МИГРАЦИОННЫЕ И ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ПРАКТИКИ.
СБОРНИК БЛОГОВ ИНСТИТУТА МИГРАЦИОННОЙ
ПОЛИТИКИ ЗА МАРТ – ДЕКАБРЬ 2013 ГОДА
2013
RUSMPI- Institute
on Migration Policy
Authors:
Dr. Olga R. Gulina
Dr. Alica Oblezova
Dr.DumanZhampeisov
Ms. Cholpon Kemelova
[ИНСТИТУТ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ, RUSMPI 2013]
Think Globally. Listen Properly. Act Comprehensively.
1
Содержание
I. Миграционные и интеграционные вопросы в России ............................................................. 2
Ольга Гулина, Бирюлево в Москве как отзвуки европейских погромов .......................................... 2
Алиса Облезова, Последствия Бирюлево или новое видение интеграционной политики на
местах ..................................................................................................................................................... 3
Ольга Гулина, Контроль за «этнической» миграцией или несколько слов о визовом режиме с
государствами Средней Азии ............................................................................................................... 5
Алиса Облезова, Депозиты на выдворение: стоит ли игра свеч? ..................................................... 7
Алиса Облезова, Борьба с эксплуатацией иностранных работников в России: декларации и
реалии..................................................................................................................................................... 9
Алиса Облезова, Обзор федерального закона № 207 «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования миграционного
законодательства и ответственности за его нарушение» от 23.7.2013. ......................................... 11
Алиса Облезова, Правовой статус руководителей и ключевого персонала иностранных
организаций на территории РФ. ......................................................................................................... 15
II. Миграционные и интеграционные практики в Европе ..................................................... 17
Ольга Гулина, Воссоединение семьи – мировой тренд миграционных потоков .......................... 17
Алиса Облезова, Программы адаптации мигрантов в Канаде и Дании ......................................... 18
Ольга Гулина, Щвейцарские инициативы по интеграции мигрантов ............................................. 20
Алиса Облезова, Пути преодоления незаконной миграции ........................................................... 22
III. Миграционные и интеграционные практики стран СНГ .................................................... 23
Думан Жампеисов, Новый порядок регулирования потоков трудовой миграции в Казахстане . 23
Думан Жампеисов, Нововведения в законодательстве Республики Казахстан касательно
репатриации этнических казахов (оралманов) на историческую Родину. ..................................... 25
Думан Жампеисов, Новшества в реиммиграционной программе «Нурлы Кош» в Казастане .... 27
Чолпон Кемелова, Программа реиммиграции этнических кыргызов в Кыргызской Республике 27
Думан Жампеисов, Трансформация государственных органов Республики Казахстан,
отвественных за проведение миграционной политики .................................................................. 29
2
I. Миграционные и интеграционные вопросы в России
Ольга Гулина, Бирюлево в Москве как отзвуки европейских погромов
2005 год – Париж, Франция; 2011 год – Лондон, Великобритания; 2013 год – Стокольм,
Швеция и вот... октябрь, 2013 – Москва, Россия. Это хроника событий современного
мира, хроника «войны» умов и миров местного и пришлого населения в мегаполисах
Европы. Карл фон Клаузевиц, прусский полководец, говорил о том, что «..погромы есть
продолжение политики, только насильственными средствами». Российское Бирюлево
есть ничто иное как отражение и продолжение российской миграционной политики.
Миграционная политика – это не поле для игр и «опробирования методик», это
область большой ответственности государства по защите экономических интересов
страны, по выстраиванию баланса интересов,а равно нахождения точек культурно –
социального взаимодействия местного и пришлого/мигрантского населения. В
миграционном поле каждый шаг «эхом» отдается через 5 -10 – 15 лет. Пугачев в
Саратове, Бирюлево в Москве – результат той политики, при которой государственные
органы не зная точного количества нелегальных мигрантов в стране, ужесточают
ответственность и штрафы за ее существование. Россия игнорирует неразрешенные
проблемы мигрантов в области образования, приобретения ими жилья, их неравного
социального статуса. Важно понимать – то, что мы делаем в миграционном поле
сегодня, отзовется нам, россиянам, уже завтра.
В 1968 году американский социолог Берри предложил четыре концепции
взаимоотношений местного и пришлого населения: сегрегация, маргинализация,
ассимиляция и интеграция. Страны Европы в той или иной мере опробировали три
вышеназванные модели.
Скандинавские страны, включая вышеупомянутую Швецию, до последнего времени
вели политику ассимиляции – полного растворения мигранта в пришлой среде, утраты
им его культурных, языковых, социальных привязок к стране- исхода. Франция –
классический пример политики маргинализации, когда мигранты, обслуживая
экономические интересы страны, не являются ценностной составляющей французского
общества. В 2010 году Национальное собрание, по предложению Президента страны
Николя Саркози приступило к разработке дополнений в Закон о терроризме от 23
января 2006 года , предусматривающих потерю гражданства Республики французами
иностранного происхожения за преступления против представителей государства. В
период подготовки закона о миграции и интегрировании от 2006 года, Парламент
Франции, озабоченный необходимостью снижения «семейной миграции»,
противостоянием «культур и менталитетов» между этническими французами и
«мигрантами» с французскими паспортами, вылившееся в криминальное насилие на
улицах, обсуждал возможность введения ДНК теста для новых мигрантов, желающих
въехать в страну по линии воссоединения семьи. Идея была отвергнута
Конституционным судом Франции.
3
Осознанно или неосознанно Россия уже лет идет по пути Франции, избирая для себя
политику маргинализации мигрантов, отторжения их от социально- культурной
составляющей в жизни местного населения. Политики России говорят об изгнании
детей мигрантов из школ, введении депозитов на их въезд и изыскивают любые
инициативы, способные создать препоны на пути мигрантов в страну. При этом, важно
понимать, что в отличие от мигрантов, стремящихся в страны Западной Европы за
видом на жительство и гражданством, мигранты едут в Россию за работой и деньгами.
Такое различие ведет к простому выводу, что обеспечив мигрантам в России понятные
легальные схемы занятости и зарабатывания денег, а равно установив четкие,
прозрачные и понятные механизмы по защите их прав, страна могла избавить себя от
многих сложностей.
Мир знает воплощение «четвертой» модели взаимоотношений мигрантов и местного
населения - интеграции, когда мигранты становятся составной частью местного
общества, «местной» культуры, тем самым ее обогащая. Путь этот непростой и отнюдь
не безболезненный, однако, как показывает, практика последних 10 лет в Германии,
такая концепция не ведет к стихийным погромам и столкновениям между мигрантами
и пришлым населением.
Эшли Монтегью был уверен, что социальные факторы и воспитание определяют рамки
и «культуру поведения» во время конфликта с применением силы. У граждан
современной России нет гибкости и спокойной рассудительности в восприятии и
оценке того, что происходит. Факт весьма прескорбый и горький, что молодой человек
25 лет был насильственно лишен жизни,а его преступник – не найден. Деятельность
уполномоченных государственных органов должна быть направлена на поиск
преступника, а равно установлении лиц, виновных в уничтожении собственности при
погроме обощной базы в Бирюлево и привлечения их к ответственности. При этом,
любые инсинуации СМИ на тему «неславянской внешности» преступника должны быть
надлежащим образом исключены из информационного поля России.
Алиса Облезова, Последствия Бирюлево или новое видение интеграционной
политики на местах
Новые изменения в миграционном законодательстве. Анализ закона № 284-ФЗ «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
части определения полномочий и ответственности органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их
должностных лиц в сфере межнациональных отношений» от 22.10.2013.
В октябре 2013 года в московском районе Бирюлево случилось противостояние
местного населения и представителей властей, первопричиной которого стало
недовольство населением возросшего числа проживающих в районе мигрантов.
Конфликт был устранен, хотя вопросы взаимодействия местного и пришлого населения
4
остались, и государство возложило поиск оптимальной модели взаимодействия внутри
социума на местные власти.
Следствием такой политики стало принятие закона № 284-ФЗ «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения
полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере
межнациональных отношений» от 22.10.2013. Указанным законом внесены
изменения в закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации». Отныне обязанностями главы исполнительной власти
субъекта РФ является:
осуществление в пределах полномочий мер по обеспечению государственных
гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина
независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других
обстоятельств;
предотвращение ограничения прав и дискриминации по признакам
социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной
принадлежности; сохранению и развитию этнокультурного многообразия
народов Российской Федерации, проживающих на территории субъекта
Российской Федерации, их языков и культуры;
защита прав национальных меньшинств; социальной и культурной адаптации
мигрантов; профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и
обеспечению межнационального и межконфессионального согласия.
Однако основное бремя по обеспечению межнационального согласия ложится на
плечи органов местного самоуправления. Так, в обязанности руководителя местного
органа самоуправления вменяется:
создание условий для реализации мер, направленных на укрепление
межнационального и межконфессионального согласия,
сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации,
проживающих на территории муниципального образования, социальную и
культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных
(межэтнических) конфликтов.
Как следствие, дополнительным основанием для отставки главы муниципального
образования теперь является допущение им массового нарушения государственных
гарантий прав и свобод человека и гражданина, если это способствовало
5
возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных
конфликтов.
В условиях, когда практически все бюджеты муниципальных образований являются
дефицитными, подобный подход означает «расстрельность» должности главы
местного самоуправления. На этих героических людей возлагается ответственность и
перекладываются обязанности по предотвращению межнациональных и
межэтнических конфликтов, при этом дополнительные ресурсы на
осуществление данных мероприятий - не предусматриваются. Бюджеты
муниципалитетов формируются за счет земельного налога и налога на
имущество физических лиц (ст. 15 Налогового кодекса РФ), которые не покрывают в
полной мере расходы муниципалитетов. В таких условиях следует ожидать очередных
громких отставок глав муниципалитетов.
Важно отметить, что принятие закона № 284-ФЗ повлекло внесение соответствующих
дополнений в федеральные законы «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в
части уточнения требований к служебному поведению гражданского служащего и
установления требований к служебному поведению муниципального служащего).
Ольга Гулина, Контроль за «этнической» миграцией или несколько слов о визовом
режиме с государствами Средней Азии
Восприятие мигрантов как “magna bestia” отдельными представителями российского
политического бомонда обретает причудливые формы. Лидеры оппозиционных и
правящих партий, наперегонки с друг другом, соревнуются в идеях по борьбе с
количественным представительством мигрантов в российском обществе.
Негативный настрой по отношению к пришлому населению распрастраняется на
граждан государств, в последние годы в наибольшем количестве поставляющих
мигрантскую трудовую силу на территорию России, то есть выходцев из государств
Средней Азии.
Следует сказать, что западные страны уже прошли путь запрета «этнической»
миграции, который, как показывает практика, не привел их к желаемым успехам.
Законодательными актами конца 19 века в США открывается история запрета
«этнической» миграции в страну. Актом 1862 года был наложен запрет на иммиграцию
из стран Азии, преимущественно Китая. В 1882 году появился Акт о высылки китайцев-
Chinese Exclusion Act -1882 года, приведшие к контролю за миграцией из Китая и
ограничению натурализации китайцев, длительное время живущих в стране. В Акте
1895 года появилось понятие «нежелательного» мигранта - «undesirable», под которое
подпадали лунатики и лица, не способные заботиться сами о себе, а также те, кому
требовалось финансовая помощь для их путешествия. Актом о внутренней
безопасность – Internal Security Act – 1950 года,коммунисты попали в число лиц
«нежелательных» для США.
6
Середина 20 века ознаменовалась борьбой пограничных служб США с выходцами из
Мексики, пополнявших ряды нелегальных мигрантов на территории США. Президент
США Дуайт Эйзенхауер (Dwight Eisenhower), пытаясь защитить южные границы штатов
Калифония, Аризона, Техас и избавиться от 3 млн. нелегальных мигрантов в США,
преимущественно резидентов Мексики, провел операцию силами пограничных служб
по отлову и депортации данных лиц с территории США.
Пострадавшие и погибшие мигранты исчислялись тысячами, но мораль этой истории в
другом. До начала операции президента Эйзенхауэра, сенатор от штата Акранзас
Уильям Фулбрайт (William Fulbright) обратился с письмом в Сенат штата с просьбой
создать специальную комиссию по расследованию фактов получения дорогостоящих
подарков со стороны представителей полиции и пограничных служб, приводящих к
разгулу нелегальной миграции на территории США.
Влиятельные политики – сенаторы Линдон Джонсон (Lyndon B. Johnson) из Техаса и
сенатор Пэт МакКарран (Pat McCarran) из Невады, поддержали коллегу из Арканзаса,
выступали за открытые границы, высказывались категорически против усиления
пограничного режима и предостерегали к обратному эффекту подобных инициатив. Их
голоса остались без внимания. Согласно статистики, сегодня на территории США более
12 млн. нелегальных мигрантов, преимущественно выходцев из Мексики и наличие
визового режима между США и Мексикой, а равно пограничного контроля, не меняет
ситуации.
Российским сторонникам установления «этнического» контроля за миграцией путем
введения виз для резидентов из государств Средней Азии, стоит задуматься над
историческим примером США, а равно оценить нижеописанные интересы Российской
Федерации в регионах Средней Азии.
1) Политические интересы РФ.
Таможенный Союз, выстраиваемый по образу и подобию Европейского Союза
предполагает наличие свободного рынка товаров, работ и услуг, включая свободный
оборот рабочей силы. Созданный в 2010 году, Таможенный союз между Казахстаном,
Россией и предполагает торгово-экономическую интеграцию стран-участниц в рамках
единой таможенной территории, на которой не применяются таможенные пошлины и
ограничения экономического характера, за исключением специальных защитных,
антидемпинговых и компенсационных мер.
Вопрос о том, каким образом, при декларировании на самом высоком
государственном уровне важности указанной политической задачи, возможно
введение визового режима со странами Средней Азии – остается без ответа.
2) Экономические интересы РФ
В современной России по расчетам экспертов до 15% теневого рынка труда находится в
руках мигрантов. Для сравнения - американский рынок труда на 5.4% захвачен
нелегальными мигрантами и находится в зоне теневой экономики. Секторами теневого
рынка труда в США и РФ, являются строительство, сельское хозяйство, а равно рынок
7
услуг - ведение домашнего хозяйства, ресторанный и отельный бизнесы. Запуская
механизм визового режима с государствами Средней Азии, необходимо продумать
стратегию замещения трудовых ресурсов для данных видов трудовой деятельности,
сделать «теневой» рынок прозрачным, ввести компенсаторные механизмы защиты
трудовых прав работников, а равно усилить внутреннею мобильность населения.
Всем сторонникам введения виз для граждан государств Средней Азии, необходимо
бросить взгляд на географическую карту мира, и станет понятно, что единственная
граница, которая есть у России с государствами Средней Азии проходит по территории
Казахстана. На протяжении последних лет, граница Казахстан – Россия не была
надлежащим образом оборудована спецсредствами для пограничной защиты, а это
значит понадобятся серьезные финансовые затраты, не предусмотренные бюджетом
страны.
3) Геополитические интересы интересыРФ
Далее, эксперты-специалисты, работающие в государствах Средней Азии, говорят о
том, что введение визовых режимов с государствами региона с учетом
приближающихся выборов в Таджикистане в конце 2013 года, в Узбекистане и
Киргизии в 2015 году, нарушит относительную стабильность в Средней Азии и отвернет
эти государства от России.
Алиса Облезова, Депозиты на выдворение: стоит ли игра свеч?
24 мая 2013 г. Вячеслав Козлов, начальник управления охраны общественного порядка
ГУ МВД РФ, предложил ввести внесение депозитов мигрантами при въезде на
территорию РФ. Суть идеи - при въезде мигрант депонирует деньги для обратного
билета и оплачивает медицинскую страховку. При легальном выезде с территории Рф
эти деньги планируется возвращать. Меры направлены на снижение расходов
государства на выдворение иностранцев. По словам автора идеи – у государственных
органов ...до 40 долл. уходит на установление личности нелегального мигранта через
консульство его страны, а равно расходуются средства на покупку обратного билета1.
Идея не нова. Еще в 1996 г. Федеральный закон установил правило, согласно которому
въезд иностранным гражданам или лицам без гражданства может быть не разрешен,
если они при обращении за российской визой не смогли подтвердить наличие средств
для проживания, выезда из РФ или предъявить гарантии предоставления таких
средств2.
1 Куденко А. Полиция предложила мигрантам при въезде в Москву оплачивать выдворение, in: РИА Новости http://ria.ru/society/20130524/939245662.html#ixzz2W4ZpSiSY 2 п. 1 ст. 26 ФЗ от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ»; Положение «О подтверждении иностранным гражданином или лицом без гражданства наличия средств для проживания на территории РФ и выезда из РФ или предъявлении гарантии предоставления таких средств при обращении за визой либо в пункте пропуска через государственную границу РФ», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 24.04.2003 № 241.
8
В соответствии с Положением «О подтверждении иностранным гражданином или
лицом без гражданства наличия средств для проживания на территории РФ и выезда
из РФ или предъявлении гарантии предоставления таких средств при обращении за
визой либо в пункте пропуска через государственную границу РФ» подтверждением
наличия средств для проживания и выезда, а равно гарантией их предоставления
являются либо гарантийное письмо приглашающей стороны, оформленное в
установленном порядке (положение сохранилось до сих пор); либо оформленный
надлежащим образом договор о туристической поездке иностранного гражданина;
либо действительные для выезда из РФ проездные билеты в случае транзитного
проезда через территорию РФ. Важно заметить, что данный порядок был принят в 2003
г., когда не было специального порядка въезда иностранцев из «безвизовых стран».
Сегодня ст. 31 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан и лиц без
гражданства в РФ» обязует приглашающую сторону возместить расходы на
депортацию. При этом, постановления об административном выдворении
принимаются судом по делам, в которых субъектами правонарушений являются сами
иностранные граждане (к примеру: нарушение правил миграционного учета,
пересечения границы и т.д.) По данным видам правонарушений по статьям КоАП, суд
оставляет без рассмотрения вопрос на кого возложить расходы по выдворению. По
другим видам правонарушений, предусмотривающих ответственность работодателей
по статьям КОАП РФ за наем иностранных граждан с нарушением миграционных
правил, КОАП РФ также не устанавливает обязанности возместить расходы на
выдворение.
Получается, что в данных обстоятельствах по выдворению лиц с территории РФ
потребуется отдельный иск органов ФМС в отношении работодателя - приглашающей
стороны, что в условиях ограниченного финансового и временного бюджета ФМС
затруднительно. Следовало, требуется дополнить статьи КОАП, регламентирующие
наказание для юридических лиц, незаконно привлекающих иностранных граждан в
виде административного штрафа кратного размеру расходов на административное
выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно привлеченных к
трудовой деятельности, введение нормы, обязующих данных лиц нести расходы по
полной компенсации расходов на выдворение.
При этом, важно понимать, что введение депозитов повлечет за собой гораздо
большую растрату бюджетных денег, чем попытка взыскать деньги с работодателей.
Введение депозитов потребует создания специальной структуры, отвечающей за
прием/сбор/хранение денежных средств в качестве депозитов, выдающей
соответствующие справки и/или сертификаты, в т.ч. за пределами России, а равно и за
возврат денег иностранным гражданам и лицам без гражданства. Предоставление
полномочий по проверке депозитов полиции повлечет очередной всплеск коррупции и
развитие теневого рынка по продаже подделок. У нас есть пример, подтверждающий
подобное развитие событий – введение обязательной дактилоскопии повлеколо к
созданию рынка поддельных справок, сертификатов на знание русского языка и так
далее.
9
Вот и рождается вопрос- не проще ли снова вернуться к визовому режиму со всеми
странами, кроме стран, входящих в Таможенный союз, и проверять наличие средств на
границе в пропускных пунктах, чем предоставлять полицейским возможность
очередного побора мигрантов?
Алиса Облезова, Борьба с эксплуатацией иностранных работников в России:
декларации и реалии
Проблема эксплуатации в международном праве тесно связана с торговлей и
порабощением людей. В соответствии со ст. 3 Протокола о предупреждении и
пресечении торговли людьми, (далее — Палермский Протокол) , «эксплуатация
включает, как минимум, эксплуатацию других лиц или другие формы сексуальной
эксплуатации, принудительный труд или услуги, рабство или обычаи, сходные с
рабством, подневольное состояние или извлечение органов». Протокол упоминает
крайние формы эксплуатации, в то время, как ученые говорят о разнообразных
практиках, не подподающих под уголовную ответственность, но являющиеся формой
эксплуатации.
Так, о принудительном характере трудовых отношений можно говорить при
принуждении выполнять дополнительные трудовые функции, помимо обусловленных
договором, работать дополнительное сверхурочное время, работать без оплаты
(например, в счет долга), работать в условиях, не совместимых с понятием достойной
работы, принуждения жить и работать под контролем (контроль над перемещениями,
ограничение свободы, изъятие документов и т.п.).
В СССР обязанность бороться с принудительным трудом была закреплена
ратификацией 23 июня 1956 г. Конвенции МО № 29 «Относительно принудительного
или обязательного труда» . В современной России принцип запрета принудительного
труда закреплен в Трудовом кодексе и Уголовном Кодексе – наказание за торговлю
людьми (ст. 127.1 УК РФ) и использование рабского труда (ст. 127.2 УК РФ). Получается,
что формально Россия выполняет все свои международные обязательства по запрету
принудительного труда и торговле людьми. Однако на практике дело обстоит совсем
по другому.
Широкое распространение приняло «чрезвычайное» применение труда работников-
мигрантов на больших стройках во время Саммита АТЭС, олимпийских играх в г. Сочи, а
также чемпионате мира по футболу в 2018 г. Интересно, что ранее для упрощенного,
ускоренного порядка привлечения иностранной рабочей силы законодателем были
установлены ограничения - требовалось Постановление Правительства РФ, которое
требовалось принимать в каждом конкретном случае привлечения иностранной
рабочей силы.
Сегодня такого Постановления не требуется. Более того, с принятием закона «О
подготовке и проведении в РФ чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года»
отменяется необходимость получения разрешений на использование труда мигрантов
10
и уведомления соответствующих органов власти о заключении или расторжении
договоров с иностранными работниками, об их прибытии или отъезде. Не требуется и
получения разрешения на работу самими мигрантами. Отменяется и действие квот по
выдаче виз и разрешений на работу. (ст. 9 Закона).
Особое внимание следует уделить ст. 11 Закона, устанавливающей законные
основания для повышенной эксплуатации всех работников, «занятых в процессе
подготовки и проведения мероприятий», включая иностранных. Так, ст. 11 Закона
позволяет
• устанавливать в тексте трудовых договоров ненормированный рабочий день;
• отменяет требования ст. 154 ТК по повышенной оплате ночных работ;
• отменяет требования ст. ст.113 и 153 ТК РФ в отношении работы в выходные и
праздничные дни;
• отменяет требования ст. 152 ТК РФ в отношении оплаты и продолжительности
сверхурочных работ.
Более того, все выплаты иностранным работникам по трудовым и гражданско-
правовым договорам исключаются из-под обложения страховыми взносами (ст. 56
Закона).
Такой упрощенный порядок найма является безусловным стимулом для работодателей
использовать труд иностранных работников в максимально широких масштабах. Есть
опасения, что такие послабления в части минимального обеспечения трудовых прав
приведут к повышенной эксплуатации как работников – граждан России, так и
иностранных работников.
Подобный подход к трудовой занятости иностранцев стоит признать как нарушающий
Конституцию РФ. В соответствии со ст. 252 ТК РФ, особенности регулирования труда,
влекущие за собой снижение уровня гарантий работникам, ограничение их прав …
могут устанавливаться исключительно Трудовым Кодексом либо в случаях и порядке,
им предусмотренных. Для того, чтобы не возникло противоречий с Трудовым кодексом
РФ, законодатели внесли изменения в ТК РФ, установив, что особенности
регулирования труда лиц, трудовая деятельность которых связана с подготовкой и
проведением в России чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года регулируется
специальным законом (ст. 351.2 ТК РФ) .
Однако, было упущено из виду, что подобное ограничение трудовых прав не может
быть произвольным, а должно отвечать требованиям ст. 55 Конституции РФ. Пункт 3 ст.
55 Конституции РФ гласит, что права и свободы человека и гражданина могут быть
ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях
защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Какие
из этих причин являются основанием для принятия «эксплуататорских» законов, нам
предстоит уточнить у российских законодателей.
11
Алиса Облезова, Обзор федерального закона № 207 «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях
совершенствования миграционного законодательства и ответственности за его
нарушение» от 23.7.2013.
23 июля 2013 года Госдума РФ приняла закон «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования
миграционного законодательства и ответственности за его нарушение». Этот закон
призван усовершенствовать правовую базу противодействия незаконной миграции и
усилить меры ответственности за нарушение миграционного законодательства.
Интересно, что обычной практикой официального издания «Российская газета»
является анонс и разъяснение сути публикуемого закона, но в этот раз закон ФЗ № 207
обойден молчанием.
Для устранения информационного пробела официального издания, обсудим
изменения, которые сводятся к следующему:
1. Законом дифференцирована ответственность за нарушение миграционного
законодательства по территориальному признаку. Так, административная
ответственность за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства
правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в
Российской Федерации, трудовой деятельности в РФ, миграционного учета,
дифференцирована в зависимости от совершения правонарушения в городах
федерального значения Москве или Санкт-Петербурге либо в Московской или
Ленинградской области и на остальной территории РФ. Соответственно, штрафы за
нарушение правил миграционного учета либо режима пребывания и так далее
увеличены для лиц, совершивших их на территории Москвы, Санкт-Петербурга,
Московской и Ленинградской области практически в два раза.
Так, если иностранный гражданин нарушит правила въезда в Российскую Федерацию
либо режим пребывания (проживания) в Российской Федерации, то он может
заплатить штраф от 2000 до 5 000 рублей с административным выдворением или без,
совершившие эти правонарушения в Москве иностранцы будут платить от 5000 до 7000
рублей с административным выдворением (ст. 18.8 КОАП РФ). Почему иностранцы
после выявления их проступков в городе Москве должны быть депортированы сразу, а
на остальной территории РФ – не подлежат обязательной депортации – не понятно.
Представляется, что подобный подход нарушает принцип равенства, предусмотренный
ст. 19 Конституции РФ: «Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и
гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения,
имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии,
убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других
обстоятельств».
12
Эта дифференциация ответственности распространяется и на работодателей,
нарушивших ст. 18.15 КОАП РФ (прием на работу без разрешения на привлечение
иностранной рабочей силы, либо работника, который не имеет разрешения на работу
либо патента); ст. 18.16 КОАП РФ (предоставление торговых мест иностранным
работникам). Ответственность юридического лица в г. Москве за данные нарушения
будет составлять от 400 000 до 1000000 рублей, при этом в г. Калуге работодатель
должен будет заплатить в бюджет от 250 000 до 800000 рублей.
2. Законом введено понятие «обстоятельств отягчающихся ответственность
нарушителя», в случае повторного совершения правонарушений, предусмотренных ст.
18.8 и 18.10 в течение одного года, иностранец подлежит административному
выдворению с уплатой штрафа.
Внесены изменения в ответственность для юридических лиц – установлен
минимальный предел для приостановления деятельности от 14 дней до 90 дней.
3. Законом уточнена ответственность юридических лиц в части привлечения
работников-мигрантов. Так ранее, нарушением являлось неуведомление органов ФМС,
налоговых органов и органов занятости субъектов РФ о привлечении мигрантов к
работе, о прекращении трудовых отношений или гражданско-правового договора и
других обстоятельствах, указанных в Законе о правовом положении иностранных
граждан.
В настоящее время, нарушением является и нарушение установленного порядка и
(или) формы уведомления либо неуведомление соответствующего органа о
расторжении трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение
работ (оказание услуг) с иностранным работником или о предоставлении ему отпуска
без сохранения заработной платы продолжительностью более одного календарного
месяца в течение года (ч. 3 ст. 18.15 КОАП РФ).
4. Введен новый состав, предусматривающий ответственность работодателя - п. 5 ст.
18.15 КОАП РФ:
Неуведомление или нарушение установленного порядка и (или) формы уведомления
работодателем или заказчиком работ (услуг), привлекающими
высококвалифицированных специалистов, органов ФМС об исполнении обязательств
по выплате заработной платы (вознаграждения) высококвалифицированным
специалистам, или о расторжении трудового договора или гражданско-правового
договора на выполнение работ (оказание услуг) с высококвалифицированным
специалистом, или о предоставлении ему отпуска без сохранения заработной платы
продолжительностью более одного календарного месяца в течение года либо
непредоставление или несвоевременное предоставление сведений о постановке
высококвалифицированного специалиста на учет в налоговом органе, влечет
наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати
пяти тысяч до семидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от 400000 до 1000000
рублей.
13
5. В соответствии с п. 1.1 ст. 18.8 КОАП РФ, нарушение иностранным гражданином или
лицом без гражданства режима пребывания (проживания) в Российской Федерации,
выразившееся в отсутствии документов, подтверждающих право на пребывание
(проживание) в Российской Федерации, или в случае утраты таких документов в
неподаче заявления об их утрате в соответствующий орган либо в уклонении от выезда
из Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания, - влечет
наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей с
административным выдворением за пределы Российской Федерации.".
Важно, что Закон о правовом положении иностранных граждан не предусматривает
позитивной обязанности иностранного гражданина носить с собой документы,
подтверждающие право на пребывание (по всей видимости речь идет о миграционной
карте и/или паспорте с визой). Такой обязанности нет и у и граждан Российской
Федерации.
Следует признать, что в современных условиях такая формулировка правовой нормы
будет способствовать коррупции.
В заключении, несколько слов о зарубежном опыте. в 2010 году штатом Аризона был
принят закон, содержащий целый ряд положений, призванных сделать жизнь, не
имеющих документов мигрантов, невыносимой. Данным законом полиции было
предоставлено право проверять законность нахождения в США любого человека,
который был задержан по подозрению в каком-либо преступлении или
правонарушении.
25 июня 2012 г. Верховный суд США признал неконституционным положение, дающее
полиции право проверять документы у тех, кто покажется ей нелегалом (критики
окрестили этот пункт "покажи мне свои документы"). Отсутствие у иммигрантов
документов, подтверждающих законность их пребывания в США, не считается
преступлением.
Также рассмотрим изменения в миграционном законодательстве, которые были
внесены ФЗ РФ от 23.07.2013 N 203-ФЗ в целях создания дополнительных
благоприятных условий для обучения в РФ иностранных граждан и лиц без
гражданства.
Долгое время неразрешенной проблемой иностранных студентов, обучающихся в
России была невозможность легально устроиться на работу в период обучения.
Отметим, что в Великобритании и в США учебная виза дает право работать по
трудовому договору, но с определенными временными ограничениями. В США
Студент имеет право работать неполную рабочую неделю на территории своего
учебного заведения без разрешения Службы иммиграции и натурализации (USCIS). Для
такой работы достаточно разрешения куратора учебного заведения. Для работы вне
территории учебного заведения соответствующее разрешение необходимо получить в
14
Службе иммиграции и натурализации. Данная служба может разрешить обладателю
визы F-1 работу вне территории учебного заведения при соблюдении следующих
условий:
- Студент закончил первый учебный год обучения по визе F-1 (Обучающая программа
и/или языковые курсы);
- Работа по определенной программе, связанна со специализацией обучения, как то
учебная практика, дополнительное практическое обучение, а также дополнительное
практическое обучение в области технологии, инженерных наук и математики (STEM) в
течение 17 месяцев после получения степени.
- Получение предварительного одобрения от куратора учебного заведения и
получение разрешения Службы иммиграции на такую работу.
Новвоведения российского законодателя дают возможность иностранным гражданам,
прибывшим в Россию в целях обучения и поступившим в образовательную
организацию, имеющей государственную аккредитацию, начиная с 1 января 2014 г.
- Продлять срок временного пребывания в РФ до окончания срока обучения
иностранного гражданина в указанной образовательной организации;
- Иметь право перевода на другую программу в том же учебном заведении, а также
возможность продолжить обучене обучение (поступление в аспирантуру).
Важной новвелой стоит признать и предоставление права работать в период обучения.
До 1 января 2014 г. действует правило, согласно которому иностранные студенты
имеют право работать в период каникул без получения разрешения на работу, а также
в свободное от учебы время в самих образовательных организациях, в хозяйственных
обществах или в хозяйственных партнерствах, созданных бюджетными или
автономными образовательными организациями высшего образования, в которых они
обучаются. С 1 января 2014 г. очные студенты учебных заведений среднего или
высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию
имеют право работать и в период обучения. Для этого им необходимо получить
разрешение на работу, которое выдается на срок не более чем 1 год и не может
превышать срок обучения студента. Органы ФНС выдают разрешения на работу без
квот на выдачу таких разрешений.
Такая практика привела к обязанности образовательных учреждений уведомлять
органы ФМС и орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий управление
в сфере образования, о завершении или прекращении обучения иностранного студента
в университете либо предоставлении академического отпуска.
Специфика трудовой деятельности иностранных студентов определяется рядом
моментов:
15
- работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать
иностранных работников без разрешения на привлечение и использование
иностранных работников в случае, если иностранные граждане обучаются в РФ по
очной форме в профессиональной образовательной организации или образовательной
организации высшего образования по основной профессиональной образовательной
программе, имеющей государственную аккредитацию.
- федеральным законом или международным договором РФ могут устанавливаться
особенности въезда, пребывания на территории РФ и выезда из РФ иностранных
граждан или лиц без гражданства, поступающих (поступивших) на обучение в
образовательные организации РФ в соответствии с международными договорами РФ,
предусматривающими привлечение соответствующих категорий иностранных граждан
или лиц без гражданства для обучения в РФ.
Подобные новвелы законодательства являются серьезным шагом вперед. При этом, с
учетом опыта миграционного законодательства западных стран, необходимо
рекомендовать российскому законодателю ввести ограничения во избежание
злоупотреблений миграционного законодательства. В российских реалиях данные
новвелы могут быть использованы как еще одна лазейка для мигрантов, желающих
поработать в стране. Разумные ограничения на трудовую деятельность иностранных
студентов могут быть введены либо с учетом цели трудовой занятости – работа должна
быть связана с получаемой специальностью (пример США), либо по времени работы не
более 20 или 10 часов в неделю (пример ФРГ). Иначе мы знаем огромное количество
образовательных организаций, имеющих государственную аккредитацию, но
торгующих дипломами.
Алиса Облезова, Правовой статус руководителей и ключевого персонала
иностранных организаций на территории РФ.
28 декабря 2013 года Парламентом России были приняты ряд законов, внесшие
существенные изменения в регулирование положений иностранных граждан в России.
Сегодня мы рассмотрим особую группу иностранных граждан, которые могут трудиться
в России сверх квот. Речь идет о руководителях представительств иностранных
коммерческих компаний и организаций. Основанием для привилегиризации данной
категории работников стала новая статья 13.5 Закона «О правовом положении
иностранных граждан».3
Сегодня применение труда данной категории работников на трудовом рынке России
весьма ограниченно. Прежде всего, не все юридические лица имеют право направлять
своих сотрудников в дочерние компании, филиалы и представительства на территории
3 ФЗ от 28.12.2013 № 390-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием ФЗ «О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994»
16
РФ. Подобным правом обладают только те иностранные коммерческие организации,
которые имеют регистрацию на территории государства - члена Всемирной торговой
организации (далее - иностранная коммерческая организация).
Такие организации могут направлять своих сотрудников в дочерние организации4,
филиал и представительство. Для получения права беспрепятственного осуществления
своих трудовых полномочий в России, иностраный работник должен подтвердить
трудовую занятость не менее одного года в направившей его иностранной
коммерческой организации.
Законом определяется, что следующие категории работников могут быть направлены
для отправления своих трудовых функций на территории РЯ:
руководители - в представительство, филиал или дочернюю организацию;
другой ключевой персонал - в филиал или дочернюю организацию иностранной
коммерческой организации.
При этом направляемые иностранцы должны получать доход на территории России не
менее двух миллионов рублей из расчета за один год (365 календарных дней),
должны обладать высоким уровнем квалификации и/или незаурядными знаниями,
соответствующими требованиям. Уровень квалификации и незаурядные знания
определяются направляющей иностранной организацией самостоятельно.
При этом, законодателем установлена возможность для Правительства Российской
Федерации устанавливать дополнительные требования к данной категории
иностранных работников. Трудовая функция таких специалистов должна быть связана с
непосредственным участием в оказании услуг филиалами или дочерними
организациями направившей их иностранной коммерческой организации. Перечень
подобных услуг определяется в соответствии с обязательствами Российской
Федерации в рамках Всемирной торговой организации. Законом сделана одна важная
оговорка, должность бухгалтера могут занимать иностранные граждане временно или
постоянно проживающие на территории РФ.
Разрешения на работу для данной категории работников выдаются вне квот, сроком на
3 года и возможностью неоднократно продления на срок 3 года. Иностранным
руководителям оформляется многократная виза со сроком до трех лет и
возможностью ее продления.
Закон устанавливает ряд ограничений на трудовую занятость данной категории
работников. Общая численность иностранных граждан, осуществляющих трудовую
деятельность в представительстве иностранной организации, на основании ст.13.5
Закона, не может превышать 5 человек, а в банковской сфере – 2 человек в пределах
численности работников представительств иностранной коммерческой организации,
согласованной при аккредитации уполномоченным аккредитирующим
органом.Помимо этого, Правительство РФ в целях приоритетного использования
национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда может
4 Организация признается дочерней, если другое (основное) общество в силу преобладающего участия в его уставном капитале, либо в соответствии с заключенным между ними договором, либо иным образом имеет возможность определять решения, принимаемые таким обществом.
17
устанавливаться и иные ограничения на осуществление трудовой деятельности
иностранными руководителями.
Подводя итог, следует обратить внимание на некоторые различия в статусе двух
привилегированных групп иностранных рабочих на рынке труда – руководителей и/или
ключевой персонал иностранной коммерческой организации и иностранных
высококвалифицированных работников. Так, предоставление страховки для членов
семьи руководителей и/или ключевого персонала иностранной коммерческой
организации не является обязательным условием трудового договора. Далее, Законом
не предусмотрена возможность оформления вида на жительства во время действия
трудового договора для руководителей и/или ключевого персонала иностранной
коммерческой организации, а равно членов их семей, хотя данная норма действует для
высококвалифицированных иностранных специалистов и членов их семей.
II. Миграционные и интеграционные практики в Европе
Ольга Гулина, Воссоединение семьи – мировой тренд миграционных потоков
Воссоединение семьи или так называемая семейная миграция являются трендом
в миграционных потоках зарубежных стран. Франция ежегодно прирастает новыми
мигрантами, большая часть которых прибывает в страну по линии семейной миграции:
около 50 % мигрантов прибывают по линии воссоедение с семьей; более 20 % - для
работы и учебы и почти 25% - % по иным основаниям, предусмотренным во
французском законе «о миграции и интеграции» . Порядка 65% новых мигрантов
прибывают в США по линии воссоединения с семьей . При этом, свобода правового
усмотрения при осуществлении миграционной политики зарубежных государств
сочетается с индивидуальным принятием решения по каждому случаю воссоединения
семьи.
Такая позиция приводит на практике к установлению жестких требований и
критериев для мигрантов по линии воссоединения с семьей. В Испании закон о
миграции (Ley de Extranjería) с изменениями и дополнениями от 2009 года, по
сравнению с предыдущей редакцией 2002 года, ограничивает воссоединение семьи,
запрещая воссоединение родителей/взрослых детей и особенно родителей по линии
супругов (ст. 17-19 Закона). Бельгийский Парламент 15 сентября 2006 года, внес
изменения в закон об иностранцах (Aliens Act) , установив, что во-первых, право на
пребывание граждан третьих стран, желающих воссоединиться с членом семьи,
проживающим в ЕС, может быть первоночально ограничено одним годом, либо в
послелующем - до пяти лет (ст. 13, 15 Закона), во-вторых, иммиграционные власти
страны устанавливают период ожидания до двух лет, в рамках которого дожны быть
выполнены условия для достаточного финансового обеспечения, оплат медицинских и
18
иных выплат со стороны индивида, спонсирующего восооединение семьи внутри ЕС; в
третьих, законодатель устанавливает возраст 21 год против 18 в предыдущей редакции
закона как критерий для воссоединения супругов и т.д.
Стремление к ужесточению правовых норм в рамках Европейского Союза для
воссоединения семей приводит находит свое отражение и в судебной практике.
Решением Европейского Суда Справедливости по делу Хасене Акрих (Hacene Akrich) ,
мароканца и его британской жены, была признана законность практик
иммиграционных властей Соединенного королевства по оценке воссоединяемых
супругов, и подчернуто, что «предшествующая оценка супругов, которые являются
подданными третьей страны есть существенный элемент иммиграционной политики,
не в последнюю очередь в связи с риском заключения фиктивных браков».
В решении Европейского суда по правам человека «Rodrigues da Silva und
Hoogkamer vs. die Niederlande» Суд особо подчеркнул, что лишь «особые
обстоятельства» позволяют индивиду аппелировать к защите в рамках ст. 8
Европейской конвенции (Право на семейную жизнь). Не следует рассматривать как
нарушение прав и решение немецкого суда, которым было отказано в виде на
жительство гражданкe Боснии, вышедщей замуж за своего соотечественика, более 17
лет проживающего в ФРГ, из-за незнания немецкого языка. В этом решении было
установлено, что для поддержания семейной жизни заявительнице и ее мужу будет
достаточно иметь контакт по телефону и/или с помощью иных почтовых средств связи.
Другим решением Высшего административного Суда Германии от 30.04.2009 было
отклонено разрешение на пребывние в стране по линии воссоединения с семьей в
силу невыполнения требований законодательства о достаточности финансовых
средств. (§ 5 Абзац 1 Пункт 1 Закона о титулах на пребывание в ФРГ) . Данные судебные
решения вызвали дискуссию в научных кругах и были восприняты как случаи
«внутренней дискриминации» в рамках ст. 3 Конституции Германии граждан Германии
по отношению к гражданам других стран ЕС.
Здесь необходимо небольшое отсупление. Согласно новым правилам закона о
Титулах в ФРГ требование знание языка является обязательным для всех, за
исключением граждан ЕС и членов их семей. Суды же занимают твердую позицию, что
«требования знания языка как предпосылка для воссоединения семьи к иностранцу,
проживающему на территории ФРГ, и к гражданину Германии, не нарушает прав
человека и общечеловеческих ценностей».
Такое видение находит свою поддержку во всех уровнях европейской вертикали
власти. Как говорят политики: «Иммиграционное законодательство и практика его
применения – исключительная прерогатива и зона внутренней ответственности
каждого государства».
Алиса Облезова, Программы адаптации мигрантов в Канаде и Дании
19
Обычной практикой в системе управления город Европы и Канады является
возложение ответственности за исполнение программ адаптации и интеграции
мигрантов на глав местного самоуправления. Такая практика обосновывается чисто
практическими соображениями: муниципалитеты зачастую являются крупнейшими
работодателями и крупнейшими покупателями услуг для обеспечения жизни
муниципального образования. Как следствие, муниципалитеты спонсируют и
администрируют программы найма на муниципальную службу мигрантов с
длительным легальным статусом пребывания в стране.
Такой опыт, к сожалению, пока невозможно применить в России. Препятствия
формируются как правоприменителями, так и законодателями. Так, п. 1 ст. 14 ФЗ «О
правовом положении иностранных граждан в РФ» налагает запрет на доступ к
муниципальной службе иностранного гражданина. Подобный запрет противоречит
ч.1 ст. 1 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в
Российской Федерации», в которой предусмотрена возможность поступления на
муниципальную службу не только граждан Российской Федерации, но и граждан
иностранных государств - участников международных договоров Российской
Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право
находиться на муниципальной службе. Законом также предусмотрены ограничения
для доступа к муниципальной службе, так согласно пп. 6-7 части 1 ст. 13 Федерального
закона «О муниципальной службе в РФ» гражданин не может быть принят на
муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на
муниципальной службе в случаях:
прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного
государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым
иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе,
приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им
вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на
постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного
государства, не являющегося участником международного договора РФ, в
соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного
государства, имеет право находиться на муниципальной службе;
наличия гражданства иностранного государства (иностранных государств), за
исключением случаев, когда муниципальный служащий является гражданином
иностранного государства - участника международного договора РФ, в
соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на
муниципальной службе.
Важно отметить, что международные договоры РФ предусматривают
возможность равного с гражданами Российской Федерации допуска иностранных
граждан к отдельным видам деятельности. К таким относится:
1) Договор между РФ и Республикой Армения о правовом статусе граждан
Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения,
20
и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории РФ от
29.08.1997;
2) Договор между РФ и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан
Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской
Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на
территории РФ от 06.01.2001;
3) Договор между РФ и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской
Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан
Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от
18.05.1995;
4) Договор между Республикой Казахстан и РФ о правовом статусе граждан
Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории РФ, и граждан РФ,
постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, от 20.01.1995.
Судебная практика также подтверждает право граждан Республики Белоруссия
на доступ к муниципальной службе в РФ5. Представляется необходимым снять
ограничения на доступ к муниципальной службе в отношении граждан стран
участников Таможенного союза. Ведь из смысла международных договоров вытекает,
что гражданин одной страны, постоянно проживающий на территории другой страны
пользуется такими же правами и свободами и несет такие же обязанности, что и
граждане страны проживания, за изъятиями, установленными договором. В числе
изъятий, предусматриваемых перечисленными международными договорами, доступ
к муниципальной службе как право и возможность не указан, следовательно, граждане
государств, подписавших указанные выше международные договора, должны
пользоваться правом доступа к муниципальной службе на территории РФ без
ограничений.
Ольга Гулина, Щвейцарские инициативы по интеграции мигрантов
22 августа 2007 Швейцарское правительство одобрило ввдение 46 интеграционных
мер и создание 15 государственных агентств по содействию интеграции в структурах
управления на уровне конфедерации. Приоритетными направлениями были названы
язык, образование и занятость, а также социальная интеграция мигрантов. Реализация
комплекса интеграционных мер и упорядочевание компетенций было завершено в
2011 году. В 2012 – 2013 годах государственные агенства комплексно разработали
систему индикаторов, позволяющая определить интеграционный прогноз той или иной
группы иностранцев в стране.
Система подразделяется на 10 субиндикаторов - социальная помощь и бедность;
криминалитет, безопасность, рассизм и дискриминация; культура, религия и СМИ;
образования; семья и демография; язык; вопросы жилья; трудоустройства;
политическая репрезентативность; состояние здоровья - внутри которых существует
5 Кассационное определение Тамбовского областного суда от 29 ноября 2010 г. № 33-3546.
21
своя классификация элементов, позволяющая наиболее полно отразить процесс
интеграции. Союзное ведомство по миграционным вопросам представило результаты
данного общеконфедерального интеграционного прогноза в начале 2013 года.
Согласно отчету, к 1 января 2014 года все кантоны имеют установленные в рамках
законов интеграционные механизмы для оптимального вовлечения иностранцев в
жизнь социума. В 2012 году союзное ведомство по миграционным вопросам –BFM-
спонсировало интеграционные мероприятия в кантонах на сумму 17,5 млн. франков, из
которых –мероприятия в категории «язык и образование» были проспонсированы на 8
млн. франков; в категории «ранняя интеграция» в сумме 1 млн. франков»; в категории
«информационное сопровождение интеграции» на сумму более 4 млн. франков.
При этом, в 30 кантонах и городах страны были созднаны специальные центры по
интеграционному сопровождению иностранцев – Kompetenzzentren für Integration, KZI.
Центры осуществляются информационную поддержку интеграционным инициативам
конфедерации и кантонов, перевод официальной документации на более чем 100
языков. Союзное ведомство по миграционным вопросам и комиссия Конфедерации по
вопросам миграциив 2012 году содействовали развитию модельных интеграционных
инициатив, как то: Projets urbains – проекты города, общие бюджеты которых
составили порядка 6,3 млн. франков.
Составной частью этих проектов является недискриминационный доступ к рынку труда.
Как следствие был создан диалог среди конфедерации, кантонов, коммун и
представителей бизнеса со специальным разделом-комментариями по введению
трудовой политики в отношении иностранцев http://www.tak-cta.ch/inhalt/auslaender-
und-integrationspolitik.html.
Работодатели вносят ценный вклад в интеграцию иностранцев, и несмотря на это,
дискриминация людей с миграционным прошлых по-прежнему обнаруживается в
сфере труда Конфедерации. Для защиты тех, кто пострадал в рамках диалога
«Интеграция на рабочем месте» был создан портал для работников и работодателей,
призванный информировать работников и работодателей об их прав. В 2014 году
планируется запустить online версию теста для теста соблюдения прав сторон,
http://www.dialog-integration.ch/de/arbeiten.
Наиболее успешными и востребованными оказались инициативы, связанные с
созданием сервисов по межкультурной и межязыковой коммуникации местного и
пришлого населения в городах и коммунах на местах. В 2012 году сеть INTERPRET,
конфедеративная организация для межкультурных связей и взаимодействия, получила
институцианальную поддержку от государственного комитета (Staatssekretariat für
Bildung, Forschung und Innovation,SBFI) и финансовую помощь в размере 150 тыс.
франков для проведения обучения лиц с миграционным прошлым, способных стать
коммуникаторами между пришлым и местным населением. Дополнительно были
выделены 90 тыс. франков для проекта «Триалог», целью которого стало создание
22
интернет платфоры для поиска межкультурных коммуникаторов, переводчиков,
супервайзеров для вновь прибывших мигрантов для их оптимальной и всесторонней
коммуникации в стране. Проект был завершен в середине 2013 и его веб – адрес
является одним из самых посещаемых интеграционных ресурсов страны. Более
подробно см.: http://www.inter-pret.ch/infothek.html
Алиса Облезова, Пути преодоления незаконной миграции
Тема путей и стратегий преодолений нелегальной миграции становится политическим
дискурсом среди мировых политических элит. Вспомним избрание на второй срок
Президента США Барака Обамы, когда в числе предвыборных лозунгов была заявлена
масштабная реформа миграционного законодательства, избрание Дэвида Кэмерона на
пост Премьер-Министра Великобритании, когда центральной темой стала борьба и
противодействие нелегальной миграции и ее допуску в страну через общеевропейские
ворота. Хотя еще в 2006 г. в программе партии консерваторов , были отмечены
ключевые пункты политики консерваторов- ликвидация бедности и контроль над
иммиграцией. Логичным продолжением этой политики стало ужесточение
миграционного законодательства, которое со всей очевидностью прослеживается и
сегодня.
10 октября 2013 г. министр внутренних дел Великобритании Тереза Мэй представила в
Парламенте новый закон об иммиграции, который призван «создать действительно
неблагоприятные условия для нелегальных мигрантов» . Ожидается, что новый Билль
об иммиграции, после его принятия в качестве закона, будет утвержден Королевой
Елизаветой II весной 2014 г. Нововведения указанного проекта сводятся к следующему:
1. Выявление нелегалов за счет расширения полномочий государственных органов по
сбору и проверке отпечатков пальцев; по осуществлению въездного контроля в портах.
Офицеры миграционной службы Ее королевского высочества получает новые
полномочия по выявлению действительных намерений мигрантов, стремящихся выйти
замуж или вступить в гражданское партнерство на территории Великобритании.
2. Упрощение процедуры депортации нелегальных иммигрантов. В частности,
пересматривается система обжалования решений о депортации. Если ранее в
различных законах содержалось около 17 основания для обжалования таких решений,
то в настоящее время их количество сокращено до 4. Так, могут быть обжалованы
решения о депортации, которые нарушают права человека, сформулированные в
Европейской Конвенции о правах человека. Кроме того, подлежат обжалованию
решения в отношении беженцев, и лиц пользующихся гуманитарной защитой.
3. Далее, п. 14 Закона О гражданстве, иммиграции и предоставлении убежища
Королевства от 2002 будет требовать обязательный учет публичных интересов (Public
interests)от судов и трибуналов при рассмотрении иммиграционных дел . Такая
трактовка учета публичных интересов требует, по мнению Правительства, чтобы
23
иностранные преступники были обязательно депортированы, кроме тех редких
случаев когда имеются «исключительные обстоятельства».
Будут ограничены возможности для задержанных им мигрантов пользоваться
освобождением под залог.
4. Дабы максимально осложнить пребывание на территори страны для нелегальных
иммигрантов Законом предлагается:
• Потребовать от частных домовладельцев проверять иммиграционный статус своих
арендаторов. За невыполнение этой обязанности арендодателям грозит штраф в
размере до 3000 фунтов стерлингов;
• Запрещается банкам открывать текущие счета для мигрантов, находящихся на
территории Великобритании незаконно. Вводится обязательство для банков проверять
по базе данных правонарушителей иммиграционный статус физического лица перед
открытием счета;
• При получении лицензии на вождение до выдачи лицензии либо отзыва лицензий,
необходимо проверять иммиграционный статус соискателя.
Законопроект предусматривает введение дополнительного миграционного
«медицинского» сбора, который станет обязательным для всех лиц, временно
пребывающих в Великобританию при подаче ими заявления о временном
пребывании. Такая инициатива более всего затронет иностранных студентов,
трудящихся –мигрантов. Предполагается, что данный сбор будет оплачиваться как
часть госпошлины за рассмотрение заявления, и в дальнейшем будет использовано
для возмещения расходов на медицинские услуги. Хотя правительство до сих пор не
предложил конкретный размер платы, считается, что сбор не может быть менее £ 200
за каждый год проживания.
Подводя заключение стоит сказать, что директор сети по правам мигрантов в
Великобритани Дон Флинни, комментируя представленный законопроект, заметил:
«...этот законопроект создает враждебную среду для мигрантов. Такое впечатление,
что правительство намерено сделать все, чтобы мигранты проходили через все эти
трудности...в своей обычной жизни» .
III. Миграционные и интеграционные практики стран СНГ
Думан Жампеисов, Новый порядок регулирования потоков трудовой миграции в
Казахстане
24
10 декабря 2013 года были внесены изменения в закон Республики Казахстан №
153-V ЗРК6, касающиеся правового регулирования потоков трудовой миграции в
Республике. Остановимся на основных моментах нового закона.
Под трудовыми мигрантами Закон понимаются мигранты, прибывшие в
Республику Казахстан в качестве домашних работников с целью выполнения работ
(оказания услуг) у работодателей – физических лиц в домашнем хозяйстве на
основании разрешения трудовому иммигранту. Трудовые мигранты должны
соответствовать следующим требованиям:
1) являться гражданами стран, с которыми Республикой Казахстан заключены
соглашения о безвизовом порядке въезда и пребывания, предусматривающие
возможность пребывания в Республике Казахстан без виз сроком не менее трех
месяцев;
2) быть совершеннолетними;
3) предъявить подтверждение своей платежеспособности, необходимой для
выезда с территории Республики Казахстан по истечении срока действия разрешения
трудовому иммигранту;
4) предъявить подтверждение наличия либо отсутствия судимости;
5) предъявить медицинскую справку, подтверждающую отсутствие
заболеваний, препятствующих трудовой деятельности по избранной специальности;
6) иметь медицинскую страховку.
Разрешение на выполнение работ/оказание услуг на территории РК трудовому
мигранту выдается на срок, указанный в заявлении о выдаче разрешения, и может
составлять один, два или три месяца. Максимальный срок действия разрешения
трудовому мигранту не может превышать двенадцать месяцев. Новое разрешение
трудовому мигранту выдается не ранее, чем через тридцать календарных дней после
окончания срока предыдущего разрешения.
Разрешение трудовому иммигранту выдается при представлении документов,
подтверждающих законность его нахождения на территории Республики Казахстан, а
также уплату предварительного платежа по индивидуальному подоходному налогу на
период, указанный в заявлении на получение разрешения. При выдаче разрешений
трудовым мигрантам производятся их регистрация, формирование дакто-, фотоданных
трудовых мигрантов.
Закон налагает ответственность за невыполнение обязанности по уплате
индивидуального подоходного налога. Так, если лицо в период предыдущего
пребывания в Республике Казахстан не представило декларацию по начислению
индивидуального подоходного налога, когда представление такой декларации
предусмотрено законодательством Республики Казахстан, уполномоченными
органами может быть наложен запрет для въезда иностранца в Республику Казахстан.
Предварительный платеж по индивидуальному подоходному налогу исчисляется в
6 Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам трудовой миграции» от 10.12.2013.
25
размере 2-кратного размера месячного расчетного показателя (с 1 января 2014 года –
1852 тенге=403 рубля), за каждый месяц выполнения работ и/или оказания услуг
соответствующего периода, указанного трудовым иммигрантом, являющимся
домашним работником-резидентом Республики Казахстан, в заявлении на получение
и/или продление разрешения трудовому мигранту. В законе предусмотрена
административная ответственность за несоблюдение норм Закона.
Осуществление иностранцем или лицом без гражданства трудовой деятельности
в Республике Казахстан без получения разрешения на трудоустройство, когда
получение такого разрешения является необходимым, – влечет штраф в размере
двадцати пяти месячных расчетных показателей (46300 тенге=10060 рублей) с
административным выдворением за пределы Республики Казахстан.
Привлечение работодателем – физическим лицом к выполнению работ и/или
оказанию услуг в домашнем хозяйстве трудовых мигрантов без соответствующего
разрешения, выдаваемого органами внутренних дел, или заключение трудовых
договоров по выполнению работ, оказанию услуг в домашнем хозяйстве одним
работодателем – физическим лицом одновременно более чем с пятью трудовыми
иммигрантами – влечет штраф в размере тридцати месячных расчетных показателей
(55560 тенге=12060 рублей).
В 2014 году Казахстан расчитывает на прибытие порядка 60 тысяч трудовых
мигрантов, которым в самое ближайшее время придется оценить значимость и
эффективность новых норм Закона.
Думан Жампеисов, Нововведения в законодательстве Республики Казахстан
касательно репатриации этнических казахов (оралманов) на историческую Родину.
Репатриация соотечественников на историческую Родину во многих странах
рассматривается как восстановление исторической справедливости, выполнение
морального долга перед прошлыми поколениями и ответственности перед их
потомками, увеличение численности титульной (коренной) нации, возможность
исправления демографического дисбаланса и пополнения резерва трудовых ресурсов.
В 2011г. в Казахстане принимается новый Закон о миграции населения, который
призван был эффективно регулировать миграционные процессы, которые изменились
в качественном и количественном отношении с момента принятия Закона о миграции
населения от 1997 года. Согласно ст. 1 Закона оралман – это этнический казах,
постоянно проживавший на момент приобретения суверенитета Республикой
Казахстан за ее пределами, и его дети казахской национальности, родившиеся и
постоянно проживавшие после приобретения суверенитета Республикой Казахстан за
ее пределами, прибывший (прибывшие) в Республику Казахстан в целях постоянного
проживания на исторической родине и получивший (получившие) соответствующий
статус в порядке, установленном настоящим Законом.
О денежных пособиях
26
По Закону о миграции населения от 1997г. денежные пособия,
предусмотренные по квоте иммиграции оралманов выдавались до приобретения
гражданства PК. Это привело к практике, когда некоторые репатрианты, не вышедшие
из гражданства страны-исхода, получив денежные пособия в Казахстане возвращались
обратно. Это вызывало возмущение у местного населения и накладывало негативный
отпечаток на восприятие репатриантов.
В новом Законе о миграции населения от 2011г. для оралманов, включенных в
квоту иммиграции, предусмотрено получение единовременных пособий и средств для
приобретения жилья, только после приема гражданства РК. В случае отказа оралманов,
включенных в квоту иммиграции, от приобретения гражданства РК, единовременные
пособия и средства для приобретения жилья не начисляются и не выплачиваются. По
новому Закону, пособия оралманам выплачиваются только по установленному месту
жительства, а в случае выезда за пределы региона (в течение первых трех лет) или из
РК (в течение пяти лет со дня получения статуса оралмана) - должны быть возвращены
в бюджет.
О гражданстве
В Закон о гражданстве РК от 1991 г. были внесены поправки,
предусматривающие приём в гражданство в упрощенном (регистрационном) порядке
и сокращение срока рассмотрения ходатайств лиц казахской национальности с шести
месяцев до трех месяцев, что позволяет ускорить процесс социально-экономической
интеграции в новом обществе, создает условия для начала активного полноправного
участия в ее жизни и снижает риски криминализации личности из-за долгой и тяжелой
адаптации.
В отличие от старого закона о миграции населения, где решение о включении
оралмана и его семьи в квоту иммиграции оралманов решало территориальное
подразделение уполномоченного органа по вопросам миграции населения, в новом
Законе 2011 г. для рассмотрения заявлений этнических казахов и оралманов о
включении в квоту иммиграции оралманов территориальными подразделениями
уполномоченного органа по вопросам миграции населения в областях, городах
республиканского значения и столицы создаются соответствующие комиссии по
включению в квоту иммиграции оралманов, куда входят депутаты маслихата,
представители государственных органов и общественных организаций.
О занятости и других социальных вопросах
Вопросы занятости и жилищный вопрос репатриантов отчасти решается и по
Программе занятости 2020, утвержденной Постановлением Правительства Республики
Казахстан от 31 марта 2011 г. № 316. Согласно Программе, у вновь прибывших
оралманов, после приобретения гражданства РК в установленном порядке, существует
возможность обрести и свое жилище. Помимо этого, предусмотрено содействие в
обучении и трудоустройстве, в развитии предпринимательства и проч.
О квотах
Начиная с 1993 года квоту иммиграции оралманов устанавливал Президент РК,
теперь эти полномочия переданы Правительству РК. Президентом РК, начиная с 2009
27
г., была установлена квота иммиграции оралманов - 20 тыс. семей в год,
Постановлением Правительства РК на 2012-2014 годы квота определена - 10 тыс. семей
в год.
Думан Жампеисов, Новшества в реиммиграционной программе «Нурлы Кош» в
Казастане
10 декабря 2013 года в Казахстане был принят Закон Республики Казахстан №
153-V ЗРК, затронувший стратегию этнической репатриации последних 20 лет в
Республике Казахстан. Новвоведения закона касаются
Гражданства оралманов (этнических казахов). Оралманы и члены их семей будут получать гражданство Казахстана только по прошествии не менее четырех лет проживания на территории страны или при наличии брака с лицом-гражданином Республики Казахстан в течение не менее трех лет. Ранее оралманы получали гражданство Казахстана в упрощенном (регистрационном) порядке в течение 3 месяцев.
Выплаты и льготы. Законом отменяются денежные пособия, выделяемые по
квоте для усиления потоков миграции оралманов. Ранее данные выплаты составляли
порядка 1000 долларов на одного человека.
Порядок расселения. Согласно внесенным изменениям в понятие «оралмана» в
подпункте 13 статьи 1 Закона «О миграции населения» оралманы в императивном
порядке обязаны расселяться в регионы, определяемые Постановлением
Правительством Республики Казахстана. Ранее оралманы и прибывшие с ними члены
семьи сами выбирали место жительства.
Основания прекращения статуса «оралмана» в рамках программы
репатриации в Казахстан. Закон ввел дополнительные основания для прекращения
статуса оралмана, как то:
а) в случае внутренней миграции по собственному волеизъявлению оралмана за пределы региона, определенного для расселения Правительством Республики для данного лица при получении статуса оралмана, в течение первых пяти лет проживания в Республике Казахстан; б) по истечении семи лет со дня получения статуса оралмана, если указанным лицом не было подано заявление о приеме в гражданство Республики Казахстан.
Чолпон Кемелова, Программа реиммиграции этнических кыргызов в Кыргызской
Республике
Порядок реиммиграции этнических кыргызов в Кыргызской Республике
регулируется Законом КР «О государственных гарантиях этническим кыргызам,
возвращающихся на историческую родину» от 10 октября 2007 года.
Более всего этнические кыргызы возвращаются на историческую родину из Узбекистана, Таджикистана, Афганистана и Китая. По официальным данным на конец 2013 года, в Кыргызстане проживало около 40 тыс. этнических кыргызов, из которых 18
28
тыс. являются гражданами Республики, а еще 6 тыс. чел. обладают статусом «кайрылман» - этнический кыргыз. По данным Министерства труда КР по состояниию на 2013 год, порядка 9 тыс. этнических кыргызов не имеют гражданства Кыргызстана: из них свыше 4 тыс. человек – прибыли в Кыргызстан из Республики Узбекистан; около 2 тыс. - из Республики Таджикистан7.
В рамках действия программы репатриации этнические кыргызы, являющиеся
иностранными гражданами или лицами без гражданства, заинтересованные в
добровольном возвращении на историческую родину, получают статус участника
программы - «кайрылмана». Статус «кайрылман» является временным правовым
статусом лица, которое возвратилось на историческую родину – Кыргызстан - на
постоянное место жительства, данный статус утрачивается после получения
участником программы гражданства Кыргызской Республики.
Программой реиммиграции этнических казахов предусматривается
создание и проведение благоприятной государственной миграционной политики для приема этнических кыргызов на территории Кыргызской Республики;
Регулирование процессса возвращения этнических кыргызов на историческую родину;
Создание условий для социально-экономической адаптации кайрылманов;
Защита прав и интересов этнических кыргызов. В рамках действия программы, государство предоставляет кайрылманам
покрытие транспортных расходов, гарантирует получение гражданства, предоставляет
в аренду землю и освобождение от таможенных и иных сопутствующих выплат,
связанных с участием в программе. Участникам программы гарантируются социальные
права и гарантии, как то пособия и пенсии.
Статья 15 Закона «О государственных гарантиях этническим кыргызам»
предусматривает следующие льготы и компенсации, предоставляемые этническим
казахам - кайрылманам:
выделение квоты для поступления в среднеспециальные и высшие учебные заведения Кыргызской Республики в количестве, определяемом Правительством КР;
предоставление нуждающимся мест в школах и дошкольных учреждениях; создание условий для обучения государственному и официальному языкам;
оказание помощи в трудоустройстве, повышении квалификации и в освоении новой профессии в соответствии с законодательством КР;
выплату пенсий и пособий в соответствии с законодательством КР, а также международными договорами, вступившими в установленном законом порядке в силу, участником которых является КР;
получение медицинской помощи в соответствии с ежегодно принимаемой Программой государственных гарантий обеспечения медико-санитарной помощью граждан КР;
7 Около 9 тыс. этнических кыргызов не имеют гражданства КР. Доступно на сайте:
http://www.tushtuk.kg/society/15915_okolo_9_tyis_etnicheskih_kyirgyizov_ne_imeyut_grajdanstva_kr/
29
предоставление государственной адресной помощи, предусмотренной для граждан КР. Несмотря на множество гарантируемых льгот и привиллегий, существенным
препятствием в успешной реализации программы является отсутствие четкости,
целенаправленности в мероприятиях по реализации программы, а равно ее слабое
финансирование на протяжении десяти лет существования.
Вплоть до начала 2014 года в рамках Программы реиммиграции этнических
кыргызов предусматривались квоты для этнических кыргызов, которые не оправдали
себя. Как следствие, в статьи 1, 6 и 7 Закона «О государственных гарантиях этническим
кыргызам, возвращающимся на историческую родину», были внесены изменения и
дополнения, предусматривающие установление квот Правительством Кыргызской
Республики только в случаях массового переселения этнических кыргызов на
историческую родину. Кыргызстан заинтересован в успешной реализации программы
реиммиграции этнических кыргызов для полной интеграции этнических кыргызов в
стране и укреплении национальной безопасности страны.
Думан Жампеисов, Трансформация государственных органов Республики Казахстан,
отвественных за проведение миграционной политики
Департамент по миграции населения при Министерстве труда Республики Казахстан
был создан после принятия 26 июня 1992 года Закона Республики Казахстан «Об
иммиграции». Спустя пять лет закон утратил силу, в связи с принятием 13 декабря 1997
года закона РК «О миграции населения».
В целях регулирования миграционных и демографических процессов Указом
Президента РК от 8 декабря 1997 года N 3783 создается Агентство по миграции и
демографии Республики Казахстан - центральный исполнительный орган, не входящий
в состав Правительства Республики Казахстан. 29 октября 2004 года Агенство передает
свои полномочия вновь создаваемому Комитету по миграции Министерства труда и
социальной защиты населения РК с реорганизацией государственных учреждений -
территориальных органов Агентства Республики Казахстан по миграции и демографии
в государственные учреждения - территориальные органы Комитета по миграции
Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан.
На основании Указа Президента Республики Казахстан от 17 августа 2010 года № 1039
«О мерах по повышению эффективности правоохранительной деятельности и судебной
системы в Республике Казахстан» Постановлением Правительства Республики
Казахстан от 30 сентября 2010 года № 1009 «О некоторых мерах по повышению
эффективности правоохранительной деятельности и судебной системы в Республике
Казахстан» упраздняется Комитет по миграции Министерства труда и социальной
защиты населения Республики Казахстан и его функции передаются в ведение
Комитета миграционной полиции Министерства внутренних дел Республики Казахстан.
30
Данное решение связано с низкой эффективностью деятельности Комитета по
миграции и многочисленными нерешенными проблемами в сфере миграции.
2013 год принес новую волну изменений, когда полномочия Комитета миграционной
полиции МВД РК были перераспределены между министерством экономики и
министерством труда.
