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UNIVERSIDAD DE COSTA RICA Archivo Universitario “Rafael Obregón Loría”

Informe Final de Investigación

EVOLUCIÓN, ESTRUCTURA Y VOCES DE LA GESTIÓN ARCHIVÍSTICA EN COSTA RICA

Investigador Luis Emilio Jiménez González

(Politólogo)

Junio, 2005


TABLA DE CONTENIDOS 1 INTRODUCCIÓN ............................................................................................................... 2

2 ETAPAS SIGNIFICATIVAS EN LA CONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE ARCHIVOS EN COSTA RICA ........................................................................................... 4

2.1 ETAPA NO. 1: SURGIMIENTO DE LAS BASES DE LA ARCHIVÍSTICA (1821 – 1880) .............. 5 2.2 ETAPA NO. 2: INSTITUCIONALIZACIÓN COMO INICIO FORMAL DE LA ARCHIVÍSTICA

(1881 – 1888) .............................................................................................................. 6 2.3 ETAPA NO. 3: HACIA LA MADURACIÓN DE LA GESTIÓN ARCHIVÍSTICA (1889 – 1969) ........ 6 2.4 ETAPA NO. 4: REPLANTEAMIENTO DEL MODELO DE GESTIÓN COMO DETONANTE

MODERNIZADOR HACIA LA CONFIGURACIÓN DE UN SISTEMA NACIONAL DE ARCHIVO (1970 – 1990) .............................................................................................................. 8

2.5 ETAPA NO. 5: CONCRECIÓN DE LA POLÍTICA: LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE ARCHIVOS COMO UNA RESULTANTE HISTÓRICA............................................................................. 10

3 LEY 7202: EL PROCESO DE APROBACIÓN LEGISLATIVO ....................................... 13

3.1 POSICIONES DE ACTORES INSTITUCIONALES EN TORNO A LA PROPUESTA DE REFORMA . 13 3.2 ENUMERACIÓN DE LAS ETAPAS SIGNIFICATIVAS............................................................ 16

4 EL SISTEMA NACIONAL DE ARCHIVOS...................................................................... 18

4.1 MODELO DE GESTIÓN SISTÉMICO EN LA ADMINISTRACIÓN ARCHIVÍSTICA........................ 18 4.2 GESTIÓN ARCHIVÍSTICA Y NUEVAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN .......................... 23 4.3 OTRAS LEYES Y NORMATIVAS QUE REGULAN LA GESTIÓN DE LOS ARCHIVOS DE MANERA

COMPLEMENTARIA ¿QUIÉNES Y CÓMO FISCALIZAN? ..................................................... 25

5 RETROALIMENTACIÓN SISTÉMICA: UN ACERCAMIENTO A LOS RESULTADOS DE LA GESTIÓN ARCHIVÍSTICA EN COSTA RICA ........................................................... 31

5.1 EL INCUMPLIMIENTO DE LA LEY: INFORMES DE LA DEFENSORÍA DE LOS HABITANTES ..... 31 5.2 ASESORÍAS E INSPECCIONES DE LA DGAN .................................................................. 32

6 LAS VOCES DEL SISTEMA: DEBATE SOBRE LA SITUACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE ARCHIVOS Y APLICACIÓN DE LA LEY 7202..................................... 35

6.1 DINÁMICA EN LOS ARCHIVOS ADMINISTRATIVOS............................................................ 35 6.2 GESTIÓN DOCUMENTAL Y RELACIONES ARCHIVO NACIONAL – ARCHIVOS INSTITUCIONALES .................................................................................................................................. 39 6.3 RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS A FUTURO SUGERIDAS POR LOS ENTREVISTADOS .. 51

7 APUNTES FINALES........................................................................................................ 56

8 FUENTES DE INFORMACIÓN........................................................................................ 59

9 ANEXOS .......................................................................................................................... 63

1


1 INTRODUCCIÓN

El presente documento titulado Evolución, estructura y voces de la gestión archivística en

Costa Rica, es elaborado para el Archivo Universitario “Rafael Obregón Loría” de la

Universidad de Costa Rica, con el fin de contribuir al conocimiento del estado de situación y

expectativas de la gestión documental en Costa Rica. El propósito concreto de la

investigación es evidenciar las condiciones que favorecen u obstaculizan el adecuado

funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos, para, finalmente, alimentar el debate, en

primera instancia, de la implementación del Sistema de Archivos Universitarios en la

Universidad de Costa Rica, y, a la vez, dar cuenta de la situación de la gestión a escala

nacional.

Sin lugar a dudas, el tema de los archivos y acceso a la información en Costa Rica ha

cobrado una relevancia silenciosa en los últimos años; ya no desde un punto de vista

histórico de la preservación del patrimonio nacional; sino en términos más operativos,

relacionados con la gestión de las instituciones. Esta renovada e incipiente perspectiva, se

fundamenta en los principios de eficiencia y transparencia administrativa, requeridos para

brindar servicios de calidad en condiciones oportunas a los administrados. En vista que, la

introducción de esta perspectiva y otros procesos de gestión en el quehacer archivístico

nacional fueron formalizados hace más de una década, existe suficiente evidencia para

realizar un balance reposado de la gestión desde tres puntos de vista: su continuo histórico,

la funcionalidad de su estructura y las argumentaciones de los actores involucrados en el

sistema.

Luego de este análisis, se sugiere que el Sistema Nacional de Archivos se encuentra en una

etapa de transición, en la que se identifican debilidades que ponen de manifiesto la necesidad

de avanzar hacia un proceso de reforma que apunte a garantizar condiciones propicias para

su darle funcionalidad eficiente a una estructura organizativa que no reporta

resquebrajamientos.

*******

En lo que respecta al cuerpo de este documento, en primera instancia, se abordan las

principales etapas evolutivas del sistema, iniciando con un recorrido histórico que nos sitúa

en la Revolución Francesa, donde se localizan los conceptos que inspiran los archivos

2


públicos modernos, y de allí se nos traslada hasta la época colonial en América, donde se

identifica la necesidad y posterior interés de recopilar documentos importantes para el Reino

de España. Con este punto de partido, se transita por una serie de momentos que van

marcando el desarrollo de prácticas archivísticas, su institucionalización, hasta arribar a la

etapa de modernización y consolidación del Sistema Nacional de Archivos, con la aprobación

de la Ley No.7202 en 1990.

Dada la discontinuidad histórica que propicia la entrada en vigencia de la ley, se imprime un

énfasis especial en el proceso inmediato que derivó en la aprobación de la Ley. En este

apartado, se hace referencia a la participación del Archivo Nacional en la formulación y

articulación del proyecto de ley y propiamente del trámite dado en la Asamblea Legislativa.

Adicionalmente, se consignan las posiciones de algunos grupos sociopolíticos en torno a la

propuesta, así como el vínculo e interpretación de la reforma como una resultante histórica

que se gesta desde la década de los setentas.

Con el fin de dimensionar el efecto modernizador de la Ley, se realiza un análisis de su

alcance a la luz del nuevo esquema de relaciones que establece entre los archivos

administrativos y la Dirección General de Archivo Nacional. En el mismo sentido, se aborda

la vinculación de otras instituciones en la labor de control ejercida sobre el sistema y se

realiza una aproximación a la dinámica real del sistema, a partir del cumplimiento de las

disposiciones contenidas en la Ley.

Adicionalmente, se dedica una sección de cierre en la que se conocen las voces de algunos

componentes del sistema a la luz del ejercicio archivístico en este contexto histórico social, lo

que permite obtener de primera mano un balance de la situación y una referencia de los

temas que más comúnmente inciden en la gestión archivística.

Finalmente, se realizan algunas conclusiones y se plantean temas de debate relacionados

con el rol de los archivos en las instituciones, desde la óptica del control administrativo y

algunas recomendaciones de cara a nuevos procesos de reforma al sistema.

3


2 ETAPAS SIGNIFICATIVAS EN LA CONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE ARCHIVOS EN COSTA RICA

El modelo de organización, principios rectores y gestión efectiva que actualmente delimita la

gestión archivística en Costa Rica, encuentran significado tras el reconocimiento de un

proceso evolutivo de más de quinientos años en el que, motivaciones de orden histórico

social, despeñan en la necesidad de ordenar y conservar documentos. El registro de

actividades comerciales, relaciones diplomáticas y mandatos emitidos por las casas reales

hacia sus colonias, derivan en la necesidad administrativa y práctica de gestionar

adecuadamente la documentación, de tal manera que su conservación se asegurara y con

ello la vigencia de las órdenes.

La experiencia de los archivos en las sociedades occidentales, y en particular para el caso

latinoamericano, son el resultado de la conjugación de dos herencias fundacionales, vistas en

la Revolución Francesa, a finales del siglo XVIII, y la expansión del Reino de España entre

los siglos XV y XIX. El contexto revolucionario de ilustración en Francia, trae consigo la

constitución de los primeros lineamientos sobre políticas nacionales de archivos.1 El legado

de aquel reconocimiento de derechos y expresión de libertad en materia archivística, se

observa en las incipientes políticas de acceso público a la documentación, el rol central del

Estado en la custodia de documentos y el carácter nacional e independiente de su

administración; todo en un marco de eficiencia administrativa y reconocimiento de los

documentos como patrimonio nacional que, posteriormente se recuperarían como sustrato

conceptual de los esquemas modernos de gestión archivística (Murillo, 1980: 25-26).

Por otra parte, la influencia española se visualiza en la práctica antigua de conservación de la

documentación administrativa e histórica emitida por la Corona en cada uno de sus reinos –

principalmente información sobre relaciones comerciales y cartas reales – según estructuras

verticales de poder, y el rol centralizador de un Estado nacionalista, en la apropiación y

manejo de bienes de la sociedad, incluidos los archivos de corporaciones como

universidades, iglesias, órdenes militares, entre otros (Murillo, 1980:27).

1 Al respecto, se establecen institutos archivísticos para guardar y exhibir actas de la Asamblea Nacional (1789), se decreta la creación de los Archivos Nacionales de París (1790) y se declara la administración pública (1794) y nacionalización de los archivos (1796). Para ampliar sobre el particular, véase Murillo, 1980.

4


Sobre esta línea de argumentación, y para el caso específico de las prácticas tempranas de

archivo en Costa Rica, es necesario señalar la importancia del Archivo de las Indias (creado

en julio de 1785) como institución de administración colonial, dado que en ella se concentra la

documentación proveniente de las colonias de España en el Nuevo Mundo y, por lo tanto, se

convierte en el referente principal jerárquico sobre el estado del comercio y de la política en

ultramar. Dada la concentración de poder en la Corona, el Archivo de las Indias, como

instituto de información, se nutre de insumos a partir de una estructura vertical que

comprende una serie de estamentos, cuya unidad básica son los cabildos o municipios

localizados en cada colonia. Así, este sistema permite a las colonias del Reino, en este caso

a Costa Rica, contar con un acervo de documentos de base municipal, que ordena y sustenta

la convivencia entre las autoridades y los ciudadanos, y que constituye, como cita Murillo

(1980: 33), el núcleo primitivo del actual Archivo Nacional, dada sus funciones de recolección

y conservación de cédulas reales y oficios de escribanos.2

Con este importante antecedente, y con el propósito de conocer el desarrollo de la

archivística en la Costa Rica Republicana, es decir, en la que el curso de la gestión

corresponde a las autoridades locales – nacionales – a continuación se establece una serie

de etapas que dan cuenta del proceso inmediato de construcción de lo que hoy se conoce

como el Sistema Nacional de Archivos.

2.1 Etapa No. 1: Surgimiento de las bases de la archivística (1821 – 1880)

El nacimiento de Costa Rica como Estado Nación recupera una serie de prácticas

elementales de recolección y almacenaje de documentos, motivadas en primera instancia,

como ha sido acotado previamente, por el interés de la Corona Española de conservar la

información relacionada con las leyes emitidas, límites establecidos entre provincias,

protocolos notariales, comunicaciones con las entidades administrativas, así como datos

sobre los pobladores de las ciudades y villas. La mayoría de estos documentos se localizan

en el cabildo de la Ciudad de Cartago y en la Capitanía General de Guatemala.

La utilización del heredado sistema de información colonial es fundamental, dado el escenario

de redefinición de autoridades, identidades sociales y dimensiones espaciales de las otrora

2 Según Murillo (1980), la primera evidencia de prácticas archivísticas en Costa Rica se registra en un documento público de 1660, en el que se reconoce la existencia de la Caja de Tres Llaves de la Ciudad de Cartago (archivo municipal) y se demanda la recolección de información sobre los habitantes de la colonia.

5


provincias del Reino. Precisamente, la confirmación de sus límites territoriales, es uno de los

primeros temas que certifica la necesidad de conservar documentos. Al respecto, y frente al

carácter aldeano y escaso de la documentación reunida, se realizan visitas a España con la

intención de localizar los fundamentos de los derechos territoriales amenazados, en claro

reconocimiento de la importancia de conservar documentación histórica (DGAN, 1981:7).

Asimismo, ésta y otras visitas, a la vez que permiten ir construyendo los cimientos históricos

costarricenses, arrojan algunas enseñanzas e inquietudes sobre la administración y gestión

de centros documentales y archivos históricos, a partir de la experiencia desarrollada en

Sevilla, España.

2.2 Etapa No. 2: Institucionalización como inicio formal de la archivística (1881 – 1888)

Aquella toma de conciencia, la cual se constata en la existencia de un Archivo de la

Asamblea Constituyente (1825), la creación del Archivo Judicial (1834), el Reglamento para

la Administración de la Justicia (1841) y el Archivo Judicial y de Comercio de San José

(1878), encuentra su corolario en 1881, año en que, por iniciativa del Lic. León Fernández, se

fundan los Archivos Nacionales, vía decreto No. XXV, como parte de la Secretaría de

Hacienda (Tanodi, 1976: 4). Esta creación representa la concreción institucionalizada de un

esfuerzo por centralizar y ordenar los registros documentales de Costa Rica y, en alguna

medida de la región; así como el inicio de una nueva etapa en la que se dejan atrás los

esfuerzos dispersos y motivados por necesidades inmediatas de recolección de información,

para arribar a una, en la que se inicia un proceso de ordenamiento de la archivalía y la

incipiente elaboración de índices descriptivos.

2.3 Etapa No. 3: Hacia la maduración de la gestión archivística (1889 – 1969)

Un tercer momento en la construcción global del Sistema Nacional de Archivos, es

caracterizado de asentamiento y tiene una extensión temporal que abarca desde 1889 hasta

1968. Durante este período, se dota al archivo de un espacio físico concreto en la Secretaría

de Estado en el Despacho de Gobernación, que le permite ejecutar tareas de organización

interna, principalmente publicación de ficheros y series documentales, a partir de normas

técnicas contenidas en el Reglamento de Archivos Nacionales (1902), el cual establece

parámetros para la ordenación y clasificación de los documentos, según la naturaleza de los

mismos (DGAN, 1981: 10).

6


De igual manera, durante la década que se extiende a partir de 1930, se aprueba la Ley de

Creación del Timbre de Archivo (Ley No.43) y la creación de la Revista de los Archivos

Nacionales de Costa Rica (Ley No.64), como un esfuerzo combinado para otorgar, por una

parte contenido presupuestario a la institución para la adquisición de un local y mobiliario, y

por otra, para dar difusión al trabajo realizado por los Archivos y publicar trascripciones de

documentos y obras nacionales e internacionales de carácter histórico (DGAN, 2003: 10).

Esta tercera etapa culmina con la promulgación de la Ley del Archivo Nacional (Ley No.3661)

en 1966, la cual representa el primer esfuerzo sistematizado por brindarle al país una política

nacional de archivos. Esta Ley reconoce a la institución como el único depósito común de

papelería y documentos del país e introduce una organización de la información en tres

áreas: administrativa – legislativa, histórica y jurídica. De igual manera, procura tímidamente

asumir un rol central en la dirección de las bases documentales en el país, al requerir de las

distintas instituciones del Estado el envío de toda documentación de carácter histórico, salvo

aquella que se encuentre en trámite o sea de importancia estatal.3

Asimismo, dentro de este marco de relaciones entre las instituciones y el Archivo Nacional, la

Ley promueve la realización de inspecciones a los archivos administrativos del Poder

Ejecutivo y fiscalizaciones para determinar el cumplimiento del traslado de documentos al

Archivo Nacional para su conservación o eliminación. En materia de sanciones, únicamente

se establecen multas económicas por la exportación ilegal de documentos.

Esta Ley constituye el inicio formal de un modelo de gestión basado en la coordinación entre

el Archivo Nacional y las instituciones del Estado, a partir de la emisión de directrices que

regulan la selección y eliminación de documentos, en el marco de un esfuerzo por organizar

la producción documental en cada institución, lo cual evidencia un punto de maduración en la

gestión archivística, al complementar, no así trascender, la visión histórica del Archivo

Nacional (Chacón, 2001: 28).

3 Para ampliar sobre el particular, véanse artículos 4, 6 y 7 de la Ley No. 3661

7


2.4 Etapa No. 4: Replanteamiento del modelo de gestión como detonante modernizador hacia la configuración de un sistema nacional de archivo (1970 – 1990)

La década de los años setenta marca el inicio de la modernización y replanteamiento de la

gestión realizada por el Archivo Nacional, en concordancia con las nuevas tendencias en el

desarrollo de la ciencia archivística a nivel mundial. A partir de este momento, toma lugar un

giro en la concepción del deber ser de los archivos nacionales, principalmente en la relación

con el resto de las instituciones públicas. En consonancia con las perspectivas teóricas y

planteamientos metodológicos en boga, se cultiva la posibilidad de implementar un modelo

sistémico en la administración y gestión del archivo, como herramienta necesaria para regular

la producción de documentos en cada institución, medrar el problema devenido por el

agotamiento de espacio y dar solución a las consecuencias de aquellos, en materia de

conservación de los documentos.

La promoción de este viraje es potenciada por la combinación de dos elementos: un mayor

compromiso de la administración pública, reflejado en la provisión de recursos y traslado de

potestades al Archivo Nacional para su gestión y administración, y la colaboración de

organismos internacionales, como la Organización de los Estados Americanos (OEA) y el

Programa de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, por

sus siglas en Inglés), en lo referente a ayuda técnica y económica.

En lo que atiende al compromiso del gobierno, se presenta un apoyo decidido al promulgar la

creación de la Junta Administrativa del Archivo Nacional (JAAN) en 1974 (Ley No. 5574),

cuya finalidad es asegurar recursos necesarios para el Archivo y formular programas de

mejoras a la institución, de forma que su organización y funcionamiento se desarrollen de

manera adecuada. Concomitantemente, esta Ley reforma el Código Fiscal (reformado por la

Ley No. 3647) de manera que se grava la emisión de cheques contra cuentas corrientes en

los bancos estatales, en beneficio del Archivo Nacional y se le autoriza a la JAAN la

contratación de empréstitos, al tiempo que se le permite a las instituciones y corporaciones

autónomas y semiautónomas concedérselos y realizarle donaciones.4

4 Para ampliar véase el texto de la Ley No. 5574.

8


En lo que respecta a la cooperación internacional, en 1975 inicia la implementación de un

plan piloto bienal patrocinado por UNESCO,5 dirigido a establecer un sistema nacional de

administración archivística y de manejo de registros documentales, que sirviera como modelo

de referencia para otros países en América Latina y El Caribe.6 El propósito funcional del

plan consiste en la definición de la “…coordinación entre las autoridades administrativas de

cada ministerio o institución y el Archivo Nacional, respecto a la creación, al uso y al arreglo

de los archivos empleados en la gestión del trabajo corriente, incluyendo su evaluación,

destrucción o transferencia a un archivo intermedio y, al fin, la transferencia definitiva al

Archivo Nacional” (DGAN, 1981: 32).

En otras palabras, este plan, paralelamente al impulso dado por el Gobierno, cimienta las

bases de un modelo sistémico de administración archivística, al pretender el establecimiento

de una red de archivos en las instituciones públicas y un módulo central administrativo

especializado, a cargo de personas calificadas, que se aseguren de satisfacer los

requerimientos de los documentos en sus tres etapas de vida – gestión, intermedio y final –

de manera que la archivalía se conserve, ordene y sirva como soporte de información para la

administración y, posteriormente, como testimonio histórico para la cultura y la investigación

(Cortés, 1978: 3).

Por otra parte, la permanencia y adecuado funcionamiento del modelo propuesto, demanda el

establecimiento de una plataforma educativa que brinde soporte humano con formación

especializada en el área. Durante la década de los años setenta, se presentaron importantes

experiencias de formación en archivística emprendidas por el Instituto Costarricense de

Cultura Hispánica, la Escuela Superior de Administración Pública de Centroamérica, la

Dirección General de Servicio Civil, la Universidad de Costa Rica y la Universidad Nacional,

las cuales incluyeron de manera esporádica cursos sobre neografía y paleografía, y otros

dirigidos a secretarias sobre prácticas archivísticas (Chacón, 1977: 5).

5 En la resolución 4.221 correspondiente a la 18ª Reunión de la Conferencia General de la UNESCO celebrada en Paris, se declara el interés de “contribuir a mejorar los procesos de transferencia de la información (…), en particular el establecimiento de un proyecto experimental sobre sistemas de administración de Archivos”. 6 En el marco de este Plan, el Archivo Nacional se beneficia con la visita de expertos en materia de archivos, consultores técnicos en restauración de documentos, el otorgamiento de becas para formación profesional en Argentina, España, Francia, Suecia y República Dominicana, y con el suministro de equipo técnico. Para ampliar sobre el particular, véase DGAN (1981)

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Sin embargo, no es sino hasta 1978 que la Universidad de Costa Rica concreta la iniciativa

más sistematizada al crear el Diplomado en Archivo Administrativo a nivel de pregrado, lo que

supone un espaldarazo al proceso modernizador emprendido a inicios de la década.

De esta forma, la introducción de procedimientos administrativos elementales, el

establecimiento de archivos centrales en las instituciones públicas, el soporte financiero

otorgado y la formación de profesionales, tanto en el exterior como en la Universidad de

Costa Rica, constituyen el preámbulo de la conformación del Sistema Nacional de Archivos.

El período final de esta etapa de replanteamiento y modernización abarca la década de los

años ochenta, donde los esfuerzos se centran en poner a derecho una relación sistémica que

existe de hecho entre las instituciones y el Archivo Nacional, como resultado de las acciones

emprendidas durante el decenio anterior. El común denominador de este período es la

elaboración y presentación de varios proyectos de ley en la Asamblea Legislativa, con la

aspiración de concretar una legislación que formalice y articule de mejor manera lo dispuesto

en la Ley No. 3661 y en circulares emitidas al respecto; y, adicionalmente, asegurar nuevos

recursos para la adquisición de un edificio que supla las necesidades de espacio y técnicas

para la correcta conservación de documentos en el Archivo Nacional. No obstante, la

mayoría de las iniciativas planteadas no lograron fructificar (véase tabla No.2), sino hasta

1990, momento en que se aprueba la Ley No. 7202, denominada Ley del Sistema Nacional

de Archivos.

2.5 Etapa No. 5: Concreción de la política: Ley del Sistema Nacional de Archivos como una resultante histórica

Siempre con el propósito de consolidar un modelo de gestión de los archivos, basado en la

regulación y supervisión de la producción de los documentos en las distintas oficinas y

departamentos de las instituciones del Estado, y que trascendiera el tradicional enfoque

histórico, la Dirección del Archivo Nacional inicia un proceso orientado a sistematizar todas

las normas y directrices emanadas por la institución en un único texto de ley, que de paso a

un marco legal y a una renovada política nacional sobre la administración de los documentos

y archivos.

Durante este período, los esfuerzos del Archivo Nacional se plasman en la aprobación de la

Ley del Sistema Nacional de Archivos, la cual, en diálogo directo con las recomendaciones,

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asesorías y prácticas emprendidas durante las décadas anteriores, introduce un modelo

sistémico en la administración de los archivos, compuesto por un ente rector que asesora y

supervisa la gestión de los archivos de las instituciones públicas.

En términos generales, la reforma procura resolver problemas y condicionamientos en la

administración de los archivos en el país, así como dar respuesta al incumplimiento de la Ley

No.3361 por parte de las instituciones públicas. Acorde con la Sra. María Teresa Bermúdez,

Jefe del Departamento de Servicios Archivísticos Externos del Archivo Nacional (2005), la

ausencia de controles en la producción, organización y conservación de los documentos, la

incertidumbre sobre la existencia y estado de la documentación producida a partir de 1949,7 y

la necesidad de introducir sanciones que aseguren el cumplimiento de la ley, son las razones

inmediatas que motivan la introducción de la ley; la cual consolida el Sistema Nacional de

Archivo, a partir de la mejora en infraestructura, formación del recurso humano, introducción

de procesos técnicos y normalización en la producción de documentos, entre otros.

Dado el interés depositado en esta ley, y conociendo todo el recorrido previo de construcción,

es inexpugnable hacer referencia a este proceso como una resultante histórica, que se

inscribe en una línea de desarrollo y reflexión emprendida desde finales de la década de los

sesenta. Se puede concluir que el diseño y concreción de la Ley No.7202 es fruto de la

conjugación de todos los factores expuestos con anterioridad, los cuales, como se observa en

el recuento de cada etapa en la tabla No.1, profundizaban cada vez más el control del

Archivo hasta extender las labores de regulación y supervisión a las oficinas y departamentos

de las distintas instituciones públicas.

En la tabla No.1 se resumen las etapas significativas referentes a la evolución del Archivo

Nacional, iniciando en el periodo poscolonial y finalizando con la aprobación de la ley 7202.

7 En ese año, el Archivo Nacional dejó de recibir documentos por agotamiento del espacio y apostó por la creación de archivos centrales en las instituciones.

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Tabla No.1 Etapas significativas en la evolución del Archivo Nacional y

acontecimientos caracterizadores

Etapa Acontecimientos

Surgimientos de bases 1821 – 1880

Existencia de un Archivo de la Asamblea Constituyente (1825) Creación del Archivo Judicial (1834) Reglamento para la Administración de la Justicia (1841)

Institucionalización inicial 1881 – 1888

Creación de los Archivos Nacionales (1881) Archivalía desorganizada, deteriorada e incompleta. Personal reducido e inestable Instalaciones inadecuadas Creación de índices descriptivos.

Asentamiento 1889 – 1968

Organización de los Archivos Nacionales a nivel de ficheros y publicación de series documentales Se decreta el primer Reglamento de los Archivos Nacionales (1902) Creación de un Timbre de Archivo (Ley No.43) (1934) Creación de la Revista del Archivo Nacional (Ley No.64) (1936) Promulgación de la Ley 3661 Ley del Archivo Nacional (1966)

Replanteamiento y modernización 1969 – 1990

Respaldo del Estado Organizaciones internacionales promueven adopción de modelo sistémico para la administración de la archivalía. Se crea la Junta Administrativa del Archivo Nacional (1974) Inicia Plan Piloto de la UNESCO (1975) Incentivo a la formación y capacitación del personal del Archivo Establecimiento de procedimientos administrativos elementales Creación de la Carrera de Archivística en la Universidad de Costa Rica (1978). Establecimiento de archivos centrales en las instituciones públicas Inicio de capacitaciones a funcionarios públicos (1983)

Consolidación 1991 – 2005

Aprobación de la Ley 7202 (1990) y reglamento (1995) Creación del Sistema Nacional de Archivos Construcción del Edificio del Archivo Nacional (1993)

Fuente: Elaboración propia, a partir de ampliación de la clasificación original del Lic. José Francisco Murillo sobre el proceso global de la institución, citada en DGAN (1981)

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3 LEY 7202: EL PROCESO DE APROBACIÓN LEGISLATIVO

Durante la década de los ochenta, el Archivo Nacional, en el marco de las Jornadas para el

Desarrollo Archivístico, inicia un proceso de reflexión en torno a las necesidades de la gestión

de los documentos en el país y la conveniencia de avanzar hacia la modernización del

esquema de organización, mediante la elaboración un renovado instrumento legal. Para tal

efecto, y con el insumo generado luego de dos décadas de haberse promulgado la Ley No.

3661 y la asesoría de contrapartes internacionales, se constituye una comisión institucional

encargada de conjuntar la experiencia previa y condensarla en un proyecto de ley.

Para Bernal Rivas (2005), profesor de la Sección de Archivística de la Universidad de Costa

Rica y participante externo al proceso de formulación de la ley, el trabajo realizado por la

comisión ad-hoc fue artesanal, en vista que nace de las mismas autoridades del Archivo

Nacional y de colaboradores expertos, quienes le impregnaron una perspectiva de conjunto a

la iniciativa, la cual adicionalmente goza de un fuerte trasfondo técnico que hace aprehensible

su contenido. Asimismo, la comisión avanza en la construcción del articulado de la ley, el cual

es acompañado y ajustado por asesores del Departamento de Servicios Técnicos de la

Asamblea Legislativa.8

En la Asamblea Legislativa, el proyecto de ley es presentado por la diputada liberacionista

Rosemary Karpinsky Dodero, bajo el expediente legislativo No.10.655, el cual es publicado

en la Gaceta No.118 del 21 de junio de 1988. Durante ese año, la iniciativa es conocida en la

Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración, donde se evidencian algunas

debilidades en su construcción lógica y se produce un debate en torno al alcance de la ley.

Al término del año en curso, el texto se envía a consulta de las instituciones públicas, con el

fin de obtener su criterio entorno a la conveniencia de la reforma propuesta.

3.1 Posiciones de actores institucionales en torno a la propuesta de reforma

El proceso de elaboración de la política pública cuenta con una participación limitada de

actores, dado el estado incipiente del sistema y de la escasa cantidad instituciones que se

sienten afectadas por una modificación en este ámbito de la administración. En la práctica,

8 Sobre el particular, véase el informe ST-492-88, elaborado por el departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa.

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únicamente los representantes y colaboradores externos del Archivo Nacional, el sector

bancario nacional, algunos ministerios e instituciones autónomas a nivel de despachos y

presidencias ejecutivas, y la Corte Suprema de Justicia, tuvieron alguna incidencia a lo largo

del proceso parlamentario. La observación del posicionamiento de estos actores, pone en

evidencia el valor diferenciado que la información tiene para unas y otras instituciones

estatales, según el sector de actividad, dado que los representantes de el Instituto Nacional

de Seguros (oficio. PE-89-114), el Banco Nacional de Costa Rica (oficio G-21-89) y el Banco

de Costa Rica (oficio GG-009-89), se muestran opuestas a la propuesta de ley y expresan

principalmente los argumentos contenidos en el siguiente recuadro:

Recuadro No.1

Asamblea Legislativa: Argumentos de oposición al proyecto Ley del Sistema Nacional de Archivo

- El sector público descentralizado no debe ser objeto de regulaciones aplicables

a toda la administración pública.

- No se discrimina la información pública de la privada

- Se limita la autonomía administrativa

- Se irrespeta la inviolabilidad del secreto bancario y documentos privados

- Alguna información remite a relaciones comerciales privadas sobre la que priva

el secreto bancario

- Se irrespeta la propiedad privada

- Ambigüedad en la definición de documento histórico

Fuente: Elaboración propia, a partir de comunicaciones remitidas a la Presidencia de la Comisión de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, referentes a la consulta de criterio sobre el proyecto tramitado bajo el expediente No.10.655.

Por otra parte, instituciones como el Banco Central de Costa Rica, el Instituto Nacional de

Acueductos y Alcantarillados, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Ministerio de

Obras Públicas y Transporte, el Ministerio de Agricultura y Ganadería y las municipalidades

en general, coinciden en la conveniencia de dar solución al problema de la conservación de

documentos, a través de la tecnificación de los procesos, asesorías a funcionarios,

centralización de la custodia y agotamiento de espacio en las instituciones públicas, por lo

que expresan su complacencia con la reforma esbozada.

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Como parte de las modificaciones realizadas al proyecto de ley dictaminado respecto del

presentado inicialmente, se observa que éstas atienden principalmente a asuntos de forma y

roces con otra legislación vigente. Según Virginia Chacón (2005), Directora del Archivo

Nacional, indica que uno de los cambios de fondo realizados al proyecto de ley por

recomendación del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, es el

traslado de la rectoría del sistema a la Junta de Administración del Archivo Nacional, en vez

de que permaneciera en la Dirección General de Archivo Nacional, como inicialmente fue

planteado. Señala que se expresaron criterios de eficiencia administrativa al evitar la

conformación de un cuerpo colegiado adicional a la Junta.

Como producto de estas modificaciones, se presenta un texto sustitutivo al proyecto de ley

consultado inicialmente, el cual logra agrupar el apoyo mayoritario de los diputados de la

Comisión, quienes lo dictaminan afirmativamente el 26 de abril de 1989.9

A pesar del tránsito relativamente expedito, al iniciarse las deliberaciones en el Plenario

Legislativo, en mayo de 1990, el Poder Judicial exige el derecho de emitir opinión sobre el

contenido del proyecto, toda vez que cualquier iniciativa que afecte su funcionamiento, como

la propuesta de ley en cuestión, debe ser consultada con la Corte Suprema de Justicia. Cabe

acotar que en diciembre de 1988, como parte de las consultas enviadas a las instituciones, se

requirió el criterio del Poder Judicial, mas nunca fue recibido. Frente a este descargo de la

Comisión Dictaminadora y del Archivo Nacional, la Corte adujo que tal comunicación se

traspapeló.

A pesar del vencimiento de los plazos y la oposición del Archivo Nacional a considerar tal

posición, el Plenario de la Asamblea Legislativa accede a recibir la opinión del Poder Judicial,

al tiempo que en la Comisión Dictaminadora, en sesión No.23,10 acepta una moción que

introduce aquel criterio en el proyecto de ley (Asamblea Legislativa, expediente No.10655:

folio 418).

El informe enviado por la Corte Suprema de Justicia a la Comisión Dictaminadora, el 31 de

mayo de 1990, realiza principalmente recomendaciones de forma, a nivel de la construcción 9 Por otra parte, en lo que respecta a los argumentos expresados por las instituciones opuestas al proyecto, no existe constancia de que hayan logrado tener eco en los decisores y propiciar la introducción de cambios al texto de ley. 10 Un actor fundamental en esta coyuntura, es el diputado socialcristiano Ovidio Pacheco Salazar, quien aboga por la recepción del informe de la Corte, así como por la introducción de las observaciones planteadas

15


del articulado, con el fin de dar mayor claridad al proyecto. No obstante, también advierte

sobre la conveniencia de incorporar modificaciones de fondo, en materia de contrataciones y

autonomía del Poder Judicial.

En el primer caso, insta a que se incorpore una atribución a favor de la Junta Administrativa

del Archivo Nacional, para que tenga la potestad de aprobar licitaciones privadas y

contrataciones directas, a fin de modernizar y agilizar la gestión de obras. Por otra parte, en

lo referente al tema de la autonomía, la Corte recomienda modificar el artículo 41 de la ley,

relativo a la organización de los archivos, introduciendo la posibilidad de que existan

normativas especiales que regulen la administración de los documentos, con lo cual se

garantizaría la permanencia del sistema de organización y conservación empleado por el

Poder Judicial (Asamblea Legislativa, expediente No. 10.655: folio 399).

Esta situación lleva a la Comisión Legislativa a emitir un nuevo dictamen afirmativo de

mayoría el tres de julio de 1990 y despeja el tránsito para que la iniciativa Ley del Sistema

Nacional de Archivos se convierta en ley de República, al ser aprobada el 11 de setiembre de

1990, y publicada el 24 de octubre del mismo año.

En la práctica, aquella oposición del Poder Judicial se traduce en una eventual disminución

de la capacidad rectora de la Junta Administrativa del Archivo Nacional y de la recién creada

Dirección General del Archivo Nacional. Al respecto, se observa que, a diferencia del

proyecto dictaminado en abril de 1989, la ley efectivamente establece un margen de

autonomía en materia de conservación y organización de los documentos, a partir de la

posibilidad de que se decrete normativa especial que limite las disposiciones de la Ley, el

reglamento y las normas emanadas desde la Dirección General del Archivo Nacional.

Por otra parte, el texto convertido en ley faculta la realización de licitaciones privadas y

contrataciones directas, así como el establecimiento de una remuneración a las personas que

integren los Comités Institucionales de Selección y Eliminación de Documentos.

3.2 Enumeración de las etapas significativas

Una vez realizado el recorrido por la historia y estructuración del Sistema Nacional de

Archivos, se confirma la conveniencia de abordar los productos como una resultante histórica

y la necesidad de observar la renuencia sistemática tanto del Poder Legislativo como del

16


Ejecutivo a aprobar nueva legislación en el sector, sea por el contexto socio económico o por

la construcción técnica de los proyectos de ley, tal como se evidencia en los episodios que se

resumen en la tabla No.1.

Tabla No.1 Iniciativas de ley presentadas a la Asamblea Legislativa con el propósito de modificar la administración y gestión de los archivos, por resultado y contenido de la propuesta

(1966 – 1990)

Nombre de la iniciativa Resultado Contenido

Ley de Archivo Nacional Exp. 1.079

Ley 3.661 (Enero, 1966)

Organiza al Archivo Nacional en tres secciones: administrativa-legislativa, histórica y jurídica. Representa el inicio de una política de archivo nacional,

Creación de la Junta Administrativa del Archivo Nacional. Exp. 5.458

Ley 5.574 (Setiembre,

1974)

Nace con el propósito de gestionar y administrar recursos propios y del presupuesto nacional para el Archivo Nacional. Se le encomienda dar solución al problema de espacio a través de la compra de un terreno para la construcción de la nueva sede institucional.

Reforma a los Artículos 2 y 6 de la Ley de Archivos Nacionales No.3661 Exp. 7.493

Archivada (Mayo, 1976)

Cambia la ubicación jurídica del Archivo Nacional, del Ministerio de Gobernación al Ministerio de Cultura Juventud y Deportes.

Reforma a la Ley de Creación de la Junta Administrativa del Archivo Nacional No.5574 Exp. 8.599

Archivada (Junio, 1980)

Cambia la ubicación jurídica del Archivo Nacional, del Ministerio de Gobernación al Ministerio de Cultura Juventud y Deportes. Apunta a cambiar la integración de la Junta Administrativa.

Reforma a los artículos 2 y 3 de la Ley del Archivo Nacional No.3361. Exp. 8.598

Vetada Ley 6.768

(Junio, 1982)

Traslada la administración de los fondos generados por el impuesto de Timbre Nacional a la Junta Administrativa del Archivo Nacional. El veto se justifica por la inexistencia de estudios que justifiquen tal destino específico de recursos y la disposición discresional sobre los recursos demandada por el Gobierno, dado el contexto estanflacionario del país.

Ley General de Archivo Nacional y Archivo Público Exp. 9.636

Archivada (Mayo, 1986)

Pretende dar mayor flexibilidad y organización al Archivo Nacional, mediante la dotación de un inmueble, instrumentos y recursos. Funge como base para el proyecto que deriva en la ley 7202

Ley del Sistema Nacional de Archivos. Exp. 10.655

Ley 7202 (Octubre,

1990)

Formaliza la estructuración del Sistema Nacional de Archivos. Complementa las tareas de archivo histórico, con la introducción de criterios de normalización de producción de documentos. Sitúa al Archivo Nacional como ente rector en esa materia, define los tipos de archivo y sus competencias, establece criterios para determinar el valor científico cultural de los documentos y avanza en materia de conservación.

Fuente: Elaboración propia, a partir de información suministrada en el Departamento de Archivo de la Asamblea Legislativa y consulta a varias fuentes de información

17


4 EL SISTEMA NACIONAL DE ARCHIVOS

4.1 Modelo de gestión sistémico en la administración archivística

La entrada en vigencia de la Ley del Sistema Nacional de Archivo (No. 7232) representa un

factor de modernización en la administración de los archivos públicos en general, y en la

normalización de la producción y conservación de los documentos, de manera particular.

Este sistema de organización, el cual es propio de los países escandinavos y frecuente en

América Latina, se basa en la intercomunicación de los distintos componentes sistémicos, a

partir de un esquema reticular, en el que existe un centro referencial del cual se desprenden

instrucciones y recomendaciones para el resto del sistema.

En este tipo de esquemas de organización, lo fundamental yace en la correcta y permanente

transmisión de comunicaciones por parte de los componentes del sistema,11 dada la

existencia de una propensión al caos.12 Visto de manera inversa, si los componentes emiten

comunicaciones y obvian la condición estructural orientada al caos que subyace a las

relaciones entre las unidades, es probable que la comunicación a lo interno del sistema sea

objeto de distorsiones, que finalmente colapsen el adecuado funcionamiento del sistema e

incidan negativamente, en este caso, en la gestión documental.13

Por otra parte, en un nivel operativo este modelo supone el establecimiento de una regulación

más integral que iniciativas anteriores, sustentada en la estandarización de procesos de

gestión de documentos, dada la definición de órganos, funciones y objetivos de cada una de

las partes que integran el sistema.

4.1.1 Comunicación sistémica: esquema de relaciones entre el Archivo Nacional y las instituciones públicas.

En el sentido anteriormente expuesto, la Ley No. 7202 y su reglamento formalizan la creación

del Sistema Nacional de Archivos, el cual tiene como autoridad máxima a la Junta

Administrativa del Archivo Nacional,14 y está compuesto por las instituciones agrupadas bajo

11 Insumos sistémicos como leyes, directrices, circulares, asesorías, inspecciones, visitas, informes, conferencias, capacitaciones, tablas, entre otros. 12 Para algunos teóricos como Niklas Luhmann, el caos es sintomático en las comunicaciones que se libran en los sistemas, de ahí la necesidad de asegurar dinámicas que permitan una transmisión efectiva del sentido para evitar el colapso comunicativo. 13 Para ampliar sobre el particular véase Luhmann (1997). 14 En la práctica, ha sido la Dirección General del Archivo Nacional la que desempeña este rol sistémico, aún cuando la facultad reside sobre la Junta de Administración del Archivo Nacional.

18


los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, el sector

público descentralizado, las municipalidades, empresas del Estado que funjan como

sociedades anónimas y los demás entes públicos que tengan capacidad de regirse tanto por

el derecho público, como por el privado. Adicionalmente, los archivos de organizaciones

particulares y privadas pueden formar parte del SNA, siempre que expresen tal interés.

Como ente rector del sistema, la Junta Administrativa del Archivo Nacional, a parte de las

encomiendas administrativas, se encarga de establecer las políticas nacionales en la materia,

recomendar estrategias para el desarrollo del sistema, formular recomendaciones sobre la

producción y gestión de documentos, y velar por la óptima organización de los archivos en

Costa Rica. Paralelamente, los archivos de las instituciones públicas o unidades sistémicas,

tienen como función la administración y gestión de los documentos con valor administrativo y

científico – cultural. Sobre esta línea, en la práctica los archivos desarrollan las funciones

agrupadas en la siguiente tabla.

Tabla No. 3 Sistema Nacional de Archivo: Funciones propias de la organización

de los archivos administrativos

Función Detalle

Reunir Trata sobre la recolección de documentos producidos como resultado de las funciones y actividades desarrolladas por las unidades administrativas e institucionales

Conservar Consiste en evitar, detener y reparar el deterioro y los daños sufridos por los documentos. Incluye la aplicación de métodos y técnicas de preservación y restauración

Clasificar Es la identificación y agrupamiento de los documentos semejantes con características comunes

Ordenar Refiere a la asignación de números o letras dados a los documentos, así como su colocación en el espacio físico correspondiente

Describir Remite a la elaboración de instrumentos que faciliten el conocimiento, control y acceso a los fondos documentales

Seleccionar Consiste en analizar el valor de los documentos en sus diferentes etapas. Se determina su eliminación o conservación.

Administrar Apunta al establecimiento y ejecución de la planeación, organización, integración del personal, dirección y control que rigen las labores desarrolladas en los archivos

Facilitar Es poner los documentos a disposición del ente productor, los usuarios y el público en general

Fuente: Elaboración propia, a partir del Reglamento a la Ley del Sistema Nacional de Archivos (No. 24023)

19


No obstante, a pesar de lo acotado y lo establecido en la legislación, en la práctica es la

Dirección General del Archivo Nacional (DGAN) la encargada de perfilar el funcionamiento

del sistema como ente rector, mientras que la Junta Administrativa del Archivo Nacional, se

aboca al desarrollo de las responsabilidades primigenias consagradas en la Ley No.5574:

dotar de un edificio al Archivo Nacional y gestionar recursos para su funcionamiento. La

dinámica comunicativa sistémica se representa gráficamente en el diagrama No.1.

Por otra parte, la dimensión operativa de la gestión sí es consagrada por la ley a la DGAN,

instancia adscrita al Ministerio de Cultura Juventud y Deportes, la cual tiene un desempeño

bimodal que le permite, por un lado la ejecución de las políticas emanadas como ente rector y

con ello, asumir tanto el rol de asesor técnico, como de supervisor del cumplimiento de lo

dispuesto frente a los archivos administrativos del Estado; y por otro, el ejercicio archivístico

en sentido estricto, referente a su función como archivo intermedio y final del sistema.

Concretamente, como consecuencia de las funciones encargadas a la DGAN, el

Departamento de Servicios Archivísticos Externos se constituye en el “puerto de

comunicación” entre el centro referencial del sistema (rectoría) y el resto de unidades

sistémicas que lo componen (archivos administrativos). Las funciones más importantes que

remiten a este vínculo entre el la institución y los archivos administrativos se encuentran:

- Ejecutar las políticas emanadas por la rectoría del sistema.

- Inspeccionar y asesorar a los archivos centrales y a los privados que lo soliciten.

- Establecer y ejecutar disposiciones concernientes a la selección y eliminación de

documentos.

- Valorar los documentos de los archivos para efectos de selección.

- Adiestrar en archivística y en materias afines a los funcionarios de los archivos.

20


Diagrama No.1 Sistema Nacional de Archivos: Representación de sus componentes

institucionales y posicionamiento jerárquico.

¹ La Ley No.7202 establece que la rectoría del sistema corresponde a la Junta de Administración del Archivo Nacional; no obstante, según Chacón Arias (2005) en la práctica es la DGAN la que asume este rol.² Únicamente aquellos que deseen pertenecer al sistema y someterse a su legislación y reglamentación.Fuente: Elaboración propia, a partir de Reglamento a la Ley del Sistema Nacional de Archivo (No 24023)

Dirección General del Archivo Nacional¹

Sector Público Descentralizado

Archivos privados²

Tribunal Supremo de Elecciones

Entes públicos regidos por

derecho público y privado

PoderEjecutivo

Poder Judicial

Municipalidades

Empresas estatales

Poder Legislativo

Dirección General del Archivo Nacional¹

Sector Público Descentralizado

Archivos privados²Archivos privados²

Tribunal Supremo de Elecciones





PoderEjecutivo

Poder JudicialPoder Judicial

Municipalidades

Empresas estatalesEmpresas estatales

Poder Legislativo

En lo que atiende estrictamente a los documentos, el carácter sistémico impreso a la relación

entre los archivos, remite a la pretensión de asegurar la correcta conservación y organización

de los mismos, mediante su transferencia ascendente, según su edad y utilidad. Con la

entrada en vigencia de la Ley No. 7202, se conforma un esquema piramidal de administración

de los documentos, compuesto por los archivos de gestión, localizados en las oficinas y

departamentos de las instituciones, un archivo central, encargado recibir toda la

documentación proveniente de los archivos de gestión que hayan agotado su utilidad

administrativa,15 y un único archivo final o histórico, en este caso la DGAN, el cual constituye

el último estadio de conservación de documentos declarados con valor científico – cultural.16

15 Existirá únicamente un archivo central por institución. 16 Existe una excepción al procedimiento establecido de transferencia de documentos para el Consejo de Gobierno y ministerios, dado que al término de cada período constitucional, deben remitir la información directamente a la Dirección General del Archivo Nacional, donde podrá ser consultada, dado el carácter de archivo intermedio que también le encomienda la ley.

21


Esta disposición administrativa, que se basa en una lógica de agregación archivística y

documental ascendente, obedece al resultado de la ecuación entre edad y utilidad del

documento y el agotamiento del espacio físico para conservarlos; la cual se resuelve

mediante la elaboración y aplicación de tablas de plazos que determinan, para cada

institución, el momento adecuado de transferir los documentos al siguiente nivel de

conservación. En el diagrama No.2, se realiza una representación gráfica que clarifica la

interrelación entre los tres tipos de archivos, vistos a partir de la transferencia de documentos

y de la forma en que opera la emisión y acatamiento de políticas.

Diagrama No.2

Sistema Nacional de Archivos: Interacción jerárquica en la transferencia de documentos y emisión de políticas, según instancias y tipos de archivo

Fuente: Elaboración propia, a partir de Ley del Sistema Nacional de Archivo y su Reglamento

Comunicación descendentePolíticas nacionales y directrices. Asesorías e inspecciones

Comunicación ascendenteDocumentos según valor científico – cultural y tiempo de existencia

FINALFINALÚnico para la administración

pública

CENTRALCENTRALUno por institución

(Archivalía)

DE GESTIDE GESTIÓÓNNUno por cada oficina que exista

en las instituciones(Prearchivalía)

Dirección General del Archivo NacionalRector del Sistema Nacional de ArchivosEmite políticas nacionalesRecibe documentos con valor científico –cultural y de conservación permanente

Instituciones reguladas y supervisadasCentralizan documentos de toda la instituciónElaboran directrices institucionalesRemiten documentos con valor científicocultural a la DGAN luego de 15 años deconservación y 20 de origen.

Divisiones y departamentosMantiene documentos para trámitesadministrativos.Trasladan documentos al archivo central,una vez trascurridos, en promedio, 5 añosde su producción.

Tipo

de

arch

ivo

Por otra parte, el binomio transferencia y custodia de los documentos, representa uno de los

temas que mayor interacción suscita a lo interno del sistema. Con el fin de garantizar una

gestión eficiente y transparente en la administración de la documentación, la ley crea la

Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, que es la instancia encargada

de dictar normas sobre el particular, en atención al valor científico – cultural de los

22


documentos. Esta comisión posee un rol central en tanto, a través de la aprobación de tablas

de plazos de eliminación y la resolución de consultas sobre eliminaciones planteadas por los

comités institucionales creados para tales efectos, disminuye la posibilidad de que en las

instituciones públicas se destruyan o desechen materiales con eventual valor científico -

cultural.

Sobre el particular, se presenta una situación interesante que consiste en el margen de

acción de las instituciones, observado en la responsabilidad del Comité Institucional de

Selección y Eliminación de Documentos, en la definición de la vigencia administrativa y legal

de cada tipo documental producido. Esta labor, así como la formulación de las tablas de

plazos, es supervisada y autorizada, respectivamente, por la Comisión Nacional de Selección

y Eliminación de Documentos, la cual, entonces, se convierte en el actor trascendental en la

movilidad de los documentos y, finalmente, en la conservación de los documentos.

4.2 Gestión archivística y nuevas tecnologías de la información

El avance tecnológico ha impuesto múltiples cambios en diversos ámbitos de vida. La

acelerada creación y manufactura de programas y soportes, así como la facilidad de

portabilidad y transmisión de datos, impactan el desarrollo y administración de la información

y la archivística en todo el mundo, obligando a los profesionales del área y a los formuladores

de políticas públicas a actualizar los marcos normativos, para regular la producción y

administración documental en soportes electrónicos, dada la complejidad y riesgos que le son

inherentes.

En atención a esta preocupación, diversas organizaciones y foros internacionales vinculados

con el tema de la educación y la preservación del patrimonio cultural, han incorporado dentro

de sus agendas de trabajo, la discusión sobre las nuevas tecnologías, producción y

conservación de documentos. Concretamente, la UNESCO, durante la 31ª Conferencia

General de Naciones Unidas, celebrada en Paris en el 2001, acuerda recomendar, entre

otras, el desarrollo de principios de preservación y el aseguramiento de la continua

accesibilidad de documentos electrónicos,17 en cooperación con los actores profesionales

17 Concomitantemente, como parte de las recomendaciones emanadas del XIV Congreso Internacional de Archivos, celebrado en España en el año 2000, se insta a que la utilización de nuevas tecnologías, no conlleve tipo alguno de discriminación. Considera que se debe asegurar el acceso a la información, independientemente de que los ciudadanos puedan utilizar las tecnologías de la información. Para ampliar, véase Ministerio de Cultura de España, en http://www.mcu.es

23


involucrados como archivistas y bibliotecarios, de manera que se contribuya con la

formulación e implementación de política públicas (UNESCO, 2001).

En un nivel más operativo, la misma agencia de Naciones Unidas enfatiza en que la

elaboración de las políticas nacionales, tome las consideraciones necesarias para asegurar la

conservación y el acceso prolongado de la información, en vista de la vulnerabilidad evidente

de este tipo de soporte a ser eliminado y el carácter obsolescente de los equipos y programas

en que se producen y almacenan datos. De ahí que, recomienda la preservación tanto de los

archivos documentales, como de los programas necesarios para accederlos.18

Sobre esta línea, en agosto del 2004, la JAAN emitió una directriz con las regulaciones

técnicas sobre la administración de los documentos producidos por medios automáticos o

que se conserven en este tipo de soportes.19 Esta iniciativa viene a reconocer un vacío

existente en la ley 7202 en la utilización de nuevas tecnologías vinculadas al quehacer

archivístico; situación que adicionalmente se inserta en un contexto nacional en el que el

debate sobre aspectos relacionados con nuevas tecnologías de la información, como la

utilización de la firma digital, la propiedad intelectual y recursos electrónicos, el

establecimiento de garantías mediante la introducción del hábeas data, así como la

tipificación de delitos informáticos, aún se encuentra en ciernes.

Concretamente, la directriz arroja lineamientos a seguir en los siguientes ámbitos: gestión de

documentos, conservación e informática. En lo que atiende al primero de ellos, se

encomienda a los responsables en la materia a establecer políticas y procedimientos

institucionales, integrar equipos interdisciplinarios que coordinen el desarrollo de las

aplicaciones requeridas, mantener un programa de formación continua en gestión documental

y elabora manuales de procedimientos que aseguren, entre otras cosas, la autenticidad,

confiabilidad e integridad de los documentos; las modalidades de transmisión de datos, la

interconexión entre documentos electrónicos y de texto, así como las modalidades de

autenticación, duplicación, recuperación y verificación de los documentos.

En materia de conservación, se apuntan algunas normas técnicas relacionadas con el

acondicionamiento del espacio dedicado a la conservación, en términos de condiciones 18 Para ampliar sobre el particular, véase el capítulo sobre preservación de la herencia digital en http://portal.unesco.org/ 19 Para ampliar sobre el contenido de esta directriz, véase La Gaceta No. 221 del 11 de noviembre del 2004

24


ambientales, mobiliario, temperatura y humedad. Asimismo, indica algunas reglas sobre su

utilización y almacenaje.

Finalmente, en el ámbito informático, establece la necesidad de uniformar los programas y

sistemas informáticos para asegurar la compatibilidad absoluta del sistema utilizado en las

oficinas y departamentos de la institución, así como la actualización permanente de los

equipos y soportes. De igual manera, asegura la generación de respaldos de información, la

protección de los equipos de sobrecargas de voltaje, el establecimiento de mecanismos de

seguridad para la transmisión de datos y la capacitación necesaria al recurso humano frente

a la obsolescencia de recursos y la inevitabilidad de la migración a nuevos soportes.

4.3 Otras leyes y normativas que regulan la gestión de los archivos de manera complementaria ¿Quiénes y cómo fiscalizan?

Como bien se observa, la Ley No. 7202 y su reglamento introducen un sistema de

administración y organización de los archivos, que se desmarca de esquemas dispersos y

avanza hacia la centralización y extensión de su control hasta las oficinas y departamentos

de las instituciones. Dada la complejidad de esta labor y el rol normativo al que están

llamados a ejercer los departamentos de archivo en las instituciones, existen una serie

normas que dan fundamento y complementan lo dispuesto en la ley específica. De hecho, el

estudio y aplicación de la doctrina y legislación complementaria, conducen a ampliar el

debate sobre la administración del sistema nacional de archivos, hasta abordar temas de

fondo como el acceso a la información y transparencia en la gestión de las instituciones.

4.3.1 Control Constitucional de la gestión archivística: la participación de la Sala Constitucional en el tutelaje de derechos.

En materia de garantías individuales, se observa que los constituyentes establecen la

facultad de libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información

sobre asuntos de interés público, lo cual implica el establecimiento de prácticas

administrativas que permitan la facilitación de documentos. Este mandato constitucional,

contenido en el artículo 30, sustenta, desde una perspectiva administrativa, las funciones

encargadas a los archivos de las instituciones públicas, los cuales, como se apunta con

anterioridad, están llamados a dar un tratamiento integral a los documentos, lo que implica su

conservación, clasificación, ordenamiento, descripción y facilitación, de manera que se

asegure aquel derecho a los habitantes.

25


Si bien la Sala IV no ha emitido ninguna resolución que apunte directamente a la gestión de

los archivos públicos en el país, lo cierto es que sí ha dedicado vastas líneas a la producción

de jurisprudencia sobre el acceso a la información y la eficiencia de la administración pública.

A parte de la cita realizada al artículo 30 sobre el libre acceso a departamentos

administrativos, los constituyentes plasman en el artículo 27, el derecho a la libertad de

petición y la exigencia a obtener pronta respuesta de la documentación solicitada a las

instituciones públicas. La conjugación de ambos derechos y el carácter obligatorio y

vinculante de sus sentencias, configuran una plataforma de acción para los entes contralores

de la gestión de las instituciones, desde las perspectivas administrativa, política y social,

como apuesta por el cumplimiento de la ley, la publicidad y la transparencia en la gestión

pública.

En particular, la Sala ha emitido varios votos de considerable importancia, de los cuales se

aportan los siguientes extractos:

"…el derecho de acceso a la información administrativa es una herramienta indispensable,

como otras tantas, para la vigencia plena de los principios de transparencia y publicidad

administrativas” (Sala Constitucional, Res. No. 2003-06908).

“El derecho de acceso a la información administrativa es un mecanismo de control en manos

de los administrados, puesto que, le permite a éstos, ejercer un control óptimo de la legalidad

y de la oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia de la

función administrativa desplegada por los diversos entes públicos. Las administraciones

públicas eficientes y eficaces son aquellas que se someten al control y escrutinio público,

pero no puede existir un control ciudadano sin una adecuada información. De este modo, se

puede establecer un encadenamiento lógico entre acceso a la información administrativa,

conocimiento y manejo de ésta, control ciudadano efectivo u oportuno y administraciones

públicas eficientes.” (Sala Constitucional, Res. No. 2120-03).

“…los administrados o las personas pueden acceder a cualquier información en poder de los

respectivos entes y órganos públicos, independientemente, de su soporte, sea documental –

expedientes, registros, archivos, ficheros –, electrónico o informático – bases de datos,

expedientes electrónicos, ficheros automatizados, disquetes, discos compactos –,

26


audiovisual, magnetofónico, etc.”, con las restricciones que se imponen sobre los secretos de

Estado” (Sala Constitucional, Res. No. 2120-03).

Se observa con claridad que el mandato de la Sala protege y garantiza efectivamente el

derecho al libre acceso a la información pública, dispuesta en cualquier formato, como

medida de transparencia, eficiencia y eficacia de la administración. La cuestión, desde la

óptica de la gestión de los archivos, es la implementación de las condiciones necesarias para

el adecuado y oportuno cumplimiento de los derechos subrayados. Como se observa líneas

adelante, a pesar del carácter prescriptivo ínsito a la norma, ésta no asegura, en última

instancia, la satisfacción de tales garantías. En este sentido, la conservación de los

documentos adquiere un sentido adicional que trasciende la justificación de preservar y

asegurar la memoria histórica del país, al garantizar el libre acceso a la información.20

Por otra parte, el mismo tribunal constitucional, en la resolución 2004-03415, señala que el

acceso a la información administrativa tiene limitaciones, en tanto no todo documento es de

carácter público. Al amparo de la salvedad hecha sobre la restricción de la información a los

secretos de Estado, consagrado en el mismo artículo 30 de la Constitución Política, y el

derecho al acceso privilegiado por parte de las instituciones a la información administrativa,

señala que:

“El fin del derecho es la ‘información sobre asuntos de interés público’, de modo que cuando

la información administrativa que se busca no versa sobre un extremo de tal naturaleza el

derecho se ve enervado y no se puede acceder” (Sala Constitucional, Res. No. 3415-04).

Esta interpretación de la Constitución, alimenta todo un debate sobre la correcta definición de

los documentos públicos y los perfiles requeridos para su acceso. Esta situación atañe

directamente la gestión de las unidades del Sistema Nacional de Archivos, dado que la ley

únicamente discrimina los documentos según su valor científico – cultural, lo cual remite a la

dimensión historiadora del Archivo y deja por fuera la complejidad que el tema de la

20 Cabe señalar que la jurisprudencia emitida por la Sala Constitucional se encuentra a tono con criterios expresados por organismos internacionales como la Organización de los Estados Americanos, en materia de acceso a la información. La Asamblea General de la OEA, en su cuarta sesión plenaria, celebrada el 8 de junio del 2004, en Quito Ecuador, reivindica y asocia el derecho al acceso de la información como una práctica que indispensable para un sano ejercicio de la democracia, mediante la resolución OEA AG/RES. 2057 (XXXIV-O/04). En ella, reitera a los Estados miembros la obligación de respetar y hacer respetar ese derecho y le insta a adoptar disposiciones legislativas para asegurar su reconocimiento. Para ampliar, véase en http://www.oas.org

27


administración y facilitación de documentación encierra. Definitivamente es una tarea

pendiente a futuro.

4.3.2 Control administrativo de la gestión archivística: la participación de la Contraloría General de la República.

El control ejercido desde la Contraloría General de la República necesariamente apunta al

mantenimiento de la juridicidad de la actividad administrativa, consagrada en la norma que

sustenta el accionar de las instituciones, con el fin de asegurar los resultados esperados

(Dormí, 1983: 186). Básicamente existe una ley y un manual de procedimientos que regulan

el accionar de los funcionarios públicos frente al tema de acceso a la información y

administración de los archivos institucionales.

En primera instancia, a través de la Ley de Control Interno, (No.8292) se introduce una

política de control y responsabilización administrativa del quehacer institucional, que se hace

plausible en la incorporación de un sistema de control interno, definido en su artículo No.8

como "la serie de acciones diseñadas y ejecutadas por la administración activa para

proporcionar una seguridad razonable en torno a la consecución de los objetivos de la

organización, fundamentalmente en las siguientes categorías: a) Proteger y conservar el

patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto

ilegal; b) Confiabilidad y oportunidad de la información; c) Eficiencia y eficacia de las

operaciones; y d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico".

Esta ley, la cual se aplica a todas las entidades públicas, obliga a sus jerarcas a velar por el

cumplimiento de las disposiciones que rigen sobre la gestión institucional, mediante la

adopción de un sistema de control interno. La validación de su cumplimiento se realiza a

través de auditorías internas, las cuales evalúan el apego de las acciones con los objetivos

trazados, a la vez que emana observaciones, de carácter vinculante, acerca del cumplimiento

de las medidas de control.

Por otra parte, a partir de las potestades en materia de fiscalización,21 la Contraloría promulga

el Manual de Normas Generales de Control Interno para la Contraloría General de la

República y las Entidades y Órganos Sujetos a su Fiscalización (M-1-2002-CO-DDI), el cual

dedica el capítulo quinto al tema de las normas generales relativas a sistemas de

21 Véase artículo 24 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

28


información, entendido este último como “el conjunto de actividades realizadas con el fin de

controlar, almacenar y, posteriormente, recuperar de modo adecuado la información

producida o recibida en la organización, en el desarrollo de sus actividades, con el fin de

prevenir cualquier desvío en los objetivos trazados”.22

Esta gestión documental institucionalizada, señala disposiciones orientadas hacia el eficiente,

oportuno, confiable, seguro y claro acceso a la información. Dedica una sección específica a

la organización de los archivos institucionales, donde establece la obligatoriedad de aplicar

políticas y procedimientos archivísticos para preservar documentos, como informes y

registros contables, administrativos y de gestión; que permitan contar con respaldos sobre lo

actuado por la institución, a la vez que promueve la responsabilización de los funcionarios

públicos y garantiza el acceso eficiente a la información.

De igual manera, hace referencia en detalle a todo el proceso e instancias involucradas con

el traslado de documentos en las instituciones públicas, a la vez que se recupera la

responsabilidad de las instituciones de contar con un archivo central administrativo

debidamente visibilizado, con un técnico en el área como su encargado y que se encuentre

incorporado dentro del organigrama de la institución (Vargas, 2005).23

En este contexto, es importante señalar que esta ley enmienda parcialmente una debilidad

manifiesta en la Ley No.7202, referente a la “fuerza” de su obligatoriedad mediante la

incorporación un apartado sobre archivos institucionales en el capítulo de normas relativas a

sistemas de información en el Manual de Control Interno. Según Marco Cordero (2005), la

entrada en vigencia de la Ley de Control de Interno y del Manual, no adicionan nuevas

responsabilidades a los archivos administrativos, sino que viene a crear un costo a nivel

administrativo para el funcionario que desatienda las funciones propias de estos archivos,

dado que su desconocimiento o aplicación incorrecta es causal de responsabilidad

administrativa, según el artículo 39 de la misma ley.

22 Para ampliar, véase el artículo 16 de la Ley de Control Interno. 23 Según Virginia Chacón (2005), la incorporación del tema de la gestión documental y archivística es incorporado en el Manual de Control Interno de la Contraloría General de la República, gracias a la recomendación de la Dirección del Archivo Nacional, quienes a lo largo del proceso de formulación insistieron en la necesidad de prevenir casos de corrupción, mediante la sanción de la desaparición y apropiación indebida de documentos, dado que la Ley No. 7202 no tipifica sanciones para tales delitos. De esta manera, en atención la dificultad de sancionar por la vía penal, dada la carencia de pruebas; se optó por la vía administrativa para la sanción de este tipo de conductas en funcionarios públicos.

29


4.3.3 Control jurídico de la gestión archivística: la participación de la Defensoría de los Habitantes.

Desde una óptica fundamentada en el trinomio ética, justicia y apego de las actuaciones de

los funcionarios al ordenamiento jurídico, la Defensoría de los Habitantes ejerce una labor de

protección y reivindicación de derechos de los habitantes a partir del control de la

administración pública. Su rol contralor y fiscalizador es desarrollado, tanto por oficio como

por denuncias interpuestas, mediante la elaboración de investigaciones e informes finales. A

pesar de que sus posturas no son vinculantes, su posicionamiento en la vida político social le

permite generar presiones con sustento jurídico que en muchas oportunidades hacen

inexcusables los señalamientos realizados a los órganos fiscalizados (Defensoría de los

Habitantes, 2004).

Como se señala en el Informe de la Defensoría de los Habitantes correspondiente al 2004,

las atribuciones de la institución se enmarcan en la denominada magistratura de influencia,

que ha sido definida como “… una posición social y jurídicamente legitimada para controlar el

ejercicio del poder público; es decir, la autoridad de sus resoluciones –que pueden ser

advertencias, recomendaciones o recordatorios de deberes legales y sugerencias para la

rectificación correspondiente o la adopción de nuevas medidas – emana de la fuerza moral

que caracteriza a las actuaciones de la institución; de la credibilidad, prestigio y confianza que

logre obtener ante la sociedad civil.” (Defensoría de los Habitantes, 2004: 18)

De esta manera, partiendo su rol fiscalizador y su magistratura de influencia, la Defensoría le

ha dado seguimiento al cumplimiento de la Ley del Sistema Nacional de Archivo, en vista

que, desde una perspectiva de rendición de cuentas, la gestión de los archivos trasciende la

simple colección de documentos en una institución, y la percibe el ordenamiento y

conservación de los documentos como un mecanismo de garantía de la transparencia

administrativa por parte de los funcionarios públicos, ante los habitantes.

Sobre esta línea, desde 1998 desarrolla investigaciones de oficio, a través de la consulta a

distintas instituciones de la administración pública, las cuales revelan un escaso cumplimiento

de las disposiciones contenidas en la ley y su reglamento; sin embargo, la referencia a estos

y otros estudios, son abordados en la siguiente sección.

30


5 RETROALIMENTACIÓN SISTÉMICA: UN ACERCAMIENTO A LOS RESULTADOS DE LA GESTIÓN ARCHIVÍSTICA EN COSTA RICA

Uno de los aportes que pretende arrojar este trabajo, es el de realizar una aproximación a

cómo opera en la práctica el esquema el Sistema Nacional de Archivos, a la luz del

cumplimiento de la ley y las relaciones desarrolladas entre la Dirección General del Archivo

Nacional y los archivos administrativos. Para satisfacer esta aspiración, se recurre al

conocimiento y análisis de los informes finales de la Defensoría de los Habitantes, los cuáles

sitúan la discusión en torno al tema del cumplimiento, y a los informes de asesorías e

inspecciones correspondientes al año 2004, elaborados por el Departamento de Servicios

Archivísticos Externos, del Archivo Nacional, en los que se observan las falencias más

frecuentemente halladas en la gestión de los archivos administrativos, así como las

principales recomendaciones emanadas al respecto.

5.1 El incumplimiento de la ley: Informes de la Defensoría de los Habitantes

Como se menciona algunas líneas atrás, desde 1998 la Defensoría de la Habitantes le da

seguimiento al tema del cumplimiento de la ley 7202, en vista de las implicaciones que éste

tiene en la potenciación de conductas administrativas, que lleven a mejorar la atención

prestada a los habitantes y a promocionar la rendición de cuentas, a lo interno de la

administración pública. Al respecto, la Defensoría realiza una consulta de alcance nacional a

las instituciones regidas por la ley, para crear un mapa de la situación que permita la

formulación de iniciativas para asegurar la protección de derechos y mejorar la gestión

institucional. Los resultados obtenidos luego de este proceso, le permiten concluir que

muchas instituciones, principalmente las municipalidades, no conocían la mencionada ley y,

si la conocían, ésta no era implementada debido a limitaciones de personal o espacio físico

(Defensoría de los Habitantes, 2001: 182).

Sobre el particular, establece tres escenarios de situación: 1) instituciones que desconocen la

ley, 2) instituciones que saben de su existencia y disposiciones, pero no la cumplen, y 3)

instituciones que cumplen con lo preescrito por el cuerpo normativo. No obstante, el

panorama presentado, en el que efectivamente se revela una situación de incumplimiento,

particularmente por la inexistencia de archivos centrales y profesionales a cargo de los

existentes, no permite esclarecer la dimensión del problema, en vista que la menor parte de

las instituciones consultadas fueron las que respondieron a la consulta.

31


Esta circunstancia necesariamente requiere ser consignada como un escenario de situación

adicional, sobre el cual se debe insistir en futuros estudios para avanzar hacia un

conocimiento más certero del estado de cumplimiento. No obstante, a pesar de esta

consideración, se desprende que el ámbito municipal y el hospitalario despiertan mayores

niveles de preocupación para la Defensoría, dado el nivel de incumplimiento de ambos y el

carácter vital que encierran los expedientes clínicos en la prestación de servicios de salud a

la población (Defensoría de los Habitantes, 2001: 184).

Las acciones de la Defensoría, luego de un primer acercamiento al tema, se ha orientado a

establecer esfuerzos conjuntos con el Archivo Nacional, de manera que se le dé divulgación

al contenido, alcances y trascendencia de ley, a la vez que promueve la solicitud de

asesorías por parte del Archivo Nacional, para poner a derecho la gestión archivística en las

instituciones.

5.2 Asesorías e inspecciones de la DGAN

Con base en lo dispuesto por la ley y el reglamento del Sistema Nacional de Archivos, la

DGAN posee mecanismos que le permite interactuar con los archivos administrativos en dos

niveles: uno técnico asesor, desempeñado mediante asesorías solicitadas por las

instituciones, y otro de control y supervisión administrativa, que se hace plausible en la

potestad de realizar inspecciones de oficio.24 Sin embargo, ambas tareas están

condicionadas por limitaciones de orden presupuestario, que le impiden al Archivo Nacional la

contratación de personal para aumentar el número de visitas a las instituciones anualmente y

ejercer un seguimiento constante a la situación de los archivos (Bermúdez, 2005). Según

Virginia Chacón (2005), la plantilla ideal de funcionarios para una correcta operación de todos

los servicios que brinda el Archivo Nacional es de 150 empleados; sin embargo, actualmente

hay aproximadamente cien y de ellos, únicamente seis profesionales tiene a su cargo la

atención del Sistema.

Durante el 2004, según información suministrada por el Departamento de Archivo Externo del

Archivo Nacional, se realizaron menos de cuarenta visitas de asesoría e inspección, lo que

24 También se realizan capacitaciones y se gestionan becas para la realización de cursos y pasantías en el extranjero; no obstante, en esta sección interesa centrar el análisis en aquellas dos funciones. Para ampliar sobre el particular, véase Chacón (2000).

32


significa que escasamente se abarca un seis por ciento del total de instituciones objeto de

control por parte de la DGAN.25 Esta incapacidad, aunada con las limitaciones citadas en el

estudio de la Defensoría y el carácter cambiante de la administración de los archivos

centrales, configura un contexto de incertidumbre sobre la situación real de la gestión

archivística en el país.

A pesar de ello, con la idea de abordar parcialmente la relación entre el Archivo Nacional y

los administrativos, se estudiaron la totalidad de los informes disponibles de asesoría e

inspección realizados durante el 2004, para consignar cuáles son los problemas más

frecuentes en las instituciones y cuáles las recomendaciones emanadas por el órgano

director.26 Esta información se sistematiza en las tablas No.4 y No.5.

Tabla No.4 DGAN - Asesorías: Principales problemas presentados por los archivos

administrativos y recomendaciones elaboradas

Diagnóstico Recomendaciones

- Acumulación de documentos sin

tratamiento archivístico - Ausencia de controles para préstamo y

consulta de documentos - Ausencia de criterios para la producción y

organización documental - Carencia de archivo central - Carencia de un profesional en archivística - Espacio físico inadecuado - No se realiza transferencia, selección ni

eliminación de documentos

- Adecuar el inmueble según especificaciones de equipo y ambiente.

- Capacitar al personal - Conformar el Comité Institucional de Selección y

Eliminación de Documentos. - Considerar características y ubicación del

inmueble - Definir y girar políticas institucionales de

recolección, conservación y organización de documentos

Fuente: Elaboración propia, a partir de los informes de asesoría realizados por el Departamento de Archivo Externo de la Dirección General de Archivo Nacional durante el 2004

25 Este cálculo se estima a partir de los informes realizados y disponibles en el citado departamento y la cantidad de instituciones que les afecta esta ley. 26 El detalle completo de la información se encuentra en el Anexo No.1

33


Tabla No.5 DGAN - Inspecciones: Principales problemas presentados por los archivos

administrativos y recomendaciones elaboradas

Diagnóstico Recomendaciones

- Ausencia de instrumentos de archivísticos

como tablas, cuadros y sistemas de información

- Acumulación de documentos sin tratamiento archivístico

- Carencia de Archivo Central - Carencia de un profesional en archivística y

recurso humano - Espacio físico con dimensiones

inadecuadas - Falta apoyo institucional - Inexistencia de Comité Institucional de

Selección y Eliminación de Documentos - No se realiza transferencia de material

audiovisual

- Adecuar el inmueble según especificaciones de equipo y ambiente

- Capacitar al personal - Conformar el Comité Institucional de Selección y

Eliminación de Documentos. - Contratar a profesional en archivística - Crear archivo central y de gestión - Definir y ejecutar políticas institucionales de


- Demandar apoyo de la institución - Realizar transferencia de documentos

Fuente: Elaboración propia, a partir de los informes de inspección realizados por el Departamento de Archivo Externo de la Dirección General de Archivo Nacional durante el 2004

Según María Teresa Bermúdez (2005), la problemática en torno a la gestión de los archivos,

a partir de los diagnósticos y problemas encontrados, se circunscribe principalmente en los

archivos centrales, sea por su inexistencia o por el desapego a las normas establecidas por la

ley, el reglamento y circulares creadas por la rectoría del sistema. El tema del incumplimiento

de la ley, conlleva una preocupación inmediata por conservación y eliminación de los

documentos, precisamente por la incertidumbre que genera tal descoordinación.

Frente a estos incumplimientos, tanto Rivas (2005) como Bermúdez (2005) mencionan que, a

pesar de los reiterados recordatorios y advertencias a los jerarcas de las instituciones sobre

el cumplimiento de la ley, y las denuncias presentadas ante el Ministerio Público, es difícil

darle seguimiento, principalmente porque se entiende que la eliminación de documentos

como delito no es prioritaria para aquella institución, frente a la existencia de delitos como los

de corrupción; asimismo, otro factor que dificulta las sanciones es la carencia de pruebas

para demostrar la perpetración de los delitos.

34


6 LAS VOCES DEL SISTEMA: DEBATE SOBRE LA SITUACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE ARCHIVOS Y APLICACIÓN DE LA LEY 7202

En la presente sección se sistematizan las “voces” de algunos actores del Sistema Nacional

de Archivos, con el propósito de conocer las percepciones sobre la estructura y

funcionamiento efectivo de la gestión archivística. Para ello, se entrevistaron a encargados

de archivos de las universidades públicas, representantes de organizaciones vinculadas con

el quehacer archivístico en el país, representantes del sector municipal, consultores

independientes y autoridades del Archivo Nacional; sobre las relaciones y asuntos presentes

a lo interno de las instituciones públicas, y del sector particular, en el contexto de la Ley No.

7202, así como sobre los desafíos y aspiraciones para el sistema.

La realización de este ejercicio permite identificar que la gestión documental en Costa Rica es

atravesada por un problema político – en un sentido amplio – que transciende el estado de

cumplimiento de la ley, justo como limitadamente se revela en la sección anterior de esta

investigación, y que afecta el correcto funcionamiento del modelo sistémico creado en 1990.

Dado el carácter complejo de los asuntos sociales y políticos, objetos de esta investigación, la

discusión necesaria conduce a identificar causas, descifrar catalizadores e interpretar las

expresiones que producen y reproducen este conflicto.

El abordaje de esta problemática se realiza a partir de dos ámbitos, a saber: uno institucional

en el que se aborda la dinámica de los archivos institucionales y otro sistémico que trata de

las relaciones entre los archivos centrales y el Archivo Nacional. Adicionalmente, se incluye

un pequeño apartado sobre recomendaciones planteadas por los colaboradores de la

investigación como posibles rutas para mejorar la gestión archivística en Costa Rica.

6.1 Dinámica en los archivos administrativos

Usualmente, cuando se hace referencia a la situación de los archivos de institucionales,

tiende a aislarse la gestión del resto de procesos que se desarrollan en las instituciones que,

de forma indudable, afectan el desempeño de los mismos. La conjugación de recursos

limitados, prioridades institucionales y expectativas políticas inmediatas de administrados y

jerarcas, dan como resultado un complejo escenario que determina la oportunidad de los

archivos centrales de establecer procesos para el adecuado tratamiento de los documentos e

informaciones.

35


Sobre esta línea, a continuación se plantean una serie de variables institucionales que

afectan la gestión de los archivos en este ámbito, que son de carácter estructural y que su

modificación supone un proceso prolongado de reforma.

- Limitación presupuestaria. Una falencia que aqueja a la administración pública, sin

excepción, es la escasez de recursos económicos para el cumplimiento de los planes y

programas de trabajo establecidos en cada institución. Frente a un estado de

insuficiencia presupuestaria, las instituciones tienden establecer prioridades y a favorecer

a las unidades que de manera directa se encargan de la concreción de ellas; en

detrimento de funciones y procesos “no elementales” para la satisfacción de las metas de

la institución. En este contexto, William Vargas (2005), presidente de CIAC, señala que

los archivos usualmente son relegados a un último plano de interés para las

administraciones, situación que se manifiesta en la escasa atención prestada a las

demandas de materiales, así como a la dotación presupuestaria asignada. La

repercusión de este condicionante se expresa en problemas de espacio y condiciones

ambientales, carencia de personal, salarios muy bajos27 y limitación de materiales que

permitan realizar un trabajo técnicamente adecuado y para cumplir con la ley.

- Desinterés por parte de los jerarcas de instituciones. Quizá el mayor problema que

enfrentan los archivos en las instituciones, es el escaso interés que exhiben las

autoridades de establecer procesos eficientes y sostenidos de gestión documental. Esta

situación se hace plausible en la rotación de personal, en la designación de funcionarios

carentes de conocimientos de archivística – tanto encargados y como subalternos – en la

emisión de directrices sin contemplar el impacto los archivos y la desatención de

circulares y directrices emitidas por los archivos centrales, como por el Archivo Nacional

(Cordero, 2005). En pocas palabras, no hay conciencia de la importancia de propiciar una

correcta producción y tratamiento de la información de las instituciones.

Por otra parte, en lo que respecta propiamente a la dimensión archivística, existe una

serie de factores que, de igual manera, inciden negativamente en el desempeño

esperado, principalmente en la identificación de tipos documentales, selección

27 Según Marielos Hidalgo (2005), Encargada del Archivo Central de la Municipalidad de Escazú, existen municipalidades en el Área Metropolitana en las que el salario, por media jornada laboral, para la contratación de un profesional en archivo es de 50.000 colones al mes. Sobre ello, indica que este es un factor que torna difícil la atracción de profesionales, no asegura su permanencia e impide el desarrollo de procesos sostenibles.

36


documental, eliminación de documentos, entre los más citados (Rivera, 2005). Sobre el

particular, resalta el hecho de que la oportunidad de cambio y corrección en éstas es

mayor bis a bis las mencionadas con anterioridad; no obstante, requiere de una cuota

adicional de esfuerzo por parte los encargados y los jerarcas de las instituciones.

- Resistencia al cambio. Como se observa en la primera parte de este documento, hasta

hace 15 años las prácticas archivísticas en el país se desarrollaron de manera

sistemática, con sustento en algunos criterios científicos, pero sin ningún tipo de

regulación formal a nivel de producción y organización documental. Con la entrada en

vigencia de la Ley No.7202 y la creación de archivos centrales, en algunas instituciones

se ha procurado la estandarización del tratamiento de la documentación, lo cual ha

encontrado la resistencia de algunos funcionarios que aún no abandonan prácticas

desarrolladas con anterioridad, por la dificultad aparente de adoptarse a nuevos

esquemas de normalización de la producción y organización de la documentación (Brenes

y Ríos, 2005).

- Profesionalización y actualización del personal. Otra de las situaciones que

definitivamente representa un reto para asegurar una adecuada labor y cumplimiento de

la legislación, es la profesionalización y constante actualización del personal a cargo de

los archivos. Si bien se ha avanzado en esta área, aún persiste una cantidad considerable

de trabajadores sin instrucción básica en la materia,28 y otro tanto de profesionales que no

incorporan nuevas herramientas y contenidos a su quehacer archivístico. Es importante

acotar que este tema, no se restringe únicamente a decidir la contratación de expertos,

sino a propiciar todo un escenario institucional que haga atractiva su incorporación.29

A pesar de las variables expuestas, y la dificultad que éstas le imprimen al desarrollo de un

tratamiento documental técnicamente adecuado, existen instituciones que han logrado

enfrentar exitosamente las dificultades señaladas, lo que indica la existencia de márgenes

28 Tanto los encargados de archivos que colaboraron en esta investigación, como la Directora del Archivo Nacional, coinciden en que existen trabajadores empíricos que desarrollan excelentes procesos, gracias a capacitaciones, cursos y una permanencia de varios años en el puesto. 29 Marielos Hidalgo (2005) señala que hay instituciones en las que el desorden, acumulación y estado de la documentación, hace que los archivistas opten por buscar espacio en otros lugares. Esta situación se agrava aún más por el exceso actual de demanda de profesionales en el área, que les permite considerar varias opciones de empleo a la vez.

37


relativos para el cumplimiento de parámetros técnicos.30 Uno de ellos es el archivo central de

la Municipalidad de Escazú. Más allá de la condición presupuestaria de este gobierno local y

de la gestión activa de recursos externos,31 el inicio de su archivo, que tuvo lugar a mediados

de la década pasada, estuvo infligido por las variables expuestas y sus dificultades

inherentes; sin embargo, mediante el “mercadeo” de importancia de la correcta gestión

documental entre los jerarcas, la permanencia de la misma persona en el cargo, el carácter

emprendedor de la gestión y la búsqueda de financiamiento externo, se logró abandonar una

situación incumplimiento para arribar a un estado de modelo de gestión para el sector

municipal.

Para Marielos Hidalgo (2005), administradora de profesión y encargada del Archivo Central

de esta municipalidad, el apoyo de las autoridades municipales ha sido fundamental en la

consecución de un espacio de poder importante frente a las oficinas y departamentos.

Considera que este posicionamiento se debe a la eficiencia operativa que deviene de la

gestión archivística y que propicia un funcionamiento correcto de la institución. En cierto

modo, cabe la posibilidad de presumir que el apoyo material y logístico otorgado se deba, no

tanto a la necesidad de cumplir con una ley particular y la preservación de la memoria

histórica, como de los resultados administrativos desprendidos de la eficiencia en el acceso a

la información para la atención al público y la toma de decisiones.

Lo trascendente de la observación de este ámbito de la gestión archivística, lo constituye la

puesta en relieve de condiciones estructurales que se convierten en elementos

diferenciadores de la capacidad de cumplimiento de las instituciones. Justamente el

reconocimiento de las desigualdades propicia una discusión a futuro sobre las posibilidades

de cumplimiento cabal de la ley y la conveniencia de establecer parámetros de exigibilidad

diferenciada, según las características institucionales y el sector en el que se ubica cada uno

de los archivos.

30 Se observa, eso sí, que los casos con resultados positivos en las inspecciones realizadas por el Archivo Nacional, tienden a ubicarse principalmente en el sector descentralizado, dado que las instituciones ubicadas en él poseen mayor capacidad financiera, como el caso del Instituto Costarricense de Electricidad (Chacón, 2005) 31 Se indica que los recursos provenientes de cooperación externa, en particular del Programa de Ayudas para el Desarrollo de Archivos en Iberoamérica (ADAI), han coadyuvado en la tarea de acondicionar y expandir el espacio físico, y en la posibilidad de brindar más y mejores servicios (Hidalgo, 2005).

38


6.2 Gestión documental y relaciones Archivo Nacional – archivos institucionales

Quizá el ámbito al que se le presta mayor atención, de todo el proceso de gestión documental

es a los archivos centrales, y a la relación que éstos sostienen con el Archivo Nacional. Son

varios los autores y funcionarios que conciben a estos espacios como el momento del

proceso en el que mayores riesgos se presentan para una adecuada gestión, otorgando el

beneficio de la duda al funcionamiento que tiene lugar en las restantes etapas del proceso.

En este nivel, efectivamente se concentra la crítica que el Archivo Nacional y la Defensoría de

los Habitantes, principalmente, han expresado sobre la gestión que se realiza en materia

archivística en el país. Parte de los argumentos esbozados giran en torno al incumplimiento

de la legislación vigente, la ausencia de un compromiso real por parte de los jerarcas de las

instituciones para el cumplimiento de lo establecido y la falta de iniciativa de los encargados

de los archivos centrales para liderar procesos de cambio y ajuste de las prácticas

institucionales acorde con lo requerido por la legislación y por el Archivo Nacional mediante

circulares y directrices (Chacón, 2005).

Si bien las posturas de estos actores institucionales son válidas y devienen de su misión de

coordinar el desarrollo de una gestión técnicamente adecuada, por una parte, y garantizar el

ejercicio de la función pública sobre la base de principios éticos, defensa de derechos y

cumplimiento del imperio de la ley, por otra; lo cierto es que para una aproximación

medianamente certera al objeto, conviene calificar la gestión más allá del cumplimiento o no

de la ley e incorporar al análisis otras variables que den muestra de un escenario más amplio

de causas, catalizadores y posibilidades.

En atención a ello, a continuación se presenta argumentos relativos a ciertas condiciones

subjetivas que inciden en el desempeño de los archivos centrales, en la relación con el

Archivo Nacional y, consecuentemente, en la operación de todo el sistema.32 A efectos de

ordenar la discusión, se clasifican los argumentos en tres grandes grupos: los relativos a la

Ley No. 7202, aquellos que hacen referencia a la gestión del Archivo Nacional y, finalmente,

los relacionados con el sistema.

32 No por casualidad se han denominado “condicionamientos subjetivos”. Luego de una observación detenida, se considera que la mayoría de éstos obedecen a percepciones, voluntades y estilos de gestión, más que a variables materiales de dificultosa variación.

39


Para ello, se estima conveniente realizar un breve balance de la aplicación de la Ley

No.7202, la gestión del Archivo Nacional como rector del sistema y del estado del sistema

como tal.

6.2.1 Balance de la Ley No.7202

Sin lugar a dudas, la aprobación de la Ley del Sistema Nacional de Archivos ha sido positiva

y estratégica para el desarrollo de la archivística y la gestión documental en Costa Rica.

Como es mencionado líneas atrás, en la práctica esta ley otorga respaldo normativo a una

serie de iniciativas y procesos necesitados de esta formalidad, como la creación de archivos

centrales administrativos, el establecimiento de una estructura nacional de organización y

certidumbre sobre los procedimientos para asegurar una gestión técnicamente correcta. El

balance expresado por la mayoría de los informantes de este estudio, es que la ley

efectivamente ha facilitado la labor de los archivos administrativos, dado que su claridad

sobre los procedimientos la llevan a ser concebida casi como un manual para las

instituciones públicas (Hidalgo, 2005 y Vargas, 2005).

No obstante, luego de quince años de aplicación de la misma, se evidencian una serie de

consideraciones sobre lo dispuesto, que únicamente su puesta en práctica permiten

identificar, que finalmente afectan la gestión de los archivos. Al respecto, a continuación se

plantean algunos de los argumentos expresados por los informantes.

- Exceso de funciones. Para la mayoría de los entrevistados, uno de los principales

problemas que enfrentan los archivos centrales es el exceso de funciones planteadas,

dada la incapacidad estructural de algunas instituciones para satisfacer plenamente lo

requerido por la ley. Sobre esta línea, se señala que, si bien la ley revoluciona el modelo

de organización archivística en el país, al menos a nivel normativo, las responsabilidades

creadas no han sido acompañadas de un proceso de fortalecimiento de los archivos

centrales, ni del mismo Archivo Nacional – en cuanto a cantidad de funcionarios,

principalmente – que permita cumplir fehacientemente con las disposiciones establecidas

para los archivos centrales y la coordinación desde éstos hacia los de gestión (Vargas,

2005).33 Sobre esta situación, Rita Ledezma (2005), encargada del archivo central de la

33 En el caso del Archivo Nacional, su directora Virginia Chacón (2005) indica que limitaciones de orden presupuestario, únicamente permiten realizar entre quince y veinte inspecciones y asesorías anuales. Es decir, el

40


Universidad Estatal a Distancia, señala que la ley no considera la existencia de

disparidades presupuestarias, administrativas y de tipos documentales que hay entre las

instituciones públicas y que afectan el acatamiento y concreción de lo dispuesto; por el

contrario, parte de la premisa de que todos los archivos administrativos públicos poseen

las condiciones necesarias para cumplir con las instrucciones exigidas, tanto en la ley

misma, como en circulares y directrices emanadas por el Archivo Nacional.34

- Responsabilización. Un elemento inherente al tema de las funciones e inconveniencias

de la ley, es la responsabilización que establece sobre los encargados de los archivos

centrales por la gestión documental en las instituciones. En términos prácticos, esta

disposición desata una tensión administrativa en relación con el ejercicio del control, dado

que las decisiones sobre los procesos requeridos a lo interno de cada institución, no

dependen finalmente del encargado del archivo, sino del titular de despacho o bien de la

administración en general. Así las cosas, se suscita una disputa entre el esfuerzo por

asegurar una gestión técnicamente correcta - la aspiración – y una realidad institucional

con intereses y prioridades múltiples, que condiciona materialmente la satisfacción de lo

requerido en términos documentales – lo posible, donde el encargado del archivo se sitúa

en el medio, responsabilizado por una gestión sobre la cual su margen de incidencia es

limitado.35

Esta situación se ejemplifica en la puesta en práctica de la Directriz sobre Uso de Papel y

Tinta, emitida por el Archivo Nacional, la cual establece, entre otras cosas, el uso

exclusivo de impresoras láser o de matriz de puntos, así como la utilización de tipos de

papel con componentes específicos, para asegurar la conservación de los documentos,

una vez que ingresen al archivo histórico.36 En este caso, el encargado del archivo debe

gestionar la sustitución de las impresoras que no sean las indicadas y asegurar que la

producción documental de todas las oficinas se realice con el papel especificado. Para

número de instituciones visitadas por año no se acerca a una muestra representativa que permita dar cuenta de la situación del sistema en su conjunto, ni de las variaciones que éste experimenta año con año. 34 Para ella este desconocimiento de la realidad institucional, deviene del carácter unilateral con que se realizan los procesos de formulación de políticas para el sector, en los que no tienen cabida posiciones disonantes a las sostenidas por el Archivo Nacional. . 35 Evidentemente, se espera de los encargados de archivos una participación activa de explicación y convencimiento ante las autoridades y partes decisoras institucionales, de la importancia de acatar la ley y lo indicado por el Archivo Nacional. 36 Para ampliar sobre el particular, véase la “Directriz sobre uso de papel y tinta para la producción de documentos con valor científico-cultural, de conservación permanente, en todos los archivos que formen parte del Sistema Nacional de Archivos”, acordada por la Junta Administrativa del Archivo Nacional, en sesión Nº 38-2003, celebrada el diecisiete de diciembre del 2003

41


William Vargas (2005) esta medida es incuestionablemente correcta desde el punto de

vista de la conservación documental, es decir, desde una perspectiva histórica de

preservación del patrimonio nacional; sin embargo, debate la oportunidad real que tengan

los archivistas de las instituciones de acometer esta iniciativa. Más bien, subraya la

conveniencia de que sea el Archivo Nacional el que aproveche su peso institucional para

la promoción de cambios de este tipo, en vez de encomendar la tarea y la

responsabilización contra resultados, a los encargados de los archivos administrativos

públicos.

- Sanciones endebles. Un tercer factor importante de considerar a la hora de abordar

falencias de la ley, es el de las sanciones y el costo por incumplimiento de las mismas. Al

igual que en otros casos, hay un reconocimiento compartido entre los participantes, que

en muchas instituciones el incumplimiento de la ley se debe a la inexistencia de una

tipificación adecuada de delitos y sanciones que permita responsabilizar a los funcionarios

que incumplan con lo planteado en la legislación (Cordero, 2005 e Hidalgo, 2005). Desde

la entrada en vigencia de la ley, se han presentado varias denuncias ante el Ministerio

Público, principalmente por los delitos de apropiación indebida y eliminación de

documentos; sin embargo, la carencia de pruebas que sustenten tales acusaciones,

hacen que estas acciones sean desestimadas o prescriban. Al respecto, tanto las

autoridades del Archivo Nacional, como de la Unidad de Delitos Varios del Ministerio

Público, coinciden en la necesidad de incorporar instrumentos coactivos como medida

preventiva y sancionatoria del incumplimiento de la ley.37

- Rectoría del sistema. Finalmente, una situación que distorsiona la dinámica operativa del

sistema, es que la rectoría del mismo resida en la Junta Administrativa del Archivo

Nacional, instancia creada para la búsqueda de recursos para la construcción del edificio

del Archivo Nacional, y no en la Dirección General del Archivo Nacional, la que tiene a su

cargo el archivo histórico y la asesoría técnica a los archivos centrales del sistema, según

el marco legal existente en la actualidad. La inconveniencia existente se manifiesta, por

una parte, en una demanda explícita de los archivos centrales para que la JAAN asuma

las funciones de rector y no restrinja su labor a atender las necesidades administrativas y

financieras del Archivo Nacional (Brenes y Ríos, 2005), y por otra, en que al ser esta 37 Por supuesto, que una acción legal de este tipo, dada la argumentación que sostiene la presente investigación, requeriría tomar en consideración las variables expuestas sobre el contexto institucional y los sujetos de responsabilización.

42


competencia natural a la DGAN, ocurre un traslape de funciones que afecta la

operatividad de la rectoría del sistema y la eficiencia en la toma de decisiones a nivel

administrativo.

Para cerrar este apartado, es preciso recalcar la cuantiosa contribución que la aplicación de

la ley ha generado en el estado de la gestión documental en el país. Al igual que acontece

con otros cuerpos legales, luego de cierto período de aplicación, su vigencia es objeto de

debate, sea por inconsistencias relevadas durante su ejecución, o porque cambios ocurridos

en los contextos sociales y administrativos, que la tornan incompatible con las nuevas

realidades. Es probable que, dentro del continuo histórico que marca la evolución del

Sistema Nacional de Archivos, se estén perfilando algunos cambios que marquen el cierre e

inicio de una nueva etapa.

6.2.2 Estilo y gestión: las relaciones entre el Archivo Nacional y los archivos administrativos

Probablemente, la mayor dificultad que enfrenta el sistema de archivos y la gestión

documental en el país, reside en las percepciones que subyacen a la relación entre el Archivo

Nacional y los archivos administrativos. Un hallazgo importante de la presente investigación

consiste en el hecho de que, a pesar de la existencia condiciones estructurales y objetivas

que restringen la labor de los archivos, finalmente son algunos elementos subjetivos propios

de los actores y de la forma en cómo se perciben dentro del entramado institucional, los que

indican la principal del conflicto, y que a la postre, colapsan la capacidad de comunicación del

sistema.

Para Virginia Chacón (2005), las razones de incumplimiento obedecen principalmente a la

carencia de iniciativa por parte de los encargados de los archivos en las instituciones,

quienes limitan su función al espacio físico asignado, en vez de liderar procesos

institucionales que posicionen al archivo central como una oficina de control, que propicia la

transparencia y eficiencia administrativa mediante el acceso ágil y ordenado a la información.

Paralelamente, señala que la insuficiencia presupuestaria es un asunto que padece toda la

institucionalidad estatal, mas no por ello se puede alegar incumplimiento de la ley; y, aún

43


más, existiendo programas de financiamiento externo que son desaprovechados, continua

argumentando, por la falta de falta de una actitud proactiva y dinámica de los encargados.38

En resumen, existe la sensación entre las autoridades del Archivo Nacional, de que los

encargados de archivos centrales carecen de iniciativa propia para emprender acciones que

contribuyan a eliminar el prejuicio de “bodega” o “basurero” con el que normalmente son

calificados, a la vez que esperan que el Archivo Nacional les resuelva, casi desde una

perspectiva gremial, las dificultades que padecen en el cumplimiento de las

responsabilidades establecidas en la ley, especialmente cuando se trata de negociaciones

con la administración de las instituciones (Chacón, 2005 y Bermúdez, 2005).

Por otra parte, la opinión de la mayoría de los encargados y jefes de archivos entrevistados

es que, la postura del Archivo Nacional, lejos de coordinar y facilitar el trabajo documental en

las instituciones, tiende a entorpecer la gestión de los archivos, al existir retrasos en la

aprobación de tablas de eliminación de documentos, criterios diferenciados sobre las

gestiones según el evaluador de turno, formulación y decisión unilateral de políticas para el

sistema y una perspectiva estrictamente histórica de la gestión y producción documental, la

cual carece del necesario enfoque administrativo. El detalle de estos argumentos se plantea a

continuación.

- Sesgo histórico. Parte de las críticas que formulan los encargados de archivos, apuntan

al carácter eminentemente histórico con que se atiende al sistema. La impresión

compartida es que, al ser el Archivo Nacional un archivo final histórico, quienes laboran

allí se preocupan únicamente de esta dimensión y otorgan menor atención al proceso

administrativo que tiene lugar en las instituciones, donde finalmente se produce, clasifica y

traslada la documentación al archivo final, es decir, a la variable independiente de la

gestión archivística (Vargas, 2005). Sobre la misma línea, observan que quienes laboran

en el Departamento de Servicios Archivísticos Externos, principal puerto de comunicación

de la rectoría con el resto del sistema, sólo conocen parcialmente la realidad de los

archivos centrales, dado que nunca han laborado en uno de ellos, por lo que carecen de

insumos que les permita establecer un escenario más amplio, que el visto desde un

archivo final – histórico (Brenes y Ríos, 2005). Esta situación desemboca en que haya 38 Sobre estos programas, indica que ADAI presupuesta entre cincuenta y sesenta mil dólares anuales en cooperación para Costa Rica, los cuales casi nunca son utilizados por la falta de propuestas de proyectos (Chacón, 2005).

44


exigencia sin conocimiento de las posibilidades de cumplimiento, por lo que el ente rector

no logra comunicarse adecuadamente con el resto de sus componentes (Cordero, 2005).

- Aplicación irrestricta de la ley. Si bien la ley tiene un carácter de obligatoriedad y

constituye un punto de referencia para valorar la gestión de los archivos administrativos,

lo cierto es que en su aplicación y posterior retroalimentación a partir de evaluaciones, los

entrevistados aprecian que el Archivo Nacional carece de una perspectiva de proceso,

que conduce a que se evalúe la gestión de los archivos centrales, a partir de categorías

dicotómicas de cumplimiento o incumplimiento, sin considerar todo un abanico de estados

de situación posibles, que estimen los resultados a la luz de escrutinios anteriores. La

sensación concreta se resume en que, el Archivo Nacional solamente se detiene a

observar el cumplimiento de la ley, sin considerar la gestión documental en sentido

estricto, a la vez que, no realiza balances del grado de progreso que exhiben las

instituciones en su conjunto, entre cada periodo de evaluación, y enfatiza sus

observaciones en los aspectos negativos hallados (Brenes y Ríos, 2005).

- Formulación y emisión de políticas. Otro de los puntos acotados, tal vez medular para

el entendimiento del conflicto, son los procesos de elaboración de políticas para el sector,

que se plasman mediante leyes, directrices y circulares. Como corresponde, estos

procesos son convocados y liderados, por la Dirección Nacional del Archivo Nacional y la

Junta Administrativa del Archivo Nacional, con la participación de asesores, expertos,

contrapartes institucionales y archivistas (Chacón, 2005). No obstante, en términos de

representatividad de actores y posiciones, pareciera que la convocatoria y participación a

este tipo de iniciativas, y la traducción de decisiones en resultados, no dan cuenta de la

diversidad de voces presentes en el sistema,39 lo que deriva en la creación de

instrumentos cuya vigencia normativa entra en conflicto con la dimensión sociológica del

campo de su aplicación, dada la carencia de insumos aportados directamente por las

partes implicadas, sustituidos por argumentaciones verosímiles (Vargas, 2005).

Es decir, se generan instrumentos con rigurosidad y coherencia técnica para solventar

debilidades manifiestas o incorporar nuevos procesos, sin considerar la factibilidad

39 Al respecto, Kattia Zamora (2005) indica que no existe participación extendida en los procesos finales de elaboración de políticas, sino que la concurrencia de partes ajenas al Archivo Nacional se restringe a las deliberaciones realizadas en el marco de congresos y jornadas, con lo cual no hay certeza del contenido y alcances de los productos creados.

45


(viabilidad) de que se asegure la satisfacción de los objetivos trazados; la cual deviene del

conocimiento e identificación de restricciones presentes o potenciales en el campo sobre

el que se esperan los resultados de la política, principalmente en su etapa de ejecución

(Majone, 1997:121).40 De esta manera, se presenta una tensión entre la aspiración

normativa de regulación y cambio (modelo), y las condiciones de aplicabilidad en un

contexto histórico social específico (práctica), que resulta en que, la sola aprobación de

una ley, circular o directriz, no asegura su cumplimiento.

- Ausencia de claridad sobre reglas del juego. En este punto, son principalmente dos los

asuntos a considerar. En primera instancia, luego de conocer algunos argumentos sobre

las inspecciones y asesorías encargadas al Archivo Nacional, surge la duda sobre los

mecanismos utilizados para determinar cuáles instituciones son visitadas o no en un

período específico (Ledezma, 2005). Al respecto, la Directora del Archivo Nacional,

Virginia Chacón (2005), señala que, frente a la reconocida carencia de recursos que

impide visitar a todos los componentes del sistema, en conjunto con el Área de Eficiencia

Administrativa del Ministerio de Planificación y Política Económica (MIDEPLAN),

determinaron dos criterios para seleccionar la muestra anual de instituciones por

inspeccionar, a saber: a) Instituciones importantes para garantizar los derechos de los

ciudadanos, b) Instituciones indispensables para la eficiencia del Estado. Es decir, cada

año se consideran todas las instituciones que, a juicio del Archivo Nacional, satisfacen los

criterios citados para la integrar una muestra, a partir de la cual se escogen entre 15 y 20

instituciones, que son las que finalmente reciben algún tipo de seguimiento mediante

inspecciones. No obstante, a pesar del conocimiento de los criterios señalados, no se

logró determinar cuáles son los filtros empleados para definir la submuestra de

instituciones objeto de visitas efectivas.

La impresión existente entre algunos entrevistados es que el Archivo Nacional reacciona

sobre la base de la presunción y de comunicaciones informales, para decidir cuáles

instituciones inspeccionar. Tanto Antonio Rivera (2005), consultor de OPES, como para

Olga Brenes (2005), Coordinadora del Centro de Archivo y Comunicaciones del Instituto

Tecnológico, coinciden en esta opinión y señalan la conveniencia de establecer con

claridad criterios adicionales de selección, de manera que los archivos administrativos 40 La medición de condiciones de factibilidad trasciende la dimensión estrictamente técnica, la cual no es cuestionada, y se aboca a considerar elementos objetivos (capacidad presupuestaria) y subjetivos (reconocimiento y vigencia de la autoridad) que afectan o en están capacidad de afectar la viabilidad de una política.

46


objeto de inspecciones no sientan que se les persigue; ni que aquellos que no son

visitados, se consideren olvidados por el Archivo Nacional.

El segundo asunto atinente a las reglas del juego, se relaciona con la oportunidad de los

archivos administrativos de expresar “discrepancia razonada” frente a posturas definitivas

del Archivo Nacional sobre su gestión. Para ilustrar esta situación, tanto William Vargas

(2005) como Marjorie Ríos (2005), indican que son frecuentes los retrasos de varios

meses en la aprobación de instrumentos, como las tablas de eliminación de documentos,

dado que éstas son devueltas en repetidas ocasiones antes de ser aprobadas por el

Archivo Nacional, a pesar de que señalan que su construcción normalmente sigue lo

estipulado en manuales y reglamentos para su formulación. Apuntan que, en ocasiones

las objeciones trascienden el contenido técnico y se abocan a señalamientos de forma,

ante lo cual los archivos centrales no tienen oportunidad reaccionar y esto abre un foco de

conflicto en los archivos administrativos.

Dado este escenario, ambos profesionales reconocen la ausencia de instancia alguna que

medie entre los archivos administrativos y el Archivo Nacional, de manera que se permita

la discusión técnica de los dictámenes emitidos por éste, frente a trámites relacionados

con aprobaciones de instrumentos, principalmente. En otras palabras, señalan la

inexistencia de una entidad que satisfaga el vacío de control percibido sobre la gestión del

Archivo Nacional.

El repaso de las percepciones de las partes involucradas al respecto de su relación

archivística, pone en evidencia que, si bien existen limitaciones estructurales que constituyen

la base objetiva del incumplimiento, finalmente son los elementos de carácter subjetivo los

que catalizan y elevan a un nivel de conflicto la gestión archivística en el país, con impacto en

la interrelación que estructura la dinámica comunicativa del sistema. Si se observa con

detenimiento, el común denominador de los argumentos esgrimidos, pone en relieve la

ausencia de una visión de conjunto que le permita a los componentes del sistema

comunicarse eficientemente, sin caer en conductas represivas ni permisivas.

Los funcionarios del Archivo Nacional y algunos encargados de archivo central señalan bien

como causa de conflicto, la ausencia de iniciativa y dinamismo – exigible a todo funcionario

público – en algunos archivistas de la administración pública, que en la práctica les conduce a

47


restringir su labor a la de “acomodadores de papeles” y a reproducir el estigma con que se

califica a estos departamentos u oficinas. Sin embargo, por otra parte, también llevan razón

los encargados de archivos que identifican un estilo de gestión unilateralista del Archivo

Nacional, el cual, al parecer tiende a posicionarse inconvenientemente por encima del

sistema, desde donde emite instrucciones y demanda resultados, sobre la base de

aproximaciones a la realidad institucional; cuando el esquema más conveniente de

relaciones, a nivel sistémico, está basado en una horizontalidad funcionalmente diferenciada.

La ventaja que se desprende de esta situación, es que la oportunidad de cambio se base en

el reconocimiento de las diferencias y realidades de cada parte y en la voluntad de revisar

posturas y acciones adoptadas, y enmendar los aspectos que imprimen tensión a las

relaciones entre los archivos centrales y el Archivo Nacional.

6.2.3 Relaciones extrasistémicas: la participación del entorno en la gestión archivística

Desde un punto de vista teórico, la comunicación de los subsistemas o componentes de un

sistema, generan condiciones que facilitan o impiden su adecuado funcionamiento, que

resultan en la satisfacción de lo prescrito, tanto para el sistema, como para sus partes. Dado

el carácter dinámico y abierto de los mismos, su operación también se ve influida por

prestaciones o insumos que son emitidas desde más allá de su frontera funcional (entorno),

que alteran las comunicaciones entre las partes y afectan el proceso de concreción de

resultados. Es decir, que, para el caso del sistema de archivos, existen comunicaciones con

otras unidades sistémicas del sistema social – diferenciadas funcionalmente de éste – que, a

un nivel de actores, inciden y condicionan el comportamiento de las partes y la gestión en su

conjunto. En particular, se observa que el sistema de archivo, reporta principalmente alta

sensibilidad comunicativa hacia el sistema educativo nacional, el sistema económico y el

sistema de administración de justicia, mediante elementos como el perfil profesional y la

oferta académica, suficiencia presupuestaria y la prescripción de denuncias ante

incumplimiento, respectivamente.41

Un común denominador en la mayoría de las intervenciones de los participantes en esta

investigación, es la crítica al perfil profesional del archivista y al plan de estudios de la carrera 41 La comunicaciones enviadas tanto por el sistema económico como por el de administración de la justicia, ya han sido abordadas desde una perspectiva administrativa – institucional y resulta reiterativo señalarlos nuevamente. No obstante, debe quedar claro que, al menos teóricamente, ambos procesos comunicativos se ubican dentro de este ámbito de intercambio con el entorno respectivo.

48


de Archivística de la Universidad de Costa Rica, en la que se señala un desbalance entre la

dotación de técnicas archivísticas – asociadas con un enfoque histórico – y el desarrollo de

capacidades que estimulen la creación y conducción de procesos que facilite y reposiciones

la gestión en contextos institucionales – asociadas con un enfoque administrativo. En la

práctica, se señala que la formación de profesionales en la UCR, posee una clara orientación

hacia el archivo histórico, donde aún no se logra integrar la necesaria dimensión

administrativa, según los entrevistados, para el cumplimiento de la ley y para el desarrollo de

procesos cambio y recambio en la gestión institucional (Brenes y Ríos, 2005).

Sobre esta línea, Virginia Chacón (2005) y Marco Cordero (2005), reconocen los esfuerzos

sistemáticos de la Escuela Archivística de la UCR para actualizar el plan de estudio, de

manera que los profesionales que se incorporen al mercado laboral, reúnan los

requerimientos que demandan los archivos de las instituciones públicas, no sólo en materia

técnica, sino en gestión institucional. A pesar de ello, ambos coinciden en que en la práctica

tiende a revelarse una inconsistencia entre “el producto enviado a la calle” y la demanda del

mercado laboral, que inclusive lleva a varios entrevistados a reabrir el debate sobre la

conveniencia de que la enseñanza de la archivística permanezca en el área de las Ciencias

Sociales, y a valorar la posibilidad de que sea ubicada cercana a las Ciencias de la

Información o concretamente en Administración.

Otra arista de la problemática refiere a la incapacidad de la Universidad de Costa Rica, única

casa de estudios donde se imparte la carrera de Archivo, de satisfacer la demanda de

profesionales que exigen las instituciones públicas y algunas del sector privado. Según

Virginia Chacón (2005) son muchas las instituciones que demandan profesionales en el área

– principalmente, luego de que se aprobara la ley de control interno – y poca la oferta para

satisfacerla,42 lo que desemboca en la ausencia relativa de archivistas en algunas

instituciones y en el consecuente incumplimiento de la ley, dado que ésta establece que

todos los archivos centrales deben contar con al menos un técnico en el área.43

Frente a esta realidad, Olga Brenes (2005) sugiere valorar la posibilidad de que otros centros

de estudio, como colegios profesionales o el mismo Archivo Nacional, impartan un técnico 42 Esta situación se agrava con la existencia de una especie de comportamiento especulativo por parte de los profesionales en el área, quienes migran hacia instituciones cuyas condiciones les sean más favorables y los procesos de gestión estén avanzados. Esta lógica propicia y reproduce el rezago en instituciones carentes de un estado de situación archivística adecuado y de recursos suficientes para competir por los profesionales. 43 Véase el artículo No. 43 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos (7202)

49


con en archivos para mitigar la carencia de profesionales, el cual posea una proyección hacia

las distintas regiones del país y que permita la incorporación de mayor cantidad de

funcionarios, en menor tiempo, y con niveles suficientes de instrucción certificada a las

instituciones.

Finalmente, en la tabla No. 6 se resumen las condiciones objetivas y subjetivas abordadas en

esta sección, así como las manifestaciones del conflicto que se presentan a partir de

aquellas. Se insiste en el hecho de que, ciertamente son las condiciones subjetivas las que

potencian y catalizan las restricciones impuestas por los condicionantes objetivos y le brindan

un grado mayor al conflicto generado solamente por los aspectos estructurales.

Tabla No.6 Condiciones objetivas y subjetivas, y manifestaciones de conflicto

en el Sistema Nacional de Archivos

Condiciones objetivas (causas)

Condiciones subjetivas (catalizadores) Manifestaciones del conflicto

- Ausencia de tipificación de

delitos adecuada

- Carácter disímil de las instituciones

- Carencia de presupuesto

- Escasa profesionalización en archivos centrales

- Perfil del profesional

- Poca sensibilización en jerarcas de instituciones

- Rotación de personal

- Doble responsabilización para archivos centrales

- Ausencia de iniciativa por parte de encargados de archivos centrales

- Carencia de un mapa actualizado de la situación de los archivos institucionales

- Estilo de gestión del Archivo Nacional

- Procesos de formulación de directrices

- Oferta académica insuficiente

- Animadversión entre Archivo Nacional y archivos institucionales

- Gestión archivística inadecuada

- Incumplimiento de la ley

- Imposibilidad de establecer sanciones

Fuente: Elaboración propia.

50


6.3 Recomendaciones y propuestas a futuro sugeridas por los entrevistados

La existencia de las limitaciones estructurales y posicionamientos en apariencia

contradictorios, sobre la adecuada conducción del Archivo Nacional y de los archivos

administrativos, es pertinente señalar que éstas se sitúan “sobre el nivel del mar”; es decir,

que si bien generan conflicto a ciertos niveles, por el momento no auguran un rompimiento

del esquema sistémico de organización. De hecho, existe una clara apuesta por consolidar el

modelo de organización adoptado hace quince años, a partir de mejoras en su

operativización. Sobre esta base, a continuación se resumen las principales

recomendaciones planteadas por los colaboradores de la investigación para lubricar una

estructura que, hasta el momento ha dado resultados positivos, pero que desde hace años

reclama regeneración y diálogo sistémico.

6.3.1 Estructura y reglas del juego del sistema

• Operar sobre la base de criterios sistémicos – funcionales. La concepción moderna

de los esquemas de organización institucional y sectorial, trascienden los formatos de

conducción basados en jerarquías y unilateralidades, para asumir dinámicas horizontales

e inclusivas en la formulación de decisiones y concreción de productos. Dada la

propensión al caos, los componentes deben reconocerse solamente como una parte más

del sistema deben, la cual posee funciones específicas por desempeñar que, en

comunicación son las otras partes – es decir, mediante la integración de funciones –

genera activa conexiones que potencian la eficiencia del sistema en su operación. Esto es

elemental.

• Definición de la rectoría del Sistema. Frente a la sensación de que la JAAN incumple

sus competencias y la maraña operativa que deviene de la duplicidad de roles a nivel

normativo y prácticos entre aquella y la DGAN, se propone la creación de un cuerpo

colegiado que asuma la rectoría del sector, en el que tengan participación representantes

de archivos administrativos provenientes de los distintos sectores institucionales (Brenes,

2005 y Zamora, 2005).

51


• Profesionalización del sistema. Sin duda alguna, el principal reto de la gestión

archivística nacional lo constituye la profesionalización de la gestión en los archivos

administrativos. Esta labor, que podría definirse como una nueva etapa en el continuo

histórico de la construcción del Sistema Nacional de Archivos, debe focalizarse en la

creación de diplomados que otorguen el grado de técnico en archivos administrativos, con

una localización geográfica que favorezca a las regiones periféricas a la Aglomeración

Metropolitana, dada las reconocidas dificultades para acceder a programas de

capacitación y formación. Se podría considerar la participación de colegios universitarios

y de la Universidad Estatal a Distancia para que impartan este programa (Chacón, 2005 e

Hidalgo, 2005).

Adicionalmente, esta labor implica la coordinación con academias y escuelas de

secretariado, para que su plan de estudios “dialogue” con las disposiciones nacionales de

producción, clasificación y conservación de los documentos en su soporte físico (Rivera,

2005).

• Tipificación de delitos y sanciones por incumplimiento de la ley. Se ha visto que

parte de la desatención de la ley obedece a que el costo por su incumplimiento es igual a

cero. Sin pretender caer en extremos represivos, es conveniente que se avance hacia

una clasificación de delitos que puedan resolver el problema de la aportación de pruebas

y la concreción de procesos judiciales, y el establecimiento de sanciones que prevengan

el incumplimiento de mínimos técnicos. El escenario ideal es que las causas iniciadas no

prescriban por problemas de tipificación y que haya una responsabilización efectiva de los

funcionarios por sus actos. Deben concretarse las sanciones (Chacón, 2005).

Por la naturaleza de este tipo de medidas, es necesario que se inscriban dentro de una

estrategia que incorpore otras acciones, de manera que las partes del sistema no

perciban que la única respuesta para solventar las falencias del sistema es la vía

represiva, sino que se articula un proceso integral, del cual este instrumento es sólo un

ingrediente necesario, mas no el central.

• Apoyo en otros instrumentos legales y alianzas estratégicas. Como se plasma en la

investigación, uno de los principales ejes de debate remite al grado de eficacia de la ley.

Por lo que se sabe, su estado de cumplimiento es deficitario y son muchas las razones

aparentes que inducen a él. A partir este escenario, se torna obligatorio plantear un plan

52


de acción que incorpore, entre otros puntos, un estudio de la jurisprudencia y legislación

nacional en la materia, de manera que se conozcan y utilicen todos los recursos

disponibles para incentivar, en un primer momento, y forzar, en última instancia, la

satisfacción de lo dispuesto. Indudablemente, esta acción pasa por el establecimiento de

alianzas estratégicas con las instituciones contraloras del sector, las cuales, como se ha

apuntado en este trabajo, podrían concretar un abordaje integral, en términos de control

de la gestión.

• Responsabilización. Dado el carácter sistémico, las relaciones entre el Archivo Nacional

y los archivos centrales deben estar mediadas por los titulares de las instituciones. La

rendición de cuentas se sustenta en esquemas de control horizontal que tienen lugar

entre instancias pares, con rango administrativo similar y potestades equiparables. A

partir de este supuesto conceptual, tanto el Archivo Nacional como la legislación que se

emita al respecto, debe comprometer a las instituciones y sus jerarcas en el cumplimiento

de la ley, de manera que se aborde la gestión archivística en el contexto institucional y no

asilada de éste y se dimensione la responsabilización de los encargados de archivo

únicamente en el ámbito decisión propio (Cordero, 2005).

En este escenario, las relaciones entre el Departamento de Servicios Archivísticos

Externos y los archivos centrales se da únicamente a nivel de asesoría y seguimiento

técnico, como unidades especializadas en archivos administrativos; mientras que el

compromiso y responsabilidad por el cumplimiento de la ley y directrices es asumido por

los superiores de cada institución, quienes están en capacidad de imprimirles el carácter

de obligatoriedad requerido para su adopción institucional. Esta es la única forma de

garantizar una gestión adecuada (Zamora, 2005).

• Autonomía en los procedimientos. En el marco de una profesionalización constatada

en el archivo central de cada institución, y con el propósito de agilizar los procedimientos,

valdría explorar la posibilidad de que prácticas como la eliminación de documentos y la

elaboración de los instrumentos respectivos, sea ejecutado de manera autónoma en cada

institución, dado que es en las instituciones donde se encuentran los especialistas

(productores de los documentos) quienes poseen el criterio para determinar el valor y la

importancia de conservar o eliminar un documento (Brenes y Ríos, 2005).

53


• Acceso a los documentos. Una de las taras pendientes es avanzar hacia la creación de

normativa general que regule el acceso a la información y los documentos en el país.

Existe la necesidad de definir con claridad los tipos de información y los niveles de acceso

a ella, principalmente en lo que respecta a documentación administrativa y del ámbito de

la intimidad y datos sensibles (Chacón, 2005).

• Utilización de nuevas tecnologías para preservación de documentos. El problema de

recursos y espacio ha llevado a la necesidad de que los documentos se produzcan y

preserven en soportes electrónicos. La recomendación concreta versa sobre la necesidad

de que este tema sea de prioridad nacional para las autoridades competentes, a fin de

contribuir con la resolución de los problemas de conservación y asegurar la utilización de

equipos y soportes que garanticen su vigencia (Rivera, 2005).

6.3.2 Operativización del sistema

• Acciones en el Departamento de Servicios Archivísticos Externos. Dada la conexión

con el resto del sistema que tiene funciones eminentemente administrativas, este

departamento debe garantizarse el recurso humano necesario para cumplir cabalmente y

oportunamente con la obligación de asesorar técnicamente y dar seguimiento a las

gestiones tal como se consagra en la ley (Hidalgo, 2005). Asimismo, este equipo de

trabajo debe contar con amplia experiencia en archivos administrativos en Costa Rica -

aún mejor que haya trabajado en uno de ellos o realizado alguna pasantía - de forma que

su gestión parta de la base de la comprensión de la complejidad institucional, y que esto

permita facilitar de mejor manera los procesos que ejecutados por los archivos centrales

(Vargas, 2005).

• Alianzas estratégicas y ciclos de capacitación. Dado el problema de

profesionalización, rotación de personal y la incorporación de nuevas de regulaciones a

cargo de los encargados de archivo, es importante favorecer procesos de capacitación

permanentes, en conjunto con organizaciones especializadas como la CIAC, o socios

estratégicos como las universidades, de manera que se aproveche el conocimiento

experto y la capacidad instalada en una iniciativa que eventualmente acercaría más a las

partes de sistema y contribuiría a darle identidad al gremio (Vargas, 2005).

54


• Seguimiento flexible de los procesos. Esto es lo contrario a la aplicación irrestricta de

la ley. Sin ánimo de entrar en contradicción con la recomendación relacionada con la

tipificación de delitos, existe evidencia de que los abordajes estrictamente normativos –

represivos para asegurar la vigencia y reconocimiento de la autoridad, al final de cuentas

no modifica los patrones de conducta registrados. Por el contrario, existen argumentos

favorables relacionados con los posicionamientos que se distancian de una operación

preventiva - coactiva y basada en el temor a la sanción, y que más privilegian respuestas

en un plano metajurídico, en el que se adoptan prácticas que propician un sentimiento de

adhesión y pertenencia a la gestión encargada, sin caer a niveles permisivos.

Evidentemente, un cambio hacia este abordaje podría favorecer la estructuración

procesos eficientes, en ausencia de mecanismos represivos, en un mediado plazo, dado

el cambio político y cultural inherente en el sistema.

Un viraje en este sentido no implica la sustitución de los objetivos primarios del Sistema,

sino la aplicación de un método distinto que podría contribuir a acercar posiciones y a

restarle tensión a la relación entre los archivos centrales y el Archivo Nacional.

• Formulación y emisión de políticas. Con el fin de que los propósitos que montan en

una decisión sean satisfechos, es conveniente la participación de todas las voces del

sistema y el reconocimiento del campo de acción sobre el que se procuran introducir

cambios o modificar conductas. Es imprescindible la estructuración de procesos

inclusivos que den cuenta del grado de viabilidad en las propuestas y que incorporen

tanto la visión estrictamente histórica en el tratamiento de los documentos, así como todo

lo concerniente a la gestión y acceso a la información en contextos institucionales

(Cordero, 2005 y Zamora, 2005).

De igual forma, la formulación de toda política para el sector debe partir del

reconocimiento de las diferencias y posibilidades que tiene cada institución, según sector

de la administración, para el cumplimiento de la ley (Zamora, 2005). ¡Que se demande lo

posible, con la mirada en lo deseable!

55


7 APUNTES FINALES

Desde una perspectiva evolutiva, la gestión archivística en Costa Rica se encuentra en una

etapa de transición, en la que estructuración de un sistema de archivos ya dejó de ser

suficientes para asegurar una gestión documental adecuada en el país. El aumento de la

complejidad devenido durante la última década, ha traído consigo la multiplicación de las

variables y asuntos, así como de los partes y los intereses a considerar para la conducción

adecuada del andamiaje archivístico. En la actualidad, la gestión documental no depende

únicamente del Archivo Nacional, como ha sido la normalidad durante la mayor parte de la

historia archivística en Costa Rica, si no que, el otrora actor solitario ahora está acompañado

por nueva voces que son el reflejo del estado de madurez que ha alcanzado la gestión en los

últimos años.

Quizá la contribución más importante del período reciente, no ha sido la creación del sistema

y de los archivos centrales en sentido estricto, sino el insipiente posicionamiento de la

archivística como un tema trasversal a la administración pública, como una herramienta

institucional de control y eficiencia administrativa. No obstante, la ecuación: periodo de

vigencia y aumento de complejidad, resulta en tensiones generadas por el desgaste e

insuficiencia que en la práctica someten al sistema en una crisis, que lo coloca a las puertas

de un proceso metamórfico, como el que actualmente experimenta.

Las fricciones evidenciadas en este trabajo, que se basan en elementos subjetivos de la

gestión, no demuestran otra cosa que debilidades en el ámbito de la operatividad del sistema.

Y es que ahora los supuestos de participación diseñados para el único actor existente en

aquel momento histórico social (1990), han dejado de ser funcionales, precisamente por la

proliferación de otras unidades con intereses y asuntos propios, que refutan y demandan, se

aprisionan y desobedecen; ante la tensión que se deriva de la aplicación de cambios dictados

por la rectoría del sistema archivos y la tiesura de la institucionalidad pública renuente a la

implementación de nuevas prácticas que alteren su esquema de prioridades corporativas.

En sí, lo que se tiene es un problema de posicionamientos e intereses, es decir, un conflicto

de tipo político en su acepción más amplia, que más que un padecimiento estructural, puede

ser abordado como un síntoma que potencia la oportunidad de cambio hacia un modelo de

organización y gestión más eficiente y actualizado para compensar las necesidades que se

56


plantean en la actualidad. Sobre esta línea, se identifican un conjunto de retos para el

sistema y sus componentes, cuyo común denominador y gran reto es el refinamiento de la

gestión.

A nivel de sistema, despunta la exigencia de avanzar hacia la profesionalización,

normalización de procesos técnicos y creación de mayor cantidad de archivos centrales que

satisfagan las necesidades de organización documental, en primera instancia, de las

instituciones públicas. Asimismo, se plantea la obligatoriedad de establecer procesos

inteligentes y provisorios para la incorporación de nuevas tecnologías y soportes en el

tratamiento documental.

En lo que respecta al Archivo Nacional como cabeza del sistema, se pone de manifiesto la

conveniencia de reconozca que es acompañado por otros actores en el desarrollo de la

gestión archivística, lo cual sugiere que, sin ceder en sus funciones rectoras, debe establecer

con claridad las reglas del juego e impulsar procesos horizontales de formulación y decisión

de políticas para el sector, de manera que los productos derivados de estas iniciativas y la

misma labor rectora, sean objeto de legitimidad y aceptación por la vía del convencimiento y

no por la imposición que desemboca en animadversión y desobediencia.

De igual forma, se hace imprescindible un conocimiento certero y actualizado del estado del

cumplimiento de la ley y de las prácticas básicas necesarias para la adecuada gestión

documental y el abordaje de un proceso de reforma en el sector. Ninguna iniciativa debe

partir de un conocimiento aproximado de la situación ni de las causas de su inobservancia; es

decir, determinar el cumplimiento o no de la ley como una ecuación dicotómica, no permite

identificar posibles elementos estructurales que impidan un correcto tratamiento a los

documentos y acceso. Indudablemente, existen diferencias entre las instituciones. Como

bien lo señala la Defensoría de los Habitantes, tienden a observarse indicios comunes de

incumplimiento por sector de actividad, sea municipal, salud, ministerial, entre otros. El

reconocimiento de los contrastes y las semejanzas sugiere, bajo la guía de criterios técnicos,

la posibilidad flexibilizar las normas y adecuar reglamentos para cada realidad institucional.

La discusión queda planteada.

Un tema adicional que subyace a toda la gestión documental es la precaria sensibilidad de la

trascendencia de la gestión de los archivos y del posicionamiento de los mismos en las

57


instituciones. Si bien, en foros internacionales se recomienda que profesionales de otras

áreas reciban formación en archivística para sensibilizarlos y así dimensionar la importancia

de una adecuada gestión de los documentos en las instituciones,44 ciertamente, en

concomitancia con lo anterior, los profesionales en archivística, más allá de su preparación

técnica, deben nutrirse de una perspectiva profesional que les permita liderar procesos

internos de negociación, para reivindicar el rol de sus departamentos en las instituciones,

como instancias de control y promotoras de transparencia administrativa, así como la

exploración de rutas alternativas para suplir las necesidades materiales impuestas por el

tema de las prioridades de las instituciones. Esta labor pasa por un proceso de

autoconvencimiento de su desempeño y ubicación normativa, y de la adquisición de

destrezas multidisciplinarias.

A pesar de lo anotado, la eventual puesta en práctica de algunos de los señalamientos

realizados, por sí solo no garantiza un funcionamiento adecuado del sistema, si las partes del

mismo (Archivo Nacional y archivos administrativos) no cooperan en la articulación de los

procesos. De hecho, la principal amenaza para una gestión adecuada, es que las partes no

reconozcan las complejidades inherentes al ámbito funcional de la contraparte y se planteen

demandas que basadas en aspiraciones y sin oportunidades de concreción. Esto opera en

doble vía.

Finalmente, lo más importante es que más allá del cumplimiento de la ley y otras

disposiciones, lo trascendente es la ejecución de una adecuada gestión documental,

sustentada en múltiples recomendaciones elaboradas por organismos internacionales en

materia de control, gestión y adecuación a nuevas tecnologías a la producción y conservación

documental, que, paralelamente a las consideraciones expuestas, deben engrosar la lista de

tareas por realizar, de cara a la modernización y consolidación del Sistema Nacional de

Archivos.

44 Véanse recomendaciones emanadas del XIV Congreso Internacional de Archivos en http://www.mcu.es

58


8 FUENTES DE INFORMACIÓN

- Bermúdez, María Teresa. Jefe del Departamento de Servicios Archivísticos Externos de DGAN. 2005, Marzo. DGAN

- Brenes González, Olga. Coordinadora del Centro de Archivo y Comunicaciones del Instituto Tecnológico de Costa Rica (TEC). 2005, Abril. TEC

- Chacón Arias, Virginia. Directora del Archivo Nacional. 2005, Junio. Archivo Nacional

- Chacón Arias, Virginia (2001). El ayer y el hoy del desarrollo archivístico costarricense. Revista del Archivo Nacional. Enero – Diciembre. Año LXV. Número 1-12.

- Chacón de Umaña, Luz Alba (1977). El Archivo Nacional. Trabajo preparado para el Primer Congreso Nacional de Bibliotecología, Documentación e Información. Colegio de Bibliotecarios de Costa Rica: San José

- Cordero Rojas, Marco. Jefe del Sistema Institucional de Archivo de la Universidad Nacional (UNA). 2005, Abril. UNA

- Cortés Alonso, Vicente (1978). Sistema Nacional de Archivos: Costa Rica. Desarrollo de infraestructuras de información. UNESCO: París

- Defensoría de los Habitantes (2001). Informe Anual 1998-1999. Defensoría de los Habitantes: San José

- Defensoría de los Habitantes (2004). Informe Anual 2002-2003. Defensoría de los Habitantes: San José

- Dirección General de Archivo Nacional. (Marzo, 2004). Informe de Asesoría No. 02-2004. Departamento de Servicios Archivísticos Externos.

- _______________________________. (Marzo, 2004). Informe de Asesoría No. 03-2004. Departamento de Servicios Archivísticos Externos.

- _______________________________. (2004). Informe de Asesoría No. 04-2004. Departamento de Servicios Archivísticos Externos.

- _______________________________. (2004). Informe de Asesoría No. 05-2004. Departamento de Servicios Archivísticos Externos.

- _______________________________. (Marzo, 2004) .Informe de Asesoría No. 06-2004. Departamento de Servicios Archivísticos Externos.

- _______________________________. (2004) Informe de Asesoría No. 08-2004. Departamento de Servicios Archivísticos Externos.

- _______________________________. (Junio, 2004) Informe de Asesoría No. 11-2004. Departamento de Servicios Archivísticos Externos.

59


- _______________________________. (Junio, 2004) Informe de Asesoría No. 11-2004 [Seguimiento]. Departamento de Servicios Archivísticos Externos.

- _______________________________. (Agosto, 2004) Informe de Asesoría No. 15-2004. Departamento de Servicios Archivísticos Externos. Agosto, 2004.

- _______________________________. (2004) Informe de Asesoría No. 17-2004. Departamento de Servicios Archivísticos Externos.

- _______________________________ (Mayo, 2004) Informe de Inspección No. 01-2004. Departamento de Servicios Archivísticos Externos.

- _______________________________. (Mayo, 2004) Informe de Inspección No. 02-2004. Departamento de Servicios Archivísticos Externos.

- _______________________________. (Mayo, 2004) Informe de Inspección No. 03-2004. Departamento de Servicios Archivísticos Externos.

- _______________________________. (Julio, 2004)Informe de Inspección No. 04-2004 [Seguimiento]. Departamento de Servicios Archivísticos Externos.

- _______________________________ (Noviembre, 2004) Informe de Inspección No. 05-2004. Departamento de Servicios Archivísticos Externos.

- _______________________________. (Noviembre, 2004) Informe de Inspección No. 06-2004. Departamento de Servicios Archivísticos Externos.

- _______________________________. (Octubre, 2004) Informe de Inspección No. 07-2004. Departamento de Servicios Archivísticos Externos.

- _______________________________.(Octubre, 2004) Informe de Inspección No. 08-2004. Departamento de Servicios Archivísticos Externos.

- _______________________________. (Octubre, 2004) Informe de Inspección No. 09-2004. Departamento de Servicios Archivísticos Externos.

- _______________________________.(Octubre, 2004) Informe de Inspección No. 10-2004. Departamento de Servicios Archivísticos Externos.

- _______________________________. (Octubre, 2004) Informe de Inspección No. 11-2004. Departamento de Servicios Archivísticos Externos..

- _______________________________ (2003). Descubriendo nuestro pasado: Los tesoros y curiosidades del Archivo Nacional. GEDI – ICE: San José

- _______________________________ [DGAN] (1981). Centenario 1881 – 1981. Ministerio de Cultura Juventud y Deportes: San José.

- Directriz con las regulaciones técnicas sobre la administración de los documentos producidos por medios automáticos. Diario Oficial La Gaceta No. 221, 11 de noviembre del 2004. San José, Costa Rica.

60


- Dromi, José Roberto (1983). Instituciones de Derecho Administrativo. Astrea: Buenos Aires

- Hidalgo, Marielos. Encargada del Archivo Central de la Municipalidad de Escazú. 2005, Abril. Municipalidad de Escazú

- Ledezma Hernández, Rita. Jefe del Centro de Información, Documentación y Recursos Bibliográficos de la Universidad Estatal a Distancia (UNED). 2005, Marzo. UNED.

- Ley de Archivo Nacional. Ley 3661. Diario Oficial La Gaceta No.10, 21 de enero de 1966

- Ley de Creación de la Junta Administrativa del Archivo Nacional, Ley 5574. Diario Oficial La Gaceta No. 181, 25 de setiembre de 1974

- Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos. Ley No. 8232. Diario Oficial La Gaceta No. 49, 11 de marzo del 2002

- Ley del Sistema Nacional de Archivos, Ley 7202. Diario Oficial La Gaceta No. 225, 24 de octubre de 1990

- Ley General de Control Interno. Ley No.8292. Diario Oficial La Gaceta No.169, 4 de setiembre del 2002

- Ley General de la Administración Pública, Ley No. 6227. Diario Oficial La Gaceta No. 102 Alc. 90, 30 de mayo de 1978 y No. 203, 26 de octubre de 1978

- Manual de normas generales de control interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización. Diario Oficial La Gaceta No.107, 5 de junio del 2002

- Majone, G (1997). Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. España. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública.

- Murillo Delgado, José Francisco (1980) El Archivo Nacional. Evolución Histórica (1881-1979). Escuela de Historia – Universidad de Costa Rica: San José.

- Organización de los Estados Americanos (2004, junio). Declaración Acceso a la Información Pública: fortalecimiento de la democracia. En: http://www.oas.org

- Reglamento a la Ley del Sistema Nacional de Archivos, Decreto No. 24023-C

- Ríos, Marjorie. Encargada del Archivo Central del Instituto Tecnológico de Costa Rica (TEC). 2005, Abril. TEC.

- Rivas, Bernal. Profesor Escuela de Archivística. Universidad de Costa Rica. 2005, Marzo. Facultad de Ciencias Sociales - UCR

- Rivera, Antonio. Consultor para el Archivo de la Dirección de OPES/CONARE. 2005, Abril. Archivo Universitario Rafael Obregón Loría - UCR

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- Saborío, Rodolfo. Rendición de cuentas en Costa Rica: diagnóstico y propuesta de sistematización. Institut Internacional de Gobernabilitat de Catalunya. En: http://www.iigov.org

- Sala Constitucional. Res. No. 2003-06908. Corte Suprema de Justicia. San José



- Tanodi, A (1976). Organización de las estructuras archivistas. Informe preparado para el Gobierno de Costa Rica por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). UNESCO: París.

- UNESCO (2001, agosto). Recomendaciones de la Conferencia General No. 31ª. En: http://portal.unesco.org

- Vargas, William. Presidente de la Comisión Interinstitucional de Jefes y Encargados de Archivos Públicos de los Poderes del Estado (CIAC). 2005, Abril. Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC).

- Zamora, Kattia. Jefe de Sección de Archivo del Tribunal Supremo de Elecciones y miembro de la CIAC. 2005, Abril. Tribunal Supremo de Elecciones.

62


9 ANEXOS

63


Tabla No.6 DGAN: Sistematización de las visitas de asesoría realizadas por el Departamento de

Servicios Archivísticos Externos durante el 2004

Institución Temática Diagnóstico Recomendaciones

COMEX Transferencia de documentos.

- Traslado de documentos a lo interno del Ministerio

Municipalidad de Nicoya

Creación de Archivo Central.

- Acumulación de documentos sin tratamiento archivístico.

- Carencia de archivo central. - Problemas de organización de los documentos

- Organizar y clasificar los documentos. - Conformar el Comité Institucional de Selección y

Eliminación de Documentos. - Capacitar al personal - Considerar ubicación y características del

inmueble

Colegio de Farmacéuticos

Procedimientos para selección y eliminación de documentos.

- Ausencia de criterios para la producción y organización documental

- Acumulación de gran cantidad de documentos. - Carencia de un profesional en archivística - No se realiza transferencia, selección ni

eliminación de documentos

- Conformar el Comité Institucional de Selección y Eliminación de Documentos.

- Consultar a la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos.

- Contratar a profesional en archivística - Capacitar al personal. - Considerar características del inmueble

MTSS Creación/Implementación de sistema de archivo de gestión

- Duplicidad de funciones - Clasificación y organización de documentos - Ausencia de controles para préstamo y consulta

de documentos - Ausencia de criterios para seleccionar y eliminar

documentos. - Espacio físico y mobiliario inadecuado

- Capacitar al personal. - Controlar automatizadamente la

correspondencia.

Municipalidad de Guácimo Archivo Central

- Carencia de archivo central - Ausencia de políticas archivísticas

institucionales. - Deterioro de documentos - Problemas de organización de los documentos - Ausencia de controles para préstamo y consulta

de documentos

- Revisar el reglamento del Archivo Central. - Conformar el Comité Institucional de Selección y

Eliminación de Documentos. - Estudiar modelo de Tabla de Plazos para

archivos municipales. - Capacitar al personal. - Definir y girar políticas institucionales de


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Tabla No.6 Continuación


CONESUP Archivo central - Problemas de organización de los documentos - Saturación del espacio.

- Definir ubicación del inmueble - Recabar información sobre cantidad de metros

lineales que se producen. - Capacitar al personal. - Actualizar y ejecutar el Plan de Clasificación de

Documentos. - Describir los documentos. - Solicitar al Comité Institucional de Selección y

Eliminación de Documentos la valoración de expedientes de las carreras.

Municipalidad de San Isidro

Administración de archivo central

- Carencia de plan de normalización de producción de documentos.

- Ausencia de controles para préstamo y consulta de documentos

- Necesidades de capacitación

MINAE Creación de Archivo Central - Problemas de organización de los documentos

Centro de Desarrollo Estratégico e Información en Salud y Seguridad Social, CCSS.

Seguimiento de Archivo de Gestión (organización)

- Problemas de clasificación de los documentos. Inexistencia de cuadro uniforme

- No se realiza transferencia, selección ni eliminación de documentos

- Uniformar la clasificación de los documentos en los archivos de gestión.

- Sustituir el local. - Establecer controles de préstamo de

documentos.

RECOPE Archivo Central - Agotamiento del espacio disponible. - Espacio físico inadecuado - Carencia de un profesional en archivística

- Asegurar espacio físico para el archivo central. - Adecuar el inmueble según especificaciones de

equipo y ambiente. - Conformar el Comité Institucional de Selección y

Eliminación de Documentos. Fuente: Elaboración propia, a partir de informes de asesoría realizados durante el año 2004 por el Departamento de Servicios Archivísticos Externos de la Dirección General del Archivo Nacional

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Tabla No.7 DGAN: Sistematización de las visitas de inspección realizadas por el Departamento de

Servicios Archivísticos Externos durante el 2004


BANHVI Archivo Central.

- Espacio físico con dimensiones inadecuadas - No hay tabla de plazos - Carencia de un profesional en archivística - Falta apoyo institucional

- Contratar a profesional en archivística - Demandar compromiso de la institución - El Comité Institucional de Selección y

Eliminación de Documentos debe asumir funciones y establecer responsabilidades

Gerencia de Pensiones. CCSS

Archivo especializado de gestión.

- Inexistencia de Comité Institucional de Selección y Eliminación de Documentos

- Carencia de recurso humano

- Capacitar al personal - Aumentar el personal del Archivo - Adoptar la ordenación numérica para de archivo

de expedientes. II Circuito Poder Judicial,

Archivo especializado de gestión.

- Espacio físico y mobiliario inadecuado - Carencia de recurso humano - Contratar a profesional en archivística

INA Archivo Central - Ausencia de controles para préstamo y consulta de documentos.

- Clasificar y ordenar documentos - Calendarizar la transferencia de documentos - Controlar el préstamo y consulta de documentos

Instituto costarricense de Turismo

Estado de conservación de documentos audiovisuales.

- No se realiza transferencia de material audiovisual

- Deterioro de documentos

MINAE Sistema Nacional de Áreas de Conservación

Archivos de Gestión

- Problemas de clasificación de los documentos. Inexistencia de cuadro uniforme

- No se realiza transferencia, selección ni eliminación de documentos

- Ausencia de vigilancia para acceso al depósito.

- Crear una archivo central - Contratar a profesional en archivística - Organizar los documentos de los archivos de

gestión. - Reubicar documentos a espacio físico

adecuado.

MTSS

Conservación documental y evaluación de instalaciones.

- Espacio físico y mobiliario inadecuado - Ausencia de rutinas de aseo y limpieza. - No hay sistemas de información ni bases de

datos. - Documentos en estado de abandono - Carencia de un profesional en archivística - No existen tablas de plazos - No hay cuadros de clasificación

- Crear archivo central y de gestión - Capacitar al personal - Establecer procedimientos para transferencias. - Organizar documentos y hacer tablas de plazos. - Adecuar el inmueble según especificaciones de

equipo y ambiente - Girar políticas institucionales de recolección,

conservación y organización de documentos

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Tabla No.7 Continuación


Municipalidad de Abangares Archivo Central.

- Carencia de un profesional en archivística - Ausencia de archivo central. - No existe el Plan de Clasificación. - No se realiza transferencia, selección ni

eliminación de documentos - Espacio físico limitado e inadecuado

- Crear el Archivo Central. - Reubicar documentos a espacio físico adecuado

Conformar el Comité Institucional de Selección y Eliminación de Documentos.

- Estudiar modelo de Tabla de Plazos para archivos municipales.

- Considerar características del inmueble - Nombrar encargado del archivo central. - Realizar transferencia de documentos.

Municipalidad de Bagaces Archivo Central

- Carencia de Archivo Central - Ausencia de componentes para equipar el

Archivo - Acumulación de documentos sin tratamiento

archivístico

- Organizar documentación - Conformar el Comité Institucional de Selección y

Eliminación de Documentos. - Estudiar modelo de Tabla de Plazos para

archivos municipales. - Adecuar el inmueble según especificaciones de

equipo y ambiente - Realizar transferencia de documentos

Municipalidad de Talamanca.

Responsabilidad de pérdida de actas.

- No consta solicitud de eliminación de documentos.

- No existe el Comité Institucional de Selección y Eliminación de Documentos.

- No se ha tramitado la aprobación de tablas de plazos para la conservación de documentos.

- Espacio físico inadecuado

- Capacitar al personal. - Conformar el Comité Institucional de Selección y

Eliminación de Documentos. - Demandar apoyo de la institución - Consultar a la Comisión Nacional de Selección y

Eliminación de Documentos

SINART Archivo Central

- Espacio físico y mobiliario inadecuado - Falta apoyo institucional. - Avance insuficiente en organización del Fondo

Documental

- Definir y girar políticas institucionales de recolección, conservación y organización de documentos

- Demandar apoyo de la institución en la implementación de medidas correctivas

- Adecuar el inmueble según especificaciones de equipo y ambiente

Fuente: Elaboración propia, a partir de informes de inspección realizados durante el año 2004

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