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“EL MODELO ESTRUCTURAL DE LITIGIO: UNA ALTERNATIVA
EFICAZ PARA LA DEFENSA DE DERECHOS COLECTIVOS”
TESIS PROFESIONAL
QUE PARA OBTENER EL TITULO DE
LICENCIADO EN DERECHO
P R E S E N T A
JUAN BOSCO LÓPEZ LEÓN
DIRECTOR DE TESIS : MTRO. JAIME OLAIZ-GONZÁLEZ
MEXICO D. F. 2011
UNIVERSIDAD PANAMERICANA
FACULTAD DE DERECHO
CON RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS ANTE LA S.E.P
CON NUMERO DE ACUERDO 944893 DE FECHA 24-III-94
2
ÍNDICE
Página
INTRODUCCIÓN 5
CAPÍTULO I. DIFERENCIAS DE LOS MODELOS
CONTEMPORÁNEOS DE LITIGIO
10
CARACTERÍSTICAS DE LOS MODELO DE LITIGIO
1.- Bipolaridad en la demanda. 16
2.- Litigio Retrospectivo. 16
3.- Derecho y remedio independientes. 16
4.- Demanda como episodio en sí mismo. 17
5.- Proceso iniciado y controlado por las partes. 17
CRÍTICAS AL MODELO ESTRUCTURAL DE LITIGIO
I.- Instrumental 18
II.- Histórica 19
III.- Axiomática 21
IV.- Procedimental 22
CASO: Goldberg vs Kelly 23
CAPÍTULO II. LABOR DEL JUEZ EN AMBOS MODELOS DE
LITIGIO
29
CARACTERÍSTICAS DEL ROL DEL JUEZ
1.- Independencia 37
2.- Diálogo educacional 38
ETAPAS DEL PROCESO
3
A) Jurisdicción. 40
B) Mandato u orden judicial (Preventive Injunction). 40
C) Representación. 42
D) Notificaciones. 43
E) Hechos. 47
F) Fase Remedial 48
CASO: Ruiz vs Estelle 53
CAPÍTULO III. DIVERSAS APROXIMACIONES A LA NOCIÓN DE
DERECHOS COLECTIVOS Y SUS MEDIOS DE TUTELA
58
III.1. Distinción de nociones de derechos colectivos
59
1.- Derechos difusos 59
2.- Derechos colectivos 59
3.- Derechos individuales homogéneos 62
4.- Derechos de incidencia colectiva 64
5.- Derechos sociales 66
III.2. Medios de tutela colectiva de derechos
67
A. Litisconsorcio 68
B. Acción Popular 70
C. Acción de Grupo 71
D. Amparo Colectivo 71
E. Class Action 73
CASO: Viceconte 75
CAPÍTULO IV. IMPLEMENTACIÓN EN MÉXICO DE LOS
MODELOS COLECTIVOS DE DEFENSA DE DERECHOS
78
4
A) Antecedentes en el ámbito legislativo 78
B) Reforma constitucional 81
C) Iniciativa de ley reglamentaria 84
D) Dictamen aprobado por la Cámara de Senadores 89
cuadro comparativo 100
E) Antecedentes en el ámbito judicial 111
CASO: Mini Numa 114
CAPÍTULO V. ¿ES ACONSEJABLE LA ADOPCIÓN DEL
MODELO ESTRUCTURAL DE LITIGIO EN NUESTRO SISTEMA
JURÍDICO?
120
A.- El juicio de amparo en México 121
A.I. Interés legítimo 122
A.II. Declaración general de inconstitucionalidad 124
B.- Herramientas susceptibles de ser reformadas y adicionadas en la Ley Reglamentaria sobre acciones colectivas
127
B.1. Opt in y opt out 128
B.2. Special master 130
PROPUESTAS DE ESTRATEGIAS DE TRANSFORMACIÓN
132
A) En lo relativo al litigio estructural en general 132
B) En lo relativo a las acciones colectivas y al debido proceso
134
C) Cambios en la cultura jurídica prevaleciente: tránsito al modelo estructural de litigio como consecuencia natural de las transformaciones de nuestro sistema jurídico-constitucional
135
BIBLIOGRAFÍA 137
5
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo tiene como finalidad contribuir a los intercambios que se
han suscitado a raíz de las profundas transformaciones que está experimentando
nuestro sistema jurídico desde hace tres años con la reforma en materia de
impartición de justicia en 2008, y de manera más específica, con las reformas
constitucionales en materia de derechos colectivos de 2010 y del juicio de amparo
en 2011, y los efectos de estas transformaciones en la adjudicación judicial. El
carácter distintivo de este trabajo radica en centrar la discusión del tema en la
especial trascendencia que tiene el reconocimiento de los derechos colectivos y su
correlativa protección judicial en un estado constitucional, social y democrático de
derecho.
Desde las primeras aproximaciones a la reforma de 2010, se pusieron de
manifiesto las complejidades para entender las implicancias que la tutela de
derechos colectivos en México traería consigo. Desde la perspectiva de este
trabajo, resulta pertinente clarificar esas complejidades a partir del análisis
comparado de la dicotomía introducida hace unas décadas en el derecho
estadounidense, entre el denominado modelo tradicional de litigio (dispute
resolution) en contraposición al modelo estructural de litigio (structural litigation)
que vertebra la propuesta fundamental de esta tesis.1
El modelo estructural de litigio surgió en los Estados Unidos a través del
paradigmático caso Brown vs Board of Education,2 que fue resuelto por la Corte
1Cfr. Fiss, Owen M., The forms of justice, Nueva York, New York University Press, 2003, colección
The law as it could be, pp. 2-16. 2 347 U.S. 483, 74 S.Ct. 686, 98 L.Ed. 873 (1954) y 349 U.S. 294, 75 S.Ct 753, 99 L.Ed. 1083
(1955) La controversia en cuestión se presentó en la Ciudad de Topeka, en el Estado de Kansas. En esta la parte actora fue la clase formada por padres de familia en nombre de sus hijos menores de edad y la parte demandada el Comité educativo de la ciudad, conoció del caso en primera instancia la Corte de Distrito de Kansas y en apelación la Corte Suprema de los Estados Unidos. Los actores demandaban a esta agencia administrativa que modificara sus políticas de segregación racial, ya que mantenía escuelas primarias separadas para negros y blancos, a pesar de la cercanía y facilidades que podía presentar para la comunidad afroamericana que sus menores fuesen admitidos en escuelas para gente de raza blanca. En primera instanicia la Corte de Distrito resolvió a favor de la parte demandada, motivando su fallo en el precedente Plessy vs Ferguson, resuleto por la Suprema Corte de este país en 1896, que
6
Suprema de dicho país en 1954 y constituye sin duda, uno de los pilares que
dieron origen a la defensa de los derechos civiles que se ha practicado desde
entonces.
El primer capítulo, se ocupa de realizar la ubicación de ambos modelos en el
universo del derecho, la distinción de los sujetos que intervienen en los dos
esquemas de litigio, así como las notas características de cada uno de ellos en
contraste con el otro. Por ahora, basta apuntar que el modelo estructural no
solamente resuelve conflictos en los que se observan intereses jurídicos
particulares, sino que trata de cambiar la estructura en la cual se ven reflejadas
prácticas sistemáticas inconsistentes con principios constitucionales que tutelan
derechos fundamentales.
Una vez estudiadas las características propias del modelo en el que se centra
este trabajo, se analizarán las críticas que han surgido en la doctrina de otros
países sobre el litigio estructural, las cuales se pueden dividir en las categorías de
instrumentales, históricas, axiomáticas y procedimentales. En dicha sección se
proporcionará además, un estudio de las respuestas que quienes defienden al
modelo estructural han encontrado a estos puntos de vista, con lo que podrá
conocerse a fondo el mencionado método de litigio.
En el segundo apartado, se estudiará la labor del juez en una democracia
moderna,3 entendida a través del la historia de sus funciones que desemboca en
el concepto de adjudicación al que debe tender el sistema mexicano de justicia.
establecía que la ley requería que se proporcionaran facilidades “separadas pero iguales” a blancos y negros en vagones de ferrocarril. Por su parte en el año 1954, la Corte Warren por unanimidad resolvió el caso a favor de la parte actora, argumentando que a pesar de que una primaria de gente negra contara con los mismos inmuebles, transporte, valor curricular y preparación por parte del profesorado, la segregación violaba la catorceava enmienda de la Constitución “ningún Estado podrá…negar a cualquier persona…una protección igual de las leyes”. La segregación era inconstitucional en tanto que significaba un daño psicologico y una desventaja social para los niños negros, por lo que revirtió el fallo de Plessy vs Ferguson, ya que la constitucionalidad no consistía en que las facilidades fuesen iguales sino en que no existiera una doctrina de separación. 3 Cfr. Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, 3ª. ed., México, Fondo de Cultura Económica,
2007; Cfr. Bovero, Michelangelo, Una gramática de los derechos: Contra el gobierno de los peores, Madrid, Trotta, 2002 y; Cfr. Salazar Ugarte, Pedro, La democracia constitucional. Una radiografía teórica, México, Porrúa, 2008.
7
Las actividades que distinguen en lo esencial dicho rol del que se ha llevado a
cabo en el pasado son: el dialogo educacional,4 en el que intervienen todos los
sujetos interesados en el juicio, mediante el cual el juez conoce mejor a las partes
y entiende las necesidades de éstas y; la independencia,5 que el titular del órgano
judicial debe tener respecto de los diversos factores de poder como son:
organismos gubernamentales, otros miembros del órgano judicial y las partes que
se someten a su jurisdicción. En este contexto, se procederá a identificar la tarea
que debe realizar el juez en las etapas de un juicio propio del modelo estructural, a
diferencia de su actividad en el esquema tradicional. Al respecto, los temas en los
que se podrán encontrar las diferencias más relevantes que merecen un estudio
profundo en este trabajo, consisten en su actuación por lo que toca a la
representación, notificaciones, hechos del caso y el mandato judicial como medida
preventiva, así como estrategia de la fase remedial.
En el tercer capítulo, se pretende realizar una distinción de los diversos
términos que se relacionan con los derechos colectivos en el contexto del derecho
comparado, entre los que se encuentran países con tradiciones jurídicas similares
a la nuestra como son: Brasil, Colombia y Argentina, así como el sistema
estadounidense que ha marcado la pauta en la tutela de derechos colectivos.
Debido a los diversos términos que se han acuñado en los marcos jurídicos
mencionados, han surgido diversas confusiones sobre la materia en estudio, por lo
que se esquematizan los conceptos de manera clara para facilitar su comprensión.
Resulta de utilidad para el tema del que se ocupa este trabajo, diferenciar con
claridad entre derecho sustantivo y derecho adjetivo, esto es, entre los derechos
que se tutelan y los medios que existen para tutelarlos. Una vez estudiadas dichas
nociones se les comparará con el modelo estructural de litigio, de forma que se
evidencien las ventajas que este presenta sobre otros esquemas y los grandes
provechos que se pueden obtener con la implementación gradual del mismo.
4 Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 1.
5 Cfr. Fiss, Owen M., The right degree of independence, Nueva York, New York University Press,
2003, colección The law as it could be, pp. 59-65.
8
En este sentido, se podrá constatar que el modelo estructural de litigio no
solamente se logra, como lo han pretendido algunos países con tradición jurídica
continental, por medio de actos de naturaleza legislativa y administrativa, sino de
manera predominantemente jurisdiccional.6
El apartado cuarto de este trabajo, desarrolla los antecedentes sobre medios
de tutela de derechos colectivos en México, los cuales tuvieron su origen en
materias de protección al consumidor y al medio ambiente,7 a través de
Procuradurías que fueron creadas para dichos efectos, a pesar de que su
actuación no en todos los casos consistía en una acción propiamente dicha.
Derivado del retraso que nuestro país tenía en la tutela de derechos colectivos
en comparación con legislaciones similares, el Congreso de la Unión trabajó en
primer lugar, en la reforma al artículo 17 constitucional, logrando la previsión de
juicios colectivos en dicho ordenamiento.8 Una vez modificada la Constitución, el
legislador se dio a la ardua tarea de armonizar leyes secundarias a efecto de
establecer un sistema de tutela a derechos colectivos, sobre todo en el ámbito
material de los daños y perjuicios que podrían ser causados por sujetos del
derecho público o privado a gran escala.
La revisión de la legislación, así como de los precedentes judiciales actuales
en México, desemboca en un análisis comparativo de dicho esquema con el
modelo estructural de litigio y a pesar de que, por ahora, no es factible
implementar este último en nuestro país resulta importante conocer las diferencias
que se existen actualmente, con el propósito de que se asimile gradualmente el
litigio estructural en nuestro sistema judicial.
En cuanto al último apartado, se centra en el “trasplante” del modelo
estructural de litigio a futuro y posteriormente, se aboca al estudio de las reformas
6 Entre los casos paradigmticos que se estudiarán a lo largo del presente trabajo, se encuentran:
Goldberg vs Kelly, Mathews vs Eldridge, Kenneth J. Mullane vs Central Hanover Bank & Trust Co., Morton Eisen et. al. vs Carlisle & Jacquelin et. al. y Ruiz vs Estelle. 7 Ley Federal de Protección al Consumidor de 2004 y Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente de 1996. 8 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
9
constitucionales en materia de amparo, por lo que toca a los conceptos de interés
legítimo y declaración general de inconstitucionalidad que han sido implementados
en nuestro ordenamiento jurídico. Asimismo, se busca la concreción de
propuestas que podrían materializarse a corto plazo, con lo cual se otorgaría al
poder judicial mayores herramientas para el desempeño de su rol en la tutela de
derechos colectivos.
Concretamente, el sistema mexicano de acciones colectivas, de acuerdo con
este trabajo, se vería beneficiado con algunas modificaciones a los plantemientos
de inclusión y exclusión de la clase que protegerían el debido proceso de los
miembros de ésta. Por otra parte, resultará necesario proporcionar al poder judicial
instituciones auxiliares que aseguren al juez el seguimiento de actividades propias
de la fase remedial del proceso.
Adicionalmente, se presentarán a lo largo de este trabajo diversos precedentes
judiciales que permitirán ilustrar el funcionamiento de las instituciones del modelo
estructural en la práctica y los avances en la tutela de derechos colectivos tanto en
otros países, como en México.
10
CAPÍTULO I. DIFERENCIAS DE LOS MODELOS CONTEMPORÁNEOS DE
LITIGIO
En toda relación intersubjetiva existen problemas entre las partes, los cuales
tendrán naturaleza jurídica en caso de que resulten en un litigio, entendido como
“el conflicto de intereses calificado por la pretensión de uno de los interesados y la
resistencia del otro”,9 para la solución de los mismos se han creado medios
autocompositivos que consisten en “la renuncia a la propia pretensión o en la
sumisión a la de la contraparte”,10 los cuales pueden ser unilaterales o bilaterales y
entre los que encontramos el desistimiento, el perdón del ofendido, el allanamiento
y la transacción.
A su vez existen medios heterocompositivos, en esta segunda categoría se
encuadran aquellas soluciones que no tienen su origen en la partes, ya que éstas
se ven obligadas a recurrir a un tercero imparcial, objetivo y ajeno a la
controversia, lo anterior pretendiendo establecer un acuerdo que ponga fin a los
problemas que les aquejan. Dentro de los medios heterocompositivos de solución
de controversias encontramos a modo de subclasificación medios judiciales o
extrajudiciales, la diferencia esencial está en la intervención del juez en los
primeros, es decir, el Estado por medio del poder judicial es quien califica y
resuelve la controversia que se le presenta, lo cual garantiza la obligatoriedad de
la resolución que se emite; la segunda categoría está formada por la mediación, la
conciliación y el arbitraje y el medio judicial por excelencia es el proceso.11
Una vez situados en el medio heterocompositivo judicial, encontramos que en
la actualidad existen esencialmente dos formas de acudir a la justicia, por un lado
la que antes hemos nombrado como tradicional y por otro la estructural.12 En este
apartado se intentará tener un acercamiento a estos modelos desde el punto de
9 Carnelutti, Francesco, Sistema de derecho procesal civil. trad. Alcalá-Zamora y Castillo,
Niceto y Sentís Melendo, Santiago, Buenos Aires, UTEHA, 1944, t.I, p. 44. 10
Ovalle Favela, José, Teoría general del proceso, 6ª. ed., México, Oxford University Press,
2005, p. 15. 11
Cfr. Ibidem, pp. 1-33. 12
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, pp. 2-16.
11
vista de las partes que intervienen en los mismos, las características que les
distinguen y las críticas que se han generado a raíz del uso del segundo, ya que lo
anterior nos da pautas para entender que tipo de mecanismo es el que ha iniciado
la actuación del juez.
Por un lado se tiene el ya conocido modelo de litigio que opera a diario en
nuestro país, cuya utilización se vio acentuada con el individualismo del siglo XIX,
el cual se basa, al igual que los demás medios heterocompositivos, en la idea de
una sociedad en armonía, en la cual dos vecinos tienen una diferencia en cuanto a
los alcances de un acto jurídico en particular, al agotar todos los medios
autocompositivos de resolución de conflictos y no llegar a un acuerdo, se ven
obligados a poner en manos de un tercero imparcial la respuesta de la misma, el
juez es para ser precisos la institucionalización del último sujeto.13
Por su parte, el método estructural no se concentra en actos generados por un
particular, sino por el Estado o corporaciones que con sus acciones pueden
afectar derechos fundamentales de una clase ya sea por el abuso directo en el
ejercicio de sus facultades, ya por el establecimiento e implementación de políticas
inconsistentes con derechos fundamentales o por daños causados a una
pluralidad de individuos que se identifican por cualquiera de estas anomalías:
abuso de autoridad; políticas públicas que afectan sus derechos fundamentales; o
daños materiales que exigen una reparación satisfactoria.14
El segundo modelo se pretende analizar exhaustivamente en este trabajo y es
parte fundamental del mismo, en razón de que ha conservado una doble finalidad
“la inmediata, para remediar los daños inflingidos a los quejosos, y la ulterior,
consistente en reformar las estructuras políticas y/o corporativas que mediante la
13
Idem. 14
Cfr. Olaiz-González, Jaime y López, Juan Bosco, “El rol del juez en la adjudicación de derechos individuales de incidencia colectiva: una oportunidad para el litigio estructural en México”, en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo y González Oropeza, Manuel (coords.), El juicio de amparo. A 160 años de la primera sentencia (1849-2009), México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, en prensa, p. 1.
12
implementación de sus políticas, violaban derechos fundamentales de los
ciudadanos”.15
En cuanto a las partes, en el primer modelo encontramos comúnmente, las
calidades de víctima, beneficiario y representante en el mismo sujeto, de acuerdo
con el profesor de la Universidad de Yale, Owen M. Fiss estos conceptos se
identifican de la siguiente manera: Se entiende como víctima a la persona
afectada directamente por el incumplimiento del contrato. El beneficiario es aquél
que se verá beneficiado por la resolución favorable del caso. Y finalmente el
representante es la persona legalmente facultada para comparecer ante los
tribunales en defensa de los derechos violados.16
Por otro lado, en el modelo estructural es esencial entender que quien ha
sufrido un menoscabo en su esfera de derechos es por regla general una
pluralidad de individuos;17 de tal suerte que resulta materialmente imposible que
ese grupo se represente a sí mismo, por ello deberán nombrar a una persona que
puede o no cumplir con las características del conjunto para que lleve a cabo el
mandato de defender los intereses del mismo; además las personas beneficiadas
en el supuesto de que el conflicto se resuelva a su favor no son necesariamente
las que forman el grupo de víctimas.18
El grupo de personas que interviene con carácter de víctima, es decir ha sido
vulnerado en sus derechos, puede identificarse con una institución en particular
como ha sucedido en casos de internos de una prisión o puede ir más allá de la
institución, por ejemplo, en casos de segregación racial en una escuela, en los
cuales la víctima es un conjunto mucho más amplio, de hecho los limites de este
serán solamente aproximados, encuadrando en el mismo a la gente de raza
negra.
15
Ibidem, p. 3. 16
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 16. 17
Se han dado casos en otros países, en los cuales este presupuesto no se cumple ab initio, ya que quien demanda es un individuo en particular, al que después se suman otros actores con pretensiones similares, logrando con ello consolidar una clase. 18
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 17.
13
Estas pluralidades tienen dos características, en primer lugar, el grupo existe
independientemente de la demanda, lo cual significa que no es una construcción
jurídico-legal, sino un hecho que se ha reflejado en dicho documento; en segundo
lugar, el grupo no es una conjunción de sujetos identificables en lo particular, es
decir, no es necesaria ni siquiera la existencia de sus miembros para que este sea
un grupo y tampoco lo es que el individuo en particular haya sufrido violaciones a
sus derechos; lo anterior lo podemos ejemplificar con una resolución que afecta a
niños de raza negra que aún no han sido concebidos o a delincuentes que todavía
no se encuentran en prisión.19
En fases posteriores del litigio estructural, un miembro de este conjunto que no
esté de acuerdo con las pretensiones o con el modo en que se ha llevado a cabo
la demanda, tiene la posibilidad del opt out,20 esto es, puede elegir no pertenecer a
la clase para efecto del litigio y defender por sí mismo sus derechos en un juicio
distinto; asimismo quienes pertenecen a la clase y no han sido incluidos en la
demanda pueden intervenir en el juicio sin importar la fase en el que el mismo se
encuentre, adhiriéndose a la demanda, probando que sus características son
similares a las de los actores iniciales, que sus derechos han sido violados de
igual forma y por los mismos sujetos demandados, como sucedió en el caso
Goldberg vs Kelly,21 el cual se expone posteriormente.
Es necesario apuntar que el tema de la representación es recurrente en este
trabajo, por lo cual se abundará en el mismo desde diversos puntos de vista, por
ahora resulta pertinente enunciar que, como ha quedado dicho, podría llevarla a la
práctica un miembro del grupo, aunque en la doctrina se asume que es preferible
que no sea de esta manera, ya que se requiere de una actitud heroica para
defender violaciones de derechos que se encuentran en curso ante un tribunal,
máxime si los miembros se encuentran en una situación vulnerable que implique la
asunción de riesgos innecesarios, de tal suerte que resulta recomendable nombrar
19
Idem. 20
Cfr. Fiss, Owen M., The allure of individualism, Nueva York, New York University Press, 2003, colección The law as it could be, pp. 107-121. 21
397 U.S. 254, 90 S.Ct. 1011, 25 L.Ed.2d 287 (1970).
14
a un representante, que además proporcione una idea más completa y objetiva de
la situación en la que se encuentran las víctimas, debido a lo anterior será el
propio juez, como se señala en el capítulo siguiente, quien determine si los
intereses del grupo de víctimas se encuentran debidamente representados.22
A quien se le confiere dicho mandato debe tener una idoneidad que no es tan
evidente en el modelo tradicional, esto responde a la trascendencia de los
derechos que están en pugna en el modelo de litigio estructural, al rango de
intereses que intervienen en la controversia y a que la consecuencia de una mala
representación es forzosamente la continuidad de una violación sistemática de
derechos colectivos.
En una demanda estructural es común que existan varios representantes de la
parte actora, cada uno de ellos alegando desde diversos puntos de vista sobre el
contenido y alcance de los intereses del grupo de víctimas; lo anterior no implica
un antagonismo entre los individuos de esta pluralidad, sino que es un fiel reflejo
de la realidad, situación que contribuye a la idoneidad de la representación, es por
ello que el juez debe escuchar a todos, formándose una imagen más completa,
antes de emitir una solución.23
Como ha quedado dicho en el modelo en estudio el grupo de víctimas no
necesariamente se identifica con el grupo beneficiado, podemos poner como
ejemplo un caso de brutalidad policiaca en contra de miembros latinos de una
ciudad, la solución de este puede incluir a cualquier habitante de esa metrópoli, sin
importar su origen racial, lo que propicia la justicia y constitucionalidad de esa
resolución.24
Por lo que se refiere a las calidades de los sujetos que intervienen en la
relación jurídico-procesal como parte demandada sucede algo similar, ya que en el
modelo tradicional de litigio hallamos una identidad entre el sujeto que acude a los
tribunales, quien ha cometido el incumplimiento (infractor) y la persona a cuyo
22
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 17. 23
Ibidem, p. 18. 24
Ibidem, p. 19.
15
cargo está la implementación del remedio impuesto por el juez, en caso de que la
resolución sea adversa a sus intereses.25
En cambio en el modelo estructural no se encuentra a un individuo que atenta
contra los derechos de otro, sino que se señala a una organización o al propio
aparato burocrático como responsable;26 quien lo represente en juicio
seguramente será una persona con un nombramiento formal para tales efectos;
por último en dicho modelo, la fase “remedial” se ordena judicialmente para
implementar una reestructura de la organización, con la finalidad de que sus
políticas, no sigan violando derechos fundamentales.27
El concepto de infractor es sumamente individualista, debido a que presupone
una intención en el sujeto que transgrede la norma, la consecuencia se traduce en
el daño que causa a la víctima del ilícito; en el contexto del litigio estructural
podrán identificarse este tipo de infractores individuales, por ejemplo los custodios
que maltratan a internos de una prisión; de cualquier forma ellos no son el blanco
de este tipo de demanda, no es transcendente el incidente de infracción a la
norma, sino una condición social y las dinámicas burocráticas que la producen.28
La organización es sujeto de una reforma, no por que haya infringido la ley,
pues no posee voluntad, la razón real es que se requiere una reestructura en la
operación de la misma para eliminar la amenaza que su actuación representa a
valores constitucionales.29
El profesor Chayes acertadamente identifica al modelo tradicional que hemos
recibido en nuestras legislaciones con las características que a continuación se
explican y comparan con el novedoso modelo, resulta evidente que si estas no se
cumplen hoy en día siquiera en un litigio sobre la propiedad de un bien, en mayor
25
Ibidem, p. 19. 26
Es pertinente señalar que en los orígenes de las acciones colectivas, las mismas se concebían como modos de defensa de derechos frente al aparato burocrático, con el tiempo esta noción se ha modificado y se incluyen como sujetos susceptibles de ser demandados, toda persona física o moral que por su situación tenga la capacidad de vulnerar derechos de una clase, con lo cual se amplía significativamente la gama de sujetos que podrán nombrarse con carácter de demandados. 27
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 19. 28
Idem. 29
Ibidem, pp. 19-20.
16
medida cuando en la controversia en cuestión intervienen los sujetos propios del
modelo estructural:
1.- Bipolaridad en la demanda. El litigio se organiza como un concurso entre
dos individuos con intereses diametralmente opuestos, sobre la base de que el
ganador se lleva todo.30
Es evidente que en el modelo estructural no existe tal bipolaridad, ya que
como ha quedado explicado en párrafos anteriores, la estructura de las partes no
se concibe en términos individuales, a pesar de que sus intereses resulten en la
discusión diametral del seguimiento de una política o su abstención.
2.- Litigio Retrospectivo. El litigio está basado en eventos identificados que han
finalizado, es decir, si estos ocurrieron o no y en caso de ser así con que
consecuencias para las partes.31
En el modelo estructural el litigio versa sobre hechos o actos de tracto
sucesivo, es decir, violaciones sistemáticas de derechos que han sucedido en
tiempo anterior pero que continúan vigentes al momento del proceso y cuyas
consecuencias reclaman especial atención, pues son totalmente actuales o incluso
desconocidas al momento de la controversia.
3.- Derecho y remedio independientes. El alcance de la sentencia es
consecuencia de la violación sustantiva de derechos, debido a que el actor
obtendrá una compensación calculada según el daño que le ha causado la
actuación del demandado.32
En cualquier litigio estructural la pretensión de la parte actora es lograr que las
violaciones de derechos cesen al momento de la sentencia y que el remedio,
como puede constatarse en las etapas siguientes de este trabajo, tenga como
consecuencia la anulación de dichas conductas en el futuro.
30
Cfr. Chayes, Abram, “The role of the judge in public law litigation”, Harvard Law Review,
Cambridge, núm. 1281, mayo de 1976, pp. 1-2. 31
Idem. 32
Idem.
17
4.- Demanda como episodio en sí mismo. El impacto de la sentencia está
limitado a las partes del mismo, en el supuesto de que los derechos del actor
prevalezcan, habrá lugar a una compensación de dinero o de bienes, en caso
contrario el actor sufrirá la pérdida de este dinero o bienes; en cualquiera de estos
dos supuestos la actuación del juez termina con la sentencia.33
Como puede verse en el principio de este capítulo, en el modelo en cuestión
los beneficiarios se identifican con una pluralidad de individuos; además de que la
actuación judicial conforme será estudiada en el siguiente, no se agota en la
sentencia sino que guarda una relación duradera con las estructuras que modifica.
5.- Proceso iniciado y controlado por las partes. La controversia y los términos
sobre los que versará son determinados por las partes, así como su desarrollo
posterior; el juez es un arbitro neutral que decide únicamente las cuestiones
legales que son introducidas por actor y demandado.34
Por lo que se refiere a esta característica basta decir por el momento, que el
juez tiene un rol especialmente activo en el modelo estructural, pues como consta
en el capítulo siguiente, durante el desarrollo del litigio y en la etapa remedial tiene
facultades mucho más amplias que simplemente decir el derecho; aunque es
cierto que son las partes quienes inician el litigio, debido a la trascendencia de
este tipo de juicio, es el juez quien toma el control del caso que se le presenta.
En resumen, se puede deducir que para que opere el modelo estructural
deben darse ciertas condiciones, a saber: la violación de un derecho
constitucional; que esta afecte a una pluralidad de individuos; la presentación de
ciertos requisitos, enunciados a continuación, para que no solamente exista una
pluralidad, sino una clase; y este medio de defensa debe ser el más apropiado
para quienes demandan.
De acuerdo con la Regla 23 apartado (a) de la Legislación Federal del
Procedimiento Civil de los Estados Unidos, los presupuestos para que la clase o
33
Idem. 34
Idem.
18
clase sea representada en juicio por alguno o algunos de sus miembros son: (1)
que la clase sea tan numerosa que la actuación de todos sus miembros resulte
impracticable; (2) que existan cuestiones de hecho o de derecho comunes a la
clase; (3) que las pretensiones o defensas de quienes intervienen con carácter de
representantes sean las pretensiones o defensas típicas de la clase; y (4) que
quienes intervienen con carácter de representantes protejan de forma justa y
adecuada los intereses de la clase.35
Las críticas más importantes que ha recibido el modelo estructural se clasifican
en cuatro grandes rubros, las cuales otorgan preeminencia al litigio tradicional por
razones: instrumentales, históricas, axiomáticas36 y procedimentales.37
I.- Instrumental: Formulada por el profesor Donald Horowitz, enfatiza el gran
margen de error que implica el modelo estructural en comparación con el
tradicional. El argumento central de esta crítica es que la judicatura debe estar
limitada a hacer lo que sabe hacer mejor es decir, resolver mediante el litigio
tradicional derivado de la experiencia que se ha formado.38
Esta teoría supone que el rol del juez en el litigio estructural es sumamente
riesgoso no sólo en la definición de los derechos, sino también en su
implementación dentro de las operaciones del aparato burocrático, lo cual tiene
como consecuencia que el error, en apariencia, esté presente con mayor
frecuencia que en el modelo tradicional. Para terminar su argumentación la crítica
compara la gran experiencia que posee la administración pública en el terreno de
reestructura de organizaciones, frente a la impericia del poder judicial en este
campo.39
En defensa del modelo estructural se debe argumentar en primer lugar, que no
queda claro por que la crítica antes citada sostiene que una institución pública
35
Rule 23 (a), Federal Rules of Civil Procedure. (traducción libre del autor). 36
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 26. 37
Cfr. Chayes, Abram, op. cit., nota 30, pp. 14-16. 38
Cfr. Horowitz, Donald L., The courts and social policy, Washington D.C., Brookings
Institution Press, 1977. 39
Idem.
19
debe llevar a cabo una sola función, incluso esta siendo la que mejor realiza. En
definitiva las ramas en que se divide el gobierno para su ejercicio desarrollan
funciones de diversa índole, que resultan en ocasiones independientes y en
muchas otras complementarias.40
En segundo lugar y por lo que se refiere al grado de error, es pertinente decir
que, aunque es más probable que un fallo tradicional sea correcto eso no hace
que tenga mayores logros en términos sociales, sobre todo si se observa su
capacidad de corregir conductas y su duración. Un fallo puede ser imperfecto en
un litigio estructural, pero aun siéndolo posee mayor trascendencia de la que
cualquier resolución del modelo tradicional podría alcanzar.41
Sobre el argumento de experiencia del poder ejecutivo es necesario rebatir
que un juez no debe cumplir con esta cualidad para resolver sobre asuntos
estructurales, su competencia se sitúa en su labor de “otorgamiento de contenido
a los valores constitucionales, o dicho de otra manera, en su labor de declarar
derechos y dicha pericia se obtiene a partir de las cualidades especiales del
proceso judicial—dialogo e independencia”,42 características que ocuparán parte
fundamental del capítulo siguiente.
II.- Histórica: Dentro de la segunda doctrina encontramos la idea de que el
modelo tradicional posee cierta antigüedad mientras que el estructural es nuevo;
en definitiva el autor más importante de esta, es el profesor Abram Chayes, a
quien en primer lugar es válido criticar por que identifica el novedoso modelo con
la característica formal de su correspondencia a derechos de índole pública, en
tanto que en la teoría que se sostiene derivan de una situación organizacional,
sobre todo si se toma en cuenta que cualquier derecho con la sola intervención de
los tribunales adquiere el carácter de público.43
40
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 27. 41
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, pp. 27-29 42
Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 29 (traducción libre del autor). 43
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 30.
20
El profesor Chayes, resulta en una gran aportación a este trabajo, por la
perfecta identificación que realiza de las características del modelo tradicional que
se describen anteriormente, el autor se presenta como un “biólogo” de la
“evolución” de esta nueva forma de adjudicación que adquirirá legitimidad
mediante la aceptación general, dicha voluntad puede recaer, según la teoría que
se adopte, en la Constitución o en un consentimiento de las personas y como
consecuencia su inclusión en el status quo.44
Al parecer el acercamiento histórico no es meramente descriptivo, ya que en
contraposición con sus ideas, las formas de adjudicación han variado como
consecuencia de la estructura social que consiste en la dominación que ejercen
organizaciones de gran escala sobre los demás sujetos, pero la función de esta no
ha cambiado. Dicho rol judicial, cuyo origen se encuentra sin duda en la Carta
Magna, no se agota en la resolución de un conflicto entre partes, sino como se ha
planteado, corresponde al significado del que se dota a nuestros valores
constitucionales. 45
Observando lo anterior, el modelo estructural de litigio no contraviene la
Constitución, por el contrario es acorde con su espíritu, en tanto que permite al
poder judicial realizar la función que en ella se le encomienda.
En contra de quienes basan la legitimidad del modelo en el consentimiento
general, puede argumentarse lo siguiente: primero; el litigio estructural ha sido
utilizado por algunas décadas recibiendo una aceptación implícita, lo cual es
suficiente para encontrarse en el status quo; en segundo lugar, puede apuntarse
que la cuestión de legitimidad se ha planteado de forma prematura, entonces
habrá que esperar a que la institución se practique por un tiempo razonable y en
caso de que esta permanezca se habrá legitimado por sí misma; el tercero y más
importante argumento es que, no toda institución en una democracia adquiere su
legitimidad por el consentimiento (aceptación) de la ciudadanía, este le es
44
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, pp. 30-31. 45
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 30.
21
aplicable al sistema democrático entendido como un conjunto, no a cada una de
las instituciones que le conforman es decir, la naturaleza contra-mayoritaria del
poder judicial46 hace que la legitimidad de su actuación descanse en su
competencia, esto es, en la “contribución especial que realizan a la calidad de
nuestra vida social”.47
III.- Axiomática: La tercera crítica, realizada por el profesor Lon Fuller, evalúa
ambos modelos sobre la base de un atributo del proceso social, a saber: la
participación individual, que se encuentra presente en el modelo tradicional, no así
en el estructural, lo anterior nos lleva una vez más al campo de la teoría del
consentimiento y lo que se ha dicho sobre la misma, además de que este autor
tampoco deja claro por qué dicho concepto es base de la legitimidad de cualquier
institución.48
En su ensayo, el citado profesor presenta los problemas policéntricos como
una tarea imposible de resolver para un tribunal, el concepto policentrismo no es
definido por el autor sino como un problema con distintos núcleos, ejemplificado
con la estructura de un puente, en los siguientes términos “una persona no puede
construir un puente conducido por argumentos sucesivos pero separados en
cuanto al ángulo correcto de intersección de cada par de vigas, por el contrario
esa persona debe lidiar con la estructura completa”;49 la razón de su rechazo es
que estas disputas tendrían consecuencias de amplio alcance e indefinida
terminación, que resultan inapropiadas para la adjudicación.
Lo anterior sucede, de acuerdo con Fuller, por que es imposible garantizar a
todos los afectados una participación significativa en el proceso, no solamente por
el gran número que de estos puedan existir, sino por que cada solución viable
puede tener repercusiones distintas, lo cual implica a su vez, redefinir a los sujetos
46
Cfr. Olaiz-González, Jaime y López, Juan Bosco, op. cit., nota 14, p. 2. 47
Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 32 (traducción libre del autor). 48
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 33. 49
Fuller, Lon L., “The forms and limits of adjudication”, Harvard Law Review, Cambridge, núm. 92,
diciembre de 1978, pp. 1-2.
22
afectados.50 El concepto implícito en la tesis descrita es la participación de cada
individuo que pueda ver sus derechos afectados por una controversia en la
resolución de la misma, lo cual resulta a todas luces contrario a la estructura de
las partes y la representación en el modelo estructural.
Como ha quedado dicho, el error del profesor Fuller descansa en otorgar a la
participación el carácter de axioma necesario para la legitimidad del modelo
estructural, lo cual pone en duda no solamente a esta institución, sino a cualquier
modo de litigio en el que los jueces tengan la facultad de crear normas,51 para este
autor, la función del juez se reduce a la de un arbitro de carácter público, en tanto
que desprovisto de esta facultad creadora solamente queda a su cargo el dirimir
controversias. En sistemas que no cuentan con el principio de relatividad, que será
posteriormente tratado, en cualquier litigio constitucional el juez afecta con su
resolución a tantas personas como en la utilización del modelo estructural, sin que
los mismos tengan una participación activa en el juicio.52
La crítica axiomática responde a un mundo individualista inexistente en
nuestros tiempos, se basa en la noción de contrato que permeó en todas las
ramas del Derecho occidental pero que no es aplicable en la estructura social de
las burocracias actuales, ya que como aprecia el maestro Fiss “Una concepción de
adjudicación que satisface estrictamente el derecho de participación en el proceso
de cada individuo afectado, parece proclamar la importancia del individuo, cuando
de hecho, deja al individuo desprovisto del soporte institucional necesario para su
realización personal”.53
IV.- Procedimental: La última gran crítica que se analizará en este trabajo al
modelo estructural de litigio, se basa en los problemas que entraña la
50
Cfr. Ibidem. Pp. 353-409. 51
En el sístema estadounidense las decisiones judiciales son sin duda, una de las fuentes de
derecho mas importantes, los jueces crean comunmente normas de carácter general, impersonal y abstracto, por lo que se rescata está característica como distinción evidente frente al arbitraje. En el sístema mexicano el juez no crea normas pero si las interpreta dotandolas de contenido obligatorio y respondiendo a lagunas que se generan en los distintos ordenamientos, lo cual es suficicente para distinguirlo con claridad de un arbitro privado. 52
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 36. 53
Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 37 (traducción libre del autor).
23
representación de un grupo, entre los que se encuadran los siguientes: en primer
lugar, el criterio para el nombramiento del mismo puede ser voluntario, esto es, un
miembro se postula para intervenir en la representación de los intereses de la
clase, lo cual de suyo trae aparejados grandes problemas de legitimidad, ya que
este sujeto puede tener una visión parcial de los derechos que se vulneran y en
consecuencia no representar idóneamente a ciertos integrantes de la misma,
aquellos que comúnmente se encuentran en circunstancias desfavorables
respecto a los demás.
Otro problema es, dado que la negociación entre las partes durante el
desarrollo del juicio y más específicamente en la fase remedial es, sin duda, una
práctica procesal recurrente, el representante debe estar consciente de los
derechos a los que el grupo no está dispuesto a renunciar, habiendo generado un
consenso previo a su intervención en la mesa de diálogo, lo cual une vez más deja
de lado a ciertos actores.54
De acuerdo con el catedrático de la Universidad de Harvard, Abram Chayes,
estos problemas son subsanados con el cumplimiento de los siguientes requisitos:
permitiendo la intervención de sujetos cuyos intereses no han sido debidamente
representados; poseyendo una regulación que abarque en su totalidad los
problemas propios de la representación de un grupo y; por último, con el rol activo
de los órganos jurisdiccionales, que deben velar por la representación de los
intereses de todos y cada uno de los miembros de la clase, lo cual supone un
problema más, que será tratado posteriormente y es la notificación que el juez
debe realizar para anunciar a quienes perteneciendo a la parte actora no se
encuentran en la demanda o a quienes no han sido debidamente representados.55
Es esencial señalar que uno de los ejes sobre los que gira el presente estudio
es, en definitiva, el caso Goldberg vs Kelly,56 el cual se presentó a finales de la
54
Cfr. Stewart, Richard, “The reformation of american administrative law”, Harvard Law Review, Cambridge, núm. 1667, 1975, pp. 1723-1747. 55
Cfr. Chayes, Abram, op. cit., nota 30, p. 15. 56
op. cit., nota 21. Especial mención merecen en este caso los votos particulares del Ministro (Justice) Hugo Black y el Ministro Presidente (Chief Justice) Warren E. Burger en conjunción con el
24
década de los sesentas y principios de los setentas en Estados Unidos, el cual
cambio por completo la visión judicial de las acciones colectivas; en este conflicto
interviene como parte actora la clase formada por las personas que recibían, en
aquel momento, ciertas pensiones del Estado, siendo este su medio de
subsistencia, quienes demandaron a las organizaciones Aid for Families with
Dependent Children (AFDC) y Home relief, el primero es un programa de
asistencia fondeado por la Federación, pero administrado por los Estados de
acuerdo lineamientos emitidos por la Secretaría de Salud, Educación y Asistencia
Social, el segundo es un programa de asistencia general financiado y administrado
por el Estado de Nueva York u otros gobiernos locales; ambos ofrecían pensiones
mediante el estudio de las condiciones de vida de particulares. Dicha controversia
fue conocida en primera instancia por la Corte de Nueva York y llega como
apelación a la Corte Suprema de dicho país.
Las características que se mencionan en los párrafos precedentes son en
términos generales: la falta de un medio que les proporcione un ingreso seguro
(como puede ser el trabajo) y la insuficiencia para hacerse de estos medios, razón
por la cual el Estado decide proporcionar una pensión que cubra sus necesidades
básicas y les haga posible subsistir. En este contexto los miembros de la clase se
encuentran en dos supuestos: i) que su manutención hubiera sido suspendida sin
mediar razón suficiente para que se presente este hecho o ii) que hubieran
recibido información de que en próximas fechas esta pensión se suspendía; los
antes mencionado juez Black; en el primero encontramos los siguientes argumentos: 1) Las pensiones otorgadas por el Estado significan una carga administrativa para el mismo, la Corte con la decisión que adopta simplemente ha hecho que la carga para estos funcionarios sea aun mayor, pues se incluye un procedimiento que es sumamente costos; 2) La Corte Suprema mediante este fallo transgrede las facultades constitucionales que le han sido otorgadas, en tanto que lleva a cabo funciones que son de índole legislativa; y 3) Su mas interesante argumento en el cual plasma su mentalidad conservadora, pues para él la garantía del debido proceso en la que funda su razonamiento la mayoría no puede ser interpretada arbitrariamente por la Corte, sino que ha sido plasmada en la Constitución por los Fundadores de la Patria y debe aplicarse a la letra, con ello los jueces que emiten el fallo han faltado al espíritu mismo de la Constitución, entendido como un freno al gobierno frente a la ciudadanía y han creado el derecho a partir sus convicciones. Por otro lado el Ministro Burger, a quien el Ministro Black se adhiere, esgrime principalmente el siguiente argumento: La Corte en estos días ha cometido el error de constitucionalizar cada caso que se le presenta, lo cual precisamente ha sucedido en este fallo, en tanto que el litigio corresponde a ajustes que deben realizarse en leyes y reglamentos locales, esto en ningún momento significa que deba buscarse un remedio basado en la Constitución.
25
efectos en ambos supuestos son devastadores pues dejan a los miembros incluso
sin posibilidades de obtener alimentos y hogar.
Llegamos entonces al punto central de las discusiones que sostuvieron los
tribunales estadounidenses en ambos niveles, pues el alegato más importante de
la parte actora consistía en que no se les había reconocido la garantía de debido
proceso57 en la suspensión de la ayuda y que en ningún momento se les dio
audiencia previa para que defendieran ante la propia autoridad administrativa sus
derechos, por tanto la norma que contenía este procedimiento era a todas luces
inconstitucional; la parte demandada alegaba que la suspensión había sido
notificada en todos los casos y que respondía a cuestiones de índole
presupuestal, ya que los miembros de la clase habían presentado indicios de estar
fuera de los supuestos de otorgamiento, por tanto quedaban fuera de las listas de
pensionados, en cuyo caso podrían sostener una audiencia posterior a la
terminación frente a las autoridades correspondientes; por último alegaban que es
el Estado en una especie de acto gracioso quien otorga estas pensiones, sin que
las mismas constituyan un derecho propiamente dicho.
Las sentencias de los órganos que conocieron de este caso son emblemáticas
en el campo de las acciones colectivas, ambas resueltas en favor de la parte
actora con la siguiente argumentación: en primer lugar la recepción de la pensión
es, a todas luces, un derecho de quienes comparecían; en segundo lugar el
debido proceso es una garantía que debe existir no sólo en el ejercicio de la
función judicial, sino también ante autoridades administrativas aunque con los
matices pertinentes que corresponden a la naturaleza de esta función, razón por la
cual una audiencia previa era necesaria de acuerdo con la Constitución para la
terminación de estas pensiones y en tercer lugar, en concordancia con el estudio
57
Debemos entender que la garantía en cuestión no se constriñe, como en ocasiones supone nuestra tradición jurídica, al proceso entendido como secuencia de actos que inician con el ejercicio de la acción por parte de quien demanda y concluyen con una sentencia, sino en este contexto, supone un concepto sumamente amplio de la garantía de audiencia que debe existir incluso en ciertos actos que se identifican con funciones formalmente legislativas o administrativas, como es el caso.
26
expuesto anteriormente, se otorga protección al conjunto de personas que
pertenecen a este tipo de programas, de cara a la suspensión de los mismos.
Con ello sientan un precedente importante, para que bajo el principio de stare
decisis las cortes de otros Estados sustenten sus razonamientos en la
argumentación que se presenta en este caso; además se observa que con la
sentencia dictada por los tribunales estadounidenses las instituciones que
proporcionan este modo de supervivencia a los sujetos que cumplen con las
características señaladas entran en una etapa de reforma, es decir, de acuerdo
con la teoría del litigio estructural el juez ordena una modificación sustancial de las
operaciones de estos entes integrantes del aparato burocrático.
La evolución de los criterios esgrimidos en el caso antes analizado llega unos
años después por la propia Corte Suprema de los Estados Unidos, en el caso
Mathews vs Eldridge,58 en el cual se acotan los estándares sostenidos en
Goldberg,59 bajo los argumentos que se presentan a continuación. En el caso
Mathews la parte actora es el señor George Eldridge, quien recibía una suma por
incapacidad (en concepto de seguridad social) por parte de la Agencia Estatal de
Virginia (VSA), causada por el padecimiento de daños en la espalda y ansiedad
crónica que le impedían realizar labores productivas; la parte demandada fue la
propia VSA, así como su superior y revisor a nivel federal, la Agencia de Seguros
de Incapacidad de la Administración Federal de Seguridad Social (SSA).
Los montos entregados al señor Eldridge por incapacidad se suspendieron en
dos ocasiones, en la primera le fueron restituidos después del procedimiento de
reclamación ante la autoridad local, en dicha ocasión se le detecto adicionalmente
diabetes. La segunda vez que se le suspendió este beneficio se llevo a cabo el
procedimiento local mediante cuestionarios al derechohabiente, además de los
reportes entregados por su propio médico y por un psiquiatra, en donde constaba
que las características que habían originado la incapacidad habían desaparecido y
58
424 U.S. 319, 96 S. Ct. 893, 47 L.Ed.2d 18 (1976). 59
op. cit., nota 21.
27
por tanto no era elegible, derivado de lo anterior se le notificó la aprobación de la
autoridad federal y se le suspendió el derecho.
George Eldridge demando a las dos agencias reclamando que los
procedimientos de ambas atentaban contra el debido proceso contenido en la
Constitución de los Estados Unidos, la Corte de Distrito declaró los procedimientos
inconstitucionales y la Corte de Apelaciones del Cuarto Circuito confirmó dicha
sentencia argumentando que para la privación de este derecho era necesaria una
audiencia previa, después de lo cual el caso llego a conocimiento de la Suprema
Corte, ésta modificó las sentencias anteriores sosteniendo los argumentos que se
exponen a continuación.
Solamente en un caso (Goldberg)60 la corte había sostenido que una
agencia debe tener un procedimiento parecido al juicio, por lo cual es necesario
atender al tiempo, lugar y circunstancias en que se presenta la controversia, ya
que la protección de la garantía de debido proceso responde a las situaciones
particulares que se analizan; en este contexto la corte debe tomar en cuenta los
siguientes factores para saber si dicha garantía ha sido vulnerada: i) el interés
particular que se verá afectado con el acto de autoridad, ii) la errónea privación de
ese interés mediante los procedimientos utilizados y iii) el interés gubernamental,
es decir, los costos administrativos y fiscales que adicionalmente implica la
sustitución del procedimiento.
Como ha quedado dicho la corte sostuvo que solamente en el caso analizado
con anterioridad se requiere de una audiencia previa para la privación del derecho,
es decir, es la vía excepcional, por ello se debe tomar en cuenta que en aquel
supuesto quienes se presentaban como actores eran personas a quienes se les
otorgaba una pensión, causada por su situación menesterosa; en cambio la
incapacidad no se basa en las necesidades financieras de los derechohabientes,
de hecho es independiente de cualquier otra fuente de ingresos con la que cuente
el beneficiado, ya sea que el incapacitado posea fuentes privadas de ingresos, ya
60
Idem.
28
mediante la solicitud al sistema de pensiones una vez que cese su incapacidad,
por tanto la naturaleza de las figuras en análisis en radicalmente distinta.
En adición a lo anterior la suspensión que se analiza está basada en informes
de médicos que constituyen una opinión calificada en la materia, no así en el caso
de las pensiones para la subsistencia en razón de que en el segundo caso es un
funcionario público quien califica, no un profesional del ramo; lo anterior no niega
la posibilidad de que existan fallas en dichos informes, pero esa es una situación
excepcional.
Se considera que los procedimientos para otorgar una incapacidad permiten
un mayor acceso a la información del sujeto y que en este supuesto la formulación
escrita de las notificaciones no daña su derecho de audiencia; por último es
esencial tomar en cuenta que los costos administrativos y fiscales para
implementar un procedimiento de audiencia previa son innecesarios e ineficaces
en este caso. Por lo anteriormente expuesto la corte determinó que no se había
vulnerado en ningún momento la garantía de debido proceso, pues los
procedimientos de las agencias federal y local permitían cabalmente la defensa de
los derechos del incapacitado.
Las consideraciones presentadas en este capítulo nos llevan sin duda, a una
de las ideas más importantes que se presentan en este estudio, ya que el debido
proceso debe ser entendido, en todos los casos, de acuerdo con los profesores
Fiss y Resnik, como una pregunta y nunca como respuesta, esto significa que lo
esencial para un jurista es preguntarse ¿cuánto debido proceso es requerido por
nuestra Constitución en tal o cual hipótesis?61
61
Cfr. Fiss, Owen M. y Resnik, Judith, Adjudication and its alternatives. An introduction to procedure, Foundation Press, Nueva York, 2003, p. 126.
29
CAPÍTULO II. LABOR DEL JUEZ EN AMBOS MODELOS DE LITIGIO
Desde el siglo XIX, a raíz de las ideas presentadas por Montesquieu en “El
espíritu de las leyes”,62 el Estado ha adoptado la separación de poderes mediante
los que se ejercita el gobierno: ejecutivo, legislativo y judicial. Cada uno de estos
tiene atribuciones delimitadas por la Constitución del país al que pertenecen. Su
separación no es rígida como podría serlo en el plano ideal, dado que todos los
órganos llevan a cabo actividades que les son materialmente ajenas.
A lo largo de la historia, el rol del poder judicial ha evolucionado por lo que se
refiere a los alcances de la actividad que le es propia, básicamente podemos
reconocer tres etapas en que se ha transformado: En primer lugar la etapa de
jurisdicción estricta, conforme a las ideas que dieron origen a la separación de
poderes, se proclamó que “los jueces de la nación no son,…, mas que la boca que
profiere las palabras de la ley; é inanimados entes, que no pueden moderar la
fuerza, ni rigor de ella”.63
La segunda fase, llamada en este estudio interpretativa, la cual ha mantenido
vigencia en México, pues de conformidad con la misma grandes procesalistas de
la lengua hispana, tales como el maestro Niceto Alcalá-Zamora han sostenido que
un juez es “el tercero imparcial instituido por el Estado para decidir
jurisdiccionalmente y, por consiguiente, con imperatividad un litigio entre partes”,64
dicho de otro modo y de acuerdo con el maestro Cipriano Gómez Lara su función
se reduce a “dirigir o conducir el proceso y, en su oportunidad, dictar la sentencia,
aplicando la ley al caso concreto controvertido para dirimirlo o solucionarlo”.65
62
De acuerdo con el autor de este tratado el Estado se debía dividir en los tres poderes clásicos, el ejecutivo, con la tarea de ejecutar las leyes, que encontraba a manera de contrapeso a las dos cámaras en que se dividiría el legislativo, creador de la ley; por debajo de estos en importancia, se encontraba el poder judicial con la función se menciona en el texto, ya que el autor no le otorga la misma trascendencia que a los otros dos, es decir, el tercer poder es sólo un apoyo en las labores que llevaban acabo las cortes dependientes del monarca, o él mismo. 63
Secondat, Charles Louis de (Barón de Montesquieu). El espíritu de las leyes, trad. de Don M.V.M, Madrid, Rosa, 1821. L. XI, C. VI, p. 251. 64
Alcalá-Zamora y Castillo, Niceto, “El antagonismo juzgador-partes: situaciones intermedias y dudosas”, Estudios de teoría general e historia del proceso, México, UNAM, 1974, t,I, p. 247. 65
Gómez Lara, Cipriano, Teoría general del proceso, 10ª. ed., México, Oxford University Press, 2004, p. 166.
30
La tercera etapa, a la que se le da el nombre de adjudicativa, implica un
cambio radical en dicha labor y será utilizada en este trabajo como actividad
judicial en cualquier modelo de litigio. Conforme a las ideas del maestro Owen M.
Fiss, la adjudicación es “un proceso social mediante el cual los jueces otorgan
significado a los valores públicos contenidos en la Constitución”.66
En este orden de ideas debe apuntarse que la tercera fase no implica que en
la actualidad los jueces hayan dejado atrás la tarea de poner fin a las
controversias que se les presentan, sino que llegan a resoluciones como
consecuencia de un fin superior, como es la asignación de contenido a los valores
que rigen una sociedad. Asimismo, no debe pensarse que el juez es el encargado
de esta labor por su experiencia o por un atributo moral, sino simplemente por la
naturaleza del cargo que ocupa.67
Los valores que encontramos en cualquier ordenamiento constitucional han
sido formulados en términos abstractos, por mencionar algunos ejemplos: la
igualdad, la libertad de expresión y la garantía de audiencia, por ello es necesario
que los tribunales frente a un caso que se les presente los doten de contenido
mediante un remedio68 que los concrete, logrando que la sociedad viva con esos
valores de manera cotidiana.
El otorgamiento de significado a valores constitucionales no es de dominio
exclusivo en una sociedad moderna y democrática, de hecho, cada ciudadano
puede llevarla a cabo, así como las organizaciones civiles, los poderes ejecutivo y
legislativo; cada uno con sus propios alcances y dentro de los limites de sus
atribuciones, por su parte el poder judicial realiza esta trascendente labor
mediante la adjudicación, esa es la forma por la que los miembros de la judicatura
66
Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 3 (traducción libre del autor). 67
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 9-11. 68
El remedio se presenta, como lo indica el apartado de fase remedial en este capítulo, como una
estrategia que el juez utiliza para poner fin y/o prevenir violaciones presentes o futuras de derechos, implica toda una fase en el modelo estructural derivado de la extensión en el tiempo de la relación entre el juez y la institución sujeta a reestructura, lo cual no significa que sea permanente pero si que es un poco mas extensa que aquella del modelo tradicional.
31
“contribuyen con el debate e investigación públicos”69 sobre valores
constitucionales.
De acuerdo con el profesor Schiller, son las agencias administrativas las que
han tenido un rol preeminente en esta tarea, como explica en estos términos: “las
cortes no poseen el monopolio de la interpretación constitucional. En ocasiones
éstas no tienen inclusive la última palabra. El veloz crecimiento del Estado
administrativo durante el New Deal y el periodo de postguerra otorga a los
historiadores del derecho una amplia oportunidad para decir la historia del
constitucionalismo extrajudicial del siglo veinte”.70
El autor en cuestión basa su dicho en la importancia que hizo tomar a las
agencias administrativas el caso Goldberg vs Kelly,71 para él, este es el
parteaguas en el desarrollo del “Estado administrativo”, ya que con el se evidencia
la autorregulación que realizan, por medio de la interpretación de preceptos
constitucionales, en específico de la garantía de debido proceso en el contexto de
los procedimientos administrativos a su cargo.
Es indudable que la creciente burocracia en cada país entraña una dificultad
para el control judicial que se realiza sobre las mismas, pero también es cierto que
los precedentes han puesto limites a las actividades de dichas instituciones y que
de no respetar las garantías que les corresponde acatar el particular puede acudir
ante los tribunales para ejercitar libremente sus derechos. Consecuentemente
existen ocasiones en que es el poder judicial quien tiene la última palabra al
respecto.
Aun aceptando que el juez no es necesariamente, quien tiene la última palabra
en todos los casos, debe considerarse que posee la autoridad suficiente para
ingresar en el debate e incluso posee una posición privilegiada en este, por los
principios de imparcialidad, objetividad e independencia que están implícitos en su
69
Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 2 (traducción libre del autor). 70
Schiller, Reuel E., “The administrative state, front and center: studying law and administration in postwar America”, Law and History Review, Cambridge, núm. 415, Verano de 2008, p. 4 (traducción libre del autor). 71
op. cit., nota 21.
32
función, derivados de la naturaleza contramayoritaria de la misma que los deja
fuera del ámbito propiamente político.72
De cualquier manera el pensamiento de Schiller es de gran utilidad para esta
obra, ya que líneas adelante nos percataremos de la necesidad de dejar de lado la
figura judicial en la etapa remedial del proceso, debido a la imposibilidad material
que implicaría una relación duradera con las estructuras reformadas.
En el contexto de las relaciones que se generan entre el poder judicial y el
legislativo, es esencial analizar la famosa Nota cuarta del caso Carolene
Products,73 en la cual la Suprema Corte de los Estados Unidos reconoció la
supremacía de la legislatura y los supuestos en que la constitucionalidad de una
disposición merece una revisión minuciosa por parte del poder judicial. De acuerdo
con el profesor John Hart Ely, en la Nota al pie “El párrafo segundo sugiere que es
una función apropiada de la Corte garantizar que el funcionamiento de la
maquinaria del gobierno democrático sea adecuado, asegurarse de que los
canales de participación y de comunicación políticas se mantengan abiertos. El
párrafo tercero sugiere que la Corte debiera ocuparse asimismo de lo que las
mayorías le hacen a las minorías, mencionando de manera especial las leyes
“dirigidas a” minorías religiosas, nacionales y raciales y a aquellas infestadas de
prejuicios contra ellas”.74
72
Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 14 (traducción libre del autor). 73
304 U.S. 144, 152 n. 4 (1938). La nota al pie se cita a continuación, para su fácil referencia:
“Puede haber un márgen más reducido de operación de la presunción de constitucionalidad cuando la legislación parece caer, a primera vista, dentro de una prohibición especifica de la Constitución, tal como aquellas establecidas en las primeras diez enmiendas, que se consideran igualmente específicas cuando se sostiene que están incluidas en la enmienda decimocuarta. Resulta innecesario considerar ahora si la legislación que restringe aquellos procesos políticos de los que ordinariamente se espera que conlleven el rechazo de la legislación indeseable haya de estar sometida a un escrutinio judicial más estricto bajo las prohibiciones generales de la enmienda decimocuarta de lo que están la mayor parte de otros tipos de legislación… Tampoco es necesario que indaguemos si consideraciones análogas hacen parte del control de leyes dirigidas a minorías religiosas […] nacionales […] o étnicas particulares; si el perjuicio contra minorías discretas e insulares puede ser una condición especial, que tiende seriamente a limitar la operación de aquellos procesos políticos en los que ordinariamente se puede confiar para proteger a las minorías, y que pueden exigir, por ende, un examen judicial más profundo”. 74
Ely, John Hart, Democracia y desconfianza, trad. de Magdalena Holguín, Bogotá, Siglo del
hombre editores, Universidad de los Andes,1997, p. 100.
33
En el presente trabajo se otorga especial importancia a la Nota, por las
diferencias que encontramos entre el rol del juez identificado como una tarea
residual que se presenta por ejemplo, en la tutela de derechos de grupos discretos
e insulares, en comparación con su actuación en el modelo estructural, la cual se
estudiará a lo largo del presente apartado.
El profesor Jack M. Balkin de la Universidad de Yale, considera que a la cuarta
Nota al pie del caso, habitualmente se le asigna el significado que a continuación
se analizará, esto es: que el proceso político funciona con efectividad la mayor
parte del tiempo, ya que por regla general, se puede confiar en que la democracia
representativa actuará conforme al interés público, no obstante lo anterior, en
algunos casos que pueden ser claramente identificados, el proceso es
disfuncional.75
La crítica que presenta Balkin al criterio adoptado por la Corte es que en “el
mito de esta religión de los derechos civiles – el proceso nunca podrá fallar
cuando la legislatura se encuentre considerando asuntos de un aspecto particular
(derechos económicos) mientras que comúnmente se equivoca en la
consideración de otros (derechos civiles y políticos)”.76 El profesor de derecho
constitucional de Yale realiza esta observación a la Nota, que resulta adecuada en
tanto que el alcance de la revisión judicial parece solamente aplicarse a cierto tipo
de derechos que aunque deben protegerse especialmente, no son los únicos
derechos que merecen un escrutinio judicial estricto.
Adicionalmente, el profesor Bruce Ackerman, catedrático de la misma
institución, manifiesta por su preocupación por lo términos en los que, en su
momento fue enunciada la fórmula de “el perjuicio en contra de minorías discretas
e insulares”, ya que desde su punto de vista este enfoque resultaba eficiente en la
época en que la Corte Suprema resolvió la controversia. No obstante, en nuestros
días y a futuro la protección que esta proporciona es limitada, ya que las minorías
75
Cfr. Balkin, Jack M., “The Footnote”, Northwestern University Law Review, Evanston, vol. 83
núm. 1 y 2, 1989, p. 298. 76
Ibidem, p. 299 (traducción libre del autor).
34
discretas e insulares pueden dependiendo de sus dimensiones y cohesión,
intervenir en buena medida en el proceso legislativo por medio del voto en bloque,
mientras que los grupos “anónimos y difusos” no encuentran eco a sus
pretensiones en el poder legislativo, por lo que estos deberían ser los sujetos de
protección por parte de la judicatura.77
John Ely pretende realizar un análisis de la justificación de la Nota, por lo que
a las minorías se refiere, utilizando un acercamiento psicológico al concepto de
perjuicio en el proceso legislativo, el cual es sin duda el elemento esencial de la
fórmula. Este concepto, desde su punto de vista, permite a los legisladores crear
estereotipos sobre minorías discretas e insulares y dividir a la sociedad entre
ciudadanos similares a un legislador y ciudadanos con los que existen diferencias,
por lo que la legislación resultará en desventajas para la segunda categoría, con
base en una percepción distorsionada de la realidad social.78 Lo anterior, de
acuerdo con el profesor Ackerman es inexacto, pues “se reconoce que muchos de
estos grupos pueden lidiar políticamente con el problema en formas que resultan
imposibles para otras víctimas de perjuicio”,79 ya que como ha quedado dicho,
para el citado autor, el peligro de la representación no se encuentra ya en minorías
discretas e insulares, sino en aquellas anónimas y difusas.
En el contexto del litigio estructural, la Nota fue de utilidad frente a los casos
de segregación racial, ya que en este supuesto se configuraba la minoría discreta
e insular por excelencia, la gente de raza negra. La Nota cuarta perdió su fuerza
en casos de otras instituciones que debían ser reformadas, como prisiones y
manicomios, en donde el rol del poder judicial podría ser visto mas que como un
enemigo, como un catalizador del mayoritarismo. Sin embargo, cuando el enfoque
se modifica hacia organizaciones burocráticas de gran escala, la Nota resulta
inútil, pues el agravio se causa directamente a la ciudadanía.80
77
Cfr. Ackerman, Bruce A., “Beyond Carolene Products”, Harvard Law Review, Cambridge, vol. 98
núm. 4, febrero de 1985, pp. 713-731. 78 Cfr. Ely, John Hart, op. cit., nota 74, pp. 185-187.
79 Ackerman, Bruce A., op. cit., nota 77, p. 734 (traducción libre del autor).
80 Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, pp. 6-7.
35
La teoría que anuncia la Nota cuarta, descansa en el rol fundamental del poder
legislativo, siendo este la identificación de preferencias de los gobernados, no así
el otorgamiento de significado a valores constitucionales, dado que su naturaleza
mayoritaria descansa en lo que quiere la gente en el hoy y el ahora, para poder
plasmar en leyes los intereses ciudadanos.81 Sin embargo, el juez, en
contraposición debe adjudicar de conformidad con “el texto constitucional, la
historia e ideales de la sociedad. El juez busca la verdad, el derecho, o lo justo”82
cumpliendo su rol no en términos de fallas de la legislatura o de provisiones
constitucionales específicas, sino como un órgano de poder que otorga significado
a valores, que en muchos casos, no encuentran una referencia textual en la
Constitución.
Es precisamente con fundamento en los ideales de una sociedad que el
significado asignado a un valor constitucional es mutable, pues el mismo se
establece como un criterio fundado, pero puede estar sujeto a la inclusión de
contenidos más amplios en fallos posteriores, esa es, para ser precisos, la
distinción esencial con el campo de las preferencias. Como ha señalado el Juez
Aharon Barak “El juez puede dar a una ley un nuevo significado, un significado
dinámico que busque acercar a la ley a una realidad social cambiante, sin por ello
cambiar la ley en sí misma”.83
Especial importancia reviste la adjudicación en el modo estructural de litigio,
pues el objeto del mismo es dar significado a estos valores en el contexto de una
amenaza o afectación a los mismos por parte de organizaciones de gran escala.84
En términos generales y como será ampliamente analizado en el presente
capítulo, en el modelo tradicional de litigio el rol del juez se reduce a recibir las
pruebas de hechos, así como la argumentación legal de cada una de las partes y
por último, poner fin al proceso mediante una sentencia, por vía de la que declara
81
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 9. 82
Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p.12 (traducción libre del autor). 83
Barak, Aharon, The judge in a democracy, New Jersey, Princeton University Press, 2008, pp. 4-5 (traducción libre del autor). 84
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 5.
36
a quién asiste la razón; este esquema es a todas luces insuficiente para nuestro
segundo modelo.
El proceso de adjudicación se lleva a cabo en todos los litigios que se
presentan ante cualquier instancia del poder judicial, pues aun en países con un
control constitucional concentrado, como México, los jueces de menor jerarquía
adjudican indirectamente, por vía de legalidad, en tanto que las leyes que ellos
interpretan tienen forzosamente su origen en la Carta Magna.
La distinción esencial entre un sistema de control constitucional difuso y uno
de control constitucional concentrado, son los sujetos que poseen la facultad de
interpretar la Constitución en la resolución de un caso; en el primer esquema todos
los miembros del poder judicial, sin importar su jerarquía tienen en sus manos la
interpretación de preceptos constitucionales y por tanto pueden declarar actos de
naturaleza legislativa o administrativa inconstitucionales, desde la primera
instancia.
El segundo tipo de control se refiere al sistema en el cual es un órgano en
particular el intérprete de la voluntad del Constituyente, es decir, la interpretación
de la Ley Fundamental queda en manos de un solo tribunal; este esquema se ha
implementado en diversos países de Latinoamérica y se ha llevado a cabo
mediante la creación de un Tribunal Constitucional.85
Una vez estudiada la adjudicación, debemos referirnos a los principios que han
sido enunciados en el capítulo anterior, que rigen la actuación del juez en
cualquier caso que ante éste se presente y serán analizadas conforme a la
doctrina del antes citado maestro Owen Fiss:
85
Debe considerarse que en México el control constitucional es concentrado, pero no funciona como se plantea en el texto, en tanto que quienes tienen la tarea de interpretar la Constitución son sólo algunos integrantes de la justicia federal como: Jueces de Distrito (aquellos que conocen de amparo indirecto), Tribunales Unitarios de Circuito (excepcionalmente conocen de amparo indirecto), Tribunales Colegiados de Circuito, Plenos de Circuito y la Suprema Corte de Justicia, por ello es válido concluir que en nuestro país no existe un control difuso, pero la concentración de este se da en menor medida, en comparación con otros países.
37
1.- Independencia: En cualquier tipo de litigio debe observarse la
independencia judicial, la cual consiste en abandonar el campo de las preferencias
e intereses personales y de acuerdo con el profesor Fiss cuenta con tres
dimensiones: el juez no debe tener relación con las partes que se someten a su
jurisdicción; su decisión no debe tener vínculos con el órgano al que representa,
es decir, debe ser independiente de otros jueces y de los tribunales en los que
actúa; por último, no debe tener vínculo alguno con otras instituciones del Estado,
lo cual significa, que sus decisiones no se vean influenciadas por los demás
órganos en que el Estado se divide para ejercer la acción de gobierno.86
Según el profesor Abram Chayes, de la Universidad de Harvard, la judicatura
posee características que le ayudan a asumir de forma independiente las tareas
que se le encomiendan, entre las que encontramos: 1) Que el juez no se subsume
a presiones del orden político, pero a su vez posee un roce con este mundo, lo
cual le hace más sensible a las cuestiones de los procesos políticos, asimismo
encuentra entre sus metas la reflexión y el análisis, sin admisión de pasiones
sobre las circunstancias propias del caso; 2) Que las decisiones que provienen de
su fallo pueden irse adecuando según las particularidades propias de la región y el
tiempo en que se genere la controversia; 3) Que el proceso admite la
representación de diversos intereses que se verán afectados por la decisión; 4)
Que los jueces poseen la capacidad para allegarse la información necesaria para
la resolución de un caso; 5) Que el poder judicial tiene la obligación de responder
a las violaciones de derechos que originen la actualización de políticas públicas en
su territorio; 6) Que la judicatura tiene frente a los demás poderes la ventaja de no
haber sido politizada, a reserva del peligro que corre últimamente y cuya
descripción se realiza más adelante.87
La observancia de este principio debe ser más rigurosa en el modelo
estructural de litigio, que ha sido explicado en el capítulo anterior, en razón de los
vínculos que el juez crea con ambas partes, por un lado, tiene a una clase con la
que podrá simpatizar con facilidad por su vulnerabilidad y por el otro, tiene a una 86
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 5. pp. 60-61. 87
Cfr. Chayes, Abram, op. cit., nota 30, pp. 13-14.
38
institución gubernamental que lo obliga a entrar en el mundo de la política, con la
que debe entablar una relación duradera, sin que por eso pueda verse mermada
su independencia.
Una gran crítica que es realizada a la labor del juez en el modelo estructural de
litigio es que este implica la falta de observancia del principio de separación de
poderes que contiene nuestra Constitución, pues el juez lleva a cabo labores de
corte administrativo, además de que puede llegarse a considerar que las
sentencias en estos casos son actos materialmente legislativos, pues los mismos
pueden confeccionar obligaciones de orden general.88
Lo anterior es una consecuencia directa de la labor del Congreso, que en
diversas ocasiones no es capaz más que de enunciar una serie de principios
aplicables a los casos u objetivos que se persiguen, de forma que deja algunos
aspectos abiertos a la interpretación judicial. De cualquier forma podemos afirmar
que la labor de los tribunales en el modelo estructural, no entra por regla general
en conflicto con las legislaturas, ya que su objetivo consiste en modificar políticas
públicas que normalmente son llevadas a cabo por el poder ejecutivo.89
2.- Diálogo educacional: Los jueces se encuentran en un constante
intercambio de ideas con las partes, de manera que el tercero imparcial conoce a
fondo la controversia que se le presenta, el cual tiene como fin último definir el
significado de los valores constitucionales que se encuentran en pugna.
Según el maestro Fiss este diálogo cuenta con características muy especiales,
a saber: i) los jueces no tienen control de su agenda, dado que están obligados a
enfrentar reclamaciones y demandas que en otra posición ellos preferirían ignorar;
ii) los jueces no tienen un control absoluto sobre a quienes deben escuchar, sino
que se ven obligados por regulaciones que requieren dar audiencia a un amplio
espectro de personas o representantes; iii) los jueces están obligados a responder
a las reclamaciones o demandas que se les han formulado y a asumir
88
Ibidem, p. 17. 89
Idem.
39
responsabilidades por dichas respuestas; iv) los jueces deben justificar sus
decisiones, es decir, que estas se encuentren debidamente fundadas y motivadas,
siendo producto de un razonamiento mas no de una simple preferencia.90
Una de las mayores amenazas que aquejan a este diálogo en el contexto
actual, es la creciente burocracia de la que se rodea el juez para tomar cualquier
decisión, pues tomando en cuenta que en cada fallo emitido por un juzgado es él
quien firma la decisión eso supone que la misma es consecuencia directa de este
diálogo permanente, sin el cual la resolución será plenamente infundada.
En nuestro sistema jurídico encontramos instituciones como el secretario de
acuerdos, actuarios y oficialías de partes, quienes auxilian al juez, pero nunca
deben intervenir o realizar la labor de éste. Los problemas en este sentido, se
presentan por dos factores: en cuanto a la carga de trabajo que rebasa la
capacidad del juzgador, por lo que se ve obligado a delegar sus obligaciones; y
por la propia cultura de nuestra sociedad que ha tenido una creciente litigiosidad,
lo cual arriesga de manera innecesaria el diálogo entre el juez y las partes.
En suma, el problema no se presenta por las personas que rodean a la
institución judicial, quienes son hasta cierto punto necesarias; por el contrario se
refiere a lo arriesgado que resulta que las partes no efectúen un diálogo con el
juez sino con la serie de instituciones que le auxilian, lo que es consecuencia de la
pulverización de responsabilidad que implica la burocratización de la judicatura.91
Resulta evidente que este diálogo adquiere mayor trascendencia en el modelo
estructural de litigio, dado que los sujetos e intereses que intervienen en el mismo
tienen alcances mucho más amplios, lo cual implica, sin duda, una labor más
ardua por parte del juez, quien solamente podrá sentar un precedente de
trascendencia escuchando y contestando a cada uno de los representantes.
Aunque los problemas que conlleva este diálogo también se acentúan, como
advierte el profesor Fiss: “una amenaza inminente a la integridad del proceso 90
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 1. pp. 11-12. 91
Cfr. Fiss, Owen M., The burocratization of the judiciary, Nueva York, New York University Press, 2003, colección The law as it could be, p. 77.
40
judicial es la burocratización de la judicatura, debido a que existe una tendencia,
en particular en el contexto estructural, por la cual los jueces se rodean de
instituciones adjuntas”.92 Esto se explica en el modelo estadounidense, entre otras
características, por que la reestructura de organizaciones de gran escala, es una
labor cuya duración tiende a prolongarse.
Una vez estudiados el rol del juez en el litigio moderno y los principios bajo los
que debe regir su conducta, se realiza a continuación un análisis de las etapas
que se han modificado a raíz del modelo estructural de litigio, en comparación con
el litigio tradicional:
A) Jurisdicción.- En el sistema judicial estadounidense, las cortes de distrito
tienen la jurisdicción original de cualquier controversia del orden civil en la que
intervenga como parte Estados Unidos, en términos de la Cuestión Federal 1331
del Título 28 del Código de los Estados Unidos, que lo establece como sigue: “Las
cortes de distrito tienen la jurisdicción original de todas las acciones civiles que
surjan de la Constitución, las leyes, o los tratados internacionales de los Estados
Unidos”.93
La importancia que guarda dicha Cuestión para efectos del modelo estructural
de litigio es que por la naturaleza de las acciones y de los individuos que
intervienen en las controversias es, como se verá más adelante, frecuente que los
Estados Unidos intervengan como parte en el litigio o en carácter de amicus
curiae, a través de los representantes de la Federación.
B) Mandato u orden judicial (Preventive Injunction).- Con la presentación de la
demanda en el modelo estructural de litigio, es posible, que se otorguen ciertas
medidas precautorias, de forma que los derechos de la parte actora no sigan
siendo violados al tiempo del juicio, estas podrán materializarse en un incidente
con características similares a la suspensión.
92
Cfr. Fiss, Owen M., The social and political foundations of adjudication, Nueva York, New York University Press, 2003, colección The law as it could be, p. 57 (traducción libre del autor). 93
United States Code, Título 28, Parte IV, Capítulo 85, número 1331.
41
Este mandato de carácter preeliminar no debe confundirse con la actuación
judicial en la sentencia, o más propiamente, en la fase remedial, pues aunque
ambos cuentan con la misma naturaleza y pueden identificarse con acciones o
prohibiciones que pretenden detener la violación a derechos fundamentales; de
acuerdo con el profesor Fiss los requisitos esenciales que debe cumplir una orden
de carácter preeliminar, se dividen en: a) Formales: un requerimiento, el tiempo
determinado para la duración de las medidas, la urgencia de las mismas, etc. y b)
Sustantivas: la presentación de pruebas que permitan una suposición fundada de
que la parte actora tiene méritos suficientes y la demostración del daño irreparable
que causaría el demandado de no tomarse las medidas.94
A su vez debemos despejar la duda que ha surgido en la doctrina
norteamericana sobre el cumplimiento del debido proceso en estas medidas
preeliminares, dado que se ordenan actos o prohibiciones sin que el demandado
haya sido oído y vencido en juicio; lo anterior no concuerda en lo más mínimo con
la naturaleza del mandato preliminar, en tanto que éste se otorga solamente si la
contraparte ha acudido a la audiencia previa y ha presentado sus argumentos en
contra de la orden, por lo que sus garantías son cabalmente respetadas.95
En el ámbito de nuestra legislación, dichas medidas se encuentran reguladas
en el artículo 384 y subsecuentes del Código Federal de Procedimientos Civiles el
cual, a continuación, se cita a la letra “Antes de iniciarse el juicio, o durante su
desarrollo, pueden decretarse todas las medidas necesarias para mantener la
situación de hecho existente. Estas medidas se decretarán sin audiencia de la
contraparte, y no admitirán recurso alguno. La resolución que niegue la medida es
apelable”.96
Por otra parte, en nuestra legislación federal podemos encontrar la suspensión
de oficio en el juicio de amparo, cuyos efectos de acuerdo con el numeral 123 de
la Ley Reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales, consisten en 94
Fiss, Owen M., The civil rights injunction, Indiana, Indiana University Press, 1978, pp. 46-
47. 95
Ibidem, pp. 45-50. 96
Código Federal de Procedimientos Civiles.
42
“ordenar que cesen los actos que directamente pongan en peligro la vida, permitan
la deportación o el destierro del quejoso o la ejecución de alguno de los actos
prohibidos por el artículo 22 constitucional; y …, serán los de ordenar que las
cosas se mantengan en el estado que guarden, tomando el juez las medidas
pertinentes para evitar la consumación de los actos reclamados”.97
Resulta evidente que en ambos casos nuestra legislación federal es
insuficiente de cara al modelo estructural de litigio, ya que en ninguna de las
regulaciones en cuestión se contempla la posibilidad de que la determinación del
juez sea positiva, es decir, que en lugar de que decrete la suspensión de un acto u
ordene conservar una situación existente, el representante del poder judicial
instruya a la parte demandada para llevar a cabo una actividad o modifique la
situación actual, lo cual cuestiona gravemente nuestras leyes, dado que atan de
manos a los jueces en el rol activo que deben desempeñar en el litigio moderno.
Asimismo, el precepto del Código de Procedimientos Civiles es a todas luces
violatorio de la garantía de audiencia, al negar al demandado una intervención en
la implementación de estas medidas.98
C) Representación.- La segunda diferencia que podemos constatar en el rol
del juez, entre los antes expuestos modelos de litigio, de acuerdo con el capítulo
primero, es la debida representación de la clase en la defensa de sus derechos,
en tanto que un grupo puede tener distintos puntos de vista sobre el mismo
agravio e incluso se les puede afectar de distintas maneras a sus miembros, todo
ello puede resultar en un daño irreversible para estos sujetos.
De manera que para que estos derechos sean debidamente representados, no
sólo en el caso de la parte actora, sino también en el de la demandada, el juez
asume un papel activo por medio de un análisis a fondo, con el fin de hacer
efectiva la garantía de debido proceso, “con ello no se pretende que el juez asuma
un rol de representante, lo cual pondría en serias dudas su objetividad e
97
Ley de Amparo Reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales. 98
op. cit., nota 96. En el citado Código y en el propio artículo 384 se dice que: “… Estas medidas se
decretarán sin audiencia de la contraparte…”.
43
imparcialidad, sino que como se anticipaba, garantice la tutela de los derechos de
ambas partes”.99 Debe observarse que en el supuesto de que la percepción del
juez sea errónea esto traerá graves problemas a los miembros de la clase o al
aparato burocrático, por la dificultad que implica su rectificación en fases
posteriores del juicio.
Para lograr estos fines el juez puede desde ordenar la notificación a los
integrantes del grupo, para que ellos aprueben las pretensiones y su adecuada
representación; invitar a alguna agencia u organización legitimada a intervenir
como partes, amicus o un híbrido el litigating amicus; por último existen casos en
que el juez se ha visto forzado a nombrar special masters, para realizar
adecuaciones en la representación;100 es decir, el sujeto en cuestión cumple con
diversos roles en un juzgado, sobre todo como delegado judicial, pero asume
también un rol de representación en cuanto a las responsabilidades o durante la
fase remedial.101
D) Notificaciones.- Un gran tema que debe ser estudiado en este apartado es
la diferencia de los dos modos de litigio por lo que refiere a las notificaciones, es
fácil determinar que en el modelo tradicional se le notificará al demandado y el
costo será asumido por regla general por la parte actora, ello no es tan evidente
tratándose de un grupo de personas, ya que en ocasiones no se les puede
notificar a todas, los costos por hacer la notificación rebasan incluso la cuantía del
litigio y por el problema que implica determinar quién asume los mismos.
Al parecer el mejor método para hablar de las notificaciones en juicio es en el
análisis del caso concreto, pues ello nos proporciona criterios que pueden ser
difíciles de inferir en el plano puramente teórico, es por esto que se presentan a
continuación las controversias de Kenneth J. Mullane vs Central Hanover
99
Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 22 (traducción libre del autor). 100
Ibidem, pp. 22-23. 101
Aronow, Geoffrey E., “The special master in school desegregation cases: the evolution of roles in the reformation of public institutions through litigation”, Hastings constitutional law quarterly, San Francisco, núm. 7, Primavera 1980, p. 742.
44
Bank & Trust Co.102 y los posteriores criterios de la Corte Suprema de los
Estados Unidos en Morton Eisen et. al. vs Carlisle & Jacquelin et. al.103
El primero de estos, conocido por la Suprema Corte de los Estados Unidos en
1950, se presentó como consecuencia de la regulación bancaria en el Estado de
Nueva York sobre fideicomisos de menor cuantía que eran unidos en un fondo de
inversión, logrando con ello aumentar las utilidades de los beneficiarios y
diversificar el riesgo que implicaría, de hacerse en lo particular; la administración
de este fondo quedaba en manos del fiduciario sin que ningún fideicomisario
pudiese intervenir en esta. Esta controversia es, en el sistema judicial
norteamericano, el paradigma en el establecimiento de los estándares
constitucionales requeridos para una notificación.
Quienes intervinieron en el litigio fueron, como parte actora, cualquier persona
determinada o determinable que tuviera interés en los ingresos derivados del
fondo, quienes nombraron como representante común a Kenneth Mullane y los
propietarios del capital que se invertía, quienes hicieron lo propio por medio de
James N. Vaughan; como demandada la fiduciaria Central Hanover Bank & Trust
Company.
La institución financiera en cuestión, conforme a los estándares de la
legislación estatal formó el fondo con cerca de 113 fideicomisos, la mitad de ellos
inter vivos y la otra mitad testamentarios, que sumaban un total de un millón de
dólares; al finalizar el plazo señalado por la regulación bancaria el fiduciario acudió
ante el Tribunal de Sucesiones para realizar el ajuste de cuentas, este
procedimiento requería que se notificara a los interesados mediante publicaciones
periódicas en diarios de gran circulación, lo cual fue llevado a cabo puntualmente
por el Central Hanover Bank.
102
339 U.S. 306, 70 S. Ct. 652, 94 L.Ed. 865 (1950). 103
417 U.S. 156, 94 S. Ct. 2140, 40 L. Ed. 2d 732 (1974).
45
La notificación sobre el destino que había tenido el fondo y las pérdidas que
sufrieron quienes contribuyeron con su capital, es precisamente la que genera
este juicio, dado que los actores consideraron que se vulneraba su garantía de
debido proceso mediante la privación del derecho de propiedad, en razón de la
dificultad que implicaba para quienes vivían fuera de la entidad adquirir el diario y
puesto que aún quienes vivían en Nueva York no eran nombrados particularmente
en el medio por el cual debían hacerse sabedores.
Como lo definió la corte, la notificación es parte esencial de cualquier proceso,
esta debe permitir a los afectados enterarse de los derechos que se encuentran
pendientes y debe darles un tiempo razonable para intervenir en el juicio; lo cual
tiene como consecuencia que la constitucionalidad de una notificación descanse
en que los afectados conozcan el juicio llevado a cabo y en caso de que esto no
sea posible, se realice en la forma con mayores posibilidades de dar alcance a los
afectados, es decir, la publicación en un diario es una forma de notificación
razonable sólo cuando no existen otras que superen sus alcances.
En cambio, frente a los beneficiarios de los cuales la institución financiera
conocía los nombres y direcciones, la notificación por publicación resultaba
insuficiente y violatoria de sus derechos fundamentales, pues existían medios más
efectivos para su conocimiento, considerando el más adecuado y
económicamente viable, el aviso por correspondencia, como ya se había realizado
al momento de la formación del fondo.
Por otro lado, en el caso Eisen104 conocido por el mismo tribunal en 1974,
aparecen como parte actora la clase formada por los compradores de lotes
incompletos de acciones en el Mercado de Valores de Nueva York, durante el
periodo que abarca de Mayo de 1962 a Junio de 1966, en esos años los lotes
incompletos no formaban parte de la oferta en el Mercado, sino que eran
manejados en un noventa y nueve por ciento por dos compañías, especializadas
104
op. cit., nota 103.
46
en su venta, a saber, los demandados Carlisle & Jacquelin y DeCoppet &
Doremus.
La parte actora argumentaba que las utilidades de estas compañías, al formar
un oligopolio habían excedido los límites de diferenciales en el mercado, por ello
solicitaba que se les devolviera el excedente generado con estas prácticas
anticompetitivas; demandaba a su vez a la Bolsa de Valores por la falta de
regulación en la materia.
A grandes rasgos, el litigio se centró sobre los apartados (b) y (c) de la Regla
23 de la Legislación Federal del Procedimiento Civil de los Estados Unidos,105 es
decir, el primer asunto fue determinar si efectivamente existía una clase conforme
a las categorías de esta regla, el segundo y de mayor interés en este apartado, fue
la asunción de los costos de la notificación.
En cuanto al segundo tema, es esencial señalar que el apartado (c) 2 de la
citada Regla106 requiere la notificación personal a todos los miembros
determinados de una clase. La parte actora sostenía que los gastos que esto le
implicaría serían excesivos por la cantidad de miembros del grupo (dos millones
de inversionistas, más otras instituciones), por ello pretendía lograr que se
realizara la notificación por medio de publicaciones en algún periódico.
El juez de distrito que conocía de la causa ordenó un esquema de
notificaciones, en el cual pretendía enviarlos vía correspondencia: 1.- a las firmas
que intervenían en la Bolsa de Valores y a los bancos que contarán con un amplio
departamento de valores; 2.- a 2,000 miembros de la clase que tuvieran más de
10 operaciones de lotes incompletos en el periodo en cuestión; 3.- a 5,000
miembros más elegidos al azar; además de publicar en el Wall Street Journal y en
otros diarios de circulación en Nueva York la presentación de la demanda.
Dentro de este esquema que aminoraba los gastos por la notificación, la parte
actora planteo la posibilidad, contraria a la costumbre y a los precedentes de que
105
Rule 23 (b) and (c), Federal Rules of Civil Procedure. 106
Rule 23 (c) 2, Federal Rules of Civil Procedure.
47
los costos de la notificación fueren asumidos por la parte demandada. En ese
contexto el juez resolvió celebrar una audiencia en la que analizaría si los
argumentos de la parte actora eran válidos, con lo cual transmitiría los costos de la
notificación a la parte demandada, basándose en un criterio de probabilidad de
éxito en el juicio, esto es, se celebraba la audiencia previa y en caso de que fuese
altamente probable un triunfo de la parte actora, los gastos de notificaciones
serían asumidos por los demandados.
Como se había sostenido en el caso anterior la Corte Suprema resolvió que de
acuerdo con la Legislación del Procedimiento Civil y con los valores
constitucionales en juego, la forma adecuada de notificación no era aquella
pretendida por el juez de distrito, en tanto que se conocían los nombres y
direcciones de los afectados, considerando que los inversionistas podrían ejercer
su derecho de opt out.
A su vez la decisión de celebrar una audiencia preeliminar significaba
prejuzgar la materia del litigio, por la sencilla razón de que la viabilidad de los
derechos sólo puede dilucidarse ante un proceso con todas sus etapas, en efecto
haber resuelto que la parte demandada debe asumir los gastos de la notificación
es impensable, salvo en los casos de excepción señalados en la ley o en otros
precedentes, como ha sido estudiado para el supuesto de las medidas
preeliminares.
E) Hechos.- Otra diferencia importante que podemos encontrar entre los dos
modelos es aquella que se refiere al rol del juez frente a los hechos del caso, ya
que en el modelo tradicional el juez se ciñe a las pruebas que le han sido
proporcionadas por las partes y en este contexto califica si las pretensiones de la
parte actora o las excepciones enunciadas por la demandada son procedentes.
Por el contrario en el modelo estructural es activo en este aspecto también, en
tanto que posee elementos para allegarse de todas las pruebas que considere
pertinentes, debido a que las características de los casos que se presentan en
este modelo tienen un impacto mucho más amplio que los tradicionales. Lo
48
anterior, como se sabe, es consecuencia directa de que “la demanda, por regla
general, busca evitar acciones futuras y amenazas o modificar conductas que
suceden en el presente o condiciones existentes”.107
Ello se traduce en un otorgamiento de facultades al juez para que no
solamente califique los hechos sino que haga una profunda evaluación de los
mismos, lo anterior debido al impacto de la sentencia tiene como contrapartida una
gran transparencia en los procesos judiciales, que para nuestra desgracia no
hemos alcanzado en México. La duración, así como la cantidad de pruebas que
serán proporcionadas en una controversia de esta naturaleza necesitan de alguien
que las organice y oriente de manera tal que la complejidad de hechos no nuble la
visión de lo trascendente. 108
F) Fase Remedial.- Según el maestro Fiss el primer problema con el que nos
enfrentamos en la fase remedial del proceso derivado de la visión tradicional del
litigio, es la relación formal que existe entre derecho y remedio, la primera como
una premisa y la segunda como su conclusión lógica, lo cual tiene como
consecuencia que “(a) la violación sea vista como la única fuente del remedio, (b)
cada disposición específica del remedio sea explicable en términos de la violación,
(c) se asume que solamente existe un remedio, de la misma forma que solamente
existe una conclusión a un silogismo y (d) se piensa que el remedio, así como una
conclusión lógica, se sigue de la violación con un alto grado de certidumbre”.109
A diferencia del modelo tradicional, en el modelo estructural el juez se
encuentra ante una diversidad de remedios posibles, que en su análisis resultan
útiles para la eliminar la amenaza a valores constitucionales; ante este dilema el
juez debe tomar en cuenta los derechos subsidiarios, que podrán o no ser
constitucionales y que se encuentran en conexión directa con el que se piensa que
ha ocasionado el litigio. A pesar de que existe una gran incertidumbre en la
calificación del derecho principal, la solución a este conflicto se logra al intentar
107
Chayes, Abram, op. cit., nota 30, p. 8 (traducción libre del autor). 108
Cfr. Chayes, Abram, op. cit., nota 30, pp. 8-9. 109
Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, p. 40 (traducción libre del autor).
49
distintos remedios en juicios diferentes o implementar distintos remedios a lo largo
del mismo juicio, sabiendo así cual es el que otorga mayor protección a los
derechos que han sido violados.110
En consecuencia, el remedio en el modelo estructural de litigio se plantea en
términos instrumentales y no lógicos-formales, siguiendo al maestro Fiss, cumple
con las siguientes características: “primero, el remedio existe y es determinado en
función de la protección de un valor constitucional amenazado; segundo, el
remedio elegido es uno entre muchas alternativas para alcanzar ese fin; y tercero,
el remedio incorpora consideraciones que no encuentran su fuente directa y obvia
en el valor constitucional que ocasiona la intervención”.111 Es evidente que el
remedio que se plantea, a diferencia de una conclusión lógica, puede fracasar, por
ello es importante una revisión adecuada del mismo, que no permita que las
violaciones se presenten en el futuro.
Históricamente el remedio ordinario dictado por nuestros tribunales ha sido
una compensación monetaria que cubra los daños y perjuicios que le fueron
causados a una de las partes, dicha medida es insuficiente en nuestros días
incluso para controversias del orden privado, ya que los jueces de distintos países
han modificado el paradigma de remedio ordinario, utilizando en vez de los daños
y perjuicios el antes considerado extraordinario, que consiste en mandatos u
ordenes que atacan los problemas de raíz, como ha sido analizado en su
momento, en las mediadas precautorias.
Es de suma importancia para la implementación de este modelo de litigio, que
se rompan los viejos tabúes que jerarquizan los remedios disponibles para la
judicatura, es decir, deben ser analizadas todas las formas de solución del
problema y elegir la más acorde al caso concreto.112
Resulta evidente que la sanciones del modelo tradicional son inaplicables al
modelo estructural, pues es probable que en el mismo se deba compensar
110
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, pp. 39-42. 111
Fiss, Owen M., op. cit., nota 1, pp. 42-43 (traducción libre del autor). 112
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 94, pp. 38-86.
50
económicamente a quienes han sido victimas de una conducta antijurídica, pero a
su vez debe ordenarse la reestructura de las instituciones que han vulnerado los
derechos de una clase.
De acuerdo con Fiss, los mandatos judiciales que pueden emitir los tribunales
son: en primer lugar, el mandato preventivo (preventive injunction), que tiene como
objetivo eliminar las amenazas a derechos que implica la acción del demandado,
este es el único que pretende neutralizar actividades que no se han llevado a
cabo, es decir, ve al futuro de la sentencia y a la inminencia de la violación; los
siguientes dos en cambio tienen como función el tratamiento de violaciones que ya
han sucedido, es decir, miran al pasado; el primero de ellos es el mandato
estructural (structural injunction), el cual busca efectuar la reforma de una
institución social, como sucedió con instituciones que practicaban la segregación
racial; por último existe el mandato reparativo (reparative injunction), que tiene
como fin eliminar los efectos de una acción que vulnerara derechos en el pasado,
como puede ser el sufrimiento a raíz de la discriminación vivida.113
En este contexto resulta fundamental saber que la sentencia emitida por el
juez en el modelo estructural puede contener los tres tipos de mandato antes
descritos, es decir, no son excluyentes; de hecho deben ser utilizados como
herramientas conjuntas para generar una solución ad hoc al caso concreto,114
que pueda eliminar las amenazas que implica una política pública, reivindicar los
derechos que han sido violados por la misma y generar una estructura compatible
con los valores consagrados en la Constitución.
113
Ibidem, pp. 8-10. 114
Los tipos de mandato que se estudian pueden presentarse en un solo caso, aunque no
simultáneamente, lo cual se debe a que el mandato preventivo aparece como una medida precautoria, a diferencia de los mandatos estructural y reparativo que se utilizan en la fase remedial. El caso que se estudia en este capítulo (Ruiz vs Estelle) muestra con claridad esta conjunción, ya que el juez Justice, otorgó frente a la presentación de la demanda, un mandato preventivo, para evitar la sobrepoblación en las celdas y dormitorios del sistema penitenciario del Estado de Texas, así como la protección preeliminar de otros derechos; asimismo decretó un mandato estructural que reformó completamente el sistema estatal de prisiones; por último recurrió al mandato reparativo para eliminar los efectos que tenía sobre los reos de Texas la violación sistemática de sus derechos constitucionales.
51
En esta importante tarea, el juez no debe pasar por alto que la amplitud de su
sentencia debe ser adecuada, en tanto que corre el peligro de que existan sujetos
afectados directa o indirectamente por esta, que no habrán sido debidamente
representados en juicio, poniendo con ello en entredicho su garantía de debido
proceso.
El profesor Chayes indica que el remedio en el modelo estructural busca, a
diferencia del tradicional: “ajustar el comportamiento a futuro, mas no compensar
por acciones del pasado. Es creado deliberadamente por el juez y no deducido
lógicamente de la afectación que se ha sufrido. Proporciona un régimen complejo
de actividades a seguir, no así una simple transferencia de una parte a la otra.
Finalmente prolonga y profundiza, mas no termina, la relación de los tribunales
con la controversia”.115
De acuerdo con Owen Fiss y con el propio Abram Chayes, el modelo
estructural implica una relación duradera del juez con la institución que pretende
reformarse, ya que su función se extiende a eliminar la amenaza que esta implica
hacia los valores constitucionales. En el marco de esta relación, el juez deberá
supervisar a la organización y modificar sus circunstancias, para que esta funcione
de conformidad con la Constitución.116
Resulta sumamente interesante la posición del maestro Fiss, pero la realidad
ha probado que esta relación duradera con las estructuras es, en sí misma,
imposible de llevar a cabo, pues la propia naturaleza de la función judicial impide
que después de adjudicar, el juez implemente de manera personal los remedios
que ha dictado; es por ello, que en Estados Unidos se utilizan figuras con
funciones materialmente administrativas para la implementación del remedio,
como puede ser el special master. Las ventajas de la utilización de estas
alternativas son, en definitiva, una menor carga de trabajo para el juez y la
sujeción de su actividad a tareas estrictamente judiciales, la mayor desventaja es
115
Chayes, Abram, op. cit., nota 30, p. 9 (traducción libre del autor). 116
Cfr. Idem.
52
que esto implica la burocratización del poder judicial y podría afectar gravemente
la independencia judicial.
Como atinadamente señala el profesor Chayes una forma de intervención
judicial a posteriori en la institución reformada, se da en el supuesto de que las
circunstancias bajo las cuales se haya otorgado el mandato se modifiquen con el
tiempo y como consecuencia se deba, de nueva cuenta, acudir ante el juez para
que modifique también el mandato que emitió, logrando con ello salvaguardar los
derechos que pretendió defender en su primera sentencia, con lo cual el juez se
hace responsable de cualquier persona ajena al juicio que resulte afectada por su
orden.117
Es decir, el remedio no es derivado exclusivamente de la responsabilidad de
las partes sino que se establece ad hoc para la controversia que se presenta, ya
que la pregunta que nunca debe abandonar quien resuelve un caso utilizando el
modelo estructural debe ser en todo momento ¿Cómo puede corregirse la
conducta de una institución gubernamental en el caso concreto?118
El rol del juez en una democracia moderna, entraña la tendencia de que los
poderes en que está dividido el gobierno para su ejercicio no deben ser tan
limitados como en sus orígenes se pensaba, pues en el pensamiento occidental
de los últimos siglos se han otorgado facultades al Estado que no se concebían en
aquella época, sin que lo anterior signifique un estatismo a ultranza. En cuanto al
rol del poder judicial, podemos concluir que el individualismo119 que daba origen a
la actuación excesiva de las partes y a la idea de juez como boca de la ley, ha sido
superada y modificada en algunos de sus aspectos por lo expuesto en este
apartado.
117
Debe señalarse que en México ésta posibilidad es mínima, pues la cultura jurídica a la que
pertenecemos, en muchas ocasiones, no otorga este rango de responsabilidades a funcionarios públicos, es decir, es muy difícil concebir a un juez mexicano que sea responable de sus actuaciones a futuro, aunque los avances graduales que la judicatura ha logrado, pueden, a largo plazo, hacer de esta responsabilidad una realidad. 118
Cfr. Chayes, Abram, op. cit., nota 30, pp. 6-8. 119
op. cit., nota 21.
53
Para efectos de ilustrar lo expuesto en el presente capítulo, se utilizará el caso
Ruiz vs Estelle,120 que es en definitiva, uno de los paradigmas en el tema de las
acciones colectivas en Estados Unidos, pero cuya aportación más importante es la
actuación del juez Justice,121 quien con su labor orienta cabalmente el rol de la
judicatura en el modelo estructural de litigio.
Las partes en esta controversia fueron, los actores David Ruiz y otros internos
de las cárceles del Estado de Texas, los demandados son W.J. Estelle, Director
del Departamento Correccional de Texas (TDC) y los miembros del mismo;
suscitada en el año 1974. Quien conoció de esta en primera instancia, como se ha
adelantado es un Juez de Distrito en la zona Este del Estado de Texas, William W.
Justice, la resolución fue apelada por la parte demandada y conoció el Tribunal del
Quinto Circuito del Estado de Texas y por último la Corte Suprema de los Estados
Unidos; aunque debido a la extensión de estos fallos en este trabajo solamente se
analizará la labor del primero.
Su formidable actuación se manifestó desde el inicio con el llamamiento a
juicio de los Estados Unidos de América compareciendo en calidad de amicus
curiae, mediante la figura del Procurador General de la Nación, aunque a
medida que avanzó el litigio y por medio de la figura de la intervención, el propio
Estado se convirtió en un actor más. Es importante hacer mención del contexto
político de esta decisión, ya que en aquel momento era totalmente improbable la
intervención de un Procurador General, sin embargo, el caso coincide con la
120
503 F.Supp. 1265 (S.D.Tex. 1980) y 679 F.2d 1115 (5th Cir. 1982). 121
Cfr. Maraniss, David, “Justice, Texas Style: A populist judge, shaking up the State from his
courtroom in Tyler”, Washington Post, Washington, 1987. William Wayne Justice fue juez del Distrito Este del Estado de Texas, en tal carácter conoció del caso Ruiz vs Estelle, él ha influido grandemente en la concepción de Justicia en la modernidad estadounidense y debería de ser un modelo a seguir para quienes pertenecen al poder judicial en cualquier país. Su fama descansa en ser un gran defensor de los derechos constitucionales desde su banquillo y un agerrido detractor del poder aberrante de las burocracias modernas; entre sus celebres logros encontramos que: terminó con la segregación racial en las escuelas del Este de Texas, ordenó que a los descendientes de inmigrantes ilegales no se les cobrara matriculación por ingresar en el sistema educativo, ordenó a Texas detener los abusos que se generaban en los reclusorios de menores, reinsertó en el sistema educativo a los varones que habían sido cesados por tener pelo largo, ordenó la impartición de edcación bilingüe en las primarias de su Distrito y dirigió la revisión del sistema penitenciario en Texas.
54
renuncia del presidente Nixon y la entrada de Gerald Ford en el mismo cargo, éste
último nombra como Procurador a Edward Libby, quien en un intento de legitimar
su nombramiento, decide integrarse como parte actora, en nombre del Estado.
En términos del propio Justice la controversia versó sobre cuatro asuntos: “el
primer problema, fue la brutalidad ejercida por quienes tenían a su cargo la
custodia de los convictos; el segundo conflicto, fue la falta de servicios médicos
disponibles para los reos; el tercero, era la desbordante sobrepoblación en
algunas unidades del sistema y el cuarto tema, se concentraba en el régimen
disciplinario aplicable a los internos, el cual resultaba ampliamente violatorio de la
garantía de debido proceso”.122
Los internos de las prisiones del Sistema de Justicia en el Estado de Texas
vivían en condiciones inhumanas, desde décadas anteriores a la substanciación
del juicio, los mismos habían reclamado justicia en repetidas ocasiones, sin tener
éxito en la vía judicial, de hecho, el citado juez es quien inicia en esa entidad la
admisión de demandas por parte de los reos argumentando que estos sufrían
violaciones a los derechos protegidos en la octava enmienda de la Constitución de
los Estados Unidos que proclama que “No se debe requerir una fianza excesiva, ni
se deben imponer multas excesivas, así como tampoco castigos crueles e
inusuales”.123 Los internos de las prisiones de este sistema penitenciario
demandaron individualmente a las autoridades citadas y al notar la similitud que
presentaban sus pretensiones, consolidaron sus demandas en una clase.
Los números obtenidos por el juzgado en cuestión son impresionantes, pues
durante un periodo de 159 días se recibieron de ambas partes 349 testimonios y
aproximadamente 1,565 pruebas documentales, lo cual sin duda, nos indica el
compromiso del juez con el litigio y una destacada labor de diálogo, en la que
intentaba escuchar a la mayor parte de los intereses que se encontraban en juego,
122
Justice, William Wayne, “The origins of Ruiz vs Estelle”, Stanford Law Review, Stanford, núm. 43, 1990, pp. 3-4 (traducción libre del autor). 123
The United States Constitution. 8th Amendment (traducción libre del autor).
55
así como a cuantos sujetos sufrieran, tentativamente, una vulneración en sus
derechos.
Por un lado el número de delincuentes que quedaron bajo la custodia de las
autoridades penitenciarias, resultó abrumador, por ello las celdas destinadas a una
persona, según estándares nacionales,124 fueron ocupadas por dos, tres o hasta
cuatro reclusos, situación que se agravaba en los dormitorios, en donde un
espacio para unos cuantos albergaba a multitudes, con lo cual algunos de ellos se
veían obligados a dormir en el piso y cerca de sanitarios. Lo anterior tuvo como
consecuencia irremediable, en grado superior al normal en una prisión, la
reducción de la privacidad como espacio recreacional de cualquier individuo.
La parte demandada alegaba en su defensa que los reos pasaban poco
tiempo en estas áreas, con lo cual la afectación era mínima, advirtiendo que los
planes de desarrollos inmobiliarios que llevaría a cabo la TDC presentarían un
pronto remedio a la prevaleciente situación de sobrepoblación.
El juez Justice resolvió que esta situación, consecuencia de una mala
clasificación de los reos y de la poca seguridad que proporcionaba el sistema de
Texas a los mismos, implicaba una grave violación a derechos fundamentales de
los internos, ya que veían su seguridad, salud e integridad física y psicológica
innecesariamente arriesgada. Mediante la sujeción a toda suerte de maltratos,
como golpes, violaciones y extorsiones, de forma tal que merecían un espacio sin
amenazas, en donde pudieran desarrollarse en la medida que lo permite una
prisión. Además una gran parte de los internos pasaban tiempo dentro de las
instalaciones por razones de prescripción médica o por segregación como sanción
administrativa, lo cual agravaba la situación en la que se encontraban.
A lo anterior se sumó el factor del desuso de las herramientas que poseyeron
quienes integraban el Sistema estatal penitenciario para reducir ampliamente la
condena de los reos, un factor decisivo fue la falta de orden y control sobre el
124
De acuerdo con estándares de la Asociación de Salud Pública Americana (APHA) y la Asociación Correccional Americana (ACA).
56
computo de la buena conducta de los internos, que les permitiese aminorar el
tiempo de su pena, lo que a su vez ayudaría a reducir el gran número de sujetos.
Razones por las cuales el juez Justice ordenó: (a) que cesara de inmediato la
convivencia de tres personas en una sola celda, (b) la eliminación de la rutina de
admitir dos personas en la misma celda y (c) que cesara la intensa sobrepoblación
en los dormitorios.
En cuanto a las violaciones disciplinarias, fue común que los custodios no
entregasen ni siquiera reportes escritos sobre las conductas que llevaban a cabo
quienes se sujetaban a la medidas, lo cual se prestaba para graves
arbitrariedades por parte de las autoridades. En las audiencias en que participaba
el reo para defender sus derechos, normalmente no contaba con un abogado que
le aconsejara, se le negaba el acceso a información sobre sus faltas y se le
prohibía llamar a testigos; además de que en el reporte nunca se tomaba en
cuenta su versión de los hechos, con lo cual quedaba en un estado de
indefensión, violando patentemente su garantía de debido proceso.
La segregación administrativa, medida disciplinaria por excelencia en el
sistema penitenciario tejano, implicaba vivir en circunstancias agravadas en
cuanto a la precariedad. Quienes se encontraban en esta situación: recibían una
tercera parte de los alimentos que conforman una dieta razonable, no tenían
acceso a las condiciones mínimas de aseo personal, se encontraban desprovistos
de medidas de salud, recibían el castigo por tiempos que excedían
preocupantemente lo recomendable e incluso vivían algunos días sin acceso a luz.
Por último, el remedio presentado por el juez Justice resulta de gran interés
para este escrito, en dicha resolución condenó a la parte demandada a erradicar la
situación de sobrepoblación, a dedicar un mayor número de sujetos a las tareas
de custodia, a proporcionar atención médica adecuada, a cumplir los estándares
nacionales de sanidad y a erradicar la violencia y brutalidad de los custodios frente
a los reos o entre internos.
57
En la opinión del juez Justice, era evidente que esta variedad de actividades
no podrían ser llevadas a buen término por él mismo, a su vez la estructura en
cuestión había sido reacia a cumplir mandatos anteriores, por lo cual y de
conformidad con el principio de independencia judicial, se nombraron uno o más
special masters para que concretaran una labor de supervisión constante sobre el
sistema penitenciario estatal.
58
CAPÍTULO III. DIVERSAS APROXIMACIONES A LA NOCIÓN DE DERECHOS
COLECTIVOS Y SUS MEDIOS DE TUTELA
Ante este escenario resulta útil distinguir las figuras que han surgido conforme
se amplía la base de derechos y sus métodos de defensa, tomando en cuenta que
la evolución de los mismos ha creado una creciente confusión de instituciones que
no se regulan o simplemente, se encuentran mal reguladas.
Es necesario realizar una distinción previa, para comprender cabalmente el
apartado que nos ocupa, en primer lugar la doctrina y la legislación comparadas
han tomado la tarea de analizar y regular derechos sustantivos cuyas
características esenciales distan mucho de la concepción individual de derecho,
dichas categorías serán enunciadas a continuación. Por otro lado encontramos en
el derecho comparado diversas instituciones para la tutela de estos derechos, es
decir, instrumentos que hacen justiciables los derechos colectivos (en sentido
amplio),125 en oposición a individuales; con la conjunción de estas dos categorías
se garantiza el debido proceso en materias de gran trascendencia.
En este orden de ideas es necesario ubicar los derechos sustantivos y
adjetivos que se conocen, en un esquema de garantías, las cuales de acuerdo con
los profesores Abramovich y Courtis son de orden: 1) Político: aquellas que se
encuentran centralmente a cargo de los poderes ejecutivo y legislativo, en esta
dimensión hallamos en su mayoría a los derechos sustantivos analizados a
continuación, así como a los derechos adjetivos, por lo que se refiere a su
previsión en la norma; 2) Jurisdiccional: entre las que se han creado aquellas
estudiadas en el apartado de derecho adjetivo de este capítulo, por lo que se
refiere a la práctica ante tribunales de estos modos de tutela y; 3)
125
Es importante señalar que el término derechos colectivos (en sentido amplio), que se menciona
en diversas ocasiones en el presente trabajo, abarca cualquier categoría de derechos que sea contraria a la noción de derecho individual.
59
Extrainstitucional: que engloban las acciones de la sociedad, encaminadas a la
protección de sus derechos.126
III.1. Distinción de nociones de derechos colectivos.
Por lo que toca al derecho sustantivo, pueden encontrarse instituciones tales
como: derechos difusos, derechos colectivos, derechos individuales homogéneos,
derechos de incidencia colectiva y derechos sociales, los cuales se analizan a
continuación, conforme a la legislación, la jurisprudencia y la doctrina de los
países que les dieron origen, apuntando las distinciones entre los modos de tutela
de dichos derechos y el modelo estructural de litigio:
1.- Derechos difusos: El Código de Protección y Defensa al Consumidor de
Brasil,127 define este conjunto como aquellos derechos que cumplen las siguientes
características: a) son transindividuales, b) de naturaleza indivisible, c) de los que
son titulares personas indeterminadas ligadas por una circunstancia de hecho,128
un buen ejemplo de este tipo de derechos es el medio ambiente. Es importante
destacar que aunque se definen en dicho Código su regulación específica se
encuentra en la Ley de la Acción Civil Pública.
2.- Derechos colectivos: El mencionado Código, los define como aquellos
derechos: 1.- transindividuales, 2.- de naturaleza indivisible, 3.- de los que son
titulares un grupo o clase ligada entre sí y con la contraparte por una relación
jurídica base;129 un ejemplo para ilustrarlos es la igualdad que se ve vulnerada en
un esquema de discriminación en escuelas públicas o prisiones. Los derechos
colectivos, también se definen en el Código de Protección y Defensa al
Consumidor, pero se encuentran regulados en la Ley de la Acción Civil Pública.
126
Cfr. Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, El umbral de la ciudadanía. El significado de los derechos sociales en el Estado social constitucional, Buenos Aires, Editores del Puerto, 2006, p. 66. 127
Es necesario señalar que el sistema de derechos colectivos brasileño fue elegido en este trabajo
debido al gran impacto que han tenido su legislación y su doctrina en México, durante la aprobación de la reforma constitucional y en las discusiones sobre su ley reglamentaria, como podrá verse en el siguiente capítulo. 128
Artículo 81 Código de Protección y Defensa al Consumidor de Brasil. 129
Idem.
60
Resulta evidente que lo que distingue a los derechos colectivos de los
derechos difusos en el ordenamiento brasileño, es el origen de las relaciones que
existen entre los individuos de un grupo (de hecho o de derecho), así como al
vínculo con quien posiblemente pueda afectar estos derechos; es necesario
señalar que esta distinción es intrascendente para efectos del modelo estructural
de litigio, ya que basta con que los derechos estén previstos para que merezcan
una defensa, sin que ello signifique la categorización a priori de los mismos.130
La naturaleza transindividual a la que se refiere la ley en las dos categorías
anteriores, consiste en que el derecho no pertenece a los individuos en específico,
ni tampoco corresponde a un grupo, sino que parece ser independiente de los
titulares del mismo, en palabras del profesor Gidi, “El derecho transindividual
existe como una entidad distinta de cualquier individuo o grupo. Trasciende al
individuo y sin embargo no es una mera colección de derechos individuales …
pertenece a la comunidad como un todo, no a individuos en específico o a
asociaciones, ni al gobierno”.131
Siguiendo al mismo autor, la indivisibilidad se traduce en que “El derecho… no
puede ser dividido en pretensiones individuales independientes”.132 Dicha
definición resulta ampliamente criticable, en tanto que pretende encuadrar las
categorías de derechos sustantivos en características propias del derecho
adjetivo, es decir, intenta definir un derecho mediante pretensiones que del mismo
nacen, pero son conceptualmente independientes, a pesar de que en la práctica
esta distinción sea poco útil.
Dentro de la doctrina nacional, encontramos que el profesor Cruz Parcero se
equivoca al definir el alcance de los derechos colectivos, pues los identifica con
130
Como podrá verse en el capítulo V de este trabajo la distinción de derechos divisibles e
indivisibles soló debe hacerse a efecto de determinar la procedencia del opt in y el opt out que realicen los miembros de una colectividad, ya que en el segundo caso se encuentran ante la imposibilidad material por la afectación del mandato judicial, que abarca a una totalidad y no a partes de la misma. 131
Gidi, Antonio, Las acciones colectivas y la tutela de los derechos difusos, colectivos e individuales en Brasil. Un modelo para países de derecho civil, México, UNAM, Instituto de investigaciones jurídicas, 2004, p. 53. 132
Ibidem, p. 54.
61
derechos de los pueblos y de las minorías, en concreto con la autodeterminación
de los pueblos,133 que al día de hoy se encuentra reconocida por tratados
internacionales y en nuestro país con fundamento en el artículo 2º
constitucional.134 Lo anterior no es del todo cierto, pues aunque la
autodeterminación de los pueblos sea un derecho colectivo, no es el único con
este carácter, por ello el catedrático de la UNAM parece confundirse al presentar
una especie de derecho colectivo, como si se tratara del género mismo.
En el contexto de la autodeterminación de los pueblos el profesor Cruz
Parcero, dispone que estos se pueden ejercitar en tanto que su vulneración
significa una efectiva violación al bien común, de hecho, identifica una colectividad
con una comunidad, en la cual se ven afectados derechos de la misma proporción,
133
Cfr. Cruz Parcero, Juan Antonio, El lenguaje de los derechos. Ensayo para una teoría estructural
de los derechos, Madrid, Trotta, 2007, pp. 101-103. 134
“Artículo 2º.-… A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para: I. Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural. II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de esta Constitución, respetando las garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecerá los casos y procedimientos de validación por los jueces o tribunales correspondientes. III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los Estados. IV. Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad. V. Conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras en los términos establecidos en esta Constitución. VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley. VII. Elegir, en los Municipios con población indígena, representantes ante los ayuntamientos. Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los Municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas. VIII. Acceder plenamente a la jurisdicción del Estado. Para garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se deberán tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando los preceptos de esta Constitución. Los indígenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intérpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura. Las constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público. …”
62
es decir, todos los integrantes poseen exactamente el mismo derecho en la misma
medida y no cabe la posibilidad de limitarlo a algunos o de reconocerlo sólo a
otros.135
La diferencia esencial entre la institución adjetiva a la que dan origen los
derechos colectivos y el modelo estructural de litigio, es que a pesar de que
ambos tienen como fin la tutela de derechos de un grupo, este último puede
afectar a personas del mismo grupo en distintas proporciones. Asimismo y
conforme al capítulo primero, el modelo estructural tiene entre sus características
esenciales: 1) el que la protección de los derechos de una clase pueda generar
mayor beneficio económico a cada miembro, que si éste demandara
individualmente y; 2) la demanda tiene como finalidad, no solamente la reparación
del daño mediante indemnización, sino sobre todo, una reforma estructural que
prevenga la repetición de ciertas conductas en el futuro.
3.- Derechos individuales homogéneos: En cuanto a esta categoría de
derechos, la legislación brasileña, simplemente menciona que son aquellos que
tienen un origen común,136 con lo cual se pretende otorgar una acción de daños y
perjuicios colectiva, para una pluralidad de individuos, derivada de una sola causa,
a pesar de que esto no conlleve la afectación de un bien colectivo o una relación
jurídica base; como podría suceder en el supuesto en el que se demandara a una
alcaldía por fallas en el alumbrado público.
En este trabajo, se considera que la concepción de una acción de daños y
perjuicios colectivos, no es suficiente para cumplir los fines del litigio estructural,
pues como se desprende del capítulo segundo, en su apartado sobre fase
remedial, existe la posibilidad de que se otorgue una compensación económica en
un litigio estructural, más no constituye el remedio típico de este modelo, es decir,
el mandato judicial puede incluir daños y perjuicios, siempre y cuando estos
formen parte de la solución integral que pretende darse. Esto responde a que la
sentencia en una acción de daños tiene efectos inter-partes, mientras que el
135
Cfr. Cruz Parcero, Juan Antonio, op. cit., nota 133, pp. 101-126. 136
op. cit., nota 128.
63
mandato estructural trasciende esta esfera y busca la reestructura de la
contraparte.
Esta confusión suele presentarse en sistemas de derecho continental, de
hecho, si las pretensiones son susceptibles de separación es posible demandar
por daños y perjuicios por vía del litisconsorcio activo, el cual es acorde con la
naturaleza del remedio, sin necesidad de utilizar herramientas estructurales.
A pesar de que los derechos difusos, colectivos e individuales homogéneos del
sistema brasileño se definieron en el citado Código, su aplicación no se reduce al
ámbito de protección al consumidor, por el contrario, son aplicables a materias
como el medio ambiente, la competencia económica y cualquier otra rama que no
se contraponga a su naturaleza, en ese sentido se ha pronunciado la doctrina de
dicho país: Es importante resaltar que aun cuando esas reglas se encuentran en el
Código del Consumidor el procedimiento colectivo es “transustantivo”,137 y por lo
tanto es aplicable a todos los derechos de grupo.138
Una vez estudiadas las tres categorías que comprende la legislación brasileña
resulta pertinente señalar que los derechos sustantivos concebidos en este país
puede llevarse a juicio mediante acciones ordinarias con características propias
según la clase de derecho que pretende defenderse, a pesar de que en dicho
sistema no cualquier individuo está legitimado para ejercitar los derechos antes
enunciados, por el contrario se necesita de calidades especiales para su
justiciabilidad, requisito legal que únicamente cumplen sujetos como son: el
Ministerio público, órganos de la administración pública que tengan entre sus fines
la defensa de derechos de consumidores y asociaciones que tengan en su objeto
social la misma actividad.139
El profesor Gidi, actual catedrático de la Universidad de Houston Law Center,
declara que “Así, estuvo implícito en el razonamiento del legislador que estas
137
La transustantividad de estos derechos se traduce en su aplicación transversal a cualquier
materia que implique intereses de una clase o grupo. 138
Cfr. Gidi, Antonio, op. cit., nota 131. 139
Artículo 82 Código de Protección y Defensa al Consumidor de Brasil.
64
entidades seleccionadas representarían los intereses del grupo más justamente
que lo haría uno de los miembros del grupo”.140
La presunción del profesor Gidi no encaja en el esquema de este trabajo, por
el contrario resulta totalmente injusta e inequitativa, en tanto que deja al individuo
desprotegido por la imposibilidad legal con la que se enfrenta una vez que ha visto
sus derechos colectivos, difusos o individuales homogéneos vulnerados. Esta
situación tiene como consecuencia una violación patente al debido proceso, sobre
todo, visto desde el ángulo de los problemas que entrañan los derechos colectivos
en cuanto a la dificultad que supone para las instituciones legitimadas representar
a grandes cantidades de afectados, las notificaciones procedentes en este tipo de
litigio y la vinculación de estos sujetos con la sentencia.
4.- Derechos de incidencia colectiva: De acuerdo con la doctrina y la
legislación argentina existe una sola categoría de derechos, que encierra aquellos
descritos en incisos anteriores. Los derechos de incidencia colectiva, tomaron
mayor relevancia con su previsión en la Constitución de la Nación Argentina del
año 1994, la cual es su artículo 43 proclama:
“…
Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo
relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al
consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el
afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines,
registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su
organización.
...
…”.141
140
Gidi, Antonio, op. cit., nota 131, p. 74. 141
Artículo 43 Constitución de la Nación Argentina.
65
Como se podrá ver en el apartado de derecho adjetivo de este capítulo, el
artículo se refiere al amparo colectivo, pero por ahora, nos centraremos en los
derechos sustantivos que recoge, en este sentido el texto constitucional antes
descrito regula expresamente cuatro tipos de derechos de incidencia colectiva, a
saber: los que se ven vulnerados en razón de discriminación, los que protegen al
ambiente, a la competencia y a los usuarios o consumidores; además de estos es
susceptible de defensa todo aquel que tenga naturaleza análoga, lo cual resulta a
todas luces criticable desde el punto de vista del modelo estructural, en tanto que,
como se podrá constatar más adelante, la mejor forma de que opere la
justiciabilidad colectiva de un derecho sustantivo inicia mediante su previsión
expresa en la norma constitucional, para mayor seguridad jurídica de los
gobernados.
En este caso los sujetos legitimados para interponer una acción en defensa de
derechos de incidencia colectiva son quienes menciona el párrafo citado in fine, de
los cuales se considera que requiere mayor puntualización el afectado, debido a
que dentro los derechos que se estudian el concepto es mucho más amplio que en
la afectación de un derecho individual, como se desprende de los capítulos
anteriores de este trabajo y destaca como característica de estos derechos; ante
este escenario si el juez califica erróneamente esta calidad, se podrán cometer
grandes abusos en el ámbito de defensa de derechos de incidencia colectiva.
Conforme a la doctrina argentina existen cinco criterios para definir la
naturaleza colectiva de un derecho, para que opere su defensa ante los tribunales,
a pesar de que como se sostiene lo más recomendable resulte su regulación
expresa, estos son: la indivisibilidad del bien jurídico, la existencia de un grupo con
identidad en términos sociológicos, la dificultad de precisar a los afectados, la
afectación de la sociedad o la unidad en la causa (objeto único e indivisible y acto
generador único).142
142
Cfr. Maurino, Gustavo, et al., Las acciones colectivas. Análisis conceptual, constitucional, procesal, jurisprudencial y comparado, Buenos Aires, Lexis Nexis Argentina, 2005, pp. 170-174.
66
5.- Derechos sociales: Surgen en el campo del Derecho Laboral y
posteriormente en el de la Seguridad Social, pues se presentan como una
herramienta sumamente útil frente a los abusos que sufrió la clase obrera con el
surgimiento de grandes industrias, a fines del siglo XIX en Europa y a principios
del XX en nuestro continente.
Los profesores Abramovich y Courtis, entienden el surgimiento de los
derechos sociales, como “producto de la crítica a las insuficiencias y distorsiones
de la aplicación del modelo liberal”,143 que históricamente dio preferencia a los
llamados derechos de libertad o derechos civiles y políticos, lo anterior supone que
los derechos sociales “se dirigen no tanto a instituir libertades, sino a asegurar a
toda persona condiciones de satisfacción de sus necesidades básicas – que le
permitan, por su parte, ejercer aquellas libertades”.144
Por cuanto se refiere a la doctrina mexicana, el Doctor Cruz Parcero afirma
que los llamados derechos sociales, son concebidos como una serie de
prerrogativas en abstracto que normalmente se traducen en obligaciones positivas
o de hacer del Estado,145 lo cual es totalmente contrario a lo que ha sostenido la
Suprema Corte de Justicia de nuestro país146 y a votos particulares que en el
pasado sostuvieron jueces en los más altos tribunales de los Estados Unidos.147
Según este autor los ejemplos más claros de derechos sociales, que al día de
hoy sirven para evidenciar estas ideas son: la educación, la salud, la vivienda y la
alimentación; que naturalmente son justiciables aunque en distintos grados,
dependiendo de la clasificación normativa en la que se ubiquen y de la existencia
de prescripciones adjetivas que efectivamente los tutelen.148
143
Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, op. cit., nota 126, p. 10. 144
Ibidem, p. 23. 145
Cfr. Cruz Parcero, Juan Antonio, op. cit., nota 133, pp. 77-81. 146
Magaloni, Ana Laura, “Kerpel”, Periódico Reforma sección editoriales, México, 7 de junio de
2008 y 2 de agosto de 2008. 147
op. cit., nota 56. Votos particulares del Ministro (Justice) Hugo Black y el Ministro Presidente
(Chief Justice) Warren E. Burger en conjunción con el antes mencionado juez Black. 148
Cfr. Cruz Parcero, Juan Antonio, op. cit., nota 133, pp.81-87. Para el autor en cuestión existen normas de acción, normas de fin, principios en sentido estricto y directrices; de esta clasificación
67
Es pertinente señalar que la noción de derechos sociales, que se ha
desarrollado con mayor importancia en la doctrina, implica el ejercicio de derechos
tanto colectivos, como individuales, ya que su naturaleza se identifica con ambos
criterios; por esa razón es de utilidad señalar que para el ejercicio colectivo de los
mismos, deberán tomarse en cuenta los criterios esgrimidos en los capítulos
primero y segundo de este trabajo.
Siguiendo a los mencionados profesores de la Universidad de Buenos Aires,
debemos mencionar que, frente a los tratados internacionales suscritos por México
en esta materia,149 el Estado tiene las siguientes obligaciones, en sentido positivo
y negativo, respecto de los derechos sociales “a) la prohibición de toda
discriminación; b) la obligación de adoptar medidas inmediatas; c) la obligación de
garantizar niveles esenciales de estos; d) la obligación de progresividad y
prohibición de regresividad”.150
III.2. Medios de tutela colectiva de derechos.
Por lo que se refiere a los modos de tutela de estos derechos, que han surgido
en Latinoamérica, es decir, al derecho adjetivo, los distintos ordenamientos han
creado ex profeso garantías jurisdiccionales como son, entre otras: el litisconsorcio
activo, las acciones populares, las acciones de grupo, el amparo colectivo y la
class action. En este contexto el presente capítulo pretende analizar a profundidad
cada una de estas instituciones como modos justiciabilidad, pretendiendo con ello
clarificar los términos que se han utilizado, lo cual resulta por demás importante en
nuestro tiempo, debido a la cantidad de información y a la falta de sistematización
de la misma, intentando además aportar una propuesta novedosa al debate que
ha adquirido una creciente trascendencia en México.
normativa depende la justiciabilidad de un derecho, ya que la conducta de un sujeto puede tener consecuencias diversas derivado de su previsión en la ley. 149
Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales y Protocolo adicional a la convención americana sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales. 150
Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, op. cit., nota 126, p. 48. La última obligación mencionada y su correlativa prohibición, consisten en que el Estado implemente de forma gradual el ejercicio de los derechos en cuestión y que en contrapartida contiene la veda a la adopción de toda regulación o política pública que derogue o reduzca el nivel de derechos sociales de los que goza la población.
68
El análisis de lo modos de tutela colectiva de derechos es de suma
importancia, ya que, de acuerdo con la doctrina argentina “la efectiva
justiciabilidad de todo derecho requiere algunas condiciones mínimas: la
posibilidad de determinar la conducta debida, la identificación del sujeto
responsable y remedios judiciales adecuados al tipo de violación del que se
trate”.151
Lo anterior no supone, conforme al sistema de common law, que la
justiciabilidad de un derecho dependa de que exista un modo de tutela específico,
dado que con su sola previsión en la norma constitucional, podría realizarse una
aplicación directa que lo justiciabilice. Por su parte, en la tradición jurídica
continental se encuentra arraigada la noción de “que no basta que un derecho
esté reconocido en una ley; si no existe un remedio judicial para hacerlo valer ante
un juez no es en estricto sentido un derecho”,152 razón por la cual, como podrá
constatarse en el próximo capítulo, existe ahora en México una ley reglamentaria
del artículo 17 constitucional que prevé las acciones colectivas.
Esta última apreciación es totalmente reduccionista y puede rechazarse
sencillamente por que ante la ausencia de disposiciones adjetivas sería violatorio
de derechos fundamentales el dejar al afectado en un estado de indefensión. A
pesar de lo anterior, es conveniente contar con medios diseñados ad hoc para
conflictos colectivos, como es para efectos de este trabajo el modelo estructural.
A. Litisconsorcio.- La doctrina nacional, ha definido este concepto como el
“fenómeno que se presenta cuando dos o más personas ocupan la posición de la
parte actora (litisconsorcio activo), la posición de la parte demandada
(litisconsorcio pasivo), o las posiciones de ambas partes (litisconsorcio mixto)”.153
Debido a las lagunas de la legislación federal, por lo que se refiere a esta
institución, debemos acudir a las reglas procedimentales de cada entidad
151
Ibidem, p.80. 152
Gidi, Antonio, op. cit., nota 131, pp. 77-78. 153
Ovalle Favela, José, op. cit., nota 10, p. 275.
69
federativa. Por lo que toca al Código de Procedimientos Civiles para el Distrito
Federal, el litisconsorcio se encuentra regulado de la siguiente forma:
“Artículo 53.- Existirá litisconsorcio necesario, sea activo o sea pasivo, siempre
que dos o más personas ejerzan una misma acción u opongan la misma
excepción, para lo cual deberán litigar unidas y bajo una misma representación.
A este efecto deberán, dentro de tres días, nombrar un mandatario judicial,
quien tendrá las facultades que en el poder se le hayan concedido, necesarias
para la continuación del juicio. En caso de no designar mandatario, podrán elegir
de entre ellas mismas un representante común. Si dentro del término señalado no
nombraren mandatario judicial ni hicieren la elección de representante común, o
no se pusieren de acuerdo en ella, el juez nombrará al representante común
escogiendo a alguno de los que hayan sido propuestos; y si nadie lo hubiere sido,
a cualquiera de los interesados.
…
Cuando exista litisconsorcio de cualquier clase, el mandatario nombrado, o en
su caso el representante común, sea el designado por los interesados o por el
juez, será el único que pueda representar a los que hayan ejercido la misma
acción u opuesto la misma excepción, con exclusión de las demás personas.
…
...” 154
Es evidente que en principio, el modelo estructural se asemeja más al
litisconsorcio activo, sin embargo, tomando en cuenta el desarrollo que el litigio
actual ha logrado y su separación de las concepciones clásicas, podrían
presentarse casos en que se pareciera a su vez, a los litisconsorcios pasivo o
mixto.
Por otro lado, la figura en cuestión se identifica con el modelo tradicional de
154
Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal en su artículo 53.
70
litigio y no pertenece a un modo de tutela colectiva de derechos, en primer lugar,
por que la causa se presenta como individual, es decir, los intereses vulnerados
son idénticos en cada una de las demandas; en segundo término, quienes
participan en el juicio, ya sea por vía del mandatario judicial o de un representante
común, tienen a un sólo sujeto que vela por los intereses del grupo; por último, la
sentencia afecta únicamente a quienes ejercitaron la acción a través del
representante común, dichas características son contrarias al modelo estructural,
que tiende a su implementación, sobre todo si se toma en cuenta que el
litisconsorcio no posee la finalidad transformativa de este último.
B. Acción Popular.- Se encuentra regulada en la Constitución Política de
Colombia promulgada en 1991, la cual en su artículo 88 dice “La ley regulará las
acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos,
relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la
moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de
similar naturaleza que se definen en ella”.155
De la regulación constitucional de este tipo de acciones puede inferirse que los
bienes jurídicos que tutelan son los llamados de naturaleza indivisible y de interés
público, esa es la característica a la que se refiere el artículo citado cuando
pretende que sean “similares”; debe apuntarse además, que estas acciones no
están diseñadas para la protección de derechos que impliquen un detrimento
patrimonial o un daño que requiera reparación, en sentido subjetivo.156
Es menester señalar que la legislación colombiana no requiere una calidad
especial en cuanto a la legitimación activa de quienes ejercitan estas acciones,
pues el único requisito es pertenecer al pueblo, lo cual puede corroborarse en el
ámbito jurisdiccional, conforme a la sentencia SU-067/93: “Por su finalidad pública
se repite, las Acciones Populares no tienen un contenido subjetivo o individual, ni
pecuniario y no pueden erigirse sobre la preexistencia de un daño que se quiera
reparar, ni están condicionadas por ningún requisito sustancial de legitimación del
155
Constitución Política de Colombia en su artículo 88. 156
Cfr. Maurino, Gustavo et al., op. cit., nota 142, pp. 23-24.
71
actor distinto de su condición de parte del pueblo”.157 Estas acciones son amplias
también respecto de los sujetos demandados, ya que en las mismas pueden
intervenir los sujetos del ámbito público o privado con la condición de que vulneren
los derechos antes mencionados.
C. Acción de Grupo.- A su vez el sistema colombiano ha creado estas
acciones, también llamadas de clase (pero que pueden con claridad distinguirse
de aquellas del sistema estadounidense) contenidas en el mismo artículo,
segundo párrafo, de la Carta Magna colombiana, el cual dispone que la ley
“regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de
personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares”.158
De acuerdo con la legislación y la jurisprudencia del país en cuestión, las
acciones de grupo no requieren de una violación a derechos fundamentales y
tampoco requieren la vulneración a derechos de carácter colectivo (en sentido
amplio), por el contrario deben ser utilizadas conforme a los derechos individuales
de una colectividad, es decir, sólo apuntan a la defensa de derechos divisibles;
dicho de otro modo una acción de grupo puede tener como parte actora a una
colectividad determinada o a un conjunto determinable de sujetos.
La nota característica de este modo de tutela, es que exista una pluralidad a la
cual una misma causa produjo un daño o perjuicio, cuya reparación puede
solicitarse al poder judicial. En un ejercicio comparativo con el modelo estructural
podemos determinar que, el segundo esquema admite demandas tanto por
derechos divisibles, como por derechos indivisibles. Asimismo, debemos observar
las críticas que se realizaron en el apartado de derechos individuales homogéneos
de este capítulo, debido a que los daños y perjuicios en el modelo estructural de
litigio, son simplemente un accesorio del fin de reestructura que se pretende
lograr.
D. Amparo Colectivo.- De acuerdo con la legislación argentina los derechos
157
Sentencia SU-067/93, 24/2/1993. 158
op. cit., nota 155.
72
de incidencia colectiva son susceptibles de ser llevados a la justicia por dos vías,
la ordinaria y el amparo colectivo, siendo este el único instrumento creado
expresamente para defender estos derechos.
La Constitución de la Nación Argentina, en el antes citado artículo 43 dice
“Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que
no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de
autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione,
restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y
garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el
juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u
omisión lesiva.
Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo
relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al
consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el
afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines,
registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su
organización.
…
...”159
Como puede deducirse del citado precepto, el amparo argentino se interpone
frente al menoscabo de derechos constitucionales, así como de aquellos
establecidos en tratados o leyes, cuando la defensa de los mismos responda al
carácter de urgente; asimismo, reconoce la posibilidad de que se presente un
amparo en contra de otro particular. Lo que amplia el espectro de derechos
justiciables mediante esta vía respecto de nuestra legislación, que solamente lo
admite en el supuesto de vulneración a derechos constitucionales mediante actos
de autoridad.
159
op. cit., nota 155.
73
Por otra parte, debe destacarse que el mencionado amparo cumple con
algunos de los requisitos fundamentales del modelo estructural de litigio, en tanto
que recoge el que este recurso se presente cuando: i) exista violación de un
derecho constitucional, ii) se vulneren derechos de una pluralidad y iii) no exista un
medio más idóneo para la defensa de dichos derechos. Estas tres características
permiten que el amparo colectivo sea un medio de defensa colectivo con una
buena estructura, a pesar de que no resulte en un modelo de litigio como tal, por
no cumplir con las condiciones mínimas que establecen los capítulos primero y
segundo de este trabajo.
E. Class Action.- Hace falta realizar un breve análisis sobre la estructura que
presenta la acción de clase en la legislación estadounidense, adelantando que la
Regla 23 es simple y sencillamente un modo más de tutela colectiva de derechos,
es decir, es una especie dentro del género del litigio estructural. Consiste en una
de las adecuaciones que los Estados Unidos han realizado del modelo en
cuestión, pero no la única forma que este admite, de hecho podemos encontrar en
esta legislación un argumento que nos ilustre al respecto, realizando una
interpretación conjunta y sistemática de las Reglas 18 a la 23 de la Legislación
Federal del Procedimiento Civil de los Estados Unidos.
Para efectos de este apartado, se mencionan los incisos (a), anteriormente
analizado y (b) de la Regla 23 de la Legislación Federal del Procedimiento Civil de
los Estados Unidos, que establece:
“ (a) Prerrequisitos
Uno o más miembros de una clase podrán demandar o ser demandados como
representantes de todos sus miembros solamente si:
(1) La clase es tan numerosa que la actuación de todos sus miembros es
impracticable,
(2) Existen cuestiones de hecho o de derecho comunes a la clase,
(3) Las pretensiones o defensas de quienes intervienen con carácter de
74
representantes son las pretensiones o defensas típicas de la clase,
(4) Quienes intervienen con carácter de representantes protegerán de
forma justa y adecuada los intereses de la clase.
(b) Tipos de acciones de clase
La acción de clase será practicable cuando se satisfagan los requisitos de la
Regla 23 (a), así como:
(1) Interponer acciones individuales por o en contra de miembros de la clase
implicaría un riesgo de:
(A) Adjudicaciones individuales inconsistentes o variadas respecto de
miembros de la clase, los cuales establecerían estándares
incompatibles a la conducta de la contraparte de la clase;
(B) Adjudicaciones individuales respecto de miembros de la clase, que
en el aspecto práctico, implicarían la disposición de intereses de
otros miembros de esta, que no participaron en las adjudicaciones
individuales o que afectarían sustancialmente o impedirían la
protección de sus intereses;
(2) La contraparte de la clase ha actuado o se ha negado a actuar con base en
criterios que aplican a la clase en general, de forma que el mandato final o
la declaratoria correspondiente sean apropiadas respetando a la clase
como un todo; o
(3) El tribunal encuentre que los aspectos de hecho o de derecho, comunes a
los miembros de la clase, predominan sobre cualquier aspecto que afecte
únicamente a miembros en lo individual, y que la class action es superior,
en justicia y eficiencia, a otros métodos de adjudicación de la controversia.
Entre estos aspectos deben incluirse:
(A) El interés de miembros de la clase de controlar individualmente las
75
pretensiones o defensas de acciones separadas;
(B) La amplitud y naturaleza de cualquier litigio relacionado con la
controversia, que se haya iniciado, en contra de miembros de la
clase;
(C) La conveniencia o inconveniencia de concentrar el litigio de las
pretensiones en el foro individual; y
(D) Las posibles dificultades en el manejo de una class action”.160
Es notable que en la regulación de los Estados Unidos, a diferencia de otros
países encontramos que el mismo modo de tutela de derechos sirve para
aspectos de hecho y aspectos de derecho los que forman una clase, esto
cuestiona gravemente las distinciones realizadas en sistemas de Latinoamérica y
nos permitirá, más adelante, dilucidar si esta situación debe definirse a priori, o
bien, una vez que el juez implemente su remedio en la controversia.
El artículo en cuestión, a diferencia de otros sistemas que se han analizado
con anterioridad, permite la representación de diversos intereses en el mismo
juicio, ya que, como se ha estudiado las violaciones pueden ser desiguales y
requerir defensas totalmente distintas.
Continuando con la tendencia de los capítulos precedentes, se estudiará un
caso sobre la puesta en práctica de los derechos y modos de tutela de los
mismos, aunque en esta ocasión se hará de forma sucinta por la dificultad que
implica conocer a fondo estos fallos; este en particular se refiere a la defensa
colectiva del derecho a la salud, frente a los tribunales argentinos y es el fallo
llamado Viceconte.161
Se presenta en 1998 como un amparo colectivo, en el cual, participaron como
parte actora Mariela Viceconte en representación de una comunidad de 3,500,000
personas y como parte demandada el Estado, específicamente, el Ministerio de 160
Rule 23 (a) and (b), Federal Rules of Civil Procedure. (traducción libre del autor). 161
Viceconte Mariela c. Estado Nacional – Ministerio de Salud y Acción Social s/ amparo ley 16.986, Cont. Adm. Fed., Sala V, 02/06/1998.
76
Salud; los actores reclamaban la falta de provisión de vacunas para la enfermedad
endémica conocida como fiebre hemorrágica argentina.
El Estado Argentino había destinado una partida al financiamiento de vacunas
contra esta enfermedad, ordenando una producción limitada y experimental a un
laboratorio extranjero; una vez creada, inició el proceso de vacunación de la
población, que resultó ser un éxito para prevenir la enfermedad, asimismo el
gobierno realizó esfuerzos e invirtió recursos para la construcción de un
laboratorio que produjera la vacuna en el ámbito local, intento que fracasó debido
a una serie de cambios políticos y administrativos en el gobierno.
Esto implicó que una vez que se agotaron las dosis de vacunas importadas, la
prevención de la fiebre hemorrágica argentina cesó, la parte actora alegó que la
falta de prevención violaba el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, ya que en este existe la obligación de los Estados de prevenir, tratar y
controlar las enfermedades epidémicas y endémicas.
El litigio llegó a apelación, instancia en la cual el tribunal resolvió que el Estado
debía aprobar las partidas presupuestarias y adoptar las medidas necesarias para
asegurar la producción continua de la vacuna, derivado precisamente de la
protección a la salud que tiene a su cargo, en los siguientes términos: “al Estado
Nacional -Ministerio de Salud y Acción Social- que cumpla estrictamente y sin
demoras con el cronograma cuya copia se encuentra agregada a fs. 359,
responsabilizando en forma personal a los Ministros de Salud y Acción Social y de
Economía y Obras y Servicios Públicos -en sus respectivas áreas de competencia-
, y obligando asimismo, a los organismos a su cargo al cumplimiento de los plazos
legales y reglamentarios”.162
Una vez estudiado el caso, es evidente que lo derechos sociales no son
meramente programáticos, pues en Viceconte, el derecho a la salud fue llevado
ante los tribunales, con la admisión de la demanda sobre estos y la puesta en
práctica de su justiciabilidad.
162
Idem.
77
En este sentido, debe apuntarse que en los países con sistemas jurídicos
similares al mexicano, los tratados internacionales son una fuente esencial en la
interpretación de derechos colectivos, ya que en la mayor parte de legislaciones
locales, las categorías de derechos sustantivos estudiadas con anterioridad, no
han sido reguladas y desarrolladas en la forma y con la profundidad que permita,
cabalmente, la defensa de los mismos.
Las experiencias de la doctrina mexicana, extranjera y las regulaciones que
han llevado a cabo otros países para la previsión y defensa de derechos
colectivos, deben servir como guía en el presente debate en nuestro país, el cual
como podrá estudiarse a continuación, sí requiere de instituciones que
efectivamente funcionen en materia de derechos colectivos, deberá realizar
cuidadosamente el “trasplante” de instituciones.
78
CAPÍTULO IV. IMPLEMENTACIÓN EN MÉXICO DE LOS MODELOS
COLECTIVOS DE DEFENSA DE DERECHOS
Es pertinente introducir el presente capítulo, aunque no es propiamente
materia del mismo, afirmando que México cuenta con una regulación amplia en
cuanto a derechos sustantivos que podrían ser defendidos frente a tribunales de
manera colectiva, previstos tanto en la Constitución Política, como en los tratados
internacionales que ha suscrito en distintas materias y que han sido estudiados
con anterioridad por la doctrina nacional; por lo que en adelante se analizará el
ámbito de los medios de tutela de derechos colectivos, que es en donde se
advierte, respecto de otros países latinoamericanos, un rezago importante.
Como se ha analizado en el capítulo anterior, en países tales como Argentina,
Brasil, Colombia y Estados Unidos se ha llevado a cabo una exhaustiva labor de
regulación de estos procesos, así como también se han presentado casos
paradigmáticos que han abierto las puertas del foro a este tipo de conflictos. De
cualquier manera resulta necesario analizar los avances que hemos consolidado
desde los puntos de vista legislativo y judicial, con la finalidad de proponer mejoras
a las instituciones ya existentes.
A) Antecedentes en el ámbito legislativo: Previo a la legislación
especializada sobre acciones colectivas de 2011, México tuvo sus principales
avances en este campo durante 1996 y 2004, en las materias ambiental y de
protección al consumidor respectivamente, mediante reformas a la Ley General
del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y a la Ley Federal de
Protección al Consumidor.
El Congreso Federal incluyó en la primera un capítulo sobre la denuncia
colectiva, el cual no resulta necesario transcribir, en tanto que es precisamente
una acusación que realiza una persona o un grupo frente a la Procuraduría
Federal de Protección al Ambiente por hechos, actos u omisiones que produzcan
o puedan producir desequilibrio ecológico o daños al ambiente o a los recursos
79
naturales,163 en consecuencia tiene carácter eminentemente administrativo y no
representa una acción de tutela judicial.
Por su parte, la Ley Federal de Protección al Consumidor precisó la institución
ya existente, pero nunca antes utilizada, de las acciones de grupo en los términos
que a continuación se enuncian:
“Artículo 26.- La Procuraduría tendrá legitimación procesal
activa para ejercer ante los tribunales competentes acciones de
grupo en representación de consumidores, para que dichos órganos,
en su caso, dicten:
I. Sentencia que declare que una o varias personas han
realizado una conducta que ha ocasionado daños o perjuicios a
consumidores y, en consecuencia, proceda la reparación por la vía
incidental a los interesados que acrediten su calidad de
perjudicados. La indemnización de daños y perjuicios que en su
caso corresponda no podrá ser inferior al veinte por ciento de los
mismos, o
II. Mandamiento para impedir, suspender o modificar la
realización de conductas que ocasionen daños o perjuicios a
consumidores o previsiblemente puedan ocasionarlos.
…
…”.164
163
Cfr. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en lo relativo a la Denuncia Popular.
80
De dichos preceptos, se puede desprender que en aquel momento en México,
la Procuraduría Federal del Consumidor era el único sujeto legitimado para la
tutela de derechos colectivos, constituyéndose en un representante social. Este
mecanismo es importante en nuestro análisis, tomando en cuenta que persigue la
finalidad de que quienes han visto vulnerados sus derechos no se encuentren en
un estado de indefensión; sin embargo, las resoluciones que emite la Procuraduría
no cuentan con efectos vinculantes, por lo que de ninguna forma se justifica su
existencia. Asimismo, se considera en este trabajo, que la sofisticación alcanzada
por el litigio en nuestro país, apunta a la supresión de procuradurías dando cabida
a la sociedad civil para que pugne por sus derechos, mediante sus miembros u
organizaciones destinadas a estos fines.
Es necesario señalar que la regulación sobre protección al consumidor en
México resulta ineficaz, ya que se han presentado en pocas ocasiones casos de
derechos de grupo frente a los tribunales. Asimismo y de conformidad con los
planteamientos sobre las partes del modelo estructural esgrimidos en el capítulo
primero, a pesar de que la Procuraduría fue creada para la protección de derechos
de consumidores, podría resultar, debido a políticas y procedimientos que
adoptara en su carácter de agencia de la administración pública, en demandada
de la que se requiriese una reestructura.
En segundo lugar debemos comprender que como se ha explicado en el
capítulo anterior, aunque la protección al consumidor se presente como una
materia idónea en la que se busca obtener a partir del juicio una indemnización,
esta se otorga accidentalmente en el modelo estructural de litigio, en tanto que no
es su finalidad principal. Por ello la fracción segunda del citado precepto resulta
acertada, dado que una demanda de consumidores perteneciente a dicho modelo,
tiende a la reestructura de una institución que viola sistemáticamente sus
164
Ley Federal de Protección al Consumidor. Es necesario señalar que la fracción II del citado precepto legal es sin duda parecida a la antes analizada institución de la injunction, lo cual podría generar a futuro una interpretación favorable al litigio estructural.
81
derechos, mediante el uso de mandatos estructurales y reparativos, como
resultado de los cuales será posible preveer el otorgamiento de daños y perjuicios,
a pesar de que los anteriores no se encuentre explícitamente previstos en el
precepto.
B) Reforma constitucional: En diversas ocasiones, durante los últimos
periodos legislativos, se planteó y discutió el tema de una reforma constitucional
que admitiese las acciones colectivas, en particular sobre el numeral 17 de dicho
ordenamiento, cuya redacción anterior era como sigue:
“Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer
violencia para reclamar su derecho.
Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que
estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes,
emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio
será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.
Las leyes preverán mecanismos alternativos de solución de controversias. En
la materia penal regularán su aplicación, asegurarán la reparación del daño y
establecerán los casos en los que se requerirá supervisión judicial.
Las sentencias que pongan fin a los procedimientos orales deberán ser
explicadas en audiencia pública previa citación de las partes.
Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se
garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus
resoluciones.
La Federación, los Estados y el Distrito Federal garantizarán la existencia de
un servicio de defensoría pública de calidad para la población y asegurarán las
condiciones para un servicio profesional de carrera para los defensores. Las
percepciones de los defensores no podrán ser inferiores a las que correspondan a
los agentes del Ministerio Público.
82
Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil”.165
La iniciativa de reforma que, con asesoría de académicos como el doctor
Eduardo Ferrer MacGregor y el maestro Alberto Benítez,166 finalmente trascendió
en la Cámara Alta fue presentada por el senador Murillo Karam el día 7 de febrero
de 2008, establecía la adición de un último párrafo al precepto citado, en los
siguientes términos:
“Las leyes regularán aquellas acciones y procedimientos para la protección
adecuada de derechos e intereses colectivos, así como medidas que permitan a
los individuos su organización para la defensa de los mismos”.167
Es importante apuntar que una reforma constitucional en materia de acciones
colectivas resultaba innecesaria, pues con ella se lograría, entre otras cosas, un
objetivo político y mediático, más que el tránsito al nuevo modelo de litigio que
requeriremos en nuestro país.
Lo anterior derivado de que en la Constitución Política de nuestro país no
existe prohibición de presentar una acción colectiva, por lo que con fundamento en
los artículos 1º, 14, 16 y 17, en su redacción anterior, y contando con una
regulación en leyes secundarias que previera la existencia de instrumentos ad hoc
para la defensa de derechos colectivos (en sentido amplio), podría obviarse la
reforma, a pesar de que esto no implica una modificación en automático al modelo
estructural.
Esta iniciativa fue discutida y aprobada por la Cámara de Senadores el 10 de
diciembre de 2009 en términos distintos, esto es, en los propuestos por las
Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación; y de Estudios
165
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, antes de la reforma del artículo 17. 166
Ambos profesores pertenecen al movimiento más importante, en el ámbito académico, en México, que por muchos años buscó la regulación de los derechos colectivos en nuestro país. 167
Iniciativa del senador Jesús Murillo Karam, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, la que contiene proyecto de decreto que adiciona el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de acciones colectivas, publicada en la gaceta del senado el día 7 de febrero de 2008.
83
Legislativos, lo cual modificó sustancialmente la propuesta inicial del senador, con
la adición de un párrafo tercero, recorriendo los subsecuentes, en estos términos:
“El Congreso de la Unión expedirá las leyes que regulen las acciones
colectivas. Tales leyes determinarán las materias de aplicación, los
procedimientos judiciales y los mecanismos de reparación del daño. Los jueces
federales conocerán de forma exclusiva sobre estos procedimientos y
mecanismos”.168
Los senadores aprobaron este texto de reforma por mayoría de 92 votos, lo
cual, a pesar de que limita el objeto de la misma por las razones que se exponen a
continuación, se traduce en un avance gradual significativo: i) las leyes que
regulen las acciones colectivas podrán ser expedidas únicamente por el Congreso
de la Unión; ii) las acciones y procedimientos colectivos serán exclusivamente del
conocimiento de jueces federales; a pesar de que las dos ideas resultan
coherentes con el sistema mexicano, limitan gravemente la independencia de los
tribunales locales y de las legislaturas locales en el tema; iii) determinarán las
materias de aplicación, lo cual se traduce en que las acciones colectivas se
encuentren disponibles sólo para ciertas materias; y iv) una vez más, nos
encontramos con el tema de reparación de daños, que resulta necesario para
generar una cultura que anteceda a la sociedad preparada para la recepción del
modelo estructural de litigio.
Una vez turnado el proyecto de decreto a la Cámara de Diputados, en
específico, a la Comisión de Puntos Constitucionales, fue discutido y aprobado
con fecha 23 de marzo de 2010, también por mayoría de 319 votos en la Cámara
Baja, en los mismos términos y con los mismos rasgos que fueron señalados,
turnándolo a las legislaturas locales para que resolvieran sobre la posible reforma
constitucional.
168
Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Gobernación y de Estudios Legislativos respecto a la iniciativa que adiciona el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de acciones colectivas, publicado en la gaceta del senado el día 10 de diciembre de 2009.
84
El día 29 de julio de 2010 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el
decreto por el cual se adicionó el párrafo tercero al citado precepto
constitucional,169 exactamente en los mismos términos en que se aprobó por el
Congreso Federal, con lo cual desde la perspectiva que se sostiene, la reforma a
la Carta Magna arrastró muchos errores y omisiones, como ha sucedido en otras
ocasiones nuestro constituyente permanente, no sólo reguló instituciones que
resultaban innecesarias, sino que lo hizo mal.
C) Iniciativa de ley reglamentaria: De acuerdo con los artículos transitorios
del decreto comentado en el apartado anterior, los legisladores buscaron
alternativas para generar la legislación reglamentaria del nuevo párrafo tercero del
artículo 17 constitucional.
El día 7 de septiembre de 2010 el propio senador Murillo Karam presentó ante
la Cámara de la que forma parte una iniciativa de reforma al Código Federal de
Procedimientos Civiles, a la Ley Federal de Competencia Económica, a la Ley
Federal de Protección al Consumidor, a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y
a la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros;170 con lo
cual pretendía realizar una reforma integral a ciertas materias del sistema jurídico
para admitir las acciones colectivas, a partir de una reforma al Código de
Procedimientos Civiles por adición de un Título Tercero llamado “De las acciones
colectivas y el procedimiento judicial colectivo”, al que las otras leyes habrían de
ajustarse. Esto no fue aprobado en los términos propuestos, sin embargo, resulta
interesante el análisis de sus puntos más relevantes cara a los avances que se
han logrado recientemente.
169
Decreto por el que se adiciona un párrafo tercero y se recorre el orden de los párrafos
subsecuentes del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 29 de julio de 2010. 170
Iniciativa del senador Jesús Murillo Karam, del Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, la que contiene proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos del Código Federal de Procedimientos Civiles, del Código Civil Federal, de la Ley Federal de Competencia Económica, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, publicada en la gaceta del senado el día 7 de septiembre de 2010.
85
La adición propuesta podría parecer a primera vista, un gran acierto por parte
del citado senador, en tanto que el Código es de aplicación supletoria para todas
las materias procesales en nuestro país, sin embargo, no lo fue del todo por las
siguientes razones: i) las leyes reformadas no resultan de utilidad en el contexto
del litigio estructural, el cual, en su momento deberá dar origen a una reforma
armónica de ordenamientos administrativos, jugando un rol primordial en esta, la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo; y ii) al adentrase en sus propuestas,
se puede identificar con claridad, que conforme se mencionó en el apartado de
reforma constitucional, existe una limitación en cuanto a su ámbito material de
aplicación, que se centra en la protección al consumidor, a los usuarios de
servicios financieros, ambiental y competencia económica, es decir, se encuentra
enfocada estrictamente a la protección de intereses económicos, no así a la
defensa de derechos fundamentales.
Es pertinente señalar que a pesar de que la iniciativa en cuestión no implicaba
en sí misma un tránsito al modelo estructural de litigio, la intención que perseguía
era loable y podía generarlo a largo plazo, ya que de acuerdo con su autor
quedaba al poder judicial la siguiente tarea: “Ello implicará necesariamente que
nuestros juzgadores deberán comenzar a elaborar estándares y guías que les
auxilien en su labor, pues los paradigmas procesales actuales, en muchos
aspectos, serán insuficientes e incluso contrarios al espíritu de los procedimientos
colectivos”.171 172
La iniciativa en comento reconoce tres tipos de derechos sustantivos en el que
propone como texto del artículo 580 del Código de Procedimientos Civiles que los
clasifica como: “Derechos e intereses difusos y colectivos, entendidos como
aquéllos de naturaleza indivisible cuya titularidad corresponde a una colectividad
de personas, indeterminada o determinable, relacionadas por circunstancias de
hecho o de derecho comunes.
Derechos e intereses individuales de incidencia colectiva, entendidos como
171
Ibidem, exposición de motivos de la iniciativa. 172
Cfr. Olaiz-González, Jaime y López, Juan Bosco, op. cit., nota 14.
86
aquéllos de naturaleza individual de los que sean titulares los miembros de un
grupo de personas y que pueden reclamarse mediante acción colectiva debido a
su origen común”.173
Es innegable la influencia que estas definiciones recibieron del sistema
brasileño de acciones colectivas, analizado en el capítulo anterior, las diferencias
más claras que se pueden encontrar son: a) la naturaleza transindividual
reconocida en las leyes brasileñas, que no se menciona en el ordenamiento
mexicano, de lo cual se desprende que en la definición que se les otorga en este
último, los derechos difusos y colectivos no son independientes de los sujetos
titulares o del grupo del que forman parte; b) el nombre que se le otorga a los
titulares del derecho que en Brasil son un grupo o clase y en la iniciativa mexicana
es una colectividad; c) en las acciones colectivas brasileñas, la clase guarda una
relación entre sus miembros y con la contraparte, como se estudió en el capítulo
anterior, a diferencia de la iniciativa mexicana en la que pareciera que los sujetos
de la colectividad sólo se relacionan entre sí; y d) en el sistema brasileño
únicamente se menciona que los derechos individuales homogéneos, que pueden
identificarse con los individuales de incidencia colectiva, son aquellos que tienen
un origen común, pero en ambos casos se apunta al otorgamiento de una acción
colectiva de daños. En este contexto es necesario insertar las críticas que en su
momento se realizaron al ordenamiento brasileño, no obstante las variaciones que
se apuntan.
En cuanto a los sujetos legitimados para ejercitar una acción colectiva
derivada de derechos difusos, colectivos e individuales de incidencia colectiva, la
iniciativa en comento designaba a: (i) organismos, dependencias y entidades
federales que tuvieren a su cargo la protección o tutela de ese derecho; (ii) las
asociaciones civiles, sin fines de lucro que incluyeran en su objeto la defensa de
estos derechos; (iii) el Procurador General de la República y; (iv) cualquier grupo
de diez miembros de la colectividad o grupo de afectados.174
173
op. cit., nota 170, artículo 580. 174
Cfr. Ibidem, artículo 584.
87
En cuanto a los posibles actores en un juicio colectivo, la propuesta del
senador Murillo cometió errores que se comentaron anteriormente en este trabajo.
Por un lado, se encomendó la defensa colectiva de derechos a autoridades y
agencias del ejecutivo, que en el esquema clásico del modelo estructural, sólo
pueden concebirse como sujetos demandados; además, al igual que en el sistema
argentino se emplea el concepto de afectados, lo cual resulta ambiguo cara a la
calificación que realice el juez; por último, se pide como requisito mínimo que sea
un grupo de diez personas, situación que anula la posibilidad de que se presente
un número menor, o incluso un solo sujeto,175 con una pretensión colectiva, a
pesar de que esto los deja en estado de indefensión, sobre todo en el supuesto de
que su identificación se dificulte.
Una vez certificada la acción colectiva el juez debía realizar las notificaciones
“mediante los medios idóneos para tales efectos, tomando en consideración el
tamaño, localización y demás características de dicha colectividad o grupo. La
notificación deberá ser económica, eficiente y amplia, teniendo en cuenta las
circunstancias en cada caso”.176
Pareciera que en la iniciativa se dejaba al arbitrio del juez la forma en que se
realizaría la primera notificación, lo anterior es totalmente acorde con el modelo
estructural, ya que como se ha recomendado, debe atenderse a las circunstancias
del caso particular para que esta sea la mejor notificación posible que puede
presentarse en dichas circunstancias. Sin embargo, las notificaciones posteriores
debían realizarse por estrados, lo cual evidentemente dificultaba el conocimiento
de notificaciones posteriores para los miembros de la colectividad.
En dicha iniciativa la certificación de la acción colectiva se llevaba a cabo de
175
Como sucedió en el estudiado caso Ruiz vs Estelle (op. cit., nota 120). 176
op. cit., nota 170, artículo 592. Como se apuntaba en el capítulo segundo de este trabajo, los casos paradigmaticos y a los que se debe recurrir, para el estudio de la notificación en el modelo estructural son: Kenneth J. Mullane vs Central Hanover Bank & Trust Co., el cual en el resolutivo de la Corte Suprema, emitido por el juez Jackson establece que: “Un requisito fudamental del debido proceso en cualquier procedimiento, que debe estar de acuerdo con su finalidad, es la notificación razonablemente calculada, sobre las circunstancias del caso, para informar a los interesados de la pendencia de la acción y permitirles que presenten sus objeciones” (traducción libre del autor) y Morton Eisen et. al. vs Carlisle & Jacquelin et. al.
88
conformidad con dos requisitos: 1.- la existencia de cuestiones de hecho o de
derecho comunes a los miembros del grupo; y 2.- que quien preste la asistencia
legal represente adecuadamente los derechos e intereses de la colectividad;177
con lo cual se cumple con dos de los prerrequisitos que señala la Regla 23 de la
legislación estadounidense, que ha sido analizada en el capítulo anterior, pero se
omite el que la clase sea tan numerosa que la actuación de todos sus miembros
sea impracticable y el que las pretensiones o defensas de quienes representan a
la clase sean típicas en la misma.
En cuanto al rol del juez, la iniciativa además preveía: a) la posibilidad de que
éste solicitara a las partes la presentación de pruebas y de que se valiera de
cualquier medio probatorio que considerara pertinente, así como la intervención de
amicus curiae; y b) la facultad de otorgar medidas precautorias con la
presentación de la demanda o en cualquier etapa del procedimiento en que fueren
necesarias.178 Lo anterior nos acerca al rol del juez en el modelo estructural de
litigio, en tanto que le proporciona un mayor rango deliberativo en el asunto; a
pesar de que como podrá verificarse más adelante, el tránsito de un modelo a otro
no es completo y deberá realizarse paulatinamente.
Respecto a los efectos de la sentencia, menciona que, será cosa juzgada y
vinculará a todos los miembros del grupo o colectividad, excepto cuando exista
una representación inadecuada;179180 lo anterior resultaría sumamente efectivo si
en todas las acciones colectivas se tuviese perfectamente identificado al grupo o
colectividad, el problema que presentan este tipo de acciones es que en el
supuesto de defensa de derechos divisibles, es probable que la sentencia no
vincule a diversos sujetos.
177
Cfr. Ibidem, artículo 587. 178
Cfr.Idem. 179
Cfr. Ibidem, artículo 611. 180
Es posible encontrar en los precedentes estadounidenses antes analizados, las consideraciones
que, en su momento, resolvió la Corte Suprema de los Estados Unidos sobre la adecuación en la representación, remitiendonos al voto de la mayoría del caso Goldberg vs Kelly, emitido por el juez Brennan que dispone lo siguiente: “El representante puede definir los asuntos materia del juicio, presentar los hechos de forma ordenada, dirgir interrogatorios, y en general salvaguardar los intereses de su representado” (traducción libre del autor).
89
La iniciativa se pronuncia por otorgar un plazo de dos años, contados a partir
de que tenga conocimiento de los hechos, actos u omisiones que originaron la
demanda principal, para que quien sostenga una pretensión idéntica a la de la
colectividad inicie una acción por los mismos conceptos,181 esto se traduce en un
plazo determinado para ejercitar el llamado opt in, que será analizado en el
siguiente capítulo, basta por ahora decir que es una herramienta eficaz para la
protección de quienes pertenecen a la clase pero por diversas razones no
formaron parte de la demanda principal.
En cuanto a la exclusión de la colectividad, es decir el procedimiento de opt
out, la iniciativa realizó una regulación insuficiente, ya que esta se pretendía llevar
a cabo mediante solicitud al juez en cualquier etapa del proceso, antes de que se
dictara sentencia. No obstante lo anterior, no se encontraban en la iniciativa los
criterios mediante los cuales el juez calificaría la posibilidad de hacer efectivo este
derecho, ni los efectos de dicha exclusión sobre acciones u actuaciones en juicio
posteriores a esta.182
D) Dictamen aprobado por la Cámara de Senadores: Con fecha 9 de
diciembre de 2010, las Comisiones Unidas de Gobernación y Estudios Legislativos
de la Cámara Alta presentaron el dictamen con proyecto de decreto por el que
pretendían reformarse y adicionarse los mismos ordenamientos183 que en la
iniciativa comentada, a pesar de que modificaron ampliamente las propuestas del
senador Murillo Karam y su equipo de trabajo.
D.1.- Categorías de derechos sustantivos: Sobre las categorías de derechos
sustantivos que se incluían en la propuesta inicial, modificaron solamente la
definición de los derechos e intereses individuales de incidencia colectiva, en los
181
Cfr. Ibidem, artículo 611. 182
Cfr. Ibidem, artículo 594. 183
Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación; y de Estudios Legislativos a la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversos artículos del Código Federal de Procedimientos Civiles, del Código Civil Federal, de la Ley Federal de Competencia Económica, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y de la ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, publicado en la gaceta del senado del día 9 de diciembre de 2010.
90
siguientes términos: “entendidos como aquéllos de naturaleza divisible cuya
titularidad corresponde a los individuos integrantes de una colectividad de
personas, determinable, relacionadas por circunstancias de derecho”.184
Esta diferencia no sólo modifica la categoría de los derechos individuales de
incidencia colectiva, sino que cambia por completo el esquema de derechos que
se presentaba en el apartado anterior, separándolo a su vez del sistema brasileño
de acciones colectivas, en tanto que, como podrá verse a continuación otorga a
los derechos difusos y colectivos acciones para reclamar daños y a los
individuales de incidencia colectiva el cumplimiento forzoso o la rescisión de la
relación jurídico-contractual que les dio origen, como se explica más adelante.
Sobre el particular, resulta útil apuntar que de conformidad con lo establecido
en el capítulo anterior, realizar una distinción de derechos sustantivos en la
legislación aplicable resulta innecesario y complicado, en razón de que una
importante labor del juez es precisamente, otorgar un tratamiento particular de
acuerdo con la naturaleza del derecho que se encuentra en pugna y de esta
manera presentar soluciones a cada caso que ocupa su atención.
D.2.- Tipos de acciones: El dictamen en comento realizó una inclusión
respecto de la iniciativa por cuanto toca al derecho adjetivo, que consiste en la
definición de cada una de las acciones que hacen justiciables a los derechos
difusos, colectivos e individuales de incidencia colectiva.
“Acción Difusa: Es aquélla de naturaleza indivisible que se ejerce para tutelar
los derechos e intereses difusos, cuyo titular es una colectividad indeterminada,
que tiene por objeto reclamar judicialmente del demandado la reparación del daño
causado a la colectividad, consistente en la restitución de las cosas al estado que
guardaren antes de la afectación, o en su caso al cumplimiento sustituto de
acuerdo a la afectación de los derechos o intereses de la colectividad, sin que
necesariamente exista vínculo jurídico alguno entre dicha colectividad y el
demandado.
184
Ibidem, artículo 580.
91
Acción Colectiva en sentido estricto: Es aquélla de naturaleza indivisible que
se ejerce para tutelar los derechos e intereses colectivos, cuyo titular es una
colectividad determinada o determinable con base en circunstancias comunes,
cuyo objeto es reclamar judicialmente del demandado, la reparación del daño
causado consistente en la realización de una o más acciones o abstenerse de
realizarlas, así como a cubrir los daños en forma individual a los miembros del
grupo y que deriva de un vínculo jurídico común existente por mandato de ley
entre la colectividad y el demandado.
Acción Individual Homogénea: Es aquélla de naturaleza divisible, que se
ejerce para tutelar derechos e intereses individuales de incidencia colectiva, cuyos
titulares son los individuos agrupados con base en circunstancias comunes, cuyo
objeto es reclamar judicialmente de un tercero el cumplimiento forzoso de un
contrato o su rescisión con sus consecuencias y efectos según la legislación
aplicable”.185
Como se desprende de la lectura de los capítulos anteriores, la finalidad del
modelo estructural de litigio, que podía vislumbrarse incipientemente en la
iniciativa de ley reglamentaria, quedó anulada con este dictamen, pues se
proporcionan dos acciones para la reclamación de daños, lo cual es propio del
modelo tradicional y una acción para demandar colectivamente en relaciones
contractuales, que resulta innovadora respecto de los sistemas jurídicos que se
analizaron con anterioridad.
Lo anterior implica que, como en otras latitudes, los casos que dieron origen al
litigio estructural, como son: la segregación racial en instituciones educativas, los
maltratos en el sistema penitenciario, las pensiones para subsistencia, etcétera;
aún no cuentan con medios de tutela colectivos en el sistema jurídico mexicano,
pues como se advertía con anterioridad no existe propiamente, un enfoque de
derechos fundamentales en el dictamen.
Respecto de los instrumentos procesales que se implementaron resulta
185
Ibidem, artículo 581.
92
necesario apuntar además, que estos acotan el ámbito de los derechos
susceptibles de defensa por estas vías, tomando en cuenta que la ley les asigna
titulares en específico y los limita a un objeto en particular. Lo anterior es contrario
al modelo estructural, en tanto que existe una finalidad en el mismo, pero admite
distintos titulares del derecho y su objeto puede ser mucho más amplio, cuestión
que debe modificarse, conforme se presente el avance en la implementación del
citado modelo.
Las acciones antes enunciadas, cuentan con un plazo de prescripción de tres
años y medio, que computa desde el momento en el que termina el daño que se
ha causado a los titulares de derechos colectivos (en sentido amplio),186 lo cual
responde al principio de seguridad jurídica pero de alguna forma, se contrapone a
la naturaleza de las acciones colectivas por las siguientes razones: en primer
lugar, por la terminología empleada, pues resulta más adecuado referirse a
derechos vulnerados que al daño causado, ya que este último se encuentra
íntimamente relacionado con el enfoque económico; en segundo lugar, por la
dificultad que implica probar el momento exacto en el que la vulneración dejó de
causarse, además de que podría presentarse el supuesto en el que las violaciones
a derechos de la colectividad no son simultáneas, hipótesis en la que no queda
claro el momento en que comienza a computarse el plazo; por último, esta
situación debería encontrarse íntimamente ligada con el opt in que pueden realizar
los miembros de la colectividad en términos del dictamen, sin embargo, el plazo
para este último, como podrá verse más adelante, no coincide con la prescripción
de la acción.
D.3.- Sujetos con legitimación activa y representación: En el texto del dictamen
los sujetos que cuentan con legitimación activa para ejercitar este tipo de acciones
son aún más limitados que aquellos propuestos en la iniciativa, entre los que se
encuentran: (i) la Procuraduría Federal de Protección al Consumidor, la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, la Comisión Nacional para la
Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros y la Comisión
186
Cfr. Ibidem, artículo 580.
93
Federal de Competencia; (ii) el representante común de la colectividad
conformada por al menos treinta miembros, en acciones colectivas e individuales
homogéneas; (iii) las asociaciones civiles sin fines de lucro legalmente constituidas
al menos un año previo al momento de iniciar la acción, que tengan en su objeto
social la promoción o defensa de los derechos materia de esta; (iv) el Procurador
General de la República.187
Los sujetos mencionados en el párrafo anterior, merecen los mismos
comentarios que se han puntualizado a lo largo de este trabajo, primero por lo que
se refiere a agencias del gobierno como sujetos activos en la defensa de derechos
colectivos (en sentido amplio).
Por otra parte, debe señalarse que las asociaciones civiles tienen un mayor
número de requisitos que en la iniciativa de ley, lo cual hace su intervención en los
procesos colectivos más complicada, entre estos se encuentran: que se hayan
constituido con un año de anticipación a la presentación de la demanda y que
cuenten con registro ante el Consejo de la Judicatura. Con el primer requisito se
evidencia que los legisladores no están de acuerdo con la constitución
asociaciones ex profeso para el ejercicio de una acción, por el temor de que esta
práctica se preste a malos manejos de los ciudadanos.
Asimismo, se designa como legitimado para la presentación de ciertas
acciones a un representante común, es decir, a diferencia de la iniciativa de ley y
de las legislaciones de otros países, los titulares del derecho nunca podrán
demandar directamente, situación que afecta el debido proceso que debe ser
reconocido a los afectados, pues no solamente impide que un miembro presente
una acción de naturaleza colectiva, sino que una vez unidos deben buscar entre sí
a algún representante para realizar la defensa de la colectividad.
Además, en los casos de asociaciones civiles y de al menos 30 miembros de
la colectividad, se establecen ciertas condiciones que el juez debe vigilar de
187
Cfr. Ibidem, artículo 585.
94
oficio188 para que la representación se considere adecuada y por tanto, los
mandatarios puedan ejercitar la acción, a saber: “I. Actuar con diligencia, pericia y
buena fe en la defensa de los intereses de la colectividad en el juicio; II. No
encontrarse en situaciones de conflicto de interés con sus representados respecto
de las actividades que realiza; III. No promover o haber promovido de manera
reiterada acciones difusas, colectivas o individuales homogéneas frívolas o
temerarias; IV. No promover una acción difusa, colectiva en sentido estricto o
individual homogénea con fines de lucro, electorales, proselitistas, de competencia
desleal o especulativos; y V. No haberse conducido con impericia, mala fe o
negligencia en acciones colectivas previas, en los términos del Código Civil
Federal”.189
Es evidente que estos requisitos para determinar la adecuada representación
de una colectividad afectan primero el rol del juez, considerando que la ley de
forma inoportuna le impone los requisitos para que ésta lo sea, lo cual es contrario
a lo expuesto en el capítulo segundo, ya que su adecuación debiera ser calificada
en cada caso en particular, dependiendo de los sujetos que han visto vulnerados
sus derechos o tienen interés en la controversia; en segundo lugar, estos
incentivan la participación de miembros de la colectividad como representantes
comunes o de apoderados de asociaciones en el ejercicio de derechos colectivos
(en sentido amplio), lo cual parece encontrar su origen en que en otros países los
profesionales del derecho han cometido abusos, sobre todo por el lucro
desmedido que obtienen mediante el ejercicio de dichas acciones. Dicha
redacción imposibilita, casi por completo, la justiciabilidad de los derechos
colectivos (en sentido amplio) de los sujetos representados en términos de los
incisos (ii) y (iii) del artículo correspondiente, debido al reducido margen de
decisiones en que dichos sujetos pueden influir.
D.4.- Certificación de la colectividad: La certificación de la colectividad que en
la iniciativa de ley se realizaba bajo dos características similares a las del modelo
estadounidense, fue modificada en el dictamen en cuestión, los senadores 188
Cfr. Ibidem, artículo 586. 189
Idem.
95
previeron las mismas pero aumentaron catorce requisitos más con los que deberá
cumplirse, dificultando con ello el ejercicio de derechos colectivos (en sentido
amplio) para sus titulares. Además de asimilar la certificación de la colectividad al
cumplimiento de los requisitos de procedencia de la demanda y a la ausencia de
causales de improcedencia en esta.190
Lo anterior resulta impreciso si se toma en cuenta que una acción puede
calificarse como improcedente por cuestiones de forma, mientras que la existencia
de la clase en muchas ocasiones no depende, ni siquiera de que se ejercite una
acción. Dicho de otro modo, pareciera que los requisitos para establecer una
colectividad son estrictamente formales y no atienden a la realidad que ha dado
origen al litigio colectivo.
D.5.- Notificación: Un aspecto importante en el dictamen que reformó el
190
“Artículo 588.- Son requisitos de procedencia de la legitimación en la causa los siguientes: I. Que se trate de actos que dañen a consumidores o usuarios de bienes o servicios públicos o privados o al medio ambiente; II. Que se trate de actos que hayan dañado al consumidor por la existencia de concentraciones indebidas o prácticas monopólicas, declaradas existentes por resolución firme emitida por la Comisión Federal de Competencia; III. Que verse sobre cuestiones comunes de hecho o de derecho entre los miembros de la colectividad de que se trate; IV. Que existan al menos treinta miembros en la colectividad, en el caso de las acciones colectivas en sentido estricto e individuales homogéneas; V. Que exista coincidencia entre el objeto de la acción ejercitada y la afectación sufrida; VI. Que la materia de la litis no haya sido objeto de cosa juzgada en procesos previos con motivo del ejercicio de las acciones tuteladas en este Título; VII. Que no haya prescrito la acción, y VIII. Las demás que determinen las leyes especiales aplicables”; y “Artículo 589.- Son causales de improcedencia de la legitimación en el proceso, los siguientes: I. Que los miembros promoventes de la colectividad no hayan otorgado su consentimiento en el caso de las acciones colectivas en sentido estricto e individuales homogéneas; II. Que los actos en contra de los cuales se endereza la acción constituyan procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio o procedimientos judiciales; III. Que la representación no cumpla los requisitos previstos en este Título; IV. Que la colectividad en la acción colectiva en sentido estricto o individual homogénea, no pueda ser determinable o determinada en atención a la afectación a sus miembros, así como a las circunstancias comunes de hecho o de derecho de dicha afectación; V. Que su desahogo mediante el procedimiento colectivo no sea idóneo; VI. Que exista litispendencia entre el mismo tipo de acciones, en cuyo caso procederá la acumulación en los términos previstos en este Código, y VII. Que las asociaciones que pretendan ejercer la legitimación en el proceso no cumplan con los requisitos establecidos en este Título. El juez de oficio o a petición de cualquier interesado podrá verificar el cumplimiento de estos requisitos durante el procedimiento”.
96
Código Federal de Procedimiento Civiles es la notificación que el juez deberá
practicar una vez admitida la demanda, en forma personal al representante, para
que ratifique el acto y a la colectividad mediante los medios idóneos para tales
efectos, tomando en consideración el tamaño, localización y demás características
de ésta.191
El problema que presenta el dictamen al respecto es que, al igual que la
iniciativa del senador Murillo, a pesar de que la notificación del auto admisorio de
la demanda es suficiente para la colectividad, esto no se repite en el resto del
proceso, en tanto que las demás notificaciones a los miembros se realizarán por
estrados,192 con lo cual quedan en práctico estado de indefensión en razón de lo
inadecuado que resulta este tipo de información, a la que prácticamente ningún
miembro de la colectividad tendrá acceso y por tanto, no es la mejor notificación
practicable bajo ninguna circunstancia.
D.6.- Adhesión y exclusión de la colectividad: El dictamen de ley reglamentaria
establece un procedimiento para que los miembros de la colectividad que por
diversas circunstancias no hayan sido incluidos en la acción se adhieran a la
misma, es decir el llamado opt in, sin embargo, nuestros legisladores no
entendieron del todo la figura que regulaban, ya que para llevar a cabo la adhesión
se requiere la intermediación del representante común o la autoridad que encausa
la acción, quienes presentarán al juez dicha solicitud para que se pronuncie al
respecto.193 Este mecanismo podría resultar violatorio del debido proceso en caso
de que el mandatario o la autoridad no presentaren la solicitud al juez, pues
colocarían en estado de indefensión al titular de un derecho colectivo.
La adhesión podrá realizarse durante cualquier etapa del procedimiento o
hasta 18 meses después de que se dicte sentencia o se formalice el convenio
judicial194 que ponga fin a la controversia,195 dicho plazo resulta contrario al debido
191
Cfr. op. cit., nota 183, artículo 591. 192
Cfr. Ibidem, artículo artículo 594. 193
Cfr. Idem. 194
La experciencia en el derecho comparado, sobre acciones colectivas demuestra que en gran parte de las controversias pueden llegar a su fin mediante un convenio judicial en el que las partes
97
proceso, ya que no otorga al miembro de la colectividad que pretende adherirse su
día en la corte; además de que como se apuntó con anterioridad, no coincide con
la prescripción de la acción colectiva. Esta irregularidad es sumamente relevante,
pues el titular del derecho que ejerce la adhesión se encuentra, a final de cuentas,
ejercitando la acción por lo que a su derecho le corresponde.
Asimismo, se señala en el dictamen que la adhesión a la colectividad podrá
llevarse a cabo en los supuestos de acciones colectivas en sentido estricto e
individuales homogéneas, lo cual es consistente con la naturaleza de los derechos
difusos en razón de que suponen la existencia de una colectividad indeterminada.
Por otro lado, es importante señalar que el titular del derecho podrá adherirse
siempre y cuando no tenga una sentencia que haya causado ejecutoria en un
procedimiento individual por la misma causa, objeto y pretensiones.196
Se menciona también en el proyecto de ordenamiento el llamado opt out,
aunque pareciera que este únicamente puede ejercitarse en caso de que el
miembro en específico se haya adherido voluntariamente a la colectividad,
mediante el procedimiento descrito líneas antes de intervención del representante
y presentación de la solicitud al juez. Esta exclusión, opera una vez realizado el
emplazamiento y se considerará como un desistimiento de la acción, por lo que en
el futuro, el miembro de la colectividad no podrá presentar otra acción colectiva
por los mismos hechos.197
D.7.- Medios probatorios: Una vez más y coincidiendo en este aspecto con la
iniciativa del senador Murillo Karam, el dictamen permite que el juez se valga de
cualquier persona, documento o medio probatorio para su mejor conocimiento de
la causa, de los cuales puede disponer a petición de parte o de oficio. Sobre el rol
del juez, es importante apuntar que puede admitir a terceros que intervengan en la
se otorgan mutuas concesiones; de hecho este sistema coincide perfectamente con el modelo estructural, siempre y cuando, queden a salvo los derechos fundamentales que dieron origen a la demanda. 195
Cfr. op. cit., nota 183, artículo 594. 196
Cfr. Ibidem, artículo 615. 197
Cfr. Ibidem, artículo 594.
98
controversia en calidad de amicus curiae.198 Estas dos características significan un
avance en cuanto al rol tradicional del juez en nuestro país, a pesar de que el
mismo no tiene acceso todavía a las facultades que otorga el modelo estructural,
se encuentra en el rumbo correcto para acceder a esa labor.
D.8.- Medidas precautorias: En el dictamen de la Cámara de senadores se
prevé la posibilidad de que el juez otorgue medidas precautorias, a petición del
representante de la colectividad.199 Dichas medidas, son estrictamente necesarias
en el modelo estructural de litigio, pues como se mencionaba en el capítulo
segundo, resultan sumamente relevantes en la protección de derechos violados,
de hecho debieron regular expresamente que el juez las ejerciera de oficio, al
calificar la gravedad y urgencia del caso.
D.9.- Efectos de la sentencia: Por último, debe mencionarse el tema de los
efectos que se le otorgan a la sentencia, que en el dictamen son distintos
dependiendo de la acción que se ejercita y por tanto del derecho que se pretende
proteger, aunque los legisladores en ningún momento dejaron de lado el concepto
del daño que se causa a la colectividad.
Sobre las acciones difusas dispone que de ser posible, se logre “la reparación
del daño causado a la colectividad, consistente en restitución de las cosas al
estado que guardaren antes de la afectación”,200 en caso contrario condenando al
cumplimiento sustituto, con lo que solamente se logra uno de los fines del
mandato judicial mencionados en el capítulo segundo, que consiste, en el
reparativo, sin embargo, el juez no tiene acceso a los mandatos preventivo y
estructural, con lo cual desde la perspectiva que se defiende en el presente
trabajo, no se le permite realizar su tarea cabalmente.
En el ámbito de las acciones colectivas en sentido estricto y de las acciones
individuales homogéneas, los efectos que pretende alcanzar la sentencia son: “la
reparación del daño, consistente en la realización de una o más acciones o
198
Cfr. Ibidem, artículo 598. 199
Cfr. Ibidem, artículo 610. 200
Ibidem, artículo 604.
99
abstenerse de realizarlas, así como a cubrir los daños en forma individual a los
miembros del grupo”,201 a este respecto se tiene por un lado, la compensación
económica en la que tanto énfasis se ha hecho antes y por otra parte, el acceso a
los mandatos reparativo y preventivo, mas en ningún supuesto se vislumbra el
mandato estructural cuyos requisitos son considerablemente mayores a la
realización o abstención de una conducta.
Una vez turnado el proyecto de decreto a la Cámara de Diputados, estudiado
por las Comisiones Unidas de Justicia, y de Economía, fue discutido y aprobado
con fecha 28 de abril de 2011, también por mayoría de 396 votos en la Cámara
revisora, en términos idénticos en el fondo a los analizados anteriormente
procediendo a su envío al Ejecutivo para los efectos que señala la ley.
La modificación formal consiste en que en el caso de reformas al Código
Federal de Procedimiento Civiles, la Cámara Baja admitió un Libro Quinto de este
y no como Título Tercero del Libro Tercero titulado “Procedimientos especiales”,
propuesto por los senadores.
El 30 de agosto de 2011 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el
decreto por el que se reforman y adicionan el Código Federal de Procedimientos
Civiles, el Código Civil Federal, la Ley Federal de Competencia Económica, la Ley
Federal de Protección al Consumidor, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Medio
Ambiente y la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros,202
exactamente en los mismos términos en que se aprobó en el Congreso Federal.
A continuación y para fines didácticos, se presenta un cuadro comparativo que
señala las diferencias más importantes entre la iniciativa del senador Murillo
201
Ibidem, artículo 605. 202
Decreto por el que se que se reforman y adicionan el Código Federal de Procedimientos Civiles,
el Código Civil Federal, la Ley Federal de Competencia Económica, la Ley Federal de Protección al
Consumidor, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la Ley General de Equilibrio
Ecológico y la Protección al Medio Ambiente y la Ley de Protección y Defensa al Usuario de
Servicios Financieros, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 30 de agosto de 2011.
100
Karam y el dictamen aprobado por la Cámara de Senadores que posteriormente
tendría como resultado la Ley Reglamentaria de la materia de la que se ocupa
este trabajo:
Temas de especial relevancia en la regulación de
acciones colectivas en México.
Iniciativa del senador Jesús Murillo Karam
Dictamen de las Comisiones Unidas de
Puntos Constitucionales; de Gobernación; y de
Estudios Legislativos
Derechos sustantivos
Derechos e intereses difusos y colectivos, entendidos como aquéllos de naturaleza indivisible cuya titularidad corresponde a una colectividad de personas, indeterminada o determinable, relacionadas por circunstancias de hecho o de derecho comunes. Derechos e intereses individuales de incidencia colectiva, entendidos como aquéllos de naturaleza individual de los que sean titulares los miembros de un grupo de personas y que pueden reclamarse mediante acción colectiva debido a su origen común.
Derechos e intereses difusos y colectivos, entendidos como aquéllos de naturaleza indivisible cuya titularidad corresponde a una colectividad de personas, indeterminada o determinable, relacionadas por circunstancias de hecho o de derecho comunes. Derechos e intereses individuales de incidencia colectiva, entendidos como aquéllos de naturaleza divisible cuya titularidad corresponde a los individuos integrantes de una colectividad de personas, determinable, relacionadas por circunstancias de derecho.
Acción Difusa: Es aquélla de naturaleza indivisible que se ejerce para tutelar los derechos e intereses
101
Acciones
No existe una regulación específica sobre acciones.
difusos, cuyo titular es una colectividad indeterminada, que tiene por objeto reclamar judicialmente del demandado la reparación del daño causado a la colectividad, consistente en la restitución de las cosas al estado que guardaren antes de la afectación, o en su caso al cumplimiento sustituto de acuerdo a la afectación de los derechos o intereses de la colectividad, sin que necesariamente exista vínculo jurídico alguno entre dicha colectividad y el demandado. Acción Colectiva en sentido estricto: Es aquélla de naturaleza indivisible que se ejerce para tutelar los derechos e intereses colectivos, cuyo titular es una colectividad determinada o determinable con base en circunstancias comunes, cuyo objeto es reclamar judicialmente del demandado, la reparación del daño causado consistente en la realización de una o más acciones o abstenerse de realizarlas, así como a cubrir los daños en forma individual a los miembros del grupo y
102
que deriva de un vínculo jurídico común existente por mandato de ley entre la colectividad y el demandado. Acción Individual Homogénea: Es aquélla de naturaleza divisible, que se ejerce para tutelar derechos e intereses individuales de incidencia colectiva, cuyos titulares son los individuos agrupados con base en circunstancias comunes, cuyo objeto es reclamar judicialmente de un tercero el cumplimiento forzoso de un contrato o su rescisión con sus consecuencias y efectos según la legislación aplicable.
Sujetos con legitimación activa
Los organismos, dependencias y entidades federales a cargo de la protección o tutela de los derechos e intereses en la materia del litigio, de acuerdo con la legislación aplicable; Cualquier grupo de diez miembros de la colectividad o grupo afectados; Las asociaciones civiles
La Procuraduría Federal de Protección al Consumidor, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros y la Comisión Federal de Competencia; El representante común de la colectividad conformada por al menos treinta miembros; Las asociaciones civiles
103
sin fines de lucro legalmente constituidas cuyo objeto social incluya la promoción o defensa de los derechos e intereses de la materia de que se trate y que cumplan con los requisitos establecidos en el Código Federal de Procedimientos Civiles; y El Procurador General de la República.
sin fines de lucro legalmente constituidas al menos un año previo al momento de presentar la acción, cuyo objeto social incluya la promoción o defensa de los derechos e intereses de la materia de que se trate y que cumplan con los requisitos establecidos en el Código Federal de Procedimientos Civiles, y El Procurador General de la República.
Los requisitos de procedencia de la acción colectiva son:
Son requisitos de procedencia de la legitimación en la causa los siguientes: I. Que se trate de actos que dañen a consumidores o usuarios de bienes o servicios públicos o privados o al medio ambiente o que se trate de actos que hayan dañado al consumidor por la existencia de concentraciones indebidas o prácticas monopólicas, declaradas existentes por resolución firme emitida por la Comisión Federal de Competencia; II. Que verse sobre cuestiones comunes de hecho o de derecho entre los miembros de la colectividad de que
104
Certificación de la colectividad
I. La existencia de cuestiones comunes de hecho o de derecho entre los miembros de la colectividad o grupo de que se trate de tal forma que se permita una decisión uniforme respecto de la controversia; y II. Que los sujetos a que se refiere el artículo 584 del Código Federal de Procedimientos Civiles o quien preste la asistencia legal profesional, en su caso, representen adecuadamente los derechos e intereses de la colectividad o grupo y no se encuentren en conflicto de interés con éstos.
se trate; III. Que existan al menos treinta miembros en la colectividad, en el caso de las acciones colectivas en sentido estricto e individuales homogéneas; IV. Que exista coincidencia entre el objeto de la acción ejercitada y la afectación sufrida; V. Que la materia de la litis no haya sido objeto de cosa juzgada en procesos previos con motivo del ejercicio de las acciones tuteladas por el Título correspondiente; VI. Que no haya prescrito la acción, y VII. Las demás que determinen las leyes especiales aplicables. Son causales de improcedencia de la legitimación en el proceso, los siguientes: I. Que los miembros promoventes de la colectividad no hayan otorgado su consentimiento en el caso de las acciones colectivas en sentido estricto e individuales homogéneas; II. Que los actos en contra de los cuales se endereza la acción constituyan procedimientos administrativos seguidos en forma de
105
juicio o procedimientos judiciales; III. Que la representación no cumpla los requisitos previstos en el Título correspondiente; IV. Que la colectividad en la acción colectiva en sentido estricto o individual homogénea, no pueda ser determinable o determinada en atención a la afectación a sus miembros, así como a las circunstancias comunes de hecho o de derecho de dicha afectación; V. Que su desahogo mediante el procedimiento colectivo no sea idóneo; VI. Que exista litispendencia entre el mismo tipo de acciones, en cuyo caso procederá la acumulación en los términos previstos en el Código Federal de Procedimientos Civiles, y VII. Que las asociaciones que pretendan ejercer la legitimación en el proceso no cumplan con los requisitos establecidos en el Título correspondiente.
Certificada la acción colectiva, el juez notificará a la colectividad o grupo
El juez ordenará la notificación a la colectividad del inicio del ejercicio de la acción
106
Notificación
mediante los medios idóneos para tales efectos, tomando en consideración el tamaño, localización y demás características de dicha colectividad o grupo. La notificación deberá ser económica, eficiente y amplia, teniendo en cuenta las circunstancias en cada caso. Las demás notificaciones a los miembros de la colectividad o grupo se realizarán por estrados.
colectiva de que se trate, mediante los medios idóneos para tales efectos, tomando en consideración el tamaño, localización y demás características de dicha colectividad. La notificación deberá ser económica, eficiente y amplia, teniendo en cuenta las circunstancias en cada caso. Las demás notificaciones a los miembros de la colectividad o grupo se realizarán por estrados.
Los miembros de la colectividad afectada podrán adherirse a la acción de que se trate, conforme a las reglas establecidas en el artículo correspondiente del Código Federal de Procedimientos Civiles. En el caso de las acciones colectivas en sentido estricto e individuales homogéneas, la adhesión a su ejercicio podrá realizarse por cada individuo que tenga una afectación a través de una comunicación expresa por cualquier medio dirigida al representante a que se refiere el artículo 585 del Código Federal de
107
Adhesión y exclusión
En este supuesto, podrá iniciarse otra acción con idéntica pretensión en el plazo de dos años contados desde el conocimiento de los hechos, actos u omisiones que hayan causado la inadecuada representación. Cualquier miembro de la colectividad o grupo de que se trate podrá pedir su exclusión de la acción, siempre que lo solicite al juez por escrito en cualquier etapa del proceso y hasta antes de dictar sentencia.
Procedimientos Civiles o al representante legal de la parte actora, según sea el caso. Los afectados podrán adherirse voluntariamente a la colectividad durante la substanciación del proceso y hasta dieciocho meses posteriores a que la sentencia haya causado estado o en su caso, el convenio judicial adquiera la calidad de cosa juzgada. Dentro de este lapso, el interesado hará llegar su consentimiento expreso y simple al representante, quien a su vez lo presentará al juez. El juez proveerá sobre la adhesión y, en su caso, ordenará el inicio del incidente de liquidación que corresponda a dicho interesado. Los afectados que se adhieran a la colectividad durante la substanciación del proceso, promoverán el incidente de liquidación en los términos previstos en el artículo 605 del Código Federal de Procedimientos Civiles. Los afectados que se adhieran posteriormente a que la sentencia haya causado estado o, en su caso, el convenio judicial adquiera la
108
calidad de cosa juzgada, deberán probar el daño causado en el incidente respectivo. A partir de que el juez determine el importe a liquidar, el miembro de la colectividad titular del derecho al cobro tendrá un año para ejercer el mismo. En tratándose de la adhesión voluntaria, la exclusión que haga cualquier miembro de la colectividad posterior al emplazamiento del demandado, equivaldrá a un desistimiento de la acción colectiva, por lo que no podrá volver a participar en un procedimiento colectivo derivado de o por los mismos hechos.
Medios probatorios
Para mejor proveer, el juzgador podrá valerse de cualquier persona, documento o cosa, a petición de parte o de oficio, siempre que tengan relación inmediata con los hechos controvertidos. El juez deberá recibir todas aquellas manifestaciones o documentos, escritos u orales, de terceros ajenos al procedimiento que acudan ante él en calidad de amicus curiae o en cualquier
Para mejor proveer, el juzgador podrá valerse de cualquier persona, documento o cosa, a petición de parte o de oficio, siempre que tengan relación inmediata con los hechos controvertidos. El juez deberá recibir todas aquellas manifestaciones o documentos, escritos u orales, de terceros ajenos al procedimiento que acudan ante él en calidad de amicus curiae o en cualquier
109
otra, siempre que sean relevantes para resolver el asunto controvertido y que los terceros no se encuentren en conflicto de interés respecto de las partes.
otra, siempre que sean relevantes para resolver el asunto controvertido y que los terceros no se encuentren en conflicto de interés respecto de las partes.
Medidas precautorias
Antes de la presentación de la demanda, y en cualquier etapa del procedimiento colectivo, de oficio o a solicitud de parte, el juez podrá decretar las medidas precautorias que considere apropiadas contra cualquier persona. Estas medidas se podrán decretar sin audiencia previa de la contraparte y podrán consistir en: a) La orden de cesación de los actos o actividades que estén causando un daño a la colectividad o grupo o violentando un interés o derecho de éstos, o lo puedan llegar a causar. b) La realización de actos o actividades que por su omisión hayan causado un daño a la colectividad o grupo o violado un interés o derecho de éstos o lo puedan llegar a causar. c) El retiro del mercado o aseguramiento de
En cualquier etapa del procedimiento el juez podrá decretar a petición de parte, medidas precautorias que podrán consistir en: I. La orden de cesación de los actos o actividades que estén causando o necesariamente hayan de causar un daño inminente e irreparable a la colectividad; II. La orden de realizar actos o acciones que su omisión haya causado o necesariamente hayan de causar un daño inminente e irreparable a la colectividad; III. El retiro del mercado o aseguramiento de instrumentos, bienes, ejemplares y productos
110
instrumentos, bienes, ejemplares y productos directamente relacionados con el daño o violación de los intereses o derechos de la colectividad o grupo. d) Cualquier otra medida que el juez considere pertinente dirigida a proteger los derechos e intereses de una colectividad o grupo.
directamente relacionados con el daño irreparable que se haya causado, estén causando o que necesariamente hayan de causarse a la colectividad, y IV. Cualquier otra medida que el juez considere pertinente dirigida a proteger los derechos e intereses de una colectividad.
Efectos de la
En acciones colectivas provenientes de derechos e intereses difusos y colectivos, el juez podrá ordenar al demandado la realización de conductas o la abstención de las mismas, en aras de proteger el derecho o interés amenazado o violado y evitar futuras violaciones a los mismos. Si fuere posible, ordenará la restitución de las cosas al estado que guardaren antes de la violación a dicho derecho o interés. Si no fuere posible, dicha restitución podrá condenar al demandado
En acciones difusas el juez sólo podrá condenar al demandado a la reparación del daño causado a la colectividad, consistente en restitución de las cosas al estado que guardaren antes de la afectación, si esto fuere posible. Esta restitución podrá consistir en la realización de una o más acciones o abstenerse de realizarlas. Si no fuere posible lo anterior, el juez condenará al cumplimiento sustituto de acuerdo a la afectación de los derechos o intereses de la colectividad. En su
111
sentencia al pago de los daños y perjuicios causados a la colectividad en su conjunto con base en cálculos que incluirán el número estimado de miembros de la colectividad, la afectación a los derechos o intereses de la colectividad o al interés general, y demás circunstancias que estime pertinentes, incluso los beneficios obtenidos por el demandado. La cantidad resultante se destinará al Fondo a que se refiere el artículo 620 del Código Federal de Procedimientos Civiles. En el caso de acciones colectivas provenientes de derechos o intereses individuales de incidencia colectiva, el juez condenará al demandado al pago de los daños y perjuicios causados a los miembros del grupo de que se trate.
caso, la cantidad resultante se destinará al Fondo a que se refiere el Capítulo XI del Título correspondiente. En el caso de acciones colectivas en sentido estricto e individuales homogéneas, el juez podrá condenar al demandado a la reparación del daño, consistente en la realización de una o más acciones o abstenerse de realizarlas, así como a cubrir los daños en forma individual a los miembros del grupo conforme a lo establecido en este artículo.
E) Antecedentes en el ámbito judicial: En México, en menor medida que en
otros países, el poder judicial ha tenido una labor en la implementación del modelo
estructural de litigio, lo anterior por el estricto rol de interpretación que ha adoptado
y que este en muchas ocasiones no corresponde al modelo de adjudicación
judicial que se defiende en este trabajo. A pesar de que el cambio de modelo ha
tenido una mayor intervención legislativa, el poder judicial ha sentado importantes
112
precedentes que se analizarán a continuación.
En el espectro de acciones de grupo en materia de Protección al Consumidor,
las cuales fueron enunciadas como antecedente en el ámbito legislativo en este
capítulo, existen pocas resoluciones publicadas, sin embargo es posible acceder a
la tesis aislada que a continuación se presenta, formulada en 2008 por un Tribunal
Colegiado de Circuito:
“ACCIONES COLECTIVAS A FAVOR DE LOS CONSUMIDORES.
LEGITIMACIÓN, COMPETENCIA Y OBJETO.
En los artículos 21 y 26 de la Ley Federal de Protección al Consumidor, se
advierte el reconocimiento de la existencia de intereses difusos o colectivos de los
consumidores, tutelados a través de las acciones colectivas o de grupo, cuya
legitimación corresponde, en el caso de los consumidores, a la Procuraduría
Federal del Consumidor, las cuales deben ejercerse ante autoridad jurisdiccional
del orden federal, previo análisis de su procedencia, tomando en consideración la
gravedad, el número de reclamaciones o denuncias que se hubieran presentado
en contra del proveedor o la afectación general que pudiera causarse a los
consumidores en su salud o en su patrimonio, y cuyo objeto puede ser
indemnizatorio, para resarcir de los daños y perjuicios causados, o preventivo,
para impedir, suspender o modificar las conductas que puedan causarlos”.203
Como ha quedado dicho en líneas anteriores la legislación federal en materia
de Protección al Consumidor contiene errores en cuanto a legitimación y daños y
perjuicios a los consumidores. Por otra parte la tesis en comento, propone un
esquema de elementos mínimos para la presentación de una acción de grupo,
entre los que se encuentra el número de personas afectadas por las actividades
de quien produce los bienes y servicios, lo que sin duda es un elemento esencial
203
Registro No. 169985. Localización: Novena Época; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito;
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXVII, Abril de 2008; Pp. 2284; Tesis:
I.4o.C.135 C; Tesis Aislada; Materia(s): Civil; Rubro: Acciones colectivas a favor de los
consumidores. Legitimación, competencia y objeto.
113
en el modelo estructural por la conveniencia que puede implicar la presentación de
una acción de grupo.
Un antecedente más, que es posible hallar, en conexión con la labor del poder
judicial en el tránsito hacia el modelo estructural es la tesis aislada que se
presenta a continuación, emitida por un Tribunal Colegiado del Primer Circuito:
“INTERESES COLECTIVOS O DIFUSOS EN PROCESOS
JURISDICCIONALES COLECTIVOS O INDIVIDUALES. CARACTERÍSTICAS
INHERENTES.
El ejercicio de las acciones colectivas ante los órganos jurisdiccionales, exige
al Juez adecuar el procedimiento, para adoptar los principios del proceso
jurisdiccional social. En principio, el juzgador debe despojarse de la idea
tradicional de los límites impuestos para la defensa de los intereses individuales o
el derecho subjetivo de cada individuo, para acudir a una interpretación jurídica
avanzada, de vanguardia, en la cual potencialice las bases constitucionales con
los criterios necesarios para preservar los valores protegidos y alcanzar los fines
perseguidos, hacia una sociedad más justa. Sólo así se pueden tutelar los
intereses colectivos o difusos, pues si su impacto es mucho mayor, se requiere el
máximo esfuerzo y actividad de los tribunales y considerable flexibilidad en la
aplicación de las normas sobre formalidades procesales, la carga de la prueba,
allegamiento de elementos convictivos, su valoración, y el análisis mismo del caso.
Asimismo, se requiere de una simplificación del proceso y su aceleración, para no
hacer cansada o costosa la tutela de estos derechos, a fin de que los conflictos
puedan tener solución pronta, que a su vez sirva de prevención respecto de
nuevos males que puedan perjudicar a gran parte de la población. Estas
directrices deben adoptarse, a su vez, en los procesos individuales donde se
ventile esta clase de intereses, mutatis mutandi, porque ponen en juego los
mismos valores, aunque en forma fragmentaria, mientras que las dificultades para
sus protagonistas se multiplican”.204
204
Registro No. 169862. Localización: Novena Época; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito;
114
Los magistrados que resolvieron sobre esta causa comprendieron a la
perfección que las acciones colectivas requieren de un rol distinto por parte de los
integrantes de los órganos jurisdiccionales, que se despoje de la concepción
individualista que entraña el modelo tradicional, en busca de una sociedad más
justa. Esto demuestra que a pesar de que el poder judicial ha tenido una
intervención mínima en el tránsito al modelo estructural, existen integrantes del
mismo que están conscientes de las tareas y exigencias que implica el litigio en la
actualidad.
Como se ha hecho en capítulos anteriores, se utilizará un precedente para
ilustrar el tema que nos ocupa, en esta ocasión se trata del caso Mini Numa,205 el
cual resulta paradigmático en los avances que el poder judicial ha realizado en la
defensa de derechos colectivos (en sentido amplio) en México.
Se presentó en 2007 como amparo indirecto, en el cual intervinieron como
parte quejosa los señores David Montealegre Hernández, en carácter de delegado
municipal de la comunidad indígena denominada Mini Numa, Nieves Solano
Montealegre, Aurelia Viterno Moreno, Amalia Aguilar Pausano y Marcelina Rojas
Álvarez, en carácter de comité de salud de esta comunidad; quienes demandaban
como autoridades responsables al Secretario de Salud del Estado de Guerrero, en
carácter de autoridad ordenadora, y al Gobernador Constitucional del Estado de
Guerrero, al Subsecretario de Coordinación Sectorial de la Secretaría de Salud y
al Jefe de Jurisdicción Sanitaria, región montaña, con sede en Tlapa, Guerrero, en
carácter de ejecutoras; cuya demanda fue turnada al Juez Séptimo de Distrito del
Estado de Guerrero.
La parte quejosa en dicho caso demandó a las autoridades por los siguientes
actos: (i) la resolución de fecha 16 de octubre por la que la autoridad ordenadora
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXVII, Abril de 2008; Pp. 2381; Tesis: I.4o.C.136 C; Tesis Aislada; Materia(s): Civil; Rubro: Intereses colectivos o difusos en procesos jurisdiccionales colectivos o individuales. Características inherentes. Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito. Amparo directo 75/2008. Gabriel Juan Eduardo Andrade Sánchez. 21 de febrero de 2008. Unanimidad de votos. Ponente: Leonel Castillo González. Secretaria: Mónica Cacho Maldonado. 205
Sentencia del amparo administrativo número 1157/2007-II, emitida por el Licenciado Luis Almazán Barrera, juez séptimo de distrito en el Estado de Guerrro, el día 11 de julio de 2008.
115
desechó el recuso de inconformidad presentado conforme a la Ley de Salud del
Estado, para que Mini Numa tuviese una unidad médica, con personal capacitado
y el cuadro básico de medicamentos y; (ii) la violación al derecho a la protección
de la salud, consagrado en el artículo 4º de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, así como otras garantías individuales que se encontraban en
conexión con dicho precepto.
La parte demandada alegaba diversos conceptos de improcedencia del juicio
de amparo, por una parte, consideró que era todavía procedente presentar algún
recurso o medio de defensa en contra del oficio que desechaba el recurso de
inconformidad, es decir, no se habían agotado las instancias correspondientes y
por tanto, no se configuraban los supuestos que acreditan el principio de
definitividad.206 Por otra parte, los demandados argumentaban que no cumplían
con el carácter de autoridades responsables en términos de la ley de amparo.207
En primer lugar, es necesario señalar que el juicio de amparo resultaba
procedente, ya que de acuerdo con el principio de definitividad, no existía otro
recurso por el cual se pudiese defender el derecho reclamado. Además de que se
reclamaba una violación directa por parte de las autoridades a preceptos
constitucionales. Sobre el carácter que se les imputaba, el juez resolvió que el
Secretario de Salud del Estado de Guerrero, y el Subsecretario de coordinación
sectorial de la Secretaría de Salud, resultaban efectivamente como autoridades
responsables para efectos del juicio de amparo “pues emiten actos dotados de
imperio, que modifican, crean o extinguen una situación de hecho o derecho por
medio de una decisión; toda vez que el acto que se le reclama en esta vía
constitucional es de supra a subordinación”.208
Una vez definida la procedencia del juicio de amparo el juez de distrito en
cuestión se avocó a analizar el carácter de representantes de la comunidad Mini
Numa con el que comparecían el delegado y los miembros del comité de salud de
206
Ley de Amparo Reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales en su artículo 73 fracción XV. 207
Ibidem, artículo 11. 208
op. cit., nota 205, pp. 23-24
116
ésta. El primero, como un órgano administrativo desconcentrado del Municipio, y
el segundo, sin que se tuviera constancia de este acto, como órgano auxiliar de la
administración municipal para atender determinados asuntos.
Sobre el particular el juez se pronunció en contra, esto es, que derivado del
nombramiento con el que contaba y las leyes aplicables en la materia, no se
desprendía que dichos sujetos contaran con facultades para comparecer en juicio,
en representación de la comunidad indígena. Sin embargo, se acreditaba
plenamente el principio de instancia de parte agraviada, tomando en cuenta que al
momento del litigio “el juicio de amparo tiene una carácter inminentemente
individualista y su finalidad se agota en la protección del individuo”,209 por lo que
de considerar procedentes las violaciones sería posible proteger únicamente a los
quejosos, más no en lo colectivo.
Respecto del primer acto reclamado, que consistía en que el Secretario de
Salud del Estado, de manera infundada desechó el recurso de inconformidad
presentado en términos de la ley de la materia, el cual solicitaba acceso al servicio
de una unidad médica y que se les proporcionara el cuadro básico de
medicamentos para los habitantes de Mini Numa, la Secretaría de Salud negó tal
petición, con base en los lineamientos establecidos en el modelo integrado de
atención a la salud,210 cuyos requisitos no se cumplían debido a que la comunidad
no contaba con el número de habitantes establecido y a que el centro de salud
más cercano se encontraba a menor distancia y tiempo del señalado en estos.
El juez que conoció del juicio, negó el amparo respecto de dicho acto, con
fundamento en la ley de salud vigente en el Estado de Guerrero, argumentando
que dicho recurso procedía en contra de actos o resoluciones que pusieran fin a
una instancia administrativa o resolvieran un expediente, supuesto en el que no se
encontraban los quejosos, por lo que la negativa no vulneraba sus garantías
209
Ibidem, p. 32 210
El modelo integrado de atención a la salud (MIDAS) es el programa que proporcionó la
Secretaría de Salud para mejorar los servicios de salud que se prestaban a nivel local, sobre todo mediante redes de servicios que proporcionaran eficazmente sus servicios a un mayor número de ciudadanos.
117
individuales.
En cuanto a la violación directa que se les imputaba a las autoridades del
derecho a la salud, establecido en el artículo 4º constitucional, los quejosos
consideraban que el que la comunidad Mini Numa no contara ni con atención
médica, ni con disponibilidad de medicamentos básicos, les negaba el acceso a
los servicios de salud que el Estado está obligado a proporcionar conforme al
principio de igualdad, esta situación tenía como consecuencia un alto grado de
enfermedades y defunciones sobre todo en menores de edad.
El derecho a la salud, de acuerdo con los criterios esgrimidos por el juez de
distrito que conoció del amparo y de conformidad con las leyes federales y locales
que regulan la materia, debía prestarse conforme a tres características: a)
universalidad, debido a la asignación a toda persona que debe realizarse de este
derecho fundamental; b) equidad, principalmente financiado a través de impuestos
y no de cuotas para los usuarios y; c) calidad, pues el Estado debe prestar estos
servicios con los más altos estándares que le sean posibles.
Por lo que se refiere al derecho internacional, los tratados suscritos por México
y que por tanto son de observancia obligatoria como son la Declaración Universal
de los Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales; la Convención Interamericana de Derechos Humanos y; el
Convenio sobre los Derechos del Niño sitúan al derecho a la salud como un
derecho humano fundamental, indispensable para el ejercicio de otros derechos,
que debe disfrutarse por toda persona al más alto nivel posible y que le permita
vivir con dignidad.
De acuerdo con las interpretaciones que se han hecho del Pacto Internacional,
los elementos esenciales del derecho a la salud son los siguientes: i)
disponibilidad: cada Estado parte debe proporcionar un número suficiente de
establecimientos, bienes y servicios públicos de salud; ii) accesibilidad: deben ser
118
accesibles a todas las personas desde el punto de vista de no discriminación,211
acceso físico, económico e informativo; iii) aceptabilidad: deberán ser respetuosos
de la ética médica y culturalmente; iv) calidad: deben contar con personal
capacitado, medicamentos y equipo necesarios.
Una vez más, la defensa de las autoridades responsables, apuntaba a la falta
de cumplimiento de los requisitos establecidos en el modelo integrador de
atención a la salud. Por otra parte, se probó que en la comunidad Mini Numa
existía una casa de salud, que es el primer escalafón de acceso a la salud en
comunidades rurales, sin embargo, esta no cumplía con las condiciones para que
se proporcionara asistencia médica (servicios, personal) y medicamentos a los
pobladores de la comunidad.
Derivado de lo anterior, los habitantes de esta región tenían que trasladarse a
la cabecera municipal ubicada en Metlatónoc, Guerrero, para obtener acceso a
servicios de salud, en donde contaban con dos vagones donados por la fundación
Vamos México, con horarios de medio día y esperas de varias horas para ser
atendidos. Este establecimiento evidentemente, tampoco cumplía con el mínimo
marcado por los lineamientos en cuanto a servicios, horarios, personal e
infraestructura, para cubrir las necesidades básicas de los habitantes del
Municipio.
El juez séptimo de distrito en el estado de Guerrero, determinó que las
autoridades responsables, vulneraban el derecho a la salud previsto en el artículo
4º constitucional, ya que los quejosos no tenían posibilidades de acceder a los
servicios de salud, en condiciones de igualdad, por lo que les brindaba la
protección de la justicia.
En consecuencia, las autoridades debían cumplir con el acceso a la salud bajo
211
Aplicación del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación general 14, El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud (artículo 12 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales), (22º período de sesiones 2000), U.N. Doc. E/C. 12/2000/4 (2000). “Los pueblos indígenas tienen derecho a medidas específicas que les permitan mejorar su acceso a los servicios de salud, que les sean apropiadas desde el punto de vista cultural, además de los recursos necesarios para que organicen y controlen de forma autónoma dichos servicios”.
119
los siguientes lineamientos: “a) que el espacio físico proporcionado por los
habitantes de la comunidad Mini Numa, Municipio de Metlatónoc, Guerrero, para la
instalación de la casa de salud, se les proporcionen los elementos básicos o
necesarios para su buen funcionamiento (acondicionamiento, mobiliario y
medicamentos adecuados); asimismo, se cumpla con la cartera de servicios
atinentes a la casa de salud, los cuales se encuentran plasmados en el Modelo
Integrador de Atención a la Salud (MIDAS), emitido por la Secretaría de Salud; y
b) como centro de salud de Metlatónoc, Guerrero, no cuenta con las condiciones
mínimas establecidas en el Modelo Integrador de Atención a la Salud (MIDAS);
por ende, es necesario contar con el inmueble adecuado que en realidad funcione
como centro de salud, que cuente desde luego, con elementos y servicios
necesarios para su buen funcionamiento (infraestructura, personal adecuado y
medicamentos básicos), atendiendo a los lineamientos previstos en el mencionado
Modelo Integrador; sin que para el caso las autoridades sanitarias primarias del
Estado de Guerrero, puedan alegar falta de presupuesto, pues se trata de un
motivo injustificable para cumplir con un imperativo constitucional”.212
El caso presentado ilustra completamente los avances que los órganos
jurisdiccionales han tenido en materia de derechos colectivos (en sentido amplio),
pues a pesar de que el esquema utilizado en este, no pertenece al modelo
estructural de litigio, el juez al determinar la protección del derecho a la salud, no
solamente consideró a los quejosos en el plano individual, sino que otorgó una
solución propia de la justiciabilidad colectiva de derechos. Por último, es necesario
señalar que lo hizo mediante el juicio de amparo, el cual podría resultar en una
herramienta sumamente eficaz, en la defensa de derechos colectivos (en sentido
amplio) e incluso en conjunción con el litigio estructural.
212
op. cit., nota 205, Quinto considerando in fine.
120
CAPÍTULO V. ¿ES ACONSEJABLE LA ADOPCIÓN DEL MODELO
ESTRUCTURAL DE LITIGIO EN NUESTRO SISTEMA JURÍDICO?
En los últimos años, existió consenso en la doctrina nacional, respecto a la
conveniencia de la adopción de un esquema de acciones colectivas, reconociendo
además su carácter de herramienta indispensable y eficaz para la defensa de
derechos civiles, políticos y sociales, cuya justiciabilidad es difícil de lograr en el
plano individual. En este orden de ideas, es necesario saber si en México, al igual
que en países con tradiciones jurídicas similares, es posible realizar a largo plazo,
un “trasplante” del modelo estructural de litigio que se ha desarrollado en capítulos
anteriores.
Sobre las adaptaciones en nuestro sistema y como ha quedado definido en el
artículo El rol del juez en la adjudicación de derechos individuales de incidencia
colectiva: una oportunidad para el litigio estructural en México: “Por un lado, la
coherencia del “trasplante” de la institución extranjera con nuestro ordenamiento
constitucional y sus leyes secundarias. Tal como sucede en la Medicina, la labor
quirúrgica relativa al diagnóstico sobre la compatibilidad del “órgano trasplantado”
con el “receptor”, es propia del legislador. Como veremos a continuación, no basta
señalar la utilidad del trasplante, sino que la institución jurídica trasplantada debe
ser compatible con el ordenamiento jurídico-constitucional que la asimila para que
su justificación sea satisfactoria, y más aún, eficaz.
Por el otro, que el “trasplante” una vez realizado, se adapte armónicamente al
funcionamiento del resto del cuerpo jurídico. La justificación de la variable
fisiológica del trasplante corresponde al poder judicial”.213
Es necesario anotar que las características esenciales del modelo estructural
han quedado definidas anteriormente en este trabajo, por lo que en este apartado
se estudiarán figuras recientemente adicionadas a nuestro ordenamiento jurídico,
así como también se propondrá la reforma e inclusión de instituciones que se
consideran compatibles con el mismo, no en forma de una iniciativa legislativa,
213
Olaiz-González, Jaime y López, Juan Bosco, op. cit., nota 14, p. 9.
121
sino como meras adaptaciones y precisiones que permitirían un mejor “trasplante”
a largo plazo del litigio estructural.
En este orden de ideas es pertinente estudiar las últimas reformas
constitucionales en materia de amparo, así como su relación y utilidad para el
modelo estructural de litigio, ya que como se podrá ver en su análisis, estas
tendrán efectos una vez que se emita la nueva legislación reglamentaria y podrán
ser de suma importancia para el modelo que se estudia.
A.- El juicio de amparo en México: Resulta evidente que una gran parte de
los derechos que pretenden defenderse mediante el litigio estructural se clasifican
como fundamentales, razón por la que automáticamente debemos hacer
referencia a los medios de defensa disponibles en México para estos fines, a
saber: el amparo, la acción de inconstitucionalidad y la controversia constitucional.
En este sentido, resulta pertinente señalar que las dos últimas garantías que
se mencionan son incompatibles con el modelo estructural, en primer lugar, por los
sujetos que las ejercitan, y en segundo y más importante, por que la finalidad que
buscan no es consistente con la reestructura de instituciones. En el caso de las
controversias constitucionales, la parte actora (consistente en entidades, poderes
u órganos en los ámbitos Municipal, Estatal y Federal) pretende que la Suprema
Corte de Justicia determine la invalidez de un acto o una norma general. En las
acciones de inconstitucionalidad los actores (minorías en las legislaturas, el
Procurador General, los Partidos Políticos o las Comisiones Nacional y Estatales
de los Derechos Humanos), requieren a la Corte la invalidez de una ley o tratado,
por encontrar una contradicción entre estos y la Constitución Política.214
Por su parte, el amparo ha sido la herramienta por excelencia para la defensa
de derechos fundamentales en contra de actos de autoridad, lo cual hasta las más
recientes reformas constitucionales, que serán analizadas más adelante,
solamente operaba en el plano individual debido a los principios esenciales con los
que se instituyó. Sin embargo, el juicio de amparo es el instrumento del 214
Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
122
ordenamiento mexicano, al que por la naturaleza de los derechos que pretenden
defenderse, debe referirse cualquier propuesta relacionada con el modelo
estructural, es decir, es el medio idóneo para la consecución de los fines de estos
procesos.
La reforma en comento, modificó diversos preceptos constitucionales, sin
embargo, para efectos del presente trabajo, únicamente será necesario hacer
mención de ciertas fracciones del artículo 107, en donde se regulaban los
principios que a continuación se enuncia y que resultaban inconsistentes con el
modelo estructural:
A.I. Interés legítimo: En primer lugar, de acuerdo con la fracción I del artículo
107 de la Constitución Política215 y con la fracción V del artículo 73 de la Ley de
Amparo,216 el juicio únicamente procedía cuando el quejoso poseyera interés
jurídico esto es, de acuerdo con el ministro Zaldívar: “a) la existencia de un
derecho establecido en una norma jurídica; b) la titularidad de este derecho por
parte de una persona; c) la facultad de exigencia para el respeto de este derecho
y, d) la obligación correlativa a esa facultad de exigencia”.217
De acuerdo con la doctrina nacional existen diversos tipos de intereses para
intervenir en juicio, en contraposición con el antes mencionado: primero, su
extremo opuesto, el interés simple entendido como “inclinación o derecho de
alguna persona en el sentido de conservar ciertos beneficios o provechos”;218 y en
segundo lugar, el interés legítimo o difuso que se presenta en la más reciente
reforma constitucional de la materia y será adicionado en la nueva Ley de Amparo
que actualmente discute el Congreso, que de acuerdo con el ministro Arturo
Zaldívar, posee las siguientes características: “a) no es un mero interés por la
215
op. cit., nota 165. A pesar de que la fracción a la que se hace referencia establecía, antes de la
reforma del 6 de junio de 2011, que “El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada”, la doctrina nacional fundamentó durante décadas el interés jurídico en ésta fracción, debido a la estrecha relación que guarda con el concepto de parte agraviada. 216
op. cit., nota 206, en su artículo 73. 217
Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo, Hacia una nueva ley de amparo, México, UNAM, Instituto de
investigaciones jurídicas, 2002, p. 44. 218
Ruiz Torres, Humberto Enrique, Curso general de Amparo, México, Oxford University Press, 2007. p. 136.
123
legalidad de la actuación de la autoridad, requiere la existencia de un interés
personal, individual o colectivo que, de prosperar la acción, se traduce en un
beneficio jurídico a favor del accionante; b) está garantizado por el derecho
objetivo, pero no da lugar a un derecho subjetivo, no hay potestad frente a otro; c)
debe haber una afectación a la esfera jurídica en sentido amplio, ya sea
económica, profesional o de otra índole. Lo contrario es la acción popular, en la
cual no se requiere afectación alguna a la esfera jurídica; d) los titulares tienen un
interés propio distinto del de cualquier otro gobernado, consistente en que los
poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento cuando con motivo de la
persecución de fines de carácter general incidan en el ámbito de ese interés
propio; e) se trata de un interés cualificado, actual y real, no potencial o hipotético;
en suma, es un interés jurídicamente relevante; y f) la anulación produce efectos
positivos o negativos en la esfera jurídica del gobernante”.219
En la reforma constitucional de los artículos 103 y 107, debe mencionarse la
fracción I del segundo precepto, en la que se encontraba implícito el interés
jurídico y que a partir de la reforma establece que:
“El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada,
teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho o de un interés legítimo
individual o colectivo, siempre que alegue que el acto reclamado viola los
derechos reconocidos por esta Constitución y con ello se afecte su esfera jurídica,
ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden
jurídico.
Tratándose de actos o resoluciones provenientes de tribunales judiciales,
administrativos o del trabajo, el quejoso deberá aducir ser titular de un derecho
subjetivo que se afecte de manera personal y directa”.220
Es pertinente señalar que en la fracción que nos ocupa, el constituyente
permanente señaló expresamente el carácter que, en algunos casos, debe tener el
219
Zaldívar Lelo de Larrea, Arturo, op. cit., nota 217, p. 63. 220
op. cit., nota 165, en su redacción actual.
124
interés de quien se presenta como parte agraviada en el amparo, revirtiendo la
tendencia que habían marcado la doctrina y la jurisprudencia sobre el particular.
Como se desprende con claridad del precepto, las materias administrativa y
laboral son la excepción en cuanto al interés que se requiere para intervenir en el
juicio de amparo, ya que al referirse el precepto expresamente a la titularidad de
un derecho subjetivo, hace evidente que en los casos de estas materias
únicamente podrá interponer el amparo quien cuente con un interés jurídico, al
igual que antes de la mencionada reforma. En consecuencia las materias que
forman parte de la regla que se enuncia como general, son la civil y la penal, en
las cuales el juicio de amparo es procedente por vía del interés legítimo.
Será necesario estudiar la nueva Ley de Amparo una vez que se publique, sin
embargo, es posible desprender de la reforma constitucional que el interés
legítimo es una institución compatible con el modelo estructural de litigio, en tanto
que amplía la protección que la ley otorga a los ciudadanos y reconoce como
sujetos susceptibles de constituirse en quejosos, en las materias en que procede,
a las colectividades.
A pesar de que el amparo no cuenta aún con fines de reestructura en agencias
del gobierno, los avances conseguidos en la reforma permiten defender derechos
colectivos y una vez más, proporcionan un campo en el que se podrá trabajar para
la implementación a futuro del modelo estudiado. Asimismo, cabe señalar que, en
su momento, será necesario dotar al poder judicial de las herramientas que
requiere en las fases de presentación de la demanda y remedial, para que lleve a
cabo el rol antes estudiado.
A.II. Declaración general de inconstitucionalidad: En segundo lugar, el
amparo mexicano contó desde sus orígenes con el principio de relatividad de las
sentencias establecido con anterioridad, en la fracción II del artículo 107
constitucional en los términos siguientes “La sentencia será siempre tal, que sólo
se ocupe de individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el
caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaración general
125
respecto de la ley o acto que la motivare”221 y en el precepto 76 de la Ley de
Amparo, existiendo únicamente diferencias en el vocabulario empleado.
Conocida también como la fórmula Otero, debido a la participación que se le
reconoce a este jurista en el Acta constitutiva y de reformas del año 1947, en la
que se estableció por primera ocasión de forma expresa el principio de relatividad.
Este implica que los efectos de una sentencia en el juicio de amparo recaen
solamente sobre las personas que demandaron la inconstitucionalidad de un acto
de autoridad, esto es, en ningún caso se hace extensivo a otros sujetos que hayan
sufrido el mismo perjuicio en virtud del mismo acto.
Es evidente que el principio de relatividad es contrario al litigio estructural,
tomando en cuenta que derivado de la naturaleza del derecho fundamental que se
reclame, en ocasiones el propio modelo requiere que se le den alcances a la
sentencia, hacia sujetos que no se nombran como partes en las distintas etapas
del juicio.
La doctrina constitucional nacional, busco por mucho tiempo métodos acorde
con nuestro sistema que pudieren paulatinamente acercar a nuestro país a la
superación del principio de relatividad de las sentencias, el cual se consideró de
algún tiempo a la fecha, como una reminiscencia de los orígenes del amparo que
debía sufrir modificaciones.
En este contexto se llegó a la conclusión de que debía recurrirse a la
declaración general de inconstitucionalidad, la cual procedía en dos supuestos:
“en primer lugar puede presentarse en el caso de revisión del amparo indirecto, es
decir en contra de cualquier resolución emitida en ejercicio de las funciones
ejecutiva, legislativa o judicial, que no ponga fin al proceso; en segundo lugar en el
recurso de revisión en amparo directo, en cuyo caso se impugna la
fundamentación que ha sostenido un tribunal en sentido amplio y se señala que un
221
op. cit., nota 165, en su redacción anterior a la reforma.
126
precepto legal va en contra de la Constitución, en tanto que este ha sido invocado
en la resolución definitiva que pone fin a una controversia”.222
Derivado de las necesidades que han sido mencionadas, el constituyente
decidió incluir en la fracción II del artículo 107 constitucional el siguiente texto:
“Las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán
de los quejosos que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos,
si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda.
Cuando en los juicios de amparo indirecto en revisión se resuelva la
inconstitucionalidad de una norma general por segunda ocasión consecutiva, la
Suprema Corte de Justicia de la Nación lo informará a la autoridad emisora
correspondiente.
Cuando los órganos del Poder Judicial de la Federación establezcan
jurisprudencia por reiteración en la cual se determine la inconstitucionalidad de
una norma general, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo notificará a la
autoridad emisora. Transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se supere el
problema de inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación
emitirá, siempre que fuere aprobada por una mayoría de cuando menos ocho
votos, la declaratoria general de inconstitucionalidad, en la cual se fijarán sus
alcances y condiciones en los términos de la ley reglamentaria.
Lo dispuesto en los dos párrafos anteriores no será aplicable a normas
generales en materia tributaria.
…”223
Las más recientes reformas a la Constitución, facultan para establecer
jurisprudencia a los Tribunales Colegiados de Circuito, los Plenos de Circuito y la
Suprema Corte de Justicia actuando en Pleno o en Salas. El citado precepto no se
encuentra basado en la doctrina enunciada, en tanto que sólo admite la
222
Cfr. Olaiz-González, Jaime y López, Juan Bosco, op. cit., nota 14, p. 24. 223
op. cit., nota 165, en su redacción actual.
127
declaración general en uno de los supuestos, es decir, en ejercicio del recurso de
revisión en amparo indirecto, es decir en contra de cualquier acto del ejecutivo,
legislativo o judicial, que no ponga fin al proceso.
En caso de que se establezca jurisprudencia sobre la inconstitucionalidad la
Suprema Corte de Justicia notificará a la autoridad que emitió la norma general y
en caso de que la última no subsane los conflictos de constitucionalidad, la Corte
por mayoría de ocho votos, podrá declarar inconstitucional la norma, dejándola sin
efectos, con excepción de las normas en materia tributaria, las cuales en ningún
caso podrán ser declaradas inconstitucionales.
La institución en cuestión deja fuera de su alcance los actos de materialmente
administrativos y judiciales, es decir, no se puede emitir una declaración general
respecto de actos que por su naturaleza tienen efectos particulares.
Resulta necesario apuntar que dicha declaratoria significa un trascendente
avance para el juicio de amparo en nuestro país, sin embargo, no aporta
elementos a la implementación del modelo estructural de litigio, ya que este se
basa en principio, en la demanda a políticas públicas dictadas por organismos o
agencias administrativas, y que a pesar de que se admitan demandas de amparo
colectivas, requeriría una declaración colectiva de inconstitucionalidad.
Por otra parte, es preciso recordar que el constituyente permanente y con
posterioridad el legislador, mediante las reformas que han sido estudiadas,
otorgaron un mandato al poder judicial, en los siguientes términos: “Los jueces
federales conocerán de forma exclusiva sobre estos procedimientos y
mecanismos”.224 No obstante lo anterior, para llevar a cabo esta importante labor
del “trasplante” en su variable fisiológica, el legislador no les otorgó las
herramientas suficientes.
B.- Herramientas susceptibles de ser reformadas y adicionadas en la Ley
Reglamentaria sobre acciones colectivas: Los jueces federales, tendrán en sus
manos la importante tarea de implementar un esquema de acciones colectivas, el
224
op. cit., nota 183.
128
cual se ha dejado sin los procedimientos e instituciones necesarias para que
trascienda. Derivado de lo anterior, a continuación se realizarán dos propuestas
que de ser tomadas en cuenta, facilitarían la labor del juzgador y le otorgarían
mejores instrumentos para desempeñar de manera óptima su rol en el litigio
estructural.
B.1. Opt in y opt out: Como se ha señalado en capítulos anteriores, en el
proceso de legislación de acciones colectivas es necesario prever los temas de
opt in y opt out, los cuales se identifican respectivamente con la inclusión o
exclusión que durante el proceso o, en su caso, después de este, pueden llevar a
cabo los miembros de una clase.
Resulta sumamente importante considerarlos debido a la trascendencia de los
temas en la tutela colectiva de derechos, ya que de estos puede depender el
cumplimiento del proceso debido en lo relativo a la adecuada representación de
los sujetos cuyos derechos se vulneran.
La inclusión en la clase se realiza en el contexto de una acción colectiva en la
que la demanda no ha sido presentada por todos los miembros de esta, lo cual
solamente se entiende en el supuesto de derechos divisibles, de forma que el
miembro que no ha sido comprendido, se incluye en la clase. Lo anterior, de
acuerdo con el desarrollo de este trabajo no puede ser calificado a priori por la
legislación, sino una vez que el juez haya reconocido a la clase con tal carácter.
Es evidente que una vez pronunciada la sentencia, el miembro de la clase
puede incluirse en ésta, sin embargo, es preciso contar con un plazo razonable en
el que se puedan realizar dichas inclusiones, de lo contrario la sentencia no
tendría nunca el carácter de cosa juzgada para dichos efectos.225
Los procesos de inclusión y exclusión no son incompatibles por necesidad, es
decir, no hay que elegir entre los dos sistemas, de hecho pueden coexistir en el
mismo ordenamiento jurídico, siempre y cuando, se encuentren debidamente
regulados y permitan la debida representación de todos los intereses que se
225
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 20.
129
afectan.
Por su parte, la exclusión de la clase que fue incipientemente regulada en
nuestro ordenamiento sobre la materia, ha sido prevista a mayor profundidad en
algunos de los sistemas que se han analizado con anterioridad. Esta consiste en
salir de la clase en determinadas etapas del proceso, lo cual también se entiende
únicamente en los casos de derechos divisibles que de acuerdo con el presente
trabajo y a diferencia de la legislación vigente, deben ser calificados con tal
carácter por el juez, al momento en que certifica la clase.
La razón por la que tanto el opt in como el opt out son sostenibles únicamente
en los supuestos de derechos divisibles consiste en que dentro del modelo
estructural, la sentencia para el caso de derechos indivisibles tiene como efecto
una reestructura que no permite la distinción entre los titulares del derecho
afectado, por ejemplo, en una hipótesis en la que se defienda el medio ambiente.
Esto no significa que en la defensa de derechos divisibles no se configure una
reestructura, sino que la misma permite distinguir con toda certeza entre miembros
de la clase y no miembros de ésta.
En el modelo estadounidense, únicamente los miembros de una clase
certificada bajo la Regla 23 apartado (b) 3 de la Legislación Federal del
Procedimiento Civil226 tienen la posibilidad de excluir su participación, y sólo en
dos oportunidades procesales, a saber: a) el momento de la primer notificación al
miembro de la clase, por lo que en muchas ocasiones, este se entera de su
pertenencia a la misma y del juicio pendiente y b) durante las negociaciones para
llegar a un convenio judicial entre las partes, en caso de que se encuentre
inconforme con los resultados que arrojen o con el desempeño del representante
de la clase.
El sistema de exclusión, debiera ser equivalente en nuestro ordenamiento
jurídico al desistimiento de la demanda, contrario a lo establecido en la reforma al
226
Rule 23 (b) 3, Federal Rules of Civil Procedure.
130
Código Federal de Procedimientos Civiles,227 en tanto que el miembro de la clase
que se excluye debe preservar su acción, ya que podría ejercerla en un proceso
individual posterior (supuesto que no se encuentra prohibido en términos de la Ley
Reglamentaria) o mediante una clase distinta a aquella de la que formaba parte
originalmente.
Asimismo, es pertinente apuntar que la exclusión de la clase impide al
miembro de ésta adherirse en etapas posteriores, ya que la demanda de la que se
desistió es precisamente la que se encuentra en curso, por lo que solamente
podrá reclamar los derechos que le han sido violados por medio de un juicio
distinto.
B.2. Special master: La institución del special master, al que podría llamarse
comisario en nuestro en nuestro ordenamiento jurídico y que ha sido mencionada
en este trabajo con anterioridad, se encuentra prevista en la Regla 53 de
Legislación Federal del Procedimiento Civil de los Estados Unidos, la persona a
quien se le otorga este carácter tiene como función, entre otras: “dirigir asuntos
anteriores o posteriores a juicio que no pueden ser efectivamente dirigidos por el
juez o el magistrado de distrito”,228 que en el contexto del modelo estructural se
identifica con la implementación del remedio que el juez ha dictado en su
sentencia, como actos posteriores al juicio cuya dirección no es posible que se
encuentre a su cargo.
La labor de implementación que se lleva a cabo es puramente instrumental, es
decir, debe apegarse estrictamente a los requisitos y lineamientos marcados por la
adjudicación del juez. En este sentido, es esencial que la labor del master se
encuentre sujeta a una revisión permanente por parte del juzgador que conoció de
la causa, ya que es el propio juez quien se encuentra al tanto de los alcances de la
misma y, en su momento, del fin de reestructura que se pretende lograr.
Resulta evidente que en nuestro sistema judicial, no existe una institución
similar a esta, por lo que será necesario que en cuanto se implemente el modelo 227
Cfr. op. cit., nota 96, artículo 594. 228
Rule 53 (a) 1 (c), Federal Rules of Civil Procedure.
131
estructural de litigio, dicha función sea ampliamente regulada, con los supuestos
en que procede su nombramiento, impedimentos y alcances de su función. Es
pertinente apuntar que el special master no debe encontrarse adscrito al juzgado
al que presta sus servicios en el caso concreto, sino ser un especialista en la
materia, que pueda garantizar la independencia de su actuación, para implementar
el remedio.
La conveniencia de la adopción de esta figura es sumamente discutible, ya
que como sostiene el maestro Fiss “La creación legislativa de subjueces (como el
special master) asigna a los jueces las obligaciones de nombramiento, supervisión
y decisión de conservarlos, agregando de ese modo más tareas a su labor
directiva. También, trae como consecuencia a un grupo de oficiales que tienden a
aislar a los jueces de experiencias crítico educacionales y a difuminar su
responsabilidad”.229
Sin embargo, en el presente trabajo se sostiene que, de acuerdo con el citado
catedrático de Yale “Reconocer la burocratización como inevitable y, hasta cierto
grado, deseable en la judicatura moderna, nos permitirá lidiar con mayor
efectividad con las disfunciones de la burocracia”.230 Por lo anterior y a la luz de la
realidad social en México, la cual debe ser analizada y posiblemente reformada
por el juez (siendo infinitamente más compleja a medida que pasa el tiempo), así
como de las fuentes que debe tomar en cuenta para adoptar su decisión, resulta
indispensable contar con personas que lo auxilien para llevar a cabo su labor con
éxito.
A modo de ilustrar lo establecido en este apartado, es pertinente abundar en el
antes estudiado fallo del juez Justice en el caso Ruiz vs Estelle,231 que declaró en
el mismo que: “La supervisión y monitoreo de la sentencia que debía cumplimentar
la defensa en esta acción civil requerirá el nombramiento de uno o más special
masters. La utilización de al menos un special master que auxilie a la corte es
229
Cfr. Fiss, Owen M., op. cit., nota 91. pp. 85-86 (traducción libre del autor). 230
Ibidem. p. 85 (traducción libre del autor). 231
Cfr. op. cit., nota 120.
132
necesaria por diversas razones. Primero, el decreto que será suscrito incluirá un
plan comprehensivo y detallado para la eliminación de condiciones
inconstitucionales existentes en el sistema penitenciario de Texas. La corte, no
cuenta con los recursos necesarios para supervisar los detalles del día a día del
programa que se pondrá en práctica mediante el decreto”.232
Del fragmento que precede se pueden inferir los siguientes beneficios de la
utilización de la figura en estudio: a) el juez debe dirigir el proceso de
implementación, mediante un programa comprehensivo y detallado de las
actividades que llevará a cabo el special master; y b) impera la imposibilidad por
parte del juez de implementar el remedio por si mismo, debido a la limitación de
recursos materiales y humanos con los que cuenta un juzgado.
Al día de hoy, parece evidente que nuestro país no se encuentre preparado
para que un juez siente un precedente del modelo estructural como los que han
sido analizados. Sin embargo, resulta esencial ir adaptando el ordenamiento
jurídico y el sistema judicial, para que llegado el momento, su tarea sea bienvenida
por la comunidad jurídica y puedan irse generando sentencias en el mismo
sentido.
232
Idem.
133
PROPUESTAS DE ESTRATEGIAS DE TRANSFORMACIÓN
Es válido concluir que el modelo estructural de litigio es una herramienta eficaz
para hacer justiciables derechos que de otra forma no podrían llevarse ante
tribunales, los cuales se violan sistemáticamente en nuestro país y no tienen una
respuesta por parte del poder judicial. Esto nos ayudará a entrar en una era en
donde los derechos no son concesiones del Estado, propias de un gobierno
autoritario, sino que se reconocen debidamente en el ordenamiento jurídico y se
hacen eficaces por medio del rol activo de la judicatura, con los alcances que
tienen los derechos colectivos y sus medios de tutela en el contexto actual de
nuestra sociedad.
En este orden de ideas, se presentarán a continuación una serie de
estrategias de transformación, mediante las cuales se sugieren lineamientos
concretos para el perfeccionamiento de nuestras instituciones:
A) En lo relativo al litigio estructural en general:
Reestructurar agencias del aparato burocrático que con su actuar vulneran o
amenazan derechos fundamentales de carácter individual o colectivo, a través de
la introducción del modelo de litigio estructural que se ha defendido en este
trabajo.
Este modelo modifica el paradigma que ha legado el individualismo en
cualquier tradición jurídica, el cual se encuentra profundamente ligado al modelo
tradicional de litigio y resulta insuficiente para la complejidad de las relaciones
personales al día de hoy.
A.1. Condiciones: Para la operación y funcionamiento del modelo estructural
es necesario que se presenten las siguientes condiciones: la violación de un
derecho fundamental, que esta afecte a una pluralidad de individuos, que se
presenten los requisitos para que no solamente exista una pluralidad sino una
134
clase, y que este medio de defensa sea el más apropiado para quienes
demandan.
A.2. Diálogo educacional e independencia: Generar a través de este nuevo
modelo de litigio para nuestro sistema jurídico, un “diálogo educacional” que como
se ha descrito en este trabajo, permita al juez -en el marco de su deseable
imperativo de independencia judicial- establecer con las partes (individuos y/o
clases vs estructuras) de manera directa y sin interferencias propias de la
denominada “burocratización judicial,” un intercambio que permita en una primera
instancia, que el juzgador conozca de manera privilegiada el contenido de la litis y
los intereses en pugna, para luego, al momento de la labor de adjudicación -que
también le corresponde de manera exclusiva e igual de privilegiada- le permitan
estar en condiciones de asignar un significado o valor constitucional a los
derechos que invocaron las partes en conflicto, mediante ejercicios de
ponderación y proporcionalidad.
La razón de ser de este diálogo educacional y del imperativo de inmediatez del
juez y las partes es la maximización del debido proceso, que para efectos del
litigio estructural en particular, trasciende su naturaleza adjetiva y se erige como el
núcleo sustancial que orienta la adjudicación.
Lo anterior, tiende a impulsar a través de este modelo de diálogo educacional
entre juez y partes, la confección de las diversas aproximaciones de adjudicación
que el constituyente asignó al poder judicial federal en lo relativo a la
implementación de las reformas en materia de derechos colectivos.
B) En lo relativo a las acciones colectivas y al debido proceso:
B.1. Notificación: Para que se acredite el cumplimiento del debido proceso,
resulta elemental contar con una legislación que permita al juez notificar a la clase
de acuerdo con un análisis de las características propias de esta.
B.2. Mandatos judiciales: Asimismo, es importante dotar de las herramientas
pertinentes al juzgador para la utilización de mandatos preventivos, estructurales
135
y/o reparativos, logrando que en las distintas etapas del proceso se reparen,
imposibiliten o prevengan violaciones a derechos fundamentales.
B.3. Idoneidad de medios adjetivos efectivos para la protección de derechos
colectivos: La existencia de un derecho no depende de su correlativo método de
tutela específico, ya que con su sola previsión en la norma constitucional, es
suficiente para que sea justiciable. Sin embargo, contar con medios ad hoc que
permitan su defensa ante tribunales resulta más eficiente en el sistema mexicano.
B.4. Instituciones y procedimientos necesarios para la adopción de acciones
colectivas: Los jueces tienen ahora el mandato de adoptar un esquema de
acciones colectivas que les es ajeno, que ha quedado sin los procedimientos e
instituciones necesarios para su funcionamiento integral, por lo que procede la
debida regulación de inclusiones y exclusiones de la clase, así como de
comisarios en la implementación del remedio.
C) Cambios en la cultura jurídica prevaleciente: tránsito al modelo
estructural de litigio como consecuencia natural de las transformaciones de
nuestro sistema jurídico-constitucional:
Una de las notas distintivas del modelo estructural frente a diversas
herramientas de defensa colectiva de derechos, es la finalidad del primero, es
decir, que este se identifica con la reestructura de instituciones, no así con la
indemnización por daños y perjuicios, a pesar de que este sea un paso previo.
C.1. Del enfoque económico al enfoque constitucional: Las adiciones al Código
Federal de Procedimientos Civiles, así como a otras leyes en México son, sin
duda, un gran avance para la tutela colectiva de derechos. Sin embargo, es
importante que esta no se limite en un futuro a la defensa de derechos de índole
económica, sino que trascienda dicha categoría originando la tutela de derechos
fundamentales, de conformidad con el modelo estructural de litigio.
C.2. Estudio del derecho comparado y de precedentes judiciales: La
justiciabilidad de los derechos colectivos en nuestro país depende de que se
136
realicen diversas modificaciones en paradigmas de la cultura jurídica que se tienen
arraigados, lo cual sólo se logrará comprender a través de un estudio del derecho
comparado y de precedentes que permitan ilustrar los avances que se han
desarrollado en otras latitudes para la efectiva defensa de derechos colectivos.
A modo de apunte general de este trabajo, resulta de utilidad señalar que el
modelo estructural de litigio no es en sí mismo el fin al que se pretende llegar, sino
un medio eficaz con el que cuenta el juez, para lograr en México, una sociedad
más democrática y justa.
Es importante comprender la importancia que tiene el juez como participante
exclusivo en la labor de adjudicación como método de asignación de significado a
valores públicos contenidos en la Constitución e interprete privilegiado de los
derechos fundamentales, pues su finalidad consiste en corregir las
inconsistencias, disfuncionalidades o abusos que presenta el sistema (estructura)
en la esfera de los ciudadanos (en el ámbito de lo particular o en el de lo
colectivo).
De acuerdo con esta tesis, el vehículo idóneo para verificar la realización de
estos cambios en la estructura que vulnera los derechos del particular y permitir
que el juez asuma ese rol privilegiado que consiste en el acercamiento de la
Constitución a nuestra realidad social, es mediante los distintos controles que
caracterizan al modelo estructural de litigio.
137
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3. Código Federal de Procedimientos Civiles.
4. Constitución de la Nación Argentina.
5. Constitución Política de Colombia.
6. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
7. Decreto por el que se adiciona un párrafo tercero y se recorre el orden de los
párrafos subsecuentes del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 29 de
julio de 2010.
8. Decreto por el que se que se reforman y adicionan el Código Federal de
Procedimientos Civiles, el Código Civil Federal, la Ley Federal de Competencia
Económica, la Ley Federal de Protección al Consumidor, la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación, la Ley General de Equilibrio Ecológico y la
Protección al Medio Ambiente y la Ley de Protección y Defensa al Usuario de
Servicios Financieros, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 30
141
de agosto de 2011.
9. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de
Gobernación y de Estudios Legislativos respecto a la iniciativa que adiciona el
artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en
materia de acciones colectivas, publicado en la gaceta del senado el día 10 de
diciembre de 2009.
10. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de
Gobernación; y de Estudios Legislativos a la iniciativa con proyecto de decreto
por el que se reforman y adicionan diversos artículos del Código Federal de
Procedimientos Civiles, del Código Civil Federal, de la Ley Federal de
Competencia Económica, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, de la
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de la Ley General del
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y de la ley de Protección y
Defensa al Usuario de Servicios Financieros, publicado en la gaceta del
senado del día 9 de diciembre de 2010.
11. Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de
Gobernación; y de Estudios Legislativos a la iniciativa con proyecto de decreto
por el que se reforman y adicionan diversos artículos del Código Federal de
Procedimientos Civiles, del Código Civil Federal, de la Ley Federal de
Competencia Económica, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, de la
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de la Ley General del
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y de la ley de Protección y
Defensa al Usuario de Servicios Financieros, publicado en la gaceta del
senado del día 9 de diciembre de 2010.
12. Federal Rules of Civil Procedure.
13. Iniciativa del senador Jesús Murillo Karam, del Grupo Parlamentario del Partido
Revolucionario Institucional, la que contiene proyecto de decreto que adiciona
el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en
142
materia de acciones colectivas, publicada en la gaceta del senado el día 7 de
febrero de 2008.
14. Iniciativa del senador Jesús Murillo Karam, del Grupo Parlamentario del Partido
Revolucionario Institucional, la que contiene proyecto de decreto por el que se
reforman y adicionan diversos artículos del Código Federal de Procedimientos
Civiles, del Código Civil Federal, de la Ley Federal de Competencia
Económica, de la Ley Federal de Protección al Consumidor, de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de la Federación, de la Ley General del Equilibrio Ecológico
y la Protección al Ambiente y de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de
Servicios Financieros, publicada en la gaceta del senado el día 7 de
septiembre de 2010.
15. Ley de Amparo Reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales.
16. Ley Federal de Protección al Consumidor (actual).
17. Ley Federal de Protección al Consumidor (vigente en 2004).
18. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (actual).
19. Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (vigente en
1996).
20. Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución
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21. Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales.
22. Protocolo adicional a la convención americana sobre derechos humanos en
materia de derechos económicos, sociales y culturales.
23. The United States Constitution.
24. United States Code.
143
Casos y resoluciones judiciales
1. Brown vs Board of Education (347 U.S. 483, 74 S.Ct. 686, 98 L.Ed. 873 (1954)
y 349 U.S. 294, 75 S.Ct 753, 99 L.Ed. 1083 (1955)).
2. Goldberg vs Kelly (397 U.S. 254, 90 S.Ct. 1011, 25 L.Ed.2d 287 (1970)).
3. Kenneth J. Mullane vs Central Hanover Bank & Trust Co. (339
U.S. 306, 70 S. Ct. 652, 94 L.Ed. 865 (1950)).
4. Mathews vs Eldridge (424 U.S. 319, 96 S. Ct. 893, 47 L.Ed.2d 18 (1976)).
5. Morton Eisen et. al. vs Carlisle & Jacquelin et. al. (417 U.S. 156, 94
S. Ct. 2140, 40 L. Ed. 2d 732 (1974)).
6. Registro No. 169985. Localización: Novena Época; Instancia: Tribunales
Colegiados de Circuito; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta XXVII, Abril de 2008; Pp. 2284; Tesis: I.4o.C.135 C; Tesis Aislada;
Materia(s): Civil; Rubro: Acciones colectivas a favor de los consumidores.
Legitimación, competencia y objeto.
7. Registro No. 169862. Localización: Novena Época; Instancia: Tribunales
Colegiados de Circuito; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta XXVII, Abril de 2008; Pp. 2381; Tesis: I.4o.C.136 C; Tesis Aislada;
Materia(s): Civil; Rubro: Intereses colectivos o difusos en procesos
jurisdiccionales colectivos o individuales. Características inherentes. Tribunal
Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito. Amparo directo 75/2008. Gabriel
Juan Eduardo Andrade Sánchez. 21 de febrero de 2008. Unanimidad de votos.
Ponente: Leonel Castillo González. Secretaria: Mónica Cacho Maldonado.
8. Ruiz vs Estelle (503 F.Supp. 1265 (S.D.Tex. 1980) y 679 F.2d 1115 (5th Cir.
1982)).
144
9. Sentencia del amparo administrativo número 1157/2007-II, emitida por el
Licenciado Luis Almazán Barrera, juez séptimo de distrito en el Estado de
Guerrro, el día 11 de julio de 2008.
10. Sentencia SU-067/93, 24/2/1993.
11. United States vs Carolene Products Co. (304 U.S. 144, 152 n. 4 (1938)).
12. Viceconte Mariela c. Estado Nacional – Ministerio de Salud y Acción Social s/
amparo ley 16.986, Cont. Adm. Fed., Sala V, 02/06/1998.
