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SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0370/2016-S3 Sucre, 15 de marzo de 2016

SALA TERCERA Magistrado Relator: Dr. Ruddy José Flores Monterrey Acción de amparo constitucional Expediente: 13071-2015-27-AAC Departamento: Cochabamba En revisión la Resolución 20 de 12 de noviembre de 2015, cursante de fs. 88 a 96, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Hermann Medrano Rodríguez contra Nicolás Armando Dávila Cruz y Lidia Astroña Chamaca, ex Director Técnico y actual Directora Técnica, respectivamente; y, Gonzalo Ramiro Santiváñez Pérez, Autoridad Sumariante III, todos del Servicio Departamental de Salud (SEDES) Cochabamba.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda Por memorial presentado el 31 de agosto de 2015, cursante de fs. 42 a 63, el accionante manifestó que: I.1.1. Hechos que motivan la acción El 20 de noviembre de 2011, a momento de ingresar a su trabajo como médico institucionalizado en el SEDES Cochabamba, sufrió un accidente siendo trasladado al centro hospitalario donde le diagnosticaron el aplastamiento de dos vértebras, por lo que se vio imposibilitado de acudir a su fuente laboral; consiguientemente, la Caja Nacional de Salud (CNS) le otorgó bajas médicas en la gestión 2012, hasta que el 8 de noviembre de ese año; en razón, a que obtuvo el máximo de bajas médicas que podían otorgársele, se emitió la Resolución 1738/12 de 8 de noviembre de 2012, en sentido que tenía que gestionar su pensión de invalidez. Ante ello, interpuso impugnación, misma que fue concedida. Un año después, le dieron a conocer que la Comisión Nacional de Prestaciones de la CNS, determinó la revocatoria de la citada Resolución 1738/12, con el fin de

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inducirlo a la obtención de la pensión de invalidez al concederle solo tres meses de baja médica; en ese orden, tuvo que solicitar una baja retroactiva por atención fuera de servicio entre los años 2013 a 2014, petición que a la fecha (se entiende hasta la interposición de la presente acción tutelar) continúa sin respuesta; pese a ello, al recibir tratamiento logró una rehabilitación parcial que le permitió reincorporarse a su trabajo. Una vez reincorporado a su fuente laboral, el SEDES Cochabamba observó la ausencia de bajas médicas de las gestiones 2013 y 2014, a sabiendas que estas se encontraban en trámite ante la CNS; en consecuencia, fue notificado con el Auto de apertura de proceso administrativo interno de 1 de abril de 2014, mismo que adolecía de vicios insubsanables debido a que: a) Citó normas de carácter general atribuyéndole tan solo la falta tipificada en el art. 19 inc. c) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Previsión Social (3ra. versión); por lo cual, al no conocer a cabalidad los hechos sindicados a su persona pudo dejárselo en un estado de indefensión; y, b) No observó el principio de tipicidad, considerado como la subsunción de la conducta a la norma. En ese sentido, amparado en el art. 1 del Decreto Supremo (DS) 26237 de 29 de junio de 2001, que modificó el art. 16 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, planteó incidentes de prescripción y de prejudicialidad, que fueron resueltos por Auto de 3 de julio de 2014, mismo que careciendo de la suficiente fundamentación determinó que el plazo de la prescripción debía computarse, no a partir del accidente que sufrió, sino desde el 17 de enero de 2013, sin explicar las razones que apoyen esa determinación; asimismo, dicho fallo señaló que la figura de prejudicialidad no es aplicable al proceso de marras, sin haber observado lo establecido en el art. 1.II del Código de Procedimiento Civil (CPC). Posteriormente, pese a que presentó prueba que demostró la imposibilidad de asistir a su fuente laboral debido a un impedimento físico, se dispuso su destitución mediante la Resolución Administrativa (RA) 16/2014 de 4 de agosto, la cual carecía de fundamentación, puesto que: 1) No valoró las pruebas aportadas dentro del proceso administrativo interno en su integridad, ni hizo mención al valor o sentido otorgado a las mismas, tampoco efectuó una fundamentación probatoria descriptiva debido a que no hizo referencia de todas las pruebas presentadas, incumpliendo así lo establecido en el art. 1 del DS 26237, que modificó el art. 21 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública; 2) No explicó por qué razón su conducta se subsumió en las faltas o contravenciones presuntamente cometidas y en base a qué pruebas se arribó a esa conclusión; 3) Efectuó la valoración de la prueba basándose en una presunta falta o inasistencia, sin considerar que la documental aparejada evidenciaba que sufrió de un impedimento físico que lo postró en cama; es decir, no existió una conducta intencionada o dolosa de su parte, por lo que dicho fallo se alejó de los principios de verdad material y tipicidad; 4) La conducta de los coprocesados, por su condición jerárquica, ameritaba sanciones mucho mayores a la suspensión y la absolución impuesta a los mismos, sin haberse fundamentado la razón por la que la suya resultó mucho mayor (destitución laboral), violándose el derecho de igualdad y el principio de congruencia; 5) La sanción impuesta a su persona fue

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desproporcionada, máxime si probó el impedimento para asistir a su trabajo, cumpliendo con el deber de comunicar ese extremo, resultando que las sanciones impuestas a los co-procesados fueron más leves que la suya, aunque se les atribuyó negligencia, irresponsabilidad y falsificación de informes, sin haberse motivado tal determinación, puesto que no se expusieron las razones de derecho contenidas en el Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Previsión Social (3ra. versión), que respalden su destitución y mucho menos la enorme afectación al SEDES Cochabamba; y, 6) El proceso debió haberse tramitado de acuerdo a la previsión del art. 1 del DS 26237, que modificó el art. 22 del ya señalado Reglamento, incumpliéndose con los plazos procesales establecidos en dicho precepto. Asimismo, la Resolución Administrativa citada fue notificada a su persona después de más de un mes y medio de su pronunciamiento; consecuentemente, planteó recurso de revocatoria que mereció la RA 10/2014 de 1 de octubre, en el que la autoridad sumariante replicó los errores cometidos en el fallo impugnado, a saber: i) Realizó una simple mención de los hechos, sin ingresar a la valoración de la prueba, ni resolver los puntos de agravio expresados en el indicado recurso; ii) En cuanto a la indebida valoración de la prueba y el principio de verdad material, se limitó a replicar el razonamiento vertido en la RA 16/2014; iii) Respecto a los incidentes de prescripción y prejudicialidad, no explicó por qué la fecha que señaló su persona a objeto del cómputo de plazo para la referida prescripción no fue considerada, ni abordó la aplicación de la supletoriedad del Código de Procedimiento Civil; iv) Amparándose en una resolución pronunciada por la Superintendencia de Servicio Civil, señaló que no ameritaba anular el Auto de apertura de proceso administrativo de 1 de abril de 2014, por vulneración del plazo establecido al efecto, desconociendo que las determinaciones de la citada Superintendencia solo son aplicables a aquellos que obtuvieron calidad de servidor público al presentar los trámites correspondientes ante esa instancia; además, no se pronunció acerca del plazo de prueba y de emisión de la Resolución de revocatoria; v) En cuanto a la proporcionalidad de la sanción no expuso los motivos en los que se sustentó su destitución, debido a que únicamente hizo alusión a la inasistencia a su fuente laboral y la falta de justificación para su incomparecencia; y, vi) No justificó por qué su conducta traducida en la inasistencia a su fuente laboral fue dolosa, temeraria ni intencionada. Por lo expuesto, al no haberse subsanado las vulneraciones acusadas a través de esa Resolución que le fue notificada el 22 de octubre de igual año, interpuso recurso jerárquico, emitiéndose la Resolución de Recurso Jerárquico 02/2015 de 4 de marzo, en la cual se cometieron las siguientes vulneraciones a momento de confirmarse el fallo impugnado: a) No se abordó de manera sustancial la denuncia de lesión del principio de verdad material, reiterando las irregularidades cometidas en las Resoluciones Administrativas (RR.AA.) 16/2014 y 10/2014, transgrediendo el debido proceso en sus elementos a la fundamentación de las resoluciones y la tutela judicial efectiva; b) Se alegó el supuesto daño económico al Estado sin que figure una auditoría especial que dictamine el mismo; además, dicho argumento no fue mencionado en las citadas Resoluciones Administrativas, por lo que el indicado alegato se apartó de los datos del proceso, es más, los que

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podrían generar el referido daño económico serían los co-procesados al haber informado su baja médica y viabilizar el pago de salarios a su favor; problemática que no fue abordada por la autoridad jerárquica codemandada; c) Sin ninguna fundamentación ni explicación al respecto, se argumentó que las ya indicadas Resoluciones Administrativas, resolvieron los puntos de agravio manifestados por su persona; d) Se dieron por resueltos los incidentes de prescripción y prejudicialidad, alegándose que las Resoluciones Administrativas impugnadas contenían una adecuada fundamentación para rechazarlos; e) Respecto a los plazos procesales, se fundamentó el cumplimiento de los mismos; extremo que es contradictorio a lo descrito en la RA 10/2014; f) En cuanto a la falta de proporcionalidad y fundamentación de la sanción, el ex Director ahora demandado, se limitó a indicar que: “‘…corresponde ratificar el fundamento expuesto en el punto 2…’” (sic); y, g) Se vulneró el derecho a la tutela judicial efectiva, en razón a que no se respondieron los alegatos plasmados en el recurso jerárquico. La señalada determinación le fue notificada el 11 de marzo de 2015, por lo que planteó complementación y enmienda, pronunciándose por consiguiente, el Auto de 12 de igual mes y año, en el cual no se fundamentó porqué la inasistencia a su fuente laboral no fue justificada, o en su caso, porqué fue dolosa e intencionada, alegándose simplemente que el recurso versó sobre la falta contenida en el art. 19 inc. c) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Previsión Social (3ra. versión), al haber ocasionado un grave perjuicio al SEDES Cochabamba. Concluido el trámite administrativo interno se emitió el memorando 002292 de 24 de julio de 2015, ordenándose su destitución. I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados El accionante considera lesionados sus derechos al debido proceso en sus elementos a la tutela judicial efectiva, fundamentación y motivación de las resoluciones, a la igualdad y al trabajo, así como los principios de verdad material, de seguridad jurídica, de proporcionalidad, de tipicidad y de legalidad, citando al efecto los arts. 14.II, III y V, 46.I, 115, 117.I, 178 y 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. I.1.3. Petitorio Solicitó se conceda la tutela, disponiéndose: 1) La nulidad del Auto de apertura del proceso administrativo interno de 1 de abril de 2014, las RRAA 16/2014 de 4 de agosto y 10/2014 de 1 de octubre; y, la Resolución de Recurso Jerárquico 02/2015 de 4 de marzo; 2) Dejar sin efecto el memorando 002292; 3) La inmediata restitución a su fuente laboral bajo el ítem 6913 del Tesoro General de la Nación (TGN); 4) El pago de sus salarios devengados desde el momento de su desvinculación laboral; y, 5) El pago de costas, daños y perjuicios. I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

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Celebrada la audiencia pública el 12 de noviembre de 2015, según consta en el acta cursante de fs. 85 a 87, presente tanto la parte accionante como la demandada; se produjeron los siguientes actuados: I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción El accionante a través de su abogado ratificó in extenso el memorial de interposición de la presente acción tutelar; y ampliándola, refirió que: i) Es una persona de tercera edad, que sufrió un accidente al asistir a su fuente laboral quedando prácticamente inmovilizado, pero al haberse reincorporado al trabajo, fue sorprendido con un proceso administrativo plagado de irregularidades; y, ii) Solicitó que se anule el proceso administrativo interno seguido en su contra hasta la emisión de un nuevo auto de apertura. I.2.2. Informe de las autoridades demandadas Gonzalo Ramiro Santiváñez Pérez, Autoridad Sumariante III; Ximena Asillanes Lazcano, Jefa de la Unidad Jurídica a.i.; Carla Patricia Oña Salazar y Jonathan Edgardo Arce, Asesores Legales del SEDES Cochabamba, todos en representación legal de Lidia Astroña Chamaca, Directora Técnica de esa entidad y Nicolás Armando Dávila Cruz, ex Director Técnico, todos del SEDES de Cochabamba, mediante informe de 12 de noviembre de 2015, cursante de fs. 73 a 84, señalaron lo siguiente: a) Por informe de 6 de marzo de 2014, remitida a Jefatura de Recursos Humanos (RR.HH.) de esa institución, se comunicó que el accionante, en calidad de médico del Centro de Salud “Lacma”, presentó bajas médicas correspondientes a los periodos 2012 y 2013, mismo que manifestó que el trámite de las bajas médicas correspondientes a la gestión 2013, se encontraría pendiente; asimismo, el entonces Director del referido Centro de Salud, informó que nunca recibió la referida documental, requiriendo al nombrado que la presente y “…confiando en la buena fe del Dr. Medrano es que emitió los informes mensuales de asistencia como baja médica hasta abril de 2013…” (sic); así, dicha Jefatura remitió la documentación pertinente a Asesoría Legal de esa entidad, que emitió el informe cite: SEDES/AL 186/14 de 27 de marzo de 2014, alegando la existencia de indicios de responsabilidad administrativa, resultando el Auto de apertura de proceso administrativo interno de 1 de abril de igual año; luego, por RRAA 16/2014 y 10/2014, se dispuso la destitución del accionante quien impugnó dicha determinación mereciendo la Resolución de Recurso Jerárquico 02/2015, confirmando su desvinculación laboral; b) Al momento de la apertura del tantas veces referido proceso, se establecieron las normas que fueron infringidas por el accionante [arts. 19 incs. a) y c), 23, 24 y 36 inc. a) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Previsión Social (3ra. versión); y, 10 del Código de Ética del SEDES], toda vez, que este percibió sus haberes sin asistir al señalado Centro de Salud, no informó la suspensión del beneficio de bajas médicas de 18 de enero de 2013 a 4 de abril de 2014, conforme señaló la Circular 04/12/JP-CRSSC de 25 de septiembre, ni presentó las respectivas bajas médicas retroactivas; c) La parte accionante presentó prueba consistente en certificado e informes médicos que refieren que desde el 5 de julio de 2012 hasta el 5 de

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febrero de 2014, se encontraba hospitalizado con un cuadro clínico de paraplejia motora, entre otros; además, adjuntó la Resolución de Recurso de Revisión de Ampliación de Prestaciones Médicas Cite: 1702 de 1 de octubre, disponiendo autorizar la continuidad de esas prestaciones de 18 de julio de 2012 a 17 de enero de 2013, por lo que en cumplimiento a este fallo, la Comisión Nacional de Prestaciones de la CNS emitió certificado de incapacidad temporal en el periodo señalado anteriormente. En ese orden, se tiene que el accionante actuó deshonestamente al no haber comunicado su ausencia de 18 de enero de 2013 a 6 de abril de 2014, ni presentó las respectivas bajas médicas, percibiendo sus haberes de manera mensual sin haber cumplido sus funciones, y si bien el nombrado alegó que el resultado del proceso de marras dependía de la finalización del trámite de bajas retroactivas, se observó que el señalado trámite no dependía del SEDES de Cochabamba, por lo cual no constituía un litigio del que dependiera la resolución del mencionado proceso; d) Las pruebas testificales fueron debidamente valoradas y demostraron que Hermann Medrano Rodríguez -hoy accionante- podía comunicarse con esa institución a objeto de poner a conocimiento de la misma que se suspendió el beneficio de bajas médicas; e) El proceso administrativo interno seguido contra el accionante se sujetó a los elementos del debido proceso, por cuanto se tramitó de acuerdo a la normativa vigente al efecto, sin obstaculizar la defensa del nombrado en ningún momento, resolviéndose en las Resoluciones impugnadas, cada uno de los puntos refutados y observados por aquel, por lo cual resultan estar debidamente fundamentadas y motivadas; f) En cuanto a la valoración de la prueba, las autoridades demandadas nunca se alejaron de los marcos de razonabilidad y equidad, habiéndose recepcionado todos los documentos aportados por Hermann Medrano Rodríguez -ahora accionante-, confirmándose la responsabilidad administrativa del mismo, realizándose en todas las etapas del proceso sumarial una valoración correcta y conforme a derecho de las pruebas de cargo y descargo; g) El art. 28 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), determinó que los servidores públicos deben responder por los resultados del desempeño de sus funciones; entonces, el accionante no puede aludir que otro servidor tenía la responsabilidad de realizar el trámite de cancelación ante la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP), pues este es personalísimo; en ese sentido, la parte accionante, al no haber presentado la documentación que respalde su ausencia laboral, engañó a los coprocesados induciéndolos a error, habiéndose sancionado a los mismos por la omisión en la que incurrieron; por tanto, no es evidente la vulneración del derecho a la igualdad demandada; h) A raíz del proceso interno administrativo seguido contra Hermann Medrano Rodríguez -actual accionante-, se ordenó su destitución, sanción que emergió de un debido proceso; i) No es evidente la lesión del principio de seguridad jurídica, ya que en ningún momento dentro del proceso de marras se aplicó la ley de forma “caprichosa”; es más, la SCP 1277/2012 de 19 de septiembre, señaló que dicho principio no puede ser tutelado vía acción de amparo constitucional; j) La denuncia de falta de tipicidad no tiene sustento legal, debido a que se identificaron claramente los hechos atribuidos al accionante desde el tantas veces citado Auto de apertura de proceso administrativo interno; k) Las autoridades demandadas no transgredieron el principio de legalidad, al aplicar correctamente la jurisprudencia constitucional y

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emitir fallos razonables y proporcionales, cumpliendo con todos los plazos procesales de acuerdo al art. 22 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública (modificado por el art. 1 del DS 26237); l) El accionante no mencionó la existencia de terceros interesados que podrían verse afectados por la decisión asumida en el presente amparo constitucional, los cuales son Jenny Cintia Rojas Mármol, Coordinadora de Red de Salud de Cercado del SEDES Cochabamba y Wilfredo Villarroel, Director del Centro de Salud “Lacma”; asimismo, Marisol Zaida Zambrana, ocupó el cargo del accionante en razón a la necesidad de servicio de esta última entidad, constituyéndose en tercera interesada; m) La parte accionante no manifestó con claridad cuáles son los actos u omisiones indebidas de los demandados que vulneraron los derechos y garantías invocados; y, n) Al evidenciarse que los ahora demandados no cometieron actos u omisiones ilegales o indebidas que lesionen los derechos del accionante, solicitaron la denegatoria de la “acción” interpuesta. Con el derecho a la dúplica, la abogada de las autoridades ahora demandadas señaló que el proceso administrativo interno se aperturó por la inasistencia injustificada del accionante a su fuente laboral, no por su estado de enfermedad, por lo que la sanción versa sobre la falta de presentación de las bajas correspondientes. I.2.3. Resolución La Sala Familiar, de la Niñez y Adolescencia del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 20 de 12 de noviembre de 2015, cursante de fs. 88 a 96, concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto la RA 10/2014 y la Resolución de Recurso Jerárquico 02/2015, debiendo emitirse nuevos fallos debidamente fundamentados, motivados y congruentes en los recursos de revocatoria y jerárquico; ello, bajo los siguientes fundamentos: 1) La RA 10/2014, no está debidamente motivada ni fundamentada, pues no hizo mención de las pruebas aportadas en su integridad (se entiende dentro del proceso administrativo seguido en contra del accionante), brindándoles un sentido y alcance distinto al que merecen; vale decir, no existió una valoración adecuada conforme a derecho, pues el solo mencionarlas no resulta suficiente. Tampoco se realizó una exposición clara de los hechos o la cita de las normas en las que se fundó dicho fallo; 2) La Resolución de Recurso Jerárquico 02/2015, se limitó a señalar de manera vaga que el referido fallo respondió a todos los puntos de agravio expresados y valoró correctamente las pruebas, sin sustentar dicha determinación, por lo cual transgredió el derecho al debido proceso en su vertiente de fundamentación y motivación, así como de la tutela judicial efectiva; y, 3) Los fallos ya citados efectuaron una simple relación de los hechos sin una base sólida que los respalde, por lo que carecen de la debida fundamentación y motivación al no cumplir las exigencias de estructura, forma y contenido que deben observar las resoluciones.

II. CONCLUSIONES

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De la revisión y compulsa de antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente: II.1. Cursa informe cite: SEDES/AL 186/14 de 27 de marzo de 2014, en el cual

se detalló la documentación consistente en fotocopias de las bajas médicas emitidas por la CNS y las Resoluciones de la Comisión Regional de Prestaciones de esa institución en relación a Hermann Medrano Rodríguez -actualmente accionante-, recomendando remitir antecedentes a la Autoridad Sumariante del SEDES Cochabamba, para el inicio del proceso administrativo correspondiente, debido a que el nombrado obtuvo una ampliación de prestaciones médicas hasta el 17 de enero de 2013, sin existir documentación que respalde su inasistencia a su fuente laboral de manera posterior (fs. 3 a 8 del anexo 1).

II.2. Por Resolución 1112/2012 de 12 de julio, la Comisión Regional de

Prestaciones de la CNS, declaró procedente la solicitud de ampliación de prestaciones médicas a favor del hoy accionante del 18 de julio de 2012 al 17 de octubre de igual año, concediendo un certificado de incapacidad temporal retroactiva a favor de este (fs. 36 del anexo 1); asimismo, por Resolución de Recurso de Revisión de Ampliación de Prestaciones Médicas Cite: 1702 de 1 de octubre de 2014, se resolvió revocar la Resolución 1738/12, autorizando la continuidad de prestaciones médicas a favor del asegurado -ahora accionante- del 17 de julio de 2012 al 17 de enero de 2013, en tanto se califique la pensión de invalidez (fs. 37 del citado anexo).

II.3. El 1 de abril de 2014, se pronunció el Auto de apertura de proceso

administrativo interno contra Jenny Cintia Rojas Mármol, Coordinadora de Red de Salud de Cercado del SEDES Cochabamba, Wilfredo Villarroel, Director del Centro de Salud “Lacma”; y, el actual accionante, este último por contravenir los arts. 19 incs. a) y c), 23, 24, 36 inc. a) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Previsión Social (3ra. Versión) (fs. 66 a 68 del anexo 1); posteriormente, Hermann Medrano Rodríguez -hoy accionante- presentó incidentes de prejudicialidad y de prescripción (fs. 99 a 101 vta. del indicado anexo), que fueron resueltos por Auto de 3 de julio de ese año, señalándose que las alegaciones manifestadas en el memorial interpuesto por el hoy accionante eran improcedentes; por consiguiente, se ordenó la prosecución de dicho proceso (fs. 117 a 118 del señalado anexo).

II.4. Paola Torrico, Licenciada de Enfermería de la Casa de Reposo “La Colonia”,

informó que el ahora accionante estuvo hospitalizado en esa institución del 5 de julio de 2012 al 5 de febrero de 2014 (fs. 129 del anexo 1); de igual forma, cursa informe médico suscrito por Dunia Rocha, Médica de turno de la misma entidad, señalando el “…diagnóstico de paraplejia motora, neuropatía diabética ausencia de control de esfínteres…” (sic) otorgado al accionante; el tratamiento seguido por la Unidad de Neurología de esa Casa de Reposo; y, el alta médica de 5 de febrero de ese año, a favor del

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nombrado (fs. 130 del mismo anexo); también cursa el informe de evolución de paciente -en este caso el accionante- emitido por Enrique Gary Jiménez Vignola, Fisioterapeuta y Kinesiólogo Especialista en Rehabilitación Geriátrica (fs. 131 a 132 del citado anexo).

II.5. Cursan las Actas de declaración informativa de 25 y 28 de julio de 2014,

que corresponden a Enrique Gary Jiménez Vignola, Fisioterapeuta y Kinesiólogo Especialista en Rehabilitación Geriátrica y a Vladimir Tonchy Marinkovic Uzqueda, Médico Neurólogo, que señalaron que el paciente -hoy accionante- requería una atención mínima de seis meses en Fisioterapia al carecer de movimiento en sus miembros inferiores y que tiene “…un déficit motor entre un 20 a un 30 por ciento, ingresó en julio del 2012 y fue dado de alta el 03 de abril del 2014” (sic) (fs. 731 y 733 del anexo 3).

II.6. Dentro del proceso administrativo interno instaurado contra el ahora

accionante y otros funcionarios del SEDES Cochabamba, se pronunció la RA 16/2014 de 4 de agosto, (fs. 766 a 775 vta. del anexo 3), por la que se determinó la existencia de responsabilidad administrativa en su contra, imponiéndole como sanción la destitución de su cargo como servidor público del sistema de salud. El 19 de septiembre de 2014 se planteó recurso de revocatoria contra ese fallo (fs. 779 a 781 vta. del referido anexo), el cual mereció la RA 10/2014 de 1 de octubre, misma que ratificó la Resolución impugnada (fs. 794 a 797 vta. del anexo 3). Ante ello, el nombrado planteó recurso jerárquico mediante escrito presentado el 28 de ese mes y año (fs. 800 a 803 vta. del indicado anexo), pronunciándose la Resolución de Recurso Jerárquico 02/2015 de 4 de marzo, que confirmó el fallo recurrido (fs. 848 a 849 del citado anexo), interponiéndose complementación y enmienda por memorial presentado el 12 de marzo de 2015 (fs. 853 a 854 del anexo señalado), emitiéndose el Auto de la misma fecha, que refirió que la aplicación del art. 19 inc. c) del Reglamento Interno de Personal del Ministerio de Salud y Previsión Social (3ra. versión) nació a consecuencia de dicho proceso, donde se probó que la parte ahora accionante faltó a su fuente laboral por un periodo prolongado de tiempo, ocasionando un severo perjuicio al SEDES de Cochabamba, no pudiendo resolver los demás puntos de la enmienda debido a que la citada Resolución de Recurso Jerárquico es clara al respecto (fs. 855 del anexo 3); posteriormente, se expidió el memorando 002292 de 24 de julio de 2015, en cumplimiento a ese fallo.

II.7. Cursan memoriales presentados el 30 de mayo, 24 de junio y 1 de julio,

todos de 2014, dirigidos al Comité Regional de Prestaciones y al Administrador Regional, ambos de la CNS, por los cuales el hoy accionante solicitó la emisión de bajas retroactivas desde la gestión 2013 hasta enero de 2014 (fs. 109 a 110 vta.; 111 y vta.; 112 y vta.; y, 113 a 114 vta. del anexo 1).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

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El accionante denuncia la vulneración sus derechos al debido proceso en sus elementos a la tutela judicial efectiva, fundamentación y motivación de las resoluciones, a la igualdad y al trabajo, así como los principios de verdad material, de seguridad jurídica, de proporcionalidad, de tipicidad y de legalidad, debido a que el SEDES de Cochabamba siguió un proceso administrativo interno en su contra, dentro del cual se emitieron las RRAA 16/2014, 10/2014 y la Resolución de Recurso Jerárquico 02/2015, mismas que no valoraron las pruebas que demostraban la imposibilidad de asistir a su fuente laboral, y una vez impugnado el último fallo referido, la Resolución de Recurso Jerárquico 02/2015, reiteró los errores cometidos en los anteriores fallos, sin advertir los puntos de agravio plasmados en el memorial de impugnación, careciendo de una adecuada fundamentación. En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si se debe conceder o denegar la tutela solicitada. III.1. La revisión de la actividad jurisdiccional de otros tribunales La SCP 0259/2014 de 12 de febrero, citando a la SCP 1631/2013 de 4 de

octubre, referida a la actividad interpretativa que efectúan los Órganos jurisdiccionales o administrativos, estableció que: “‘…es insoslayable que las autoridades jurisdiccionales no se encuentran habilitadas a vulnerar derechos fundamentales, y en esa dimensión esta jurisdicción constitucional se encuentra facultada a vigilar que en todo fallo, providencia o decisión judicial que las autoridades judiciales se sometan a la Constitución; y, iv) Para que la jurisdicción constitucional analice la actividad interpretativa realizada por los tribunales de justicia, los accionantes deben hacer una sucinta pero precisa relación de vinculación entre los derechos fundamentales invocados y la actividad interpretativa - argumentativa desarrollada por la autoridad judicial. Demostrando ante esta justicia constitucional que se abre su competencia en miras a revisar un actuado jurisdiccional, sin que ello involucre que la instancia constitucional asuma un rol casacional, impugnaticio o supletorio de la actividad de los jueces.

De lo referido sólo resulta exigible sino una precisa presentación por parte de los accionantes que muestre a la justicia constitucional de por qué la interpretación desarrollada por las autoridades, vulnera derechos y garantías previstos por la Constitución, a saber en tres dimensiones distintas: a) Por vulneración del derecho a una Resolución congruente y motivada que afecta materialmente al derecho al debido proceso y a los derechos fundamentales que se comprometen en función de tal determinación; b) Por una valoración probatoria que se aparta de los marcos de razonabilidad y equidad; y, c) Por una incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico, que más allá de las implicancias dentro

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del proceso judicial o administrativo lesiona derechos y garantías constitucionales’” (las negrillas son nuestras).

III.2. El contenido esencial al debido proceso en su elemento a una

resolución debidamente fundamentada o motivada Debido a la importancia de la fundamentación en el marco de un debido

proceso, la SCP 1537/2012 de 24 de septiembre, mencionando a la SC 0350/2010-R de 22 de junio, sostuvo que: «“…es conveniente recordar el razonamiento del tratadista Eduardo Couture que en su tratado Fundamentos del Derecho Procesal Civil señala: `La motivación del fallo constituye un deber administrativo del magistrado. La Ley se lo impone como una manera de fiscalizar su actividad intelectual frente al caso, a los efectos de poderse comprobar que su decisión es un acto reflexivo, emanado de un estudio de las circunstancias particulares, y no un acto discrecional de su voluntad autoritaria. Una sentencia sin motivación priva a las partes del más elemental de sus poderes de fiscalización sobre los procesos reflexivos del magistrado’.

Del razonamiento descrito, se colige que la exigencia de la

fundamentación y motivación de las resoluciones como elemento del debido proceso, no necesariamente implica que la exposición deba ser exagerada y abundante de consideraciones, citas legales y argumentos reiterativos; al contrario, una debida motivación conlleva que la resolución sea concisa, clara e integra de todos los puntos demandados por las partes, debiendo expresar la autoridad jurisdiccional o en su caso administrativa, las razones que justifican su decisión, exponiendo los hechos, realizando la fundamentación legal necesaria atinente al caso concreto y citando las normas sustantivas y adjetivas que sustentan la parte dispositiva, lo que hará contundente y sólido el fallo; asumiendo de esta manera la garantía del debido proceso, que exige plena coherencia y concordancia entre la parte motivada y la parte dispositiva de una resolución”.

III.3. De la valoración de la prueba “La valoración de la prueba, es facultad exclusiva de los Órganos

jurisdiccionales ordinarios o de las instancias ante las que se tramitan procesos judiciales o administrativos, para que se pronuncie sobre cuestiones que son de preferente competencia para valorar la prueba ofrecida en litigio.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional indicó que la valoración de la

prueba generada durante el proceso sea judicial o administrativo es de competencia exclusiva de los jueces o tribunales donde estas fueron producidas. En ese sentido, la SC 0854/2010-R de 10 de agosto, señaló que: ‘…este Tribunal a través de las diversas acciones tutelares no puede

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realizar una nueva valoración de la prueba sobre la problemática de fondo que motivó la decisión judicial o administrativa impugnada, pues ello sería invadir otras jurisdicciones desnaturalizando la esencia de esta acción tutelar por cuanto la valoración de la prueba es una facultad privativa de dichas instancias ordinarias; esa es la regla y la línea jurisprudencial adoptada’.

Sin embargo, la Sentencia Constitucional citada, también identificó

situaciones en las que excepcionalmente puede ingresar a valorar la prueba indicando lo siguiente: ‘No obstante, como toda regla en ciertos casos conlleva una excepción, de manera muy excepcional el Tribunal Constitucional, puede determinar si se valoró o no la prueba, si se omitió alguna valoración pese a la presentación oportuna y conforme a ley o la misma resulta arbitraria e irracional; sin embargo, no puede sustituir la valoración, sino disponer se emita nueva resolución con una adecuada valoración probatoria por parte del mismo órgano o instancia ordinaria’; y luego de hacer mención a la SC 0083/2010-R de 4 de mayo, que fue emitida bajo éste razonamiento, concluyó indicando que la excepción se da cuando en la valoración de la prueba: ‘…a) Exista apartamiento de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsible para decidir (…) o b) Cuando se haya omitido arbitrariamente valorar la prueba y su lógica consecuencia sea la lesión de derechos fundamentales y garantías constitucionales…’" (SCP 0062/2015-S3 de 2 de febrero).

III.4. Análisis del caso concreto

El accionante reclama que dentro del proceso disciplinario al que fue sometido en el SEDES Cochabamba se vulneraron los derechos invocados dentro de la presente acción tutelar; puesto que, se emitieron las RRAA 16/2014, 10/2014 y la Resolución de Recurso Jerárquico 02/2015, mismas que carecen de la debida fundamentación al no haber valorado las pruebas que demostraban la imposibilidad de asistir a su fuente laboral, y una vez impugnado el último fallo referido, la Resolución de Recurso Jerárquico 02/2015, reiteró los errores cometidos en los anteriores fallos, sin advertir los puntos de agravio plasmados en el memorial de impugnación, incurriendo de igual manera en falta de fundamentación.

Ahora bien, de manera previa a ingresar al análisis de las diferentes demandas realizadas, es necesario precisar que la justicia constitucional no se constituye en una instancia casacional, pues cada una de estas vías tiene sus propios medios de impugnación; por lo que, cada una de las supuestas ilegalidades expresadas como agravios, deben ser oportunamente planteadas ante las autoridades administrativas o jurisdiccionales, y solo cuando aquellas hubieren mantenido su determinación, pese a las diferentes impugnaciones, habiendo agotado todos los medios, recién se abre la vía constitucional, quien bajo ese

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principio realiza una revisión del proceso a partir de la última resolución dictada en la instancia, a objeto de constatar si efectivamente existe vulneración a derechos y garantías constitucionales, ello, bajo la observancia del principio subsidiariedad. Considerando lo previamente expuesto es que se pasará a revisar la Resolución de Recurso Jerárquico 02/2015.

III.4.1. Sobre la falta de motivación

De la revisión del memorial de recurso jerárquico, se tiene que el hoy accionante identificó los siguientes agravios: i) Vulneración del principio de verdad material, contenido en la Ley de Procedimiento Administrativo en su art. 4 inc. d), que obliga a la administración pública a investigar la verdad material en oposición a la verdad formal, constando en el expediente que dentro del citado proceso disciplinario, el Sumariante no observó dicho principio al haber juzgado al procesado como si hubiera hecho abandono de funciones o faltado a su fuente de trabajo, dejándose guiar por una idea formal (exigencia de baja médica), sin considerar que existió una circunstancia de fuerza mayor que impidió la concurrencia a la fuente de trabajo como fue un accidente ocurrido en la puerta de su fuente laboral, lo que está debidamente demostrado por la prueba aportada; ii) Vulneración al principio de igualdad, pues en el referido proceso disciplinario existían varios coprocesados con mayores faltas y temeridad, pero se les impuso sanciones más leves; iii) Vulneración al debido proceso en su elemento de fundamentación de las Resoluciones, puesto que, el Sumariante no menciona en su integridad la prueba aportada y menos realiza un análisis y fundamentación en el orden de la sana crítica de todos los elementos probatorios, citando solo algunos, pero fundamentalmente no explica por qué se llegó a la conclusión de que su persona vulneró el ordenamiento administrativo, cuál la disposición legal inobservada y en qué pruebas se basó para llegar a esa conclusión; iv) Mala valoración de la prueba y la norma aplicable, ya que en el proceso se demostró que el ahora accionante estuvo postrado en cama debido a un accidente, paralítico de la cintura para abajo durante toda la gestión 2013 y parte de la 2014, tal como acreditó por la prueba consistente en informes sociales y médicos, además de certificados signados como “11, 16, 17, 23”, y las pruebas de descargo signadas como “8, 9, 10, 13, 19, 20 y 21”, pero toda esa prueba no fue valorada correctamente; v) Vulneración al debido proceso en su elemento al juez natural, pues si se alega vulneraciones al Código de Ética de la institución, debería considerarse que existe también un

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Código de Ética del Colegio Médico al cual pertenece e incluso tribunales de ética médica, por lo que el Sumariante no es el juez natural, menos la autoridad competente para procesarle en el ámbito de la ética; vi) Vulneración al debido proceso en su elemento de tutela judicial efectiva, pues se planteó un incidente o excepción de prejudicialidad y otro de prescripción el 2 de julio de 2014, que no se resolvieron como corresponde y con la debida fundamentación; es decir, se los rechazó sin ingresar al fondo; vii) Vulneración al debido proceso por incumplimiento de plazos y formas, dado que se cometieron varias irregularidades en dicho proceso disciplinario, especialmente en lo que a plazos se refiere, incumpliéndose lo establecido por el art. 22 del DS 26237, que dispone que el proceso se debe iniciar en tres días desde que se conoció la falta y en ese plazo se debe notificar al procesado con el inicio del mismo, lo que sin embargo no ocurrió. Tampoco se observó el plazo de cinco días otorgado para dictar resolución, según el inc. c) del citado artículo, siendo obligación del Sumariante notificar inmediatamente con las decisiones que asuma, pero en su caso transcurrió más de un mes y medio para que se le notifique con la Resolución hoy impugnada; viii) Falta de proporcionalidad en la sanción y fundamentación de la misma, debido a que le aplicó la sanción de destitución pese a haberse demostrado que no existió abandono de funciones o faltas a la fuente laboral, por lo que existe una absoluta desproporcionalidad en dicha sanción, pero además las faltas que le atribuyen son mucho más leves a las atribuidas a los otros coprocesados, pero a estos simplemente les aplicaron la suspensión de funciones como sanción, a lo que se añade que no existe fundamentación de las razones por las cuales se consideró la vulneración del ordenamiento administrativo de corte gravísimo; y, ix) Falta de materia justiciable por no adecuarse las conductas a las prohibiciones normativas, dado que aclarada la verdad histórica y material de los hechos sometidos a proceso, su conducta no se adecúa a ninguna prohibición normativa de tipo administrativo.

De lo anterior, corresponde contrastar los argumentos esgrimidos

por el hoy accionante con el contenido de la Resolución de Recurso Jerárquico, pudiendo sintetizarse los fundamentos que sustentaron dicho fallo de la siguiente manera: a) Vulneración del principio de verdad material.- Al respecto, se señala que dicho principio fue aplicado dado que el recurrente -hoy accionante- no asistió a su fuente laboral en el período comprendido entre el 18 de enero de 2013 hasta el 7 de abril de 2014, y pese a ello percibió sus haberes con normalidad, sin que exista justificativo de dicha ausencia, por lo que es evidente que se causó daño económico al Estado; b) Vulneración al principio de igualdad.- Se

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indica que la calificación de la sanción emerge del perjuicio ocasionado al ente empleador por haberse cancelado sueldos a un funcionario que no cumplió sus funciones, sin que conste justificativo alguno al respecto ni respaldos como bajas médicas, permisos o vacaciones; c) Vulneración al debido proceso en sus elementos de fundamentación de Resoluciones.- Se alega que de la revisión de las resoluciones impugnadas, se evidencia que las mismas responden a todos los puntos reclamados o impugnados, habiéndose dado una explicación y respuesta a los puntos objetados por el recurrente; d) Mala valoración de la prueba.- Se señala que en las Resoluciones que dictó el Sumariante de turno, se aprecia que se efectuó una relación o detalle de la prueba tanto de cargo como de descargo, habiendo sido valoradas y consideradas todas las pruebas aportadas por el recurrente; e) Vulneración del debido proceso en su elemento del juez natural.- Se manifiesta que el recurrente fue sometido a un proceso administrativo interno de carácter disciplinario llevado a cabo por el ente empleador, de acuerdo a lo establecido por el DS 23318-A, modificado por el DS 26237, por lo que nada tienen que ver en dicho proceso otros entes de carácter privado como el Colegio Médico; f) Vulneración al debido proceso en su elemento de tutela judicial efectiva.- Indica que el recurrente reclamó que el incidente o excepción de prescripción se rechazó sin justificación ni fundamentación, lo que no es evidente, dado que el Auto de 3 de julio de 2014, contiene los lineamientos básicos y coherentes para fundamentar el rechazo; g) Vulneración al debido proceso por incumplimiento de plazo.- Al respecto, se hace notar que de la revisión de las Resoluciones emitidas en dicho proceso, se dio estricto cumplimiento al art. 22 del DS 23318-A, modificado por el DS 26237, no siendo evidente que se hubiera incurrido en incumplimiento de plazos procesales; y, h) Falta de proporcionalidad en la sanción y fundamentación de la misma.- Ratificando el fundamento expuesto en el inciso b) del presente párrafo, con referencia a una supuesta vulneración al principio de igualdad, se señala que el recurrente -actual accionante- no aportó ninguna en la etapa de impugnación, como establece el art. 27 del DS 23318-A.

De la relación precedentemente anotada, se puede evidenciar

que la Resolución de Recurso Jerárquico ahora impugnada mediante la presente acción de amparo constitucional, no cumple con los estándares del contenido mínimo y esencial del derecho a una resolución debidamente fundamentada y motivada, por cuanto no se pronunció concretamente sobre los cuestionamientos realizados en el memorial del recurso jerárquico, ni desvirtuó la aseveración del accionante en sentido que el Sumariante vulneró el principio de verdad material al exigir

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la presentación de una baja médica ante el grave daño sufrido por un accidente; al respecto, corresponde recordar que las autoridades administrativas o judiciales tienen el deber de valorar la prueba de manera integral; así estas deben fundamentar sus resoluciones con la prueba, lo contrario se traduce en una “motivación” que deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso (SC 0965/2006-R de 2 de octubre). Es decir, existe dependencia en cómo cada elemento probatorio fue valorado o no fue valorado, para que se fortalezca o debilite las distintas hipótesis (premisas) sobre los hechos y, por ende, la fundamentación jurídica que sostenga la decisión (SCP 2221/2012 de 8 de noviembre), en el caso no se consideró que existe un hecho conocido referido al accidente que sufrió el ahora accionante y que materialmente le impidió acudir a su fuente laboral, circunstancia que debe ser valorada, no solo desde el punto de vista literal de la norma administrativa que sanciona la inasistencia a la fuente laboral, sino desde y conforme a los postulados proclamados en la Constitución Política del Estado, los parámetros que marquen una decisión no puede ser la simple subsunción de la norma, sino que deben primar en ello, los valores y principios proclamados en la constitucional, por ser guidados por los principios de razonabilidad y proporcionalidad1.

En el caso, no se fundamenta que las razones por las cuales no

se consideró el accidente que ocurrió al accionante en la puerta de su fuente laboral, mismo que fue demostrado por la prueba aportada y del que los funcionarios jerárquicos tenían pleno conocimiento. Tampoco la autoridad jerárquica explica de qué manera se observó el principio de igualdad extrañado por el hoy accionante, quien reclama que la sanción que se le impuso es más grave que la aplicada a los co-procesados, pese a que a éstos se les atribuyeron faltas mayores. En cuanto a una supuesta mala valoración de la prueba por parte del Sumariante, en la que el recurrente identifica los elementos que no fueron considerados oportunamente, la autoridad jerárquica se limita a señalar que se efectuó un análisis de toda la prueba de cargo y descargo, pero no especifica de qué manera el Sumariante valoró la prueba reclamada; tampoco explica cuáles los fundamentos esgrimidos por el mismo para rechazar los incidentes o excepciones de prejudicialidad y prescripción, limitándose a

1 La SCP 0112/2012 de 27 de abril, respecto a la labor interpretativa de los Jueces expresó: “En el Estado Constitucional, la primacía de la Constitución desplaza a la primacía de la ley. Surge la preponderancia del órgano judicial que exige de los jueces un razonamiento que desborda la subsunción y por el contrario requiera la aplicación directa de la Constitución”.

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señalar que dicho rechazo contiene los lineamientos básicos y coherentes. En cuanto a la inobservancia de plazos procesales por parte de la autoridad sumariante, este aspecto debió merecer un análisis minucioso por parte de la autoridad demandada al momento de resolver el recurso jerárquico, lo que no ocurrió. Finalmente, con referencia al último reclamo efectuado por el ahora accionante en el recurso jerárquico referido a “…la falta de materia justiciable por no adecuarse las conductas a las prohibiciones normativas, dado que aclarada la verdad histórica y material de los hechos sometidos a proceso, su conducta no se adecúa a ninguna prohibición normativa de tipo administrativo” (sic), en la Resolución Jerárquica que se analiza no existe pronunciamiento alguno al respecto.

Consiguientemente, queda así evidenciado que la autoridad jerárquica ahora demandada, emitió la Resolución de Recurso Jerárquico 02/2015, sin una adecuada fundamentación y motivación, inobservando el entendimiento jurisprudencial anteriormente citado que exige que el fallo judicial sea claro, exponga los razonamientos empleados, apoyados en la cita legal respectiva y muestre los antecedentes de hecho sobre los cuales se aplica. Por tanto, al no haberse expedido en recurso jerárquico un fallo debidamente fundamentado, se lesionó el derecho a una resolución motivada, como elemento del derecho y la garantía al debido proceso, previsto en el art. 115.I de la CPE.

III.5. Respecto a los terceros interesados

La SCP 1115/2012 de 6 de septiembre, estableció que:“…el entendimiento contenido en la SC 0447/2010-R de 28 de junio es aplicable a los terceros interesados de forma que considerándose las circunstancias del caso concreto cuando estos se integren por una gran cantidad de personas y ello impida la tramitación del amparo constitucional en un tiempo razonable podrá excepcionalmente excusarse su citación, supuesto que además permite a este Tribunal decidir no anular o denegar una demanda de amparo constitucional por dicha omisión si de los hechos y pruebas aportadas por la parte accionante resulta clara la vulneración al derecho o garantía y no exista previsibilidad alguna de que los terceros interesados puedan aportar nuevas pruebas o argumentos relevantes al objeto procesal suficientes como para desvirtuar la demanda constitucional”. Del informe de las autoridades demandadas (punto I.2.2. del presente fallo constitucional) se evidencia la existencia de terceros interesados en el presente amparo constitucional, los cuales son Jenny Cintia Rojas Mármol, Coordinadora de Red de Salud de Cercado del SEDES de Cochabamba, Wilfredo Villarroel, Director del Centro de Salud “Lacma”,

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así como Marisol Zaida Zambrana, quien actualmente ocupa el cargo del cual el accionante fue destituido. En ese sentido, conforme a la jurisprudencia desarrollada precedentemente, se extrae que la falta de citación de éstos no debe constituirse en una causal de nulidad automática y ciega, por lo que en el presente caso debe hacerse una excepción al existir una evidente y clara vulneración a los derechos de la parte accionante, sin que exista la posibilidad que los terceros interesados puedan desvirtuar la demanda de amparo constitucional que se analiza.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al conceder en parte la tutela impetrada, actuó de manera parcialmente correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud a la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR en parte la Resolución 20 de 12 de noviembre de 2015, cursante de fs. 88 a 96, pronunciada por Sala Familiar, de la Niñez y Adolescencia del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba; y en consecuencia, CONCEDER la tutela solicitada, disponiendo que la autoridad jerárquica demandada emita una nueva Resolución, conforme a los fundamentos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional. Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez MAGISTRADA

Fdo. Dr. Ruddy José Flores Monterrey MAGISTRADO