GIRH OTRA META TEÓRICA

C u a r t o D i a l o g o I n t e r a m e r i c a n o s o b r e A d m i n i s t r a c i ó nd e A g u a s

(Foz do Iguaçu, Paraná, Brasil, 2 al 6 de septiembre de 2001)

Gestión integrada derecursos hídricos: ¿Otra

meta teórica ?Por Axel Dourojeanni *

1



* Director de la División de Recursos Naturales e Infraestructura de laComisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Direcciónpostal: CEPAL, Casilla 179—D, Santiago de Chile. E-mail:[email protected]. Teléfono: 210 22 48. Fax: 208 02 52.

2



Índice

Página

Resumen…........................................................31. Desarrollo sustentable y gestión integrada de cuencas....... 42. El cambio de nombres no modifica las situaciones............ 73. Roles institucionales y gestión de cuencas.................. 114. Usos del agua y gestión ambiental: ¿ Dos metas conflictivas ?

145. Gestión ambiental y del agua: entre la ideología y los

intereses................................................... 196. De las ideas a la acción: ¿qué se hace efectivamente en

materia de gestión integrada del agua ?..................... 227. Recomendaciones para alcanzar metas de gestión integrada del

agua........................................................ 24

Lista de anexos

Anexo 1 Propuestas de acción para alcanzar la sostenibilidad 27Anexo 2 Estrategias que han resultado fructíferas........... 29

Lista de gráficos

Gráfico 1 Interrelación entre crecimiento económico, equidad y sustentabilidad ambiental........................... 5

Gráfico 2 Clasificación de acciones de gestión en cuencas hidrográficas................................................. 11

3



Gráfico 3 Jerarquización de acciones de gestión en cuencas hidrográficas................................................. 12

Lista de recuadros

Recuadro 1....................................................Tendencias actuales en la creación y operación de entidades de gestión del agua a nivel de cuencas.... 16

4



ResumenEste documento ha sido elaborado para fomentar un debate en el IV

Diálogo Interamericano sobre Administración de Aguas, sobre la temática degestión integral del agua por cuenca. Con este fin rescata observacionessobre las evoluciones de las ideas de gestión integrada del agua y lasfuerzas que gobiernan dichos procesos de gestión.

La gestión “integral” del agua es, a juicio del autor, nada más queotro concepto de buena voluntad para abarcar más variables que las queusualmente se toman en cuenta. En teoría, por lo tanto, la gestión“integral” de cualquier recurso, y sobre todo el agua, implicaría apuntara alcanzar metas similares a las de desarrollo sustentable, es decir,metas sociales, ambientales y económicas.

Se considera que en la región se ha abusado en el uso de estostérminos nuevos, sin acompañarlos de las acciones necesarias para llevarlas ideas asociadas a tales términos a la práctica. Es como si se creyeraque con sólo cambiar de nombre a las acciones tradicionales de manejo deaguas, de suelo, de energía, o de bosques a los de gestión “integrada”,“holística”, “participativa”, “democrática”, “sustentable” e“interdiciplinaria” de los mismos recursos, se lograra la realización demetas más globales.

En la carrera desatada entre ideologías e intereses para alcanzarestos macro–objetivos, se han llevado a la práctica una serie deinnovaciones, tales como la creación de entidades de gestión ambiental,procesos de privatización de servicios públicos, aplicación deinstrumentos económicos, procesos de descentralización y fomento departicipación municipal. Muchas de estas innovaciones se hacen en formaapresurada y sin crear las condiciones necesarias para tener éxito, con locual muchas veces se agravan conflictos en lugar de solucionarlos.

Por ejemplo se han despojado de recursos humanos y presupuesto, a lasoficinas dedicadas al manejo y gestión de recursos naturales y energía oterritorios para crear oficinas de “gestión ambiental integral”. Estasoficinas, supuestamente, deben dedicarse a combatir la desertificación, elcalentamiento global, el hueco en la capa de ozono y otras tantas metasvitales. Sin embargo, si el país no dispone de sistemas de gestión derecursos naturales, energía o territorios como cuencas o ríos, no podrán

5



alcanzar estas metas globales. El cambio de nombres no significa un avanceefectivo ni automático hacia la solución de conflictos para alcanzar eldesarrollo sustentable.

El documento, a partir de estas observaciones, sustenta que las metasvitales para la humanidad, como las de desarrollo sustentable, sólo seobtendrán respetando las etapas necesarias para alcanzarlas y en la medidaque se acepte que se requiere conducir largos procesos, con la estabilidady las instituciones adecuadas para ello. Entre ellos se encuentra lanecesidad de ejecutar acciones coordinadas para la gestión del agua porcuencas y la de diferenciar las actividades del uso del agua de las deconservación del medio ambiente. Sostiene que primero cada sector usuariodebe aplicar las medidas de conservación y de protección del agua que lecorresponde. Aún hay que lograr el uso múltiple del agua y manejar lascuencas de captación. Sólo entonces se logrará alcanzar metas de gestión“integrada” del agua en toda su amplitud. El documento proporciona ideaspara lograr transitar por estas etapas.

6



1. Desarrollo sustentable, y gestión

integrada del aguaEl desarrollo sustentable no se refiere a una meta tangible ni

cuantificable a ser alcanzada en determinado plazo y momento. Es unconcepto que lleva implícito armonizar por lo menos tres objetivosconflictivos en el corto plazo: sociales, ambientales y económicos (véaseGráfico 1). El desarrollo sustentable es un concepto que se refiere a laposibilidad de mantener un equilibrio entre estos factores que explican uncierto nivel de desarrollo del ser humano en vinculación al lugar quehabitan y la interacción entre territorios, nivel que es siempretransitorio y en constante evolución o cambio. Al menos, en teoría, estaevolución debería ser conducente a mejorar la calidad de vida.

La armonización de estos objetivos se alcanza mediante la conducciónde varios procesos. La articulación entre los objetivos puede hacersehasta ciertos límites, con diferentes grados de preferencia entre los mismos,es decir que determinada sociedad puede enfatizar mas lo ambiental a loeconómico o lo social a lo económico o, como es más común en esta época,permitir que lo económico prime sobre los otros dos. Uno de los procesospara alcanzar metas de desarrollo sustentable se vincula a lasustentabilidad ambiental y por lo tanto esta asociado a la gestión deterritorios, sus elementos naturales y sus recursos y a la dinámica deintercambio entre varios territorios. Cuanto más alta es la demanda derecursos que se hace sobre determinado territorio más complejo es mantenerla llamada sustentabilidad ambiental. Estas demandas pueden ser originadaspor los propios habitantes o por agentes exógenos que intervienen en ellosen forma directa explotando ciertos elementos o en forma indirectacomprandoles recursos.

El llamado desarrollo sustentable es por lo tanto la resultante deun conjunto de decisiones y procesos que deben llevar a cabo generacionesde seres humanos con relación a sus intereses, demandas, conocimientos,organización y territorios que ocupan, y con otros territorios con loscuales interactúan, dentro de condiciones siempre cambiantes, coninformación usualmente insuficiente, sujetas a incertidumbres y con metaspoco compartidas. Si el desarrollo sustentable se mantiene en el tiempo sealcanza la sostenibilidad.

7



La relación del desarrollo sustentable con el territorio y elintercambio de flujos entre los mismos es lo que lo asocia a las acionesde gestión integrada del agua. La gestión integrada del agua, bajo susdiferentes variantes, es una opción para conducir procesos que debencontribuir a alcanzar metas de desarrollo sustentable y por lo tanto,aromonizar aspectos económicos, sociales y ambientales.1 La gestión“integrada” de aguas, al incluirle la frase “integrada” es una expresiónmas de la intención de conducir procesos de gestión que tomen en cuentamás variables que las usualmente acostumbradas. Tal como la frase“sustentable” agregada a la de desarrollo, la frase “integral”, agregada ala gestión del agua o de las cuencas, resaltan más la omisión de estosenfoques que su aplicación.

Gráfico 1Interrelación entre crecimiento económico, equidad

y sustentabilidad ambiental

S u sten tab ilid ad(proceso de m anejo del ám bito)

Á m b ito100%

100%

100%

D esarro llosu sten tab le(zona de posible

conciliación)

E q u id ad(proceso de

transacciones)

C recim ien toeco n ó m ico(proceso de

m aterialización)

1 La gestión ingegral del agua es definida por el Global Water Partnership(G.W.P.) como “un proceso que promueve el manejo y aprovechamiento coordinado delagua, la tierra y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestarsocial y económico resultante de manera equitativa sin comprometer la sustentabilidadde los ecosistemas vitales”.

8



Fuente: modificado a partir de Peter Nijkamp, "Regional sustainable development and naturalresources use", World Bank Annual Conference on Development Economics, Washington, D.C., 26 y 27de abril de 1990.

Cualquier proceso de gestión, sea con miras a manipular un solorecurso como el agua o todo un territorio, debería tomar siempre enconsideración las tres variables implícitas en el llamado desarrollosustentable. La práctica señala sin embargo que esto no ha ocurrido así, yaun no ocurre así, a pesar de todo lo escrito y hablado al respecto. Elser humano a lidiado con el tema del agua esencialmente desde un punto devista de defensa contra el efecto de fenómenos extremos o con un sentidoproductivo y de abastecimiento de servicios sin preocuparse de lasexternalidades negativas que ello causa. Han primado razones asociadas acombatir enemigos comunes como inundaciones, razones políticas y razoneseconómicas por sobre motivaciones de interés social y ambiental.

La sociedad actual está organizada para conducir procesos degestión, en ámbitos territoriales delimitados por razones político-administrativas. Estos límites sirven para alcanzar metas de crecimientoeconómico y social pero no son muy úitles para lograr conducir procesos degestión ambiental. La creación de organizaciónes específicas, asociacionesentre municipios o coordinaciones entre otras autoridades, inclusiveinternacionales, para manejar territorios delimitados por razonesnaturales, como son las cuencas o los ecosistemas; llevan aún unconsiderable atraso. Este atraso parece que aún no es comprendido en sutotal magnitud lo que dilata las urgentes necesidades de solución aconflictos asociados al mal uso de recursos e inequidades económicas ysociales.

Existen débiles bases de gobernabilidad para conjugar y alcanzar enforma coordinada metas económicas, sociales y ambientales en losterritorios actualmente delimitados por razones naturales dentro de losmismos países y entre países que comparten una misma cuenca. Hay unaescasa o incipiente coordinación entre autoridades diseñadas para gobernarsobre límites distritales, provinciales, estatales, regionales o de paísespara actuar sobre cuencas, y en general, quien se preocupa de la gestiónde estos territorios naturales encuentran escaso apoyo político yeconómico en comparación con otras áreas de trabajo.

El concepto de desarrollo sustentable y sostenible está, como yaseñalado, vinculado a la interacción entre habitantes y recursos de uno omás territorios Ello explica porqué el desarrollo está estrechamenteasociado a las demandas que exige cada cultura o estilo de vida, y a laglobalización de los procesos económicos, sociales y ambientales y a lacapacidad negociadora entre regiones o países. Esta perspectiva se hace

9



extensible a la interacción entre habitantes de diferentes territoriosdelimitados por cuencas.

10



2. El cambio de nombres no modifica situaciones

La fórmula más “peculiar” y con muchos adeptos en la región parahacer más y mejores acciones es el recurrir al uso de palabras o frasesnuevas, normalmente acuñadas en otras latitudes, cada vez más envolventescomo son el de desarrollo sustentable, la gestión integrada, la visiónholística, el trabajo interdisciplinario, la globalización, la debidaincorporación de la dimensión ambiental, el enfoque ecosistémico y muchasmás expresiones de ese estilo, como si por arte de magia, al utilizarlas,ocurre el milagro de que las buenas intenciones se conviertan en realidad.

La capacidad del ser humano para manipular procesos naturales, ymodificar el territorio para habilitarlo a sus necesidades, lo enfrenta aldilema de ser más responsable de su propio destino que cualquier otraespecie en la tierra. Esta responsabilidad lleva a muchos a tratar deadaptar nuevas ideas y mecanismos, muchos importados de otras latitudes,para realizar las tareas que implica. En su desesperación pretenden saltaretapas y sacrificar los pocos avances (personas e instituciones) quetienen para crear “nuevas” instituciones a un ritmo impresionante. Conesta forma de actuar no se llega a consolidar un proceso cuando ya seinicia otro, haciendo desaparecer lo anterior.

El nivel de percepción que algunos seres humanos tienen de suentorno, de la globalización de los problemas que llaman “ambientales”(que en la práctica son más bién problemas humanos, que repercuten en elambiente), y por lo tanto del compromiso que adquieren por suconservación; ciertamente les aumenta sus angustias y preocupaciones. Poreste motivo buscan aplicar soluciones urgentes que se supone han tenidoéxito en otras latitudes. Estas soluciones, en materia de gestiónintegrada del agua, no son, lamentablemente, tan fácilmente transferibles.

La gestión integrada de cuencas es una búsqueda, por lo menos enintenciones, para considerar más variables que las habituales, para tomarmejores decisiones conducentes a satisfacer objetivos múltiples dentro deun territorio. Desde la reunión realizada en Estocolmo y luego en Rio deJaneiro se ha venido adquiriendo conciencia sobre la importancia demejorar la gestión del medio ambiente2 y buscar la equidad social. A raízde esta concientización se han generado una vasta gama de iniciativas paraincorporar en las decisiones la llamada “variable ambiental” y la social,así como la necesidad de ser “más” holístico o integral (conceptos que

2 Veáse Axel Dourojeanni en “ ¿Que hacer despues de Río? : Lo que no hicimosantes de Estocolmo” Artículo publicado por el Convenio André Bello, Lima, 1995

11



tienen diferentes significados pero que se usan mas de una vez comosinónimos) en los procesos de gestión del agua y las cuencas, entre otros.

Hoy esta de moda hablar de gestión integrada, participativa,democrática, interdisciplinaria, incorporar al género, las poblacionesnativas y los derechos humanos por citar solo algunas de laspreocupaciones genuinas de la humanidad. En la práctica sin embargo estono aparece reflejado en acciones lo suficientemente efectivas ni siquierapara la gestión básica del agua. Simplemente se agregan mas tareas a lashabituales, de los organismos públicos nacionales o internacionales y alas ONG’s, sin asignarles más recursos, para hacer algo “nuevo” y “más”integral. Se pretende saltar etapas y abarcar más temas e institucionescon solo cambiar de nombre a las mismas3.

Los mayores efectos negativos los han sufrido las entidadesorientadas a la gestión de los recursos naturales y de energía renovable,que súbitamente se vieron convertidas en oficinas de gestión ambientalintegral sin recibir ningún presupuesto extra o que vieron sus puestos deplanta transferidos a secciones encargadas del combate a ladesertificación, el estudio del efecto del hueco en la capa de ozono, elcontrol del calentamiento global y otras acciones similares. Esto ha sidopalpable en el tema del agua donde muchos especialistas tuvieron quereorientar sus acciones y giros del agua al ambiente para seguirconsiguiendo empleos.

Se sigue pensando, aún, que al cambiar el nombre de una organizacióndedicada a la gestión de algún recurso natural y designarlo como el decentro de “gestión ambiental integral” se logra automáticamente esteobjetivo. De hecho con esta forma de pensar en varios países de la región(por suerte no en todos) se ha terminado sin manejar adecuadamente ni unsolo recurso natural y mucho menos el medio ambiente como un todo.

Los países de América Latina, en los inicios de 1970, no poseíandistritos de conservación de suelos4, ni de manejo de bosques, ni defauna, ni de parques y reservas marinas, (aún cuando habían sido creadosvarias) ni siquiera de gestión del uso múltiple del agua por cuencas,cuando los países se lanzaron a tareas conducentes a la “gestión ambiental

3 Hay varios refranes muy antiguos y clásicos que sostienen que “no por muchomadrugar se amanece más temprano” o “quien mucho abarca poco aprieta”, que seaplicarían muy bién a éstas situaciones.

4 En los Estados Unidos de Norte América los distritos de conservación de suelosfueron creados en 1929 y es sobre esta base que hoy en día se han generado lasllamadas iniciativas de participación de sus habitantes para el manejo de pequeñascuencas (Watershed initiatives).

12



integral”, esencialmente por influencia externa, pero sin querer construirni pasar por todas las etapas necesarias para lograrlo.

Hasta el día de hoy, a nivel ministerial e inclusive de organismosinternacionales, se sigue desmantelando los pocos sistemas y oficinas degestión de recursos naturales para crear oficinas de gestión ambiental.Los encargados de éstos organismos privilegian las acciones de moda yparecen no entender que la base de la gestión ambiental está en el buenconocimiento y manejo de los ecosistemas, las cuencas, el agua, losocéanos, la energía, los suelos y los bosques, la fauna y los territoriosasociados a estos recursos así como un buen manejo de los procesosindustriales, o la valorización de los servicios ambientales. No basta,por lo tanto, sólo crear nuevos organismos con nombres más ambiciosos y demoda para avanzar a la integralidad de acciones.

En América Latina, al desmantelar los pocos centros de gestión derecursos naturales, como los dedicados a evaluar y a gestionar el uso delagua en el ámbito de cuenca, para convertirlos en “centros ambientales”,lo único que se ha logrado es retardar el avance de las acciones dedicadasa la buena gestión del recurso. Mientras los expertos en recursoshídricos, suelos, bosques, fauna, flora, energía renovable, u océanos,saben lo que se debe hacer en el ámbito de cuenca, ecosistema, franjacostera u otro territorio, muchos nuevos llegados se pasan años enreuniones haciendo declaraciones de buena intención sobre la importanciade manejar bien éstos recursos5 y territorios. Las ideas de estaspersonas, que son intrínsecamente buenas, lamentablemente no se puedenllevar a la práctica por haberse eliminado o dejado sin recursos nihumanos ni económicos a las organizaciones que debían y podían hacerlo.Por suerte esto no ha pasado en todos los países y regiones y ahora pareceque el tema del agua por lo menos vuelve a adquirir cierta importancia yun nivel de autonomía necesaria separando claramente las funciones deregulación sobre los roles productivos y ambientales del agua.

Mientras tanto el enorme empuje económico (verdadero “driving force”actual del desarrollo) facilita que el ser humano siga interviniendofuertemente, a veces basados solo en fórmulas de mercado, sin medir lasconsecuencias y sin conocimiento, en los territorios y en sus recursos,tanto en forma directa, como facilitando la intervención externa dediferente origen. Lamentablemente la falta de organización para laadministración de territorios delimitados por razones naturales, entreotras causas, ha impedido controlar los efectos no deseados de estas

5 He sostenido muchas veces que hay muchos entusiastas del concepto “desarrollosustentable” porque desde que hablan del tema sustentan su propio desarrollo.

13



intervenciones en lo social y ambiental exacerbando conflictos quepudieran haber sido evitados con mas información, diálogo y concertacionesque beneficien con equidad a los usuarios y habitantes de los mismos.

Los gobiernos y los propios actores privados se han visto superadospor el avance vertiginoso de las intervenciones en sus territorios y lasobligaciones de manejo que implican. Ello se agravó en algunas regionespor la presión ejercida por las personas de menores recursos que muchasveces, alentados por los propios gobiernos o por simple necesidadprimaria, han ocupado tierras en zonas marginales y alejadas sin lasuficiente asistencia técnica y crediticia. En la explotaciónindiscriminada de los recursos naturales tienen hoy en día su únicaposible fuente de subsistencia.

Una buena intervención del ser humano en su entorno, debiera ser unaforma de “re-creación” (Chacra en idioma quechua significa precisamente“volver a crear” la naturaleza para que esta se adapte mejor a lasnecesidades del ser humano). Conlleva en forma directa la obligación, depor vida, a mantener los cambios si desea conservar las mejoras que le sonfavorables y al mismo tiempo no degradar lo dado por la naturaleza.Mientras no altere ni intervenga en el medio no está obligado a manejarlopues este tiene su dinámica propia. Pero cuando lo altera sí adquiere uncompromiso que no tiene fecha de término. Es este compromiso el que essistematicamente eludido por la sociedad actual.

En gran escala, si desea intervenir el medio inteligentemente, sedeben disponer de una organización social e institucional adecuada paraconocer el entorno que se interviene y dirigir los procesos de uso delterritorio. Esto es lo debería poder facilitar una entidad de cuencas.Estas deben invertir en conocer el medio y en conocer los cambios queocurren y pueden ocurrir con su intervención. 6 Así como en contabilizareconómicamente los servicios ambientales que le ofrece el entorno. Sólocon esta clase de información se pueden tomar decisiones oportunas yconcertadas.

6 En este aspecto también en América Latina se ha estado cortando cada vez maslos recursos necesarios para monitorear los recursos y elementos naturales (la mayoríade la información por cuencas es obsoleta). Ahora se espera que los organismos deevaluación de recursos naturales se autofinacien con la venta de sus trabajos y conello mantengan las redes de vigilancia y monitoreo en forma permanente. Esto no esfactible en la mayoría de los casos.

14



El ser humano solo se da cuenta de lo que valen los serviciosambientales cuando los pierde. Inclusive en estas circunstancias adoptamas bien una posición fatalista, como si la pérdida de un servicioambiental o el ser afectado por un fenómeno natural es causado porsituaciones absolutamente incontrolables. No acepta tomar precaucionespara evitar sobreexplotar los recursos o ubicarse en zonas vulnerables,para conservar la vegetación en las cuencas o para evitar contaminar ríosy fuentes de aguas subterráneas. Como está de moda y hay la tendencia apensar que las cosas que no tienen un valor económico no son dignas deatención, los decisores que no saben que los servicios ambientales tienenvalor simplemente no actúan para proteger esta fuente de riqueza hasta quees demasiado tarde.

Algunos prefieren ignorar los problemas humanos que afectan alambiente en el mediano y largo plazo para no pagar el costo que ocasionasu intervención; otros se encierran en sus territorios y hasta depredan“los de otros” sin percatarse de la globalización del tema y que por lotanto, tarde o temprano, el daño causado en otros lugares repercutirá enellos mismos. Otros adoptan la opción fatalista o bien hacen largas listasde “problemas ambientales” o de “desastres naturales” como si estosproblemas y desastres fueran ajenos al quehacer humano y la sola listafuera la solución para dormir tranquilo.

Vivir sereno dentro de este mar de acontecimientos diarios significavivir en equilibrio, equilibrio interno o espiritual, familiar y social.Esto implica combinar el hacer y el tener con el ser, en forma compartida yequitativa. También implica disponer de recursos que se encuentran en elmedio ambiente y transformarlos para satisfacer necesidades que crecencada día, implica ocupar y habilitar el territorio a las exigenciashumanas respetando la dinámica del ecosistema intervenido y sobre todoconservarlo como “sustento de la sustentabilidad” del ser humano. Estorequiere que la sociedad se organice.

Una sociedad debe ser capaz, por medio de sus institucionesorganizadas, de concertar y negociar adecuadamente dentro de susterritorios y entre territorios. Debe ser capaz además de enfrentarsituaciones extremas o de incertidumbre. Así como la gestión de un recursocomo el agua es gestión de conflictos entre seres humanos que compiten porun mismo recurso, la gestión para el desarrollo sustentable es una gestiónde conflictos entre metas sociales, económicas y ambientales. En amboscasos debe organizarse para evitar, mitigar, prevenir o solucionar dichosconflictos.

15



3. Roles institucionales y gestión de cuencas

Para tratar el tema de la institucionalización para la gestión deagua se debe enfocar el tema por cuencas hidrográficas. La gestión decuencas tiene variados enfoques. Al respecto se dispone de un aporte delautor presentado en diferentes documentos de la Comisión Económica paraAmérica Latina y el Caribe (CEPAL). El gráfico 2 presenta hasta 10enfoques de gestión a nivel de cuenca que en general no sonsuficientemente diferenciados por las personas que abordan estas variadasformas de acción, lo que ocasiona confusiones en los rolesinstitucionales. Lo más común es confundir, por ejemplo, los conceptos degestión sectorial del agua, gestión de cuencas, gestión del uso múltipledel agua, gestión integrada del agua, desarrollo de cuencas y gestión deríos o cauces, por citar algunos de las formas de abordar estos temas.

Gráfico 2Clasificación de acciones de gestión en cuencas

hidrográficas

Etapas de gestión

Objetivos de gestión en cuencas

Para elaprovechamiento ymanejo integrado

Para aprovechar ymanejar todos losrecursos naturales

Para aprovechar y manejar sólo elagua

Multisectorialmente

Sectorialmente

(a) (b) (c) (d)

(1) Previa E s t u d i o s , p l a n e s y p r o y e c t o s(ordenamiento de cuencas)

(2) Intermedia (inversión)

"River BasinDevelopment"

(desarrollo integrado decuencas o desarrollo

regional)

"NaturalResources

Development"(desarrollo o

aprovechamiento derecursos naturales)

"WaterResources

Development"(desarrollo o

aprovechamiento derecursos hídricos)

"WaterResources

Development"(agua potable y

alcantarillado, riego ydrenaje, hidroenergía)

(3) Permanente (operación y mantenimiento, manejo y conservación)

"EnvironmentalManagement"

(gestiónambiental)

"NaturalResources

Management"(gestión o manejo de

recursos naturales)

"WaterResources

Management"(gestión o administración

del agua)

"WaterResources

Management"(administración de aguapotable, riego y drenaje)

16



"Watershed Management"(Manejo u ordenación de cuencas)

Fuente:

Axel Dourojeanni (1994), Políticas públicas para el desarrollo sustentable: la gestión integrada decuencas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), LC/R.1399, 21 dejunio de 1994, Santiago, Chile.

Nota: Este cuadro representa una matriz que establece la relación entre las etapas de gestióny los objetivos de la gestión: a) aprovechamiento y manejo integrado, b) aprovechar ymanejar todos los recursos naturales, y c) aprovechar y manejar sólo al agua; señalandola terminología utilizada para cada caso.

El gráfico 3 presenta una jerarquización de estos enfoques. Se haelaborado como una forma más sencilla de presentar las opciones de gestiónpor cuencas. El rectángulo mayor corresponde a la temática de gestiónambiental o envolvente principal, luego le sigue la gestión de recursosnaturales, el de gestión del uso múltiple del agua y el de la gestiónsectorial del agua. El manejo de cuencas es una acción híbrida que conjugala gestión de los recursos naturales de una cuenca considerando su efectoen el agua. Los motivos por los cuales se realizan este tipo de gestionesson para satisfacer metas sociales y económicas, además de lasambientales. Esto condiciona como se abarcan estos temas en cada uno delos rectángulos.

Gráfico 3Jerarquización de acciones de gestión en cuencas

hidrográficas

Gest

ión

ambi

enta

l

Gest

ión

dere

curs

osna

tura

les

Gestiónmultisectorial

del agua Gestiónsectorial del

aguaManejo decuencas

Fuente:

Axel Dourojeanni (1997), Conceptos para la gestión del agua: temas en debate, documento detrabajo No 1, Segundo Taller de Gerentes de Organismos de Cuenca en América Latina y elCaribe (Santiago de Chile, 11 al 13 de diciembre de 1997).

Con un poco de imaginación puede visualizarse que la gestión"integrada" del agua sería el equivalente a hacer una gestión del usomúltiple del agua considerando los aspectos ambientales y sociales.

17



Actualmente en América Latina apenas se logra hacer a medias la gestiónsectorial del agua, generalmente, con poca o nula consideración de losaspectos ambientales y sociales. Así se hacen proyectos de riego sinpensar en la necesidad de hacer obras de drenaje preventivo o deconsiderar los usuarios ilegales o "precarios", se abastece de aguapotable a los centros urbanos sin preocuparse de tratar las aguas servidasni de abastecer los centros más pobres, se crían peces en lagos sindisponer de estudios sobre los impactos que dicha actividad puede causaren la contaminación del mismo, se construyen hidroeléctricas alterando elflujo del agua para otros usos, y así sucesivamente.

La primera conclusión que se deriva de esta observación es que cadasector usuario del agua debería, por lo menos, cumplir obligadamente conlas normas de carácter ambiental y con una visión social. Tal como seseñaló en la primera parte, no porque hoy en día se cree una oficina degestión ambiental integral se va lograr tal objetivo, ni siquiera con unaautoridad encargada solamente de la gestión "integrada" del agua, a no serque cada uno de los usuarios de la misma empiece, por lo menos, concumplir lo que le corresponde. Se requiere que las acciones se hagan pasoa paso con solidez.

Para lograr este objetivo se requiere que estos variados usuariosarmonicen sus intereses. Es decir que elaboren estrategias y lasconviertan en planes para el uso múltiple del agua (uso del agua). En estaetapa lo importante es que se pueda hacer un uso múltiple del recurso. Silos diferentes usuarios del agua están bien organizados y con derechosclaros de uso, y con poder u opciones de participación, más obligatorio yestricto será el cumplimiento de las normas ambientales. La razón essimple: el segundo, tercer o cuarto usuario del agua será el primero enreclamar que los usuarios anteriores cumplan con las normas ambientales,si al no hacerlo le afectan su producción o negocio. La protecciónambiental más efectiva se logra cuando existen los mecanismos para hacerefectiva la aplicación de las normas ambientales. En este sentido lospropios usuarios afectados por un tercero son los primeros en preocuparsede que las normas ambientales se cumplan.

El paso siguiente para considerar la temática ambiental en lagestión del agua es preocuparse y tener injerencia efectiva en el manejode las cuencas de captación, en el control de la contaminación del agua yen la protección contra fenómenos extremos y el drenaje urbano. Todasestas acciones se encuentran en el “área gris” de la gestión del agua.Todos los sectores reclaman que se haga “algo” al respecto, pero ningunoquiere tenerlos bajo su responsabilidad. Sólo se hace algo cuando algún

18



usuario o grupo poblacional es directamente afectado y es política orentable invertir recursos en su control.

En algunas ocasiones ciertos usuarios principales del agua tomaroniniciativas para manejar las cuencas y controlar la calidad del agua. Enépoca más reciente esto ha sido más visible por parte de empresas de aguapotable. Algunas hidroeléctricas también se han preocupado del tema perosólo en la medida que sirviera para reducir un problema que los afectadirectamente. Esto ha dado lugar que institucionalmente el temaìnversiones en las “áreas grises” de la gestión del agua, haya sidoconducido desde muy diversos sectores y con poca o nula coordinación.

19



4. Usos del agua y gestión ambiental:

¿Dos metas institucionalmente conflictivas?

Tal como se explica en el punto anterior, la denominada gestiónintegrada del agua debería, en su concepción más purista, incluir lastemáticas ambientales y sociales como parte de los objetivos deaprovechamiento del agua. En teoría, por lo tanto, bastaría con elaborarprogramas de gestión ambiental integral y social para queautomáticamente, por un efecto de arrastre o consecuencia lógica, se hagatambién gestión "integrada" del agua.

Bajo este raciocinio bastaría inferir, en una situación ideal, quela creación y operación de un sistema de gestión ambiental integral —noimporta sobre que territorio o en que ámbito se hiciera— para que pordefinición propia se alcanzaran todas las metas implícitas, productivas,ambientales y sociales que es lo que se supone que debe lograrse con una“gestión integrada del agua”. Esto implicaría que se combine, en una solaentidad, la capacidad y autoridad para decidir sobre cómo usar mejor elagua, conservar el ambiente y apoyar metas sociales. Esto obviamenterequiere el concurso de todos los usuarios del agua y la cuenca en formadirecta así como de una compleja y elaborada estrategia.

La práctica ha comprobado que esto no se logra tan fácilmente. Porun lado, la gestión del medio ambiente, que tiene como fines principalesla preservación, protección, recuperación y conservación del medio, noincluye necesariamente aspectos productivos ni sociales. Más bien su roles el de regulador y fiscalizador de la aplicación de normas ambientalessobre los actores productivos. Para ello debe actuar en forma separadadel usuario del agua y de los usuarios del entorno que afectan el régimenhidrológico en cantidad, calidad, tiempo y otros factores.

La gestión integrada del agua tiene como fin el uso del agua y, almismo tiempo, la conservación del ambiente y la equidad social. Consisteen englobar bajo una sola frase objetivos de uso, objetivos ambientales yde distribución de riqueza. Su fin principal, sin embargo, no deja de serel aprovechamiento del agua, aun cuando en teoría debería al mismo tiempopreocuparse por mantener el medio. La gestión integrada del agua, en suconcepto más amplio y ética, es un camino que conduciría o facilitaría lagestión ambiental integral y el mejoramiento de la calidad de vida.

20



Se sostiene que debe ser "en su sentido más amplio" por cuanto paravarias personas gestión integrada del agua es simplemente un sinónimo de“gestión del uso múltiple del agua”. El uso múltiple del agua es eso: usomúltiple o aprovechamiento múltiple, lo que no se compadece con losobjetivos de "gestión integral", gestión que debe incluir, paradenominarse así, componentes no sólo económicos o productivos, si notambién sociales y ambientales. En el caso de gestión para el usomúltiple, el tema "ambiental" sólo aparece si el deterioro del aguaafecta a otros usuarios y lo social muchas veces ni se menciona en losproyectos.

El que se pueda lograr hacer gestión del uso del agua y gestiónambiental y social en forma simultánea, con sólo cambiarle el nombre auna entidad tradicionalmente a cargo de hacer obras hidráulicas, muchasveces con fines sólo sectoriales, no deja de ser teoría. Los organismosllamados a hacer gestión integral del agua, que han venido trabajandocomo entidades para la construcción de obras hidráulicas, usualmente loque hacen, y lo que están permitidos a hacer según sus funciones, (consuerte), es diseñar obras que pueden servir para más de un uso del agua.

En la región apenas en la década pasada se comenzó a incluir en lasleyes de aguas la necesidad de crear entidades de cuencas con ampliaparticipación de actores. Sólo dos países, Brasil y México, disponen deleyes en tal sentido. Además, estos dos países han creado o han mantenidoautoridades de agua de nivel nacional, con amplias atribuciones,vinculadas, pero manteniendo su autonomía, con los ministeriosambientales. En todos los demás países lo que hay son una serie deiniciativas parciales, productos de muy variadas razones, para disponerde leyes que respalden la creación de entidades de gestión del agua porcuenca.7

7 Los datos demográficos de las entidades de cuenca denotan una altísima tasade mortalidad, entidades hijas de "padres desconocidos" aún que bien intencionadospero pobres como algunos municipios, de padres irresponsables, como algunos congresosque ponen "la semilla" y luego abandonan a sus hijos (entidades de cuencas creadaspor ley y luego abandonadas a su suerte) en la puerta de una casa o muy jóvenes, sinfinanciamiento y sin legalizarlos (sin personería jurídica ni fuentes definanciamiento). Otras nacen llenas de pretensiones y de misiones por hacer, tantas quenunca hacen nada (entidades de cuencas encargadas de hacer gestión ambiental integral uholística, participativa, democrática, interdisciplinaria y con el género incluido,la tercera edad, el binomio madre niño y los indígenas y el sector informal y elsector más pobre —por lo menos en la letra de creación cabe todo; otra cosa es en lapráctica—; además pueden incluir como misión el combate a la desertificación, reducirel hueco en la capa de ozono y el calentamiento global, por si acaso, para que nofalte nada). Hay también hijos que mueren antes de nacer (se anula alguna iniciativade crear una entidad de cuencas en el congreso), de hijos débiles y anémicos (sin

21



La existencia de organismos de gestión ambiental se sostiene y justificaprecisamente por que existe la necesidad de regular la utilización derecursos y el territorio que el ser humano utiliza para satisfacer susnecesidades de producción. También es necesario disponer de organismosreguladores para normar reglas de protección contra fenómenos naturalesadversos, así como controlar, mitigar y evitar la contaminación ydegradación del medio, y otros mecanismos reguladores para garantizar laequidad, el respeto a las normas de trabajo y de rentas de empresas deservicio público. Si no hubiera uso de recursos ni ocupación deterritorios o si los propios usuarios fueran conscientes del daño y lasalteraciones que provocan en el medio ambiente no se necesitaría quizásalguna entidad específica de "gestión ambiental".8 Simplemente formaríaparte de la preocupación diaria en cada una de las actividades de losusuarios

Recuadro 1

normas, procedimientos, organizaciones de base, manuales), de hijos desorientados(los lanzan al mundo sin explicarle que rol podrían y deberían tener), de hijosdeformes, débiles mentales o incompletos (muchas entidades no tienen idea para quevinieron al mundo y donde van), de hijos que mueren de muerte súbita por una decisiónde un nuevo padre (nuevo congreso que equivale a un padrastro que no quiere el hijodel gobierno anterior), y de muchas entidades que no pasan de la foto de instalación,y así sucesivamente. Un levantamiento de entidades de cuenca debería tomar en cuentaesta variedad.

8 Se puede llegar a afirmar que no existen problemas "ambientales" sinoproblemas humanos. Tampoco hay desastres "naturales". Lo que hay son fenómenosnaturales que afectan al ser humano. Son formas de expresión que parecenresponsabilizar a la naturaleza por lo que es responsabilidad del ser humano.

22



Recuadro 1 (continuación)

23

Tendencias actuales en la creación y operación deentidades de gestión del agua a nivel de cuencas

Un elemento común de las políticas hídricas de casi todos los gobiernos de lospaíses de la región es el renacimiento de la consideración de la cuencahidrográfica como la unidad más idónea para la gestión del agua. Comoconsecuencia, ya en muchos países, diversas actividades relacionadas con lagestión y el aprovechamiento del agua se realizan a través de alguna entidad quefunciona a nivel de cuencas o existen planes en tal sentido. Aunque todas esasexperiencias son sumamente heterogéneas, los enfoques más comunes puedenclasificarse en los siguientes grupos:

Entidades que se encargan de gestión de cuencas interjurisdiccionales o transfronterizas. Enpaíses federales, la jurisdicción sobre las aguas no siempre pertenece agobiernos centrales. En este caso, como los límites de territorios de losgobiernos locales, provinciales, estaduales o regionales normalmente nocoinciden con los límites físicos de las cuencas, la gestión de los recursoshídricos resulta más factible y sencilla cuando se aborda a nivel de cuencas.En los países de la región, el ejemplo principal es Argentina donde las aguaspertenecen a los estados provinciales. Por este motivo, y como la mayoría delas cuencas del país son interprovinciales, se han creado distintos tipos deorganizaciones interjurisdiccionales. En ese caso se encuentran tambiénentidades encargadas de administración de cuencas transfronterizas. Unacaracterística común de entidades pertenecientes a este grupo es que, por logeneral, se les otorgan poderes para decidir sobre materias estrictamentetécnicas y para cumplir programas acordados entre las partes. Esto se debe alhecho de que, en general, los que tienen jurisdicción sobre las aguasnormalmente se muestran renuentes a delegar atribuciones en un órganointerjurisdiccional o internacional que no está plenamente subordinado aellos.

Entidades que se encargan del grueso de funciones sustantivas de gestión del agua en su área dejurisdicción. En los países de la región es todavía muy poco frecuente que lasfunciones sustantivas y la autoridad de tomar decisiones relevantes enmateria de gestión del agua se descentralicen a nivel de cuencas. En estecaso se encuentran principalmente las Corporaciones Autónomas Regionales deColombia, que se encargan de administrar el medio ambiente y los recursosnaturales renovables, de conformidad con las políticas de las autoridades delgobierno central. Sin embargo, el criterio de cuenca hidrográfica es sólo unoentre varios para determinar la jurisdicción física de estas organizaciones,ya que esas corporaciones integran las entidades territoriales queconstituyen geográficamente un mismo ecosistema o configuran una unidadgeopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica. En ese caso podrían encontrarsetambién las Gerencias Regionales de la Comisión Nacional del Agua (CNA) enMéxico, a las que la CNA promueve la desconcentración de sus funciones queeran realizadas desde el nivel central. Las Gerencias Regionales estándelimitadas con criterios hidrológicos y administrativos, de tal manera que



Fuente: Andrei Jouravlev (2001), Avances en la creación de entidades de gestión del agua a nivel de cuencasen los países de América Latina, Taller de Gestión del Agua (Lima, Perú, 16 y 17 de mayo de 2001).

El tema de fondo, por lo tanto, no es discutir sobre la semántica ointerpretación del concepto de "gestión integral del agua", si no en lasformas prácticas en qué se puede lograr conjugar temas de aprovechamientoy equidad con temas ambientales bajo un sistema institucional que seaefectivo. Lo que indica la experiencia es que estos sistemas sondifíciles de crear y de mantener en forma operativa.

24

Las funciones de esas entidades normalmente se limitan principalmente a:(i) consultar y consensuar las opiniones de los distintos actores queparticipan en la cuenca y coordinar sus acciones; (ii) elaborar los planesde recursos hídricos a nivel local; (iii) concentrar con el gobiernocentral ciertos aspectos de asignación del agua, especialmente ensituaciones extremas; (iv) arbitrar, en primera instancia administrativa,los conflictos relacionados con los recursos hídricos; y (v) recopilarinformación, mantener catastros y realizar inspecciones. En está líneaoperan los Comités de Cuencas en Brasil y los Consejos de Cuenca enMéxico. En ese caso se encuentran también, aunque en forma mucho máslimitada, las Autoridades Autónomas de Cuencas Hidrográficas en Perú y lasJuntas Regionales Asesoras de Riego en Uruguay. Además, creación deentidades con objetivos y alcances similares ha sido propuesta en Bolivia,Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala y Honduras

Entidades que se crean para realizar funciones específicas en las cuencas de atenciónprioritaria. En los países de la región, el aprovechamiento del agua esespacialmente irregular y se encuentra altamente concentrado en un númerorelativamente reducido de zonas o cuencas. También es habitual que ciertostipos de problemas relacionados con el agua, como la contaminación hídrica,figuren en los mandatos y funciones de una gran cantidad de instituciones,sin que ninguna de ellas se haga efectivamente responsable de los mismos.Esos dos factores ayudan a explicar la creación en muchos países deentidades especiales para las cuencas de atención prioritaria. Susfunciones normalmente se relacionan con la conservación y protección decuencas. Entidades de este tipo han sido creadas en Costa Rica, Guatemala,Honduras, Panamá y Venezuela. En ese caso podrían encontrarse también lasasociaciones de municipios, como los consorcios intermunicipales de cuencasexistentes en Brasil, que se crean para tratar problemas específicos queinteresan a varios municipios en una misma cuenca. Cabe agregar que, encasi todos los países de la región, aún cuando las entidades de cuencas secrean en base a legislación general, como en México, es muy común quemuchas de dichas entidades sean "virtuales" y no cuenten ni con el apoyo nicon los recursos necesarios para desempeñar sus funciones, limitándose laspocas entidades "reales" a cuencas de atención prioritaria.

Entidades cuyas funciones se relacionan principalmente con la construcción y operación de



Los numerosos casos existentes señalan que las posicionesambientales, sociales y productivas actúan como fuerzas opuestas si noexiste una voluntad explícita de compatibilizar éstos objetivos y unsistema de gestión apropiado para lograrlo. Esto significa que la gestión del aguacon fines de aprovechamiento, la gestión ambiental integral y la gestión en favor de lograrequidad social, no deberían estar bajo un mismo comando institucional, léase ministerio ocomisión o cualquier organismo público. Si se ponen bajo un mismo mando es comosi un organismo regulador de servicios públicos estuviera bajo el mandode las empresas dueñas de los servicios.

25



5. Gestión ambiental y del agua: entre la

ideología y los intereses

Unos aspectos son las ideologías, otros son los intereses y otrosson las posibilidades de lograr alcanzar las metas que se encuentranimplícitas en ambos casos. Normalmente las ideologías se sostienen más porintuición y subjetividad, mientras que los intereses se sostienen más pordatos cuantitativos. (Aún cuando los datos pueden igualmente sermanipulados para sustentar algo preestablecido y así probar que la ideaera correcta).9

En la temática ambiental predominan los posicionamientosideológicos, la emotividad y la preocupación por situaciones que seperciben que son dañinas pero que carecen aún, en muchos casos, desuficientes datos para probar lo que se afirma en una forma que convenza aquienes sólo piensan en términos económicos. En la temática de inversionespara el uso del agua priman los intereses económicos y el uso de datoscuantitativos, los cuales se encuentran usualmente disponibles y aceptados(aun cuando a veces sólo representan la parte positiva de las inversionesy no las externalidades negativas que van con ellas). La gestión integradadel agua debe tener como meta equilibrar estas dos situaciones para locual hace falta acumular mayor cantidad de información cuantitativa sobreaspectos biológicos, físicos y socioeconómicos.

La carencia de datos cuantitativos sobre impactos en el ambienteproducidos por el uso y la presencia o ausencia del agua es, sobre todo,consecuencia de la falta de asignación de recursos económicos paragenerarlos. En general hay un círculo vicioso en este aspecto. Se carecede suficientes investigaciones sobre el valor del agua y de las cuencas decaptación, en materia social, ambiental y de servicios ambientales y, porlo tanto, no se le da la debida importancia, de manera que no se leasignan recursos para investigarlos. En consecuencia, hay ciertamentemuchos más recursos económicos para hacer estudios sobre cómo aprovecharel agua, por que se sabe para que sirve este uso, que estudios sobre, porejemplo, cómo conservar las cuencas de captación o cómo descontaminar oproteger la calidad del agua, por que aún no hay una percepción de susimplicancias económicas.

9 Alguien sostuvo que "si se torturan suficientemente las estadísticas éstasterminan finalmente por confesar".

26



Estas situaciones son utilizadas frecuentemente para manipular losactores en el momento de decidir inversiones. Es mucho más fácil probar larentabilidad de construir una hidroeléctrica o un sistema de riego que lade conservar un humedal o de evitar la erosión de suelos o de conservar unhábitat para una especie en vías de extinción. A los ministerios deeconomía y finanzas y los organismos de préstamo les es mucho más fáciljustificar inversiones en aspectos conocidos, como proyectos de riego,(hasta ignorando expresamente las potenciales externalidades negativas quepuedan producir, como la salinización de tierras), que probar, porejemplo, la importancia de conservar un humedal.

En la región hay una falsa apariencia de acción en materia ambientaldebido a que constantemente se sostienen eventos sobre el tema y losrepresentantes de gobiernos, casi por obligación moral y por no “estarfuera”de la corriente, muchas veces firman acuerdos mundiales sobre estosasuntos que luego no pueden cumplir. Así se plantea que las metas sonlograr una gestión ambiental integrada, de combatir la desertificación, elcalentamiento global o el hueco en la capa de ozono, cumplir con laAgenda 21 y los acuerdos de Rio más 5, más 10 y otros por venir, cuando nisiquiera en sus lugares de origen tienen la capacidad de descontaminar unaacequia que atraviesa una zona urbana o una zona industrial, de disponerde tecnología y sitios para tratar los residuos sólidos o de reforestar o,mejor aún, conservar un bosque alrededor de un perímetro urbano o deevitar botar aguas no tratadas a los ríos y las costas.

Lamentablemente las posiciones ideológicas sobre desarrollosustentable, que buscan la armonía entre aspectos sociales, ambientales yeconómicos, en general, no pasan de la retórica o de su aplicación en"áreas piloto". Todos son adeptos al término y al concepto pero pocos delos que pueden desean hacer los sacrificios que implica alcanzar dichameta. Estas buenas inenciones carecen entonces de efectividad frente a lamagnitud de las tareas y el amplio y variado frente territorial porcubrir. Además las posiciones ambientalistas aisladas de sentidoproductivo se ven ampliamente superadas por las ideologías y leyes demercado, que hoy en día dominan el pensamiento del “desarrollo”. En estascondiciones es necesario combinar ambos enfoques si se desea tener algúnresultado exitoso en la corriente actual de pensamiento.

Uno de los mayores conflictos que ocasionan las ideologías, laspresiones por intereses determinados y el afán de estar políticamente biencotizados en cada cambio de autoridad, implican también un cambioconstante de prioridades. Esto ocasiona desconcierto y pérdida de personalcalificado, y discontinuidad de acciones, todo lo cual atenta contra la

27



conducción de procesos que por obligación deben ser de larga duración,como los tendientes a la gestión integrada del agua.

En los países de América Latina, por ejemplo, hay un interéscreciente en la utilización de instrumentos económicos para mejorar lagestión del agua. Este interés obedece a distintos motivos, entre loscuales se destacan la influencia externa principalmente de bancosinternacionales pero también de algunos centros de investigación, y, sobretodo, de algunas personas que creen haber encontrado la panacea en estossistemas y tratan de aplicarlos. También obedece a cambios en laspolíticas e ideologías que han ocurrido en el mundo, principalmentetendientes a favorecer los procesos de privatización de sectores públicosen gran escala.

Hoy en día, por ejemplo, se tiende a pensar que la aplicación deconceptos económicos, es la solución a situaciones ambientales nodeseadas. Se supone que es “la” forma ideal para conciliar enfoqueseconomicistas con enfoques ambientales y de estar a tono con lasposiciones ideológicas de moda. Sin embargo, se debe ser cauteloso yobjetivo en este ejercicio. De aplicarse conceptos económicos, como elprincipio "contaminador—pagador", sin tomar en cuenta la situación socialy económica del país o región donde se pretende aplicarlos, lleva asituaciones y dilemas casi absurdos.

La idea de que se pueden adaptar fácilmente ciertos mecanismos oinstrumentos para la gestión integrada del agua; que han probado teneréxito en otras situaciones, sin preparar las condiciones necesarias parareplicar estos éxitos conduce a su fracaso. Uno de estos casos es lapretendida aplicación de ciertos instrumentos económicos, la privatizaciónde servicios públicos sin regulación adecuada o la transferencia desistemas de riego a usuarios no preparados. La aplicación de instrumentoseconómicos que no toman en cuenta la pobreza e informalidad de gran partede la población, el desempleo, la corrupción y el desorden institucionalno logra ningún objetivo concreto.

En muchos casos, fuera de los lugares o países de su aplicación,existen muchos mitos sobre el empleo de estos instrumentos y mecanismosque sería útil poner en evidencia. No se trata de que no sirvan, sino setrata de saber cómo, cuándo y en qué condiciones se pueden aplicar conéxito. La existencia de mitos contribuye a la tendencia, que se observa enmuchos países y que ha causado mucho daño, a tratar de copiar medidas deotros países sin pensar ni en su adaptabilidad y aplicabilidad ni en sus

28



reales capacidades, como algunos rápidos procesos de privatizaciónrealizados sin disponer de medidas regulatorias apropiadas.

Si se planea complementar sistemas de gestión basados en modalidadestradicionales con instrumentos económicos, entonces el uso de instrumentoseconómicos es una opción valida. Si no hay ya establecido un buen sistemade gestión del agua para cada cuenca y condiciones específicas para laaplicación de los mismos (organización y registro de usuarios, entidadesde administración del agua, balances hídricos, etc.), los instrumentoseconómicos serán más declarativos que efectivos.10

10 Como resultado, en los países de la región: hay instrumentos económicos queexisten solamente en leyes pero no se aplican en la práctica (como cobros por el usode agua o por descargas de aguas servidas que existen en leyes de muchos países, perocasi nunca se aplican o que se fijan a niveles tan bajos que no tienen efecto algunoen el comportamiento de los usuarios); hay instrumentos económicos cuya introducciónestá fuertemente resistida por los usuarios y que, por falta de condiciones adecuadas,no pueden aplicarse (como cuando se trata de aplicar cobros por descargas de aguasservidas, pero a pesar de todos los esfuerzos, los recaudos son en la prácticavirtualmente nulos); hay instrumentos económicos cuya operación, por su mal diseño,tal vez produzca más daños que beneficios (como un mercado del agua cuyas operaciones,por falta de una regulación adecuada, son beneficiosas para los compradores yvendedores, pero afectan negativamente a otros usuarios del agua, al medio ambiente ya la sociedad en general); hay instrumentos económicos cuya aplicación entra enconflicto con otros objetivos e instrumentos de gestión (como cuando los intentos deaplicar cobros por descargas de aguas servidas afectan la estabilidad del sistema deregulación de empresas de servicios públicos, obligando al regulador a modificarconstantemente las tarifas); y también hay instrumentos económicos que, por falta decondiciones para su aplicación, casi no funcionan en la practica (como un mercado delagua que, en parte por falta de registros, de regularización de derechos de agua y deun sistema judicial y administrativo eficaz, casi no reasigna el agua, tardando aveces años en complementar una transacción).

29



6. De las ideas a la acción: ¿qué se haceefectivamente

en materia de gestión integrada del agua?

En materia de gestión del agua con fines productivos existe una muylarga tradición de formulación de estudios y proyectos, de financiamientoy de construcción y operación de obras hidráulicas. Ha sido más fácilademás justificar su rentabilidad, obtener prestamos de enormes sumas dedinero, así como verificar que las inversiones se hagan en un plazodeterminado. Existen multitud de firmas capaces de hacer grandes obrashidráulicas en cualquier parte del mundo llevando su tecnología y pudiendoaplicarlas siguiendo las leyes físicas universales. Los procesos deformulación de bases de licitaciones, concursos, supervisiones y, engeneral, todos los procesos asociados a grandes proyectos están normados yson conocidos por las agencias de préstamo.

En materia de gestión ambiental y de combate a la inequidad y lapobreza, el asunto es muy diferente. En principio la participación demiles de usuarios del agua y de los territorios es fundamental. Estoimplica trabajar un largo tiempo con las culturas locales. El tema abarcamuchas zonas de acción usualmente dispersas en todo un país. Lasrentabilidades son dudosas en términos bancarios y de difícil recuperacióna corto o largo plazo. Los tiempos de inversión no son fácilmentepredecibles. El control de gastos es complejo y, en general, no sedisponen de indicadores de performance estandarizados.

Todo esto, entre otros, hace que los bancos tengan un justo recelo aotorgar las mismas prerrogativas y facilidades de préstamo para la gestiónambiental y apoyo a servicios sociales que para obras hidráulicas. Enconsecuencia, ha sido más fácil conseguir préstamos para hacer grandesobras hidráulicas que para hacer trabajos orientados a la gestiónambiental, para la educación o para el reforzamiento institucional.Inclusive dentro de las obras, ha sido más fácil conseguir préstamos parasectores usuarios del agua más rentables, como para generación dehidroenergía o abastecimiento de agua potable, que obtener préstamos paraconstruir obras hidráulicas con fines de uso múltiple o con fines deprotección o para apoyar a los usuarios más pobres o “precarios”.

Las acciones con fines de gestión ambiental y las inversionesefectivas para la conservación del agua y sus fuentes —en comparación con

30



las efectuadas para el aprovechamiento del agua— han sido infinitamentemás escasas. En muchos países de la región, el porcentaje de inversionesen obras hidráulicas para el uso del agua versus las efectuadas enaspectos de recuperación y conservación —como en manejo de cuencas altas,tratamiento de aguas servidas, drenaje y recuperación de tierrassalinizadas por exceso de riego, conservación y protección de humedales ylagos o lagunas contra la contaminación o la depredación, protección dezonas de recarga de agua subterránea, y otros temas vinculados a laprotección ambiental y contra el efecto negativo de fenómenos extremos,como sequías o inundaciones— son inferiores en general al uno por ciento.

Deben ciertamente haber razones que explican esta situación, peroestas razones no son tan obvias. Parecería que sólo cuando las situacionesnegativas adquieren una gravedad que impacta en la rentabilidad económicade algunos usuarios o tiene algún efecto en la política, es que se tomaalgunas acciones. Si los afectados no tienen representatividad,simplemente son ignorados. A ello contribuye el fatalismo con que lapoblación latinoamericana recibe estas situaciones, la falta deinstituciones y mecanismos que permita que sean escuchados, la búsqueda dela rentabilidad del corto plazo y un desligarse de los efectos nocivos delargo plazo, la siempre urgente necesidad de encauzar escasos fondos aactividades urgentes, la carencia de mecanismos de cobranza a los mayoresusuarios del agua de la cuenca y a la pobreza de sus habitantes engeneral.

A pesar de esta visión generalizada no deja de ser importanteobservar que en varias situaciones hay evidentes signos de que se puedehacer algo para evitar esta disparidad. Dos ejemplos relevantes son, enColombia, las transferencias del sector eléctrico a las corporacionesautónomas regionales, y en Brasil, los derechos que deben pagar lascompañías de hidroelectricidad a las entidades del gobierno federal peroprincipalmente a estados y municipalidades para compensarlos por las áreasde inundación que originan las represas.

Otra forma de superar esta situación es conducir, si se desea evitarsituaciones ambientales negativas, programas de largo aliento y duraciónque no se encuentren sujetos a los vaivenes políticos y que cubran todo elterritorio de una nación, respetando sus variadas características. Unservicio de conservación de suelos, como el de los Estados Unidos deNorteamérica, requirió más de 60 años de trabajo para ver sus efectosrealizados. Tuvieron que instalar agencias en cientos de lugares, ocuparsede tratar con los habitantes y usuarios de miles de pequeñas cuencas,escribir miles de páginas de manuales y actualizarlos periódicamente,

31



subsidiar o prestar dinero a los usuarios para que cumplan sus programas,conducir investigaciones en cientos de áreas y parcelas piloto pararespaldar sus recomendaciones, monitorear en forma permanente los avanceslogrados y corregir errores, adaptar sus normas a cada lugar enparticular, formar programas de capacitación en universidades y captarpersonal capacitado para lograr involucrar plenamente la población enacciones de conservación del medio.

No es, por lo tanto, una tarea fácil ni rápida. Si bien hay quereconocer muchos esfuerzos realizados por los gobiernos, universidades,organismos no gubernamentales, proyectos de asistencia bilateral yorganismos internacionales para asistir en crear programas de gestiónambiental por cuencas o sectores, estos esfuerzos han sido dispersos ydesconectados. Muchas de las áreas piloto, parcelas piloto, proyectospiloto y otras acciones que pretendían ser un prototipo modelo nunca hanpasado del área del proyecto.

La creación de organismos de cuenca en el ámbito de un paísrequiere, como en los casos de México y Brasil, del apoyo de centrosespecializados que los asistan en la tarea de incorporar los temasambientales en sus acciones. En estos dos países se disponen de sendascomisiones y agencias de aguas de nivel nacional con personal y recursos.

En materia de manejo de pequeñas cuencas de montaña, los pocosprogramas exitosos, de larga duración (más de 20 años), como el programanacional de manejo de cuencas y conservación de suelos (PRONAMACHCS) delPerú, siempre tuvo apoyo estatal y de una oficina central. Este programafue formulado en 1979 por el autor del presente trabajo con el apoyo deJorge Yáñez y otras personas de la Dirección General de Aguas y Suelos delMinisterio de Agricultura del Perú, en coordinación con la AgenciaInternacional para el Desarrollo (AID) de los Estados Unidos. El programase inció en 1981 y perdura hasta el día de hoy, con más de 126 agencias enla sierra del Perú.

32



7. Recomendaciones para alcanzar metas

de gestión integrada del agua

La mejora de los procesos de decisión y de gestión requeridos para lograr el equilibrioentre lo social, lo ambiental y lo económico es la clave para fomentar el desarrollosostenible. Estos procesos sólo se dirigen si hay organizaciones conautoridad para conducirlos. Deben dirigir procesos de materialización deacciones, que lleven al crecimiento económico; de transacciones, quelleven a la equidad; de incorporación de la dimensión ambiental; y deintegración de disciplinas que lleven al tratamiento holístico de lostemas.11 Algunas de las principales debilidades en la región para laconducción de dichos procesos se refieren a la inexistencia deinstituciones que faciliten la participación de los actores involucradosen los procesos, a la pobre cobertura organizacional para poner enpráctica las políticas recomendadas, sobre todo sobre el vasto sectorllamado "informal", y a las limitaciones de las herramientas oinstrumentos utilizados para tal efecto.

Hay muchos y muy diferentes actores en cada país de la región, condiferentes culturas de origen y niveles de educación. Unos son formales yobedecen las reglas, tal como la compañía que ejecuta y aplica elresultado de los estudios de impacto ambiental que le exige una ley o elconductor que se pone el cinturón de seguridad según los reglamentos.Otros son formales, pero, en general, no obedecen a las reglas con unaserie de artificios generalmente ilegales. Otros son "paraformales", esdecir siguen y tienen reglas especiales, tal como los llamados “proyectosespeciales” en el Perú.

Los hay también informales, algunos con recursos, pero la grancantidad de ellos son los más pobres, que nunca elaborarían ni aplicaríanun estudio de impacto ambiental para saber el efecto que tiene cortar yquemar un bosque o instalar una choza más en un barrio urbano marginal.Simplemente, por ser pobres y desempleados, no son sujetos de crédito y,por lo tanto, no son tampoco sujetos de obligación de realizar estudios de“impacto ambiental”, ni podrían hacerlos. Entre todos estos grupos de

11 Axel Dourojeanni (2000), Procedimientos de gestión para el desarrollo sustentable,Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Serie Manuales No 10,LC/L.1413-P, agosto de 2000, Santiago, Chile; y Axel Dourojeanni (1997), Procedimientosde gestión para un desarrollo sustentable (aplicables a municipios, microrregiones y cuencas), ComisiónEconómica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Serie Medio Ambiente y DesarrolloNo 3, LC/L.1053, septiembre de 1997, Santiago, Chile.

33



seres humanos, los hay no perversos y los hay perversos, como lostraficantes de drogas, los hay fundamentalistas y no fundamentalistas, loshay endógenos o exógenos al territorio, y así sucesivamente. Cada unorepresenta un actor con criterios, problemas y objetivos o escenarios desustentabilidad diferentes y hoy en día cada uno de ellos actúa por sucuenta y riesgo, porque no tienen un organismo dentro del territorio queocupan todos, donde puedan debatir y concertar, como lo es en una entidadde cuencas.

Las políticas públicas, tanto para el desempeño del sector estatalcomo para el desempeño del sector privado, requieren de un sistema deorganización, compleja pero funcional, para velar que se cumplan laspolíticas que lleven al desarrollo sostenible. Esta organización aún noexiste en la mayoría de los países, por motivos muy diversos, osimplemente no funciona o no cubre todo el territorio. En muchas partesexisten incompatibilidades entre la formulación de políticas desustentabilidad ambiental entre los ministerios de un mismo país, así comoconflictos entre la gestión de territorios con límites políticos—administrativos con las autoridades sobre territorios con límitesgeográficos, ecológicos o hidrográficos (Parques naturales a cargo deMinisterio del Ambiente; ríos, lagos y franjas costeras a cargo de losMinisterios de Marina, cuencas a cargo de empresas de hidroenergía.

Una de las condiciones para lograr la equidad es la participacióndemocrática de los actores, así como el concepto de libertad de decisión,acción privada y seguridad en las reglas. Para lograr estas aspiracionesse requiere un cierto nivel de educación de la población, organización ysistemas "limpios" de control para evitar situaciones perversas alsistema. Esto se reconoce en las comunas que favorecen la educación de lapoblación, los procesos democráticos, la transparencia en las accionespúblicas y privadas de interés público, la descentralización y elincremento de la participación comunal. Para evaluar la eficacia de estosprocesos de gestión es necesario considerar también si las decisiones y laaplicación de políticas abarcan el íntegro de territorio y el tiemponecesario para ponerlas en práctica.

La participación ciudadana requiere que sean instruidos en los temasen debate. Sólo así cada grupo de actores pueda reclamar y defender parasí el derecho de definir lo que implica y el modo de alcanzar eldesarrollo sostenible en su propio territorio. Este aspecto es vital pararespetar y salvar los modos básicos de vida de cada región y al mismotiempo progresar. En materia de desarrollo social, la equidad pasanecesariamente por aplicar mecanismos para una mejor distribución de los

34



beneficios del crecimiento económico. Si bien sobre esto se ha avanzadoteóricamente, la situación de pobreza regional muestra que aún esnecesario hacer un gran esfuerzo para superar los niveles de indigenciaexistentes, sobre todo en gran parte de la población rural y en laspoblaciones urbanas marginales, muchas veces oriundas del sector rural.

En materia de manejo ambiental, y sobre todo de negociaciones entreterritorios, hay que invertir mucho más en conocer el ambiente. En lassociedades avanzadas, y peor aún en las llamadas sociedades en desarrollo,el valor del "descubrimiento" de como funcionan los procesos naturales deproducción, creados por la naturaleza, es infinitamente menos cotizado queel valor de un invento elaborado a partir de procesos artificiales deproducción, es decir creados por el ser humano. Esta situación además decausar un desequilibrio entre los intercambios comerciales de un paísmanufacturero de productos con uno exportador de elementos y recursosnaturales, también causa que no se invierta lo suficiente para conocercomo funcionan los procesos naturales de producción presentes en losecosistemas.12

Lo anterior crea una situación ambigua. Sin ingenio, observación einventos, tales como los sistemas de teledetección o los microscopioselectrónicos, es muy difícil conocer el comportamiento de los ecosistemas,su relación con la vida humana, ni se puede poner en valor muchoselementos naturales por no conocer o darles un uso potencial. Igualmentesi no se conoce el entorno y su funcionamiento, incluido el del propioorganismo humano, se realizan inventos cuyos resultados causan efectosnegativos irreversibles al ser humano y al medio ambiente o se degrada elmedio.

En este proceso de habilitación del territorio a los intereses delser humano, se han destruido miles de elementos y procesos naturales cuyovalor real jamas será conocido.13 Es, por lo tanto, imprescindibleconciliar las acciones de descubrimiento de como funciona el sistemaambiental, con las de los inventos y tecnologías para satisfacer lasnecesidades humanas siempre crecientes. Para financiar estasinvestigaciones es también obligatorio darles un valor más equitativo a

12 En lugar de valorizar un ecosistema como "fábrica" natural, se le valora sólocomo "almacén" de productos que dispone de un "stock" determinado de elementosnaturales con valor en un mercado. El resto, lo desconocido, simplemente no se toma encuenta y muchas veces se elimina o se destruye al arrancar el recurso valorado.

13 Como el niño que extrae algún chip de una computadora por sus colores, paravenderlo a algunos amigos, sin tener idea del rol de dicho chip en el funcionamientodel equipo y peor, sin saber ni siquiera lo que podría hacer con la computadora. Elvalor del chip es dado por un uso externo al "ecosistema" al que pertenece.

35



los llamados procesos naturales y a las personas que los manejan y losestudian con el fin de que puedan realizar sus actividades.

Una catástrofe real hace más que mil discursos tratando de alertarsobre peligros potenciales. Lamentablemente, hay muchas catástrofes queson silenciosas hasta que no causan sus efectos visibles, tal como ladisminución de la biodiversidad y la presencia de cientos de productosnocivos para el ser humano aún no detectados. En esa perspectiva, la grandeficiencia para un desarrollo sostenible es la escasa transferencia de latecnología moderna para manejar el medio ambiente de donde se obtienen losrecursos. En tales áreas existe una bajísima inversión externa paraconocer como funciona el medio. El conocimiento de los ecosistemas estáabsolutamente desbalanceado en comparación con la inversión que se realizapara la explotación del mismo medio. Un escenario sostenible debe aumentardrásticamente la inversión para conocer los ecosistemas intervenidos. Lavalorización y rescate del conocimiento de las poblaciones originarias esuna de las bases para lograrlo.

36



Anexo 1

Propuestas de acción para alcanzarla sostenibilidad

Las estrategias para alcanzar el desarrollo sostenible deben ofrecervías factibles, acordes con la situación y los recursos existentes en cadaterritorio, que permitan lograr las metas preestablecidas. Uno de lospropósitos de las estrategias orientadas a lograr la sostenibilidad es canalizar los esfuerzosde la sociedad para alcanzar metas previamente acordadas de crecimiento económico,equidad y sostenibilidad ambiental, conciliando los distintos estilos de desarrollo queimperan en los países de la región.

Las estrategias deben permitir, incentivar y facilitar laparticipación del ser humano en su propio desarrollo, sin lo cual lasmetas mencionadas son inalcanzables. Así pues, el desarrollo sostenibledebe partir necesariamente por mejorar el capital humano,14 con el fin deque la sociedad civil colabore en la consecución de las metas.

Para ello es preciso, desarrollar los siguientes aspectos:

adoptar modelos de gestión o estilos de desarrollo que conduzcana alcanzar niveles de sostenibilidad dentro de cada territorio donde existe unasociedad organizada;

destacar la dimensión ética y moral que debe acompañar la selección delos estilos de desarrollo, especialmente en lo relativo a laequidad social, ambiental y económica;

analizar temas ecológicos, económicos y sociales en forma integral,complementando y estableciendo relaciones entre las variables quelas definen en cada territorio;

invertir un porcentaje significativo de recursos económicos,producto de la explotación de los recursos naturales renovables yno renovables, en conocer cómo funcionan los ecosistemas de cadaregión;

diferenciar claramente los sectores económicos y productivos formales de losinformales, para la selección y aplicación de estrategiasdiferenciadas para cada uno;

14 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) (1995), Informe sobredesarrollo humano 1995, México, D.F., Harla S.A. de C.V.

37



determinar con claridad los vínculos existentes entre los objetivos económicos,sociales y ambientales y los medios de compatibilizarlos, identificarvacíos de política e instrumentos de regulación y orientarprocesos a la reducción de los conflictos entre desarrollo ymedio ambiente, y entre los sectores formales e informales de lapoblación;15

identificar los temas prioritarios, que podrían incluir reformas legales,instrumentos económicos, y desarrollo y refuerzo institucional,para poder cumplir con las metas económicas, sociales yambientales;

perfeccionar el proceso de toma de decisiones medianteprocedimientos de gestión para el desarrollo sostenible, utilizando mejor larecopilación y difusión de información;

permitir que la mayor cantidad de actores, tanto formales como informales,participen en la adopción de decisiones, con el fin de fomentar lacomprensión y el consenso respecto de los temas ambientales queexigen un fuerte compromiso social;

aumentar significativamente las inversiones para vigilar y conocer elfuncionamiento de los ecosistemas intervenidos por las actividades delser humano;

en relación con la oferta de recursos naturales, identificar y aplicarprácticas de manejo que sostengan la base de recursos naturales sobre la cualse construye gran parte la economía de un país;

otorgar prioridad a las tareas encaminadas a recuperar recursos naturalesdegradados, utilizarlos de acuerdo con su potencial y prevenirfuturos conflictos; y

en relación con la demanda de recursos, formular o reforzar laaplicación de normas para mejorar la eficiencia del uso múltiple de los recursosnaturales como el agua.

Respecto de la puesta en práctica de las estrategias previamentemencionadas, se recomienda lo siguiente:

recuperar el valor de la formulación de planes de ordenamiento del uso delterritorio, desde el nivel de parcelas privadas hasta el deecosistemas complejos; armonizar los planes de ordenamiento deluso de los recursos con los de ocupación humana del territorio,los de ordenamiento municipal y otros, y dar legalidad a los

15 Por ejemplo, para el sector formal se aplican exigencias de estudios deimpacto ambiental, solicitud de contribuciones o principios (entre otros el "quiencontamina paga"). Para el sector informal es necesario establecer mecanismos quepermitan incorporar a la población, mediante la capacitación.

38



planes elaborados en forma participativa, siguiendo instanciasclaras de aprobación;

reforzar las actividades de gestión ambiental a nivel municipal y deterritorios más amplios, como regiones o cuencas hidrográficas,en los que interactúen diversos niveles de gestión;

buscar fórmulas de conciliación entre las actividades de los sectoresproductivos informales y formales, a fin de reducir losconflictos entre ambos;

crear instancias de organización para el manejo de ecosistemas complejos comolagos, pantanales y franjas costeras, así como zonas urbanas,bajo figuras institucionales estables y coordinadas;

compatibilizar el accionar de las autoridades de gestión a niveles y territoriosdelimitados por razones político—administrativas con el de las autoridades degestión de carácter ambiental, establecidas por límites naturales comoun lago, una cuenca o un ecosistema; y

implementar sistemas de información y salas de situación, para facilitar lacomunicación y la toma de decisiones para mejorar los ecosistemasa nivel de cuencas y municipios por parte de sus habitantes.16

Las estrategias deben diseñarse de forma tal que puedan aplicarsegradualmente, a fin de poder asignar y administrar con eficiencia loslimitados recursos, e ir incrementando las fuentes de financiamiento en lamedida en que se adviertan los beneficios de una buena gestión ambiental,tanto por parte del Estado como del sector privado.

Anexo 2

Estrategias que han resultadofructíferas

El primer grupo de estrategias de mayor éxito fueron orientadas amejorar primero la capacidad de gestión de los usuarios del medio a

16 Las "salas de situación", tales como las establecidas a la entrada de algunosparques nacionales, son centros de comunicación y difusión sobre el funcionamiento delos ecosistemas intervenidos. Son edificaciones que constan de maquetas, planos,bibliotecas, videos y sistemas de monitoreo ambiental. Pueden y deberían establecersea nivel de cuencas, municipios u otros ámbitos donde se realice gestión ambiental parafacilitar el entendimiento del funcionamiento de ecosistemas por parte de sushabitantes.

39



nivel de las comunidades rurales y urbanas. La organización de la capacidad degestión de un entorno por parte de propios usuarios y en formaparticipativa, con conocimiento y en forma continuada, ha sido la basedel éxito de los programas que han contribuido en mayor medida alfomento del crecimiento económico, como de la sostenibilidad ambientaly la equidad. Desde el nivel local es más fácil y práctico establecerprogramas de gestión ambiental de mayor cobertura.

El segundo grupo de estrategias ambientales de efectosrelevantes, en particular por su capacidad de articular las grandesinversiones con las necesidades locales, se relaciona con elfuncionamiento de entidades de gestión de ecosistemas complejos. Como se haseñalado en informes de la CEPAL, el singular carácter de los recursosnaturales y del medio ambiente plantea la necesidad de privilegiar ladimensión territorial del desarrollo al realizar los cambiosinstitucionales necesarios, redefiniendo las unidades de análisis obien compatibilizando las unidades naturales de gestión con lasunidades político—administrativas. Eso significa dar más atribucionesy responsabilidades a las instituciones de gestión de los recursosnaturales y permitirles coordinar sus actividades con las de lasautoridades político—administrativas.

El tercer grupo de estrategias necesarias se relaciona con laspolíticas de nivel nacional e internacional destinadas a fomentar el desarrollosostenible; estas estrategias deben orientarse al sector productivoformal e informal. En cuanto a los sectores informales, las inversiones,que den al productor seguridad en términos físicos, facilidades decomercialización y acceso a créditos y mercados, educación y apoyotécnico le permitirán desarrollar su capacidad de gestión ambiental.En cuanto al sector formal, existe la posibilidad de utilizarinstrumentos económicos, ya sean incentivos o sanciones. Es, por lotanto, útil investigar los efectos que tienen las actuales políticasambientales en los países en ambos tipos de productores.

El gobierno de Francia ha propuesto medidas ambientales queconvendría adoptar nivel nacional:17

17 Ministerio de Medio Ambiente (1992), "De Estocolmo a Rio, veinte años demedio ambiente", sobre la base de Rapport national de la France pour la CNUED/Rio 1992, París,Francia.

40



controlar el crecimiento mediante una mejor integración a prioridel medio ambiente: "más vale prevenir que curar";

realzar la eficiencia y la calidad de la producción conrelación a su efecto en el ambiente mediante la innovación;cuadruplicar el volumen de las investigaciones públicas yprivadas en materia ambiental;

modernizar el Estado: crear servicios territoriales que seocupen del medio ambiente;

despertar el interés de todos por el medio ambiente;generalizar la participación asociativa, delegarresponsabilidades;

equilibrar ciencia, competencia y democracia; sustentarcientíficamente la política sobre el medio ambiente y promoverel peritaje con fines de comprobación;

incrementar la equidad social; aplicar ampliamente elprincipio según el cual quien contamina paga y combatir lasdesigualdades en el plano ecológico; y

comprometer al país a nivel internacional; mantener laposición competitiva de las ecoindustrias y reforzar lasolidaridad.

Para prestar asistencia al sector informal de producción esfundamental desarrollar sistemas que permitan ampliar al máximo elalcance de las acciones, es decir, cubrir extensos territorios yllegar a todos los municipios, así como generar alternativas viablespara lograr alcanzar metas de este tipo, sobre la base de lacapacitación y la elaboración de métodos y procedimientos de trabajoque puedan reproducirse simultáneamente en todo el territorio de unpaís. Es importante comprometer los actores locales a realizar estetipo de actividades, para lo cual todo municipio debería tener lacapacidad de llevar a la práctica algunas de las iniciativasanteriormente descritas, por ejemplo, mediante el fomento decontribuciones del sector privado con fines de gestión ambiental.

En consecuencia, los gobiernos de la región no sólo deberían preocuparse de quelos grandes inversionistas se sientan atraídos por mayores facilidades, franquicias ygarantías para invertir en la minería o la captación de energía, petróleo o agua. Másbien, deberían tratar de identificar las medidas necesarias para que parte de los ingresosque generen esas inversiones se invirtieran en el mejoramiento de la producción rural yurbana local, protegiendo los recursos productivos naturales y el ambiente en general através de planes de manejo productivo. El desafío consiste precisamente en descubrir

41



cómo pueden complementarse los actores productivos, para contribuir a la sostenibilidadambiental de un ecosistema.18

18 Es muy importante reorientar las políticas públicas que permiten extraer aguade una cuenca —generalmente con fines agrícolas y para mantener un mínimo de agua enel cauce con fines ecológicos— y transferirla a otra cuenca, para su uso en procesosmineros, atendiendo a su mayor rentabilidad momentánea. Actualmente, en algunospaíses, el valor que se asigna a un mineral en la bolsa de metales es tal que, almomento de competir por los derechos de agua, la rentabilidad que ofrece su uso en laminería predomina indiscutiblemente sobre el objetivo de mantener ecosistemas yculturas que han sobrevivido miles de años en zonas desérticas.

42

Date post:	28-Jan-2023
Category:	Documents
Upload:	educacionfch
View:	0 times
Download:	0 times

GIRH OTRA META TEÓRICA

Documents