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CAPÍTULO VIII

EL INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO INSTITUCIÓN GENERADORA DE

CONOCIMIENTO TRANSFORMADOR EN LA FUNCIÓN PÚBLICA ESPAÑOLA

Gema Pastor Albaladejo

1. INTRODUCCIÓN

Las instituciones son espacios formales que se crean con carácter estable y permanente para cumplir misiones específicas en los Estados contemporáneos. Esta misión se materializa y hace visible mediante el desarrollo de un conjunto de líneas de actuación, y de actividades asociadas a las mismas, que las dotan de razón de ser y que contribuyen, por ello, a justificar socialmente su existen-cia. En el caso de las Administraciones públicas, son instituciones al servicio del poder público y, por ello, su finalidad principal es «el fortalecimiento de la democracia, la garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos, la acep-tación del ejercicio del poder político por los ciudadanos, el logro de la cohesión y la integración social y el desarrollo económico y social» (Arenilla, 2014). De este modo, se convierten en instituciones fundamentales para el mantenimien-to y la progresión del sistema al que pertenecen, ya que desempeñan una im-portante labor en la generación de valor social, económico y político.

Además, las instituciones inciden en las conductas de las personas que las integran (influencia ad intra) y con las que se interrelacionan (influencia ad extra), pues limitan, restringen, refuerzan y modifican sus comportamientos, pautas culturales y valores. Desde este punto de vista, las instituciones político-administrativas se convierten en elementos transformadores del entorno del que forman parte y con el que interactúan y, por ello, se distinguen por ser uno

Citar como: Pastor Albaladejo, G. (2015). "El Instituto Nacional de Administración Pública comoinstitución generadora de conocimiento transformador en la función pública española". En Crespo, J(director). Crisis y reinvención de la función pública en un cotexto de gobernanza multinivel. Madrid: INAP

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de los agentes críticos en los procesos de cambio del status quo de cualquier sistema cultural, económico, social y político-administrativo.

Este capítulo tiene como cometido analizar al Instituto Nacional de Admi-nistración Pública (INAP), una institución político-administrativa clave en los procesos de reforma e innovación de la función pública en España. En concreto, se pretende identificar e indagar en aquellas actividades que se han llevado a cabo en los últimos años, aportando un aprendizaje transformador que puede contribuir a orientar los futuros cambios en el modelo existente de función pública española. Por tanto, el objeto de estudio se focaliza principalmente en la dimensión funcional del INAP, en qué hace, para qué lo hace y cuál es el valor que aportan sus acciones a la función pública. Para abordar esta cuestión, se comienza haciendo un recorrido general (y no exhaustivo) por sus antece-dentes históricos con el objeto de verificar cómo, desde sus orígenes, el INAP ha estado vinculado al desarrollo de la Administración y la función pública. A continuación, se profundiza en su misión institucional actual, destacando aque-llas líneas de actuación que han permitido crear un conocimiento innovador en el sector público. En el siguiente epígrafe, se expone cuál es la visión del INAP sobre la función pública del futuro, haciendo especial referencia a sus principa-les propuestas para transformar el modelo vigente en la Administración Gene-ral del Estado. Por último, el capítulo finaliza con un apartado de conclusiones en el que se resumen sus aspectos más significativos.

2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL INAP: UNA INSTITUCIÓN CLAVE PARA EL BUEN DESARROLLO DE LA ADMINISTRACIÓN Y LA FUNCIÓN PÚBLICA EN ESPAÑA

El INAP es una institución que lleva más de cincuenta y cinco años al servi-cio de los ciudadanos y, por tanto, generando valor en la Administración públi-ca española, en general, y en su función pública, en particular. Su primer ante-cedente histórico fue el Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios (CFPF), una sección que la Secretaría General Técnica de la Presidencia del Gobierno1 creó el 22 de septiembre de 1958 con la misión de organizar y desarrollar cursos, conferencias, seminarios y cualquier otra acti-vidad destinada a habilitar a los empleados públicos para el ejercicio de su ac-tividad profesional. Por ello, sus actividades formativas se caracterizaban por

1 El artículo 13.8 del Decreto de 26 de julio de 1957, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, atribuía al presidente del Gobierno la siguiente competencia: «cuidar de la selección, formación y perfeccionamiento de los funcionarios civiles del Estado no pertenecientes a Cuerpos especiales y, en general, de todo lo relativo a su régimen jurídico». Además, la ley señalaba que esta competencia se podía «delegar ordinariamente en el ministro Subsecretario de la Presidencia» (artículo 13.10).

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tener una orientación predominante práctica2, lo que suponía una novedad significativa respecto a la formación tradicional de los funcionarios españoles porque se pretendía «completar los conocimientos, predominantemente jurídi-cos, exigidos para el acceso a los Cuerpos Generales, con las nuevas técnicas de organización y racionalización hasta entonces poco desarrolladas en Espa-ña» y que se adscribían al área de la Ciencia de la Administración (Gil y Cleo-fé, 2000: 74).

El CFPF ha modificado su modelo organizativo y ha incrementado su di-mensión funcional a lo largo del tiempo3. En el año 1961, dejó de ser una sec-ción para convertirse en un organismo autónomo de la Presidencia del Gobier-no y, por primera vez, su marco normativo recogió entre sus cometidos la selección de funcionarios4. Unos años después (1964), se le encomendó cola-borar con la Secretaría General Técnica de la Presidencia del Gobierno en la elaboración de «estudios y trabajos de investigación en materia de personal»5. En el año 1966, el CFPF aprobó su primer reglamento orgánico6, un marco normativo que regula de manera detallada su estructura organizativa, sus fun-ciones y su régimen jurídico. En lo referente a su dimensión funcional, se deli-mitaron y diversificaron sus atribuciones7, sumándose a sus actividades tradi-cionales (vinculadas a la selección y formación de los empleados públicos) otras nuevas, entre las que se destacan las siguientes: la realización de estudios y trabajos de investigación sobre los distintos aspectos de la Administración pública española y extranjera, especialmente en lo relativo a la administración de personal y al régimen jurídico de la función pública8; la edición de publica-ciones especializadas en el ámbito de la ciencia de la administración y la difu-sión de este conocimiento entre los empleados públicos; el mantenimiento de relaciones con aquellas personas e instituciones nacionales e internacionales

2 Artículo 1.º del Decreto de 9 de julio, por el que se dictan normas sobre cursos de adiestra-miento de funcionarios.

3 Entre las normas que regulan estos cambios se destacan las siguientes: el Decreto 1140/1959, de 9 de julio, por el que se dictan normas sobre cursos de adiestramiento de funcionarios, y la Orden de 11 de septiembre de 1963 de la Presidencia del Gobierno, por la que se crea el Instituto de Desarrollo Económico, como Sección del CFPF, con el cometido específico de «preparar, formar y perfeccionar a los distintos niveles de funcionarios en las técnicas, métodos y actividades del desarrollo económico».

4 El artículo 1.º de la Ley 93/1961, de 23 de diciembre, señalaba lo siguiente: «el Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios, creado en la Presidencia del Gobierno para la selección, formación y perfeccionamiento de los funcionarios, […] tendrá el carácter de organismo autónomo, siéndole de aplicación lo dispuesto en el título uno de la Ley 26 de diciembre de 1958, de Régimen Jurídico de las Entidades Estatales Autónomas».

5 Artículo 20.4.º del Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba la Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado.

6 Orden del 21 de julio de 1966 por la que se aprueba el Reglamento orgánico del CFPF.7 Véase artículo 2.º de la Orden del 21 de julio de 1966.8 Aunque el CFPF ya colaboraba en la elaboración de estudios e investigaciones desde 1964,

la novedad significativa de este periodo es que asume en exclusividad esta competencia y que, además, amplía su objeto de estudio a las administraciones públicas de otros países.

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interesadas en los problemas de la Administración pública; y la prestación de asistencia técnica a otros países, especialmente hispanoamericanos, para trans-ferir las experiencias positivas desarrolladas. Por otro lado, la normativa de 1966 también señalaba que el Centro podría «designarse en lo sucesivo»9 Es-cuela Nacional de Administración Pública (ENAP), apelativo que terminó convirtiéndose en oficial10.

La etapa histórica que se inicia con la transición política española llevó consigo una nueva ola de reformas en el modelo organizativo y funcional vigente. En 1977, el ENAP pasó a denominarse INAP11. Además, se ampliaron sus fines, por lo que a su misión tradicional (la selección, la formación y el perfeccionamiento de funcionarios) se sumaron otros cometidos como el man-tenimiento de relaciones de cooperación con instituciones similares en el ex-tranjero (especialmente en los países iberoamericanos) y la investigación en el ámbito de la Administración pública y, en particular, de la función pública12. De este modo, algunas de las actividades existentes desde 1966 se convirtieron en ejes estratégicos de la institución y, en consecuencia, se produjo una rees-tructuración organizativa al crearse la Escuela de la Función Pública Superior, la Escuela de Formación Administrativa y el Centro Español de Cooperación Administrativa13. En este periodo, al Presidente del INAP se le otorgó, por primera vez, la categoría de director general14, cuando anteriormente el puesto se proveía por concurso entre «funcionarios con más de diez años de servicio y experiencia docente en las materias de organización de la Administración pública»15.

En el comienzo del periodo constitucional, el INAP sufrió un cierto debili-tamiento institucional (Alonso, 2000). En este sentido, en el año 1979, se supri-mió la categoría de director general del presidente del INAP y la institución

9 Artículo 1.º del Reglamento orgánico del CFPF.10 Prueba de ello es que el Decreto de 245/1968, de 15 de febrero, sobre reorganización de la

Presidencia del Gobierno, denominaba ENAP al antiguo CFPF.11 Véase disposición adicional cuarta del Real Decreto-Ley 22/1977, de 30 de marzo, de

reforma de la legislación sobre funcionarios de la Administración Civil del Estado y Personal Militar de los Ejércitos de Tierra, Mar y Aire.

12 Artículo 1.º (apartado 2) del Real Decreto 1464/1977, de 17 de junio, por el que se determinan las funciones, organización y medios del Instituto Nacional de Administración Pública.

13 Artículo 3.º del Real Decreto 1464/1977, de 17 de junio, por el que se determinan las funciones, organización y medios del Instituto Nacional de Administración Pública.

14 Artículo 2.º (apartado 1) del Real Decreto 1464/1977, de 17 de junio, por el que se determinan las funciones, organización y medios del Instituto Nacional de Administración Pública.

15 Véase artículo 4.º del Decreto 1140/1959, de 9 de julio, por el que se dictan normas sobre cursos de adiestramiento de funcionarios, y artículo 10 de la Orden del 21 de julio de 1966, por la que se aprueba el Reglamento Orgánico del CFPF.

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pasó a depender de la Dirección General de Función Pública, adscrita a la Presidencia del Gobierno16.

En el año 1983, se originó un nuevo cambio institucional en el INAP que incidió, como iba siendo costumbre, en el rango jerárquico de su presidente y en su misión. Por un lado, el presidente del INAP recuperó la categoría de di-rector general17. Por otro lado, se conservaron los fines anteriores y se añadie-ron otros como la coordinación de los Centros, Institutos o Escuelas de la Ad-ministración Civil que tuviesen a su cargo actividades de selección, formación y perfeccionamiento de funcionarios, y la cooperación con los Centros, Institu-tos o Escuelas de Administración Pública de las Comunidades Autónomas. Estas nuevas líneas de actuación respondían a la instauración del Estado auto-nómico en España y ponían de manifiesto cómo el INAP se configuraba como la máxima autoridad institucional para dirigir y orientar la labor de las organi-zaciones administrativas que se habían constituido para desempeñar sus mis-mos cometidos en las diversas regiones del territorio español.

Unos meses después se inició el proceso de diseño del nuevo marco norma-tivo de la función pública española que dio lugar a la aprobación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. Esta regulación ha sido una de las más relevantes en la historia de la función pública en España y otorgó al INAP «la coordinación, control y, en su caso, la realización de los cursos de selección, formación y perfeccionamiento de los funcionarios de la Administración del Estado, así como las funciones de cola-boración y cooperación con los centros que tengan atribuidas dichas competen-cias en las restantes Administraciones públicas»18.

En el año 1987, se produjo un proceso de reorganización con el objeto de contribuir a la racionalización y reducción del gasto público19 que llevó consigo algunos cambios significativos: la desaparición del Instituto de Estudios de Administración Local20 (IEAL), institución que contaba con 46 años de exis-tencia en el desempeño de sus funciones investigadoras y formativas relaciona-das con los empleados públicos de la Administración local21; y el renacimiento

16 Artículo 5.º del Real Decreto 1015/1979, de 27 de abril, por el que se estructura el Ministerio de la Presidencia.

17 Artículo 4.º del Real Decreto 1268/1983, de 11 de mayo, por el que se establece la estructura y funciones del Instituto Nacional de Administración Pública.

18 Artículo 19.3 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.

19 La disposición adicional trigésimo segunda de la Ley 21/1986, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1987, autorizaba al Gobierno a suprimir organismos autónomos y a refundir o modificar su regulación para contribuir a la racionalización y reducción del gasto público.

20 El Instituto de Estudios de Administración Local fue creado por la Ley de 6 de septiembre de 1940.

21 El Instituto de Estudios de Administración Local puede considerarse el antecedente remoto del INAP, ya que ejercía competencias similares, pero en el ámbito local. En este sentido, el artículo 2.º de la Ley de 6 de septiembre de 1940 por la que se crea el Instituto de Estudios de

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del INAP. Esta reforma se desarrolló de manera gradual y en el mismo año (1987). En un principio, en el mes de febrero, se estableció una Presidencia conjunta22 para el IEAL y el INAP, como resultado de la creación del Ministe-rio para las Administraciones Públicas, departamento al que se vincularon ambas instituciones a partir de entonces. Al poco tiempo se intentó corregir la duplicidad organizativa y mejorar la eficacia mediante la extinción de las insti-tuciones existentes y la creación de un nuevo órgano, que también recibió el nombre de INAP23. Este renacimiento del INAP implicó un aumento de su di-mensión organizativa24, fruto de la ampliación de sus competencias a todo el territorio español (incluido el local), cuando tradicionalmente su actividad se había centrado en el ámbito estatal, así como en la esfera regional desde la instauración de la Administración autonómica. De este modo, el INAP se con-virtió en una de las instituciones especializadas en la selección, formación y perfeccionamiento de los funcionarios públicos en España25. Muestra de ello es que, en estas fechas, se aprobaron «los primeros Planes de Formación del INAP —Plan de Formación de Directivos, Plan de Formación Permanente y Plan de Formación en Administración Local— previstos para los años 1991-1993» (Gil y Cleofé, 2000: 93). Otra de las novedades de este periodo fue la concesión de un mayor nivel jerárquico al presidente del INAP, al otorgarle el rango de sub-secretario26. Esta situación solo duró aproximadamente siete años (hasta 1994), retomando de nuevo la categoría de director general con el motivo de adecuar

Administración Local señalaba que sus fines eran los siguientes: «los de investigación, estudio, información, enseñanza y propaganda de las materias de Administración local, la formación y perfeccionamiento de gestores y empleados y el acopio y sistematización de los elementos materiales precisos para la realización de dichos fines».

22 La Presidencia conjunta fijó el Real Decreto 221/1987, de 20 de febrero, por el que se determinaba la estructura orgánica básica del Ministerio para las Administraciones Públicas.

23 La disposición adicional primera (apartado uno) del Real Decreto 1437/1987, de 25 de noviembre, señalaba lo siguiente: «se suprimen los Organismos autónomos que se refunden en el Instituto Nacional de Administración Pública, quedando extinguida su personalidad jurídica desde la fecha de entrada en vigor del presente Real Decreto».

24 El artículo 4.º del Real Decreto 1437/1987, de 25 de noviembre, establece la estructura orgánica del INAP, destacando en su apartado primero que «dependen de la Presidencia del Instituto las siguientes unidades con nivel orgánico de Subdirección General: Secretaría General, Escuela de la Función Pública Superior, Escuela de Administración Local, Escuela de Formación Administrativa, Centro Permanente de Selección, Centro de Estudios para la Administración Local, Subdirección General de Documentación y Publicaciones, Subdirección General de Cooperación Internacional».

25 Además del INAP, en este periodo ya existían dos instituciones que llevaban a cabo actividades formativas y de selección de los funcionarios españoles. Por un lado, el Centro de Estudios Jurídicos (antigua Escuela Judicial) comenzó su andadura en 1950 (a pesar de que su proceso de gestación se inicia en los años cuarenta) con la misión de seleccionar, formar y perfeccionar a los miembros de la carrera judicial y fiscal, así como al resto del personal al servicio de la Administración de Justicia. Por otro lado, el Instituto de Estudios Fiscales (IEF) llevaba funcionando desde los años sesenta, impartiendo formación a los funcionarios públicos y colaborando en los procesos de selección de estos.

26 Artículo 3.º del Real Decreto 1437/1987, de 25 de noviembre, por el que se refunden el INAP y el IEAL.

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el «órgano de dirección a los de otros Institutos y entes públicos, así como a la política de contención del gasto público y de simplificación de estructuras administrativas»27.

En los periodos sucesivos se llevaron a cabo diversos rediseños organizati-vos y funcionales que terminaron plasmándose en la formulación de su primer Estatuto en el año 200028, actualmente derogado por la entrada en vigor de la nueva normativa al respecto. En particular, en el año 2011, se aprobó el Estatu-to del Instituto Nacional de Administración Pública29 con el objeto de reflejar «de manera armónica y actualizada» la estructura organizativa de la veterana institución, así como de completar «su necesaria racionalización, simplifica-ción y modernización»30. Por tanto, como se pone de manifiesto en el preámbu-lo del Estatuto, el modelo vigente cuenta con «una estructura organizativa más clara y sencilla, al tiempo que operativa y dinámica, con la que el Instituto podrá seguir desempeñando sus funciones y cometidos tradicionales con las más altas cotas de excelencia que exige un servicio público de calidad, en el contexto cambiante que suscitan los constantemente renovados retos de nuestro tiempo». El nuevo diseño organizativo del 2011 incidió también en la dirección del INAP, ya que su máxima autoridad descendió de nivel orgánico, al otorgar-le la categoría de subdirector general.

En el año 2013, el Informe de la Comisión para la Reforma de las Admi-nistraciones públicas (CORA) apuesta por centralizar la formación con el objeto de evitar duplicidades y por compartir los recursos formativos de las diferentes Administraciones públicas, lo que refuerza el papel del INAP como centro de formación de los empleados públicos. En este sentido, se ha convertido en la institución encargada de prestar «formación vía electrónica a todos los Departamentos ministeriales relativa a los módulos comunes», impartidos hasta entonces por las Subsecretarías (CORA, 170). Además, para optimizar los recursos, el INAP ha diseñado un repositorio de cursos on-line para que las diferentes Escuelas e Institutos de Administración Pública com-partan sus recursos formativos y ha construido también una plataforma única de autoformación y cursos en abierto destinados a todas las Comunidades Autónomas y entidades locales interesadas que cumplan una serie de requeri-mientos (CORA, 110).

Este breve análisis sobre el origen y la evolución del INAP ha permitido constatar cómo, hoy en día, es una institución altamente consolidada, ya que lleva más de medio siglo aportando valor a la Administración y la función pública española mediante el desarrollo de una serie de actividades (selección, formación e investigación) que se han ido institucionalizando a lo largo del

27 Real Decreto 2258/1994, de 25 de noviembre, por el que se modifica el Real Decreto 1437/1987, de 25 de noviembre, por el que se refunden el INAP y el IEAL.

28 Real Decreto 1661/2000, de 29 de septiembre.29 Real Decreto 464/2011, de 1 de abril.30 Preámbulo del Real Decreto 464/2011, de 1 de abril.

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tiempo y que, por ello, conforman su identidad y constituyen actualmente su razón de ser. En particular, su proceso de consolidación y desarrollo denota una clara inercia institucional con respecto al modelo primigenio, princi-palmente en lo relacionado con su dimensión funcional. En este sentido, los cambios han sido progresivos y forman parte de un proceso de adaptación a cada periodo histórico; es decir, se han destinado a mejorar el modelo inicial, así como a reforzar las líneas tradicionales de actuación, ampliarlas y diversi-ficarlas para atender nuevas demandas y necesidades del entorno social, eco-nómico y político-administrativo. Las reformas más significativas se han fo-calizado en la unidad de mando del INAP, ya que su órgano directivo ha ido perdiendo peso jerárquico, lo que no ha repercutido en el buen desempeño de sus actividades y, sin duda, ha exigido un despliegue de otras capacidades a los directores o presidentes de la institución. Por último, es importante desta-car que, desde su existencia, el INAP ha sido un centro promotor de investiga-ciones y, en consecuencia, de generación y transmisión de pensamiento inno-vador (principalmente a través de la edición de publicaciones especializadas sobre la Administración pública31). De este modo, la institución ha ayudado a nutrir teóricamente y a orientar el debate sobre la modernización administra-tiva en España, adquiriendo un papel clave en los momentos de transforma-ción de la Administración y la función pública española. Por ello, no es de extrañar que esta tendencia histórica se haya convertido actualmente en su prioridad institucional.

3. LA MISIÓN ACTUAL DEL INAP: UNA INSTITUCIÓN CREADORA DE CONOCIMIENTO TRANSFORMADOR EN EL SECTOR PÚBLICO

Hoy en día, la misión institucional del INAP es «crear conocimiento trans-formador en el sector público en beneficio de la sociedad, con el fin de propiciar la cohesión social y una democracia de alta calidad»32. Para el buen cumpli-miento de esta finalidad, la institución continúa desempeñando sus cometidos tradicionales: la selección de los funcionarios de los cuerpos generales de la Administración General del Estado; la formación de los empleados públicos, especialmente de los directivos; y la investigación sobre los principales fenó-menos que afectan a la Administración pública con el fin de reflexionar y proponer líneas de actuación que contribuyan a su transformación, así como a

31 En este sentido, «baste recordar el papel desempeñado por la revista Documentación Administrativa a finales de los años cincuenta del pasado siglo en la importación y adaptación del pensamiento gerencial y de las principales reformas que se estaban desarrollando en los países de nuestro entorno, así como su labor de divulgación de buenas prácticas que se realizaban en nuestras Administraciones públicas. En el mismo sentido, no se puede comprender bien nuestra rica realidad territorial y su evolución sin leer la Revista de la Vida Local, de 1942, y su sucesora la Revista de Estudios Autonómicos y Locales» (Arenilla, 2014b: 69).

32 Plan Estratégico General del INAP (2012-2015), p. 5.

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reforzar su legitimidad. De este modo, a través de estas actividades, el INAP da contenido a su misión institucional y aporta un importante valor social y polí-tico, ya que selecciona a los empleados públicos que, mediante su actuación, garantizarán los derechos y las libertades de los ciudadanos; forma a los direc-tivos en la innovación y el cambio, transmitiéndoles nuevas formas de pensar, hacer y actuar; estudia a las organizaciones públicas para mejorarlas; y dota de calidad a la Administración y función pública, fortaleciendo, así, no solo su legitimidad institucional, sino también la legitimidad del sistema político de-mocrático-representativo del que forma parte.

En los últimos años, el diseño y la implantación del primer Plan Estratégico General del INAP (2012-2015), en el que se recoge su misión institucional ac-tual, ha servido para formular una serie de objetivos, líneas de actuación y proyectos que han orientado el camino en el desarrollo y la consecución de los fines de la institución.

Entre los objetivos generales del Plan Estratégico es importante hacer refe-rencia, debido a su estrecha relación con el contenido de este capítulo, a uno de ellos: «la generación de conocimiento y reflexión de alta calidad para la toma de decisiones y el diseño de las políticas públicas»33. La generación de un co-nocimiento de calidad que retroalimente y mejore las decisiones y acciones públicas requiere necesariamente de investigación, así como de su difusión o transmisión entre los diferentes actores que intervienen en los procesos delibe-rativos que inciden en la formulación de respuestas para solventar los asuntos públicos. Por ello, el INAP ha impulsado una serie de medidas destinadas a captar y lograr este conocimiento transformador de la Administración y la función pública española, entre las que se destacan las siguientes: a) la creación de un Centro de Estudios para promocionar la investigación y fomentar la co-laboración con otras escuelas, universidades y expertos en la Administración pública; b) la puesta en marcha de una convocatoria permanente34 para la con-tratación de aquellos proyectos de investigación que se inscribiesen en sus lí-neas prioritarias (innovación social, innovación administrativa, innovación formativa, estudios territoriales, responsabilidad social corporativa, y ordena-ción y gestión de personas); c) el diseño de un Banco de conocimientos para centralizar y sistematizar los resultados de los estudios realizados por el INAP y para facilitar su accesibilidad al público interesado; d) la instauración de un observatorio de buenas prácticas en las Administraciones públicas para identi-ficar y difundir aquellas experiencias innovadoras que pueden servir de refe-rente a las organizaciones públicas en sus procesos de mejora y modernización;

33 Además de los objetivos generales citados, el Plan Estratégico General del INAP (2012-2015) contempla también los siguientes: fortalecer el papel institucional del INAP, vincular la formación y la selección a las necesidades reales de la Administración pública a las competencias profesionales de los empleados públicos y a la carrera administrativa, convertir al INAP en el centro de excelencia en la formación de directivos públicos y alinear la gestión del INAP con los retos estratégicos.

34 La convocatoria permanente se puso en marcha a partir del mes de mayo de 2013.

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e) y la constitución de cinco grupos de investigación (véase Tabla 8.1) que se encuentran integrados por profesionales, expertos y académicos pertenecientes a diferentes disciplinas y áreas científicas (Derecho Administrativo, Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Economía, Ciencia Política, Sociología y Ciencia de la Administración, entre otras).

Tabla 8.1. Grupos de Investigación del INAP (2012-2015).

Nombre del grupo Fecha de constitución Objetivo principal

Grupo de Investigación sobre «Administración pública año 2032»

19 de junio de 2012

Realizar una reflexión teórica de alto nivel sobre el nuevo paradigma que debe presidir el pensamiento sobre el Estado y la Administración pública del futuro, con especial atención a los fenómenos de riesgo sistémico que afectan a las organizaciones públicas, los nuevos modelos relacionales con la sociedad y la búsqueda de grandes consensos sociales.

Grupo de Investigación sobre «Nuevos modelos de carrera administrativa»

19 de junio de 2012

Analizar y elaborar propuestas sobre el modelo de carrera administrativa, en el marco de la reflexión general sobre el futuro de la Administración pública, con atención prioritaria a los principios comúnmente aceptados de profesionalización, evaluación y formación por competencias, especialmente para el caso de los directivos públicos.

Grupo de Investigación sobre «Central de compras del Estado para productos farmacéuticos»

26 de julio de 2012

Analizar y elaborar propuestas que contribuyan a definir un sistema central de compras de productos farmacéuticos (siguiendo el modelo inglés) a nivel estatal al que puedan adherirse voluntariamente las Comunidades Autónomas, y que permitan establecer un sistema que garantice el pago automático a las farmacéuticas asociado a las PIE de las Comunidades Autónomas, así como un periodo de pago en el marco de la ley de morosidad.

Grupo de Investigación sobre «Innovación de recursos humanos en la Administración General del Estado»

21 de enero de 2014

Desarrollar soluciones y alternativas novedosas que contribuyan a la ordenación y mejora de la gestión de los recursos humanos en el ámbito administrativo estatal.

Grupo de Investigación sobre «Eficiencia para la gestión cooperativa del territorio»

26 de febrero de 2015

Establecer una metodología que permita crear un sistema institucional municipal eficiente en la prestación de servicios en el territorio.

Fuente: Elaboración propia.

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Los grupos de investigación del INAP se han configurado como las princi-pales unidades operativas en la realización de un análisis crítico, una evalua-ción rigurosa y una reflexión fundamentada sobre el presente y el futuro de las Administraciones públicas y del modelo de función pública en España. Como se puede observar en la Tabla 8.1, dos grupos permanentes han focalizado ex-clusivamente su objeto de investigación en la función pública: el grupo sobre «Nuevos modelos de carrera administrativa» y el grupo sobre «Innovación de recursos humanos en la Administración General del Estado». Además, el gru-po sobre «La Administración pública año 2032» también ha abordado este tema, al proponer 32 «teclas para transformar la Administración pública espa-ñola» que se asocian a diferentes ámbitos de intervención, entre los que se en-cuentra «el modelo de función pública»35 (Arenilla et al., 2014). Los resultados de las dinámicas grupales han permitido extraer una información relevante y una serie de propuestas innovadoras sobre cuáles deben ser las palancas de cambio en el modelo actual de la función pública española.

4. LA VISIÓN DEL INAP SOBRE LA FUNCIÓN PÚBLICA DEL FUTURO. EJES TRANSFORMADORES Y PROPUESTAS INNOVADORAS DE ACTUACIÓN PARA REFORMAR EL MODELO ESPAÑOL DE FUNCIÓN PÚBLICA

El INAP tiene una visión sistémica y global sobre la función pública del futuro que ha sido construida mediante la combinación de dos ópticas comple-mentarias. Por un lado, los debates y las investigaciones de expertos y acadé-micos que ha ido impulsando a lo largo del tiempo (visión externa). Por otro lado, su colaboración en diferentes grupos de trabajo interadministrativos, principalmente en aquellos compuestos por representantes de centros directi-vos de la Administración pública con competencias horizontales en materia de empleo público (visión interna). De este modo, el INAP ha generado, mediante el desempeño de su doble rol (agente promotor de estudios y actor participante en foros administrativos), un acervo documental de gran valor y un conoci-miento innovador para aprender y avanzar en el diseño de la función pública del futuro; es decir, para visualizar hacia dónde debe ir el modelo de función pública en España y para determinar cuáles deben ser sus principales ejes transformadores y palancas de cambio en este proceso de reformulación y re-novación.

35 Aparte del «modelo de función pública» se distinguen como ámbitos de intervención los siguientes: «la desafección política», «la provisión de bienes y servicios», «la transparencia, accesibilidad y rendición de cuentas», «el procedimiento administrativo», «el modelo organizativo», «la evaluación de políticas públicas», «las nuevas formas de gestión basadas en las tecnologías de la información y comunicación», «la participación ciudadana» y «la organización territorial» (Arenilla et al., 2014).

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El INAP considera que la función pública del futuro debe ser una función pública profesional, integrada por personas capacitadas y con talento para lo público, representativa socialmente y con legitimidad (prestigio). El desarro-llo de esta visión implica necesariamente una reforma del modelo español actual. Para ello, el pensamiento innovador generado por la institución permi-te identificar varios ejes transformadores sobre los que hay que incidir para mejorar la función pública: la planificación y estructuración del empleo públi-co, el acceso a la función pública, la carrera administrativa, la dirección públi-ca y la evaluación del desempeño. A continuación, se profundiza en los dife-rentes ejes, destacando las propuestas innovadoras de actuación vinculadas a cada uno de ellos36.

4.1. La planificación y estructuración del empleo público

La planificación y ordenación del empleo público es un proceso que contri-buye a obtener una estructura de personal adecuada para responder a las nece-sidades organizativas y cumplir con los objetivos y fines de las Administracio-nes públicas.

En España, el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) apuesta por la planificación de los recursos humanos con el objetivo de «contribuir a la con-secución de la eficacia en la prestación de los servicios y de la eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profe-sional y movilidad»37, señalando algunas herramientas para ello: la oferta de empleo público (OEP)38 y los registros de personal39. Además, regula la estruc-turación del empleo público40, identificando las relaciones de puestos de traba-jo41 (RPT) como el instrumento clave en este proceso y dando la posibilidad de agrupar los puestos de trabajo en áreas funcionales.

A pesar de la existencia de este marco normativo favorable a la planifica-ción y estructuración del empleo público, los estudios del INAP sobre la fun-ción pública en la Administración General del Estado han permitido conocer cuál es el estado actual de la cuestión, así como detectar una serie de problemas crónicos que deberían subsanarse. Entre otros, destacan los siguientes: la defi-citaria planificación del empleo público que se traduce en una generalizada ausencia de políticas efectivas y sostenidas en materia de personal y la frecuen-

36 En cada uno de los ejes transformadores, solo se hará referencia a las propuestas innovadoras más relevantes, ya que la riqueza de conocimiento generado por los estudios e investigaciones del INAP supera con creces el contenido de este capítulo.

37 Artículo 69.1 del EBEP.38 Artículo 70 del EBEP.39 Artículo 71 del EBEP.40 Véase Capítulo II (Estructuración del empleo público) del EBEP.41 Artículo 74 del EBEP.

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te falta de un claro direccionamiento capaz de reconocer los procesos de re-producción institucional y actuar sobre ellos; la poca operatividad que supone una fragmentación de la función pública en Cuerpos, porque esclerotiza la gestión de personal al someterla a tantos regímenes y procedimientos como Cuerpos existentes; el elevado número de Cuerpos y Escalas que, en algunos casos, desempeñan las mismas funciones; el sobredimensionamiento de plan-tillas en determinados servicios y la carencia de efectivos en otros considera-dos esenciales; el Registro Central de Personal contiene datos poco actualiza-dos y no ofrece información del sector público empresarial estatal, autonómico y local; la OEP funciona, en la práctica, como un instrumento de gestión, pero no como un elemento de planificación estratégica, ya que no se concibe como un proceso que debe constar de diferentes etapas (estudio, pre-visión, ejecución y control) para lograr una adecuada y eficiente gestión de los recursos humanos; y el desarrollo desigual de las RPT, convirtiéndolas, en algunos casos, en meros trámites de cada uno de los departamentos sin cone-xión con el resto de la organización.

Teniendo en cuenta lo señalado, la planificación y estructuración del em-pleo público se destaca como uno de los ejes transformadores del modelo actual de función pública. En concreto, el conocimiento generado por el INAP ha ayudado a clarificar algunas medidas de mejora con el objetivo de avanzar hacia un modelo de planificación estratégica y de ordenación del empleo públi-co que combine áreas funcionales y gestión por competencias.

La primera línea de actuación es instaurar una verdadera planificación es-tratégica del empleo público. Para ello, se deberá vincular la planificación del empleo público con las funciones de planificación estratégica y de organiza-ción y, además, se tendrán que revisar los instrumentos actuales: las RPT, el Registro de Personal y los Planes para la ordenación de los recursos humanos, entre otros. En concreto, se recomienda elaborar Planes de ordenación de re-cursos humanos que, más allá del contenido mínimo establecido en el marco normativo42, contengan también la información siguiente: el ámbito de aplica-ción y su vigencia temporal; una memoria justificativa con el diagnóstico ini-cial, los objetivos y los requerimientos para adecuar la plantilla existente para conseguirlos; la definición de las medidas necesarias para el cumplimiento del plan, incluyendo las actuaciones operativas para desarrollarlas y los plazos de ejecución estimados; y un informe económico en el que se cuantifique el plan y su impacto previsto. Además, como complementos a los Planes de ordena-ción, se propone la formulación de Planes de optimización de la gestión de personal como instrumento de carácter específico para dar respuesta, cuando sea indispensable, a medidas urgentes de racionalización y optimización del empleo. Estos Planes de optimización se orientarán a enfatizar la conexión entre organización (cargas de trabajo, funciones extraordinarias) y empleo pú-blico (dotaciones y perfiles requeridos). El contenido de los Planes de optimi-

42 Véase artículo 69.2 del EBEP.

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zación reflejará información adicional a los Planes de ordenación como la si-guiente: el análisis de las cargas administrativas de los diferentes puestos para determinar su viabilidad en las estructuras actuales; las medidas para la reasig-nación de efectivos a través de programas obligatorios de formación, asociados a la acreditación de las competencias requeridas para el desempeño de nuevos puestos de trabajo o a la posibilidad de acceder a otros de distintas áreas fun-cionales; y las medidas orientadas a reordenar el tiempo de trabajo o su ubica-ción, con las eventuales consecuencias asociadas a la retribución, con carácter excepcional.

Una segunda propuesta innovadora es reestructurar el empleo público en torno a un modelo combinado de áreas funcionales y gestión por competen-cias43. Las áreas funcionales44 son un instrumento de organización y agrupa-ción de aquellos puestos que exigen conocimientos y destrezas comunes, lo que está condicionado por el tiempo de permanencia en el mismo puesto y su complejidad (López Basterra, 2012). De este modo, la ordenación del empleo público en áreas funcionales racionaliza, valora y simplifica los puestos de trabajo, ya que permite conocer cómo el personal desarrolla su puesto de traba-jo —destrezas— para vincularlo a las necesidades de la organización. El otro referente para innovar la organización del empleo público es la gestión por competencias45, una técnica que se lleva implantando desde hace décadas en los países anglosajones (Reino Unido, Canadá, EE. UU.) y más recientemente en la Europa continental46 con el objetivo de obtener una visión integral de los recursos humanos y alcanzar mejores resultados al vincular las características personales de los empleados públicos a las particularidades del puesto. En este caso, su incorporación al modelo de ordenación del personal permite reforzar el análisis funcional del puesto al focalizar la atención en cómo deberían ser los perfiles profesionales de los empleados que los ocupan para orientarse a un rendimiento superior. Por tanto, la gestión por competencias contribuye a com-plementar la perspectiva de las áreas funcionales con las características de los empleados públicos que las integran, al centrarse en la forma en que se desa-rrolla el puesto de trabajo y no en el puesto en sí mismo. Para poner en marcha el modelo combinado se requiere una herramienta previa: el análisis, definición y valoración de los puestos de trabajo. Esta herramienta no es nueva en el en-torno administrativo, pero deberá readaptarse al nuevo objetivo, identificar áreas funcionales y competencias. En concreto, para un desarrollo efectivo del modelo, se propone la realización de un análisis de puestos que permita crear

43 El Grupo de Investigación del INAP sobre «Nuevos modelos de carrera administrativa» realiza esta propuesta innovadora en su informe del 29 de abril del 2013.

44 La Sentencia del Tribunal Supremo del 5 de junio de 2009 define las áreas funcionales como un instrumento organizativo de los puestos de trabajo.

45 Santiago Pereda y Francisca Berrocal (2009) definen competencia como «un conjunto de comportamientos observables que están causalmente relacionados con un desempeño bueno o excelente de un trabajo concreto y en una organización concreta».

46 En Bélgica, Países Bajos, Suecia y Finlandia se ha implantado recientemente y en Alemania y Francia, de forma experimental (OCDE, 2011a: 122-130).

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puestos tipo (frente a puestos personalizados) y profundizar en las funciones y en las competencias necesarias para su adecuado desempeño. A partir de este exhaustivo análisis, se podrán identificar y establecer áreas funcionales, ade-más de diagnosticar las competencias y los perfiles de los profesionales que integran la organización. Las investigaciones del INAP ponen de manifiesto la enorme complejidad que supone la instauración del modelo combinado de áreas funcionales y gestión por competencias, cuyo proceso de implantación requiere de un gran esfuerzo organizativo. Por ello, recomienda la identifica-ción de experiencias exitosas o buenas prácticas47 para obtener el aprendizaje necesario y el establecimiento de estrategias de implantación graduales (por fases y sectores). A pesar de las dificultades de la propuesta, el modelo de áreas funcionales y gestión por competencias aporta un importante valor a la función pública, ya que genera impactos positivos en los diversos elementos o subsiste-mas del empleo público (carrera, selección, formación, retribución o movilidad, entre otros) y refuerza, además, la vinculación entre las expectativas de los empleados y las de la organización.

Una tercera recomendación es crear órganos específicos de planificación y estructuración del empleo público en las grandes unidades de la Administra-ción General del Estado. En particular, se estima conveniente constituir un órgano de planificación y estructuración del empleo público en cada departa-mento ministerial que asumirá las competencias de provisión de efectivos y previsión de necesidades (y mejoras), impulsará el Plan para la ordenación de los recursos humanos y el Plan de optimización de la gestión de personal, en su caso, y mantendrá una relación permanente con el Registro Central de Personal y eventualmente con el resto de los Registros Públicos para facilitar la coordi-nación de actividades, así como la gestión integrada de recursos humanos. Este órgano será el encargado de llevar a cabo el análisis de los puestos de trabajo de acuerdo con el modelo de ordenación adoptado por la organización. Ade-más, para concretar la ordenación, el órgano de planificación y estructuración del empleo público gestionará la relación de puestos de trabajo (RPT) como instrumento para la creación, supresión o modificación de puestos de trabajo, así como para reflejar las modificaciones de la estructura orgánica.

4.2. El acceso a la función pública

«El acceso a la función pública es la selección de personas que van a ejercer, en nombre de los ciudadanos, un poder de naturaleza política sobre la sociedad.

47 En el contexto español, la Junta de Andalucía, la Generalitat de Catalunya y la Comunidad Autónoma del País Vasco se destacan como referentes en el modelo de áreas funcionales. En relación con la gestión por competencias, el Gobierno de Aragón, la Diputación de Barcelona o el Ayuntamiento de Manlleu se distinguen por ser experiencias exitosas, tanto en las fases iniciales de definición de competencias y comportamientos observables como en su puesta en funcionamiento.

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Este poder va perdiendo intensidad conforme se descienda por los peldaños jerárquicos de las organizaciones públicas y puede variar según las funciones y actividades administrativas» (Arenilla, 2014). Por tanto, los empleados públi-cos ejercen una importante labor política y social, pues mediante el ejercicio de sus funciones contribuyen a garantizar derechos y libertades a los ciudadanos y mantener, así, la cohesión social. De ahí que las Administraciones públicas deban contar con un sistema de selección que les permita atraer y escoger a aquellos candidatos que tengan un mayor talento para lo público.

En España, el marco constitucional señala que los procesos de selección para el acceso a la función pública deben regirse por los principios de igualdad, mérito y capacidad, a los que hay que añadir el de publicidad (transparencia del procedimiento). De este modo, cualquier ciudadano que reúna una serie de re-quisitos normativos básicos se puede presentar a un proceso competitivo de selección (oposición, concurso-oposición o concurso) para acceder a la función pública. Sin embargo, el sistema utilizado para valorar el mérito y la capacidad ¿es el adecuado para captar al mejor candidato para desempeñar el puesto de trabajo?, el sistema ¿garantiza realmente la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública?

Las investigaciones del INAP han intentado dar respuesta a los interrogantes anteriores y sus resultados manifiestan la existencia de varios problemas inte-rrelacionados en el acceso a la función pública en la Administración General del Estado48. Por un lado, la existencia de un sistema tradicional de selección en el que se concede excesivo protagonismo a las pruebas basadas en el conocimien-to, alejándose así de los parámetros modernizadores internacionales, ya que la mayoría de los países europeos han implantado procesos selectivos que evalúan las habilidades y capacidades de los candidatos según las necesidades de los puestos o de la organización de destino49. Además, a esto se suma que el mode-lo organizativo para seleccionar a los candidatos ha resultado ineficiente en su funcionamiento (lento, muy costoso y poco profesional). Por otro lado, se ha identificado también una problemática histórica que puede poner en tela de jui-cio el principio constitucional de igualdad, la baja representatividad social en la función pública española, inercia que se viene constatando desde 1967. En con-creto, se ha detectado «una sobrerrepresentación de algunas Comunidades Au-tónomas en la procedencia geográfica de los candidatos» o «la tendencia general

48 En concreto, la investigación del INAP sobre «Análisis del ciclo de la selección de personal en la Administración General del Estado» de diciembre de 2013 aporta datos relevantes sobre este tema, ya que analiza seis cuerpos de personal funcionario seleccionados por el INAP en los años 2007 y 2011.

49 En este sentido, la investigación del INAP sobre «Modelos comparados de selección de empleados públicos» de enero de 2013 señala que «con carácter general, en los países de nuestro entorno, los sistemas de selección se fundamentan en competencias profesionales, no de forma autónoma sino en el marco de sus modelos de función pública. Incluso los procesos de revisión de los modelos francés o italiano, más ligados tradicionalmente al sistema español basado en conocimientos, tienden a un sistema de selección basado en competencias».

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a primar el acceso de grupos de población de una determinada extracción so-cial» (Ruano et al., 2014). Prueba de ello es que, según los datos de la investiga-ción del INAP sobre «Análisis del ciclo de la selección de personal en la Admi-nistración General del Estado» de diciembre de 2013, la mayor parte de los funcionarios de los cuerpos de gestión y superiores pertenecen a Madrid, Gali-cia, Andalucía y Castilla y León y, además, un elevado porcentaje de padres o madres del personal vinculado a estos cuerpos son también funcionarios. En el caso del Cuerpo Superior de Administradores Civiles esta tendencia se intensi-fica, ya que la gran mayoría de sus padres o madres son o han sido directivos o mandos intermedios en el sector público. Esta situación suele ser consecuencia de la existencia de un sistema de selección fundamentado en pruebas de conoci-miento sobre la base de un título educativo determinado que transfiere, por tanto, «el coste principal de la selección al candidato-opositor y a su familia tanto en términos económicos como de tiempo50 y de oportunidad» (Arenilla, 2014). Además de los condicionantes señalados, otros factores que pueden inci-dir en la baja representatividad social en la función pública son: «los medios utilizados para la difusión de la oferta de empleo público, que pueden estar limi-tando su conocimiento por el conjunto de la población, y la propia información o contenido de la oferta, que puede carecer de los estímulos necesarios para propiciar una participación más diversa de candidatos en los procesos selecti-vos» (Ruano et al., 2014). Por tanto, el sistema actual genera situaciones inequi-tativas en el acceso a la función pública, derivadas tanto del alto coste que supo-ne el proceso de preparación de la oposición como de la deficiente gestión de la información relacionada con la oferta de empleo público.

Teniendo en cuenta este diagnóstico, el INAP entiende que el acceso al empleo público es uno de los ejes transformadores del modelo español de fun-ción pública y, por ello, ha planteado una serie de medidas innovadoras con el objetivo de solventar estos desajustes y avanzar hacia el desarrollo de un siste-ma de selección orientando a las competencias profesionales y que garantice una mayor representatividad social en la función pública.

La principal propuesta es instaurar un sistema de selección basado en apti-tudes o competencias profesionales que permita conseguir el perfil idóneo para el puesto de trabajo, respetando los principios constitucionales de igual-dad, mérito y capacidad. Para ello, se debe reformular el modelo de evaluación de los candidatos, combinando las pruebas tradicionales de valoración de cono-cimientos teóricos con el desarrollo de ejercicios de verificación de competen-cias y habilidades51. Además, otras líneas de actuación a considerar pueden ser

50 La investigación del INAP sobre «Análisis del ciclo de la selección de personal en la Administración General del Estado» de diciembre de 2013 señala que el 50% de los encuestados ha invertido entre 12 y 36 meses en preparar oposiciones y, además, algunos de los entrevistados indican que han tenido que contratar a preparadores privados (personas físicas o academias) para ello.

51 En este sentido, en la conferencia del INAP sobre «Las cuestiones clave en la regulación y la política de recursos humanos» (11 de junio de 2013), D. Mariano Baena del Alcázar señala lo

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las siguientes (Ruano et al., 2014): la búsqueda de una mayor correlación entre las pruebas selectivas, el contenido de los puestos de trabajo y las funciones generales adscritas a los cuerpos de entrada; la valoración de la experiencia de los candidatos de acuerdo con el contenido de los puestos de trabajo; y el fo-mento de la participación de los responsables de las unidades administrativas de los puestos de primer destino en el diseño de las pruebas selectivas, espe-cialmente en las de carácter práctico.

Por otra parte, se recomienda un rediseño del modelo organizativo para mejorar el funcionamiento del sistema de selección. En concreto, se estima conveniente la creación de un comité de selección permanente, pero con reno-vación periódica, en cada departamento con el objeto de centralizar la organi-zación de los procesos selectivos para los cuerpos adscritos a este. Respecto al personal de los órganos de selección, se interpreta que debe estar formado en técnicas de reclutamiento con el objeto de lograr una mayor profesionalización y especialización del órgano. Además, se debería aprobar un marco regulador de los órganos de selección que defina, entre otras cuestiones, sus competen-cias, su protocolo de actuación y el tipo de personal colaborador o de apoyo que puede contratar.

Por último, se destacan dos tipos de sugerencias innovadoras (económicas e informativas) destinadas a romper con la endogamia de la élite funcionarial, garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo público y mejo-rar la representatividad social en la función pública. La propuesta económica consiste en implantar un sistema de ayudas y becas para subvencionar el acce-so al empleo público de aquellos ciudadanos que cuentan con menos recursos, pero que deseen formar parte de la función pública. Respecto a las medidas informativas para reforzar las actividades de difusión y asegurar una mayor transparencia en la oferta de empleo público (especialmente en los ámbitos geográficos con una menor presencia de candidatos), se destacan las siguientes (Ruano et al., 2014): utilizar los servicios de información electrónica del BOE para generar una alerta específica vinculada al enlace de «nombramientos, oposiciones y concursos»; impulsar la colaboración de las instituciones públi-cas y privadas (sobre todo Institutos de Educación Secundaria y Universidades) en las actividades de difusión de la oferta de empleo público; intensificar el uso de las redes sociales y de los portales de empleo de Internet como canales de información; gestionar la comunicación imagen52, realizando campañas publi-citarias en prensa, radio y televisión para sensibilizar a los ciudadanos sobre la

siguiente: «La selección primando las aptitudes, que es mi propuesta, creo que debería hacerse, tras un examen escrito que demuestre los conocimientos generales necesarios, sometiendo a los aspirantes a una batería de test psicológicos y de preguntas; a una entrevista en profundidad; y a una prueba libre sobre el ingenio y la capacidad de improvisación».

52 La comunicación imagen es un tipo de comunicación externa (Administración-ciudadanos) que tiene como objetivo «hacer participar a los ciudadanos de estados de ánimo, o hacerles compartir valoraciones propias del ente público emisor del mensaje, que desea trasladarles una imagen positiva de su propia existencia y funcionamiento» (SALERNO, 2000:185).

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importancia de la Administración pública y para despertar su interés en acce-der al empleo público; y mejorar el contenido informativo de la oferta de em-pleo público, incluyendo algunos datos relevantes, entre otros, los puestos a cubrir y sus características, las remuneraciones, los destinos, las fechas de los exámenes y los criterios de evaluación de las pruebas.

4.3. La carrera administrativa

La carrera administrativa se define normativamente como un «conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad»53. De este modo, el EBEP, a diferencia de las regulaciones anteriores, aporta por primera vez un concepto de carrera, interpretándola como un derecho individual y legítimo de los empleados públicos, que deberá ser articulado por la propia Administración pública. Además, el marco regulador hace referencia a los itinerarios profesio-nales y a las diferentes modalidades de carrera, incorporando una nueva fór-mula (la carrera horizontal), aunque deja sin especificar estos aspectos, poster-gando, así, su concreción a las normas de desarrollo (las diferentes leyes de función pública).

El INAP considera la carrera administrativa como uno de los ejes estratégi-cos para instaurar una función pública profesional en España, por lo que ha impulsado diversos estudios con el objeto de obtener un conocimiento innova-dor que le permita dotar de contenido aquellos elementos pendientes o que quedaban poco resueltos en el EBEP, así como reformular algunos de los as-pectos del modelo vigente (como el alcance y la consolidación de la carrera). Prueba de ello es que, en el año 2012, constituyó un grupo de investigación54 permanente para analizar, debatir y reflexionar sobre los modelos de carrera de las Administraciones públicas, tanto de ámbito nacional como internacional, y presentar propuestas para el caso español. En las conclusiones de este grupo se identifica cuál debería ser el futuro modelo español de carrera administrativa, describiéndolo como un «modelo de carrera profesional, articulado vertical y horizontalmente, basado en la gestión por competencias y áreas funcionales, que tiene como piedras angulares la profesionalización de los directivos públi-cos y la evaluación del rendimiento individual de acuerdo con los objetivos y necesidades de la organización». Esta visión pone de manifiesto la relación de interdependencia que debe darse entre la carrera administrativa y algunos de los ejes transformadores que se abordan en este capítulo (evaluación del de-sempeño, dirección pública profesional y modelo de ordenación del empleo basado en áreas funcionales y gestión por competencias) para poder avanzar hacia un modelo de carrera profesional, articulada vertical y horizontalmente.

53 Artículo 16.2 del EBEP.54 Grupo de Investigación del INAP sobre «Nuevos modelos de carrera administrativa».

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A continuación, se exponen algunas de las propuestas innovadoras del INAP para desarrollar este modelo.

En primer lugar, en relación con la carrera vertical o con el ascenso del empleado público a un puesto de nivel superior o jefatura, se estima necesario establecer itinerarios de carrera para los diferentes colectivos de acuerdo con las necesidades de la organización. En concreto, la Administración pública deberá fijar las trayectorias potenciales de promoción en función de los puestos de trabajo dentro de cada área funcional. Además, los itinerarios profesionales deberán publicarse para que el empleado público pueda conocer, desde un pri-mer momento, cuáles son las vías de su progresión potencial en su carrera vertical.

Una segunda propuesta es modificar las reglas del juego que configuran actualmente los mecanismos de acceso a los puestos de progresión vertical. Para ello, se plantean las siguientes líneas de actuación: la modificación de los requisitos establecidos en los concursos, tanto general como específico, redu-ciendo el peso de determinados factores como la antigüedad y potenciando aquellos vinculados a la evaluación del desempeño; la inclusión de los resulta-dos de las evaluaciones como una exigencia para la progresión vertical, valo-rándose positivamente aquellas que estén por encima de la media; el ajuste de la carrera vertical a las necesidades organizativas, eliminando la creación de puestos artificiales y ajustando los existentes a partir de lo requerido para el desarrollo de la actuación pública; y la limitación del mecanismo de provisión de la libre designación, utilizándolo solo en los casos estrictamente necesarios y manteniéndolo conforme a los principios de convocatoria pública y la valora-ción de los requisitos exigidos para el desempeño del puesto.

Una tercera recomendación es impulsar y organizar la carrera horizontal55. Para ello, se debe partir de su interpretación como un complemento a la carrera vertical; es decir, como un elemento aplicable cuando el empleado no tenga la posibilidad de acceder a la carrera vertical, bien por necesidades de la organi-zación, bien porque ya haya progresado hasta el puesto más alto de la jerarquía. Además, la Administración pública tendrá que establecer unos itinerarios de progresión horizontal basados en grados o categorías circunscritas a determi-nados puestos de trabajo (y enmarcadas en áreas funcionales). La estructura de grados o categorías deberá ser de carácter variable; es decir, según la profundi-dad o especialización de los contenidos de los puestos y áreas funcionales a las que se atribuya la posibilidad de desarrollar la carrera horizontal. Asimismo, se requerirá la combinación del modelo de análisis de puestos y áreas funcionales

55 Según el Grupo de Investigación del INAP sobre «Nuevos modelos de carrera administrativa», se entiende por carrera horizontal la progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, a partir de la superación de determinados requisitos y sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo.

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y del modelo de gestión por competencias para la definición de los grados o categorías, a modo de tramos de progresión. Junto a lo señalado, habrá que establecer los requisitos exigibles para la progresión en la carrera horizontal, complementando aquellos que aparecen en el marco normativo vigente56 con algunos otros como los siguientes: un número determinado de evaluaciones superiores al promedio de la organización en la que se opera y un periodo de permanencia mínima en el tramo.

En cuarto lugar, como medida aplicable a la carrera vertical y horizontal, se sugiere fijar el tiempo de permanencia en los diferentes tramos o escalas que actúan de niveles dentro de la carrera profesional o los periodos de tiempo previos para poder acceder a otras agrupaciones superiores de funcionarios, en el caso de que se contemplen. De esta manera, se evitarán las carreras fulgu-rantes (en lapsos cortos de tiempo) y se establecerá un sistema de carrera pro-gresivo con ritmos tasados para que el empleado pueda asimilar de forma paulatina las competencias y las destrezas necesarias para la progresión. En la formulación de los tiempos de permanencia se deberán tener en cuenta múlti-ples variables: el conjunto de la organización empleadora, los ámbitos adminis-trativos concretos sobre los que han de operar las funciones, las edades de ac-ceso y de jubilación, las posibilidades reales de progresión dentro de la escala y fuera de ella una vez que se alcancen los techos más altos.

Una quinta medida de mejora es articular el derecho de los empleados pú-blicos a la formación para la carrera. El EBEP reconoce el derecho a la forma-ción continua y a la actualización permanente de conocimientos y capacidades profesionales, pero sin concretar su contenido. El INAP considera que la for-mación y el perfeccionamiento permanente es uno de los elementos clave en la articulación del modelo de carrera profesional, principalmente por dos motivos: porque sirve para pautar y modular los itinerarios formativos y profesionales, y porque puede llegar a operar como mecanismo de promoción. Por tanto, iden-tifica varias líneas de actuación para que la Administración pública pueda de-sarrollar una formación para la carrera. Por un lado, el trazar unos itinerarios de formación vinculados a los itinerarios profesionales para que el empleado público pueda conocer qué debe hacer para progresar y hacer carrera. Por otro lado, el conectar la formación con las funciones asignadas (o con las que pudie-ran asignarse según el itinerario profesional) para que incida directamente en la mejora de la prestación del servicio público, así como con la evaluación del desempeño (como se verá en el siguiente apartado, la evaluación debe tener un impacto en la formación).

56 El artículo 17 del EBEP, dedicado a regular la carrera horizontal de los funcionarios de carrera, señala en su apartado b) lo siguiente: «se deberá valorar la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño».

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En sexto lugar, se propone desarrollar el sistema de garantías de la carre-ra profesional. El EBEP solo reconoce las garantías procedimentales (la evaluación del desempeño y el mérito), pero deja las garantías jurídicas sin concretar, instando a que se configuren en los sistemas de carrera de cada Administración pública. Teniendo en cuenta este vacío normativo, el INAP ha planteado una serie de criterios para intentar salvaguardar la posición de carrera que ha alcanzado el funcionario y, al mismo tiempo, hacer que los sistemas de evaluación puedan operar plenamente influyendo sobre esta, es-pecialmente cuando los informes individuales han sido de naturaleza negati-va y podrían llevar consigo una desprogresión en la carrera del empleado público. En concreto, el INAP no considera razonable que la primera evalua-ción negativa en el desempeño de un empleado público conlleve una remo-ción del puesto de trabajo (en la carrera vertical) o una pérdida de categoría personal (en la carrera horizontal), sino que para que se produjesen dichos efectos sería necesario confirmar un proceso de rendimientos negativos (in-feriores al promedio existente en la Administración pública de referencia), sostenido en el tiempo y cuya persistencia permita fundamentar y acometer una medida de reajuste de esa magnitud. Por ello, antes de adoptar esta me-dida de fuerza mayor, se prevén algunas actuaciones para solventar esta si-tuación: la realización obligatoria de un itinerario de formación o de activi-dades formativas para cubrir sus carencias en el desempeño del puesto (si las evaluaciones negativas inciden en el desempeño de las funciones o las com-petencias); la pérdida o disminución, en su caso, del complemento retributivo vinculado a la productividad (si el informe negativo denota una disminución de rendimiento). En relación con la carrera vertical, si se procede a la remo-ción del trabajo se deberá adscribir provisionalmente al evaluado negativa-mente a un puesto de nivel inferior como paso previo a la cobertura definitiva vía concurso de otro puesto de trabajo.

4.4. La dirección pública

En el contexto internacional, algunos países han profesionalizado desde hace décadas su función pública directiva al establecer un sistema formal que clarifica las fronteras entre la política y la administración y que permite refor-zar, así, la autonomía de los directivos profesionales con respecto a los dirigen-tes políticos. Este es el caso de EE. UU. con el Senior Executive Service desde 1978, Australia con el Senior Executive Service desde 1984, Canadá con el Senior Public Service desde 1985, Italia con la Dirigenza Pubblica desde 1993, Países Bajos con el Algemene Bestuurdienst (ABD) desde 1995, Reino Unido con el Senior Civil Service desde 1996 y Chile con la Alta Dirección Pública desde 2003 (Sánchez Morón, 2007b; Longo, 2004: 204-206; OCDE, 2014).

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En España, no es hasta el año 2007 cuando el marco normativo reconoce, por primera vez, al personal directivo profesional57. Sin embargo, el EBEP no concreta esta figura, dándose así una situación de vacío normativo o indefini-ción jurídica. El INAP, siendo consciente de esta situación, ha promovido la reflexión en este ámbito con el objeto de aportar un conocimiento innovador que sirva para orientar la profesionalización de los directivos públicos en la Administración General del Estado, sobre todo porque considera que la direc-ción pública es uno de los ejes transformadores de la función pública, ya que los directivos ejercen un papel esencial en los procesos de modernización ad-ministrativa.

Teniendo en cuenta lo señalado, la principal propuesta innovadora es crear un marco regulador del personal directivo profesional. En este sentido, D. Mariano Baena del Alcázar señaló, en una conferencia pronunciada el 11 de junio de 2013 en el INAP, que debía establecerse por ley tanto el contenido del trabajo del directivo como el procedimiento y las condiciones para otorgar a los funcionarios este carácter, sobre todo porque los directivos eran los colabora-dores, y primeros auxiliares de los políticos en el diálogo social indispensable para el governing como concreción de la gobernanza. Por tanto, en el contenido de este futuro marco regulador o estatuto del personal directivo profesional se recomienda concretar, entre otras, las cuestiones siguientes: la definición de la figura y la delimitación de sus funciones, la selección, el cese, la duración del mandato, el régimen retributivo, las incompatibilidades y el modelo de evalua-ción58. A continuación, se profundiza en algunos de estos aspectos. En relación con la definición de la figura y la delimitación de sus funciones, se considera que el directivo público deberá ocupar el espacio intermedio entre la dirección política y la esfera técnico-profesional y desempeñar, entre otras, las funciones siguientes: la dirección profesional de programas o políticas públicas; la direc-ción, coordinación, evaluación y mejora de los servicios, recursos o programas presupuestarios asignados, así como la rendición periódica de cuentas; la eje-cución de las decisiones adoptadas por los órganos superiores de dirección política; y la propuesta e implementación de medidas de innovación y mejora en relación con los servicios y actividades de su ámbito competencial. Respec-to al acceso, el EBEP señala que los directivos públicos deben seleccionarse «de acuerdo a los principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad» mediante un sistema que garanticen la «publicidad y concurrencia»59. Para agilizar la selección, se propone fijar como requisito previo la acreditación del candidato. De este modo, la Administración pública, mediante el proceso de acreditación, podrá identificar previamente a las personas que disponen del

57 Artículo 13 del EBEP.58 Las propuestas sobre la evaluación del personal directivo profesional se expone en el

apartado 4.5 del capítulo.59 Artículo 13.2 del EBEP.

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perfil profesional, las competencias, la formación y la experiencia adecuada para el ejercicio de la dirección pública profesional y que, en consecuencia, reúnen las condiciones idóneas para concurrir al proceso de selección.

Otra de las medidas que se sugieren es diseñar un modelo organizativo para desarrollar la función directiva profesional. En concreto, se propone crear un órgano específico que se encargue del diseño, la implantación y la gestión del modelo de dirección pública profesional y que, además, se coordine con los órganos de planificación y estructuración del empleo público60 para desarrollar políticas integradas en materia de gestión de recursos humanos. Además, se deberá constituir un órgano que asuma las funciones vinculadas al proceso de acreditación de perfiles de dirección pública profesional.

Por último, se recomienda garantizar la autonomía del personal directivo frente a la esfera política, ya que se considera que la mera creación de la fun-ción pública directiva no es suficiente si no va acompañada de una cierta garan-tía de autonomía de actuación en favor de los directivos, de forma que se con-siga un equilibrio suficiente entre la neutralidad política exigible a los directivos y la responsabilidad que asumen por los resultados de los servicios61.

4.5. La evaluación del desempeño

La evaluación del desempeño es la medida de reforma de la función pública que ha tenido una mayor aceptación en los países europeos, aunque hay una cierta indefinición sobre el alcance real de las experiencias y las consecuencias del modelo. En el desarrollo de la evaluación del desempeño, según la Organi-zación para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE, 2008: 46-55), se pueden identificar diferentes enfoques: Francia y Alemania aplican una evalua-ción del rendimiento especialmente individual; Finlandia evalúa equipos de trabajo; Suecia, Luxemburgo y Países Bajos apuestan por una evaluación no obligatoria u opcional; Italia tiene una evaluación obligatoria para los directi-vos; y Francia, Bélgica, Reino Unido e Irlanda excluyen de la evaluación al personal laboral e interino.

En el contexto español, el EBEP señala que «las Administraciones públicas establecerán sistemas de evaluación del desempeño para sus empleados», defi-niéndola como «el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conduc-ta profesional»62. A pesar de la existencia de este imperativo legal, la evaluación del desempeño de los empleados públicos todavía continúa siendo una asigna-

60 Véase apartado 4.1 del presente Capítulo.61 Recomendación del Grupo de Investigación del INAP sobre «Nuevos modelos de carrera

administrativa».62 Artículo 20.1 del EBEP.

223

el instituto nacional de administración pública como institución generadora de conocimiento transformador en la función pública española

tura pendiente63. Sin embargo, ha sido un tema de interés y ampliamente deba-tido en las diversas conferencias e investigaciones del INAP, así como en deter-minados grupos de trabajo de la Administración General del Estado64.

El INAP considera la evaluación del desempeño como un pilar clave para la transformación y profesionalización de la función pública en España, sobre todo porque es un eje transversal que incide en el buen desarrollo de otros elementos del sistema de empleo público (carrera, promoción profesional, retri-buciones y formación, entre otros) y, por ello, «la innovación de la política de recursos humanos se valida mediante esta herramienta»65. Partiendo de esta perspectiva, interpreta que la evaluación del desempeño debe contribuir al de-sarrollo de la carrera profesional y, por tanto, debe servir para que los emplea-dos públicos españoles sean evaluados de manera formal, permanente y perió-dica por su trabajo, así como para que los resultados de su evaluación puedan determinar su éxito profesional, sus necesidades de mejora o sus posibilidades de crecimiento profesional. Para alcanzar este objetivo, ha propuesto una serie de medidas innovadoras que pueden ayudar a instaurar adecuadamente la eva-luación del desempeño en el modelo español de función pública.

Una primera propuesta innovadora es que la instauración de la evaluación del desempeño debe comenzar por la creación de un marco regulatorio gene-ral, consensuado y flexible. Esto significa que cada Administración pública debe definir su propio modelo y formalizarlo legalmente. En este marco gene-ral se contemplarán una serie de criterios comunes y reglas del juego, pero su-ficientemente flexibles como para facilitar su aplicación operativa en cada en-torno administrativo, según las áreas funcionales u otros elementos que impacten en la carrera profesional. En la formulación de este marco común, la Administración pública no puede actuar en solitario, sino que deberá contar con los principales agentes críticos, especialmente con los sindicatos, por ser estos los representantes y defensores de los intereses de los trabajadores (los evaluados). Por tanto, el proceso de diseño del modelo de evaluación del de-sempeño debe ser transparente y participativo, por lo que las bases comunes (qué se va a evaluar, cómo se va a evaluar, quién va a evaluar, quiénes son los evaluados, para qué se evalúa y cuándo se evalúa) se tendrán que negociar abiertamente y deberán ser consensuadas con los sindicatos. De esta manera, los sindicatos se convertirán en verdaderos aliados en la implantación del nue-vo modelo y ejercerán un rol activo para sensibilizar a los empleados públicos

63 Aunque existen pocas experiencias de evaluación del desempeño en las Administraciones públicas españolas, el Ayuntamiento de Gijón puede considerarse un buen ejemplo en materia de evaluación del rendimiento individual de los empleados públicos.

64 Prueba de ello es el grupo de trabajo sobre evaluación del desempeño que se constituyó el 18 de diciembre de 2012 en el marco de la Comisión de Coordinación del Empleo Público del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.

65 Memoria final del Grupo de Investigación para el Estudio del Empleo Público del INAP (2009-2011).

224

crisis y reinvención de la función pública en un escenario de gobernanza multinivel

con el cambio, previniendo las posibles resistencias este y generando, en con-secuencia, una actitud positiva (aceptación e implicación) hacia la evaluación del desempeño, al percibirla como un elemento de mejora y desarrollo indivi-dual y organizativo.

Una segunda recomendación del INAP es la adopción de un enfoque inte-grado de evaluación del desempeño que combine la evaluación de rendimien-tos (como actividades asociadas al puesto de trabajo, en clave más continuada y estable), la evaluación de resultados (más vinculados a proyectos concretos y más fácilmente medibles) y la evaluación de competencias (reflejo de cómo se desempeñan las actividades para obtener resultados y rendimientos) con el objetivo de adquirir una información completa y omnicomprensiva del desem-peño profesional de la Administración pública. En concreto, se propone adaptar el modelo de evaluación a cada itinerario profesional. En este sentido, se reco-mienda que, en el caso del personal directivo, la evaluación se focalice en los resultados y que la evaluación de competencias se plantee como un comple-mento o una medida subsidiaria para enriquecer la información sobre los logros obtenidos (resultados). Sin embargo, en el caso del conjunto de los empleados públicos (excepto el personal directivo), se estima conveniente que la evalua-ción de competencias constituya la parte esencial de su sistema de valoración para incardinar los rendimientos y las competencias de carácter técnico.

La tercera medida innovadora se centra en los agentes evaluadores. En concreto, se destaca que hay que contar con evaluadores capacitados y que garanticen la objetividad del proceso, por lo que deben reunir las siguientes características: conocer las funciones o responsabilidades principales del eva-luado; tener un contacto más o menos directo con el evaluado y con el resulta-do de su trabajo que permita emitir un juicio fundamentado en la evaluación; y ser capaz de emitir un juicio racional, fiable e imparcial, sin prejuicios, simpa-tías, afinidades u otras emociones que interfieran en la objetividad de la eva-luación. Atendiendo a este perfil, se identifican dos tipos de agentes evaluado-res para las valoraciones destinadas al conjunto de empleados públicos (excepto el personal directivo profesional): el superior jerárquico de la persona evaluada y el validador. El superior jerárquico deberá realizar la evaluación del personal a su cargo. Esta evaluación se complementará con una autoevaluación en la que el empleado público aporte su punto de vista respecto a los resultados conseguidos y los factores que han podido condicionar su desempeño. A partir del contraste de ambas informaciones, mediante una entrevista de evaluación, se completará el informe final. Finalmente, este informe deberá ser revisado y ratificado, en su caso, por el validador (el superior jerárquico del evaluador). De este modo, se pretende aumentar la implicación de las instancias más altas de la organización y establecer un control final del proceso de evaluación que li-mite los sesgos producidos por la existencia de varios evaluadores dentro de un mismo departamento o área funcional con tendencias tal vez diferentes. En el caso de los directivos públicos, se sugiere que un órgano externo profesionali-

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el instituto nacional de administración pública como institución generadora de conocimiento transformador en la función pública española

zado (compuesto por académicos, consultoras expertas en este campo, directi-vos de otras organizaciones públicas, equipos evaluadores de la AEVAL, miembros de colegios profesionales, especialistas del INAP y centros de for-mación directiva, entre otros) realice la evaluación para asegurar la objetividad y evitar el uso de criterios estrictamente políticos en la valoración. Este órgano se encargaría de recopilar la información para evaluar al directivo, recurriendo a una diversidad de fuentes y de agentes (incluyendo desde el propio directivo al político responsable del ámbito, entre otros) que podría adaptarse, siguiendo el modelo de geometría variable, a las características concretas de cada posi-ción directiva. A partir del tratamiento de esta información, que combinaría la referida al logro de objetivos con la revisión de competencias directivas, el ór-gano estaría en condiciones de emitir un informe de evaluación que sometería a la consideración del superior jerárquico del directivo evaluado para que to-mase las decisiones oportunas.

La cuarta propuesta barajada hace referencia a la temporización de la eva-luación del desempeño. En este sentido, aunque la evaluación debe concebirse como un proceso continuo, se recomienda que se formalice una periodicidad anual para facilitar su vinculación con el ejercicio presupuestario y de rendi-miento de cuentas a nivel agregado, así como para propiciar la planificación de la actividad en el siguiente periodo (aunque ambas cuestiones no tienen por qué coincidir necesariamente con los periodos de cierre del ejercicio presupuestario en cada organización). Junto con la evaluación anual también se podría realizar alguna evaluación intermedia para conocer el grado de progreso del modelo y reformular algunos desajustes.

Por último, el INAP considera que los resultados de la evaluación del de-sempeño deben tener un impacto en la función pública, sobre todo porque mediante la aplicación de este modelo se obtiene una información estratégica que puede mejorar las decisiones relacionadas con la planificación de las polí-ticas de personal y los sistemas de gestión de recursos humanos. En concreto, los resultados individuales de la evaluación deberán incidir en la carrera admi-nistrativa, la promoción interna de los funcionarios, la remoción del puesto de trabajo obtenido por concurso (tras la identificación de situaciones de inade-cuación de la persona al puesto), la formación (cuando se detecten oportunida-des de mejora traducibles en necesidades de aprendizaje y capacitación) y la retribución. Sin embargo, se recomienda que la Administración pública esta-blezca, de manera progresiva, los impactos asociados a los resultados obtenidos en la evaluación del desempeño (comenzado por los procesos de mejora —identificación de ámbitos y formación— y por la carrera profesional) con el objeto de que se vaya instaurando una cultura y unas prácticas evaluativas que permitan adquirir la información y experiencia necesarias para incidir con posterioridad en los otros subsistemas de la función pública. La Tabla 8.2 reco-ge algunos de los impactos que puede tener la evaluación del desempeño en los directivos públicos y en el resto de los empleados públicos.

226

crisis y reinvención de la función pública en un escenario de gobernanza multinivel

Tabla 8.2. Impactos de la evaluación del desempeño.

Impactos Directivos públicos Resto de empleados públicos

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Formación Acceso a actividades formativas concretas solo si están recogidas como necesidades propias del puesto en la evaluación realizada

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del Grupo de Investigación del INAP sobre «Nuevos mode-los de carrera administrativa».

5. CONCLUSIONES

Las instituciones son un factor clave para impulsar los procesos de cambio en cualquier entorno social y político-administrativo. El análisis del INAP como agente crítico en la transformación de la Administración y la función pública en España ha permitido extraer las siguientes conclusiones.

En primer lugar, el INAP es una institución que lleva aportando valor al sector público desde hace más de medio siglo a través del desarrollo de tres lí-neas principales de actuación que se han ido consolidando y perfeccionando a lo largo del tiempo: la selección, la formación y la investigación.

En segundo lugar, en la actualidad, la misión institucional del INAP es ge-nerar un conocimiento transformador en la Administración y la función públi-ca española con el objeto de favorecer una mayor cohesión social y fortalecer la

227

el instituto nacional de administración pública como institución generadora de conocimiento transformador en la función pública española

calidad democrática. En consecuencia, esta institución, a través del ejercicio de sus funciones, aporta un importante valor no solo a su propio entorno adminis-trativo, sino también al sistema social y político del que forma parte, debido a que selecciona a una parte de aquellas personas que desarrollarán el poder po-lítico sobre la sociedad mediante actuaciones que pueden garantizar los dere-chos y las libertades de los ciudadanos y que inciden, por ello, en su bienestar social y calidad de vida; forma a los empleados públicos en la innovación y el cambio, aportándoles, así, un aprendizaje transformador; e investiga a las or-ganizaciones públicas para mejorar su funcionamiento con la intención de que puedan ofrecer unos servicios eficaces, eficientes y efectivos, ajustados a las necesidades y expectativas de los ciudadanos. De este modo, el INAP dota de calidad a la Administración y la función pública española y se convierte, así, en una pieza clave para reforzar la legitimidad del sistema político democráti-co-representativo.

En tercer lugar, uno de los objetivos actuales del INAP es «la generación de conocimiento y reflexión de alta calidad para la toma de decisiones y el diseño de las políticas públicas»66, por lo que, entre sus líneas de actuación, ha cobrado una gran relevancia el tema de la investigación. Para promover la investigación ha impulsado diferentes actividades, entre las que se destacan las siguientes: el lanzamiento de una convocatoria permanente de investigación y la constitución de varios grupos estables de investigación, integrados por expertos, profesiona-les y académicos, cuyo cometido es realizar un análisis crítico, una evaluación rigurosa y una reflexión fundamentada sobre el presente y el futuro de las Administraciones públicas y/o del modelo de función pública en España.

En cuarto lugar, el conocimiento generado por el INAP, a partir de los resul-tados de sus investigaciones y de su participación en diferentes espacios insti-tucionales en los que se debate sobre reforma de la función pública, le ha per-mitido obtener una visión sistémica y global sobre cuál debe ser el futuro modelo de función pública en España.

En quinto lugar, el INAP considera que la función pública del futuro debe ser una función pública profesional, integrada por personas capacitadas y con talento para lo público, representativa socialmente y con legitimidad (presti-gio). Para avanzar hacia este nuevo modelo, la institución ha identificado varios ejes transformadores (la planificación y estructuración del empleo público, el acceso a la función pública, la carrera administrativa, la dirección pública y la evaluación del desempeño) a los que se vinculan diferentes propuestas innova-doras que pueden contribuir a reformar el modelo español de función pública. La Tabla 8.3 recoge, a modo de resumen, todos estos aspectos.

Por último, se debe tener en cuenta, en palabras de uno de los directores del INAP, que «las transformaciones exitosas en la Administración pública saben conectar con la tradición y la identidad de las instituciones y sus integrantes e

66 Véase Plan Estratégico General del INAP (2012-2015).

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crisis y reinvención de la función pública en un escenario de gobernanza multinivel

incorporar elementos innovadores que refuercen los principios esenciales por los que deben regirse las organizaciones públicas» (Arenilla, 2014). Por tanto, la reforma de la función pública debe interpretarse como un proceso natural de adaptación al entorno actual en el que se requiere de empleados públicos com-petentes, capacitados y con talento para lo público que piensen y actúen no solo gerencialmente (prestando servicios de calidad, eficaces y eficientes), sino también democráticamente, ya que, al fin y al cabo, la misión institucional de la Administración pública (y del personal que la compone) no es otra que ga-rantizar los derechos y las libertades de los ciudadanos y mantener la integra-ción y cohesión social.

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