T.C.

ANKARA ÜNİVERSİTESİ

SİYASAL BİLGİLER FAKÜLTESİ

SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ

Yönetişim Bağlamında Devlet İdaresinin Dönüşüm Süreci

Bağımsız Düzenleyici Kurumlar: Yetki-Örgüt-İşlev

Seminer I

Şükrü YILMAZ

12080530

ÖĞRETİM ELEMANI

Yrd. Doç. Ozan ZENGİN

Ankara-2015

II

İçindekiler GİRİŞ ...................................................................................................................................... III

DEVLET AYGITININ DÖNÜŞÜMÜ .................................................................................... 1

GKY ve YKİ : DEĞERLER VE İLKELER ............................................................................ 6

KÜRESEL PAZAR İÇİN : YÖNETİŞİM ............................................................................. 15

YÖNETİŞİM: KAVRAM VE MODEL ................................................................................ 19

İyi Yönetişim ve Piyasa Dostu Devlet ............................................................................... 21

DÜZENLEMENİN ÜÇ HALİ VE BDK’LAR ...................................................................... 24

Bağımsız Düzenleyici Kurumlar: Yetki-Örgüt –İşlev ....................................................... 33

Yönetişim ve BDK’lar: Nasıl Bir Süreklilik ? ................................................................... 36

SONUÇ .................................................................................................................................. 38

KAYNAKÇA ......................................................................................................................... 39

III

GİRİŞ

Bu çalışmada büyüteç konusu olarak 1990’lı yıllarda yükselen yeni bir

devlet tipolojisi olan Düzenleyici Devlet’e ve bu devlet anlayışının vazgeçilmez

unsurlarından Bağımsız Düzenleyici Kurumlar’a odaklanılmakla birlikte, esas olarak

bu sürece evrilişin arkasındaki değişimi anlamak açısından öncelikle Geleneksel

Kamu Yönetimi anlayışı ile Yeni Kamu İşletmeciliği anlayışının sunduğu özellik ve

uygulama alanlarına değinilecektir. Daha sonra ‘demokratikleşme’, ‘küçük devlet’,

‘piyasa dostu devlet’ gibi kavramsallaştırılmaların arasından sıyrılan, gerek

akademik alanda, gerek küresel sermayenin düzenleyici kurumları arasında da

oydaşılan ve dilimize ‘yönetişim’ olarak tercüme edilen ‘governance’ kavramını, bu

kavramı oluşturan unsurlar ile bu kavramın sunduğu ilkeler ayrıştırılarak bunların

betimleyici bir açıklaması yapılacaktır. Yönetişim kavramının ortaya koyduğu

modeli betimleme esnasında, bu kavramın hızlı yükselişinde 1990’lar boyunca

belirleyici olan Dünya Bankası’nın etkilerine de değinilecektir. Son kısımda ise yeni,

bir o kadar muğlak olan yönetişim modelini, bir toplum ve devlet modeli olarak ete

kemiğe büründüren (Bayramoğlu, 2004: 188), dönüşmüş olan devlet mekanizmasının

önemli bir parçası haline gelen ve geleneksel devlet mekanizmasına bir o kadar da

yabancı olan Bağımsız Düzenleyici Kurumlar’ın oluşum süreci, yapısal ve işlevsel

özellikleri açıklanmaya çalışılacaktır. Çünkü bu kurumlar, küresel düzeyde yeni bir

yönetim modeline ulaşmak için küresel, ulusal ve yerel düzeyleri birbirine

bağlayacak mekanizmanın bugün en önemli aracıdır. (Bayramoğlu, 2004, sf.188)

1

DEVLET AYGITININ DÖNÜŞÜMÜ

Devlet, sermayenin merkezileşmesi, yoğunlaşması ve uluslarasılaşması

süreci karşısında, bu sürecin gereklerine uygun düşecek şekilde neoliberal yeniden

yapılan(dır)maları içinde barındıran bir dönüşüme girmiş ya da girdirilmiştir.

“Devletin yeniden yapılanması, devlet aygıtının belirlenmiş iktisadi-politik hedefler

doğrultusunda konum ve işlevleri bakımından yeniden tanımlanarak örgütlenmesidir.

Yeniden yapılanma devletin ‘kendiliğinden’ değişimini değil, doğrudan bilinçli insan

müdahalesi ile değişimini kapsar.” (Güler, 2005: 129) Bu dönüşümü siyasi ve

toplumsal ilişkiler üzerinde sermayenin tahakkümünü derinleştirmeye ve

sistematikleştirmeye yönelik siyasi bir proje (Angın ve Bedirhanoğlu, 2012: 75)

olarak tanımlayabileceğimiz neoliberalizmin zorunlu gördüğü ve dayattığı ilkeleri

devletin çeşitli mekanizmalarla içselleştirme çabası olarak da adlandırabiliriz.

Dolayısıyla bu dönüşüm her ne kadar temel de ekonomik olsa da bunun yanında

siyasal, toplumsal ve yönetsel alanları da kapsar niteliktedir. “Kökleri 1970’lerdeki

krize dayanan bu yapılanma sürecinin önemli bir uğrağı, reel sosyalizmin çözüldüğü,

tek kutuplu dünyanın ve piyasanın devlete karşı zaferinin ilan edildiği 1990’lı

yıllardır. Çözülüşle birlikte küreselleşme neoliberalizmin en temel ideolojik

söylemlerinden biri haline gelmiş, sermayenin merkezileşmesi ve yoğunlaşması

temelinde ortaya çıkan kapitalist küreselleşme, kapitalizmin mantığını tüm dünyaya

yaymıştır.”(Güzelsarı, 2003: 17)

1920’lerden sonra ekonomide talep kaynaklı problemler ortaya çıkmıştır.

Bu dönemde kapitalist yoğun üretime karşın bu üretimi karşılayacak tüketimin(talep)

azlığı nedeniyle ürünlerini satamayan şirketler üretimi durdurmaya, işçi çıkartmaya

2

başlamışlardır. Bu durum 1929’da ekonomik buhran olarak adlandırılan krize neden

olmuş, artık bu krizden sonra devletin bu müdahaleci olmayan yönü sorgulanmaya

başlanmıştır. Ekonomik buhran ile ortaya çıkan işsizliği azaltmak ve buhranın

yarattığı durgunluğu bitirmek için J.M. Keynes’in “devletin ekonomiye müdahalesi”

fikri çözüm olarak birçok ülkede kabul görmeye ve uygulanmaya başlanmıştır.

Keynes, ekonomik durgunluğun yenilmesi için gerekirse devletin çukur kazdırıp

sonra da o kazdırdığı çukurları doldurtmak zorunda olduğunu belirtmiştir. Özel

sektörün girmediği alanlara devlet ya bizzat girecek ya da bu alanlarda talebi

arttıracak önlemler alacaktı. Çukur örneğinde olduğu gibi talebi arttıracak önlemlerle

istihdamın arttırılması ve işsizliğin azaltılmasıyla da ekonomik krizlerin olumsuz

sonuçlarının devlet eliyle ortadan kaldırılması amaçlanmıştı. Keynesyen ekonomi

politikalarla birlikte ekonomide uygulanan klasik iktisat anlayışından, müdahaleci

devlet anlayışına geçilmiş, bu anlayış hem devletin işlevlerini hem de harcamalarını

arttırmıştır. Devletin bu müdahaleci politikaları II. Dünya Savaşı sonrası dönemde

daha da ihtiyaç duyulan politikalar olmuştur. Çünkü savaştan sonra yokluk içine

düşen ülkelerde halkın himayeye ve ekonomik desteğe olan ihtiyaçları devletin

müdahalesini daha da zorunlu kılmıştır. II. Dünya Savaşı, ekonomik ve yönetsel

açıdan bir kırılma noktası oluşturmaktadır. Savaştan sonra gerek ekonomide gerekse

yönetsel alanda var olan kabuller değişmiş ve değişen bu kabuller 80’lere kadar

değişikliğe uğramadan devam etmiştir. II. Dünya Savaşı sonrası Avrupa’da meydana

gelen maddi hasarların, devletin müdahalesi olmadan onarılması ve tekrardan

ekonomik kalkınmanın sağlanması mümkün görünmüyordu. Bu dönemde devlet,

Beveridge’nin deyimiyle “vatandaşların beşikten mezara kadar tüm ihtiyaçlarını

karşılamakla mükellef” olarak görülmekteydi. Keynesyen ekonomi politikaları,

hükümetlerin ekonominin yönetiminde ve sosyal politikalarda daha aktif rol almasını

3

ortaya çıkarmıştır. “Bu politikalar, kapsamlı sağlık ve eğitim programları, sosyal

güvenlik harcamaları, yaşlılara, ailelere, öğrencilere, çocuklara ve konuta yönelik

sosyal hizmetler, devletin yapı ve faaliyetlerini genişletmiş ve refah devleti denilen

bir olguyu ortaya çıkartmıştır.” (Eryılmaz, 2014: 48) Ancak 1970’lerin ortasında

meydana gelen petrol krizi kamu harcamalarının artmasına ve bütçe açıklarına neden

olmuştur. Hükümetler bu bütçe açıklarını kapatabilmek için borçlanmış ve daha da

radikal önlemler almak zorunda kalmıştır. “1970’li yıllarda gelişmiş ülkelerde kar

oranları düşmüş, sabit sermaye yatırımlarında azalma baş göstermiş, tüm sanayi

dallarında üretken kapasite kullanımı daralmış, işsizlik ve enflasyon oranları artma

eğilimine girmiştir.” (Güler, 2005: 85) Gelinen noktada her krizde olduğu gibi

70’lerin ortasında yaşanan krizde de tartışmaların odağı devlete yönelmiştir. Refah

devleti olarak adlandırdığımız ekonomi politikalar bu dönemde önemini yitirmiş,

devletin faaliyet alanlarının daraltılması fikri gündeme gelmiştir. “1970’lerin

sonunda, İngiltere ve Amerika Birleşik Devletleri’nde, devleti küçültmek ve yeniden

yapılandırmak isteyen ve Yeni Sağ olarak nitelendirilen partiler ve liderler iktidara

gelmiş, bu liderler ve iktidarlar, kamu sektörünün yapılanmasını, devletin faaliyet

alanlarını ve kamunun iş görme yöntemlerini masaya yatırmışlardır. Bu iktidarlar

Yeni Sağ programları ve politikaları, devletin yapı ve işleyişinde radikal bir değişimi

başlatmış ve refah devletinin sonunu ilan etmiştir.” (Eryılmaz, 2014: 48-9)

Devletin bu dönemde ekonomik büyümeyi ve bireysel özgürlüğü

sınırlandıran problemleri ortaya çıkardığı fikri neoliberal iktisatçılar tarafından

sıklıkla dile getiriliyordu. Devlet bu düşünürlerce merkeziyetçi, katı hiyerarşik ve

kurallara sıkı sıkıya bağlı olmakla suçlanıyor, devletin geleneksel yönetim anlayışına

karşı çıkılarak, bu anlayış yerine esnek örgütlü, adem-i merkeziyetçi, yumuşak

hiyerarşiye dayalı minimal devlet anlayışını içinde barındıran yönetim anlayışları

4

ikame edilmek isteniyordu. Devlet, artık üretim, tüketim ve bölüşüm sürecine

doğrudan bir müdahaleci bir tutum takınmayacak, bunun yerine piyasa ekonomisinin

işleyişini kolaylaştırıcı, ulusal ve uluslar arası piyasa aktörlerinin faaliyetlerini

destekleyici bir görünüme bürünecektir (Zengin, 2014: 502). “Bu görüş ve

politikalar sonucunda 70’lerin sonuna doğru, gelişmiş ülke devletlerinin öncülük ve

koruyuculuk sundukları şirketler ulusaşırı tekellere dönüşmüş ve bunlar hamilerini de

tehdit eden güçler haline gelmişlerdir. Çokuluslu –giderek ulusaşırı- şirketler

azgelişmiş ülkelerde çıkarlarına ters karar alan hükümetleri devirmeye

girişebildikleri gibi, kendi hükümetlerinin dış ekonomik ve siyasal politikasını da

yönlendirme gücüne erişmişlerdir.”(Güler, 2005: 85) Çokuluslu firmaların gelişimi

ve sermayenin uluslarasılaşması süreciyle, “mekansal örtüşmezlik” olarak

kavramsallaştırılan (Murray 1971 aktaran Akçay, 2012: 20) , dünyanın ekonomik ve

politik örgütlenişi ile devlet arasında bir gerilimin oluştuğu tezi ortaya atıldı. Yani

sermaye yoğunlaşmakta ve uluslararası bir boyut kazanmakta böyle bir süreçte,bu

kavram bizi sermayenin yeniden üretiminin (re-production) kim tarafından

üslenileceği sorusuna yönlendirmektedir. Buna göre 1970’lere kadar hem erken

kapitalistleşen ülkelerde hem de geç kapitalistleşen ülkelerde, mekânsal olarak

devletin ve sermayenin operasyon alanları arasında önemli bir örtüşme gözleniyordu.

Ancak 1970’lerin ortasındaki krizden sonra gelişen ve dünyayı büyük bir köy haline

getiren küreselleşme (Güler, 2005: 84) süreci ile birlikte, dünya ekonomisi yapısal

olarak bütünleşmiş ve bu bütünleşme de kendi ulus-üstü kurumlarını yaratmıştır.

Özetle, İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemde yükselen ve daha fazla

toplumsal talebe cevap verme adına büyüdükçe büyüyen müdahaleci “refah devleti”

ve onun bürokrasisi gittikçe artan ekonomik ve siyasi krizlerle baş edemez hale geldi.

“ Buna tepki olarak “her şeyi piyasa bırakma, her şeyi serbestleştirme” düşüncesi

5

tekrar parladı ve devleti ekonomiden tamamen dışlamaya amaçlayan bu liberal

anlayış 1980’lerde kısa bir zafer kazanır gibi oldu. Ama on yıl içinde “görünmez bir

elle” işleyen serbest piyasa ve toplumun bir illüzyondan ibaret olduğunu en hızlı

piyasacılar bile kabul eder hale geldiler. ”(Sönmez, 2011: 17) Sonuçta devletin ne

yapabileceği tartışılmaya başlandı ve “devletin kapasitesi” (Sönmez, 2011: 17) temel

ilgi alanı oldu. Artık kürek çeken değil ama dümen tutan bir devlet sloganları

yükselmeye başladı. Bu yükselişte gemiden ilk atılan da bürokrasi oldu. Kürekleri

elinden alınan ve kovulan bürokrasinin yerine dümene de Düzenleyici Ve

Denetleyici Kurumlar oturtuldu.(Sönmez, 2011:17)

Yönetim olgusu boşlukta oluşan bir kavram değildir. Bu olgu içinde

bulunduğu ekonomik, siyasal ve sosyal konjonktürden etkilenen bir niteliktedir.

Dolayısıyla çevresini saran koşulların değişiminden etkilenmemesi beklenemez.

Devlet aygıtının değişim ve dönüşümü, bu dönüşüme uygun düşecek şekilde yönetsel

alanı etkilemiş ve bu alanda yeni kavram ve anlayışların ortaya çıkmasına neden

olmuştur. Bu noktada Geleneksel Kamu Yönetimi anlayışı yoğun eleştirilere maruz

kalmış ve bu anlayışın karşısına kamu yönetiminin etkililik, rasyonellik ve verimlilik

çerçevesinde yeniden düzenlenmesini öngören Yeni Kamu İşletmeciliği fikri ve

kamu yönetiminde, mahiyeti değişen yöneten-yönetilen ilişkilerinden

demokratikleşme arayışına, devletin hizmet sunma kapasitesinin iyileştirilmesinden

hukukun üstünlüğüne kadar bir çok tartışmayla ilişkilendirilen yönetişim kavramı

(Sobacı, 2007: 219) ortaya atılmıştır.

6

GKY1 ve YKİ2 : DEĞERLER VE İLKELER

Neoliberal düşünce ve onun etkili ideolojik söylemi olarak

küreselleşmenin etkisiyle 20.yüzyılın son çeyreğinde kamu yönetimi anlayışı, siyasal

ve akademik alanda önemli bir tartışma haline gelmiştir. Bilindiği üzere 1970’lerin

ortasında çıkan krizin ortaya çıkardığı sonuçlar neoliberalizmin gerekçesi olarak

belirmiş, dolayısıyla devletin ekonomik ve sosyal hayata yön verici konumda olduğu

bir dönemde doğmuştur. Dolayısıyla reaksiyoner bir gelişim olarak neoliberalizmin

etkisiyle sosyal devlet ve devletin idari yapısı sorgulanmaya başlanmıştır. Bu

sorgulama faaliyeti, devletin küçültülmesi tartışmalarını beraberinde getirmiş,

böylelikle etkin devlet kavramı bir söylem olarak kamu yönetiminin gündemine

oturmuştur (Çevikbaş, 2012: 15). Bu bağlamda da kamu yönetiminde yeni ve bir o

kadar da Geleneksel Kamu Yönetimi anlayışından farklı, etkili, katı hiyerarşik

olmayan, yönlendirici, kalite odaklı, vatandaşı müşteri olarak algılama eğiliminde

olan yeni bir kamu yönetimi modeli oluşturmaya çalışılmıştır. İşte bu yeni bir kamu

yönetimi modeli kısaca özel sektör tipi yönetim uygulamalarının kamu sektöründe de

uygulanması olarak ifade edilebilecek “Yeni Kamu İşletmeciliği” yaklaşımı

bünyesinde değerlendirilmektedir (Uçar, 2007:8 aktaran Çevikbaş, 2012: 15 ).

Özetle ulusal ve küresel ekonominin boyut ve yoğunluğunun değişmesi,

devlet ile onun örgütlenmesini ve işleyişini belirleyen kamu yönetimi alanının da

değişimini gerekli kılmıştır. Bu gelişme özellikle 80’lerin ortasından sonra kamu

yönetiminde yeni kavram ve değerlerin yaratılmasına öncülük ederek kamu

yönetiminde bir paradigma değişimini zorunlu kılmıştır. Kamu yönetiminin ilke ve

değerlerindeki bu değişim ve dönüşümü iki başlık altında toplamak mümkün.

1 Geleneksel Kamu Yönetimi 2 Yeni Kamu İşletmeciliği

7

Birincisi geleneksel kamu yönetimi anlayışından yeni kamu işletmeciliği anlayışına

geçiş, ikincisi günümüze yakın süreçte de yeni kamu işletmeciliği anlayışından

yönetişim(govarnance) anlayışına geçiştir. Çalışmamın devamında Yeni Kamu

İşletmeciliği ve Yönetişim anlayışlarına odaklanacak olsam da, bu iki anlayışın

geleneksel kamu yönetimi anlayışına kapsamlı bir eleştiri vererek ortaya çıkmalarını

göz önünde bulundurarak öncelikle az da olsa geleneksel kamu yönetimi anlayışının

sunduğu ilke ve değerlere değinilmesi gerektiği fikrindeyim. Son olarak incelemeye

başlamadan önce şunu belirtmek gerekir ki yönetişim fikri; yönetimden sonraki bir

aşama ya da başka bir deyişle yönetimin ortadan kaldırılıp yerine konulan bir kavram

değildir, yönetim olgusu yönetişimi de kapsayan geniş bir olgudur, yönetişim ise

yönetim olgusu içerisinde yeni bir yönetme modeli ortaya koyma fikridir.

Geleneksel kamu yönetimi anlayışı, 19.yüzyılın ikinci yarısından

başlayarak 20.yüzyılın son çeyreğine kadar kamu yönetiminde geçerli olan hâkim

paradigmanın adıdır (Eryılmaz, 2014: 44). Bu yönetim paradigması temellerini

Alman sosyolog Max Weber, Frederick Taylor ve Woodrow Wilson’da bulur.

Geleneksel kamu yönetimi temel olarak yönetimin anatomisi ile ilgilenir. Kurumun

içinde olduğu toplum, ihmal edilebilir bir değişken olarak görülür. “Buna göre

yönetimin işleyişinde yapı önemlidir, bu nedenle geleneksel kamu yönetimi

dikkatleri örgütün biçimsel yapısının tasarımı üzerine yoğunlaştırmıştır. Geleneksel

kamu yönetimi iş bölümü, dikey ve işlevsel süreçler, yapı ve denetim alanı gibi yapı

taşları üzerine inşa olmuştur.”(Uçar, 2007:6 aktaran Çevikbaş, 2012: 14) Geleneksel

yönetim anlayışında yönetim her şeyden önce yapısal olarak Weber’in ortaya

koyduğu bürokrasi modeline göre örgütlenmiştir. “Weberci bürokrasi görüşü, son

tahlilde, çağdaş devletin siyasal rejimi ne olursa olsun, hangi siyasal ve toplumsal

değişmelere uğrarsa uğrasın, bürokrasinin toplum ve devlet hayatında

8

gitmemecesine kök saldığı varsayımına dayanmaktadır.” (Fişek, 2012: 107) Bü-

rokrasi, işbölümünden, otoriteye dayalı hiyerarşiden, yazılı kurallardan oluşan

disipline olmuş bir yapı ve örgüt biçimidir. Rasyonel bir örgüt olan bürokrasi, sabit

dairelerden ve resmi yetkilerden oluşur ve diğer örgüt biçimlerinden üstündür. Bu

sabit dairelerin yetkileri formel kurallarca düzenlenmiştir, bu kurallar çalışanların

statülerini ve rollerini tanımlar, patronaj ve kayırma kural olarak bu örgütün istikrarlı

işleyişinde yer alamayacak şeylerdir (Eryılmaz, 2014: 45-7). Dolayısıyla bürokrasi

kariyeri esas alan, gayrişahsi ve merkeziyetçi bir niteliğe sahiptir.

Eryılmaz (2014) geleneksel yönetim anlayışının ilke ve değerlerini dört

grupta toplamıştır. Birinci ilke olarak kamu yönetimi yapısıyla ilgili yukarıda

bahsettiğim bürokrasi modeliyle örgütlendiğini belirtmiştir. İkinci ise, devletin

üstlenmiş olduğu kamusal mal ve hizmetlerin üretilmesinde ve dağıtılmasında, sahip

olduğu kendi örgütü (bürokrasi) ile doğrudan görev alması gerektiği düşüncesine

dayandığını belirtir. Üçüncü ilke olarak da siyaset ve yönetim düşüncesinin

birbirinden ayrı olduğu düşüncesini belirtmiştir. Geleneksel kamu yönetiminde

idareye, siyasal iktidara bağımlı bir rol verilmiştir. Yani idarenin ve kamu

yönetiminin görevi, talimatları ve kuralları uygulamaktır. Siyasi kurumlara ve

yöneticilere kesin bir itaat vardır. Çalışanların kendi alanlarını ilgilendiren konularda

özerk bırakılması ve bu özerkliğinden sorumlu tutulması öngörülmemiştir. Üstlere

sadakat kültürü gelişmiştir. Katı hiyerarşik yapı da bu durumda ortaya çıkmaktadır.

Ayrıca kurumların işleyişinde misyon, performans hedefli, çıktı odaklı çalışma ve

denetleme mekanizması yoktur. Denetimde esas olan, yasal ve finansal ilkelere

uyulup uyulmadığıdır. Son ilke olarak da kamu yönetimi, yönetimin özel bir

biçimidir ve özel sektörün yönetiminden oldukça farklı olduğu düşüncesidir.

9

Geleneksel kamu yönetimi anlayışı ve onun örgütlenme modeli olarak

bürokrasi, hantal, verimsiz, karmaşık kurallara dayalı olmakla, küresel değişimlere

ve vatandaşların ihtiyaçlarına yanıt verememekle eleştirilmiştir. Bürokratik

problemlerin yanı sıra, İkinci Dünya Savaşı sonrası devletin artan harcamalarının

yarattığı bütçe açıkları ciddi bir mali krize yol açmıştı. Yeni Kamu İşletmeciliği3 de,

geleneksel bürokrasinin ve ortaya koyduğu devlet yapısının kapsamlı bir eleştirisini

vererek ortaya çıktı. Yeni Kamu İşletmeciliği (YKİ) anlayışı, klasik anlamda iş

yapmaya dayanan kamu yönetiminin, yapısı ve isleyişi ne yöneltilen eleştirilerden

destek alarak iletişim ve teknoloji alanındaki gelişmelere paralel olarak özel sektörde

gözlemlenen değişim sonucu ortaya çıkmıştır. “YKİ, geleneksel bürokratik yapıları

parçalayıp, sadece politika yapımı, planlama ve eşgüdümden sorumlu bakanlık ve

benzeri kuruluşlar ile yerinden yönetim sistemi doğrultusunda örgütsel ve mali

özerkliğe kavuşturulmuş icracı kuruluşlar oluşturmak amacındadır.”(Karcı, 2008: 46)

YKİ, neoliberal düşüncenin hedefi haline gelen geleneksel yönetim anlayışının

yerine geçecek, ülkeleri küresel rekabete eklemleyecek, 70’lerin sonlarında krize

girmiş olan ve 80’lerde uluslarasılaşma eğilimi gösteren sermaye birikimine engel

olmayacak şekilde kamu yönetiminin yapısal, örgütsel ve beşeri açıdan dönüştürecek

modelin adıdır. O halde özetlersek YKİ kapitalizmin küreselleşme sürecine cevap

verebilme yetisi ölçüsünde yaygın bir kuram haline gelmiştir.(Sönmez, 2011: 92)

Diyebiliriz ki kamu yönetimi değişime ihtiyaç duysa da değişimin asıl tetikleyicisi

kamu değil, kapitalizmin gerekleri olmuştur. Kamu yönetimini yükselen özel sektöre

ait yönetim tarzı olan işletmecilik ilkelerine göre yeniden yapılandırmaya hedefleyen

YKİ’nin terimleriyle özel sektör işletmeciliğindeki eğilim ve yenilikler kamu

yönetimine taşınmıştır.

3 New Public Management’ın dilimizdeki karşılığı olarak Yeni Kamu İşletmeciliği terimi kullanılmaktadır.

Bu çalışmada “yeni kamu işletmeciliği” demeyi tercih ettim.

10

Yeni Kamu İşletmeciliğinin teorik ve kavramsal açıdan varoluşunu

1970’lerin sonuna 1980’lerin başında, kamu yönetiminde işletme değer, yapı ve

tekniklerinin egemen olması biçiminde ortaya çıkan “Kamu İşletmeciliği (Public

Management)” yaklaşımı ile bulduğunu söyleyebiliriz. Kamu işletmeciliği yaklaşımı,

James Perry ve Kenneth Kraemer’ın 1983 yılında yayınladıkları “Public

Management: Public and Private Perspectives” başlıklı derleme kitap ile olgunluk

düzeyine erişmiştir. Bu kitapta akımın temel amaç ve özellikleri; “kamu örgütlerinin

görevlerini yerine getirmelerinin yollarını aramak ve geliştirmek, yürütme erkini

temel analiz birimi olarak ele almak, kamu kuruluşlarında görevli yöneticilerin daha

yetkin bir duruma getirilebilmeleri için gerekli araç ve teknikleri geliştirmek,

yöntemsel olarak kesimler ve örgütler arası karşılaştırma teknikleri üzerinde

yoğunlaşmak” şeklinde belirtilmiştir. Ancak Kamu İşletmeciliği Yaklaşımını

kuramsal düzeyde meşrulaştırma çabalarında ortaya çıkan sorunlar, 1980’li yılların

sonlarında bu okulu entelektüel bir krize sokmuştur. Bunun nedeni ise sınırlamacı ve

indirgemeci bir metodolojinin benimsemesi olmuştur. Okulun kendini yeniden

tanımlamasıyla da “Yeni Kamu İşletmeciliği (New Public Management)” okulu

ortaya çıkmıştır. Esas olarak Anglo - Sakson kökenli olan Yeni Kamu İşletmeciliği

(YKİ) yaklaşımının 1990’ların başından itibaren birçok ülkede çeşitli reformlar

çerçevesinde kamu yönetiminde uygulama ortamı bulduğu rahatlıkla söylenebilir.

“Yeni Kamu İşletmeciliği” deyimi ilk defa İngiliz akademisyen

Christopher Hood4 tarafından kullanılmıştır. Hood, YKİ’nin doğuşunu iki temel

kuramsal gerekçeye bağlamaktadır. Birincisi, “yeni kurumcu iktisat yaklaşımı”

denilen, içinde kamu tercihi ve işlem maliyeti kuramı gibi iktisat kuramlarının

bulunduğu kurumsal yaklaşımdaki gelişmelerdir. Bu yaklaşım doğrultusunda

4 C.Hood , bu ismi “A Public Management for All Seasons” başlıklı makalesinde kullanmıştır.

11

rekabete dayalı, müşterilerin tercih özgürlüklerinin bulunduğu, şeffaf ve inisiyatif

sahibi bir bürokrasi oluşturma amacına dönük bürokratik reform hareketleri,

kuramsal dayanaklarına kavuşmuştur. İkinci grup gelişme ise kamu yönetimi

alanında giderek yaygınlaşan “işletmecilik (managerialism)” yaklaşımıdır. Bu

anlayış, bürokraside işletme yönetimi ilkelerinin egemen kılınması düşüncesine

dayanmaktadır. Kimileri tarafından eleştirilip kimileri tarafından göklere çıkarılan

işletmecilik ilkesine göre, kamu örgütlerinin yöneticileri basitçe kurallar uygulamak

yerine başlarında oldukları örgütleri yönetmek ve değiştirmek için inisiyatif ve

sağduyularını kullanırlar ve sonuç odaklı olurlarsa kamu örgütleri kamu hizmetlerini

daha ucuza mal edip daha etkin sunarlar. Dolayısıyla kamu örgütlerinin başında

bulunan yöneticilere belirli amaçlara ulaşmak için doğrudan sorumluluk verilmesi

gerekir (Hood,1991:5; 2001:300 aktaran Karcı, 2008: 46).

YKİ’nin ortaya koyduğu, ilke ve değerleri Sönmez (2011)

tablolaştırdığım şu başlıklar altında ele almış ve incelemişti

Yeni Kamu İşletmeciliği İlke ve Değerler

Kamu Sektörünün özel sektör

gibi örgütlenmesi:

Politika yapma ve hizmet

Sunumunun ayrılması

Girdilerden ziyade çıktıların

dikkate alınması:

YKİ kuramcılarına göre özel sektördeki örgütsel,

işlevsel, teknik değişimler kamu sektörüne de

aktarılmalıydı. Kamu ve özel kurumlar arasındaki

formel çizgi reddedilmeli, özel sektörün

benimsediği değerler doğrudan kamu sektörüne

aktarılmalıdır.

Politika yapma ve hizmet sunumu arasında katı bir

ayrım gözetilmelidir. Politika yapma sorumluluğu

siyasi otoritelere bırakılmalı; hizmet sunumu ise

özel örgütlere verilmelidir.

Geleneksel bürokrasinin kural temelli ve

prosedürel idaresi reddedilmeli; karar alma

süreçlerinde daha stratejik ve sonuç odaklı

yaklaşım (etkinlik, verimlilik ve hizmet kalitesi)

benimsenmelidir.

12

Kamu sektörünün parçalara

Ayrılması:

Hesap verilebilirlik ilkesinin

Uygulanması:

İdarede esneklik sağlanması:

Kamu sektörünün

piyasalaştırılması:

Müşteri-yönelimlilik ilkesi:

Performans ölçümü yapılmalı:

Merkezi hiyerarşik örgütsel yapılanma yerini

adem-i merkeziyetçi işletme birimlerine

bırakmalıdır. Bu birimlerde hizmet sunumu ve

kaynak dağılımın ilişkin kararların, hizmeti alacak

kişilere en yakın yerden verilmesi esastır. Bu

yakınlık daha kolay ve faydalı bilgiye erişmek,

çıkar gruplarından geri besleme sağlamak için

önemlidir.

İdarenin etkinliği ve verimliliği performans

ölçümüne dayalı olarak değerlendirilmelidir.

Müşteri yönelimli kontrol mekanizmaları

geliştirilmelidir. Kamu çalışanlarının hedefe nasıl

ulaştığı değil hedefe ulaşıp ulaşmadığı dikkate

alınmalıdır.

Kamu hizmetinde maliyet açısından daha verimli

sonuçlar elde edebilmek için esneklik ilkesi çok

önemlidir. Hem örgütün işleyiş biçiminde hem de

personelin çalışma koşullarında esneklik

sağlanmalıdır.

Rekabetçi piyasalar daha etkin ve verimli olduğu

için özelleştirme yapılmalı, kamu kuruluşları

sözleşme yoluyla hizmet devrini tercih

etmelidirler. Bu şekilde hükümet sadece kamu

hizmetlerinin bir bölümüne yön verebilecek,

sözleşmenin tarafları hizmet sunumu ve kalitesiyle

ilgileneceklerdir.

Vatandaş sadece oy veren ya da vergi ödeyen

olarak değil, aynı zamanda talep ve beklentileri

olan bir müşteri olarak görülmelidir. Yönetimde

özerklik, bürokratikleşmenin azaltılması,

özelleştirme müşteri yönelimli bir idarenin

parçalarıdır.

Kamu kurumlarında stratejik planlamalar

yapılmalı, kurumların amaçları önceden

belirlenmeli ve buna uygun performans kriterleri

de saptanmalıdır. Kamu personeli, belirli bir

memuriyet statüsüne göre değil, geçici

sözleşmeyle işe alınmalıdır. Başarı ya da

başarısızlık durumlarında ise performans ödülleri

ve yaptırım şemaları belirlenmelidir.

13

Daha az maliyetli devlet

anlayışının benimsenmesi:

Düzenleyici rejimler

kurulması:

Yeni kamu işletmeciliği yaklaşımı, yönetim sürecinde siyasetçi ve

bürokratlara olumsuz bir şekilde yaklaşan ve bireyci temellerden yola çıkan kamu

seçimi kuramından farklı olarak, bürokrasinin bu yeni değerler sistemine ayak

uyduracak şekilde dönüştürülebileceğini savunuyorlardı. Ancak ABD, İngiltere ve

Avustralya gibi gelişmiş ülkelerde başlatılan ve daha sonra da azgelişmiş ülkelere

ihraç edilen bürokraside reform çalışmaları ciddi eleştirilere maruz kaldı (Sönmez,

2011: 111). İlk olarak ortaya konulan kavramlara dair söylemsel düşünceler keyfi bir

şekilde şekillenmekte, ancak yeterince temellendirilmemektedir. Kavramsal düzeyde

vatandaş, müşteri, tüketici birbiri yerine ikame edilebilir bir şekilde kullanılmış ve

bunlar arasında herhangi bir ayrıma gidilmemiştir (Sönmez, 2011: 112).

Yeni kamu işletmeciliğinde idari/yönetsel ve sosyal problemlere karşı

temelde ekonomik temelli yaklaşım düşüncesi yatmaktadır. Ancak bu ülkelerde

yaygın olan kamu yönetimi ve kamu hizmetinin kendi has özelliklerinden ötürü her

zaman geçerli olamayacaktır. Ayrıca YKİ, kamu hizmeti kavramını öyle daraltmıştır

ki “dışsallığı” olan birçok kamu hizmetin piyasa ile arz edilmesini öngörmüştür.

Ancak pazar ekonomisi çerçevesinde bazı kamu hizmetlerinin üretilemeyeceğine dair

Daha az maliyetli devlet anlayışı için, bütçe

kesintileri yapılmalı, kamu çalışanlarında atıl

çalışanların sayısı düşürülmeli, devletin yeniden

bölüşümle ilgili işlevleri azaltılmalı, etkin mali

yönetim ve muhasebe araçları geliştirilmelidir.

Hizmet sunumunda arz talebi belirleme görevi

piyasalara aittir. Ancak piyasa mekanizmalarını

düzenleyen rejimlerin olması da şarttır.

14

teorik bir çerçeve sunmamıştır. Topluma yaralı olan bazı kamu hizmetlerinin

üretilmesi sürecinden devletin dışlanması olanaksız görünmektedir. Çünkü kamu

hizmetlerinin niteliği gereği rekabete açık değildir. Toplumun bazı hizmetlerini

talebe bağlı olarak rekabet ortamında üretmek, kamu yararı açısından sakıncalıdır.

Öyle hizmetler vardır ki bunların üretilmesi zorunlu, sürekli ve ivedidir. Ayrıca

eşitsizliği ve toplumsal hakkaniyet gibi konulara değinmeyen, yeniden bölüşümcü

politikaları reddeden, toplumsal refahı piyasanın sağlayacağına güvenen neoliberal

politikaların kamu yönetimine yansıması olarak anılan YKİ, toplumsal çelişkileri

keskinleştirmiştir(Sönmez, 2011: 118)

Bunun yanında kamu yönetiminin düzenlenmesinde, özel sektöre ait

teknik ve değerler kamu yönetimi için ödünç alınmış, bu değerler ve tekniklerin

kamu yönetimi ile uyum sağlayacağını düşünmüşlerdir. Ancak performans esaslı

hedefler, hizmetlerde etkinlik, müşteri merkezlilik gibi özele ait olan değerler, yakın

zamanda kamu yönetimiyle kan uyuşmazlığı olduğunu göstermiştir. Örneğin

güvenlik, sağlık, eğitim gibi hizmetlerde vatandaşı müşteri gibi algılamak, temel

vatandaşlık hakları ile çatışır haldedir.

Yeni Kamu İşletmeciliğinin hem ortaya koyduğu teorik çerçeveye hem

de uygulanışında ortaya çıkardığı pratiklerin sonuçlarına dair yukarıda değinilen

eleştirilerin yanında daha fazla ve kapsamlı eleştiriler mevcuttur. Ancak konumuz

gereği bu eleştirilerin çeşitlerine ve farklı yönlerine ayrıntıya girmeden ana hatlarıyla

değinmeye çalıştım. 5

5 Ayrıntılar için bkz. Sönmez(2011)

15

KÜRESEL PAZAR İÇİN : YÖNETİŞİM

Yönetişim 1990’larda ortaya çıkan, literatürde çok fazla kullanımı olan,

günümüzde farklı kurum ve disiplinler tarafından kullanılan, ama kuramsal açıdan da

çok tartışılan bir kavramdır. Yönetişim kavramının günümüzde bu denli

popülerleşmesini ve evrensel bir model haline gelmesini sağlayan kurum Dünya

Bankası’dır (Sönmez, 2011:127). “Yönetişim, Dünya Bankası'nın 1989'da Afrika'da

varolan durumu bir "yönetişim krizi" olarak tanımlamasından sonra güncelleşen ve

diğer uluslararası finans kuruluşlarınca da benimsenen bir kavram oldu” (Zabcı,

2002: 151). Dünya Bankası Afrika’daki duruma yönelik Sub Sabaran Africa: From

Crisis to Sustainable Growth (1989) adında bir rapor hazırladı. “Dünya bankası

Afrika ülkesindeki yapısal uyum programlarının uygulanması sürecinde karşılaşılan

güçlükleri incelemiş ve yaşanan sorunların kaynağı olarak içsel siyasi ve bürokratik

faktörleri göstermiştir. DB bu ülkelerin bir “yönetişim” sorunu olduğunu, keyfi ve

baskıcı bir şekilde toplumlarını idare eden yolsuz siyasetçilerin gücünün

sınırlandırılması gerektiğini ileri sürmüştür. Ayrıca çoğulcu idari yapıların

kurulmasını, etkinlik ve verimlilik arttırıcı işletme reformlarının hayata geçirilmesini

önermiştir. Raporun temelinde katılımcı, hesap verebilir, şeffaf bir idarenin

gelişmekte olan ülkelerin kalkınmasının önkoşulu olduğu varsayımı yatmaktadır.”

(Sönmez, 2011: 127) Bu raporda yönetişim, “ülke meselelerinin yönetiminde politik

gücün kullanımı” olarak tanımlanmıştır. Burada dilimize yönetişim olarak

çevirdiğimiz ‘governance’ kelimesini, Dünya Bankası “bir ulusun işlerini yöneten

siyasal iktidar uygulaması” biçiminde, alışılagelmiş ‘government’ kelimesi ile eş

anlamı kullanmıştır (Güler, 2003: 9). Dünya Bankası’nın ortaya koyduğu tanıma

16

göre yönetişimi çeşitli kuruluşlarda yönetim gücünün yönetici ve işadamlarıyla

paylaşıldığı bir durumu, kuvvetler ayrılığı üzerine oturmuş meşru bir siyasal rejimi

ve son olarak da yönetimin etkin, bağımsız, hesap verebilen, saydam bir kamu

yönetimi yapı ve işleyişini ifade etmektedir (Kazancı, 2010: 208).

“ Tanımda üç kurumun ya da kavramın öne çıkmaktadır. “ Dünya bankası

tanımına göre kamu yönetimi gücünü iş adamlarıyla paylaşacaktır. Yani

bu tanımla yönetim gücüne bir ortak gelmektedir: İş dünyası. Yeni ortak

iş dünyası temsilcileri yani iş adamlarıdır. İş dünyası böylece yönetim

sürecine etkili bir biçimde ve siyaset arenası dışından resmen girmiş

olmaktadır… Dünya Bankası yine bu tanımda siyasal rejimi kuvvetler

ayrımına oturtmaktadır. Devlet gücünün tek elde toplanması sakıncalı

bulunmakta ve kuvvetler ayrılığı ilkesi vazgeçilmez bir ilke olarak

tanımda yer almaktadır. Üçüncü gerek koşul hesap verilebilirliktir.

Yönetişime konu olan kurumun eylem ve işlemleri nedeniyle halk bu

kuruluşlardan hesap sorabilecektir… Ancak hesap sorma görüşü tanımda

yer almasına karşın hesap soracakla ilgili herhangi bir öneri ve

düzenleme yoktur.” (Kazancı, 2010: 209)

Dünya Bankası başka bir raporunda ise yönetişim şöyle tanımlanmıştır: “

Bir ülkenin ekonomik ve sosyal kaynaklarını, kalkınma amaçlı bir bakış açısıyla

yönetmede iktidarın kullanılma biçimi.” Bu tanımda siyasal iktidarın kullanımıyla

alakalı nasıl bir yönetim biçimi sunulduğuna dair bir bilgilendirme yoktur. Bu

tanımın mantıksal sonucu, kalkınmanın hedeflerini ve yöntemlerini belirleyen gücün,

gelişmekte olan ülkelerdeki ulusal siyasi iktidarlar olmaktan çıkmasıdır (Zabcı, 2002:

160). Siyasal otoritenin kullanılma biçimi, ona dışsal olarak belirlenen bir programın

çizdiği sınırlar içinde olacaktır. Borç verdiği ülkelerde doğrudan "iktidarın

uygulanma tarzı”nı belirlemede artık kendini "yetkili bir organ" olarak gören DB,

aslında "Ana Sözleşmesi"nde böyle bir yetkiden yoksun bırakılmıştır. Kuşkusuz,

17

Banka, üyesi olduğu ülkelerin iç siyasetine karışmama gibi bir ilkeye kuruluşundan

itibaren sadık kalmamıştır. Fakat, 80'lerin sonlarından itibaren bu müdahale daha

açık ve meşru bir hale gelmiştir (Zabcı, 2002: 160).

Azgelişmiş ülkelerin sorunlarını bir yönetişim problemi olarak

tanımlamak aslında bu ülkelerde 1980’ler boyunca uygulanan yapısal uyum

programlarının temelde doğru olduğunu kabul etmek, reform programlarını gerektiği

gibi uygulayamayan siyasetçileri sorumlu tutmak anlamına geliyor. Bu varsayımdan

hareketle Dünya Bankası gibi kurumlar yönetişimi reformlarını azgelişmiş ülkelere

yapılan yardım programlarının bir önkoşulu haline getirmeye başladılar (Sönmez,

2011: 128). Başka bir deyişle devletlere böyle bir yola girdiklerinde, kendileri için,

IMF ve Dünya Bankası’nın parasal olanaklarının seferber edileceğinin ve kendilerine

krediler açılacağının güvencesi verilmekte ama buna karşın tersinden okuyacak

olursak devletler, bu koşulları yerine getirmediği takdirde de kredi musluklarının

kapatılacağı tehdidi ile karşı karşıya gelmektedir. Dünya Bankası ve diğer

uluslararası kuruluşlar, yönetişim kavramıyla ortaya konulan programların

uygulanmasını dikte ettirdiği ülkelerin demokratik bir yönetim biçimine evrildiği

görüntüsü vererek, yapısal uyum programının gereği olarak “yapısal reformları”

ulusal egemenliğin altını oyacak şekilde adım adım hayata geçirdi. Ama uygulamaya

baktığımızda Dünya Bankası’nın gizli amacı “demokrasiyi demokratlaştırmaktır”

(Kazancı, 2010: 210)

“Siyasi alan açısından bunun en önemli sonucu, "ulusal egemenliğin

gerilemesi” dir. Ulusal egemenliğin gerilemesi, devletin düzenleyici

işlevlerinden vazgeçildiği anlamına gelmez. Tersine, özellikle iletişim,

enerji, tarım gibi yaşamsal önemdeki sektörlerde kamunun düzenleme

18

işlevinin vazgeçilmez kabul edildiği bir gerçek. Ancak, kamunun ya da

devletin bu düzenleyici işlevleri, ancak ve ancak DB ve IMF’nin

himayesinde hatta doğrudan kontrol alam içinde gerçekleşmektedir. Bu

kontrol alanı kurmanın en kestirme yolu ise, özerk kurullar ya da başka

bir adıyla "üst kurullar" oluşturmaktır.” (Zabcı, 2002: 158)

1989’da ilk defa ortaya atılan yönetişim kavramının popüler nitelik

kazanması, 1980’lerde uygulanan neoliberal sermaye birikimiyle uyuşacak yapısal

uyum programlarının eleştirisiyle oldu. Bilindiği üzere 1980’lerde devleti tamamen

dışlayan, piyasanın kendisini görünmez el aracığıyla düzenleyeceğini düşünen

neoklasik iktisat hâkimdi. Ancak 1990’lara gelindiğinde piyasa reformlarının ortaya

çıkardığı sorunlar –yoksulluk ve sosyal problemler ve -piyasa aksaklıkları üzerinde

yoğunlaştı (Sönmez, 2011: 128) Yani yönetişim, neoliberal yeniden üretim sürecine

uygun düşecek yapısal reform uygulamalarının ortaya çıkardığı meşruiyet sorununu

çözebilmek için ortaya atılmış modelin adıdır. Çünkü Dünya Bankası aslında,

azgelişmiş ya da gelişmekte olan ülkelerdeki devlet biçiminin nasıl olması yönüne

eğilmemekte, bu ülkeleri neoliberal sürece eklemleyecek program ve reformların,

belirlenen biçimde uygulanmasını sağlayacak bir “kurumsal çerçeve” yaratmayı

hedeflemektedir (Zabcı, 2002:161).

19

YÖNETİŞİM: KAVRAM VE MODEL

Öncelikle kavrama ve ortaya koyduğu modelin açıklamasına geçmeden

önce şunu belirtmek gerekir ki yönetişim kavramı; yönetimden sonraki bir aşama ya

da başka bir deyişle yönetimin ortadan kaldırılıp yerine konulan bir kavram değildir,

yönetim olgusu yönetişimi de kapsayan geniş bir olgudur, yönetişim ise yönetim

olgusu içerisinde yeni bir yönetme modeli ortaya koyma fikridir. Yönetişim

kavramının gerek akademik yazında gerek kuruluşların raporlarında yönetim

kavramıyla özdeş şekilde kullanılması kavramsal olarak hatalıdır. Yineleyecek

olursak yönetişim, toplum için “yeni” bir yönetim modelidir. “Çağdaş dünyada asıl

olarak devlet, özel sektör ve zaman zaman da sivil toplum kuruluşlarının ekonomik

gerekçelerle ve yönetmek için bir araya getirildiği bir yönetim biçimidir.” (Kazancı,

2010: 201) Yani yönetme süreci artık sadece devlet tarafından yürütülen bir süreç

olarak görülmemekte, bu sürece özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarının da katılımı

öngörülmektedir. Sözün özü olarak yönetişim küresel kapitalizm gerçekliğine uygun

yeni bir iktidar tarzı ve devlet anlayışını geliştirmeyi hedeflemektedir. Dolayısıyla bu

noktada yönetişimle birlikte ortaya konulan ortaklaşmacı yönetme modelinde, devlet

ya da kamu görevlileri egemenliğin temsilci değil, işadamlarıyla, hissedarlarla

kurulan ortaklık köprüsünde uyuşmanın, uzlaşmanın simgeleridir ve dolayısıyla

egemenlik kavramının kurum ya da kişilere getirdiği ayrıcalık ve üstünlük yok

olmuştur (Kazancı, 2010: 201).

Yönetişim kuramcılarının ortaklaşa paylaştıkları tanımlamada ise yönetişim,

kamu-özel, devlet-devletdışı, ulusal-uluslarası kurum ve pratikler tarafından

gerçekleştirilen bir işlev olarak tanımlanmakta; kavram bunların arasındaki yeni

etkileşimsel ilişkilerin gelişimini kavramsallaştırmada kullanılmaktadır ( Güzelsarı,

20

2003: 19). Bu çerçevede ortak bir amacı gerçekleştirmek için tek özneli, merkezi,

hiyerarşik bir işbölümüne dayalı olarak üretim yapan, bunun gerçekleşmesinde

kaynakları kendiliğinden kullanan yönetimden, ‘ağ’ ilişkileri içinde konumlanmış,

çok aktörlü, adem-i merkezi, kendisi yapmaktan çok toplumdaki bütün aktörleri

yetkilendiren, yönlendiren ve kaynaklarının yönlendirmesini kolaylaştıran yönetişim

anlayışına geçildiği ileri sürülmektedir (Tekeli, 1990: 248 aktaran Güzelsarı, 2003:

19).

Kamu yönetiminde 1990’larda hegemonik hale gelen yönetişimi ortaya

çıkaran en önemli konulardan biri devletin rolünün yeniden tanımlanmasıdır. Çünkü

1980’lerde bir zafer kazanır gibi olan görünmez elle işleyen piyasa ve tamamen

ekonomiden dışlanmış neoliberal devlet modelinin yanıltıcı olduğunu hemen hemen

herkes kabul etti. Artık piyasadan tamamen dışlanmış, piyasaya herhangi bir

müdahalesi olmayan devlet modelinin ortaya koyduğu sorunları aşmak,

neoliberalizmin daha iyi uygulanması için “devletin kapasitesi” (Sönmez, 2011) ve

ne yapabileceği tartışılmaya başlandı. Öncelikle Dünya Bankası 1997 yılında

Değişen Dünyada Devletin Rolü başlıklı Kalkınma Raporu’yla devlete olan bakış

açısında değişiklikler yaptı. Yönetişim müdahaleci bir devlet yerine, serbest piyasa

ekonomisini mümkün kılan bir devlet anlayışını savunuyordu. Yönetişim modelinde

devlet, politika yapma otoritesini diğer toplumsal aktörlerle paylaşan, küçük ama

etkin bir devletti. Ancak bu devlet modelini, yani piyasa reformlarına sorunlarına ve

artan yoksulluğa çözüm geliştirme çabalarını neoliberalizmden bir sapma olarak

görmemek gerek. Tersine yazının devamında ele alınacak olarak Bağımsız

Düzenleyici Kurulları’nda parçası olduğu bu yeni kurumsal reformlar,

neoliberalizmden bir kopuş değil aksine bir sürekliliktir. Bu yeni modelde devletle

toplumsal öğeler arasında eşitler arası bir bağıntı oluşturulmuş, devlet yok

21

sayılmamış ancak gücü toplumdaki diğer güçler ile eşit kılınmıştır (Kazancı, 2010:

206) Daha iyi işleyen, yönlendiren bu devlet modelinde sermaye ve sivil toplum

kesimi gerekli olan koşulları yaratacak, bizzat her şeyi yapan/üstlenen değil ama her

şeyi rasyonel kurumlar aracığıyla örgütleyecek ve denetleyecek olan bir devlet söz

konusudur. Görüldüğü üzere devlet yine sınırlı bir roldedir, yani hizmet üretecek

olan özel sektör, kamu sektörü, sivil toplum kuruluşlarından oluşan bu çoklu yapıyı

iyi bir şekilde koordine etmekle sınırlı bir kapasiteye sahiptir. Bu yönetişim

modelinde “piramit devlet” modelinden ( hiyerarşik bürokratik örgütlenme) kurumlar

arasında ağlar oluşturacak biçimde, eşgüdümü maksimize eden, ekonomiyi sağlayan

ve sinerjiden yararlanan ‘ağ devlet’ geçilmesi gerektiği önerilmektedir (Klicksberg,

1994 aktaran Güzelsarı, 2003: 24).

İyi Yönetişim ve Piyasa Dostu Devlet

Yönetişim devlet, sermaye ve toplum yönetme eyleminde biraya getiren,

bu üç sacayağı bu eylemde eşitleştiren, ortaklaşa hareket etme biçimlerine sokan yeni

yönetim modelidir. DB, BM gibi uluslararası kuruluşlar, yönetişimi daha çok

kalkınma çerçevesinde ele alınmakta ve “iyi yönetişim” terimini kullanmaktadırlar

(Bayramoğlu, 2004: 84)

“Bir kalkınma modeli olarak, demokrasi, yönetişim ve kalkınma arasında

doğrusal ve pozitif bir ilişkinin olduğunu varsayan iyi yönetişim; kamu

harcamalarının azaltılması, temel sağlık, temel eğitim, sosyal korumaya

yatırım yapılması, düzenleyici reformlarla özel sektörün desteklenmesi,

özel bankacılığın güçlendirilmesi, vergi sisteminde reform, daha şeffaf ve

22

hesapverebilir bir hükümet yaratmayı içeren, yönetsel ve sosyal alandaki

reformlarla (ki bunlara “ikinci kuşak” reformlar denilmektedir) ilgilidir. ”

(Kersbergen ve Waarden, 2004: 143-171 aktaran Bayramoğlu, 2004: 84)

İyi yönetişim kavramı özellikle batılı olmayan Üçüncü Dünya ülkelerine

uygulanması amaçlanmıştır. Bu model Üçüncü Dünya ülkelerinin siyasi, idari ve

ekonomik sistemlerini küresel kapitalizmin, piyasa ekonomisinin ve liberal

demokrasinin gereklerine uyarlamak için Dünya Bankası tarafından geliştirilen bir

dizi kurumsal önlemi içerir (Sönmez, 2011:131). Dünya Bankası’nın 90’lı yıllar

boyunca hazırladığı raporlarda artık kendi kendini düzenleyen piyanın mümkün

olmadığını ve devlet kapasitesinin hem piyasa hem de toplum için önemli olduğunu

vurgulaması dikkat çekicidir. “Piyasa dostu devlet fikrini geliştiren DB iyi yönetişim

reformları olarak siyasi liberalleşmeyi, idari yerelleşmeyi, bürokratik kontrollerin

azaltılmasını, hesap verebilir, demokratik, katılımcı, açık ve birbirleriyle etkileşimde

olan idari sistemlerin kurulmasını savunur.”(Sönmez, 2011: 131) Yani iyi yönetişim,

devletin piyasaysa olan müdahalesini piyasa aktörlerinin unsurlarına sınırlandırıcı bir

modeldir. İyi yönetişim modeli ile, kamu sektöründe verimliliğin sağlanması, özel

teşebbüsün ve piyasanın korunmasından devletin katalizörlüğünün sağlanması,

kamuya karşı sorumluluğun ve yönetimde de şeffaflığın sağlanması

amaçlanmaktadır.

Özetle yönetişim, yönetme eyleminde sermayenin lehine olacak şekilde

ve neoliberal politikaların uygun bir şekilde uygulanmasını sağlayacak olan, Dünya

Bankası tarafından gelişmemiş ve gelişmekte olan ülkelere krediler karşılığında ihraç

edilen, toplum yönetiminin devlet, sermaye ve sivil toplum kuruluşlarının teoride

ortaklaşa ama uygulamada sermayenin etkisi altında ve onun yararına olacak şekilde

23

kullanılmasını öngören modeldir. Bu kavram son derece yönetimin yerine geçecek

şekilde ‘ideolojik’ işlevde kullanılmaktadır. Çünkü bu kavram gelişmekte olan

ülkelerin kapitalist dünya sisteminin egemen güçlerine, ki bunların başında DB, DTÖ

ve IMF gibi kuruluşlar gelmektedir, daha fazla bağımlı kılınmasını gizleyecek,

mistifiye edecek bir terim olarak dolaşıma sokulmaktadır (Zabcı, 2003: 177).

24

DÜZENLEMENİN ÜÇ HALİ VE BDK’LAR

Kural koyma ve bu kuralların uygulanmasının denetlenmesi olarak

düzenleme işlevi, modern devletin oluşumundan itibaren yerine getirdiği bir işlevdir.

Ancak I.Dünya Savaşına kadar hatta 1929 krizine kadar, klasik iktisat modelinin

hakim olduğu yıllarda özellikle ekonomide ve üretimde devletin müdahalesini

belirgin bir şekilde görememekteyiz. Düzenleme faaliyetlerinin yoğunluğunu ve

çeşitliliğini esas olarak 1929 Ekonomik Buhranı’ndan sonra ortaya konan Keynesyen

Model ve onun uygulanışı olan sosyal devlette görmekteyiz. Özellikle II.Dünya

Savaşı’ndan sonra gerek ekonomide gerek yönetsel alanda devletin her alanda

düzenleyici rolü, ekonomik kalkınmanın temeli olarak görülmüş ve bu model

1980’lere kadar sürdürülmüştür. Merkezi planlama, müdahale ve doğrudan kalkınma

temelleri üzerinden yükselen bu faaliyetlerin varlığını koruması ve kapsayıcı

olabilmesi için mali kaynaklara ihtiyaç vardı. Devletin her alanda düzenleyici ve

müdahaleci rolü kolaylıkla mali kaynaklar elde ettiği 1970’lerin ortalarına kadar

varlığını korudu. Ancak 70’lerin ortasında yaşanan krizlerden sonra devlet, üstlenmiş

olduğu bizzat her alanda var olan ve düzenleyen rolü için gerekli mali kaynakları

bulmakta sıkıntı çekmeye başladı. Bu dönemde ortaya çıkan krizin birçok nedenleri

üzerinde tartışıldı ama üzerinde en çok yoğunlaşılan unsur devletin ekonomiye

gereğinden fazla müdahalesi oldu. 1980’lerde devletin bu müdahaleci yönü

sorgulandı ve bu müdahaleci rolün ciddi bir yönetilebilirlik sorunu olduğu yönünde

oydaşıldı. Bu devlet modelinin aşılması için birtakım öneriler sunuldu. Bu önerilerin

küresel düzeyde kabul edilmesi sonucu müdahaleci devlet anlayışı yerini yavaş yavaş

deregülasyon6 vurgusu yapan yeni kamu işletmeciliği yaklaşımına bıraktı.

6 Regülasyon terimi, İngilizce’de ‘regulation’ kelimesinden çevrilerek, yazı boyunca ‘düzenleme’ ifadesine denk gelecek

şekilde kullanılmıştır. Deregülasyon ise Türkçe –kuralsızlaştırma olarak çevirebileceğimiz bir ifadedir ve yazı boyunca

25

Hatırlanacağı üzere YKİ ile merkezi planlamanın zayıflatılması, yönetimde rekabetin

canlandırılması, kamu örgütlerinde esnekliğin sağlanması, katı hiyerarşinin

azaltılması gibi öneriler üzerinden devletin süreçlere gereğinden fazla dahil olduğu

ve ekonomik ve sosyal gelişmeler önünde devletin regülasyon yetkisinin engel teşkil

ettiği vurgulanıyordu. Çünkü ekonomik istikrar ve üretim/istihdamın arttırılması için

gerekli olan esnekliğe ekonomik üzerindeki katı regülasyon izin vermiyordu. YKİ bu

noktada Keynesyen modelin sunduğu katı regülasyon rolünün yerine rekabetin

canlandırılmasına olanak sağlayacak deregülasyon yönünde adımlar atılmasının

gerekliliğine inanıyordu. Özetle ekonomi liberalleşmeli, devlet ekonomi ve

üretimden mümkün olduğu kadar çekilmeli, bu alanlar özele devredilmeliydi. Ancak

bu o kadar kolay değildi. Çünkü özellikle 1945’ten 1980’lere kadar vatandaşların

birincil ihtiyaçları olan elektrik, su, ulaşım, telekomünikasyon gibi hizmetler KİT’ler

aracılığıyla bizzat devletin tekelindeydi ve devlet piyasada bir aktör gibi faaliyet

göstermekteydi. Devletin bu tekel konumundan sıyrılıp, kabuğuna çekilmesi için

KİT’ler aracılığıyla faaliyette bulunduğu alanlardan özelleştirmeler yoluyla

çekilmeli, bizzat bu hizmetlerin üretimini özel sektöre devretmeliydi. Yani 1980

sonrası dönemin önemli gelişmeleri arasında kamu mal ve hizmetlerinin

özelleştirilmesi, devletin daha önce yatırım yaptığı alanlardan çekilmesi, pek çok

sektörde deregülasyona gidilmesi, ticaret ve finansın liberalleştirilmesi yer

almaktaydı (Sönmez, 2011: 24). O yüzden deregülasyon süreci düzenlemenin sona

erdiği anlamına gelmemeli. Çünkü piyasaların işlemesi, toplumsal aktörler arasındaki

ilişkilerin gelişmesi için düzenlemeye her an gerek vardır (Sönmez, 2011: 25).

Devlet bir yandan özelleştirmeler yoluyla vatandaşların aldığı asli kamu hizmetlerini

özel sektöre devredip bu alandan çekilmekte (deregülasyon) diğer yandan da bu

regülasyonun/ düzenlenmenin karşıtı olarak, devletin belirli iş alanlarından çekilip yerini başka aktörlere bırakarak, bu alan ve

sektörlerdeki müdahalesinin kısmi ya da tam olarak kaldırılmasını içerecek anlamda kullanılmıştır.

26

hizmetlerin sunumunda ortaya çıkacak aksaklıkların, istismarların önlenmesi ve

tüketicilerin birtakım hakları ile toplumun haklarının korunması için belli roller

(reregülasyon7) üstlenmektedir. Keynesyen refah devletinin müdahaleci düzenleyici

özelliğinden ayrıştırmak için “reregülasyon” adlandırılması yaygın olarak

kullanılmıştır (Tuncer ve Köseoğlu, 2015: 91). Dolayısıyla düzenleme hala var ve

olmak zorunda, ama 1980’lerde ve 1990’larda tartışılan düzenlemenin biçimi ve

aktörleri farklı (Sönmez, 2011:25). 1980 öncesinde düzenleme aktörleri daha çok

merkezi idarenin içine gömülmüş, onların hiyerarşik denetimindeki kurumlardı.

“Örneğin enerji fiyatını belirleyen enerji bakanlığıydı, elektrik ve gaz

hizmetini sunan aktörler ise bu sektörde yatırım, üretim, iletim, dağıtım

yapan dev kuruluşlardı. Yeni dönemde ise enerji sektöründe özel

firmaların hizmet vermesi içi reformlar yapılıyor. Bu sektördeki

düzenlemelerden ise bakanlıklardan bağımsız, atamayla iş başına gelen,

ilgili sektörde uzmanlaşmış kişilerin yönettiği bağımsız kurumlar

sorumlu. (Sönmez, 2011: 25)

Yeni olan düzenleyici rol değil düzenleyici devlet modelidir. Modern

devletin kuruluşundan bu yana regülasyon, deregülasyon ve reregülasyon başlıkları

altında kavramsallaştırdığımız düzenleme biçimleri vardır. Yani neoliberal süreçte

devletin düzenleyici rolü ortadan kalkmamıştır, aksine hatta belli açılardan bu rolün

arttığı bir dönem geçiriyoruz da diyebiliriz. Artmıştır çünkü tamamen müdahaleden

arınmış piyasaların ortaya çıkardığı bilgi asimetrisi, işlem maliyeti ve piyasa

aksaklığı gibi sorunları aşacak ve küresel bütünleşmeyi destekleyecek kurumlar

7 Reregülasyon kavramı yazı boyunca –yeniden düzenleme anlamında kullanılmaktadır. Ancak bu düzenleme ile

klasik anlamda devletin düzenleyici rolü aynı anlama gelmemektedir. 1980’lerden sonra içeriği ve biçimi

değişmiş bir düzenleme rolünden bahsedilmektedir.

27

aracılığıyla bu düzenleme boyut ve biçim değiştirmiştir. Buna neoliberalizmin

düzenleyici çerçevesi de diyebiliriz (Sönmez, 2011: 26). “Yani deregülasyon ve

neoliberalizmin zirvede olduğu bir dönemde yeni kurallar ve düzenlemeler dikkat

çekici bir noktaya ulaşıyordu ki düzenleyici devlet, bu paradoks ve karmaşıklık

üzerinde yükselmiştir.”(Veggeland, 2009:8 aktaran Tuncer ve Köseoğlu, 2015: 91)

Keynesyen ya da refah devleti olarak tanımlanan devlet modelinin tersine birçok

devletin sunumunu bizzat devlet kendisi üstlenmiyor, bu faaliyetleri özele

devrederek, bu faaliyetlere ilişin hizmet alanlarında düzenleme yapma görevini ise

bağımsız düzenleyici kurumlara bırakıyor. Keynesyen refah devleti döneminde

devlet, düzenleme faaliyetlerini diğer faaliyetleriyle bütünleşik olarak yürütmekte ve

bütün unsurlar birbiri ile iç içe geçmiş durumdayken; düzenleyici devlette düzenleme

diğer fonksiyonların bir parçası olmaktan çıkarılmış ve ayrı olarak yürütülen bir

faaliyet haline dönüştürülmüştür (Christensen vd., 2008:17 aktaran Tuncer ve

Köseoğlu, 2015: 93).

YKİ reformlarının BDK’lar üzerine olan etkisini Sönmez (2011) şu

eksenler üzerine ele almış ve değerlendirmiş:

1.Yerelleşme: Yeni Kamu İşletmeciliği merkezi idarenin kontrollerinin

azaldığı, örgütsel ve bireysel performansın ödüllendirildiği, yöneticilerin

insan kaynaklarını ve teknolojiyi performans hedeflerine uygun olarak

kullandığı bir model sunmaktadır. Yerelleşme aynı zamanda vatandaşları

karar alma sürecine dahil ederek, onları güçlendirebilmekte ve daha

verimli hale getirebilmektedir. Hope (2011: 122-6) dört tip yerelleşme

reformuna dikkat çeker: yetki genişliği, vekalet, intikal ve özelleştirme.

Burada intikal yerelleşmenin en güçlü biçimidir. İntikal, daha alt

düzeylerdeki yönetici ve kurumlara tek başına karar alma yetkisinin

28

verilmesidir. Vekalet ise yetki ve karar verme gücünün var olan

bürokratik yapıların dışında olan ve sadece dolaylı olarak hükümet

tarafından kontrol edilen örgütlere verilmesi anlamına gelmektedir. Bu

anlamda olağanüstü yetkilerle donanmış olan BDK’lar intikal ve vekalet

arası yerelleşme örnekleri olarak görülebilir. Ancak burada BDK’lardaki

yerelleşmenin merkezi otoritenin tamamen dışında olma ya da mekansal

bir yerellik anlamında olmadığını belirtmek gerekir.

2. Kamu Personel Reformu: YKİ savunucularına göre geleneksel kamu

hizmetlerinin verimsiz olmasının nedenlerinden biri de kamu

görevlilerinin verimsiz, esnek olmayan ve yolsuzluğu besleyen çalışma

ilişkilerinde olmalarıdır. Bu olumsuzlukları önlemek için YKİ

savunucuları bir takım reformlar önerdi. Bu reformların arasında,

maaşların yükseltilmesi, yüksek düzeydeki kamu görevlilerinin

rekabetini artırmak için iş değerlendirmelerine dayalı bir derecelendirme

sisteminin yapılması, sabit süreli memuriyet sisteminin yerine geçici

süreli sözleşmeye dayalı performans yönetimine geçilmesi gibi

düzenlemeler sayılabilir. Bu ilke ve önlemlerin BDK’ların personel

yapısına sıkı bir şekilde uygulandığını görüyoruz. BDK’lar özel sektör

yöneticilerini, danışman ve denetçi olarak işe alabilmektedir. Atanan

kamu görevlilerine çok yüksek maaşların verilmesi, yolsuzluk ve rüşvetin

engelleneceği gerekçesiyle meşrulaştırılmaktadır. Ayrıca YKİ’nin

önerdiği ast-üst ilişkisi içinde olmayan, önceden belirlenmiş olan örgütsel

hedeflere ulaşabilmek için inisiyatif alan yaratıcı ve özerk yöneticiler

BDK’larda hayata geçirilmiştir.

29

3. Hesap Verilebilirlik Ve Şeffaflığın Sağlanması: YKİ, kamu

görevlilerinden karmaşık bürokratik prosedürleri değil, kişisel dürüstlük,

adil olma, açıklık ilkelerine uyum göstermeleri beklenmektedir. Bu

ilkeler klasik anlamda doğrudan halka hesap vermeyen BDK’lar için

olmazsa olmaz özellikler olduğu ileri sürülmüştür.

4. Kamu Mal ve Hizmetlerinin Piyasalaştırılması: Devlet artık piyasanın

sıradan bir oyuncusu gibi piyasa kuralları ve piyasa mantığı ile hareket

etmelidir. Bunun yanında hükümet işlevleri ve hizmetlerinin operasyonel

kontrol ve sorumlulukları özel sektöre devredilmelidir. Çünkü kamu

işletmeleri sürekli olarak açık vermekte, bunlar tasfiye edilip kamu

harcamaları azaltılmalıdır. Yukarıda bahsedilen özelleştirmenin değişik

yöntemleri vardır: kamu ve özel örgütler arasında ortaklık kurma, özel

sektörün kamu hizmetini yerine getirmesi, kamu hizmeti veren kurumların

tamamıyla satılması gibi. Özetle YKİ merkezi hükümetin genel

politikaları formüle etmesini, hizmet sunumunu ise özele bırakmasını

savunuyor; mal ve hizmetlerin en iyi fiyatı ve kaliteyi sunan firmadan

satın alınmasını öneriyordu. BDK’ların özelleştirme reformları açısından

iki anlamı vardır. Birincisi sektör tam olarak özelleşmemişse özelleştirme

süreci tamamlama, ikincisi ise devletin artık aktif oyuncu olmadığı ya da

doğrudan yönetmediği piyasalarda rekabete aykırı davranışları engelleme

görevidir.

30

Özetle Bağımsız Düzenleyici Kurumlar, politika yapan aktörlerle hizmeti

gerçekleştiren aktörleri birbirinden ayıran, kamu mal ve hizmetlerin sunumunda

kamu tekeline son veren, gittikçe adem-i merkezi bir yapı alan ve bürokrasisinde

kendi bütçelerini kendi kontrol eden, kendi kararlarını kendisi verebilen birimler

oluşturan bu düzenleyici devlet modelinde, piyasa reformlarının tam anlamıyla işler

kılınmasını sağlayacak, piyasa aksaklıklarının önlenmesini ve küresel bütünleşmeyi

pekiştirecek ve bu amaçlara uygun düzenlemeler yapacak olan en çarpıcı

kurumlardır.

“ Türkiye’de üst-kurullar diye adlandırılan bağımsız düzenleyici

kurumlar, yakın zamana kadar “bağımsız idari otoriteler”, “düzenleyici

kurullar” isimleri ile de anılmışlardı. Türkiye’de çok yakın bir zamanda

kabul edilen yasal metinlerde, bu kurumlar ‘düzenleyici ve denetleyici

kurumlar’ olarak adlandırılmıştır. Günlük dildeki üst kurullar ifadesi,

‘üst’ sözcüğü ile kendine belirlediği hiyerarşik yeri doğru bir biçimde

göstermekte, kurul ifadesi ise, bu kurumların idare biçimini işaret ettiği

için aygıtın ruhuna uygun düşmektedir. Günlük dilden farklı olarak

akademik alanda “bağımsız düzenleyici kurum” terimi tercih

edilmektedir.” (Bayramoğlu, 2004:189)

Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ismini oluşturan sözcükleri açımlamak,

bu kurumların uygun tanımını yapmak için kullanışlıdır. BDK’lar için bağımsızlık,

yürütme organından bağımsız olmak, hükümetlerin siyasi kontrollerinden

arındırılmış olmaktır. Bu bir anlamda devlet aygıtı içindeki iktidarın seçilmiş olan

bakanlıklardan atanmış BDK’lara kaymasıdır. Bu bağımsızlıkla, kurumu oluşturan

uzmanlar ve yöneticilerin politik etkiye maruz kalmadan bilimsel ve hukuki temeller

üzerinde doğru kararlar almalarını sağlamaktır. Bu bağımsızlığı mutlak bir

31

bağımsızlık olarak algılamamak gerekir. Piyasada ilgili sektörde rol alan aktörlerin

tümel çıkarı bu kurumlarda göz önünde bulundurulmak zorundadır. Düzenleme ise

piyasanın ilgili sektörde kendi kendini düzenlemesini sağlayacak kurumlar ve

kurallar bütünüdür.

Bağımsız Düzenleyici Kurumlar düzenleyici devlet modelinin en önemli

kurumları olsalar da bu kurumlar tarihsel olarak yeni ortaya çıkmış kurumlar

değildir. Tarihsel olarak ilk BDK’nın kurulduğu ülke Amerika Birleşik Devletleridir

(Sönmez, 2011: 47). Bağımsız düzenleyici kurumun tarih içinde izi sürüldüğünde,

1887 yılında ABD’de eyaletlerararası ticareti düzenlemek amacıyla çıkarılan bir yasa

ile demiryolu taşımacılığı alanında federal düzeyde kurulan Eyaletlerararası Ticaret

Komisyonuna ulaşılmaktadır. İlk bağımsız düzenleyici kurum olarak kabul edilen

Eyaletlerararası Ticaret Komisyonuna, eyaletlerarası antitekel düzenlemelerinin

kurumsal ifadelerinden biri olarak ortaya çıkmıştır (Bayramoğlu, 2004: 194). “Daha

sonra bu komisyon, su taşımacığılığı, karayolu taşımacılığı, petrol taşımacılığını

düzenleme görevini de üstlendi. Rekabeti sağlamak için Federal Ticaret Komiyonu

kuruldu. Federal düzenleyici kurumların sayısı hızlıca arttı ve günümüzde yaklaşık

yüz kadar düzenleyici kurum mevcut.” (Sönmez, 2011: 46)

Bu kurumların tarihi ne kadar eskiye götürülse de 1980’lerden sonra

popüler olmalarının arkasında başka nedenler vardır. Bu kurumlar küresel

ekonominin ve neoliberal sistemin vazgeçilmez kurumları, pek çok ülkenin küresel

piyasayla bütünleşmesini, ticaret ve finansın serbestleşmesini, piyasanın ve rekabet

kurallarının standartlaştırılmasını sağlayacak varlıklar olarak önem kazanmaktadırlar.

Günümüzde bu kurumlar, ‘küresel’ piyasa ile entegre olmuş açık ekonomilerde bu

entegrasyonu yerli pazarda düzenleyen/kurumsallaştıran işlevleriyle ön plana

çıkmaktadır (Bayramoğlu, 2004: 194).

32

Bu noktada BDK’ları 1980 ve 1990’lardaki toplumsal, ekonomik ve

siyasi dönüşümlerden ayrı tututamayız. Çünkü BDK’ların tarihteki örneklerinden

farklılaşarak ve farklı ülkenin tesiri altında diğer ülkelere yayılması bu döneme denk

gelmektedir.

“Gerçektende bağımsız düzenleyici kurumların dünyada yaygınlaşmasını

etkileyen ülke, ABD’den ziyade İngiltere olmuştur. ABD’deki

kurumların uzun bir tarihi bulunmasına ve bu tarih içerisinde kendine

özgü kimi özellikler kazanmalarına rağmen İngiltere’deki bağımsız

düzenleyici kurumların model alınması anlaşılabilir bir şeydir. Çünkü,

İngiltere’deki bağımsız düzenleyici kurumlar, doğrudan 1980’de başlayan

neo-liberal politikaların ürünüdür. İngiltere’deki bağımsız düzenleyici

kurumların gelişimine biraz daha yakından bakıldığında, bunların

1980’lerde uygulanan yeni bir devlet yönetimi anlayışına oturduğu

görülmektedir.” (Bayramoğlu, 2004:197)

Demokratik denetimin altında olmayan Bağımsız Düzenleyici Kurumlar,

daha önceden hiç olmayan ya da çok az sayıda bulunan ülkelerde, 1990’lardan sonra

hızlı bir şekilde artış göstermiştir. Bu ülkelerde giderek kamu politikasını

yönlendiren kurumlar haline gelmiştir. Üstelik bu kurumların düzenleme yaptıkları

alanlar dahilinde kural koyma, politika yapma, kontrol ve yaptırımda bulunma

konularında olağanüstü güçlere sahip olma özellikleri kendilerini faaliyet

gösterdikleri sektörde tek otorite haline getirmiştir (Sönmez, 2011: 29) Ancak

neoliberal politikalar çerçevesinde başta Dünya Bankası olmak üzere uluslararası

kuruluşların hızlı ve eş zamanlı bir şekilde çeşitli reformlar yoluyla ülkelere

dayatılması bu kurumlar için genel bir tanım yapabilmemizi engellemektedir. Çünkü

bu durum kurumların kurumsal yapılarının, idari yapı içindeki konumlarının,

33

yetkilerinin ve tabi oldukları kontrol mekanizmalarının ülkeden ülkeye hatta ülke

içinde sektörden sektöre farklı özellikler göstermesine neden olmuştur.

Ancak bu kurumların farklı ülkelerdeki uygulanışlarından yola çıkarak

yapacağımız analiz, kurumların yapısına dair zihinlerimizde bir şema

oluşturabilmemize yardımcı olacaktır. Bu yüzden yazının ilerleyen kısmında

bağımsız düzenleyici kurumların yapısını yetki-örgüt-işlev ve özellikler bağlamında

ele alarak, bu kurumların yönetişim ile olan ilişkisini anlamlandırmaya çalışacağım.

Bağımsız Düzenleyici Kurumlar: Yetki-Örgüt –İşlev

Düzenleyici kurumların büyük çoğunluğu yasalar ile kurulmaktadır. Bu

durum tesadüf değildir. Çünkü bu kurumlar DB, AB, OECD gibi uluslararası

örgütlerin çeşitli yollarla dayatılması sonucu oluşturulan ve yaygınlık kazanan

kurumlardır. Bağımsız düzenleyici kurumlar, kuruldukları sektör ya da alanla ilgili

olarak, hükümet ve parlamentoya ait bulunan düzenleme, denetleme, izin ve onay

gibi yetki ve görevleri devralarak, bu alanlarda devlet yapısı içerisinde en yetkin

mercii haline gelmektedir. İkincil mevzuat çıkarma ya da düzenleme yetkisi olmayan

bağımsız düzenleyici kurumlar bile, sistemde kendilerine sağlanan meşruiyet

sayesinde, sadece danışmanlık işlevi ya da denetleme işlevi kullanarak çok önemli

bir iktidar alanı yaratabilmektedir (Bayramoğlu, 2004:210).

“ İngiltere, İtalya, İrlanda ve Türkiye’de bağımsız düzenleyici kurumlar,

diğer ülkelere kıyasla daha geniş yetkilere sahiptir. Örneğin, Fransa’daki

düzenleyici kurumların düzenleme yetkileri bulunmamakta; Almanya’da

Rekabet Kurumu (Bundeskartellamt) kimi yetkilere sahip ve bağımsız

34

gibi görünmesine ve gerçekten de güçlü olmasına rağmen, örgütsel

özerkliğe ve yasal bağımsızlığa sahip değildir.” (Bayramoğlu, 2004:210)

Bağımsız düzenleyici kurumların ayırt edici özelliklerden biri de örgüt

yapısı ile ilgilidir. Bu kurumların örgüt yapısına baktığımızda geleneksel yönetimin

personel yapısına göre daha esnek bir yapıya sahip olduğunu söyleyebiliriz. Bu

kurumlarda süresiz memuriyet statüsünden ziyade, ücret miktarları genellikle kurum

yöneticileri tarafından belirlenen sözleşmeli personele dayanan bir personel rejimi

söz konusudur. Bu kurumların karar alma mekanizmalarını ise genellikle ‘kurul’lar

oluşturmaktadır. Bu kurullarda bulun kişiler göreve atanma yoluyla gelmekte ve

atandıktan sonrada görevden alınmaları zor koşullara bağlanmaktadır. Böylece her

şeyden önce atanmış organlar aracılığıyla siyasal istikrarsızlık ya da sürekli

yenilenen seçimler yoluyla bu kurulların el değiştirmesi kolay olmayacak, böylece

belirlenen politikaların uygulayacak sürekli bir teknokrat kadro elde hazır olacaktır.

Böylece, uluslararası sermayenin uzun dönemli çıkarları doğrultusunda çalışan finans

kuruluşlarına tabi hale getirilmiş bu kurullar, yasama ve yürütme organlarından daha

etkili bir konuma yükselebilmektedir (Zabcı, 202: 158-9). Üzerlerinde herhangi bir

emredici organ ya da hiyerarşik makam bulunmayan bu kurumlar, diğer kamu

organlarıyla eşit ilişkiler kurabilmekte, kendi personelinin ücret ve statüsünü kendi

belirlemektedir. Bu durumda diyebiliriz ki bu kurumlar genel kamu yönetimi içinde

özerk adacıklardır (Kazancı, 2010: 214) Tüm bunları değerlendirdiğimizde, BDK’lar

için neden “kurtarılmış ada” ya da “devlet içinde devlet” gibi benzetmelerin yapıldığı

daha anlaşılır olmaktadır (Bayramoğlu, 2004:211). Bu kurumların kurulmasındaki

amaç, ekonomi ve siyaseti birbirinden ayırmak gibi temelsiz bir gerekçeye

dayandırılmaktadır. Bir anlamda, siyasal patronaj sistemini ve siyasi çıkar ağlanın

35

ekonominin işleyişinden dışlamak, ekonomiyi kurtarmanın elzem koşulu olarak

sunulmaktadır. Kitlelerin, devlet ve siyasetçilere karşı duyduğu gittikçe katmerleşen

güvensizlik, bu anlamsız gerekçe için meşru bir temel de sağlamaktadır. Uluslararası

finans kuruluşlarının asıl hedefleri, yani ulusal ekonomiyi ve ulusal karar

mekanizmalarım kendilerine göbek bağı ile bağlama amacı, bu sayede gözlerden

kolayca kaçabilmektedir (Zabcı, 2002: 159). Bilindiği üzere BDK’lar üzerindeki

siyasi denetim oldukça zayıftır. Bu kurumların hükümetlerle olan ilişkileri genellikle

kurumların ilgili bakanlığa sundukları bilgi raporlarıyla sınırlı kalmaktadır.

“Almanya, Britanya, Fransa, İtalya’da bağımsız düzenleyici kurumlar

ilgili bakanlara yıllık bilgi amaçlı rapor sunar. Bakana karşı sorumlu

tutulan düzenleyici kurumlar da bulunmaktadır: Örneğin, kamu

çalışanlarının yüzde 35’ini istihdam eden Kanada’daki üç büyük

bağımsız düzenleyici kurum, ilgili bakanlara karşı sorumludur ve ayrıca

rapor sunmakla yükümlüdür.” (Bayramoğlu, 2004: 212)

Özetle BDK’lar, kamusal hukuk alanında kendine ait sorumlulukları ve

yetkileri olan, örgütsel yapısı bakanlıklardan ayrılmış ve hiyerarşik denetim

mekanizmasından ayrılmış, üyelerinin doğrudan halk tarafından seçilmediği,

yöneticilerinin atanarak iş başına geldiği ve istikrarın sağlanması açısından da

bunların görevden alınmalarının zor koşullara bağlandığı kurumlardır. Bu kurumları

iki gruba ayırmak mümkündür. Bunları piyasa işleyişini düzenleyen kurumlar ve

kamu çıkarını korumaya yönelik düzenlemeler yapan kurumlar başlığı altında

sınıflandırabiliriz. Birinci gruptakiler haksız rekabeti önleme, lisans verme ve

fiyatları kontrol etme ihtiyacından doğmuş olan kurumlardır. İkinci gruptakiler ise

36

ilgili alanlarda standartları belirlemek, lisans vermek, çevre sağlık gibi konularda

bilgi dolaşımını sağlamak, kadın-erkek eşitliğini sağlamak gibi alanlarda düzenleme

yapan kurumlardır. Diyebiliriz ki bu kurumlar iktisadın, siyasetin ve yönetimin

kesiştiği yerde durmaktadır ( Zengin, 2014: 505).

Yönetişim ve BDK’lar: Nasıl Bir Süreklilik ?

“BDK’lar ile yönetişim arasındaki ilişkiyi anlamlandırmak için

Leftwich’in kurduğu şemayı izleyebiliriz. Leftwich’e göre (1994:370) yönetişimin

sistematik, siyasi ve idari boyutları vardır. Sistematik olarak yönetişim geleneksel

yönetim yapısında bir değişime işaret eder ve karar alma süreçlerine yeni aktörlerin

dahil edilmesini önerir. Bu süreç hem içsel hem de dışsal siyasi ve ekonomik

güçlerin yeni aktörlere daha geniş ve rahat bir şekilde dağıtılması anlamına

gelmektedir. Siyasi olarak yönetişim, devletim meşruiyet krizini aşacak şekilde bütün

vatandaşların yönetim sürecine, idarenin her düzeyine katılması anlamına

gelmektedir. İdari olarak yönetişim ise bağımsız, açık, etkin ve hesap verebilir bir

idarenin kurulmasını gerektirmektedir. BDK’lar da tamamen bu tarz bir idarenin

gereklerini yerine getirecek organlar olarak öne çıkmaktadır.” (Sönmez, 2011: 137)

Hatırlanacağı üzere, Dünya Bankası’nın kredi teklifleri ve şantajlarıyla

ülkelere dayattığı yönetişim paketlerinde, neoliberal reformların başarısızlığa

uğramasının önündeki en büyük engeller olarak siyasetçilerin başarısızlığı işaret

edilmişti. Dolayısıyla böyle bir başarısızlığı ortadan kaldırma ve reformların

neoliberal çerçevede sürdürülmesini sağlama görevi siyasi belirsizlikten arınmış

BDK’lara verilmiştir. BDK’lar aracılığıyla sermaye güven ve istikrar sunulması

umuluyordu (Sönmez, 2011:138). Verdikleri borç karşılığında DB ve gelişmiş

kapitalist ülkeler, Türkiye, Latin Amerika ve Güney Afrika gibi gelişmekte olan

37

ülkelerde yönetişimin parçası olarak BDK’ların kurulması için önemli rol oynadılar.

(Sönmez, 2011: 138)

Yönetişim politikaları bağlamında BDK’lara ciddi görevler biçilmiştir.

BDK’lar iyi yönetişim pratiklerini hayata geçirecek ve bunları denetleyecektir,

böylece sermayenin güveni kazanılacak, uzun dönemli çıkarları korunacaktır. Aynı

zamanda devletin piyasadan çekilmesiyle, piyasa da bizzat kendi kaderine

bırakılmayacak, BDK’lar aracılığıyla bu çok aktörlü yapı koruncak, oluşan piyasa

aksaklıkları önlenecektir. Bağımsız düzenleyici kurumlar, yönetişim modelinin

somutlaştığı kurumlar olarak öne çıkmışlardır (Zengin, 2014: 503)

Bazı ülkelerde BDK’ların yönetim kurulları adeta yönetişim organları

olarak işlev yapmaktadır. Devleti temsil eden bürokrasi, özel sektörü temsil eden

işverenler ve sivil toplum kuruluşlarını temsil eden aktörler bir arada BDK’ların

yönetim kurulu üyeleri olarak çalışmaktadırlar ( Sönmez, 2011: 140). Bu yöntem

yönetişimin kapsayıcılığı ile desteklenmekte, katılımcılık ilkesiyle de

meşrulaştırılmaktadır. Ancak yönetişimin söylemsel boyutta ifade ettiği özel sektör,

devlet ve sivil toplumun katılımcılığı, çoğu ülkede hayata geçirilmemektedir. Yani

karar alma mekanizmalarında her örgütün temsilcileri eşit koşullarda yer almaması,

BDK’ların sadece müşterilere mi yoksa yurttaşların bütününe mi hizmet ettiği

yönetişim yaklaşımı tarafından kolaylıkla cevaplanamamaktadır (Sönmez, 2011:

141).

38

SONUÇ

Bu çalışmada büyüteç konusu olarak 1990’lı yıllarda yükselen yeni bir

devlet tipolojisi olan Düzenleyici Devlet’e ve bu devlet anlayışının vazgeçilmez

unsurlarından Bağımsız Düzenleyici Kurumlara odaklanılmakla birlikte, esas olarak

bu sürece evirilişin arkasındaki değişimi anlamak açısından öncelikle Geleneksel

Kamu Yönetimi anlayışı ile Yeni Kamu İşletmeciliği anlayışının sunduğu özellik ve

uygulama alanlarına değinildi. Daha sonra ‘demokratikleşme’, ‘küçük devlet’,

‘piyasa dostu devlet’ gibi kavramsallaştırılmaların arasından sıyrılan, gerek

akademik alanda, gerek küresel sermayenin düzenleyici kurumları arasında da

oydaşılan ve dilimize ‘yönetişim’ olarak tercüme edilen ‘governance’ kavramının

betimleyici bir açıklaması yapıldı. Yönetişim kavramının ortaya koyduğu modeli

betimleme esnasında, bu modelin yaratıcısı ve itici gücü olan Dünya Bankası’nın bu

süreçte oynadığı role dikkat çekildi.. Son kısımda ise yeni, bir o kadar muğlak olan

yönetişim modelini, bir toplum ve devlet modeli olarak ete kemiğe büründüren

(Bayramoğlu, 2004), Bağımsız Düzenleyici Kurumlar’ın bu devlet mekanizmasının

arkasındaki yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim modeli ile arasındaki ‘süreklilik’

ilişkisi, kurumların görev, yetki ve örgüt yapısı bağlamında genel olarak irdelenmeye

çalışıldı. Ancak konumuz gereği çalışmada BDK’ların farklı ülkelerdeki yapı ve

uygulanışlarına, daha da özelde Türkiye’deki ilk dönem ve AKP hükümetleri

dönemlerindeki farklılaşan BDK yapılarına değinilemedi. Çünkü bu denli bir analiz

ve karşılaştırmanın yapılabilmesi daha derin okuma ve araştırmaların yapılmasını

gerekli kılmaktadır. Bu nedenle çalışmamız, devlet aygıtındaki dönüşüm sürecine ve

bu süreçte BDK’lar arasında birbirini besleyen yönlere ortaya konulmaya çalışıldı.

39

KAYNAKÇA

Akçay, Ü. (2012) “Sermayenin Uluslarasılaşması ve Devletin Dönüşümü:

Teknokratik Otoriterizmin Yükselişi”, Praksis, 30: 11-39

Angın, M. ve Bedirhanoğlu, P. (2012) “AKP Döneminde Türkiye’de Büyük Ölçekli

Özelleştirmeler ve Devletin Dönüşümünü”, Praksis, 30: 77-99

Bayramoğlu, S. (2004) “ Yönetişim ve Demokrasi İlişkisinde Siyasal İktidar Sorunu:

Türkiye’de Bağımsız Düzenleyici Kurumlar ”. Yüksek Lisans Tezi. Ankara: Ankara

Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü

Çevikbaş, R.(2012) “ Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı ve Türkiye Uygulamaları” ,

Ekonomi ve Yönetim Araştırmaları Dergisi, C.1, S.2, s.9-31

Fişek, K. (2012) Yönetim, Ankara: Kilit.

Güler, B.A. (2005) Yeni Sağ ve Devletin Değişimi, Ankara: İmge.

Güler, B.A. (2003) “ Yönetişim: Tüm İktidar Sermayeye” , Praksis, 9: 93-116

Güzelsarı, S. (2003) “ Neoliberal Politikalar ve Yönetişim Modeli ” , Amme İdaresi Dergisi,

C.36, S.2: 17-34

Karcı, Ş.M. (2008) “ Kamu Yönetimi Yaklaşımının Temel Değerleri Üzerine Bir

İnceleme ” , Akdeniz Üniversitesi, İ.İ.B.F. Dergisi, S.16

Kazancı, Metin (2010) “ Türk Kamu Yönetimi ve Yönetişim”, Sayan, İpek (Ed),

Prof.Dr. Kurthan FİŞEK için Yönetim Üzerine, A.Ü.S.B.F, Ankara, s.201-226

Kurt, M. ve Uğurlu, Ö.Y. (2007) “ Yeni Kamu Yönetimi ve Yeni Kamu Yönetimi

Yaklaşımının Gelişiminde Avrupa Birliği’nin Rolü: İlerleme Raporları İçerik Analizi ” ,

Afyon Kocatepe Üniversitesi, İ.İ.B.F. Dergisi, C.9, S.117

Sobacı, M.Z. (2007) “ Yönetişim Kavramı ve Türkiye’de Uygulanabilirliği Üzerine”,

Yönetim Bilimleri Dergisi, C.5, S.1, s.219-236

Sönmez, Ü. (2011) Piyasanın İdaresi: Neoliberalizm ve Bağımsız Düzenleyici

Kurulların Anatomisi, İstanbul: İletişim

Tuncer, A. Ve Köseoğlu, Ö. (2015) “ Düzenlemenin Üç Hali: Refah Devletinden

Düzenleyici Devlete Düzenleme Faaliyetinin Vazgeçilmezliği ”, Süleyman Demirel

Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, C.20, S.1, s.85-100.

Zabcı, Filiz Çulha. (2002) “Dünya Bankasının Küresel Pazar İçin Yeni Stratejisi:

Yönetişim” , AÜ Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, C.57, S.2, s.151-179

40

Zengin, Ozan (2014) “ Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar’ın Özerkliği Meselesi”,

Yüksel, Fatih (Ed), Afro-Avrasya Coğrafyasında Kamu Yönetimi Uygulamaları ve

Sorunları: XI. KAYFOR Bildiriler Kitabı, TODAİE, Ankara, s.500-508