Lunds Universitet Statsvetenskapliga institutionen STV402; HT1993 (10 jan 1994) Handledare: Magnus Jerneck (godkänd som B-uppsats på Statsvetenskapliga institutionen i Lund i jan 1994) Federalism och integration i en direktdemokrati Författare: Malte Lewan --- Abstract. Med utgångspunkt från att integrationen av delstater i en förbundsstat skulle kunna studeras på samma sätt som stater i ett regionalt, mer klassiskt integrationskomplex, så har jag sett vad man kan hitta för tendenser när såväl delar som helhet är direktdemokratiska. Jag har studerat Schweiz genom dess federalistiska historia och bl a med hjälp av neofunktionalismen. En slutsats blev att trots att beslutsprocessen var direktdemokratisk framkom inga mycket överraskande resultat. Integrationen verkar dock ha gått något jämnare och knappast långsammare. En annan slutsats var att neofunktionalismens förklaring till varför integration sker, verkar kunna fungera väl när det gäller den funktionella spill-overeffekten men är mindre användbar vad gäller den politiska i en direktdemokrati. --- Innehållsförteckning Abstract Innehållsförteckning 1. Inledning 2. Om direkt demokrati 2.1 Vad är direkt demokrati? 2.2 Användning fram till idag. 2.3 Nutida användning och tendenser. 2.3 Varför Schweiz? 3. Schweiz statsskick. 3.1 Förbundsförsamling. 3.2 Förbundsråd. 3.3 Förbundsdomstol. 3.4 Konstitutionella förändringar på förbundsnivå. 3.5 Legislativa förändringar på förbundsnivå. 3.6 Direkt demokrati på kantonnivå. 4. Den direkta demokratins beslutstendenser. 5. Federalism i Schweiz. 6. Integration. 6.1 Översikt. 6.2 Kvinnlig rösträtt. 6.3 Integrationen i allmänhet. 6.4 Historiska exempel på integration. 6.5 Sammanfattning. 7. Direkt demokrati och federalism. 8. Den schweiziska integrationen enligt integrationsteorier. 8.1 Fyra klassiska integrationsteorie. 8.2 Schweiz och neofunktionalismen. 9. Avslutning

Litteraturförteckning --- 1. Inledning I följande text kallar jag mitt studieobjekt för Schweiz trots att dess officiella och internationella namn är Confoederatio Helvetica. Jag kallar Europeiska Unionen för EU oavsett vad organisationen kallade sig vid en viss tidpunkt. Namnet EU får representera organisationen under alla dess namnbyten. Syftet med denna uppsats är att se på utvecklingen i en federalistisk direktdemokrati, Schweiz, och studera den maktförskjutning som ägt rum från delstatsnivå till federal nivå sedan 1848. Frågor jag ställer mig är: Finns det några speciella karaktärsdrag för dels federalism och dels integration i en direktdemokrati? Kan man säga något säkert om den tenderar att gå snabbt eller långsamt? Kan maktförskjutningen som skett kallas integration i vanlig mening? Kan några klassiska integrationsteorier användas för att förklara utvecklingen? Vilka i så fall, och i vilken grad måste de modifieras? Jag börjar i uppsatsen med att gå i genom vad direkt demokrati egentligen är för något. Hur kan man definiera det? Jag går sedan in på något som kan karakteriseras som den här uppsatsens relevans. Är Schweiz ett historiskt undantag vad gäller demokrati eller har det funnits/finns det/kommer det att finnas andra direkta demokratier. Varför handlar uppsatsen om just Schweiz? Sedan går jag i genom hur Schweiz statsskick egentligen fungerar, i teori och praktik, hur federalismen i Schweiz verkar och vilken integration som skett. Mot slutet svarar jag på frågorna om vad som utmärker federalism och integration i Schweiz och mer allmänt i en direktdemokrati. Man kan alltså fråga sig om integration mellan direktdemokratier är av annat än teoretiskt intresse så länge som enbart en stat i världen fungerar direktdemokratiskt, än mindre någon regional sammanslutning. Tanken bakom detta arbete är dock det faktum att förhållandet mellan direkt demokrati och representativ demokrati har varierat mycket under världshistorien och det finns tecken på att direktdemokratin är på frammarsch. Jag fortsätter denna diskussion i kap 2.2. Det material jag använt är till största delen böcker som behandlar Schweiz statsskick i allmänhet. En annan viktig bok har dock varit Elis Håstads "Folkomröstningsinstitutet i Schweiz" som är gammal (1952) men mycket bra. Eftersom en del av den integration jag studerar har skett för mycket längesedan har jag tyckt att fördelarna med denna bok uppvägde nackdelarna som grund för vissa diskussioner. Av helt ny litteratur har jag bara några enklare häften utgivna av schweiziska parlamentet. Jag har också läst en aning allmän litteratur om direktdemokrati. Lokaldemokratinkommitéens SOU's har varit intressanta samt någon litteratur om de grundläggande filosofier som ligger till grund bakom idén om folksuveränitet. De teorier jag använt är de klassiska integrationsteorier som Kellstrup och Tranholm-Mikkelsen presenterar. Teorianknytningen kommer dock mest fram i de sista kapitlen. 2. Om direkt demokrati. 2.1 Vad är direkt demokrati?

Följande framställning bygger delvis på (Bogdanor, 19??) men är i övrigt min sammanfattning av vad som står i den litteratur jag läst i ämnet: Direkt demokrati är enkelt uttryckt den typ av demokrati där de en grupp människor tar direkt beslut i olika frågor istället för att välja representanter som gör detta i deras namn. Termen kan kompliceras åtskilligt, t ex genom att man ifrågasätter om alla frågor måste tas direkt av gruppen eller om det finns utrymme för vissa representanter. Kan alla initiera omröstningar och när som helst? Är beslutet taget i och med omröstningen etc? Listan med frågor kan göras mycket lång. Att definiera direkt demokrati som en rad punkter som måste vara uppfyllda är mycket svårt. Man kan dessutom tala om "inslag av direkt demokrati" utan att mena det som styrelseskick. Man skulle kunna säga att Sverige har haft sådana inslag i och med våra fyra folkomröstningar. I och med att dessa bara varit rådgivande kan dock denna benämning av andra skäl vara tveksam. Direkt demokrati är alltså inget enhetligt begrepp i litteraturen. Jag kommer i denna uppsats att använda det som term för det statsskick som är dominerat av de (i huvudsak tre) klassiska direktdemokratiska institutionerna. Innan en sådan genomgång så ska det påpekas att det vanligtvis inte är någon skillnad mellan 'folkomröstning' och 'referendum'. På engelska finns bara ett ord. Ibland används folkomröstning dock allmänt om omröstningar i folket medan referendum specifikt gäller ett förslag som kommer från parlamentet - även om folket kan ha utlöst själva folkomröstningen. I denna uppsats kommer jag på många ställen använda det senare som en förkortning för fakultativt referendum (se B nedan). A. Obligatoriskt referendum (compulsory referendum). Framförallt vid författningsändringar så måste i en del länder folket godkänna ändringen i en folkomröstning. I Europa idag gäller detta bl a Danmark, Irland, Spanien och Schweiz. I vissa få fall förekommer också obligatoriskt lagreferendum. B. Fakultativt referendum (popular veto, petition referendum) Innan en lag beslutad av parlamentet i ett land kan genomföras har folket en viss tid på sig att samla proteströster på en lista. Lyckas man samla tillräckligt många så måste en folkomröstning hållas. Används obligatoriskt lagreferendum blir det naturligtvis inte nödvändigt att samla namnunderskrifterna. C. Folkinitiativ (initiativ) Lyckas man samla tillräckligt många underskrifter (ofta fler än för det fakultativa referendumet - t ex det dubbla) måste folkomröstning hållas i frågan. Det finns författningsinitiativ och laginitiativ. Ofta ges parlamentet en möjlighet att lägga in ett eget förslagsalternativ i samma omröstning. Intiativet kan formuleras som en färdig lagtext eller som en allmän instruktion där parlamentet får i uppgift att skriva lagtexten. D. Revokation (recall, abberufung, auflösung) Revokationsrätten är en variant på initiativet. Åter igen, om tillräckligt många namnunderskrifter kan insamlas, så måste folkomröstning om parlamentets upplösning och nyval ske. Få av världens konstitutioner har inkluderat denna möjlighet. E. Plebiscit (används även med syfte på vanlig folkomröstning) Detta är en folkomröstning som sker utanför gällande konstitution eller lag (men ändå kan få legitimitet) och gäller suveränitetsstatusen i det landområde i vilket folkomröstningen hålls. Det används bl a för gränsdragning mellan suveräna stater (av segrarmakter). Listan ovan kallar jag en praktisk snarare än en strikt logisk indelning av de direktdemokratiska institutioner som i praktiken har använts/används i den moderna typen av stat. Den ska kunna ge en

orientering i studiet av en direktdemokrati. Den gör inget anspråk på att vara den enda klassificeringen av direkt demokrati. I vissas ögon är den kanske inte ens komplett för sitt syfte. Man skulle kunna tänka sig att lägga till t ex föromröstning om omröstning ska ske, särskild uppdelning med särskilda regler av komplexa frågor i mindre omröstningar plus en del andra alternativ. Vanligen kan dessa dock pressas in bland övriga punkter på listan. Denna tar i vilket fall upp de klassiska och viktiga direktdemokratiska institutionerna. Jag kommer i fortsättningen av denna uppsats inte kräva mer än fakultativt referendum och folkinitiativ av begreppet direkt demokrati . Folkomröstningarna måste dock vara decisiva (d v s beslutet är fattat i och med omröstningen). Obligatoriskt konstitutionellt referendum är visserligen själva grundpelaren i en direkt demokrati men följer alltid med det folkliga vetot och initiativet. Revokation kräver jag inte i definitionen och plebiscit är ju överhuvudtaget inte en del av en konstitution. Då är det inget plebiscit längre. De tre förstnämnda institutionerna utgör direktdemokratin medan revokationen är ett icke nödvändigt tillägg. I den litteratur jag läst framgår uttrycket semi-direkt demokrati inte så sällan som den enda benämningen på det schweiziska systemet på nationell nivå. Med denna terminologi följer också att bara system med rent folkting kan kallas direkta demokratier.1 Det kallas också ren demokrati. Jag har dock inte förstått den principiella skillnaden. Är det bara huruvida folket rent fysiskt befinner sig på samma plats eller inte? Kanske är man med denna indelning mera inriktad på proceduren. Även i folktingskantonerna finns nämligen ett representativt råd som kan besluta i mindre frågor. Eftersom dock den mesta litteraturen kallar också intiativ/referendum-demokratin för direkt så blir det min benämning även i denna uppsats. Generellt kan man faktiskt säga att terminologin kring direkt demokrati är i ett mindre kaos! 2.2 Användning fram till idag. Jean-Jacques Rousseau (1712-78, född i Genève) är den förste politiske filosof i som klart framställer den direkta demokratin i sina idéer. Rousseau, såväl som övriga upplysningsförfattares - som istället lockas av rollen av den 'upplyste despoten' - traditioner vidarutvecklas under 1800-talet och "spelar en alltmer aktiv roll i det politiska livet".2 Schweiz första federala konstitution skapas 1848 och bygger delvis på Rousseaus idéer.3 Efter första världskriget får den direkta demokratin sitt stora uppsving. I åtta plebiscit (1920-1921) i direkt anslutning till kriget fastställs gränser runt om i Europa såväl som i fyra andra plebiscit (1919-1921) där resultatet av olika anledningar inte tas hänsyn till (däribland Åland). Konstitutionerna som skapas vid denna tid är klart inspirerade av denna tidens trend och Österrike, Tyskland, Tjeckoslovakien, Litauen, Lettland, Estland, Grekland, Irland och Schweiz är formellt sett direkta demokratier med initiativ- och referendumrätt. 1934 skriver Nicolas Mansbergh: "In modern Europe direct legislation is regarded as the necessary postulate of democracy; it is almost universally accepted as a logical corallary to the theory of popular sovereignty."4 Efter andra världskriget försvinner intiativrätt och fakultativt veto i samtliga nämnda stater utom Schweiz. Inga plebiscit hålls efter kriget trots att gränsernas dragning inte på något sätt kan anses vara optimal. Fram till idag har enbart Italien som suverän stat haft fakultativt referendum och intiativ förutom Schweiz på nationell nivå. Dessutom har 24 av USA's delstater fakultativt referendum samt 23 folkinitiativ. Och detta är allt i världen.5

2.3 Nutida användning och tendenser. Idag kan vi se ett större intresse för direkt demokrati. Under de senaste två åren har folkomröstningar hållits i Italien, Frankrike, Irland, Danmark och givetvis Schweiz. Nästa år kommer även Norge, Sverige, Finland och Österrike att ha folkomröstningar. I östra och centrala Europa har plebiscit hållits de flesta stater i samband med frigörelseprocesserna. Även Ryssland har sett två omgångar folkomröstningar. Inom delar av stater har plebiscit med syfte till frigörelse hållits i åtminstone Estland och Bosnien-Hercegovina. 21 okt 1993 presenterade lokaldemokratikommitéen ett förslag om folklig initiativrätt på kommunal nivå i Sverige. I förslaget ingår också att kommunfullmäktige måste godkänna initiativet innan folkomröstning kan hållas. I en rapport till lokaldemokratikommitén av Gunnar Wallin sägs om Europa att "[det kommunala folkomröstnings]institutet befinner sig på tydlig frammarsch".6 De nämnda folkomröstningarna i Europa är delvis orsakade av att många viktiga frågor blivit aktuella i Europa på kort tid: i väst, förhållandet till EU och i öst, nationell frigörelse och nya demokratiska institutioner som söker sin legitimitet. Dock verkar tillgripandet av folkomröstningsinstitutet ske betydligt lättare än varit fallet tidigare under efterkrigstiden. Dessutom kan enbart det faktum att en "folkomröstningsvåg" rått den senaste tiden spilla över i fler folkomröstningar: Wallin säger att "Ytterligare draghjälp fick det kommunala omröstningsinstitutet i den intensiva debatt som 1979-80 ägnades direktdemokratiska inslag på nationell nivå i anslutning till kärnkraftsomröstningen. Det finns i det här genomgångna materialet flera belägg för ett sådant samband." (s 33). Att nationella folkomröstningar leder till ökat intresse på lägre nivåer inom samma land behöver visserligen inte betyda att folkomröstningar i andra länder leder till ökat intresse i det egna landet men kan ha en viss giltighet. 2.3 Varför Schweiz? Jag vill här presentera en något utförligare diskussion än den i inledningen till att jag väljer Schweiz att arbeta med för att undersöka icke-elitistisk integration. Som framgått ovan har det funnits andra direkta demokratier än Schweiz genom historien. Skulle man inte kunnat uppfylla syftet med min uppsats genom att studera dessa? Man skulle kanske kunnat jämföra någon eller några av dessa med Schweiz och fått ett bättre underlag för en generell teori om beteendet av en direktdemokratisk integrationsprocess? Det finns en dock en del invändningar. Den första är att av mellankrigstidens direktdemokratier var bara Tyskland (Weimar- republiken) federal. På nationell nivå togs ett antal försök till intiativ men inget nådde ända fram till giltigt resultat i folkomröstning.7 På delstatsnivå fungerade direktdemokratin något bättre (i den mening att en del omröstningar uppnådde giltighet) men folkomröstningarna kom mest att gälla upplösning av rådande parlament.8 Att undersöka övriga direktdemokratiska staters förhållande till varandra under mellankrigstiden skulle kunna vara ett alternativ men jag tvivlar på att de verkade direktdemokratiskt i utrikespolitiskt hänseende (om överhuvudtaget alls i praktiken) och dessutom försigick ingen europeisk institutionell integration i större mått på den tiden. Allt försigick för så länge sedan att det överhuvudtaget är svårt att jämföra med idag. Av dagens direktdemokratiska stater/delstater fungerar Italien inte i praktiken som en direktdemokrati (och är inte heller federal) och delstaterna i USA, vad jag vet, inte heller vad gäller deras sinsemellan mellanstatliga avtal. Möjligen skulle en jämförelse med Australien löna

sig eftersom landet har obligatoriskt författningsreferendum som dessutom kräver majoritet av delstater. Dock saknas intiativ och fakultativt referendum på åtminstone federal nivå. Dessutom är Australien ofantligt mycket större geografiskt sett än Schweiz. 3. Schweiz statsskick. Observera att den litteratur jag här har använt är av sådant datum att osäkerhet gäller framförallt efter åren 1961 (Codding) och 1975 (Hughes). "The Swiss Federal Assembly" (1992) har här blivit en grundläggande check. Detta är en beskrivning över de för denna uppsats viktigaste funktionerna i det schweiziska styrelseskicket. Den beskriver dagens situation enbart. I kap 5 diskuteras de förskjutningar i maktbalansen som gjorts mellan kantoner och centralmakt framförallt 1922-56. Jag anger i det sammanhanget skillnaderna mot idag. I början på samma kapitel finns dessutom en tabell 1 över schweizarnas referendumrättigheter och respektive rättigheters ålder. Den uppställningen kan ge ökad förståelse av detta kapitel också. 3.1 Förbundsförsamling. Förbundsförsamlingen är Schweiz' parlament. Den består av två kammare. Ständerrådet är överhuset med två representanter från varje kanton (46 repr) och nationalrådet är underhuset med representation i enlighet med befolkningstalet i respektive kanton (för tillfället 200 st). En ledamot motsvarar alltså ett bestämt antal människor (34 000). Jag går i denna uppsats inte igenom den parlamentariska proceduren annat än genom att nämna att den inte är så väldigt annorlunda från andra i världen. Båda kammare måste var överens om en lag. Annars sammankallas en medlings konferens. Till parlamentets uppgift hör att framlägga den årliga budgeten. Parlamentets makt är inte särskilt stor. Det beror framförallt på den direkta demokratin framskjutna ställning. Codding (1961): "As concerns direct democracy, the Swiss legislature has to work with the knowledge that almost any fundamental law that it passes may be subject to a legislative referendum. Such a situation cannot help but have a tendency to create an atmosphere of doubt or indecision, if not a feeling of helplessness." Och senare: "Consequently, the legislature has ben reduced, to a certain extent, to the position of an advisory body with the electorate exercising the real decision-making power."9 Och Hughes (1975): "The shadow of the [popular] challenge reaches very far back into legislative procedure, and the threat of it may be uttered at the early stage before the draft law ha reached parliamentary debate: the art of legislation is the art of avoiding the legislative challenge."10 För övrigt ska tilläggas att parlamentets ledamoter har andra yrken vid sidan om. Parlamentet sammanträder bara fyra gånger om året och då under en period på tre veckor varje gång. I nationalrådet är mandatperioden 4 år och i ständerrådet sitter representanter olika länge beroende på kantonen de valts för (1-4 år). Det finns ingen folklig revokationsrätt på federal nivå. Det har diskuterats, men inte särskilt livligt. 3.2 Förbundsråd. Den exekutiva makten utgörs i Schweiz av en för världen unik institution kallad förbundsrådet. Enligt schweizarna kombinerar den det bästa från presidentiella system och system med regeringar.11 Rådet består av sju medlemmar, valda av förbundsförsamlingen. Vikitigt att notera är dock

att medlemmarna inte kan vara ledamoter i parlamentet och har heller ingen upplösningsrätt av detta. Författningsmässigt ska förbundsrådet vara underordnat församlingen men i praktiken är det snarast tvärtom. Medlemmarna har var och en sin uppgift. En president finns, som också är hela Schweiz president och statschef. Denne väljs personligen av förbundsförsamlingen. Presidenten sitter enligt traditionen bara ett år innan han blir ersatt av vice-presidenten. Personligen har han mycket begränsad makt och man brukar tala om ett kollektivt ledarskap i förbundsrådet. Som en av egenheterna med Schweiz brukar anges den ständiga samlings regering som förbundsrådet utgör. Sedan andra världskriget har samman sättningen dessutom varit konstant: 2 från radikala partiet, 2 kristdemokrater, 2 socialdemokrater och 1 folkpartist. En ständig samlingsregering är demokratiskt möjligt tack vare systemet med folkomröstningar. Oppositionen sägs ligga hos folket. Det har diskuterats att folket väljer förbundsrådet direkt. 3.3 Förbundsdomstol. Den federala domstolen i Schweiz har ingen makt att förklara statsfördrag eller federala lagar okonstitutionella (även om det diskuterats flitigt och t o m röstats om). Den kan däremot pröva om en kantonal lag är i överensstämmelse med den federala författningen. Den dömer i dispyter mellan kantoner och i mål mellan individer/företag och federationen. Också kantonernas tillämpning av de referendala folkrättigheterna dömer den i, men är oftast återhållsam. I dessa fall studerar man mest om kantonmyndigheternas undantagsåtgärder är berättigade. Kantonala domstolar dömer såväl i kantonens lag som i den federala lagen och är givetvis underställda förbundsdomstolen. 3.4 Konstitutionella förändringar på förbundsnivå. Man skiljer på författningsändringar som är totala och partiella. I båda fallen måste förändringarna bli godkända i folkomröstningar. I folkomröstningarna krävs en majoritet av såväl hela folket som en majoritet av kantonerna (majoritet av rösterna inom territoriet bestämmer "kantonens röst"). Initiativet kan komma från förbundsrådet, något av de två kammarna eller från folket. Vid totalrevision kan de två kammarna om de är eniga lägga ett förslag direkt till folket. Bara en kammare eller folket med 100 000 namnunderskrifter kan utlysa en för omröstning om folkomröstning ska hållas i totalrevision.12 I föromröstningen behövs inte någon majoritet i kantonerna. Blir svaret ja utlyses samtidigt nyval (har aldrig hänt). Vid partialrevision kan ett enigt parlament (en ensam kammare kan inte ta initiativ här) eller folket (100 000 namnunderskrifter) direkt besluta om folkomröstning. Totalrevision har skett två gånger och partialrevision ett stort antal gånger. Kantoners representationer och parlamentsledamoter kan också initiera en författningsändring fast det gäller inte riktigt samma vittgående möjligheter för omröstning sedan. För inträde i internationell organisation gäller enligt praxis också obligatoriskt referendum. Intiativ till partiell revision kan framföras antingen i generella termer eller som en konkret text. I första fallet (använt mycket sällan) så utarbetar parlamentet ett tillägg till konstitutionen i enighet med idén bakom förslaget om man det samtycker. Annars går frågan ut till en föromröstning för att eventuellt tvinga parlamentet. Majoritet bland kantoner behövs inte. Presenteras en färdig text av initiativtagarna så har parlamentet tre val: (1) att anordna folkomröstning i frågan (2) anordna folkomröstning men skicka med en rekomendation att avslag (som hamnar på röstsedlarna!) samt (3) anordna folkomröstning i frågan och

dessutom lägga in ett motförslag (som ger två separata omröstningsfrågor, inga tre alternativ! "ja" till båda förslagen i samma kuvert ogiltigförklaras). Inom tre år måste parlamentet bestämt sig och anordnat folkomröstningen. 3.5 Legislativa förändringar på förbundsnivå. Medan författningsändringar är täckta av (obligatoriska) referenda och intiativ så är folkets rättigheter inte lika stora när man går ner i rättssatshierarkin. Obligatoriskt lagreferendum finns inte. Man skiljer på lagar och dekret (förordningar). Lagar innehåller allmänna rättssatser och har en obegränsad livslängd. Lagbegreppet är ganska okontroversiellt. Dekret har däremot kunnat indelas i tre grupper: (1) allmänt dekret, (2) allmänt dekret som är brådskande, ty: dringlichkeit och (3) enkelt federalt dekret, nödrätt (inte försett med referendumklausul helt enkelt). Understrukna termer används i fortsättningen i denna uppsats. Uppdelningen är intressant eftersom lagar och allmänna dekret måste framläggas för fakultativt referendum medan de två senare har lite andra regler. Dessutom bestämmer förbunds församlingen ensamt i vilken form beslut ska fattas. Att välja någon av de senare har alltså varit ett sätt att kringgå referendumet. Parlamentets utnyttjande av denna möjlighet har gett en av de största författningspolitiska diskussionerna i Schweiz under århundradet. Idag, är det bestämt, går det dringlichkeitbeslutet ur kraft efter ett år om det blir utmanat av ett referendum som sedan inte godkänner det eller om referendum inte hålls trots begäran. Obligatoriskt referendum ska hållas på nödrättsbeslutet inom ett år och går vid ett nej ut efter detta år. Beslut om större organisatoriska förändringar i förvaltningen brukar få form av allmänna dekret medan hela budgeten (inkomst- och utgifts sida) blir i en form utan möjlighet till fakultativt referendum. Nya typer av utgiftsanslag kommer ofta i form av allmänna dekret men däremot inte posternas storlek följande år. Beslut om skatter är däremot vanliga lagar. Statsfördrag som gäller längre än 15 år är ytterligare en grupp beslut som kan bli ämne för referendum. Vid fakultativt referendum så måste en folkomröstning hållas om 50 000 namnunderskrifter kunnat insamlas inom 90 dagar efter beslutet (= innan det har kunnat träda i kraft). Representationer i åtta kantoner kan göra samma sak. Vid själva omröstningen sedan, krävs en majoritet av hela folket men inte av kantonerna. Folket har varken laginitiativrätt eller någon typ av "dekretinitiativrätt" utan måste gå upp på partiell författningsnivå när man vill komma med ett initiativ. Eftersom skillnaden mellan lag och författningslag inte kunnat göras tydlig har det ofta skett att beslut som normalt skulle höra hemma i lagen blivit initierad som del av författningen. Den schweiziska författningen sägs vara mycket rörig med upp till fyra tillägg till vissa artiklar.13 Ett gammalt klassiskt schweiziskt exempel på konsekvenserna av bristen på laginitiativ är den författningslag som förbjuder slakt av djur utan att bedöva innan man tömmer dem på blod.14 Ett annat exempel är ett initiativ som ledde till att i konstitutionen infördes reglering om hur höga insatser som får ske i hasardspel. Denna försvann dock några år senare genom ett annat initiativ. 3.6 Direkt demokrati på kantonnivå. (Se även tabell 1.) Följande material bygger i stort sett på Håstad (1952) så mycket kan ha ändrats sedan dess, men min erfarenhet från detta arbete säger mig att konstitutionella förändringar går långsamt i Schweiz. Dessutom skulle

jag ha märkt stora förändringar i annan modernare litteratur. På kantonnivå är den direkta demokratin mer fullständigt utvecklad än på förbundsnivå. (Kallar man den fortfarande semi-direkt har man ganska höga krav!) Det råder naturligtvis olika regler i olika kantoner men ofta kan man göra generella uttalande. I fem kantoner samlas de röstberättigade på en stor plats och tar beslut med hjälp av handuppräckning. Det är ett folkting som brukar kallas "landsgemeine". Dessa kantoner är inkluderade i diskussionen i nedanstående text. Förbundsförfattningen kräver obligatoriskt författningsreferendum och författningsinitiativ i alla kantoner. Förbundsförsamlingen ska dessutom godkänna alla kantonala författningsändringar. Kantonsparlamentet (bara en kammare) kan inte direkt framlägga en totalrevision av författningen för folket utan kan bara ta initiativ till en föromröstning om författningsändring ska ske. Dess rättighet jämställes alltså med det föreskrivna antalet namnunderskrifter. Jag ser inte platsen här att utförligt beskriva totalrevision men det är en imponerande avancerad mekanism med bl a folkomröstningar om fortsatta försök i det fall författningsförslaget faller och folkomröstningar på delar av författningen. Folkets vilja blir tillgodosedd i detalj.15 I Genève - liksom gällde i de flesta kantoner tidigare - måste folkomröstning om totalrevision av författningen ska ske, ske med jämna mellanrum (15 år). Vid partialrevision gäller ungefär samma regler som på federal nivå. Kommer initiativet från parlamentet eller från folket med parlamentets goda vilja så ordnas folkomröstning direkt. Annars sker en föromröstning först. Tendensen för författningsinitiativ är tvärtemot på federal nivå, så att många rättsregler som borde hamnat i författningen initieras som laginitiativ (se nedan). Det beror på att det är enklare regler att få igenom ett sådana. Sammanfattningsvis så har kantonerna en mer utvecklad direkt demokrati jämfört med förbundsnivån på följande områden: laginitiativ - oftast inkluderat initiativ för allmänt dekret, obligatoriskt lagreferendum i en del kantoner, mindre användning av nödrätt och dringlichkeit, obligatoriskt eller fakultativt finansreferendum och i vissa kantoner revokationrätt. Motsvarande förbundsrådet (5-9 man) väljs dessutom direkt i de flesta kantoner. Många ändringar och diskussioner om ändringar i den nationella författningen har hämtat och hämtar än idag sin inspiration från kantonerna. 4. Den direkta demokratins beslutstendenser. Detta avsnitt är det mest osäkra i denna uppsats. Medan de konstitutionella förändringarna har varit små så har det sätt på vilka den direkta demokratin verkar, troligen förändrats stort. Jag har bara haft lösrykta fakta om hur den schweiziska demokratin fungerar idag när jag har velat kontrollera Håstads gamla uppgifter. Dock ska man komma ihåg att den direkta demokratins tendenser i denna uppsats mest är intressanta för hur de har verkat under integration snarare än bara hur de är idag. Så långt har jag mest presenterat reglerna som gäller för direkt demokrati. Hur fungerar den då i verkligheten? Initiativet var tänkt att fungera som ett positivt element som ökar chansen för att beslut ska komma till stånd i motsats till de obligatoriska och fakultativa referenda som har negativa funktioner. Uppväger då initiativet de negativa elementen? Svaret är med nästan alla måttstockar 'nej'. Endast 10 av 104 initiativ hade 1992 blivit godkända i folkomröstningar i orginalskick. 17 av parlamentets motförslag (som alltså ofta innebar ett mindre drastiskt förslag) blev dock godkända.16

Schweizarna är betydligt mer misstänksamma över initiativ från folket än över parlamentets beslut. Att summera positiva och negativa utslag avgör dock inte självklart frågan. Fortfarande kan de förkastade initiativen spelat en roll i politiken men det är väldigt svårt att avgöra. Håstad säger att de "endast i mycket snäv utsträckning indirekt övat inflytande på parlamentsmajoriteten i aktiviserande riktning." Överhuvudtaget verkar förkastade initiativ ha satt väldigt få spår i förbundslagstiftningen. De 27 av folket initierade besluten, ska naturligtvis inte förklaras betydelselösa. Några av dessa var av ganska stor vikt, t ex begränsandet av parlamentets användning av dringlichkeit och nödrätt. Av obligatoriska referenda har 96 accepterats och 39 förkastats. Det ger ett betydligt positivare resultat. Många avslag har dessutom bara inneburit uppskov med en fråga som sedan löstes så småningom i alla fall. I huvudsak har alltså de obligatoriska referenda inte hämmat utvecklingen utan bara skjutit upp den och tvingat fram omarbetade förslag. Frågorna har dock inte sällan orsakat heta känslor i och med att de berört förhållandet mellan kanton och förbund. De katolska och franska decentralisterna har många gånger motarbetat förändringarna hårt. Gällande fakultativa folkomröstningar ligger det i sakens natur att de oftare förkastas eftersom de har kommit till stånd just för att de var kontroversiella lagar eller allmänna dekret. 46 har godkänts och 58 avslagits. Liksom för de obligatoriska referenda har avslagen ofta bara inneburit ett uppskjutande av frågans lösning. På en del områden har ett avvisande varit rent prohibitivt som gällt även i framtiden. I statistiken ska man också lägga märke till att ett 'nej' i några fall och av vissa personer skulle rubriceras som det progressiva alternativet. Ett exempel på folkomröstning där så var fallet var ett initiativ till återgång till en tio år äldre alkohollagstiftning 1941 (den fick avslag). 'Nej:en' bör alltså reduceras i sina proportioner. De negativa referenda har lett till de mest ohållbara situationerna i de känsliga frågorna om kantonernas rättigheter. Där har avslagen kommit av mycket känslosamma skäl. Mer sammanfattningsvis så har alltså initiativen haft liten betydelse och i de fall de har varit framgångsrika har de kommit från tillfälliga grupperingar i folket snarare än t ex politiska organsiationer. Obligatoriska och fakultativa referenda verkar givetvis negativt. Som tidigare nämnts så kan de dock också vara negativa till upprivande av reformer. Ett 'nej' behöver inte betyda att folket verkat konservativt i politisk mening. Förslagen kan ha betraktats som otillräckliga eller ha haft en felaktig teknisk utformning. Då har de återkommit i en förbättrad form. Det finns i alla fall inga klara exempel på att orginalförslaget tydligt var bättre än det som sedan antogs. Har tillfälliga folkliga opinioner orsakat beslut som verkar kortsiktiga och i efterhand tvivelaktiga? Det finns en del exempel på sådana initiativ som tagits men vad gäller positiva tagna beslut vill Håstad egentligen bara gå med på att två av parlamentets mer urvattnade motförslag skulle vara tillhöra kategorin samt dringlichkeitförslaget som egentligen diskuterats under decennier. Förbundsmakten har ibland fördröjt folkomröstningar som härstammat från initiativ för att folket eventuellt skulle ha kunnat kyla av sig de upphaussade stämningarna. I tre år har den rätt att göra det. Valdeltagandet har under efterkrigstiden minskat kraftigt. Deltagandet är nu långt under hälften i genomsnitt. Man kan fråga sig om man fått reda på folkmeningen i sådana omröstningar, speciellt om det väger jämnt mellan 'ja' och 'nej'. Finns belägg för att folkbeslutet var tillfälligt orepresentativt kan man givetvis lägga ett nytt förslag. Det gäller särskilt vid obligatoriska och fakultativa referenda. I Schweiz finns det ingen undre gräns för valdeltagandet. Man har sagt sig att

utvecklingen reparerar ensamma olycksfall. Det är dock t o m svårt att hitta klara exempel på sådana olycksfall. När det gäller partiernas ställning så brukar de sända ut rekommendationer till väljarna. Ofta stämmer rekommendationerna överens med den omröstning som försigått i förbundsförsamlingen. Ibland när partiet varit splittrat har omröstningssiffrorna publicerats och ibland har kantonens partiavdelning känt sig fritt att agera självständigt. Vid några få tillfällen har kantonorganisationerna fått den nationella nivån av partiet att byta linje. Partiernas rekommendationer betyder dock inte så mycket för de röstande. Det gäller speciellt vid fakultativa referenda som har kommit till stånd just för att det råder splittring i folket. Aktionskommitéer för ja- och nejsidan bildas vid varje omröstning. Partierna brukar vara representerade men ledningen anförtros till utomstående. Det finns teorier att folket blir misstänksamt när partierna samarbetar i dessa ledningar. Till sist ska nämnas intresseorgansiationernas starka ställning i Schweiz eftersom dessa är utmärkta verktyg i både initiativtagande och referendumkampanjer både ekonomiskt och organisatoriskt. 5. Federalism i Schweiz. Detta avsnitt följer till största delen Codding (1961) nära: Schweiz' officiella namn är 'Confoederatio Helvetica'. Schweiz är trots det en ganska typisk federation i verkligheten. Kantonerna sägs vara suveräna i författningen men detta är gamla uttryck från före första moderna konstitutionen 1848 som har hängt kvar. Kantonernas position finns garanterade i konstitutionen men de är inte 'suveräna'. Det finns 23 kantoner varav 3 är uppdelade på 6 halvkantoner. Halvkantonerna har egen autonom statsmakt. Delningen av de tre uppdelade kantonerna skedde för länge sedan (senaste var Basel 1833) och av tre helt olika anledningar. Det har rått stor debatt i Basel om halvkantonerna ska återförenas och en sådan återförening har varit mycket nära men har inte hänt ännu. Kantonen Bern har delats och i detta fall i två fulla kantoner. Det skedde 1976 och avskiljde den franskspråkiga kantonen Jura från den tyskspråkiga moderkantonen. En mängd antal folkomröstningar fastställde den ny gränsen i detalj som de boende ville ha den. Kantoner får enligt författningen inte vara internt federala. Konstitutionen garanterar kantonerna sitt territorium, suveränitet, sina konstitutioner, medborgares rättigheter och makten folket gett auktoriteterna. Nationalrådet får använda militär för att försvara kantonen i fråra. Kantoner måste tillåta armén att passera sitt territorium. Om en kanton inte kan kalla på hjälp kan federationen intervenera på eget bevåg. Det har hänt nio gånger av många olika anledningar, alltifrån en lyckad kantonstatskupp i Ticino 1890 till strejker.17 Sista gången var i Geneva 1932. Som tidigare nämnts så måste federala statsmakten godkänna ändringar i kantonernas författningar. En lag godkänd under en kantons författning kan fortfarande dömas som brytande mot federala författningen. Separata allianser och traktat av politisk karaktär är förbjudna av historiska skäl (inbördeskriget precis före första konstitutionen skrevs). Fördrag (eller 'överenskommelser') gällande lagar, administration och rätt är däremot tillåtna. Sådana är oftast nödvändiga i en federation för att delstaterna ska kunna den fortlöpande verksamheten enligt Codding (s 42). Överenskommelser mellan två kantoner gällande utnyttjande av vattenkraft eller mellan flera för att stödja fattiga och invalidiserade är inte ovanliga i Schweiz, fortsätter han. Avtal mellan kanton och utomstatlig makt får bara gälla offentlig ekonomi och polisregleringar. Dessutom måste sådana avtal meddelas förbundsmakten som kan stoppa dem

om de hotar federationen eller övriga kantoners rättigheter. Det är inte många sådana avtal och de som är verkar istället göra federationen ansvarigt enligt internationell lag. Förutom sina poliskårer så får varje kanton anföra en permanent trupp på högst 300 man. Kantonerna är tvingade att ge medborgare från andra kantoner samma behandling i lagar och i juridiska processer. En slutgiltig dom i en kanton gäller i hela federationen. Federala statsmakten i Schweiz innehar explicita maktbefogenheter medan kantonerna tillhandahåller övriga. Kantonerna är suveräna så länge den federala författningen inte begränsar deras suveränitet, säger författningen. Jämfört med den amerikanska konstitutionen har centralmakten betydligt mer makt i Schweiz. Samma är kontrollen över utrikespolitik, armé, gränskontroller, tullar och pengatryckande. Dessutom har Schweiz' förbundsmakt - liksom den i många andra federal stater (men inte USA) - monopol på telefonväsende, radio- och tv- utsändningar och alkoholfrågor. Den har stark makt vad gäller handel. Skillnad görs inte mellan interkantonal och intrakantonal handel (motsvarande den i USA) görs inte. Den bestämmer vad gäller mat, medicin, sköter större vägar och broar och tågtransport, T o m jakt, fiske, skog, vatten och kontrollen över smittsamma sjukdomar sköter den. Och civilrätt som rätt till giftemål och skuldindrivning. Den arbetar med sociallagstiftning, t ex sätter minimum för socialbidrag. Om federal och kantonal lag strider mot varandra så gäller federal. Förbundsdomstolen kan (till skillnad från t ex samma institution i Tyskland eller USA) inte gå in och döma mellan kanton och förbundsmakt till kantonens fördel. Detta faktum är mycket centralt för schweizisk federalism. På inga områden har kantonerna fullständig frihet. Den federala staten har en övervakande roll överallt. Så för att hitta vad som gör Schweiz till en förbundsstat får vi gå till de två medel som kantonerna har för att hävda sin autonomi: primärt ansvar på vissa politiska områden och den stora betydelse kantonerna har vid implementeringen av federala lagar. Till den första kategorin hör upprätthållande av lag och ordning, hälsofrågor och utbildning under universtitetsnivå. Federationen ska ge bidrag men organisation och ledning är kantonernas uppgift. Även universtitetsutbildningen har i praktiken kantonerna stått för även om federationen fått tydliga rättigheter att gripa in. I den andra kategorin har de stora friheter att agera på lagar i den exekutiva rollen och inom gränser satta av förbundsstaten. Det gäller organisationen av armén och straffrätten, den senare som är gemensam på förbundsnivå men administration och legala procedurer ligger kantonalt. Att lämna kvar administration på kantonnivå när ett ansvarsområde blivit federalt har varit ett sätt att centralisera lagstiftandet i Schweiz. På så sätt märks förändringen inte så tydligt. 6. Integration. 6.1 Översikt. Jag börjar med att ge en kort översikt över utvecklingen av Schweiz' demokrati sedan 1848 års konstitution eftersom det har påverkat (ökat) folkets möjlighet att vara normgivande för vilka beslut som har tagits genom historien. Följande årtal gäller demokratiinstitutionernas tillkomst. 'k' står för att institutionen finns i åtminstone vissa kantoner (bara markerat när den inte finns på federal nivå också): Tabell 1. Schweiz fick sitt obligatoriska författningsreferendum redan vid den första konstitutionen 1848. En folkinitiativrätt för åtminstone total

revision av författningen inkluderades också. Författningen var dock oklar och 1880 försökte man genomföra ett partialinitiativ som blev ogiltigförklarat. Faran att partialinitiativ skulle formuleras som totalinitiativ blev dock tydlig i och med detta. 1891 kom partialinitativet som i sig själv en partiell revision. 1872 sade folket nej till ett förslag till författning med en jämförelsevis starkt centraliserad stat och bl a laginitiativ men 1874 godkände man en nytt förslag med fakultativt referendum för lag och allmänt dekret. Gällande dringlichkeit och nödrätt var författningen tyst men en praxis kom att användas av parlamentet. 1949 begränsade folket denna praxis i ett partiellt författningsinitiativ (se kap 3.5). Medlemskap i internationella organisationer bestämdes genom ett allmänt dekret (!) i samband med medlemskapet i nationernas förbund vara underställd obligatorisk omröstning. Internationella fördrag längre än 15 år blev tvungna att underkastas fakultativt referendum fr o m 1921. 6.2 Kvinnlig rösträtt. En annan sak som eventuellt kan vägas in när man studerar integrationen mellan kantoner i Schweiz är när kvinnorösträtten infördes. På kantonal nivå togs mellan 1919 och 1954 nitton initiativ för kvinnlig rösträtt på kantonal nivå. Alla avvisades (av män) i referenda. Medan kvinnorna fick många andra rättigheter under dessa år så undanhölls dem rösträtt utom i vissa kantoner och i vissa frågor, t ex utbildningsfrågor. 1959 fick kvinnor rösträtt i den första kantonen, Vaud, och rösträtten följde snart i några andra franska kantoner. Det som gett startskottet till den kantonala rösträtten var ett förslag från förbundsrådet och förbundsförsamlingen om federal kvinnlig rösträtt 1959. Röstsiffrorna i den folkomröstningen var dock 655 000 negativa mot 323 000 positiva. 1971 fick kvinnorna till sist sin rösträtt på federal nivå men det skulle dröja till 1991 innan kvinnorna fått rätt att rösta i den sista kantonen. Men beslutet togs inte genom folkomröstning utan genom att den federala domstolen tog upp ärendet och bedömde avsaknaden av kvinnlig rösträtt som stridande mot federala bestämmelser. Att avgöra hur bristen på kvinnlig rösträtt fram till 1971 påverkade schweizarnas benägenhet till reformer och speciellt reformer som har med överförandet av makt från kantoner till centralmakt är väldigt svårt att avgöra. Jag nöjer mig här med att påstå att det inte påverkat utvecklingen på något sätt så mycket som den stora principiella skillnaden mellan representiv och direkt demokrati. 6.3 Integrationen i allmänhet. Schweiz kantoner har alltså en gång fungerat som suveräna stater som hade olika typer av traktat mellan sig. Konfederationen växte från början långsamt fram från tre urkantoner 1291 genom att fler och fler kantoner (begreppet 'kanton' fick egentligen officiell hemul först sent) anslöt sig. Fram emot mitten av 1800-talet blev det kollision mellan liberala rörelsen och katolsk konservatism i en rad frågor. 1847 bildade sju katolska kantoner en separat sammanslutning, det så kallade Sonderbund inom konfederationen. Efter ett kortare inbördeskrig där de katolska kantonerna förlorade upprättades 1848 års federala konstitution. Den godkändes i den första gemensamma folkomröstningen (plebiscit) av 1 897 887 röster mot 292 371 och 15 1/2 mot 6 1/2 kantoner. Enkel majoritet kantoner gällde då också så den hade inga problem att gå igenom. Dess demokratiska innehåll är redan diskuterat. Vad gäller balansen centralmakten/kantoner så var den federalistisk med t ex gemensamt postväsende och de olika kantonala valutorna ersatta med en. Mellan 1848 och 1870 så lade många av kantonerna till möjlighet för

utökad sociallagstiftning och ökad demokrati med initiativ/referendum i sina konstitutioner. Brooks skriver:18 "As a result a demand arose for revision of the federal constitution to bring it into harmony with the new order of things in the sphere of state government. The vigor and success with which the federal government had met its first obligations also led to a strong movement in favor of a further centralization of power." Som tidigare sagts blev denna första författning nedröstad men tendensen är klar från första början - funktionell spill-over enligt neo-funktionalismen. 6.4 Historiska exempel på integration. Vi hoppar framåt i tiden till tiden efter första världskriget. En av kamperna stod mellan unitarister och federalister där de senare till skillnad från de förra var förespråkare av att behålla mycket av kantonernas makt. De handlade av s k "kantönligeist". Här följer en beskrivning av några utvalda folkomröstningar som fick betydelse för centralmaktens ställning i den schweiziska federationen:19 1929, kom från folket ett initiativ om centralisering av vägväsendet vilket dittills varit kantonernas sak. Lagstiftningen skulle övergå till förbundet men kantonerna ha rätt att överta byggandet och underhållet av riksvägarna. Syftet var en genomgående förbättring av vägväsendet. Kantonerna var dock inte alls intresserade av att bli av med denna maktbefogenhet. Förbundsförsamlingen avstyrkte initiativet och folket fällde det med 420 000 mot 248 000 röster. Viktigt att notera i denna fråga var den som vi är vana vid ombytta rollerna att centraliseringsviljan kom från en rörelse hos folket var pådrivande och avstyrktes av representationen. Ett annat initiativ gällde en folkpensionsförsäkring som krävde en författningsenlig kompetens hos förbundet. Dock skulle det innebära ett intrång på kantonernas rättigheter och förpliktelser. Eftersom den stora fonden skulle komma från skatter och kantonerna i huvudsak var ensamma om att ta ut direkta skatter, var förslaget inte populärt hos federalister eller förbundspolitiker med "kantönligeist". Förslaget blev avstyrkt och föll med 390 000 mot 283 000 i folkomröstningen 1925 vilket var relativt bra och lovande för ja-sidan. Ett annat förslag med annan finansiering, bl a från tobaks- och brännvinsskatterna, utarbetades av parlamentet och i den obligatoriska omröstningen samma år segrade förslaget med 410 000 mot 217 000 och 16 1/2 kantoner mot 5 1/2. Även de mer federalistiska franska kantonerna hade stött det. Strax innan andra världskriget hölls en fakultativ folkomröstning i frågan om Schweiz skulle skaffa sig en enda strafflag istället för de existerande 26 olika straffrättssystemen i kantonerna. Redan 1898 hade förbundet fått kompetens i en folkomröstning att unifiera systemen men sedan första världskriget hade federalismen vuxit sig starkare och att få ett slutgiltigt godkännande för förändringen i form av lag var svårare under denna tid. De mörka krafter som växte sig starkare utanför landets gränser förbättrade dock chanserna. Den enhetliga rätten kunde ge en större enhetskänsla inom landet, vilka många kände var nödvändigt. Motståndet blev dock större än väntat av federalistiska, känslobetonade skäl. I folkomröstningen vann förslaget av tveksamma 358 000 mot 312 000. Samtliga latinska kantoner och katolsk-konservativa kantoner utom en sade nej. En majoritet av kantonerna var faktiskt emot (12 mot 10) även om det inte betydde något i denna omröstning. När man ser på de folkomröstningar (och därmed alla stora frågor som beslutats om) som hållits på federal nivå i Schweiz så hittar man inte så många tydliga exempel på integrationsfrågor som de jag just beskrivit. De kan gälla en lag om illojal konkurrens eller någon lag om skydd för den offentliga ordningen eller lag om åtgärder mot tuberkulos.

Men när man tänker närmare efter så är ju dessa frågor också en typ av integrationsfrågor. De rör problem som man börjar känna ett behov av att reglera. Mer tydligt blir det med folkomröstningen om att ge förbundet rätt att lagstifta om flygplanstrfik. Nya problem dyker alltså upp och den naturliga nivån att lösa dessa problem har tydligen blivit förbundsnivån istället för kantonal nivå Man kan säga att det blivit ett skift i lojaliteten från kantonen mot hela landet. Samtidigt slåss federalisterna hårt för sina urgamla rättigheter men kanske utan att inse att genom att ge klartecken till ett införande av en lag om åtgärder mot tuberkulos så ger de förbundsmakten mer att säga till om. Det är antagligen en stor skillnad i folkets tankar mellan att direkt överföra ett regleringsområde som en gång varit kantonalt till att bli federalt mot att att ge förbundet lagstiftningsrätt på ett område som aldrig varit aktuellt förut. 6.5 Sammanfattning. Makten hos Schweiz centralstat har enligt Codding "increased tremendously over the years" och slutet är ännu inte synligt. Å andra sidan är federalismen fortfarande en viktig princip och kommer att förbli så under många år i framtiden, säger han. Det finns tre huvudfaktorer som hjälper till att bevara den. 1. Varje kanton är centrum för ett väldigt aktivt politiskt liv i sig självt. 2. Kantonerna har försvarsmekanismer i och med initiativ och referendum, lika representation i ständerrådet och partiorganisationernas kantonala organisation. 3. Kantonerna kan lita på schweizarnas karaktär av återhållsamhet och måttfullhet.20 Konstitutionen åtnjuter stor respekt hos schweizarna. Unitarister ser den som ett steg på vägen och federalister ser den som ett skydd mot centralism. Även om balansen mellan federal och kantonal makt till fördel för den förra har förskjutits stort så har de åsikterna överlevt.21 7. Direkt demokrati och federalism. Direkt demokrati i en förbundsstat är troligen annorlunda än i enhetsstater. Inre motsättningar mellan folkgrupper sätter sin prägel på folkomröstningsinstitutet och dess funktion. Håstad säger att skillnaderna försvårat utövningen av den direkta demokratin och förstärkt den uppbromsande effekt som alltid hör till folkomröstningar. Under mallankrigstiden kunde man t ex jämföra med Estland som hade en ungefär lika omfattande direkt demokrati och då var ganska homogent. I detta land gav folkomröstningarna betydligt oftare positiva utslag än vi sett i Schweiz. Det gäller också de mer enhetliga schweiziska kantonerna. Håstad säger: "Referenduminstitutet i edsförbundet fyller en viktig uppgift just därför att dess statsform är förbundsstatens. I nätverket av motsättningar och rivaliserande intressen utgör folkets utslag den auktoritet, inför vilken alla grupper böja sig." Den direkta demokratin har också varit ett sätt att undvika majoriteten har styrt minoriteten. Federalisterna i det franska Schweiz har varit så misstroende till reformer att tyskarna varit tvungna att kompromissa och ta hänsyn till fransmännens intressen. Det sägs t o m att den franska minoriteten "styrt" Schweiz. Min tolkning av detta är att i en representativ demokrati kommer majoriteten i allra flesta fall att välja representanter av samma folkgrupp som de själva är. När detta väl är gjort är minoriteten helt i händerna på dessa politiker som t o m är valda på mandat att tillvarata sina egna folkgruppers intressen. I en

direkt demokrati gäller däremot en ständig kamp att få igenom förslag. En minoritet - om den är av rimlig storlek - kan bli väldigt effektiv att ständigt utgöra tungan på vågen i en rad omröstningar. Detta är fallet eftersom den har ett väldigt specifikt och unikt program av åsikter. Speciellt om minoriteten är frustrerad av att blivit felbehandlad kan den sabotera genom att som en man lägga sina röster på motsatsen till majoritetens önskemål. Det finns två sätt majoriteten kan reagera: Den kan reagera som exemplet förbundsstaten Schweiz verkar visa: genom att tvinga fram kompromisser från egna sidan för att få igenom sina förslag. Eller så kan majoriteten vara benägen att släppa minoritetens område (kantonen/landet) för att kunna föra en mer progressiv och självständig politik. Detta kan ha varit en av anledningarna till att Bern släppte en provins i västra delen av den stora kantonen för att låta fransmännen bilda sin egen kanton, Jura (detta godkändes i en folkomröstning över hela Bern). På samma sätt är det givetvis överhuvudtaget ett argument för ett bevarande av en federalistisk struktur i ett mångkulturellt land. Verkligheten tycks ju i alla fall bekräfta mina teorier. Tillbaka till Håstad: Det har funnits tillfällen då de tyska kantonerna har utnyttjat sitt flertal för att överrösta de franska i frågor som direkt gällde de franska kantonerna. Det finns bl a två ofta upprepade exempel men som inte gällde någon av de större frågorna. Men att de franska kantonerna många gånger stått på den ena sidan och de tyska på andra ska inte förnekas. Senast gällde det EES-avtalet där samtliga franska var för ett avtal medan samtliga tyska var mot. Så här skriver Håstad: "Alla dessa händelser […] rubba dock inte helhetsbilden, nämligen att folkomröstningsinstitutet i stort sett har verkat mera sammanhållande än splittrande; å ena sidan har majoriteten icke minst med hänsyn till riskerna i referendum genomgående tagit stor hänsyn till minoriteterna, och å andra sidan ha även de språkliga och konfessionella minoriteterna erkänt folkets utslag vid folkomröstningarna såsom den oanfäktbara auktoriteten, och endast tack vare denna auktoritet har en pacificering i den ena brännbara frågan efter den andra kunnat ske."22 Slutsatsen är att Schweiz sammanhållning inte bara är tack skyldig federalismens principer utan också de direktdemokratiska principerna. Håstad skriver att man inte bör överdriva betydelsen av att Schweiz till strukturen är en förbundsstat. De flesta stora politiska frågorna har inte eller bara delvis att göra med kantonala intressen. Det finns många exempel - och givetvis motexempel som verkligen varit federalistisk stridsfrågor. De senare har mest gällt universifieringen av rätten och frågor om kantonernas upptagning av direkta skatter. Även om kantonrättigheter har varit ett tacksamt argument har det egentligen ofta varit av underordnad betydelse och federalisterna har fått backa. Partiliv och organisationväsende har trängt fram, dominerat och överbryggt kanton-, språk-, och religionsgränserna. Den välfärdspolitik som var förhärskande under de ekonomiska kriserna stärkte de (överkantonala) partiernas och organisationernas ställning på bekostnad av de etniska skillnaderna. Enligt Håstad har de språkliga och religiösa skillnaderna inte så stor betydelse längre jämfört med ekonomiska och sociala intressen. 8. Den schweiziska integrationen enligt integrationsteorier. 8.1 Fyra klassiska integrationsteorier.23 Jag ser den process som skett i Schweiz sedan 1848 som en integrationsprocess. Det kan då bli intressant att ta reda på om man kan använda klassiska integrationsteorier för att förklara vad som hänt. Integrationsteorierna är ju främst tänkta att förklara integrationen

mellan länder. Jag ser dock ingen principiell skillnad mot integrationen i en förbundsstat utom att denna oftast nått mycket längre och har ett mindre territorium och befolkning. Teorierna är dock så pass "öppna" att jag mycket väl kan tänka mig deras tillämplighet på Schweiz. Exemplet Schweiz är ju i denna uppsats inte bara tänkt att representera en förbundsstat utan en överstrukturell organisation där delarnas integration är direkt styrda av folket i och med direktdemokratin Kellstrup presenterar i en uppsats fem integrationsteorier: funktionalism, federalism, transaktionsnanalys, intergovernmentalism och neofunktionalism. Jag ska se om man med hjälp av någon/några av dessa teorier se överflyttandet från kantoner till förbundsstat som en integration. Vilka teorier skulle vara användbara att förklara vad som skett? Funktionalismen bygger på att skapa en rad organisationer med väldigt anpassade funktioner för att lösa de problem som uppstår mellan nationer. Enligt en gren av funktionalismen vill man skapa ett nätverk av organisationer men inte överge staten. Enligt en annan gren så ska staterna överföra mer och mer av sin auktoritet till organisationerna och låter makthavare bli mer och mer lojala mot övriga världen. Schweiz integration kan knappast kallas funktionalistisk i och med att delarnas överförande av auktoritet inte sker genom stort antal organisationer utan istället ett hierarkiskt system i två nivåer där den högre nivån handhar alla gemensamma angelägenheter. Dessutom ska inte funktionalismen innebära några territoriella aspekter. Federalismen väntar på politiska initiativ för att skapa färdiga strukturer. Man betonar målet av integrationen. En grupp federalister ser integrationen som en viljeyttring från politiska eliter och en annan ser skapandet av strukturen som ett svar på ökad interdependens. Schweiz kan sägas ha skapats enligt den federalistiska integrationsteorin (den andra av nämnda grupper) när 1848 en konstitution författades av en konstituerande församling vars medlemmar var utnämnda och bestod av den tidigare konfederationens gemensamma råd. Att folket sedan gav sitt godkännande i en klar majoritet av både röstande och kantoner kan tydas som att "Schweiz skapades för att schweizarna ville att det skulle skapas". Detta faktum kan ta bort udden något ur den federalistiska integrationsteorins tillämpning i detta fall om man ser den konstituerande församlingen bara som ett redskap för folket. I huvudsak följer detta dock federalismens tankar om integration i ett steg med betoning på målet. Ytterligare ett sak komplicerar händelsen när Schweiz skapas: det faktum att några kantoner inte ville vara med och ändå drogs in. En jämförelse skulle vara om EU gick från konfederalism till federalism genom att en elit bestämde reglerna som innebar att eftersom den kulturella gemenskapen mellan länderna var så stor skulle det räckta med att en majoritet av länderna röstade ja för att steget skulle kunna tas. Avsteg skulle inte accepteras. Efter 1848 kan inte integrationen i Schweiz sägas vara federalistisk eftersom den sker gradvis och inte heller på ett elitistiskt vis. Transaktionsanalysen fokuserar inte på integrationen av politiska institutioner utan mäter transaktioner av handel och kommunikation etc. Integration är skapandet av en politisk gemenskap och detta är beroende av transaktionerna. Integrationen i Schweiz kan för länge sedan börjat så men bygger i detta århundrade klart och tydligt på institutionell integration. Dock kan man nog säga att integrationens möjlighet att äga rum delvis beror på transaktionerna. Enligt intergovermentalisterna så är det delarnas intressen och sammanstötningar som styr relationerna och integrationen. Schweiz kan nog sägas ha den tiden långt bakom sig även om spår av sanning givetvis kan hittas även i denna teori med t ex ständerrådets betydelse. 8.2 Schweiz och neofunktionalismen.

Målet med neofunktionalismen är skapandet av en federation men strategin innebär en gradvis färd mot detta mål. Överföringen av auktoritet på vissa områden till det nya centret förväntas leda till överföringen på andra. Det är detta som kallas "spill-over". Integrationen är tänkt ska leda till ökat stöd hos befolkningen, speciellt hos eliten och den senare kommer att börja söka inflytande på den övre politiska arenan och därmed bidra till ytterligare integration. Enligt en av de neofunktionalismens fäder, Haas, innebar integration att politiska aktörer skiftar sin lojalitet, förväntningar och aktiviteter mot ett nytt centrum på en högre gemensam nivå vilket resulterar i ett ny politiskt samhälle. Enligt en annan, Lindberg, så innebar det (1) att enheter, istället för att föra en politik en och en, istället tar gemensamma beslut eller låter överföra sin beslutsprocess till nya organ och (2) att politiska aktörer skiftar sina förväntningar och aktiviteter till ett nytt centrum. Båda såg integration som ett institutionsbyggande i det nya centret och båda betonade förändringarna i attityden hos politiska aktörer. Politiska aktörer kunde betyda aktörer i många olika ställningar och olika plan.24 Om vi för tillfället inte problematiserar begreppet politiska aktörer så har vi här kanske något att gå på när det gäller integrationen i Schweiz. Lojalitet, förväntningar och politiska aktiviteter har skiftat mot ett nytt centrum. Ett nytt politiskt samhälle har uppstått. Delenheterna, kantonerna, har överfört sin beslutsprocess till nya centrala organ. Haas och Lindberg borde accepterat processen i Schweiz som en integrationsprocess. Deras integrationsdefinitioner var i mitt tycke förvånansvärt öppna och inte bara applicerbara på regionala integrationer av typen den som skedde i EU. Vi kan se tillbaka på kap 6.4 där jag beskrev skillnaden i Schweiz mellan (1) integration av funktioner som traditionellt vilat på den lägre nivån och blivit överförda till beslutsprocessen på den högre nivån och (2) nya typer av problem som har uppstått som ska lösas och då automatiskt hamnar på den högre beslutsnivån från början. Jag ser inga problem med att båda dessa varianter kallas integration med tanke på den neofunktionalistiska teorin. De finns flera typer av spill-over i neofunktionalismen. Jag ska här gå igenom tre stycken och diskutera huruvida de kan anses ha haft någon verkan i Schweiz. Den funktionella - som också kallas automatisk - innebär att moderna ekonomier från början är så avhängiga av varandra att de inte heller kan skötas oberoende av varandra. En integration inom vissa områden kommer att leda till problem som måste lösas genom att integrera ännu fler. Man brukar skilja på negativ och positiv integration. Den negativa innebär avlägsnande av hinder mellan integrationsstrukturens delar (stat/delstat) och de positiva ett antagande av gemensamma handlingsprogram. Den negativa ger i sig också en minskad möjlighet för staterna att föra en självständig politik. En fri rörelse av varor och kapital sätter t ex staten under tryck från marknadskrafter. Autonomin minskar och nya handlingsprogram som verkar över hela överstaten måste skapas. En situation som annars kan uppstå är 'konkurrensbetonad lagstiftning' där staterna alltså tävlar om att vara företagsvänliga och man får svårare att bevaka individuella människors intressen, t ex arbetarnas. Negativ integration skapar alltså problem som bara kan lösas med positiv integration. Detta stämmer väldigt väl in på Schweiz i och med att kantonerna är så små att de har varit kraftigt beroende av varandra. När hinder tagits bort har den reella självständigheten minskat och man har löst frågorna tillsammans med positiv integration. Politisk spill-over baserar sig på pluralismen i Västeuropas samhällen. I dessa samhällen är politik baserad på konflikter mellan grupper som var och en försöker maximera sin välfärd. Studier av dessa

grupper kan begränsas till ledarna. Det finns en idé som innebär att eliterna går igenom en läroprocess där de finner att deras intressen är bättre tillgodosedda på den övre nivån. De fokuserar därmed sin energi och intresse på denna nivå vilket leder till krav på ytterligare integration. Lindberg betonade byråkratins roll och hur ämbetsmän skulle engagera sig personligen i processen genom informella kontakter. Haas däremot gick utanför statsapparaterna och intresserade sig för partiers och fackföreningars ledare. Det är här vi måste gå in på skillnaden mellan direkt och representativ demokrati. Schweiz utgöt enligt min mening inget paradexempel på pluralism vilket bl a kännetecknas av partiernas svaga ställning. I en representativ demokrati så är partierna tänkta att representera olika grupper som kämpar om makten. Men det är fasta grupper. När väljarna röstat i val är indelningen en gång för alla under mandatperioden fixerad till partierna. Man kan inte som i den direkta demokratin uttrycka åsikter fritt från partiramarna. På så sätt är det schweiziska samhället inte indelat i fasta grupper på samma sätt utan mer splittrat. Och de politiska ledarna är mycket svaga. Studier av samhället bör alltså inte i Schweiz begränsas till några gruppers ledare. Att högt uppsatta politiker i har tagit informella kontakter med andra lär inte ha påverkat de röstande i folomröstningarna direkt. Däremot kan man hålla i åtanke den större respekt folket har haft för initiativ från förbundsförsamlingen (se kap 4) - att förslag uppifrån har haft hyfsat stora chanser att gå igenom. I huvudsak har dock den politiska spill-over'n nog spelat en begränsad roll i schweizisk integration och ändå har vi sett den nå så pass långt. Den bearbetade (eng: cultivated) spill-over'n koncentrerar sig på de gemensamma institutionernas roll att öka integrationen. I klassisk diplomati så kommmer man inte längre än till de deltagarnas minsta gemensamma nämnare. Med rätt sorts centrala institutioner kan man förhandla mycket längre och se till att parternas nackdelar kompenseras av fördelar. Förhoppningsvis ger integrationen ett 'nyttokapital' att fördela. Men det kan bara utnyttjas med en fungerande förhandlingsinstitution. I EU har man pekat på Europakommissionen som denna. Detta är en spill-overeffekt som kan sägas vara speciellt viktig i början av en integration enligt mig. Att en 'bearbetande institution' finns när man nått ända fram till en federation är självklart. Det är parlamentet det är frågan om! Givetvis kan man nyansera bilden även här och diskutera mer i detalj hur effektiv parlamentet är i denna roll. Tranholm-Mikkelsen nämner någon av den kritik som riktats mot neo funktionalismen och då bl a integovermentalisternas åsikt att det inte kan ske spill-over från ekonomisk till politisk integration. Den hårda kärnan av suveränitet vidarebehålls. Om det stämmer så har Schweiz redan passerat det stadium där den 'hårda kärnan' fått ge vika i och med federationens skapelse. Den mest uppenbara kritiken mot neofunktionalismen har varit att rent praktiskt så har idén med spill-over varit mer tydligt verkande i vissa perioder än i andra. När det gäller EU så har man ofta dragit fram de Gaulle och Thatcher som exempel på en vad som kan få en integrationsprocess kan stannas upp. Tranholm-Mikkelsen säger dock att det är en stor förenkling. Dessa båda ledare hade stöd hos en rimlig del av befolkningen. Två krafter, nationalism och skiljaktigheter, begränsar spill-over'n. I Schweiz lär aldrig några 'de Gaulles' uppstå på kantonnivå. Kanske intergovermentalisterna har rätt: det råder en principiell skillnad mellan när den hårda suveränitetskärnan finns kvar som i staterna i EU och när den inte längre finns kvar som i kantonerna i Schweiz. Om inte annat så finns en annan stor skillnad mellan EU och Schweiz: att större steg av utökad integration kräver enighet mellan staterna i EU medan

Schweiz har nått så långt på integrationens väg att endast en majoritet av delstaterna behöver godkänna den. Det kan ju kallas en acceleration av integrationen att delarna av systemet får mindre och mindre att säga till om, inte bara i enklare frågor utan också i frågor gällande ytterligare integration. När kommer avtal liknande Maastricht-avtalet att kunna genomföras med enkel majoritet av EU-staterna? Denna uppsats har föreslagit att det kan ske när avtalen givits legitimitet bland befolkningen genom folkomröstningar som hålls över hela EU. Då är staterna för evigt länkade tillsammans såsom kantonerna i Schweiz är idag. 9. Avslutning Vad jag kommit fram till i denna uppsats är att det inte verkar som om integrationen i en direktdemokrati skulle vara väldigt utmärkande. Utvecklingen sedan den scweiziska federationens skapelse 1848 har följt ett inte alltför överraskande mönster med tider av framgång och tider av stillastående. Integrationen har dock skett i förvånansvärt jämnt tempo under alla åren. Federalismen i ett mångkulturellt land som Schweiz har visat sig fungera speciellt bra på grund av direkta demokratin. Majoriteten måste ta hänsyn och kompromissa med minoriteten på grund av dennas ständiga röst i folkomröstningarna. Integrationen i Schweiz kan delas upp i två typer: (1) kantonernas gamla funktioner som överförs till federal nivå när den negativa integrationen (bortagandet av hinder mellan kantonerna) kräver detta och (2) frågor på nya områden som dyker upp med utvecklingen, som direkt hamnar på förbundets beslutsnivå. Båda kategorierna kan enligt neofunktionalisternas definition av integration godkännas som exempel på integration. Neofunktionalismen är den enda teori som verkar kunna förklara integrationen i Schweiz. Speciellt funktionell och kanske också bearbetad spill-over verkar bidra till integrationen medan politisk spill-over har en mer tveksam inverkan på grund av direktdemokratin. --- 1. Motsvarande vår tidigare kommunalstämma, ty: landsgemeine, eng: town meeting. 2. Liedman 1979, s 147. 3. Rousseau hjälpte till att utforma Genèves konstitution under sin levnad). Konstitutionen av 1848 skapades sedan till stor del genom inspiration från kantonernas konstitutioner. 4. Mansergh 1934, s 137. 5. Vissa östeuropeiska stater har också formellt sett folkinitiativ: Ukraina, Vitryssland och Ryssland (åtminstone fram till 1993 års konstitution). Dessutom är jag inte riktigt helt säker på om initiativ/ referendum finns på delstatsnivå i Spanien, Österrike eller Australien. 6. Wallin 1993, s 73. 7. Hernekamp 1979, s 376f Åtta initiativ påbörjades. Två nådde till folkomröstning. Inget uppfyllde krav på 50 %-igt valdeltagande. 8. ibid, Hernekamp a a, s 378-383. 9. Codding 1961, s 84. 10. Hughes, 1975, s 131. 11. Codding a a. 12. I Schweiz anges nästan alltid föreskrivna initiativtagare i antal istället för det kanske mer naturligare procent av befolkning t ex i USA's delstater. 13. Brooks 1927, s 49. "[…]American students are usually somewhat astonished to find in the Swiss constitution sections dealing with such subjects as fishing and hunting, qualifications for the practise of the

liberal professions, illnes and burial of paupers, epidemics and cattle diseases, suppression of gambling houses and regulation of lotteries.". Brooks säger visserligen inte att detta till någon större del skulle bero på avsaknaden av laginitiativ men det säger oss något om vad som kan accepteras i konstitutionen. 14. Brooks 1927, s 147-149. 15. Håstad 1952, s 178f. 16. The Swiss Federal Assembly, s 46. 17. Elva enligt Brooks, s 55ff 18. Brooks, s 46. 19. Hämtat från Håstad 1952, s 45f. 20. Codding a a, s 46. 21. Brooks 1927, s 71f. 22. Håstad 1952 a a. 23. Kellstrup 1992, kap 4. 24. Tranholm-Mikkelsen 1991. --- Litteraturförteckning. Brooks, Robert C: Government and Politics of Switzerland; Chicago 1927 Codding, George Arthur: The Federal Government of Switzerland; London 1961 Hernekamp, Karl: Formen und Verfahren direkter Demokratie; Frankfurt am Main 1979 Kellstrup, Morten: European Integration and Political Theory; Köpenhamn 1992 Liedman, Sven-Eric: Från Platon till Mao Zedong; Stockholm 1979 Lokal demokrati i utveckling, Slutbetänkande av Lokaldemokratikommittén (SOU 1993:90); Stockholm 1993 Hughes, Christopher: Switzerland; London & Tonbridge 1975 Håstad, Elis: Folkomröstningsinstitutet i Schweiz; Stockholm 1952 Mansbergh, Nicholas: The Irish Free State; London, 1934 The Swiss Confederation and Its Parliamnent; Bern, Benteli Publishers The Swiss Federal Assembly; Berne 1992 Tranholm-Mikkelsen: Neo-functionalism: Obstinate or Obolete?; 1991 Wallin, Gunnar: Att inhämta synpunkter från medborgarna (SOU 1993:72); Stockholm 1993 Örn, Torsten: Schweiz; Stockholm 1956