Teori Amandemen dan Proses Amandemen di Indonesia MII nto h a The importance of a constitution, as its original character in the western countries, is to determine the limitsofpowerauthority, guarantee people rights and regulate the govern ment system. For that reason, the basic requirements for the process of constitution amendment is must be taken away from any short term politicalinterests, if this the case, the results of the amendment certainly will be a non disputable national consen sus. It will be a final'amendment whichpasses some transparentprocedures and enough sociaiization, and of course, will be far from fait accompli. Urgensi konstltusi atau UUD dalam suatu negara, sesuai dengan akar historisnya di Dunia Barat adalah untuk menentukan batas wewenang penguasa, menjamin hak rakyat dan mengatur jalannya pemerintahan. JadI, rheialui konstltusi atau UUD suatu negara akan dapat diketahui tentang keberadaan- nya, baik bentuk kedaulatan maupun sistem pemerintahannya. Oleh karena itu, negara dan konstltusi merupakan dua Institusiyang tidak dapatdipisahkan satu sama lain.^ Hal ini pula yang menyebabkan tidak ada satu negara pun di dunia ini yang tidak mempunyai konstltusi atau Undang-Undang Dasar.^ Di Indonesia, sebagaimana telah diketahui bersama bahwa yang dimaksud dengan konstltusi adalah UUD 1945. UUD 1945 sebagai konstitusi negara yang secara formal sekaligus sumber hukum tertinggi di Indonesia, telah memiiih konsep kedaulatan rakyat dalam penyelenggaraan kehidupan kenegaraan Indonesia, sebagaimana tertuang dalam ketentuan pasal 1 ayat (2) UUD 1945; Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang- Undang Dasar. 284 Namun, dalam kenyataan empirik sepanjang sejarah berlakunya UUD 1945, selalu menimbulkan pemerintahan yang tidak demokratis karena UUD Ini kurang memenuhi syarat sebagaimana dituntut oleh ajaran konstltusionalisme yang harus menutup pintu bagi pemerintahan yang otoriter.^ Tegasnya ajaran konstltusi onalisme yang telah digagas lebih awal daripada konstitusi itusendiri, mengajarkan bahwa penguasa perlu dibatasi kekuasaan- nya dan karena itu kekuasaannya harus diperinci secara tegas." Sri Soemantri menilai bahwa perkataan "konstitusibnalis- me yang berasai dari kata konstitusi, dan berarti "suatu kerangka dari suatu masyarakat poiitik" {frame of political soci- ' Sri Soemantri, 1987, M., Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi,Bandung, Cetakan ke-6. Alumni, him. 1-2. ^ Ibid..him. 1. ®Moh. Mahfud MD..1999, Amandemen Konstitusi Menuju Reformasi Tata Negara, Yogyakarta,Cetakan ke-1, Ull-Press, him. 6. * Miriam Budlardjc,1983, Dasar-Dasar llmu Poiitik, Cetakan ke-8, Jakarta, Gramedia, him. 97. UNISIANO. 49/XXV1/11I/2003
Transcript
Teori Amandemen dan Proses
Amandemen di Indonesia
MII nto h a
The importance ofa constitution, as its original characterin the western countries, is todetermine the limitsofpowerauthority, guarantee people rights and regulate the government system. For that reason, the basic requirements for the process of constitutionamendment is must be taken away from any short term political interests, if this thecase, the results of the amendment certainly will be a non disputable national consensus. Itwill be a final'amendment whichpasses some transparentprocedures and enoughsociaiization, and of course, will be far from fait accompli.
Urgensi konstltusi atau UUD dalamsuatu negara, sesuai dengan akarhistorisnya di Dunia Barat adalah
untuk menentukan batas wewenangpenguasa, menjamin hak rakyat danmengatur jalannya pemerintahan. JadI,rheialui konstltusi atau UUD suatu negaraakan dapat diketahui tentang keberadaan-nya, baik bentuk kedaulatan maupun sistempemerintahannya. Oleh karena itu,negara dankonstltusi merupakan dua Institusiyang tidakdapatdipisahkan satu sama lain.^ Hal inipulayang menyebabkan tidak ada satu negarapun di dunia ini yang tidak mempunyaikonstltusi atau Undang-Undang Dasar.^
Di Indonesia, sebagaimana telahdiketahui bersama bahwa yang dimaksuddengan konstltusi adalah UUD 1945. UUD1945 sebagai konstitusi negara yang secaraformal sekaligus sumber hukum tertinggi diIndonesia, telah memiiih konsep kedaulatanrakyat dalam penyelenggaraan kehidupankenegaraan Indonesia, sebagaimanatertuang dalam ketentuan pasal 1 ayat (2)UUD 1945; Kedaulatan berada di tanganrakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar.
284
Namun, dalam kenyataan empiriksepanjang sejarah berlakunya UUD 1945,selalu menimbulkan pemerintahan yangtidak demokratis karena UUD Ini kurangmemenuhi syarat sebagaimana dituntut olehajaran konstltusionalisme yang harusmenutup pintu bagi pemerintahan yangotoriter.^ Tegasnya ajaran konstltusionalisme yang telah digagas lebih awaldaripada konstitusi itusendiri, mengajarkanbahwa penguasa perlu dibatasi kekuasaan-nya dan karena itu kekuasaannya harusdiperinci secara tegas." Sri Soemantrimenilai bahwa perkataan "konstitusibnalis-me yang berasai dari kata konstitusi, danberarti "suatu kerangka dari suatumasyarakat poiitik" {frame ofpolitical soci-
' Sri Soemantri, 1987, M., Prosedur danSistem Perubahan Konstitusi,Bandung,Cetakan ke-6. Alumni, him. 1-2.
^ Ibid..him. 1.®Moh. Mahfud MD..1999, Amandemen
Konstitusi Menuju Reformasi Tata Negara,Yogyakarta,Cetakan ke-1, Ull-Press, him. 6.
* Miriam Budlardjc,1983, Dasar-Dasarllmu Poiitik, Cetakan ke-8, Jakarta, Gramedia,him. 97.
UNISIANO. 49/XXV1/11I/2003
Teori Amandemen dan Proses Amandemen di Indonesia, Muntoha
ety) yang pada dasarnya terdapat pengertiantentang "lembaga-lembaga negara", dan"hak-hak serta kewajiban-kewajiban asasimanusia dan warga negara".®
Meskipun UUD 1945 itu menyatakanpenerimaannya secara tegas atas fahamdemokrasi, tetapi pada dirinyabanyak celahyang memungkinkan pemerintah memba-ngun kekuasaan secara sentralistissehingga menjadi tidak demokratis. UUD1945 juga tidak mengatur secara ketattentang perlindungan hak-hak asasimanusia (HAM) oleh negara dan tidakmenetapkan pembatasan kekuasaan secarategas melalui checks and balancessebagaimana tuntutan ajaran konstitusi-onalisme di atas.® Kenyataan inilah yangkemudian dl era reformasi menimbulkanpemlklran tentang perlunya amandemenatas UUD1945. Kin! amandemen terhadapUUD 1945 telah berhasil dllakukan, tetapimasih menyisakan beberapa pasal yangbersifat kontroversial. Kendati amandemen
teiah dilakukan sebanyak empat kali,ternyata belum menghasilkan suatukonstitusi yang ideal, dalam arti bahwa UUD1945 hasil amandemen tersebut belum
bersifat sistematis, komprehensif, kohesif,dan lugas. Dalam pandangan J. KristiadP,hal in! terjadi karena terdapat dua persoalanpokok; Pertama, proses amandemendilakukan secara parsial dan tidak didahuluidengan suatu public discourse yang cukupuntuk memberikan arah dan landasan bagiterbentuknya konstitusi yang ideal. Kedua,amandemen dilakukan oleh institusi (MPR)yang mempunyai kepentingan agareksistensi, peran dan kekuasaannya kalaumungkin dipertahankan.
Tullsan ini mencoba mengkritisi hasilproses amandemen terhadap UUD 1945 darisudut pandang hukum tata negara, sebagaibahan evaluasi apakah secara substansia!maupun prosedural capaian hasil
UNJSIANO. 49/XXVI/1II/200S
amandemen terhadap UUD 1945 itu layakdan dibenarkan, ataukah masih terdapatbanyak kelemahan dalam berbagaiaspeknya sehingga secara keilmuan dapatdipertanggungjawabkan.
Diskursus Amandemen dan
Penggantian UUD 1945
Begitu era reformasi bergulir, selringdengan munculnya Ketetapan MPR No. Vlli/MPR/1998Tentang Pencabutan KetetapanMPR Rl No. IV/MPR/1983 Tentang Referendum, maka ketentuan yang berlaku bagiprosedur perubahan UUD 1945 adalahkembali mengacu pada Pasal 37 UUD1945.Meskipun demikian, sedikitnya ada tigafenomena kelompok dalam melihat UUD1945;® Pertama, mereka yang bersikukuhingin tetap mempertahankan UUD 1945tanpa ada perubahan (amandemen), apalagisebuah penggantian. Kelompokini memiiikiargumentasi bahwa dengan mengubahataupun mengganti UUD 1945, makasebenarnyatidak memiiiki rasa nasionalis-me. Selain itu,menurut kelompok ini materi-rtiateriyang ada didalam UUD 1945 cukupbaik dan merupakan hasil pemikiran parafounding fathers yang matang, sehinggatidak perlu lagi mengutak-atik UUD 1945.Bagimereka (kelompok anti amandemen).
® Sri Soemantri, dalam Suharizal,Reformasi Konstitusi 1998 - 2002; PergulatanKonsep dan Pemikiran Amandemen UUD1945, 2002, Cetakan ke-1 .Jakarta, SinarGrafika, him. 28.
®Moh. Mahfud MD.. Op. C/f., him. 6.' J. Kristiadi, "Beberapa Catalan Proses
Amandemen Konstitusi di Beberapa Negara",Makalah pada Semiloka Nasional "EvaluasiKritis atas Proses dan Hasil AmandemenUUD 1945", yang diselenggarakan olehKAGAMA, Yogyakarta, 8 -10 Juli 2002. him. 1.
®Suahrizal, Op. Cit., him. 9.
285
Topik: Evaluasi Kritis Atas Amandemen UUD 1945
the spirit of nationalism \auh lebih pentingdaripada the spirit ofconstitutionalism itself.
Kelompok kedua, adalah mereka yangberketetapanbahwaUUD 1945selayaknyaperlu diubah, dan kelompok ketiga adalahkelompok yang revoiusioner, yakni kelompok yang menginginkan adanya perubahantotal atas UUD 1945.
Munculnya fenomena "kelompoklsme"dalam memandang UUD 1945 di atas,sesungguhnya dalam rangka menjawabbagalmanabentuk penjbahanterhadap UUD1945 Itu hams dllakukan. Namun, padaakhirnya banyak pakar hukum tata negaraIndonesia menilai bahwa perubahandenganamandemen lebih tepatditerapkan di Indonesia. Setldaknya ada dua alasan yangmemperkuat argumen inl;® Pertama, darlhasll studi yang dllakukan terlihat bahwaUUD 1945 pada dasarnya sudah mengan-dung konsep-konsep yang bersifatdemokratis. Permasalahan sebenarnyaterletak pada inkonsistensidari UUD 1945itusendiriyang kemudian tidak memberikanpengaturan yang bersifat lengkap danjusteru menyerahkan kekuasaan pengaturan tersebut kepada undang-undang.Dengan demiklan, sebagian besar UUD1945 relevan untukdipertahankan denganmelakukan penambahan-penambahan yangdibutuhkan, termasuk penambahan dalamrangka mengubah semangat UUD 1945yangmemberikan keleluasaan pengaturan lebihlanjut kepada UUD 1945.
Argumentasi yang kedua adalahkenyataan yang tidak dapat dipungkiribahwa UUD 1945 merupakanfaktorpentingyang selama ini telah berhasll mengikatbangsa Indonesia yang terdiri darl berbagaisuku bangsa dengan semangat yang timbulpada saat UUD 1945 ditetapkan padatanggal 18 Agustus 1945. Apabila kemudianUUD 1945 digantikan oleh konstitusi baru,dikuatirkan semangat persatuan yang
286
ditimbulkan dari sejarah penetapan UUD1945 dan kemerdekaan bangsa Indonesiapada tanggal 17 Agustus 1945 (yangmerupakan hasil dari perjuangan panjangpara pendiri bangsa) menjadi berkurang.Oleh karena itu. dengan penambahansubstansi melalui amandemen akan tetapmenempatkan UUD 1945 yang bernilaihistoris tinggi sebagai pijakan, denganpenambahan-penambahan yang dirasakanperlu sesual dengan perkembangan dimasyarakat agar UUD 1945 dapat terusmenerus efektif mengikat masyarakat.
Secaraetimologis, amandemen berasaldari katadasar bahasa Latin emandareyangsecara harfiah berarti "mencabut sesuatuyang cacat" alias "mengoreksi". Maka"mengamandemen UUD 1945" dapatlahdipahami sebagai tindakan "tindakanmengoreksi UUD 1945".^° Mengoreksi UUD1945dalam pengertian perubahan terhadapUndang-Undang Dasar {ConstitutionalAmendment), dalam teorl ketatanegaraanmodern sedikitnya ada dua sistem yangberkembang," yaitu re/7ewe/(pembahaman)dianut di negara-negara Eropa Kontinental,dan amendment (perubahan) seperti dianutdi negara-negara Anglo - Saxon. Sistemyang pertama iaiah, apabila suatu konstitusi(UUD) dllakukan perubahan (dalam artidiadakan pembaharuan), maka yang
Ekonomi, Kesejahteraan. Kebudayaan,Pendidikan dan Agama dalam RangkaAmandemen UUD 1945", Makalah dalamSeminar "Amandemen UUD'1945", yangdiselenggarakan oleh BPHN - DepartemenKehaklman dan HAM Rl, Jakarta. 09 - 10Oktober 2001, him. 1.
Teori Amandemen dan Proses Amandemen di Indonesia, Muntoha
diberlakukan adalah konstitusi yang barusecara keseluruhan. Di antara negara-negara yang menganut sistem In! adalahBelanda, Jerman, dan Perancis. Sedangkansistem yang kedua iaiah', apabila suatukonstitusi diubah (diamandemen), makakonstitusi yang asli tetap berlaku. Dengankata lain hasil amandemen tersebut
merupakan bagian atau dilampirkan dalamkonstitusinya. Sistem ini dianut olehAmerika Serikat.^^
Secara teoritis, perubahan konstitusi{constitutional amendment) mengandungtiga macam arti:^^ 1) Menjadikan lain bunyikalimatnya; 2) Menambahkan sesuatu yangbaru, dan; 3) Ketentuan dalam Undang-Undang Dasar dilaksanakan tidak sepertiyang tercantum di dalamnya. Selain itu,aspek yang terkandung dalam perubahanUndang-undang Dasar (konstitusi) mellputiempat aspek, yaitu prosedurperubahannya,mekanisme yang digunakan, sistemperubahan yang dianut, dan substansiyangdiubah^''. Berikut ini akan dibahas ketigaaspek tersebut. karena aspek yang terakhir(substansi yang diubah) sangat kondisionalsesuai dengan kebutuhan.
1. Prosedur Perubahan
Sebagaimana antara lain dikemukakanoleh K.C.Wheare dalam bukunya ModernConstitutions, konstitusi dapat diubah danberubah melalui empat kemung-kinan
a. Beberapa kekuatan yang bersifatprimer {some primary forces)',
b. Perubahan yang diatur dalamkonstitusi {formal amendment)',
c. Penafsiran secara hukum (Judicial interpretation)', dan
d. Kebiasaan dan kebiasaan yangterdapat dalam bidang ketatanegaraan{usage and convention).Dalam konteks DUD 1945, karena di
UNISIANO. 49/XXVI/I11/200S
dalam pasal 37 teiah mengatur tentangperubahan UUD maka perubahannya harusdilakukan secara formal amendment.Perubahan konstitusi melalu formal amend
ment dapat dilakukan melalui empatkemungkinan, yaitu
a. Konstitusiatau Undang-Undang Dasardapat diubah oleh badan yang diberi
Amandemen terhadap UUD AmerikaSerlkat hingga kini telah dilakukan sebanyak27 kali, yaitu 10 kali pada tahun yang pertamakemudian 17 kali dalam jangka waktu 65tahun berikutnya. Menurut tradisi AmerikaSerikat, perubahan dilakukan terhadap materitertentu dengan menetapkan naskahamandemen yang terpisah dari naskah asliUUD, sedangkan menurut tradisi Eropaperubahan dilakukan langsung dalam teksUUD. Jlka perubahan Itu menyangkut materitertentu, tentulah naskah UUD yang asli tidakbanyak mengalami perubahan. Akan tetapi,jika materi yang diubah berbilang banyaknyadan apalagi isinya sangat mendasar, biasanyanaskah UUD itu disebut dengan nama baru.Dengan demikian, perubahan identik denganpenggantian. Tetapi, dalam tradisiAmandemen Konstitusi Amerika Serikat,materi yang diubah biasanya selalumenyangkut satu issue tertentu. BahkanAmandemen I sampai dengan AmandemenX, pada pokoknya sama-sama menyangkutissue Hak AsasI Manusia. LIhat: Suharizal, Op.Git, him. 33.
Sri Soemantri M., UUD 1945Kedudukan dan Aspek-aspek Perubahannya,2002, Bandung, Cetakan ke-1, UNPAD Press,him. 9.
Ibid.
K. C. Wheare, Modem Constitutions,Oxford University Press, 1975,London, him. 67-136, Lihat: Sri Soemantri M., Prosedur... Op.Git., him. 218.
Sri Soemantri M., "Telaah AkademisMengenai Bentuk, Prosedur, Mekanisme danSistem Perubahan UUD 1945", Makalahdalam Seminar Amandemen UUD 1945 yangdiselenggarakan oleh BPHN - DepartemenKehakiman dan HAM Rl, 'Jakarta, 9-10 Oktober2001, him. 2.
287
Topik: Evaluasi Kritis Atas Amandemen UUD 1945
wewenang untuk itu, baik melaluiprosedur khusus, maupun prosedurbiasa;
b. Konstitusi dapat diubah oleh sebuahbadan khusus, yaitu sebuah badanyang kewenangannya hanya mengu-bah konstitusi;
c. Undang-Undang Dasar dapat diubaholeh sejumlah negara bagian denganprosedur khusus;
d. Undang-Undang Dasar dapat diubahdalam suatu referendum.
Sebagaimana telah diatur di dalampasal 37 UUD 1945, yang di dalamnyaterdapattiga kaidah hukum, yaitu: 1) bahwayang berwenang mengubah UUD 1945 iaiahMPR; 2) bahwa untuk mengubah UUD 1945sidang-sidang MPR harus dihadiri olehsekurang-kurangnya 2/3 (dua per tiga) dariseluruh anggotanya (Quorum); dan; 3) bahwakeputusan tentang perubahan UUD 1945adalah sah, apabila disetujui oleh sekurang-kurangnya 2/3 (dua per tiga) dari anggota-anggota MPR yang hadir dan memenuhlquorum. MenurutSrI Soemantri M., kaidahhukum butir (2) dan (3) itulah yang dimaksuddengan prosedur.^^
2. Mekanisme Perubahan
Ketika diadakan perubahan terhadapUUD 1945 (yang pertama), MPR telahmembentuk sebuah badan pekerja.Kemudian untuk merencanakan perubahanUUD itu badan pekerja telah membentukPanitia Ad Hoc I. Panitia Ad Hoc I telah
mengagendakan pertemuan dengan berbagaipihak, diantaranya dengan para pakar.
Rencana perubahan yang telahdilakukan oleh Panitia Ad Hoc I itu kemudian
dibahas dalam Badan Pekerja MPR.Keputusan Badan Pekerja tersebutkemungkinan menghasilkan kesepakatantentang substansi yang akan diubah, dan
288
dapat pula terjadi adanya berbagai alternatiftentang substansi yang akan diubah. Hasilyang telah diputuskan oleh Badan PekerjaMPR tersebut dilaporkan kepada (SidangParipurna) MPR.
Setelah diadakan pemandangan umum,akhirnya rancangan perubahan Undang-Undang Dasar beserta berbagai masalahyang dikemukakan dalam pemandanganumum tersebut dlteruskan kepada KomlsiA. yang oleh sidang diberi tugas membahasrancangan perubahan Undang-undangDasar. Keputusan Komisi A dapat berupakesepakatan tentang substansi yangdiubah, dan dapat pula berbentuk berbagaialternatif perubahan. Keputusan yang telahdiambil oleh Komisi A tersebut kemudian
dlteruskan kepada Sidang Paripurna MPRuntuk ditetapkan sebagai keputusanperubahan yang final. Hal-hal inilah yangmenurut Sri Soemantri M., dinamakansebagai mekanisme perubahan Undang-Undang Dasar.^®
3. Sistem Perubahan dan Bentuk
Peraturan Yang Digunakan
Dalam penelitian yang telah dilakukanoleh Sri Soemantri M.,^® pada asasnya adadua sistem perubahan, yaitu sistemPerancis dan sistem Amerika Serikat.
Menurut sistem Perancis, apabila sebuahUndang-Undang Dasar diubah makayangakan diberlakukan adalah Undang-UndangDasar yang baru yang telah diubah. Hal iniberbeda dengan sistem Amerika Serikat.Sistem Perancis ini pernah digunakan diIndonesia, yaitu ketika berlakunya Konstitusi
" Ibid., him. 3.'® Sri Soemantri M., UUD 1945 ...Op. Cit,
him. 16-17.
Sri Soemantri M., Makalah ... Op. Cit.,him. 7.
UNISIA NO. 49/XXVI/in/2002
Teori Amandemen dan Proses Amandemen di Indonesia, Muntoha
RIS. Menurut ketentuan dalam konstitusi,UUD RIS dapat diubah dengan Undang-Undang Federal, yaitu peraturan yangdltetapkan oleh pembentuk Undang-UndangFederal. Menurut Konstitusi RIS,pembentuk Undang-Undang Federal adalahlalah Pemerintah bersama-sama denganDPRdan SenatRIS.
Namun, sejarah ketatanegaraan telahmembuktikan bahwa bentuk negara serikattidak dlkehendaki, terutama oleh delegasiPemerintah Rl yang berkedudukan diYogyakarta. Oleh karena itu,setelah NegaraRIS dengan konstltuslnya dibentuk, terjadi"demonstrasi" di mana-mana. Bahkan,sebanyak 13 Daerah Bagian (Negara Bagiandan Satuan Kenegaraan yang tegak sendiri)telah bergabung dalam Negara Bagian Rlmenjadi bertambah luas.
Negara Bagian Indonesia TImur danNegara Bagian Sumatera Timur tidakbersedia membentuk negara kesatuandengan cara penggabungan seperti di atas.Kedua negara bagian tersebut mengusulkanagar bentuk negara kesatuan diputuskanmelalui perubahan konstitusi yang memangsudah diatur dalam Konstitusi RIS. Itulah
sebabnya, menurut Sri Soemantripembentuk Undang-undang Federalmenetapkan dan mengeluarRan Undang-undang Federal No. 7 Tahun 1950, yangterdiri atas dua pasal; Pasal 1 berisi UUDS1950, sedangkan Pasal 2 berisi saatberlakunya, yaitu bahwa Undang-undangFederal tersebut berlaku sejak tanggal 17Agustus 1950. Dengan demikian, bentukhukum perubahannya adalah Undang-undang Federal, sedangkan substansinyaadalah UUDS 1950.
Sedangkan Konstitusi Amerika Serikat,yang berwenang mengubahnya adalahnegara-negara bagian. Artinya, apabilasejumlah negara bagian tertentu telahmenerima usul perubahan yang disampaikan
UNISIA NO. 49/XXVJ/II}/2003
Pemerintah Federal, maka telah terjadiperubahan terhadap UUDAmerika Serikat.Oleh karena keputusan sejumlah negara-negara bagian tersebut tidak mungkin diberibentuk hukum yang lazim dikenal, maka"bentuk hukum" nya adalah "amandemen",yang dalam bahasa Indonesia dinamakanperubahan.2^
Adapun sistem perubahan yang harusdilakukan terhadap UUD 1945 menurut SriSoemantri M.", sebagaimana secarahistoris UUD 1945 telah dirancang olehsebuah lembaga yang bernama BadanPenyelidik Usaha-usaha PersiapanKemerdekaan Indonesia {Dokuritsu ZyumbiCoosakai), yang kemudian sehari setelahProklamasi Kemerdekaan Bangsa Indonesia, yaitu pada tanggal 18 Agustus 1945,UUD negara Kesatuan Rl telah ditetapkanoleh Panitian Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI). Hal iniberarti bahwa bentukkeputusan Panitia Persiapan KemerdekaanIndonesia iaiah Undang-Undang Dasar.Maka Undang-Undang Dasar yangditetapkan itu selain bentuk hukum jugasubstansi. Artinya, bentuk hukum yangdigunakan adalah Undang-Undang Dasar,sedangkan substansinya adalah jugaUndang-Undang Dasar. Oleh karena tidakada bentuk hukum yang sederajat denganUndang-Undang Dasar, maka perubahanterhadap UUD 1945 diberi bentuk perubahanatau amandemen. Konsekuensinya adalahakan terdapat Perubahan Pertama,Perubahan Kedua, Perubahan Ketiga danseterusnya.
Oleh karena itu, agar perubahan itumerupakan satu rangkaian kesatuan dengan
^°Sri Soemantri, Makalah ...Ibid., him. 9.Ibid.
22 Sri Soemantri M., Makalah ... Ibid., him.9-10.
289
Topik: Evaluasi Kritis Atas Amandemen UUD 1945
Undang-Undang Dasaryang diubah, makaperubahan sebagai "bentuk" dilampirkanpada Undang-Undang Dasar tersebut.Dengan demikian, apabila ingin mempelajariUUD 1945, maka yang harus diteliti adalahUUD yang telah ditetapkan untuk pertamakalinya dan perubahan-perubahannya.
Evaluasi Amandemen
Meskipun UUD 1945 telah diamande-men sebanyak empat kali, tetapl masihbanyak kekurangan dan kelemahannya.Kekurangan dan kelemahan itu misalnya,beium terakomodasikannya secarakeseluruhan pemikiran-pemikiran hukumketatanegaraan yang berkembang saatini.Oleh karena itu, banyak pihak yang tidakpuas terhadap mekanisme amandemen yangdigunakan. Kalangan Lembaga SwadayaMasyarakat(LSM) misalnya, mengusulkanagar perubahan terhadap UUD 1945dilakukan oleh sebuah komisi yanginedependen. Kemudian pihak LSMmembentuk koalisi ORNOP untuk konstitusi
baru dengan agenda utama pembentukankonstitusi baru oleh sebuah komisi yangindependen. Komisi yang dimaksud adalahKomisi Konstitusi."
Sebagai bahan perbandingan, salahsatu negara yang dianggap berhasil daiammenyusun konstitusi di kawasan ASEANakhir-akhir ini adalah Thailand. Negaratersebut menyusun konstitusi denganterlebih dahulu membentuk sebuah komisi
yang disebut komisi konstitusi. Bila ha! inidijadikan sebagai salah satu referensiterhadap proses amandemen UUD 1945,maka proses reformasi konstitusi dapatdilakukan dengan serangkaian pentahapansebagai berikut:" Pertama, MPRmenetapkan Komisi Reformasi Konstitusiyang bersifat independen dan diberi tugasuntuk menyusun draft konstitusi dalamjangka waktu tertentu {misalnya 2 tahun);
290
Kedua, keanggotaan komisi terdiri dari: (a)berbagai tokoh yang mempunyai berbagaikeahlian terutama ahli tata negara, ilmupolitik, pemerintahan, administrasi dan ahliperumus (drafting) konstitusi. Jumlahmereka sebaiknya ganjil, antara 21 sampaidengan 25 orang, dengan proporsi kuranglebih sebagai berikut: 7-9 orang ahli ilmutata negara, 7-9 orang ahii ilmu politik dan5-7 orang ahli ilmu pemerintahan,administrasi dan perumus konstitusi; (b)Perwakilan dari setiap propinsi yangjumiahnya 60 orang (setiap propinsi diwakilidua orang). Tugas masing-masing anggotaKomisi dari propinsi adalah menampungaspirasi daerah mengenai hal-hal yang ingindimasukkan dalam konstitusi, danmemperdebatkan rancangan konstitusi.
Ketiga, sebelum menyusun rancanganKomisi terlebih dahulu mengidentifikasipermasalahan-permasalahan mendasaryang perlu diatasi, seperti dupllkasikeanggotaan DPR dengan MPR yangmenimbulkan kerancuan, hubungan sipil -militer, pern bangunan i.nstitusi politik(khususnya partai politik)yang.terbengkelai,meluasnya jaringan korupsi, kolusi dannepotisme, dan Iain-Iain; Keempat, setelahKomisi berhasil menyusun draft konstitusi,konstitusi tersebut disosialisaslkan dan
masyarakat diberikan kesempatan untukmemperdebatkan rancangan konstitusi;Kelima, untuk itu Komisi Konstitusi perlumembentuk beberapa sub- komisi yangantara lain berfungsi untuk melakukandengar pendapat (public hearing), sub-komisi hubungan masyarakat, sub-komisiakademik, sub-komisi kearsipan dan Iain-lain; Keenam, hasil perdebatan masyarakattersebut kemudian diakomodasi dalam
Teori Amandemen dan Proses Amandemen di Indonesia, Muntoha
rancangan konstitusi; Ketujuh, Komisikonstitusi melaporkan hasil kerja draff finalkonstitusi kepada MPR; Kedelapan, MPRmempunyai dua pllihan; menerima ataumenolak keseluruhan hasil kerja KomisiKonstitusi. MPR tidak diberikan hak untuk
merobah konstitusi yang dihasilkan olehKomisi Konstitusi.
Kesembilan, bilamana rancangankonstitusi hanya diterima kurang darimayoritas mutlak (kurang dari 50 % + 1)anggota MPR, berarti MPR menolak draftrancangan tersebut; Kesepuluh, kalau ha!itu terjadi, maka voting dilakukan melaluireferendum nasional; dan; Kesebelas,bilamana MPR tidak bersedia membentuk
komisi konstitusi, maka masyarakat dapatmembentuk sendiri komisi tersebut dan
kemudian mensosialisasikan, memper-debatkan dan menawarkan .kepadamasyarakat draft konstitusi baru sebagaialternatif dari konstitusi yang disusun olehMPR.
Namun yang terjadi tidaklah demikiandalam pelaksanaan proses amandemen diIndonesia, yaitu tanpa persiapan yangsistemik perubahan terhadap UUD 1945jalan terus. Idealnya menurutJ. Kristiadi^^,berdasarkan perbandingan yang terjadi diThailand, prosedur amandemen konstitusiantara Iain dilakukan dalam beberapa tahapsebagai berikut:
a. Mempersiapkan draft amandemenkonstitusi yang disusun oleh tim yangsengaja dibentuk untuk tugas tersebut.Komisi ini biasa disebut Komisi
Reformasi Konstitusi {ConstitutionalReform Commision), yang antara lainterdiri dari para ahli berbagai bidangilmu pengetahuan yang dianggaprelevan dengan substansi perubahantersebut.
b. Tersedianya waktu yang cukup lamasebelum naskah amandemen disetujui
UNISIANO. 49/XXVI/III/2003
menjadi bagian dari konstitusi.Persyaratan pemberian waktu yangcukup lama diharapkan agar waktuyang diperlukan untuk proseskonsultasi publik dan pembicaraan diparlemen cukup memadai.
c. Kalau diperlukan, pemberian jangkawaktu yang lebih lama disertai denganpemiii seiingan (intervening election)dengan harapan agar rancanganamandemen mendapatkan dukungandari parlemen baru (Denmark danIrlandia).
d. Melibatkan partisipasi publik.Persyaratan ini dilakukan denganmempublikasikan rancangan amandemen konstitusi atau melakukan publichearing (dengar pendapat) untukmenampung dan mengikut sertakanmasyarakat dalam proses amandemensebelum perubahan itu diputuskan.
e. Rancangan konstitusi diedarkankepada lembaga atau badan yangdianggap relevan dengan materiamandemen "tersebut, misalnyaparlemen lokal (regional) lembagaperadilan dan lain sebagainya.Beberapa tahapan amandemen di atas,
semata-mata dimaksudkan agar amandemen tersebut mempunyai kualitas yangmemadai dan mendapatkan dukungan luasdari masyarakat. Dalam pada itu, JimlyAsshiddiqie^® berpendapat bahwa untukmenjamin' legitimasi dan daya dukungmasyarakat luar atas naskah UUD baru
J. Kristiadi, Ibid., him. 5-6.
2-® JimlyAsshiddiqie, "Kajian Kritis TerhadapPerubahan Pertama dan Perubahan Kedua UUD^945", Makalah, dalam Seminar "AmandemenUUD1945". yang diselenggara-kan oleh BPHN-Departemen Kehakiman dan HAM Rl, Jakarta,tanggal 9-10 Oktober 2001, him. 15.
291
Topik: Evaluasi Kritis Atas Amandemen UUD 1945
tersebut, maka proses perancangansusunan UUD itu oleh Panitia PenyusunUUD sebaiknya dilakukan secara terbukadengan melibatkan peran serta masyarakatyang seluas-luasnya. Dalam diskusi-diskusi, tukar pikiran, dan perdebatan-perdebatan konseptual serta perumusanpasal-pasal dalam rancangan naskahakademik UUD, peran serta masyarakatperlu dilibatkan dengan seluas-luasnya,seperti dengan mengajak serta berbagalkalangan sebagai berikut:
a. Mahasiswa dan dosen PerguruanTinggi di seiuruh Indonesia.
b. Para pengusaha dl setiap daerah.0. Tokoh-tokoh aktivis Lembaga Swadaya
Masyarakat (LSM).d. Para petani, buruh, dan pegawai negeri
sipil.6. Tokoh-tokoh Organlsasi Kemasyara-
katan tingkat nasional.f. Organisasi-organisasi, profesi, dan lain
sebagainya.Oleh karena Itu, menurutnya dalam
rangka keterlibatan kalangan masyarakatluas, Panitia Penyusun UUD bertindaksebagai fasilitator dan mediator, sehinggaproses perancangan naskah akademik itudapat dilakukan secara bersama-sama.Dengan demikian, tingkat iegitimasi UUD itudapat terjamin, dan dengan begitu naskahUUD itu kelak dapat diharapkan menjadinaskah UUD yang hidup dalam kesadaranmasyarakat luas dalam rangka perwujudansistem kenegaraan yang berdasarkankonstitusi.
Selain itu, Jimly Asshiddiqie jugamengusulkan kalau selama in! dipahamibahwa pasal 37 UUD 1945 menyangkutmasalah teknik dan prosedur amandemenitu mengacu kepada tradisi Amerika Serikat,kini tidak relevan lagi karena jika dilihat padaperubahan UUD 1945 yang pertama danyang kedua saja, jelas bersifat sangat
292
mendasar dan mencakup materi yangsangat banyak, sehingga sama sekalimengubah sistematika, baik perumusanformalnya maupun sistematika berpikirdalam UUD 1945. Naskah perubahanpertama yang ditetapkan dalam SidangUmum MPR tahun 1999 mencakup 9 pasaldan naskah perubahan kedua mencakup 7Bab yang masing-masing terdirl atasbeberapa pasal yang berisi hal-hal yangsangat mendasar.
Dengan demikian, pada dua tahapanperubahan pertama dan kedua saja sudahtidak dapat lagidisebut menggunakan tradisiamandemen seperti dalam KonstitusiAmerika Serikat yang sering dijadikanrujukan dalam rangka pelaksanaanperubahan UUD 1945. Baru dua atau tigakali perubahan, naskah perubahannyasudah lebih tebal dan lebih banyak isinyadaripada naskah aslinya. Oleh karena itu,sebaiknya, teknik dan proseduryang diacuoleh ketentuan Pasal 37 UUD 1945 itu
haruslah dipahami dalam pengertian modeltradisi Eropa, bukan Amerika Serikat.^^ Inisemua adalah evaluasi amandemen dari
aspek prosedural formal.
Sebelum sampai pada pembahasanevaluasi dari aspek materiil - substantif,tinjauan terhadap sistematika isi UUD perludikemukakan terlebih dahulu, diantaranya:^®Pertama, jikadiperhatikan judul bab-bab UUD1945 yang berjumlah 16 bab tidak konsistensatu sama lain. Ada bab yang menggunakanjudul nama lembaga, seperti Bab II Tentang
Lebih lanjut baca: Jimly Asshiddiqie,"Konsolidasi Materi Undang-Undang DasarRepublik Indonesia", Makalah, disampaikanpada Kuliah Perdana Program MagisterHukum UN, Yogyakarta, Kamis, 13 September2001, him. 7-8.
UNISIA NO. 49/XXVI/ni/2003
Teori Amandemen dan Proses Amandemen di Indonesia, Muntoha
MPR, Bab IV Tentang DPA, dan Bab VIITentang DPR, tetapi ada pula yangmenggunakanjudul/i/r?gs/. misalnya, Bab IIITentang Kekuasaan Pemerintahan Negara,BabVTentang Kementerian Negara, dan BabIXTentang Kekuasaan Kehakiman. Bahkan,berkenaan dengan Badan PemeriksaKeuangan yang juga merupakan lembagatingginegara yang sederajatdengan DPR danPresiden, judul babnya adalah Bab VlliTentang Hal Keuangan, dimana lembagaBPK itu hanya disebut sambil lalu dalamPasal 23 ayat (5). Bab-bab lain ditulis denganjudul kata benda yang menggambarkanobyekyang diaturnya, misalnya, BabAgama(XI), Bab Pertahanan Negara (XII), BabPendldikan (XIII), Bab Kesejahteraan Sosial(XIV)dan seterusnya.
Kedua, bab-bab dan pasal-pasal dalamUUD1945 sekarang inidari segi sistematikasangat membingungkan, karena satu pasalsaja bisa terdirl dari a, b, c, d, e danseterusnya, demiklan pula dengan bab-babnya. Agar sistimatikanya tidakterganggu, idealnya jumlah babnya cukup17 bab dan 45 pasal yang disusun secarapadatisinya. Misalnya, Bab Tentang Agama,Pendldikan dan Kebudayaan dapat dijadikansatu bab yang tidak terplsah-pisah. Demiklanpula dengan pasal-pasal dan ayat-ayatnya,jlka menyangkut hal-hal yang memangsaling terkait, tidak perlu dirumuskan dalampasal dan ayat secara mandiri, tetapi cukupsebagai ayat dalam pasal yang sama.
Sedangkan evaluasi secara materiel -substantif, sejumlah capaian dapatdildentifikasi dari amandemen pertamahingga keempat, tanpak maslh menonjoladanya anomali konstituslonal.^® Hal inisecara rinci dikritisi oleh Jimly Asshiddiqiediantaranya;^°
1. Pokok Pikiran Undang-UndangDasar:
UNISIA NO. 49/XXV1/III/2003
Pokok pikiran UUD 1945 dirumuskandalam Penjelasan UUD 1945 sebagaipenjelasan otentik naskah UUD 1945. Dalamrangka Perubahan Pertama dan Keduapokok-pokok pikiranyang terkandung dalamnaskah asli UUD 1945 juga mengalamiperubahan. Dimana perubahan yang sudahdilakukan dalam naskah perubahanPertama dan Kedua hanya berkenaandengan rumusan pasal- demi- pasal. Olehkarena itu, perlu dirumuskan pula uraian-uraian yang bersifat konseptual berkenaandengan paradigma dan sistematika berpikirUUD yang juga mengalami perubahan-perubahan. Salah satu contoh yang pentingdalam hal ini adalah gagasan Negara Hukum{rechtsstaat) yang dalam pasal-pasal UUD1945 belum tercakufd,-tetapi hal itutermaktub dalam Penjelasan UUD 1945.
2 Pembahasan dan Pengesahan RUU:
Dalam perubahan yang menyangkutkekuasaan membentuk UU yang sebe-lumnya berada di tangan Presiden denganpersetujuan DPR (Pasal 6 ayat 1 lama),tetapi dalam perubahan pertama dialihkanmenjadi kekuasaan DPR (Pasal 20 ayat1).Perubahan ini menegaskan terjadipergeseran kekuasaan leglslatif dariPresiden ke DPR dengan konsekuensibahwa UUD kita berubah dari sebelumnyamenganut prinsip 'pembagian kekuasaan'{distribution of pov/er) menjadi UUD yangmenganut prinsip 'pemisahan kekuasaan'{Separation of Power). Namun demiklan,
Mohammad Fajrul Falaakh, "AmandemenUUD 1945 dan Tantangan Konstitusionalisme(Beberapa Pokok Pikiran)", dalam EvaluasiKritisatas Proses dan Hasil Amandemen UUD 1945,Cetakan ke-1. KAGAMA PUSAT, Jakarta. 2002,him. 78.
Lebih ianjut baca;. Jimly Asshiddiqie,"Kajian Kritis.... Op. Cit., him..17 -18.
293
Topik: Evaluasi Kritis Atas Amandemen UUD 1945
pengesahan RUU menjadi UU tetap harusdisahkan oleh Presiden berdasarkan Pasal20 ayat (4). Karena itu, tidak jelas apakahUUD 1945 menganut prinsip pemisahankekuasaan atau bukan, karena pengesahanRUU menjadi UU tetap berada di tanganPresiden. Karena itu, dalam PerubahanKedua, terhadap ketentuan Pasal 20ditambahkan lag!ayat (5) yang menentukanbahwa Presiden wajib mengesahkan RUUyang telah disahkan oleh DPR tersebutmenjadi UU dalam waktu selambat-iambatnya 30 hari. Jika dalam waktu 30 hariRUU tersebut belum disahkan, maka RUUtersebut berlaku dengan sendirinya.
Dari ketentuan yang demiklan, nampakseakan-akan peran DPR dalam mengesahkan suatu RUU menjadi UU sangatmenentukan. Akan tetapi, dalam Pasal 20ayat (2) dan (3) maslh ditentukan adanyamekanisme pembahasan bersama antaraDPR dan Pemerintah. Masalahnya adalah,apa yang dimaksud dengan pembahasanbersama itu dapat diartikan bahwasesungguhnya. kekuasaan membentukUUitu tetap dipegang bersama-sama olehPresiden dan.DPR ? Hal-hal seperti inidapatdianggap merupakan kelemahan dari hasllyang sudah dicapai dengan PerubahanPertama dan Kedua sampai sekarang ini.
3. Keteriibatan DPR dalam
Penerimaan Duta Besar Asing:
Dalam Pasal 13 ayat (2) PerubahanPertama UUD 1945 ditentukan; "Dalam hal
mengangkatduta, Presiden memperhatikanpertimbangan DPR". Akan tetapi, dalamayat (3)nya dinyatakan pula: "Presidenmenerima penempatan duta negara laindengan memperhatikan DPR". KetentuanPasal 13 ayat (3) baru inijelas tIdak mungkindilaksanakan, karena hal itu melanggarkelaziman yang berlaku dalam hubunganantar bangsa. Ketentuan Ini bahkan dapat
294
dianggap kesalahan yang fatal, menglngathal itu menyalahi ketentuan hukum yangberlaku dalam pergaulan internasional. Olehkarena itu, Pasal 13 ayat (3) tersebut sudahseharusnya dihapuskan sama sekali darirumusan naskah UUD yang akan datang.
Penutup
Ternyata dengan mempelajari secarakomprehensif hasil amandemen UUD 1945,banyak permasalahan yang sifatnya sangatmendasar. Idealnya, jikalau amandemenatau perubahan itu dilakukan denganpemikiranyang jemih, utuh dan menyeiuruh,serta sejauh mungkin terhindar darikepentingan-kepentingan politik sempitjangka pendek, maka amandemen atauperubahan Itu haruslah berslfat final. Finalyang dimaksudkan di sini adalah tidak akanlagi timbilpro dan kontra, karena telah melalulprosedur yang transparan. dan sudahdilakukan sosialisasi dengan balk sehlnggaterhindar dari kesan fait accompli.
Dengan demiklan, UUDyang dihasilkandari proses amandemen tersebut dapatdiimplementasikan dalam praktik berbangsadan bernegara tanpa ada lagI hal-hal yangberslfatmuiti-interpretable. Maka terwujudlahsuatu kepastian hukum. •
J. Krlstladi, "Beberapa Catatan ProsesAmandemen Konstitusi di BeberapaNegara", Makalah, pada SemilokaNaslonal "Evaluasi Kritis atas Proses
dan Hasil Amandemen UUD 1945",yang diselenggarakan oleh KAGA-MA, 8-10 Juii 2002, Yogyakarta:
UNISIA NO. 49/XXVI/1II/2003
Teori Amandemen dan Proses Amandemen di Indonesia, Muntoha
KAGAMA.
Jimly Asshiddiqie, "Konsolidasi Mater!Undang-Undang DasarRI", Makalah,disampalkan pada Kuiiah PerdanaProgram MagisterHukum UN, Kamis,13September2001, Yogyakarta: MH-UN.
, "Kajian Kritis TerhadapPerubahan Pertama dan Perubahan
Kedua UUD 1945", Makalah, daiamSeminar "Amandemen UUD 1945",yang diselenggarakan oleh BPHN -Departemen Kehakiman dan HAMRl., 9-10 Oktober 2001, Jakarta:Departemen Kehakiman dan HAM.
C. Wheare,1975, Modern Constitutions,London: Oxford University Press.
Mohammad Fajrul Falaakh, "AmandemenUUD 1945 dan TantanganKonstituslonalis-me (Beberapa pokokpikiran)", daiam Evaiuasi Kritis atasProses dan Hasil Amandemen UUD
1945, 2002 Cetakan ke-1, Jakarta:KAGAMA PUSAT.
Moh. Mahfud MD.,1999, AmandemenKonstitusi Menuju Reformasi TataA/egara,Cetakan ke-1 .Yogyakarta:UII Press.
Soetandyo Wignjosoebroto, "PengaturanEkonomi, Kesejahteraan, Kebuda-yaan, Pendidikan dan Agama daiamRangka Amandemen UUD 1945",Makalah, daiam Seminar "Amandemen UUD 1945", yang diseieng-garakan oieh BPHN - DepartemenKehakiman dan HAM Ri, 09 - 10Oktober 2001, Jakarta; "Depkeh &HAM.
Sri Soemantri M.,1987, Prosedur danSistem Perubahan Konstitusi,Cetakan ke-6, Bandung: Alumni.
, "Teiaah AkademisMengenai Bentuk, Prosedur,Mekanisme dan Sistem Perubahan
UUD 1945", Makalah, daiam Semi-nar'Amandemen UUD 1945", yangdiseienggarakan oieh BPHN -Departemen Kehakiman dan HAMRi., 9-10 Oktober 2001, Jakarta:Depkeh&HAM.
