Regionales Gobiernos Locales


Asimismo, el gráfico que nos antecede, nos muestra un desequilibrio vertical profundo, es decir gobierno nacional, vislumbra unos ingresos cuantitativamente mucho mayores en los años 2003 y 2005. Mientras para los gobiernos regionales y locales la situación es lo contrario, esto nos indica que aun después de la implementación de la política de descentralización fiscal, el ingreso ha subido muy levemente, en el ámbito de los gobiernos regionales, pasando de 4.8% en el 2003 al 8.8% en el 2005, en el ámbito de los gobiernos locales, la situación es similar. Seguidamente, observemos en el grafico N°06, la evolución de los ingresos y gastos en el periodo analizado de las regiones del quintil superior e inferior. Las regiones que pertenecen al quintil superior, muestran características que en el sistema de relaciones intergubernamentales cuentan con la llamada autónoma fiscal, que mide la proporción de gastos de cada nivel de gobierno financiados por sus ingresos propios, es así como se tienen las regiones del quintil superior como: Arequipa, La Libertad, Ancash y Piura.

INGRESO NACIONAL

GASTO NACIONAL

INGRESO NACIONAL

GASTO NACIONAL


72

GRAFICO N°06 GRAFICO N°07


Sin embargo, los gobiernos regionales y locales del quintil inferior se encuentren con profundo desequilibrio financiero (IPR ,L < GNFTR ,L ) como se observa en el grafico N°7. Para solucionar tales desequilibrios o reducir su magnitud, se utiliza generalmente las “Transferencias de

intergubernamentales (TI), que proporcionan ingresos no financieros adicionales a los propios. En Perú (16 de 25) gobiernos regionales financian la brecha existente mediante los diferentes tipos de transferencias intergubernamentales que recibe del gobierno central. Esta política de descentralización fiscal se está llevando a cabo desde el año 2003, donde las transferencias intergubernamentales es desarrollado como mecanismo de suministro a los gobiernos subnacionales, como para equilibrar esta brecha, a la vez hacer frente a sus competencias lo que implicaría garantizar un nivel de prestaciones públicas en todos los territorios, según las directrices de la Teoría del Federalismo Fiscal.

Asimismo, se sabe que la eficiencia y equidad son los objetivos que deben de alcanzar las diferentes unidades gubernamentales. La corrección de los desequilibrios interterritoriales a través de las transferencias se justifica en razón de equidad, pues debe asegurarse la igualdad material de los ciudadanos, a que tengan accesos a un nivel de provisión pública similar a sus conciudadanos de otras jurisdicciones.

20022003

20042005

2006

5.886,80 5.467,504.820 5.624,10

5.407,60

16.859,30 18.549,50 21.180,50 23.957,6029.439,50

0,005.000,00

10.000,00

15.000,00

20.000,00

25.000,00

30.000,00

EVOLUCIÓN DE INGRESOS Y GASTOS REGIÓN LIMA Y CALLAO (Quintil superior)

Lima y Callao - Ingresos Lima y Callao - Gastos2002

20032004

20052006

Amazonas -

Ingreso

226,6

318,9

258,8

311,3

358,7

93,2 99,7 106,1 121,1 138,2

0

50

100

150

200

250

300

350

400

Mon

to (M

iles

de M

illone

s)

EVOLUCIÓN DE INGRESOS Y GASTOS - REGIÓN AMAZONAS (Quintil inferior)

Amazonas - Ingreso Amazonas - gasto


73

Independientemente del patrón redistributivo regional que tengan estas transferencias es también real que afectan la distribución personal del ingreso. Dentro de cada región o gobierno subnacional los fondos recibidos del gobierno central, financian gastos que benefician a individuos o familias de distintos ingresos; de esta forma la acción de las transferencias afecta la distribución del ingreso personal dentro de cada jurisdicción.

3.3. ANÁLISIS DE LA EFICIENCIA Y EQUIDAD DE LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y SU PAPEL EN EL DESEQUILIBRIO HORIZONTAL Y VERTICAL

Se sabe que las transferencias intergubernamentales, son entrega a una unidad gubernamental de bienes ó servicios, sin recibir nada equivalente a cambio, hacia otra unidad gubernamental. En ese sentido, las transferencias están justificadas en virtud de que un Estado no puede responder solamente al principio de la eficiencia para establecer la entrega de los bienes y servicios públicos que ofrece a sus ciudadanos, sino también al principio de la equidad, que exige una igual prestación de los bienes, servicios, etc., públicos en todo territorio nacional. Este debería ser considerado el bien público más relevante: la igualdad concreta de todas las personas, a través de una actuación del Estado dirigido a disminuir los desequilibrios verticales y horizontales. Veamos las consideraciones de eficiencia y equidad en las transferencias intergubernamentales. A) Consideraciones de eficiencia En el proceso de la política de descentralización fiscal, es necesario establecer un sistema de transferencias que optimice la asignación de estas. Asimismo, es necesario tener en cuenta una serie de elementos, entre los más importantes se encuentran: A.1. Funciones que cumple cada uno de los niveles de gobierno La asignación adecuada de fuentes de recursos (transferencias, para obtener financiación) depende de las atribuciones asignadas a los gobiernos subnacionales en materia de gastos. Para un conjunto dado de atribuciones de gastos, es preciso seleccionar una mezcla apropiada de recursos sobre una base de eficiencia.


74

Lo que queda claro es que la necesidad de las transferencias desde un nivel superior a uno inferior está en relación directa con las funciones que tiene a su cargo el nivel inferior y la posibilidad de financiar eficientemente dicho gasto por sí mismo.

A.2. La necesidad de premiar el esfuerzo fiscal Como se sabe, algunos gobiernos subnacionales no cuentan con una base tributaria que les permita financiar los gastos que demanda su comunidad, motivo por el cual las transferencias deben tener por finalidad igualar las capacidades fiscales y compensar las necesidades fiscales, pero paralelamente estos gobiernos deben mostrar un nivel ‘satisfactorio’ de comportamiento fiscal y hayan realizado un esfuerzo tributario convincente. Si se excluye el ‘esfuerzo tributario’, el concepto de equidad se vuelve menos nítido, ya que las jurisdicciones que realizan el menor esfuerzo se verían en efecto recompensadas a expensas de aquéllas que más se han esforzado.” Es decir, la equidad y la eficiencia se hallan estrechamente unidas en este aspecto. Una vez que se ha premiado el esfuerzo fiscal es posible cerrar las brechas que ayuden a la equidad fiscal. Sin embargo esto no sucede con las regiones menos dinámicas del Perú, donde son regiones muy dependientes del gobierno central. B) Consideraciones de equidad: la necesidad de cerrar las brechas Un sistema de coparticipación que sólo considere los aspectos de eficiencia puede afectar el equilibrio entre las regiones, es necesario establecer criterios que identifiquen las brechas y se asignen recursos para poder cerrarlas. A continuación se presentan algunos elementos que se relacionan con estas “brechas”. B.1. Los desequilibrios verticales - relación con las transferencias intergubernamentales Uno de los problemas que presentan las estructuras de gobiernos subnacionales en Perú, es que no existe una exacta correlación entre las funciones de gastos que tiene que hacer y la posibilidad de financiarlos con recursos propios.


75

Los desequilibrios verticales surgen cuando a los niveles inferiores de gobierno les resulta imposible financiar los programas que les han sido asignados. Esta brecha fiscal proporciona parte de la argumentación de las transferencias y las subvenciones intergubernamentales. Su objetivo sería igualar la capacidad fiscal entre las diferentes jurisdicciones y ofrecer el mismo conjunto de servicios públicos a todos los ciudadanos. B.2. Los problemas de la dispersión poblacional Una de las maneras en que se suele comparar la situación de las transferencias, es “medir” cuánto recibe cada comunidad en relación a su población. Es decir, se comparan las transferencias per

cápita.

Sin embargo, cuando la población de una determinada jurisdicción, como la región Madre de Dios se encuentra en diferente grado de concentración o dispersión, los costos de transacción para proveer los mismos servicios son diferentes. A mayor dispersión de la población mayor el costo de transacción para prestar un mismo servicio, como es el caso de zonas rurales de la sierra y selva peruana. Por ello, cuando se consideran las transferencias es necesario cerrar la brecha que proviene de la diferencia entre las densidades poblacionales. B.3. Los problemas que provienen de la concentración de población con necesidades básicas insatisfechas De igual modo, una comunidad que tiene una gran proporción de población pobre deberá destinar una mayor proporción de su presupuesto para la atención de estas necesidades. Por lo general, la condición de una familia con necesidades básicas insatisfechas se relaciona parcialmente con las funciones de los municipios y de las provincias. Por ello, al considerar explícitamente este tipo de característica es necesario tener claro qué funciones están a cargo de cada nivel de gobierno para asignar los recursos necesarios. Evidentemente, aquí nos encontramos con un problema de “principal y agente”. Es decir, cuando se transfieren recursos con el objetivo de atender la situación de la pobreza bajo un sistema de transferencias no condicionadas como es el caso del Perú, se corre el riesgo de que el agente


76

(región o provincia) no responda a la intención del principal (nación) de destinar esos recursos a la atención y solución de la pobreza estructural. En este sentido, si no se logra algún adelanto en este sentido, las políticas de descentralización no lograrán los resultados para los que han sido diseñadas. Continuarán realizándose subvenciones y transferencias incondicionales, que en muchos casos desalentarán un mayor esfuerzo y responsabilidad fiscal local. Obviamente, los objetivos económicos, políticos y de equidad a largo plazo no podrán cumplirse si al finalizar, las transferencias no han tenido un efecto multiplicador al nivel local y no han estimulado un mejor comportamiento fiscal local. En ese sentido, las transferencias están justificadas en virtud de que un Estado no puede responder solamente al principio de la eficiencia para establecer la entrega de los bienes, servicios, activos o trabajo (flujos monetarios) públicos que ofrece a sus ciudadanos, sino también al principio de la equidad, que exige una igual prestación de los bienes, servicios, etc., públicos en todo territorio nacional. Este debería ser considerado el bien público más relevante: la igualdad concreta de todas las personas, a través de una actuación del Estado dirigido a disminuir los desequilibrios verticales. 3.4. Estimación y Evaluación de Transferencias sobre la Distribución Regional del Ingreso A. Estimación de Desigualdad de Gobiernos Regionales Tomando en cuenta solo ingresos propios

CUADRO N° 07

2002 2003 2004 2005 2006inequal7 2002 . inequal7 2003 . inequal7 2004 . inequal7 2005 . inequal7 2006

---------------------------------------------------- ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ------------------------------------------------- Inequality measures | 2002 Inequality measures | 2003 Inequality measures | 2004 Inequality measures | 2005 Inequality measures | 2006---------------------------------------+----------- --------------------------------------+----------- ---------------------------------------+--------------------------------------------------+----------- ------------------------------------+----------- Gini coefficient | 0.69513 Gini coefficient | 0.69384 Gini coefficient | 0.69988 Gini coefficient | 0.69007 Gini coefficient | 0.67577

Theil index (GE(a), a = 1) | 1.30507Theil index (GE(a), a = 1) | 1.29821Theil index (GE(a), a = 1) | 1.33429Theil index (GE(a), a = 1) | 1.28632 eil index (GE(a), a = 1) | 1.20923---------------------------------------------------- ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- -------------------------------------------------

Elaboración propia: Con datos del Ministerio de Ecomía y Finanzas - Perú

INDICADORES DE DESIGUALDAD GINI Y THEIL DEL AMBITO DE GOBIERNO REGIONALTOMANDO EN CUENTA INGRESOS PROPIOS

Comenzando con la situación de la distribución solo de ingresos propios, en el análisis del ámbito regional, observamos un nivel de desigualdad considerable, según los indicadores de Gini para los años 2002 y 2006, (0.69513) al (0.6757) y el Theil de (1.3050) y (1.2092). Sin embargo, se vislumbramos un leve mejoramiento de los indicadores de desigualdad, el Gini entre los años 2002


77

y 2006, pasa de (0.69513) al (0.6757) y el Theil de (1.3050) al (1.2092). Esto muestra, año 2002 (sin el proceso de descentralización) y los años (2003 – 2006) con la implementación de la política de descentralización fiscal, se observa una ligera mejora en la distribución del ingreso. Este contexto, nos muestra una leve mejoría en la distribución regional del ingreso provocada por el proceso de la política de descentralización fiscal, en una década donde el Perú ha contado con un crecimiento económico en promedio mayor que los países de América Latina (ver anexo grafico 4). Asimismo, cabe indicar que esta situación de inequidad considerable se debe principalmente a que el 89.9% de la recaudación tributaria en el 2006 sigue concentrada en la Región Lima y Callao (Ver anexo 12), mientras que en las demás regiones la recaudación es ínfima. El grafico N°08, muestran una curva de Lorenz muy convexa para el año 2002, y efectivamente más alejada de la línea de equidistribución, esta desigualdad es consecuencia de la escasa capacidad tributaria con que cuentan el mayor porcentaje de los gobiernos subnacionales, Lima y Callao es la región que concentran el mayor porcentaje de esta variable. GRAFICO N°08 GRAFICO N°09

CURVA DE LORENZ ANTERIOR A LA CURVA DE LORENZ POSTERIOR A LA POLÍTICA DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL POLÍTICA DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

0.2

.4.6

.81

L(p)

0 .2 .4 .6 .8 1Percentiles (p)

line_45° 20022003 20042005 2006

Lorenz Curve(s)

Fuente: Elaboración propia con base a datos del Ministerio de Economía y Finanzas - Perú

Como se vislumbra en el grafico N°09, para el año 2006 la curva es menos pronunciada levemente, por tanto, la desigualdad mermó con respecto a los años 2003, 2004 y 2005. En la curva de Lorenz la distribución se observa absolutamente desigual y concentrada en unos pocos, aproximadamente el 90% de la población recibiría exactamente el 40% del ingreso, y el 10% de la

050

010

0015

00G

Lore

nz(v

ar1)

0 .2 .4 .6 .8 1Cumulative population proportion


78

población recibiría el 60% del ingreso. Con este nivel de desigualdad, es crucial la utilización de las transferencias intergubernamentales como mecanismos de suministro de recursos suficientes a las entidades subnacionales.

B. Estimación de Desigualdad de Gobiernos Regionales Tomando en Cuenta Ingresos Propios y

Transferencias Intergubernamentales

Cuando se toma en cuenta las variables ingresos propios y transferencias intergubernamentales, los índices de concentración del ingreso mejoran levemente, esto quiere decir que, al incrementar los recursos la distribución es más equitativa, pero muy levemente, Gini (0.668) en el 2002 a (0.64) en el 2006.

CUADRO N°08

2003 2004 2005 2006----------------------------------------------------- ----------------------------------------------------- ----------------------------------------------------------------------------------------------------------

Inequality measures | 2003 Inequality measures | 2004 Inequality measures | 2005 Inequality measures | 2006

-----------------------------------------+----------------------------------------------------+----------------------------------------------------+----------- ----------------------------------------+----------- Gini coefficient | 0.66858 Gini coefficient | 0.66504 Gini coefficient | 0.64871 Gini coefficient | 0.64496

Theil index (GE(a), a = 1) | 1.20377 Theil index (GE(a), a = 1) | 1.19937 Theil index (GE(a), a = 1) | 1.12143 Theil index (GE(a), a = 1) | 1.04919----------------------------------------------------- ----------------------------------------------------- ----------------------------------------------------------------------------------------------------------

Elaboración propia: Con datos del Ministerio de Ecomía y Finanzas - Perú y del PNUD

INDICADORES DE DESIGUALDAD DE GINI Y THEIL DEL AMBITO REGIONAL 2003 - 2006TOMANDO EN CUENTA INGRESOS PROPIOS Y TRANSFERENCIAS

Este resultado, a pesar que la inequidad mermo levemente, aun nos muestra la existencia de un nivel de inequidad considerable, esto nos sugiere, es que las distintas modalidades de transferencias intergubernamentales como el FONCOR, deben contar con una adecuada atribución de asignaciones, en cada gobierno subnacional en materia de gastos, para esto es preciso seleccionar una mezcla apropiada de recursos sobre la base de la eficiencia.

La teoría normativa de las transferencias intergubernamentales, ha sido desarrollada bajo el influjo de dos tipos de consideraciones: eficiencia y equidad. Sin embargo en Perú, estas que actualmente están siendo implementadas no están inmersas dentro de estas consideraciones. La distribución regional del ingreso total, provocada por las transferencias intergubernamentales cuenta con una leve mejoría. Esto nos sugiere decir, que los gobiernos subnacionales de un mismo nivel, aun después de la implementación de la política de descentralización fiscal, no son capaces de


79

prestar un volumen de bienes y servicios similar al del resto. Es decir aun existe el desequilibrio horizontal considerable.

Con respecto a eficiencia, las transferencias que desarrolla el gobierno nacional destinados a programas sociales es muy ineficiente (gráfico N°15), es decir el producto no llega a la población objetivo. Las transferencias hacia los programas sociales, no se encuentran muy bien focalizadas, mal implementadas, este contexto hace que la política de descentralización fiscal no cumpla con sus objetivos.

GRAFICO N°10 CURVA DE LORENZ POSTERIOR A LA POLÍTICA DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

0.2

.4.6

.81

L(p)

0 .2 .4 .6 .8 1Percentiles (p)

line_45° 20032004 20052006

Lorenz Curve(s)


Según el grafico N°10, se observa que aun sigue muy convexa la curva de Lorenz y considerablemente muy alejada de la línea de equidistribución, con una ligera merma de la desigualdad en la distribución regional del ingreso total. Uno de los rasgos más destacados de la mala distribución del ingreso en Perú, es la concentración o la enorme brecha que existe entre las regiones que pertenecen al quintil superior y los de demás.


80

Si bien, las transferencias intergubernamentales constituyen una pieza imprescindible para comprender la configuración financiera de los gobiernos subnacionales y están motivadas en consideraciones de eficiencia como la equidad distributiva. En relación a este último, es común que los recursos de origen central destinadas a los distintos gobiernos subnacionales, busquen corregir los desequilibrios horizontales como verticales. Sin embargo, el resultado es ínfimo.

La equidad distributiva desde el punto de vista subnacional e individual. La modalidad de transferencias ya sea condicionadas o no condicionadas, es también cierto que afecta la distribución del ingreso regional, si bien, este ha mejorado levemente del año 2003 (Gini = 0.668) al año 2006 (Gini=0.644). La relación existente entre estos dos aspectos distributivos no es simple, el hecho de que un régimen de transferencias mejore la distribución regional del ingreso, no necesariamente implica que también lo haga con la distribución personal.

En este contexto se observa, que la redistribución regional inducida por el régimen de transferencias, es de tal magnitud que podría estar colisionando con el objetivo de mejora en la distribución personal del ingreso, ya que como se observa en el grafico N°14, la pobreza en las regiones del quintil inferior ha incrementado; en este contexto nos sugiere decir, que familias pobres en regiones ricas en recursos naturales como Cajamarca o Huancavelica, etc., estarían financiando a familias ricas en regiones como Lima y Callao.

C. Estimación de la Desigualdad en Ingreso de Gobiernos Locales – Provinciales

La estimación de las desigualdades existentes entre los gobiernos subnacionales, se realizará mediante índices de desigualdad, que son medidas que resume la manera como se distribuye la variable ingreso entre un conjunto (gobiernos subnacionales). En el caso particular de la desigualdad económica, la medición se asocia al ingreso (o al gasto) de los gobiernos subnacionales. Las características de la varianza se observa (cuadro N°09), merma de 0.7496 en el año 1999 a 0.6141 en el año 2004, es decir el grado de dispersión de los valores de la variable ingreso en torno a su promedio de la distribución ha mermado, es decir la distribución de los ingresos presenta


81

menor variabilidad en el año 2004 con respecto al año 1998, esto indica que en el año 2004, en plena implementación de la política de descentralización fiscal, mediante las transferencias intergubernamentales la concentración de los ingresos en unos pocos mermó muy levemente.

CUADRO N°09 INDICADORES DE DESIGUALDAD Y CONCENTRACION DEL AMBITO PROVINCIAL

ANALISIS - 1999 ANALISIS - 2002 ANALISIS - 2004 inequal7 var1 . inequal7 var2 . inequal7 var3

----------------------------------------------------- ----------------------------------------------------- ----------------------------------------------------- Inequality measures | var1 Inequality measures | var2 Inequality measures | var3

-----------------------------------------+----------- -----------------------------------------+----------- -----------------------------------------+----------- Relative mean deviation | 0.38086 Relative mean deviation | 0.34473 Relative mean deviation | 0.33883

Coefficient of variation | 2.25568 Coefficient of variation | 2.09991 Coefficient of variation | 1.46487 Standard deviation of logs | 0.86580 Standard deviation of logs | 0.74723 Standard deviation of logs | 0.78365

Gini coefficient | 0.52168 Gini coefficient | 0.47702 Gini coefficient | 0.46793 Mehran measure | 0.63729 Mehran measure | 0.58313 Mehran measure | 0.58290

Piesch measure | 0.46388 Piesch measure | 0.42396 Piesch measure | 0.41045 Kakwani measure | 0.23012 Kakwani measure | 0.19790 Kakwani measure | 0.18819 Theil index (GE(a), a = 1) | 0.67490 Theil index (GE(a), a = 1) | 0.59059 Theil index (GE(a), a = 1) | 0.46961

Mean Log Deviation (GE(a), a = 0) | 0.48131 Mean Log Deviation (GE(a), a = 0) | 0.39260 Mean Log Deviation (GE(a), a = 0) | 0.37427 Entropy index (GE(a), a = -1) | 0.65892 Entropy index (GE(a), a = -1) | 0.44084 Entropy index (GE(a), a = -1) | 0.45557

Half (Coeff.Var. squared) (GE(a), a = 2) | 2.53093 Half (Coeff.Var. squared) (GE(a), a = 2) | 2.19344 Half (Coeff.Var. squared) (GE(a), a = 2) | 1.06739----------------------------------------------------- ----------------------------------------------------- -----------------------------------------------------

Indicadores obtenidos - STATA, Elaboración Propia

INDICADORES DEL AMBITO PROVINCIAL


Observando la desviación estándar, al igual que la varianza, este indicador depende del valor medio de la variable. En el cuadro observamos que disminuye de (0.86) en 1999 a (0.78) en 2004, esto nos sugiere decir que, existe menor riesgo de variación del variable ingreso. ANALIZANDO LOS INDICES DE GINI Y THEIL En el siguiente cuadro se presenta las estimaciones de ambos índices (Gini y Theil) para los gobiernos provinciales de Perú.

CUADRO N°10 INDICADORES DE DESIGUALDAD GINI Y THEIL DEL AMBITO PROVINCIAL

1998 2002 2004----------------------------------------------------- ----------------------------------------------------- -----------------------------------------------------

Inequality measures | 1998 Inequality measures | 2002 Inequality measures | 2004

-----------------------------------------+----------- -----------------------------------------+----------- -----------------------------------------+----------- Gini coefficient | 0.52168 Gini coefficient | 0.47702 Gini coefficient | 0.46793

Theil index (GE(a), a = 1) | 0.67490 Theil index (GE(a), a = 1) | 0.59059 Theil index (GE(a), a = 1) | 0.46961

----------------------------------------------------- ----------------------------------------------------- -----------------------------------------------------Indicadores obtenidos - STATA, Elaboración Propia

INDICADORES DEL AMBITO DEL GOBIERNO PROVINCIAL



82

A partir del cuadro 10, se observa una tendencia a la disminución de la desigualdad, en el ámbito de los gobiernos provinciales, medidas por los índices antes señalados. Entre 1998 y 2004, la desigualdad ha ido mermando levemente. El índice de Gini paso de 0.52168 a 0.4679 y el de Theil lo hizo de 0.6749 a 0.4696. Esto indica un mejoramiento en la distribución de las transferencias intergubernamentales en el contexto de los gobiernos provinciales.

GRAFICOS N°11 CURVA DE LORENZ ANTERIOR Y POSTERIOR A LA DESCENTRALIZACION 1998,

2002 Y 2004


El gráfico N°11, muestran unas curvas de Lorenz no-decreciente y convexa, delimitada en el intervalo [0,1], de forma que necesariamente Lx(0) = 0 y Lx(1) = 1. Siempre que exista desigualdad en el reparto, los grupos más ricos poseerán un porcentaje de la renta superior a su peso demográfico y la curva se situará por debajo de la línea que corresponde con un ángulo de 45 grados. Esta línea representa el límite superior que pueden alcanzar las curvas de Lorenz y coincide con la distribución perfectamente igualitaria. Sin embargo, el gráfico Nº11, la curva de Lorenz para el año 1998 es mas convexa, es decir, presenta una desigualdad mayor (G1998=0.52)> (G2002=0.47) > (G2004=0.46) que en el año 2004. Siendo esto así, el criterio de Lorenz afirma que, dadas tres distribuciones, de los años 1998, 2002 y 2004, la distribución del año 2004 domina en el sentido de Lorenz a la distribución 2002 y este a la del año 1998, es decir que existe una mejor distribución del ingreso en el año 2004.


83

En el cuadro N°10, se observa una leve reducción en la desigualdad entre los años 1998 y 2004. La mejora de la distribución del ingreso se debió a la implementación de la política de las transferencias intergubernamentales, originadas desde niveles superiores de gobierno, produciendo una reducción leve en el nivel agregado de la desigualdad. En los gráficos N°12 y N°13 se observa la evolución de las transferencias intergubernamentales del quintil inferior y superior de gobiernos provinciales respectivamente. La evolución cuenta con una tendencia creciente de las transferencias intergubernamentales en lo que respecta a los gobiernos del quintil inferior. Sin embargo esta tendencia no ha sido en la misma proporción que la de los gobiernos subnacionales del quintil superior (ver gráficos). De este contexto se puede concluir que el sistema de transferencias fiscales ha reducido muy levemente los desequilibrios horizontales entre las regiones y en proporciones proporciones.

GRAFICO N° 12 GRAFICO N°13


En el grafico N°12, muestra también una tendencia al incremento considerable de transferencias intergubernamentales hacia los gobiernos subnacionales del quintil superior en el periodo comprendido entre 1998 y 2004. A pesar que estos gobiernos pueden solventar sus obligaciones ediles con el esfuerzo fiscal propio, se les transfiere montos considerables de recursos financieros.

APURIMAC - ANDAHUAYLAS

AYACUCHO - CANGALLO

CAJAMARCA -CHOTA

CAJAMARCA - JAEN

CUSCO -CUSCO

HUANCAVELICA - OCOBAMBA

HUANUCO -HUANUCO

JUNIN - HUANCAY0

LAMBAYEQUE - LAMBAYEQUE

LIMA - CALLAO

LORETO - MAYNAS

PIURA - HUANCABAMBA

PIURA - PIURA

PUNO - AZANGARO

PUNO - SAN ROMAN

UCAYALI - CORONEL PORTILLO

VARIACIÓN DE TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES PROVINCIAS QUINTIL SUPERIOR (1998 - 2002 - 2004)

1998 2002 2004

ANCASH - ANTONIO RAIMONDI

ANCASH - BOLOGNESI

ANCASH - CORONGO

ANCASH - OCROS

APURIMAC - ANTABAMBA

AYACUCHO - HUANCA SANCOS

LA LIBERTAD - GRAN CHIMU

LA LIBERTAD - VIRU

MADRE DE DIOS - MADRE DE DIOS

SAN MARTIN - HUALLAGA

TUMBES - ZARUMILLA

VARIACIÓN DE TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES PROVINCIAS QUINTIL INFERIOR (1998, 2002 Y 2004)

1998 2002 2004


84

En el grafico N°13, también se observa la tendencia al aumento en el monto de las transferencias intergubernamentales en los años 1998, 2002 y 2004, para el quintil superior de gobiernos provinciales. Del cuadro N°10 y grafico N°11, se puede visualizar que existe una leve mejora en la distribución provincial del ingreso y una reducción en el nivel agregado de desigualdad provocado por las transferencias intergubernamentales año 2004.

La distribución de los recursos desde las zonas ricas hacia los pobres, provocada por el sistema de las transferencias intergubernamentales, genera también una mejora en la distribución personal del ingreso. En el caso peruano se podría aseverar lo indicado en algunas regiones. Sin embargo, en el contexto subnacional (región geográfica sierra) la pobreza impera por encima del 50%, incluso incrementando (ver anexo 10 y anexo gráficos 2). Los efectos cuantitativos de las transferencias no son homogéneos en todas las regiones.

Por lo tanto, dichas transferencias, si bien han mejorado levemente la distribución. El diseño de estas debe de haber una ineficiencia, y una mala focalización de programas sociales financiadas por estas.

En Perú los tipos de transferencias intergubernamentales como lo implementado por el FONCOMUN – Fondo de Compensación Municipal, busca mejorar la distribución regional del ingreso, el Programa Vaso de Leche (programas de combate a la pobreza), busca mejorar la distribución personal no están siendo muy bien focalizados (según Instituto Peruano de Economía, 2008), ya que existen muchos individuos no pobres dentro de regiones pobres y también muchos pobres dentro de las regiones ricas, donde estos últimos no son alcanzados por estos esquemas de distribución regional, mientras que los primeros reciben beneficios cuando no los requieren, así como las regiones del quintil superior.

Por tanto, si bien las transferencias intergubernamentales buscan mejorar la distribución subnacional del ingreso. También, tienen cierto margen para reducir la desigualdad en la


85

distribución personal, ello depende de cómo las regiones pobres gasten los recursos recibidos desde el nivel superior de gobierno, por ejemplo si los gastos recaen en una proporción creciente en los sectores de ingresos medios y bajos, la acción de estas transferencias tendrá como consecuencia una mejora en la distribución personal del ingreso.

La relación existente entre las transferencias intergubernamentales y la distribución regional y personal del ingreso, en el contexto del régimen de transferencias, la teoría normativa reseñada muestra que, un sistema de transferencias intergubernamentales puede justificarse tanto por motivos de lograr una mejor distribución regional del ingreso como, al mismo tiempo, reducir los niveles de desigualdad en la distribución personal. En Perú el régimen de transferencias ha implicado una fuerte redistribución de recursos solo entre jurisdicciones.

Si bien, la redistribución se ha verificado desde las regiones o provincias Avanzadas hacia aquellas más Rezagadas. Sin embargo, existe un importante grado de variabilidad en los montos recibidos al interior de cada grupo. En tal sentido, algunas provincias Rezagadas son discriminadas en relación a otras del mismo grupo, a la vez jurisdicciones con baja densidad de población, y las provincias de ingreso per cápita relativamente altos, son significativamente beneficiadas por el sistema de transferencias. Esta evidencia sugiere que las transferencias no se han basado únicamente en un criterio de compensación de bases tributarias débiles. Al mismo tiempo tampoco se encontró evidencia de que las transferencias se asignen con el objetivo de igualar la oferta de bienes públicos subnacionales básicos. Asimismo, la evidencia indica que la asignación de las transferencias entre las diversas jurisdicciones tampoco estaría motivada por un objetivo de combate a la pobreza, ya que esta ha incrementado en provincias del quintil inferior, ver grafico siguiente.


86

GRAFICO N°14

Fuente: Elaboración propia con base a datos del Ministerio de Economía y Finanzas – Perú

D. Estimación y Evaluación de la Desigualdad en la Distribución de Transferencias en Gobiernos Regionales - Quintil Superior e Inferior

El cuadro N°12, vislumbra la evolución de los indicadores Gini y Theil para los años 1998 y 2002 anterioridad a la descentralización y el año 2004 posteriormente de esta, para los gobiernos regionales del quintil inferior. En este cuadro, se observa una evolución cíclica del índice de (Gini Amazonas 1998=0.223), (Gini Amazonas 2002=0.1726) a (Gini Amazonas 2004=0.189), es decir mermó e incrementó para los años analizados, este comportamiento es similar para todas las regiones analizadas.

El comportamiento del índice de Gini y Theil, nos sugiere decir, lo poco que poseen (en cuanto al monto a distribuir) en el ámbito de los gobiernos regionales del quintil inferior, la distribución cuenta con una equidad mayor, pero con una evolución hacia la inequidad tal como se observa en el cuadro N°11. Sin embargo, el nivel de pobreza ha incrementado en este conjunto de regiones (Ver Grafico N°14), ello indica que el patrón redistributivo regional, que tiene estas transferencias hacia la distribución personal del ingreso mermo. Los fondos transferidos financian gastos que benefician a individuos o familias de distintos ingresos, de esta manera la acción de estas transferencias afecta la distribución


87

del ingreso personal dentro de cada jurisdicción y en el país en conjunto. Así, la acción de estas políticas públicas están siendo casi eficientes y equitativas, pero no son suficientes, es decir, se observa que el régimen de transferencias ha mejorado la distribución regional del ingreso, pero la distribución personal no lo ha hecho (realidad que se demuestra por el incremento del nivel de pobreza existente en estas regiones). Este contexto nos configura, la redistribución regional inducida por el régimen de transferencias, es de tal magnitud que podría estar colisionando con la mejora en la distribución personal del ingreso; de esta formas familias pobres de regiones ricas en recursos naturales como (Cajamarca, Huancavelica, Apurímac, etc.) estarían financiando transferencias a familias ricas en regiones relativamente menos desarrolladas (Callao).

CUADRO N°11

REGIONES 1998 2002 2004----------------------------------------------------------------------------------- ---------------------------------------------------------------------------------------------------------

Inequality measures | 1998 Inequality measures | 2002 Inequality measures | 2004------------------------------ ----------------------------------------+---------------------------------------------------+----------- ----------------------------------------+-----------

Gini coefficient | 0.22350 Gini coefficient | 0.17268 Gini coefficient | 0.18926 Theil index (GE(a), a = 1) | 0.08139 Theil index (GE(a), a = 1) | 0.05066 Theil index (GE(a), a = 1) | 0.05968

----------------------------------------------------------------------------------- --------------------------------------------------------------------------------------------------------- Gini coefficient | 0.30548 Gini coefficient | 0.23902 Gini coefficient | 0.27559 Theil index (GE(a), a = 1) | 0.15889 Theil index (GE(a), a = 1) | 0.11024 Theil index (GE(a), a = 1) | 0.13415




----------------------------------------------------------------------------------- ---------------------------------------------------------------------------------------------------------

EVOLUCIÓN DE INDICADORES GINI Y THEIL - QUINTIL INFERIOR DE GOBIERNOS REGIONALES 1998 - 2002 - 2004

UCAYALI

AMAZONAS

APURÍMAC

AYACUCHO

HUANCAVELICA


En el cuadro N°12, se observa los indicadores del grupo quintil superior de gobiernos regionales, en este ámbito los indicadores de Gini y Theil permanecen altos, es decir al interior de estas regiones existe una inequidad considerable, sobre todo la región Lima, que está por encima de todas las regiones, con una distribución muy inequitativa. Sin embargo, en todas las regiones de este grupo, merma el índice de Gini y Theil, después de la aplicación de la política de descentralización fiscal, esto demuestra que se está avanzando hacia una equidad de la distribución del ingreso, pero muy levemente.


88

En este grupo, los datos reflejan que la Región Lima y Callao, presenta una desigualdad muy considerable, donde el mayor porcentaje de recursos económicos, financieros, humanos, etc., se ubican en la Provincia de Lima y Callao, con una inequidad mayor al nacional y por encima de cualquier otra región, esta situación demuestra que la riqueza nacional, está concentrada en unos pocos, mientras las regiones del quintil inferior en cuanto a cantidad es ínfima, con anterioridad y posterioridad de la política de descentralización fiscal, el escenario es casi símil, solo con una leve merma de (Gini=0.78) en 1998 a un valor de (Gini=0.70) en el año 2004.

CUADRO N°12

REGIONES 1998 2002 2004----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Gini coefficient | 0.40508 Gini coefficient | 0.38316 Gini coefficient | 0.41903 Theil index (GE(a), a = 1) | 0.30301 Theil index (GE(a), a = 1) | 0.26132 Theil index (GE(a), a = 1) | 0.30465

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Gini coefficient | 0.54222 Gini coefficient | 0.52119 Gini coefficient | 0.48947 Theil index (GE(a), a = 1) | 0.61179 Theil index (GE(a), a = 1) | 0.59629 Theil index (GE(a), a = 1) | 0.51297




----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------PIURA

EVOLUCIÓN DE INDICADORES GINI Y THEIL - QUINTIL SUPERIOR DE GOBIERNOS REGIONALES 1998 - 2002 - 2004

ANCASH

AREQUIPA

LA LIBERTAD

LIMA

Fuente: Elaboración propia con base a datos del Ministerio de Economía y Finanzas – Perú

De esta evaluación se desprende: Primeramente, el panorama general es, que en los años analizados ha mejorado la distribución del ingreso regional (transferencias más ingresos propios), es decir el (Gini - 2002) = 0.695 a (Gini – 2006)=0.675, muy levemente. Esto demuestra una mejora en la distribución regional del ingreso provocado por las transferencias intergubernamentales. Esto nos sugiere indicar de que los desequilibrios fiscales horizontales como verticales han mermado, pero muy levemente.

Segundo, en el ámbito de las regiones del quintil inferior, la distribución regional del ingreso es considerablemente menor en cuanto al monto distribuido (Ver gráficos 3 y 4) comparado con las regiones del quintil superior. Sin embargo, el poco monto a distribuir con que cuentan estos gobiernos son más equitativos, es decir menos concentrados en unos pocos, pero con una


89

tendencia hacia la inequidad en los años analizados (Gini Huancavelica - 2002= 0.237) pasa a (Gini Huancavelica – 2004= 0.276). Asimismo el nivel de pobreza en estas regiones ha incrementado. Este contexto nos demuestra, que no existe complementariedad entre la redistribución del ingreso regional y la distribución del ingreso personal, es decir en este grupo de regiones el hecho de que la redistribución regional al interior de estas mejoró, no necesariamente mejora la distribución del ingreso personal. Esto nos sugiere aseverar, que el monto de dichas transferencias no es suficiente como para revertir el nivel de pobreza estructural que sufre tales regiones.

Dicho incremento de pobreza, pudo haber sucedido debido a que, en este ámbito se percibe que existen problemas en relación al gasto público (Ineficiencia, Ineficacia) y la inexistencia de una asignación de nuevos papeles a las distintas instancias de gobierno y los actores del proceso. En este sentido faltó el fortalecimiento institucional, donde el gobierno debió de participar de regulador, orientador del proceso, la modernizando la administración financiera y capacitando técnicamente a los gobiernos subnacionales.

GRAFICO N°15 INEFICIENCIA DEL PROGRAMA SOCIAL VASO DE LECHE

Fuente: Instituto Apoyo - 2005 CVDL: Comité del Programa Vaso de Leche; GC: Gobierno Central; HB: Hogares Beneficiarios; Mun: Municipio

Observemos un ejemplo de ineficiencia de la administración anterior y la actual. En el grafico N°15, la fuga combinada efectiva de 71% entre el gobierno central y el beneficiario del Vaso de Leche. Por

100,0099,98

99,92 97,33

71,34

29,25

0102030405060708090

100

(%)

Cantidadinicial

GC a Mun. Dentro deMun.

Mun aCVDL

CVDL a HB Dentro delHB

¿Cómo desaparece la leche?


90

tanto, los niños entre 0 y 6 años, mujeres gestantes y madres lactantes reciben 29 céntimos de cada sol asignado. Este panorama nos indica de que, si bien el 95% de las transferencias intergubernamentales en Perú son condicionadas, sin embargo los programas que son financiadas con estas, operan con una ineficiencia, subcobertura (Vaso de Leche: 71% de población objetivo no recibe los beneficios del programa), es decir, que estos programas no están muy bien focalizadas a la población objetivo al cual realmente debiera de llegar. Lo mismo ocurre con otros Programas, como el de Desayunos Escolares: 59% y entre otros. Lo que se debe de hacer en este contexto, es desarrollar instrumentos de seguimiento y evaluación, ex ante, ex post y durante. Ex ante, consistiría antes del desarrollo de la intervención pública, se tiene que realizar estudios de pre inversión, diseño de programas, etc. Ex post, consistiría después del desarrollo de la intervención pública analizar resultados e impacto de la intervención. Finalmente durante el desarrollo de la intervención pública realizar seguimiento de procesos, gestión, supervisión, etc., lo cual en gobierno central de Perú no desarrolla los instrumentos de evaluación durante ni ex post. Posiblemente el incremento de la pobreza sobre todo en los regiones del quintil inferior de deba a este contexto, donde las transferencias intergubernamentales financian programas sociales sin una focalización eficaz y sin población objetivo real.

En el tema del esfuerzo fiscal, estos gobiernos muestran casi nulo participación en su implementación, debido a que la población mayoritaria se encuentra en la pobreza extrema (ver grafico N°14), y son muy dependientes del gobierno central. A pesar de que estas Regiones son muy ricas en recursos naturales, las entidades extractoras de estas, tributan en la Región Lima y el gobierno central es el que decide cuanto y cuando descentralizar - transferir estos recursos recaudados.

Tercero, en el ámbito de los gobiernos regionales del quintil superior, se observa una inequidad máxima en la Región Lima y Callao, (Gini Lima 2002= 0.74) pasa a (Gini Lima 2004=0.70), aun que merma este índice con posterioridad a la política de descentralización implementada, sigue siendo altísima. Esto nos demuestra que el patrón de redistribución el interior de esta región es muy


91

inequitativa, es decir que los ingresos están concentrados solo en la provincias de Lima y Callao. Mientras las demás regiones del quintil superior le siguen de cerca. Esto contexto sugiere indicar, que los desequilibrios fiscales horizontales y verticales, si bien mermó levemente, siguen posicionados considerablemente. Un sistema de transferencias que busca la distribución regional del ingreso, no necesariamente afecta de manera positiva a la distribución personal del ingreso, debido a que existen muchos individuos no pobres dentro de regiones y también muchos pobres dentro de regiones ricas. Estos últimos por ejemplo no son alcanzados por el esquema de la redistribución regional en el caso de la Región Lima y Callao sobre todo, mientras que en los primeros reciben beneficios cuando no los requerirían (como los distritos más pudientes de Lima, Surco, La Molina, etc.).

Del análisis previo se puede aseverar que, si bien las transferencias intergubernamentales que busquen mejorar la distribución regional del ingreso, ello depende fundamentalmente, de cómo se gasten los recursos recibidos desde el nivel superior de gobierno. Si estos gastos recaen en una proporción creciente en los sectores de ingresos medios y bajos, la acción de estas transferencias tendrá como consecuencia una mejora en la distribución personal del ingreso.

En el tema del esfuerzo fiscal, las regiones más pudientes y con indicadores económicos positivos, se observa que el incremento de las transferencias ocasionó en algunas regiones una disminución en el esfuerzo fiscal. Por lo tanto indicamos que las transferencias dieron origen a un efecto de desincentivo a la recaudación, aun que los gobiernos subnacionales se esforzaron lo más. Esto se debe a que los gobiernos 'racionales' simplemente también prefieren recibir más ingresos haciendo frente a los altos costos políticos y administrativos de la recaudación tributaria. Por tanto, en este aspecto para este grupo de regiones y las que se ubican en el medio, se debe de reformular y diseñar una nueva política pública de transferencias condicionadas en función a la evolución de sus ingresos propios, del nivel de pobreza, etc., para de esta manera incentivar el esfuerzo fiscal.


92

CAPÍTULO IV


93

CAPÍTULO IV – Conclusiones y Recomendaciones En la presente sección se presentan las conclusiones de los puntos más sobresalientes del proceso de descentralización fiscal en Perú. A) Desde el punto de vista de la política de descentralización fiscal Un proceso de descentralización bien implementado –esto es, acompañado de un adecuado esquema de transferencias compensatorias- tiene grandes beneficios económicos para la sociedad, dados por la mayor eficiencia y equidad en el gasto público. Las experiencias reales de descentralización –incluida la peruana- tienen elementos en común: (i) son procesos esencialmente políticos, pues tiene que ver con la distribución del poder dentro del Estado; (ii) demandan cambios en la gestión y la cultura organizacional de las instituciones estatales, y (iii) tienen que ver con recursos, ya sea por compartirse la autoridad tributaria del gobierno central o porque los desbalances entre las funciones subnacionales y su financiamiento propio obliga a establecer transferencias intergubernamentales de recursos. Asimismo, todos los procesos de descentralización involucran un cierto grado de conflicto. Parte importante de estos conflictos surge de contradicciones entre objetivos e instrumentos de la descentralización. Un traspaso acelerado de funciones desde el gobierno central puede encontrar pronto limitaciones en la capacidad administrativa de los gobiernos subnacionales; un control directo por el gobierno central del financiamiento regional puede debilitar los incentivos a una gestión eficiente; un traspaso de recursos sin responsabilidades afecta las finanzas públicas, etc. En buena medida puede decirse, por lo tanto, que el éxito del proceso de descentralización depende de la habilidad para resolver los conflictos que se presentan durante su implementación.

De este modo, desde un punto de vista económico, la descentralización se justifica en la diversidad. Al existir bienes y servicios públicos que son consumidos en un patrón espacial diferenciado, por comunidades con preferencias diversas, los gobiernos subnacionales pueden incrementar el bienestar general ajustando la recaudación y asignación de recursos públicos a las prioridades y capacidades de sus comunidades. Por las mismas razones, un sistema de descentralización es


94

eficiente cuando los gobiernos subnacionales cumplen funciones que permiten aprovechar las ventajas de la asignación local de recursos y cuentan con autoridad fiscal para ello. Las ventajas comparativas de los gobiernos subnacionales, por su parte, residen en la provisión de bienes y servicios cuyos beneficios se perciben a nivel local y que son susceptibles de entregarse de modo diferenciado de acuerdo a las preferencias de la comunidad. B) Desde el punto de vista de las transferencias intergubernamentales y el desequilibrio

fiscal horizontal y vertical

La utilización de las transferencias intergubernamentales, como mecanismos de suministro de recursos suficientes a los gobiernos subnacionales, para hacer frente a sus competencias implica a su vez garantizar un nivel de prestaciones públicas similar en todas las regiones, según directrices de la Teoría del Federalismo Fiscal. En este sentido, en el presente estudio de caso, se evalúa los desequilibrios fiscales horizontal y vertical, en el periodo 2002 – 2006. El primer resultado general, es que se ha encontrado una leve merma de este. Sin embargo, aún persisten los desequilibrios fiscales horizontal y vertical. En este contexto, la merma de un desequilibrio fiscal horizontal, dependerán de la capacidad de los gobiernos de asegurar una efectiva coordinación gubernamental que permita conjugar de manera armónica e integral un adecuado reparto de atribuciones (como el fortalecimiento de ingresos propios y fomento de esfuerzo fiscal) y responsabilidades (diseño y negociaciones políticas de transferencias intergubernamentales, que eleven la eficiencia y fomente la equidad en la asignación del gasto público, y finalmente promover el fortalecimiento institucional de los gobiernos locales y regionales en un contexto de mayor participación ciudadana y de responsabilidad política), entre las instancias del gobierno, y a su vez sea consistente con el equilibrio macroeconómico. Se sabe que, los desequilibrios horizontales, se relacionan directamente a elementos de equidad. Si bien, las transferencias se convierten en un elemento necesario para generar una estructura equitativa, está debe buscar salvaguardar también una equidad en el esfuerzo tributario con otras


95

regiones. Esto último es un elemento que no se debe descuidar, pues puede generar situaciones en las que regiones ricas, con esfuerzos tributarios altos, se vean desincentivadas por esquemas de transferencias que hagan que otras regiones gocen de mayores recursos con esfuerzo tributario menor. Asimismo, en el presente estudio se ha encontrado la persistencia de un alto grado de desigualdad, antes y después de la política de descentralización fiscal. Sin embargo, como se indico líneas arriba, con posterioridad al inicio del proceso de descentralización los desequilibrios y la desigualdad ha ido en merma leve. Esto nos indica que el Perú está caminando hacia una equidad en ingresos, pero muy levemente. C) Desde el punto de vista de las transferencias intergubernamentales y la inequidad Al analizar, el ámbito provincial los resultados muestran que, el nivel de inequidad no es similar en las distintas regiones del país. En general, se encuentra que los niveles de desigualdad son mayores en el caso de las regiones que están expuestas mayormente a la globalización económica. Asimismo dentro de estas, se observa que existe una mayor inequidad comparado con las regiones del quintil inferior, es decir dentro de las regiones del quintil superior la concentración de los ingresos persiste en unos pocos, caracterizando a la región Lima y Callao como la más inequitativa del país. Mientras, las regiones del quintil inferior se caracterizan, con lo poco que cuentan de ingreso se distribuyen con mayor equidad y por ende se puede decir que el sistema de transferencias fiscales ha reducido más los desequilibrios horizontales entre las regiones más pobres que entre las más ricas. Sin embargo con el pasar de los años el índice de Gini ha ido incrementando levemente en estos últimos, quizá a este factor se le puede atribuir el incremento del nivel de pobreza en las regiones del quintil inferior. En este sentido al definir la descentralización fiscal en países de ingresos bajos como el Perú, es importante tener en cuenta el inevitable desequilibrio vertical entre lo recaudado por el nivel central y lo recaudado por los niveles subnacionales, los desequilibrios horizontales y las debilidades


96

institucionales de los gobiernos subnacionales. Así en este contexto sabremos como redistribuir los ingresos recaudados por el gobierno nacional a los subnacionales. En cuanto a las debilidades institucionales en Perú, se da en cuanto más lejos de las zonas urbanas este, como menores capacidades técnicas y administrativas, mayores costos de transacción, etc. Asimismo, en el actual contexto el esquema de financiamiento de los gobiernos subnacionales vía principalmente transferencias del gobierno nacional, con el incentivo de un esfuerzo fiscal (ingresos tributarios propios) podría menguar o hasta eliminar el desequilibrio vertical, por lo tanto es importante tomar en cuenta el tema de esfuerzo fiscal en el contexto de los gobiernos subnacionales. Si bien en términos generales, la asignación de transferencias intergubernamentales se ha verificado desde las regiones Avanzadas hacia aquellas más Rezagadas, existe un importante grado de variabilidad en los montos recibidos al interior de cada región. En tal sentido, algunas regiones rezagadas son relativamente discriminadas en relación a otras del mismo grupo, a la vez que jurisdicciones con baja densidad de población --y con niveles de ingreso per cápita relativamente altos-- son significativamente beneficiadas por el sistema de transferencias (Moquegua). Esta evidencia sugiere que las transferencias no se han basado únicamente en un criterio de compensación de bases tributarias débiles. Al mismo tiempo tampoco se encontró evidencia de que las transferencias se asignen con el objetivo de igualar la oferta de bienes públicos subnacionales básicos.

La evidencia indica que la asignación de las transferencias entre las diversas jurisdicciones tampoco estaría motivada por un objetivo de combate a la pobreza. Por otro lado, la falta de información desagregada sobre distribución del ingreso (a nivel de provincias) hace difícil realizar una estimación precisa del cambio producido en la distribución personal del ingreso a causa del sistema de transferencias.


97

Recomendaciones

A continuación se presenta una serie de recomendaciones y temas pendientes que es necesario considerar para poder avanzar en este proceso, los que surgen del análisis desarrollado y del proceso de reflexión que ha implicado la realización de este estudio de caso.

• Asignación clara de responsabilidades de gasto en el ámbito subnacional

Una clara asignación a los niveles subnacionales de gobierno de una mayor responsabilidad en lo que respecta a la realización de gastos, ámbito en el que pueden actuar con mayor eficacia. Asimismo, asignación efectiva de nuevos papeles a las distintas instancias de gobierno y los actores del proceso.

• Promoción de Estrategias que fomenten el esfuerzo fiscal

Se ha estimado un contexto de desequilibrios horizontales y verticales persistentes, y un proceso de descentralización fiscal sostenible exige una adecuada asignación de atribuciones y formas de financiamiento que otorguen una mayor responsabilidad fiscal a las instancias subnacionales. Uno de los frentes de trabajo más importantes es el fortalecimiento de los ingresos propios provenientes de los principales impuestos locales. Y el otro sería adoptar estrategias que fomente el esfuerzo fiscal local y una mayor responsabilidad política ante la comunidad constituye una premisa básica de un sano proceso de descentralización fiscal. Los desbalances verticales, es un tema de enorme relevancia en el diseño de ingresos, definir que tributos nacionales pueden ser trasladados a niveles inferiores de gobierno. Así, en orden de minimizar este desbalance vertical, es deseable que a los gobiernos subnacionales se les asigne todos aquellos impuestos que son factibles y apropiados para ellos.


98

En complementariedad a los desbalances verticales, están los desbalances horizontales, que se relacionan directamente a elementos de equidad. A diferencia de lo anterior, el desbalance no tiene que ver con la capacidad administrativa de las regiones, sino con su capacidad inherente de recaudar. Esta capacidad inherente se vincula con la riqueza o pobreza de las regiones. Dada esta característica, algunas regiones no tienen potencialidad recaudatoria, lo cual obliga a trazar algún esquema de transferencias.

• Selección de un buen diseño para el sistema de transferencias intergubernamentales

En el contexto de las relaciones fiscales intergubernamentales, el diseño de un sistema de transferencias intergubernamentales que propicie un adecuado equilibrio entre los criterios de eficiencia y equidad en la distribución de los recursos es relevante y que hagan posible superar el desequilibrio fiscal vertical y el esfuerzo fiscal.

Se sabe que la descentralización fiscal supone asignar claramente responsabilidades de gastos e ingresos a cada nivel de gobierno y en diseñar un sistema de transferencias para atender desbalances horizontales y verticales. Un proceso de descentralización fiscal sostenible exige un buen diseño del sistema de transferencias intergubernamentales y que otorguen una mayor responsabilidad fiscal a las instancias subnacionales y que no desincentive la función de los gobiernos de recaudar impuestos.

Si bien, las transferencias se convierten en un elemento necesario para generar una estructura equitativa, está debe buscar salvaguardar también una equidad en el esfuerzo tributario con otras regiones. Esto último es un elemento que no se debe descuidar, pues puede generar situaciones en las que regiones ricas, con esfuerzos tributarios altos, se vean desincentivadas por esquemas de transferencias que hagan que otras regiones gocen de mayores recursos con esfuerzo tributario menor. Esta situación, genera efectos altamente perniciosos, sobre el sistema tributario.


99

Cuando los gobiernos subnacionales, tienden a depender extremadamente de transferencias, suelen descuidar su sistema tributario, lo cual puede terminar en el futuro generando presiones para exigir mayor participación de transferencias para el financiamiento de sus gastos.

El grado de dependencia de los gobiernos subnacionales es afectado no solamente por la proporción que las transferencias representan en sus ingresos, sino además por el carácter de éstas, que pueden ser condicionales o incondicionales. Asimismo, el sistema de transferencias intergubernamentales, debería ser utilizado como instrumento de redistribución, promoción del esfuerzo fiscal, de la persistencia o no de la desigualdad, que se desarrolla dentro de un contexto tan disímil como el Perú, permitiendo equilibrar la actuación pública en el contexto del país. Esto ayudaría a generar un gasto público similar que pudiera garantizar una canasta mínima de bienes públicos para todos, sin distinción geográfica.

Referente a la problemática que genera el actual esquema de repartición del Canon Minero, en función a la ubicación geográfica del recurso. Se debe de revisar con mayor detalle, a fin de evitar algunos efectos no deseados, dado fundamentalmente a su alto grado de prociclicidad.

En función a estas precisiones, se establece al FONCOR como el eje del esquema de transferencias para los gobiernos regionales, constituido únicamente por una participación sobre la recaudación del IGV, de manera similar que el FONCOMUN.

Respecto a los criterios para su distribución establecidos en la ley (factores de pobreza, necesidades insatisfechas, ubicación fronteriza, población, aporte tributario al fisco e indicadores de desempeño en la ejecución de inversiones), se considera que debiera reformularse el correspondiente al de aporte tributario en función del índice de esfuerzo tributario.

• Fomentar la participación de la ciudadanía, no solamente en el diseño, fiscalización o planificación, o para revelar la demanda (condición indispensable) sino en la gestión misma


100

del gasto público, cuando mayor es la participación ciudadana en la gestión, mayor será la eficiencia que se logra en el gasto.

• Asimismo, como el proceso de la política de descentralización fiscal en el Perú es reciente (5 años aprox.), se recomienda estructurar, bajo el modelo principal – agente, las transferencias categóricas, principalmente salud y educación, para esta manera también, evitar el mal de la corrupción.

• Finalmente, la base de fondos de las transferencias deben de ser estables y con reglas claras (ya que de esta última es la se adolece en Perú), para de esta manera evitar esquemas de revisión constante de la distribución de los recursos, ya que ello podría generar expectativas falsas.


101

BIBLIOGRAFÍA

Aghón Gabriel (1993). “La Descentralización Fiscal Marco Conceptual”. Cuadernos del ILPES,

Serie Política Fiscal Nº. 44. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social. CEPAL-ILPES. Naciones Unidas. Santiago de Chile.

Álvarez Santiago & Cantarero David (2004). “El papel de las Transferencias Intergubernamentales en el Sistema Español de Financiación Autonómica”. Instituto de Estudios Fiscales. Departamento de Economía. Universidad de Cantabria. Madrid – España.

Banco Interamericano de Desarrollo (2007): “Evaluación de la gobernabilidad democrática de la gobernabilidad de Perú”. D.C. Banco Interamericano de Desarrollo.

Bardhan, Pranab (2002):“Decentralization of Governance and Development”. Journal of Economic Perspectives—Volume 16, Number 4. http://www1.worldbank.org/wbiep/decentralization/library2/bardhan.pdf

Bird, Richard (1999). "Rethinking Subnational Taxes - A New Look at Tax Assignment," IMF Working Papers 99/165, International Monetary Fund. http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/1999/wp99165.pdf

Bird, Richard & Vaillancourt, Francisco (1997): “Fiscal Decentralization in Developing Countries: an Overview and Perspective”. Paper prepared for International Seminar in Public Economics, Tokyo, August 1997. Faulted of Management University of Toronto/Canada.

Buchanan, James (1950): “Federalism and Fiscal Equity”. The American Economic Review. http://web.cenet.org.cn/upfile/100523.pdf

Carranza, Luis & Tuesta, David (2003). “Consideraciones para una Descentralización Fiscal: Pautas para la Experiencia Peruana”. Documento de Trabajo sobre Política Fiscal. Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) – Banco Central de Reserva del Perú (BCRP). Lima, Perú. www.consorcio.org/descentralizacionBCR.asp

Casas, Carlos (2003). “Marco de Análisis de la Descentralización Fiscal”, Centro de

Investigación de la Universidad del Pacífico. Lima, Perú. http://info.worldbank.org/etools/docs/library/112219/peru/docs/ModuloI/Casas%20descentralizacion%20fiscal.pdf


102

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (1993): “Descentralización Fiscal: Marco Conceptual”, Serie de Política Fiscal 44. https://www.u-cursos.cl/ingenieria/2007/2/IN70B/1/material_alumnos/objeto/7830

Consejo Nacional de Descentralización & Ministerio de Economía y Finanzas – Perú (2005). “La Integración Regional como camino hacia Descentralización que Promueva el Desarrollo”. http://www.mef.gob.pe/INFECO/documentos/IntegracionRegional_18102005.pdf.

García, Juan (2002). “La dimensión Económica y Política de los Servicios de Atención en Salud: Un Aporte General para el Derecho a la Salud y la Justicia Sanitaria en Colombia”, Universidad de Antioquia. Colombia.

Gonzáles, Efrain (2004). “La Difícil Descentralización Fiscal en el Perú: Teoría y Práctica”.

Instituto de Estudios Peruanos - IEP. Primera edición octubre 2004. Lima - Perú.

Hierro, Luis, Atienza, Pedro & Patiño, David. Desigualdad y Progresividad en la Distribución de los Ingresos de los Estados en los países federales. Un análisis comparado. Universidad de Sevilla.

Lerda, Juan (2008). “El Pacto Fiscal visto a sus 10 años”. 20 Seminario Regional de Política Fiscal. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social. CEPAL-ILPES. Naciones Unidas. Santiago de Chile. http://www.eclac.org/ilpes/noticias/paginas/4/29744/Juan_Carlos_Lerda_El_Pacto_Fiscal_visto_a_sus_10_.pdf

Lerda Juan (2008). Notas de clase de Finanzas Públicas y Descentralización 2008. Universidad de Chile. Santiago de Chile.

Leyton, Cristian (2006): ‘Balance del Proceso de Descentralización en Chile 1990-2005: una mirada Regional y Municipal’, Estudio de Caso Nº 94, Magister en Gestión y Políticas Públicas, Departamento de Ingeniería Industrial, Universidad de Chile. http://www.dii.uchile.cl/~webmgpp/estudiosCaso/CASO94.pdf.

Mankiw, N (2002). Principios de Economía. 2a Ed. Madrid: McGraw – Hill.

Martner Ricardo (2007). “Política Fiscal en Tiempos de Bonanza”. Cuadernos del ILPES, Serie Nº. 66. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social. CEPAL-ILPES. Naciones Unidas. Santiago de Chile.

Martner Ricardo (2004): “El Estado de las Finanzas Públicas en América Latina y el Caribe”. Comisión Económica para América Latina y el Caribe - Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (CEPAL – ILPES) : LC/IP/L.243.


103

Medina, Fernando. (2001). Consideraciones sobre el índice de Gini para medir la concentración del ingreso. Serie de estudios estadísticos y prospectivos. Santiago de Chile: CEPAL.

Montoro, Carlos & Moreno, Eduardo (2007). “Regla Fiscal Estructural y el Ciclo del Producto”. Serie de Documentos de Trabajo. Banco Central de Reserva del Perú. Lima, Perú. http://www.bcrp.gob.pe/bcr/dmdocuments/Publicaciones/Wpapers/DT2007_011.pdf

Musgrave, R. y P. Musgrave (1992). Hacienda Pública, Teoría y Aplicada. Madrid: McGraw – Hill Interamericana.

Oates, W. (1972). Fiscal Federalism. New York: Harcourt, Brace, Janovich, Inc.

Pérez, Javier & Gonzáles, Ignacio (2004). “Descentralización Fiscal en México”. Cuadernos del ILPES, Serie Nº. 106. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social. CEPAL-ILPES. Naciones Unidas. Santiago de Chile.

Perrote, Irene (2001). “Redistribución, Inequidad Vertical y Horizontal en el Impuesto sobre la Renta de las personas físicas (1982 – 1998)”. Universidad de Castilla – La Mancha e Instituto de Estudios Fiscales. http://www.ief.es/Publicaciones/PapelesDeTrabajo/pt2006_12.pdf.

Piffano, Horacio (2004). “Notas sobre Federalismo Fiscal: enfoques Positivos y Normativos”. Universidad Nacional de La Plata, Facultad de Ciencias Económicas. La Plata - Argentina.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD (2008): “Cifras para la descentralización”, Lima- Perú. www.pnud.org.pe

República del Perú (1997). Ley de Bases de la Regionalización. Ley No. 24650. Lima - Perú. Sitios web consultados: http://www.mef.gob.pe/DNPP/transferencia_gobnac.php http://www.mef.gob.pe/DNPP/gobregional/transferencias/2004/2004_CanonMinero.xls http://www.mef.gob.pe/DNPP/gobregional/transferencias/2004/2004_RentadeAduana.xls http://www.mef.gob.pe/DNPP/gobregional/transferencias/2004/2004_Foncor.xls www.pnud.org.pe www.ipe.org.pe

Date post:	29-Sep-2018
Category:	Documents
Upload:	vuongdang
View:	214 times
Download:	0 times

UNIVERSIDAD DE CHILE · 2009-01-28 · mediante los índices de Gini y Theil, ... Desequilibrios...

Documents