Normative Aspekte der Europäischen Rüstungsexportpolitik

Vereinbarkeit von normativen Zielen der EU und

Rüstungsexportpolitik der Mitgliedstaaten

Bachelorarbeit

im Bachelor-Studiengang Europäische Studien

der Universität Osnabrück

vorgelegt am: 04. März 2013

von: Anna Dördelmann (Matr.Nr.: 940077)

Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung............................................................................................................. 1 2. Die Rolle der EU in der Welt – eine normative Macht?..................................... 3

2.1. Die EU als internationaler Akteur – wie sie sich selbst sieht…................... 3 2.2. … und wie sie gesehen wird – das Konzept der normativen Macht ........... 4

3. Rüstungsexporte und normative Ziele – können sie vereinbar sein? ................ 7

3.1. Begriffe und Definitionen ............................................................................. 7 3.2. Keine Ware wie jede andere – Auswirkungen von Rüstungsexporten ....... 8

3.2.1. Positive Auswirkungen von Rüstungsexporten ............................................ 9 3.2.2. Risiken von Rüstungsexporten .................................................................... 11

4.1. Rüstungsexportpolitik in der EU – „freiwillige Selbstkontrolle“?............ 16 4.2. Maßnahmen der EU zur Rüstungsexportkontrolle – Balanceakt zwischen

kleinstem gemeinsamem Nenner und hohen Ansprüchen........................ 17 4.2.1. Der „Gemeinsame Standpunkt“ – das zentrale Instrument ...................... 18 4.2.2. Beurteilung des Gemeinsamen Standpunktes – mehr Schein als Sein?..... 23

4.3. Rhetorik und Realität – Fakten zu den Rüstungsexporten der EU .......... 27 5. Umsetzung in die Praxis – nichts Halbes und nichts Ganzes? Das Fallbeispiel

Deutschland ..................................................................................................... 30 5.1. Rüstungsexportpolitik Deutschlands – restriktive Rhetorik..................... 31

5.1.1. Gesetzeslage – vom Grundgesetz bis zur Außenwirtschaftsverordnung ... 31 5.1.2. Entscheidungsfindung – Grundlagen und Prozesse ................................... 33

5.2. Umsetzung der Maßnahmen – Deutschland als Vorbild? ......................... 36 5.2.1. Operative Maßnahmen – Gesetzgebung, Transparenz, Endverbleib........ 36 5.2.2. Anwendung der Kriterien – Einhaltung normativer Standards? .............. 41 6. Einflussfaktoren der Rüstungsexportpolitik .................................................... 51

6.1. Deutschland – warum kritische Rüstungsexporte? ................................... 51 6.2. Europäische Ebene – kommt jetzt die Trendwende? ................................ 56

7. Fazit – wo wir stehen und wohin es gehen könnte............................................ 58

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1. Einleitung 10. Dezember 2012, Tag der Menschenrechte. In Oslo nehmen im Rahmen einer fei-

erlichen Zeremonie Kommissionspräsident Barroso, Ratspräsident van Rompuy und

Parlamentspräsident Schulz stellvertretend für die Europäsche Union den Friedensno-

belpreis entgegen. Der Preis soll Anerkennung sein für „die wichtigste Errungen-

schaft der EU: den erfolgreichen Kampf für Frieden und Versöhnung und für Demo-

kratie sowie die Menschenrechte“1, so begründete das norwegische Nobelpreiskomi-

tee seine Entscheidung. Dass die Europäische Union maßgeblich zum Frieden in Eu-

ropa beigetragen hat, bezweifeln die Wenigsten. Doch hat sich die Union das ehrgei-

zige Ziel gesetzt, die Werte, die für die Beziehungen unter ihren Mitgliedstaaten im-

manent sind, auch in ihren Beziehungen mit allen anderen Staaten der Welt umzuset-

zen. Dies wird zum Beispiel im Strategischen Rahmen der EU für Menschenrechte

und Demokratie deutlich, der im Juni letzten Jahres von den Außenministern der Mit-

gliedstaaten verabschiedet wurde. Zentrales Ziel des Strategischen Rahmens ist die

Einbeziehung der Menschenrechte in ausnahmslos alle Bereiche der auswärtigen Be-

ziehungen. Dazu gehört jedoch ebenfalls der Bereich der Außenwirtschaft – und hier

scheint das Ziel der Verbreitung von universellen Werten besonders in einem Bereich

verwässert zu werden: Die Europäische Union gehört zu den größten Rüstungsexpor-

teuren der Welt. Gleichzeitig konstatiert Amnesty International, dass 60 Prozent der

von der Organisation festgestellten Menschenrechtsverletzungen in Verbindung mit

Waffengewalt oder deren Androhung geschehen. In Anbetracht dieser Tatsachen

drängt sich die Frage auf, ob und wie die Praxis der EU in Bezug auf die Rüstungsex-

porte mit ihren hoch gesteckten normativen Zielen vereinbar sein kann. Dieser Frage

wird in der folgenden Arbeit nachgegangen, indem untersucht wird, wie die EU ihre

normativen Ansprüche im Bereich der Rüstungsexportpolitik umsetzt.

Dazu wird zunächst das Selbstbild der EU als internationaler Akteur in den Blick

genommen. Der wertorientierte Charakter, den die EU ihren Außenbeziehungen ge-

ben will, wird auch in der Literatur über die Rolle der EU in der Welt reflektiert. Da-

bei erlangte das Konzept „EU als normative Macht“ von Ian Manners im letzten Jahr-

zehnt große Aufmerksamkeit und wird darum hier auch als Ausgangspunkt für die

Analyse verwendet. Darauf folgend wird untersucht, inwieweit Rüstungsexporte ei-

1 Tagesschau.de, 12.Oktober 2012: „Friedensnobelpreis für die EU – Die Begründung des Nobelpreis-komitees im Wortlaut“. abrufbar unter: http://www.tagesschau.de/ausland/friedensnobelpreis-eu100.html, letzter Zugriff: 01.03.2013.

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nerseits die normativen Ziele unterstützen und andererseits unterminieren können,

indem die möglichen Auswirkungen der Rüstungsgüter in den Empfängerländern

betrachtet werden. Im vierten Kapitel wird die Rüstungsexportpolitik auf europäi-

scher Ebene vorgestellt und kritisch beurteilt. Insbesondere wird dabei der „Gemein-

same Standpunkt betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von

Militärtechnologie und Militärgütern“2 analysiert, der seit 2008 die Rüstungsexport-

politiken der Mitgliedstaaten harmonisieren soll. Ob die Einführung dieses europäi-

schen Instruments zur Rüstungsexportkontrolle tatsächlich zu einer besseren Verein-

barkeit der Exporte mit den normativen Ansprüchen der EU geführt hat, wird am

Fallbeispiel Deutschland untersucht. In der darauf folgenden Analyse werden die

Faktoren aufgezeigt, die die Rüstungsexportpolitik sowohl Deutschlands als auch der

EU beeinflussen, um zu erklären, warum es nicht gelingt, kritische Rüstungsexporte

vollkommen auszuschließen. Im abschließenden Fazit werden die Ergebnisse der Ar-

beit zusammengefasst und Möglichkeiten aufgezeigt, die europäische Rüstungsex-

portpolitik im Hinblick auf die normativen Ziele zu verbessern, sowie deren Reali-

sierbarkeit eingeschätzt.

Während die Konzeptualisierung der EU als normative Macht weitreichende Beach-

tung in der Literatur gefunden und zahlreiche Reaktionen hervorgerufen hat, ist das

Thema der Rüstungsexporte damit bisher nicht allzu oft in Verbindung gebracht wor-

den. Nach Einführung des Verhaltenskodex der EU für Rüstungsausfuhren im Jahr

1998 gab es einige Beurteilungen seitens der Wissenschaft, unter anderem durch em-

pirische Analysen von Kyrre Holm3, Jennifer Erickson4 und Luca Trinchieri5. Der

Gemeinsame Standpunkt, das Nachfolgedokument des Verhaltenskodex, ist jedoch

bisher erst spärlich in der Literatur untersucht worden. Einer dieser wenigen Beiträge

stammt von Bernhard Moltmann von der Hessischen Stiftung Friedens- und Konflikt-

forschung6. Der Fokus dieser Arbeit liegt daher auf der Untersuchung des Gemeinsa-

men Standpunktes als wichtigstes europäisches Instrument zur Umsetzung normativer

2 Im Folgenden: Gemeinsamer Standpunkt. 3 Holm, K.: Europeanising export controls. The Impact of the European Union Code of Conduct on Arms Exports in Belgium, Germany and Italy. In: European Security, Band 15 (2006), Nr. 2., S. 213-234. 4 Erickson, J.: Normative power and EU arms transfer policy – a theoretical critique and empirical test. Discussion Paper SP IV 2008-31, Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung 2008. 5 Trinchieri, L.: Is the 1998 Code of Conduct on Arms Exports Adequate to Support the EU’s Promo-tion on Human Rights? Assessing the effectiveness of Criterion 2 in curbing the exports of small arms to third countries. Hamburger Beiträge zur Friedensforschung und Sicherheitspolitik, Heft 149 (2008). 6 Moltmann, B.: Die Zange, die nicht kneift. HSFK-Report Nr. 3 (2012).

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Ansprüche in der Rüstungsexportpolitik. Weitere Ansätze der EU zur Rüstungsex-

portkontrolle werden in dieser Arbeit nicht berücksichtigt.

2. Die Rolle der EU in der Welt – eine normative Macht? Seit die Europäische Union eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik auf ihrer

Agenda hat, wird versucht, sowohl von der EU selbst als auch von der Wissenschaft,

ihre Rolle in der Weltpolitik zu konzeptualisieren. Im Folgenden werden die für diese

Arbeit relevanten Ansätze der Konzeptualisierung aufgegriffen, um als Grundlage für

die Beurteilung der europäischen Rüstungsexportpolitik dienen zu können.

2.1. Die EU als internationaler Akteur – wie sie sich selbst sieht… Um das Handeln der EU im Bereich der Rüstungsexportpolitik zu verstehen, ist es

hilfreich zu untersuchen, welches Bild sie von sich selbst als außenpolitischer Akteur

bzw. von ihrer Rolle in der Welt hat. Dieses Selbstbild wird jedoch von ihr nicht auf

dem Silbertablett präsentiert. Da die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

(GASP) nicht vergemeinschaftet ist, sondern auf intergouvernementaler Zusammen-

arbeit beruht, ist sie mehr als andere Politikfelder der EU von den individuellen Inte-

ressen der Mitgliedsstaaten geprägt. Auch wenn Kohärenz ein wichtiges Ziel der

GASP ist, welches unter anderem durch den „Doppelhut“ der Hohen Vertreterin für

Außenpolitik erreicht werden soll, gelingt es oft nicht, die Meinungen der 27 Mit-

gliedstaaten unter ebenjenen zu bringen. So fällt es angesichts zahlreicher Interessen

schwer, ein einheitliches Bild der Europäischen Union als internationaler Akteur zu

definieren.

Dennoch lassen sich aus Verträgen und Strategien Leitlinien und Zielvorstellungen

der EU für ihr außenpolitisches Handeln herauslesen. Im Jahr 1973 wurden erstmals

im Dokument über die Europäische Identität die Prinzipien Demokratie, Rechtstaat-

lichkeit, soziale Gerechtigkeit und die Achtung der Menschenrechte als Grundele-

mente der europäischen Identität aufgeführt. Mit dem Vertrag über die Europäische

Union wurden diese 1992 konstitutionalisiert. Diese Prinzipien hat die EU eindeutig

als Grundlage für ihre Außenbeziehungen festgelegt: „Die Union lässt sich bei ihrem Handeln auf internationaler Ebene von den Grundsätzen leiten, die für ihre eigene Entstehung, Entwicklung und Erweiterung maßgebend waren und denen sie auch weltweit zu stärkerer Geltung verhelfen will: Demokratie, Rechtsstaatlich-keit, die universelle Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten,

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die Achtung der Menschenwürde, der Grundsatz der Gleichheit und der Grundsatz der So-lidarität sowie die Achtung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen und des Völkerrechts.“ (Vertrag über die Europäische Union, Art. 21, Abs.1)

Im zweiten Absatz desselben Artikels werden außerdem der Erhalt des Friedens und

der internationalen Sicherheit sowie die Vorbeugung von Konflikten und die „nach-

haltige Entwicklung in Bezug auf Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt in den Ent-

wicklungsländern […] mit dem vorrangigen Ziel, die Armut zu beseitigen“ als Ziele

des außenpolitischen Handelns der Union genannt.

Deutlich wird jedoch auch, dass die Union die Verbreitung dieser Normen nicht allein

aus selbstlosen Gründen anstrebt. In der Europäischen Sicherheitsstrategie von 2003

sind globale Herausforderungen und Bedrohungen für die EU formuliert, unter ande-

rem Terrorismus, regionale Konflikte, das Scheitern von Staaten und organisierte

Kriminalität. Die Abwehr dieser Bedrohungen, insbesondere durch die Vorbeugung

von Konflikten, wird als wichtiges strategisches Ziel für die EU angesehen. In dem

Strategiepapier wird außerdem explizit erwähnt, dass die Sicherheit und Stabilität in

der Welt unter anderem durch Rüstungskontrollregelungen gesteigert werden kön-

nen7.

2.2. … und wie sie gesehen wird – das Konzept der normativen Macht

Welche Rolle die EU in der Welt einnimmt, bzw. welches Bild sie von sich selbst als

internationaler Akteur hat, wurde in der Literatur eingehend diskutiert. Dabei wurden

verschiedene Konzepte entwickelt, die versuchen, sich der Rolle der Europäischen

Union in der globalen Politik anzunähern. Das Älteste dieser Konzepte geht auf Fran-

çois Duchêne zurück (1972): die EU als Zivilmacht. Dabei wird die Europäische

Union als Akteur verstanden, der eigene Interessen mittels wirtschaftlicher und dip-

lomatischer Einflussnahme und ohne militärische Gewalt durchzusetzen versucht.

Dagegen argumentierte Hedley Bull 1982/83, Europa müsse als Militärmacht agieren,

um unabhängig seine Sicherheitsinteressen verwirklichen zu können8. Mit Etablie-

rung der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik wurden dann zuneh-

mend Stimmen laut, die die neuen militärischen Möglichkeiten der EU als unverein-

7 Europäischer Rat: Europäische Sicherheitsstrategie (2003), S. 11. 8 Vgl. Bull, H.: Civilian Power Europe: A Contradiction in Terms? In: Journal of Common Market Studies, Band 21 (1982), Nr. 2, S. 149-170.

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bar mit dem Konzept der Zivilmacht ansahen und teilweise einen tatsächlichen Wan-

del hin zur EU als Militärmacht voraussagten9.

Neben diversen Weiterentwicklungen und Abwandlungen dieser Konzepte hat in den

letzten zehn Jahren insbesondere ein Ansatz in der Debatte Beachtung gewonnen:

Das Konzept der normativen Macht von Ian Manners. In Anlehnung und als Kritik an

Bull publizierte Manners 2002 den Artikel „Normative Power Europe – A Contradic-

tion in Terms?“, in dem er argumentiert, dass eine mögliche Alternative zur traditio-

nellen Denkweise „zivil oder militärisch“ der Fokus auf den ideellen Einfluss der EU

sei10. Manners zufolge sind die konstitutionellen Normen, auf die sich die Europäi-

sche Union gründet, auch maßgebend für ihre internationale Identität11. Er begründet

dies mit der Kombination aus „historischem Kontext, hybridem Gemeinwesen und

rechtlicher Konstitution“12 der Union, die dazu geführt hat, dass sie den Beziehungen

sowohl zwischen ihren Mitgliedsländern als auch mit der übrigen Welt universelle

Normen zugrunde legt. Als „normative Basis“13 identifiziert Manners fünf Kernnor-

men, die sich im acquis communautaire und im acquis politique wieder finden: Frie-

den, Freiheit, Demokratie, Rechtstaatlichkeit und die Einhaltung der Menschenrech-

te14. Diese Normen verbreitet sie laut Manners auf unterschiedliche Art und Weise in

der Welt15. Die Form der Verbreitung von Normen, die im Zusammenhang mit der

Thematik der Rüstungsexporte relevant ist, ist die von Manners identifizierte „trans-

ference“16. Hierbei entsteht Normendiffusion „when the EU exchanges goods, trade,

aid or technical assistance with third parties through largely substantive or financial

means“17. Zusammenfassend argumentiert Manners, sein Konzept der EU als norma-

tive Macht habe eine ontologische Qualität, da die EU als ein Veränderer von Nor-

men im internationalen System konzeptualisiert werden könne, eine positivistische

Qualität, da die EU handelt, um Normen im internationalen System zu verändern und

eine normative Qualität, und zwar dass die EU handeln sollte, um ihre Normen im

internationalen System zu verbreiten18.

9 Vgl. Manners, I.: Normative Power Europe: A Contradiction in Terms? In: Journal of Common Mar-ket Studies, Band 40 (2002), Nr. 2, S.237. 10 Vgl. Manners (2002): S.238. 11 Vgl. ebd., S. 241. 12 Ebd., S. 214, Übersetzung AD. 13 Ebd., S.242. 14 Ebenda. 15 Ebd., S.244. 16 Ebd., S.245. 17 Ebenda. 18 Ebd., S.252.

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Natürlich ist auch Manners’ Konzept nicht vor Kritik gefeit. Der Brite Adrian Hyde-

Price analysiert die Idee der normativen Macht aus einer neorealisitischen Perspekti-

ve19, während die italienische Politikwissenschaftlerin Federica Bicchi das außenpoli-

tische Handeln der EU als eurozentristisch bezeichnet20 und die Norwegerin Helene

Sjursen die fehlende Präzision des Konzepts bemängelt21. Ansätze, diesem Mangel an

Präzision zu begegnen, finden sich bei Arne Niemann und Gerd Junne, die sich an

einer Operationalisierung des Konzepts der normativen Macht versuchen22. Um un-

tersuchen zu können, ob die EU überhaupt als normative Macht definiert werden

kann, empfehlen die Autoren eine Betrachtung auf drei Ebenen, die sie in Form von

Fragen formulieren. Die für diese Arbeit relevante Frage verbirgt sich hinter der

zweiten Ebene: „Handelt es sich beim Propagieren von Normen um genuin normati-

ves Engagement und/oder strategisches – bzw. verstecktes – Eigeninteresse?“23 Um

der Antwort auf diese generelle Frage näher zu kommen, schlagen die Autoren meh-

rere Unterfragen vor, die eine (empirische) Untersuchung erleichtern sollen. Dazu

gehört zunächst die Frage, ob „EU- bzw. universelle Normen im Zentrum der Bezie-

hungen zu Dritt- bzw. Partnerländern stehen oder ob diese Normen in der gemeinsa-

men Beziehung eher peripher sind“24. Sollten die Normen nicht im Mittelpunkt der

Beziehung mit einem anderen Land stehen, scheint ein Handeln aus eigenem Interes-

se wahrscheinlich. Als nächstes schlagen die Autoren vor, zu fragen, ob die von der

EU propagierten Normen ihren eigenen Interessen (z.B. materieller Art) entgegenste-

hen. Sollte festgestellt werden, dass die Union „trotz dieser Interessen […] Men-

schenrechts- oder Demokratiefragen nicht nur rhetorisch in den Vordergrund der Be-

ziehungen [stellt], dann deutete dies auf ein genuin normatives Handeln hin“25.

Des Weiteren beschäftigen sich die Autoren auch mit der Kritik des Konzepts. Ganz

allgemein kritisieren sie, dass das Leitbild der EU als normative Macht „häufig in

einer Art Wunschdenken mit der Realität, in der sich EU-Politiker oft auch von ande-

ren Denkbildern leiten lassen, verwechselt wird“. Eine Hauptkritik ist dabei, dass „die

19 Hyde-Price, A.: Normative Power Europe: A realist critique. In: Journal of European Public Policy, Band 13 (2006), Nr.2, S.217-234. 20 Bicchi, F.: Our size fits all: normative power Europe and the Mediterranean. In: Journal of European Public Policy, Band 13 (2006), Nr.2, S.287. 21 Sjursen, H.: The EU as a „normative“ power: how can this be? In: Journal of European Public Pol-icy, Band 13 (2006), Nr.2, S.235-251. 22 Niemann, A. und Junne, G., 2011: Europa als normative Macht?, in: Simonis, G., Elbers, H. (Hg.): Externe EU-Governance, Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften, S.108 f. 23 Ebd., S.109. 24 Ebd., S.110. 25 Ebd., S.111.

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Politik der EU auf anderen Gebieten (Handel, Energie), die gut gemeinten Anstren-

gungen auf Gebieten wie Good Governance und Demokratisierung unterminieren“26.

Doch selbst wenn die Konzeptualisierung der EU als normative Macht ein Wunsch-

denken sein sollte, kann nicht verleugnet werden, dass normative Ziele klar in den

europäischen Verträgen als maßgebend für die Außenpolitik verankert sind. Geht

man auf dieser Grundlage davon aus, dass das Konzept der normativen Macht zumin-

dest als anzustrebendes Selbstbild der EU angesehen werden kann, gilt es zu untersu-

chen, ob und was die EU dafür tut, um diese normativen Ansprüche auch in den Poli-

tikfeldern, die sie zu unterminieren drohen, durchzusetzen.

3. Rüstungsexporte und normative Ziele – können sie vereinbar sein?

Um zu untersuchen, ob die Rüstungsexporte europäischer Staaten mit den normativen

Zielen der Union vereinbar sind, müssen zunächst die Auswirkungen dieser Rüs-

tungsexporte auf die Situation in den Empfängerländern betrachtet werden. Zum bes-

seren Verständnis wird davor definiert, was unter Rüstungsgütern verstanden wird.

3.1. Begriffe und Definitionen

Die verschiedenen Arten von Rüstungsgütern unterliegen unterschiedlichen Kontroll-

regimen und können verschiedene Auswirkungen auf die Situation in Empfängerlän-

dern haben. Problematisch ist insbesondere, dass es nicht für alle Rüstungsgüter

weltweit einheitliche Definitionen und Kategorisierungen gibt. Aufgrund des For-

schungsgegenstandes werden hier die Begriffe, welche die EU eingeführt hat und

verwendet, erläutert.

Die wichtigste übergeordnete Kategorie ist hierbei die der konventionellen Rüstungs-

güter. Dies sind alle Rüstungsgüter ausgenommen atomarer, biologischer und chemi-

scher Waffen. Die so genannten ABC-Waffen stellen einen Sonderfall dar, für den es

internationale Konventionen gibt. Daher werden sie in dieser Arbeit nicht betrachtet.

Die konventionellen Rüstungsgüter lassen sich weiter unterteilen in konventionelle

Großwaffen und so genannte kleine und leichte Waffen. Für Großwaffen gibt es keine

einheitliche, verbindliche Definition. Im Wesentlichen umfassen Großwaffen Waf-

fensysteme wie Kampf- und Schützenpanzer, gepanzerte Kampffahrzeuge, Artillerie-

26 Ebd., S.121.

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systeme, Raketenwerfer und Raketen, Militärflugzeuge und -hubschrauber sowie

Kriegsschiffe27. Das renommierte schwedische Friedensforschungsinstitut Sipri28, das

eigene Datenbanken zu Rüstungstransfers erstellt, zählt dazu auch unbemannte Flug-

systeme, Motoren, bestimmte Radar- bzw. Überwachungssysteme sowie bestimmte

Bewaffnungssysteme für Fahrzeuge bzw. Flugsysteme und Schiffe. Auch für Klein-

waffen gibt es keine weltweit einheitliche Definition. Die EU definiert in ihrer „Joint

Action on Small Arms“ von 1998 kleine und leichte Waffen als „Small arms and ac-

cessories specially designed for military use“29. Im Wesentlichen sind dies Pistolen,

Revolver, Maschinenpistolen, Schnellfeuergewehre und Maschinengewehre. Außer-

dem fasst man unter Kleinwaffen so genannte „man or crew-portable light wea-

pons“30. Dies sind unter anderem Mörser, tragbare Raketenwerfer und Panzerfäuste,

sprich Waffen, die von ein oder zwei Personen transportiert und verwendet werden

können. Nichtregierungsorganisationen (NRO) kritisieren, dass diese EU-Definition

die Ausrüstung von Polizei und privaten Sicherheitsdiensten ausschließt, wodurch die

Kontrolle über einen großen Teil von Waffen, welche ebenfalls zu Menschenrechts-

verletzungen und interner Repression genutzt werden können, geschwächt wird31.

Außerdem fallen unter die Kategorie der konventionellen Rüstungsgüter auch so ge-

nannte „dual-use“ Güter. Laut EU-Verordnung über Güter mit doppeltem Verwen-

dungszweck sind dies „Güter, einschließlich Datenverarbeitungsprogramme und

Technologie, die sowohl für zivile als auch für militärische Zwecke verwendet wer-

den können“32.

3.2. Keine Ware wie jede andere – Auswirkungen von Rüstungsexporten

„Alle Voten für oder gegen Rüstungsausfuhren bewegen sich nicht nur im Refe-renzrahmen politischer, militärischer oder wirtschaftlicher Aspekte, sondern reflek-tieren auch normative Wertvorstellungen.“33

27 Vgl. John, M.: Goldene Regel. In: Amnesty Journal, April/Mai 2012. 28 Stockholm International Peace Research Institute 29 namentlich: Maschinengewehre (inkl. schwere Maschinengewehre), Maschinenpistolen, vollautoma-tische Gewehre, halbautomatische Gewehre (falls entwickelt und/oder eingeführt für bewaffnete Streitkräfte), Schalldämpfer., vgl.: Council Joint Action 2002/589/CSFP, S.4. 30 namentlich: Kanonen (inkl. automatische Kanonen), Haubitzen und Mörser mit weniger als 100 mm Kaliber, Granatwerfer, Anti-Panzer-Waffen, rückstoßfreie Geschütze (Schulter-Raketen), Panzerfäuste und Flugabwehrraketen bzw. „man-portable air defence systems“ („Manpads“), vgl.: Council Joint Action 2002/589/CSFP,S.4. 31 Vgl. Trinchieri, L. (2008): S. 7. 32 Rat der Europäischen Union: Verordnung (EG) Nr. 428/2009 des Rates, S.3. 33 Moltmann, B. (2006): Rüstungsexporte: Richtig oder Falsch? HSFK-Report 2/2006, S.2.

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Dieses Zitat von Bernhard Moltmann bringt es auf den Punkt: Rüstungsexporte und

normative Wertvorstellungen sind untrennbar miteinander verbunden. Laut Moltmann

handelt es sich bei Rüstungsausfuhren um die „Weitergabe von Gewaltmitteln, die

Menschen Schaden antun oder androhen“.34 Da dies nach ethischen Gesichtspunkten

nicht geschehen sollte, sind Entscheidungen für Rüstungsexporte Moltmann zufolge

„in besonderem Maße begründungspflichtig.“35 Dementsprechend geht mit der Wei-

tergabe von Rüstungsgütern eine Verantwortung des exportierenden Staates einher,

dass diese nicht für Menschenrechtsverletzungen oder Verstöße gegen das Völker-

recht missbraucht werden36.

Eine mögliche Begründung für den Export von Rüstungsgütern findet sich in eben

jenem Völkerrecht. Gemäß Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen hat jeder

Staat das „naturgegebene Recht zur individuellen und kollektiven Selbstverteidi-

gung“. Gleichzeitig bedeutet die Weitergabe von Rüstungsgütern aber immer auch

einen „Export von Sicherheitsrisiken“37. Welche positiven Effekte als Begründung für

Rüstungstransfers dienen, und welche Probleme und negativen Effekte gleichzeitig

mit ihnen verbunden sind, wird in diesem Kapitel untersucht. Es soll dadurch verdeut-

licht werden, inwieweit Rüstungsexporte die normativen Ansprüche der EU einerseits

unterstützen und andererseits unterminieren können.

3.2.1. Positive Auswirkungen von Rüstungsexporten Sicherheit der Bevölkerung

Rüstungstransfers sind nicht per se schlecht. Sie können einen Beitrag zur Erfüllung

des legitimen Sicherheitsbedürfnisses eines Staates und zur Unterstützung seiner Si-

cherheitskräfte leisten38. Durch die Stärkung des staatlichen Gewaltmonopols kann

die Sicherheit der Menschen im Empfängerland, und damit ihre Lebensqualität, ver-

bessert werden39. Waffen können also dazu beitragen, „gescheiterte“ oder instabile

Staaten wieder funktionsfähig zu machen. Auf der Hand liegt jedoch auch, dass dies

nicht durch Rüstungslieferungen allein geschehen kann. Hinzu kommt, dass eine Rei- 34 Ebda., S.II. 35 Ebda., S.II. 36 Vgl. Amnesty International: Undermining Global Security, S.III. 37 Moltmann, B. (2012): S.II. 38 Amnesty International, Iansa, Oxfam, 2004: Guns or Growth – Assessing the impact of arms sales on sustainable development., S.6. 39 Vgl. Moltmann, B. (2006): S.21.

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he von Voraussetzungen erfüllt sein muss, um zu gewährleisten, dass die gelieferten

Rüstungsgüter nicht zu einem anderen als dem vorgesehenen Zweck benutzt werden.

Die Ausübung des staatlichen Gewaltmonopols muss von einem legitimierten, poli-

tisch kontrollierten Sicherheitssektor durchgeführt werden, der die Achtung der Men-

schenrechte gewährleistet. Eine demokratisch gewählte Regierung ist dafür eine not-

wendige, aber keine hinreichende Bedingung, wie sich momentan eindrucksvoll am

Beispiel des ägyptischen Präsidenten Mursi zeigt40. Die Voraussetzungen, die ein

Staat erfüllen muss, um ihn zu einem normativ akzeptablen Empfänger von Rüs-

tungsexporten zu machen, können unter dem Begriff der „good governance“ zusam-

mengefasst werden. Inwieweit jedoch die Beurteilung möglich ist, ob ein gescheiter-

ter oder labiler Staat zum Zeitpunkt eines Rüstungstransfers zu dieser guten Regie-

rungsführung überhaupt fähig ist, bleibt in der Literatur unklar.

Wirtschaftliche Effekte

Die beschriebene Möglichkeit des Beitrags zur Sicherheit der Bevölkerung, den Rüs-

tungsgüter leisten können, kann sich folglich auch auf die wirtschaftliche Situation

eines Landes auswirken. Die Bekämpfung organisierter Kriminalität und die Siche-

rung von Territorien sowie der Herstellung von Stabilität sind wichtige Vorausset-

zungen für wirtschaftliche Entwicklung. Selbstverständlich müssen dafür auch die

oben genannten Bedingungen erfüllt sein. Ein zusätzlicher wirtschaftlicher Aspekt ist

die Verbindung von Rüstungsexporten mit so genannten Offset-Geschäften. Die

Empfängerländer knüpfen dabei den Import an bestimmte Zusatzleistungen des Liefe-

ranten, wie zum Beispiel Investitionen in Infrastruktur oder andere Wirtschaftszwei-

ge41. Da die Auswirkungen der Offset-Geschäfte auf die Wirtschaftslage im Empfän-

gerland aber den Ausgaben für die Rüstungsgüter gegenüberstehen, ist ein tatsächli-

cher wirtschaftlicher Gewinn nicht unbedingt immer gegeben42.

Regionale Stabilität

Ein weiteres, jedoch weitaus umstritteneres Argument für den Export von Rüstungs-

gütern, ist das Ziel, das der deutsche Verteidigungsminister Thomas de Maizière im 40 Vgl. dazu die Pressemitteilung von Amnesty International vom 28. Januar 2013 „Merkel muss sich bei Mursi-Besuch für Menschenrechte in Ägypten einsetzen“, abrufbar unter: http://www.amnesty.de/presse/2013/1/28/merkel-muss-sich-bei-mursi-besuch-fuer-menschenrechte-aegypten-einsetzen, letzter Zugriff: 23.02.2013. 41 Vgl. Moltmann, B. (2012), S.23. 42 Vgl. dazu: Bonn International Center for Conversion (BICC): Länderportrait Südafrika.

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November 2012 mit den wohlklingenden Worten „Ertüchtigung statt Einmischung“43

umschrieb. Regierungen rechtfertigen Rüstungslieferungen in bestimmte Regionen

vor dem Hintergrund, diese könnten zur regionalen Sicherheit und Stabilität beitra-

gen. Rüstungsexperten kritisieren jedoch, dass dieser Ansatz zu kurz greife und die

Risiken, die mit solchen Rüstungslieferungen einhergehen, verkannt werden. Jan

Grebe, Rüstungsexperte des „Bonn International Center for Conversion“ (BICC),

bezeichnet die Annahme, der Export von Kriegsgeräten führe auf Dauer zu Stabilität,

als Trugschluss44. Diese Risiken werden im folgenden Kapitel näher ausgeführt. Es

zeigt sich jedoch bereits, dass das Argument der „Ertüchtigung“ im engen Sinne nicht

als positive Auswirkung von Rüstungsexporten, sondern lediglich als Begründung für

diese angesehen werden kann.

Insgesamt wird also deutlich, dass Rüstungsexporte bis zu einem gewissen Grad und

unter bestimmten Bedingungen durchaus zur Verwirklichung der normativen Ziele

der EU beitragen können, wenn sie Staaten helfen, die Sicherheitsbedürfnisse ihrer

Bevölkerung zu erfüllen. Soll die Rüstungsexportpolitik der Mitgliedstaaten den nor-

mativen Zielen der EU entsprechen, müssen diese Bedingungen also in allen Emp-

fängerländern erfüllt sein. Welche Folgen Rüstungsexporte in Länder haben können,

in denen dies nicht der Fall ist, wird im folgenden Abschnitt untersucht.

3.2.2. Risiken von Rüstungsexporten

Man sollte meinen, die negativen Auswirkungen bzw. Risiken von Rüstungsexporten

lägen auf der Hand. Für einen Großteil der Folgen ist dies sicher auch so, dennoch

können mit Rüstungsexporten äußerst zahlreiche, weitreichende und langfristige Fol-

gen und Probleme verbunden sein, die erst bei genauerer Betrachtung zu Tage treten.

In diesem Kapitel werden die möglichen negativen Folgen von Rüstungslieferungen

insbesondere in Bezug auf die von der EU deklarierten Ziele der Demokratie, Recht-

staatlichkeit, Achtung der Menschenrechte, der Vorbeugung von (regionalen) Kon-

flikten und der Eindämmung von Terrorismus und organisierter Kriminalität unter-

sucht.

43 Tagesschau.de: Interview mit Jan Grebe vom BICC, geführt von Silvia Stöber, erschienen am 03. Dezember 2012, abrufbar unter: http://www.tagesschau.de/inland/ruestungsexport102.html, letzer Zugriff: 26.02.2013. 44 BICC, Interview: Deutsche Rüstungsexporte – Ertüchtigung statt Einmischung“, 3. Dezember 2012, geführt von Susanne Heinke.

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Staat als Täter

Wie im vorhergehenden Kapitel bereits angedeutet, werden die positiven Effekte von

Rüstungstransfers hinfällig, wenn der Empfängerstaat gewisse Bedingungen nicht

erfüllt. Gerade in Staaten, in denen Rechtswillkür und Gewaltmissbrauch seitens des

Staates festgestellt werden, kann eine Stärkung der staatlichen Sicherheitskräfte oder

des Militärs gegenteilige Effekte hervorrufen. Nichtregierungsorganisationen wie

Amnesty International und Human Rights Watch berichten immer wieder von inter-

ner Repression in Form von Tötungen, Folter, willkürlichen Inhaftierungen, außerge-

richtlichen Exekutionen und dem „Verschwindenlassen“ von Personen mit Hilfe von

Waffengewalt oder deren Androhung. Dazu gehört ebenso die gewaltsame Bekämp-

fung von Demonstrationen und Aufständen zum Machterhalt der Herrschenden unter

Anwendung von Kleinwaffen, bestimmten Panzern sowie Tränengas und anderen

nicht-tödlichen Waffen45. Die Weitergabe dieser Waffen an Staaten, die für Men-

schenrechtsverletzungen bekannt sind, widerspricht demnach dem außenpolitischen

Ziel der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten.

Dunkle Märkte

Doch selbst wenn der Staat nicht selbst Verursacher der Menschenrechtsverletzungen

ist, können Rüstungslieferungen, wenn sie in die falschen Hände gelangen, schwer-

wiegende Folgen haben. Bei legalen Rüstungstransfers handelt es sich zwar meist um

Lieferungen an Staaten, allerdings ist das Risiko, dass einmal gelieferte Waffen über

graue, d.h. halb-legale und schwarze, also illegale Märkte auch über Landesgrenzen

hinweg weitergegeben werden, hoch. So stellt Michael T. Klare fest: „the black-

market weapons trade has a disproportionate impact on world security affairs because

it is the main source of munitions for insurgents, warlords, ethnic militias, death

squads, brigands, and other nonstate actors”46. Das Problem der illegalen Weitergabe

von Rüstungsgütern tritt jedoch nicht nur bei direkten Exporten von Rüstungsgütern,

sondern insbesondere auch bei der Vergabe von Lizenzen für deren Produktion auf.

45 Vgl. John, M., 2002: Werkzeuge für Menschenrechtsverletzungen: Kleinwaffen und Repressions-technologie. In: Jenichen, A. (Hg.) u.a.: Rüstungstransfers und Menschenrechte – Geschäfte mit dem Tod. Münster: lit-Verlag., S. 81. 46 Klare, Michael T.: Combating the Black-Market Trade. In: Seton Hall Journal of Diplomacy and International Relations Band 2 (2001), Nr.2, S.43.

13

Waffen und Korruption

Eng verbunden mit dem Risiko der unerlaubten Weitergabe von Waffen ist die Kor-

ruption. Diese spielt im Bereich des Waffenhandels eine große Rolle, da der Waffen-

markt kein offen zugänglicher Markt ist, sondern in enger Verbindung zum Staat

steht. Daher ist nicht auszuschließen, dass Endverbleibszertifikate, die den Verbleib

der gelieferten Rüstungsgüter im Empfängerland garantieren sollen, erschlichen oder

gefälscht werden. Dadurch können Rüstungsexporte „scheinlegal“ werden47. Waffen-

lieferungen ohne gesicherten und kontrollierten Endverbleib stehen dementsprechend

klar im Widerspruch unter anderem zu dem von der EU deklarierten Ziel der Be-

kämpfung von Terrorismus und organisierter Kriminalität.

Lang lebe die Waffe

Selbst wenn der Endverbleib der exportierten Rüstungsgüter jedoch tatsächlich gesi-

chert ist und der Staat diese nicht zur internen Repression nutzt, bleibt ein weiteres

Problem: Waffen sind äußerst langlebig. Zum Zeitpunkt der Lieferung kann oft nicht

vorhergesehen werden, ob ein stabiles Land nicht innerhalb kurzer Zeit instabil wird

oder seine sicherheitspolitischen Interessen ändert. Dadurch können so genannte

„Blowback-Effekte“ entstehen, das heißt, dass einmal gelieferte Waffen zu einem

späteren Zeitpunkt gegen den Lieferstaat selbst oder einen seiner Verbündeten einge-

setzt werden können, wie es beispielsweise im zweiten Golfkrieg geschah48. Auch ein

späterer Einsatz der Rüstungsgüter gegen die eigene Bevölkerung des Empfängerstaa-

tes ist nicht auszuschließen, wie am Beispiel des „Arabischen Frühlings“ eindrucks-

voll deutlich wurde.49

Rüstung zu Lasten der Entwicklung

Doch die Liste der Probleme von Rüstungslieferungen ist noch länger: Die meisten

Rüstungsgüter sind sehr teuer. Diese Tatsache wird gerade dann problematisch, wenn

in Entwicklungsländer geliefert wird. Laut Artikel 26 der Charta der Vereinten Natio-

nen (VN) sollen möglichst wenig menschliche und wirtschaftliche Ressourcen für

Rüstungszwecke abgezweigt werden. Dennoch besteht die Gefahr, dass Regierungen

einen unverhältnismäßig großen Anteil ihrer wirtschaftlichen und menschlichen Res- 47 Vgl. Wehinger, F., 2011: Illegale Märkte: Stand der Sozialwissenschaftlichen Forschung. Working Paper 11/6, Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung Köln, S.77. 48 Vgl. Feinstein, A.: Waffenhandel – Das globale Geschäft mit dem Tod. Hamburg: Hoffmann und Campe, 2012, S. 29 und Holm, K. (2006): S.213 49 Vgl. Vranckx, A. u.a. (Hg.), 2011: Lessons from Mena. Gent: Academia Press.

14

sourcen für Rüstungszwecke aufwenden und somit Ressourcen für andere Zwecke,

die der Entwicklung des Staates dienen würden, fehlen50. Staaten, die beim Human

Development Index am unteren Ende der Liste stehen, gelingt es oft nicht, Menschen-

rechte wie das Recht auf Bildung (Art. 26, Allgemeine Erklärung der Menschenrech-

te), einen gewissen Lebensstandard (Art. 25, AEMR), und andere essentielle Rechte

zu verwirklichen. Unverhältnismäßig umfangreiche Rüstungsexporte an Staaten, die

Entwicklungshilfe erhalten bzw. aufgrund ihrer wirtschaftlichen Situation nicht in der

Lage sind, diese Menschenrechte zu erfüllen, widersprechen somit ebenfalls den

normativen Zielen der EU.

Zündstoff für Konflikte

Rüstungstransfers können auch auf andere Weise die Entwicklung von Staaten behin-

dern. Werden sie in Spannungsgebiete geliefert, können insbesondere Kleinwaffen

zur Eskalation von Konflikten beitragen. Des Weiteren wird durch das Vorhanden-

sein und den Gebrauch von Waffen in einem Konflikt die Suche nach einer friedli-

chen Konfliktlösung erschwert51. Amnesty International zufolge gibt es außerdem

„deutliche Indikatoren, dass auch und gerade wirtschaftliche und soziale Entwicklung

durch unkontrollierte Anhäufung von Kleinwaffen nachhaltig zurückgeworfen wird

und ganze Staaten destabilisiert werden“ 52. Dies kann selbst nach Beendigung eines

gewaltsamen Konflikts andauern, denn humanitäre Hilfen und Entwicklungsprojekte

werden von der Bedrohung durch Waffen behindert53, ganz zu schweigen von den

dramatischen Folgen, die Krankheiten und Notlagen im Zuge von gewaltsamen Kon-

flikten für die Bevölkerung haben54. Folglich können auch Rüstungsexporte in Span-

nungsgebiete, bzw. Gebiete, in denen interne oder regionale Konflikte ausgetragen

werden oder bevorstehen, die normativen Ziele der EU untergraben.

50 Vgl. Dunne, J., Uye, M., 2010: Defence spending and development. In: Tan, A. (Hg.): The Global Arms Trade. A Handbook. London: Routledge, S. 301. 51 Vgl.: Stanley, R.: Kinderrechte und Waffentransfers. In: Jenichen,A. (2002), S. 98. 52 John, M.: Werkzeuge für Menschenrechtsverletzungen: Kleinwaffen und Repressionstechnologie. In: Jenichen, A. (2002), S. 84. 53 Ebenda. 54Dazu Moltmann, B. (2006), S.7: „Krankheiten und Notlagen in Folge von Gewaltkonflikten fordern inzwischen mehr Todesopfer als Raketen, Bomben und Gewehrkugeln“.

15

Waffen fürs Wettrüsten?

Zu guter Letzt ist es notwendig, auf den oft von der Politik angeführten positiven Ef-

fekt von Rüstungsexporten Bezug zu nehmen: Die Förderung regionaler Stabilität

durch Aufrüsten eines Staates. Dass dieser Gedanke auf einem Trugschluss basiert, da

nicht abzusehen ist, ob das Empfängerland auch in Zukunft die gleichen sicherheits-

politischen Interessen vertreten wird, wurde bereits angemerkt. Rüstungslieferungen

an bestimmte Staaten haben jedoch zusätzlich noch die negative Folge, dass sie bei

anderen Staaten den Wunsch nach Aufrüstung wecken oder verstärken können55. Statt

für Stabilität zu sorgen, würden Spannungen dadurch erhöht. Inwieweit solche Rüs-

tungslieferungen nun zu Frieden und Sicherheit beitragen, ist also fraglich. Hinzu

kommt, dass durch Rüstungsausfuhren in Schwellenländer deren Rüstungspotenziale

gestärkt werden. Die Lieferung von Technologie und die Vergabe von Produktionsli-

zenzen führen zu einem „Zuwachs an militärischen Optionen“56.

Zahlen und Fakten

Die umfangreiche Liste der Risiken und negativen Folgen von Rüstungsexporten lie-

ße sich wahrscheinlich noch fortführen. Eine deutliche Sprache sprechen die Zahlen,

die von verschiedenen Nichtregierungsorganisationen geschätzt werden: Laut Small

Arms Survey sterben jährlich eine halbe Million Menschen durch die Anwendung

von Kleinwaffen. 300.000 davon kommen in bewaffneten Konflikten oder Kriegen

ums Leben, 200.000 werden Opfer staatlicher Sicherheitskräfte, krimineller Akte oder

privater Gewalt57. Hinzu kommen laut Weltgesundheitsorganisation 16 Millionen

Schwerverletzte jedes Jahr58. Außerdem gab es laut UN High Comissioner for Refu-

gees Ende 2008 42 Millionen Vertriebene aufgrund von Konflikten und Verfolgung59.

Laut Oxfam sind Männer zwar die Haupttäter sowie die direkten Opfer von Waffen-

gewalt, unter den indirekten Opfern von bewaffneten Konflikten machen Frauen und

Kinder jedoch den Großteil aus60.

55 Vgl.: Moltmann, B. (2006), S.17. 56 Ebd., S.7. 57 Small Arms Survey, zitiert nach: John, M. (2002), S.84. 58 Weltgesundheitsorganisation, 2008: Preventing Violence and Reducing its Impact: How Develop-ment Agencies Can Help, S.4. 59 Pressemitteilung des UNHCR: „UNHCR annual report shows 42 million people uprooted world-wide”, 16. Juni (2009), abrufbar unter http://www.unhcr.org/4a2fd52412d.html, letzter Zugriff: 20.02.2013. 60 Vgl. Oxfam (2009): Dying for Action, Decision time for an urgent, effective Arms Trade Treaty, S.3.

16

4. Die EU als Rüstungsexporteur – große Ambitionen

Nachdem nun sowohl die normativen Ansprüche der EU als auch die möglichen

Auswirkungen von Rüstungsausfuhren im Allgemeinen erläutert wurden, wird im

Folgenden die Rüstungsexportpolitik der EU analysiert. Dazu wird zunächst darge-

stellt, welche Faktoren zur Entstehung einer Rüstungsexportpolitik auf europäischer

Ebene führten. Darauf folgend werden die Maßnahmen der EU zur Kontrolle der

Rüstungsexporte untersucht und beurteilt. Zuletzt wird die EU als Rüstungsexporteur

auf dem weltweiten Rüstungsmarkt eingeordnet, um ein Bild der „Realität der Rüs-

tungsexporte“ zu bekommen.

4.1. Rüstungsexportpolitik in der EU – „freiwillige Selbstkontrolle“?

Gemäß Artikel 296 des Amsterdamer Vertrages ist die Rüstungsexportpolitik ein Be-

reich nationalen Vorbehaltes. Die Rüstungsexportpolitik ist also nicht vergemein-

schaftet und auf EU-Ebene im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspo-

litik angesiedelt. Lediglich die Dual-Use-Güter fallen unter das Gemeinschaftsrecht.

Über lange Zeit versuchten die Mitgliedsstaaten, ihre vertraglich abgesicherte Souve-

ränität im Bereich der Rüstungsexportpolitik beizubehalten. Als wichtiger Faktor,

wenn nicht sogar als ein „key driver“61 dafür, dass die Mitgliedsländer ihre Einstel-

lung zu ihren Rüstungsexporten dann doch änderten, wird die Erkenntnis angesehen,

dass Waffen aus EU – Mitgliedstaaten im ersten und zweiten Golfkrieg verwendet

wurden und dass daraufhin europäische Soldaten einem Feind gegenüberstanden, den

die eigenen Regierungen bewaffnet hatten62. Außerdem heizten Waffen aus der EU

den Konflikt in Jugoslawien an, was die Mitgliedsstaaten weiter beunruhigte und zu

der Einsicht beitrug, dass „certain EU arms exports were having a counter-productive

effect regarding the declared aims of the Union in fostering respect for human rights

and the peaceful resolution of conflicts.“63

Matthias Dembinski und Barbara Schumacher identifizieren noch einen weiteren

Grund für die Veränderung der Einstellung zu Rüstungsexporten zu Beginn der

1990er Jahre: die sich abzeichnende Öffnung des europäischen Rüstungsmarkts. Auf-

grund der sinkenden nationalen Rüstungsetats in Europa, des weltweiten Rückgangs 61 Close, H. and Isbister, R.: Good conduct? Ten years of the EU Code of Conduct on Arms Exports. London: Saferworld, 2008, S.2. 62 Holm, K. (2006): S. 213. 63 Ebenda.

17

der Aufwendungen für Rüstungsimporte, der zunehmenden Konkurrenz, insbesonde-

re durch die Vereinigten Staaten und der rasant steigenden Kosten für die Entwick-

lung und Produktion neuer Waffensysteme entstand in der EU Einigkeit darüber, dass

ein europäischer Rüstungsmarkt die einzige Lösung für die europäische Rüstungsin-

dustrie sei64. Da es jedoch innerhalb der EU – Staaten ein Gefälle zwischen den Ex-

portkontrollregeln gab, fürchteten Länder mit zu dieser Zeit anspruchsvollen Regel-

systemen, dass ihre Rüstungsindustrien im Zuge der Liberalisierung des Rüstungs-

marktes an Wettbewerbsfähigkeit verlieren könnten65. Dies führte unter anderem da-

zu, dass die Harmonisierung der Rüstungsexportkontrolle auf die Agenda der Umset-

zung des europäischen Rüstungsmarktes gesetzt wurde.

Dieses „window of opportunity“ nutzten vor allem Nichtregierungsorganisationen,

die in der Harmonisierung der Rüstungsexportpolitiken der Mitgliedsstaaten unter

anderem die Möglichkeit sahen, zu verhindern, dass Staaten, die von einem EU -

Staat nicht beliefert wurden, einfach bei einem Mitgliedstaat mit weniger strikten

Rüstungsexportgesetzen anfragen konnten.

4.2. Maßnahmen der EU zur Rüstungsexportkontrolle – Balanceakt zwischen

kleinstem gemeinsamem Nenner und hohen Ansprüchen

Aufgrund der oben beschriebenen Tendenzen entwickelten sich Bestrebungen, Rüs-

tungsexportkontrollen auf europäischer Ebene zu etablieren, die über die traditionel-

len Waffenembargos hinausgehen würden. Im Jahr 1991 setzte der Rat die Arbeits-

gruppe COARM ein, welche die Aufgabe hatte, nationale Rüstungsexportpolitiken zu

vergleichen und gemeinsame Aktionsfelder zu identifizieren. Von COARM wurden

sieben Kriterien entwickelt, die zur Beurteilung bei der Vergabe von Rüstungsexport-

lizenzen herangezogen werden sollten. Es sollte jedoch noch bis zum Jahr 1998 dau-

ern, bis sich der Rat der Außenminister auf einen Verhaltenskodex für Waffenausfuh-

ren einigen konnte, der diese sieben Kriterien sowie ein Weiteres enthielt. Aufgrund

der Androhung Frankreichs, das eine offensive Rüstungspolitik betrieb, den Kodex

nicht zu Stande kommen zu lassen, wurden jedoch alle „schwächeren Optionen“66

gewählt, wodurch eine Einigung auf den kleinsten gemeinsamen Nenner entstand. Da 64 Vgl.: Dembinski, M. and Schumacher, B.,:Wie Europa dem Rüstungsexport Schranken setzt. Frank-furt/Main: Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung, 2005, S. 10 f. 65 Ebd., S. 15. 66 Ebd., S.20.

18

es sich nicht um einen Gemeinsamen Standpunkt, sondern lediglich um einen Verhal-

tenskodex handelte, war er nicht rechtlich, sondern nur politisch bindend. Dennoch

wurde der Kodex sowohl von Wissenschaftlern als auch von Nichtregierungsorgani-

sationen als „bedeutendstes“67 und „ambitiöses“68 Ergebnis der Bemühungen zur

Harmonisierung der Rüstungsexportpolitik und als „Grundstein des internationalen

EU – Kontrollregimes für konventionelle Waffentransfers“69 bezeichnet. Gleichzeitig

wurde auch eine Gemeinsame Militärgüterliste eingeführt, die den Mitgliedstaaten als

Bezugspunkt dienen soll.70

Im Jahr 2008 einigten sich die Mitgliedstaaten darauf, den Verhaltenskodex in einen

rechtlich bindenden „Gemeinsamen Standpunkt des Rates“ umzuwandeln. Gemäß

Artikel 29 des EU-Vertrags „tragen [die Mitgliedsstaaten] dafür Sorge, dass ihre ein-

zelstaatliche Politik mit den Standpunkten der Union im Einklang steht.“

Neben diesem „Gemeinsamen Standpunkt betreffend gemeinsame Regeln für die

Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern“ (im Folgenden:

Gemeinsamer Standpunkt) gibt es noch weitere europäische Ansätze hinsichtlich der

Kontrolle von Rüstungsausfuhren. Aufgrund der ihm beigemessenen Bedeutung wird

jedoch in dieser Arbeit ausschließlich der Gemeinsame Standpunkt als Mittel zur

Kontrolle europäischer Rüstungsausfuhren untersucht.

4.2.1. Der „Gemeinsame Standpunkt“ – das zentrale Instrument

Seit dem 8. Dezember 2008 ersetzt der „Gemeinsame Standpunkt betreffend gemein-

same Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern“

den am 8. Juni 1998 verabschiedeten Verhaltenskodex für Waffenausfuhren. Der

rechtlich bindende Gemeinsame Standpunkt stimmt inhaltlich weitgehend mit dem

Verhaltenskodex überein, enthält aber einige wesentliche Neuerungen. Er bezieht sich

außerdem nicht mehr auf „Kriegswaffen und sonstige Rüstungsgüter“ sondern auf

„Militärtechnologie und Militärgüter“, womit den seit dem Verhaltenskodex eingetre-

tenen Entwicklungen im Militärbereich Rechnung getragen wird. Wie der Kodex be-

67 Vgl. Erickson, J. (2008): S.7. 68 Vgl.: Holm, K. (2006), S.213. 69 Close, H., Isbister, R. (2008), S.i. 70 Bundeszentrale für politische Bildung, Informationsportal Krieg und Frieden, Artikel über den Ge-meinsamen Standpunkt der EU für Rüstungsexporte, http://sicherheitspolitik.bpb.de/index.php?page=infotext---gemeinsamer-standpunkt-der-europaeischen-union-eu-fuer-ruestungsexporte, letzter Zugriff: 22.01.2013.

19

steht auch der Gemeinsame Standpunkt aus einem Vorwort des Rates, den acht Krite-

rien, die bei der Erteilung von Ausfuhrgenehmigungen angewendet werden müssen

sowie einer Reihe von operativen Bestimmungen zu seiner Umsetzung.

Ziele und Anwendungsbereiche des Gemeinsamen Standpunktes

Im Vorwort werden die Ziele des Dokuments zum Ausdruck gebracht. Die Mitglied-

staaten erkennen die „besondere Verantwortung“71 an, die sie als Militärtechnologie

und Militärgüter exportierende Staaten haben. Sie wollen entschlossen hohe Maßstä-

be als Mindeststandards für die Kontrolle dieser Technologie und Güter setzen und

bei ihrem Transfer eine zurückhaltende Praxis befolgen sowie größere Transparenz

erreichen. Zusammenarbeit und Konvergenz im Bereich der Ausfuhr von Militärtech-

nologie und Militärgütern im Rahmen der GASP sollen gefördert werden. Außerdem

soll „mit Entschlossenheit verhindert werden, dass Militärtechnologie und Militärgü-

ter ausgeführt werden, die zu interner Repression oder internationaler Aggression

eingesetzt werden könnten oder zu regionaler Instabilität beitragen können“.72

Gleichzeitig weisen die Mitgliedstaaten jedoch auf ihr Recht, Mittel zur Selbstvertei-

digung zu transferieren, hin und erkennen den Wunsch der Mitgliedstaaten „eine Rüs-

tungsindustrie als Teil ihrer industriellen Basis wie auch ihrer Verteidigungsanstren-

gungen aufrecht zu erhalten“73, an. Außerdem wird explizit die gewünschte „Stärkung

der europäischen industriellen und technologischen Verteidigungsbasis“74 erwähnt.

Zusammenfassend wird als Ziel des Gemeinsamen Standpunktes die Verstärkung der

Politik der Europäischen Union zur Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und

Militärgütern formuliert.

Die darauf folgenden 16 Artikel legen fest, durch welche Maßnahmen diese verstärk-

te Kontrolle erreicht werden soll. Gemäß Artikel 1 soll zunächst jeder Mitgliedstaat

die ihm vorgelegten Anträge auf Ausfuhrgenehmigung für die in einer gemeinsamen

europäischen Militärgüterliste aufgeführten Gegenstände in jedem Einzelfall anhand

von acht Kriterien prüfen. Im Gegensatz zum Verhaltenskodex wird im Gemeinsa-

men Standpunkt näher ausgeführt, welche Anträge auf Ausfuhrgenehmigung zu prü-

fen sind:

71 Rat der Europäischen Union: Gemeinsamer Standpunkt betreffend gemeinsame Regeln für die Kon-trolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern (2008) S.1. 72 Ebenda. 73 Ebenda. 74 Ebd., S.2.

20

„- Genehmigungsanträge für tatsächliche Ausfuhren, auch wenn diese zum Zwecke der Lizenzproduktion von Militärgütern in Drittländern erfolgen;

- Anträge auf Lizenzen für Waffenvermittlertätigkeiten; - Anträge auf Lizenzen für „Durchfuhr“ oder „Umladung“; - Lizenzanträge für immaterielle Software- und Technologietransfers, z. B. mittels

elektronischer Medien, Fax oder Telefon.“75

Außerdem taucht im Gemeinsamen Standpunkt dazu folgender Zusatz auf, der im

Verhaltenskodex noch nicht enthalten war: „In welchen Fällen eine Ausfuhrgenehmi-

gung für diese Anträge erforderlich ist, wird in den Rechtsvorschriften der Mitglied-

staaten festgelegt.“76

Entscheidungskriterien

Unter Artikel 2 findet sich das „Herzstück“ des Gemeinsamen Standpunktes: Die acht

Kriterien, die beachtet werden müssen, wenn ein Antrag auf Ausfuhrgenehmigung

geprüft wird. Demnach wird eine Ausfuhrgenehmigung verweigert

1) wenn sie der Einhaltung der internationalen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten

widersprechen würde.

Darunter fallen die Waffenembargos der VN, EU und OSZE (Organisation für Si-

cherheit und Zusammenarbeit in Europa), sowie internationale Übereinkünfte zur

Verbreitung u.a. von Kernwaffen, biologischen und Toxinwaffen, Chemiewaffen,

Antipersonenminen und ballistischen Raketen.

2) wenn eindeutig das Risiko besteht, dass die Militärtechnologie oder die Militärgü-

ter, die zur Ausfuhr bestimmt sind, zur internen Repression benutzt werden könnten.

Unter interner Repression versteht der Rat

„unter anderem Folter sowie andere grausame, unmenschliche und erniedrigende Behandlung oder Bestrafung, willkürliche oder Schnell-Hinrichtungen, das Verschwindenlassen von Personen, willkürliche Verhaftungen und andere schwere Verletzungen der Menschenrechte und Grundfreiheiten, wie sie in den einschlägi-gen Menschenrechtsübereinkünften, einschließlich der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte, niedergelegt sind.“77

Außerdem werden die Mitgliedstaaten „besondere Vorsicht und Wachsamkeit“ wal-

ten lassen, wenn im Endbestimmungsland von den VN, dem Europarat oder der EU

schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen festgestellt wurden. 75 Ebenda. 76 Ebenda. 77 Gemeinsamer Standpunkt, S.3.

21

3) wenn die Ausfuhr im Endbestimmungsland bewaffnete Konflikte auslösen, verlän-

gern, oder bestehende Spannungen und Konflikte verschärfen würde.

4) wenn „eindeutig das Risiko besteht“78, dass das zur Ausfuhr bestimmte Gerät zu

aggressiven Zwecken gegen ein anderes Land oder zur gewaltsamen Durchsetzung

eines Gebietsanspruches genutzt würde.

Zudem berücksichtigen die Mitgliedsländer

5) die möglichen Auswirkungen der geplanten Ausfuhr auf ihre Verteidigungs- und

Sicherheitsinteressen sowie auf diejenigen von befreundeten Ländern, das Risiko der

Verwendung der betreffenden Güter gegen die eigenen Streitkräfte oder die von be-

freundeten Ländern, Verbündeten oder anderen Mitgliedstaaten.

6) das Verhalten des Käuferlandes gegenüber der internationalen Gemeinschaft, ins-

besondere seine Haltung zum Terrorismus, die Art der von ihm eingegangenen Bünd-

nisse und die Einhaltung des humanitären Völkerrechts.

7) das Risiko der Abzweigung von Militärtechnologie oder Militärgütern im Käufer-

land oder der Wiederausfuhr von Militärgütern unter unerwünschten Bedingungen.

Hierzu wird unter anderem ausgeführt, dass die Mitgliedstaaten die Fähigkeit des

Empfängerlandes zur Durchführung wirksamer Ausfuhrkontrollen berücksichtigen

sollen.

8) die Vereinbarkeit mit der technischen und wirtschaftlichen Kapazität des Empfän-

gerlandes, unter der Berücksichtigung, dass es wünschenswert ist, dass Staaten ihren

legitimen Sicherheits- und Verteidigungsbedürfnissen mit dem geringstmöglichen

Abzweigen von menschlichen und wirtschaftlichen Ressourcen für Rüstungszwecke

entsprechen.

Zu diesem Kriterium wird wie folgt ausgeführt: „Die Mitgliedstaaten beurteilen an-

hand von Informationen aus einschlägigen Quellen […] ob die geplante Ausfuhr die

nachhaltige Entwicklung des Empfängerlandes ernsthaft beeinträchtigen würde. Sie

prüfen in diesem Zusammenhang den jeweiligen Anteil der Rüstungs- und der Sozial-

ausgaben des Empfängerlandes und berücksichtigen dabei auch jedwede EU- oder

bilaterale Hilfe“ (Hervorhebung AD).

78 Ebenda.

22

Operative Bestimmungen zur Durchführung des Gemeinsamen Standpunktes

In Artikel 3 bis 16 wird ausgeführt, wie der Gemeinsame Standpunkt von den Mit-

gliedstaaten umzusetzen ist. Zunächst wird deutlich gemacht, dass jedes Mitglieds-

land das Recht hat, auf nationaler Ebene eine restriktivere Rüstungsexportpolitik zu

verfolgen, als es der Standpunkt vorschreibt. In Artikel 4 ist geregelt, wie verhindert

werden soll, dass potentielle Käufer nach Ablehnung einer Anfrage an einen Mit-

gliedstaat von einem anderen EU-Staat dennoch beliefert werden. Die Mitgliedstaaten

müssen sich „detailliert über Anträge auf Ausfuhrgenehmigungen, die entsprechend

den Kriterien dieses Gemeinsamen Standpunktes verweigert wurden“79 informieren

und die Verweigerung begründen. Will nun ein Mitgliedstaat eine Genehmigung er-

teilen, die innerhalb der letzten drei Jahre von einem anderen Mitgliedstaat für eine

„im Wesentlichen gleichartige Transaktion“80 verweigert worden ist, muss er zu-

nächst diesen Mitgliedstaat konsultieren. Wird die Genehmigung nach der Konsulta-

tion dennoch erteilt (so genanntes „undercutting“), muss er dem Mitgliedstaat, der die

Genehmigung zuvor verweigert hatte, dies mit einer ausführlichen Begründung mit-

teilen. Des Weiteren wird in Artikel 4 noch einmal verdeutlicht, dass die Entschei-

dung über die Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung immer noch im Ermessen der

einzelnen Mitgliedstaaten liegt.

Neu im Gemeinsamen Standpunkt ist Artikel 5, der regelt, dass für die Erteilung von

Ausfuhrgenehmigungen eine Kenntnis der Endverwendung im Endbestimmungsland

notwendig ist. Um diese zu beweisen, sind „in der Regel eine gründlich überprüfte

Endverbleibserklärung oder entsprechende Unterlagen und/oder eine vom Endbe-

stimmungsland erteilte offizielle Genehmigung erforderlich“81. Ebenfalls neu sind

Absatz 2 und 3 des achten Artikels. Dort geht es um die jährlichen Berichte, welche

die Mitgliedstaaten über ihre Ausfuhren von Militärtechnologie und Militärgütern

anfertigen müssen. Der Verhaltenskodex sah lediglich vor, dass jeder Mitgliedstaat

den anderen Mitgliedstaaten jährlich einen vertraulichen Bericht über seine Rüs-

tungsausfuhren und seine Umsetzung des Verhaltenskodex vorlegen muss. Im Ge-

meinsamen Standpunkt wird nun zusätzlich festgelegt, dass die EU einen Jahresbe-

richt veröffentlicht, welcher auf den Beiträgen aller Mitgliedstaaten beruht und dem

Rat vorgelegt wird. Außerdem ist nun auch vorgesehen, dass jeder Mitgliedstaat, der

79 Gemeinsamer Standpunkt, S.4. 80 Ebenda. 81 Ebenda.

23

Technologie oder Güter der Gemeinsamen Militärgüterliste der EU ausführt, einen

Bericht über diese Ausfuhren veröffentlicht. Wie es zu diesen wesentlichen Neuerun-

gen im Gemeinsamen Standpunkt kam, wird im folgenden Kapitel erläutert.

Interessant ist ebenfalls Artikel 10, der festlegt, dass Mitgliedstaaten „zwar gegebe-

nenfalls die Auswirkungen geplanter Ausfuhren auf ihre wirtschaftlichen, sozialen,

kommerziellen und industriellen Interessen berücksichtigen“82 können, diese Fakto-

ren jedoch nicht die Anwendung der Entscheidungskriterien beeinträchtigen dürfen.

Hinzu kommt ein weiterer neuer Punkt in Artikel 12, der besagt, dass die Mitglied-

staaten sicher stellen müssen, dass „ihre nationalen Rechtsvorschriften es ihnen er-

lauben, die Ausfuhr der Technologie und der Güter kontrollieren zu können, die auf

der Gemeinsamen Militärgüterliste der EU verzeichnet sind“83. Als Orientierungshilfe

für die Anwendung des Gemeinsamen Standpunktes dient laut Artikel 13 der Benut-

zerleitfaden zum Verhaltenskodex, welcher regelmäßig aktualisiert wird. Außerdem

sieht Artikel 15 vor, dass der Gemeinsame Standpunkt drei Jahre nach seiner Annah-

me überprüft wird, dies war folglich zum Jahr 2012 der Fall. Auf die Überprüfung des

Gemeinsamen Standpunktes wird später ausführlicher eingegangen.

Nachdem nun der Inhalt des Gemeinsamen Standpunktes dargestellt wurde, wird im

nächsten Abschnitt beurteilt, inwieweit dieser dazu geeignet ist, die Rüstungsexport-

politik der Mitgliedstaaten zu kontrollieren. Zunächst muss jedoch ein Blick auf den

Verhaltenskodex geworfen werden, da er als Vorgänger wesentlich zur Entwicklung

der europäischen Rüstungsexportpolitik und der Entstehung des Gemeinsamen

Standpunktes beigetragen hat.

4.2.2. Beurteilung des Gemeinsamen Standpunktes – mehr Schein als Sein?

Die Annahme des „EU-Verhaltenskodex zu Waffenausfuhren“ im Jahr 1998 löste

unter Wissenschaftlern und Nichtregierungsorganisationen ambivalente Reaktionen

aus. Er wurde zwar von einigen als „Grundstein des internationalen EU - Kontrollre-

gimes für konventionelle Waffentransfers“84 angesehen, war jedoch gleichzeitig har-

scher Kritik ausgesetzt. Bedenken wurden geäußert, der Verhaltenskodex sei als le-

diglich politisch bindendes Instrument gar nicht in der Lage, die Rüstungsexportpoli-

82 Ebd., S.5. 83 Ebenda. 84 Close, H., Isbister, R. (2008), S.i.

24

tiken der Mitgliedsländer zu verändern. Außerdem seien seine Formulierungen teil-

weise zu schwach oder zu stark eingegrenzt. Wichtige Elemente, wie die End-

verbleibskontrolle, fehlten. Eine weitere oft artikulierte Befürchtung bezieht sich auf

die Problematik des „kleinsten gemeinsamen Nenners“: Auch wenn im Kodex aus-

drücklich angemerkt wird, dass das Recht, auf nationaler Ebene eine restriktivere

Politik zu verfolgen, unberührt gelassen wird, wurde befürchtet, dass sich ein „race to

the bottom“ einstellen würde, d.h. dass die Staaten, die zuvor eine restriktivere Rüs-

tungskontrollpolitik verfolgten, diese auf die schwächeren Anforderungen des Kodex

herabsenken würden85. Der Verhaltenskodex gab also genügend Anlass zu Kritik und

Sorge, dass es sich bei ihm um nicht mehr als einen weiteren europäischen Papiertiger

handelte.

Dennoch wurden viele Kritiker von der unerwarteten Dynamik, die der Verhaltens-

kodex entfaltete, überrascht. Insbesondere im Bereich der Transparenz gab es positive

Entwicklungen. Obwohl die Veröffentlichung des zusammenfassenden EU-Berichts

über die Rüstungstransfers der Mitgliedstaaten im Kodex gar nicht vorgesehen war,

stellte sich diese Praxis schnell ein. Ebenso begannen immer mehr Mitgliedstaaten,

ihre nationalen Berichte ebenfalls zu veröffentlichen. Zudem wurden die Berichte im

Laufe der Jahre immer ausführlicher: Umfasste der EU-Bericht im ersten Jahr ledig-

lich vier Seiten, wuchs er mit der Zeit auf mittlerweile über 450 Seiten an. Diese

Entwicklung lässt sich laut Dembinski und Schumacher auf den „Gruppendruck“ und

die „best practice“ zurückführen, die durch die jährlichen Treffen zur Besprechung

der nationalen Berichte entstanden86. Ein weiterer wichtiger Faktor war der Druck

von NRO, Öffentlichkeit und Parlamenten, die auf die Veröffentlichung der Berichte

drängten. Weiterhin kritisiert wurde jedoch, dass die Berichte der Mitgliedstaaten in

ihrer Qualität sehr unterschiedlich waren und sie teilweise erst mit erheblicher Verzö-

gerung veröffentlicht wurden.

Neben der verbesserten Transparenz sind noch weitere positive Entwicklungen zu

verzeichnen: der Benutzerleitfaden, der den Staaten als Orientierungshilfe zur An-

wendung der Vorgaben dienen soll, wurde entwickelt. Außerdem wurde eine Daten-

bank eingerichtet, in der die Lizenzverweigerungen der Mitgliedstaaten gespeichert

werden, sodass alle Mitgliedstaaten sich über bereits verweigerte Genehmigungen

informieren und gegebenenfalls den betreffenden Staat konsultieren können.

85 Dembinski,M., Schumacher, B. (2005): S.7. 86 Ebd., S.24.

25

Letztlich diente der Verhaltenskodex auch Akteuren, die die Rüstungskontrollen vo-

ranbringen wollen (wie z.B. NRO, Europäisches Parlament sowie einige Mitglied-

staaten), als Ausgangspunkt und Druckmittel, was dazu beitrug, dass er zehn Jahre

nach seiner Annahme zu einem Gemeinsamen Standpunkt des Rates aufgewertet

wurde.

Im Gemeinsamen Standpunkt wurden einige Aspekte einbezogen, die im Verhaltens-

kodex noch nicht enthalten waren, er weist jedoch immer noch Schwächen auf, die

bereits seinem Vorgängerdokument eigen waren.

Die Aufwertung zu einem Gemeinsamen Standpunkt und die damit einhergehende

rechtliche Verbindlichkeit des Dokuments ist zwar an sich als positive Entwicklung

zu bewerten, jedoch verliert diese Tatsache an Relevanz, wenn man bedenkt, dass

keine Sanktionsmechanismen bei Nichteinhaltung der Vorgaben vorgesehen sind.

Außerdem wird nicht spezifiziert, wie die Mitgliedstaaten den Gemeinsamen Stand-

punkt in nationale Regelungen umsetzen sollen. Am Fallbeispiel Deutschland wird

später eine mögliche Konsequenz dieses Mangels deutlich.

Auch die Bestimmungen zur Transparenz gehen noch nicht weit genug, um eine ef-

fektive Rüstungsexportkontrolle im Sinne parlamentarischer Kontrolle und demokra-

tischer Legitimation zu gewährleisten. Eine parlamentarische (oder gar öffentliche)

Debatte kontroverser Rüstungsexporte ist im Vorhinein an keiner Stelle vorgesehen.

Parlamente und Öffentlichkeit haben durch die jährlichen Berichte lediglich im

Nachhinein die Möglichkeit, sich zu den Genehmigungen bzw. Exporten zu äußern,

während sie keinerlei Einflussnahme auf die Entscheidungen zugesprochen bekom-

men. Ein weiterer Mangel sind die unzureichenden Anforderungen an die Genauig-

keit der Berichte. Im Benutzerleitfaden ist nicht festgelegt, dass Angaben gemacht

werden müssen, welche Art von Rüstungsgütern in welches Empfängerland geliefert

wurden. Diese ungenügenden Festlegungen führen außerdem dazu, dass sich die Be-

richte in Bezug auf Qualität und Quantität immer noch stark unterscheiden und somit

die Daten schwer vergleichbar sind.

Außerdem enthält der Gemeinsame Standpunkt immer noch dieselben vagen oder zu

einschränkenden Formulierungen, die bereits am Verhaltenskodex kritisiert wurden:

Kyrre Holm vom International Peace Research Institute in Norwegen merkt in seiner

Studie an, dass das zweite Kriterium zwar durch „starke Sprache“ eine Pflicht zur

Verweigerung von Exportlizenzen ausdrückt, jedoch nur im stark eingegrenzten Fall

26

eines „eindeutigen Risikos“87. Was ein eindeutiges Risiko ist, dürfen die Mitglied-

staaten selbst beurteilen. Der zweite Teil dieses Kriteriums bezieht sich zwar auf wei-

ter auslegbare „schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen“, jedoch kritisiert

Holm, dass hierbei nur „besondere Vorsicht und Wachsamkeit“ geboten sei, statt ei-

ner Pflicht zur Verweigerung der Lizenz88.

Zudem ist zu kritisieren, dass im Gemeinsamen Standpunkt zwar der Wille zu ver-

stärkter Zusammenarbeit ausgedrückt wird, bilaterale Gespräche aber eindeutig vor-

rangig gefordert werden. Die Mitgliedstaaten sollen lediglich gegebenenfalls die Lage

potenzieller oder tatsächlicher Käufer gemeinsam beurteilen. Unterschiedliche Ein-

schätzungen der Mitgliedstaaten sowie divergierende Auslegungen der Kriterien kön-

nen jedoch jegliche Willensbekundungen und Bemühungen zu verstärkter Zusam-

menarbeit untergraben. Gerade im Hinblick auf die gewünschte Verbesserung der

Kohärenz und Konvergenz im Bereich der GASP laufen die Mitgliedstaaten dadurch

Gefahr, an Glaubwürdigkeit zu verlieren.

Positiv zu vermerken ist, dass im Gemeinsamen Standpunkt mit dem Artikel 5 nun

auch die Endverwendung der ausgeführten Güter und Technologie berücksichtigt

wird. Dies stellt aber nur einen sehr kleinen Schritt zur wirksamen Endverbleibskon-

trolle dar. Eine Kontrolle der Endverwendung wird nur vor der Erteilung einer Ge-

nehmigung durch eine Endverbleibserklärung gefordert. Im Benutzerleitfaden wird

dazu ausgeführt, dass die Mitgliedstaaten eine Wareneingangsbescheinigung einfor-

dern können, aber nicht müssen. Die Mitgliedstaaten müssen zwar die Fähigkeit des

Empfängerlandes, wirksame Ausfuhrkontrollen durchzuführen, laut Kriterium 7 be-

rücksichtigen, sind aber nicht dazu angehalten, selbst zu kontrollieren, ob Wiederaus-

fuhren geschehen. Auch die möglichen Folgen dieses Mangels werden später am Bei-

spiel deutscher Rüstungsausfuhren und Lizenzproduktionen aufgezeigt.

Eine weiter interessante Neuerung des Gemeinsamen Standpunktes ist der bereits

angesprochene Zusatz in Artikel 1, welcher sich auf die Anträge auf Ausfuhrgeneh-

migung bezieht: „In welchen Fällen eine Ausfuhrgenehmigung für diese Anträge

erforderlich ist, wird in den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten festgelegt.“89

Dieser Zusatz kann so interpretiert werden, dass nicht in allen der genannten (Einzel-)

Fälle eine Ausfuhrgenehmigung erforderlich ist. In der Realität schlägt sich das

beispielsweise in Sammelausfuhrgenehmigungen nieder. Der Satz kann 87 Holm,K. (2006), S.214. 88 Ebenda. 89 Gemeinsamer Standpunkt, S.1.

27

weise in Sammelausfuhrgenehmigungen nieder. Der Satz kann dementsprechend als

Schlupfloch für die Mitgliedstaaten angesehen werden, da er impliziert, dass es auch

Ausnahmen geben kann. Gleichzeitig ist der Satz widersprüchlich zum Rest des Ab-

satzes, auf den er sich bezieht, formuliert.

Zusammenfassend muss festgestellt werden, dass der Gemeinsame Standpunkt zwar

ein weiterer wichtiger Schritt hin zu einer wirkungsvollen europäischen Rüstungsex-

portkontrolle ist, sich das Bild jedoch angesichts der fehlenden Sanktionsmechanis-

men bei Nichteinhaltung und der zahlreichen Schlupflöcher, die bereits am Verhal-

tenskodex kritisiert wurden, trübt. Der Gemeinsame Standpunkt kann daher zwar eine

Grundlage der europäischen Rüstungsexportkontrollpolitik bilden, allerdings nur,

wenn die Mitgliedstaaten sich unter Druck gesetzt fühlen, die Kriterien und Vorgaben

tatsächlich nach bestem Wissen und Gewissen zu befolgen und verstärkt zusammen

zu arbeiten. Auch zeigt die fehlende Möglichkeit der parlamentarischen Kontrolle

sowohl auf europäischer als auch auf nationaler Ebene, dass der Bereich der Rüs-

tungsexportpolitik noch immer von einem starken Demokratiedefizit betroffen ist.

Ein Vorteil des Gemeinsamen Standpunktes ist, dass er, ähnlich wie der Verhaltens-

kodex, Akteuren als Druckmittel dienen kann, um die Mitgliedstaaten an ihre Ver-

antwortung zu erinnern. In Anbetracht der hochgesteckten normativen Ziele der EU

sollte dies jedoch gar nicht notwendig sein.

4.3. Rhetorik und Realität – Fakten zu den Rüstungsexporten der EU

Wie nun ausführlich dargelegt wurde, ist die Rüstungsexportpolitik zumindest in der

Rhetorik verantwortungsbewusst und man könnte aufgrund der rechtlichen Rahmen-

bedingungen und der hohen normativen Ansprüche der EU erwarten, dass die Mit-

gliedstaaten eine restriktive Rüstungsexportpolitik betreiben. Allerdings zeigt sich bei

genauerer Betrachtung, dass die Realität wie so oft eine andere Sprache spricht.

Die Wirklichkeit jedoch in diesem Fall messbar zu machen, ist mit einigen Schwie-

rigkeiten verbunden. Das liegt einerseits an den bereits angemerkten großen Unter-

schieden zwischen den Berichten. Hinzu kommt, dass nicht alle Staaten der Welt ihre

Rüstungsexporte offen legen. Sipri lagen im März 2011 offizielle Daten von 35 Staa-

ten vor, davon 31 europäische Staaten. Drei große Waffenexportländer, China, Russ-

land und Israel, veröffentlichen keine Angaben (Russland und Israel geben lediglich

den Gesamtwert ihrer Rüstungsexporte an). Daher ist es nicht einfach, die EU unter

28

den Rüstungsexporteuren der Welt einzuordnen, zumal die Statistiken sich immer auf

die einzelnen Staaten und nicht auf die EU als Ganzes beziehen. Dennoch versuchen

Sipri und andere Institute, wie der US Congress Research Service und die Vereinten

Nationen, die vorhandenen Daten zu sammeln und vergleichbar zu machen, wobei sie

allerdings teilweise zu unterschiedlichen Ergebnissen kommen. Diese Ergebnisse

können wiederum von den Angaben der nationalen Berichte abweichen. Dies ist auch

damit zu begründen, dass der Begriff Rüstung jeweils unterschiedlich abgegrenzt

wird. Sipri erfasst beispielsweise nur schwere Großwaffen. Im VN-Waffenregister

werden ebenfalls vorrangig schwere Großwaffen erfasst, erst seit 2006 werden die

Staaten dazu aufgefordert, auch Angaben zu ihren Ex- und Importen von Kleinwaffen

zur Verfügung zu stellen. Generell ist die Datenlage insbesondere bei den Kleinwaf-

fen eher schlecht, auch die „Small Arms Survey“ stellt nur in geringem Umfang Da-

ten zur Verfügung. Da das VN-Waffenregister jedoch kein Ranking herausgibt und

der US Congress Research Service keine genauen Angaben zur Erhebung seiner Da-

ten macht, bietet es sich am ehesten an, auf die Statistiken von Sipri zurückzugreifen,

wie es in den meisten Publikationen zum Thema getan wird.

Nun aber zu den Fakten: Laut Sipri, welches die Daten aufgrund der möglichen jähr-

lichen Schwankungen in Abschnitte von fünf Jahren zusammenfasst, gehören aktuell

mehrere EU-Staaten zu den größten Waffenexporteuren der Welt:

Tab. 1: Größte Exporteure schwerer konventioneller Waffen weltweit 2007-2011 Exporteur Weltweiter

Anteil (%)

1. USA 30

2. Russland 24

3. Deutschland 9

4. Frankreich 8

5. Großbritannien 4

6. China 4

7. Spanien 3

8. Niederlande 3

9. Italien 3

10. Israel 4

Quelle: Sipri Yearbook 2012, deutsche Zusammenfassung, S.13 (Tabelle: eigene Darstellung)

29

Zählt man nur die Anteile der dort aufgeführten EU-Staaten zusammen, wird deut-

lich, dass diese mit 30 % für den angegebenen Zeitraum auf gleicher Höhe mit den

USA liegen. Insgesamt haben die Mitgliedstaaten der Europäischen Union im Jahr

2011 konventionelle Großwaffen im Wert von 37,524 Milliarden Euro ausgeführt.

Dieser Wert ist sogar knapp höher als der der Vereinigten Staaten. Die Europäische

Union „als Ganzes“ betrachtet war somit im Zeitraum von 2007-2011 der größte Rüs-

tungsexporteur der Welt.

Auch beim Export von Kleinwaffen gehören EU-Staaten laut Small Arms Survey zu

den großen Exporteuren. Betrachtet man die Daten für 2001 bis 2008 fällt auf, dass in

diesem Zeitraum vier der acht größten Exporteure von Kleinwaffen aus der EU stam-

men.

Tab. 2: Exporteure von Kleinwaffen 2001-2008 (geschätzter jährlicher Durch-

schnittswert) Kategorie Wert (in Millionen US

Dollar)

Staaten (in alphabetischer Reihenfol-

ge)

Stufe 1 > 500 1: USA Top Expor-

teure Stufe 2 100-499 7: Belgien, Brasilien, China, Deutsch-

land, Italien, Österreich, Russland

Stufe 3 50-99 13: Finnland, Frankreich, Israel, Ja-

pan, Kanada, Norwegen, Schweden,

Schweiz, Spanien, Südkorea, Tsche-

chien, Türkei, Vereinigtes Königreich

Große Ex-

porteure

Stufe 4 10-49 18: Bulgarien, Indien, Iran, Kroatien,

Mexiko, Niederlande, Nordkorea,

Pakistan, Polen, Portugal, Rumänien,

Saudi-Arabien, Serbien, Singapur,

Slowakei, Südafrika, Taiwan, Ukraine

Quelle: Small Arms Survey Research Notes, Nummer 11, Oktober 2011, S.1. (Tabelle: eigene Darstel-

lung)

In Bezug auf die Großwaffenproduktion gibt Sipri auch Statistiken zu den größten

Rüstungsunternehmen der Welt an (mit Ausnahme Chinas). In den „Sipri Top 100“

werden diese Unternehmen nach ihren Rüstungsverkäufen aufgelistet. Der zweitgröß-

te Rüstungskonzern der Welt mit Hauptsitz in der EU ist demnach BAE-Systems aus

Großbritannien, welcher mit Rüstungsverkäufen im Wert von knapp 33 Milliarden

30

US Dollar im Jahr 2010 nur knapp hinter Lockheed Martin aus den USA lag. Unter

den größten zehn befinden sich außerdem auf Platz sieben der europäische Konzern

EADS (European Aeronautic Defence and Space Company) und das italienische Un-

ternehmen Finmeccanica auf Platz acht. Alle anderen der „Top 10“ Rüstungsunter-

nehmen haben ihren Hauptsitz in den USA90. Insgesamt befanden sich 2010 unter den

„Sipri Top 100“ 29 Firmen mit Hauptsitz in der EU.

Diese Zahlen sind rein wirtschaftlich gesehen nicht verwunderlich, ist doch die Euro-

päische Union eine der größten Wirtschaftsmächte der Welt, mit einem Bruttoin-

landsprodukt welches in den letzten Jahren sogar leicht über dem der USA lag. Den-

noch drängt sich bei Betrachtung der Zahlen die Frage auf, wie die Realität der euro-

päischen Rüstungsexporte mit einem weltweiten Anteil von 30 % und ihre Rhetorik

der verantwortungsbewussten Rüstungsexportpolitik miteinander vereinbar sein sol-

len. Um dieser Frage nachzugehen, wird im folgenden Kapitel das Fallbeispiel

Deutschland untersucht.

5. Umsetzung in die Praxis – nichts Halbes und nichts Ganzes? Das Fallbeispiel

Deutschland

Deutschland ist laut Sipri in den letzen 5 Jahren der größte Rüstungsexporteur der EU

und der drittgrößte der Welt gewesen. Daher ist Deutschland innerhalb der Europäi-

schen Union ein interessanter Fall, um die Vereinbarkeit der normativen Ziele der EU

und der Rüstungsexportpolitik der Mitgliedstaaten zu untersuchen. Hinzu kommt,

dass Deutschland als „most likely case“ für die Förderung eben dieser Vereinbarkeit,

die sich in der Umsetzung der europäischen Regelungen zur Rüstungskontrolle aus-

drückt, angesehen werden kann. Bereits vor Einführung des Verhaltenskodex waren

die deutschen Regelungen zur Rüstungsexportkontrolle verhältnismäßig strikt; außer-

dem war die Bundesrepublik ein starker Befürworter des Kodex, weshalb man erwar-

ten könnte, dass sie die Regelungen des Kodex in vorbildlicher Weise umsetzen wür-

de. Ob diese Erwartung tatsächlich eingetreten ist, wird in diesem Kapitel untersucht.

90 Sipri Yearbook 2012, Kurzfassung auf Deutsch, S.11.

31

5.1. Rüstungsexportpolitik Deutschlands – restriktive Rhetorik

Zunächst wird in einem kurzen Abschnitt die Rüstungsexportpolitik Deutschlands vor

Einführung der europäischen Regelung in Form des Verhaltenskodex erläutert. Auf-

grund der Erfahrungen des zweiten Weltkrieges war die Rüstungsexportpolitik

Deutschlands seit dessen Ende von restriktiver Natur91. Die pazifistische Verfassung

diente als Grundlage für eine vergleichsweise strikte Gesetzgebung in Form des

Kriegswaffenkontrollgesetzes, auf das später in diesem Kapitel noch eingegangen

wird. Außerdem standen Nichtregierungsorganisationen traditionell einer „normali-

sierten“ deutschen Rüstungsexportpolitik ablehnend gegenüber92. In den 1970er und

1980er Jahren wurde diese restriktive Politik jedoch aufgeweicht, was mit der großen

Nähe der Rüstungsindustrie zur Regierung, dem Selbstbild Deutschlands als Handels-

staat, sowie der Verwendung offizieller Weißlisten begründet werden kann. NATO-

Staaten und der NATO gleichgestellte Länder (darunter auch die Türkei sowie die

ASEAN Länder) wurden auf diesen Listen als unbedenkliche Empfänger eingestuft93.

Nachdem Deutschland jedoch in zwei Skandale verwickelt war (den Export von

Komponenten für die Produktion von chemischen Waffen nach Libyen sowie Beteili-

gung an Saddam Husseins ABC-Waffen-Programmen) wurden die Regeln wieder

strikter und sind es bis zur Einführung des Verhaltenskodex geblieben94. Kyrre Holm

stellt in seiner bereits zuvor zitierten Studie fest, dass Deutschland bei Einführung des

Verhaltenskodex im europäischen Vergleich verhältnismäßig hohe Standards zur

Rüstungsexportkontrolle aufwies95.

5.1.1. Gesetzeslage – vom Grundgesetz bis zur Außenwirtschaftsverordnung

Diese hohen Standards gründen sich auf den „normativen Anker“96 der deutschen

Rüstungsexportpolitik, Artikel 26, Absatz 2 des Grundgesetzes. Dort heißt es „Zur

Kriegführung bestimmte Waffen dürfen nur mit Genehmigung der Bundesregierung

hergestellt, befördert und in Verkehr gebracht werden. Das Nähere regelt ein Bundes-

gesetz.“ Allerdings fand der Wunsch Carlo Schmids, eines der Väter des Grundgeset- 91 Holm, K. (2006), S.223. 92 Ebd., S.224. 93 Vgl.: Ebda. 94 Vgl.: Ebda. 95 Vgl. Ebd., S.224. 96 Moltmann, B., in Jenichen, A. (2002), S.22.

32

zes, man wolle „[…] eine klare und unverklausulierte Erklärung abgeben, dass in

Deutschland keine Kanonen mehr gebaut werden sollen, nicht nur für uns, sondern

auch für andere nicht“97, demnach in der Form keinen Einzug in die deutsche Verfas-

sung.

Das Bundesgesetz, welches diesen Artikel ausführt, ist das Kriegswaffenkontrollge-

setz aus dem Jahr 1961. Es enthält ein Verbot von ABC-Waffen und regelt, wie

Kriegswaffen hergestellt, befördert oder in Verkehr gebracht werden dürfen. Herstel-

lung, Beförderung und Verbringung von Kriegswaffen bedürfen der Genehmigung,

auf welche kein Anspruch besteht und die jederzeit widerrufen werden kann. Die

Bundesregierung ist für die Genehmigung zuständig, kann jedoch diese Befugnis auf

das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie sowie für ihre jeweiligen

Zuständigkeitsbereiche auch auf die Ministerien für Verteidigung (Bundeswehr), Fi-

nanzen (Zollverwaltung) und Inneres (öffentliche Sicherheit, Strafvollzug) übertra-

gen. In der Praxis werden die meisten Anträge und Voranfragen für den Export von

Kriegswaffen von den zuständigen Ministerien bearbeitet. Als „bahnbrechend“98 be-

zeichnet Kyrre Holm die Vorgabe, dass eine Genehmigung zu verweigern ist, wenn

„die Gefahr besteht, dass die Kriegswaffen bei einer friedensstörenden Handlung verwendet, völkerrechtliche Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland be-einträchtigt werden oder aber der Antragsteller nicht die für die Handlung erforder-liche Zuverlässigkeit besitzt“99.

Das Kriegswaffenkontrollgesetz gilt nur für Kriegswaffen, die in einer dem Gesetz

beigefügten Liste aufgeführt sind.

Alle sonstigen Rüstungsgüter werden durch das Außenwirtschaftsgesetz (AWG) ab-

gedeckt, welches in seiner Urfassung ebenfalls seit 1961 in Kraft ist und in Verbin-

dung mit der Außenwirtschaftsverordnung (AWV) angewendet wird. Im Gegensatz

zum Kriegswaffenkontrollgesetz ergibt sich „nach dem der Systematik des AWG

zugrunde liegenden Grundsatz der Freiheit des Handels […] für den Antragsteller

grundsätzlich ein Anspruch auf Erteilung der Ausfuhrgenehmigung (§§ 1 i. V. m. § 3

AWG)“100. Dieser Anspruch kann jedoch nach § 7 Abs. 1 des AWG eingeschränkt

werden:

”Rechtsgeschäfte und Handlungen im Außenwirtschaftsverkehr können beschränkt werden, um 97 zitiert nach Moltmann, B., in Jenichen, A. (2002), S.23. 98 Holm, K. (2006): S.223. 99 Kriegswaffenkontrollgesetz, S.4. 100 Rüstungsexportbericht der Bundesregierung für das Jahr 1999, S.4.

33

1. die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland zu gewährleisten, 2. eine Störung des friedlichen Zusammenlebens der Völker zu verhüten oder 3. zu verhüten, dass die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland erheblich gestört werden”101.

Zuständig für die Bearbeitung der Anträge und Voranfragen für Ausfuhrgenehmigung

sonstiger Rüstungsgüter im Sinne des AWG ist das Bundesamt für Wirtschaft und

Ausfuhrkontrolle (BAFA).

5.1.2. Entscheidungsfindung – Grundlagen und Prozesse

Entscheidungsgrundlage für die Genehmigungsanträge sind die Politischen Grund-

sätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungs-

gütern (im Folgenden: Politische Grundsätze) in der aktuellen Fassung aus dem Jahr

2000. Die Ursprungsfassung von 1971 wurde bereits zwei Mal angepasst. Die Politi-

schen Grundsätze spezifizieren die Bedingungen, unter denen Genehmigungsanträge

abzulehnen sind und beziehen sich seit ihrer Einführung auch auf den Verhaltensko-

dex der EU bzw. etwaige Folgedokumente, sprich den Gemeinsamen Standpunkt.

Inhaltlich gesehen sind die Politischen Grundsätze ambivalent zu bewerten. Teilweise

gehen sie in ihren Bestimmungen über die Vorgaben des Gemeinsamen Standpunktes

hinaus: In den allgemeinen Prinzipien heißt es, dass Genehmigungen grundsätzlich

nicht erteilt werden, „wenn hinreichender Verdacht besteht, dass diese zur internen

Repression im Sinne des EU-Verhaltenskodex oder zu sonstigen fortdauernden und

systematischen Menschenrechtsverletzungen missbraucht werden“102. Im Gegensatz

zum „eindeutigen Risiko“, welches laut dem Gemeinsamen Standpunkt der EU zur

Ablehnung eines Antrages führen muss, ist der „hinreichende Verdacht“ womöglich

eher erfüllt. Dennoch müssen auch hier Abstriche gemacht werden, denn der Begriff

„hinreichender Verdacht“ bietet immer noch Interpretationsspielraum. Außerdem

kritisiert Otfried Nassauer103, dass das Wort „grundsätzlich“ Ausnahmen zulässt104.

Außerdem kann eine Genehmigung erteilt werden, wenn die Menschenrechtsverlet-

zungen nicht fortdauernd oder systematisch sind (dies wird auch durch den Gemein-

101 Außenwirtschaftsgesetz, S.7. 102 Politische Grundsätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüs-tungsgütern (2000) S.1. 103 Otfried Nassauer ist Journalist, Friedensforscher und Gründer des Berliner Informationszentrums für Transatlantische Sicherheit (BITS). 104 Nassauer, O.: Grundsätzlich restriktiv – gelegentlich sehr freizügig: Deutsche Rüstungsexportge-nehmigungen; erschienen am 09. Dezember 2011 auf www.bits.de.

34

samen Standpunkt nicht abgedeckt, da bei festgestellten Menschenrechtsverletzungen

nur „besondere Vorsicht und Wachsamkeit“ geboten sind). Nassauer schließt daraus,

dass die Menschenrechtssituation im Empfängerland „äußerst flexibel“105 bewertet

werden kann.

Die Politischen Grundsätze unterscheiden generell zwei Gruppen von Ländern, wel-

che in der Genehmigungspraxis unterschiedlich behandelt werden: Auf der einen Sei-

te sind dies NATO-Länder, EU-Mitgliedstaaten und NATO - gleichgestellte Länder.

Die Ausfuhr von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern in diese Länder ist

„grundsätzlich nicht zu beschränken, es sei denn, dass aus besonderen politischen

Gründen in Einzelfällen eine Beschränkung geboten ist“106. Otfried Nassauer stellt

fest, dass diese Vorgabe im Widerspruch zur Logik des Kriegswaffenkontrollgesetzes

steht, welches besagt, dass Kriegswaffenexporte in alle Länder verboten sind, es sei

denn, sie wurden explizit erlaubt.107 Die Ausführung der Politischen Grundsätze

nimmt NATO-, EU- und gleichgestellte Länder jedoch von dieser Bestimmung aus.

Dieser Widerspruch deckt sich gewissermaßen mit jenem, der bereits für den Artikel

2 des Gemeinsamen Standpunktes ausgemacht wurde, dass einerseits in jedem Ein-

zelfall der Antrag auf Ausfuhrgenehmigung geprüft werden soll, andererseits die

Mitgliedstaaten festlegen, in welchen Fällen eine Ausfuhrgenehmigung erforderlich

ist.

Auf der anderen Seite gibt es die Gruppe der „sonstigen Länder“, die auch als Dritt-

staaten bezeichnet werden. Für diese Gruppe heißt es unter Abschnitt 2:

„Der Export von Kriegswaffen (nach KWKG und AWG genehmigungspflichtig) wird nicht genehmigt, es sei denn, dass im Einzelfall besondere außen- oder sicherheitspo-litische Interessen der Bundesrepublik Deutschland unter Berücksichtigung der Bündnisinteressen für eine ausnahmsweise zu erteilende Genehmigung sprechen.“108 Kriegswaffen dürfen also nur in Einzel- bzw. Ausnahmefällen in Drittstaaten expor-

tiert werden. Eine Begründung für die Erteilung einer Genehmigung in einem solchen

Ausnahmefall ist im Gesetz nicht vorgesehen. Dennoch bietet die Tatsache, dass

Kriegswaffenexporte in Drittländer die Ausnahme sein sollten, eine Grundlage für

Parlament, Öffentlichkeit und NRO, von der Bundesregierung eine Begründung ein-

zufordern, falls eine Genehmigung erteilt wird.

105 Ebenda. 106 Politische Grundsätze, S.2. 107 Ebenda. 108 Ebd., S.4.

35

Für sonstige Rüstungsgüter gelten weniger strenge Beschränkungen. Die Politischen

Grundsätze geben lediglich vor, dass Genehmigungen für diese Güter nur erteilt wer-

den dürfen, wenn die „zu schützenden Belange der Sicherheit, des friedlichen Zu-

sammenlebens der Völker oder der auswärtigen Beziehungen nicht gefährdet sind“109.

Ansonsten beinhalten die Politischen Grundsätze größtenteils bereits die Kriterien,

die im Gemeinsamen Standpunkt maßgebend sind. Auch die Endverbleibskontrolle in

Form einer schriftlichen Endverbleibszusage des Empfängerlandes und der Fähigkeit

des Empfängerlandes, wirksame Ausfuhrkontrollen durchzuführen, sind geregelt.

Dennoch bieten auch diese Regelungen Ansatzpunkte für Kritik. Wie im Gemeinsa-

men Standpunkt ist eine Kontrolle des Endverbleibs vor Ort nicht vorgesehen, eine

schriftliche Bestätigung reicht aus. Der gesicherte Endverbleib für Rüstungsgüter, die

in Lizenz in einem Drittstaat produziert werden, wird lediglich in Nebensätzen er-

wähnt und nicht genau ausgeführt.

Das wichtigste Entscheidungsgremium für die deutschen Rüstungsexporte ist der

Bundessicherheitsrat (BSR). Vorsitzende ist die Bundeskanzlerin, ihr Stellvertreter ist

gleichzeitig Stellvertreter des BSR. Außerdem gehören dem Rat die Minister der Ver-

teidigung, des Äußeren, des Inneren, der Finanzen, für Wirtschaft und Technologie,

für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und der Chef des Bundeskanz-

leramtes an. Beobachtend nehmen der Regierungssprecher und der Generalinspekteur

der Bundeswehr an den Treffen des BSR teil; gegebenenfalls können weitere Minister

der Bundesregierung hinzugezogen werden. Die Sitzungen des BSR finden unregel-

mäßig statt und sind in allen Aspekten geheim. Aufgabe des Bundessicherheitsrates

ist es, die Entwicklung der Lage in bestimmten Regionen zu beurteilen und Anträge

oder Voranfragen für Exportgenehmigungen in bestimmten Fällen zu entscheiden110.

Diese Fälle treten dann ein, wenn die zuständigen Ministerien oder das BAFA nicht

zu einer Einigung kommen konnten oder eine Entscheidung von der Bundesregierung

für notwendig gehalten wird, um politische Legitimation und die Übertragung der

Verantwortung auf die höchste Ebene zu gewährleisten111 beziehungsweise bei „Aus-

109 Politische Grundsätze, S.4. 110 Bundesregierung: „Bundessicherheitsrat. Geheim – aus gutem Grund“, erschienen am 14.11.2012, abrufbar unter: http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2012/11/2012-11-14-bundessicherheitsrat.html, letzter Zugriff: 18.01.2013. 111 Nassauer, O.: Der Bundessicherheitsrat und die Rüstungsexporte, erschienen im Juli 2012 auf www.bits.de.

36

fuhrvorhaben, die im Hinblick auf das Empfängerland, das Rüstungsgut oder den

Geschäftsumfang von besonderer Bedeutung sind.“112

5.2. Umsetzung der Maßnahmen – Deutschland als Vorbild?

Wie die Bestimmungen des Gemeinsamen Standpunktes (bzw. des Verhaltenskodex)

in die deutsche Rüstungsexportpolitik übernommen wurden, ist nun deutlich. Wie ist

die Bundesregierung jedoch in der Praxis ihren Verpflichtungen nachgekommen?

Zunächst soll die praktische Umsetzung der operativen Bestimmungen des Gemein-

samen Standpunktes beurteilt werden. Hierbei wird insbesondere die Umsetzung in

Bezug auf die Übernahme in nationale Gesetzgebung, die Transparenz und die End-

verbleibssicherung überprüft, da diese Faktoren in Bezug auf die normativen Ansprü-

che die größte Relevanz haben.

5.2.1. Operative Maßnahmen – Gesetzgebung, Transparenz, Endverbleib

Umsetzung in nationales Gesetz

Dass die Politischen Grundsätze kein Gesetz sind, und der Gemeinsame Standpunkt

weder im Kriegswaffenkontrollgesetz noch im Außenwirtschaftsgesetz erwähnt wird,

bedeutet, dass die Bundesregierung darauf verzichtet hat, den Gemeinsamen Stand-

punkt in ein nationales Gesetz zu überführen. Dies stellt im engen Sinne einen Ver-

stoß gegen die europäischen Vorgaben dar, da es zum Beispiel im Jahresbericht der

EU für das Jahr 2011 heißt: „Die Mitgliedstaaten haben sicherzustellen, dass der Ge-

meinsame Standpunkt uneingeschränkt in ihre nationalen Rechts- und Verwaltungs-

vorschriften umgesetzt wird.“113 Andere Mitgliedstaaten, beispielsweise Belgien, ha-

ben den Gemeinsamen Standpunkt in nationales Recht übernommen. Zwar sieht die

EU den deutschen Weg als ausreichend an114, fest steht aber, dass der Wille der Bun-

desregierung, sich an die Vorgaben des Gemeinsamen Standpunktes zu halten, deutli-

cher zum Ausdruck kommen würde, wenn er im nationalen Gesetz verankert wäre.

112 Rüstungsexportbericht der Bundesregierung für das Jahr 2011, S.8. 113 Vierzehnter Jahresbericht gemäß Artikel 8 Absatz 2 des Gemeinsamen Standpunkts 2008/944/GASP des Rates betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militär-technologie und Militärgütern. (2012/C 386/01), S.2. 114 Vgl. Ebd., S.424.

37

Transparenz

In Bezug auf die Transparenz, die unter anderem durch die jährliche Veröffentlichung

eines Rüstungsexportberichtes gewährleistet werden soll, fällt das Ergebnis gemischt

aus. Die Bundesregierung legt dem Bundestag zwar schon seit dem Jahr 2000 auf-

grund einer Bestimmung in den Politischen Grundsätzen einen Rüstungsexportbericht

vor. Jedoch muss festgestellt werden, dass die Berichte oft mit großer zeitlicher Ver-

zögerung veröffentlicht werden. Der Bericht für das Jahr 2008 wurde erst im März

2010 vorgelegt, für 2009 wurde er im Januar 2011 fertig gestellt, für das Berichtsjahr

2011 wurde er immerhin im November 2012 veröffentlicht. Otfried Nassauer stellt in

diesem Zusammenhang fest, dass es der Bundesregierung sehr wohl gelingt, den VN,

der OSZE und der EU pünktlich ihre Berichte zu übergeben115.

Außerdem weist der Rüstungsexportbericht einige inhaltliche Mängel auf. Er bezieht

zwar alle Genehmigungen für Kriegswaffen und sonstige Rüstungsgüter mit ein, gibt

jedoch im Bereich der tatsächlichen Ausfuhren nur Informationen zu Kriegswaffen,

nicht aber zu den sonstigen Rüstungsgütern bekannt. Die Angabe der tatsächlichen

Ausfuhren ist jedoch sehr wichtig, da sie sich von der Zahl der Genehmigungen stark

unterscheiden kann, weil viele Genehmigungen erst mit zeitlicher Verzögerung wahr-

genommen werden. Henning Weber und Mark Bromley vom Sipri urteilen in einem

Bericht vom März 2011, dass die drei größten Waffenexporteure der EU, Deutsch-

land, Frankreich und Großbritannien, die Vorgaben für den Bericht allesamt nicht

vollständig erfüllten116. Sie stellen außerdem fest, dass Deutschland nicht genügend

Informationen zur Verfügung stellt, um erkennbar zu machen, welche Güter genau an

ein bestimmtes Empfängerland geliefert wurden117. Dies ist zwar nicht im Gemein-

samen Standpunkt vorgesehen, wird aber von den Parlamenten gefordert. Zudem gibt

es in Deutschland keine Möglichkeit für das Parlament, auf den Entscheidungspro-

zess über die Genehmigung von Rüstungsgütern Einfluss zu nehmen. Bei parlamenta-

rischen Anfragen wird häufig entweder auf den erscheinenden Rüstungsexportbericht

oder auf die Geheimhaltungspflicht verwiesen. Angesichts der unzureichenden, be-

ziehungsweise nicht vorhandenen Einbeziehung des Parlaments fordern selbst Mit-

115 Nassauer, O.: Abschied von der restriktiven Rüstungsexportpolitik? Der Koalitionsvertrag und seine Folgen. Erschienen am 27.12.2009 auf www.bits.de. 116 Ebenda., S.3. 117 Weber, H., Bromley, M., 2011: Sipri Fact Sheet: National Reports on Arms Exports, S.6.

38

glieder der schwarz-gelben Koalition mehr Informationen und Partizipationsmöglich-

keiten118.

Endverbleibssicherung

In Bezug auf die im Gemeinsamen Standpunkt geregelte Sicherung des Endverbleibs

hält sich die Bundesregierung laut eigenen Angaben an die europäischen Vorga-

ben119. Wie bereits dargestellt wurde, gehen diese jedoch nicht weit genug, da sie

lediglich die Bewertung des Empfängerlandes im Voraus vorsehen. Laut aktuellem

Rüstungsexportbericht der Bundesregierung werden keine Rüstungsgüter an Länder

geliefert, bei denen die Gefahr besteht, dass die Güter umgeleitet werden. Außerdem

wird auf Folgendes hingewiesen: „Soweit, in wenigen Einzelfällen, eine Umleitung

bekannt geworden ist, verfolgt die Bundesregierung entsprechende Hinweise mit

Nachdruck“120.

Angesichts dieser Aussage muss es verwundern, wie die Bundesregierung mit fol-

gender Tatsache umging: Das ARD-Politikmagazin „Report Mainz“ konnte in einem

Beitrag vom 8. August 2008 anhand von Bildmaterial beweisen, dass georgische Sol-

daten zu diesem Zeitpunkt (sprich zur Zeit des georgisch-russischen „Kaukasuskrie-

ges“) mit einer Version des Sturmgewehrs G36 der deutschen Firma Heckler & Koch

(H&K) ausgestattet waren. Die Bundesregierung hatte jedoch zuvor im Jahr 2006

einen Antrag auf die Ausfuhr von 230 vollautomatischen Gewehren des Typs G36

abgelehnt. Anträge auf die Ausfuhr von im Ausland in Lizenz gefertigten G36 Ge-

wehren hatte es nicht gegeben121. Die G36 Gewehre hätten folglich bei den georgi-

schen Soldaten zumindest laut deutscher Rüstungsexportpolitik nicht auftauchen dür-

fen. Die Bundesregierung prüfte daraufhin das Bildmaterial und stellte fest, dass es

sich um die Variante G36K handelte und ging Hinweisen auf mögliche Umgehungs-

lieferungen nach. Außerdem kontaktierte sie die georgische Regierung auf diplomati-

schem Wege122. Ein Ermittlungsverfahren der Stuttgarter Staatsanwaltschaft gegen

118 So zitiert beispielsweise der Spiegel den CDU-Politiker und Vorsitzenden des Auswärtigen Aus-schusses Ruprecht Polenz: „Gerade sensible Rüstungsgeschäfte sollten "nicht ohne öffentliche Debatte und ohne substantielle parlamentarische Beteiligung" stattfinden“. In Hengst, B. u.a.: Rüstungspolitik: Merkel verteidigt Partnerschaft mit Saudi-Arabien, erschienen am 03.12.2012 auf www.spiegel.de. 119 Rüstungsexportbericht der Bundesregierung für das Jahr 2011, S.10. 120 Ebd., S.9. 121 Antwort des Staatssekretärs Dr. Walther Otremba vom 26.08. 2008 auf eine Anfrage des Bundes-tagsabgeordneten Hans-Christian Ströbele, Bundestagsdrucksache 16/10199, S.23. 122 Antwort des Staatssekretärs Dr. Bernd Pfaffenbach vom 04.02.2010 auf eine Anfrage des Bundes-tagsabgeordneten Paul Schäfer, Bundestagsdrucksache 17/639, S.23.

39

die Firma Heckler & Koch wurde eingestellt123. Im Juli 2011 teilte die Bundesregie-

rung einigen Bundestagsabgeordneten auf Anfrage hin mit, dass sie seit Juli 2010

keine weiteren Schritte unternommen habe, um in der Angelegenheit neue Erkennt-

nisse zu gewinnen124. Bis heute ist offenbar nicht aufgeklärt, wie die G36 Sturmge-

wehre in die Hände georgischer Soldaten gelangen konnten.

Einen ähnlichen Fall gab es im Dezember 2010, als erneut das Magazin „Report

Mainz“ aufdeckte, dass in den mexikanischen Bundesstaaten Chiapas, Jalisco, Guer-

rero und Chihuahua G36 Sturmgewehre von Sicherheitskräften eingesetzt wurden.

Die Bundesregierung hatte allerdings Heckler & Koch eine Exportgenehmigung für

Mexiko unter der Bedingung erteilt, dass eben diese Bundesstaaten nicht beliefert

werden durften. Der Bundesregierung lagen laut eigener Angabe Endverbleibserklä-

rungen der zentralen mexikanischen Beschaffungsbehörde vor, in denen keiner der

vier fraglichen Bundesstaaten als Endempfänger genannt wurde125. Die Ermittlungen

der Staatsanwaltschaft Stuttgart ergaben, dass fast die Hälfte der 9.652 zwischen 2006

und 2009 nach Mexiko exportierten Sturmgewehre in die vier genannten Bundesstaa-

ten gelangten, die aufgrund ihrer prekären Menschenrechtslage von der deutschen

Bundesregierung als Endempfänger ausgeschlossen worden waren. Bisher ist laut

Bundesausfuhramt noch nicht klar, ob H&K in die illegale Verbringung der Waffen

involviert war, das geht aus einem Artikel der TAZ vom 21. November 2012 her-

vor.126 Die Bundesregierung hat seit Bekanntwerden des Vorfalls die Bearbeitung von

Exportanträgen der Firma H&K für Mexiko ausgesetzt, andere Empfängerländer

bleiben jedoch davon ausgenommen und können weiterhin von H&K beliefert wer-

den.

Bezüglich der Menschenrechtslage in Mexiko ist außerdem fraglich, inwieweit sich

Rüstungslieferungen in das Land überhaupt begründen lassen. Die Bundesregierung

stellt leider keine Informationen dazu zur Verfügung, wann die Exportgenehmigung

für die G36 Gewehre genau erteilt wurde. Dass die Menschenrechtssituation in Mexi-

ko jedoch in den Jahren vor 2010 konsistent schlecht war und das Land von Korrupti-

on geprägt ist, kann die Bundesregierung wohl nicht leugnen. In einem Bericht von 123 Vgl. Clausing, P.: Deutsches Öl ins mexikanische Feuer. Lateinamerikanachrichten, Nr. 449, No-vember 2011, abrufbar unter http://www.lateinamerikanachrichten.de/index.php?/artikel/4181.html, letzter Zugriff: 26.02.2013. 124 Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Bundestagsabgeordneten Jan van Aken u.a., Bundestagsdrucksache 17/6432, S.5. 125 Ebenda. 126 Vogel, W.-D.: Deutsche Waffen für Mexiko – Zielsicher in die Krisenregion, erschienen am 21.11.2012 auf www.taz.de.

40

Amnesty International zur Lage in Mexiko aus dem Jahr 2010 heißt es unter Ande-

rem:

„Es gab 2009 eine zunehmende Anzahl von Berichten über schwere Menschenrechts-verletzungen, die von Angehörigen des Militärs, die Polizeiaufgaben wahrnahmen, begangen wurden. Auch die Polizeikräfte des Bundes, der Bundesstaaten und der Kommunen begingen weiterhin in mehreren Bundesstaaten schwere Menschen-rechtsverletzungen.“127 Dass diese Art von Menschenrechtsverletzungen oft mit Hilfe von Kleinwaffen ein-

hergeht, wurde bereits dargelegt. Zwar lässt sich schwer beweisen, dass deutsche

Waffen für diese Zwecke missbraucht werden, gleichzeitig lässt es sich jedoch kei-

nesfalls ausschließen. Außerdem fanden diese Menschenrechtsverletzungen nicht nur

in den Bundesstaaten statt, in die eigentlich keine G36 Gewehre hätten gelangen dür-

fen. Amnesty International berichtet von zahlreichen Menschenrechtsverletzungen

durch Militär und Polizei in Bundesstaaten, in die Heckler und Koch offiziell Sturm-

gewehre liefern durfte128.

Diese Beispiele verdeutlichen zweierlei: Erstens, dass das europäische Kontrollsys-

tem gegen die unerlaubte Weitergabe von Militärgütern und Militärtechnologie nicht

ausreichend ist, um den Endverbleib der exportierten Güter zu garantieren. Und zwei-

tens, dass die flexible Auslegung des Gemeinsamen Standpunktes in Bezug auf ein

„eindeutiges Risiko“ der möglichen Verwendung der exportierten Güter für Men-

schenrechtsverletzungen scheinbar Rüstungsexporte möglich macht, die es nach Er-

messen zahlreicher Nichtregierungsorganisationen nicht geben dürfte. Offensichtlich

führen auch die etwas enger gefassten Definitionen in den Politischen Grundsätzen

nicht immer zu einer angemessenen Entscheidung. Wie die Bundesregierung ange-

sichts der einschlägigen Berichte den Export von Kleinwaffen und anderen Rüstungs-

gütern nach Mexiko begründet und wie diese in das normative Konzept der Europäi-

schen Union passen sollen, bleibt unklar.

Insgesamt kann in Bezug auf die operativen Maßnahmen der Umsetzung in nationales

Gesetz und die Bereiche Transparenz und Endverbleibkontrolle also festgestellt wer-

den, dass Deutschland sie zwar größtenteils befolgt, teilweise jedoch hinter den An-

forderungen der EU und den Erwartungen an Deutschland als ehemaliges „Vorbild“

in Sachen Rüstungsexportpolitik zurück bleibt. Außerdem hat diese Analyse deutlich

127 Amnesty International: Amnesty Report 2010 über Mexiko. 128Amnesty International: Amnesty Report 2010 über Mexiko.

41

gemacht, dass die europäischen Vorgaben noch nicht weit genug gehen, um den An-

sprüchen an transparente Rüstungskontrolle mit tatsächlich gesichertem Endverbleib

gerecht zu werden. Wie die europäischen Kriterien von Deutschland angewendet

wurden, wird im nächsten Kapitel untersucht.

5.2.2. Anwendung der Kriterien – Einhaltung normativer Standards?

Nachdem die Umsetzung der operativen Maßnahmen betrachtet wurde, soll nun die

Einhaltung der inhaltlichen Kriterien bewertet werden. Dazu werden insbesondere

zwei Fragen in den Fokus genommen: Wann waren die Kriterien des Gemeinsamen

Standpunktes Grund für die Ablehnung eines Antrages oder einer tatsächlichen Aus-

fuhr? Wann hat Deutschland den Kriterien widersprochen? Die Beantwortung der

Fragen bezieht sich vorrangig auf den aktuellen Rüstungsexportbericht für das Jahr

2011. Wenn es sinnvoll erscheint, werden jedoch auch ältere Rüstungsexporte bzw.

Exportgenehmigungen betrachtet.

Um zu bewerten, ob einem Kriterium widersprochen wurde, werden ausgewählte

Beispiele deutscher Rüstungsexporte analysiert. Dafür werden Berichte von einschlä-

gigen Nichtregierungsorganisationen und der Bundesregierung selbst zu Grunde ge-

legt.

Ablehnungen

2011 wurden insgesamt 105 Anträge mit einem Gesamtwert von 24,8 Millionen €

abgelehnt, was einen Anteil von 0,44 Prozent der Anträge ausmacht129. Damit ist der

Anteil der Ablehnung im Vergleich zum Vorjahr (0,15 Prozent) zwar gestiegen, aber

dennoch sehr gering. Dabei ist allerdings zu beachten, dass sich in der Praxis das

Prinzip der Voranfrage etabliert hat, d.h. die Unternehmen fragen bereits vor Antrag-

stellung bei den zuständigen Behören an, ob ein möglicher Antrag genehmigt würde

oder nicht. Dies bedeutet folglich, dass größtenteils Anträge gestellt werden, die von

vorneherein gute Chancen auf Genehmigung haben130.

Auffällig ist in Bezug auf die Ablehnungen im Bericht für das Jahr 2011, dass für

einige Länder Anträge für bestimmte Rüstungsgüter abgelehnt wurden, gleichzeitig

aber Anträge für die gleiche Art von Rüstungsgütern genehmigt wurden. Da aber zu-

129 Gemeinsame Konferenz Kirche und Entwicklung: GKKE - Rüstungsexportbericht 2012, S. 38. 130 Vgl. Rüstungsexportbericht der Bundesregierung für das Jahr 2011, S.8.

42

sätzliche Informationen, zum Beispiel über den genauen Empfänger der Rüstungsgü-

ter, fehlen, ist es nicht möglich, nachzuvollziehen, warum einige Anträge abgelehnt

und andere genehmigt wurden. An diesem Beispiel wird noch einmal deutlich, dass

für eine umfassende Beurteilung der Rüstungsexportgenehmigungen wesentlich mehr

Informationen notwendig wären. Außerdem ist auffällig, dass das achte Kriterium

(Beeinträchtigung der Entwicklung des Empfängerlandes) kein einziges Mal als

Grund für eine Ablehnung genannt wurde. Auf das Entwicklungskriterium wird spä-

ter noch genauer eingegangen.

Genehmigungen

In Bezug auf die Genehmigungen sind zwei Unterscheidungen wichtig. Erstens die

Unterscheidung zwischen Einzel- und Sammelausfuhrgenehmigungen und zweitens

die Unterscheidung zwischen Ausfuhren an Bündnispartner und Ausfuhren an Dritt-

staaten.

Der Wert der Einzelgenehmigungen stieg im Jahr 2011 im Vergleich zum Vorjahr um

ca. 14 Prozent von 4,754 auf 5,414 Milliarden Euro. Die Bundesregierung betont da-

bei im Rüstungsexportbericht, dass der Wert von 2011 noch unter dem bisherigen

Höchstwert aus dem Jahr 2008 liegt131. Auf kritische Einzelfälle wird später aufgeteilt

nach den Kriterien des Gemeinsamen Standpunktes eingegangen. Zunächst ist insbe-

sondere die Entwicklung der Genehmigungen von Sammelausfuhren eine nähere Be-

trachtung wert. Eine Sammelausfuhrgenehmigung ist laut § 2 der Außenwirtschafts-

verordnung eine „befristete Genehmigung für eine unbestimmte Anzahl gleichartiger

Rechtsgeschäfte oder Handlungen […], wenn dies[e] wegen der beabsichtigten Wie-

derholung der Rechtsgeschäfte oder Handlungen zweckmäßig erscheint“. Nach den

Angaben des Rüstungsexportberichts wurde im Jahr 2011 insgesamt 91 solcher Aus-

fuhrgenehmigungen erteilt. In Anlage 7 des Berichts taucht jedoch unter dem Punkt

„Sammelausfuhrgenehmigungen an NATO oder gleichgestellte Länder“ die Zahl 180

auf. Aus einer Antwort der Staatssekretärin Anne Ruth Herkes an den Bundestagsab-

geordneten Paul Schäfer lässt sich hingegen eine Anzahl der Sammelausfuhrgeneh-

migungen von insgesamt 580 errechnen, darunter auch 35 Genehmigungen an Dritt-

länder132. Die Bundesregierung gibt in dem Bericht an, Sammelausfuhrgenehmigun-

131 Rüstungsexportbericht der Bundesregierung für das Jahr 2011, S.18. 132 Schriftliche Fragen mit den in der Woche vom 11. Juni 2012 eingegangenen Antworten der Bun-desregierung, Bundestagsdrucksache 17/10012 vom 15.06.2012, S. 24 f.

43

gen grundsätzlich nur an NATO, EU und gleichgestellte Länder zu vergeben133. Wie

die unterschiedlichen Zahlenwerte zu Stande kommen, geht weder aus dem Bericht

noch aus der Antwort der Staatssekretärin hervor. Die Gemeinsame Konferenz Kirche

und Entwicklung (GKKE) kritisiert in ihrem jährlichen bewertenden Rüstungsexport-

bericht, dass die Berichterstattung in Bezug auf die Sammelausfuhrgenehmigungen

zu undifferenziert und nicht transparent genug ist134. Außerdem zeigt die Vergabe von

Sammelausfuhrgenehmigungen an Drittländer, dass der Begriff „grundsätzlich“ von

der Bundesregierung in diesem Fall tatsächlich eher flexibel gehandhabt wird. Diese

Praxis widerspricht außerdem der Forderung des Gemeinsamen Standpunktes, jeden

Einzelfall gesondert zu beurteilen.

Im Folgenden wird nun die Einhaltung der einzelnen Kriterien in Bezug auf die Ein-

zelausfuhren betrachtet. Dabei werden nicht nur die Genehmigungen, sondern auch in

den letzten Jahren tatsächlich getätigte Ausfuhren in Betracht gezogen, sofern sie

Anlass zu einer kritischen Beurteilung geben. Zunächst ist bezogen auf das Berichts-

jahr 2011 festzustellen, dass die Bundesregierung 5.149 Anträge genehmigt hat, die

laut Bonner International Cencter for Conversion (BICC) hinsichtlich des Gemeinsa-

men Standpunktes als problematisch angesehen werden können. Die Anträge gelten

für insgesamt 76 Empfängerländer und summieren sich auf einen Wert von 2,863

Milliarden Euro, was eine erhebliche Steigerung im Vergleich zum Vorjahr bedeutet

(1,331 Milliarden Euro)135. Aufgrund welcher Kriterien sind nun diese Exportgeneh-

migungen als problematisch einzustufen?

Bei der Einhaltung von Kriterium eins (Völkerrechtliche Verpflichtungen) nimmt

Deutschland unter den EU-Ländern auf den ersten Blick eine Vorreiterrolle ein. Im

Gegensatz zu Frankreich und anderen Ländern liefert Deutschland keine Waffen an

Länder, die einem Waffenembargo unterliegen, wie zum Beispiel China. Dennoch

treten auf den zweiten Blick interessante Fakten zu Tage: Im aktuellen Rüstungsex-

portbericht wird aufgeführt, dass für China Genehmigungen im Wert von über 20

Millionen Euro vergeben wurden. 83,9 Prozent davon entfallen auf Detektionsaus-

rüstung und Teile von Detektionsausrüstung. Die restlichen ca. 16 Prozent müssen

demnach auf die in Anhang 7 aufgeführten Positionen A0008, A0021 und A0022 der

Ausfuhrliste entfallen. Hinter diesen Positionen verbergen sich „energetische Mate-

133 Rüstungsexportbericht der Bundesregierung für das Jahr 2011, S.20. 134 GKKE - Rüstungsexportbericht 2012, S.35. 135 GKKE - Rüstungsexportbericht 2012, S.7.

44

rialien und zugehörige Stoffe“, Software sowie Technologie136. Im Sinne der Aus-

fuhrliste kann es sich hierbei um verschiedene Arten von Software und Technologie

handeln, die im Bericht nicht näher spezifiziert werden. Da diese Positionen in der

Liste mit dem Titel „Waffen, Munition und Rüstungsmaterial“ geführt werden, sollte

zumindest hinterfragt werden, ob eine Lieferung dieser Güter nicht gegen das Waf-

fenembargo verstoßen würde. Zwar wurde die Interpretation des Waffenembargos

den einzelnen Mitgliedstaaten überlassen, dennoch ist zweifelhaft, inwieweit die

Software und Technologie, die in dieser Liste unter dem Abschnitt für Rüstungsmate-

rial aufgeführt werden, mit einer normativ geleiteten europäischen Rüstungsexportpo-

litik vereinbar sein können. Wiederum wird an diesem Beispiel außerdem deutlich,

dass für eine objektive und umfassende Beurteilung derartiger Ausfuhrgenehmigun-

gen weit mehr Informationen notwendig wären.

Mit Blick auf das zweite Kriterium (Einhaltung der Menschenrechte, Risiko interner

Repression) wird deutlich, wozu die Möglichkeit der flexiblen Auslegung des Ge-

meinsamen Standpunktes führen kann. Im Jahr 2011 erhielten ganze 64 Staaten, de-

ren Menschenrechtssituation vom BICC als bedenklich eingestuft wird, Rüstungslie-

ferungen aus deutscher Produktion137. Das bekannteste, aber auch sehr eindrückliche

Beispiel für deutsche Rüstungskooperationen mit Ländern mit kritischer Menschen-

rechtssituation ist Saudi-Arabien. Das Königreich ist im Zusammenhang mit deut-

schen Rüstungsexporten immer wieder in den Medien, jedoch geht es dort meist um

eventuelle, noch nicht genehmigte Lieferungen. Dabei bleibt oft ungenannt, dass

Deutschland bereits zahlreiche Rüstungsgüter an Saudi-Arabien geliefert hat. Allein

im Jahr 2011 wurden Kriegswaffen im Wert von 29,599 Millionen Euro an das Land

exportiert, Genehmigungen wurden sogar mit einem Gesamtwert von 139,55 Millio-

nen Euro vergeben. Von diesem Gesamtwert entfallen laut Bericht 7,2 Prozent auf

Güter der Ausfuhrlistenposition A0001, das heißt unter anderem Gewehre, Pistolen,

Schalldämpfer, Waffenzielgeräte und Teile für Gewehre, Maschinengewehre und

Maschinenpistolen. Da, wie bereits erläutert, gerade diese Kleinwaffen häufig für

Menschenrechtsverletzungen missbraucht werden, kann man angesichts der Men-

schenrechtslage in Saudi-Arabien nur erstaunt sein, warum die Bundesregierung of-

fenbar kein Risiko sieht, dass Rüstungsgüter wie Gewehre und Pistolen in Saudi-

Arabien für Repression und Menschenrechtsverletzung benutzt werden.

136 Vgl. BAFA-Ausfuhrliste, Abschnitt A: Liste für Waffen, Munition und Rüstungsmaterial. 137 GKKE - Rüstungsexportbericht 2012, S.45.

45

Dabei ist der Bundesregierung die prekäre Menschenrechtssituation in Saudi-Arabien

durchaus bewusst. Dies verdeutlichen die Angaben des Auswärtigen Amtes zur Situa-

tion in dem Königreich:

„Die Todesstrafe wurde 2011 mindestens 73 Mal vollstreckt, Körperstrafen wie z.B. das Auspeitschen werden regelmäßig vollzogen, Dissidenten werden inhaftiert, Geständnisse erzwungen, Frauen werden wesentliche Menschenrechte vorenthalten, minderjährige Mädchen zwangsverheiratet, freie Meinungsäußerung ist nur teilwei-se möglich, die Religionsausübung für nicht-muslimische Religionen verboten, die schiitische Minderheit im Osten des Landes wird diskriminiert und ausländische Arbeitnehmer sind weitgehend rechtlos. Frauen und Männer, die nicht verwandt oder miteinander verheiratet sind, dürfen sich, bis auf wenige Ausnahmen – etwa beim Einkaufen –, nicht gemeinsam im öffentlichen Raum aufhalten.“138

Auch die Berichte von Nichtregierungsorganisationen belegen die desolate Men-

schenrechtssituation in Saudi-Arabien. Amnesty International berichtet unter Ande-

rem von der rücksichtslosen Unterdrückung geplanter Demonstrationen im Zuge des

„Arabischen Frühlings“, Inhaftierungen gewaltloser Demonstranten und Folter139.

Sehr verwunderlich erscheint in diesem Zusammenhang eine Aussage des CSU-

Bundestagsabgeordneten Hans-Peter Uhl in Bezug auf Saudi-Arabien und den Arabi-

schen Frühling, die im Juli 2011 im Magazin Politik & Sicherheit abgedruckt wurde:

„Es ist nicht erkennbar, dass es dort zu einer vergleichbaren Polarität zwischen der

Regierung und einer unzufriedenen außerparlamentarischen Opposition kommt. Auch

ist nicht absehbar, dass dort der Einsatz militärischer Mittel gegen Zivilpersonen

droht.“140 Die Berichte der Nichtregierungsorganisationen beweisen das Gegenteil.

Hinzu kommt, dass Saudi-Arabien das Nachbarland Bahrain bereits beim militäri-

schen Vorgehen gegen Proteste im Zuge des Arabischen Frühlings unterstützt hat:

Am 14. März 2011 rückten 1000 Soldaten des Königreichs mit Panzern in Bahrain

ein und halfen der bahrainischen Regierung, gegen die demonstrierende Bevölkerung

vorzugehen. Dabei kamen zwölf Menschen ums Leben, 50 wurden verletzt. Dies be-

richtet das Heidelberger Institute for International Conflict Research im Conflict Ba-

rometer 2011.141

138 Auswärtiges Amt: Länderinfo zu Saudi - Arabien, abrufbar unter http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Aussenpolitik/Laender/Laenderinfos/SaudiArabien/Innenpolitik_node.html#doc338040bodyText4, letzter Zugriff: 13.02.2013. 139 Amnesty International: Länderbericht über Saudi-Arabien 2011. 140 Politik & Sicherheit, Juli 2011, S.3, zitiert nach: Friederichs, H., 2012: Bombengeschäfte – Tod made in Germany, St. Pölten, Salzburg, Wien: Residenz Verlag, S.117. 141 Heidelberger Institute for International Conflict Research: Conflict Barometer 2011.

46

Die Tatsache, dass trotz der offensichtlichen Menschenrechtsverletzungen und inter-

nen Repression deutsche Rüstungsausfuhren nach Saudi-Arabien gestattet werden,

erklärt sich auf anschauliche Weise in einer Aussage des Außenministers Guido Wes-

terwelle anlässlich des Gerüchts, der BSR habe die Lieferung von 200 Leopard-

Panzern nach Saudi-Arabien genehmigt:

„Saudi-Arabien hat immer noch große Defizite bei Demokratie und Menschenrech-ten, die wir nicht verschweigen. Gleichwohl ist das Land ein einflussreicher Faktor in der Region, der eine wichtige Rolle für den Frieden im Nahen Osten spielen kann. Verantwortungsvolle Außenpolitik muss auch unsere und die Sicherheitsinte-ressen unserer Verbündeten berücksichtigen. Im Interesse von Frieden und Sicher-heit müssen wir nicht nur in der Nahost-Region immer wieder mit Partnern zusam-men arbeiten, die nicht unseren eigenen demokratischen Maßstäben entspre-chen.“142

Interessant ist insbesondere auch, dass 8,3 Prozent des Genehmigungswerts sich auf

die Ausrüstung zur Herstellung von Waffen beziehen. Im Jahr 2008 wurde von der

großen Koalition die Lizenzproduktion des G36 Sturmgewehres von Heckler & Koch

in Saudi-Arabien genehmigt143. Dies beinhaltet nicht nur das Risiko des Missbrauchs

der dort hergestellten Waffen für Menschenrechtsverletzungen und interne Repressi-

on, sondern auch das Risiko der unerwünschten Wiederausfuhr. Dieses Beispiel zeigt,

dass die Ausfuhr und Lizenzvergabe bestimmter deutscher Rüstungsgüter in einige

Länder selbst bei flexibler Auslegung nicht mit dem Menschenrechts-Kriterium ver-

einbar sind.

Auch bezogen auf das dritte Kriterium (Interne Gewaltkonflikte) stellen die Nichtre-

gierungsorganisationen Deutschland ein schlechtes Zeugnis aus. Laut Rüstungsex-

portbericht der GKKE gab es 2011 in 39 Empfängerländern deutscher Rüstungsex-

porte interne Gewaltkonflikte144. Ein Beispiel dafür ist Pakistan, für welches 2011

Genehmigungen mit einem Gesamtwert von über 14 Millionen vergeben wurden und

über das Amnesty International für das betreffende Jahr berichtet:

„Im ganzen Land töteten pakistanische Taliban und andere bewaffnete Gruppen bei gezielten und ungezielten Angriffen auch Zivilpersonen. Die Stadt Karachi war Schauplatz einer Welle gewalttätiger Auseinandersetzungen zwischen unterschied-lichen politischen und ethnischen Gruppen, bei denen zahlreiche Menschen zu Tode kamen.“145

142 FDP - Bundestagsfraktion: Fragen und Antworten zum Bundessicherheitsrat, Juli 2011. 143 Vgl. Antwort der Bundesregierung auf die kleine Anfrage der Bundestagsabgeordneten Jan van Aken u.a. vom 29.11.2011, Drucksache 17/7926., S.3. 144 GKKE - Rüstungsexportbericht 2012, S.45. 145 Amnesty International: Länderbericht über Pakistan 2011.

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Das BICC beschreibt in einem Länderportrait über Pakistan die Situation als ange-

spannt:

„In Pakistan gibt es einen internen Konflikt zwischen untereinander konkurrieren-den Autonomieforderungen verschiedener ethnischer Gruppen einerseits und der Idee einer zentral-organisierten nationalen Einheit des Landes andererseits. Die dar-aus resultierende politische und ökonomische Benachteiligung von Minderheiten entlädt sich immer wieder in Phasen offener Auseinandersetzungen. Verschlimmert wird die Situation durch die weite Verbreitung von Kleinwaffen, die meist über die Grenze zu Afghanistan ins Land gelangen.“146

An diesem Beispiel wird außerdem deutlich, dass nicht nur Rüstungsexporte in das

Land selbst zur Destabilisierung der Lage beitragen können, sondern dass unerlaubte

Wiederausfuhren ebenfalls eine wichtige Rolle spielen.

Ein weiteres Beispiel für die Genehmigung von Rüstungsexporten an Länder mit in-

ternen Gewaltkonflikten ist Ägypten. Aus dem Rüstungsexportbericht der Bundesre-

gierung ist zu entnehmen, dass im Jahr 2011 unter anderem Genehmigungen für die

Ausfuhr von Munition für Gewehre und für Panzerteile vergeben wurden. Sie belau-

fen sich auf einen Gesamtwert von über 74 Millionen Euro. Im Dezember 2011 for-

derte Amnesty International angesichts der Eskalation der Gewaltanwendung durch

Sicherheitskräfte, alle Lieferungen von Waffen und Munition für die ägyptischen

Sicherheitskräfte umgehend einzustellen147. Dennoch hat die Bundesregierung offen-

sichtlich davon abgesehen, die bereits erteilten Genehmigungen wieder zurückzuzie-

hen.

Betrachtet man die Einhaltung des vierten Kriteriums (Risiko der Aggression gegen

ein anderes Land oder der gewaltsamen Durchsetzung von territorialen Ansprüchen)

stellt sich die Frage, wie zum Beispiel ein Gesamtwert der Ausfuhrgenehmigung von

90,1 Millionen Euro für Indien begründet werden kann. Das Heidelberger Institute for

International Conflict Research bewertet die Intensität des indisch-pakistanischen

Grenzkonflikts in der Region Kashmir mit dem Wert drei von fünf, d.h. als Krise148.

Den größten Anteil der Genehmigungen machten Flugkörperabwehrsysteme und Tei-

146 BICC Länderportrait über Pakistan, S.4. 147 Amnesty International: „Keine Waffen für die blutige Repression“, 20. Dezember 2011, abrufbar unter: http://www.amnesty.de/2011/12/20/aegypten-keine-waffen-fuer-die-blutige-repression, letzter Zugriff: 15.02.2013. 148 Heidelberg Institute for International Conflict Research: Conflict Barometer 2011, S.71.

48

le für Torpedos, Flugkörper und Flugkörperabwehrsysteme sowie Teile für Panzer,

gepanzerte Fahrzeuge, LKW und Landfahrzeuge aus149.

Die Einhaltung des fünften Kriteriums (Auswirkungen auf die Sicherheits- und Ver-

teidigungsinteressen und Risiko der Verwendung gegen die eigenen Streitkräfte oder

die befreundeter Länder) ist für diese Arbeit von keiner besonderen Relevanz, da das

Kriterium nicht in direkter Verbindung zu den normativen Ansprüchen steht.

Unter dem sechsten Kriterium (Verhalten gegenüber der internationalen Gemein-

schaft, Haltung zum Terrorismus, Einhaltung des humanitären Völkerrechts) sind

unter anderem die Einhaltung der Bestimmungen des humanitären Völkerrechts so-

wie der Beitritt und die Durchführung von Rüstungskontroll- und Abrüstungsab-

kommen zu berücksichtigen. Im Hinblick auf diese Bedingungen sind Rüstungsliefe-

rungen beispielsweise in die Vereinigten Arabischen Emirate und nach Singapur frag-

lich. Im Jahr 2011 wurden Rüstungsgüter im Wert von über 33 Millionen Euro in die

Vereinigten Arabischen Emirate und im Wert von über 210 Millionen Euro nach Sin-

gapur ausgeführt150. Laut BICC sind die Vereinigten Arabischen Emirate einigen

zentralen Rüstungskontrollabkommen nicht beigetreten151. Bezüglich Singapurs stuft

das BICC beispielsweise den Nichtbeitritt zur Anti-Personenminen-Konvention als

problematisch ein und stellt zudem fest, dass das Land den meisten wichtigen Men-

schenrechtsverträgen nicht beigetreten ist152.

Dass auch die Einhaltung des siebten Kriteriums (Risiko der unerwünschten Wieder-

ausfuhr) bisher nicht immer gewährleistet war, zeigen die Beispiele Mexikos und

Georgiens im Kapitel über die Einhaltung der operativen Maßnahmen.

Auch bezogen auf das achte Kriterium (Risiko der Beeinträchtigung der Entwicklung

des Empfängerlandes durch unverhältnismäßig hohe Rüstungsausgaben) kann

Deutschland kein gutes Zeugnis ausgestellt werden. Im Berichtsjahr 2011 wurden

Ausfuhrgenehmigungen im Wert von 1,157 Milliarden Euro an Entwicklungshilfe-

empfänger vergeben. Das entspricht einem Anteil von 21,2 Prozent am Gesamtwert

der Genehmigungen. Das BICC hat berechnet, dass bei mindestens neun Ländern die

Gefahr besteht, dass unverhältnismäßig hohe Rüstungsausgaben die Entwicklung des

Landes behindern können153. Wieder lässt sich Pakistan als Beispiel anführen. Das

149 Rüstungsexportbericht der Bundesregierung für das Jahr 2011, S.80. 150 Rüstungsexportbericht der Bundesregierung für das Jahr 2011, S.32. 151 BICC Länderportrait über die Vereinigten Arabischen Emirate, S.4. 152 BICC Länderportrait über Singapur, S.4. 153 GKKE - Rüstungsexportbericht 2012, S.45.

49

BICC schätzt das Risiko, dass unverhältnismäßig hohe Militärausgaben die soziale

und wirtschaftliche Entwicklung des Landes beeinträchtigen, als sehr hoch ein154.

Dass die Bundesregierung sich dessen durchaus bewusst ist, zeigt der Länderbericht

des Auswärtigen Amtes über Pakistan:

„[…] anhaltend hohe Militärausgaben im Zuge der Militäroperationen gegen die Talibangruppen stellen eine große Belastung für die öffentlichen Haushalte dar und schränken den Raum für investive Maßnahmen zur Ankurbelung des Wirtschafts-wachstums oder zur Verbesserung der sozialen Infrastruktur weiter ein.“155

Natürlich könnte man die deutschen Rüstungsexporte nach Pakistan (ca. 12,61 Milli-

onen Euro Genehmigungswert 2011, nach Abzug der Genehmigungen für Botschaft

und UN-Mission) mit der Begründung rechtfertigen, der Militäreinsatz gegen die Ta-

liban sei wichtig für die Stabilität des Landes und der Region. Auch ist der Wert von

12,61 Millionen Euro nicht besonders hoch. In diesem Fall lohnt sich jedoch der

Blick auf die Vorjahre, um ein differenzierteres Bild der deutschen Rüstungsexporte

an Pakistan zu erhalten. Im Jahr 2007 wurden beispielsweise Genehmigungen mit

einem Gesamtwert von 163,8 Millionen Euro erteilt, darunter ein Großteil für Torpe-

dos und Teile für eine Torpedoübungsanlage156. Im Hinblick auf diese Genehmigun-

gen ist fraglich, inwieweit die deutschen Rüstungslieferungen dem Einsatz gegen die

Taliban dienlich sind. Außerdem konstatiert das Auswärtige Amt selbst:

„Um die militärischen Erfolge zu konsolidieren und einer Rückkehr der Taliban vorzubeugen, müssen in den zurück gewonnenen Gebieten funktionierende zivile Verwaltungsstrukturen etabliert werden, das gilt v.a. für das Rechtssystem. Außer-dem muss die wirtschaftliche Entwicklung dieser Gebiete vorangetrieben wer-den.“157

Bezüglich des achten Kriteriums ist außerdem die Tatsache erwähnenswert, dass die

Bundesregierung bei der Erstellung des Berichts die Länder mittleren Einkommens

aus der Definition von Entwicklungsländern ausschließt. Dies hat zur Folge, dass im

Bericht weniger Länder als Entwicklungsländer deklariert werden. Die GKKE kom-

mentiert dazu: „Das Zahlenwerk solange zu verändern, bis ein günstiges Ergebnis

erreicht ist, sollte nicht als Lösung gelten.“158

154 BICC Länderportrait über Pakistan, S.4. 155 Auswärtiges Amt: Länderbericht über Pakistan 2012, abrufbar unter http://www.auswaertiges-amt.de/sid_1D4D4E98DF8EAB456E23B3F5F87C03ED/DE/Aussenpolitik/Laender/Laenderinfos/Pakistan/Innenpolitik_node.html, letzter Zugriff: 15.02.2013. 156 Rüstungsexportbericht der Bundesregierung für das Jahr 2007, S.26. 157 Auswärtiges Amt, Länderbericht über Pakistan. 158 GKKE-Rüstungsexportbericht 2012, S.7.

50

Drittländer

Zusätzlich zu den EU-Kriterien ist es auch lohnenswert die Umsetzung des Kriteri-

ums, welches Deutschland sich selbst auferlegt hat, zu betrachten. Wie oben be-

schrieben, sollten deutsche Rüstungsexporte nach den Politischen Grundsätzen nur in

Ausnahmefällen an Drittstaaten gehen. So schreibt die Bundesregierung im Bericht

für das Jahr 2011: „Der Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern in

Drittländer wird restriktiv gehandhabt.“159 Die Zahlen, die in demselben Bericht ver-

öffentlicht sind, sprechen jedoch eine ganz andere Sprache. Insgesamt wurden Ge-

nehmigungen an Drittländer im Wert von 2,298 Milliarden Euro vergeben, was einem

Anteil an den Gesamtgenehmigungen von 42 Prozent entspricht. Die tatsächlichen

Ausfuhren von Kriegswaffen beliefen sich im Berichtsjahr auf einen Anteil von 32

Prozent. Eine Erklärung, warum bei einem Anteil von 42 bzw. 32 Prozent noch von

Ausnahmen und „restriktiver“ Handhabung gesprochen wird, gibt der Bericht nicht

her. Relevante Empfängerländer (von Genehmigungen) waren 2011 die Vereinigten

Arabischen Emirate, Singapur, Irak, Algerien, Südkorea, Russland, Saudi-Arabien,

Indien und Ägypten. Untersucht man diese Länder im Hinblick auf die Einhaltung der

Kriterien des Gemeinsamen Standpunktes, zeigt sich, dass in den meisten Fällen so-

wohl kontinuierliche Menschenrechtsverletzungen als auch interne Gewaltkonflikte

konstatiert werden160.

Insgesamt hat die Analyse der deutschen Rüstungsexportgenehmigungen für das Jahr

2011 zweierlei gezeigt: Erstens bieten die Kriterien des Gemeinsamen Standpunktes

noch immer zu viel Spielraum. Und zweitens wird Deutschland seiner Vorreiterrolle

in der Umsetzung europäischer Vorgaben selbst bei flexibler Auslegung der Kriterien

nicht gerecht. Insbesondere die Kriterien zwei, drei und acht werden oft unterwandert.

Das vorherige Kapitel hat gezeigt, dass auch das Kriterium der unerwünschten Wie-

derausfuhr nur unzureichend beachtet wird. Außerdem wurde noch einmal deutlich,

dass es anhand der veröffentlichten Zahlen sehr schwer ist, differenzierte Aussagen

über die deutschen Rüstungsexporte zu treffen. Welche Faktoren dazu führen können,

dass Deutschland die europäischen Vorgaben, für die es selbst eingetreten ist, miss-

achtet, wird im nächsten Kapitel untersucht.

159 Rüstungsexportbericht der Bundesregierung für das Jahr 2011, S.6. 160 Vgl. GKKE-Rüstungsexportbericht 2012, S.46.

51

6. Einflussfaktoren der Rüstungsexportpolitik

Die Analyse der europäischen Maßnahmen zur Rüstungsexportkontrolle und die Un-

tersuchung der Umsetzung dieser Maßnahmen anhand des Fallbeispiels haben ge-

zeigt, dass weder die Voraussetzungen noch die Umsetzung der europäischen Rüs-

tungsexportkontrolle ausreichen, um eine Vereinbarkeit mit den normativen Zielen

der EU zu erreichen. Deutschland tut sich offensichtlich trotz seiner angeblich restrik-

tiven und verantwortungsbewussten Rüstungsexportpolitik schwer damit, alle Krite-

rien des Gemeinsamen Standpunktes einzuhalten. Einige Gründe dafür wurden bereits

angedeutet und sollen hier nun ausführlicher untersucht werden. In einem weiteren

Schritt werden mögliche Einflussfaktoren auch auf europäischer Ebene untersucht.

6.1. Deutschland – warum kritische Rüstungsexporte?

Sicherheitspolitische/strategische Interessen

Das bereits angeführte Zitat von Guido Westerwelle belegt, dass außen- und sicher-

heitspolitische Interessen bei der Entscheidungsfindung über Rüstungsexporte gegen

normative Wertvorstellungen abgewogen werden. Gemäß den Politischen Grundsät-

zen ist es in Einzelfällen erlaubt, Rüstungsgüter aufgrund außen- und sicherheitspoli-

tischer Interessen zu exportieren. Dennoch, sollen die Rüstungsexporte mit den nor-

mativen Zielen der EU konform seien, dürfen derartige nationale Interessen keines-

falls höher gewertet werden als die Kriterien des Gemeinsamen Standpunktes.

Zu beurteilen, ob in einem Fall sicherheits- und außenpolitische über normative Ziele

gestellt wurden, ist jedoch nicht ohne Weiteres möglich, da die einzelnen Rüstungs-

exporte im Regelfall nicht begründet werden. Doch gibt es mittlerweile einige allge-

meine Aussagen von Mitgliedern der Bundesregierung, die Schlüsse auf die Wertung

strategischer Interessen zulassen. So sagte Bundeskanzlerin Merkel anlässlich des

Jubiläums des „Bergdorfer Gesprächskreises“ der Körber-Stiftung am 9.September

2011: „Wir müssen die Staaten, die bereit sind, sich zu engagieren, auch dazu befähi-

gen. Ich sage ausdrücklich: Das schließt auch den Export von Waffen mit ein – dies

selbstverständlich nur nach klaren und weithin anerkannten Prinzipien.“161 Diese

161 Rede von Angela Merkel anlässlich des Jubiläums des „Bergdorfer Gesprächskreises“ der Körber-Stiftung, 9. September 2011, abrufbar unter

52

Aussage sahen viele Journalisten und einige Experten als Hinweis auf einen Paradig-

menwechsel in der deutschen Rüstungsexportpolitik an162. Die GKKE urteilt in ihrem

aktuellen Bericht:

„Während Waffenexporte in Konfliktregionen lange Zeit zumindest grundsätzlich abzulehnen waren, wurden sie gemäß dieser Logik nun zu einem wichtigen Pfeiler der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik. Im Kern geht es darum, befreundete und verbündete Staaten aufzurüsten, damit sie sich in Zukunft selbst verteidigen und regionale Stabilität garantieren können.“163

Diese Aufrüstung befreundeter oder verbündeter Staaten geschah auch schon in der

Vergangenheit, zum Beispiel im Fall Israels, für welches Deutschland seit jeher we-

niger strenge Maßstäbe bei der Genehmigung anlegte als für andere Staaten des nahen

und mittleren Ostens (darunter auch Saudi – Arabien)164. Mittlerweile weitet sich die-

se Praxis jedoch offenbar auf weitere Staaten aus. Das im vorherigen Kapitel be-

schriebene Beispiel der militärischen Unterstützung, die Saudi-Arabien dem Nach-

barstaat Bahrain bei der Unterdrückung von Protesten leistete, zeigt, dass die ge-

wünschte „regionale Stabilität“ auch mit gravierenden Menschenrechtsverletzungen

einhergehen kann. Eine regionale Stabilität auf Kosten der Menschenrechte kann je-

doch nicht im Sinne der normativen Ansprüche der EU und ihrer Mitgliedstaaten

sein.

Die Wahrung der regionalen Stabilität ist jedoch nicht das einzige sicherheitspoliti-

sche Anliegen, welches als Begründung für Rüstungsexporte denkbar ist. So konsta-

tieren Dickow und Buch von der Stiftung Wissenschaft Politik: „Sie [internationale

Rüstungsgeschäfte, AD] dienen auch der Aushandlung von politischen und ökonomi-

schen Interessen sowie zum Schmieden oder Festigen von Allianzen zwischen Im-

und Exporteuren.“165 Ähnlich drückt es auch Moltmann aus, der feststellt, dass die

Politik in der Förderung von Rüstungsgeschäften auch die Gelegenheit zur Etablie-

rung wirtschaftlicher Zusammenarbeit, zur Sicherung der Energieversorgung und

zum Aufbau von strategischen Partnerschaften sieht166. Damit bringt er einen weite-

ren Aspekt ins Spiel, den Wunsch nach Sicherung der Energieversorgung. Einige der http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Bulletin/2011/09/89-3-bk-bergedorfer.html, letzter Zugriff: 20.02.2013. 162 Vgl.: Knuf, T.: „Die Merkel – Doktrin“, in: Frankfurter Rundschau, 1. August 2011. 163 GKKE – Rüstungsexportbericht 2012, S.61. 164 Vgl. Brzoska, M.: Rüstungsexportpolitik. In: Schmidt, H. u.a. (Hg.): Handbuch zur deutschen Au-ßenpolitik, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2007, S. 656. 165 Dickow, M., Buch, D.: Europäische Rüstungsexporte – Kein Heil im Export. In: SWP Aktuell 13, März 2012, S.1. 166 Vgl. Moltmann (2012): S.24.

53

Länder, die deutsche Rüstungsgüter erhalten, sind relevante Lieferanten von Erdöl

und Erdgas für Deutschland167. Bis auf Russland sind die Rohöleinfuhren aus Emp-

fängerländern deutscher Rüstungsgüter in den letzten Jahren jedoch tendenziell auf

relativ niedrige Werte gesunken.

Allgemein wird deutlich, dass ein Zusammenhang zwischen politischen und ökono-

mischen Interessen und Rüstungsexporten schwerer nachzuweisen ist als das Interes-

se der Aufrechterhaltung regionaler Stabilität. Neben dem bereits genannten Wunsch

des Aufbaus von Wirtschaftsbeziehungen spielen noch weitere wirtschaftliche Inte-

ressen eine Rolle, die direkt mit der Rüstungsindustrie in Verbindung stehen.

Moltmann fasst diese Anliegen wie folgt zusammen: „Innenpolitisch dient der Ver-

weis auf den Erhalt von eigenen Rüstungskapazitäten und die Wahrung von System-

führerschaft als Rechtfertigung, und auch das immer wieder beschworene Arbeits-

platzargument darf nicht fehlen.“168

Beschäftigungspolitische Interessen dürfen gemäß den Politischen Grundsätzen keine

ausschlaggebende Rolle bei der Vergabe von Genehmigungen für Kriegswaffen spie-

len169 (wobei sowohl die Verwendung des Wortes „ausschlaggebend“ als auch die

Tatsache, dass es diesen Zusatz in Bezug auf die sonstigen Rüstungsgüter nicht gibt,

interessant sind). Ob sie es dennoch tun, lässt sich aufgrund der Geheimhaltung nicht

ermitteln. Der CSU-Bundestagsabgeordnete Florian Hahn rechtfertigt jedoch bei-

spielsweise seine positive Meinung zu einem Panzergeschäft mit Saudi-Arabien auf

der Grundlage des Arbeitsplatzarguments: „In meinem Wahlkreis sind einige große

und mittelständische, wehrtechnische Unternehmen ansässig, die mehreren 1000 Ar-

beitnehmern attraktive Stellen bieten“170.

Einhergehend mit dem Beschäftigungsargument und mehr noch als dieses wird das

Argument des Erhalts der eigenen Rüstungskapazitäten als Grund für Exporte ange-

führt. Gerade in Anbetracht der Umstrukturierung der Bundeswehr und der damit

einhergehenden Einsparungen, auch als Reaktion auf die aktuelle Wirtschaftskrise,

fordern wehrtechnische Unternehmen mehr Exportgenehmigungen als Ausgleich für

die einbrechende Nachfrage der Bundeswehr. Der Hauptgeschäftsführer des Bundes-

167 Vgl. Grafik: Rohöleinfuhren nach Herkunftsgebieten, Bundeswirtschaftsministerium, abrufbar unter http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Bulletin/2011/09/89-3-bk-bergedorfer.html, letzter Zugriff: 20.02.2013. 168 Moltmann (2012): S.24. 169 Politische Grundsätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüs-tungsgütern, S.4. 170 Friederichs, H. (2012): S.173.

54

verbandes der Deutschen Sicherheits- und Verteidigungsindustrie und frühere Staats-

sekretär Georg Wilhelm Adamowitsch drückt dies ganz deutlich aus:

„Klar ist, wenn weniger bestellt wird, hat das Konsequenzen für die Unternehmen, für den Zulieferer-Bereich und wir werden dann mit dem Verteidigungsministerium auch über die Frage von Export nachdenken, wo wir sicherlich Unterstützung brau-chen, aber auch zugesagt bekommen haben.“171

Diese Unterstützung erfolgt zum Beispiel in Form einer „Entschlackung“172 des Au-

ßenwirtschaftsgesetztes, wodurch eine Erleichterung der Exporte zumindest für Dual-

Use Güter erreicht werden soll. Die Novelle des Gesetzes ist mittlerweile verabschie-

det und soll im April 2013 in Kraft treten. Hauke Friederichs kritisiert in einer Stel-

lungnahme zu der Gesetzesnovelle, dass die Bundesregierung die Gelegenheit nicht

genutzt hat, um die Beurteilungskriterien für Rüstungsexportgenehmigungen in das

Gesetz zu übernehmen173.

Hilfe bekommen die Rüstungsunternehmen auch vom Bundesverteidigungsministeri-

um. Im Jahr 2010 wurden dem Konzern EADS von der Bundeswehr mehrfach Euro-

fighter und Personal zur Verfügung gestellt, um den europäischen Kampfjet in Indien

vorzuführen174. Laut Angaben des Parlamentarischen Staatssekretärs Christian

Schmidt werden die dafür angefallenen Kosten EADS in Rechnung gestellt175, aller-

dings bezweifelt Otfried Nassauer, dass das Bundesverteidigungsministerium sich in

vollem Umfang entschädigen lassen wird176. Außerdem stellte die Bundeskanzlerin

dem indischen Ministerpräsidenten Singh einen „umfassenden Transfer modernster

Technologien“177 in Aussicht, sollte man sich für den Eurofighter entscheiden. Trotz

dieses Offset-Angebots entschied sich das indische Verteidigungsministerium gegen

den Eurofighter.178 Zu guter Letzt werden einige Rüstungsexportvorhaben mit so ge-

nannten Hermes-Bürgschaften abgesichert, dass heißt der Staat (sprich der Steuerzah-

171 Zitiert nach: Nassauer, O.: „Industrieförderung als Ausgleich für den geringeren Bedarf der neuen Bundeswehr?“, veröffentlicht am 17. Dezember 2011 auf www.bits.de. 172 Vgl. Koalitionsvertrag von CDU/CSU und FDP von 2009, S.55. 173 Friederichs, H.: Stellungsnahme für den Ausschuss für Wirtschaft und Technologie, Deutscher Bundestag, Expertenanhörung am 10. Dezember 2012, S.1. 174 Nassauer, O.: „Exportförderung aus dem Steuersäckel“, erschienen am 31. Januar 2011 auf www.bits.de. 175 Antwort des Parlamentarischen Staatssekretärs Schmidt auf eine Frage des Bundestagsabgeordneten Paul Schäfer, in: Schriftliche Fragen mit den in der Woche vom 17. Januar 2011 eingegangenen Ant-worten der Bundesregierung, Drucksache 17/4494 vom 21.01.2011. 176 Nassauer, O.: „Exportförderung aus dem Steuersäckel“, erschienen am 31. Januar 2011 auf www.bits.de. 177 Zitiert nach: Hein, C.: „Rüstungsauftrag Indian Fighter“, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 13.01.2012. 178 Vgl.: Dickow, M., Buch, D. (2012), S.1.

55

ler) entschädigt gegebenenfalls bei Nichtzustandekommen des Geschäfts die Rüs-

tungsunternehmen. Die GKKE berichtet, dass im Jahr 2011 Rüstungsgeschäfte an die

Türkei, Pakistan und Peru mit einem Gesamtwert von 2,5 Milliarden Euro abgesichert

wurden179.

Attraktiv für die Rüstungsindustrie ist auch die Lizenzproduktion ihrer Rüstungsgüter

in anderen Ländern. Da die Länder meist nicht in der Lage sind, alle Teile mit der

notwendigen Präzision selbst herzustellen, bedeutet die Lizenzvergabe oft die Siche-

rung langfristiger Zulieferaufträge. Ein Beispiel dafür ist die Fertigung deutscher G3

und G36 Sturmgewehre sowie der MP5 Maschinenpistole von Heckler & Koch in

Saudi-Arabien180. Dass die Rüstungsindustrie jedoch essentiell für die deutsche Wirt-

schaftsleistung sei, kann nicht behauptet werden. Der Wert der erteilten Genehmi-

gungen für Rüstungsexporte machte 2010 einen Anteil am Bruttoinlandsprodukt von

0,19 Prozent aus.181

Ein weiterer Faktor, welcher die Rüstungsexportpolitik der Bundesregierung beein-

flusst, ist der Lobbyismus. Lobbyarbeit ist im korporatistischen Deutschland ein etab-

liertes Element der politischen Landschaft, auch wenn sie hierzulande unter einem

schlechten Ruf zu leiden hat. Die Rüstungslobby sollte deshalb nicht per se verurteilt,

sondern vielmehr differenziert betrachtet werden. Die Einbringung von Expertenwis-

sen in die politische Diskussion, die unter anderem von Lobbyisten geleistet wird, ist

sicher positiv zu bewerten. Dennoch nimmt die Interessenvertretung der Rüstungsin-

dustrie teilweise Ausmaße an, die eine differenzierte Bewertung innerhalb der Rüs-

tungsexportpolitik erschweren können. Die Nichtregierungsorganisation Lobby

Control spricht in dem Zusammenhang vom „Drehtüreneffekt“182, womit sie den

Wechsel von Politikern in die Rüstungsindustrie bzw. den Wechsel ehemaliger An-

gehöriger der Rüstungsbranche in die Politik bezeichnet.

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass die deutsche Rüstungsexportpolitik

neben normativen Interessen von einer Vielzahl außen- und sicherheitspolitischer,

strategischer und wirtschaftlicher Belange beeinflusst wird und dass diese offensicht-

lich manchmal schwerer wiegen als die europäischen Wertvorstellungen. Aufgrund

der mangelnden Transparenz der Rüstungsexportpolitik ist dies jedoch schwer zu 179 GKKE - Rüstungsexportbericht 2012, S.7. 180 Nassauer, O.: „Kunde König – Zwei Rüstungsexportgeschäfte nach Saudi-Arabien“, erschienen am 22. August 2011 auf www.bits.de 181 Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Bundestagsabgeordneten Paul Schäfer u.a.: „Rüstungsindustrie in Deutschland“, Drucksache 17/8097 vom 08.Dezember 2011. 182 Zitiert nach: Friederichs, H. (2012)., S. 171.

56

beweisen. In Anbetracht dieser Tatsache stellt es bereits eine Trendwende dar, dass

Mitglieder der Bundesregierung überhaupt Gründe für Rüstungsexporte in Drittstaa-

ten mit so deutlichen Worten wie „Ertüchtigung statt Einmischung“ benennen. Dass

sich eine ähnliche Dynamik möglicherweise auch auf europäischer Ebene abzeichnet,

wird im nächsten Abschnitt dargestellt.

6.2. Europäische Ebene – kommt jetzt die Trendwende?

Da die Rüstungsexportpolitik nun einmal in der Hand der Mitgliedstaaten liegt, ist es

auf europäischer Ebene noch schwieriger, eine Antwort auf die Frage des „Warum“

zu bekommen. Interessant ist jedoch eine aktuelle Entwicklung, die den Erwartungen

an die EU als Institution klar widerspricht. Die Kommission hat sich zwar, wie zu

erwarten war, bereits bei der Erarbeitung des Verhaltenskodex und in den folgenden

Jahren für strenge Regelungen eingesetzt und ist damit ihrer Rolle als „Hüterin der

Verträge“, und damit auch der normativen Ziele, gerecht geworden.183,184 Gleichzeitig

setzte sie sich aber auch in ihrer Rolle als „Motor der Integration“ für einen „echten

europäischen Markt für Verteidigungsgüter“185 ein. Angesichts der Wirtschaftskrise,

welche die Europäische Union seit Jahren plagt, scheint die Kommission mittlerweile

etwas von ihrer strikten Haltung gegenüber den europäischen Rüstungsexporten abge-

rückt zu sein. Tatsächlich äußerte sich Kommissionspräsident Barroso über die Rüs-

tungsindustrie in einer Rede am 14. Dezember 2012 wie folgt: „Der Verteidigungs-

sektor ist, abgesehen von seiner politischen Relevanz, entscheidend für unseren Ex-

port, für Spitzenforschung, und schafft Wachstum und Jobs für Hochqualifizierte“186.

Eine solche Aussage vom Kommissionspräsident überraschte, zumal er diese Worte

nur wenige Tage nach der Verleihung des Friedensnobelpreises an die Europäische

Union aussprach. Ratspräsident Van Rompuy äußerte am selben Tag den Wunsch des

Rates nach einer „stärkere[n] Rüstungsindustrie, die zu mehr Innovation und Wett-

bewerbsfähigkeit sowie zu mehr Wachstum und Beschäftigung in der Union beitra-

183 Dembinski, M. and Schumacher, B., (2005): S.14. 184 Vgl. dazu Nassauer, O. (2011): „Industrieförderung als Ausgleich für den geringeren Bedarf der neuen Bundeswehr?“ 185 Ebenda. 186 Zitiert nach: Brzoska, M.: „Die Rüstungsindustrie ist kein Wachstumsmotor für Europa“, Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg, erschienen am 19.12.2012, abrufbar unter http://www.ifsh.de/index.php/einzelseite-358/items/die-ruestungsindustrie-ist-kein-wachstumsmotor-fuer-europa.html, letzter Zugriff: 25.02.2013.

57

gen wird“187. Noch deutlicher kommt die Exportorientierung in einem inoffiziellen

Kommissionspapier zum Ausdruck, in dem es heißt, dass sich die europäische Indust-

rie angesichts scharfer Einschnitte in den Rüstungshaushalten nun auf neu aufkom-

mende Rüstungsmärkte mit einem großen Potenzial, beispielsweise Indien und Brasi-

lien konzentriere.188,189 Das Kommissionspapier wurde von der „Defence Industry and

Markets Task Force“ erstellt, die eigens von der Kommission gegründet wurde, um

Strategien für die Stärkung der europäischen Rüstungsindustrie zu erarbeiten.

Ein weiterer interessanter Aspekt, der die Entwicklung der Rüstungsexportpolitik auf

europäischer Ebene verdeutlicht, ist die Überprüfung des Gemeinsamen Standpunk-

tes, die im Jahr 2012 begann. Im Vorfeld der Überprüfung forderten Nichtregierungs-

organisationen und Friedensforscher eine Überarbeitung des Gemeinsamen Stand-

punktes. Mark Bromley vom Sipri identifiziert in einem Artikel zur Überprüfung des

Standpunktes mehrere Bereiche, in denen Handlungsbedarf besteht. Unter anderem

fordert er eine detaillierte Prüfung der Umsetzung des Standpunktes in den Mitglied-

staaten, den Einbezug des Faktors „Governance und Demokratie“ als Kriterium des

Standpunktes, die Verbesserung der Qualität und Pünktlichkeit der EU-Berichte und

eine verstärkte Kontrolle durch Öffentlichkeit und Parlamente190. Angesichts der sich

abzeichnenden Liberalisierung des europäischen Markts für Rüstungsgüter wird auch

eine stärkere positive Integration in Form einer Übertragung von Kompetenzen auf

die europäische Ebene gefordert, unter anderem von der GKKE191 und von Bernhard

Moltmann192. Die Überprüfung wurde insgesamt als Chance angesehen, an den in

dieser Arbeit analysierten Mängeln des Gemeinsamen Standpunktes zu arbeiten.

Ob die EU sich dieser Chance annehmen wird, ist zum jetzigen Zeitpunkt noch wei-

testgehend offen. Obwohl für Dezember 2011 angesetzt, ist die Überprüfung bisher

noch nicht abgeschlossen. Ein Zwischenbericht des Rates in dem Ergebnisse der Be-

wertung der Eignung des Gemeinsamen Standpunktes als Instrument vorgestellt wer-

den, wurde im November 2012 vorgelegt. Darin heißt es, dass der Rat den Gemein-

samen Standpunkt nach wie vor als „förderlich […] und [als] eine solide Grundlage

187 Ebenda. 188 Vgl. Europäische Kommission, Defence Industry and Markets Task Force: Non-paper, S.1. 189 Auch wenn es sich bei dem Kommissionspapier nicht um ein offizielles Dokument handelt, spiegelt es dennoch die Ansicht der Kommission bezüglich der aktuellen Situation des europäischen Rüstungs-sektors und möglicher zukünftiger Wege wieder, so heißt es sinngemäß auf Seite 1 des Dokuments. 190 Bromley, M.: The review of the EU Common Position on Arms Exports: Prospects for strengthened controls. Non-Proliferation Paper Nr.7, Januar 2012, S.14 f. 191 GKKE-Rüstungsexportbericht 2012, S.16. 192 Vgl. Moltmann, B. (2012): S.54.

58

für die Koordinierung der Waffenausfuhrpolitik der Mitgliedstaaten“193 ansieht. Den-

noch erkennt er auch an, dass „bei der Umsetzung des gemeinsamen Standpunktes

weitere Fortschritte möglich sind“194. Um diese Fortschritte zu erreichen, will der Rat

Maßnahmen ergreifen, um bestehende Mechanismen zu verbessern. Von der Einfüh-

rung neuer Aspekte in den Gemeinsamen Standpunkt ist jedoch keine Rede, weder in

Bezug auf die bereits geschehene, noch im Ausblick auf die noch bevorstehende wei-

tere Bewertung. Die Überprüfung des Gemeinsamen Standpunktes kann also im Hin-

blick auf die Verbesserung der Einhaltung normativer Vorgaben der EU bisher nicht

als zufrieden stellend bewertet werden, und auch der Ausblick in die Zukunft gibt

keinen Anlass zur Euphorie.

Betrachtet man die aktuellen Geschehnisse auf europäischer Ebene in Bezug auf die

Kontrolle der Rüstungsausfuhren in ihrer Gesamtheit, steht zu befürchten, dass es in

absehbarer Zeit keine Verbesserung hin zu einer konsequenteren Einhaltung der Vor-

gaben oder gar einer Stärkung der europäischen Regelwerke geben wird. Im Gegen-

teil, die Aussagen Barrosos und Van Rompuys sowie das zitierte Kommissionspapier

lassen eher auf eine Trendwende in Richtung einer verstärkten Exportorientierung

schließen. Rüstungsexporte jedoch als Beitrag zum Ausweg aus der Wirtschaftskrise

anzusehen und nutzen zu wollen, passt nun gar nicht ins Bild eines Friedensnobel-

preisträgers.

7. Fazit – wo wir stehen und wohin es gehen könnte

Zusammenfassung

Die Analyse der Umsetzung normativer Ansprüche der EU am Beispiel der Rüs-

tungsexportpolitik hat zweierlei gezeigt: erstens unternimmt die EU durchaus einige

Anstrengungen, um ihren normativen Standards im Bereich der Rüstungsexportpoli-

tik gerecht zu werden. Zweitens wird jedoch deutlich, dass diese Mühe vergeblich ist,

solange sich die Mitgliedstaaten nicht von normativen, sondern von wirtschaftlichen,

machtstrategischen oder anderen Interessen leiten lassen. Die europäischen Rüs-

tungskontrollregelungen sind zwar in dem Maße weltweit einzigartig, dennoch be-

weisen zahlreiche Beispiele, dass die Eigeninteressen der Mitgliedstaaten, hier durch 193 Rat der Europäischen Union: „Schlussfolgerungen des Rates zur Überprüfung des Gemeinsamen Standpunkts 2008/944/GASP des Rates betreffend gemeinsame Regeln für die Kontrolle der Ausfuhr von Militärtechnologie und Militärgütern“, veröffentlicht am 19. November 2012. 194 Ebenda.

59

das Fallbeispiel Deutschland vertreten, oft schwerer wiegen als die Förderung von

Menschenrechten, Frieden, Demokratie und Entwicklung. Ein genuin normatives

Handeln kann der Europäischen Union also nicht zugesprochen werden, da in diesem

Fall Rhetorik und Realität zu sehr auseinander gehen.

Zudem ist die europäische Rüstungsexportpolitik trotz großer Fortschritte im Bereich

der Transparenz immer noch von einem offensichtlichen Demokratiedefizit geprägt.

Eine legitimierende Begründung dafür scheint es nicht zu geben – wenn der Bundes-

tag über den Auslandseinsatz deutscher Soldaten entscheidet, warum sollte er dann

keine Entscheidungsbefugnisse über kritische Rüstungsexportanträge bekommen?

Außerdem ist die Forderung nach mehr Koordinierung im Bereich der Rüstungsex-

porte zwar sinnvoll, aber widersprüchlich zur Tatsache, dass der europäische Rüs-

tungsmarkt größtenteils noch von Konkurrenz geprägt ist, wie das Beispiel des Euro-

fighter-Geschäfts mit Indien verdeutlicht. Diese Konkurrenz führt jedoch momentan

statt zu einem „Überleben des Stärkeren“ eher zu staatlicher Unterstützung durch

Offset-Geschäfte und Hermes-Bürgschaften.

Letztlich geben auch die Bemühungen der Kommission, die europäische Rüstungsin-

dustrie unter anderem durch verstärkte Exporte in Drittländer zu stärken, wenig An-

lass zur Hoffnung auf eine Verbesserung der Vereinbarkeit von normativen Zielen

und Rüstungsexporten der Europäischen Union. Sieht man jedoch das Konzept der

normativen Macht als Leitbild im Sinne eines anzustrebenden Selbstbildes an, macht

es dennoch Sinn, einen Ausblick auf die mögliche Weiterentwicklung der europäi-

schen Rüstungsexportpolitik zu wagen.

Ausblick – Eine Welt ohne Waffen?

Eine Welt ohne Waffen – welch herrliche Utopie. Leider zeichnet sich die Utopie

aber nun einmal durch ihre nicht unmittelbar mögliche Realisierbarkeit aus. Dieses

Problem zeigt sich offenbar auch bei der Vereinbarkeit normativer Ziele der EU und

ihrer Rüstungsexportpolitik – doch trotz der sich momentan abzeichnenden Wende

hin zu mehr Exporten sollten die vorhandenen Möglichkeiten zur Verbesserung nicht

verkannt werden.

Dass das Eingeständnis dieser Unvereinbarkeit nicht für eine Veränderung ausreicht,

ist in dieser Arbeit deutlich geworden. Die deutsche Bundesregierung ist sich durch-

aus bewusst, dass sie mit einigen ihrer Rüstungsexporte die normativen Standards der

EU untergräbt. Deutlich wurde aber auch, dass kontinuierlicher Druck von Parlamen-

60

ten, Nichtregierungsorganisationen und Öffentlichkeit einen großen Beitrag dazu leis-

ten kann, das Thema auf die Tagesordnung zu bringen und Veränderungen zu bewir-

ken. Ein aktuelles Beispiel, welches Grund zur Hoffnung geben kann, sind die Ver-

handlungen über ein weltweites Waffenhandelsabkommen. Trotz dieses positiven

Beispiels der Möglichkeiten öffentlicher Aufmerksamkeit bleibt ein Problem der Rüs-

tungsexportpolitik bestehen: Meist werden Rüstungsexporte skandalisiert, um kurz

darauf wieder in Vergessenheit zu geraten. Die Aufgabe, die engagierte Politiker und

Nichtregierungsorganisationen zukommt, wird dadurch umso wichtiger.

Ein weiterer wichtiger Schritt wäre die Einsicht, dass die Stärkung der Rüstungsin-

dustrie eben nicht als Beitrag zum Weg aus der Krise gesehen werden sollte. Michael

Brzoska, Vorsitzender der Deutschen Stiftung Friedensforschung, betont, dass die

Annahme, Investitionen in die Rüstungsforschung führten zu mehr Innovation als

zivile Forschung, ein Irrglaube ist195. Brzoska ist nicht der einzige, der in Anbetracht

der rückläufigen innereuropäischen Nachfrage nach Rüstungsgütern fordert, die euro-

päische Zusammenarbeit im Rahmen der Rüstungspolitik zu verstärken. Eine Redu-

zierung der Überproduktion scheint der einzig sinnvolle Weg zu sein, um immer

mehr Exporte, die den normativen Standards der EU nicht entsprechen, zu verhin-

dern. Um dies zu erreichen, schlägt Brzoska koordinierte Beschaffungsvorhaben der

Mitgliedstaaten, tatsächliche Konkurrenz und Hilfen zum Übergang in die zivile Pro-

duktion vor196. In Anbetracht der zahlreichen hoch qualifizierten Ingenieure, die in

der Rüstungsindustrie beschäftigt sind, sollte man davon ausgehen, dass diese in der

zivilen Forschung und Produktion mit offenen Armen empfangen würden.

Bereits jetzt zeichnen sich erste Vorhaben der europäischen Zusammenarbeit in Be-

zug auf die Produktion von Rüstungsgütern ab, doch darf es eine Liberalisierung des

Markts für Rüstungsgüter, der damit einhergeht, nur in Verbindung mit gleichzeitiger

positiver Integration geben. Das bedeutet für die EU die Erarbeitung weiterer Rege-

lungen für einen möglichen Binnenmarkt für Rüstungsgüter, da ansonsten die Gefahr

der Verwässerung der Exportkontrolle besteht.

Verstärkte europäische Zusammenarbeit und kontinuierlicher Druck von Parlamen-

ten, Nichtregierungsorganisationen und Öffentlichkeit könnten also einerseits zu einer

Veränderung der Rüstungsindustrie und einem Abbau der Überproduktion sowie zu

einer strikteren Einhaltung der Exportkontrollregeln führen. Zuletzt wird nun beur-

195 Brzoska, M.: „Die Rüstungsindustrie ist kein Wachstumsmotor für Europa“, a.a.O. 196 Ebenda.

61

teilt, wie realistisch die Umsetzung dieser Möglichkeiten zur Verbesserung der Ver-

einbarkeit von normativen Zielen und Rüstungsexporten sind.

Vereinbarkeit der Interessen – nur ein Traum?

Bereits 2007 prophezeite Michael Brzoska: „Eine weitere Vereinheitlichung der Rüs-

tungsexportpolitiken in der EU wird nur parallel zu stärkerer Kohärenz der Außenpo-

litik der Mitgliedstaaten erfolgen können“197. Dieses Zitat greift die in der Einleitung

dargestellte Problematik der europäischen Außenpolitik auf, die sich letztlich durch

alle außenpolitischen Bereiche zieht. Nun ist es in einer Zeit, in der das „Konzept

Europäische Union“ an sich in Frage gestellt wird (erst kürzlich kündigte der britische

Premierminister David Cameron eine mögliche Volksabstimmung über einen EU-

Austritt an), schwerlich zu erwarten, dass gerade ein so sensibler Bereich wie die

Rüstungsexportpolitik in Zukunft stärker vergemeinschaftet wird. Hinzu kommt die

bereits erwähnte Befürchtung einer Fokussierung der Kommission hin zu verstärkter

Unterstützung der Rüstungsindustrie. In Anbetracht dieser wenig verheißungsvollen

Tatsachen bleibt am Ende wenigstens die Prognose, dass auf lange Sicht auch die

Möglichkeit zu exportieren, kleiner wird. Viele Schwellenländer haben bereits eine

eigene Rüstungsindustrie im Aufbau, daher wird langfristig gesehen wohl eine Ver-

kleinerung der europäischen Rüstungsindustrie unausweichlich sein. Dies in Kombi-

nation mit Druck seitens der Zivilgesellschaft wird zu einer größeren Vereinbarkeit

europäischer Rüstungsexporte mit normativen Ansprüchen führen. Leider bedeutet

dies immer noch kein genuin normatives Handeln der Europäischen Union, da es

wahrscheinlich nicht um der Werte, sondern um der Wirtschaft willen geschehen

wird.

197 Brzoska, M. (2007): S.658.

I

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Normative Aspekte der Europäischen Rüstungsexportpolitik

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