36
ERDAL TANAS KARAGÖL • ÜLKÜ İSTİKLAL ORTAKAYA OCAK 2014 SAYI: 79 ANALİZ GEÇMİŞTEN GÜNÜMÜZE KAMU MALİYESİ
ERDAL TANAS KARAGÖL • ÜLKÜ İSTİKLAL ORTAKAYA
OCAK 2014 SAYI: 79ANALİZ
GEÇMİŞTEN GÜNÜMÜZE
KAMU MALİYESİ
OCAK 2014 SAYI: 79
GEÇMİŞTEN GÜNÜMÜZE
KAMU MALİYESİ
ANALİZ
ERDAL TANAS KARAGÖL • ÜLKÜ İSTİKLAL ORTAKAYA
Katkıda Bulunan
MEHMET ÇANAKÇI
COPYRIGHT © 2014Bu yayının tüm hakları SETA Siyaset, Ekonomi ve Toplum Araştırmaları Vakfı’na aittir. SETA’nın izni olmaksızın yayının tümünün veya bir kısmının elektronik veya mekanik (fotokopi, kayıt ve bilgi depolama, vd.) yollarla basımı, yayını, çoğaltılması veya dağıtımı yapılamaz. Kaynak göstermek suretiyle alıntı yapılabilir.
Tasarım ve Kapak: : M. Fuat ErUygulama : Ümare YazarBaskı : Semih Ofset, Ankara
SETA | SİYASET, EKONOMİ VE TOPLUM ARAŞTIRMALARI VAKFINenehatun Caddesi No: 66 GOP Çankaya 06700 Ankara TÜRKİYETel:+90 312.551 21 00 | Faks :+90 312.551 21 90www.setav.org | [email protected] | @setavakfi
SETA | Washington D.C. Office1025 Connecticut Avenue, N.W., Suite 1106 Washington, D.C., 20036 USATel: 202-223-9885 | Faks: 202-223-6099www.setadc.org | [email protected] | @setadc
SETA | Kahire21 Fahmi Street Bab al Luq Abdeen Flat No 19 Cairo MISIRTel: 00202 279 56866 | 00202 279 56985 | @setakahire
SETA | İstanbulDefterdar Mh. Savaklar Cd. Ayvansaray Kavşağı No: 41-43Eyüp İstanbul TÜRKİYETel: +90 212 315 11 00 | Faks: +90 212 315 11 11
5s e t a v . o r g
GEÇMİŞTEN GÜNÜMÜZE KAMU MALİYESİ
İÇİNDEKİLER
ÖZET 7
GİRİŞ 10
2002 ÖNCESİ DÖNEMDE KAMU MALİYESİ 11
1994 KRİZİ VE KAMU MALİYESİ 13
2001 KRİZİ VE KAMU MALİYESİ 15
2002 SONRASI KAMU MALİYESİ 16
VERGİ GELİRLERİ 18
BORÇLAR 19
KAMU MALİYESİ VE EKONOMİK PERFORMANS 23
2013 YILI BÜTÇE GERÇEKLEŞMELERİ VE 2014 YILI BÜTÇESİ 27
SONUÇ VE ÖNERİLER 29
6
ANALİZ
s e t a v . o r g
YAZARLAR HAKKINDA
Erdal Tanas KARAGÖL1992’de İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesinden mezun oldu. Yüksek lisansını ABD’de Connecticut Üniversitesinde, doktorasını İngiltere’de York Üniversitesi’nde tamamladı. Karagöl’ün çeşitli gazete ve dergilerde dış borçlar, cari açık, ekonomik büyüme, savunma harcamaları, enerji, işsizlik, kamu harcamaları, yoksulluk ve sosyal yardım alanlarında makaleleri ve araştırma raporları yayımlanmıştır. TÜBA asosiye üyesi olan Karagöl, halen Yıldırım Beyazıt Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi’nde öğretim üyesi olarak çalışmakta ve SETA’da ekonomi bölümünde çalışmalar yapmaktadır.
Ülkü İstiklal ORTAKAYAAnkara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi İktisat bölümünden mezun oldu. Yıldırım Beyazıt Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü İktisat Anabilim dalında yüksek lisansına de-vam etmektedir. Enerji ekonomisi, ekonomik büyüme, istihdam, sosyal yardımlar ve yoksul-luk alanlarında araştırmalarını sürdürmektedir. SETA’da Ekonomi ve Toplum Araştırmaları Direktörlüğü’nde araştırma asistanı olarak çalışmaktadır.
7s e t a v . o r g
GEÇMİŞTEN GÜNÜMÜZE KAMU MALİYESİ
2002 ÖNCESİ DÖNEMDE KAMU MALİYESİ• Gelişmekteolanülkeleriçinborçlarenönemliproblemlerdenbiriolmuş-
tur.Türkiye’de de 2002 öncesi dönemde, artan borçlar nedeniyle eko-nomide faizödemeleri artarken,bundandolayı yatırımların finansmanıgittikçezorlaşmıştır.
• Türkiyeekonomisindeuzunyıllarboyuncayüksekborçmiktarları,hemfaizödemeleriniartırmışhemdekredinotunundüşükolmasıdoğrudanyabancıyatırımlarıngelmesiniengellemiştir.Budurumlabirliktegelirinönemlibirkısmınınborçlaraaktarılması,siyasiistikrarsızlığıberaberindegetirmiştir.
• Türkiye’de 1950’li yıllara kadar yurtiçi üretimle kendine yetmeye çalışanekonomikbiryapıönplanaçıkarken,çokpartilisiyasihayatageçişlebirlikteekonomikpolitikalardadeğişikliğeuğradı.
• 1970’liyıllardakipetrolkriziiseTürkiyegibigelişmekteolanülkelerinborç-lanmalarınıdahadaartırmasınayolaçmıştır.1970’liyıllarınsonundabaşla-yanikincipetrolkriziiseborçlarınödenmesinizorlaştırarakborçötelemele-rinenedenolmuştur.
• 1970’li yıllarda Türkiye ekonomisi sabit döviz kuru, kotalar, kambiyokontrolleriveithalikamecisanayipolitikalarıileyönetilirken,1980’leregelindiğinde yüksek enflasyon, ödemeler bilançosu açıkları ve yüksekborçlarilekarşılaşılmıştır.
• 1980 yılından itibaren ise dışa açık bir ekonomimodeli benimsenmiş veekonomidegerçekanlamdabirdönüşümyaşanmıştır.
• Dışaaçılmanın ilkyıllarındaekonomikbüyümeartarkenberaberindecariaçıkda artmıştır. 1990’lı yıllarınbaşında ise ekonomikbüyüme azalırkencariaçıkdaazalmıştır.
• 1994yılıkriziilebüyümehızlarıtekrarnegatifdeğerlerigörmüştür.5Nisan1994tarihindeaçıklanan“EkonomikÖnlemlerUygulamaPlanı”ileayrıca
ÖZET
8
ANALİZ
s e t a v . o r g
bütçeaçığınıhızladüşürmeyihedefalanönemlikararlaryürürlüğekonul-muştur.Budoğrultuda,öncelikliamacıbozulandışdengeyivedövizpiya-salarınıbununyanındadakamumaliyesinidisiplineederekkamuaçığınıveenflasyonudüşürüpuzunvadedetekraristikrarlıbüyümehızınıhedefleyenkararlaralınmıştır.
• 2001 yılında ekonomik aktivitedeki daralma, bankacılık sektörüne yenimevduatakışınınsınırlıkalmasınavemevcuttasarruflarınbirkısmınınçö-zülmesineyolaçarken;belirsizlikvegüvensorunu,mevduatlarınvadesinindahadakısalmasınavemevduatlarınTürkLirasıyerinedövizcinsindentu-tulmasınayolaçmıştır.Buda2001ekonomikkrizinitetiklemiştir.
• 2001krizisırasında“GüçlüEkonomiyeGeçişProgramı”yürürlüğekonul-muşvebukapsamdakamumaliyesineyönelikyenikararlaralınmıştır.
• Kriznedeniylebankacılıksistemininyenidenyapılandırılmayükününbüyükölçüdekamutarafındanüstlenilmesinedeniyle,toplambütçeaçığıönemliölçüdeartışgöstermiştir.
2002 SONRASI KAMU MALİYESİ• 2002 yılından itibaren yaşanan siyasi ve ekonomik istikrar ile uygulanan
ekonomikvemalipolitikalarsonucupiyasalardaoluşangüvenortamı,hemmakroekonomikgöstergelerdehemdebütçeuygulamalarındaönemliiyileş-melerideberaberindegetirmiştir.
• Bütçegelirlerininmiktarı2002yılından itibaren sürekli artışgöstermiştir.Bütçeaçığıise2002yılından2008yılınakadarneredeyseyarıyarıyaazal-mıştır.BütçeaçığınınGSYH’yeoranıda2002yılısonrasıuygulananmaliistikrarprogramıçerçevesindeMaastrichtkriterlerineuyumsağlayarak2007yılınakadarsürekliolarakdüşmüştür.2007yılındanitibarenbuoranküreselekonomik krizin etkisiyle artmış olmasına rağmen2010 yılından itibarenhızlıekonomiktoparlanmasürecinegirenTürkiyeekonomisindebütçeaçığıyenidenazalışatrendinegeçmiştir.
• Böylece2002yılındayüzde11,5olarakgerçekleşenbütçeaçığı/GSYHora-nının,2012yılındayüzde2,1’edüşmüştür.
• Faizharcamalarınınvergigelirleri içerisindekipayı ise2002yılındayüz-de85,7iken,düzenlibirşekildeazalarak2012yılındayüzde17,4olarakgerçekleşmiştir.
• Türkiyeekonomisiborçoranlarınabakıldığında2002yılındanitibarenciddibirdüşüşkaydedildiğigörülmüştür.Buazalışvemalidisiplindentavizve-rilmemesiülkekredinotunun18yılaradansonrailkkezyatırımyapılabilirseviyeyeyükselmesinisağlamıştır.
• Kamu maliyesinin önemli göstergelerinden biri olan Merkezi YönetimBorçStokununGSYHiçindekipayı2002yılındanitibarenkademeliola-rakdüşmüştür.
• 2002yılındayüzde42,8olan içborçlarınGSYH içindekipayı,2012yılıitibariyleyüzde27,3seviyesinedüşmüştür.AynışekildedışborçlarınGSYH
9s e t a v . o r g
GEÇMİŞTEN GÜNÜMÜZE KAMU MALİYESİ
içindekipayıda2002yılındayüzde26,5iken,2012yılındaiseyüzde10,3olarakgerçekleşmiştir.
• ABtanımlıborçstokununGSYH’yeoranı2002yılındayüzde74,0seviye-sindeseyrederken2005yılındayüzde52,7oranındagerçekleştiğigörülmüş;böyleceTürkiyeilkdefaborçstoku-GSYHoranıaçısındanyüzde60’lıkMa-astrichtkriterinisağlamıştır.
• 2002-2013yıllarıarasındaIMF’yetoplamolarakyaklaşık23.5milyardolarborçödemesigerçekleştirilmişve IMF’yeolanborçlar ise2013yılıMayısayındabitirilmiştir.BununyanısıraTürkiyeIMF’ye5milyardolarlıkkay-naktaahhüdündebulunmuş,gelinensüreçteborçalanülkekonumundanborçverenülkekonumunageçmiştir.
KAMU MALİYESİ VE EKONOMİK PERFORMANS• 2002yılısonrasıdönemdeözelsektörağırlıklıbirekonomikyapıyadönü-
şümlebirliktedevletindenetleyicivedüzenleyiciolmarolüartmış,kaynakisrafınınönlendiğiveözelsektörünkaynakihtiyacınınetkinbirşekildekar-şılamasınınönüaçılmıştır.
• 2008yılındayaşanmayabaşlananküreselekonomikkrizöncesindeAvrupaBirliğiülkelerininkamumaliyesigöstergelerikötüleşirken,Türkiye’dekamumaliyesigöstergelerindeönemliiyileşmelergözlemlenmiştir.
• Türkiyeekonomisinde2008küreselekonomikkrizineönlemolarakekono-mialanındayaşanandaralmayısınırlandırmakiçinbazıvergilerdeindirimveekharcamalaryapılaraküretimve istihdamınnegatifolaraketkilenmesineengelolunmuştur.
• BunedenleTürkiyeekonomisi2009yılısonçeyreğindenitibaren16çeyrek-likdönemboyuncaaralıksızpozitifbüyümesinisürdürmüştür.
• OECD2009yılıtahminlerindegöre2011–2017dönemindeTürkiye’ninyıllıkortalamaolarakyüzde6,7ekonomikbüyümeoranıylaOECDülkeleriiçinde en hızlı büyüyen ülke olacağı öngörülmüştür. 2013 yılıKasım ayıtahminlerinegöreise2014yılındayüzde3,8,2015yılındayüzde4,1büyü-yeceğitahminedilmiştir.
• Budönemdeekonomikbüyümerakamlarındakiiyileşmeninbirnedenide,sıkımalidisiplinyoluylagerçekleştirilenborçoranlarındakidüşüştür.Borçyükününazolması ile ekonomikmanevraalanının sağlanması, ekonomikbüyümeiçinönemlibirfaktörolarakgözeçarpar.Ekonomiközgürlükalanıolarakdaadlandırılanbudurum,sürdürülebiliryüksekbüyümehızınınya-kalanmasınakatkısağlamıştır.
• Türkiye’ninGezi olaylarında ve 17Aralık sürecinde ekonomidemeydanagelenşoklarıkısasüredebertarafetmesinintemelnedenidekamumaliyesin-dekigüçlügörünümolmuştur.
10
ANALİZ
s e t a v . o r g
GİRİŞTürkiyeekonomisinde1950-2002yıllarıarasın-dakamumaliyesindekiyüksekborçlarnedeniy-le, temelmakroekonomik göstergelerde istikrarsağlanamadığı görülmüştür. Yılların sebep ol-duğu bu ekonomik istikrarsızlık ortamı bir ta-kımyapısalsorunlarıdaberaberindegetirmiştir.Türkiye ekonomisininyapısal sorunları, ekono-minin iç ve dış şoklara karşı olan duyarlılığınıartırmış,kısavadelipolitikaadımlarıiseortaveuzunvadedeyetersizkalmıştır.Dolayısıylayapı-sal sorunlardahadaderinleşmiştir.Sözkonususorunlarberaberindeekonomikkrizlerigetirmişveekonomiağırdarbealmıştır.Busürecesiyasiistikrarsızlıkortamıdadahiloluncakrizlerdahada derinleşmiştir. Özellikle 1994 ve 2001 yılıekonomik krizleri, ekonomide ciddi yapısal so-runlarınçözümüngerekliliğinizorunlukılmıştır.
2001yılındansonraekonomialanındaalı-nanönlemlerağırlıklıolarakkamumaliyesiala-nındagerçekleşmişvesıkımalidisiplindönemibaşlamıştır.2002yılındaiseAKPartitekbaşınaiktidaragelmişve12yıllıktekbaşınaiktidardö-nemisiyasi istikraraönemlikatkılar sağlamıştır.Kamu maliyesinde disipline önem verilen budönemde,uygulananbütçelerinyapısıgüvenilir,şeffafveöngörülebilirnitelikteolmuş,bütçeden-
gesivemalidisiplintesisedilmiştir.Ayrıca,2001krizisonrasımalidisiplinkararlarınındoğrubirşekilde uygulandığı ve kısa dönemli çözümleradına taviz verilmediği için, diğer alanlarda dahareket kabiliyeti elde edilmiştir. Böylece, eko-nomi, yalnızca iç değil dış şoklara karşı da di-rençlidurumagelmiş veyatırımcılar tarafındanilgi odağı haline gelmiştir. Uzun yılların sebepolduğuekonomikvesiyasi istikrarsızlıkTürkiyeekonomisininkredinotununyatırımyapılabilirseviyesininaltındakalmasınanedenolurken,sondönemdegerçekleşenmakroekonomikiyileşme-lervesiyasiistikrarneticesinde,uluslararasıkrediderecelendirme kuruluşları Türkiye’nin notunuyatırımyapılabilirseviyeyeyükseltmişlerdir.
Türkiyeekonomisiningirdiğibu“YeniEko-nomi”süreciilebirliktemakroekonomikgöster-geleriyileşmiş,kamumaliyesialanındakidisipli-ninisesürdürüldüğügözlemlenmiştir.BudurumTürkiye’ninhemyatırımcılaraçısındangüvenilirbir liman olarak görülmesini sağlamış hem deTürkiyeiçinhayatiderecedeönemliyenivedevprojeleringerçekleştirilmesineimkansağlamıştır.Gelinen süreçteTürkiye ekonomisinin bölgeselbir ekonomik aktör olduğu kabul görmüş vedünyanın en büyük ilk on ekonomi içerisindeyer alması için hedefler belirlenmiştir. Bu he-deflerdoğrultusundauzunyıllaruygulanankısavadeliçözümiçerenekonomipolitikalarınınmi-rasıolanyapısalsorunlarınçözümleriiçinçabalardevametmekte;kamumaliyesindekiiyileşmelerdebuortamaimkansağlamaktadır.Kamumali-yesigöstergeleriekonomilerinyatırımçekmeveekonomi politikası uygulamada geniş manevraalanıkazanmaları açısındanönem taşımaktadır.Dolayısıyla kamumaliyesindeki iyileşmeler, ka-raralıcılarınelinirahatlatırken;ülkelerinulusla-rarasıpiyasadadadahagüvenilirbirlimanolarakgörülmelerinisağlamıştır.
Buanalizde,kamumaliyesinin2002önce-si dönemdeki gerçekleşmeleri ve 2002 sonrasıgeçirdiği süreç ve kamu maliyesi göstergelerindeğişimiincelenmektedir.Süreçincelenirkenta-
11s e t a v . o r g
GEÇMİŞTEN GÜNÜMÜZE KAMU MALİYESİ
rihselbiryolizlenmektedir.Diğeryandan,2002öncesivesonrasıekonomiksüreçkamumaliyesiaçısından incelenerek gelinen noktada Türkiyeekonomisinin gelişmiş ve diğer gelişmekte olanülkelerdenayrışmasıve2023hedeflerineulaşma-daizlenmesigerekenpolitikalartartışılmaktadır.
2002 ÖNCESİ DÖNEMDE KAMU MALİYESİTürkiyeekonomisindeuzunyıllarboyuncagöz-lemlenenkamumaliyesindekidengesizlikler,kısadönemli iyileşmelerin kalıcı olmaması ve kamumaliyesindeki popülist uygulamalar ekonomikistikrarın önünde önemli engeller olduğu göz-lemlenmiştir.
Cumhuriyetinkuruluşyılından1950’liyıl-larakadaryurtiçiüretimlekendineyetmeyeçalı-şanekonomikyapıönplanaçıkarken,çokpartilisiyasihayatageçişlebirlikteekonomikpolitikalarda değişikliğe uğramıştır. 1950’li yıllardan iti-baren özelleştirme politikaları gündeme gelmiş,tarımveulaşımdayatırımharcamalarıartmıştır.Ancak1950’liyıllarınikinciyarısındaekonomikbüyüme oranları düşmüş ve dış açık problemioluşmuştur.BuyıllardadışborçsorunuçokfazlaarttığıiçinIMFilestand-byanlaşmalarıgünde-megelmiştir.1957yılındaülkeyekredisağlayankreditörler (IMF,OECD ve ABD) ile anlaşmayapılarak vadesi gelen borçlar ertelenmiş ve bukuruluşlartarafındankredilersağlanmıştır.Ayrı-ca,IMFileyapılangörüşmelerdoğrultusundada1958 İstikrarTedbirleri oluşturulmuş, fakat bupakettenolumlusonuçalınamamıştır.Buneden-le, dış borç sorununun başladığı 1950-1960’lıyıllar,yüksekborçlanmanedeniylehemIMFilestand-by anlaşmalarının yapıldığı hem de borçötelemelerininyoğunolduğubirdönemdir.1
1960yılındaiseyapılanaskeridarbesonra-sı ekonomipolitikalarındadadeğişikliğeneden
1. Erdal Tanas Karagöl, “Geçmişten Günümüze Türkiye’de DışBorçlar”,SETAAnaliz,No:26,2010.
olmuştur.Ekonomipolitikalarındaithalikamesieğilimlerinin öne çıkması, sermaye kullanımınıbirprogramabağlamaisteği,IMFveDünyaban-kasınınalacaklarınıgaranti altınaalma taleplerivetabikibürokrasininyenidenegemenlikkurmaçabalarınedeniyleplanlıkalkınmadönemibaşla-dı.Budönemdehazırlanmayabaşlanankalkın-maplanlarındatemelhedefsanayileşmek,eko-nomikbüyümeyi istikrarlı hale getirmek vedışaçıkprobleminiçözmektir.Ama,Türkiye1960’lıyıllarıntümündeIMFilestand-byanlaşmalarınıimzalamamaktandakurtulamamıştır.
1970’liyıllardaTürkiyeekonomisi;sabitdövizkuru,kotalar,kambiyokontrolleriveithalikame-cisanayipolitikalarıileyönetilmişfakat1980’leregelindiğindeyüksekenflasyonaödemelerbilanço-suaçıkları enerjikıtlığıvekatmadeğeriçokdü-şük imalat seviyeleri ile karşılaşmıştır.1970’li yıl-lardanitibarensürekliaçıkverenkonsolidebütçe,beraberinde finansman sorununu da getirmiştir.Kamuaçıklarınınfinansmanıgenellikledışborç-lanma,içborçlanmaveMerkezBankasıavansları2ilegerçekleştirilmiştir.
Ayrıca1970’liyıllardakipetrolkrizleriTürki-yegibigelişmekteolanülkelerinborçlanmalarınıdaha da artırmıştır. Özelliklede, 1970’li yıllarınsonundabaşlayanikincipetrolkrizi iseborçlarınödenmesini zorlaştırarak borçların ötelenmesi-ne neden olmuştur. Borç yönetimindemeydanagelen bu zorluklar ve ülke kredi notunda mey-dana gelen kötüleşmeler nedeniyle toplamda onbeş borç ötelemesinin altısı 1978-1982 arasındagerçekleşmiştir.3Budönemdeuygulananithal-ika-mecipolitikalaradayanankalkınmastratejileriilepolitikalar,ödemelerdengesindebelirsizliklerene-denolmuştur.Ayrıcakamuyatırımlarınındış fi-nansmanaracılığıylasağlanmasınedeniyleödeme-lerdengesiverilerindedengesizlikleryaşanmıştır.
Ancak,1980yılındanitibaren isedışaaçıkekonomiyegeçilmişveekonomidegerçekanlam-
2.1998yılıitibariilekullanımıkaldırılmıştır.)
3. Erdal Tanas Karagöl, “Geçmişten Günümüze Türkiye’de DışBorçlar”,SETAAnaliz,No:26,2010.
12
ANALİZ
s e t a v . o r g
dabirdönüşümyaşanmıştır.“24OcakKararları”olarakadlandırılanbuprogram,enflasyonukon-trol altına almak, finansman açığını kapatmak,dahadışadönükvepiyasaodaklıbirekonomiksistemeulaşmakamacıylailanedilmiştir.Bukap-samdaTL’ninreelolarakdeğeri,ihracattarekabetedebilmesi için bir nevi sübvansiyon politikasıgereğidüşürülmüştür.
1980sonrasıbütçedisiplininsağlanamamasıilerleyenyıllardafaizdışıdengenindalgalıseyret-mesinesebepolmuş,gelinennoktadapiyasalarınistikrarkazanmasıvedisiplinaltınaalınmasıiçinKamuİktisadiTeşebbüsleri(KİT)transferlerininsınırlandırılmasına,personelalımınındurdurul-masına,kamugiderlerindenekvergigetirilmesi-nekadarbirdiziyasaldüzenlemeleryapılmasınagerekduyulmuştur.
Diğeryandan,TL’nindeğerkaybetmesidışborçmiktarıüzerineilaveyükgetirmiştir.İçborçfaiz ödemelerinin GSYH’ye oranı 1980’lerde
yüzde 1,1 iken bu oran 1990’larda 6,3’e ulaş-mıştır.4 Dolayısıyla iç borç faiz ödemelerininartması,bütçedenpersonelödemelerinevekamuyatırımlarına ayrılan kaynakların daralmasınasebep olmuştur.Bütçe açığınınGSYH içindekipayıise1970’lerdeyüzde1,6iken1990’larda6,2yeyükselmiştir.KamuKesimiBorçlanmaGere-ğinin(KKBG)GSYH’yeoranıdaaynıdönem-deyüzde6’danyüzde12,3’eyükselmiştir(Tablo1).Özellikle1990sonrasıkısavadeliveyüksekfaizli borçlanma zorunluluğunun yarattığı so-runlarKKBG’deki artışıTürkiye’nin en önemlisorunu haline getirmiştir. 5 Bu durumTürkiyeekonomisininistikraravesürdürebilirbüyümeyekavuşmasıiçinsermayehareketlerininvefinansalpiyasaların liberalleşmesini getirmiş, bunun so-nucundadadüşükyurtiçitasarrufveekonomi-ninarzyönündekiyapısalproblemlerigünümüzekadardevametmiştir.
Öteyandan,1990’lıyıllardasiyasiotoriteninuyguladığı popülist politikalar bütçe açıklarınınartmasına sebepolmuş ve alınanborçların etkinkullanılmayışı,yapısalreformlarınveözelleştirme-lerinyapılmamasıekonomikkrizleriberaberindegetirmiştir. Dışaaçılmanın ilkyıllarındaekono-mik büyüme artarken beraberinde cari açık daartmıştır. Ancak,1990’lı yılların başında ise eko-nomikbüyümeazalırkencariaçıkdaazalmıştır.
4.TCMB ,2002,’Haziran Küreselleşmenin Türkiye EkonomisineEtkileri’,Ankara.
5.YaşarSarı,Türkiye’deKamumaliyesiveGüncelSorunları,http://www.iibfdergi.aku.edu.tr/pdf/5_1/8.pdf.
TABLO 1. KAMU KESİMİ BORÇLANMA GEREĞİ/GSYH (%)
Borçlanma Kaynakları 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Konsolide Bütçe 2,3 3,8 3,2 5,0 2,9 3,0 6,2 5,8 5,5 8,9
KİT’ler 3,0 2,6 3,0 1,0 0,3 -0,3 -0,1 -0,2 1,0 1,8
Fonlar 0,5 0,7 0,9 0,6 0,7 0,5 0,1 0,0 0,0 0,5
Diğer Kamu -0,2 0,3 0,8 0,9 0,7 0,5 0,2 0,3 0,6 0,4
Toplam KKBG 5,5 7,5 7,9 7,7 4,6 3,7 6,5 5,8 7,1 11,6
Kaynak: Hazine Müsteşarlığı
1990’lı yıllarda siyasi otoritenin uyguladığı popülist politikalar bütçe açıklarının
artmasına sebep olmuş ve alınan borçların etkin kullanılmayışı, yapısal reformların ve
özelleştirmelerin yapılmaması ekonomik krizleri beraberinde getirmiştir.
13s e t a v . o r g
GEÇMİŞTEN GÜNÜMÜZE KAMU MALİYESİ
24Ocak1980tarihindeyapısaldönüşümle-riiçerenönlemler,dahaöncekilerinebenzemeyenistikrarkararlarıvedışadönüksanayileşmepoli-tikası ileekonomininbüyümehızınıarttırmayabaşlamışancak1994yılıkriziilebüyümehızlarıtekrareksideğerlerigörmüştür.5Nisan1994ta-rihinde,bozulandışdengeyivedövizpiyasaları-nıbununyanındadakamumaliyesinidisiplineederekkamuaçığınıveenflasyonudüşürüpuzunvadedetekraristikrarlıbüyümehızınısağlayacakkararlar alınmıştır. Alınan bu kararlar büyümehızlarınıolumluolaraketkilemiştir(Şekil1).
1994 Krizi ve Kamu Maliyesi1990’lıyıllardabaşlayansıcakparagirişlerine-deniyle1994kriziöncesidönemde sıkımaliyepolitikasından taviz verilmiş ve kamu açıklarıartmayabaşlamıştır.Ayrıcadışaaçıkbüyümeninbirsonucuolarakdışticaretaçığıvebunabağlıolarakcariaçıkartmıştır.1993yılındafonlarıngelir ve giderleriyle birlikte bütçeye dahil edil-mesineveyılsonunadoğrubazıvergidüzenle-melerine gidilmesine karşın, özellikle personelvefaizgiderlerindekiartışnedeniylekrizöncesi
dönemdetoplambütçeaçığınınGSYH’yeoranı1,8puanartarakyüzde5’e;faizdışıbütçeaçığı-nınGSYH’yeoranı ise0,1puanartarakyüzde0,6’yayükselmiştir.1993yılındavergigelirleri-nin faiz dışı harcamalara oranı yüzde 76,5’denyüzde 70,7’ye gerilerken, bütçe açığının büt-çe gelirlerine oranı da yüzde 26,6’dan yüzde37,2’yeyükselmiştir.
1994yılı ilküçayındamalipiyasalarda is-tikrarsızlıkderinleşirken,mahalliidareseçimlerinedeniylekapsamlıbiristikrarprogramıyürürlü-ğekonulmamıştır.
Butabloneticesinde,5Nisan1994tarihin-de açıklanan “Ekonomik Önlemler UygulamaPlanı” ile bütçe açığını hızla düşürmeyi hedefalan önemli kararlar yürürlüğe konulmuştur.
Buna göre, mahalli idarelerin vergi, SSK pri-mi,dış borç vebenzeri borçlarının genel bütçepaylarından kesilmesi kararlaştırılmış; akaryakıtvetüketimvergisindenbütçeninaldığıpayönceyüzde70’e,dahasonrayüzde90’açıkarılmıştır.Ayrıca,vergicezalarınıağırlaştıranvevergidene-timinde etkinliği artırıcı düzenlemeler yapılmışve 1994 yılında bitmesi öngörülen projeler dı-
-2.4
4.9
3.6 5
6.7
4.2
7
9.5
2.1
0.3
9.3
0.9
6 8
-5.5
7.2 7 7.5
3.1
-3.4
6.8
-20
-15
-10
-5
0
5
10
15
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Cari Açık Ekonomik Büyüme
ŞEKİL 1. 1980 – 2000 CARİ AÇIK/GSYH VE GSYH BÜYÜMESİ (%)
Kaynak: TCMB, TÜİK
14
ANALİZ
s e t a v . o r g
şındakalantümyatırımödeneklerindeyüzde20oranındakısıntıyagidilmiştir.
Kamumaliyesine ilişkin alınan bu önlem-ler,kamuaçıklarınınönemliölçüdedaraltılma-sını sağlamıştır.Bununneticesinde,1994yılın-da toplam bütçe açığının GSYH’ye oranı 2,1puanazalarakyüzde2,9’agerilemiştir(Şekil2).Faizdışıdenge iseaçıktanfazlayadönüşmüşve1994 yılındaGSYH’nin yüzde 2,8’i kadar faz-la vermiştir.Vergi/faizdışıharcamaoranı1994yılı boyuncadüzenli bir yükseliş göstererek yıl-sonunda yüzde 97,3’e çıkmıştır. KKBG’ninGSYH’yeoranıise1994yılında,biröncekiyılagöre3,1puanazalarakyüzde4,6’yagerilemiştir.
Bubağlamdakamumaliyesiiçinöngörülenhe-deflereulaşmakısmengerçekleşmeyebaşlamıştır.
Türkiyegibigelişmekteolanülkelerdefinanspiyasalarınınsığolmasınedeniylekamuaçıkları-nınfinansmanındafaizoranlarıyükselmiştir.Buülkelerde belirsizliğin artması, yüksek enflasyo-nun oluşması ve piyasaların serbestleşmeye yö-nelmesinedeniylebozulandövizpiyasasında is-tikrarısağlamakiçindefaizoranlarıyükselmiştir.Böylecedövizkurundaistikrarsağlanmayaçalışı-lırkenfaizoranlarıartmıştır.Budasıcakparaiçinmotivasyonoluşmasınanedenolmuştur.
BudoğrultudaTürkiye’debütçeaçıkları1991yılında yüzde 3,9 iken 1993 yılında yüzde 5’e
-2.2
-0.9
-1.0
-1.2
-1.7
-1.0
-1.7
-2.3
-2.2
-2.4
-2.2
-3.8
-3.2
-5.0
-2.9
-3.0
-6.2
-5.8
-5.4
-8.7
-7.9
-10.00 -9.00 -8.00 -7.00 -6.00 -5.00 -4.00 -3.00 -2.00 -1.00 .00
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
ŞEKİL 2. BÜTÇE AÇIĞI/GSYH (%)
Kaynak: BÜMKO
15s e t a v . o r g
GEÇMİŞTEN GÜNÜMÜZE KAMU MALİYESİ
ulaşmış;1996yılındayüzde6,2iken,1999yılın-dayüzde8,7’yeyükselmiştir(Şekil3).Kamuaçık-larınıniçborçlanmaylafinansmanıarttığıdönem-lerdeözelkesiminfonkaynaklarıdadolaylıolarakdaralmayabaşlamış,reelfaizoranlarıartmış;özelyatırımlar, istihdam ve büyüme bundan olum-suz etkilenmiştir. Bunun sonucunda ise faizlerinyükselmesineveTürkiye’ninsıcakparaaçısındancazip bir ülkehaline gelmesinenedenolmuştur.Sıcakparagirişindekihızlıartışekonomininiçvedış gelişmeler karşısındaki kırılganlığını artırarakmalikrizlerinoluşumunazeminhazırlamıştır.
2001 Krizi ve Kamu MaliyesiKamumaliyesine ilişkinkapsamlıdüzenlemelerekonomik kriz öncesi dönemde “Kura DayalıEnflasyonla Mücadele Programı’’ çerçevesindeyürütülmüştür. Bu dönemde dışarıda yaşananbazıgelişmelerözelliklede1997yılındakiAsyaKrizive1998yılındakiRusyakrizidışborçlanmaimkanlarınıdaraltırken,reelfaizlerdedeönemlibiryükselmeyenedenolmuştur.1999yılısonun-da isegerekdepremharcamalarının finansmanıgerekkuradayalıEnflasyonlaMücadeleProgra-mı’na hazırlık amacıyla kamumaliyesine yöne-
likpek çokdüzenlemeyürürlüğekonulmuştur.
Bu kapsamda, ücret gelirleri hariç gelir vergisioranları herbir dilim için5puanyükseltilmiş,gelirvergisikapsamındayapılanbazıstopajoran-ları artırılmış, deprem harcamalarının finans-manı için 2000 yılı sonuna kadar, özel iletişimvergisikonulmuştur.Ayrıca,2000yılıbütçeöde-nekleriKuraDayalıEnflasyonlaMücadeleProg-ramıileuyumluolarakbelirlenmeyeçalışılmışvebazıödeneklerinyüzde2oranındablokeedilme-sikararlaştırılmıştır.
Hedeflenen bu kararlar doğrultusunda,2000yılındakonsolidebütçeaçığıvekamuke-simiborçlanmagereğininGSYH’yeoranlarındaönemlibiriyileşmesağlamıştır.Buoranlar;bütçeaçığı için1999yılında yüzde8,7 ikenbir son-raki yıl yüzde 7,9’a gerilemiştir. KKBG/GSYHise1999’dayüzde11,6ikenbirsonrakiyılyüzde8,9’adüşmüştür.Öteyandan, faizdışıdengedesağlanan iyileşme çok daha belirgin olmuş vefaiz dışı bütçe fazlasınınGSYH’ye oranı yüzde1,5’tenyüzde4,4’eyükselmiştir.Yani1999yılın-daGSYH’ninyüzde0,2’sikadaraçıkverenfaizdışıtoplamkamudengesi2000yılındayüzde4,2oranındafazlavermiştir.
-2.2
-3.9
-3.2
-5
-2.9 -3
-6.2 -5.8 -5.4
-8.7
-7.9
-11.9
-14
-12
-10
-8
-6
-4
-2
0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
ŞEKİL 3. 1990 – 2001 BÜTÇE DENGESİ/GSYH (%)
Kaynak: Hazine müsteşarlığı
16
ANALİZ
s e t a v . o r g
2001 yılında ekonomik aktivitedeki daral-ma, bankacılık sektörüne yeni mevduat akışı-nınsınırlıkalmasınavemevcuttasarruflarınbirkısmınınçözülmesineyolaçarken;belirsizlikvegüven sorunu,mevduatların vadesinin daha dakısalmasına vemevduatlarınTürk Lirası yerinedövizcinsindentutulmasınayolaçmıştır.Ekono-midekibozulmanınyanı sıra,küresel ekonomi-dekiyavaşlamavegelişmekteolanekonomilerdeyaşanan sorunlar bankaların bir diğer önemlikaynağıolanyurtdışıpiyasalardansağlananfon-larınmiktar vemaliyetini olumsuz yönde etki-lemiştir. Bu da 2001ekonomik krizinin başlıcanedenioluştur.
2001 krizi sırasında “Güçlü Ekonomi-yeGeçiş Programı” yürürlüğe konulmuş ve bukapsamdakamumaliyesineyönelikyenikararlaralınmıştır.Buçerçevedealınankararlardoğrultu-sunda gelir vergisimükelleflerine yönelik hayatstandardı esası tekrar uygulanmaya başlanmış,gelirvergisidilimlerihedeflenenenflasyonagöreartırılmışvemenkulsermayeiratlarınailişkinge-lirvergisistopajoranıyükseltildi.Ayrıca,15Ma-yıs2001tarihindenitibarenKDVvemotorluta-şıtvergisioranlarındadaartışgerçekleşmiştir.Birbaşkaönlemolarakdabazıbütçeödeneklerininyüzde5’iblokeedilmiş,personelalımısınırlan-dırılmış ve kamubankalarında görev zararı uy-gulamasınasonverecekdüzenlemeleryapılmıştır.
Bu kararlar doğrultusunda 2000 yılındayüzde 95,6 olan vergi geliri/faiz dışı harcama
oranı2001yılındayüzde95,4seviyesindekala-bilmiştir.Fakatekonomikkriznedeniylebanka-cılıksistemininyenidenyapılandırılmayükününbüyükölçüdekamutarafındanüstlenilmesine-deniyle, toplambütçe açığıönemliölçüdeartışgöstermiştir. Kamu dengesindeki bozulmanıntemelnedeniisebankacılıkkrizininüstlenilmesisonucuiçborçstokuvefaizödemelerindekiaşırıartışolmuştur.
2002 SONRASI KAMU MALİYESİKamumaliyesigöstergeleriekonomilerinyatırımçekme ve ekonomi politikası uygulamalarındagenişmanevraalanıkazanmalarıaçısındanönemtaşımaktadır. Dolayısıyla kamu maliyesindekiiyileşmeler,kararalıcılarınelinirahatlatırken;ül-kelerinuluslararasıpiyasadadadahagüvenilirbirlimanolarakgörülmelerinisağlamaktadır.
2002 yılından itibaren siyasi ve ekonomikistikrar,uygulananekonomikvemalipolitikalarsonucu piyasalarda oluşan güven ortamı, hemmakroekonomik göstergelerde hem de bütçeuygulamalarındaönemli iyileşmelerideberabe-rinde getirmiştir. Bu süreçte bütçe giderlerindesağlananetkinlikvetasarrufilevergigelirlerindegösterilen yüksek performans, bütçe gerçekleş-melerindedeolumlusonuçlardoğurmuştur.
Diğer yandan, popülist uygulamalar terke-dilerek mali disiplin sağlanmış, yapısal reform-lar yapılmasına ilişkinyolharitasıbelirlenmiş veözelleştirmepolitikalarıkararlılıklauygulanmıştır.
Böylece kamudaki ağır yükün ve sürekli artanborçlanmaihtiyacınınönünegeçilerekekonomideverimlilikartırılmıştır.BupolitikalarkapsamındaKİT’lergruplandırılarakuygunstratejilerçerçeve-sindeKİT’leröncelikliolaraközelleştirilmiştir.
Bupolitikalarsonucunda,1985-2002yılla-rıarasındatoplamözelleştirmegelirleri8milyardolariken,sadece2005yılındatoplam8milyardoları aşan miktarda özelleştirme sağlanmıştır.
2002 yılından itibaren siyasi ve ekonomik istikrar, uygulanan ekonomik ve mali
politikalar sonucu piyasalarda oluşan güven ortamı, hem makroekonomik göstergelerde
hem de bütçe uygulamalarında önemli iyileşmeleri de beraberinde getirmiştir.
17s e t a v . o r g
GEÇMİŞTEN GÜNÜMÜZE KAMU MALİYESİ
Bu özelleştirmeler ile ülkeye yapılan yatırımlarve döviz gelirleri artmıştır. Sermaye piyasası-nı genişleten vemali yapının güçlendirilmesinisağlayan bu durum sayesinde, ekonomi 2008küresel ekonomik krizden asgari düzeyde etki-lenmiştir.İçvedışborçfinansmanınakatkısağ-layanözelleştirmeler,kamubütçesiüzerindeağıryükolanKİT’lerindevletüzerindekiyükünüdeazaltmıştır.Böylecedevleteekgelirsağlanmışveekonomik özgürlük alanı genişlemiştir. 2010,2011ve2012yıllarındayaklaşık7.5milyardo-larözelleştirmegeliri sağlanmıştır.2013yılındaiseyaklaşıkolarak12.5milyardolarözelleştirmegelirisağlanmıştır(Şekil4).Buözelleştirmegelir-leriilehazineninborçlanmaihtiyacıazaltılmışvekamununrolüasgariyeindirilmiştir.
Bütçegelirlerininmiktarı2002yılındaniti-barensürekliartışgöstermiştir.Bununyanısırabütçeaçığı2002yılından2008yılınakadarne-redeyse yarı yarıya azalırken, 2008yılından iti-baren küresel ekonomik krizin etkisiyle artmış-tır.Fakat2010yılındanitibarenhızlıekonomiktoparlanmasürecinegirenTürkiyeekonomisin-de bütçe açığı yeniden azalış trendine geçmiş-tir. 2002 yılında yüzde 11,5 olarak gerçekleşen
Bütçe Açığı/GSYH oranı, 2012 yılında yüzde2,1’edüşmüştür.2014-2016dönemiOVP’deise2013 -2016yılları arası içinbuoranyıllar iti-bariyleyüzde1,2,yüzde1,9,yüzde1,6veyüzde1,1olarakhedeflenmiştir(Şekil5).BöylecebütçeaçığınınGSYHiçindekipayıdaazalmışve2008yılındanitibarenyüzde3olanMaastrichtKriter-lerininaltındakalmıştır.Bugösterge,halenkri-teriyakalayamayangelişmişülkelerdenayrışmayıgöstermektedir.
Borçların sürdürebilirliğinin göstergesi veekonomik büyümenin kaldıracı olan bir diğergöstergelerinden faiz dışı dengenin GSYH içe-risindekigelişiminebakıldığında,buoran2009yılında yüzde 0,0 oranına kadar düşmüş, 2009sonrası ekonomideyaşananolumlugelişmelerlebaşlayan toparlanma süreci, istihdam artışları,kamu alacaklarındaki yeniden yapılandırmalarsayesindebütçegelirlerindekiartışaparalel, faizgiderlerinde nominal olarak azalma neticesinde2012yılındayüzde1,3olarakgerçekleşmiştir.Buoran 2014-2016OrtaVadeli Programda 2013,2014, 2015 ve 2016 yılları için sırasıyla yüzde2,0,yüzde1,1,yüzde1,2veyüzde1,3olarakbe-lirlenmiştir(Şekil6).
4,686
2,717
120 536 187 1,283
8,222 8,096
4,259
6,259
2,275 3,085
1,358 3,021
12,485
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
1989
-1999
20
00
2001
20
02
2003
20
04
2005
20
06
2007
20
08
2009
20
10
2011
20
12
2013
ŞEKİL 4. YILLARA GÖRE ÖZELLEŞTİRME GELİRLERİ (MİLYON DOLAR)
Kaynak: Özelleştirme İdaresi Başkanlığı
18
ANALİZ
s e t a v . o r g
Vergi Gelirleri2001 yılında toplanan vergilerin tamamına ya-kınkısmıfaizgiderlerineharcanmış,2002yılın-dafaizharcamalarınınvergigelirleriiçerisindekipayıyüzde85,7ikenbuorandüzenlibirşekildedüşmüş, 2009 yılında bu oran yüzde 30,9’larakadar düşmüş ve 2012 yılına gelindiğinde ise
yüzde 17,4 olarak gerçekleşmiştir. 2013 yılın-da ise yüzde 16,6 olarak gerçekleşmiştir (Şekil7). Daha önceki dönemlerde faiz ödemelerineayrılan kaynaklarGAP Projesi, otoyol projelerive eğitim yatırımlarına kaydırılarak önemli ya-tırımları gerçekleştirme imkânı bulunmuşturDolayısıylakamuborçstokununsürdürebilirliği
3.3
4
4.9
6 5.4
4.2 3.5
0 0.7
1.9 1.3
2
1.1 1.2 1.3
0
1
2
3
4
5
6
7
2002
20
03
2004
20
05
2006
20
07
2008
20
09
2010
20
11
2012
2013
*
2014
*
2015
*
2016
*
ŞEKİL 6. FAİZ DIŞI DENGE/GSYH (%)
Kaynak: Maliye Bakanlığı*2014 - 2016 Orta Vadeli Program tahmini
11.5
8.8
5.2
1.1 0.6 1.6 1.8
5.5
3.6
1.4 2.1 1.2 1.9 1.6
1.1
0
2
4
6
8
10
12
14
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013* 2014* 2015* 2016*
bütçe açı ı/gsyh
ŞEKİL 5. BÜTÇE AÇIĞI/GSYH (%)
Kaynak: BÜMKO*2014 - 2016 Orta Vadeli Program tahmini
19s e t a v . o r g
GEÇMİŞTEN GÜNÜMÜZE KAMU MALİYESİ
noktasındavergigelirlerindeönemlibirartışsözkonusuolmuştur.
Diğeryandan,2002yılındanitibarenvergigelirleriartmayadevametmişvemerkeziyöne-tim bütçesinin en önemli gelir kalemi olmayısürdürmüştür.Vergilendirmeninbasitveanlaşılırolması içinekonomiyönetimitarafından2002,2006ve2008yıllarındavergikanunlarındaçeşit-lidüzenlemeleryapılarakverginin tabanayayıl-masıvedahaadilbirgelirdağılımıhedeflenmişveABülkelerindekiuygulamalarlauyumluhalegetirilmiştir. Dolayısıyla kayıt dışı ekonomininazaltılması, vergi gelirlerinin tabana yayılmasıy-laberabermalidisiplininsağlanarakkamuborçstokunun sürdürebilirliği ve yatırımharcamala-rının istikrara kavuşturulması gelinen noktadabirincilönemkazanmıştır.
BorçlarDışborçsorunununbaşladığı1950-1960’lıyıl-lar, yüksek borçlanma nedeniyle hem IMF ilestand-by anlaşmaların yapıldığı hem de borçötelemelerininyoğunolduğubirdönemolmuş-tur.Türkiye1970–1980yıllarıarasındadışborç
temin etme gayretlerinin yanı sıra, geri ödene-meyenborçları ertelemek içinçabaharcamıştır.Borçyönetimindemeydanagelenbuzorluklarveülkekredinotundakötüleşmelernedeniyletop-lamdaonbeşborçötelemesininaltısı1978-1982arasındagerçekleşmiştir(Şekil8).
Türkiyeekonomisindedışborçsorunucid-dibirsorunolarakuzunyıllardevametmiştir.1990’lıyıllardayüksekdışborçyükündendo-layı yatırım miktarlarında ve GSYH büyümeoranlarında önemli düşüşler yaşanmıştır. Borçmiktarında meydana gelen artışlar, yatırımlar-dan elde edilen kazançtan alınacak vergilerinborç ve faiz ödemesinde kullanılması ve ver-gilerin yüksek olacağı beklentisi, yabancı ya-tırımcıların yatırım yapmasını engellemiştir.
Türkiye gibi gelişmekte olanülkeler için özel-likledışborçlarenönemliproblemlerdenbirisiolmuştur.
2002öncesidönemdedeartanborçlarnede-niyleborçyüküylebirliktefaizödemelerideart-mış,dolayısıylayatırımlarınfinansmanıgittikçezorlaşmıştır. Makroekonomik istikrarın sağlan-masında en önemli göstergelerden olan borcun
85.7
70.9
56.3
38.2 33.4 31.9 30.1
30.9 22.9
16.6
17.4
16.6
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
ŞEKİL 7. FAİZ HARCAMALARI/VERGİ GELİRLERİ (%)
Kaynak: Dünya Bankası, Maliye Bakanlığı
20
ANALİZ
s e t a v . o r g
sürdürülebilirliği ve düşükmaliyetli borçlanmatehlikeyegirmiştir.
Ülkelerinborçyükleri,yatırımlarıveserma-yebirikimlerinikısıtlayarakekonomikbüyümeyeve kalkınmaya sekte vurmakta, bu nedenle eko-nomik büyüme olumsuz yönde etkilenmektedir.Borçluülkeüretimveihracattankaynaklıgeliriniborçlaratransferederekekonomikiyileşmelerdenkaynaklanan faydaları değerlendirememektedir.Türkiyeekonomisindedeuzunyıllaryüksekborçoranları, hem faiz ödemelerini artırmış hem dekredi notunun düşük kalarak yatırım gelmesiniengellemiştir.Budurum,gelirinönemlibirkısmı-nınborçlara transferini, yatırımınçekilmesini vesiyasiistikrarsızlığıdaberaberindegetirmiştir.
Dolayısıyla ülke ekonomisinde mevcut içvedışborçlarınciddibiryükoluşturmasıyapısalreformların gerçekleştirilememesine neden ol-muştur.BudoğrultudaTürkiyeekonomisiborçoranlarına bakıldığında 2002 yılından itibarenciddibirazalışgörülmektedir.Buazalışvemalidisiplinden taviz verilmemesi ülke kredi notu-nunda18yılaradansonrailkkezyatırımyapıla-bilirseviyeyeyükselmesinisağlamıştır.
Kamu maliyesi göstergelerindeki önemligöstergelerden bir diğeri olanmerkezi yönetimborçstokununGSYHiçindekipayı2002yılın-dan itibaren kademeli olarak düşmüştür. Borçoranındakibudüşüş,hemdışborçlardahemdeiçborçlardagerçekleşmiştir.2002yılındayüzde42,8olaniçborçlarınGSYHiçindekipayı,2008yılındayüzde28,9’adüşmüştür.2009yılındaiseküresel ekonomik kriz nedeniyle yüzde 34,6’yayükselmişsede2012yılıitibariyleyüzde27,3se-viyesinedüşmüş,krizöncesiseviyedendahadü-şükbir orandagerçekleşmiştir.Aynı şekildedışborçların GSYH içindeki payında da 2002 yı-lından2007yılınakadarolansüreçtesüreklibirazalış gerçekleşmiş, yüzde 26,5 olan oran2007yılındayüzde9,3’ekadardüşmüşve2012yılın-dayüzde10,3olarakgerçekleşmiştir(Şekil9).
Aynı dönemde, kamu net borç stokununhemmilligelireoranıhemdemutlakdeğerola-rakmiktarıazalmıştır.Aynızamandakamuborçstoku / GSYH oranının 2002 yılından itiba-ren çok önemli oranda düştüğü görülmektedir.KamunetborçstokununGSYH’yeoranı2002yılındaTL ve döviz cinsi toplam net borç sto-
1955
19
57
1959
19
61
1963
19
65
1967
19
69
1971
19
73
1975
19
77
1979
19
81
1983
19
85
1987
19
89
1991
19
93
1995
19
97
1999
20
01
ŞEKİL 8. BORÇ ÖTELEME YILLARI
Kaynak: Karagöl, 2010.
21s e t a v . o r g
GEÇMİŞTEN GÜNÜMÜZE KAMU MALİYESİ
kunun GSYH’ye oranı yüzde 61,5 düzeyindevetoplamnetborcunyaklaşıkyüzde60’ıdövizcinsindeiken,2012yılındatoplamnetborçsto-ku-GSYHoranı2012yılındayüzde17seviyesi-nedüşmüştür(Şekil10).Dolayısıyla,dövizcinsinetborçstokununtoplamborçstokununiçinde-kipayısononyıllıksüreçtekademelibirşekilde
düşmüş;geçenyılkamusektörüdövizcinsindenetborçalacaklısıhalinegelmiştir.
ABtanımlıborçstokununGSYH’yeoranı-nabakıldığındaise,2002yılındayüzde74sevi-yesindeiken;2005yılındayüzde52,7oranındagerçekleşerekTürkiyeilkdefaborçstoku-GSYHoranıaçısındanyüzde60’lıkMaastrichtkriterini
42.8 42.7 40.2
37.7
33.2 30.3 28.9
34.6 32.1
28.4 27.3 26.5
19.4 16.5
13.4 12.3
9.3 11.1 11.7 11 11.5 10.3
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
ç Borçlar/GSYH Dı Borçlar/GSYH
ŞEKİL 9. MERKEZİ YÖNETİM BORÇ STOKU DURUMU (%)
Kaynak: Hazine Müsteşarlığı
26.2 31.3 30 31.3 27.6 26.2 25.3
29.9 28.1 21.6 20
12.7
35.4 23.9 19.1
10.4
6.5 3.3 2.9
2.7 0.9
0.8
-3.3
-10
0
10
20
30
40
50
60
70
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013*
TL Döviz Cinsi
55,2 49,1
41,7
34,0 29,5 28,2
32,5 28,9
22,3 16,7
61,5
ŞEKİL 10. KAMU NET BORÇ STOKU/ GSYH (%)
Kaynak: Hazine Müsteşarlığı*Kamu Net Borç Stoku 2013 yılı 3. çeyrek verisi ve 2014 - 2016 Orta Vadeli Program GSYH tahminine göre hesaplanmıştır
22
ANALİZ
s e t a v . o r g
sağlamıştır(Şekil7).Küreselekonomikkrizinet-kilerinerağmen,sononyıllıksüreçteABtanımlıborç stoku-GSYH oranındaki kademeli düşüşdikkate değerdir. Özellikle, 2012 yılında EuroBölgesi ve AB üyesi ülkelerde borç stoku-GS-YHoranınınsırasıylayüzde85veyüzde91ol-duğudikkatealınırveTürkiye’nin2013yılıiçinborçstoku-GSYHoranınınyüzde35’edüşeceğiöngörüsü birlikte değerlendirilirse, Türkiye’dekamusektörününmaligücüdahaaçıkbirşekildeortayaçıkacaktır.BukonudakiMaastrichtKrite-riyüzde60olup,Türkiye2004yılındanitibarenbukriteriyakalamıştır(Şekil11).
Borçların sürdürülebilirliğinin bir diğerönemli göstergesi olan ABTanımlı borç stoku-nunGSYHiçindekipayıaçısındanbakıldığında,buoranbirçokEuroBölgesiülkesindeMaastrichtKriterlerinin üstünde iken; Türkiye’de bu oranMaastrichtKriterlerininaltındadır(Şekil12).
Diğeryandan,1960-1970dönemindeplan-lıkalkınmadönemininbaşlamasıdolayısıyladışkrediihtiyacısürekliartmış,IMFilebudönemiçinde kredi anlaşmaları yapılmış ve IMF de-netimi ekonomi içinde süreklilik kazanmıştır.Türkiye, 1961 yılından 1970 yılına kadar heryıl,IMFilebirstand-bygerçekleştirmişveyapı-lananlaşmalargenelliklebiryıldolmadan sonaermiştir.6IMF’yeolanborçlar ise2013yılıMa-yıs ayında bitirilmiştir. Bunun yanı sıraTürki-ye IMF’ye5milyardolar kaynak taahhüdündebulunmuş,gelinensüreçteborçalanülkekonu-mundanborçverenülkekonumunageçmiştir.7
6.Erdal Tanas Karagöl, “Geçmişten Günümüze Türkiye’de DışBorçlar”,SETAAnaliz,No:26,2010.
7.ErdalTanasKaragöl,AhmetSemihBingöl,“Türkiye–IMFİliş-kilerindeYeniDönem”,SETAAnaliz,No:67,2013,Ankara.
Türkiye, 1961 yılından 1970 yılına kadar her yıl, IMF ile bir stand-by gerçekleştirmiş
ve yapılan anlaşmalar genellikle bir yıl dolmadan sona ermiştir. IMF’ye olan borçlar
ise 2013 yılı Mayıs ayında bitirilmiştir.
77.9 74
67.7 59.6
52.7 46.5
39.9 40
46 42.3 39.1
36.2 35 33 31 30
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013* 2014* 2015* 2016*
Maastricht Kriteri %60
ŞEKİL 11. AB TANIMLI BORÇ STOKU/GSYH (%)
Kaynak: Hazine Müsteşarlığı
23s e t a v . o r g
GEÇMİŞTEN GÜNÜMÜZE KAMU MALİYESİ
Türkiye IMF ile 17. (1999-2002), 18. 2002-2005ve19.(2005-2008)stand-byanlaşmalarınıyapmıştır.18.ve19.stand-byanlaşmalarınınuy-gulandığıdönemdeuluslararasıyabancısermayemiktarı artmış ve yatırımcılar için güven vericibir ortam oluşmuştur. Bu durum ülkeye girenuluslararasısermayeveekonomikbüyümedear-tışyaşanmasınave1986’danberihepyüksekolanenflasyonuntekhanelirakamadüşmesinenedenolmuştur.Ayrıca,AKPartihükümeti sıkımali-yepolitikasıvefiyatistikrarıhedefiiçin,merkezbankasıbağımsızlığınaçokönemvermişveeko-nomikgöstergelerinAvrupaBirliği standartları-naulaşmasınısağlamıştır.
Ayrıca,2002yılındanitibarenistikraraka-vuşanekonomi, temelekonomikgöstergelerin-de ve özellikle kamu maliyesindeki iyileşmelersayesinde, geçmiş dönemlerde alınan borçlarınödemeleribüyükölçüdetamamlanmıştır.2002
yılında IMF’ye 23.5 milyar dolar olan krediborçlarıyaklaşık11yıllıksüreiçerisinde,Mayıs2013 tarihinde 281 milyon SDR’lik (yaklaşık431milyondolar)sontaksitinödenmesiylebit-miştir(Şekil13).
KAMU MALİYESİ VE EKONOMİK PERFORMANSTürkiye ekonomisi 1950-2002 yılına kadarkamumaliyesindekiistikrarsızlıkveyüksekborç-larnedeniylediğermakroekonomikgöstergeler-deistikrarıuzunvadeliolarakyakalayamamıştır.Özellikle 1990 – 2002 yılları arasında birdenfazlaekonomikgöstergedeolumsuzbirtabloçiz-miştir.Düşük ekonomik büyüme, yüksek borçmiktarları ve kronikleşen enflasyon gibi sorun-lar nedeniyle kamu maliyesi alanında gerekli
36.2
90.6 85.2
156.9
127 124.1
99.8 90.2 88.7 86 81 79.8
73.4 71.3
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
Türkiye
Euro B
ölges
i (17 Ü
lke)
AB (27 Ü
lke)
Yunan
istan
tal
ya
Portek
iz
Belçika
Fransa
ngilte
re
span
ya
Alman
ya
Macari
stan
Avustu
rya
Hollan
da
ŞEKİL 12. 2012 YILI EURO BÖLGESİ VE TÜRKİYE AB TANIMLI BORÇ STOKU /GSYH (%)
Kaynak: Eurostat, Hazine Müsteşarlığı
24
ANALİZ
s e t a v . o r g
reformlaryapılamamıştır.Mevcutmakroekono-mikistikrarsızlıklarveyüksekkamuaçıklarıözelsektörüdeolumsuzetkilemiş,dışfinansmanzor-laşmışveüretimkapasitesidolayısıylayatırımlardüşmüştür. Sermaye hareketlerinin kontrolsüzserbestisi de ekonomide kırılganlıkları artırarakekonomininreel faizdüşükkurdöngüsünegir-mesineyolaçmıştır.8Budurumsözkonusudö-nemdebirçokekonomikkrizlekarşılaşılmasına,19 stand-by ve 15 borç ötelemesi yaşanmasınanedenolmuştur.
2001 krizinin hemen sonrasında 2002 yı-lında,Türkiye’detekpartiiktidardönemisürecibaşlamıştır.Siyasiistikrarınvarlığıekonomikis-tikrarıdoğrudanetkilemiş,iktidarolanAKPar-ti’nin kamu maliyesindeki kararlı tutumları dabu durumu desteklemiştir. Böylece “Yeni Eko-nomi”olarakadlandırılansüreçbaşlamıştır.AKPartidemokratikveekonomikreformprogram-larınabüyükönemvermişveABüyeliğiyolundayapılandüzenlemelerreformlarınolumlusonuçvermesinisağlamıştır.Yapılanreformlarçerçeve-
8.ErdalTanasKaragöl, “AKPartiDönemiTürkiyeEkonomisi”,SETARapor,2012,Ankara.
sindealtyapıyatırımlarınaağırlıkverilmiş,böl-geselgelişmişlikfarklarıazaltılmış,eğitim,sağlıkve sosyal güvenlik alanlarındadüzenlemeler ya-pılmıştır. Aynı zamanda ekonominin liberali-zasyonu amaçlanmıştır. Bu kapsamda finans vebankacılık sektörü sağlamlaştırılmış,özel sektördesteklenmişvesosyalgüvenliksistemiyenidenyapılandırılmıştır.
Ayrıca,siyasiistikraraparalelolarakyatırımortamı daha güvenilir bir hal alarak ekonomikbüyümeye katkı yapmıştır. Kamu maliyesindegörülenbirdiğerönemligelişmededevletinpa-yınınazaltılmasıkapsamında,verimliözelleştir-melerinyapılarakkaynaklarınetkinkullanımıylaülkeriskpriminindüşmesinekatkısağlanmıştır.Böylece ekonomide öngörülebilirlik artmış vefaizleröncekidönemleregöredahadüşükbirse-viyeyegelmiştir.Bütçepolitikalarınınekonomikbüyümeyleuyumluve tasarrufönlemlerinindeyapısalreformlarladesteklendiğibirpolitikabe-nimsenmiştir. 2001 ekonomik krizinden sonra,merkeziyönetimbütçeiçerisindekifaizgiderleri-ninGSYH’yeoranı2001yılındayüzde17,1iken2012yılındayüzde3,4’edüşmüştür.
0.6
3.2
11.2
16.2 16.2
13.8
10.2
7.2
4.5 5.5 5.1
3.6
1.9 0.5 0
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
ŞEKİL 13. ULUSLARARASI PARA FONU’NA ( IMF) BORÇLAR (MİLYAR SDR)
Kaynak: Hazine Müsteşarlığı
25s e t a v . o r g
GEÇMİŞTEN GÜNÜMÜZE KAMU MALİYESİ
Diğeryandan,yatırımlarınönüaçılaraközelkesimsabitsermayeyatırımlarındaciddiartışlargerçekleşmiş ve hem tüketici kredileri yoluylahemdeTürkLirasınındeğerlenmesiyleözelke-simintüketimiartırıcıetkiyapmıştır.Özelsektörağırlıklıbirekonomikyapıyadönüşümlebirliktedevletindenetleyicivedüzenleyiciolmarolüart-mış,kaynakisrafıönlenmişvereelsektörünkay-nak ihtiyacının etkin bir şekilde karşılamasınınönüaçılmıştır.
Ayrıca bu dönemde küresel piyasalardakigenişleme ve ucuz kredi imkanları gelişmekteolan ülkelere sermaye akışına sebep olmuştur.Türkiye’deki reel faiz oranlarının yüksek olma-sı, sermaye girişinin hızlanmasını sağlamıştır.Bugelişmelerneticesindede2001yılındayüzde5,7 oranında küçülenTürkiye ekonomisi 2002yılından itibarenyenidenpozitif ekonomikbü-yümesürecinegirmiştir.2003yılındayüzde5,3;2004yılındayüzde9,4;2005yılındayüzde8,4,2006 yılında yüzde 6,9 ve 2007 yılında yüzde4,7oranlarındabüyüyenTürkiyeekonomisinde,ekonomikbüyümeihracatveiçtalebinkatkısıylagerçekleşmiştir.Bununyanı sıradoğrudanyatı-rımlarvekısa süreli sermayegirişlerideekono-mikbüyümeyekatkısağlamıştır.
2008yılındanitibarenbelirtilerinigösterenküreselekonomikkriz,baştaABDolmaküzereYunanistan, İrlanda, İtalya ve Portekiz gibiAv-rupaBirliği’ne(AB)üyeülkelerinekonomileriniderindenetkilemiştir.Türkiye,2008yılındaya-şananküresel ekonomikkrizdendahaçok tica-retkanalıilekısmenetkilenmişve2009yılındaekonomikbüyümedeyüzde4,8oranındabirda-ralmayaşamıştır.Budaralmaneticesinde,dışti-caretininbüyükkısmınıABülkeleriilegerçekleş-tirenTürkiyealternatifpazarlarayönelmiştir. İçtalepveihracatoranındakiartışilebirlikte2009yılınınsonçeyreğindenitibarenekonomipozitifyönlübüyümesürecinegirmiştir.
2008küreselekonomikkrizidünyaekono-misindegüçdengelerinindeğiştiğibirdöneminbaşlamasınanedenolmuştur.Küreselekonomik
krizden en çok etkilenen gelişmiş ülkelerin ol-ması, sağlambankacılık yapıları ve kamumali-yesigöstergelerininiyiolmasınedeniylekrizdendahaazetkilenengelişmekteolanülkelerinhızlıyükselişi, bu durumu beraberinde getirmiştir.Küreselekonomikkrizdönemindeyapılanhar-camalarvealınanönlemlerbugünAvrupaBirliğiülkelerininmaliborçkrizinegirmelerinenedenolmuş ve sürdürülemez bütçe açıklarıyla karşıkarşıyagelmelerinenedenolmuştur.
Türkiye ekonomisinde maliye politikası,ekonomik krize önlem olarak diğer ülkeler-de olduğu gibi gevşetme eğilimi göstermiştir,Ekonomi alanında yaşanan daralmayı sınırlan-dırmak için bazı vergilerde indirim yapılmış,ek harcamalar yapılarak üretim ve istihdamınzarar görmesi engellenmeye çalışılmıştır.Bukapsamda,9yurtdışındakivarlıklarıyurtiçinege-tirmeyiteşvikamaçlıvergiindirimivemuafiyetiiçerenVarlıkBarışYasasıyürürlüğekonulmuştur.Hissesenedikazançlarındayerliyatırımcıyauy-gulananstopajyüzde10’dansıfıraindirilmiş,ya-tırımveistihdamınteşvikineilişkinolarakgençve kadın istihdamına sağlanan desteğin süresiuzatılmıştır.Diğer yandan, üç aylık bir dönemiçinmotorlutaşıtlarüzerindekiÖTVoranlarıta-şıttürüvemotorhacminegörefarklıoranlarda
9.HazineMüsteşarlığı,“KüreselMaliKrizeKarşıPolitikaTedbirle-ri”,27Mart2009veTÜRKAN,Ercan, “Son VergiDüzenlemeleriileOrtayaÇıkanFiyatindirimleri-TüketiciyeYansıtıldımı?”,
Küresel ekonomik kriz döneminde yapılan harcamalar ve alınan önlemler bugün Avrupa Birliği ülkelerinin mali borç krizine girmelerine neden olmuş ve sürdürülemez bütçe açıklarıyla karşı karşıya gelmelerine neden olmuştur.
26
ANALİZ
s e t a v . o r g
düşürülmüş,evaletleriilegörsel-işitselekipman-lardakiÖTVoranıisesıfırlanmıştır.KOBİ’lerinbankakredilerineerişiminikolaylaştırmakama-cıyla,kredigarantifonunaHazine’ninekkaynaksağlamasıkararlaştırılmıştır.
BuönlemlerTürkiyeekonomisininhızlıto-parlanmasınıberaberindegetirmiştir.Makroeko-nomikgöstergelerebakıldığındabu toparlanmaaçıkçagörülmektedir.2009yılındanegatifolanekonomik büyüme 2010 yılında pozitif olarakgerçekleşmiştir.Ayrıcaihracattadaiyileşmeger-çekleşerekihracatkatkılıbirekonomikbüyümesağlanmıştır. Enflasyon rakamları da 2008 yı-lında yüzde10,1 iken2010yılına gelindiğindeyüzde6,4’einmiştir.Aynışekildecariaçıktada2010yılında2008yılınagörecebiriyileşmeger-çekleşmişvecariaçıkyüzde5,4’denyüzde6,2’yeyükselmiştir(Tablo2).
2010 ekonomik büyüme rakamlarındakiiyileşmeninbirdiğernedenidesıkımalidisiplinyoluylagerçekleştirilenborçoranlarındakidüşüşolmuştur.Borçyükününazolmasıileekonomikmanevraalanınınsağlanmasıekonomikbüyümeiçinönemlibirfaktörolaraköneçıkmıştır.Eko-nomiközgürlükalanıolarakdaadlandırılanbudurum, sürdürülebilir yüksek büyüme hızınınyakalanmasınakatkısağlamıştır.2012yılı,Eurobölgesi ülkelerinin borç krizinin neden olduğuküreselekonomidekidaralma ileekonomikbü-yümebeklentilerinin aşağı yönlü revize edildiğibirdönemolmuştur.BaştaABülkelerindedevameden borç krizi ve küresel ekonomide yaşanan
daralma nedeniyle oluşan karamsar senaryolarnedeniyle,Türkiye’nin2012ekonomikbüyümehedefi2011yılınaoranladüşükkalmıştır.Özel-likle, yüksek olan cari açığın olumsuz etkisinindegiderilmesiamacıylaekonomikbüyüme2011yılısonçeyreğindenitibarenhızkesmiştir.2012yılındaiseyüzde2,2oranındaekonomikbüyü-me gerçekleşmiştir. 2014 – 2016 Orta VadeliProgramı’nagöre2013yılındayüzde3,6ekono-mikbüyümegerçekleşeceğitahminedilmektedir.2013yılının ilkdokuzayındayüzde4oranındagerçekleşenekonomikbüyüme 10oranıda2013yılıiçinhedeflenenoranınaşılacağınıgöstermek-tedir.2014,2015ve2016yıllarıiçinisesırasıylayüzde4,yüzde5veyüzde5ekonomikbüyümegerçekleşmesihedeflenmektedir(Şekil14).
Türkiye ekonomisinin ekonomik büyüme-dekibuistikrarıveortavadelihedeflerdoğrultu-sunda gerçekleşen makroekonomik göstergeleriyatırımcılaraçısındanbirgüvenortamıoluştur-maktadır. Bunun bir göstergesi de uluslararasıkuruluşlarınTürkiyeekonomisiningüvenilirbirlimanolduğunuveistikrarlıekonomikbüyüme-sinikoruyacağıyönündekitahminleridir.OECD2009yılıtahminlerindegöre2011–2017döne-mindeTürkiye’nin yıllık ortalamaolarak yüzde6,7ekonomikbüyümeoranıylaOECDülkeleriiçinde en hızlı büyüyen ülke olacağı öngörül-müştür. 2013 yılı Kasım ayı tahminlerine göreise2014yılındayüzde3,8,2015yılındayüzde4,1büyüyeceğitahminedilmiştir.
(Şekil 15). 11 Aynı şekilde dünyanın öndegelenkrediderecelendirmekuruluşlarındanolanMoody’s de Kasım 2013 tarihinde yayınladığıTürkiyeraporunda,ekonomikbüyümevediğermakroekonomik göstergelerden övgüyle bahse-dilmektedir.Ayrıca,gelişmişülkelerinekonomik
10.ErdalTanasKaragöl,“GayriSafiYurtİçiHasıla(GSYH),2013-II.Çeyrek(Nisan,Mayıs,Haziran)ve2013İlkYarıDeğerlendir-mesi”,SETAPerspektif,2013,Ankara.
11.TheOrganisationforEconomicCo-operationand Development(OECD), “Economic Outlook 2010”. http://www.oecd-ilibrary.org/economics/oecd-economic-outlook-interim-report-septem-ber-2010_eco_outlook-v2010-sup1-en.
TABLO 2. 2008 KRİZİ MAKROEKONOMİK GÖSTERGELERİ
Küresel Ekonomik Kriz Yılları
2008 2009 2010
GSYH Büyüme Oranı (%) 0,7 -4,8 9,2
TÜFE(%) 10,1 6,5 6,4
Cari Açık / GSYH (%) -5,4 -2,0 -6,2
İhracat (Milyar Dolar) 132 102.1 113.9
Kaynak: TÜİK
27s e t a v . o r g
GEÇMİŞTEN GÜNÜMÜZE KAMU MALİYESİ
daralmayadadurgunlukdönemindebulunduğumevcutdurumdabuoranlarTürkiye ekonomi-sinin uluslararası piyasada daha da ayrışmasınısağlamaktadır.
2013 Yılı Bütçe Gerçekleşmeleri ve 2014 Yılı BütçesiTürkiye ekonomisinin makroekonomik gös-tergelerindeki iyileşmeler ve buna bağlı olarakkredibilitesinin artışında mali disiplinin katkı-sı önemlidir.Özellikle orta vadeli programlarlaöngörülebilirliğinartmasıvehedeflerintutturul-masıgüvenortamınıartırmıştır.2013yılıbütçesigerçekleşmelerive2014yılıbütçesi,malidisip-lininkararlılıklasürdürüleceğinigöstermektedir.
Mali disiplinin kararlılıkla sürdürüleceğialanlardan birisi olan bütçe açığı açısından de-ğerlendirildiğinde,2013yılıilkdokuzaylıkdö-nemegörebütçeaçığı4,5milyar; faizdışı fazlaise 39,3 milyar TL olarak gerçekleşmiştir. Bugerçekleşmeler,malidisiplindentavizvermeden
cari açığı azaltmak, yurtiçi tasarrufları artırmakve ekonomik büyümeyi sürdürmek olan temelhedefler doğrultusunda başarılı bir performanssergilendiğinigöstermiştir.2014–2016yıllarınıkapsayanOrtaVadeliProgram’da(OVP)yılsonuiçinisebütçeaçığının19,4milyar;faizdışıfaz-lanınise31,1milyarTLolmasıhedeflenmiştir.
2014yılıbütçesinebakıldığındaiseenyük-sekpaydiğer yıllardaolduğugibibudönemdede eğitime ayrılmıştır. Buna göre eğitime ayrı-lan kaynak bir önceki yıla göre yüzde 15,4 ar-tışla78,5 milyarTL’ye yükseltilmiştir. Özelliklesondönemde,okul sayılarınınülkeçapındaar-
-5.7
6.2 5.3
9.4 8.4
6.9
4.7
0.7
-4.8
9.2 8.8
2.2
3.6 4 5 5
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
12
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013* 2014* 2015* 2016*
ŞEKİL 14. GSYH BÜYÜME ORANI (%)
Kaynak: TÜİK (2013), (*) Orta Vadeli Program 2014-2016
Türkiye ekonomisinin makroekonomik göstergelerindeki iyileşmeler ve buna bağlı olarak kredibilitesinin artışında mali disiplinin katkısı önemlidir.
28
ANALİZ
s e t a v . o r g
tırılarakyatırımharcamalarınınyükselmesi,öğ-retmenatamalarıvebunabağlıolarakpersonelharcamalarınınartışı,12yıllıkzorunlueğitimingelmesiylebirlikteliselereerişimoranınınhızlı
büyümesi, yükseköğretimde harçların kaldırıl-ması veFatihprojesi gibi yapılan ciddi eğitimreformları bu artışın temel kaynağını oluştur-muştur.Eğitimdensonraenbüyükpayisege-
6.7
4.7 4.5 4.1
3.8 3.6 3.1 3.1 3 2.8 2.8 2.6 2.6 2.5
2.2 2.1 2 1.9 1.8 1.8 1.6 1.2
0
1
2
3
4
5
6
7
8
Türkiye
Macari
stan
Güney
Kore
Çek C
umhu
riyeti
Meksik
a
Yunan
istan
rland
a
ngilte
re
span
ya
Polony
a
sviçr
e ABD
OECD
Avustu
rya
Kanad
a
Danim
arka
Hollan
da tal
ya
Belçika
Fransa
Alman
ya
Japo
nya
ŞEKİL 15. 2011-2017 DÖNEMİ SEÇİLMİŞ OECD ÜLKELERİ YILLIK ORTALAMA REEL GSYH BÜYÜME TAHMİNLERİ (%)
Kaynak: OECD
-8.48 -7.04
-3.69
0.13
1.58
-0.19 -0.2
-2.92
-0.44
1.42 0.54
2.9 2.4
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013* 2014*
ŞEKİL 16. KAMU TASARRUFLARI/GSYH (%)
Kaynak: Kalkınma Bakanlığı
29s e t a v . o r g
GEÇMİŞTEN GÜNÜMÜZE KAMU MALİYESİ
çen yıla oranla yüzde 11 oranında artırılaraksağlıkharcamalarınaayrılmıştır.
2014yılındaki yatırımharcamaları için isebiröncekiyılagöreyüzde13,1artışla44,3mil-yar TL kaynak ayrılmıştır. Artan harcamalarınyanısıramalidisiplinikorumayayönelikolarakpersonelsayısınıbiröncekidönemeoranlaazaltı-cıyöndeuygulamalaröngörülmüştür.Bütçeger-çekleşmelerindekibuhedeflerle2002yılındanbuyana,küreselekonomikkrizyılıolan2007,2008ve2009yıllarıhariç,önemliölçüdeartankamutasarruflarınınGSYH içindeki oranını daha daartırarakekonominintümalanlarındagenişma-nevraalanınasahipolmakhedeflenmiştir (Şekil16).Kamutasarruflarınınartışıekonomikbüyü-medendeferagatedilmesinesebepolancariaçığıazaltıcıetkiyapacaktır.
SONUÇ VE ÖNERİLER2002 Öncesi Dönemde Kamu Maliyesi• Türkiye ekonomisinde uzun yıllar uygu-
lanan yanlış politikalar nedeniyle yapısalsorunlar oluşmuş ve uygulanan kısa vadeliçözümlersorunlarıdahadaderinleştirmiştir.
• Kamumaliyesindevarolansorunlar,yüksekborçlar ve yüksek faiz ödemeleri ekonomi-nin zayıflamasına yol açarak istikrarlı eko-nomikbüyümeyideengellemiştir.
• Dış şoklara karşı dirençsiz olan ekonomi,petrolkrizinindeetkisiyle1970’li yıllarda;sabitdövizkuru,kotalar,kambiyokontrol-leriveithalikamecisanayipolitikalarıileyö-netilmişfakat1980’leregelindiğindeyüksekenflasyon,ödemelerbilançosuaçıkları,ener-jikıtlığıvekatmadeğeriçokdüşük imalatseviyeleriilekarşılaşmıştır.
• 1980yılındanitibarenisedışaaçıkekonomimodelibelirlenmişveekonomidegerçekan-lamdabirdönüşümyaşanmıştır.
• 24Ocak1980tarihindeyapısaldönüşüm-leriiçerenönlemler,dahaöncekilerineben-zemeyen istikrar kararları ve dışa dönük
sanayileşmepolitikasıekonomininbüyümehızını arttırmaya başlamış ancak 1994 yılıkriziilebüyümehızlarıtekrarnegatifdeğer-lerigörmüştür.
• 1980sonrasındabütçeaçığınınGSYHiçin-deki oranının artması bütçe disiplinindenuzaklaşıldığıvemaliistikrarınsağlanmasınaönemleihtiyaçduyulduğununbirgöstergesiolmuştur. 1980-2001 döneminde Türkiyeekonomisi1994ve2001yıllarında ikibü-yük ekonomik kriz yaşamış ve bu krizleryapısal sorunların daha da derinleşmesinenedenolmuştur.
• 2002 öncesi dönemde düşük ekonomikbüyüme, yüksek borç miktarları ve kro-nikleşen enflasyon gibi sorunlar nedeniylekamu maliyesi alanında gerekli reformlaryapılamamıştır.Mevcutmakroekonomikis-tikrarsızlıklar ve yüksek kamu açıkları özelsektörüdeolumsuzetkilemiş,dışfinansmanzorlaşmışveüretimkapasitesidolayısıylaya-tırımlardüşmüştür.Sermayehareketlerininkontrolsüzserbestisideekonomidekırılgan-lıklarıartırarak,ekonomininreelfaizdüşükkurdöngüsünegirmesineyolaçmıştır.
• Budönemlerde,kamumaliyesindekibozul-maekonomikbüyümeyi,ekonomikbüyü-meninistikrarsızlığıdakamumaliyesiden-gelerini olumsuz etkilemiştir. Bir anlamdabirbirininegatifolaraketkileyenbirçıkma-zagirilmiştir.
• 2001 krizi yılında kamu dengesindeki bo-zulmanıntemelnedeniisebankacılıkkrizi-ninüstlenilmesisonucuiçborçstokuvefaizödemelerindekiaşırıartışolmuştur.
2002 Sonrası Dönemde Kamu Maliyesi• 2001 ekonomik krizinin hemen sonrasında
2002yılındaTürkiye’detekparti iktidardö-nemisürecibaşlamıştır.Siyasiistikrarınvarlığıekonomik istikrarı doğrudan etkilemiş, ikti-darolanAKParti’ninkamumaliyesindekika-rarlıtutumlarıdabudurumudesteklemiştir.
30
ANALİZ
s e t a v . o r g
• 2002 öncesi dönemde kamumaliyesi gös-tergeleribirçokülkedenkötüdurumdaolanTürkiye’nin2002sonrasısıkımalidisiplineağırlıkverilmesiylebirçokülkedendahaiyikonumagelmesinisağlamıştır.
• AK Parti hükümeti döneminde finans vebankacılık sektörü sağlamlaştırılmış, özelsektördesteklenmişvesosyalgüvenliksiste-miyenidenyapılandırılmıştır.
• Kamu maliyesi göstergeleri de bu reform-lar kapsamında iyileşmiştir. Bütçe açığınınGSYHiçindekipayıdaazalmışve2008yı-lındanitibarenyüzde3olanMaastrichtKri-terlerininaltındakalmıştır.Bugösterge,sondönemlerde Avrupa’nın etkisinden kurtu-lamadığımalikrizveekonomikdurgunluknedeniylekriteriyakalayamayangelişmişül-kelerdenayrışmayıgöstermektedir.
• 2002sonrasıdönemdebütçeaçığındakiba-şarılıperformans,cariaçığınarttığıdönem-lerdedesürdürülmüş,böyleceikioranındayüksek olması anlamına gelen “ikiz açık”sorunuilekarşılaşılmamıştır.
• Bir başka kamu maliyesi göstergesi olanvergi gelirleri 2002 sonrası artmayadevametmiş ve merkezi yönetim bütçesinin enönemligelirkalemiolmayısürdürmüştür.
• Kayıtdışıekonomininazaltılması,vergige-lirlerinin tabana yayılmasıyla beraber malidisiplinin sağlanarak kamu borç stokununsürdürebilirliği ve yatırım harcamalarınınistikrara kavuşturulması bu süreçte önemlihale gelmiştir. 2002 sonrası gerçekleşmeyebaşlayan bu iyileşmelerin önümüzdeki dö-nemlerdedesürdürülmesielzemdir.
• 2002 yılından itibaren istikrara kavuşanekonomi, temel ekonomik göstergelerindeveözelliklekamumaliyesindeki iyileşmelersayesindegeçmişdönemlerdealınanborçla-rınödemeleribüyükölçüde tamamlanmış-tır.2002yılında IMF’ye23.5milyardolarolanKredi borçları, yaklaşık 11 yıllık süreiçerisinde,Mayıs 2013 tarihinde 281mil-
yon SDR’lik (yaklaşık 431 milyon dolar)sontaksitinödenmesiilebitmiştir.
• 2002-2012dönemindegerçekleşenmalidi-siplin,yapısalreformlarveözelleştirmepoli-tikalarısayesinde;ABTanımlıGenelYönetimborç stokununGSYH’yeoranı ise2002yı-lındayüzde74olarakgerçekleşirken,buoran2011yılındaiseyüzde39,1’edüşmüştür.
• AK Parti iktidarı geçmiş yönetimlerdendevraldığı dış borç miktarının GSYH içe-risindeki oranını yıllar itibariyle azaltmayıbaşararakborçlarıngeriödenmesiniveçev-rilebilirliğini sağlamıştır. IMF ile yeni birStand-byanlaşmasınınyapılmamasıbununensomutörneğiolmuştur.
• Türkiye’nin üretimde dolayısıyla ihracatmiktarında gerçekleştirdiği artışın arkasın-dasağlananmalidisiplinveekonomikistik-raryatmaktadır.Buiyileşmelerekonomininkredibilitesini yükseltirken ülke ekonomi-sine küresel piyasalarda güçlü bir konumkazandırmıştır.
• Türkiye’de, 2008 yılında dünyada yaşananküresel ekonomik kriz ortamında iç talebigüçlendirmeamacıylamaliaraçlarkullanıl-mışvemali-bütçedisiplinineönemverilerekzamanaşımınauğramışvergialacaklarıtak-sitlendirilip ek gelir elde edilmiştir.12 2008küresel krizinden kısa sürede çıkılmasındaveekonomipolitikalarınınuygulanmasıiçingeniş manevra alanı bulunmasında Borç/GSYH ve Bütçe Açığı/GSYH oranlarındaiyileşmenin ve bankaların sermayeleriningüçlendirilmesininönemlipayıvardır.
• Küreselekonomikkrizdendolayıpiyasalar-da belirsizliklerin hüküm sürdüğü bir or-tamdaTürkiye’ningeleceğeyönelikhedefveuygulamalarınıkapsayanOVP’lerinuygula-mayakonulmasıönemteşkiletmektedir.
12. Pelin Bolcan, “Türkiye Krizden Nasıl Çıktı?”, BİLGE-SAM, Ağustos, 2010. http://www.bilgesam.org/tr/index.php?option=com_content&view=article&id=758:tuerkiye-kriz-den-nasl-ckt-&catid=116:analizler-ekonomi&Itemid=145
31s e t a v . o r g
GEÇMİŞTEN GÜNÜMÜZE KAMU MALİYESİ
• Türkiye›nin Gezi olaylarında ve 17 Aralıksürecindeekonomidemeydanagelenşoklarıkısasüredebertarafetmesinintemelnedenidekamumaliyesindekigüçlügörünümdür.
2023 Hedefleri ve Kamu Maliyesi• 2023ekonomihedefleriningerçekleştirilmesi
bağlamındabaştakayıtdışı istihdamolmaküzere ekonomide kayıt dışılığın önüne ge-çilmesi içinönlemlerartırılmalıdır.Budoğ-rultudavergidenetlemelerisıkılaştırılmalıvekoordinasyon artırılmalıdır. Aynı zamandaişgücüdüzenlemelerinindahaesnekhalege-tirilmesiilekayıtdışıistihdamınengellenmesiiçindüzenlemeleryapılmalıdır.İşverenörgüt-leri,sendikalarvesiviltoplumörgütlerigibifaklıgruplaraerişimisağlayacaktamamlayıcıpolitikalarkayıtdışılığıazaltmayıhedefleyengenelbirstratejiçerçevesindevergiveçalışmahayatındakireformlariledesteklenmelidir.13
• Kayıtdışılıkilemücadeleçerçevesinde2011yılındahazırlanan “KayıtDışıEkonomiyleMücadele Stratejisi Eylem Planı”14etki veuygulamaalanıgenişletilerekişgücüpiyasa-larıvesosyalyardımprogramlarıalanlarınaağırlıkverilmelidir.
• 2023yılındaTürkiye’nin2trilyondolarGS-YH’ye,25bindolarkişibaşımilligelireve500milyardolarihracataulaşmasıhedeflen-miştir.Buhedeflerarasındaeniddialıolanıise2023yılınakadarTürkiye’nindünyanınilk10ekonomisi arasınagirmesidir.Piyasaaktörlerine geleceğe yönelik yatırımlar içingüvenverenbuhedefleringerçekleştirilme-si için tasarlananyapısal reformlaroldukçaönemarzetmektedir.Bugüvenortamıya-tırımcılarıülkeyeçekerekhedefleringerçek-leşmesinekatkısağlayacaktır.
13.DünyaBankası, “KayıtDışılık:Nedenler, Sonuçlar, Politikaa-lar”.http://web.worldbank.org/wbsite/external/countries/ecaext/turkeyinturkishextn/0,contentMDK:22624315~pagePK:1497618~piPK:217854~theSitePK:455688,00.html
14.BaşbakanlıkGelirİdaresiBaşkanlığı,“KayıtDışıEkonomiyleMücadeleStratejisiEylemPlanı2011-2013”Ankara,2011.
• Tasarruforanlarınınyatırımlarıkarşılayacakşekilde yatırım artışı, istikrarlı bir seviyedegerçekleştirilmesi önem arz etmektedir.Buamaçla İstanbul’un dünyada ilk 10 finansmerkezi arasında yer alması hedefi, finan-salaraçlardakiçeşitlenmesayesindetasarruforanında gerçekleştirilecek artış sayesindehemyatırımlardaartışa,dolayısıyladaGS-YH’deartışanedenolacaktır.
• Bu yüzden,makroekonomik istikrar, güçlüvesistematikbirşekildedüzenlenmişfinan-salsektörünvarlığı,artanyatırımmiktarlarıveyatırımlarındesteklendiğibirvergi siste-mininvarlığıgibifaktörlertasarrufmiktarı-nınartırılmasıiçinhayatiönemtaşımaktadır.
• 2023ekonomikhedefleriiçinalınacakön-celikli yapısal dönüşüm Ar-Ge ve yenilikfaaliyetlerine bütçeden ayrılan kaynağınartırılması ile sağlanacaktır.Budoğrultudaüniversitelere veüniversite sanayi işbirliği-neyönelikoluşumlaradesteksağlanmalıdır.Bu kapsamda, karar vericilerin üniversite-lere nitelikli insanların teşvik edilmesi vemevcutçalışanlarınmotivasyonuiçinbaştaözlük hakları olmak üzere diğer alanlardada kaynak aktarımına katkıda bulunmasıönemarzetmektedir.
ANKARA • İSTANBUL • WASHINGTON D.C. • KAHİRE
www.setav.org
Türkiye ekonomisinde 1950-2002 yılları arasında kamu maliyesindeki yüksek borçlar nedeniyle, temel makroekonomik göstergelerde istikrar sağlana-madığı görülmüştür. Yılların sebep olduğu bu ekonomik istikrarsızlık ortamı
bir takım yapısal sorunları da beraberinde getirmiştir. Türkiye ekonomisinin yapısal sorunları, ekonominin iç ve dış şoklara karşı olan duyarlılığını artırmış, kısa vadeli politika adımları ise orta ve uzun vadede yetersiz kalmıştır. Söz konusu sorunlar beraberinde ekonomik krizleri getirmiş ve ekonomi ağır darbe almıştır. Bu sürece siyasi istikrarsızlık ortamı da dahil olunca krizler daha da derinleşmiştir.
2001 yılından sonra ekonomi alanında alınan önlemler ağırlıklı olarak kamu maliyesi alanında gerçekleşmiş ve sıkı mali disiplin dönemi başlamıştır. 2002 yılın-da ise AK Parti tek başına iktidara gelmiş ve 12 yıllık tek başına iktidar dönemi siyasi istikrara önemli katkılar sağlamıştır. Kamu maliyesinde disipline önem verilen bu dönemde, uygulanan bütçelerin yapısı güvenilir, şeffaf ve öngörülebilir nitelikte olmuş, bütçe dengesi ve mali disiplin tesis edilmiştir. Ayrıca, 2001 krizi sonrası mali disiplin kararlarının doğru bir şekilde uygulandığı ve kısa dönemli çözümler adına taviz verilmediği için, diğer alanlarda da hareket kabiliyeti elde edilmiştir. Böylece, ekonomi, yalnızca iç değil dış şoklara karşı da dirençli duruma gelmiş ve yatırım-cılar tarafından ilgi odağı haline gelmiştir. Türkiye ekonomisinin girdiği bu “Yeni Ekonomi” süreci ile birlikte makro ekonomik göstergeler iyileşmiş, kamu maliyesi alanındaki disiplinin ise sürdürüldüğü gözlemlenmiştir.
