Tematsko izvješće Primjena novih tehnologija snimanja u praćenju zajedničke poljoprivredne politike: napredak je općenito postojan, iako sporiji kad je riječ o praćenju u područjima klime i okoliša

HR 2020 04

2

Sadržaj Odlomak

Sažetak I. - VIII.

Uvod 01. - 19. Zajednička poljoprivredna politika 01. - 03.

Uporaba satelitskih snimki za provjeru potpore po površini 04. - 10.

Uporaba podataka iz programa Copernicus Sentinel za praćenje potpore po površini 11. - 14.

Očekivane koristi od novog pristupa praćenja 15. - 19.

Opseg revizije i revizijski pristup 20. - 22.

Opažanja 23. - 76. Komisija podržava široku primjenu novih tehnologija 23. - 44. Pravni okvir za provjere praćenjem postao je jasniji 24. - 30.

Komisija promiče i podržava novi pristup 31.

Komisija traži rješenja za smanjenje broja parcela za koje je potrebno daljnje postupanje 32. - 37.

Usluge u digitalnom oblaku koje financira EU upotrebljavale su se za testiranje, a ne za operativno praćenje 38. - 40.

Rezultati istraživačkih projekata tek se trebaju iskoristiti 41. - 44.

Pojedine države članice poduzele su mjere za uvođenje novih tehnologija u području izravnih plaćanja 45. - 58. 15 agencija za plaćanja selektivno je provodilo provjere praćenjem tijekom 2019. 46. - 50.

Agencije za plaćanja služe se novim tehnologijama snimanja i u svojem radu koji ne obuhvaća provjere praćenjem 51. - 54.

Prepreke koje otežavaju uvođenje novih tehnologija 55. - 58.

Sporiji napredak u nošenju s izazovom primjene novih tehnologija za praćenje zahtjeva u području okoliša i klime 59. - 76. Komisija je podupirala primjenu pristupa praćenja i pritom davala prednost programima izravnih plaćanja 63. - 67.

3

Agencije za plaćanja još ne primjenjuju pristup praćenja za provjere višestruke sukladnosti i programe povezane s poljoprivredom, okolišem i klimom u okviru ruralnog razvoja 68. - 72.

Komisija ne traži od država članica da primjenjuju nove tehnologije za izravno praćenje utjecaja poljoprivrede na okoliš i klimu u razdoblju nakon 2020. 73. - 76.

Zaključci i preporuke 77. - 84.

Pokrate i skraćeni nazivi

Pojmovnik

Odgovori Komisije

Revizorski tim

Kronologija

4

Sažetak I U okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) za provjeru potpore po površini, na koju danas otpada gotovo 80 % financijskih sredstava EU-a namijenjenih poljoprivredi i ruralnom razvoju, već dugi niz godina upotrebljavaju se satelitske ili zračne snimke. Iako su te snimke obično vrlo visoke prostorne rezolucije, prije 2017. snimke se nisu ažurirale dovoljno često da bi omogućile provjeru aktivnosti koje se odvijaju na poljoprivrednim zemljištima tijekom cijele godine (npr. berba).

II Od ožujka 2017. s pomoću satelita Copernicus Sentinel 1 i 2, koji su u vlasništvu EU-a, omogućen je uvid u često ažurirane i slobodno dostupne slike visoke rezolucije koje bi mogle dovesti do korjenitih promjena u tehnologijama za promatranje Zemlje koje se upotrebljavaju za praćenje poljoprivrednih aktivnosti. S obzirom na često ažuriranje snimki, automatizirana obrada podataka vremenskih nizova tijekom cijele sezone uzgoja omogućuje da se bez ljudske intervencije identificiraju usjevi i prate određene poljoprivredne prakse na pojedinačnim parcelama (kao što su obrađivanje tla, košnja). Od 2018. agencije za plaćanja mogu se služiti podatcima iz programa Copernicus Sentinel umjesto tradicionalnim provjerama koje se temelje na kontrolama na terenu.

III Prema navodima Komisije i dionika ZPP-a, podatci iz programa Copernicus Sentinel i druge tehnologije za praćenje potpore po površini mogu donijeti znatne koristi za poljoprivrednike, javne uprave i okoliš. Sud je u sklopu ove revizije ispitao je li Komisija djelotvorno poticala široku primjenu tih novih tehnologija i jesu li države članice poduzele odgovarajuće mjere za njihovo uvođenje. Pregledani su satelitski podatci iz programa Copernicus Sentinel, snimke bespilotnih letjelica i snimke s oznakom geolokacije. Procjena ostvarenog napretka u pogledu primjene novih tehnologija snimanja posebno je relevantna u ovom trenutku jer bi se rezultati ove revizije mogli primijeniti u okviru ZPP-a nakon 2020.

IV Sud je utvrdio da su i Komisija i neke države članice poduzele mjere kako bi omogućile ostvarivanje koristi koje se nude primjenom tih novih tehnologija. Komisija je promicala primjenu novih tehnologija na brojnim konferencijama i radionicama te je pružila bilateralnu podršku velikom broju agencija za plaćanja. Tijekom 2019. 15 agencija za plaćanja od njih 66 služilo se podatcima iz programa Copernicus Sentinel za provjeru zahtjeva za potporu u okviru određenih programa i za neke skupine korisnika („provjere praćenjem”). Revizija je pokazala da mnoge agencije za plaćanja smatraju da postoje prepreke za širu primjenu tih novih tehnologija.

5

V Iako je Komisija pokušala ukloniti ili smanjiti neke od tih prepreka, agencije za plaćanja očekuju od Komisije daljnje smjernice kako bi mogle donositi prave odluke i smanjiti rizik od budućih financijskih ispravaka.

VI Prelazak na provjere praćenjem iziskuje znatne prilagodbe IT sustava te specifične resurse i stručno znanje. Komisija je poduzela inicijative da olakša pristup podatcima dobivenima s pomoću satelita Sentinel i uslugama obrade u digitalnom oblaku, no agencije za plaćanja i dalje ih slabo upotrebljavaju u operativne svrhe.

VII Kad je riječ o programima ruralnog razvoja i višestrukoj sukladnosti, Sud je primijetio da se nove tehnologije ograničeno primjenjuju kako za praćenje poštovanja pravila tako i za praćenje uspješnosti u pogledu ispunjavanja zahtjeva u području klime i okoliša. Sud je također zaključio da skup trenutačno predloženih pokazatelja uspješnosti za ZPP nakon 2020. uglavnom nije osmišljen za izravno praćenje na temelju podataka dobivenih s pomoću satelita Sentinel.

VIII Sud preporučuje Komisiji da potakne države članice da se u okviru ZPP-a nakon 2020. služe provjerama praćenjem kao jednim od ključnih sustava kontrole. Također joj preporučuje da bolje iskoristi nove tehnologije za praćenje zahtjeva u području okoliša i klime.

6

Uvod

Zajednička poljoprivredna politika

01 U upravljanju zajedničkom poljoprivrednom politikom (ZPP) EU-a sudjeluju i Komisija i države članice. Agencije za plaćanja u državama članicama odgovorne su za upravljanje zahtjevima za potporu, provjeru podnositelja zahtjeva, izvršenje plaćanja i praćenje uporabe financijskih sredstava. Komisija utvrđuje glavninu okvira za rashode, provjerava i prati rad agencija za plaćanja te snosi odgovornost za uporabu financijskih sredstava EU-a. ZPP obuhvaća tri skupine potpore:

o izravna plaćanja za potporu dohotku poljoprivrednika

o tržišne mjere za ublažavanje poremećaja na tržištu, kao što je nagli pad cijena i

o mjere ruralnog razvoja s nacionalnim i regionalnim programima za pružanje odgovora na posebne potrebe ruralnih područja i na izazove s kojima se ta područja suočavaju.

02 Iz slike 1. vidljivo je da četiri petine rashoda u okviru ZPP-a čine programi potpore po površini u obliku izravnih plaćanja ili mjera ruralnog razvoja. Agencije za plaćanja svake godine provode plaćanja potpore po površini poljoprivrednicima, i to na temelju broja obrađenih hektara i toga pridržavaju li se poljoprivrednici posebnih pravila prihvatljivosti.

7

Slika 1. – Ključni programi potpore u okviru ZPP-a i njihovi rashodi 2018. (u milijunima eura)

Izvor: Sud, na temelju informacija AGREX-a i Komisije.

03 Iznos koji primaju poljoprivrednici može se smanjiti ako se tijekom kontrole na terenu utvrdi da ne poštuju pravila o sigurnosti hrane, zdravlju životinja i biljaka, klimi i okolišu, zaštiti vodnih resursa, dobrobiti životinja i uvjetima u kojima se održava poljoprivredno zemljište1. Ta povezanost uvjeta i plaćanja poznata je pod nazivom „višestruka sukladnost”2.

Uporaba satelitskih snimki za provjeru potpore po površini

04 U okviru ZPP-a za provjeru dijela potpore po površini već dugi niz godina upotrebljavaju se zračne i satelitske snimke. Reformom ZPP-a iz 1992. omogućeno je korištenje satelitskih snimaka umjesto kontrola na terenu (vidi odlomak 07.). Reformom ZPP-a iz 2003. uvedena je obveza za države članice da uspostave računalni geografski informacijski sustav svih poljoprivrednih parcela. Reformom ZPP-a iz 2013.

1 Za razdoblje 2014. – 2020. pravila o zahtjevima višestruke sukladnosti definirana su u

članku 93. i Prilogu II. Uredbi (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike.

2 Više informacija o višestrukoj sukladnosti dostupno je i u tematskom izvješću Suda br. 26/2016:Povećanje djelotvornosti sustava višestruke sukladnosti i njegovo pojednostavnjenje i dalje su izazov.

* Neke od razmatranih mjera povezanih s površinom mogu sadržavati komponente koje nisu povezane s površinom, no te komponentene čine većinu programa potpore. ** Mjere nepovezane s površinom uključuju, među ostalim, tržišne mjere, ulaganja u ruralni razvoj i dobrovoljnu proizvodno vezanu potporu za životinje.

4 813

11 775

21 478 1 585

2 235

2 728

Program osnovnih/jedinstvenih

plaćanja po površini(osnovna potpora dohotku na

temelju broja obrađenih hektara)

Plaćanje za ekologizaciju(za poljoprivredne prakse koje

povoljno utječu na klimu i okoliš)

Potpora za područja s prirodnim ograničenjima(u kojima su uvjeti uzgoja posebno teški –npr. planinska područja)

Poljoprivreda, okoliš i klima(poticanje poljoprivrednika na uvođenje dodatnih ekološki prihvatljivih praksi)

Druge mjere povezane s površinom u okviru izravnih

plaćanja(npr. dobrovoljna proizvodno vezana

potpora za proteinske usjeve)

Druge mjere povezane s površinom u okviru ruralnog razvoja(npr. ekološki uzgoj)

38 065(67,5 %) 6 547

(11,6 %)

11 741(20,8 %)

Mjere povezane s površinom u okviru izravnih plaćanja

Mjere povezane s površinom u okviru ruralnog razvoja*

Mjere nepovezane s površinom**

https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=38185https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=38185https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=38185https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=38185

8

uvedena je obveza da se taj sustav za identifikaciju zemljišnih parcela (LPIS, engl. Land Parcel Identification System) mora upotrebljavati zajedno sa zahtjevom za geoprostornu potporu (GSAA, engl. Geospatial aid application), koji se postupno uvodio od 2015., kako bi se poboljšale provjere zahtjeva za potporu.

05 LPIS se temelji na snimkama iz zraka i satelitskim snimkama koje se korigiraju za geometrijska izobličenja („ortorektifikacija”). Agencije za plaćanja upotrebljavaju LPIS za unakrsne provjere svih zahtjeva za potporu po površini kako bi provjerile isplaćuju li potporu samo za prihvatljiva poljoprivredna zemljišta i samo jednom za određenu površinu poljoprivrednog zemljišta. Ortosnimke u LPIS-u imaju vrlo visoku prostornu rezoluciju (većinom od 25 do 50 cm po pikselu – vidi fotografiju 1.) i u načelu se ažuriraju svake tri godine.

Fotografija 1. – Zračna ortosnimka u LPIS-u

© MAPA – Ministarstvo poljoprivrede, ribarstva i hrane, Španjolska.

9

06 LPIS je središnji element integriranih administrativnih i kontrolnih sustava (IAKS) agencija za plaćanja za programe potpore po površini. Iako je u tematskom izvješću Suda br. 25/2016 o LPIS-u utvrđeno da ima prostora za njegovo poboljšanje, također su prepoznate mjere koje su Komisija i agencije za plaćanja tijekom godina poduzimale kako bi taj sustav postao pouzdaniji3. Zbog nedovoljno čestog ažuriranja snimki u LPIS-u agencije za plaćanja ne mogu ih upotrebljavati za provjeru aktivnosti koje se odvijaju na određenoj parceli tijekom cijele godine (sadnja, berba, košnja itd.). Kako bi agencije za plaćanja provjerile prijave poljoprivrednika i njihovo pridržavanje pravila prihvatljivosti, morale su provoditi kontrole na terenu na uzorku od približno 5 % poljoprivrednika (vidi fotografiju 2.).

Fotografija 2. – Kontrola na terenu

Izvor: Sud.

07 Kontrole na terenu dugotrajne su i skupe te pružaju jednokratan uvid u stanje na terenu. Komisija od 1992. razvija alternativni pristup pregledu poljoprivrednih parcela s pomoću satelitskih snimki komercijalnih pružatelja (kao što su SPOT, WorldView, PlanetScope) koje se izrađuju u različitim trenutcima tijekom cijele godine: taj je pristup poznat pod nazivom „provjere metodom daljinskog istraživanja” (vidi fotografiju 3.). Prema navodima Zajedničkog istraživačkog centra (ZIC) Europske komisije, u prosjeku 80 % kontrola na terenu diljem EU-a danas se provodi metodom daljinskog istraživanja. Ako agencija za plaćanja ne može donijeti zaključak na temelju 3 Vidi i godišnje izvješće Suda za 2018., odlomci 7.16. – 7.18.

https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=38180https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=38180

10

tih snimaka, službenik zadužen za kontrolu obavlja „brzi terenski posjet” predmetnim zemljišnim parcelama. Iako su provjere metodom daljinskog istraživanja jeftinije4, za njih je i dalje potrebna ljudska intervencija, odnosno tehničari koji tumače satelitske snimke vrlo visoke rezolucije s pomoću alata za računalno potpomognutu fotointerpretaciju.

Fotografija 3. – Satelitske snimke koje se upotrebljavaju za provjere metodom daljinskog istraživanja

Izvor: ZIC.

08 Uvođenjem aplikacije GSAA (vidi odlomak 04.) poljoprivrednicima je omogućeno elektroničko podnošenje zahtjeva za potporu i plaćanje, zajedno s geolokacijom poljoprivrednih parcela koje prijavljuju. Stoga se u IT sustavima agencija za plaćanja geoprostorne informacije sada povezuju s poljoprivrednim parcelama.

09 Od lipnja 2015. s pomoću satelita Sentinel 1 i Sentinel 2, koji su u vlasništvu EU-a (vidi sliku 2.) i koji su lansirani u okviru programa Copernicus (programa EU-a za infrastrukturu za praćenje Zemlje iz svemira), izrađuju se slobodno dostupne snimke visoke rezolucije. Prema navodima Europske svemirske agencije (ESA), Komisije i konzultiranih stručnjaka, ti sateliti mogli bi dovesti do korjenitih promjena u

4 GU AGRI i ECORYS, „Analysis of administrative burden arising from the CAP”, 2018., str. 99.

WorldView-2Snimka vrlo visoke rezolucije

nastala 15. travnja 2016.

SPOT6Snimka visoke rezolucije nastala

21. lipnja 2016.

SPOT6 Snimka visoke rezolucije nastala

26. kolovoza 2016.

https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/dabd45ab-9baf-11e9-9d01-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-search

11

tehnologijama za promatranje Zemlje koje se upotrebljavaju za praćenje ZPP-a zbog sljedećih razloga:

o pružaju snimke visoke prostorne rezolucije koje se, od ožujka 2017., često ažuriraju – nova snimka prostorne rezolucije od 10 metara po pikselu dostupna je svakih 5 dana; za usporedbu, u okviru američkog satelitskog programa za promatranje Zemlje Landsat nova snimka rezolucije od 30 metara nastaje svakih 16 dana

o pružaju usporedive podatke tijekom dugog razdoblja, uz visoku kvalitetu kalibracije i

o Komisija je preuzela dugoročnu obvezu u pogledu stavljanja tih snimki na raspolaganje.

Slika 2. – Sateliti Copernicus Sentinel 1 i 2

© ESA / ATG medialab.

10 S obzirom na često ažuriranje snimki koje izrađuju sateliti Sentinel 1 i 2, automatizirana obrada podataka vremenskih nizova tijekom cijele sezone uzgoja omogućuje da se identificiraju usjevi i prate određene poljoprivredne prakse na pojedinačnim parcelama (kao što su obrada tla, berba, košnja). Na slici 3. prikazan je način identificiranja usjeva na temelju podataka vremenskog niza dobivenih s pomoću satelita Sentinel. Time se, umjesto da se provjere usmjere na uzorak poljoprivrednika, omogućuje praćenje svih primatelja potpore.

Misija Sentinel-1 sastoji se od dvaju radarskih satelita u polarnoj orbiti (1A i 1B) koji odašilju mikrovalni signal na Zemlju i mjere povratni signal, pri čemu prisutnost fizičkih oblaka ne ometa njihov rad.

Misija Sentinel-2 sastoji se od dvaju satelita u polarnoj orbiti (2A i 2B) koji mjere vidljivo i infracrveno svjetlo koje se odbija od Zemlje na 13 različitih valnih duljina.

12

Slika 3. – Primjer vremenskog profila informacija dobivenih s pomoću satelita Sentinel koje prikazuju promjene u vegetacijskom pokrovu za različite usjeve

Izvor: Instituto Tecnológico Agrario de Castilla y León.

Uporaba podataka iz programa Copernicus Sentinel za praćenje potpore po površini

11 U svibnju 2017. agencije za plaćanja u EU-u potpisale su neslužbeni memorandum, „Izjavu iz Malte”, u kojem se Komisiju poziva na primjenu novih tehnologija radi pojednostavnjenja IAKS-a. Komisija je u lipnju 2017. predložila izmjene zakonodavstva kojima bi se državama članicama od 2018. omogućila primjena novog pristupa pod nazivom „provjere praćenjem”5. U okviru tog pristupa upotrebljavaju se automatizirani procesi na temelju podataka iz programa Copernicus Sentinel. Izmijenjenim pravilima omogućuje se i primjena drugih novih tehnologija, kao što su bespilotne letjelice i fotografije s oznakom geolokacije ili podatci koje su zabilježili drugi sateliti, kao dodatnih dokaza za provjeru poštovanja pravila u okviru ZPP-a.

5 Provedbena uredba Komisije (EU) 2018/746 od 18. svibnja 2018. o izmjeni Provedbene

uredbe (EU) br. 809/2014 u pogledu izmjene jedinstvenih zahtjeva i zahtjeva za plaćanje te provjera.

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

1

29-ruj 29-lis 29-stu 29-pro 29-sij 28-vlj 31-ožu 30-tra 31-svi 30-lip 31-srp 31-kol

INDE

KS V

EGET

ACIJE

Lucerna [navodnjavano (Valladolid)]Pšenica [ovisno o oborinskim vodama (Valladolid)]Kukuruz [navodnjavano (Leon)]

Berba Košnja

13 

 

 

12 U svibnju 2018. jedna agencija za plaćanja u Italiji prva je počela primjenjivati novi pristup u provjerama koje provodi u jednoj pokrajini (Foggia, Apulija). Tijekom 2019. 15 agencija za plaćanja (u Belgiji, Danskoj, Italiji, Malti i Španjolskoj) provelo je provjere praćenjem za neke od svojih programa. Na slici 4. prikazani su ključni datumi za uvođenje provjera praćenjem. 

Slika 4. – Kronološki prikaz ključnih događaja koji su doveli do uvođenja provjera praćenjem s pomoću podataka iz programa Copernicus Sentinel 

 Izvor:  Sud. 

13 U okviru provjera praćenjem podatci iz programa Copernicus, odnosno dobiveni s pomoću satelita Sentinel 1 i 2, koji se prikupljaju svakih pet dana, objedinjuju se s informacijama koje poljoprivrednici dostave u svojim zahtjevima. S pomoću strojnog učenja ili drugih algoritama pogodnih za obradu velikih količina podataka agencije za plaćanja dobivaju informacije o vrstama usjeva i poljoprivrednim aktivnostima na svim prijavljenim parcelama/gospodarstvima za svaki program potpore. Agencije za plaćanja potom ocjenjuju parcele/gospodarstva koristeći se sustavom boja kojima se označavaju sve parcele/gospodarstva (vidi fotografiju 4.). 

14

Fotografija 4. – Simulacija mogućeg ishoda ocjene parcela

Izvor: simulacija koju je izradio ZIC.

14 Agencije za plaćanja ocjenjuju aktivnosti na parcelama/gospodarstvima tijekom cijele godine, uzimajući u obzir najnovije dostupne podatke dobivene s pomoću satelita Sentinel i informacije dobivene od poljoprivrednika. Na primjer, parcela s travnjacima bila bi označena žutom bojom sve dok podatci dobiveni s pomoću satelita Sentinel ne pokažu da je pokošena u propisanom roku, nakon čega bi se boja promijenila u zelenu. Zbog prostorne rezolucije snimki, podatci dobiveni s pomoću satelita Sentinel nisu prikladni za mjerenje površine parcele. Agencije za plaćanja stoga mjere površine parcela u LPIS-u, u kojem snimke imaju višu prostornu rezoluciju. Stoga LPIS kojim se služe agencije za plaćanja prije prelaska na provjere praćenjem mora biti dobre kvalitete kako u pogledu točnosti evidentirane prihvatljive površine tako i u pogledu učestalosti ažuriranja. Na slici 5. na jednom je primjeru prikazano kako funkcioniraju provjere praćenjem.

Parcela je ocijenjena kao nesukladna

Nedostatne informacije (potrebna je daljnja obrada)

Parcela je ocijenjena kao sukladna

15

Slika 5. – Pojednostavnjeni primjer provedbe provjere praćenjem

Izvor: Sud, na temelju postupaka koje primjenjuje agencija za plaćanja u Kastilji i Leonu, Španjolska.

ZAPRIMANJE ZAHTJEVA ZA GEOPROSTORNU POTPORU

• Dohvaćanje relevantnih informacija iz prethodne kampanje za sve prijavljene parcele

• Objedinjavanje prijavljenih parcela

• Utvrđivanje parcela koje je potrebno provjeriti tijekom ažuriranja LPIS-a (npr. trajni nasadi)

• Razvoj vegetacije• Otkrivanje događaja (npr.

oranje)

• Kartiranje pokrova zemljišta• Homogenost satelitskog signala

unutar parcele

PROCJENA EKONOMSKOG UČINKA NEPOŠTOVANJA PRAVILA NA PLAĆANJE(na razini gospodarstva)

• Manje od 50 eura po programu i 250 eura po gospodarstvu

• Više od 50 eura po programu i manje od 250 eura po gospodarstvu *

• Više od 250 eura po gospodarstvu

* 5 % parcela uzima se u uzorak za daljnje postupanje. Preostalih 95 % ocijenjeno je kao sukladno i označeno žutom bojom za sljedeću godinu podnošenja zahtjeva.

PROSUDBA STRUČNJAKA

ZATRAŽENO OČITVANJE POLJOPRIVREDNIKA

ŽUTA BOJANaznake mogućeg nepoštovanja

pravila ili rezultatao kojima ne postoje jasni

zaključci

ZELENA BOJAOcijenjeno kao sukladno

CRVENA BOJAOcijenjeno kao nesukladno Izračunava se odbitak plaćanja

Poljoprivrednik se obavještava o potencijalnom nepoštovanju pravila. Nude se dvije mogućnosti:

• dostavljanje dodatnih dokaza (fotografija s oznakom geolokacije, dokumentacije itd.)

• Izmjena ili povlačenje zahtjeva za geoprostornu potporu

Tehničke radnje ovisno o nepoštovanju pravila:

• Pregled podnesenih dokaza

• Vizualno tumačenje dostupnih satelitskih podataka

• Brzi terenski posjet5 % 95 %

16

Očekivane koristi od novog pristupa praćenja

15 Komisija, agencije za plaćanja, relevantni dionici i stručnjaci slažu se da pristup praćenja u okviru kojeg se upotrebljavaju podatci iz programa Copernicus Sentinel donosi veliku promjenu u upravljanju ZPP-om i kontroli te politike.

Pružanjem pomoći poljoprivrednicima da ispune zahtjeve postići će se viša razina poštovanja pravila

16 Tradicionalni sustav zahtjeva za potporu i povezanih provjera sustav je uzastopnih procedura, dok su provjere praćenjem interaktivan sustav. Provjere praćenjem omogućuju da se nove informacije (kao što su ažurirani, noviji podatci dobiveni s pomoću satelita Sentinel, fotografije s oznakom geolokacije ili drugi dokumenti koje dostavi poljoprivrednik) uzmu u obzir u bilo kojem trenutku tijekom sezone uzgoja te se stoga poljoprivrednicima pruža veći broj prilika da isprave zahtjeve koje podnesu prije njihova zaključenja (vidi sliku 6.). Agencije za plaćanja također mogu slati poljoprivrednicima poruke upozorenja i dati im priliku da poduzmu korektivne mjere (npr. da pokose određeno polje). Takav pristup praćenja stoga omogućuje da se nepoštovanje pravila spriječi umjesto da se poljoprivrednike kasnije kažnjava.

17

Slika 6. – Usporedba tradicionalnih provjera i provjera praćenjem

Izvor: Sud.

velj ožu

TRADICIONALNE PROVJERE

velj ožulip srp kol ruj lis sijsij velj ožu tra svi stu pro

godina N

ruj

godina N+1

godina N godina N+1

sij velj ožu lis stu pro

PROVJERE PRAĆENJEM

tra svi lip srp kol sij

Podnošenje zahtjeva za potporu

Izmjene zahtjeva za potporu

Izmjene zahtjeva za potporu

Terenske provjere

Rezultati se dostavljaju poljoprivredniku i izvršavaju se plaćanja

Podatci dobiveni s pomoću satelita Sentinel stalno se obrađuju i učitavaju u sustav *

Podnošenje zahtjeva za potporu

Dostavljanje dodatnih dokaza, samoinicijativno ili na zahtjev

Preventivne obavijesti poljoprivredniku o mogućim nesukladnostima

Sustavno praćenje karakterističnih promjena satelitskog signala i pripadajućih pravila

Rezultati se dostavljaju poljoprivredniku i izvršavaju se plaćanja

Administrativne provjere

Agencija za plaćanjaPoljoprivrednik* Podatci se mogu obraditi i prije podnošenja zahtjeva za potporu te mogu pomoći poljoprivredniku pri ispunjavanju zahtjeva (npr.

18

Obuhvatit će se svi poljoprivrednici, smanjit će se administrativno opterećenje, a isplativost će se povećati

17 U okviru tradicionalnog pristupa koji uključuje terenske provjere, agencije za plaćanja odabiru male uzorke poljoprivrednika koje će provjeriti. Ako se obavlja terenski posjet iz uzorka, službenik zadužen za kontrolu provjerava površinu parcele i usjeve koji se na njoj uzgajaju i uspoređuje te podatke s informacijama koje je poljoprivrednik dostavio u zahtjevu za potporu.

18 U okviru novog pristupa na sve poljoprivredne parcele u određenoj regiji primjenjuje se isti proces praćenja. Terenski posjeti provode se samo ako nema jasnog ishoda procesa praćenja i ako mogući financijski učinak nepoštovanja pravila prelazi određeni prag. Ako se zbog toga broj terenskih posjeta smanji, također se smanjuju opterećenje za poljoprivrednika i troškovi agencije za plaćanja. U jednoj novijoj studiji6 navedeno je da automatizacija, digitalizacija i nove tehnologije za upravljanje i kontrolu mogu doprinijeti smanjenju troškova upravljanja ZPP-om. Ako uporaba satelita znači da će terenski posjeti biti ciljano usmjereni na ona poljoprivredna gospodarstva za koja je najizglednije da ne poštuju pravila, time se povećava učinkovitost tih posjeta.

Poboljšat će se informacije potrebne za upravljanje poljoprivrednim gospodarstvom

19 Na temelju provjera praćenjem nastaju podatci korisni za pametnu poljoprivredu (uporaba suvremene tehnologije radi povećanja količine i kvalitete poljoprivrednih proizvoda), što poljoprivrednicima može donijeti ekonomske koristi. Na primjer, satelitske snimke mogu pružiti informacije o sadržaju dušika u tlu ili stresu uzrokovanom sušom, što može poslužiti za optimiziranje primjene gnojiva ili navodnjavanja, smanjivanje troškova poljoprivrednika i ublažavanje negativnog utjecaja poljoprivrednih aktivnosti na okoliš. Omogućavanjem pristupa podatcima kojima raspolažu (LPIS, Sentinel i druge satelitske snimke, informacije o zahtjevima u području okoliša) agencije za plaćanja imaju mogućnost pružanja dodatne usluge poljoprivrednicima, čime se koristi od primjene novih tehnologija višestruko povećavaju.

6 GU AGRI i ECORYS, „Analysis of administrative burden arising from the CAP”, 2018., str. 153.

i 155.

https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/2c9e05cd-9baa-11e9-9d01-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-101204010

19

Opseg revizije i revizijski pristup 20 Sud je u sklopu revizije procijenio jesu li Komisija i države članice poduzele dostatne korake da omoguće ostvarivanje koristi koje se nude primjenom novih tehnologija snimanja u praćenju ZPP-a. Sud je u posebice procijenio je li Komisija djelotvorno poticala široku primjenu novih tehnologija i jesu li države članice poduzele odgovarajuće mjere za njihovo uvođenje. Također se nastojalo utvrditi primjere dobre prakse u primjeni novih tehnologija u praćenju ZPP-a, kao i dati uvid u prepreke koje otežavaju njihovu širu primjenu. Procjena ostvarenog napretka u pogledu primjene novih tehnologija snimanja posebno je relevantna u ovom trenutku jer bi se rezultati ove revizije mogli primijeniti u okviru ZPP-a nakon 2020. Šira primjena novih tehnologija za praćenje ZPP-a može utjecati na budući revizijski pristup revizijskih tijela na razini država članica i EU-a.

21 Nove tehnologije snimanja obuhvaćene opsegom ove revizije bili su satelitski podatci iz programa Copernicus Sentinel, snimke bespilotnih letjelica i snimke s oznakom geolokacije. U sklopu revizije nije se razmatrala uporaba podataka iz programa Copernicus Sentinel u aplikacijama za pametnu poljoprivredu, prognozama prinosa usjeva ili područjima izvan ZPP-a.

22 Sud je prikupio dokaze: o pregledom dokumentacije i razgovorima s osobljem iz četiriju glavnih uprava

Komisije (GU za poljoprivredu i ruralni razvoj, GU za unutarnje tržište, industriju, poduzetništvo i MSP-ove, Zajednički istraživački centar i GU za okoliš), Europske agencije za okoliš (EEA) i Izvršne agencije za istraživanje

o posjetom četirima agencijama za plaćanja koje su tijekom 2019. obavljale provjere praćenjem, i to u Belgiji, Danskoj, Italiji i Španjolskoj

o anketom među 66 agencija za plaćanja koje su upravljale mjerama povezanima s površinom u 27 država članica (Ujedinjena Kraljevina isključena je zbog pokretanja postupka za izlazak iz EU-a iz članka 50. Ugovora o EU-u). U okviru ankete postavljena su pitanja o primjeni novih tehnologija snimanja, napretku u pogledu uvođenja provjera praćenjem i izazovima u pripremama za ZPP nakon 2020. Odgovore je poslalo 59 agencija za plaćanja (stopa odaziva od 89 %)

20

o posjetom Europskoj svemirskoj agenciji i na sastanku stručne skupine na kojem su sudjelovali predstavnici agencija za plaćanja, istraživačkih i sektorskih dionika te EEA-e i

o analizom rezultata do kojih su države članice došle provjerama u vezi s višestrukom sukladnošću za razdoblje 2015. – 2017.

21

Opažanja

Komisija podržava široku primjenu novih tehnologija

23 Komisija je procijenila da nove tehnologije snimanja omogućuju ostvarivanje znatnih koristi u pogledu poboljšanja učinkovitosti praćenja ZPP-a (vidi odlomke 15. – 19.). Sud je ispitao je li Komisija poduzela dostatne korake kako bi ostvarila te koristi, i to:

o uvođenjem promjena u zakonodavstvo i smjernice kako bi se omogućila primjena novih tehnologija za provjeru zahtjeva za potporu

o pružanjem pravodobne potpore agencijama za plaćanja i promicanjem primjene novih tehnologija

o utvrđivanjem primjera dobre prakse i rješenja za izazove s kojima se suočavaju agencije za plaćanja

o omogućavanjem agencijama za plaćanja lakšeg pristupa podatcima iz programa Copernicus Sentinel i

o pokretanjem i financiranjem istraživačkih projekata koji imaju potencijal za povećanje primjene novih tehnologija u praćenju ZPP-a.

Pravni okvir za provjere praćenjem postao je jasniji

24 Prema rezultatima ankete koju je proveo Sud približno dvije petine agencija za plaćanja smatraju da izvornim zakonodavstvom donesenim u svibnju 2018. (vidi odlomak 11.) nisu omogućena pragmatična rješenja za uvođenje provjera praćenjem. Komisija je primijetila da postoji potreba za dodatnim pojašnjenjima te je izmijenila pravni okvir koji se primjenjivao na godinu podnošenja zahtjeva 20197.

25 Anketa koju je proveo Sud pokazuje da za 52 agencije za plaćanja od njih 59 jednu važnu prepreku čini nesigurnost u pogledu postupaka utvrđivanja usklađenosti (tzv.

7 Provedbena uredba Komisije (EU) 2019/1804 od 28. listopada 2019. o izmjeni Provedbene

uredbe (EU) br. 809/2014 u pogledu izmjena zahtjeva za potporu ili zahtjeva za plaćanje, provjera u okviru integriranog administrativnog i kontrolnog sustava te kontrolnog sustava u odnosu na višestruku sukladnost

22

potvrda o sukladnosti) u kontekstu novog pristupa. Dok u slučaju tradicionalnih provjera postoje detaljna pravila o načinu provedbe terenskih provjera ili provjera metodom daljinskog istraživanja, za provjere praćenjem takva pravila ne postoje. Agencije za plaćanja stoga su zabrinute da bi Komisija kasnije mogla dovesti u pitanje pristup koji su primijenile i odluke koje su donijele te naložiti financijske ispravke.

26 Komisija je izrazila razumijevanje za tu zabrinutost i poduzela korake da pojasni kako će se u budućnosti obavljati revizije provjera praćenjem:

o procijenila je sve obavijesti o provjerama praćenjem na temelju niza pravnih i tehničkih elemenata8

o poslala je rezultate tih procjena agencijama za plaćanja i

o poslala je dopis svim agencijama za plaćanja koje su tijekom 2019. provodile provjere praćenjem i izrazila spremnost da održi rasprave i pronađe rješenje ako se pojave veći problemi.

27 Neke od agencija za plaćanja koje je Sud posjetio u sklopu revizije očekuju od Komisije da odobri njihovu metodologiju za provjere praćenjem. Iako su agencije za plaćanja sa stručnjacima iz ZIC-a raspravljale o nizu tehničkih aspekata, Komisija nije odobrila relevantne metodologije niti to ima u planu.

28 U svojim tehničkim smjernicama9 Komisija opisuje neka osnovna pravila za provedbu provjere o tome je li sustav pravilno protumačio podatke dobivene s pomoću satelita Sentinel, i to njihovom usporedbom sa stanjem koje je utvrđeno na terenu. Kako bi obavila evaluaciju pouzdanosti automatiziranog sustava za procjenu parcela, Komisija je utvrdila dva početna praga koje sustavi agencija za plaćanja ne smiju prijeći:

o 5 % pogrešnog označavanja crvenom bojom, do kojeg dolazi kada se procijeni da poljoprivrednik koji je podnio točnu prijavu ne poštuje pravila. Ta pogreška ima neznatan učinak na proračun EU-a jer bi poljoprivrednik najvjerojatnije uložio žalbu

8 Ti su elementi propisani u člancima 40.a i 40.b Uredbe br. 809/2014 i u smjernicama

„Technical guidance on the decision to go for substitution of OTSC by monitoring” koje je izradio ZIC, 2018., str. 3. – 8.

9 ZIC: „Second discussion document on the introduction of monitoring in place of on the spot checks: rules for processing applications in 2018. – 2019.”, 2018., str. 16.

https://ec.europa.eu/jrc/en/publication/technical-guidance-decision-go-substitution-otsc-monitoringhttps://marswiki.jrc.ec.europa.eu/wikicap/images/b/b9/JRC112913.pdfhttps://marswiki.jrc.ec.europa.eu/wikicap/images/b/b9/JRC112913.pdf

23

o 10 – 20 % pogrešnog označavanja zelenom bojom, do kojeg dolazi kada se poljoprivredniku koji u cijelosti ili djelomično ne poštuje pravila isplate sredstva, a sustav ne otkrije predmetno nepoštovanje. Ta vrsta pogreške može dovesti do isplate prekomjernog iznosa i time jasno utjecati na proračun EU-a. Komisija očekuje da će moći smanjiti taj prag kako se sustavi budu poboljšavali.

29 Tehničke smjernice ne pružaju informacije o nekim ključnim elementima mehanizama za kontrolu kvalitete (minimalni broj uzoraka za testiranje, kriteriji odabira, obveze u pogledu izvješćivanja). Dobro odvagnut okvir za ocjenu kvalitete mogao bi pružiti agencijama za plaćanja koje provode provjere praćenjem dragocjene informacije, uz istodobno smanjenje rizika od financijskih ispravaka. Komisija je 2010. uspostavila takav okvir za ocjenu kvalitete LPIS-a, kojim se od država članica zahtijeva da na godišnjoj osnovi testiraju njegovu kvalitetu i prema potrebi poduzimaju korektivne mjere. Iako je Sud u tematskom izvješću br. 25/201610 upozorio na nedostatke okvira za kvalitetu LPIS-a, također je potvrdio njegov doprinos poboljšanju kvalitete LPIS-a.

30 Pitanje koje se u zakonodavnim izmjenama Komisije nije u cijelosti riješilo odnosi se na složenost pojedinih zahtjeva u programima potpora po površini. Riječ je o kombinaciji pravila na razini EU-a i država članica koja su osmišljena u vrijeme kada program Copernicus i druge tehnologije nisu bile dostupne. Ta pravila mogu biti vrlo složena za neke mjere potpore u okviru ZPP-a, kao što je ekologizacija, koja podrazumijeva izvršenje izravnih plaćanja poljoprivrednicima koji usvoje ili održavaju određene poljoprivredne prakse koje doprinose ostvarivanju ciljeva u području okoliša i klime. Te se prakse ne mogu uvijek pratiti na daljinu, što znači da agencije za plaćanja i dalje imaju potrebu za tradicionalnim kontrolama na terenu (vidi tablicu 1.). Uvođenje ZPP-a za razdoblje nakon 2020. prilika je da se preispita jesu li svi ti zahtjevi korisni i potrebni.

10 Sud, tematsko izvješće br. 25/2016:Sustav za identifikaciju zemljišnih parcela koristan je alat

za utvrđivanje prihvatljivosti poljoprivrednog zemljišta, no upravljanje tim sustavom moglo bi se još poboljšati, odlomci 65. – 72.

https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=38180https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=38180https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=38180https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=38180

24

Tablica 1. – Primjeri zahtjeva u području ekologizacije i mogućnosti njihova praćenja na daljinu na temelju podataka dobivenih s pomoću satelita Sentinel

Praćenje je moguće Praćenje je nemoguće

Prisutnost postrnih usjeva Prisutnost usjeva koji vežu dušik Zemljište na ugaru

Prisutnost dviju vrsta biljaka u postrnim usjevima Elementi krajobraza (redovi stabala, živice, bare, kanali) širine do 20 m

Izvor: Sud, na temelju dokumenata i rasprava Komisije.

Komisija promiče i podržava novi pristup

31 Anketa koju je proveo Sud pokazuje da dvije trećine agencija za plaćanja smatraju da im je Komisija pružila dovoljnu podršku za uvođenje provjera praćenjem. Jedna petina agencija za plaćanja nije smatrala da je Komisija pružila odgovarajuću podršku, no te agencije nisu iznijele valjano obrazloženje takve tvrdnje. Ostatak ispitanika imao je neutralan stav. Sud je utvrdio da Komisija na različite načine aktivno promiče i podržava provjere praćenjem:

o od svibnja 2017. organizirala je više od 15 konferencija, radionica, sastanaka stručnih skupina i seminara na kojima su provjere praćenjem jasno bile jedna od točaka dnevnog reda

o od siječnja 2018. do kolovoza 2019. održala je bilateralne sastanke s agencijama za plaćanja koje su zainteresirane za provedbu provjera praćenjem u 15 država članica i

o odgovorila je na pitanja država članica i objavila središnji dokument s pitanjima i odgovorima o novom pristupu praćenja.

Komisija traži rješenja za smanjenje broja parcela za koje je potrebno daljnje postupanje

32 Gotovo devet desetina agencija za plaćanja koje su sudjelovale u anketi koju je proveo Sud smatralo je da je rizik od prevelikog broja parcela označenih žutom bojom bitan ili izrazito bitan nedostatak. Ako u okviru potpuno automatiziranog dijela sustava

25

nastane popis velikog broja parcela o kojima nema jasnog zaključka na razini čitave skupine podnositelja zahtjeva, radno opterećenje agencije za plaćanja moglo bi biti i veće nego ako bi se provodile tradicionalne terenske kontrole na malom uzorku podnositelja zahtjeva. U okviru provjera praćenjem za parcele označene žutom bojom potrebno je (nakon razmatranja pragova financijskog učinka o kojima je riječ u odlomku 35.) sljedeće daljnje postupanje:

(1) vizualna provjera dostupnih snimki za tu parcelu

(2) traženje i provjera dodatnih informacija od poljoprivrednika

te, ako na temelju toga nije moguće izvesti zaključke:

(3) provedba kontrole na terenu.

33 Male parcele često se označavaju žutom bojom, uglavnom zbog nedostatne prostorne rezolucije Sentinela (odnosno nedovoljnog broja piksela koji su u cijelosti unutar granica relevantne parcele). Agencije za plaćanja imaju različite definicije malih parcela, koje se kreću od 0,2 hektara do 1 hektara. Mogu biti brojne te agenciji za plaćanja uzrokuju puno posla iako obično čine tek mali dio ukupne poljoprivredne površine u nadležnosti relevantne agencije za plaćanja. U tablici 2. prikazan je udio malih parcela označenih žutom bojom u odnosu na sve parcele u nadležnosti triju posjećenih agencija za plaćanja.

Tablica 2. – Udio malih parcela označenih žutom bojom (< 0,5 ha) u odnosu na sve parcele u nadležnosti triju agencija za plaćanja koje provode provjere praćenjem

Agencija za plaćanja Udio malih parcela u pogledu broja Udio malih parcela u

pogledu površine

Belgija (Flandrija) 1,9 % 0,2 %

Danska 5,7 % 0,3 %

Španjolska (Kastilja i Leon) 1,0 % 0,1 % Izvor: agencije za plaćanja u Belgiji (Flandrija), Danskoj i Španjolskoj (Kastilja i Leon).

34 Komisija je predložila sljedeće načine postupanja s malim parcelama: o objedinjavanje susjednih malih poljoprivrednih parcela koje pripadaju istom

gospodarstvu i za koje je prijavljena ista namjena zemljišta u jedinstveno

26

„obilježje od posebnog interesa”. Agencija za plaćanja u Kastilji i Leon (Španjolska) primjenjuje taj pristup

o daljnje postupanje u vezi s malim parcelama o kojima nema jasnog zaključka pri ažuriranju LPIS-a umjesto odlaska u terenski posjet. Komisija dopušta tu mogućnost samo ako se zračne fotografije izrađuju svake godine za cijelu zemlju. Danska je iskoristila tu mogućnost

o prikupljanje satelitskih podataka visoke rezolucije radi dobivanja kvalitetnijih informacija o malim parcelama kako bi se isključila potreba za odlaskom u terenski posjet. ZIC je nedavno sklopio ugovor s pružateljem takvih podataka kako bi testirao taj pristup za 2019. U skladu s tim ugovorom agencije za plaćanja koje tijekom 2019. provode provjere praćenjem mogu dobiti podatke vremenskog niza za male parcele izvedene iz satelitskih snimki visoke rezolucije (veličine piksela od 4 m). Međutim, ti će podatci postati dostupni prekasno da bi ih agencije za plaćanja djelotvorno iskoristile u okviru daljnjeg postupanja za 2019.

35 Te mogućnosti doprinose smanjenju broja parcela označenih žutom bojom. Za preostale parcele Komisija je u svojim tehničkim smjernicama11 i dokumentu s pitanjima i odgovorima odredila novčane pragove, uz odgovarajuće mjere daljnjeg postupanja.

o Ako se očekuje mali učinak na isplatu određenom korisniku za sve parcele označene žutom bojom (manji od 50 eura na razini programa), daljnje postupanje nije potrebno.

o Ako se očekuje srednji učinak (iznad 50 eura na razini programa i manji od 250 eura na razini korisnika), trebalo bi provesti mjere daljnjeg postupanja na uzorku od 5 % parcela označenih žutom bojom.

o Ako se očekuje velik učinak (iznad 250 eura na razini korisnika), potrebno je daljnje postupanje u pogledu svih takvih korisnika.

36 Niži pragovi podrazumijevaju višu razinu jamstva, ali i uzrokuju dodatne provjere u okviru daljnjeg postupanja, a time i više troškove kontrola. Iako je Komisija provela analizu novčanih pragova u okviru postojećeg zakonodavstva o ZPP-u i pregledala

11 ZIC, Second discussion document on the introduction of monitoring in place of on the spot

checks: rules for processing applications in 2018. – 2019., 2018. str. 18.

https://marswiki.jrc.ec.europa.eu/wikicap/images/b/b9/JRC112913.pdfhttps://marswiki.jrc.ec.europa.eu/wikicap/images/b/b9/JRC112913.pdf

27

podatke o troškovima terenskih posjeta kako bi utvrdila prag od 250 eura, to nije učinila za prag od 50 eura.

37 Neke poljoprivredne aktivnosti teško je pratiti s pomoću satelita Sentinel, primjerice ekstenzivnu ispašu na travnjacima ili uzgoj usjeva u staklenicima, a isto vrijedi i za nepostojanje poljoprivrednih aktivnosti (npr. napuštanje zemljišta). U nekim državama članicama to može dovesti do toga da se velik broja parcela označi žutom bojom. Kao moguće rješenje za otkrivanje nekih od tih aktivnosti Komisija je dopustila uporabu fotografija s oznakom geolokacije kao dodatnih dokaza. Agencija za europski GNSS radila je tijekom 2019. na razvoju aplikacije za pametne telefone za fotografije s oznakom geolokacije. Agencije za plaćanja u Danskoj i Italiji surađuju s privatnim poduzećima radi razvoja namjenskih aplikacija. Međutim, agencije za plaćanja koje je Sud posjetio nisu se još koristile fotografijama s oznakom geolokacije u godini podnošenja zahtjeva 2019. (samo za pilot-testiranje u Italiji).

Usluge u digitalnom oblaku koje financira EU upotrebljavale su se za testiranje, a ne za operativno praćenje

38 Program Copernicus najveći je pružatelj svemirskih podataka na svijetu i trenutačno proizvodi 12 terabajta podataka dnevno. Kako bi se olakšao i standardizirao pristup tim podacima, Europska komisija financira uvođenje pet platformi u digitalnom oblaku koje bi omogućile centralizirani pristup podatcima i informacijama iz programa Copernicus te alatima za obradu. Te platforme poznate su kao usluge pristupa podatcima i informacijama (usluge DIAS). Usluge relevantne za poljoprivredu bile su tijekom 2019. dostupne u okviru četiriju platformi12. Oni moraju ispunjavati različite tehničke zahtjeve i omogućiti besplatan pristup podatcima iz programa Copernicus, ali dodatne usluge mogu se naplaćivati (primjerice obrada podataka, pohrana podataka i kombiniranje podataka iz programa Copernicus s drugim skupovima podataka)13.

39 Pružatelji su stavili usluge DIAS na raspolaganje tijekom 2018. Komisija je na jesen 2018. odlučila pružiti agencijama za plaćanja koje provode provjere praćenjem podršku u obliku subvencije za njihov pojedinačni pristup jednoj od četiriju platformi za usluge DIAS za 2019. Subvencija je iznosila 120 000 eura po pružatelju usluga DIAS i

12 CREODIAS, MUNDI, ONDA i SOBLOO.

13 Sud je započeo reviziju aktivnosti Komisije u pogledu promicanja primjene usluga koje se pružaju u okviru glavnih svemirskih programa EU-a, a to su COPERNICUS i GALILEO. Ovom revizijom obuhvaćene su i usluge DIAS.

https://www.gsa.europa.eu/https://www.gsa.europa.eu/https://creodias.eu/https://mundiwebservices.com/https://www.onda-dias.eu/cms/https://sobloo.eu/

28

odnosila se na tri faze: preispitivanje tehničke spremnosti pružatelja usluga DIAS koji obavlja Komisija, upoznavanje agencija za plaćanja s jednim od pružatelja usluga DIAS i operativnu uporabu usluga DIAS u agencijama za plaćanja za 2019. Iako su sve posjećene agencije za plaćanja izrazile stajalište da je besplatno testiranje platforme za usluge DIAS korisno, većina ih se za provedbu provjera praćenjem tijekom 2019. godine služila svojom postojećom infrastrukturom ili ugovorima kao prvim rješenjem. Stoga je dodanu vrijednost koja je ostvarena rashodima Komisije u visini od 480 000 eura tek potrebno utvrditi.

40 Prema anketi koju je Sud proveo u lipnju 2019. većina agencija za plaćanja ne namjerava uskoro prijeći na neku od platformi za usluge DIAS. U razgovorima s predstavnicima agencija za plaćanja i stručne skupine između travnja i rujna 2019. kao razlog za odgađanje prelaska na pružatelje usluga DIAS istaknuti su sljedeći neizvjesni aspekti:

o trošak usluga DIAS danas i u budućnosti. Zbog tehničkih aspekata i poslovnih modela naplaćivanja usluga prema korištenju, većina agencija za plaćanja ne zna koliko bi ih koštalo provoditi provjere praćenjem na platformama za usluge DIAS u svojoj zemlji ili regiji

o činjenica da postoje četiri pružatelja usluga DIAS, od kojih svaki ima različitu tehnologiju i strukturu, otežava agencijama za plaćanja donošenje odluke. Iako Komisija tvrdi da ima rješenje za prenosivost podataka s jedne platforme DIAS na drugu, agencije za plaćanja s tim još nisu upoznate. Situaciju dodatno otežava neizvjesnost u pogledu kontinuiteta usluga na razini dijela ili svih pružatelja usluga DIAS nakon isteka njihovih ugovora.

Rezultati istraživačkih projekata tek se trebaju iskoristiti

41 U okviru svojeg programa za istraživanja i inovacije Obzor 2020. Komisija je izdvojila oko 94 milijuna eura za niz istraživačkih projekata čiji je cilj pratiti poljoprivredu s pomoću podataka iz programa Copernicus Sentinel14. U okviru tih projekata Sud je izdvojio tri projekta koji su izravno doprinijeli aktualnim razvojnim promjenama u području praćenja ZPP-a15. Osim toga, u lipnju 2019. započela je

14 Taj se iznos odnosi na ukupan doprinos EU-a predviđen za 34 istraživačka projekta. Baza

podataka Europske komisije CORDIS, podatci iz veljače 2019.

15 RECAP (2016. – 2018.), SensAgri (2016. – 2019.) i EO4AGRI (2018. – 2020.) za koje je ukupan doprinos EU-a iznosio 6,7 milijuna eura.

https://ec.europa.eu/programmes/horizon2020/en/what-horizon-2020https://www.recap-h2020.eu/http://sensagri.eu/http://eo4agri.eu/

29

provedba ključnog projekta pod nazivom „New IACS Vision in Action” (NIVA), za koji se od EU-a očekuje izdvajanje sredstva u visini od gotovo 10 milijuna eura. Cilj mu je modernizacija integriranog administrativnog i kontrolnog sustava kojim se služe agencije za plaćanja, i to učinkovitom uporabom digitalnih rješenja i elektroničkih alata za smanjenje administrativnog opterećenja i poboljšanje uspješnosti u području okoliša.

42 Europska svemirska agencija (ESA) financirala je projekt kojim se istražuje kako bi se program Copernicus Sentinel mogao iskoristiti za modernizaciju i pojednostavnjenje ZPP-a. Konzorcij od pet društava koja surađuju s agencijama za plaćanja u šest država članica16 započeo je u srpnju 2017. s provedbom projekta Sen4CAP. Cilj je tog projekta pružiti algoritme, proizvode, radne procedure i primjere dobre prakse za izradu satelitskih markera i dobivanje informacija relevantnih za praćenje ZPP-a.

43 Preliminarna verzija sustava za obradu u okviru projekta Sen4CAP (vidi sliku 7.) dostupna je od svibnja 2019., a konačna verzija očekuje se početkom 2020. Agencije za plaćanja stoga se mogu služiti proizvodima projekta Sen4CAP kao osnovom za razvoj vlastitih sustava za provjere praćenjem, ali će algoritme morati prilagoditi lokalnim okolnostima. Na primjer, markeri za berbu u okviru tog projekta dobro funkcioniraju u zemljama sjeverne Europe, ali u zemljama južne Europe potrebno ih je prilagoditi specifičnoj situaciji jer se tamošnje prirodno sušenje usjeva može pogrešno protumačiti kao berba.

16 Češka, Italija (5 regija), Litva, Nizozemska, Rumunjska i Španjolska (Kastilja i Leon). Od

travnja 2019. u projektu sudjeluje i Francuska (1 regija, 1 departman).

https://ec.europa.eu/growth/content/copernicus-incubation-programme-0_en

30 

 

 

Slika 7. – Tijek procesa u okviru projekta SEN4CAP 

 © SEN4CAP, prilagodio Sud. 

44 Budući da je većina istraživačkih projekata u tijeku, agencije za plaćanja koje primjenjuju pristup praćenja tijekom 2019. mogle su ostvariti tek djelomične koristi od njihovih rezultata. 

Pojedine države članice poduzele su mjere za uvođenje novih tehnologija u području izravnih plaćanja  

45 Sud je očekivao da su države članice poduzele odgovarajuće korake za uvođenje novih tehnologija snimanja za praćenje ZPP‐a. Stoga je provjerio jesu li agencije za plaćanja: 

o provodile provjere praćenjem u godini podnošenja zahtjeva 2019. 

o sustavno upotrebljavale podatke iz programa Copernicus Sentinel za provjeru nekih od zahtjeva za potporu 

o upotrebljavale fotografije s oznakom geolokacije ili bespilotne letjelice 

o sudjelovale u istraživačkim projektima o primjeni novih tehnologija koji su financirani sredstvima EU‐a ili ESA‐e i 

o provele pilot‐projekte za testiranje primjene novih tehnologija. 

31

15 agencija za plaćanja selektivno je provodilo provjere praćenjem tijekom 2019.

46 Kao što je prikazano na slici 8., za godinu podnošenja zahtjeva 2019. 15 agencija za plaćanja od njih 66 u pet država članica provodilo je provjere praćenjem nad svim ili nad dijelom površina u svojoj nadležnosti te za sve ili za neke programe potpora. Na slici 8. prikazano je i sedam država članica sudionica u projektu Sen4CAP.

32 

 

 

Slika 8 . – Provedba provjera praćenjem i sudjelovanje u projektu Sen4CAP tijekom 2019. 

 Izvor:  Sud, na temelju informacija Komisije i posjećenih država članica. 

47 Uzimajući u obzir tehničke smjernice koje je izradio ZIC, tih 15 agencija za plaćanja razvilo je različite metodologije za praćenje zahtjeva iz različitih programa potpore koji se primjenjuju u njihovim regijama (vidi sliku 9. i okvir 1.). Vrste usjeva, poljoprivredne prakse i agroklimatski uvjeti čimbenici su koji imaju važnu ulogu. 

33

Slika 9. – Različiti pristupi obavljanju provjera praćenjem

Izvor: Sud, na temelju informacija prikupljenih tijekom posjeta državama članicama.

UPORABA SENTINELA

S1 I S2 U KOMBINACIJI

SAMO S2

OTKRIVANJE VRSTE USJEVA

STROJNO UČENJE

ANALIZA VREMENSKIH

NIZOVA INDEKSA

VEGETACIJE

(nema strojnog učenja)

NAOBLAKA

FILTAR NAOBLAKE ESA-e *

VLASTITI FILTAR NAOBLAKE *

BEZ FILTRA NAOBLAKE *

(oblaci su dio skupa podataka za strojno

učenje)

OČITOVANJE POLJOPRIVRED

NIKA

ZATRAŽENO PRIJE DALJNJEG

POSTUPANJA STRUČNJAKA

ZATRAŽENO NAKON DALJNJEG POSTUPANJA

STRUČNJAKA

NIJE ZATRAŽENO

TERENSKI POSJETI

POSJETIT ĆE SVE PARCELE OZNAČENE CRVENOM BOJOM

BRZI TERENSKI POSJETI ZA SVE

PARCELE OZNAČENE ŽUTOM BOJOM BEZ JASNOG ZAKLJUČKA

* Filtriranje naoblake odnosi se na postupak uklanjanja oblaka i njihove sjene iz satelitskih podataka

34

Okvir 1.

Primjeri metodologija i uporabe podataka dobivenih s pomoću satelita Sentinel za provjere praćenjem tijekom 2019.

Agencija za plaćanja u Belgiji (Flandrija) prati zahtjeve u vezi s prihvatljivošću za tri programa. Za potrebe tih programa poljoprivrednici moraju dokazati da svoje zemljište upotrebljavaju za neki oblik poljoprivredne aktivnosti.

Algoritam umjetne inteligencije, u koji su učitani vremenski nizovi snimki satelita Sentinel 1 i 2 (u kombinaciji s informacijama iz prijava poljoprivrednika), predviđa vjerojatnost uvrštavanja svake parcele u jednu od pet kategorija (obradivo zemljište, travnjak, mahunasti usjevi, ugar i neprihvatljivo). Parcele za koje rezultat algoritma ne odgovara prijavi poljoprivrednika označuju se crvenom bojom te se za njih poduzima daljnje postupanje u obliku terenskog posjeta. Ako rezultat algoritma ne navodi na jasan zaključak (označavanje žutom bojom), poduzima se daljnje postupanje u obliku provjere parcela na zaslonu i, ako je potrebno, terenskog posjeta. Iz tog su postupka za 2019. isključeni trajni nasadi jer se oni provjeravaju u okviru ažuriranja LPIS-a.

Agencija za plaćanja u Španjolskoj (Kastilja i Leon) prati zahtjeve za devet programa. Za osnovne programe dovoljno je provjeriti upotrebljava li se zemljište kao obradivo zemljište, travnjak ili za trajne nasade. Za ekologizaciju i dobrovoljnu proizvodno vezanu potporu potrebno je preciznije utvrđivanje usjeva.

Agencija za plaćanja stoga provodi kategorizaciju (26 kategorija usjeva i 9 kategorija koje nisu povezane s vrstom usjeva) primjenom algoritma za strojno učenje u koji su učitane prijave poljoprivrednika za kategorije usjeva i uporabom drugih izvora podataka za utvrđivanje kategorija koje nisu povezane s vrstom usjeva. Kategorizacija se provodi s pomoću vremenskih nizova snimki satelita Sentinel 2 (u kombinaciji s klimatskim podatcima i informacijama o nadmorskoj visini, orijentaciji i nagibu). Izrađene su i druge vrste markera, npr. one koji se odnose na vrstu usjeva ili za otkrivanje određenih događaja (npr. priprema zemljišta za uzgoj usjeva). Sve parcele o kojima ne postoje jasni zaključci ili parcele koje možda nisu sukladne s pravilima označuju se žutom bojom. Za parcele iznad određenog financijskog praga poduzimaju se mjere daljnjeg postupanja u obliku uredskih provjera (vidi sliku 5.), a ako ni tada nema jasnog zaključka, obavlja se terenski posjet.

48 Iako kvalitetu radarskih podataka dobivenih s pomoću satelita Sentinel 1 ne narušava prisutnost naoblake, agencije za plaćanja rjeđe ih upotrebljavaju jer ih je teže obrađivati i tumačiti. Međutim, neke agencije za plaćanja (Belgija (Flandrija) i Danska) uspješno su ih uključile u algoritme za strojno učenje, dok ih druge koriste za otkrivanje košnje travnjaka (Italija).

35

49 U tablici 3. prikazano je da za ključni program potpore po površini (program osnovnih plaćanja) četiri posjećene agencije za plaćanja na koncu imaju različite udjele parcela označenih žutom i crvenom bojom za koje je možda potrebno daljnje postupanje. Razlike između udjela parcela označenih crvenom/žutom bojom uglavnom su posljedica veličine obrađivanih parcela, vrste praćenih parcela/aktivnosti (aktivnost košnje lakše je otkriti nego ispašu) i primijenjenih metodologija (npr. broj i točnost markera). Međutim, udio parcela za koje je potrebna kontrola na terenu za te agencije za plaćanja doseže najviše 1 %.

Tablica 3. – Sažetak prvih rezultata provjera praćenjem za 2019. za program osnovnih plaćanja (prema podatcima agencija za plaćanja do 7. 1. 2020.)

Država (regija)

Ukupna površina praćenih parcela

(ha)

Ukupan broj

praćenih parcela

Parcele označene

crvenom/žutom

bojom nakon

automatizirane

obrade

Parcele označene

crvenom/žutom

bojom za koje su

obavljene uredske provjere

Parcele označene

crvenom/žutom bojom

provjerene na terenu

Belgija (Flandrija) 599 545 397 568 3,5 % 1,5 % 1,0 %

Danska 2 537 188 506 717 11,2 % 11,1 % 0,1 %

Italija (6 praćenih pokrajina)

1 104 491 718 692 3,3 % 1,0 % nepoznato

Španjolska (Kastilja i Leon)

329 029 128 479 2,9 % 1,9 % 0,2 %

Izvor: agencije za plaćanja u Belgiji (Flandrija), Danskoj, Italiji (AGEA) i Španjolskoj (Kastilja i Leon).

50 Anketa koju je proveo Sud pokazuje da 2020. još 13 agencija za plaćanja u osam država članica planira započeti provjere praćenjem. To bi značilo da bi 2020. godine 28 agencija za plaćanje u 13 država članica moglo provoditi provjere praćenjem za neke programe potpore i za dio površina u svojoj nadležnosti (vidi sliku 10.). Kako bi bile spremne za uvođenje tih provjera tijekom 2020., 11 od tih 13 agencija za plaćanja uložilo je u IT infrastrukturu i provelo pilot-projekte. Osam njih također je poboljšalo

36

kvalitetu svojeg LPIS-a i izmijenilo organizacijske procese. Šest ih se već savjetovalo s udruženjima poljoprivrednika.

Slika 10 . – Predviđena primjena provjera praćenjem u 28 agencija za plaćanja tijekom 2020., prema programima i području primjene

Izvor: anketa koju je proveo Sud.

Agencije za plaćanja služe se novim tehnologijama snimanja i u svojem radu koji ne obuhvaća provjere praćenjem

51 Mnoge agencije za plaćanja, čak i one koje ne provode provjere praćenjem, služe se novim tehnologijama snimanja za druge aspekte svojega rada (vidi sliku 11.).

39,3 %

17,9 %

21,4 %

25,0 %

25,0 %

50,0 %

17,9 %

28,6 %

14,3 %

17,9 %

10,7 %

64,3 %

50,0 %

53,6 %

57,1 %

7,1 %

Program osnovnih plaćanja / program jedinstvenih

plaćanja po površini

Ekologizacija

Dobrovoljna proizvodno vezana potpora

Područja s prirodnim ograničenjima

Program za mlade poljoprivrednike

Primjenjuju se na SVE podnositelje zahtjeva

Ne primjenjuju se

Primjenjuju se na DIO podnositelja zahtjeva

Nije primjenjivo (program se ne primjenjuje)

37

Slika 11. – Način na koji se agencije za plaćanja služe tehnologijama snimanja za provjeru sukladnosti subvencija po površinama u okviru ZPP-a u razdoblju do lipnja 2019.

Izvor: anketa koju je proveo Sud.

52 Najrašireniji su način ad hoc uporaba snimki satelita Sentinel za vizualne provjere i fotografije s oznakom geolokacije Gotovo polovica agencija za plaćanja služi se fotografijama s oznakom geolokacije, koje obično snime njihovi službenici zaduženi za kontrole, a ne poljoprivrednici.

53 Povrh 15 agencija za plaćanja koje su tijekom 2019. provodile provjere praćenjem, 12 agencija za plaćanja odgovorilo je da se pri provjerama zahtjeva za potporu služe podatcima iz programa Copernicus Sentinel ili drugim satelitskim podatcima. Pojedine agencije za plaćanja također su uključene u ključne istraživačke projekte kao što su Sen4CAP (vidi odlomak 42. ), „Sentinels Synergy for Agriculture” (SensAgri), „Reinforcing CAP” (RECAP) ili „Earth Observation for Agriculture” (EO4AGRI)

54 Rezultati provedene ankete pokazali su da se osam od 59 agencija za plaćanja služilo bespilotnim letjelicama. Službenici agencije za plaćanja u Danskoj zaduženi za kontrole upotrebljavaju bespilotne letjelice za provjeru područja kojima je teško pristupiti, čime smanjuju ne samo vlastiti zdravstveni i sigurnosni rizik nego i vrijeme potrebno za provjere. Agencije za plaćanja najčešće navode ograničenu autonomiju i regulatorna ograničenja kao razloge za to što bespilotne letjelice ne upotrebljavaju u većoj mjeri.

Sustavna uporaba satelitskih podataka iz programa Copernicus Sentinel-2 (uključujući pilot-projekte)

Sustavna uporaba satelitskih podataka iz programa Copernicus Sentinel-1 (uključujući pilot-projekte)

Ad hoc uporaba satelitskih snimki iz programa Copernicus Sentinel radi vizualnih provjera

Sustavna upotreba drugih satelitskih podataka (izvan provjera povezanih s metodom daljinskog istraživanja)

Fotografije s oznakom geolokacije kao dokaz

Slike bespilotnih letjelica kao dodatni dokazi

DA NE

50,8 %

35,6 %

44,1 %

27,1 %

13,6 %

15,3 %

http://sensagri.eu/https://www.recap-h2020.eu/http://eo4agri.eu/

38

Prepreke koje otežavaju uvođenje novih tehnologija

55 U provedenoj anketi utvrđene su brojne prepreke koje odgađaju uvođenje provjera praćenjem u agencije za plaćanja (vidi sliku 12.).

Slika 12. – Prepreke koje onemogućavaju agencijama za plaćanja primjenu provjera praćenjem

Izvor: anketa koju je proveo Sud.

56 Iako Komisija može poduzeti mjere da ukloni ili ublaži neke od tih prepreka (vidi odlomke 29. i 34. – 40.), ostatkom mjera trebaju se pozabaviti agencije za plaćanja. To se odnosi na razvoj IT infrastrukture, prilagodbu unutarnjih procesa i promjenu organizacijske strukture kako bi se pružila podrška djelotvornoj primjeni provjera praćenjem.

57 U razgovorima s predstavnicima agencija za plaćanja i stručnjacima istaknuta su tri glavna izazova:

o ulaganje u novi pristup praćenja dok istodobno postoji određena neizvjesnost u pogledu ZPP-a za razdoblje nakon 2020.17 (za koji je Komisija predložila novi

17 Prijedlog uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o financiranju i nadzoru zajedničke

poljoprivredne politike te upravljanju njome i o stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 1306/2013 (SWD(2018) 01 final.

3,4 %

16,9 %

11,9 %

10,2 %

27,1 %

35,6 %

37,3 %

47,5 %

25,4 %

35,6 %

40,7 %

47,5 %

45,8 %

47,5 %

50,8 %

40,7 %

44,1 %

39,0 %

35,6 %

37,3 %

23,7 %

15,3 %

6,8 %

8,5 %

27,1 %

8,5 %

11,9 %

5,1 %

3,4 %

1,7 %

5,1 %

3,4 %

Potrebno je poboljšati IT infrastrukturu(hardver i softver)

Postoji rizik da će poljoprivrednici poduzeti pravne radnje jer se ne slažu s ocjenom

Broj parcela za koje je potrebno daljnje postupanje je prevelik (previše parcela označenih žutom bojom na temelju pravila

za 2018./2019.)

Razvoj sustava dugotrajan je i skup u usporedbi s koristima

Podrazumijevaju se znatne promjene u organizacijskoj strukturi agencije za plaćanja

Nesigurnost u zakonodavstvu u pogledu revizija sukladnosti koje provodi Komisija

Poljoprivrednici mogu smatrati da su praćenje i upozorenja intruzivni

Potrebno je uvesti opsežne promjene u LPIS

Vrlo bitno (blokirajući čimbenik) Nije toliko bitnoBitno Nebitno

39

model ostvarivanja politike i novi sustav za praćenje površina koji države članice trebaju uspostaviti)

o razvoj inovativnih IT rješenja, kao što su obrada podataka vremenskih nizova dobivenih s pomoću satelita Sentinel (velike količine podataka) i algoritmi za strojno učenje (umjesto standardnih alata za obradu snimki), pri čemu neke agencije za plaćanja ne raspolažu odgovarajućim stručnim znanjem i

o ostvarivanje potencijalne sinergije među agencijama kroz njihovu suradnju (na razini EU-a ili u dobrovoljnim skupinama). To bi se moglo primijeniti na predobradu podataka iz programa Copernicus Sentinel, arhiviranje ili dobivanje slika visoke rezolucije za daljnje postupanje u vezi s malim parcelama (vidi odlomak 34.).

58 Kao što je prikazano na slici 13., unatoč tim izazovima većina agencija za plaćanja planira primjenjivati nove tehnologije za provjeru zahtjeva za potporu u svojim sustavima za ZPP nakon 2020., iako se vrste i očekivane primjene tehnologije razlikuju.

Slika 13. – Procesi koje agencije za plaćanja očekuju primjenjivati u budućnosti za provjeru zahtjeva za potporu u okviru ZPP-a nakon 2020.

Izvor: anketa koju je proveo Sud.

Vrlo vjerojatno Vjerojatno Nije vjerojatno Nije nimalo vjerojatno Nema mišljenja

PROVJERE PRAĆENJEM(Programi povezani s površinom –I. stup)

I.

UPORABA SLIKA DOBIVENIH S POMOĆU BESPILOTNIH LETJELICA

SUSTAVNE PROVJERE S POMOĆU PODATAKA IZ PROGRAMA COPERNICUS SENTINEL(Programi povezani s površinom – II. stup)

II.UPORABA FOTOGRAFIJA S OZNAKAMA GEOLOKACIJE

SUSTAVNE PROVJERE DIJELA ZAHTJEVA VIŠESTRUKE SUKLADNOSTI

PRAĆENJE USPJEŠNOSTI(u skladu s prijedlogom Komisije o ZPP-u nakon 2020.)

Napomena: svaki kvadratić predstavlja jednu agenciju za plaćanja

40

Sporiji napredak u nošenju s izazovom primjene novih tehnologija za praćenje zahtjeva u području okoliša i klime

59 Osim primjene novih tehnologija za provedbu provjera prihvatljivosti za potporu po površini u obliku izravnih plaćanja, Sud je i od Komisije i država članica očekivao da poduzmu inicijative za primjenu tih tehnologija za praćenje određenih zahtjeva u području okoliša i klime, kao što su obveza uzgoja postrnih usjeva ili zabrana spaljivanja strništa.

60 Ta će tehnologija postati važnija u ZPP-u nakon 2020. jer se zakonodavnim prijedlozima Komisije uvodi obvezni sustav za praćenje površina čija je svrha pratiti politiku u području poljoprivrede, okoliša i klime.

61 Sud je ispitao je li Komisija poduzela odgovarajuće korake da se omogući primjena novih tehnologija snimanja za praćenje zahtjeva višestruke sukladnosti te zahtjeva u vezi s poljoprivredom, okolišem i klimom u okviru ruralnog razvoja:

o predlaganjem izmjena zakonodavstva

o procjenom toga u kojoj se mjeri postojeći zahtjevi mogu pratiti s pomoću novih tehnologija

o prepoznavanjem, razmjenom i podrškom primjera dobre prakse i

o procjenom načina na koji nove tehnologije mogu doprinijeti praćenju zahtjeva u području okoliša i klime.

62 Sud je također provjerio jesu li agencije za plaćanja počele upotrebljavati nove tehnologije za praćenje programa povezanih s višestrukom sukladnošću ili poljoprivredom, okolišem i klimom, odnosno jesu li to namjeravale učiniti u bliskoj budućnosti.

41

Komisija je podupirala primjenu pristupa praćenja i pritom davala prednost programima izravnih plaćanja

63 Pravila o višestrukoj sukladnosti (vidi odlomak 03.) obuhvaćaju standarde za dobro poljoprivredno i okolišno stanje zemljišta (GAEC), koji su utvrđeni na nacionalnoj razini, te propisane zahtjeve o upravljanju (SMR), koji su utvrđeni na razini EU-a18. Postoji sedam standarda GAEC i tri zahtjeva SMR povezana s površinom koji se odnose na okoliš, klimatske promjene i dobro poljoprivredno stanje zemljišta.

64 Programi plaćanja za poljoprivredu i okoliš različiti su u različitim dijelovima EU-a. Cilj im je jačanje odnosa između poljoprivrede, okoliša i klime poticanjem poljoprivrednika da provode prakse koje su ekološki prihvatljive. Poljoprivrednici dobrovoljno sudjeluju u tim mjerama.

65 Komisija je dosad u svom radu davala veću prednost korištenju provjera praćenjem za programe izravnih plaćanja po površini nego za programe povezane s višestrukom sukladnošću te s poljoprivredom, okolišem i klimom u okviru ruralnog razvoja. Pravni okvir za primjenu provjera praćenjem na izravna plaćanja i ruralni razvoj dostupan je od svibnja 2018. (vidi odlomak 11.) te je Komisija tijekom 2019.19 izradila pravni okvir za primjenu provjera praćenjem i u području višestruke sukladnosti (vidi odlomak 24.).

66 Komisija je 2019. počela preispitivati zahtjeve višestruke sukladnosti kako bi utvrdila zahtjeve povezane s površinom koji bi se mogli pratiti na daljinu. Komisija je također neslužbeno procijenila uporabu podataka dobivenih s pomoću satelita Sentinel za praćenje zahtjeva iz mjera za područje poljoprivrede, okoliša i klime. Budući da programe u području poljoprivrede, okoliša i klime izrađuju relevantna tijela država članica i da se ti programi međusobno znatno razlikuju kako unutar država članica tako i među njima, Komisija je provela tu neslužbenu analizu na uzorku agencija za plaćanja. Utvrdila je da su mnogi zahtjevi prekomjerno složeni da bi se pratili samo na temelju podataka dobivenih s pomoću satelita Sentinel (vidi tablicu 4.). Komisija je svojom početnom analizom primjenjivosti provjera praćenjem za višestruku sukladnost

18 Cjeloviti popis standarda GAEC i zahtjeva SRM nalazi se u Prilogu II. Uredbi (EU)

br. 1306/2013.

19 Provedbena uredba Komisije (EU) 2019/1804 od 28. listopada 2019. o izmjeni Provedbene uredbe (EU) br. 809/2014 u pogledu izmjena zahtjeva za potporu ili zahtjeva za plaćanje, provjera u okviru integriranog administrativnog i kontrolnog sustava te kontrolnog sustava u odnosu na višestruku sukladnost

42

pokazala da se mnogi zahtjevi obuhvaćeni standardima GAEC mogu pratiti, ali da se od sedam postojećih standarda trenutačno u cijelosti može pratiti (uz određena ograničenja) samo jedan. Nijedan zahtjev SMR od postojećih triju ne može se u cijelosti pratiti.

Tablica 4. – Mogućnosti praćenja zahtjeva višestruke sukladnosti te uvjeta prihvatljivosti u području poljoprivrede, okoliša i klime u okviru ruralnog razvoja na temelju podataka dobivenih s pomoću satelita Sentinel

Za praćenje su trenutačno dovoljni samo sateliti Sentinel

Za praćenje trenutačno nisu dovoljni samo sateliti Sentinel

Prisutnost zelenog pokrova tijekom određenih razdoblja Plodored Granični pojasevi (širi od 20 m) Zabrana paljenja obradivog strništa Očuvanje obilježja krajobraza (živice, drvoredi, drveće u skupinama itd.) ovisno o njihovoj veličini/širini Košnja travnjaka u određenom razdoblju (npr. 2 tjedna) Zabrana obrađivanja tla

Granični pojasevi (uži od 20 m) Zabrana uporabe pesticida na graničnim pojasevima Zabrana rezanja živica i stabala u sezoni razmnožavanja ptica i podizanja ptića Očuvanje obilježja krajobraza (jarci, izolirana stabla, tradicionalni suhozidi) Pojasevi bez kultura i cvjetne trake ograničene veličine Uklanjanje bala sijena nakon košnje Kontrola invazivnih vrsta

Izvor: Sud, na temelju informacija Komisije i razgovora s njezinim predstavnicima.

67 Imajući na umu osmišljavanje sljedeće generacije satelita Sentinel (nakon 2030.) Komisija ima odgovornost prikupiti informacije o tome što je korisnicima potrebno i dostaviti te informacije ESA-i. Prikupljene informacije pokazuju da postoji potražnja za toplinskim podatcima, uz sličnu prostornu i vremensku rezoluciju kao i za Sentinel 2, kao i za većom prostornom rezolucijom postojećih sustava. Trenutačno bi se u okviru jedne od budućih misija visokog prioriteta koje ESA razmatra mogao upotrijebiti toplinski infracrveni senzor visoke rezolucije kojim bi se vrlo često bilježili podatci o temperaturi kopnene površine20. Takvim bi se senzorom mogao otkriti stres biljaka

20 https://www.esa.int/Our_Activities/Observing_the_Earth/Copernicus/Candidate_missions

https://www.esa.int/Our_Activities/Observing_the_Earth/Copernicus/Candidate_missions

43

uzrokovan manjkom vode što bi moglo biti korisno za praćenje navodnjavanja i nezakonitog zahvaćanja vode ili za prilagodbu intenziteta navodnjavanja u pametnoj poljoprivredi.

Agencije za plaćanja još ne primjenjuju pristup praćenja za provjere višestruke sukladnosti i programe povezane s poljoprivredom, okolišem i klimom u okviru ruralnog razvoja

68 Nijedna agencija za plaćanja nije tijekom 2019. počela primjenjivati pristup provjera praćenjem za višestruku sukladnost i programe povezane s poljoprivredom i okolišem u okviru ruralnog razvoja. Posjećene agencije za plaćanja nisu planirale proširiti primjenu provjera praćenjem na programe povezane s poljoprivredom, okolišem i klimom u okviru ruralnog razvoja. U pogledu višestruke sukladnosti navele su da bi u budućnosti mogle pratiti neke od relevantnih zahtjeva (kao što su zabrana spaljivanja strništa ili prisutnost minimalnog pokrova tla). Na slici 14. prikazani su, na temelju provedene ankete, udjeli agencija za plaćanja koje 2020. planiraju upotrebljavati podatke iz programa Copernicus Sentinel za praćenje mjera u području poljoprivrede, okoliša i klime te određenih zahtjeva višestruke sukladnosti.

Slika 14. – Predviđena upotreba podataka iz programa Copernicus Sentinel za sustavne provjere višestruke sukladnosti i mjera u području poljoprivrede, okoliša i klime od 2020. nadalje

Izvor: anketa koju je proveo Sud.

69 Prema navodima posjećenih agencija za plaćanja, agencije za plaćanja ne upotrebljavaju podatke iz programa Copernicus Sentinel za provjere višestruke sukladnosti jer ne mogu pratiti sve zahtjeve višestruke sukladnosti na daljinu (vidi tablicu 4.) te će i dalje morati provoditi kontrole na terenu za druge zahtjeve.

Očuvanje obilježja krajobraza(GAEC 7)

Održavanje razine organske tvari tla(GAEC 6)

Minimalno upravljanje zemljištem koje odražava uvjete specifične za lokaciju u svrhu ograničavanja erozije(GAEC 5)

Minimalni pokrov tla(GAEC 4)

Mjere u području poljoprivrede i okoliša20,3 %

13,6 %

6,8 %

5,1 %

5,1 %

44

Time se ograničavaju prednosti prelaska na praćenje. Agencija za plaćanja u Danskoj smatrala je da bi postupno trebalo uvesti sankcije za prihvaćanje provjera praćenjem za zahtjeve višestruke sukladnosti među poljoprivrednicima.

70 Agencije za plaćanja provjeravaju poštovanje pravila o višestrukoj sukladnosti (vidi odlomak 03.) na uzorku od najmanje 1 % poljoprivrednika. Ako je poljoprivrednik prekršio određena pravila o višestrukoj sukladnosti, agencije za plaćanja ovisno o razmjeru, ozbiljnosti i trajanju tog kršenja mogu smanjiti iznos potpore za između 1 i 5 %, osim ako je riječ o manjem kršenju pravila koje poljoprivrednik može ispraviti. U godišnjem izvješću o radu GU-a za poljoprivredu stoji da je za godinu podnošenja zahtjeva 2017. kontrola obavljena nad više od 2 % svih poljoprivrednika u EU-u. Na svakih pet poljoprivrednika nad kojima je obavljena kontrola jednom od njih smanjena je potpora zbog kršenja barem jednog od pravila o višestrukoj sukladnosti. Poljoprivrednicima za koje je utvrđeno da su prekršili pravila o višestrukoj sukladnosti isplaćena potpora u prosjeku je umanjena za 2,6 %21. Ukupan iznos tih kazni dosegnuo je gotovo 40 milijuna eura, što je oko 0,07 % rashoda u okviru ZPP-a.

71 Na slici 15. prikazana je trogodišnja prosječna razina prijavljenih kršenja pravila za tri ključna standarda višestruke sukladnosti koji se mogu pratiti na daljinu.

21 GU AGRI, Godišnje izvješće o radu za 2018. – Prilozi, str. 198. i 199.

45

Slika 15. – Postotak agencija za plaćanja prema razinama utvrđenih kršenja pravila o višestrukoj sukladnosti (prosjek za razdoblje 2015. – 2017.)

Izvori: statistički podatci Komisije o rezultatima kontrola višestruke sukladnosti koje su države članice provele za razdoblje 2015. – 2017.

72 Za posljednju godinu za koju su bile dostupne informacije (2017.) Sud je izračunao da osamnaest agencija za plaćanja nije otkrilo nijedno kršenje pravila za ta tri standarda, dok ih je petnaest utvrdilo da je više od 5 % poljoprivrednika prekršilo uvjete iz barem jednog od tih standarda.

Komisija ne traži od država članica da primjenjuju nove tehnologije za izravno praćenje utjecaja poljoprivrede na okoliš i klimu u razdoblju nakon 2020.

73 Prijedlozi Komisije iz lipnja 2018. za ZPP nakon 2020. sadržavaju posebne ciljeve u području okoliša i klime. Države članice trebaju se pozabaviti tim ciljevima u svojim strateškim planovima za ZPP.

Glavne mjere (broj država članica)

• Zabrana paljenja strništa osim zbog zdravlja bilja (28)

• Plodored (3)

Glavne mjere (broj država članica)

• Ograničenje u pogledu usjeva koji će se zasaditi (8)

• Zabrana oranja tijekom određenog razdoblja (3)

Minimalno upravljanje zemljištem koje odražava uvjete specifične za

lokaciju u svrhu ograničavanja erozije(GAEC 5)

Minimalni pokrov tla(GAEC 4)

Glavne mjere (broj država članica)

• Ostaci usjeva/strnišni pokrov (11)• Zasijana vegetacija (9)• Trajni travnjak / travnati pokrov /

zeleni pokrov (9)

Održavanje razine organske tvari tla

(GAEC 6)

Ukupno 55 agencija za plaćanja *Ukupno 53 agencije za plaćanja

*

Ukupno 53 agencije za plaćanja *

Nisu utvrđene nesukladnosti

Nesukladnosti su utvrđene u 2 % uzorka ili manje

Nesukladnosti su utvrđene u više od 5 % uzorka

Nesukladnosti su utvrđene u 2 % – 5 % uzorka

3,8 %8,2 %

21,4 %

66,7 %

12,1 %

26,1 %

12,1 %

49,7 %

6,9 %

20,8 %

6,9 %

65,4 %

Sud je iz početnog skupa od 69 agencija za plaćanja isključio one za koje podatci nisu bili potpuni ili nisu bili dostupni za sve tri godine (2015. – 2017.)

46

74 Komisija predlaže utvrđivanje niza pokazatelja uspješnosti za mjerenje napretka u ostvarenju tih ciljeva. U nastavku slijede uobičajene definicije pokazatelja uspješnosti22 koje je sastavio Sud (popraćene primjerima u području poljoprivrede):

o Pokazateljima ostvarenja mjeri se ono što je postignuto ili ostvareno određenim projektom financiranim sredstvima EU-a (npr. broj hektara obuhvaćenih zabranom raspršivanja sredstava za zaštitu bilja).

o Pokazateljima rezultata mjere se neposredne posljedice određenog projekta ili programa po njegovu dovršetku (npr. udio poljoprivrednog zemljišta koje se obrađuje bez sredstava za zaštitu bilja).

o Pokazateljima učinka mjere se dugoročne posljedice dovršenog projekta ili programa koje mogu biti društveno-gospodarske, financijske ili mogu utjecati na okoliš (npr. koncentracija ostataka sredstava za zaštitu bilja u površinskim vodama).

75 Sud je u prethodnim izvješćima23 opetovano isticao da pokazatelj rezultata koji je uspostavila Komisija i kojim se mjeri „Udio područja obuhvaćen mjerama ekologizacije” nije bio od velike koristi za praćenje rezultata postignutih ekologizacijom. U mišljenju Suda br. 7/201824 o prijedlozima Komisije za ZPP nakon 2020. upućuje se na niz revizijskih izvješća Suda u kojima se kritizira postojeći zajednički okvir za praćenje i evaluaciju ZPP-a. U prilogu I. tom mišljenju Sud se osvrnuo na svrsishodnost i kvalitetu predloženih pokazatelja. Među ostalim, istaknuto je da se, na primjer, pokazateljima kojima se mjere površine uključene u mjere s klimatskim obvezama ne uzimaju u obzir razlike u tome koliko te površine doprinose klimatskim promjenama (svaki se hektar jednako računa). To znači da bi zbog različitih uvjeta kojih se poljoprivrednici u različitim državama članicama moraju pridržavati učinak tih mjera mogao biti potpuno različit.

22 Sud, pojmovnik godišnjeg izvješća Suda za financijsku godinu 2018.. 23 Sud, godišnje izvješće za 2018., odlomak 7.63 i tematsko izvješće br. 21/2017:„Ekologizacija:

složeniji oblik potpore dohotku koji još nije djelotvoran u pogledu okoliša”, odlomci 26. – 33.

24 Sud, Mišljenje br. 7/2018 o prijedlozima Komisije o uredbama koje se odnose na zajedničku poljoprivrednu politiku za razdoblje nakon 2020., odlomak 72.

https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/GLOSSARY_AR_2018/GLOSSARY_AR_2018_EN.pdfhttps://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=50534https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=44179https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=44179https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=44179https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=47751https://www.eca.europa.eu/en/Pages/DocItem.aspx?did=47751

47

76 U procjeni koju je obavila za pokazatelje za ZPP nakon 2020. Komisija je izdvojila tri pokazatelja (I.10, I.13 i I.2025) koji se mogu temeljiti na podatcima dobivenima s pomoću satelita Sentinel, pored drugih izvora. Komisija predlaže da se brojni drugi pokazatelji utemelje na postojećim istraživanjima / bazama podataka kojima upravljaju države članice (npr. LPIS), Eurostat (npr. statističko istraživanje o upotrebi i pokrivenosti zemljišta) i Europska agencija za okoliš.

25 COM(2018) 392: Prilog I. prijedlogu uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju pravila o potpori za strateške planove koje izrađuju države članice u okviru zajedničke poljoprivredne politike (strateški planovi u okviru ZPP-a) i koji se financiraju iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) te o stavljanju izvan snage Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća i Uredbe (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća.

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2018%3A392%3AFIN

48

Zaključci i preporuke 77 Prema navodima Komisije i dionika ZPP-a, korištenje podatcima iz programa Copernicus Sentinel i drugim tehnologijama snimanja za praćenje potpore po površini može donijeti znatne koristi za poljoprivrednike, javne uprave i okoliš (vidi odlomke 15. – 19.). Sud je u sklopu ove revizije ispitao je li Komisija djelotvorno poticala široku primjenu tih novih tehnologija i jesu li države članice poduzele odgovarajuće mjere za njihovo uvođenje (vidi odlomke 20. – 22.).

78 Utvrđeno je da Komisija potiče primjenu novih tehnologija, posebice za praćenje potpore po površini u obliku izravnih plaćanja. Pravni okvir kojim je omogućena uporaba podataka dobivenih s pomoću satelita Sentinel u svrhu provjere zahtjeva poljoprivrednika za potporu po površini stupio je na snagu u svibnju 2018. U zakonodavnim izmjenama uvedenima u listopadu 2019. razjašnjena su mnoga područja novog pristupa praćenja, ali su agencije za plaćanja i dalje zabrinute zbog mogućih ishoda budućih revizija koje bude obavljala Komisija jer pravila za novi pristup nisu jednako detaljna kao pravila za tradicionalne provjere. Iako se time otvaraju mogućnosti za inovacije te je Komisija izrazila spremnost da održi rasprave i pronađe rješenja ako se pojave veći problemi, agencije za plaćanja očekuju od Komisije daljnje smjernice kako bi mogle donositi prave odluke i smanjiti rizik od budućih financijskih ispravaka. Drugi je problem složenost trenutačnih mjera potpore u okviru ZPP-a jer se pojedini zahtjevi ne mogu uvijek pratiti na daljinu (vidi odlomke 24. – 30.).

79 U anketi koju je proveo Sud većina agencija za plaćanja također je izrazila zabrinutost zbog rizika da se zaključci o velikom broju parcela neće moći izvesti s pomoću automatizacije, posebice ako će biti potrebno daljnje praćenje u obliku terenskih posjeta. To bi mogao biti slučaj s malim parcelama, kao i s parcelama na kojima se obavljaju određene vrste aktivnosti (npr. ekstenzivna ispaša). Komisija je poduzela određene korake kako bi pronašla rješenja za te probleme, ali i dalje ih je potrebno testirati u radnom okruženju (vidi odlomke 32. – 37.).

80 Prelazak na provjere praćenjem iziskuje znatne prilagodbe IT sustava te dio agencija za plaćanja smatra da za to trenutačno ne raspolažu potrebnim resursima i stručnim znanjem. Komisija je poduzela određene inicijative da olakša pristup podatcima dobivenima s pomoću satelita Sentinel i uslugama obrade u digitalnom oblaku, no agencije za plaćanja i dalje ih slabo upotrebljavaju u operativne svrhe (vidi odlomke 38. – 40.).

49

81 Komisija je pokrenula i financirala istraživačke projekte, od kojih je većina još u tijeku, pa će njihovi rezultati biti potpuno vidljivi tek u nadolazećim godinama (vidi odlomke 41. – 44.).

82 Sud je utvrdio da je pet država članica poduzelo određene mjere u pogledu izravnih plaćanja, s obzirom na to je već tijekom 2019. 15 agencija za plaćanja u tim državama primijenilo novi pristup praćenja, premda u načelu samo za određene programe potpora i za određene skupine poljoprivrednika (vidi odlomke 45. – 54.). Dodatnih 13 agencija za plaćanja namjerava uvesti provjere praćenjem tijekom 2020., no Sud je primijetio da trenutačno postoji niz prepreka koje otežavaju širu primjenu novih tehnologija (vidi odlomke 55. – 58.).

1. preporuka �