Constituciones y desarrollo económico en la Colombia delsiglo XIXSalomón Kalmanovitz1

Universidad Jorge Tadeo LozanoBogotá, Colombia

Resumen

En este ensayo analizo el impacto de las numerosasconstituciones que se redactaron en la Colombia del sigloXIX sobre su desarrollo económico. Se escogen algunasconstituciones prototípicas como piezas importantes de laestructura legal que se va conformando en el país. Se tratade demostrar que la inestabilidad constitucional y legalfue más importante que el propio legado hispánico enexplicar el retraso económico de Colombia. Mientras quelos monopolios comerciales, políticos y religiosos fueronheredados y estuvieron a la base de la ideologíaconservadora, muchos de ellos lograron ser desmanteladospor los reformistas liberales. La pérdida del ordenpolítico que España supo mantener por tres siglos fueseguida por la búsqueda tortuosa de un nuevo ordenamientopolítico, de lo cual fueron responsables las elitescriollas. Los excesos de concentración o difusión depoderes marcaron los movimientos pendulares entrecentralismo y federalismo, que fueron de la esencia del

1 Publicado en Revista de Historia Económica , Volume 26 , Número 2 , Enero2008 , Madrid. Agradezco la colaboración de Edwin López Rivera por su asistencia ypor sus comentarios detallados. Recibí críticas valiosas de WilliamSummerhill en el seminario Historia económica del siglo XIX,organizado por el Banco de la República en Bogotá, 15 de agosto de2007. También recibí comentarios valiosos en el Seminario de Historiadel Pensamiento Colombiano de la Universidad Nacional, dirigido porRubén Sierra y Lisímaco Parra, de parte de ellos y de FernandoCubides, Mauricio García-Villegas, Juan Jaramillo y Laura Quintana. .Jaime Urueña me ofreció críticas fundamentales al texto, me proveyóluces sobre la naturaleza del constitucionalismo moderno y en especialsobre las constituciones de Cartagena y de Cundinamarca. Por último,comentarios de Luis Bértola y de un evaluador anónimo de RHEcontribuyeron a que este texto adquiriera mayor claridad y precisión.

desorden político del siglo XIX, freno importante a su vezdel desarrollo económico del país.

I IntroducciónEl papel que juegan las instituciones en el desarrolloeconómico ha sido destacado en la historiografíacontemporánea; sus aplicaciones a distintos escenarios hanpermitido apreciar su riqueza de resultados.2 Lo esencialpara nosotros de este enfoque es el análisis de lasinstituciones políticas y, en particular, del legadoabsolutista en el origen del ordenamiento constitucionalcolombiano y el impacto que tuvo sobre su desarrolloeconómico de largo plazo. Si el surgimiento de Occidentese debió a la creación de un gobierno limitado por elparlamento y por un sistema de justicia independiente quefacilitaron el desarrollo económico (North, Weinsgat, 1989,804 y 805), en el caso de España y de sus colonias larevolución democrática fue frustrada y ello debió frenar sucrecimiento económico, o mejor, éste careció de lascondiciones institucionales necesarias y suficientes paragarantizar su profundización en el largo plazo. Sinembargo, España estableció un orden político estable por 3siglos, algo que los criollos no pudieron replicar en suvida independiente y que constituyó el mayor freno a sucrecimiento durante el siglo XIX, de tal modo que queda enel aire hasta donde el legado hispánico explica la falta dedesarrollo en sus excolonias.

Otra vertiente teórica cuestiona que las buenasinstituciones sean la fuente del crecimiento económico einvierten la causalidad: es el crecimiento, a vecesimpulsado por regímenes dictatoriales que imponen un ordenpolítico, combinado con buenas políticas económicas, comoincrementos de capital humano, los que termina mejorando lacalidad de las instituciones (Glaeser et al, 2004). Aunqueno profundizaremos en el debate con nuestros datos yanálisis constitucional, aceptaremos que la prosperidad, noimporta quien la impulse, puede generar estabilidadpolítica, inversiones en infraestructuras, aumentos de la

2 North, 1993; Engerman, Sokoloff 1999, 2003; Acemoglu, Johnson,Robinson, 2001 y 2005; Summerhill, North, Weinsgast, 2005

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cobertura de la educación y eventualmente mejoresinstituciones. Sin embargo, el legado hispánico yabsolutista en la historia de los países latinoamericanosdificultó la construcción de regímenes políticosdemocráticos y a veces frenó también el progreso económico.La inestabilidad se apropió de los países latinoamericanosque poco prosperaron en el siglo XIX, pero estalló tambiénen los que se habían enriquecido con la primeraglobalización, cuando se deterioraron sus condicioneseconómicas en el siglo XX.

Para el caso colombiano, son escasas lascontribuciones en éste campo, aunque hay una gran cantidadde estudios político-históricos y sociológicos que analizanlas instituciones, pero sin especificar su impacto sobre laeconomía. El objetivo de este ensayo es entonces analizaralgunas instituciones formales, focalizando en lasconstituciones legadas por el Imperio español en el NuevoReyno de Granada y su posterior cambio y adaptación a lascondiciones locales de la Gran Colombia, la ConfederaciónGranadina y finalmente a la República de Colombia; seexaminarán, en especial, sus efectos económicos.

El punto de partida será el de entender el papel quejugaron las constituciones en la organización política yeconómica del país en formación, desde la tradiciónconstitucional española pensada por los filósofos Franciscode Vittoria y Francisco Suárez, basada en el derechonatural o de gentes3. El análisis de algunas constitucionesprototípicas se hará para mostrar elementos que parecenimportantes en la estructura legal que se va conformando enel país: la importancia del constitucionalismo tomista enel imaginario criollo que expresa su rechazo a lamodernización borbónica; la ausencia de una revolucióndemocrática tanto en España como en América, evidente en elfracaso de la constitución redactada por las cortes deCádiz; el confesionalismo, presente en la mayor parte de3 “El Estado, como un todo, es superior al rey, desde que el Estado queotorgó su poder lo hizo de acuerdo con las siguientes condiciones: quedebería gobernar de acuerdo con la voluntad general y notiránicamente; y que si no gobernase de esta manera, podrá serdepuesto de esa posición de poder”, Francisco Suárez, Sobre la guerra, Disp.XIII.

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las constituciones del siglo XIX, reflejo de la ausencia decompetencia religiosa; la falta de una experiencia degobierno proto-nacional, que explica la proliferación deconstituciones locales y provinciales cuando se derrumbó elorden colonial; finalmente, los excesos de concentración odifusión de poderes que marcaron los movimientos pendularesentre centralismo y federalismo, que fueron de la esenciadel desorden político del siglo XIX.

El ensayo consta de 7 secciones de la cual la primeraes la introducción que acaba de leer. Un segundo tema seráel de las constituciones posteriores a la independencia queanalizará el legado español referido al derecho de rebelióno pactismo, la influencia de la constitución de Cádiz de1812 y el surgimiento de un constitucionalismo localistadespués de la declaratorias de independencia en variasciudades y regiones del todavía virreinato. Un tercer temaserá el de las constituciones republicanas, la de Angosturay la de Cúcuta, ambas bajo la agenda del Libertador. Lacuarta sección se dedica a las constituciones liberales yla constitución federal de 1863. Un quinto acápite darácuenta del proceso de centralización política y laConstitución de 1886. En la sexta sección se investigará elcomportamiento de largo plazo de la economía colombiana,muy influido por la inestabilidad política. La séptimasección alcanzará algunas conclusiones.

II Constituciones post-independentistasA. Constituciones originarias

En las colonias el constitucionalismo tomista justificóla existencia de un pacto tácito entre los reinos asociadosde ultramar y la Corona (Phelan, 1980, 109), cimentado poralgún grado de consenso entre los gobernados. Esta visióninformaba que los pueblos y corporaciones que componen unreino han delegado su autonomía en el rey, quien deberesponder con un buen gobierno. Si los pueblos eranacosados por la tiranía tenían el derecho de rebelarsecontra el rey, aunque sólo en casos extremos. (Burns, 1991,294 y 297) Para el imperio de ultramar, el dominicoBartolomé de las Casas estableció que el rey infringía laley fundamental y natural de los indígenas al entregarlosal arbitrio de los encomenderos y agregaba que “aquel que

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abusa de su autoridad no merece gobernar”, (Burns, 1991,293) algo que el derecho indiano tomó en consideración yque justificó que la Corona recobrara el control sobre lasencomiendas y las extinguiera progresivamente.

Esta concepción sirvió de justificación a losmovimientos comuneros de la Nueva Granada y del Perú cuandolos borbones impusieron sin consulta nuevos impuestos yrecrudecieron los estancos.4 Antes de eso, la venta decargos a criollos, el acceso a puestos en la Iglesia y lamilicia por los criollos y cierta concordancia entre losintereses del rey y de sus pueblos dio lugar a unequilibrio político. La ley creada y defendida por laautoridad del rey podía ser cuestionada y los asuntoslocales se orientaban bajo el lema, “se acata pero no secumple”. Tal equilibrio se resquebraja con la concepciónabsolutista y racional francesa del derecho introducida porlos borbones en España y en América que exigió, por elcontrario, la obediencia irrestricta de todos los súbditosa la ley emanada del poder real. Las reformas borbónicasfueron acompañadas por la restricción a la entrada de altoscargos de la administración, el ejército y la Iglesia porlos locales, a la vez que se atacaban las prerrogativas dealgunas órdenes, en particular la de los jesuitas (Brading,2003, 40).

Los criollos se sintieron desafectos con la nueva situacióny estudiaron los textos de los Ilustrados, tanto lasconstituciones de los Estados Unidos como también lasfrancesas, para darse una organización propia quedifícilmente resemblaba la que se estaba dando en esospaíses. Las constituciones que se pensaron en la NuevaGranada también florecieron en todas las colonias ibéricas.“La idea de constitución que acompañó más habitualmente almomento de la quiebra de los espacios atlánticos ibéricosera mucho más global de lo que ha supuesto tradicionalmentela historiografía. En realidad lo era su cultura, el modocomo se pensó y se reflexionó sobre la constitución”.(Portillo)4 Los borbones prohibieron la enseñanza del constitucionalismo tomista y expulsaron a los jesuitas de las colonias, quienes también enseñabana Descartes, Leibnitz y Espinosa, junto con Suárez y Vittoria, a la juventud criolla (Elliot, 2007, 329 y 333).

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Los criollos más conservadores enarbolaron el pasadofeudal, católico y pactista como deseable, alejándose delas visiones constitucionales más modernas que surgieroncon la revolución norteamericana y con la francesa. Taltradición feudal fue utilizada frecuentemente parajustificar que ellos, en efecto, contaban con una visióndemocrática de la política, aunque en verdad estaba lejosde pretender organizar una sociedad mercantil y dotar a susmiembros de derechos individuales inalienables, como fuesurgiendo en el pensamiento constitucional moderno.

De acuerdo con Mauricio García-Villegas, la tradiciónlatinoamericana de “pactismo” se originaría en ese derechodel pueblo a rebelarse si el rey incumplía sus deberes,donde la ley se desvanece frente al delito si éste sedefine como político o religioso (cuando, por ejemplo, elrey desobedece al sumo pontífice). En toda la historiaconstitucional posterior quedó vivo el concepto de delitopolítico que implicaba un tratamiento flexible y benévolopara los insurgentes, lo cual reflejaba la ausencia de unsistema político consensuado, la falta de un derecho queemanara del pueblo que tratara a todos por igual yalcanzara la legitimidad suficiente como para ser obedecidorigurosamente por todos. Esta inclinación fue continuadapor el constitucionalismo liberal que entendió con simpatíalos motivos altruistas de los rebeldes, motivos que enalgunos casos justificaron transgresiones monstruosas delderecho. En todo caso, el pactismo inició una tradición defalta de rigor en la aplicación de la ley que tendió adebilitar el orden político.

La falta de una tradición de autogobierno por partede los criollos, a quienes no se les permitió ejercer laadministración económica y política del territorio, hizodifícil la construcción de escenarios nacionales denegociación. La Corona española delegó pocos poderes enmanos de las instituciones locales como los cabildos y, aligual que en la metrópolis, desdeñó y desconoció lasinstituciones consultivas que prefiguraron los parlamentos,

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las cortes en el caso español (North, Summerhill, Weinsgat,2002, 36).5

El monopolio del comercio internacional en manos delos consulados de Cádiz y Cartagena y las restricciones alcomercio intra-colonial, frenaron la conformación de unaburguesía criolla, que surgió débilmente sobre la base dela internación de las importaciones, con el contrabando quepudo representar 15% del comercio legal (Meisel, 2005),como también en el comercio interior, en los poros de laminería que intercambiaba oro en polvo con las regionesproductoras de alimentos y de artesanías. Aunque losborbones liberaron el comercio inter-colonial y debilitaronel poder de los consulados, los efectos no alcanzaron aconsolidarse antes de que el imperio español, en efecto,colapsara en 1808. No había por lo tanto tampoco unaconcepción de comercio libre y de sus ventajas, que dieralugar a un mercado común entre los virreinatos, como si lohubo, por contraste, entre las trece colonias anglosajonasdel norte de América. Por lo demás, a diferencia de suscontrapartes del norte, las colonias españolas se extendíanpor una inmensa geografía que hacían imposible lacoordinación política y multiplicaban los costos detransporte, dificultando al día de hoy el comercio alinterior del continente iberoamericano.

El derecho indiano se desprendió del derecho deCastilla y se desarrolló de manera flexible en los reinosde ultramar: los oidores y jueces tuvieron en cuenta en susfallos los temas de “derecho” bajo el lema “a cada cual losuyo”, de equidad y de comunidad (Cutter, 1999, 13). Muchosde los caciques indígenas conservaron privilegios de mandoy pudieron defender sus comunidades de las pretensiones delos criollos sobre sus tierras y labor. Esta flexibilidadtambién incidió en que las reglas de juego fueranvariables, imprecisas y ambiguas. La existencia de

5 En las 13 colonias anglosajonas, por el contrario, todas contabancon asambleas que asumían funciones tributarias y económicas que seasociaron en los congresos continentales para enfrentar a lametrópoli, una vez desatada la insurrección. El fomento del comerciofue creando unas fuertes capas financieras y empresariales nativas quefueron instrumentales en la independencia de los Estados Unidos.

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numerosos fueros que atendían negocios de indígenas,religiosos, mayorazgos, comerciantes, mineros, funcionariosde la corona, militares, de impuestos, en total unas 15cortes especializadas, daban lugar a litigios incluso sobrecual corte debía decidir qué negocio, lo que se prestabapara aplazar o negar justicia. Cada una de ellas podíaemitir fallos distintos sobre los mismos asuntos, rompiendoel principio de coherencia legal o sea que casos similaresdan lugar a fallos similares.

Los fueros para comerciantes y mineros que sedesarrollaron tardíamente redujeron los costos delitigación y, por lo tanto, de transacción de tan crucialesactividades económicas, siendo particularmente exitosas enel fomento de la producción de oro en la Nueva Granada. Elproblema es que “las cortes especiales tienen efectosnegativos en la eficiencia con que se definen y aplican losderechos generales de propiedad… pues las jurisdiccionessobrepuestas causaban gran confusión” (Coatsworth,Tortella, 2007, 56 y 57). Al negar la igualdad frente a laley, el régimen sólo defiende algunos derechos de propiedaden detrimento de otros y limita, por lo tanto, lacompetencia económica.6 Monopolios o escasa competenciaconducen, a su vez, a la llanura de los mercados y a undesarrollo económico lento y tortuoso. Faltaba un sistemalegal que facilitara el desarrollo de los negocios, como loplantean Coatsworth y Tortella:

“España y sus colonias no desarrollaron ni lasprotecciones suministradas por principios legalesuniformes ni la relativa transparencia y flexibilidadautorizada que se delegaba en jurados y los jueceslocales en los sistemas de derecho común. Por elcontrario, el sistema español funcionaba gracias a laflexibilidad no autorizada en la aplicación de leyesminuciosamente detalladas especificadas por parte dejueces y funcionarios cuyas acciones eran raras veces

6“El sistema legal colonial no funcionaba para proteger los derechosentre los ciudadanos, incluso los ricos. Funcionaba para proteger elinterés del rey y la prerrogativa real de intervención arbitraria entodos los casos. El despotismo y la legalidad burguesa pertenecen aépocas diferentes de la historia legal” (Coatsworth, Tortella, 58,59).

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públicas y revisadas, aún por autoridades superiores”(Coatsworth, Tortella, 2007, 59).

El sistema legal no le prestaba autonomía a los jueces yeran las autoridades reales o el consejo de Indias las queredactaban minuciosamente miles de ordenanzas yregulaciones que debían ser implementadas por funcionariosque ni siquiera las entendían y que los afectados podíanreclamar ante las audiencias de cada virreinato. Se tratabade “la confusa proliferación de las leyes, los reglamentosy los decretos escritos, muchos de los cuales conteníanreglas que especificaban los comportamientos requeridos conun detalle molesto (y a veces aparentemente lunático), y elfracaso de todos los intentos de codificación, lo que aldificultar y frecuentemente imposibilitar la determinaciónrequería en efecto la ley escrita” (Coatsworth, Tortella,2007, 53); todo esto era acompañado frecuentemente, enespecial durante la época borbónica, por la ingerencia dela Corona para superar el caos judicial a favor dedeterminados gremios o intereses. De esta manera, se iniciauna larga tradición de formalismo legal y de carencia deindependencia de la Justicia que deja fuera deconsideración los contenidos y objetivos mismos de la ley yque se aparta también de la lógica judicial requerida paraprestarle coherencia y eficiencia al sistema legal.

Una vez liquidado el orden político colonial, el derechotanto en España como en sus excolonias se orientó por latradición francesa de ley civil que refleja el fuerte poderdel ejecutivo y que tiende a otorgar poca autonomía ydiscreción a los jueces, presta menos énfasis a la defensade los derechos de propiedad privada y, en cambio, protegey fortalece los derechos del Estado (Levine, 2005). Pero laintrínseca debilidad del Estado en América Latina dio lugara un sistema legal que no era capaz siquiera de defendersus derechos, ineficiente y tan extensivo que fomentó elventajismo político. No hubo entonces un sistema dejusticia de origen popular que fuera respetado por todoslos agentes en su jurisprudencia y en sus fallos, de talmodo que el imperio de la ley era precario, al cual no sesometían, en especial, los gobernantes. Los fallosdependían de un juez susceptible a las presiones de las

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partes o del gobierno y no de jurados de concienciaescogidos al azar entre los ciudadanos, uno de los pilaresde la independencia de la justicia en cualquier país o paraque la justicia opere bajo un manto de ignorancia y comomaquinaria que funciona sobre la base de unos principiosaceptados.

El sistema político y legal que se estaba creando estabalejos de ser “un sistema estable y bien especificado dederechos económicos y políticos que proporcionaron uncompromiso creíble, prerrequisito necesario para mercadoseconómicos eficientes” (North, Summerhill, Weinsgat, 2002,11); por el contrario, acá el conflicto político y regionalo los cambios radicales de reglas de juego constitucionalesgeneraban un sistema inestable donde los derechos políticosde unos quedaban extinguidos cuando los otros alcanzaban elpoder, y sus bienes podían ser expropiados, ya fuera en laforma de préstamos forzosos o de confiscación bienes paraatender las necesidades de los grupos en armas. Más aún,derechos, favores y concesiones económicas concedidos porun gobierno eran anulados cuando era desplazado por elpartido opositor, mientras que cambiaron también lasatribuciones tributarias y legales de lascircunscripciones regionales.

Emergió así en la América independiente una tradiciónconstitucional de sucesión, mediante la cual un mandatariocambiaba las reglas políticas para perpetuar su partido osu persona en el poder (Loveman, 2003, 300). En un mediodonde el poder legislativo era débil y la población creíaen un mundo mágico, donde además había grupos armados queamenazaban la propiedad de los más, los hombres depropiedad cedían sus derechos en manos del caudilloautoritario que remplazaba la voluntad colectiva y seapoyaba en el carisma con que lo percibía la población.7

B. La constitución de CádizEl primer modelo constitucional que inspiró a muchas

ciudades y regiones de las colonias de España en América,

7 Vease John Lynch 2001, 20, donde afirma que para él Hobbes captaba mejor la esencia del caudillismo latinoamericano que cualquier autor moderno.

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tras el derrocamiento de la monarquía por los ejércitos deNapoleón Bonaparte, fue el de las cortes de Cádiz, desdedonde se erigió un gobierno en oposición al de la ocupaciónfrancesa. Las cortes españolas fueron el equivalente delparlamento inglés o los estados franceses, instancias denegociación entre los hombres pudientes de la época y elsoberano, germen de la democracia liberal en occidente.Mientras que la revolución inglesa de 1688 y la francesa de1789 reformaron y sometieron o destruyeron las monarquíasabsolutistas que los gobernaban, el parlamento español nologró hacer lo mismo al tiempo de la Independencia.

Las Cortes de Cádiz se constituyeron en septiembre de1810 “verdaderamente como una asamblea nacional moderna”(Rodríguez, 155) que representaba todo el mundo español,incluyendo 30 representantes de los territorios de ultramardentro de un total de 104. La composición de las Cortes eraun tercio de eclesiásticos, una sexta de nobles y el restopersonas del tercer estado o de las clases medias de laépoca. La constitución de Cádiz siguió el modelo demonarquía constitucional inglés, frente a los excesos de larevolución francesa que atemorizaban los espíritusliberales de la época. La Carta definió una nación españolaque le concedió derechos de ciudadanía no sólo a todos lospeninsulares sino a los indígenas, mestizos y a loscriollos de sus territorios de ultramar, pero se los negó alos africano-americanos en condición de esclavitud. Laesclavitud misma no pudo ser abolida por la presencia delos poderosos intereses de las islas caribeñas, aunque hubomociones de extinguirla progresivamente. Se creaban nuevas“naciones” que se autogobernaban, regidas todavía por unmonarca pero limitado por el parlamento y debiéndoleobediencia a la Justicia. Los ciudadanos quedaban dotadosde garantías constitucionales en su vida, propiedad,libertad y seguridad.

Las cortes introdujeron una división de poderespeculiar, en la que primaba la rama legislativa quesujetaba el poder del rey pero no del todo, mientras que elpoder judicial recibió poca independencia. Se abolierontodas las instituciones señoriales de España y de susreinos asociados, el tributo de indios, la mita y los

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trabajos forzados, al igual que la Inquisición paraestablecer un principio de separación entre Iglesia yEstado. Muy importante también fue la introducción de lanoción de promulgar leyes en la nación española queaplicaban por igual a todos los ciudadanos, incluyendo alos de los reinos de ultramar.

Esta idea de la igualdad frente a la ley, sin embargo,sería una de las más difíciles de implementar en la largahistoria de construcción de las endebles democraciasliberales latinoamericanas. Por primera vez en la historiade América, la Constitución de Cádiz propició la inclusiónde los indígenas y el voto masculino sin condiciones depropiedad ni de alfabetismo, algo que buena parte de lassubsecuentes cartas locales y eventualmente nacionalestenderían a negar y que reaparecería intermitentementedurante la fase de las reformas liberales y delfederalismo. La desigualdad intrínseca legada por lasociedad de castas organizada por los españoles semanifestó de manera caótica en el sistema legal.

La organización municipal y regional sufrió un vuelco alaprobarse la figura de los ayuntamientos constitucionales oconsejos locales para poblaciones mayores de 1.000habitantes, que remplazaban a los regidores hereditarios, ylas diputaciones provinciales, dotados de un cuerpolegislativo de 7 diputados y bajo el mando de un jefepolítico más el intendente; al mismo tiempo, las Cortesabolían el virreinato y transformaban las audiencias entribunales supremos. Las provincias respondían ante elgobierno central español, provisionalmente localizado enCádiz, mientras Madrid siguiera ocupada por las tropasfrancesas. El efecto más contundente fue el de extender elautogobierno a muchas poblaciones, lo que, según Rodríguez,“revolucionó a América al extender la participaciónpolítica “(Rodríguez, 2005, 168) y que fue un importanteguiño a favor de la idea de un gobierno local autónomo.

El tema de propiciar el libre comercio mostró disparidadde intereses entre los españoles americanos y los europeospero en últimas la fuerza de los comerciantes del monopoliocomercial de Cádiz, al lado de los intereses de algunos

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consulados americanos, dejaron las cosas como estaban, apesar de que se contaba a Inglaterra como aliada en lacontienda contra Bonaparte. Otros intereses de por medio,como el de los propietarios de obrajes que producíantextiles y los beneficiarios locales del comerciomonopolista español y los armadores locales de naves, quetemían a la competencia por parte de las flotas deInglaterra y Holanda, se opusieron todos al libre comercio.En contrario, los comerciantes de los puertos caribeños quevenían lucrándose con el contrabando abogaban por lanormalización de su actividad que bajo el libre comerciodejaría de ser delito.

Algo que legó la Constitución de Cádiz fue la idea deque “la soberanía reside en la nación” que esparticularmente ambigua para evadir la noción más radicalde que la soberanía nace de la voluntad popular. El rey noquedaba verdaderamente sujeto a la propia constitución puesno se le podía exigir responsabilidad ni enjuiciarlo encaso de que la violara. “Más aún, se le concedió unaautoridad ambigua y amplia para conservar el orden público,… lenguaje que también se haría común en las constitucioneshispanoamericanas durante el siglo XIX, en cuanto serefiere a las atribuciones del poder ejecutivo”. Al mismotiempo, las cortes tenían la atribución de suspender lasgarantías constitucionales para defender la seguridad delEstado, lo cual “sería modelo para futuros regímenes deexcepción constitucional latinoamericanos” (Loveman, 2003,285).

Por último, la constitución gaditana proclamó que lalegislación colonial contenida en la Recopilación de lasleyes de Indias seguía vigente en tanto no estuviera enconflicto con la nueva constitución, maridaje con el viejorégimen que fue muy frecuente en el constitucionalismoandino, agregando otra fuente de incertidumbre a lainterpretación de la ley. Poderes ejecutivos fuertes,gobiernos que no se ajustaban a la constitución y“conyugalismo jurídico” entre la nueva carta y el arcaicoderecho indiano fueron entonces legados delconstitucionalismo español del interregno bonapartista que

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adoptaron prácticamente todas las coloniaslatinoamericanas.

La restauración en el trono de Fernando VII y elreagrupamiento de los intereses señoriales y eclesiásticosa su alrededor condujeron a la abolición de las cortes deCádiz y de su constitución en mayo de 1814, mientras que enlas colonias se desataba desde antes la anarquía por ladesintegración del orden político. En la Nueva Granada lainfluencia de la constitución gaditana fue limitada. Parala región Andina, sus “impactos concretos fueron muyrelativos” (Loveman, 2003, 283). Así se pone de relieve elfracaso de la revolución democrático burguesa en llevar acabo la modernización económica y la democratizaciónpolítica en el mundo hispánico, factores que ralentizaronel desarrollo económico tanto de España como de sus excolonias durante el siglo XIX. Sin embargo, España no vivióde manera tan intensa la pérdida de su orden político comosus excolonias y pudo crecer más que países como Colombiadurante ese período.8

C. El constitucionalismo localista

Las constituciones que proliferaron en la Américaespañola y en la Nueva Granada con la pérdida del ordenpolítico colonial fueron esencialmente localistas. Cadaciudad o provincia se creyó con derecho de darse su propiacarta política y declarar su soberanía e independencia nosólo del rey de España derrocado por Bonaparte sino de lasdemás provincias y de la estructura administrativavirreinal heredada de España.

No habiendo gobiernos parlamentarios en España, nopodía haberlos tampoco en sus colonias, hecho que lesimpidió a los criollos contar con una visión proto-nacionaly con un escenario de negociación política que transara losintereses de distintas ciudades, regiones, sectores8 Según Coatsworth y Tortella España se retrasó frente al ritmo deindustrialización de los países avanzados entre 1800 y 1850. En lasegunda mitad del siglo XIX, el comportamiento español igualó al deInglaterra y Francia. En promedio el PIB por habitante español aumentó0.95% anual entre 1820 y 1900. En contraste, el PIB por habitantecolombiano creció sólo al 0.25% anual entre 1833 y 1905. (Cuadro 1).

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económicos, etnias y gremios. La geografía complotabatambién contra cualquier orden constitucional: enormesdistancias entre escasos poblados dificultaba imponer uncontrol militar sobre tan dilatados territorios. Así se fuediluyendo la Nueva Granada frente a los intereses deCartagena, Bogotá, Vélez y otras provincias. Así también sedisgregó la Gran Colombia ambicionada por Simón Bolívar conintereses contrapuestos en cada audiencia o capitaníafrente a los de los “lanudos” del virreinato. (Lynch, 1976,269 y 327) Los criollos debieron aprender sobre la marcha adiseñar y cobrar impuestos, y a ejecutar gasto de acuerdocon transacciones políticas o prioridades económicas parafinanciar las guerras de independencia y para enfrentar elpago de la deuda externa que financió parte de ella.

Los conflictos que estallaron entre los distintosintereses locales, cuando aún no se había consolidado laindependencia de España, ha sido caracterizado por lahistoriografía colombiana tradicional como “la patriaboba”, caracterización moralista ingenua que no puedeentender que la carencia de una tradición democráticoburguesa y parlamentaria fue la que propició que losintereses locales se salieran de madre cuando colapsó elorden político absolutista. La figura del cabildo abierto,que era un retozo democrático que se permitió de manera muyocasional y necesariamente desordenada, era convocada porlos criollos cuando conocían que el fervor popular seinclinaba a favor de sus intereses.

Entre las constituciones que se redactaron en la NuevaGranada por esta época destacan la de la ciudad deCartagena, que fue la que más se acercó al espíritu queorientó a las cortes de Cádiz, absorbiendo los principiosde la declaración de los derechos del hombre en su versiónmás democrática. La igualdad legal debería entenderse como“la igualdad de dependencia y sumisión a la ley de todociudadano, e igualdad de protección de la ley a todosellos, de modo que la idea de hombres privilegiadoshereditariamente debería juzgarse como absurda”. (Martínez,2006) Sin embargo, la constitución cartagenera no afirmó laigualdad de todos los hombres frente a la ley porque nocuestionó la esclavitud (Urueña, 2008).

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Ninguna contribución o impuesto podría ser fijado sinel consentimiento de la Legislatura, lo cual es de laesencia del régimen democrático burgués. La idea deigualdad, sin embargo, no fue acompañado del principio dela soberanía del individuo que es la que le permite escogery decidir, de acuerdo con su conciencia, sobre política,religión y su condición civil. Los criollos abrazaron laIlustración europea pero no alcanzaron a cuestionar losdogmas católicos, desconocían la Reforma Protestante, queentendían como diabólica, y estaban lejos de laexperiencia europea de dos siglos de guerras religiosas,que había rendido necesario en todas las cartas surgidas dela revolución democrático liberal hacer una tajanteseparación entre Iglesia y Estado: que ninguna religiónpudiera capturar cargos o el estado mismo y ejercer unmonopolio sobre las conciencias de los ciudadanos.

“En el mundo hispano… la constitución ordenapolíticamente una sociedad de católicos, una ecclesiacon forma de nación en la que quienes cuentan son losfeligreses. No otra es la razón de que las normaselectorales hablen casi siempre de almas, que lacondición del individuo activo políticamente sea ladel vecino y que la circunscripción básica sea laparroquia”. (Portillo)

El tema de la igualdad racial se derivaba de losprincipios igualitarios de la Ilustración que aplicaban atoda la humanidad, pero los criollos siguieron pensando enlas castas de la manera como habían sido concebidas por elderecho indiano: los indígenas como “personas rústicas omiserables, necesitadas de protección y tutela” (Ots yCapdequi, 1969, 245) o se hablaba también de “las tribussalvajes” (Samper, 1982, 46), los negros como raza para eltrabajo sin que ganara la idea de su liberación, lasmezclas raciales contaminadas por sus componentes y loscriollos de sangre impoluta como condición de privilegiopolítico y económico. En contraposición a la libertad deconciencia, la Constitución de Cartagena acogió a laReligión Católica “como la única verdadera y la Religióndel Estado”, declarando que no se permitiría ningún otro

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culto público ni privado, aunque los extranjeros no seríanmolestados “por el mero motivo de su creencia”. Se lereconocían a los extranjeros derechos de conciencia que seles negaban a los ciudadanos de Cartagena.

La Constitución de Cundinamarca de 1811 se apartó dela orientación moderna recibida por la Constitución de lanación española, acordada en Cádiz. La provincia esperabade alguna manera que “el rey a su ingreso al trono jurarásostener y cumplir esta constitución” como base fundamentalde gobierno. También los constituyentes de la provinciaredactan una carta que “reconoce y profesa la ReligiónCatólica, Apostólica y Romana, como la única verdadera” ycomo “la única Religión de este Estado”, al punto que secomprometió a no permitir otro culto público ni privado.”(Martínez, 2006) “La Declaración cundinamarquesa tomó porprincipal molde… la Declaración de derechos de laConstitución francesa de 1795 (termidoreana)…, (aunque) losconstituyentes santafereños no parecen haber aceptado suorientación liberal y tolerante” (Urueña, 2008).

El origen de la soberanía cundinamarquesa eranotablemente oscuro: esta “reside esencialmente en launiversalidad de los ciudadanos” (Samper,1982, 40). Sehacía evidente en ella un espíritu temeroso de laslibertades públicas: “Fueron prohibidas las “corporacionesy asociaciones contrarias al orden público”, las sociedadesdenominadas populares, las solicitudes formuladascolectivamente, la reunión de gentes armadas (“atentadoscontra la seguridad pública”) o sin armas (“serándispersadas primero por una orden verbal, y si no bastare,por la fuerza”), y hasta las deliberaciones de autoridadesconstituidas en reuniones no prescritas por la ley. Lasprofesiones “que interesan a las costumbres públicas, a laseguridad, y sanidad de los ciudadanos”, quedaron bajo lasupervisión de la ley. Se insistió en la protección de lapropiedad… y se garantizó la inviolabilidad de todas laspropiedades y la “justa indemnización de aquellas cuyosacrificio pueda exigir la necesidad pública legalmentemanifestada”. En términos de división de poderes había unafuerte inclinación a favor del ejecutivo, en cabeza del Reyy de sus ministros que debían explicar sus actos ante un

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senado. La legislatura contaría con un representante porcada 10.000 habitantes y se rotaría la mitad cada año o seaque se estaba en un estado electoral cuasi-permanente. Losrequisitos para poder elegir eran de ser varones libres,mayores de 25 años, cabezas de familia, que vivan de susrentas ú ocupación sin dependencia de otros, siendojuzgados por el cura del lugar de cumplir con losrequisitos, lo cual dejaba por fuera de la participaciónpolítica a la mayor parte de la población.

Sabiéndose provincia, Cundinamarca llama a laorganización de un “Congreso Nacional compuesto de todaslos Representantes que envíen las expresadas Provincias,adoptando para su justa proporción la base, ó de territorioó de populación…pero que por ningún caso se extienda áoprimir á una ó á muchas Provincias a favor de otra úotras”. La constitución fue promulgada en abril de 1811 ysería un ensayo propositivo antes que un conjunto de reglaspara un país que distaba mucho de existir.

Camilo Torres alcanzó a plantear un Acta de Federaciónde las Provincias Unidas de la Nueva Granada que fue elantecedente constitucional más importante para la ideafederal dentro del territorio que eventualmente ocuparíaColombia. El Acta rechaza tanto la monarquía bajo cabezade Fernando VII, como también las cortes de Cádiz,alejándose así de la visión gradualista de la Constituciónde Cundinamarca y planteándose la necesidad de una relaciónequilibrada entre un centro político y las regiones queconstituían un proyecto de nación. El Acta replicaba ladivisión de funciones entre los estados y el gobiernofederal de que hacía gala la constitución de los EstadosUnidos de América, en perfecta oposición a la constituciónde Cundinamarca. Las provincias se encargaban de darse ungobierno popular con una división de poderes que le daba elcontrol político y económico de sus regiones, a la vez deun sistema de justicia federada. Explicitaba que daría“protección y fomento de la agricultura, artes, ciencias,comercio y cuanto pueda conducir a su felicidad yprosperidad”.

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Los ingresos del gobierno central estarían dados porimpuestos y las contribuciones requeridas para la defensanacional. Los ingresos regulares provendrían de lasaduanas, al tiempo que se debía fomentar el comercio y nogravarlo con nuevas contribuciones. Las casas de monedatambién quedaban bajo jurisdicción del gobierno central. Deésta manera se estableció la división de tareas entre ungobierno central, a cargo de las tareas comunes de defensay fomento del comercio intra-provincial, y uno provincialque tenía bajo su responsabilidad la administracióneconómica de la subregión. El acta aprobado en noviembre de1811 no contó con la rúbrica de la representación de laProvincia de Cundinamarca que tenía aspiracionescentralistas, lo cual unido a las guerras intestinas queestallaron seguidamente y a las circunstancias de la guerracon España le impidió tener efectos perdurables.

La guerra de independencia obligó a una centralizaciónde recursos y del poder político que sentaron algunas delas condiciones para desarrollar una organización políticarelativamente coherente y un sistema de justicia que fueperdiendo muchos de sus rasgos originales. Los militares yen particular el caudillo Simón Bolívar entraron a jugar unpapel dominante que fue combatido en particular por lospolíticos colombianos que contemplaron con preocupación laconcentración de todos los poderes en la persona delLibertador. Este tendía a exigir una obediencia absoluta alos legislativos que se iban creando, en contraste, porejemplo, con la obediencia que mostraron los militaresnorteamericanos al congreso continental en su guerra deindependencia9. En efecto, durante la fase termidoreanaliderada por Bolívar se restablecieron la mayor parte delos impuestos coloniales abolidos, se abandonó el ensayodel impuesto directo y se aplazó la liberación de losesclavos. La lucha se zanjó a favor de los santanderistasen el caso de la República de la Nueva Granada, que surgiócomo tal después de la disolución de la Gran Colombia en1830, dando al traste con otro de los sueños del caudillo9 Así, el comandante del ejército norteamericano que derrotó a los ingleses, George Washington, fue un fiel observante de las leyes trazadas por los congresos continentales y del principio de la subordinación del poder militar al poder civil (Elliot, 2007, 394).

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libertador de ser conductor de un gran imperio americano(Rodríguez, 2005, 407 y 408).

Uribe-Urán encuentra un largo período de gobiernosaristocráticos entre 1837 y 1849 de virtual empate entresectores provinciales y más tradicionales (Uribe-Urán,2000, 117) que se despeja durante la primera administraciónreformista de Tomás Cipriano de Mosquera. Comenzaron aaflorar entonces dos visiones contrapuestas de lo quedebería ser la organización política nacional: un régimende carácter laico, de mínima intervención en la economíaque fomentara el comercio exterior y con igualdad al menosfrente a la ley, por parte de los liberales; o unaorganización que mantuviera los rasgos fundamentales de laherencia española, en particular su régimen centralista einterventor, ligado estrechamente con la Iglesia católica,que continuara con los monopolios a las actividades mástransables de la época y que sostuviera a las castas en sulugar original. Eventualmente surgirían los dos partidosque defenderían cada tipo de organización de maneraahincada, dando lugar a fuertes movimientos pendulares delas constituciones a lo largo del siglo, surgidas deguerras civiles generalizadas, como fueron las de 1839,1862 y 1885.

IV Las constituciones republicanas

El período 1810-1829 es de de natural inestabilidad ytransición dadas las guerras de independencia que sufrieronla mayor parte de los países de América Latina. Pasada estatransición, la inestabilidad aumenta entre 1830 y 1916 perono sucede lo mismo en todas partes. En promedio, el períodode cada constitución en el continente fue de sólo 20 años,pero para Colombia fue de menos de 10 años. Los países delcono sur tuvieron en este período una sola constitución,mientras Colombia tuvo 9. Entre 1810 y 1916, Colombia yVenezuela tienen los comportamientos más inestables de lamuestra.Cuadro 3 Número de Nuevas Constituciones en AméricaLatinaPaís 1810-1829 1830-1916 1810-1916

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Venezuela 3 12 15Colombia 4 9 13Argentina 6 1 7Chile 6 1 7Promedio 2 6.6 8.6Fuente: Dye, 2006, 178, 179

Malcom Deas ha asociado las crisis de las exportacionescolombianas con la inestabilidad política del período,encontrando una correlación positiva entre estas y lasguerras civiles (Deas, 1993, 65). Dos factores enunciadosatrás destacan para explicar la anomalía colombiana: erauna región donde las instituciones coloniales estabasólidamente empotradas, dándole fortaleza a sus sectoresconservadores, y su inserción en el mercado mundial no fuemuy sólida, impidiendo la prosperidad generalizada queaplacara los espíritus pugnaces y permitiera laconsolidación de una burguesía liberal. Esta sería unaverificación parcial de la hipótesis de Glaeser et al.

¿Qué intereses económicos estarían detrás de los quepropugnaban por el federalismo y los que apoyaban elcentralismo en Colombia? Se debe considerar primero que losintereses económicos en la Colombia del siglo XIX estánpoco delineados pues no había ocurrido una especializacióndel trabajo y de funciones, de tal modo que coincidenterratenientes que comercian o prestan dinero, quienesmilitan en ambos partidos. Sin embargo, es claro que losbeneficiarios del federalismo serán precisamente loscomerciantes y pequeños financistas para quienes elmonopolio comercial del Estado y el monopolio del créditode la Iglesia impedían desarrollar sus actividades. Sinembargo, los grandes comerciantes encontraríancontraproducentes las barreras al comercio que se erigierondurante la fase federalista. Entre tanto, losterratenientes tendrían más influencia a nivel estadualpara extender su propiedad mediante el remate de lastierras públicas que bajo el sistema centralista que lasentregaba a los agiotistas más poderosos como colateral.Los deudores de la Iglesia también se vieron beneficiadospor la amortización de manos muertas pues disminuyeron susacreencias a la mitad.

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Los que apoyaron el centralismo y el status quo fueron losesclavistas y los acreedores del gobierno quienes en mediode márgenes altos de riesgo alcanzaron a obtener utilidadesy aspiraban a que el gobierno pudiera cumplir suscompromisos10. Se le suman los sectores que pretendíanmantener el legado colonial: artesanos que exigíanprotección arancelaria y que lo obtendrían, más no parasatisfacerlos sino para conseguir recursos fiscales, y lossectores identificados con la Iglesia que rechazaban queesta fuera expropiada y debilitada.11 Por último, lossectores deudores que debieron ser escasos serían amigos delas políticas monetarias laxas, mientras que los acreedoresbuscarían políticas basadas en el patrón oro o en el rigormonetario.

Los indígenas sabían que las instituciones provistaspor la Corona y que alguna protección les ofrecían, como lapropiedad comunitaria sobre los resguardos y los controlesa los abusos de su mano de obra, serían desmanteladas porlas reformas liberales del partido independentista por locual se tornaron en fervientes realistas. Los esclavos enalgunos casos le dieron la bienvenida a la Independenciaporque les prometía la libertad en una generación, y aún

10 “La deuda pública estuvo asociada fatalmente con otras dosinstituciones; la guerra civil y el caos monetario. El entrelazamientode estas instituciones ineficientes conformó un escenario en el quegobiernos, grupos políticos, comerciantes, agiotistas, banqueros,entre otros, encontraron una fuente certera de financiación, gananciasde fácil realización y una poderosa arma de partido”. (Rojas, 2004)11 En la literatura norteamericana sobre los intereses económicos quele dieron forma a la constitución más centralista de 1787 se destaca alos financistas del gobierno que esperaban que este implementaraimpuestos adecuados sobre la propiedad para pagar su deuda.“Comerciantes, prestamistas, poseedores de bonos públicos,manufactureros, armadores de barcos, capitalistas y financistas eransimpatizantes de la Constitución. Ellos se beneficiarían de una mayorcertidumbre en las reglas de comercio, intercambio y mercadoscrediticios bajo la Constitución”. Los beneficiarios de la federaciónmás suelta eran los propietarios de inmuebles, propietariosterritoriales y pequeños campesinos endeudados porque tenían “unamayor capacidad de evadir la pesada tributación para pagar la deudapública y para promover políticas monetarias laxas y leyes quepermitieran posponer el pago de las deudas privadas (moratoria dedeudas)” (McGuire, Ohsfeldt, 1986, 82).

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inmediata para los que participaran en la contienda, peroofertas similares vinieron del lado realista. Al final delas contiendas, los esclavos se encontraron en unasituación no muy distinta a la inicial: sus personas erantodavía propiedad privada y sus hijos debían prestarse aconcierto hasta los 18 años para amortizar los costos de suliberación.

Las fuerzas localistas y regionales que desató laIndependencia fueron contenidas por las necesidadesmilitares de los criollos. La guerra de liberación obligó acentrar todos los esfuerzos en fortalecer el ejército y conello a centralizar el incipiente Estado. Una vez expulsadoslos españoles del territorio que se vendría a denominar LaGran Colombia, pero todavía con un poder realistaamenazante en territorio peruano, Venezuela aprobaría suconstitución de Angostura en 1819, muy influida por SimónBolívar que le introdujo fuertes rasgos dictatoriales.Entre estos figuraban la división de los ciudadanos entreactivos y pasivos (sin derecho a elegir o ser elegidos),acreditar propiedad de 500 pesos para los activos, mientrasque el presidente concentraba todos los poderes, pudiendoincluso invalidar sentencias judiciales y nombrar susucesor. Existía un senado hereditario y un poder moralcompuesto por un presidente y 40 destacados ciudadanos queejercerían censura educativa, llamado el Areópago. 12 Ladisyuntiva de los criollos dirigentes frente alrepublicanismo eran, según Urueña, las siguientes:

¿Es posible instaurar un gobierno republicano en unterritorio extenso, de población racialmente

12 “Ya que no debemos mezclar la forma monárquica con la popular quehemos adoptado, debemos, por lo menos, hacer que haya en la Repúblicaun cuerpo inalterable (el Senado hereditario, con su Poder neutro) quele asegure su estabilidad; pues, sin estabilidad, todo principiopolítico se corrompe y termina siempre por corromperse… yo tengo muypoca confianza en la moral de nuestros conciudadanos, y sin moralrepublicana, no puede haber gobierno libre. Para afirmar esta moral,he inventado un cuarto poder [Poder moral] que críe a los hombres enla virtud y los mantenga en ella. También este poder le parecerá a Uddefectuoso; mas, amigo, si Ud quiere República en Colombia, es precisoque quiera también que haya virtud política” (Carta a Guillermo White,mayo 26 de 1820). Citado en Urueña.

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heterogénea, de bajo nivel de instrucción y civismo,acostumbrada a la tiranía, sin experiencia en laciencia de gobierno y, además, cargada con un pasadode odios interraciales? ¿Es posible en esascondiciones inéditas establecer un gobierno que logreconciliar igualdad, libertad y justicia en el marco deun orden legítimo? (Urueña, 2004; 69)

La Constitución de 1821 se inspira en el derechodivino como fuente de soberanía: reconoce la religióncatólica como única verdadera que acoge y protege. Losciudadanos deben saber leer y escribir a partir de 1840para participar en elecciones, lo cual fuera derestrictiva, reconoce un problema de analfabetismogeneralizado, pero además deben tener un patrimonio de cienpesos o en su defecto una profesión que les permitiera laindependencia, excluyendo de la ciudadanía a jornaleros,arrendatarios y sirvientes. Había un sistema de votaciónindirecto, mediante electores cantonales cuyos requisitosde propiedad y sapiencia eran mayores aún. Ellosconformaban asambleas electorales que elegían presidente,senadores departamentales y representantes de provincia osea que se daban un cuerpo legislativo dividido en dos,donde la cámara contaba con representantes que ejercían por4 años, mientras que los senadores tenían períodos de 8años y se cambiaba la mitad cada 4 años. (RestrepoPiedrahita) Santander abolió la inquisición, limitó lacensura religiosa y abogó por un sistema educativo basadoen el utilitarismo benthamista (Gargarella, 2005, 240).

La pugna fundamental en los años de la postindependencia en los países liberados por Simón Bolívar fuela de establecer formas de gobierno centralistas con unenorme poder concentrado en la presidencia vitalicia delpropio Bolívar, quien además podía nombrar a su sucesor,combinado con restricciones de ciudadanía a los que nocontaban con propiedad o no sabían leer y escribir, contraunos gobiernos más liberales que contaban con reglas menosrestrictivas de participación política.

En el cuarto de siglo que sucedió al Congreso deCúcuta, la reacción en contra de la ruptura con el orden

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colonial se hizo cada vez más patente. Los dos puntoscríticos en este proceso fueron la reacción bolivariana defines de los años veinte (dictadura 1828-1830), que fueraseguida por la derrota de sus aspiraciones, la aprobaciónde la constitución de 1830 y la elección de Santander a lapresidencia, quien sin embargo no pudo profundizar lasreformas liberales. Santander gobernó hasta 1837 cuandocomenzó a abrirse la primera gran conflagración civil de lavida independiente, la Guerra de los Supremos, (1839-1842)que correspondían a los cuatro caudillos esclavistas de laregión caucana, quienes dominaron la política colombianahasta la década del setenta. Detrás de la primeraconfrontación civil, aparentemente por motivos religiosos,estaba subyacente la aspiración de cada región por mássoberanía de la que había podido disfrutar hasta elmomento, algo que demostraría ser imparable una décadadespués (Ocampo, 1993).

El proceso de reforzamiento de las institucioneslegadas por España se interrumpió a mediados de la décadadel cuarenta, dando paso a un rápido proceso de reformadurante el gobierno conservador de Tomás Cipriano deMosquera (1845-1849) y del liberal de José Hilario López(1849-1853). Se llevó a cabo entonces unas reformasprofundas, que comprendieron la abolición total de laesclavitud, la autorización a las provincias para arreglarla repartición definitiva de los resguardos, la redenciónde los censos eclesiásticos y una reforma fiscal queconcentraría los impuestos en las importaciones. Fue unafase en la cual cayeron sustancialmente los impuestos porhabitante, dejando una mayor parte del ingreso disponiblepara el consumo o para la inversión, aunque esta quedabarestringida a una parte pequeña de la población y sedestinaría a desarrollar actividades de exportación.

El mayor beneficio inmediato de la Independencia fuela reducción de los impuestos. Estos pasaron del 12.5% amenos de 5% del PIB, lo cual fue una de las grandesganancias que cosecharon los criollos con la Independencia.Tener a disposición del sector privado más de 7.5 puntosdel PIB que sostenían la administración colonial, losgastos de defensa de Cartagena y el culto de la Iglesia

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debió tener un impacto apreciable sobre el consumo de loscriollos. A largo plazo, sin embargo, el estado demasiadopequeño sería un obstáculo a la paz política y aldesarrollo económico, siendo incapaz de proveer bienespúblicos indispensables como los medios de transporte, laeducación y la higiene.13

La inversión no se desataría con fuerza hasta que seliberaran las trabas al comercio exterior, en particular elestanco del tabaco que siguió siendo de las rentas másaltas con que contó el nuevo estado republicano. Semantuvieron los monopolios que tasaban además del tabaco,los consumos de aguardiente y sal, este último muyregresivo y que sería aumentado durante la segunda mitaddel siglo XIX. En últimas, no podía haber crecimientoeconómico sostenido en cuanto no se restableciera unaestabilidad política basada en unas reglas consensuadas, almenos entre los grupos dirigentes de la sociedad, y sepermitieran y defendieran las actividades productivas quevenían surgiendo difícilmente dentro del sector privado.

En 1848 se abolió el estanco del tabaco para permitir suexportación por parte de tres empresas criollas quepermitió un auge exportador que se mantendría por dosdécadas. (Molina, 2003, 297) Se suprimieron los sistemas dearancel para sustituirlos por un sistema de tarifasaduaneras unificado, a lo cual se sumó la reducción de lasalcabalas internas y externas al comercio. Se logró así unsistema simple y de bajos costos de recaudación,fundamentalmente concentrado en los impuestos a lasimportaciones, a pesar de la ideología librecambista de losliberales. Los altos impuestos a las importaciones eran laúnica fuente viable de recursos fiscales, en tantocombinaban ocultamiento y no molestaban a los productoreslocales, antes bien los protegían, y no afectaban tampoco alos exportadores de materias primas. Esto es algo que serepite para toda la América Ibérica y que llevó a que la13 “Las sociedades con grados de desigualdad extremos, como lo son lamayor parte de las que constituyen la América Latina, se desarrollaronde tal modo que contaron con muy pocos recursos públicos para apoyarel desarrollo económico, especialmente al nivel local” (Sokoloff,Zolt).

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región fuera la más proteccionista del mundo desde laIndependencia (Coatsworth, Williamson, 2004). Las razonesde fondo remiten a la pobreza generalizada, a la escasez decomercio exterior y a la debilidad del Estado que, a suvez, reflejaba la falta de democracia en el continente, enespecial la ausencia del principio de tributación conrepresentación.

Mientras los conservadores abrogaban por un control dela tributación por parte del gobierno central, losliberales trataron de fortalecer las finanzas de losestados soberanos y de los municipios, aduciendo, comoevidentemente se pudo demostrar, que los contribuyentesestaban más dispuestos a aportar recursos si los beneficiosde su gasto les revertía de alguna manera. Pero el centrode gravedad de la sociedad legada por España era elcentralismo que fue ocupando los espacios principales tantode la tributación como del gasto e induciendo alcontribuyente a evadir sus responsabilidades, en tantopensaba, con buena razón, que los recursos no iban a sergastados en su beneficio ni tampoco para el bien común sinopara reproducir el partido en el poder.

El impuesto directo a nivel nacional fue propuesto variasveces, pero nunca hubo la organización requerida para quelos ciudadanos declararan sus patrimonios, algo que eraarriesgado en tiempos de turbulencia política, y quefacilitaba que fueran sujeto de préstamos forzosos oexpropiaciones. El impuesto directo tuvo alguna presencia anivel municipal pero en tiempos del federalismo y tuvovigencia en los estados soberanos de Cundinamarca,Santander, Panamá y Tolima, donde se elaboraron loscatastros de propiedades inmobiliarias (Deas, 1993, 82). Deeste modo, el grueso de los ingresos fiscales surgió delimpuesto al comercio de importación y de pesados impuestosa la sal y al degüello de ganado, castigando a losconsumidores más pobres. (Junguito, 2007)

La sociedad neogranadina se había empobrecido con laIndependencia pero había mostrado tener una capacidadtributaria mucho mayor durante la Colonia de la queestableció la República. La ideología liberal no

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significaba de ningún modo la debilidad del Estado, comoera evidente en el caso de Inglaterra con el estado mejorfinanciado y eficiente de Europa durante los siglos XVIII yXIX, (Hobson, 1997, 139) ) que se convirtió en unamáquina para levantar su imperio y para atender necesidadesde infraestructura y de educación. El estado que fuesurgiendo en la Colombia de la época fue, por el contrario,demasiado pequeño e ineficiente, liderado por el notablatocriollo de ambos partidos y apoyado en una burocraciadesprovista de estabilidad y calificación.

El sistema tributario reflejaba bien entonces unadistribución muy desigual de los recursos productivos queoriginalmente había sido bastante sesgada pero que algunadefensa y compensación ofrecía a los indígenas, paraagravarse con la entrega de tierras públicas a los hombresinfluyentes en los negocios, en la política y en elejército y al permitir que las tierras de la Iglesia, deresguardo y los ejidos o tierras comunales de los pueblosfueran apropiadas privadamente durante la era republicana.Lo cierto es que bajo la República se agudizó la concentraciónde la tierra y con ella también la del ingreso.

V Constituciones liberales

A. Las legislaciones liberalesLa nueva república acometió importantes tareas de

modernización. Se abolieran las formas colectivas yobsoletas sobre la propiedad de la tierra, como elmayorazgo que mantenía indivisa las propiedades familiaresen cabeza del hijo mayor y las tierras de manos muertas enpoder de la Iglesia, derivadas de préstamos hipotecarios ocapellanías, que eran propiedades legadas a la Iglesia parafinanciar los rezos por los muertos, como también seatacaron los ejidos y propiedades comunitarias de losindígenas.

Todas estas formas de propiedad o cesión intemporal dela tierra impedían su movilidad y la profundización de unmercado de propiedad raíz, tanto urbana como rural, pero almismo tiempo se agudizó y perpetuó la extrema pobreza de uncampesinado arrinconado en las tierras de ladera o encondiciones de arrendatario, aparcero o peón de las

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haciendas. Los indígenas recibieron los títulos de sustierras de manera individual y quedaron expuestos a laspresiones mercantiles de blancos y mestizos, vecinos de sustierras, para vender y trasladarse a las tierras marginalesde frontera o a las laderas de las montañas.

Al mismo tiempo se liquidó el muy racionado sistema decrédito eclesiástico a favor de la banca libre que fue unacondición muy importante para aceitar el desarrollo delcomercio exterior. Se introdujo el moderno códigonapoleónico de comercio en 1853, copiado de su versiónespañola de 1829, que remplazó las Ordenanzas del consuladode Bilbao y se cambió además el contradictorio y confusosistema de medidas español por el métrico decimaldiseminado por Francia. Por último, se debilitaron losfueros corporativos como los del consulado, el fueroeclesiástico y el de los militares y se caminó en direccióna la igualdad frente a la ley, aunque esa igualdad estaríamuy lejos de ser alcanzada.

En Colombia, la mayor parte del esfuerzo industrialsurgió y se consolidó con base en las sociedades limitadasy cuando se recurrió a las sociedades anónimas semultiplicaron los problemas presentes en los paísesanglosajones, al no contar con marcos regulatorios paraimpedir abusos de información privilegiada o de los gruposmayoritarios contra las minorías de accionistas. De estamanera, el mercado accionario colombiano, al igual quemuchos otros mercados en el país, nunca se profundizó.

De esta manera, se fueron desmontando progresivamente lastrabas institucionales del absolutismo español que frenabanel desarrollo del comercio y de los negocios, lo cual, parael caso de la Nueva Granada, comenzaría a rendir frutosdurante la segunda mitad del siglo XIX pero plenamente sóloen los primeros 30 años del siglo XX. Por lo demás, laprimera globalización que incrementara las exportaciones dematerias primas estuvo frenada durante la primera mitaddel siglo XIX y sólo se desataría con fuerza a partir de1860.

A. La constitución federal de 1863

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La constitución de los Estados Unidos de Colombia selladaen Rionegro en 1863 fue resultado de la guerra ganada porTomás Cipriano de Mosquera, donde se coartaron lasposiciones ideológicas del partido conservador, aunque éstehabía evidenciado simpatía a favor de dividir el poder demanera geográfica, para garantizar sus creencias frente ala hegemonía liberal. La constitución surgió como un pactode regiones, tal como rezaba su texto: “(estas) se unen yconfederan a perpetuidad consultando su seguridad exteriory recíproco auxilio auxilio y forman una Nación libre,soberana e independiente, bajo el nombre de ‘Estados Unidosde Colombia’ ”.

Lo específico del sistema federal es la separación depoderes territoriales, que genera un equilibrio entremunicipio, región y centro político. En términoshistóricos, el federalismo y la división de poderesexplican la dificultad que tuvieron los gobiernos deOccidente para expropiar la riqueza de sus ciudadanos y,así mismo, para favorecer su sistemático desarrolloeconómico (Weingast, 1995).

Weingast ha formulado la manera cómo el sistema federal seconstituyó en un sistema auto-equilibrado que propició elcrecimiento económico de largo plazo en varios países delmundo que llama “federalismo preservador de mercado”, yque no aplica necesariamente a muchos países que seautodenominan como federales. Weingast define unascaracterísticas para este federalismo progresivo queincluyen el freno al autoritarismo, que contribuye a ladefensa de los derechos de propiedad de los ciudadanos, elsostenimiento de un orden político consensuado ycompetencia económica entre regiones, ellas mismasresponsables de su manejo económico y blindadas contra elfinanciamiento por medio de la emisión inflacionaria.

Los estados soberanos en el caso colombiano se confederanpero con una enorme desconfianza frente al poder central,conociendo de las experiencias militares caudillescas delpasado. Si en las constituciones anteriores era evidente lacarencia de una división de poderes, ahora la organización

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constitucional se iba en contra y dividía tanto el poderque destruía su centro neurálgico: la arquitectura acogidaentrega todo el poder a los estados soberanos. Laconstitución podía ser suspendida cuando “hubiera conmocióninterna que afectara la paz pública”, de tal modo que elautoritarismo no está controlado por la división depoderes. Así mismo el artículo 91 permitía “declarar laguerra interna contra la resistencia de la autoridadFederal” (Loveman, 2003, 304 y 305) o sea de nuevo ladesobediencia frente a la ley existe como prerrogativaconstitucional.

No habría entonces árbitro (el ejecutivo actuando enderecho) para conciliar diferencias entre los estadossoberanos ni monopolio de los medios de violencia en manosdel Estado. Por el contrario, los estados soberanostendrían guardias militares más fuertes que las de la“Unión” y se otorgaría libertad absoluta para el porte ycomercio de armas. Aún dentro de los estados soberanosproliferaron los ejércitos temporales de los señores de laguerra al lado de las guardias estaduales. No hubo entoncesuna cooperación, primero entre los partidos políticos, ysegundo entre los estados soberanos con el gobiernocentral, para establecer un sistema auto-reforzado decompromisos a favor de impedir el conflicto u obligar a sutransacción política. (Kalmanovitz, 2006A, 108)

La debilidad de la presidencia nacional se refleja en superíodo de sólo 2 años, que imposibilitaba desarrollar unprograma de gobierno coherente, mientras que lospresidentes de los estados soberanos y alcaldes era mássensato, de 4 años; se prohibía la re-elección en todoslos casos. El poder judicial era igualmente débil yfraccionado. Su cúpula estaba conformada por 5 magistradosy ningún estado podía repetir, dándose un origenterritorial pero no estricto de los magistrados. Susperíodos eran de solo 4 años, mientras su designaciónpasaba por la legislatura de cada Estado y después por elSenado, proceso que reflejaba politización, debilidad eindependencia precarias. La consecuencia fue que huboescasa confianza en la justicia como tercera parte

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imparcial, acentuada por el predominio del partidoliberal.14 El fraude liberal contrarrestaba de esta manerala dogmatización católica del electorado.

El sistema electoral estaba caracterizado por ladependencia de los electores de los hacendados y caciquespolíticos de los pueblos que arriaban a sus arrendatarios ypeones a votar, ejercían violencia en los campos ycompraban los votos en las pequeñas ciudades de la época.La introducción del voto universal masculino en un mediotan atrasado cultural y educativamente facilitaba a laIglesia extender su influencia sobre los electores, lo queexplica que el Partido Conservador apoyara el sufragiouniversal, una vez tomó conciencia del hecho, cuando elconservador Ospina fue elegido en la primera contiendapresidencial de 1858 en que se permitía el sufragiomasculino universal. Los liberales entonces se quejaron deque el pueblo ignorante era dominado por los curas y setornaron más cautos con la democracia electoral.

Las reformas a la constitución requerían aprobación en lalegislatura estatal, más discusión por ambas cámaras yratificación unánime por el senado de plenipotenciarios, detal manera que era como si los constituyentes inicialeshubieran tirado la llave al mar que permitiera reformar laconstitución, adaptarla a los cambios económicos ypolíticos o negociar algunos de sus aspectos más molestoscon la oposición. Este era otro incentivo para la guerra.

Los conflictos entre los estados soberanos con diferentepartido gobernando condujo no sólo a guerras entre ellossino también a que se impusieran aduanas y peajes quedificultaban la conformación de un mercado interior. ParaCamacho Roldan, los sobre aranceles limitaban el comerciointer estadual, “dividiendo la república en pequeñasChinas, con sus murallas de recaudadores y guardas” (citadoen Deas, 1993, 85). En este sentido, el federalismo14 Esto se replicaba en el poder electoral cuando generaba reglasventajistas sobre las elecciones y el conteo de votos, costumbreselectorales que se tildaron de “sapistas” en los años setenta,derivadas del apodo que se le dio a un político bogotano reputado detramposo electoral, Ramón Gómez; se acuñó entonces el lema “el queescruta elige”.

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colombiano tendió más a separar que a unificar lasdistintas regiones del país y fue, por lo tanto, unobstáculo para el desarrollo económico de largo plazo.

La constitución defendía “La profesión libre, pública oprivada, de cualquier religión; con tal que no se ejecutenhechos incompatibles con la soberanía nacional, o quetengan por objeto turbar la paz pública”, algo que estabadirigido expresamente contra la Iglesia Católica. Mosqueradecretó la amortización de los bienes raíces o “manosmuertas” de la Iglesia en 1861, socavándole sus apoyosmateriales y permitiéndole al gobierno rematar lashipotecas o propiedades censadas a sus dueños por la mitadde su valor y vender a menos precio muchas propiedades, lamayoría urbanas, que profundizaron el mercado de tierras(Jaramillo, Meisel, 2007) .

La extensión del voto universal masculino entre los añoscincuenta y 1880 produjo retozos democráticos, al ampliarla participación de los artesanos y otras capas medias enla política, que impulsaron con fuerza sus interesesseparándose de los políticos liberales y enarbolandoalgunas ideas socialistas. La dictadura del general Melo en1854 apoyó los intereses de los artesanos quienes trataronde que los gobiernos liberales protegieran sus actividadesde la competencia externa pero fueron derrotados por unaalianza bipartidista que impuso el librecambio. (Gutierrez,1995, 195) Los artesanos fueron interpelados por elprotoconservador Rafael Núñez de 1880 en adelante, quienles prometió protección consiguiendo un apoyo urbanopopular para sus propuestas centralistas.

El conflicto electoral se acrecentaba porque no habíadocumento de identidad aceptado por todos y eran los juecesde escrutinio los que tenían que validar la identificacióndel votante. Los efectos de la violencia electoral fueronnotorios a lo largo del siglo XIX:

“En los municipios y caseríos donde las eleccionesdesembocaban en conflicto violento, sus poblacionesvivían en una atmósfera de temor e intimidación. Enlos casos más serios, como sucedió en Ciénaga en 1875o en Bucaramanga en 1879, familias completas se veían

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forzadas a emigrar. Dondequiera que ocurriese, laviolencia electoral dejaba detrás una herencia de odiopartidista y, por consiguiente, alimentaba los deseosde venganza. Por encima de todo, la violenciaelectoral obstruía la consolidación del ordenpolítico, disminuyendo así el poder de un Estado desuyo débil” (Posada Carbó. 1996).

La práctica disolución del ejército nacional por losliberales impidió que éste actuara como árbitro de lapolítica, mientras que las guardias de los estadossoberanos se les incentivaba a actuar en favor del colorpolítico dominante. El ejército nacional se incrementó apartir de 1880 bajo la fórmula regeneradora de RafaelNúñez, pues según él y en ello tenía razón, se necesitabaun ejército nacional fuerte y único para reimponer el ordenpolítico perdido.

Todavía bajo un sistema federal, la política fue gravitandode vuelta hacia la matriz institucional original:recentralizando el poder a expensas de los gobiernosregionales y locales. Esto se hace evidente cuando se mideel papel de cada nivel de gobierno en el recaudo tributariototal, que en esta fase está estrechamente asociado algasto (Gráfico 4).

El gobierno central se debilita al pasar de 92% delrecaudo en 1845 al 48% en 1870, ganando tanto los estadossoberanos como los municipios. Es bien interesante elfortalecimiento municipal que pasó de acopiar 5% delrecaudo en 1845 al 22% en su florecimiento de 1870. LaRegeneración no toca tanto la participación de los Estadossoberanos pero va a debilitar la célula municipal delorganismo político y ¡de qué manera! pues la devuelve almínimo nivel de 1845.

Lo que mostró repetidamente el constitucionalismocolombiano fue una muy escasa división de poderes en elconstitucionalismo conservador y excesiva para el liberal,que hizo poco por limitar la tiranía o impedir lavulneración de derechos de propiedad u ofrecer garantías ala oposición política; por lo menos, en el caso delfederalismo que terminó siendo apoyado por muchos

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conservadores, hubo una división del poder geográfico y unempoderamiento del municipio. En ninguno de los dos se dioun equilibrio adecuado entre los tres poderes que selimitaran mutuamente y que permitiera alcanzar acuerdos delargo plazo entre los intereses regionales, religiosos yeconómicos sin hacerse trampa, recurrir a las vías de hechoo a la violencia para zanjar los intereses encontrados. Eraun sistema que ofrecía pocas garantías para que laoposición pudiera ganar las elecciones, constituyendo asípoderosos incentivos para la guerra.

VI El proceso de centralización política.

A. La constitución de 1886

Los liberales se alzaron en 1885 siendo derrotados por elgobierno de Núñez que procedió a declarar extinguida laConstitución de 1863 y convocó una asamblea constituyentedonde escasearon los representantes del partido liberal, loque de nuevo le restaría consenso y legitimidad a la nuevaconstitución. La soberanía del Estado no partía de losotrora estados soberanos sino que “reside esencial yexclusivamente en la Nación” (Artículo 2). Partiendo deeste concepto heredado de la constitución gadetana, Carologró derivar un origen divino del poder al hacerle decir ala Carta en su artículo 28: “La Religión Católica,Apostólica, Romana, es la de la Nación; los Poderespúblicos la protegerán y harán que sea respetada comoesencial elemento del orden social”. De esta manera, seliquidó la idea de soberanía popular, siendo remplazada porlas nociones de autoridad ilimitada derivada de Dios que,por lo tanto, exige obediencia absoluta no tanto de losciudadanos sino de los súbditos.

El monopolio religioso fue acompañado también de unmonopolio político concentrado en una presidencia imperial,cuyo período era de 6 años, con re-elección después de unperíodo. El presidente era elegido indirectamente porciudadanos con requisitos de alfabetismo, renta de anual de500 pesos o propiedad de $1.500. Hacia 1890 el ingreso porhabitante del país era de $33 pesos, 15 veces el límite departicipación política, y la inflación estaba perturbando

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todas las medidas económicas, mientras que el analfabetismoen 1900 era más del 65% de la población (Ramírez, Salazar,2007).

El poder regional quedaba abatido pues el presidentenombraba y separaba libremente a los gobernadores y éstos alos alcaldes. El presidente nombraba también losmagistrados de la corte suprema y de los tribunalessuperiores de ternas presentadas por la corte suprema. Senombraban jueces de escrutinio que actuaron a favor delgobierno, cerrando así las vías electorales a la oposición,lo que incitaría al partido liberal a recurrir a dos nuevasguerras civiles (1895 y 1899-1902). En general, laconstitución limitó fuertemente los derechos individuales yde expresión, y no sólo por lo que decía el textoconstitucional sino que podía recurrir al estado de sitioque suspendía las escasas garantías individuales queotorgaba cada vez que lo considerara necesario, lo cual enefecto se hizo durante la mayor parte de los gobiernos dela Regeneración.

La cámara de representantes tenía período de 4 años,mientras que el senado de 6 años era elegido por lasasambleas departamentales. Las elecciones más importantes,como la de presidente y congreso, se hacían en formaindirecta, por medio de electores, uno por cada milindividuos, pudiendo el gobierno hacer elegir personajesque nunca habían estado en el departamento que decíanrepresentar. Los ciudadanos solo elegían directamenteconsejeros municipales y diputados a las asambleas. Ellegislativo era muy débil pues se podía reunir cuatromeses cada dos años. De esta manera no había división depoderes geográfica, al abolir las elecciones porgobernadores y alcaldes, ni de un legislativo o judicialdotados de fuerza que pudiera neutralizar los abusos delpoder ejecutivo. La corte suprema de 7 magistrados tuvocarácter de vitalicia, prestándole mucha autoridad yestabilidad, pero fue empacada de conservadores, dando unaseñal de que el sesgo del sistema judicial no iba amodificarse en mucho tiempo. El propio gobierno no estabasujeto a su constitución y no había corte alguna que

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pudiera tratar el tema de la vulneración de la ley y de laconstitución por el gobierno.

Un elemento importante de la constitución que continuó conuna tradición liberal fue la defensa del principio depropiedad privada. Existe protección de los contratosprivados (artículo 31), pero el interés privado debíasometerse en caso de conflicto al interés público, donde“las expropiaciones que sea preciso hacer requieren plenaindemnización.” Sin embargo, el Banco Nacional al emitir enexceso vulneró los contratos que hacían los agentes entresí y el Estado, al restarle valor de manera arbitraria alos activos que se intercambiaban y en especial a losahorros del público, algo que a Caro lo tenía sin cuidado,como lo revela la siguiente afirmación suya: “La sobrevaluación de la moneda es prerrogativa del soberano, sóloque pugna con preocupaciones arraigadas”, como las deperder los ahorros o ver reducidos los salarios reales delos empleados.

En balance, las políticas monetarias y financieras de LaRegeneración frenaron el surgimiento de una burguesía y deun sistema financiero que apalancara el desarrolloeconómico. “La emisión de papel es un recursoespecialísimo, gratuito”, repetía Caro, sin quererpercatarse de que la inflación constituía un pesadoimpuesto para la sociedad y que cuando superara los dosdígitos, como ocurrió durante la guerra de los mil días,destruiría los fundamentos del intercambio y del propiodesarrollo capitalista.

En términos muy generales, el desarrollo económico surge devarios requisitos: un sistema político que garanticeescenarios de negociación pacífica de intereses,instituciones que permitan y fomenten el ahorro y lainversión, derechos de propiedad sino justos por lo menoslegítimos, existencia de justicia independiente, educaciónuniversal que permita la absorción de la ciencia y latécnica y, no menos, moneda sana. Todas estas condicionesfueron vulneradas por los gobiernos de La Regeneración quese basaban en conceptos religiosos dogmáticos quepretendían exterminar el liberalismo de la faz del país,

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que organizaron escenarios políticos de los cuales quedaronexcluidos hasta los hombres ricos de la época, y querecurrieron a la represión y al destierro de sus enemigos,depredaron la moneda y frenaron el desarrollo intelectual ycientífico de las universidades. Las evidencias empíricasinforman que el crédito se paralizó durante los últimos 15años del siglo XIX, que muchos bancos se liquidaron y quela creciente inflación fue un freno del crecimientoeconómico (Ocampo, 1994).

Núñez entendió bien que el país necesitaba seguridad yorden. Por lo general, “el liberalismo nunca pudoconsolidar las bases de su propia estabilidad”, mientrasque los conservadores se convirtieron en los grandes‘proveedores’ de estabilidad política y atrajeron apolíticos liberales claves que se aliaron con ellos”(Gargarella, 2005, 247). La centralización emprendida porNúñez dio pie a un ejército nacional fuerte que limitó lasedición regional y nacional, prestándole mayorlegitimidad al Estado. Otra tarea fundamental exigida porel desarrollo de largo plazo del país fue establecer unmercado interno sin aduanas interiores, que se obtuvoaboliendo la soberanía de los otrora 9 grandes estados.

La República tuvo también una regla de sucesión clara perosesgada del partido en el poder, con serios problemas enlos derechos de la oposición (vetos a la participaciónliberal en el congreso) y de manipulación electoral. Laregla electoral mayoritaria, “ganador toma todo”, queremplazó la que primó durante la fase federal de que elperdedor a nivel nacional podía ganar las elecciones en unoo más estados soberanos, y la introducción de eleccionesindirectas, se prestó a un aumento del fraude en determinarlos resultados electorales. Por ejemplo, “entre 1896 y1904, los liberales pudieron elegir solamente dos miembrosde la Cámara de Representantes y a pesar de que su partidodisfrutaba sólo de un apoyo minoritario a escala nacional,hubieran podido ganar en muchos distritos electorales si laelección se hubiera llevado a cabo de manera justa”(Bushnell, 2003, 204). Había una combinación letal entrerevolución y fraude porque los que ganaban la guerra hacíanfraude similar al que, según ellos mismos, les habíaimposibilitado acceder al poder por las vías electorales.

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La oposición liberal se convenció entonces que su únicaopción de poder era la guerra.

La Regeneración liquidó también la división geográfica depoderes entre centro y regiones. El presidente nombraba alos gobernadores y estos, a su vez, a los alcaldes. Elfederalismo que había apenas enunciado algunas de susventajas para construir estado a nivel local, que proveyerabienes públicos esenciales y a utilizar mejor lo recursosacicateados por la competencia entre los estados soberanos,fue retrotraído. “El federalismo desarrollista de losmercados estuvo virtualmente ausente en estos casos. Enlugar de competir para movilizar los factores deproducción, las elites provinciales competían portransferencias y protección en el legislativo nacional”(North, Summerhill, Weingast), algo que quedó marcado en lainstitucionalidad colombiana hasta nuestros días de“descentralización”. Ella se acompaña de estrategias paracontribuir lo menos posible a los fiscos locales ynacionales y de capturar al máximo transferencias delgobierno central.

La carencia de división y rotación del poder construía unrégimen escasamente democrático y, de varias maneras,opuesto al crecimiento económico de largo plazo. LucasCaballero se quejaba de que “sobre bienes, impuestos,libertades, el gobierno disponía sin que tuvieranrepresentantes ni voceros los miembros de la colectividadperseguida” (Caballero, 23). Era pues una tiranía queexcluía incluso la representación de los hombres ricos dela época a favor de intereses religiosos que contemplabanel desarrollo capitalista como una amenaza de su modo devida tradicional. Según Posada Carbó, “A pesar de susintenciones, la Constitución de 1886 no resolvió elproblema de la unidad nacional, como bien lo demostró laseparación de Panamá.”  (Posada, 1996) Panamá, que era elestado más cosmopolita, rico y liberal de la república, seseparó precisamente después de que los conservadorestriunfaran en la guerra de los mil días.

La Regeneración ciertamente logró fortalecer el estadocentral como se aprecia en la gráfica sobre el gastopúblico del gobierno central en el producto interno bruto a

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lo largo de todo el siglo, aunque buena parte del empuje deeste nivel venía siendo realizado por los propios liberalesfederalistas y por el relativo éxito comercial obtenidoentre 1850 y 1885. En los temas sociales, La Regeneraciónadoptó la visión cristiana de que la pobreza se podíaenfrentar con la caridad: la salud y la educación públicasdebían ser atendidas por la Iglesia con limosnas y unasescasas transferencias del gobierno central, lo cual hizoque las coberturas fueran muy pequeñas. Caro considerabaincluso que la pobreza era necesaria para poder expresar lavirtud de la caridad. La educación primaria se declaró comogratuita pero no obligatoria, contra la visión liberal deuniversalizarla, mientras su contenido debía estar acordecon la fe religiosa y su pedagogía se basaba en la memoriay la represión. El tema de la patria potestad en cabeza delas familias de los párvulos fue defendida por losconservadores, en una situación en la cual la mayoría delos niños trabajaban en vez de ir a la escuela, mientrasque los liberales la ponían en control del Estado en eltema de la educación que debía eventualmente ejercer unacobertura universal, algo que a duras penas se ha alcanzadopara la escuela primaria ya en el siglo XXI.

Se gestó así un Estado pequeño que no tenía por quéinmiscuirse en los temas sociales ni cobrar impuestos parafinanciar la educación y menos la salud. La carencia debienes públicos sería un lastre para un desarrolloeconómico más profundo durante el siglo XX. El aranceldurante la Regeneración no fue especialmente alto, pues fuesocavado por la creciente inflación que generaba el régimende moneda del curso forzoso.

Aún si el país requería centralismo, sus excesos lerestaron legitimidad a la tributación, en la medida en quealejaba al contribuyente de las decisiones de cuánto debíapagar y cómo se gastaban los fondos recaudados. Losencargados de gastar no tenían controles para impedir quehicieran tratos corruptos, dada la ausencia de poderesalternos, de contraloría y de superintendencias quevigilaran las cuentas del gobierno. Los aranceles y elimpuesto inflacionario sumieron al ciudadano en la másprofunda inconsciencia sobre quién pagaba por el Estado,que no era precisamente el que más podía hacerlo. El Estado

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aparece así como padre milagroso, transfigurado por lareligión, capaz de resolver todos los problemas porrogativas y favores, no como resultado terrenal de losimpuestos contribuidos por los ciudadanos que teníanderecho a disfrutar de bienes públicos.

Caro pretendió imponerle impuestos a las exportaciones decafé en 1894, algo que unificó a los terratenientes deCúcuta, Cundinamarca y Tolima con los cafeteros medianos,comerciantes y banqueros de Antioquia en su contra. Tambiénse unieron a la búsqueda del orden y del progreso losterratenientes del Valle del Cauca, liderados por elempresario norteamericano James Eder, que esperabanprosperar con su difícil conexión al mercado mundial porBuenaventura (Mina, 1975, 75). “Sólo con el crecimiento dela demanda externa, mejoras en el transporte yoportunidades económicas crecientes surgió una claseterrateniente (y comercial) con la riqueza y la visiónrequerida para apoyar un gobierno eficiente o por lo menosalguna clase de orden incluyente” (Safford, 1992, 92).

Este fue el principio del fin de La Regeneración que seríaremplazada después de la guerra civil por una alianzaregional y política que introduciría una nueva reglaelectoral, el voto incompleto, que permitiría larepresentación del perdedor con un tercio de las posicioneselegidas y en el gabinete del gobierno central. Lasreformas de 1910 limarían los aspectos más corrosivos de laConstitución de 1886, como el debilitamiento del ejecutivoque bajó de 6 a 4 años su período, un fortalecimientorelativo del legislativo y una justicia que había sidofortalecida en la constitución de 1886, tornándola en unacarta de navegación aceptable para la paz política yconducente al crecimiento económico moderno que alcanzóColombia en el siglo XX (Mazzuca, Robinson, 2007).

VI. Las tendencias económicas de largo plazo

¿Cuál fue el efecto económico de los cambiosconstitucionales y legales a que fue sometida la sociedadcolombiana durante el siglo XIX? ¿Cuál fue la verdaderaherencia colonial en tercios de crecimiento económico? ¿Qué

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se podría esperar de una economía que sufrió 9 cambios dereglas de juego generales durante el siglo?

La economía colombiana durante el siglo XIX tuvo uncomportamiento muy pobre, especialmente si se le comparacon el notable crecimiento que obtuvo durante la segundamitad del siglo XVIII, donde la minería del oro actuó comosector líder. Se trató de un crecimiento pre-industrial,incentivado por la rebaja de impuestos que otorgó elgobierno borbónico a la minería15 y por la estabilidadpolítica que perduró por más de 300 años (Kalmanovitz,2006, 163).

La ineficiencia de la organización económica colonial nohacía imposible el crecimiento económico, asociado a laproducción y exportación de oro. Contra la visión de loscriollos y de la historiografía tradicional de que laopresión colonial impedía todo progreso económico, elvirreinato de la Nueva Granada mantuvo un sector minerodinámico, que creció al 2.5% anual entre 1750 y 1800, tasanotable para una economía precapitalista y que jalonó otrossectores de la economía colonial. Un cálculo aproximado delcrecimiento del producto colonial entre 1750 y 1800 seríade 1.2% anual, 0.3% correspondiente a la productividadsurgida de una mayor división y especialización del trabajode las diferentes regiones geográficas del virreinato y0.9% anual al crecimiento demográfico, correspondiente alperíodo ínter censal de 1778 y 1825 (Kalmanovitz, 2006B,176).

Gráfica 1

15 Los borbones incentivaron el auge minero con la reducción de losimpuestos a la producción de oro, que pasó de cerca el 22% del oroextraído, que sumaban el quinto y el requinto, a un 3%aproximadamente.

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Producción de oro 1704-1904

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

1704 1724 1744 1764 1784 1804 1824 1844 1864 1884 1904

M iles pesos plata

SECTO R LÍDER

SECTOR REZAGADO

Fuente: Kalmanovitz, López Rivera, 2008

Las luchas por la independencia desarticularon elesclavismo que estaba a la base de la minería y esta secontrajo, dejando de impulsar la economía. (Gráfico 1) Laexpulsión de los españoles hacia 1819 consolida la rupturadel comercio con Cádiz que no pudo ser sustituido por elmercado mundial pues este no se desarrolló con fuerza hastadespués de 1850, lo cual condujo a la economía colombianapor una senda descendente. Un primer conflicto civil en1842-43, La Guerra de los Supremos, también debió deretrasar el crecimiento. La economía se recuperóparcialmente entre 1850 y 1885, período en el que recobróun fuerte crecimiento, derivado de las políticas liberalesde apertura, en especial la abolición del estanco deltabaco y el aumento de su exportación, más la de otrosproductos agrícolas como añil, quina, algodón y café,aunque cada uno de los ciclos de estos productos estuvosignado por la volatilidad que finalmente se supera muytardíamente con la consolidación cafetera. (Gráfica 2)

Gráfica 2

Grado de Apertura de la Economía ColombianaParticipación de (X + M) en el PIB de Colombia

430

0,05

0,1

0,15

0,2

0,25

0,3

0,35

0,4

1835 1840 1845 1850 1855 1860 1865 1870 1875 1880 1885 1890 1895 1900 1905

Fuente: Kalmanovitz, López Rivera 2008

Entre 1885 y 1905 las políticas conservadoras deaislamiento del país frente al extranjero, los abusos de laemisión monetaria y la represión política contra laburguesía comercial y financiera frenaron el auge económicoy propiciaron una caída del ingreso por habitante. Lapérdida de riqueza se dio paradójicamente en medio de unauge en los términos de intercambio del país con elexterior (gráfica ). Las guerras civiles de 1885, 1892y sobre todo la muy cruenta de 1899-1902, contribuyerontambién a ralentizar la economía. Por último, el deteriorode los términos de intercambio en 1898-1908 (caída de losprecios del café) también incidieron en la largacontracción de fin de siglo y en debilitar el fisco, loque, a su vez, propició el conflicto y la hiperinflación(Deas, 1993, 67).Gráfica 3

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Térm inos de Intercam bio

60

80

100

120

140

160

180

1830 1840 1850 1860 1870 1880 1890 1900 1910

1866=100

Fuente: Ocampo, 1984,

Gráfica 4

45

Gasto Gobierno central en el PIB

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

1800 1815 1830 1845 1860 1875 1890 1905

%

La evolución del gasto público en el producto colombiano eshasta cierto punto peo-cíclico porque disminuyeradicalmente con el descenso del producto por habitantemostrado en la gráfica y se recupera en algo conel auge de los años cincuenta, pero queda en un nivelgeneral que es menos de la mitad de lo alcanzado durante ladominación española.

Es claro también que los federalistas logran construirestado a nivel regional, claro que con el consecuentedebilitamiento del gobierno central, como lo muestra lagráfica siguiente. Siempre el tamaño del Estado durante elsiglo XIX dependió casi totalmente del comercio exterioralcanzado por el país.

Gráfica 5

46

Rentas Nacionales y Regionales

02468101214

1851-4 1855-8 1871-5 1876-80 1881-3 1887-90 1891-5 1896-7 1905-9

Millon

es pesos oro NACIONALES

REGIONALES

El comercio exterior se desarrolló poco durante losgobiernos de La Regeneración, comparado con el período1850-1880 y los primeros 30 años del siglo XX. Contrastacon el marcado ascenso que vivió el comercio bajo losincentivos de los liberales, a pesar del descalabrotabacalero. Incluso con respecto al café, sus exportacionesfísicas despegan seriamente sólo en el siglo XX, liquidadala guerra y modificadas las reglas de juego político parahacerlas menos oprobiosas (Gráfico 5).

Gráfica 5

Exportaciones físicas CAFE

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

1870 1880 1890 1900 1910 1920 1930

Mile

s sa

cos

de 6

0 kg

.

Fuente: Ocampo 1984A

Gráfica 6

47

PIB por habitante 1765-1905

24

26

28

30

32

34

36

1765 1785 1805 1825 1845 1865 1885 1905

Pesos plata

AUGE COLONIAL

RECESO REPUBLICANO

AUGE LIBERAL

RECESO CO NSERVADO R

Fuente: Kalmanovitz 2006B, Kalmanovitz, López Rivera 2008

Las fases de crecimiento se expresan más claramente en elcuadro 1.

Cuadro 1Crecimiento del PIB, del PIB por habitante y de laPoblación

Fuente: Kalmanovitz, López Rivera, 2007; Flórez, Romero, 2007.

Para todo el siglo XIX, de acuerdo con nuestro cálculo, elPIB por habitante creció sólo al 0.1% anual y la poblaciónal 1.7% (Flórez, Romero, 2007). El crecimiento económicofue mayor a partir de 1833 y se aceleró entre 1851 y 1886,cuando alcanzó 0.5% anual. Es de destacar que laspolíticas liberales, sobre todo frente a la abolición delestanco del tabaco y de las restricciones al comercio deloro de 1846 (Botero, 2007, 59), hicieron una fuerte

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diferencia en el crecimiento del PIB frente a latrayectoria anterior de la economía. Entre 1887 y 1905 hayuna contracción producida por circunstanciasinternacionales, el conflicto interno y por las políticasde La Regeneración que condujo a que en los últimos quinceaños del siglo el PIB por habitante se contrajeracalamitosamente al -0.5% anual.

El comportamiento económico colombiano fue similar al deotras economías colonizadas por España con fuerte arraigode sus instituciones políticas, legales y económicas, comoMéxico y Perú. Esta imbricación de instituciones arcaicaspuede explicar, pero solamente en parte, la dificultad parallevar a cabo las reformas liberales y los ajustes depolítica necesarios para aprovechar la primera granglobalización que se abre en pleno desde 1860. La luchapara modernizar el país va a generar una gran inestabilidadconstitucional, una de las mayores del continente, como sedemostró atrás. México despega antes que Colombia con lalarga dictadura de Porfirio Díaz,16 durante la cual seimpone un orden despótico perdurable, se construyenferrocarriles y se abre la economía a la inversiónextranjera y al comercio internacional; a principios delsiglo XX, México duplica el PIB por habitante colombianocuando en 1850 estaban bastante próximos.

Los países más nuevos y situados en la frontera del imperioespañol, como Argentina, y Chile, tuvieron menos problemaspara establecer regímenes liberales que los condujeron a unrápido desarrollo exportador durante la segunda mitad delsiglo XIX. En sentido contrario podía pensarse con Glaeseret al que la prosperidad en la que entraron de 1850 enadelante les debió prestar estabilidad política yconstitucional que se deterioró cuando el auge feneció,después de 1914. Para el caso colombiano, los obstáculoslegales a la profundización de los mercados, lainestabilidad política, la falsificación del patrónmonetario y las políticas abusivas contra la acumulación decapital de los tres últimos lustros del siglo XIX explicanparte del magro resultado colombiano.

16 En Colombia, el general Rafael Reyes que gobernó entre 1905 y 1909emuló las medidas económicas del porfirato mexicano (Deas, 1993, 105)

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Cuadro 2.Comparación del PIB por habitante de varios países (dólaresde 1985).

Fuente: Engerman y Sokoloff (1999, 318). Para Colombia los cálculos de1800 y 1850 son nuestros (Kalmanovitz, López Rivera, 2008), el de 1913es de Coatsworth (1998) y los de 1989 son del Banco Mundial. Losresultados de Engerman y Sokoloff para 1989 nos parecen extraños, ypara hacer los ajustes empleamos las proporciones entre Colombia yArgentina y México de 1992 que calculó Maddison (1995, 24).

VII Conclusiones

La herencia hispánica tuvo un fuerte peso en el desarrolloconstitucional y legal del país al proveer un sistema decreencias compartidas que orientó el diseño de las reglasde juego con que se fue organizando tortuosamente laRepública. El derecho a la rebelión sustentado en lafilosofía medieval pudo ser doblegado por la Corona queimponía un orden político que hacía respetar, pero laendémica debilidad del estado republicano nunca pudoponerle límites estrictos a la revuelta. La inestabilidadpolítica que resultó de las divisiones entre las elitescriollas explica más que el mismo legado hispánico elatraso económico del siglo XIX. La política pasó de losextremos democráticos de los liberales federalistas a losmuy represivos que enarbolaron los conservadores cuandolograron asentarse en el poder.

Si el costo económico de la Independencia fue la pérdidadel orden político que tomó casi un siglo en restaurarse,la ganancia mayor fue reducción radical de la carga

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tributaria y la construcción de unas regulaciones modernasque remplazaran las legadas por la España arcaica, enparticular el sistema de castas, que llevaba la Repúblicapor dentro. Un relativo término medio fue logrado sólodespués de la guerra de los mil días. Sin embargo, elEstado fue demasiado pequeño, incapaz de generar un ordenpolítico consensuado y ejercer el monopolio de la violenciay muy débil económicamente para entregar bienes públicosindispensables para el desarrollo, como la educación, lahigiene y las infra-estructuras de vías, energía ycomunicaciones.

El sistema de justicia que se fue construyendo con pocosrecursos y sin apoyo suficiente del sistema educativo, élmismo intrínsicamente débil, estuvo asediado por losperíodos de excepción en que se abolían los derechos de laoposición y por las guerras que eran seguidas por indultos,amnistías y el abandono de los cargos de sedición, todo locual le restó rigor e imparcialidad al sistema. Se pasabade fases de represión y aplicación arbitraria de la ley aotras de perdón y olvido por crímenes políticos y deguerra, lo cual fue socavando el espíritu legal yconvenciendo a la población de que la justicia era unmétodo de castigo bastante ineficiente de los poderososcontra la oposición y los débiles.

El sistema legal pudo ser un freno al desarrollo económicoporque en su evolución no pudo desligarse del sistema decastas del cual originó y que significó un freno a lamovilidad del trabajo y del capital. La ley durante laRepública no definió rigurosamente ni extendió a toda lapoblación derechos de propiedad sobre los recursosproductivos, en especial la tierra. La resolución de loslitigios resultaba demorada y costosa generando conflictosque evitaban recurrir al sistema legal; para hacer lascosas peor, la corrupción permitida por el desorden eincentivada por las bajas remuneraciones de jueces yfuncionarios extraía recursos adicionales de loslitigantes.

Con todo, los criollos buscaron afanosamente un nuevo ordenpolítico por medio de la prueba y del error que fue posible

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dentro de la centralización que propiciaron las guerras porla independencia. De allí en adelante, las reformasfiscales y legales buscaron promover un desarrolloeconómico basado en el comercio internacional que se fueasentando también de manera pendular. Las reformas a loscódigos de comercio y los que permitieron la constituciónde sociedades anónimas, en comandita y limitadas, así comotambién de los bancos, aunque lejos de las realidadessociales que buscaban encausar, tampoco se constituyeron enimpedimentos importantes a su surgimiento y algo debieronayudar al desarrollo económico de largo plazo. Y así fueronemergiendo penosamente empresas y bancos que serían elgermen del capitalismo que se desarrollaría con buenafuerza ya en el siglo XX.

La inestabilidad política y jurídica introducida por elproceso federalista, seguida por la centralización a lafuerza que implantó La Regeneración, debió ser un frenoimportante para la inversión y para la iniciativa de loshombres de empresa, quienes acusaron cansancio alcontemplar como se desplomaban frecuentemente sus proyectosproductivos, la construcción de obras de infra-estructura oel sistema financiero mismo, indispensables todos para eléxito de sus negocios. Los conflictos electorales y lasguerras civiles debieron producir adicionalmente pérdidasfísicas y resentir la escasa demanda agregada de un sistemaeconómico muy precario que requería reglas de juegoestables y de la paz política para consolidarse. Seríanellas las que garantizarían la construcción de los mediosde transporte y la entrada de lleno a un proceso decrecimiento moderno, o sea continuo en el tiempo que sepudo desatar después de superada la guerra de los mil días.

Malcom Deas en un ensayo reciente (Deas, 2007) aduce quelas guerras civiles del siglo XIX, con excepción de la delos mil días, no afectaron de manera generalizada losderechos de propiedad y que, por lo tanto, no puedeafirmarse, como lo hacen Summerhill, North y Weinsgat, quela falta de ese principio sea un factor explicativo delpoco progreso del país durante este período. Sin embargo,como creemos haberlo demostrado a lo largo de este ensayo,el desorden político y constitucional sí malogró las

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condiciones necesarias para el desarrollo económico delargo plazo de Colombia. Puede afirmarse además que lasguerras intestinas y el ocasional irrespeto a los derechosde propiedad tampoco ayudaron al crecimiento económico. La Regeneración constituyó, a pesar de si misma, unamodernización del Estado al devolverle la fuerza que lehabían restado los liberales, permitiéndole más adelanteejercer el papel de árbitro sobre los intereses de clase ysociales, adquirir el carácter de promotor del desarrolloeconómico y, muy importante también, reunificar el mercadointerior. Los costos en crecimiento que La Regeneraciónimpuso a la sociedad debieron ser sustanciales, al limitarla cobertura educativa de la población, dejar un legadocultural dogmático, contraproducente para el posteriordesarrollo universitario y científico del país, y noacopiar los recursos para construir una moderna infra-estructura física. La cruenta guerra de los mil días, sinembargo, dejó una enseñanza que las capas dirigentes delpaís pudieron poner en práctica, apoyados en nuevas reglasde juego electorales y políticas, que en esencia respetarona la oposición, y que sirvieron de hoja de ruta para eldesarrollo económico del siglo XX.

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