УДК 355.357 П.Г. Зверев

Преподаватель кафедры общеправовых дисциплин Калининградского филиала

Санкт-Петербургского университета МВД России кандидат юридических наук

г. Калининград, Российская Федерация

Мониторинг прав человека на примерах миротворческих миссий в

Сальвадоре и Камбодже

Ретроспективный анализ международного миротворчества Организации

Объединенных Наций в «эпоху великого перелома» – 1990-е годы, когда

произошла коренная трансформация самой его идеи, переход от

«традиционного» к «расширенному» миротворчеству – не позволяет оставить

без внимания одну из главных проблем, волнующих международное

сообщество – проблему обеспечения прав человека. Среди всех операций по

всеобъемлющему урегулированию, проведенных к середине 1990-х годов,

только миссии в Сальвадоре и Камбодже включали в себя гражданские

компоненты по правам человека с полномочиями мониторинга.

В июле 1990 г. в Сан-Хосе (Коста-Рика) было подписано Соглашение о

правах человека, ставшее первым в серии соглашений, регламентировавших

процесс мирного урегулирования между правительством Сальвадора и

Фронтом национального освобождения имени Фарабундо Марти (ФНОФМ /

FMLN). Миссия наблюдателей ООН в Сальвадоре (МНООНС / ONUSAL) начала

мониторинг Соглашения в июле 1991 г., почти за шесть месяцев до завершения

всего процесса мирного урегулирования. Опыт МНООНС знаменовал создание

ряда уникальных прецедентов в области мониторинга Организацией

Объединенных Наций прав человека. Во-первых, именно Соглашение в Сан-

Хосе стало первым конкретным договором по правам человека, заключенным

в контексте мирного урегулирования, и обеспечило четкие рамки мониторинга

ООН в данной области. Подразделение по правам человека МНООНС стало

первым компонентом такого рода, созданным в миротворческой операции, и

его уникальность состоит в том, что развертывалось оно до момента

вступления в силу режима прекращения огня. До 1995 г. в Миссии находилось

более 100 гражданских наблюдателей, размещенных по всей стране и

выполнявших работу по «активному мониторингу».

По данным подразделения по правам человека МНООНС, «активный

мониторинг представляет собой следственную процедуру, предназначенную

для сбора объективных доказательств в обоснование наличия нарушений прав

человека. Цель достигается посредством процесса, включающего в себя

следующие этапы: 1) поступление жалоб или сообщений самой Миссии о

нарушениях; 2) производство следствия или дознания, заключающихся в

подробном изучении последующих фактов, полицейском и судебном

расследовании и осуществлении Миссией функции по установлению фактов; 3)

если факты подтвердятся, но нарушения прав человека не будет установлено,

производство прекращается. Если же мониторинг установит обратное, будут

даны рекомендации либо о компенсации причиненного ущерба, либо об

исправлении ситуации, породившей нарушение или способствовавшей ему; 4)

на протяжении всего процесса активный мониторинг предполагает

использование добрых услуг Миссии для обеспечения прозрачности и

эффективности полицейского расследования, судебного производства, защиты

свидетелей и т.д., а также предусматривает возможность проявления

инициативы в деле преодоления ситуаций с нарушениями прав человека (UN

document A/47/912-S/25521, 5 April 1993, para 41).

Несмотря на то, что МНООНС сумела сделать долгосрочные

рекомендации, ее полномочия оказались гораздо уже тех, какими ООН

обладала в Камбодже. Соответствуя своему названию, Временный орган ООН в

Камбодже (ЮНТАК / UNTAC) был уполномочен практически управлять страной

в течение всего переходного периода до назначенных на май 1993 г. выборов.

В его функции входил и «надзор за основными правами человека». Одной из

ключевых задач мирных соглашений, относящихся к Камбодже, стали гарантии

«недопущения возврата к политике и практике прошлого» [1]. Преамбула

соглашений признала, что «трагическая новейшая история Камбоджи требует

принятия специальных мер для обеспечения защиты прав человека». В рамках

соглашений чиновники ЮНТАК были уполномочены расследовать жалобы о

нарушениях прав человека и принять «корректирующие меры», в том числе

такие, которые требовали повторного назначения или отстранения от

должности камбоджийского административного персонала [1]. Мандат ЮНТАК

также установил правомочие Миссии переназначать или отстранять от

должности нарушителей административно-управленческого персонала (раздел

B, пункт 4b) либо осуществлять иные «корректирующие действия», если

административных мер было недостаточно или если они «противоречат целям

данного всеобъемлющего договора» (раздел B, пункт 6). Раздел E документа

также говорит о «корректирующих действиях» в делах о нарушениях прав

человека. На основе мирных соглашений ЮНТАК могла принимать

обязательные для исполнения службами общественной безопасности

директивы и имела «неограниченный доступ ко всем административным

операциям и информации» в пределах своих полномочий. Все силы

гражданской полиции должны были работать под наблюдением и контролем

ЮНТАК «в целях полноценного обеспечения и защиты… прав человека и

основных свобод». Кроме того, ЮНТАК могла «контролировать другие

правоохранительные и судебные процедуры на территории всей Камбоджи»,

имела право распоряжаться освобождением заключенных. Компетентные

сотрудники ЮНТАК могли самостоятельно производить арест, задержание и

уголовное преследование правонарушителей.

В январе 1993 г. ЮНТАК предприняла инициативу по «судебному

преследованию действий, связанных с серьезными нарушениями прав

человека». С этой целью, директивой 93/1, изданной Специальным

представителем Генерального секретаря ООН, был назначен специальный

прокурор. Директива была издана на основе полномочий, делегированных

ЮНТАК в соответствии со статьями 6 и 16 Соглашения о всеобъемлющем

политическом урегулировании камбоджийского конфликта, а также разделами

B и E Приложения I, касающимися непосредственного контроля или надзора

ЮНТАК за поддержанием законности и правопорядка, правоохранительными,

судебными процедурами и защитой прав человека. Следующая директива 93/2

уполномочила ЮНТАК задерживать подозреваемых до появления

компетентного суда. Однако уже после осуществления нескольких арестов

стала очевидной невозможность привлечения подозреваемых к суду. Поэтому,

как только истек срок действия мандата ЮНТАК, они были переданы

королевскому правительству Камбоджи. Несмотря на присутствие сотрудников

ЮНТАК на территории всей страны, нарушения прав человека продолжались.

Мирные соглашения для Сальвадора также предусмотрели роспуск

существовавшей на тот момент системы полицейских органов и органов

безопасности и формирование новой национальной гражданской полиции,

которая должна была быть «строго гражданской по своему характеру,

структуре, управлению и сути». По словам А. де Сото, посредника ООН в

мирном процессе в Сальвадоре, «принципы, положенные в основу

конституционной реформы, были сформулированы так, что часть

Чапультепекского мирного соглашения, посвященная национальной

гражданской полиции, оказалась самой детализированной, охватившей собой

не только новую полицию, но и новую национальную академию общественной

безопасности, а также новую полицейскую доктрину. Согласно последней,

полиция поставлена на службу обществу и интегрирована в него, будучи

легковооруженной и обеспечивая безопасность и защиту граждан, а не вселяя

в них страх. Армия же может использоваться только в целях обеспечения

общественной безопасности в чрезвычайных обстоятельствах, если полиция

перегружена. При этом армия подвергается проверке со стороны

законодательной ветви власти, о чем прямо говорится в Конституции» [5].

В мае 1993 г. были распущены некоторые подразделения органов

безопасности, которые в прошлом обвинялись в систематических нарушениях

прав человека, в том числе батальон Атлакатль, патрули гражданской обороны,

полиция казначейства и национальная гвардия. Одновременно функция

обеспечения общественного порядка перешла к новой национальной

гражданской полиции. Правительство Сальвадора подверглось резкой критике

за включение в ряды национальной полиции членов ранее расформированных

сил безопасности и демобилизованных солдат [2].

В структуру МНООНС вошел компонент международных гражданских

полицейских наблюдателей для мониторинга переходного этапа

формирования новой полиции. И ЮНТАК, и МНООНС обеспечили подготовку

по правам человека для военных, полицейских и сотрудников судебных

органов. Обе миссии внесли значительный вклад в судебную и

законодательную реформы, а также другие проекты, нацеленные на

укрепление национальных гражданских институтов для поощрения и защиты

прав человека. Также они оказали неоценимую поддержку существующим или

зарождающимся местным неправительственным правозащитным группам.

Силами ЮНТАК в Камбодже была реализована довольно широкая

образовательная программа по правам человека для населения и властей

страны, а также для сотрудников ООН. В программу вошли вопросы обучения

стандартам прав человека, разработка кодексов поведения для персонала,

непосредственно вовлеченного в защиту прав человека. В дополнение к

мониторингу, осуществляемому подразделением по правам человека МНООНС

во время переходного периода, сальвадорские мирные соглашения

предусмотрели еще одну уникальную и беспрецедентную меру по

обеспечению прав человека. Были учреждены два отдельных органа, задачей

которых стала борьба с явлением безнаказанности (impunity).

Нью-Йоркское соглашение 1992 г., ставшее финальным аккордом в серии

мер по всеобъемлющему мирному урегулированию в Сальвадоре, содержит

следующее положение: «Стороны признают необходимость прояснения и

принудительного завершения любого факта безнаказанности офицеров

вооруженных сил, особенно в тех случаях, когда под угрозой находится

соблюдение прав человека. С этой целью они передают данный вопрос на

рассмотрение Комиссии по установлению истины. Все это не должно вступать в

противоречие с признаваемым Сторонами принципом о том, что акты такого

характера, независимо от разновидности преступников, должны стать

объектом образцового судебного разбирательства с тем, чтобы предписанное

законом наказание обязательно настигло виновных» [4, p. 53].

Первым из указанных выше органов стала Комиссия по установлению

истины, которой было поручено расследовать нарушения прав человека,

совершенные во время гражданской войны в период с 1980 по 1992 гг.,

поскольку «общество требовало срочного и публичного установления истины».

Также на Комиссию была возложена обязанность по принятию рекомендаций

для правительства Сальвадора и ФНОФМ в порядке реализации своих выводов

[3]. Вторым органом явилась Специальная (Ad Hoc) комиссия по чистке в

вооруженных силах, на которую была возложена функция оценивания

профессионального поведения всего личного состава вооруженных сил с целью

«очищения» их рядов.

Обе комиссии столкнулись с неспособностью правительства Сальвадора

полностью соблюдать их рекомендации, несмотря на то, что они носили

обязательный характер в соответствии с условиями мирного соглашения.

Реакция сальвадорского правительства на широкие рекомендации Комиссии

по установлению истины, опубликованные в марте 1993 г., последовала только

в результате давления со стороны Генерального секретаря и Совета

Безопасности ООН и выразилась в инициации процесса реализации данных

рекомендаций.

Доклад Комиссии подтвердил информацию, сообщавшуюся на

протяжении всей гражданской войны многими сальвадорскими и

международными организациями, о том, что вооруженные силы, силы

безопасности и военизированные группы несут ответственность за массовые и

индивидуальные убийства, масштабные пытки и похищения людей. Согласно

докладу, многим убийствам предшествовали похищения, пытки или

изнасилования. Комиссия пришла к выводу о том, что «эскадроны смерти» (los

escuadrones de la muerte), связанные с государственными структурами, стали

«орудием террора, ответственным за систематическое физическое

уничтожение политических оппонентов», и указала на судебную власть как

ответственную за безнаказанность, с которой совершались данные

преступления. По сообщению Комиссии, 95% злоупотреблений были

совершены именно военными, силами безопасности или связанными с ними

«эскадронами смерти», хотя персонал ФНОФМ также был ответственен за ряд

убийств и похищений.

Рекомендации Комиссии по установлению истины разбиты на четыре

категории: устранение выявленных Комиссией в конкретных случаях

недостатков; ликвидация структурных причин, напрямую связанных с

расследованными инцидентами; институциональные реформы, направленные

на предотвращение рецидива такого рода событий; реализация мер по

достижению национального примирения. Более конкретно, рекомендации

коснулись следующих мероприятий: отстранение от должности всех военных и

судебных чинов, названных в докладе; запрет таким лицам, а также членам

ФНОФМ, ответственным за злоупотребления, занимать государственные

должности в течение десяти лет; создание компенсационного фонда жертвам

нарушений прав человека; незамедлительное расследование деятельности

«эскадронов смерти», включая групповые и индивидуальные инциденты,

ввиду того, что Комиссия по-прежнему воспринимала такие группировки как

создающие угрозу обществу; широкая судебная реформа; создание

специальной законодательной комиссии, гарантирующей, что вооруженные

силы будут выполнять свою новую роль под гражданским контролем;

отступление от армейских правил, обязывающих подчиненных выполнять

приказы руководства, нарушающие международные стандарты прав человека;

осуществление рекомендаций, сделанных подразделением по правам

человека МНООНС, включая многочисленные институциональные реформы [6].

Главной официальной реакцией на доклад стала промульгация

несколькими днями спустя закона, взявшего под защиту преступников,

совершавших массовые и индивидуальные убийства, пытки и похищения, и

оградившего их от уголовного преследования. Когда закон был обнародован,

Генеральный секретарь ООН сделал заявление, в котором выразил

обеспокоенность и напомнил о докладе Комиссии по установлению истины,

«который был и остается неотъемлемой частью процесса мирного

урегулирования в Сальвадоре» (UN Press Release SG/SM 4950, 24 March 1993). В

свою очередь, Международная амнистия призвала сальвадорское

правительство принять меры по исполнению обязательств в рамках мирных

соглашений и в ответ на доклад Комиссии по установлению истины.

Рекомендации Международной амнистии предусмотрели следующее:

немедленно отменить закон об амнистии; полностью расследовать нарушения

прав человека и привлечь к ответственности виновных лиц; отстранить всех

военных и должностных лиц судебных органов, обозначенных в докладе

Комиссии; выплатить компенсации жертвам; незамедлительно и полностью

расследовать преступную деятельность «эскадронов смерти»; установить

более строгий контроль над ношением и применением оружия военным и

полицейским персоналом; реформирование судов в подлинно независимую и

беспристрастную систему органов, могущую осуществлять полное и

эффективное расследование прав человека и привлекать к ответственности

виновных лиц; признание государством юрисдикции Межамериканского суда

по правам человека, а также соблюдение других международных договоров по

правам человека, в которых Сальвадор еще не участвует в качестве стороны [2].

Также Международная амнистия призвала членов Совета Безопасности ООН и

другие государства, непосредственно связанные с мирными переговорами,

активно участвовать в решении вопроса о реализации рекомендаций Комиссии

по установлению истины, как того требовало мирное соглашение. В резолюции

832 (1993) от 27 мая 1993 г. Совет Безопасности призвал сальвадорское

правительство и ФНОФМ «уважать и полностью выполнять все взятые на себя в

рамках мирного соглашения обязательства, включая, inter alia, …

рекомендации Ad Hoc Комиссии по чистке в вооруженных силах и Комиссии по

установлению истины». В октябре 1993 г. Генеральный секретарь представил

Совету Безопасности доклад об осуществлении рекомендаций Комиссии по

установлению истины, в котором пришел к выводу о неполной реализации и

отсутствии действий по наиболее важным рекомендациям (UN document

S/26581, 14 October 1993). В декабре 1993 г., после всплеска политического

насилия в Сальвадоре, включая серию убийств, предположительно

совершенных возрожденными «эскадронами смерти», Генеральный секретарь

ООН объявил о создании совместной группы для расследования деятельности

незаконных вооруженных формирований, в соответствии с одной из все еще не

выполненных рекомендаций Комиссии по установлению истины. Указывая на

«почерк “эскадронов смерти”» в совершенных убийствах двух лидеров ФНОФМ

в конце октября 1993 г., Генеральный секретарь заявил, что у МНООНС имеются

доказательства возрождающейся деятельности военизированных

формирований и «эскадронов смерти» в Сальвадоре. Заявление Генерального

секретаря призвало к решительному расследованию недавних убийств,

которое предположительно могло «подтвердить необходимость немедленного

рассмотрения деятельности незаконных групп… [а также] потребность в

ускорении реализации других рекомендаций Комиссии по установлению

истины, касающихся искоренения структурных причин нарушений прав

человека, произошедших во время гражданской войны, а равно в

институциональных реформах, нацеленных на предотвращение повторения

подобных действий». Генеральный секретарь также поручил подразделению

по правам человека МНООНС оказать содействие правительству в тщательном

и незамедлительном расследовании деятельности «эскадронов смерти». В том

же заявлении было отмечено, что «МНООНС при выполнении своей задачи

встретился с рядом проблем, состоявших в затруднении установления того, что

в национальную гражданскую полицию набирались только индивиды,

отвечавшие определенным критериям», поэтому «МНООНС было разрешено

беспрепятственно выполнять свой мандат по проверке» (UN document S/26689,

3 November 1993). О формировании совместной группы было объявлено в

пресс-релизе МНООНС № 225, изданном в Сан-Сальвадоре 8 декабря 1993 г.

Список использованной литературы:

1. Agreements on Comprehensive Political Settlement of the Cambodia

Conflict, Paris, 23 October 1991. – UN Department of Public Information, DPI/1180,

January 1992.

2. Amnesty International, El Salvador: Peace without Justice, AI Index AMR

29/12/93, June 1993.

3. El Salvador: Observations and recommendations regarding the

Commission of Truth, AI Index AMR 29/06/92, June 1992.

4. El Salvador Agreements: The Path to Peace. – UN Department of Public

Information in DPI/1208, May 1992.

5. Soto A. de, Castillo G. del. An Integrated International Approach to

Human Security. El Salvador: A Case Study, April 1993.

6. The Truth Commission's report, De la locura a la esperanza (“From

Madness to Hope”) / UN document S/25500, March 1993.

© П.Г. Зверев, 2014

Статья опубликована в сборнике статей Международной научно-практической

конференции «Новые задачи правовой науки и пути их решения», 20 ноября

2014 г. – Уфа: Аэтерна, 2014. – С. 37-39.