УДК:341.171.075(4-672ЕУ):341.24 1.02 Прегледна научна статија

Асс.м-р Милена Апостоловска Асистент на Правен факултет,,Јустинијан Први“ област:применети политики

ЛИСАБОНСКИОТ ДОГОВОР И ИНСТИТУЦИОНАЛНИТЕ ПРОМЕНИ НАУНИЈАТА

Апстракт

Предметниот труд има за цел да изврши анализа наевропските институции согласно со најновите измени коина институционален план ги воведе Договорот од Лисабон.Потребата од ваква анализа на европските институции инивните надлежности е логична како од аспект за подоброразбирање на институциите така и од аспект на барањеодговори за предизвиците со кои тие се соочуваат денес.

Во овој труд се презентирани податоците коипроизлегоа од нормативната и компаративната анализа наевропските институции согласно Договорот од Лисабон ипретходните договори со кои беа уредени институциите воУнијата. Преку користењето на дескриптивниот икомпаративниот метод, анализата на институциите е вонајголем дел фокусирана на степенот на промена на нивнитенадлежности по стапувањето во сила на ЛисабонскиотДоговор. Така, на пример, најголемите придобивки соЛисабонскииот Договор се однесуваат на меѓународнотопретставување на Унијата. До таков заклучок се доаѓа акосе анализира правното регулирање на двете новиинституции предвидени со Лисабонскиот договор:

1

Претседателот на Европскиот совет и Високиот претставникна Унијата за надворешни работи и безбедносна политика.Целта на создавањето на овие две институции е да сеовозможи единствено претставување на Унијата вомеѓународните односи, функција која во минатото билаизвршувана од страна на земјата претседавач со Европскиотсовет. Но она што со сигурност може да се заклучи е декаинституционалниот шема на Унијата не еднаш засекогашдадена и развој на ЕУ не запира со Лисабонскиот Договор,туку и натаму продолжува со динамично темпо кое ќесоодејствува со останатите општествени, економски иполитички промени кои ќе се случуваат во Унијата.

Клучни зборови: Договор од Лисабон, институции, промени,Претседател на Европски Совет, Висок претставник занадворешни работи и безбедносна политика

1. Воведни забелешки за промените направени соЛисабонскиот договор

По 2005 година и неуспехот на ратификацијата на

Уставниот договор следувала двегодишна фаза на

размислување (,,период на рефлексија“) кога всушност, во

Унијата се отворила вистинска дискусија за националните

претстави за иднината на Европа. Шефовите на државите и

2

владите на земјите-членки биле согласни со едно, а тоа е

потребата од дистанцирање со поимот устав.

На почетокот на мај 2007 година, за време на

германското претседателство, на поединечни европски

држави им бил доставен прашалник со цел да се добие

пореална слика за заедничките и различните слики за

иднината на Европа. На 23 јуни 2007 година на Европскиот

совет во Брисел е постигната согласност за свикување нова

меѓувладина конференција посветена на реформите на

европските договори.

Земјите-членки на ЕУ се поделиле во две групи: едни

кои се сметале за приврзаници на Уставниот договор и

вторите кои биле негови противници, но истовремено биле

свесни за потребата од реформа на институциите во ЕУ.

Кога одредени отстапки биле направени, втората група

на земји морала да покаже поголема подготвеност, односно

да ги прифати натамошните чекори на европската

интеграција, како на пример, прифаќањето на правно

обврзувачката сила на Повелбата за основните права на ЕУ,

и слично. Исцрпните преговори и консултации кои и

претходеле на Меѓувладината конференција во Лисабон, која

се одржала на 18 и 19 октомври 2007 година, придонесле

многу полесно да се постигне едногласност. Договорот од

Лисабон бил потпишан на 13 декември 2007 година од страна

на сите шефови на држави и влади на земјите-членки на

Унијата.1

1 Роналд Штрум, Договорот од Лисабон, прев. Влатко Георгиевски (Скопје:Konrad – Adeauer во Република Македонија, 2011) 18.

3

Во однос на промените воведени со Договорот со

Лисабон мислењата во академската заедница се поделени

околу тоа дали со него е воведен посложен институционален

состав во Унијата или, пак, институциите на Унијата се

поедноставени со стапувањето во сила на овој Договор.2

Договорот од Лисабон прави отстапка во однос на

единствената европска заедница преку откажување од сите

симболи кои би можеле да и дадат на Унијата единствен

карактер. Со него, како официјални симболи на Европската

унија се предвидени: знамето на Унијата, европската химна

(,,Ода на радоста“ од Бетовен ), Денот на Европа (9 мај),

еврото и мотото ,,Обединети во различностите“.

И покрај тоа што во дневно-политичката употреба

идентитетот на Европската унија и натаму се поврзува со

2 Така, Мichael Mangenot во своето предавање одржано поднаслов ,,Лисабонскиот договор и новите институции на ЕвропскатаУнија“ дава одговор на прашањето: Како во Брисел е дојдено до уштепосложен институционален состав, а најавената цел на реформите епоедноставување и рационализација? Според Mangenot за тоа постојатдве причини: Првата причина е несигурноста при процесот наратификација на Договорот (кој најпрво бил отфрлен од страна наирскиот народ во 2008 година), а кој и самиот е произлезен одпроектот на Уставниот договор кој бил предмет на негативниреферендуми во Франција и Холандија. Тие несигурности постепено мудале виртуелен карактер на новиот договор. За разлика од претходните( Единствениот европски акт, Договорот од Мастрихт, Договорот одАмстердам и Договорот од Ница) Лисабонскиот договор не бил предмет напретходно усвојување во министерствата од неговото потпишувањето во2007 година. Усвојувањето на Лисабонскиот договор по итна постпаказапочнало по вториот успешен ирски референдум во 2009 година.Вторатаосновна причина лежи во логиката на европските преговори која семенува од 2002 година.Традиционалниот европски компромис доведува допоследици за кои не се размислува, нагласени заради виртуелниоткарактер на преговорите кои произлегуваат од референдумите од 2005година. Види: Michael Mangenot, ,,Lisabonski ugovor i noveinstitucije Evropske Unije“, Politicka misao, 47-1(2010) : 151-60.

4

овие симболи, нивното наведување е изоставено во

Договорот од Лисабон. 3

Структурата на Договорот од Лисабон е различна од

структурата на Уставниот договор. Додека Уставниот

договор предвидувал спојување на Договорот за Европската

унија (ДЕУ) и Договорот за Европската заедница (ДЕЗ) со

вклучување на Повелбата за основните права на Европската

унија, Договорот од Лисабон ја задржува поделбата на три

дела со вклучување на околу триесетина протоколи и

шеесетина декларации со кои дополнително се уредуваат

прашања од значење за Унијата.

Во Договорот од Лисабон се содржани и две измени:

1. Договорот за Европската заедница се преименува

во Договор за функционирање на Европската унија ( ДФЕУ) и

2. Се изедначува правната сила на Повелбата за

основните права и двата погоре наведени договори.

Што се однесува до законодавството важно е да се

спомене дека за разлика од Уставниот договор кој ги

преименувал европските правни акти во европско право,

европско рамковно право и одлуки, Договорот од Лисабон ги

задржува старите поими регулатива, директива и одлука.

Со Лисабонскиот договор е предвидена нова

институционална архитектура на Унијата и реформа на

постојните институции. Имено, со него се укинува

постоењето на трите столба воведени со Договорот од

Мастрихт: Европската заедница, Заедничка надворешна и

безбедносна политика и Правда и внатрешни работи.

3 Роналд Штрум, op.cit., 21.

5

Реформата на институциите има за цел да ги направат

институциите што е можно поефикасни и покохерентни. Во

согласност со Договорот од Лисабон (член 13 од ДЕУ),

органи на Европската унија се: Европскиот парламент,

Советот, Комисијата, Судот на правдата, Судот на ревизори

и за првпат, Европската централна банка и Европскиот

совет.

2. Анализа на структурата и надлежностите на институциитена ЕУ согласно Лисабонскиот договор

2.1. Европски парламент

2.1.1.Состав и функционирање

Европскиот парламент, согласно одредбите од

Договорот од Лисабон, се состои од претставници на

граѓаните на Унијата. Бројот на претставници не може да

биде поголем од седумстотини и педесет, плус

претседателот.4

Важно е да се напомене дека со Лисабонскиот договор

се воведува нова постапка за одредување на составот на

Парламентот, односно максимум 96, а минимум 6 пратеника

од секоја земја-членка, согласно принципот на намалена

или т.н дегресивна пропорционалност.

Овие одредби од договорот биле и најчесто

критикувани од аспект на репрезентативноста на Европскиот

парламент, бидејќи се сметало дека бројот на членовите во

4 Пол Крег, Грејн де Бурка, Право на ЕУ - Текстови, случаи иматеријали, прев. Зорица Теофилова (Скопје: Магор, 2010) 59.

6

Парламентот за секоја држава не е пропорционален со

бројот на населението, при што помалите земји се

диспропорционално застапени.

Членовите на Парламентот избираат претседател,

заедно со четиринаесет потпретседатели за мандат од две и

половина години. Претседателот и потпретседателите го

сочинуваат колективното тело кое е уште наречено Биро на

Парламентот. Бирото е регулаторно тело одговорно за

буџетот на Парламентот и за неговите организациски и

административни работи.

2.1.2. Надлежност

Европскиот парламент остварува три вида на

овластувања, и тоа: 1) законодавни, 2) буџетски, и 3)

овластувања на политички надзор.

2.2. Европска комисија

Комисијата е составена од Колегиумот на комесари и

од постојната бриселска бирократија којашто ги опслужува

службите на Комисијата. Комесарите имаат мандат од 5

години, со право на повторен избор. 5

2.2.1. Колегиум на Комесари

5 Пол Крег, Греј де Бурка, op.cit., 39.

7

Комесарите се избираат согласно нивната општа

компетентност, а нивната независност мора да биде

несомнена. Оттука, иако комесарите доаѓаат од земјите-

членки на Унијата, мора да работат непристрасно и

независно од интересите на сопствените држави. Комесарите

при извршувањето на оврските не може ниту да бараат,

ниту да примаат инструкции од која било земја или

институција, освен од Комисијата.

Комесарите делуваат во рамките на Колегиумот.

Колегиумот е репрезентативниот и раководен дел на

Комисијата, во кој е вклучен и потпретседателот, односно

Високиот претставник на Унијата за надворешни работи и

безбедносна политика, кој во Комисијата членува по

службена должност.

Претседателот на Комисијата има многу значајна

позиција. Тој е primus inter pares (прв меѓу еднаквите)

со останатите комесари. Комисијата работи под политичко

водство на нејзиниот претседател, кој одлучува за

внатрешната организација на Комисијата со цел да осигура

дека се постапува доследно, ефикасно и врз основа на

принципот на колегијалност. Одговорностите што ги има

Комисијата се структурирани и распределени меѓу

комесарите од страна на Претседателот, кој има моќ да ги

прераспределува портфолијата.

Договорот од Лисабон предвидува намалување на бројот

на комесарите од 1 ноември 2014 година, од кога нивниот

број треба да биде еднаков на две третини од бројот на

8

земјите-членки, освен ако Европскиот совет едногласно не

одлучи да го промени овој број.

Состаноците на Колегиумот се одржуваат секоја

седмица, а дневниот ред го изготвува Генералниот

секретаријат. На овие состаноци им претходи дискусија што

се одржува меѓу chefs de cabinet (шефовите на кабинетот)

на комесарите, кои се обидуваат да ги разрешат разликите,

доколку постојат, пред одржување на состанокот.

Работите за кои се согласиле шефовите на кабинетот

се означуваат како „точки А“ и за нив вообичаено не се

бара дискусија во рамките на Колегиумот. Карактеристично

за работата на Колегиумот е принципот на колегијалност

како доминантен принцип во функционирањето на Комисијата,

според кој, откако некоја одлука ќе биде усвоена, таа

станува официјален став за сите комесари кои потоа се

обврзани да ја поддржуваат независно од личниот став.

2.2.2. Бирократија на Комисијата

Постојните службеници кои работат во Комисијата и

кои ја сочинуваат бриселската бирократија се организирани

на следниов начин:

1. Генералните директорати ги покриваат главните

внатрешни области кои се под директна контрола на

Комисијата. Постојат генерални директорати за:

земјоделство, конкуренција, економски и фиансиски

9

прашања, образование и култура, вработување, социјални

прашања и еднакви можности и друго.

Бирократијата на Комисијата е организирана на четири

нивоа. Првото ниво е претставено преку комесарот кој има

портфолио за дадена област. Потоа е генералниот директор

кој е шеф на конкретниот Генерален директорат. Следат

директорите. Секој Генерален директорат во својот состав

има одреден број директорати, вообичаено меѓу четири и

шест, и со секој од овие директорати раководи директор

кој одговара пред генералниот директор.

2.3. Совет

Во Советот членуваат претставници од секоја земја-

членка на министерско ниво кои се овластени да ја

претставуваат владата на својата земја. Советот се

состанува по барање на претседателот на Советот, на

сопствена иницијатива или по барање на Комисијата.

Годишно во просек се одржуваат по осум состаноци на

Советот. Состаноците на Советот се одржуваат според теми,

со присуство на различни министри од земјите-членки, и се

уредуваат со Деловник за работа на Советот. Во минатото

имало 22 групи, додека денес нивниот број е сведен на 9.

2.3.1. Состав и функционирање на Советот на министри

Советот на министри е составен од: Совет за општи

прашања и Совет за надворешни работи предвидени со ДЕУ.

10

Советот за општи прашања е составен од министрите за

надворешни работи на земјите-членки.

Тој ја обезбедува конзистентноста на работата на

Советот и ги подготвува, заедно со претседателот на

Советот и Комисијата, состаноците на Европскиот совет. Во

оваа смисла, Советот за општи работи расправа и одлучува

за работи од општ карактер, дава одредени политички

иницијативи, како и остварува политичка и координативна

улога на останатите состави на Советот на ЕУ.6

2.3.1.1. Претседателство со Советот

Секоја земја-членка го презема претседателството со

Советот за период oд шест месеци согласно принципот на

еднаква ротација.

Претседавачот, има за задача да ги организира и да

претседава со состаноците на Советот, а пред стапувањето

на сила на Лисабонскиот договор и со состаноците на

Европскиот совет. Што се однесува до дневниот ред на

состаноците на Советот тој е поделен на два дела. Делот А

од дневниот ред покрива работи што може да се одобрат без

дискусија, додека делот Б се занимава со оние работи кои

бараат расправа. Провизорниот дневен ред се усвојува на

почетокот на состанокот на Советот. Важно е да се истакне

дека со Советот за надворешни работи претседава Високиот

претставник за надворешни работи и безбедносна политика.

6 Сашо Георгиевски, Вовед во правото на Европската Унија, (Скопје, Универзитет „Св.Кирил и Методиј“, 2010), 47.

11

2.3.1.2. Комитет на постојани претставници- КОРЕПЕР

Работата на Советот се подготвува од страна на

Комитетот на постојани претставници- КОРЕПЕР. Тој е

составен од национални службеници и функционира на две

нивоа. КОРЕПЕР II e поважното ниво и се состои од

постојани претставници кои имаат ранг на амбасадори, а

додека пак КОРЕПЕР I e составен од нивните заменици во

Брисел.

На состаноците на КОРЕПЕР II се разговара за

прашања од економски и финансиски карактер, како и за

прашања кои се однесуваат на надворешните работи, додека

пак КОРЕПЕР I се занимава со останатите прашања.

Улогата на КОРЕПЕР во донесувањето на одлуките во ЕУ

е голема, бидејќи разгледува и пречистува нацрт- законски

предлози кои произлегуваат од Комисијата, а делумно и

бидејќи помага да се утврди дневниот ред на состаноците

на Комисијата.

За предлозите кои се претходно услогласени во

рамките на КОРЕПЕР (кои се наоѓаат во делот А на

министерските состаноци) воопшто не се отвора расправа,

туку само се гласа за нивно усвојување. Предмет на

расправа и фактичко одлучување од страна на министрите се

оние прашања кои се наоѓаат во делот Б и за кои не била

постигната претходна согласност.

Во рамките на КОРЕПЕР работеле приближно 250 работни

групи, но сега нивниот број е намален како резултат на

12

намалувањето на бројот на групите во Советот. Во овие

групи се разгледуваат законските предлози кои доаѓаат од

Комисијата и се состојат од национални експерти од

земјите-членки или од постојаните претставништва.

2.3.1.3. Секретаријат на Советот

Советот има сопствен генерален секретаријат за кој е

одговорен генерален секретар, а кој на Советот му

обезбедува директна административна поддршка.

Секретаријатот брои околу 2000 лица. Ова тело нуди

административни услуги на Советот, на КОРЕПЕР и на

работните групи, и тоа изготвува правна документација,

дава правни совети, изработува преводи, процесира одлуки

итн.

Исто така, работи во тесна поврзаност со

претседателот на Советот, при што помага да се ублажат

појавените конфликти и да се обезбедат вредни информации

за начинот на кој може да се разрешат конфликти.7

2.4. Европски совет

Европскиот совет, статусот на институција, за прв

пат го стекнува со стапувањето во сила на Лисабонскиот

договор. Но, тоа не значи дека Европскиот совет претходно

не постоеше и не функционираше. Европскиот совет

еволуирал со текот на годините. Состаноците на шефовите

7 Пол Крег, Греј де Бурка, op.cit., 51.

13

на држави и влади на земјите-членки се одржувале уште во

текот на 60-те години од минатиот век, но одлуката за

нивно институционализирање била донесена 1974 година на

Самитот во Париз. Овие состаноци продолжиле да се

одржуваат во 70-те и во 80-те години од минатиот век,

иако немало формално упатување во Договорот сé до

Единствениот европски акт во 1987 година.8

2.4.1 Состав и состаноци

Во состав на Европскиот совет влегуваат шефовите на

државите и владите на земјите-членки, претседателот на

Европскиот совет и претседателот на Комисијата. Во

работата на Европскиот совет учествува и Високиот

претставник на Унијата за надворешни работи и безбедносна

политика.

Европскиот совет заседава на покана на

Претседателот, двапати во годината. Доколку дневниот ред

наложува, членовите на Европскиот совет може да одлучат

да бидат помогнати од страна на министер, а во случај тоа

да биде побарано од претседателот на Комисијата, тогаш во

работата на Европскиот совет учествува и член на

Комисијата. Доколку постои потреба Претседателот има

овластување да свика специјален состанок на Европскиот

совет.9

2.4.2. Надлежност

8 Пол Крег, Греј де Бурка, op.cit., 55.9 Член 15 став 3, Договорот од Лисабон, op.cit.,45.

14

Европскиот совет обезбедува потребен стимул за

развојот на Унијата и ги дефинира нејзините општи

политички насоки и приоритети. Европскиот совет не врши

законодавни функции.10 Тој ја има најважната улога во

поставувањето на темпото и формата на политиката на

Европската унија и ги утврдува рамките во која ќе работат

останатите институции. Со Лисабонскиот договор на

Европскиот совет, за прв пат во историјата на неговиот

развој, му е доверено овластување самостојно да донесува

задолжителни акти. Ова право сепак има едно ограничување

кое се однесува на природата на актите. Според

Лисабонскиот договор, Европскиот совет не е овластен да

донесува акти од законодавен карактер, односно не врши

законодавна функција. Иако изрично се исклучува

законодавната функција, Европскиот совет се овластува да

донесува одлуки кои не се акти од законодавен карактер,

но се обврзувачки во целина и непосредно на оној на кого

се однесуваат.11

Европскиот совет има централна улога во развојот на

Унијата. На главните промени во договорите им претходи

Меѓувладина конференција (МВК). Иницијативата за

организирање на вакви конференции вообичаено доаѓа од

самитите на Европскиот совет.12

10 Член 15 став 1, Договорот од Лисабон, op.cit.,44.11 Зоран Радивојевиќ, „Нова институционална реформа Европске Уније“,Анали Правног факултета у Београду, LVII, (2009) : 191-216.12 Пол Крег, Грејн де Бурка, op.cit., 56.

15

Така, и Договорот од Лисабон е усвоен на Европскиот

совет во Лисабон, а е подготвуван според формулата

утврдена на Европскиот совет од јуни 2007 година.13

Имајќи ги предвид изборите за Европски парламент,

Советот постапува со квалификувано мнозинство, предлага

кандидат за претседател на Комисијата. Кандидатот се

избира во Европскиот парламент со мнозинство гласови.

Понатаму, Европскиот совет, во заедничка спогодба со

избраниот претседател го утврдува списокот со останатите

кандидати за членови на Комисијата, кои се предмет на

гласање од страна на Европскиот парламент. Врз основа на

оваа согласност, Комисијата се назначува од страна на

Европскиот совет, со квалификувано мнозинство.14

Европскиот совет избира претседател со квалификувано

мнозинство, за мандат од две и пол години, кој може да се

обнови само еднаш. Во случај на пречка или сериозна

злоупотреба на должноста, Европскиот совет може да го

прекине мандатот на претседателот во согласност со истата

процедура.15

Европскиот совет со квалификувано мнозинство, во

согласност со претседателот на Комисијата, го назначува

Високиот претставник на Унијата за надворешни работи и

безбедносна политика. Европскиот совет може да го прекине

мандатот на Високиот претставник со истата постапка.16

Европскиот совет дава потврда за важните

институционални промени во Унијата како и за многубројни13 Сашо Георгиевски,op.cit., 60.14 Член 17став 7, Договорот од Лисабон, op.cit.,48.15 Член 15 став 5, Договорот од Лисабон, op.cit.,45.16 Член 18 став 1, Договорот од Лисабон, op.cit.,49.

16

стратешки промени, како што се воведување на непосредното

гласање на изборите за Европскиот парламент или

воведување на монетарната унија итн.

Европскиот совет со квалификувано мнозинство

одлучува за составот на Советот, освен за Советот за

општи работи и Советот за надворешни работи.17 Европскиот

совет одлучува со консензус односно едногласно, освен во

случаи кои се изрично наведени во основачките договори

каде што Европскиот совет одлучува со квалификувано

мнозинство.18

Кога во Советот се гласа, неговиот претседател и

претседателот на Комисијата не учествуваат во гласањето.

Европскиот совет одлучува со просто мнозинство за

процедурални прашања и за донесување на неговиот

Деловник.

2.5. Европски суд на правда

2.5.1. Структура и состав

Во состав на Европскиот суд на правдата влегуваат и

две други институции, а тоа се: Општиот суд и

специјализираните судови.

Судот на правдата е составен од по еден судија од

секоја земја-членка. Во работата на Судот вклучени се и

генералните адвокати (општите правобранители). Судиите и

генералните адвокати на Судот на правдата се избираат од

17 Член 236 од ДФЕУ, Official Journal C83,V53 30.03.2010.18 Член 15 став 4, Договорот од Лисабон, op.cit., 45.

17

лица во чија што независност не постои сомнение и кои ги

имаат потребните квалификации за вршење на највисоките

судски овластувања во нивните земји или кои се признати

правници. Тие се назначуваат со заедничка согласност на

владите на земјите -членки за шестгодишен мандат.19

Постои можност за повторен реизбор на судиите.

Назначувањето на нови судии се одвива според одреден

распоред, при што има делумна замена на судиите на секои

три години. Судиите од своите редови избираат претседател

на Судот чиј што мандат изнесува три години и може да

биде повторно избран.

ЕСП може да заседава како суд во полн состав,

како ,, Голем совет“ или совети од по 3 односно 5 судии.

Во полн состав заседава за предмет кој има посебно голема

тежина или кога станува збор за предмет кој согласно

Статутот предвидува судење во полн состав. Најголем број

на предмети Судот ги суди во совет од 3 или 5 судии што е

од клучно значење за функционирањето на Судот имајќи го

предвид неговиот зголемен обем на работа.20

Осумте генерални адвокати помагаат во работата на

Судот на правдата.21 Општиот застапник е полноправен член

на Судот и учествува во усната расправа од судското

сослушување на конкретен предмет. Неговата најважна

задача е да даде писмено мислење, односно ,,издржани

поднесоци“ до Судот. Мислењето се дава пред Судот да ја

донесе својата одлука по предметот.22 19 Член 253 и 254 од ДФЕУ, Official Journal C83,V53 30.03.2010.20 Пол Крег, Грејн де Бурка, op.cit., 67.21 Член 252 од ДФЕУ, Official Journal C83,V53 30.03.2010.22 ? Пол Крег, Грејн де Бурка, op.cit., 70.

18

Со измените направени со Договорот од Ница веќе не е

потребно општиот застапник да биде вклучен во секој

предмет, туку само во оние кои се предвидени со Статутот

на Судот. Со посебна Декларација која е усвоена заедно со

Лисабонскиот договор предвидена е можност бројот на

општите застапници од постојните осум да се зголеми на

единаесет. На барање на Судот, одлуката за зголемување на

нивниот број ја донесува Советот едногласно.23 Општите

застапници се избираат за мандат од шест години, според

истите критериуми кои што важат и за судиите на ЕСП. Во

поглед на ова прашање, Лисабонскиот договор не предвидува

никакви услови кои би се однесувале на државјанството на

судиите или општите застапници, но тие секогаш се

државјани на некоја од земјите-членки на Унијата.

Вообичаено правило е петте најголеми членки

(Италија, Германија, Франција, В. Британија и Шпанија) да

именуваат по еден општ застапник, додека останатите

земји-членки да ги именуваат останатите тројца општи

застапници по однапред утврден редослед.

Со усвоената декларација предвидена е можност

Полска како шеста држава да добие постојано место за општ

застапник, додека бројот на општите застапници кои се

избираат по принцип на ротација меѓу самите земји-членки

да се зголеми од три на пет.24

23 Зоран Радивојевиќ, op.cit., 200.24 Ibid.

19

2.5.1.1. Генерален суд (Општ суд)Пред стапувањето на сила на Лисабонскиот договор

овој суд го носеше името Првостепен суд или Суд од прва

инстанца. Тој бил формиран во 1988 година со измени

направени во Единствениот европски акт. На почетокот од

своето постоење овој суд имал второстепено значење, но

тоа се променило со Договорот од Ница кога надлежноста на

овој суд била изедначена со надлежноста на ЕСП.

Бројот на судиите во Општиот суд се утврдува со

Статут на Судот на правдата на ЕУ25. Во Статутот може да

се предвиди Општиот суд да добива помош од генералните

адвокати. Членовите на Општиот суд се избираат меѓу лица

во чијашто независност не постои сомневање и кои ги имаат

потребните квалификации за назначување на највисоките

судски овластувања.

Разликата со именувањето на судиите во Судот на

правдата на ЕУ е во тоа што за судии на Генералниот суд

не можат да бидат именувани ,,правни советници со

признаен авторитет“. Судот заседава во совети од по

тројца или петмина судии, а понекогаш суди и судија

поединец. Речиси 75% од случаите ги судат совети од по

тројца судии.26

Друга разлика е тоа што Судот од Генералниот суд е

задолжен за секојдневното практикување на европското

право, додека пред Европскиот Суд на правдата се

разгледуваат прашања од уставен карактер. „Очигледно е

дека со Лисабонскиот договор се јакне уставниот карактер25

26 Пол Крег, Грејн де Бурка, op.cit., 68.

20

на ЕСП. На оваа линија се и актуелните толкувања на

Договорите кои имаат уставна природа. Како што е наведено

од страна на Европскиот Суд на правдата Основачките

договори се ,,основна уставна повелба“ на Унијата. Она

што е исто така јасно е дека ЕСП употребува техники на

толкување и размени кои се типични за уставните судења.“27

2.5.1.2. Специјализирани судови

Европскиот парламент и Советот, постапувајќи во

согласност со вообичаената законодавна постапка, може да

формираат специјализирани судови во рамките на Општиот

суд за разгледување и одлучување во прв степен на посебна

категорија тужбени барања или на постапки во посебни

области.

Постои можност против одлуките на специјализираните

судови да се поднесе жалба до Генералниот суд. Всушност,

овие специјализирани судови произлегуваат од т.н посебни

,,судски совети“ кои беа во состав на поранешниот

Првостепен суд,28а со цел натамошно растоварување на

работата Генералниот суд.29

2.5.2. Надлежност и постапки пред Европскиот суд направдата на Европската унија

27 Tanja Karakamisheva, ,,The Lisbon Treaty and the European Court

of Justice“, Iustinianus Primus Law Review Vol. 2-1(2011) : 1-12.28 Чиешто основање беше предвидено со членот 225а на доскорешниотДоговор за ЕЗ.29 Сашо Георгиевски, op.cit., 80.

21

Во надлежност на Судот на правдата на Европската

унија е:

1. да одлучува по предмети на земја-членка,

институција на ЕУ или правно лице,

2. да дава прелиминарно (претходно) мислење за

одредени предмети по барање на суд или трибунал на

земја-членка за толкување на законодавството на Унијата

или за важноста на актите донесени од страна на

институциите,

3. да одлучува во други случаи предвидени во

Договорите.

Може да се заклучи дека Судот на правдата има два

вида надлежности:

1. надлежност да пресудува и

2. надлежност да дава претходни мислења за прашања

доставени до него.

Што се однесува до карактерот на одлуките кои ги

донесува Судот, тие се задолжителни за оние на кои се

однесуваат, додека кога Судот дава претходни мислења тие

немаат правно обврзувачки карактер, но со оглед на

авторитетот на Судот, имаат неспорна правна тежина.30

Со Лисабонскиот договор значително се променети

надлежностите на ЕСП во однос на прашањата кои во

минатото беа регулирани во првиот и вториот столб.

Промените предвидени со Лисабонскиот договор се

однесуваат на организација на Судот, како и на постапките

кои се водат пред судовите на ЕУ. Денес, Судот на

Правдата има поголеми надлежности да ја испитува30 Сашо Георгиевски, op.cit., 81.

22

легалноста на актите кои се однесуваат на правдата и

внатрешните работи. 31

,,Со Лисабонскиот договор се зајакнува улогата на

ЕСП како Врховен суд на Унијата, чија надлежност ќе биде

во основа од уставен карактер. ЕСП ќе има централна улога

не само во однос на прашањата од економска природа,туку и

во политичките прашања, како што е политичкото

управување, дефинирањето на демократијата на европско

ниво и други надлежности.“32

2.6. Нови институции на ЕУ согласно Лисабонскиот договор

2.6.1. Претседател на Европскиот совет

За прв пат во историјата на постоењето на Европската

унија Лисабонскиот договор ја востановува институцијата

Претседател на Европскиот совет. Во минатото оваа

функција ја извршуваше земјата-претседавач со Европскиот

совет.

Оваа институцијата треба да обезбеди не само

хармонично и координирано дефинирање на стратешките и

општи политички насоки на Унијата во делот на заедничката

надворешна и безбедносна политика, туку и кохерентно,

стабилно и репрезентативно имплементирање на заедничките

надворешно политички акции.33

31 Tanja Karakamisheva,op.cit.,9. 32 Ibid.33 Горан Илиќ, Лисабонскиот договор како темел на надворешно-политичкиот идентитет на Европската унија ( Битола: Графопром, 2009) 116.

23

Претседателот на Европскиот совет се избира со

квалификувано мнозинство за мандат од две и пол години,

со право на повторен избор. Во случај на спреченост да ја

извршува должноста како и во случај на сериозна

злоупотреба на должноста од страна на претседателот,

Европскиот совет може да го прекине неговиот мандат

согласно постапката по која е избран.34

Во надлежност на Претседателот на Европскиот совет

е:

1. да претседава и да ја води работата на Советот,

2. да обезбеди континуитет во работата на Советот

заедно со претседателот на Комисијата и врз основа

на работата на Советот за општи работи,

3. да настојува да го олесни единството и консензусот

во работата на Европскиот совет,

4. да доставува извештај до Европскиот парламент по

завршувањето на секој состанок на Европскиот совет.

5. да го обезбедува надворешното претставување на

Унијата за прашања во врска со ЗНБП, во согласност

со надлежностите на Високиот претставник на Унијата

за надворешни работи и безбедносна политика.

Со воведувањето на оваа функција Европската унија

доби вистински претставник на интересите на Унијата во

меѓународните односи, функција која порано ја извршуваше

тековното претседателство на Европскиот Совет и со

Советот на министри, согласно принципот на ротација на

земјите-членки на Унијата. Кога станува збор за34 Член 15 став 5, Договорот од Лисабон, op.cit.,45.

24

Претседателот на Европскиот совет потребно е да се каже

дека дел од академската јавност спори во однос на

неговата легитимност заради начинот на неговото доаѓање

на функција.

2.6.2. Висок претставник на Унијата за надворешни работии безбедносна политика

Со Лисабонскиот договор се воведува уште една нова

институција, а тоа е Високиот претставник на Унијата за

надворешни работи и безбедносна политика.35 Во оваа нова

институција се синтетизираат надлежностите кои во

минатото ги имаа Високиот претставник за заедничка

надворешна и безбедносна политика (институција која за

прв пат беше воведена со Договорот од Амстердам) и

Комесарот надлежен за меѓународни односи.

Високиот претставник се избира од страна на

Европскиот совет со квалификувано мнозинство на гласови,

а врз основа на дадена согласност од претседателот на

Комисијата. Функцијата на Високиот претставник за

надворешни работи и безбедносна политика е своевиден

пандан на функцијата министер за надворешни работи на

една држава. Инаку терминот министер за надворешни работи

бил предложен со Договорот за Уставот од 2004 година, но

со неусвојувањето на истиот пропаднала употребата на

терминот.

Високиот претставник ја води заедничката надворешна

и безбедносна политика на Унијата и со своите предлози35 Член 18, Договорот од Лисабон, op.cit.,49.

25

придонесува кон развој на политиката која ја извршува во

согласност со мандатот што му е доделен на Советот.

Истото се однесува и на заедничката безбедносна и

одбранбена политика.36 Тоа значи дека Високиот претставник

за надворешни работи и безбедносна политика ја спроведува

,,политиката“ која ја донеле Советот и Европскиот совет

постапувајќи едногласно. Тој претседава и со Советот за

надворешни работи и е еден од потпретседателите на

Комисијата. Како еден од потпретседателите на Комисијата

Високиот претставник ја обезбедува конзистентноста на

надворешното дејствување на Унијата. Во рамките на

Комисијата, Високиот претставник е одговорен за обврските

кои му се доверени, а се однесуваат на надворешни односи

и координирање на други аспекти од надворешното

дејствување на Унијата. 37

Високиот претставник за својата работа е должен

редовно да го информира Европскиот парламент, и тоа како

за главните аспекти и изборот на заедничката надворешна,

безбедносна и одбранбена политика, така и за тоа како

истите напредуваат и кои ефекти ги предизвикуваат. Во

оваа насока, Високиот претставник треба да настојува,

ставовите и препораките на Европскиот парламент за

одредени надворешно-политички прашања да бидат земени во

предвид и истите да бидат ефектуирани. 38

Високиот претставник на Унијата за надворешни работи

и безбедносна политика ја претставува Унијата за прашања

36 Член 18 став 2, Договорот од Лисабон, op.cit.,49.37 Ibid38 Горан Илиќ, op.cit., 112.

26

поврзани со ЗНБП. Тој води политички диjалог со трети

земји во име на Унијата и го изнесува ставот на Унијата

во рамки на меѓународните организации.

ЗАКЛУЧНИ СОГЛЕДУВАЊА

Институционалната реформа во ЕУ е динамичен процес

кој не може да биде исклучен од секојдневнитe случувања

во Унијата, туку станува збор за процес кој е паралелен

со нив. Како резултат на промената на условите во кои

работелe институциите на Европската унија се менувале и

нивните надлежности. Тоа се согледува преку анализата на

основачките договори кои се предмет на овој труд.

Она што прво може да се заклучи е дека структурата

на европските институции воспоставена со Парискиот и со

Римските основачки договори е присутна и денес, повеќе од

шеесет години од нивното стапување на сила. Под влијание

на економските, политичките и општествените околности

доаѓа и до промена на надлежностите на институциите, но

сепак во еден дел постулатите кои биле воспоставени со

раните основачки договори остануваат непроменети. Така,

на пример, уште со Парискиот договор биле поставени

рамките на т.н политичка контрола на Парламентот над

работата на Комисијата преку тогаш предвидената можност

членовите на Собранието да им поставуваат прашања на

членовите на тогашниот Висок орган, но и преку можноста

Собранието да му изгласа недоверба на Високиот орган.

Договорот од Лисабон го предвидува правото на Парламентот

27

да го избира претседателот на Комисијата со мнозинство

гласови, по предлог на Европскиот совет.

Иако постојат мислења кои ја оспоруваат оваа

придобивка на Парламентот со тврдење дека истиот не е

самостоен во изборот на претседателот на Комисијата, туку

е ограничен со резултатот од европските парламентарни

избори, сепак останува констатацијата дека станува збор

за надлежност која ја јакне улогата на Парламентот во

европскиот институционален систем.

Кога станува збор за законодавните надлежности на

Парламентот се забележува нивно зголемување на сметка на

намалувањето на законодавните надлежности на Советот.

Со Лисабонскиот договор е воведена важна промена и во

извршната власт на Унијата. Додека во минатото извршната

функција била во ексклузивна надлежност на Комисијата, со

овој Договор одредени извршни прерогативи му се

доверуваат и на Европскиот совет. Кога станува збор за

останатите надлежности кои Комисијата ги имала во

минатото може да се констатира дека Лисабонскиот договор

не воведува значителни промени. Имено, Комисијата и

натаму останува ексклузивен носител на правото на

законодавна инцијатива во Унијата, односно и натаму

останува главен иницијатор на политиките во Унијата. Но,

она што Лисабонскиот договор го предвиде во оваа смисла е

што во иднина оваа позиција Комисијата ќе мора да ја

споделува со Европскиот совет. Во однос на ексклузивното

право на законска иницијатива на Комисијата треба да се

констатира дека Договорот од Лисабон требал да оди чекор

28

понатаму и да го прошири правото на законска иницијатива

на Парламентот. Значи познатото право на Парламентот да

ја покани Комисијата да преземе одредена законска

иницијатива да го трансформира во право на законска

иницијатива на Парламентот.

Со Лисабонскиот договор Европскиот совет за прв пат

во историјата на своето постоење формално-правно се

стекнува со статус на институција. Лисабонскиот договор

го предвидува Европскиот совет како суштински учесник во

процесот на одлучувањето во Унијата и главен модератор на

постојните, а преку правото да свикува меѓувладини

конференции и креатор на идните измени на правниот и

политичкиот систем на ЕУ.

Најголемите промени во Унијата согласно Лисабонскиот

договор се направени во делот на нејзиното претставување

на меѓународен план. Она што не беше докрај уредено со

Договорот од Мастрихт при воспоставувањето на Европската

унија, ниту со договорите кои следеја потоа, конечно е

уредено со Договорот од Лисабон. Унијата за прв пат се

стекнува со својство на правно лице и доби меѓународно-

правен субјективитет. Со ова се замени досегашната

практика склучувањето на меѓународните договори со трети

страни да го врши исклучиво Европската заедница

самостојно или заедно со земјите-членки.

Втората новина на овој план е тоа што се воведуваат

нови институции кои ќе ја претставуваат Унијата на

меѓународен план: Претседател на Европскиот совет,

Високиот претставник на Унијата за надворешни работи и

29

безбедносна политика, како и Европската служба за

надворешна акција.

Претседателот на Европскиот совет ја презема

функцијата која во минатото ја извршувала земјата-

претседавач со Советот. Така, сега Претседателот на

Европскиот совет, во рамките на своите надлежности има

надлежност да обезбедува не само хармонично и

координирано дефинирање на стратешките и општи политички

насоки на Унијата во поглед на заедничката надворешна и

безбедносна политика, туку и да стимулира ефектуирање на

кохерентно, стабилно и репрезентативно имплементирање на

заедничките надворешно-политички акции.

Високиот претставник на Унијата за надворешни работи

и безбедносна политика е втората институција воведена со

Договорот од Лисабон со која истовремено се воведува и

новината во однос на претставеноста на Унијата на

меѓународен план. Ако се направи споредба меѓу

надлежностите кои денес ги има Високиот претставник за

надворешна и безбедносна политика со оние од минатото

(функција која беше олицетворена во ликот и делото на

Хавиер Солана кој на оваа позиција беше цели десет

години, од 1999 до 2009 година) може да се констатира

дека Лисабонскиот договор на Високиот претставник му

доверува далеку поголем капацитет на надлежности. Имено,

со Договорот од Амстердам било предвидено Високиот

претставник за заедничката надворешна и безбедносна

политика, заедно со Генералниот секретар, да му помагаат

на Советот на ЕУ за сите прашања од надворешно-политички

30

и безбедносен карактер, додека согласно Договорот од

Лисабон, Високиот претставник за надворешна и безбедносна

политика е самостоен во остварувањето на овие

надлежности.

Кога станува збор за надлежностите на Судот на

правдата може да се констатира дека измените направени со

Лисабонскиот договор имаат повеќе организациска природа и

истите не влијаат на статусот што оваа институција ја има

во правниот и во политичкиот систем на Унијата.

Она што со сигурност може да се заклучи е тоа дека

институционалниот развој на ЕУ не запира со Лисабонскиот

договор, туку и натаму продолжува со динамично темпо кое

ќе соодејствува со останатите општествени, економски и

политички промени кои ќе се случуваат во Унијата.

. Институциите на Европската унија не можат да се

гледаат како чисто функционален збир на институции,

бидејќи доколку е така тие своите одлуки треба да ги

носат исклучиво во согласност со начелото на ефикасност,

а од анализата на предметниот труд видовме дека работите

стојат поинаку и имаат далеку посложена природа.

Користена литература

I. Книги

1. Георгиевски, Сашо. Вовед во правото на Европската унија.Скопје:Универзитет „Св. Кирил и Методиј“, 2010.

31

2. Илиќ, Горан. Лисабонскиот договор како темел на надворешно-политичкиот идентитет на Европската унија. Битола:Графопром, 2009.

3. Крег, Пол, Грејн де Бурка. Право на ЕУ-Текстови, случаи иматеријали.Прев. Зорица Теофилова. Скопје: Магор, 2010.

4. Штрум, Роналд. Договорот од Лисабон. Прев.ВлаткоГеоргиевски. Скопје: Фондација „Конрад Аденауер“, 2011.

II. Статии

1. Karakamisheva, Tanja. “The Lisbon Treaty and the EuropeanCourt of Justice (Court of Justice of the EuropeanUnion)”, Iustinianus Primus Law Review Vol. 2, No. 1, 2011.

2. Mangenot, Michel. “Lisabonski ugovor i nove institucijeEvropske Unije”, Politicka misao, God. 47, br.1, 2010.

3. Радивојевиќ, Зоран . „Нова институционална реформаЕвропске Уније“, Анали Правног факултета у Београду, ГодинаLVII, 1/2009, 2009.

III. Правни документи

1. Charter of Fundamental Rights of the European Union,Official Journal С 83, V 53 30.3.2010.

2. Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Unionand the Treaty establishing the European Community,signed at Lisbon, 13 December 2007, Official Journal C. 306,V.50, 17.12.2007.

32