Planejamento intersetorial nos municípios: a

experiência recente do município de

Osasco/SPLeandro Resende de Freitas

Rodrigo Pereyra de Sousa Coelho

1. Introdução

Desde o final dos anos 1980 o Brasil passa porprofundas modificações que acabaram tendo reflexos nasmudanças observadas na administração pública nacional. Semdúvida, a mudança mais relevante é a conclusão do longoprocesso de transição política que conduziu o país de umaditadura à uma democracia recém instalada na metade dadécada. Este processo de transição foi impulsionado porlutas da sociedade civil que se organizou a partir desindicatos de trabalhadores, ações setoriais (como oMovimento Sanitarista da saúde), entidades profissionais(como ABI e OAB), igreja, entre outros (WERNECK VIANNA,1986).

Ao mesmo tempo em que a redemocratização seaprofundava no país, o contexto político econômicointernacional passa por uma guinada, com a eleição degovernos conservadores – especialmente na Inglaterra, nosEUA e na Alemanha – que passaram a questionar as ações e opróprio sentido do aparato estatal. O setor privado passa,gradualmente, a ser encarado como paradigma de eficiência eboa alocação de recursos, em contraposição a um Estadoineficiente e incapaz de produzir justiça social. NoBrasil, assim como em toda a América Latina, este novoideário chega durante os anos 1990 (ANDERSON, 1995).

Ambos os processo tem impacto na administraçãopública brasileira. Na década de 1990 é marcante devido aoprocesso de modernização da administração pública,promovido por Luiz Carlos Bresser–Pereira à frente doMinistério da Reforma e Modernização do Estado (MARE), coma introdução do chamado Modelo Gerencial (ABRÚCIO, 1997). O

modelo gerencial de administração pública, baseando-se naexperiência dos países anglo-saxões, buscava incorporar àadministração pública algumas das novas ferramentasgerenciais do setor privado que tanto impulsionaram ocrescimento da economia internacional, então em processoincipiente de globalização. Além da adoção de novasferramentas tecnológicas, aproveitando os avanços dainformática, e de expedientes de Recursos Humanos típicosdas empresas, como maior flexibilidade dos cargos eavaliação de desempenho, foi adotado todo um novo paradigmade legitimação da ação do estado: o foco no resultado, ou –como anunciam seus defensores – foco no cidadão (VAZ,2008).

A pauta da reforma gerencialista foi efetivamenteincorporada pelo Estado brasileiro. Ela propunha asuperação do modelo burocrático (incompleto) introduzido naEra Vargas, com o DASP por exemplo. E, dentro destecontexto, o planejamento estratégico surge como umainovação no âmbito da administração pública.

A renovação do papel do planejamento naadministração pública, dentro do contexto de democratizaçãobrasileira, acaba assumindo um papel importante frente àdemanda por maior participação social. Neste sentido,Carlos Matus descreve que:

(...) planejar é tentar submeter o cursodos acontecimentos à vontade humana, nãodeixar que nos levem e devemos tratar deser condutores de nosso próprio futuro,trata-se de uma reflexão pela qual oadministrador público não pode planejarisoladamente, esta se referindo a umprocesso social, no qual realiza um ato dereflexão, que deve ser coletivo, ou seja,planeja quem deve atuar como indutor doprojeto (MATUS, 1993, p. 13).

Matus (1993) entende que o ator que planeja nãotem assegurada sua capacidade de controlar integralmente arealidade, pois isso dependerá da ação de outros atores; o

autor entende, ainda, que existe mais de uma explicaçãopara a realidade, em função das interpretações dadas pelosvários atores; que vários atores sociais enfrentam-se, comobjetivos conflitantes; e que o poder é escasso e oplanejamento deve sistematizar o cálculo político e centrarsua atenção na conjuntura.

Assim, o planejamento brasileiro ganha um forteacento de participação social, com construçãointersetorial, buscando juntar atores da sociedade civil egovernamentais – incluindo as três esferas de governo.

No que tange ao planejamento estratégicomunicipal Pfeiffer (2000) o considera um instrumento degerenciamento que, como qualquer outro, tem um únicopropósito: tornar a gestão de uma cidade mais eficiente.Cabe ressaltar também Lopes (1998) apresenta o PlanejamentoEstratégico Municipal com objetivo principal de coordenaros vários níveis e funções estratégicas de uma cidadedentro de um projeto global, considerando a missão, asestratégias, o orçamento e o controle dos objetivos dasações municipais. Motta (2004), por sua vez, reitera queeste planejamento da cidade é uma forma de aprendizadosobre as demandas e necessidades externas e sobre acapacidade de resposta da administração municipal pararevelar expectativas e referências de valor a um grupo detrabalho.

Este texto busca discutir os dilemas doplanejamento intersetorial e perspectivas para seu sucessoa partir da experiência do município de Osasco. No ano de2014, o município elaborou dois planos intersetoriais, asaber, o Juventude Viva (que tinha como objetivo o combateà violência contra a juventude negra) e o Viver sem Limite(que tinha como público-alvo as pessoas com deficiência).Esta elaboração representou um grande desafio, seja pelostemas complexos e polêmicos abordados, seja pelanecessidade de articular diversos atores governamentais enão governamentais.

Para esta discussão, este artigo esta estruturadoem mais quatro seções, além desta introdução. A primeirafaz uma revisão teórica dos motivos pelos quais umdeterminado tema deve ser, preferencialmente, tratado deforma intersetorial, bem como os desafios que esta escolha

implica para a administração pública. A segunda seçãoapresenta os Planos Municipais elaborados, a partir doestímulo do Governo Federal. Em seguida, é narrado oprocesso osasquense de elaboração destes planos. Por fim,algumas considerações finais pretendem sistematizar osprincipais pontos desta experiência.

2. Novas demandas e o desafio da intersetorialidade: uma

breve revisão teórica

No ano de 1973, o estudo de políticas públicasganhou novas perspectivas a partir dos estudos seminais dePressman e Wildavsky e de Rittel e Weber. Pressman eWildavsky (1973) lançaram um trabalho onde analisaramporque as políticas públicas muitas vezes não atingem osimpactos planejados quando são executadas. Já Rittel eWeber (1973) lançam o conceito de “wicked problem”,analisando problemas que exigem saídas mais complexas doque normalmente o setor público é capaz de articular. Osdois trabalhos se deparam com o desafio de conseguir, pormeio de políticas públicas, atender a um conjunto dedemandas fragmentadas e diversas.

Rittel e Weber (1973) concluíram que um conjuntocrescente de problemas compartilhavam algumascaracterísticas comuns que dificultavam o seuenfrentamento. Os “wicked problems” são aqueles queenvolvem múltiplos atores, cada um com conhecimentoparcialmente relevante para o entendimento da questão. Alémdisto, as causas do “wicked problem” não comportamconsenso, geralmente refletindo concepções subjetivasligadas aos valores e/ou interesses dos atores envolvidos.Sem mencionar que muitas vezes, um problema pode serentendido como um sintoma de outro problema mais complexo.

Neste sentido, os “wicked problems” devem,necessariamente, ser enfrentados em ações integradas earticuladas de múltiplos atores. São, portanto, questõesque devem ser tratadas de forma intersetorial. Porém, comoafirmou Reinach (2013: pág. 142), “lidar com problemas malditosque envolvem múltiplos atores e diversas frentes de ação, exige dos gestoresflexibilidade e dinamismo, já que o grau de incertezas é grande”.

A dificuldade de atuação intersetorial, porém,vai além do grau de incerteza colocados pelos desafios aserem enfrentados. Na literatura especializada, destacam-seos problemas de coordenação de agendas governamentais,falta de consenso sobre a ação mais adequada, problemas deestruturação do setor público e disputas de poder.

O problema de coordenação de agendas setoriaistem um aspecto local, já que cada secretaria municipal temprioridades e formas de ação próprias e resiste a abrir mãode seus objetivos por demanda de outras secretariasmunicipais. Entretanto, mesmo havendo esta disponibilidadepara a ação intersetorial na ação local, cada estruturasetorial precisa prestar contas e fazer interlocução comestruturas setorializadas dos órgãos estaduais e federais.

Ou seja, as estruturas municipais de saúde lutampara fortalecer o SUS, enquanto as estruturas locais deassistência social batalham pelo SUAS. Mesmo se houvessedisposição para uma ação intersetorial no plano municipal,estas estruturas precisam fornecer informações aosrespectivos ministérios para sistemas de informaçãodistintos, contam com regras para financiamento e gastosdiferentes, e prestam contas aos Tribunais de Contas apartir de paradigmas diversos. Assim, a resistência dasestruturas setoriais já estabelecidas à ação intersetorialocorre tanto no plano local quanto na esfera federal(BORYSOW e FURTADO, 2013; VEIGA e BRONZO, 2014).

Dentro deste mesmo espírito, diversos estudosapontam que as ações são executadas sem que tenha sidoestabelecido um consenso entre as áreas envolvidas sobre amelhor forma de atuar sobre um problema. Veiga e Bronzo(2014) estudaram a experiência do programa BH Cidadania, daPrefeitura de Belo Horizonte/MG, e, na sequência abaixo,exemplificam as dificuldades advindas da falta de umconsenso estabelecido entre todas as partes:

Segundo a coordenação do BH Cidadania, oprojeto teria sido elaborado conjuntamentecom a participação das outras áreas.Contudo, essa percepção não écompartilhada, conforme ficou evidente nas

entrevistas com a Smaas, a Coordenação deTransferência de Renda (SMPS) e com aGerência do Programa Família Escola (Smed).Para as entrevistadas o projeto teria“atropelado” iniciativas em curso,destinadas exatamente a definir melhor oque caracterizaria o acompanhamento defamílias em cada situação e de definir ospapéis e as responsabilidades de cada setor(página 611).

Warschauer e Carvalho (2014) observaram, naexperiência do programa Lazer e Saúde, da Prefeitura deSanto André/SP, que esta divergência de visões pode sersolucionada pela segmentação destes programas, entendendocomo ação intersetorial “a realização de tarefas que independem unsdos outros” (página 196).

Outro obstáculo às ações conjuntas citado naliteratura é decorrente da falta de recursos distribuídosentre os diversos setores do poder público. A falta derecursos humanos ou financeiros em volume suficiente podedificultar que uma determinada área consiga responder pelasua parte em uma ação conjunta. Além disto, há restriçõesao uso de recursos de alguns setores, especialmente quandohá um co-financiamento. Dependendo da forma como estasdificuldades são comunicadas entre todos os atoresenvolvidos, a carência de recursos pode ser agravada portensões entre os pares (VEIGA e BRONZO, 2014; WARSCHAUER eCARVALHO, 2014).

Por fim, porém não menos importante, há umaconstante disputa de poder entre os diversos atoresenvolvidos. Borysow e Furtado (2013) realizaram uma revisãonarrativa de literatura sobre população em situação de ruae distúrbios mentais, focalizando especialmente as relaçõesentre saúde e assistência social. A relação é difícil,segundo os autores, porque:

Ao investirem em seu própriofortalecimento, esses setores acabamcompetindo entre si, na tentativa de

divulgar melhores resultados ao governo e àsociedade. Além disso, a preocupação com asfontes financiadoras desses setores impedea construção de um orçamento unificado(página 43).

No caso do programa Lazer e Saúde, de SantoAndré/SP, foi percebida uma disputa pelo poder pelapropriedade do programa, “com destaque para o conflito que envolve opoder econômico, operacionalização e gerenciamento das atividades(Borysow e Furtado, 2013, página 199)”. Segundo os autores,os acordos para uma ação integrada pressupõem que os atoressão iguais, isto é, têm igual poder de colaborar entre si.No entanto, observa-se que, por diversos motivos, acapacidade e interesse de intervenção varia entre os atores– alguns contam com mais recursos, outros contam commaiores responsabilidades, outros com maior interesse notema.

Mas, se há problemas, também abrem-seoportunidades. Conforme apontam Veiga e Bronzo (2014:página 614) após entrevistar diversos atores públicos, “emnenhum momento da pesquisa houve registros de que a diretriz daintersetorialidade não fosse aceita. Todos concordam”. Borysow eFurtado (2013) alertam que o antagonismo entreintersetorialidade e setorialidade é falso, pois ambas sãoformas de trabalho complementares. Os projetos ou programassomente serão eficazes se complementarem políticassetoriais com a intersetorialidade.

Westphal e Mendes (2000) identificam três modelosde gerenciamento de ações intersetoriais. O primeiro é porrecorte territorial, o segundo é por meio de mudançasgraduais e inovadoras no aparato administrativo. E oterceiro “seria a articulação dos setores em redes de parcerias entreórgãos governamentais, não governamentais e a comunidade para a resoluçãode problemas de uma população que vive em determinado território”(página 198).

Independente do modelo adotado, alguns autoresdefinem critérios para se tratar adequadamente a questão. Oprimeiro é a existência de uma institucionalidade com amissão de coordenação ou supervisão das ações. Outro

critério é a instituição de objetivos compartilhados portodos os autores envolvidos. O terceiro critério é oestabelecimento de um diálogo horizontalizado, semautoridade definida, que precisa ser travado com o máximode confiança e cooperação entre os vários atoresenvolvidos. Por fim, uma liderança capaz de influenciar aagenda e mobilizar os recursos é fundamental para o sucessodestes processos (BRUGUÉ; CANAL; PAYÁ, 2009, apud, REINACH,2013).

3. Juventude Viva e Viver sem Limite: novos planosnacionais e a agenda local

Como decorrência da modernização da gestãopública, bem como da maior democratização da sociedadebrasileira, surgem novos temas na agenda governamental,puxados pela sociedade civil e, em certos casos,estruturados na própria máquina do Estado. Dentre os novostemas e novas estruturas na administração pública nosníveis federais, estaduais e municipais estão, por exemplo,as Secretarias de Promoção da Igualdade Racial, paraMulheres e de Juventude. Estes órgãos incorporam ao Estadoproblemas e questões historicamente levantadas pelosmovimentos sociais, tendo como estratégia o fomento àestruturação de planos municipais, com ações detalhadas,prazos e formas de monitoramento e avaliação. Entre estesplanos, estão o Juventude Viva e o Viver sem Limite.

Contudo, devemos frisar, para a construção de umaefetiva democracia no país, é necessário um comprometimentopor parte do governo federal, governos estaduais e,sobretudo, governos municipais para efetivação daspolíticas públicos para esses grupos.

O Plano Nacional Juventude Viva foi criado pelaSecretaria Nacional de Juventude (SNJ), vinculada àSecretaria-geral da Presidência da República (SGPR) e pelaSecretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial(Seppir), e tem como objetivo reduzir a vulnerabilidade dejovens negros a situações de violência física e simbólica,a partir da criação de oportunidades de inclusão social eautonomia para cidadãos entre 15 e 29 anos. Como descreve aSecretaria Nacional de Juventude:

As ações do Plano Juventude Viva visam aampliação dos direitos da juventude, adesconstrução da cultura de violência, atransformação de territórios atingidos poraltos índices de homicídios e oenfrentamento ao racismo institucional, comsensibilização de agentes públicos para oproblema.

O Plano Juventude Viva está organizado a partirde quatro diretrizes de ação, a saber, Desconstrução daCultura de Violência; Inclusão, Oportunidades e Garantia deDireitos; Transformação de Territórios; e AperfeiçoamentoInstitucional.

Com relação ao Plano Nacional dos Direitos daPessoa com Deficiência - Viver sem Limite, este foi lançadono dia 17 de novembro de 2011 (Decreto nº 7.612) com oobjetivo de implementar novas iniciativas e intensificarações que atualmente já são desenvolvidas pelo governo embenefício das pessoas com deficiência. O Plano também estáestruturado a partir de quatro eixos. São eles: Acesso àeducação; Inclusão social; Acessibilidade; Acesso à saúde.

A partir do momento que cada município faz aadesão ao Plano Nacional Juventude Viva ou ao PlanoNacional Viver sem Limite, o município fica responsável porelaborar o seu respectivo plano municipal de cada tema. Comos planos elaborados, o município amplia o olhar daformulação das políticas públicas, tendo como foco ajuventude negra e as pessoas com deficiência nos casos aquicitados.

Além de ser uma diretriz para a formulação depolíticas públicas no âmbito local, podemos considerar queos planos municipais também são instrumentos de articulaçãocom o governo federal na captação de recursos financeiros ede programas. Por exemplo, o Plano Viver sem Limitedisponibiliza, para o município que possui um planomunicipal, um conjunto de programas e recursos financeirospara a implementação das ações propostas. O mesmo seobserva com o Plano Juventude Viva: nas chamadas públicas

das Secretárias Nacionais de Direitos Humanos, Políticas dePromoção da Igualdade Racial e de Políticas para asMulheres, o município que possui o Plano MunicipalJuventude Viva inicia a disputa por recursos com umapontuação maior em relação a um município que ainda não temum plano, tendo maior facilidade no acesso aos recursosfederais específicos para implementação de ações quepromovam políticas de promoção da igualdade racial e dejuventude.

4. Juventude Viva e Viver sem Limite em Osasco/SP: aelaboração dos planos municipais

Em janeiro de 2013 iniciou uma nova gestão daprefeitura de Osasco, município de quase 700 mil habitanteslocalizado na parte oeste da Região Metropolitana de SãoPaulo. O governo que assumia mantinha a continuidade dogrupo político que, desde 2005, comandava a Prefeitura –porém, como sempre ocorre, mesmo sendo um mandato sob omesmo partido foram realizadas algumas mudanças na conduçãopolítico-administrativa da Prefeitura.

Dentre as mudanças realizadas, houve a criação daSecretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG). Estasecretaria teria a função de evitar que, por entravesburocráticos, os projetos prioritários da Prefeiturativessem uma lenta implementação. Além disto, a SEPLAGdeveria, entre outros objetivos:

a) formular e articular a execução daspolíticas públicas setoriais emultisetoriais, de acordo com os objetivose metas da administração municipal,acompanhar o cumprimento das metas e osresultados, identificar as limitações edificuldades, e propor as medidasnecessárias à efetividade da implementaçãodessas políticas;(...)h) coordenar a elaboração e implantação dasmetodologias e procedimentos de trabalho a

serem utilizados no processo deplanejamento, prevendo estratégias dearticulação e mobilização das unidadesadministrativas (OSASCO, Lei MunicipalComplementar nº 261/2013).

Como se pode observar, entre os objetivos daSEPLAG está a elaboração de planos municipais diversos.Isto constitui uma inovação na forma de planejamentomunicipal, haja visto que usualmente os planos municipaissão tocados pelas respectivas secretarias municipais afins.O objetivo de dar esta competência a uma única secretariafoi garantir a coordenação e articulação entre todo oplanejamento da Prefeitura. O apoio prestado pela SEPLAGnão excluía, evidentemente, a participação das secretariasligadas aos temas – não haveria sentido elaborar um planomunicipal de educação sem a ativa participação dasecretaria municipal de educação, o mesmo valendo parasaúde, assistência social, segurança pública e cultura, porexemplo. Porém, estes diversos planos deviam apontar para amesma direção e foi para garantir a unidade no planejamentodo governo que a SEPLAG foi criada.

A metodologia definida para a elaboração deplanos municipais previa a constituição de Grupos deTrabalho (GT) intersecretariais que reuniam secretariasmunicipais cujas ações se relacionam com os temas em tela.No caso do Viver sem Limite, foi editada a Portaria nº756/2014, em 22 de julho daquele ano, que formou o GT com12 secretarias municipais. Já o Juventude Viva teve suaPortaria editada em março (Portaria nº 369/2014) e previaum GT com 13 secretarias municipais e 3 representantes dasociedade civil (os movimentos sociais contemplados foram aMarcha Mundial das Mulheres, a Capoeira Municipal e o FórumMunicipal da Juventude). Deste grupo de secretarias, noveestavam presentes nos dois GTs. A relação de entidadesgovernamentais listadas nas portarias está no quadro aseguir:

QUADRO 1 – Relação de secretarias municipais que integramos Grupos de Trabalho dos Planos Municipais Juventude Vivae Viver sem Limite, Osasco, 2014.

Juventude Viva Viver sem LimiteSecretaria de Planejamento eGestão (SEPLAG)

Secretaria de Planejamento eGestão

Secretaria deDesenvolvimento, Trabalho eInclusão (SDTI)

Secretaria doDesenvolvimento, Trabalho eInclusão

Secretaria da Cultura (SC) Secretaria de CulturaSecretaria da Saúde (SS) Secretaria de SaúdeSecretaria da Esportes,Recreação e Lazer (SEREL)

Secretaria de Esporte,Recreação e Lazer

Secretaria de Assistência ePromoção Social (SAPS)

Secretaria de Assistência ePromoção Social

Secretaria de Educação (SE) Secretaria de EducaçãoSecretaria de Finanças (SF) Secretaria de FinançasSecretaria de Administração(SA)

Secretaria de Administração

Secretaria de RelaçõesInstitucionais (por meio dasCoordenadorias da Juventudee da Mulher e IgualdadeRacial)Secretaria de Segurança eControle Urbano (SECONTRU)Secretaria de AssuntosJurídicos (SAJ)

Secretaria de Habitação eDesenvolvimento Urbano(SHDU)Secretaria de Transportes eMobilidade Urbana (SETRAN)Secretaria de Serviços eObras (SSO)

A SEPLAG ficou responsável pela coordenação deambos os grupos. No caso do Juventude Viva, a Portaria queconstituiu o GT estabeleceu que a coordenação do gruposeria compartilhada pela SEPLAG e SRI, por meio daCoordenadoria da Juventude. Uma vez que os grupos foramformados, a SEPLAG realizou um diagnóstico que serviu debase para o início dos debates. A proposta da metodologiaera que cada área contribuísse para o diagnóstico a partirde sua experiência cotidiana.

Uma vez definido o diagnóstico, cada grupodiscute suas propostas a partir dos eixos ou diretrizes jádefinidos nos Planos Nacionais. A única limitação impostaera que os projetos de curto prazo (entendidos como os queseriam implantados até o ano de 2017) já estivessemprevistos no Plano Plurianual (PPA) orçamentário domunicípio. Novas propostas, novas obras ou serviços que nãoestivessem contemplados nos instrumentos do cicloorçamentário do município somente deveriam ser propostos apartir de 2018 – com a recomendação de que fossemobservados durante a elaboração do PPA 2018-2021.

Cada reunião destinada a pensar o Plano de Açãocomeçava com o resgate do diagnóstico referente ao eixo oudiretriz, os projetos estratégicos já definidos pelaPrefeitura que se encaixavam na temática discutida e odebate sobre novas propostas. De posse de uma minuta, ametodologia previa uma reunião com a presença de todos ossecretários municipais com representação no GT, onde seriaapresentado o resultado do trabalho conjunto. Depois devalidado pelos secretários municipais, a minuta seriacolocada na internet para ficar, por um mês, em consultapública. As sugestões apontadas na consulta pública seriavalidada em uma audiência pública, com a presença dasociedade civil, que definiria a versão final que seriaencaminhada à Câmara Municipal para que o Plano fossetransformado em lei.

Esta metodologia está sendo seguida, com algumasadaptações, no caso dos dois planos.

4.1. A discussão sobre os temas dos Planos Municipais

O processo de elaboração dos planos municipaisdeixou claro, desde o início, que a opção por umaconstrução intersetorial foi totalmente adequada, já que ostemas dos dois planos se encaixam na definição de “wickedproblem”. Conforme mencionado acima, os “wicked problem”possuem três características principais. A primeira é ofato de envolver múltiplos atores, cada um com conhecimentoparcialmente relevante para o entendimento da questão. Nocaso do plano Juventude Viva, é evidente que o problema daviolência tem relação com aspectos educacionais, de renda,é ligado ao contexto comunitário de certos bairros e com ofuncionamento do sistema de segurança pública no município,entre outros aspectos. Além disto, há os recortes etário eracial, que exigem um debate específico e livre depreconceitos. Já o plano Viver sem Limite tem a mesmadinâmica intersetorial. Os eixos do programa já dão umaideia de sua abrangência e diversidade: Acesso à Educação;Inclusão social; Atenção à Saúde e Acessibilidade, sendoque neste último entram discussões sobre habitação,mobilidade urbana, entre outras.

Outra característica dos “wicked problem”apontada na nossa revisão teórica é que as causas doproblema não comportam consenso, geralmente refletindoconcepções subjetivas ligadas aos valores e/ou interessesdos atores envolvidos. Esta característica foi evidenciadaprincipalmente no plano Juventude Viva, onde a questãoracial mobilizou opiniões. Primeiramente, houve um fortequestionamento sobre o que significa ser negro. A falta deparâmetros biológicos claros levou a algumas discussões,ainda no âmbito da elaboração do diagnóstico, sobre apossibilidade de adoção deste critério para a definição deum público-alvo de política pública. Uma vez superada estadiscussão, foi questionado a pertinência de criar um planoespecificamente voltado para jovens negros. Diversosargumentos foram levantados para justificar esta dúvida.Basicamente, a ideia que a violência atinge indistintamenteos moradores das áreas mais pobres da cidade – portanto, ocritério mais justo seria o de renda, e não o étnico. Mesmocom dados estatísticos apontando para uma maior incidênciade violência contra negros do que contra outras etnias,esta argumentação nunca foi derrotada por consenso nogrupo. Por fim, alguns setores que são definidos na

legislação como universais (educação e saúde) questionarama possibilidade de um programa específico para uma faixaetária (além da questão racial). Em todas as reuniões doGT, de alguma forma estas discussões voltavam, não sendonunca verdadeiramente superadas por todos. Esta não pareceser uma especificidade de Osasco, pois o Plano Nacional nãochegou nem mesmo a ser nomeado Juventude Negra Viva ou deter programas que priorizem este público alvo nas suasações. Na realidade, os programas federais incluídos noPlano Nacional são, em sua maioria, voltados para jovens,sem recorte étnico. No caso do Viver sem Limite não houvedúvidas quanto ao problema. Apenas dificuldade em priorizaro tema na agenda dos setores.

Por fim, uma característica dos “wicked problem”é que os problemas podem ser entendidos como um sintoma deoutro problema mais complexo. Mais uma vez, os dois temasdos planos são contemplados por esta característica. Nocaso do Juventude Viva é entendido que a violência contra ajuventude negra é um reflexo do racismo nacional (apesar denão ser um consenso). Além disto, é consenso que na nossasociedade é dado pouco valor à vida de jovens e de negros.Em relação ao Viver sem Limite, a deficiência física oumental não é, em si, entendido como um limitador. Asbarreiras existentes na sociedade para uma vida plena é quesão os limitadores a serem superados. Assim, os problemasde saúde a serem enfrentados não são os decorrentes de umadeficiência, mas os decorrentes da falta de acessibilidadefísica nas unidades de saúde, da falta de acessibilidadeatitudinal dos atendentes e servidores, entre outros. Omesmo ocorre na educação, na assistência social e nasdemais áreas.

Portanto, tanto o enfrentamento da violênciacontra a juventude negra quanto a ampliação daacessibilidade de pessoas com deficiência são temascomplexos, que somente poderão ser enfrentados de formaintegrada e articulada por um conjunto de atoresgovernamentais e não governamentais.

4.2. O enfrentamento dos obstáculos ao planejamento intersetorial

A ação intersetorial, em qualquer etapa do ciclode políticas públicas, é extremamente difícil. Na revisãobibliográfica deste artigo, destacamos quatro principaisdificuldades. Para lidar com estas dificuldades, também jáapontamos que Westphal e Mendes (2000) identificaram trêsmodelos de gerenciamento de ações intersetoriais – e aPrefeitura Municipal de Osasco optou pelo terceiro, dearticulação de parcerias entre setores governamentais e dasociedade civil. Também já foi citado que alguns critériosfacilitam uma condução adequada dos debates intersetoriais.Alguns destes critérios foram seguidos em Osasco, não semresistências e dificuldades.

O primeiro desafio para a ação intersetorial é oproblema de coordenação de agendas governamentais. Desde oinício, Osasco enfrentou este desafio por meio de umainstitucionalidade com a missão de coordenação das ações,ou seja, por meio da criação formal de Grupos de Trabalhoscoordenados pela SEPLAG. E a Secretaria de planejamento sefirmou como uma liderança capaz de influenciar a agenda emobilizar os recursos das diversas secretarias, mesmofrente à dificuldade em se estabelecer consensos.

Esta dificuldade, por sinal, é o segundoobstáculo destacado neste texto para a ação conjunta dediversos atores diferentes. No caso do plano JuventudeViva, ainda na fase de constituição do GT foi identificadauma resistência por parte de um conjunto de secretariasmunicipais que simplesmente não compareciam às reuniões comrepresentantes qualificados. A solução pensada pela SEPLAGfoi realizar uma visita específica para cada secretaria doGT para levantar informações. Além desta tarefa, queauxiliou no diagnóstico, as visitas serviram para mobilizaras secretarias, explicando a importância do tema e daparticipação de todas as secretarias municipais para osucesso da empreitada. Com isso, o GT se fortaleceu, com aativa participação de todos os representantes designadospela Portaria que o instituiu.

Porém, observamos que o Juventude Viva foi oplano municipal que reuniu maiores polêmicas sobre a suavalidade. Alguns eixos enfrentavam menos resistências emface aos debates ocorridos no GT. É o caso do eixoDesconstrução da Cultura de Violência ou do eixo

Transformação de Territórios. Uma vez que os debatesdeixavam cada vez mais evidente as dificuldades daPrefeitura em lidar com o tema, ficou necessário dar umgrande destaque ao eixo Aperfeiçoamento Institucional. Maso eixo Inclusão, Oportunidades e Garantia de Direitossomente poderia ser discutido no modelo proposto peloGoverno Federal, isto é, sem priorizar jovens negros. Naopinião dos coordenadores do plano, esta opçãodescaracterizaria o ponto central do plano, que seaproximaria mais de um plano para toda juventude,independente da questão étnica. Por isso – e dentro doslimites ao estabelecimento de um consenso já apontados – adecisão da SEPLAG e da Coordenadoria da Juventude foi deelaborar o plano municipal sem considerar este eixo, quetinha grandes resistências especialmente dos setores compolíticas sociais universais definidas na ConstituiçãoFederal. Assim, o Plano Municipal Juventude Viva de Osascoé formado apenas por três eixos, ao invés dos quatro eixosdo plano nacional.

Também o plano Viver sem Limite teve dificuldadesem definir consensos na ação integrada. Como solução, foirealizado um trabalho segmentado. Ou seja, os responsáveisno nível municipal pelas ações federais que constam noplano apresentavam suas propostas de ação para os próximosdez anos (prazo previsto para o Plano Municipal). Em certosmomentos, foi uma decisão importante, pois – por exemplo –permitiu contemplar os acordos e pactos regionaisestabelecidos pela Secretaria Municipal de Saúde com osmunicípios vizinhos da Região Metropolitana de São Paulo.Da mesma forma, outras secretarias já contavam com umplanejamento expresso no PPA, ou em pactos regionais, ou emdebates com seus respectivos conselhos municipais ou mesmocom metas estabelecidas em seus planos municipaissetoriais. Esta opção da SEPLAG, se por um lado promoveu umconjunto de ações segmentadas e pouco articuladas na suaexecução, por outro permitiu que se respeitasse as agendassetoriais já estabelecidas. Porém, esta segmeentação tevelimites, pois se cada setor tinha que responder por suasações individualmente, o fazia de forma transparente paratodo o grupo de trabalho – o que acabava abrindo espaçopara colaborações pontuais.

Um terceiro obstáculo à ação intersetorial são osproblemas de estruturação do setor público. Existemprocedimentos, regras e padrões que acabam por dificultarcerta flexibilidade e agilidade na resolução de problemas.Um exemplo deste desafio é a compatibilização de inúmerosinstrumentos de gestão pública existentes. Já foram citadosos planos municipais setoriais – em Osasco o GT iniciouseus trabalhos já havendo no município um Plano Municipalde Educação, um Plano Municipal de Saúde, um PlanoMunicipal de Assistência Social, um Plano Municipal deConvivência Familiar e Comunitária e um Plano Diretor. Aexpectativa é que cada setor propusesse suas ações buscandoarticular os planos em discussão com seus planos setoriaisespecíficos. Por isso, os GTs buscaram contemplarrepresentantes das secretarias. Outro exemplo são osinstrumentos do ciclo orçamentário: o Plano Plurianual(PPA), que estabelece as metas orçamentárias para os quatroanos seguintes, e a Lei Orçamentária Anual (LOA) queestabelece detalhadamente o orçamento do ano seguinte. Asolução, neste caso, foi estabelecer que ações que possamvir a exigir recursos para sua execução e que não estejamcontempladas nem no PPA nem na LOA deveriam ser propostasapenas a partir de 2018,quando um novo PPA estivessevigente. Há ainda, instrumentos de planejamento, como oPlanejamento estratégico da Prefeitura realizado em 2013,com a coordenação da SEPLAG, e que resultou num conjunto deacordos de resultados assinados pelo Prefeito e pelosSecretários Municipais. Nestes casos, a SEPLAG jáapresentava as ações presentes nos acordos de resultadosque se ligavam ao tema, para serem incluídas nos planosmunicipais em discussão.

Outro problema é lidar com as limitações internasdo setor público. A consulta pública via internet do PlanoViver sem Limite ainda não foi iniciada porque a Prefeituraestá com dificuldade de reunir recursos técnicos para criarum site acessível (com variações de tamanho de fonte, decores, com recursos escritos e de vídeo, entre outros).Para a SEPLAG, o uso do site acessível é fundamental parapermitir que o público-alvo do plano possa ser um agenteativo e independente nas etapas de discussão previstas.

O quarto obstáculo citado são as disputas depoder, de paternidade, de mérito pela elaboração da ação

conjunta. Um critério citado na nossa revisão foi tentado:O estabelecimento de um diálogo horizontalizado, semautoridade definida, que precisa ser travado com o máximode confiança e cooperação entre os vários atoresenvolvidos. Dentro do possível, o objetivo dos GTs eraestabelecer este diálogo – e, dentro do possível, aavaliação é que ele foi conseguido. Porém, isto não impediuque alguns atritos sérios ocorressem. No caso do JuventudeViva, a Coordenadoria da Juventude teve dificuldade emarticular a sociedade civil da forma esperada pela SEPLAG.Isto causou alguns estranhamentos na condução do processo,que deveria ser coordenado em conjunto por ambos os órgãos.O ápice do estranhamento se deu quando a Coordenadoria daJuventude tentou acelerar o processo de discussão e enviouunilateralmente a minuta do Plano para a Secretaria deAssuntos Jurídicos da Prefeitura, etapa que antecede oenvio de um projeto de lei à Câmara Municipal. Noentendimento da SEPLAG ainda haviam etapas a seremcumpridas e esta ação acabou gerando novos atritos entre osórgãos.

No caso do plano Viver sem Limite, um exemplomais concreto acabou por evidenciar como a Prefeituradirimia estas disputas. Dentro do plano, havia a pretensãode progressivamente acabar com a escola especial que aindafunciona no município. A Secretaria de Educação,responsável pelo espaço, pretendia instalar um centro deformação que ocuparia toda a área da escola. Outrassecretarias pretendiam instalar novos equipamentos deatendimento a este público, mas a limitação imposta (que asações já estivessem no PPA ou no planejamento estratégicoda Prefeitura) dificultava esta pretensão. Para a SEPLAGseria interessante articular serviços afins, mesmo que dediversas secretarias em um único espaço, que certamente setransformaria em referência para o público-alvo, mas haviarestrição à construção deste espaço não previsto. Nestecontexto, a SEPLAG propôs que o espaço utilizado pelaescola especial fosse, quando da sua desativação, ocupadoem parte pela secretaria de educação, mas também pelassecretarias de saúde (SS), de assistência e promoção social(SAPS) e de esporte, recreação e lazer (SEREL). Estaproposta foi recusada pela Secretaria de Educação, quedemandava continuar dona do espaço físico. A forma

encontrada para solucionar a disputa foi a mediação dochefe do Poder Executivo – o Prefeito arbitrou em favor dasecretaria de educação e, assim, os demais espaços nãoforam considerados no plano antes de 2018.

5. Considerações FinaisO município de Osasco ainda não concluiu a

elaboração de seus planos municipais Juventude Viva e Viversem Limite, conforme a metodologia proposta. O JuventudeViva foi finalizado pelo GT, passou por consulta públicavia internet e por audiência pública que contou com apresença de mais de 70 membros da sociedade civil. Já foifeito o projeto de lei, mas a virada do ano e as férias daCâmara Municipal impediram o envio, debate e aprovação damesma. Espera-se que logo no início de 2015 este processoseja concluído.

Já o plano Viver sem Limite foi finalizado peloGT. Conforme citado acima, a dificuldade dos setorestécnicos da Prefeitura em criar um site acessível acabouatrasando o início da consulta pública on line. Espera-se queaté o meio do ano de 2015, todos os trâmites propostostenham sido cumpridos.

Mesmo sem uma conclusão nos processos, pode-seobservar que a articulação conjunta de ações num planointegrado é um profundo desafio para os poderes municipais.Mas nada que não possa ser superado com flexibilidade porparte dos envolvidos e determinação por parte doscondutores da política municipal. Estas característicasserão ainda mais necessárias nas etapas de implementação eexecução dos planos – fonte futura de desafios para aadministração municipal de Osasco.

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