Bestuurskunde in Nederland

I.Th.M. Snellen

Een bestandsopname

SamenvattingIn dit artikel zal ik trachten een overzicht te geven van de ontwikkelingen en de stand van zaken met betrek­king tot de beoefening van de bestuurskunde in Ne­derland. Dat zal uiteraard een vrij subjectief overzicht zijn. Het is bedoeld voor die buitenstaanders die niet dagelijks met bestuurskundig werk te maken hebben, maar er behoefte aan hebben een indruk te krijgen met welke meer fundamentele vraagstukken Neder­landse bestuurskundigen zich bezighouden. De na­druk zal daarbij liggen op de huidige tijd.

Eerst zal iets worden gezegd over de bestuurskun­de in het algemeen. Vervolgens zal de institutionele ontwikkeling van de bestuurskunde in Nederland aan de orde komen. De academische status van dit vak­gebied wordt nogal eens omstreden, maar het zal blijken dat de bestuurskunde in de universiteiten ruim wortel heeft geschoten. Daarna komen enkele fundamenteel verschillende richtingen (paradigma­ta) binnen de bestuurskunde aan de orde. In deze pa­radigmata komen steeds andere veronderstellingen over de relatie tussen politiek en openbaar bestuur naar voren. Het artikel zal worden besloten met de bespreking van enkele ontleningen van de bestuurs­kunde aan technische, biologische en sociale discipli­

I.Th. M. Snellen is (em.) hoogleraar Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam en de Rijksuniversiteit te Leiden en wetenschappelijk advi­seur van het rol

Adres: Jagerstraat 14, 2514 bz Den Haag,F (070) 392 19 20

nes, die iets laten zien van de worsteling van be­stuurskundigen met het centrale bestuurskundige fenomeen: maatschappelijke sturing. Naarmate de samenleving complexer wordt en de normen en waarden die in het overheidsbeleid tot gelding zou­den moeten komen meer omstreden, wordt de vraag dringender, of en hoe de samenleving door de over­heid of het openbaar bestuur gestuurd zou kunnen worden.

1 Enkele algemene opmerkingen over bestuurskunde

Over de oorsprong van de bestuurskunde bestaat tussen de bestuurskundigen weinig verschil van me­ning. De relatie tussen de overheid, in welke gedaan­te dan ook, als ordenende instantie enerzijds en de collectiviteit die wij samenleving zijn gaan noemen anderzijds, is al eeuwenlang object van reflectie van filosofen en sociale wetenschappers. Aanvankelijk werd er binnen de overheid geen differentiatie aan­gebracht tussen de staat en het openbaar bestuur. De vorst en de staat werden vereenzelvigd: 1’Etat c’est moi. De vorstelijke huishouding en de staats­huishouding waren nog onscheidbaar. Het open­baar bestuur, voorzover aanwezig, was een verleng-

b52

m1999 • 26 • i

f.rfi.M. Snellen Bestuurskunde in Nederland

stuk van de vorstelijke huishouding. Men kan danook het hoofdwerk van Machiavelli, II P rin cip e, als een voorloper van de bestuurskunde zien en de titel vertalen als ‘De Bestuurder’ in plaats van als ‘De Vorst’ o f ‘De Heerser’, zoals altijd gedaan wordt.

In navolging van de Amerikanen wordt de aan­vang van de bestuurskunde meestal gedateerd met het verschijnen van het artikel 'The study o f public administration’ in de Political Science Quarterly van 1887. Er ging aan dit artikel van de latere Ameri­kaanse president Woodrow Wilson echter een lange Europese traditie vooraf van Kameralistiek (zie Rut- gers 1993) en later van Kommunalwissenschaft (Ge­meentelijke bestuurskunde). Zelf geef ik er de voor­keur aan het werk van J.C. Bonnin, een Franse we­tenschapper uit het begin van de negentiende eeuw, als eerste algemeen bestuurskundig werk te be­schouwen. In zijn Principe d ’administration publique uit 1812 is de relatieve autonomie van de bestuurs­kunde ten opzichte van bestuursrecht en dergelijke uitgangspunt. Ook komen wij er zelfs al de belang­rijkste onderwerpen van de verzorgingsstaat, zoals een uitgewerkt milieubeleid, in tegen. In Duitsland kan het werk van Von Stein (zie Rutgers 1993) wor­den genoemd.

Deze ontwikkelingen in het buitenland hebben slechts met een grote vertraging, tot in de twintigste eeuw toe, tot receptie van de bestuurskunde in Ne­derland geleid. Prof. G. A. Van Poelje, van 1928 tot 1933 buitengewoon hoogleraar Bestuurswetenschap aan de Nederlandse Economische Hogeschool te Rotterdam, heeft bij deze receptie een belangrijke rol gespeeld. Gedurende ruim zestig jaar heeft hij systematisch de theoretische en praktische ontwik­kelingen in het buitenland naar de Nederlandse situ­atie vertaald (zie Snellen 1988).

Terwijl het object van de bestuurskunde zich zo­wel in het buitenland alsook bij Van Poelje beperkte tot de organisatie en leiding van het openbaar be­stuur, verbreedde de belangstelling van de volgende generaties zich tot beleidsvoering in en door het openbaar bestuur. De omschrijving van het vakge­bied van de bestuurskunde maakt aldus een geleide­lijke ontwikkeling door. Deze loopt min o f meer pa­rallel met de voortschrijdende opvattingen over de bestuurlijke relaties tussen staat en samenleving. In de vroege jaren zestig ging het om ‘inrichting en werking van het openbaar bestuur’. In latere jaren werd de beleidsvoering binnen het overheidsappa­

raat daaraan toegevoegd. Voorzover zij betrekkinghebben op het openbaar bestuur, behoren de be­leidswetenschappen (policy Sciences) dan ook tot de bestuurskunde.

Naarmate de grenzen van het openbaar bestuur met de publieke sector van gezondheidszorg, huis­vesting en dergelijke vager en permeabeler worden, krijgt de term ‘openbaar bestuur’ een andere in- houd. Aanvankelijk ging het om de (politieke) be­windvoerders en de aan hen ondergeschikte ambte­lijke apparaten. Taakverschuivingen tussen over­heid en particuliere sector leiden ertoe openbaar be­stuur te definiëren als ‘het geheel van structuren en processen, waarbinnen bindende beslissingen geno­men worden’ (Rosenthal e.a. 1987). Mede ten gevol­ge van de erkenning van de afhankelijkheid van het overheidsapparaat van maatschappelijke netwerken, verlegt het accent zich in de bestuurskunde vervol­gens van een primaire oriëntatie op de overheid naar de inrichting en werking van het bestuur van natio­nale, regionale en functionele collectiviteiten als zo­danig.

2 Institutionele ontwikkeling in NederlandZoals hiervoor aangeduid, heeft de bestuurskunde in Nederland in vergelijking met het buitenland laat wortel geschoten in de universiteit. Er is wel steeds een aanbod geweest van opleidingen buiten de uni­versiteit, bijvoorbeeld voor gemeenteambtenaren. Deze opleidingen hadden een overwegend juridisch karakter en waren sterk op de uitvoeringspraktijk van het openbaar bestuur gericht. Ruim veertig jaar na het spraakmakende artikel van Wilson kwam een eerste leerstoel in de bestuurskunde tot stand. Zoals gezegd was Van Poelje de eerste bekleder van deze leerstoel. Het zou daarna nog dertig jaar duren voor­dat een tweede leerstoel, aan de Vrije Universiteit te Amsterdam, werd gevestigd. De eerste bezetter van deze leerstoel was H.A. Brasz, van huis uit een socioloog. De belendende leerstoel politicologie aan deze universiteit werd bezet door G. Kuijpers. Deze was vooral geïnteresseerd in beleidsprocessen en de verbetering daarvan (Kuijpers 1980). Brasz’ bena­dering van organisatie en werking van het openbaar bestuur als object van de bestuurskunde zou men wellicht het beste kunnen omschrijven als een eco­logische. Hij ontwikkelde daarvoor ook een eigen bestuurskundige methode, de praxeologische me­thode (Brasz 1976 en 1986). Deze oriëntatie op be-

b1999 • 26 • i

m53

I.Th.M. Snellen Bestuurskunde in Nederland

leidsontwikkeling en beleidsuitvoering van zowel

politicologie als bestuurskunde aan de Vrije Univer- siteit van Amsterdam is van grote betekenis geweest voor de emancipatie van de bestuurskunde in Ne­derland ten opzichte van politicologie en juridische wetenschap. De beleidswetenschappelijke oriëntatie op de effectiviteit van beleidsprocessen schiep een fundamenteel onderscheid tussen bestuurskunde enerzijds en de haar funderende disciplines als economie, recht, sociologie en politicologie ander­zijds. In kringen van beleid bleek grote behoefte te bestaan aan beleidswetenschappelijke inzichten. Het daaruit voortkomende opdrachtonderzoek heeft ook bijgedragen aan de emancipatie van de be­stuurskunde.

In 1963 verscheen een rapport van de Commissie Bestuurswetenschappelijke Studie, de commissie- Wiarda. Deze bepleit de creatie van een universitaire bestuurskundige opleiding. Al twijfelt een deel van deze commissie o f het openbaar bestuur zich wel leent voor wetenschappelijke bestudering. In eerste instantie leidt deze rapportage tot de creatie van leer­stoelen bestuurskunde binnen andere studiegebie­den, met name politicologie en recht. Vooral de Juri- disch-Bestuurswetenschappelijke opleidingen in Groningen, Amsterdam, Leiden en Tilburg zijn in­teressant door de expliciete confrontatie daarbinnen van juridisch en beleidswetenschappelijk denken. In een politicologische omgeving, als bijvoorbeeld in Nijmegen, vragen vooral ideologische confrontaties vóór en tegen contacten met beleid en beleidmakers de aandacht.

In het midden van de jaren zeventig komt in Twente de eerste zelfstandige studie in de bestuurs­kunde tot stand. Enkele jaren later gevolgd door Rot­terdam en Leiden als gemeenschappelijke oplei­ding. In deze laatste ontwikkeling heeft de Nijmeeg­se bestuurskundige prof. In ’t Veld, in zijn functie als directeur-generaal Hoger Onderwijs en Weten­schappelijk Onderzoek, een sturende rol gespeeld. Een karakteristiek verschil tussen de Twentse en de Rotterdams-Leidse opleiding was (en is tot op zekere hoogte), dat de eerste de bestuurskunde opbouwt in een multiperspectivische benadering van het open­baar bestuur, terwijl de tweede een integrale benade­ring voorstaat. Tot voor enige jaren kende de Twent­se opleiding dan ook geen algemene inleiding in het vak bestuurskunde. Het is interessant te zien, dat de beleidswetenschappelijke oriëntatie, vooral verte­

genwoordigd door de politicoloog Hoogerwerf, zo­wel binnen de opleiding van Twente als tussen Twente en Rotterdam-Leiden een brugfunctie ver­vuld heeft.

Terwijl de studentenaantallen in de Juridisch-Be- stuurswetenschappelijke en de partiële opleidingen Bestuurskunde bescheiden bleven, groeiden de zelf­standige opleidingen gestaag. Het conglomeraat Rotterdam-Leiden is daardoor waarschijnlijk de grootste concentratie van bestuurskundigen in de wereld geworden. (Formeel is de samenwerking tus­sen beide vestigingen met de ingang van de Wet m ub beëindigd.)

De eerste visitatie van de opleiding Bestuurskun­de in 1991 leidde tot negatieve uitingen in de publi­citeit en de politiek over het academische gehalte van de opleiding. De visitatiecommissie constateer­de dat de studenten de opleiding, zeker in de begin­fase, te gemakkelijk vonden. Enkelen, onder wie de fractievoorzitter van de vvd, zagen daarin aanlei­ding om de opleiding Bestuurskunde naar het hbo te verwijzen.

Daar staat tegenover, dat de knaw in 1997 is overgegaan tot de erkenning van de Nederlandse School voor Bestuurskunde. Met deze erkenning kan er aan de academische status en het weten­schappelijke gehalte van het bestuurskundige on­derzoek geen twijfel meer bestaan. Niet alleen in het universitaire onderwijs en onderzoek, maar ook in het maatschappelijke debat heeft de bestuurskunde een vaste plaats verworven. De visitatie van 1997- 1998 heeft deze positie, voorzover nog nodig, beves­tigd.

De institutionele plaats van de bestuurskunde in het academische bestel overziende, komen wij tot het volgende beeld voor het academisch jaar 1997-1998. In de eerste plaats blijken er onder verschillende be­namingen algemene opleidingen bestuurs- en be­leidswetenschappen te bestaan. Daarnaast hebben zich facetgerichte bestuurs-en beleidswetenschap­pen ontwikkeld. Deze houden een confrontatie in van bestuurskunde met een monodiscipline. In de derde plaats zijn ook allerlei sectorgerichte opleidin­gen bestuurskunde ontstaan. Dikwijls zijn deze sec- torbenaderingen zelfs ouder dan de algemene be­stuurskundige opleiding aan dezelfde universiteit. Er kunnen goede redenen zijn dat deze sectorgerich­te bestuurskunden niet onder de algemene be-

b54 à 1999 • 26

m

I.Th.M. Snellen Bestuurskunde in Nederland

stuurskundige paraplu worden gebracht. Veranke­ring van een bestuurskundige opleiding voor de me­dische sector in een medische faculteit kan bijvoor­beeld bijdragen aan de acceptatie van de afgestu­deerden in het betrokken veld. (Naarmate de sector zelf meer uitgaat van beginselen van een geïnte­greerd medisch bedrijf, zou de behoefte aan een der­gelijke verankering kunnen afnemen.) In elk geval kan worden geconstateerd, dat de samenwerking tussen algemene, facetgerichte en sectorspecifieke bestuurs- en beleidswetenschappen zou kunnen worden geïntensiveerd.

Een waarschijnlijk niet volledig overzicht van de bestuurskundebeoefening in de universiteiten laat de volgende spreiding over vestigingsplaatsen zien:

Bestuurs- en Beleidswetenschappen algemeen:* Bestuurskunde (r u l , e u r , ut en ou)* Beleids- en Organisatiewetenschappen (k u b )* Bestuurs- en Organisatiewetenschappen (k u n )* Politicologie en Bestuurskunde (vu)* Sociale en Institutionele Economie (uu)* Beleid en Bestuur in Internationale Organisaties

(ru g)

Bestuurs- en Beleidswetenschappen naarfacet:* Beleidsgerichte Economie (k u n )* Recht, Bestuur en Management (uu)* Juridisch-Politiekwetenschappelijke opleiding

(rul)* Juridisch-Bestuurswetenschappelijke opleiding

(r u g , k u b , UVA)* Recht en Economie in Bedrijf en Maatschappij

(uu)

Bestuurs- en Beleidswetenschappen naar sector.* Planologie (uu, uva , k u n )

• * Technische Planologie (r u g )* Technische Bestuurskunde (tu d)* Landinrichtingswetenschappen (luw)* Milieukunde/Maatschappijwetenschappelijke

richting (uu)* Beleidsgerichte Milieukunde (k u n )* Personeelswetenschappen (k u b )* Arbeid en Sociale Zekerheid (k u b )* Vrijetijdswetenschappen (k u b )* Management en Beleid in de Gezondheidszorg

(eur)* Gezondheidszorgbeleid (rl)

Vooral in de sfeer van de facet- en sectorgerichte be­stuurswetenschappen zijn er verbijzonderingen van de bestuurskunde ontstaan. Men denke enerzijds aan de communicatiewetenschappen, die een be­langrijk facet van bestuurlijke relaties bestuderen. Anderzijds aan sectoren als kunst (eu r), die tot in­stelling van bestuurskundige leerstoelen hebben ge­leid. De algemene bestuurs- en beleidswetenschap­pen vervullen een belangrijke voedende rol ten be­hoeve van de facet- en sectorgerichte bestuursweten­schappen.

Het zou voor de versterking van de institutionele plaats van de bestuurskunde binnen de universitei­ten gunstig zijn, als de onderlinge verbanden en de samenwerking tussen de betrokken leerstoelen zou­den worden versterkt. Onderbrenging van deze leer­stoelen in een capacitair verband lijkt mij voor de ontwikkeling van het vak geboden.

3 Enkele fundamentele ontwikkelingen in de bestuurskunde

Van fundamentele betekenis voor de inhoudelijke ontwikkeling van de bestuurskunde is, hoe zij haar eigen rol verstaat ten opzichte van de relatie tussen de politiek en het openbaar bestuur. Mijns inziens zijn er een vijftal fundamenteel verschillende posi­ties (paradigmata) ten opzichte van die rol te onder­kennen. Men bedenke daarbij, dat er op fundamen­teel o f paradigmatisch niveau geen onderscheid be­staat tussen empirische uitspraken en normatieve uitspraken. Wanneer men, op grond van het para­digma waarvan men uitgaat, problemen in de be­leidsvoering toeschrijft aan een onvoldoende weten­schappelijkheid van het beleid, dan zal men aan de bestuurskunde de taak toebedelen daar iets aan te doen door de beleidsvorming te verwetenschappelij­ken. Ziet men die problemen vooral voortkomen uit de individuele nutsmaximalisatie van ambtenaren en politici, dan is het de taak van de bestuurskunde structuren en procedures te ontwerpen die deze nutsmaximalisatie in goede banen leiden.

De in de loop der tijd vigerende paradigmata van de bestuurskunde kunnen als volgt worden om­schreven:1 De bestuurskunde moet eraan bijdragen dat het

openbaar bestuur functioneert als een gehoor­zaam, effectief en efficiënt instrument van de po­litiek.

2 De bestuurskunde moet de inzichten leveren die

b1999 • 26 • i

m55

I.Th.M. Snellen Bestuurskunde in Nederland

noodzakelijk zijn om van het openbaar bestuureen effectief en betrouwbaar productiesysteem ten behoeve van de politiek te maken.

3 De bestuurskunde moet de structurele en proce­durele condities ontwerpen waardoor de vraag- aanbodrelaties tussen politiek en openbaar be­stuur worden geoptimaliseerd.

4 De bestuurskunde moet de sociale en technische rationaliteit (de verwetenschappelijking) van de bijdrage van het openbaar bestuur aan de politie­ke besluitvorming bevorderen.

5 De bestuurskunde moet de verschillende rationa- liteiten inzichtelijk maken die het openbaar be­stuur de politiek moet helpen te honoreren, en daarvoor passende structuren en procedures ont­werpen.

Het is niet goed mogelijk in het korte bestek van een artikel diep op deze posities in te gaan. Ik zal met een korte aanduiding moeten volstaan.

De eerste positie is het duidelijkst uitgewerkt door Max Weber. De structurele en procedurele principes waarop de bureaucratie berust, zijn er alle op gericht de gehoorzaamheid van het openbaar bestuur aan de politiek zo goed mogelijk te verzekeren. Daarom een strikte hiërarchie en gecentraliseerde besluitvor­ming die met parafenprocedures worden bewaakt; daarom een taakverdeling over gespecialiseerde bu­reaus, die als checks op elkaar fungeren; daarom ook voorzieningen in de ambtelijke aanstelling die moe­ten voorkomen, dat de ambtenaar zijn/haar functie als een persoonlijk bezit gaat claimen. Dit paradig­ma, dat Weber systematisch heeft uitgewerkt, heeft zich gedurende enkele eeuwen op het Europese con­tinent ontwikkeld (Weber 1956; Vroom 1980). Het is tot de jaren zestig van deze eeuw het dominante paradigma geweest. Nog steeds spelen de betrokken structuurbeginselen en de achterliggende motieven een rol, al ziet het ernaar uit dat de informatisering van het openbaar bestuur daar wijziging in zal bren­gen. Informatietechnologie maakt het mogelijk de besluitvorming van uitvoerende ambtenaren te be­heersen zonder daarvoor bureaucratische toezichts- relaties te hoeven scheppen (Zuurmond 1994).

De tweede positie is van jongere datum. Zij dankt haar ontstaan aan de introductie van het systeem­denken in de sociale wetenschappen. Politiek en openbaar bestuur werden opgevat als een open sys­teem met invoer- (eisen en steun) en uitvoer- (wet­

ten en maatregelen) relaties naar de samenleving.De mate van acceptatie van de wetten en maatrege­len uit zich in de vorm van eisen en steun als een te­rugkoppeling naar het politiek bestuurlijke systeem. De Amerikaanse politicoloog David Easton (1965) heeft dit paradigma ontwikkeld. In Nederland werd het vooral toegepast door de commissie-Vonhoff, die advies uitbracht over de structuur van de Rijksdienst (Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst 1981). De commissie toonde aan dat er ernstige tekortkomin­gen waren in de invoer, de doorvoer en de uitvoer van het politiek-bestuurlijke systeem en stelde reme­dies voor. De remedies waren erop gericht door bete­re signalering en selectie de invoer van eisen uit de samenleving te verbeteren. De problemen van ge­brekkige coherentie, integratie en coördinatie bij de doorvoer zouden door het aanwijzen van een vijftal samenhangende beleidsterreinen moeten worden opgelost. Aan de uitvoerkant van het politiek-be­stuurlijke systeem bepleit de commissie meer aan­dacht voor planning, financiering en wetgeving als beleidsinstrumenten. De systeembenadering kent onder bestuurskundigen weinig aanhangers meer.

De derde positie heeft een meer economische ach­tergrond. Zij is gebaseerd op public choice overwe­gingen. De toepassing van deze overwegingen in de bestuurskunde heeft twee belangrijke gevolgen. Zij gaan ervan uit dat politiek en openbaar bestuur als gelijkwaardige vragende en aanbiedende partijen te­genover elkaar staan. En zij gaan ervan uit dat beide partijen zich door eigenbelang laten leiden. Politici willen stemmenwinst; ambtenaren meer middelen om hun taken op aangename wijze te kunnen ver­vullen en hun prestige te vergroten. Uit deze vraag- aanbodverhouding komt overeenstemming over be­leid voort. De ambtenaren vormen een sterke partij, omdat zij een informatievoorsprong op de politici hebben. De politici staan relatief sterk, omdat zij uit­eindelijk over de toekenning van budgetten beslis­sen. In de periode van Reagan en Thatcher viel de nadruk op de dominante positie van de overheids- bureaucratie. ‘Government is not a solution to the problem, government is the problem’ was de leuze. Aan dit paradigma is vooral de naam van de Ameri­kaanse econoom-bestuurskundige Niskanen (1973) verbonden.

De remedies tegen overdreven eisen van de amb­tenaren die door de aanhangers van dit paradigma werden voorgesteld, laten zich raden: 1. stem geven

b56 5 1999 • 26 »1

m

I.Th.M. Snellen Bestuurskunde in Nederland

aan de lagere ambtenaren, die meer last dan gemakhebben van uitbreiding van het budget; 2. concur­rentieverhoudingen scheppen tussen overheidsaf- delingen; 3. prestatiebegrotingen invoeren; 4. priva­tisering van overheidsdiensten en 5. mobilisatie van de burgers door hun vouchers o f claimrechten te ge­ven. Vergelijkt men deze maatregelen met de vige­rende beleidspraktijk, dan zal men daar gemakkelijk de vraag-aanbodbenadering in herkennen. Onder bestuurskundigen heeft zij een brede aanhang. Vooral zij die propageren in netwerken naar zoge­naamde win-winsituaties te streven, kunnen tot de aanhangers worden gerekend (Teisman 1992; Klijn

1997)-De vierde positie wordt ingenomen door be­

stuurskundigen die als taak van de bestuurskunde zien de verwetenschappelijking van de politiek, o f in ieder geval een zo groot mogelijke bijdrage van de wetenschap aan de politiek. Zij erkennen wel dat po­litiek niet uitsluitend gebaseerd is op wetenschappe­lijke inzichten, maar als het op de rol van de be­stuurskundige aankomt, zien zij die toch vooral in het ontwikkelen en toepassen van houdbare en haal­bare theorieën voor en in het beleid. Beleidstheo­rieën zijn veronderstellingen over toestanden in de werkelijkheid, die door beleidmakers aan hun beleid ten grondslag worden gelegd. Lasswell (1971), de grondlegger van deze zogenaamde beleidsanalyti- sche benadering, bracht de rol en de ambities van de bestuurskundige als volgt onder woorden:

‘The contemporary policy scientist perceives himself as an integrator o f knowledge and action, hence as a specialist in eliciting and giving effect to all the rationality o f which indi­viduals and groups are capable at any given time’ (cursivering I.S.) (p. 120).

In Nederland heeft deze tak van de bestuurskunde, die met name door verlichtingsidealen wordt geïn­spireerd, een hoge vlucht genomen. Door Kuijpers gestart en door Hoogerwerf en zijn leerlingen voort­gezet, is deze benadering het meest ontwikkeld. De hele beleidscyclus alsmede de beleidsinstrumenten worden tegen de achtergrond van de houdbaarheid en haalbaarheid van de betrokken beleidstheorie be­oordeeld. Remedies tegen het falen van beleid wor­den dan ook in eerste instantie gezocht in verbete­ring van de beleidstheorie (Kleijn 1968; Hoogerwerf

19 9 2 ,13 e.v.; Bressers en Klok 1987).

De vijfde positie zet zich af tegen de eenzijdigheid in de basishouding, die in elk van de vorige posities is beschreven. De eerste benadering legt, zoals wij hebben gezien, eenzijdig de nadruk op een gehoor- zaamheidsrelatie tussen politiek en openbaar be­stuur. Dit betekent een overwegend legaal karakter van de bestuurskundige inbreng. In de tweede bena­dering is er sprake van een eenzijdige nadruk op de functie van het openbaar bestuur als productief sub­systeem van het politieke systeem. Als subsysteem ondersteunt het dus de politieke functie, de gezag­hebbende toedeling van waarden, van het politieke systeem. De vraag-aanbodbenadering oriënteert zich eenzijdig op economische beginselen bij de inkleu­ring van de verhouding tussen politiek en openbaar bestuur. Zij richt zich vooral op de dreigende ineffi­ciënties die een gevolg zijn van het juridische en po­litieke karakter van het openbaar bestuur. De be- leidsanalytische benadering richt zich eenzijdig op een betere wetenschappelijke onderbouwing van politiek en beleid. Zo kunnen in de vier voorgaande paradigmata de sets van normen worden onderkend die een openbaar bestuur moet naleven om een pas­sende rol in een moderne, democratische en consti­tutionele maatschappij te kunnen vervullen (Snellen 1987).

In het vijfde paradigma, dat ik ondanks de kans op verwarring ‘postmodern’ (maar niet ‘postmoder­nistisch’) zou willen noemen, wordt de rationaliteit van elk van de bovengenoemde waardeoriëntaties erkend en als uitgangspunt genomen. Maar tussen de waardeoriëntaties is er geen andere rationele or­dening mogelijk dan dat zij ieder voor zich ‘voldoen­de’ aan bod moeten komen. Het wordt dan ook als centrale taak van de bestuurskunde en de bestuurs­kundige gezien zodanige structuren en procedures te ontwerpen, dat aan elke rationaliteit in voldoende mate tegemoet wordt gekomen. Een goed voorbeeld van deze benadering is een recent boekje van de hand van De Bruijn, Ten Heuvelhof en In ’t Veld over procesmanagement (1998). De bestuurskundi­ge die de positie van procesmanager inneemt, ziet het dus niet als taak van de bestuurskunde een in­houdelijke invulling te geven aan de waardeoriën­taties. Dat blijft voorbehouden aan de betrokken sec­tor- o f facetspecialisten. Als karakteristieken van het postmoderne paradigma zou ik willen noemen:1. Erkenning dat er geen ‘metaverhaal’ is dat de vier

b1 9 9 9 . 2 6 * 1 5 57

m

I.T h .M . Sn e lle n Bestuurskunde in Nederland

genoemde rationaliteiten in een rationele ordeningkan brengen; 2. Bezorgdheid dat elke rationaliteit tot zijn uiterste consequentie doorgedacht, negatieve gevolgen heeft; 3. Bewustzijn dat in elk van de vier gezichtspunten het ‘anders zijn’ wordt onderge­waardeerd; 4. Inzicht dat uitwegen uit de dilemma’s die door de spanning tussen de rationaliteiten wor­den gecreëerd, slechts een beperkt en lokaal gel- dingsbereik hebben.

4 Is maatschappelijke sturing eigenlijk wel mogelijk?

Met deze laatste, de postmoderne, benadering dringt de vraag zich op o f de politiek, danwel de re­gering, de maatschappij via het openbaar bestuur überhaupt kan sturen. Het eenvoudige cyberneti­sche model, de overheid als sturend orgaan en de sa­menleving als bestuurd systeem, waarvan de andere benaderingen oorspronkelijk uitgingen, wordt nau­welijks meer aangehangen. Daarvoor zijn enerzijds een geweldige uitbreiding van de instrumentenleer en anderzijds methoden van netwerkmanagement in de plaats gekomen. Maar ondanks dat blijft de vraag spelen, o f maatschappelijke sturing door over­heid o f openbaar bestuur mogelijk is. Gaat men van een definitie van sturing als ‘gerichte beïnvloeding’ uit, dan zal men in sturing twee onderscheiden ele­menten moeten onderkennen: het element van za­ken in beweging zetten en het element van richting bepaling, ook wel ‘roeien’ en ‘sturen’ genoemd. Meestal beschikt de overheid wel over instrumenten o f incentives om zaken in de samenleving in bewe­ging te krijgen. Maar de richting waarin die bewe­ging moet gaan, is moeilijker door overheid o f open­baar bestuur van buiten a f op te leggen. Het vermoe­den rijst dan dat de bestuurskunde als vak op een zwakke metafoor berust. Er wordt in de benaming van het vak een ‘kunde’ geassumeerd, terwijl de be­staansmogelijkheid van die kunde nog onzeker is.

In proefschriften en inaugurele redes van de laat­ste jaren wordt met dit probleem geworsteld. Model­len en theorieën uit andere vakgebieden worden te hulp geroepen om tot een antwoord te komen. Ik zal hier enkele de revue laten passeren en daarbij de schrijvers zoveel mogelijk zelf aan het woord laten.

ChaostheorieIn zijn inaugurele rede Complexiteit, zelfsturing en dynamiek hanteert Kickert (1991) de chaostheorie

om te laten zien hoe uit onevenwichtigheid orde ont­staat.

‘Orde ontstaat door fluctuaties. Het systeem versterkt zijn onevenwichtigheid totdat een ze­kere drempel van instabiliteit is gepasseerd en geraakt dan tot een nieuwe structuur, een an­dere orde. (...) Het gaat niet om sturing door een van het systeem te onderscheiden “derde”, een separaat besturend orgaan. Het gaat om een intrinsieke dynamiek van een irregulier “chaotisch” systeem. Onder bepaalde ver-van- evenwicht condities kan in het systeem op een hoog meta-niveau enigerlei nieuwe vorm van orde ontstaan. Uit zichzelf niet van buiten beïnvloed, autonoom, o f zo u wilt, zelfsturend.De nieuwe orde organiseert zichzelf. (...) Ove­rigens wordt het twijfelachtig o f de term “stu­ring” hier nog kan worden gehanteerd, zelfs als men de zeer ruime systeemtheoretische betekenis hanteert van sturing als “elke vorm van gerichte beïnvloeding” (p. 30-31).

Kickert wijst erop dat ver-van-evenwicht situaties, waaruit later dan weer op een hoger systeemniveau orde ontstaat, kunnen ontstaan door min o f meer toevallige minieme wijzigingen in initiële condities. Men zou in het millenniumprobleem, een minieme nalatigheid als het weglaten van twee cijfertjes met enorme consequenties, een voorbeeld van de toepas­selijkheid van de chaostheorie kunnen zien. De maatregelen die worden genomen om de ‘millenni- umbugs’ te neutraliseren brengen in veel gevallen een betere beheersing van de systemen mee en daar­door orde op een hoger aggregatieniveau.

Het is moeilijk zich voor te stellen, wat voor theo­rievorming en empirisch onderzoek op basis van deze benadering kunnen plaatsvinden. Ook is niet duidelijk o f zij een algemene kijk op sturingsvraag- stukken inhoudt o f een meer gevalsspecifieke. Zij is in elk geval interessant, in zoverre zij aandacht vraagt voor de geschiedenis van een beleid en voor geringe afwijkingen in initiële condities, die later verstrekkende gevolgen kunnen hebben.

StructuratietheorieIn zijn proefschrift Aanfagades voorbij gaat Jochoms (1:997) hi °P wat hij signaleert als ‘bestuurskundig basisprobleem’: de onderlinge verhouding van maat-

b58 5 1999 • 26 • i

m

I.T h .M . S n e lle n Bestuurskunde in Nederland

schappelijke actoren en maatschappelijke structu­ren. Hij constateert dat degenen die eenzijdig de na­druk leggen op maatschappelijke structuren, de in­dividuen (in gemeentelijke organisaties) beschou­wen als ‘passieve en machinematige uitvoerders van wat in het verleden gesedimenteerde structuren hen probeerden op te leggen’ (p. 13). Daarentegen zijn degenen die eenzijdig de nadruk leggen op actoren, ‘wel heel erg geconcentreerd op het vrije en strategi­sche keuzegedrag van individuen ten opzichte van elkaar en ten aanzien van de inhoudelijke proble­men die zij hebben’ (p. 13). Volgens Jochoms moe­ten actoren en structuren op elkaar worden betrok­ken, niet als een dualisme, een of-of zaak, maar als een dualiteit, als een spanningsvolle relatie.

Om deze dualiteit voor de bestuurskunde grijp­baar te maken, introduceert Jochoms de structura - tietheorie van de Engelse socioloog en filosoof Gid­dens. De kem van deze theorie is dat actoren door hun interactieve handelingen de structuren produ­ceren en reproduceren, waardoor hun eigen hande­lingen mede worden geconditioneerd.

‘Structuratie is een, vaak niet-intentioneel, ge­volg, van interactief handelen, en structuren vormen, vaak niet onderkende, voorwaarden voor interactief handelen’ (p. 19).‘De term structuratie verwijst naar het door tijd en ruimte voortdurende proces van de (re)produktie van sociaal-culturele praktijken. Structuratie, met andere woorden, is datgene dat in empirisch onderzoek achterhaald moet worden. Dat betekent dat in onderzoek voor­waarden achterhaald moeten worden waaron­der structuren zich in tijd en ruimte ontwikke­len (integreren, transformeren o f ontbinden) in een (dis)continu proces’ (p. 48).

De structuratietheorie levert niet direct een theorie van het sturen op, maar verschaft een kijk op inter­actieve stuurrelaties, die voor het ontwikkelen van een stuurtheorie kan worden gebruikt. Juist voor het begrijpen van het functioneren van het (openbaar be)sturen waarin politieke, juridische, economische en (sociaal-)wetenschappelijke desiderata impliciet en expliciet een rol spelen, zou de beschouwings­wijze van de structuratietheorie een essentiële inte­grerende rol kunnen vervullen. Om maatschappelij­ke sturing door overheid en openbaar bestuur te be­

grijpen, kan men niet volstaan met de partiële in­

zichten die de sociale disciplines hebben te bieden, maar zal men - zo is de stelling - naar een hoger in­tegraal niveau moeten opstijgen, zoals dat door de structuratietheorie wordt geboden. In de theorievor­ming en in het onderzoek staan interacties centraal. Interpretatieregels, actieregels en machtsbronnen worden in het onderzoek benoemd ‘door degenen die door middel van het verlenen van energie het so- ciaal-cultureel systeem interactief constitueren’ (p. 252). Zo biedt de structuratietheorie niet alleen uit­zicht op een zuiver wetenschappelijke bestuurskun­de, maar ook op een toepassingsgerichte bestuurs­kunde.

LeertheorieWanneer men de vraag onderzoekt o f de overheid de maatschappij kan sturen, kan men een antwoord trachten te vinden door naar de constitutie en con­stellatie van de maatschappij te kijken, zoals bijvoor­beeld de chaostheorie doet. Men kan ook de specifie­ke interrelatie van overheid en maatschappij onder de loep nemen, zoals de structuratietheorie doet. Een derde mogelijkheid is te bezien o f bij de over­heid de condities aanwezig zijn om haar sturing aan de veranderende maatschappelijke condities aan te passen.

In z ijn d issertatie Leren de overh eid: Intelligent be­

le id h e e ft V a n d er K n a a p ( 1 9 9 7 ) le e rth eo rie ën g e re ­

co n stru e e rd , o m te z ie n o f d e z e h e m z o u d e n k u n ­

n e n h e lp e n e e n a n tw o o rd op z ijn o n d e rz o e k sv ra a g

te k rijg e n . D ie o n d e rz o e k sv ra a g is ‘in h o e v e rre b e ­

leid se valu atie e n b e le id a d v ise rin g k u n n e n b ijd ra g e n

a an h e t le e rv e rm o g e n v a n d e o v e rh e id ’ . D at le e rv e r­

m o g e n is u ite ra a rd n o o d za k e lijk w il d e o ve rh eid

z ich a a n d e m a a tsc h a p p e lijk e o n tw ik k e lin g e n k u n ­

n e n a a n p a sse n . E e n lere n d e o v e rh e id d efin ie e rt hij

als:

‘Een overheid die voortdurend en met enig succes streeft naar verbetering van beleid’ (p. xvii).‘Centraal staat steeds de eenvoudige vraag: doet de overheid de goede dingen en doet zij die dingen goed. Bij de beoordeling van de vraag o f de overheid de goede dingen doet, staat de inhoud van beleid cèntraal. Het gaat daarbij om de vraag o f de in de doelstellingen van het beleid vervatte beloftes nog wel wense-

b1999 »26 • t

m5 9

I.T h .M . Sn e lle n Bestuurskunde in Nederland

lijk zijn. De tweede dimensie van beoordeling

richt zich op de mate van succes waarmee de overheid haar inhoudelijke doeleinden na­streeft door het uitvoeren van beleidsmaatre­gelen. Het gaat in dat geval om de vraag o f de o ve rh e id d e d in g e n g o e d d o et’ (p. 9 ).

Het is hier niet de plaats om op de vele normatieve problemen te wijzen die door de keuze voor leren als verbeteren van beleid, worden geïntroduceerd. Ook de keuze voor een inhoudelijke in plaats van een processuele beoordeling van beleid kan tot verschil van mening leiden.

Van belang is vooral het inzicht dat leertheorieën voor een goed begrip van de sturing van overheden in de samenleving van nut kunnen zijn. Het onder­scheid dat daarbij wordt gemaakt tussen verschillen­de niveaus van leren, aanpassend leren en funda­menteel leren, is vooral van belang voor beleidseva­luaties en beleidsadvisering. Men kan zich wel afvra­gen, o f een eenzijdig focus op de condities bij de overheid om tot leren te komen, niet dreigt voorbij te gaan aan interacties en positieve omstandigheden in de omgeving die effectief sturen bevorderen.

ConfiguratietheorieWil men recht doen aan de wederzijdse afhankelijk­heid van overheid en maatschappelijke actoren bij het uitzetten en ontwikkelen van beleid, dan heeft men behoefte aan een theorie die de complexiteit van beleidsnetwerken aankan. In netwerken spelen immers tegelijkertijd sociale mechanismen van groepsvorming en cognitieve mechanismen van ideevorming. Een theorie die een dergelijke com­plexiteit zegt aan te kunnen, is de configuratiebena- dering. Deze gebruikt Termeer in haar dissertatie Dynamiek en inertie rondom het mestbeleid ( 1 9 9 3 ) .

Heel kort samengevat, komt deze benadering toege­past op beleidsnetwerken op het volgende neer:

Tn onderlinge interacties wisselen actoren hun individuele werkelijkheden uit en probe­ren zij tot consensus te komen over een geza­menlijke werkelijkheid. Actoren onderhande­len als het ware over de werkelijkheid. (...) De afgesproken werkelijkheid is geen stabiel ge­geven maar wordt in interactieprocessen voortdurend geconstrueerd een gereconstru­eerd. (...) Afhankelijk van werkelijkheidsde-

finities die actoren erop na houden, worden

interacties aangegaan met bepaalde actoren.Die interacties zijn dan weer van invloed op de werkelijkheidsdefinities die worden ontwik­keld etc. (...) Er is (dus) sprake van een wissel­werking tussen de cognitieve (“wat”) en de so­ciale dimensies (“wie” en “hoe”). (...) Alleen wanneer er sprake is van variatie, en actoren worden geconfronteerd met andere interpreta­ties, kan er verandering optreden’ (p. 18-19).

In tegenstelling tot de op de inhoud van beleid gefo- cusseerde leertheorie, zoals toegepast door Van der Knaap, kiest de configuratiebenadering voor een procesmatige aanpak van maatschappelijke sturing. Van het voorschrijven van werkelijkheidsdefinities en van inhoudelijke normen verwacht deze benade­ring niet veel. Sturing is er vooral op gericht de so­ciale en cognitieve interactie tussen actoren met hun werkelijkheidsdefinities open te houden en zo mo­gelijk door middel van confrontaties te dynamise­ren. Alleen als blokkades in de sociale en/of cogni­tieve interacties optreden, is er aanleiding voor het management te interveniëren. Het configuratie- management kan dat doen door nieuwe sociale of cognitieve ‘inclusies’ (een soort interactiepatronen) te bewerkstelligen. Daarmee is deze benadering meer een methode om beweging in de zaak te hou­den, dan om in een bepaalde richting te sturen. Dat is tevens een beperking ervan.

Neo-institutionalismeDe automobiliteit, vooral in grote steden, is een pro­bleem dat praktisch ontembaar blijkt. Het is dus zeer geschikt om daar het vraagstuk van maatschap­pelijke sturing mee door te lichten. In zijn proef­schrift Beleid, cultuur en instituties gaat Hendriks (1996) na hoe twee steden, Birmingham en Mün- chen, na de Tweede Wereldoorlog met dit probleem zijn omgegaan. Centraal stond niet de vraag o f stu­ring van de samenleving door de overheid über­haupt mogelijk is, maar meer op welke wijze de keu­zen die worden gedaan, het beste kunnen worden verklaard. In het geval van de stedelijke automobili­teit gaat het om keuzen als ‘doorstroming versus overlast, om bereikbaarheid versus leefbaarheid, om dynamiek versus duurzaamheid’ (p. 3). Op een die­per liggend niveau gaat het om een keuze tussen functionele waarden en substantiële waarden. De

b60 2 1999» 26*1

m

I.T h .M . S n e lle n Bestuurskunde in Nederland

neo-institutionele benadering verzet zich tegen stro­

mingen in de politicologie en de bestuurskunde die maatschappelijke krachten en belangen van actoren een overheersende plaats in de beschouwing van be­stuurlijke ontwikkelingen geven. Anderzijds, be­toogt Hendriks, dient men ook niet zover te gaan, dat politieke en bestuurlijke instituties een volstrekt autonome rol spelen. Situationele factoren zullen steeds mede in het geding zijn.

'Zonder de rol van externe omstandigheden uit het oog te verliezen, wordt (...) de aandacht gevestigd op de mogelijke invloed van bestuur­lijke instituties op de vorming en ontwikkeling van een beleidscultureel regime. (...) Het be- leidscultureel regime is (...) een mélange van concurrerende beleidsculturen. Thans is de vraag aan de orde op welke wijze de inbreng van en de wisselwerking tussen de verschillen­de beleidsculturen beïnvloed kan worden door de instituties van het bestuurssysteem. Op ba­sis van een verkenningstocht door de litera­tuur onderscheid ik hieronder twee hoofdvor­men van institutionele invloed.1 Vormende invloed: bestuurlijke instituties

kunnen bijdragen aan cultivering van cog­nitieve en normatieve oriëntaties in het be­leidsproces.

2 Faciliterende c.q. beperkende invloed: be­stuurlijke instituties omvatten regels, ver­bindingen, barrières en interdependenties die van invloed zijn op de articulatie en ag­gregatie van beleidsculturen’ (p. in).

In de beleidscasus van Birmingham en München vindt Hendriks een bevestiging van de betekenis van institutionele arrangementen voor de benade­ring en de richting van oplossing van maatschappe­lijke problemen door politiek en openbaar bestuur. In de onderhavige gevallen gaat het zowel om stede­lijke als statelijke en constitutionele arrangementen. Met een keuze van deze arrangementen lost men een sturingsvraagstuk niet op - in deze zin is de theorie van Hendriks zeer bescheiden - omdat ook individuele en situationele factoren een rol spelen. De neo-institutionele theorie is niettemin van be­lang, omdat zij de aandacht vestigt op een aantal factoren dat voor sturing in de publieke sfeer van belang is.

Autopoiesetheorie

Deze theorie levert de radicaalste afwijzing van even­tu e le m a a tsc h a p p e lijk e s tu rin g sp re te n tie s d o o r o v e r­

h e id o f o p e n b a a r b e stu u r. A a n d e h a n d v a n de d o o r

L u h m a n n o n tw ik k eld e v a ria n t v a n d e a u to p o ie se ­

th eo rie, h e e ft S c h a a p ( 1 9 9 7 ) in z ijn d issertatie O p

zoek naar prikkelende overheidssturing d e v o lg e n s

d e z e th eo rie b e sta a n d e o n m o g e lijk h e id v a n ge rich te

s tu r in g v a n m a a tsc h a p p e lijk e p ro c e s s e n g e d e m o n ­

streerd. A u to p o ie se th e o rie ë n z ijn sy ste e m th e o rie ë n ,

d ie m a a tsc h a p p e lijk e s y s te m e n als g e slo te n sy ste ­

m e n o p vatten . D ie g e slo te n h e id bestaat d a a rin dat

zij b o o d sch a p p e n , d u s o o k s tu u rim p u ls e n , v a n b u i­

ten h et s y s te e m slech ts k u n n e n v e rsta a n in te rm e n

d ie b in n e n h e t s y s te e m g e g e n e re e rd w o rd e n .

S c h a a p d ru k t d it k e m a c h tig als v o lg t uit:

‘Uitgangspunt (daarbij) is dat autopoietische systemen zichzelf sturen: sturing is zelfstu­ring. Systemen sturen zichzelf door uit te gaan van hun verwachtingsstructuren en te bezien o f ze in die verwachtingen teleurgesteld wor­den. Als dat het geval is, kunnen ze die vervol­gens aanpassen. Op welke manier en in welke richting dat gebeurt, bepalen ze zelf. Deze sys- teemautonomie (geslotenheid) kan zeer dyna­misch zijn: de veranderingen kunnen zeer ver gaan. Van buitenaf is deze zelfsturing niet doelgericht te sturen. Politiek sturen is inter­veniëren in geslotenheden. (...) Sturing is prik­keling van de zelfsturing: pos (prikkelende overheidssturing)’ (p. 233).

De autopoiesetheorie, zoals uitgewerkt door Schaap, bevat de belangrijke boodschap dat een overheid o f openbaar bestuur dat maatschappelijke ontwikkelin­gen sturen wil, allereerst moet bezien in welke ter­men welke situatiedefinities binnen de te ‘besturen’ sociale systemen worden geformuleerd. Vervolgens zal moeten worden vastgesteld o f deze sociale syste­men bereid en in staat zijn de situatiedefinities bij te stellen (te leren). Wanneer dit niet het geval is, zal de sturing zich nolens volens moeten beperken tot zo­danige verstoringen in de omgeving o f de bestaans­voorwaarden van de betrokken systemen, dat zij ‘aan het denken gezet worden’.

Een dergelijke beoordeling van de in de te bestu­ren systemen aanwezige sturingscondities is na­tuurlijk verstandig. Men zal dan vele mogelijkheden

b1 999. 26* 1 5 61

m

I.Th.M. Snellen Bestuurskunde in Nederland

en beperkingen tegen kunnen komen. Het is echter

de vraag, o f voor een dergelijk onderzoek het uit­gangspunt van de autopoiesetheorie noodzakelijk of vruchtbaar is.

PostmodernismeIk maakte eerder al onderscheid tussen postmoder­ne bestuurskunde en postmodernistische bestuurs­kunde. Een postmoderne bestuurskunde houdt re­kening met maatschappelijke verschijnselen die wij de laatste decennia postmodern zijn gaan noemen. Ik denk aan globalisering, pluraliteit, afwezigheid van overkoepelende waarheidsstelsels, centrifugale tendenties op nationaal niveau, informatisering en dergelijke. Postmodernistisch noem ik een bestuurs­kunde die uit die postmoderne omstandigheden radicale conclusies trekt met betrekking tot de posi­tie van de wetenschap en de methodologische eisen die aan wetenschap worden gesteld. Een voorbeeld van een postmodernistische studie is de dissertatie van Van Twist (1995) Verbale Vernieuwing: Aanteke­ningen over de kunst van bestuurskunde. In deze disser­tatie wordt vooral aansluiting gezocht bij de post­moderne taalfilosofie. Van Twist benadrukt ‘de drie­voudige afwezigheid’ van de schrijver, van de dingen waarover wordt geschreven en van de lezer.

‘Niemand kan zich een tekst volledig toeëige- nen: hij is eigendom van niemand. Een helde­re adressering verandert daar niets aan. Met het ontstaan van de tekst begint daarom per definitie het eindeloze spel van de interpreta­ties; eindeloos omdat de tekst als zodanig de afwezigheid instelt van een oorspronkelijke bedoeling aan de kant van de schrijver en een uiteindelijke betekenis aan de kant van de le­zer’ (p. 87).Ook in de bestuurspraktijk begint, met het ontstaan van een (sturende) tekst, het in begin­sel eindeloze spel van de interpretaties, omdat de tekst als zodanig de afwezigheid instelt van een (oorspronkelijke bedoeling aan de kant van een) sturende actor en een (uiteindelijke betekenis aan de kant van een) bestuurde ac­tor’ (p. 90).

Voor de bestuurskunde betekenen deze inzichten dat sturen via teksten slechts mogelijk is wanneer een tekst ‘spraakmakend’ is, dat wil zeggen ‘meer of

m in d e r v a a k k a n w o rd e n o v e rg e n o m e n in an d e re ,

volgende teksten in het discours’ (p. 173). De kunst v a n d e b e stu u rs k u n d e b e staat e r d a n u it d e b e stu u r ­

d e r z u lk e sp ra a k m a k e n d e tek sten a a n te leveren .

M e th o d o lo g isc h e e ise n v a n w e te n sc h a p p e lijk h e id

worden overboord gezet. Het is voldoende als de be­stu u rs k u n d ig e d e k u n s t v a n h e t s p ra a k m a k e n d e tek ­

ste n p ro d u c e re n v erstaat e n z o d o e n d e d e p o sitie v a n

d e b e stu u rd e r, d ie o p z ijn m a n ie r o o k e e n k u n s te ­

n a a r is, versterk t.

Aan een dergelijke bestuurskunde zitten verschil­lende aspecten. Van belang is het inzicht dat een goed vallende term (bijvoorbeeld: ‘de mainportfunc- tie van Schiphol’) met een inhoudelijk beleid aan de haal kan gaan. Opvallend is de relativering van de methodologische eisen die worden gesteld aan een wetenschappelijke (bestuurskundige) uitspraak. Methodologie bepaalt niet meer de betekenis en de waarde van de uitspraken die de betrokken weten­schap doet. Het praktische effect bepaalt die beteke­nis en waarde. Afgezien van andere bezwaren tegen een dergelijke benadering van bestuurskundig be­leidsgericht onderzoek (Snellen 1998), ben ik het met de methodoloog Segers (1982) eens dat:

‘Wil (...) onderzoek op de duur een titel zijn die wordt gerespecteerd, dan zal het zijn eigen principes van wetenschappelijkheid moeten verdedigen. Het alternatief, een tot slaaf ge­worden onderzoek, zal geen respect afdwin­gen en de ondergang van dat onderzoek zelve zijn’ (p. 63).

5 Enkele samenvattende bevindingenIn bovenstaande beschouwing van de bestuurskun­dige literatuur ben ik uiteraard niet uitputtend ge­weest. Men zou mij ook kunnen verwijten, in het deel dat over nieuwe benaderingen van sturing gaat, uitsluitend aandacht te hebben voor randstedelijke studies. Mijn antwoord daarop is tweeledig. Veel be­stuurskundige studies zijn verdienstelijke uitwer­kingen van een van de vijf door mij genoemde para­digmata. Vooral het derde (verwetenschappelij- kings)paradigma is in de laatste 20 jaar - met name in Twente - verder uitgewerkt. Het vierde (netwerk) paradigma heeft in Rotterdam veel aanhangers ge­vonden. Ook zijn er verdienstelijke pogingen onder­nomen deze twee paradigma’s met elkaar te verbin­den (Bressers 1993; Van de Donk 1997). Fundamen-

b62 5 1999*26*1

m

I.T h .M . S n e lle n Bestuurskunde in Nederland

teel nieuwe opvattingen over sturing hebben zij

echter niet beoogd en ook niet opgeleverd. Een twee­de antwoord is, dat ik de lezer gaarne uitnodig an­dere fundamentele benaderingen van de bestuurs­kundige sturingsproblematiek voor het voetlicht te brengen. De bestuurskunde heeft behoefte aan een dergelijke fundamentele doordenking van sociale sturingsvragen, naast de beleidsstudies die het ant­woord op dergelijke vragen vooronderstellen.

Ten slotte: de bestuurskunde is een integrerende ‘leendiscipline’. Zij integreert benaderingen en in­zichten uit funderende disciplines als sociologie, politicologie, recht, psychologie, en doet - vooral de laatste jaren - inspiratie op bij meer exotische disciplines als biologie en dergelijke. Tegelijkertijd heeft zij ook een normerende inslag. Deze ontleent zij aan haar studieobject: de democratische rechts­staat. Haar integrerende norm-oriëntatie betreft niet alleen de effectiviteit en efficiëntie van openbaar be­stuur en beleid, maar ook de realisatie van substan­tiële waarden als rechtvaardigheid, leefbaarheid, duurzaamheid en dergelijke. Daarbij neme men nog in aanmerking dat bestuurskundige toepassingen grondige kennis van de ontwikkelingen in facetten en sectoren van de samenleving vereisen.

Men ziet dat de bestuurskunde in de loop der ja­ren de ontwikkelingen in de funderende weten­schappen tracht te volgen. Het vereist van de be­stuurskundigen een bijzondere inspanning om het authentieke van elke discipline tot zijn recht te laten komen. Tegelijkertijd ziet men dat de verhouding tussen de dominante waardeoriëntaties in het open­baar bestuur verschuift. Ecologische en andere sec­tor- of facetgebonden waarden doen hun intrede. Ook deze verschuivingen zal de bestuurskundige

moeten kunnen volgen.

Bij deze drieledige opdracht tot integratie (van rechtsstatelijke norm-oriëntaties, van funderende disciplines, en van facet- o f sectorale expertise) dreigt het gevaar dat de bestuurskundigen wel móe­ten achterblijven bij de aan hen gestelde weten­schappelijke en praktische eisen. Het ligt voor de hand dat zij moeite hebben in de pas te blijven met hun monodisciplinaire en sectoraal georiënteerde gesprekspartners. Het gevaar achter te blijven dreigt temeer, daar de neiging bestaat de agenda van be­stuurskundig onderzoek grotendeels door de politie­ke agenda van het moment te laten bepalen. Bijvoor­beeld, al het onderzoek naar de grote operaties heeft niet tot een grote sprong voorwaarts in de bestuurs­kundige discipline geleid.

Dit is mijns inziens een reden temeer om een in­tegratie van de hierboven genoemde bestuurskundi­ge capaciteitsgroepen binnen de universiteiten te be­pleiten op basis van gemengde fundamentele en ac­tuele onderzoeksprogramma’s. Dat zal zowel de facet- o f sectorgerichte expertise van de algemeen bestuurskundige kunnen versterken, als de rechtsta­telijke en fundamenteel bestuurskundige oriëntatie van de facet- o f sectoraal gerichte bestuurskundige ten goede komen. Bovendien is een grondslagendis­cussie, mijns inziens, voor de legitimatie van de in­stitutionele positie van de bestuurskunde binnen de universiteiten noodzakelijk. liever dan specifiek in­houdelijke benaderingen in de bestuurskunde te be­pleiten, zou ik met de wens tot meer organisatori­sche integratie en versterking van op fundamentele vraagstukken gerichte bestuurskundige capaciteiten binnen de universiteiten deze bestandsopname wil­len besluiten.

b1999 • 26 • i

m6 3

I.Th.M. Snellen Bestuurskunde in Nederland

Literatuur

Bonnin, J.C., 1812, Principe d ’administration publique. Paris. Brasz, H.A., 19 76 , Methoden van bestuurskunde: Een inleiding tot de praxeologie van het openbaar bestuur. Driebergen.Brasz, H.A., 19 8 6 , Een kleine methodologie van de bestuurskun­de. Amsterdam.Bressers, J.Th.A. en P-J. Klok, 19 87, ‘Grondslagen voor een in- strumententheorie’. Beleidswetenschap, 1, TI'Sil- Bressers, J.Th.A., 19 9 3, ‘Beleidsnetwerken en instrumenten­

keuze’. Beleidswetenschap, 7 ,30 9-330 .Bruijn, H. de, E. ten Heuvelhof en R. in ‘t Veld, 19 9 8 , Proces­management. Schoonhoven: Academie Service.Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, 19 81, Eindadvies, ‘s- Gravenhage: Sdu.Donk, W .B.H.J. van de, 19 9 7, De arena in schema. Lelystad: Vermande.Easton, D „ 19 6 5, A Systems analysis o f political life. New York: Wiley.Hendriks, F „ 19 9 6 , Beleid, cultuur en instituties: Het verhaal van twee steden. Leiden: dswo Press.Hoogerwerf, A. (red.), 19 9 2 , Het ontwerpen van beleid. Alphen aan den Rijn: Samsom.Jochoms, M.P.C.M., 19 9 7, Aan Façades voorbij. Delft: Eburon. Kickert, W .J.M., 19 9 1, Complexiteit, zelfsturing en dynamiek. Al­phen aan den Rijn: Samsom.Kleijn, A., 19 6 8 , Beleid en wetenschap. Alphen aan den Rijn: Samsom.Klijn, E.H. 19 9 6 , Regels en sturing in netwerken. Delft: Eburon. Knaap, P. van der, 19 9 7, Lerende overheid: Intelligent beleid. Den Haag: Phaedrus.Kuijpers, G., 19 80 , Beginselen van beleidsontwikkeling (2 delen). Muiderberg: Coutinho.Lasswell, H.D., 19 71, A pre-view o f policy sciences. New York- London-Amsterdam: Elsevier.Machiavelli, N., De heerser. Amsterdam: Athenaeum-Polak & Van Gennep.

Niskanen, W .A., 19 73, Bureaucracy: Servant or master. Londen: Institute o f Economie Affairs.Rosenthal, U., M.P.C.M. van Schendelen en G .H .Schölten, I977> Openbaar bestuur. Alphen aan den Rijn: Samsom.

Rutgers, M.R., 19 93, Tussen fragmentatie en integratie. Delft; Eburon.Schaap, L., 19 9 7, Op zoek naar prikkelende overheidssturing. Delft: Eburon.Segers, J.H.G., 19 8 2 , 'Het para-universitaire onderzoek: Posi­tie en knelpunten’. In: Segers, J.H.G., I.Th.M. Snellen en A.M .C. Vissers (red.), Stagnatie en herbezinning. Middelburg: Fanoy Boeken, 57-80.Snellen, I.Th.M., 19 87, Boeiend en geboeid. Alphen aan den

Rijn: Samsom.Snellen, I.Th.M., 19 88, ‘De grondlegger van de Nederlandse bestuurskunde’. In: A.F.A. Korsten en Th.A.J. Toonen, Be­stuurskunde: Hoofdfiguren en kernthema's. Leiden/Antwerpen: Stenfert Kroese.Snellen, I.Th.M., 19 9 8, Bestuurskunde en modernisering. Al­phen aan den Rijn: Samsom.Termeer, C.J.A.M ., 19 9 3, Dynamiek en inertie rondom mestbe­leid. ’s-Gravenhage: Vuga.Teisman, G.R., 19 9 2 , Complexe besluitvorming bij de overheid. ’s-Gravenhage: Vuga.Twist, M. van, 19 9 5, Verbale vernieuwing: Aantekeningen over de kunst van bestuurskunde. ’s-Gravenhage: Vuga.Vroom, C.W., 19 80 , Bureaucratie: Het veelzijdig instrument van de macht. Alphen aan den Rijn: Samsom.Wilson, W . 1887, ‘The study o f public administration’ . Political Science Quarterly.Zuurmond, A., 19 9 4 , De infocratie: Een theoretische en empiri­sche heroriëntatie op Weber’s ideaaltype. Rotterdam: Phaedrus.

b6 4

m19 9 9 • 26 • 1