La pianificazione forestale ai diversi livelli in Italia. Parte II: La pianificazione territoriale e...

– I.F.M. n. 1 anno 2008

SEBASTIANO CULLOTTA (*) - FEDERICO MAETZKE (*)

LA PIANIFICAZIONE FORESTALEAI DIVERSI LIVELLI IN ITALIA

Parte I: Struttura generale e pianificazione a livello nazionale e regionale

Il lavoro prende in esame lo stato attuale della pianificazione forestale in Italia aidiversi livelli. Prendendo spunto dalle normative introdotte dalla Unione Europea, ven-gono esaminati gli strumenti a livello nazionale, regionale, sovraziendale e aziendale non-ché i principali momenti della loro attuazione nelle diverse realtà. Si pone l’attenzioneanche sulla necessità di piani a livello territoriale e sull’opportunità di adottare, per illivello aziendale, uno strumento, il piano di gestione, che prenda in considerazione aspettie valori d’uso della risorsa per un approccio volto all’applicazione della selvicoltura siste-mica. In questa prima parte viene esaminata la problematica generale, l’impostazione nor-mativa e la pianificazione a livello nazionale e regionale, con il quadro dello stato attualetra le diverse regioni.

Parole chiave: Gestione Forestale; Piano Forestale Nazionale; Piano Forestale Regionale;Piani Territoriali; Piani di Gestione.

Key words: Forest Management; National Forest Programme; Regional Forest Programme;Forest Management Plan.

1. INTRODUZIONE

I processi internazionali in materia di incremento delle conoscenze dibase e d’informazioni particolareggiate sulle risorse forestali esistenti, diuna loro pianificazione d’uso standardizzata ha spinto, abbastanza recente-mente, sempre più i livelli nazionali e sub-nazionali verso un’ottica di svi-luppo sostenibile del sistema forestale, in aderenza ai criteri e ai vari princi-pi individuati, in particolare dalle Conferenze Ministeriali sulla Protezionedelle Foreste in Europa (MCPFE) (MCPFE, 2003; RAMETSTEINER eMAYER, 2004).

(*) Dipartimento di Colture Arboree, Università degli Studi di Palermo, viale delle Scienze 11,90128 Palermo, Tel. 0917049024, Fax 0917049025, e-mail: [email protected]

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30 L’ITALIA FORESTALE E MONTANA

L’Italia, aderendo al processo Paneuropeo dell’MCPFE, ha fatto pro-prio il concetto di Gestione Forestale Sostenibile (GFS) così come defini-to dalle risoluzioni di Strasburgo (1990), Helsinki (1993), Lisbona (1998)e Vienna (2003) ed in particolare dalla risoluzione H1 di Helsinki del1993, che chiede una «gestione corretta e l’uso delle foreste e dei terreniforestali nelle forme e a un tasso di utilizzo tali da mantenere la lorodiversità biologica, produttività, capacità di rinnovazione, vitalità e unapotenzialità che assicuri, adesso e in futuro, rilevanti funzioni ecologiche,economiche e sociali a livello locale, nazionale e globale tali da non com-portare danni ad altri ecosistemi». La stessa risoluzione H1 di Helsinki(1993) cita espressamente come «la GFS dovrebbe essere basata su pianio programmi, periodicamente aggiornati, a livello locale, regionale onazionale». Una moderna gestione del territorio si incentra quindi semprepiù attorno al concetto di sviluppo sostenibile ed ecocompatibile dell’am-biente: così il bosco e tutte le altre risorse forestali e quelle naturali eseminaturali in genere acquistano sempre più un valore poliedrico, espres-so dalla loro funzionalità multipla. Concetti questi anche espressamenteripresi e ribaditi dal «Piano d’azione dell’UE per le foreste» (Forest ActionPlan - COMMISSIONE COMUNITÀ EUROPEE, 2006), con l’obiettivo di rivisita-re le esistenti regolamentazioni in ambito comunitario al fine di facilitareuna maggiore cooperazione tra i vari settori politici che influenzano leattività forestali. Tra gli obiettivi politici, il Forest Action Plan evidenzia lanecessità di sviluppare una pianificazione a differenti livelli per la gestionesostenibile delle foreste, attraverso un approccio partecipativo importantee diffuso, ed integrando le differenti politiche forestali esistenti a tutti ilivelli (MARCHETTI e MARIANO, 2006).

Andando più indietro, il punto d’inizio di una concezione sull’uso«sostenibile» delle risorse naturali fu rappresentato dal Brundtland Report,pubblicato nel 1987, introducendo l’importanza di un approccio transfron-taliero alla gestione e conservazione delle risorse ambientali, economiche esociali. La stesura di Agenda 21 rappresentò una conseguenza di tale visio-ne, in particolare con il capitolo 11 in cui vennero enfatizzati i seguentiprincipi per la pianificazione forestale: cooperazione, coordinazione, decen-tralizzazione delle decisioni, coordinamento intersettoriale, aggiornamentoe pianificazione di lungo periodo (UNITED NATIONS, 1992).

In sede di Nazioni Unite, ed in particolare tramite la Commissionesullo Sviluppo Sostenibile (UNCSD), le azioni di proposta per una verapolitica forestale basata sulla GFS hanno visto i loro momenti fondamentalinel 1995 tramite la costituzione dell’Intergovernamental Panel on Forests(IPF), nel 1997 con l’Intergovernamental Forum on Forests (IFF) e nel 2000


31LA PIANIFICAZIONE FORESTALE AI DIVERSI LIVELLI IN ITALIA - PARTE I

con la creazione del United Nations Forum on Forests (UNFF) (PULZL eRAMETSTEINER, 2002).

Lo stato attuale delle risorse forestali in Italia è particolarmente com-plesso, e, in sintesi sostanziale, è possibile riassumerne i caratteri principalinei seguenti punti focali:– circa 9-10 milioni di ettari tra ambienti forestali e pre-forestali;– una distribuzione altimetrica che progredisce dal piano eumediterraneo

fino alle foreste alpine, con una notevole differenziazione di ambientigeo-pedologici e climatici;

– un quadro tipologico di assetto compositivo-strutturale e di tipologie sel-vicolturali principali molto ricco e differenziato;

– l’importanza della ricchezza specifica degli ambienti forestali e pre-fore-stali italiani quale grande serbatoio di biodiversità, nei confronti di tuttoil continente europeo e del bacino del mediterraneo;

– una moderata articolazione dei regimi di proprietà;– una elevata frammentazione degli habitat ad alta naturalità e delle aree

protette nazionali e regionali, ed una primaria esigenza quindi di unaloro implementazione e di costituzione di una rete ecologica nazionalerealmente sufficiente ed ecologicamente collegata;

– un trend delle attività selvicolturali dalla metà degli anni ’80 ad oggi, indi-cizzabili per esempio con la quantità di massa legnosa media annua prele-vata (oggi di circa 10 Mm3/anno), che evidenzia una sensibile diminuzionenell’applicazione della selvicoltura (in genere, non solo a fini economici).

Da queste considerazioni discende la necessità di conoscere, e gestiremeglio, attraverso opportuni programmi di monitoraggio e di gestione atti-va, i boschi e le altre risorse forestali italiane per mantenerle in condizioniottimali non solo strutturali, favorendo la diversificazione floristica e l’in-cremento di biomassa, ma anche funzionali, ripristinando, mantenendo emigliorando il loro stato di conservazione, la loro capacità di rinnovazione edi produzione controllata di beni e servizi in genere.

Lo stato di salute di molti ecosistemi forestali è, infatti, da sempre for-temente influenzato ed alterato da azioni antropiche di diversa natura,dirette come incendio, pascolo e taglio irrazionale, e indirette come inqui-namento atmosferico, effetto dei cambiamenti climatici, ecc.. Pertanto leazioni umane sul bosco e sulle risorse naturali devono essere pianificate everificate.

La pianificazione forestale è l’attività tecnico-politica avente come finela razionalizzazione del rapporto fra uomo e bosco (BOVIO et al., 2004).L’attività con cui si organizza e razionalizza la gestione in base a criteri eco-nomici multifunzionali e con finalità multi-obiettivo.



Per lungo tempo e praticamente fino agli scorsi anni ’80, stante l’inte-resse focalizzato sulla funzione produttiva e considerando efficiente l’effettoscia1, la pianificazione è stata incentrata sull’assestamento forestale ed inparticolare sul Piano di Assestamento. La pianificazione forestale a livellipiù generali era costituita praticamente solo dalla legge nazionale.

Da allora c’è stata una sensibile evoluzione nella visione del rapportouomo-bosco, nel pensiero e nell’interesse verso il ruolo multifunzionale delbosco. L’evoluzione delle recenti normative nazionali e regionali mostranoquesta crescita.

Il presente lavoro analizza i diversi strumenti di pianificazione foresta-le attualmente definiti in Italia e quelli in fase di strutturazione concettuale,in relazione al concetto di valenza geografica e territoriale di riferimento diognuno di essi. Inoltre, dopo una analisi dei riferimenti normativi esistenti ascala nazionale e regionale, viene evidenziata l’importanza di un quadrorelazionale intersettoriale ed armonico con gli altri principali strumenti dipianificazione del territorio.

2. IL QUADRO NORMATIVO SULLA PIANIFICAZIONE FORESTALE

Il riferimento legislativo fondamentale che riguarda la pianificazioneforestale, è il R.D.L. n. 3267/1923, fondato sul mantenimento nei territorimontani di un buon equilibrio idraulico e geologico (da cui la necessità d’i-stituire il vincolo idrogeologico), regolamentando le attività selvicolturali,nelle proprietà pubbliche e private, mediante la realizzazione di Piani Eco-nomici (o di assestamento) silvo-pastorali e l’applicazione delle Prescrizionidi Massima di Polizia Forestale (PMPF) a livello provinciale. Il binomioproduzione-protezione era la chiave per la gestione delle risorse forestali,appunto attraverso i piani economici, così come stabilito negli articoli 130 e137; la legge forestale fondamentale fu successivamente seguita dalla leggen. 991/52, dalla legge n. 910/66.

Negli anni ’70 (D.P.R. 11/1972 e 616/1977) le competenze in materiaagricola e forestale sono state interamente trasferite alle Regioni, che hannodiversamente organizzato le proprie strutture e progressivamente emessodecreti e leggi regionali contestualizzate al proprio territorio. Tuttavia,emerge sempre più l’esigenza di creare una nuova ed aggiornata Legge

1 L’assunto che un bosco assestato e gestito in modo funzionale a massimizzare la sua produzio-ne legnosa sia in grado di assolvere al meglio anche tutte le altre capacità che gli derivano dalla suanatura di bosco, quali protezione idrogeologica, capacità ricreativa, valore ambientale ecc. (tra gli altriin PATRONE, 1940).



Forestale nazionale in linea con gli emergenti processi internazionali di unanuova posizione nei confronti delle risorse forestali ed ambientali.

Nel 1985, con la legge n. 431, detta «Legge Galasso», il settore foresta-le passa dal mondo agricolo e della difesa del suolo a quelli della tutela delpaesaggio e dell’ambiente.

Nel novembre del 1986 viene emanata la Legge n.752, «Legge plurien-nale per l’attuazione di interventi programmatici in agricoltura», con loscopo di assicurare una continuità programmatica futura e pluriennale allaspesa pubblica nel settore dell’agricoltura ed in quello delle foreste. A taleproposito viene indicata la realizzazione e l’attuazione di un primo PianoForestale Nazionale: si tratta di fatto del primo atto che evidenzia l’impor-tanza di avere un piano di programmazione di valenza nazionale delle atti-vità sul settore forestale.

Più recentemente, il D.L. 18 maggio 2001, n. 227 per l’orientamento ela modernizzazione del settore forestale, all’art. 3, comma 1, affida al Mini-stero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e al Ministero delle Politi-che Agricole e Forestali, ciascuno per quanto di propria competenza, l’in-carico di emanare linee guida in materia forestale, in relazione alle quali leregioni definiscono le proprie linee di tutela, conservazione, valorizzazionee sviluppo del settore forestale nel proprio territorio, attraverso la redazio-ne e la revisione di propri Piani Forestali Regionali. Di fatto, però, non siprevede la realizzazione di nessun Piano Forestale Nazionale (PFN), rele-gando la pianificazione al contesto regionale.

Un importante Decreto Ministeriale è stato emesso il 16 giugno 2005dal Ministero dell’Ambiente in materia di pianificazione forestale, recantele «Linee guida di programmazione forestale». Questo strumento legislati-vo delinea i mezzi pianificatori necessari affinché si possa tendere verso unapiena gestione forestale sostenibile, citando come «risultano strategici labuona conoscenza del territorio in generale e forestale in particolare, la pia-nificazione forestale ai vari livelli (regionale, eventualmente sub-regionale esoprattutto aziendale), condivisa attraverso la sensibilizzazione e la compar-tecipazione di tutte le componenti sociali interessate al territorio stesso.Occorre quindi incentivare in vario modo le attività volte alla conoscenza ealla pianificazione del territorio forestale».

Si delinea quindi l’urgenza di favorire una gestione economica e multi-funzionale attraverso la redazione di strumenti, i «Piani», che abbianoobbiettivi multipli e programmati nel lungo periodo, al fine di concretizzaree sostenere nel tempo i necessari impegni presi nei confronti della comunitàinternazionale in merito alla GFS.

Lo stesso Decreto Ministeriale, nel tracciare i criteri di intervento diprogrammazione forestale, attribuisce alle regioni il compito di verificare lo



stato e le caratteristiche delle risorse forestali in relazione alle linee di pro-grammazione dell’economia nazionale e regionale e alla situazione ambien-tale generale con particolare riferimento alla conservazione della biodiver-sità, aggiungendo che «Le regioni pianificano la gestione e lo sviluppo delsettore forestale mediante la redazione di piani forestali che tengano contodel ruolo multifunzionale della foresta e che rispondano agli obiettivi stra-tegici e agli indirizzi internazionali, comunitari e nazionali precedentementeesposti, al fine di raggiungere una gestione ottimale degli ecosistemi fore-stali. Le regioni possono prevedere piani forestali per ambiti territoriali spe-cifici, al fine di rendere più agevole l’attuazione della politica forestale alivello locale. I piani di gestione forestale devono essere definiti tenendo inconsiderazione le presenti linee guida e devono essere aggiornati periodica-mente».

L’esigenza di una pianificazione ai diversi livelli acquisisce sempre piùil suo significato di gestione delle risorse forestali coordinata tra livelli geo-grafici diversi e programmata nel tempo, sempre sotto il dominio dei criteriidentificati dalla GFS. Si sottolinea – fatto sostanziale – la necessità delcostante aggiornamento dei piani operativi.

Infine, risulta molto interessante anche la richiesta, nello stesso Decre-to Ministeriale, di rendere facilmente consultabile lo stato sulla pianificazio-ne forestale italiana: «Le regioni dovranno rendere consultabile sui rispetti-vi siti Internet un quadro, annualmente aggiornato grazie a specifici pro-grammi di monitoraggio, della pianificazione forestale a livello regionale,sub-regionale ed aziendale (intercomunale, comunale ed ove possibile pri-vata), con evidenziati i comuni e le rispettive superfici oggetto di pianifica-zione e il periodo di valenza del piano».

I riferimenti legislativi a livello regionale in materia di pianificazionerisultano naturalmente più diversificati. Si riportano di seguito due esempidi due regioni geograficamente e culturalmente diverse.

In Sicilia la normativa regionale in materia può essere così sintetizzata:– L.R. n. 11/89: all’art. 2: «... la razionale gestione e la conservazione del

patrimonio forestale isolano siano perseguite mediante la redazione dipiani di assestamento forestale, da redigersi per ogni sistema boscato».

– L.R. n. 16/96:- all’art.5 (articolo così sostituito dalla L.R. n. 14/2006): «... Il Diparti-

mento regionale delle foreste, redige ed aggiorna l’inventario forestaleregionale ...» ;

- all’art.5 bis (articolo così sostituito dalla L.R. n. 14/2006): «... Il Dipar-timento regionale delle foreste, predispone il piano forestale regionalesulla base degli elementi di conoscenza desumibili dall’inventario fore-stale regionale e dalla carta forestale regionale»;



- all’art. 13 (articolo così sostituito dalla L.R. n. 14/2006): «Per la gestio-ne del patrimonio boschivo, tutti i soggetti pubblici e privati operano,di norma, sulla base di piani di gestione forestale sostenibile» (Piani diAssestamento Forestale).Più articolata è, ad esempio di confronto, la normativa forestale pro-

dotta dalla Regione Emilia-Romagna. È possibile elencarla sinteticamentecome segue:– L.R. n. 30/81, è la legge regionale che regolamenta il settore forestale.

Essendo passati più di due decenni dalla sua emanazione, periodo questofortemente segnato da processi internazionali e nazionali spostati versonuove visioni ed esigenze delle risorse forestali, questa norma non riescepiù a essere al passo con le nuove problematiche sorte.

– Deliberazione n. 6320/1989, riportante specifiche Norme tecniche perl’assestamento forestale sulla base delle quali sono stati realizzati i Pianidi assestamento (Piani economici) finanziati ed approvati dalla Regione;

– L.R. n. 182/95, denominato «Prescrizioni di Massima e di Polizia Foresta-le», e consecutivo regolamento con atto n.2354/95, è lo strumento tecnicoed amministrativo che regolamenta le attività connesse alla gestione delle«aree forestali», dei prati-pascoli ed il transito sulla viabilità forestale.

– Il recepimento della Legge Quadro Anticendi Boschivi n.353 del 2000,che ha profondamente innovato il modo di concepire a approntare lapianificazione territoriale regionale e locale.

– Con la determinazione del Direttore Generale all’Ambiente n. 766 del29.01.2003 la Regione Emilia-Romagna adotta il sistema informativo perl’assestamento forestale (aggiornamento delle norme metodologiche perla realizzazione dei piani di assestamento forestale) così come definito invia di sperimentazione dal progetto nazionale RI.SELV.ITALIA - Sotto-progetto 4.2 Sistemi Informativi di supporto per la gestione forestale(BIANCHI et al., 2006).

Attualmente, come recentemente riportato anche dal documento diproposta del nuovo Piano Forestale Regionale 2007-2013 (Proposta dellaGiunta regionale Emilia-Romagna in data 6 novembre 2006, n. 1529), lapianificazione forestale in Regione Emilia-Romagna è operata mediante:– l’applicazione di specifici piani di assestamento forestale, favorendo quel-

li di tipo consortile;– l’applicazione delle P.M.P.F. regionali che stabiliscono i limiti di utilizza-

zione della risorsa ed esprimono solo indicativamente alcune opzionipreferenziali per la gestione;

– il sistema amministrativo e di controllo che è di competenza delle Provin-ce e delle Comunità Montane.

Inoltre, coerentemente con le misure e le azioni definite dal nuovo



Piano Regionale di Sviluppo Rurale 2007-2013, si evidenzia la necessità dioperare con idonei strumenti di pianificazione forestale, quali, oltre ai Pianidi Assestamento Forestale (di superfici di estensione superiore ai 100 ettariboscati), i «Piani di Coltura e Conservazione» (all’art. 10 della L.R. n. 30/81e art. 5 delle vigenti P.M.P.F.), e la cogente necessità di definire dei «PianiForestali Territoriali d’area vasta» (come già peraltro auspicato e previstodal PFR 1989-1996), al fine di produrre nuovi risultati verso una pianifica-zione nuova e più integrata con gli altri settori.

Si tratta quindi di norme molto chiare che sanciscono l’obbligatorietàdella redazione dei piani di gestione e dei piani di assestamento forestale, peroperare a livello locale ed aziendale, nonché del contesto territoriale e delpiano forestale regionale. Risulta, inoltre, evidente la necessità di provvederead un aggiornamento delle leggi e normative forestali regionali che tenganoconto dei più recenti impegni derivanti per le regioni dalla sottoscrizione deinumerosi e rilevanti accordi internazionali riconosciuti dal nostro Paese.

3. I DIVERSI LIVELLI DELLA PIANIFICAZIONE FORESTALE

In linea generale, il significato e l’importanza della pianificazione fore-stale possono essere riassunti nei seguenti punti:– fornisce l’indirizzo generale per la realizzazione della politica forestale ai

diversi livelli, divenendo strumento attuativo di essa a livello aziendale;– deve fare riferimento alla nozione di «foresta» nel suo significato più

ampio (valorizzandone la multifunzionalità);– deve articolarsi con i piani di sviluppo degli altri settori, sullo stesso livello;– deve basarsi sul principio del consenso e della partecipazione;– deve essere uno strumento flessibile;– serve anche per orientare i finanziamenti.

L’approfondimento delle tematiche gestionali inerenti le risorse forestaliè un processo fortemente legato all’ampiezza della scala di analisi a cui ci siriferisce e per tale necessità è possibile individuare diversi livelli nella pianifi-cazione, sempre nella prospettiva unitaria di creare strumenti tra loro organi-ci, relazionabili tra loro e coerenti (CULLOTTA e MAETZKE, in stampa).

Per tali motivi, si riporta di seguito un quadro (Tab. 1) di sintesi di cin-que diversi livelli a cui è possibile legare e sviluppare il concetto della pianifi-cazione forestale: dal primo livello più generale – nazionale – al quinto livellodi gestione aziendale particolareggiata, passando per la pianificazione regio-nale e territoriale, al fine di articolare ed ancorare in modo più funzionale lestrategie generali alle diverse realtà territoriali e locali di riferimento.

Un simile quadro di sintesi è necessariamente riduttivo ma consente distabilire una scala di valori e visualizzare la relativa gerarchia tra i livelli.


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4. IL LIVELLO NAZIONALE DI PIANIFICAZIONE FORESTALE

Il principale atto di programmazione a livello nazionale è rappresenta-to dal Piano Forestale Nazionale (PFN) (1988) (MAF, 1988), approvato dalCIPE il 2/12/1987. Il Piano ha avuto una durata decennale (1988/97) ed èstato il primo documento nazionale che ha riconosciuto autonomia al setto-re forestale, separandolo da quello agricolo. Tale strumento, benché sancitodalla normativa già negli anni ottanta, è risultato di scarso impatto pratico-applicativo, probabilmente a causa dell’insufficiente copertura finanziaria,ma anche per la scarsa chiarezza su ruoli, compiti e responsabilità tra Statoe Regioni (CORRADO e MERLO, 1999). Il primo PFN, in linea con le alloraidee di gestione forestale sostenibile, è stato un documento esteso e moltoarticolato su tutti i principali aspetti del settore forestale, tramite una atten-ta analisi della situazione forestale italiana ed individuazione delle relativelinee d’intervento.

Come precedentemente evidenziato, l’evoluzione internazionale dellapolitica forestale (IPF, IFF, UNFF) verso una visione olistica, allo stessotempo orizzontale e verticale, delle risorse forestali ed ambientali, vede ilPFN come uno strumento attuativo della GFS (UNFF, 2002).

La Conferenza Interministeriale per la Protezione delle Foreste in Euro-pa pone particolare attenzione al processo di pianificazione e definisce ilPFN; un processo di pianificazione, implementazione, monitoraggio e valu-tazione, intersettoriale e iterativo, su scala nazionale e/o regionale, volto arendere sostenibile l’uso delle risorse. Sono altresì individuate la necessità diun approccio partecipativo e intersettoriale (quest’ultimo peraltro recente-mente espresso anche dal Forest Action Plan) e l’importanza di rendere il pro-cesso di pianificazione permanente per conseguire obiettivi a lungo termine.

Da queste esigenze è stato anche sviluppato a livello europeo, tra il1999 ed il 2003, un programma di ricerca COST Action E19 – Nationalforest programmes in a european context (GLUCK e HUMPHREYS, 2002).Scopo di questa azione è stato quello di dare un contributo ai processi poli-tici con risvolti sulla pianificazione forestale nazionale, tramite la definizio-ne di ipotesi e proposte per una più chiara concettualizzazione ed organiz-zazione dei PFN, in linea con i processi internazionali. COST E19 ha fattopropri quattro principi teoretici fondamentali a cui un PFN dovrebbe sem-pre ancorarsi per una più piena realizzazione:– processo partecipativo pubblico (rappresenta il fulcro di coordinamento

tra i diversi attori interessati alla risorsa forestale);– coordinazione olistica ed intersettoriale (di tutti quei settori che con le

loro decisioni/azioni influenzano o vengono influenzati dal settore fore-stale);



– decentralizzazione (tramite un coordinamento degli attori che operano aidiversi livelli della pianificazione);

– pianificazione di lungo periodo, interattiva e adattativa (grazie a verificheintermedie, flessibilità ed aggiustamenti in itinere).

Il Piano forestale Nazionale, che dovrebbe giungere alla seconda edi-zione in breve, si baserà sui dati dell’Inventario Nazionale delle Foreste edei Serbatoi di Carbonio (INFC), giunto alla terza e ultima fase. Questafonte di informazione completa e aggiornata consentirà di redigere il Pianoin accordo con gli attuali indirizzi comunitari.

Il PFN, come strumento operativo e di coordinamento della politicaforestale, è di fatto una sintesi degli indirizzi del settore in recepimentodelle politiche e delle linee di sviluppo decise in sede europea ed interna-zionale (SHANNON, 2002) e, in particolare nella realtà italiana, ha il ruolo diconnessione con i relativi strumenti regionali, dal momento che la materia èdi competenza regionale. E come tale è anche strumento di programmazio-ne finanziaria poiché coordina l’applicazione delle linee di contribuzionecomunitarie.

Tuttavia, come prima accennato, dopo il primo inventario nazionale(IFNI 1985) (ISAFA/MAF, 1985) e il Piano Forestale del 1988, le difficoltàfinanziarie e la scarsa chiarezza sui ruoli e i rapporti tra Stato e Regionihanno comportato un lungo periodo di stasi. La necessità di un pianonazionale è stata sottolineata anche nella mozione finale del Congresso diSelvicoltura del 1998 (AA.VV., 1999), invocata nei documenti di studio peruna legge quadro forestale nazionale (CIANCIO e NOCENTINI, 2001) ed insede del CNEL (Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro) (BAGNA-RESI et al., 2000). Infatti, come più volte evidenziato, l’assenza di un PFN èin contrasto con i numerosi impegni sottoscritti a livello internazionale dalnostro paese.

5. LA PIANIFICAZIONE FORESTALE A LIVELLO REGIONALE E SUB-REGIONALE

Se la pianificazione a livello nazionale, si è visto, è almeno in parteancora in via di definizione, a livello regionale il processo di programmazio-ne è più definito e articolato. Sulla base dei concetti riportati nel paragrafoprecedente, è possibile definire a scala regionale e via via inferiore, tre oquattro livelli di pianificazione forestale.

Lo schema generale che individua tali livelli della pianificazione fore-stale e ne definisce i rapporti, le competenze e gli obiettivi di fondo puòessere così di seguito sintetizzato.– Livello di pianificazione regionale. Vi vengono dettate dall’Amministra-



zione Pubblica le linee guida della politica ambientale e della filiera fore-stale, le strategie economico-finanziarie (PSR) e i modelli organizzatividell’Amministrazione forestale, tramite un documento programmaticopluriennale: il Piano Forestale Regionale (PFR). Nelle periodiche revisio-ni del PFR sono individuati gli obiettivi settoriali da perseguire nell’arcodi validità della programmazione, gli interventi e le risorse necessarie perraggiungerli.

– Livello di pianificazione sovraziendale (territoriale/comprensoriale). L’o-biettivo è quello di produrre uno strumento di indirizzo della pianifica-zione forestale, Piano Forestale di Indirizzo Territoriale (PFIT) (dettoanche Piano Forestale Territoriale o Piano Territoriale Forestale) (IPLA,2004; BOVIO et al., 2004), da redigere per ambiti forestali omogenei (neiriguardi degli indirizzi e degli scopi di gestione), in cui può essere unifor-memente suddiviso il territorio regionale. Gli indirizzi della pianificazio-ne comprendono l’intero dominio della multifunzionalità del bosco edelle altre risorse forestali, individuando le linee guida gestionali ed iparametri soglia più indicativi da rispettare, al fine di garantire, in lineacon i più importanti processi internazionali (i.e. criteri MCPFE), la pienasostenibilità dell’indirizzo programmatico forestale determinato (GFS).

– Livello di pianificazione aziendale (locale). Si tratta del livello gestionaleche porta alla diretta applicazione pratica delle tecniche selvicolturali egestionali nello specifico soprassuolo forestale. Ciò è possibile grazie allarealizzazione di appositi piani, i Piani di Assestamento Forestale. Comeaccennato in premessa, questi sono stati per lungo tempo il dispositivoprincipale della pianificazione forestale, ed ancora costituiscono lo stru-mento fondamentale univocamente riconosciuto su base nazionale.Peraltro la delega della materia forestale alle regioni e la necessità, senti-ta, di integrare il piano a valenza strettamente locale alla pianificazionedei livelli superiori che sono stati via via individuati, nonché la necessitàparimenti cogente di legare la pianificazione forestale con gli altri livelli eindirizzi di pianificazione territoriale, ha condotto da un lato alla indivi-duazione di altri strumenti di livelli più generali, di cui si dirà più avantie strumenti dello stesso livello genericamente denominabili Piani Foresta-li Aziendali.

In realtà questi ultimi si possono diversamente articolare, in relazionealle normative locali, assumendo accezioni diverse, talora coincidenti con ilpiano di assestamento classico, in altri integrando lo stesso con infor-mazioni diverse (Piani Forestali Aziendali – sensu IPLA 2004 – Piano diGestione Forestale, Piano di Riordino Forestale, Piano di Assestamento Fore-stale), o ancora con indirizzi più specifici (Piani Forestali Particolareggiati,Piani Colturali Forestali), o limitativi (Piano dei Tagli). Tutti questi – a meno



dell’ultimo caso – tuttavia sono basati su una organica azione di acqui-sizione particolareggiata di dati strutturali, compositivi e funzionali, capacidi sintetizzare le dinamiche evolutive dei soprassuoli analizzati, in modo dapoterne desumere indicazioni dettagliate sugli interventi selvicolturali ecolturali da articolare nel tempo di validità dello stesso piano. Tali strumen-ti di pianificazione, oggetto di interesse di singole proprietà pubbliche, pri-vate, consortili rilevanti o associate, devono essere affidati per la loro realiz-zazione a professionisti forestali, i quali hanno l’obbligo di inquadrare l’ela-borato coerentemente ed in linea con gli obiettivi e le prescrizioni contenu-te nella pianificazione dei livelli superiori (PFR, PFIT, PMPF).

Come indicato nel paragrafo precedente, in questa logica di gerarchia,omogenea e coerente, risulta anche fondamentale e strategico che gli stru-menti di pianificazione forestale ai diversi livelli, oltre ad essere coerenti edinteragenti tra loro, siano in dialogo orizzontale con tutti gli altri strumentidella pianificazione del territorio, in senso lato, eventualmente disponibilied operanti.

Le politiche ambientali e territoriali vengono attuate attraverso nume-rosi e diversi strumenti. Un tentativo di parallelismo gerarchizzato e dieventuale rapporto di complementarietà viene proposto in Figura 1, in cui idiversi strumenti della pianificazione forestale vengono raffrontati con alcu-ni altri importanti strumenti esistenti. In realtà una vera integrazione traquesti strumenti non è sempre effettivamente raggiunta. Spesso molti stru-menti di pianificazione territoriale e paesaggistica dettano o recepiscononorme generiche di salvaguardia e rimandano alla pianificazione forestaletutto quanto riguarda specificamente il territorio boscato e le risorse fore-stali in genere (CULLOTTA e MAETZKE, in stampa).

In Figura 1, con la stessa logica potrebbero essere inseriti ulterioristrumenti di pianificazione. Ad esempio a livello regionale, e in alcuneregioni già esistenti, sono da collocare in una posizione intermedia tra il set-tore forestale e gli altri settori: il «Programma Regionale per la Montagna»(o «Piano di Indirizzo per la Montagna»), il «Piano Regionale di AzioneAmbientale», il «Programma o Piano di Indirizzo per le Aree Protette e deiSiti Natura 2000», il «Piano Energetico Regionale», ecc.

6. IL PIANO FORESTALE REGIONALE

Il Piano Forestale Regionale (PFR) è il documento programmaticopluriennale che interessa l’intera superficie regionale, definito sulla base delSistema Informativo Forestale e di quanto delineato nel PFN del 1988, incui vengono individuati gli obiettivi settoriali da raggiungere nell’arco tem-



porale di validità del piano, gli interventi da realizzare e le risorse finanzia-rie necessarie da investire.

Facendo seguito alla realizzazione del primo PFN del 1988, soltantoalcune regioni si allinearono rapidamente, definendo un proprio PFR: Emi-lia Romagna, Lombardia, Toscana, Umbria (CORRADO e MERLO, 1999). Piùrecentemente anche il Molise, la Sardegna e la Liguria si sono dotate di unPFR; mentre Emilia-Romagna, Lombardia e Toscana ne hanno realizzatouna nuova edizione.

Il quadro attuale sulla realizzazione dei PFR in Italia risulta quindialquanto eterogeneo, tutte le altre regioni ne sono sprovviste, alcune di essesembra lo realizzeranno in tempi brevi; tra queste soltanto Calabria e Siciliahanno già pubblicato delle Linee Guida (Tab. 2).

Anche in merito alla formulazione ed alla stesura dei PFR esistenti sidenota una certa eterogeneità tra le diverse regioni dotate di questo stru-

Figura 1 – Gerarchia, parallelismo e complementarietà/supplementarietà tra strumenti diversi dellapianificazione forestale ed alcuni altri importanti strumenti esistenti. (Con sfondo quadrettato si ripor-tano alcuni strumenti collocabili in una posizione intermedia tra il settore forestale e gli altri settori).

– Hierarchy, parallelism and complementarity among forest and other territorial/environmentalpolicy planning tools.


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mento. Tuttavia, concordemente con le tendenze più recenti, sembra sem-pre più evidente e strategico redigere un PFR sulla base dei dati contenutinel Sistema Informativo Forestale (in particolare l’Inventario e la CartaForestale regionale – strumenti fondamentali della pianificazione di cuitutte le regioni vogliono dotarsi) ed eventuali altri strumenti di pianificazio-ne e di indirizzo forestale esistenti a scala regionale.

La Regione Sicilia, ad esempio, si è dotata nel novembre del 2004 diproprie Linee Guida per la realizzazione del PFR, attivando una serie diapprofondimenti tecnico-scientifici (Inventario e Carta forestale regionale,approfondimento di alcune problematiche di base del settore forestale,ecc…) al fine di indirizzare in pochi anni tale processo (Fig. 2).

Linee Guida Piano Forestale Regionale(Regione Sicilia, 2003)

Carta ForestaleRegionale

(su base tipologica)

Inventario Forestale Regione Siciliana

RisultatiLinee di Ricerca 1 – 5(Prog. Assistenza Tecnica)

Piano Forestale Regionale

Piano AIB – AntIncendiBoschivi) (Regione Sicilia 2005)

(*)

(*) Si tratta di un importante progetto di assistenza tecnico-scientifica attualmente in corso «Assistenza Tecnica alDipartimento Foreste della Regione Siciliana per la definizione del Piano Forestale Regionale» (Misura 7.01 del PORSicilia 2000-2006 – Cod. Id. 1999.IT16.IPO.0.11/7.01/2.49/0003) (Committente: Dipartimento Foreste Regione Sicilia;Realizzazione: Dipartimento Colture Arboree – Università di Palermo ed Accademia Italiana di Scienze Forestali).

Figura 2 – Il Piano Forestale Regionale in elaborazione e gli strumenti pianificatori di supporto nellaRegione.

– The ongoing Regional Forest Planning of Sicily: correlated forest tools.

L’obiettivo è la razionale gestione di tutte le attività che hanno luogo interritori d’interesse forestale, boscati e non, in piena coerenza con le indica-zioni suggerite o dettate in sede internazionale e comunitaria. Le stesseLinee Guida precisano l’opportunità di dotare anche la Sicilia di uno stru-mento programmatico che consenta di pianificare e regolamentare le atti-vità forestali e montane allo scopo di perseguire una vera tutela ambientaleattraverso la salvaguardia e il miglioramento dei boschi esistenti, l’amplia-mento dell’attuale superficie boschiva, la razionale utilizzazione dei boschi



e dei pascoli di montagna, la valorizzazione economica e l’ottimizzazionedell’impatto sociale. Inoltre, aggiungendo come occorre agire in modo inte-grato su vari piani, attivando tutti gli strumenti disponibili, tecnici e finan-ziari al fine di raggiungere tutti gli obiettivi.

RINGRAZIAMENTI

Gli autori ringraziano il Prof. G. Bovio per la lettura critica del mano-scritto ed i suggerimenti forniti.

Nota: si rimanda alla seconda parte del lavoro per l’analisi e lo stato dell’artea livello territoriale e locale ed alle considerazioni conclusive comuni.

SUMMARY

Forest Management planning tools at different levels in Italy1st part: Forest planning at National and Regional levels

This paper examines the current situation of forest planning tools and theirapplication at different levels in Italy. Starting from the international EU law, Authorsreview the forest acts that drove to the National Forest Plan and towards smaller scale tothe regional and management plan level. The connection between forest plan and townplan are examined too, as far as connection and mutual relationships with otherenvironmental and territorial planning tools. A new proposal of integrated plan at locallevel is also presented for forest management, in order to satisfy the need of a newsystematic holistic approach to the problem of the correct relationship between man andforest. This first contribution regards the general outline of the item, the regulatoryframework of forest laws and the national and regional state of the art of forest planning.

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La pianificazione forestale ai diversi livelli in Italia. Parte II: La pianificazione territoriale e...

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