Tekst opublikowany w:

Trzeci sektor

nr 32, 1/2014,

s. 112-123

Przeszkody we współpracy – organizacje pozarządowe w

relacjach z jednostkami samorządu terytorialnego na przykładzie

województwa wielkopolskiego

Przemysław Nosal

Instytut Socjologii

Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu

Autor jest doktorem socjologii, specjalistą w dziedzinie badań społecznych, ekspertem w projektach

dotyczących polityki samorządowej. Angażuje się w rozwój wielkopolskiego trzeciego sektora.

WSPÓŁPRACA MIĘDZYSEKTOROWA, SZCZEGÓLNIE JEDNOSTEK

SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO I ORGANIZACJI POZARZĄDOWYCH, STANOWI

JEDEN Z KLUCZOWYCH OBSZARÓW SPOŁECZEŃSTWA OBYWATELSKIEGO.

W ARTYKULE OPISANO CZYNNIKI ZAKŁÓCAJĄCE MOŻLIWOŚĆ SKUTECZNEGO

WSPÓŁDZIAŁANIA PRZEDSTAWICIELI OBU TYCH SEKTORÓW, A TAKŻE

WSKAZANO PROPOZYCJE USPRAWNIENIA KOOPERACJI NA SZCZEBLU

SAMORZĄDOWYM.

Proces skutecznego zarządzania relacjami podmiotów działających w życiu

społecznym stanowi jedno z głównych wyzwań stojących przed ponowoczesnymi

instytucjami1. Na poziomie trzeciego sektora wiąże się on przede wszystkim z dążeniem do

efektywnej współpracy organizacji pozarządowych z jednostkami samorządu terytorialnego i

biznesem. W obszarze polityki społecznej szczególnie istotny wydaje się przede wszystkim

pierwszy typ relacji, gdyż wzmacnianie i pogłębianie międzysektorowej więzi podmiotów

obywatelskich z administracją lokalną wskazuje się dziś właśnie jako istotny warunek

1 Por. na przykład: J. Scott: Social networks analysis: A handbook, SAGE Publications, London 2000; N.A. Christakis, J.H.

Fowler: W sieci. Jak sieci społeczne kształtują nasze życie, przeł. I. Szybilska-Fiedorowicz, Wydawnictwo Smak Słowa,

Sopot 2011.

stabilizacji i rozwoju trzeciego sektora2. Działania wynikające z przyjęcia takiej optyki – jak

choćby zlecanie zadań publicznych organizacjom pozarządowym czy pobudzanie aktywności

obywatelskiej – realizują założenia aktywizującej polityki społecznej i jej głównych

mechanizmów: urynkowienia państwa, rozwoju activation services3 czy wspierania ekonomii

społecznej4. Konieczność szeroko rozumianej współpracy stanowi ponadto zasadę realizacji

większości projektów unijnych, coraz częściej jest także dobrą praktyką funkcjonowania

instytucji publicznych. Należy również pamiętać, że współpraca ta przybiera formy cechujące

się bardzo szerokim zakresem i zróżnicowanym charakterem – od zawierania partnerstw,

przez konsultacje strategicznych dokumentów, po całkowite delegowanie zadań. Proces

poszerzania kooperacji międzysektorowej natrafia jednak na liczne przeszkody, które wiążą

się z wieloma ograniczeniami prawnymi, organizacyjnymi, komunikacyjnymi i

świadomościowymi.

Celem niniejszego artykułu jest właśnie analiza głównych przeszkód na drodze

współdziałania samorządu wojewódzkiego z organizacjami pozarządowymi. Opiera się on na

metodzie case study, a więc na szczegółowym opisie wybranego przypadku, będącym

studium złożoności i wielowymiarowości określonego zjawiska w pełnej specyfice jego

rzeczywistego występowania5. W prezentowanym opracowaniu jest to opis wybranego

problemu, czyli przeszkód we współpracy między organizacjami pozarządowymi a

jednostkami samorządu terytorialnego, ulokowany w konkretnym regionie (województwo

wielkopolskie) i konkretnie zakreślonym obszarze działalności (polityka społeczna).

Jednocześnie warto zauważyć, że mechanizmy pojawiające się w rozpatrywanym przypadku

mogą mieć uniwersalny charakter i zachodzić również w innych uwarunkowaniach

regionalnych.

Dane zawarte w niniejszym artykule pochodzą z badania „Diagnoza i ewaluacja

mechanizmów współpracy Samorządu Województwa Wielkopolskiego z lokalnymi

podmiotami polityki społecznej wraz ze wskazaniem rekomendacji dla systemu współpracy”,

zrealizowanego przez Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Poznaniu w ramach

projektu „Koordynacja i współpraca na rzecz integracji społecznej Wielkopolski”,

współfinansowanego przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu

2 Por. L. Salamon, H. Anheier: The civil society sector, „Society” 1997, t. 2, nr 34, s. 60–66. 3 M. Rymsza: Aktywizacja w polityce społecznej. W stronę rekonstrukcji europejskich welfare states?, Wydawnictwo

Instytutu Filozofii i Socjologii Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 2013, s. 243–251. 4 K. Więckiewicz: Kierunki wsparcia ekonomii społecznej, „Ekonomia Społeczna” 2012, nr 2, s. 64–70. 5 Za: J. Gerring: Case Study Research: Principles and Practice, Cambridge University Press, Cambridge 2007, s. 1.

Społecznego6. Opierają się one przede wszystkim na wynikach wywiadu

kwestionariuszowego (PAPI) oraz wywiadów pogłębionych (IDI) i zogniskowanych

wywiadów grupowych (FGI)7.

Specyfika lokalna – przykład Wielkopolski

Niezbędnym wprowadzeniem do analizy problemu przeszkód we współpracy między

jednostkami samorządu terytorialnego a organizacjami pozarządowymi w studiowanym tutaj

przypadku jest krótki zarys charakterystyki Wielkopolski w wybranych aspektach.

● Po pierwsze, województwo wielkopolskie to jedno z największych (pod względem

powierzchni ustępuje jedynie województwu mazowieckiemu) i najludniejszych (trzecie

miejsce za województwami mazowieckim i śląskim) województw w Polsce. Sytuacja ta

stanowi z pewnością istotne utrudnienie w zakresie kooperacji i integracji działań podmiotów

na różnych szczeblach drabiny samorządowej, jednocześnie jednak zapewnia szerokie pole do

efektywnej współpracy dla wielu zróżnicowanych podmiotów.

● Po drugie, zasięg terytorialny i liczba ludności sprawiają, że na obszarze

województwa wielkopolskiego niezwykle rozbudowane są także struktury samorządowe

(tylko województwa mazowieckie i śląskie mają większą liczbę powiatów). Rozdrobnienie to

sprzyja lokalnemu charakterowi podejmowanych działań, nakierowanych na rozwiązanie

określonych problemów i podnoszenie jakości życia mieszkańców.

● Po trzecie, województwo wielkopolskie charakteryzuje duża liczebność podmiotów

trzeciego sektora – na jego terenie jest zarejestrowanych ponad 11 tysięcy organizacji

pozarządowych, co czyni z niego drugie (po mazowieckim) województwo w tym względzie8.

Zakładając, że w rzeczywistości aktywnie działa około jedna trzecia z nich, i tak mamy do

czynienia z istotnym komponentem oddolnej aktywności. Stan ten potwierdza wysoki

wskaźnik wybranych form obywatelskości Wielkopolan9. Jednocześnie należy podkreślić

6 Badanie na zlecenie Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Poznaniu wykonało Centrum Rozwoju Społeczno-

Gospodarczego Przedsiębiorstwo Społeczne Sp. z o.o. Więcej informacji o badaniu na stronie internetowej:

http://rops.poznan.pl. 7 Badanie obejmowało dwieście wywiadów kwestionariuszowych z przedstawicielami lokalnych podmiotów polityki

społecznej, w tym przede wszystkim organizacji pozarządowych, osiemnaście wywiadów pogłębionych i osiem wywiadów

eksperckich z podmiotami zajmującymi się szeroko rozumianą polityką społeczną (w tym również z organizacjami

pozarządowymi). Dane jakościowe i ilościowe (uśrednione) przywoływane w niniejszym opracowaniu dotyczą organizacji

pozarządowych i ich relacji z instytucjami samorządowymi. 8 Za: Polska pod lupą, MojaPolis.pl, wskaźnik: „Organizacje pozarządowe ogółem” –

http://www.mojapolis.pl/pointers/chart/432/? [dostęp: 12 marca 2014 roku]. 9 Por. Przejawy obywatelskości Wielkopolan i rola władz lokalnych w ich wspieraniu. Raport z badań na zlecenie

Regionalnego Ośrodka Polityki społecznej w Poznaniu, PSDB, Poznań 2013 –

http://www.rops.poznan.pl/pub/uploaddocs/gtx/raport-przejawy-obywatelskosci-wielkopolan-i-rola-wladz-lokalnych-w-ich-

wspieraniu.-.1359026760.pdf [dostęp: 12 marca 2014 roku].

relatywnie duże zadowolenie wielkopolskich organizacji pozarządowych ze współpracy z

administracją publiczną.

● Po czwarte, w Wielkopolsce silnie się rozwinęła (i wciąż się rozwija) idea ekonomii

społecznej10

, co z kolei wiąże się z dwiema kwestiami ważnymi dla analizowanego tutaj

problemu – funkcjonowaniem sieci organizacji wspierających podmioty ekonomii społecznej

(ośrodki wsparcia ekonomii społecznej) i mediujących między nimi a jednostkami samorządu,

a także dużą liczbą podmiotów trzeciego sektora prowadzących działalność gospodarczą.

Sytuacja ta niewątpliwie wpływa na wzmocnienie wymiaru finansowo-gospodarczego

współpracy między jednostkami samorządu terytorialnego a organizacjami pozarządowymi.

● Po piąte, województwo wielkopolskie cechuje również stosunkowo niewielkie

natężenie wielu negatywnych procesów społeczno-ekonomicznych: niska stopa bezrobocia,

niski poziom ubóstwa, relatywnie niski odsetek osób pobierających świadczenia pomocy

społecznej. Sytuacja ta zapewnia więc klimat „dobrej pogody” dla kooperacji jednostek

administracyjnych i organizacji pozarządowych, w konsekwencji ułatwiając zawiązywanie

partnerstw trwałych, nie zaś wyłącznie interwencyjno-akcyjnych. Jednocześnie pozwala

skupiać się na tych obszarach, w obrębie których najczęściej dochodzi do współpracy

międzysektorowej, czyli na działalności kulturalnej i sportowej11

.

Powyższe komponenty istotnie definiują pole tematyczne zagadnienia współpracy

organizacji pozarządowych z jednostkami samorządu terytorialnego w omawianym w

niniejszym opracowaniu przypadku województwa wielkopolskiego.

Przeszkody we współpracy

Raport Jakość współpracy między organizacjami pozarządowymi i administracją

publiczną12

wskazuje cztery główne przyczyny problemów w zakresie kooperacji między

administracją publiczną a trzecim sektorem: wewnętrzną słabość i bierność trzeciego sektora,

brak kompetencji (leżący po stronie zarówno administracji publicznej, jak i trzeciego sektora,

przejawiający się zaś szeroko rozumianym brakiem znajomości określonych mechanizmów

działania), nadmierną biurokrację, przeciążenie procedurami i negatywną rolę związków

nieformalnych (układy koleżeńskie, sitwy i koterie, wybiórcza komunikacja). W wypadku

10 Inwentaryzacja przedsiębiorstw ekonomii społecznej w Wielkopolsce. Raport z badań na zlecenie Regionalnego Ośrodka

Polityki społecznej w Poznaniu, Public Profits, Poznań 2012 –

http://www.rops.poznan.pl/pub/uploaddocs/raport_05_12_11.pdf [dostęp: 12 marca 2014 roku]. 11 J. Przewłocka: Współpraca organizacji pozarządowych i administracji publicznej w 2009 roku. Raport z badań,

Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa 2011, s. 44 –

http://administracja.ngo.pl/files/administracja.ngo.pl/public/badania/barometr_2009.pdf [dostęp: 12 marca 2014 roku]. 12 G. Makowski (red.): Jakość współpracy między organizacjami pozarządowymi i administracją publiczną. Raport końcowy

z badań, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011, s. 20–21, 76–77.

Wielkopolski podstawowy czynnik ograniczający kooperację należałoby ulokować w ramach

drugiego ze wskazanych obszarów.

Główną diagnozę dotyczącą przeszkód w relacjach między organizacjami

pozarządowymi a jednostkami samorządu terytorialnego można w skrócie określić

problemem niskiej świadomości. Respondenci wywodzący się z trzeciego sektora

wskazywali bowiem, że najpoważniejszymi przeszkodami we współpracy z administracją

lokalną są kwestie związane z niedostateczną wiedzą ogólną przedstawicieli jednostek

samorządu terytorialnego na temat organizacji pozarządowych i z nieznajomością przez nich

regulacji prawnych dotyczących zasad funkcjonowania trzeciego sektora. Oba te problemy

wiążą się więc z niedostatkiem znajomości reguł i horyzontów współpracy, czyli sytuacją,

której – wydawałoby się – stosunkowo łatwo można zaradzić. Mniej istotne okazały się

czynniki o charakterze logistyczno-organizacyjnym (zwyczajowo traktowane jako „twarde”) i

komunikacyjnym (ilustracja 1).

Ilustracja 1. Deklarowane przez lokalne podmioty polityki społecznej przeszkody we

współpracy organizacji pozarządowych z jednostkami samorządu terytorialnego13

Źródło: Dane Centrum Rozwoju Społeczno-Gospodarczego na podstawie wyników badań „Diagnoza i ewaluacja

mechanizmów współpracy Samorządu Województwa Wielkopolskiego z lokalnymi podmiotami polityki

społecznej wraz ze wskazaniem rekomendacji dla systemu współpracy”, N = 20014

.

Sytuacja ta wpisuje się zatem w – stosowany często w literaturze przedmiotu –

binarny sposób opisu trzeciego sektora jako niezależnej, zdrowej opozycji wobec sektora

13 Brzmienie pytania: „Które z barier we współpracy NGO z JST są najważniejsze?” 14 Próba celowa oparta na kryterium typologicznym.

o charakterze prawnym

31%

o charakterze logistyczno-

organizacyjnym 19% o charakterze

komunikacyjnym 12%

o charakterze świadomościowym

32%

inne 6%

publicznego15

, która rządzi się jednak odmienną logiką, nie zawsze dobrze rozpoznaną przez

drugą stronę. Powyższe wyniki utrwalają tak właśnie sformułowaną tezę o nieprzekładalności

perspektyw obu tych światów – samorządowego i pozarządowego.

Przeszkody o charakterze świadomościowym

Najczęściej wskazywaną przez uczestników badania ankietowego przeszkodą nadal

pozostaje obustronny brak świadomości w zakresie zasad współpracy między organizacjami

pozarządowymi a instytucjami samorządowymi. Sytuacja ta jest istotna dlatego, że obszar ten

stanowi fundament efektywnej międzysektorowej kooperacji, na którym są budowane

rzeczywiste mechanizmy współdziałania.

Po stronie jednostek samorządu terytorialnego kluczowy pozostaje problem

powierzchownego rozeznania w istniejących formach współpracy. Przedstawiciele

administracji lokalnej często nie mają pogłębionej wiedzy o tym, że w określonych sytuacjach

mogliby wykorzystać szerszy wachlarz funkcjonujących form kooperacji, jak porozumienia,

partnerstwa, konsultowanie czy zlecanie zadań. Jednocześnie badania pokazują także

percypowaną u przedstawicieli administracji lokalnej bierną niechęć do korzystania z takich

narzędzi – reprezentanci samorządu wiedzą o ich istnieniu, ale z różnych przyczyn nie

decydują się po nie sięgnąć (na przykład z powodu niechęci do zmiany utrwalonego sposobu

postępowania lub obaw przed ewentualnymi konsekwencjami). W rezultacie kooperacja taka

przyjmuje formę – stosując typologię Ewy Bogacz-Wojtanowskiej16

– reaktywną, nie zaś

aktywną, ponieważ wpisuje się ją w upowszechnione już tryby konkursów (na przykład

dotacyjnych), zamiast poszukiwać nowych form współpracy. Stan ten odzwierciedlają

odpowiedzi respondentów uczestniczących w badaniu przywoływanym w niniejszym

opracowaniu na pytanie dotyczące podejmowanych form współpracy. Niemal połowa

organizacji wzięła udział w konkursie dotacyjnym, ale tylko co trzecia była partnerem

jednostek samorządu terytorialnego w projektach unijnych, korzystała z pomieszczeń

oferowanych przez samorząd albo otrzymała inne wsparcie finansowe.

Szczególnie ważnym problemem w wymiarze przytoczonej wcześniej charakterystyki

województwa wielkopolskiego pozostaje również złożony, szczeblowy rozkład kompetencji

jednostek samorządu terytorialnego. W praktyce wiąże się on z potencjalnie trójpoziomowym

ulokowaniem działań, w ramach których pragną zawiązać współpracę organizacje 15 Por. L. Salamon: The nonprofit sector and democracy: prerequisite, impediment, or irrelevance?, [w:] A. Abramson (red.):

Mapping new worlds. Selected research on the nonprofit sector around the globe, Nonprofit Sector Research Fund of the

Aspen Institute, Washington 2001. 16 E. Bogacz-Wojtanowska: Organizacje publiczne w relacjach z organizacjami pozarządowymi, „Współczesne Zarządzanie”

2007, nr 4, s. 109–118.

pozarządowe. W zależności od swojej specyfiki, mogą być one umiejscowione na różnych

szczeblach – gminy, powiatu lub województwa. Zwraca na to uwagę jeden z uczestników

badania fokusowego, reprezentujący instytucję samorządową: „Bywają sytuacje, że jakaś

sprawa trafia do jednostki organizacyjnej, a zagadnienie powinno być rozważane na szczeblu

starostwa. I jest niezręczna sytuacja, bo to nie nasza kompetencja i my nic nie możemy

zrobić. A to jest tylko do tej naszej jednostki skierowane, mieliśmy takie sytuacje” [FGI –

instytucja samorządowa na poziomie powiatu].

Z jednej strony, sytuacja taka może stanowić atut dla organizacji pozarządowej,

ponieważ większa liczba możliwych partnerów oznacza dla niej więcej możliwości działania.

Z drugiej jednak strony, wiąże się ona wielokrotnie ze swoistym zawieszeniem w próżni

podmiotu dążącego do współpracy – z braku możliwości trafienia do najodpowiedniejszego

partnera samorządowego. Jednym z rozwiązań takiej sytuacji może być tworzenie i

rozpowszechnianie treści dokumentów precyzyjnie definiujących formy kooperacji na danym

szczeblu samorządowym. W wypadku Wielkopolski są to przede wszystkim „Program

współpracy Samorządu Województwa Wielkopolskiego z organizacjami pozarządowymi oraz

innymi podmiotami działającymi w sferze działalności pożytku publicznego” (poziom

województwa) oraz analogiczne programy na poziomie powiatów i gmin (na przykład

„Roczny Program Współpracy Miasta Poznania z Organizacjami Pozarządowymi” czy

„Program Współpracy Powiatu Wągrowieckiego z organizacjami pozarządowymi oraz

innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego”).

Z punktu widzenia administracji lokalnej podstawowym problemem organizacji

pozarządowych jest właśnie nieznajomość dokumentów o znaczeniu strategicznym dla

funkcjonowania określonej jednostki samorządu terytorialnego (na przykład gminnej

strategii rozwiązywania problemów społecznych, wojewódzkiej strategii rozwoju). Stan ten

ilustruje deklarowana przez respondentów z trzeciego sektora znajomość poszczególnych

aktów określających współpracę z samorządem. Większość z nich wymienia dokumenty

szczebla ogólnopaństwowego (na przykład Ustawę o pomocy społecznej) i założenia

Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Zdecydowanie mniejszą liczbą wskazań cieszą się

dokumenty, które mogą regulować kooperację w wymiarze regionalnym (na przykład

regionalny program operacyjny, strategia rozwoju województwa).

Ilustracja 2. Kluczowe dokumenty dla współpracy międzysektorowej – perspektywa

organizacji pozarządowych17

Dane nie sumują się do 100%, gdyż respondent mógł wskazać więcej niż jedną odpowiedź z zamkniętej kafeterii.

Źródło: Dane Centrum Rozwoju Społeczno-Gospodarczego na podstawie wyników badań „Diagnoza i ewaluacja

mechanizmów współpracy Samorządu Województwa Wielkopolskiego z lokalnymi podmiotami polityki

społecznej wraz ze wskazaniem rekomendacji dla systemu współpracy”, N = 200.

W konsekwencji inicjowane przez organizacje formy współpracy są często

niedopasowane do długoterminowo zaplanowanych działań samorządowych, nie wpisują się

bowiem w żaden z priorytetów zdefiniowanych w dokumentach strategicznych. Odpowiedzią

na taki stan może być podjęta przez wybrane jednostki samorządowe akcja upowszechniania

określonych dokumentów (na przykład trwająca właśnie promocja Strategii Polityki

Społecznej dla Województwa Wielkopolskiego do 2020 roku na spotkaniach terenowych), tak

aby zapoznało się z nimi jak najszersze grono odbiorców.

Ważnym problemem pozostaje również rezultat pierwszego kontaktu z urzędem.

Wielu respondentów wywodzących się z trzeciego sektora podkreślało, że początkowe

niepowodzenia w relacjach z samorządem powodują u ich niechęć do kolejnych działań.

Podobnie widzą to także przedstawiciele samorządu: „Często obserwuje się u organizacji

17 Brzmienie pytania: „Które dokumenty uważasz za kluczowe dla współpracy z samorządem?”

11%

24%

30%

30%

38%

50%

51%

55%

62%

69%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Inne

Wielkopolski Regionalny Program Operacyjny (nalata 2007-2013 oraz 2014 +)

Strategia Rozwoju Województwa Wielkopolskiegodo 2020 roku

Strategia Rozwoju Gminy

Strategia Rozwoju Miasta

Strategia Polityki Społecznej dla WojewództwaWielkopolskiego do 2020 roku

Program współpracy z organizacjamipozarządowymi

Lokalna strategia rozwiązywania problemówspołecznych

Program Operacyjny Kapitał Ludzki 2007-2013

Ustawa o pomocy społecznej

pozarządowych nastawienie negatywne z tytułu wcześniejszych niepowodzeń. To takie

szybkie zrażanie się i brak cierpliwości w udowadnianiu, że warto ubiegać się o

dofinansowanie swojej działalności” [IDI – respondent z instytucji samorządowej].

Brak rezultatów przy pierwszych próbach nawiązywania współpracy skutkuje

zaniechaniem podejmowania dalszych starań i przekierowaniem chęci kooperowania na inne

typy podmiotów (inne organizacje pozarządowe, biznes), co prowadzi do zaprzepaszczenia

pewnego „kapitału relacyjnego”, który bardzo trudno później odbudować.

W sytuacji, gdy już doszło do współpracy, przedstawiciele organizacji pozarządowych

często podkreślają subiektywne poczucie asymetrii relacji z jednostkami samorządu

terytorialnego. Oznacza to, że nie czują się oni pełnoprawnym partnerem samorządu w

realizowanych wspólnie działaniach. Ilustracją tego może być choćby kwestia pozyskiwania

funduszy z budżetów miasta czy gminy, którą jeden z uczestników badania opisał

następująco: „Moja organizacja rozmawia o pieniądzach z urzędem z pozycji żebraka, który

prosi o pieniądze, a nie z pozycji partnera, który dzięki ich przekazaniu jest w stanie zrobić

coś dobrego dla wszystkich” [FGI – respondent z organizacji pozarządowej].

Uczestniczka badania jakościowego stwierdziła z kolei, że „organizacje pozarządowe

są częściej wykonawcami niż twórcami polityki”. Funkcjonowanie takiego porządku

regulacyjnego utrwala i reprodukuje systemowy podział na instytucje zarządzające danym

polem (policy makers) i na podmioty jedynie wpisujące się w zaproponowany im ład. W

konsekwencji potencjalna współpraca wypala się już poziomie wstępnej inicjacji, choć nie z

powodu złożonych przyczyn strukturalno-formalnych, ale z powodu personalnych utrudnień

na etapie samego wejścia w kooperację. Jennifer M. Brinkerhoff określa taki stan pozornego

partnerstwa mianem „poprawiającego nastrój hasła w dziedzinie rządzenia, przy

jednoczesnym braku pragmatycznego zrozumienia, czym ono jest”18

. Problem ten nadal

pozostaje problemem uniwersalnym charakteryzującym relacje jednostek samorządu

terytorialnego z organizacjami pozarządowymi w wymiarze ponadterytorialnym, ale w

wypadku województwa wielkopolskiego warto zauważyć wiele inicjatyw mających na celu

jego umniejszenie – na przykład powoływanie interdyscyplinarnych zespołów

konsultacyjnych albo tworzenie egalitarnych platform współpracy w zakresie wybranego

problemu.

Przeszkody o charakterze prawnym 18 J. Brinkerhoff: Ramy definicyjne partnerstwa pomiędzy sektorem rządowym a organizacjami non-profit, w: Trzeci sektor

dla zaawansowanych. Współczesne teorie trzeciego sektora – wybór tekstów, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa 2006, s.

85.

O ile sama świadomość możliwości współpracy między samorządem a trzecim

sektorem stanowi warunek sine qua non jej podjęcia, o tyle znajomość prawnych regulacji

funkcjonowania organizacji pozarządowych (ustaw i rozporządzeń) jest postrzegana przez

respondentów jako główny warunek formalny zainicjowania kooperacji. Badania wykazały

jednak istnienie dwóch ważnych problemów w tym zakresie.

Z jednej strony, jest to nieadekwatność regulacji prawnych związanych z

funkcjonowaniem instytucji samorządowych i organizacji pozarządowych, oznaczająca

obowiązywanie wykluczających się lub pozostających ze sobą w pewnej sprzeczności

przepisów regulujących różne obszary współpracy. Dobrze ilustruje ten problem –

przywołany przez respondenta reprezentującego samorząd lokalny – przykład procedury

komisji konkursowych w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, wynikającej z

Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie: „Widzę przeszkodę prawną w

Ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – jeśli chodzi o procedurę

komisji konkursowej. Dziś jesteśmy w sytuacji takiej, że ustawodawca mówi nam, że w

komisjach konkursowych opiniujących wnioski o dotacje są przedstawiciele Zarządu

Województwa Wielkopolskiego – patrz: my – i przedstawiciele organizacji pozarządowych. I

ustawodawca mówi jasno – kto składa wniosek do danego ośrodka, nie może uczestniczyć

jako przedstawiciel w opiniowaniu, ocenianiu wniosków. W interesie organizacji

pozarządowych nie jest więc uczestniczenie w ciele doradczym, które ma wpływ na dotacje”

[FGI – respondent z instytucji samorządowej na poziomie województwa].

Z drugiej strony, problemem pozostaje kwestia interpretowania obowiązujących

przepisów prawnych. W wielu obszarach funkcjonują bowiem regulacje ułatwiające

współpracę na linii „instytucje samorządowe – organizacje pozarządowe”, ale nie stosuje się

ich z korzyścią dla trzeciego sektora lub zupełnie pomija się ich zapisy. Ilustracją tego

problemu może być zagadnienie klauzul społecznych, które odpowiednio wykorzystywane,

ułatwiają współpracę z organizacjami pozarządowymi. Mimo to przedstawiciele jednostek

samorządu terytorialnego wciąż rzadko decydują się je wykorzystywać. O problemie tym

pisze Tomasz Schimanek: „[...] jest kilka kluczowych powodów, dla których klauzule są tak

rzadko wykorzystywane. Z reguły nadal wielu samorządowców nie wie, że taka możliwość

istnieje w polskim prawie zamówień publicznych. Natomiast wśród tych, którzy o niej

wiedzą, spora część nie uświadamia sobie jeszcze, jakie cele mogą realizować dzięki

zastosowaniu tego instrumentu i jakie korzyści może przynieść im ta implementacja. Inna

bariera to obawa, zwłaszcza urzędników zajmujących się zamówieniami publicznymi,

wynikająca z tego, że wciąż jest to rozwiązanie nowe i «eksperymentalne», wymagające

wyjścia poza utarte schematy postępowania”19

. Podkreśla to w wywiadzie eksperckim jeden z

respondentów: „Dla organizacji pozarządowych [prowadzących działalność gospodarczą]

dużym problemem jest to, że wzbudzają one nieufność, bo są formą pośrednią między sferą

społeczną a gospodarczą i samorządy nie wiedzą do końca, jak mają je traktować. Lepiej więc

«nie ryzykować» współpracy z nimi” [IDI – ekspert z zakresu ekonomii społecznej].

Prawne przeszkody współpracy administracji lokalnej z organizacjami

pozarządowymi mają więc podwójny charakter – wiążą się z brakiem precyzji określonych

instrumentów prawnych i niewłaściwym stosowaniem istniejących precyzyjnych zapisów.

Przeszkody o charakterze logistyczno-organizacyjnym

Kolejną grupę przeszkód stanowi zespół czynników często pomijanych na poziomie

refleksji teoretyczno-naukowej, który jednak bardzo silnie wpływa na rzeczywistą kondycję

współpracy między trzecim sektorem a instytucjami samorządowymi. Chodzi o kwestie, które

można określić mianem logistyczno-organizacyjnych, dotyczących wyzwań związanych z

planowaniem i zarządzaniem zasobami organizacji (ludzkimi, finansowymi, transportowymi).

Wymiar ten jest ważny dlatego, że to właśnie on bezpośrednio oddziałuje na sferę

wykonawczą wspólnie realizowanych przedsięwzięć.

Pierwszym problemem podkreślanym przez organizacje są ich niedobory personalne.

Dla małych podmiotów istotnym utrudnieniem jest często oddelegowanie nawet jednego

pracownika na spotkanie z przedstawicielami instytucji samorządowych, wiąże się to bowiem

z koniecznością przejęcia przez innych pracowników jego obowiązków. „Jesteśmy

organizacją mającą pięcioro, sześcioro pracowników. Regionalny Ośrodek [Polityki

Społecznej w Poznaniu] organizuje teraz szkolenia bezpłatne, ale pojedynczo pracownicy nie

chcą jeździć. Czyli jedzie przynajmniej dwójka. Ale dojechać trzeba, cały dzień z głowy i

tych dwóch osób nie ma na miejscu. A jak z pięciu wypuszczę dwóch pracowników, to

zostaje trzech – i wtedy już jest źle” [FGI – respondent z instytucji samorządowej].

Inną przeszkodą są dosłownie rozumiane duże odległości od potencjalnych

współpracowników. Respondenci podkreślają, że konieczność dotarcia do stolicy

województwa, gdzie swoje siedziby mają wszystkie ważniejsze urzędy i instytucje, stanowi

wielokrotnie przeszkodę ograniczającą lub nawet uniemożliwiającą bliską współpracę z

jednostkami samorządu terytorialnego. Choć większość instytucji ma filie zamiejscowe, to dla

wielu mniejszych organizacji pozarządowych wizyta w nich wiąże się z koniecznością

19 T. Schimanek: Klauzule społeczne jako instrument wsparcia przedsiębiorczości społecznej w Polsce, „Ekonomia

Społeczna” 2012, nr 2, s. 36.

dojazdu (na przykład do najbliższego miasta powiatowego), co wymaga funduszy i zajmuje

czas. Sytuacja ta dotyczy przede wszystkim uczestnictwa w szkoleniach i konferencjach.

Udział w nich jest bezpłatny, ale organizacja i tak musi ponosić koszty opłat za transport

(paliwo, bilety), delegacji i diet. „Warto popatrzeć na mapę – większość tego typu organizacji

[pozarządowych] koncentruje się w Poznaniu i okolicy Poznania. Być może dlatego, że mają

stamtąd łatwiejszy dostęp i więcej źródeł finansowania zadań. Poznań i okolice są bardzo

nasycone nimi. Jeżeli ośrodek jest bliżej Poznania, to pracownikom jest łatwiej uczestniczyć

w konferencjach i spotkaniach. Jeżeli ktoś ma zrobić 150 kilometrów, to się zastanowi, czy

warto uczestniczyć, czy nie” [FGI – respondent z instytucji samorządowej na poziomie

gminy].

Problem tak ujmowanej centralizacji i peryferyjności dotyczy przede wszystkim

rozległych terytorialnie województw, jak mazowieckie czy właśnie wielkopolskie.

Odpowiedzią na niego może być z pewnością systemowy nacisk kładziony na efektywność

komunikacji przy użyciu bardziej lub mniej tradycyjnych kanałów. Jednocześnie respondenci

podkreślają, że w innych kwestiach – na przykład konsultacji dokumentów lub dopełniania

określonych formalności – osobista wizyta w urzędzie jest już wymagana w ostateczności, w

większości wypadków wystarcza bowiem kontakt mailowy czy telefoniczny.

Niedogodnością – w opinii przedstawicieli trzeciego sektora – jest także brak

osobowego łącznika między nimi a urzędem. Badani deklarują brak konkretnych osób lub

komórek w urzędach odpowiedzialnych właśnie za współpracę z organizacjami

pozarządowymi. „Musimy wiedzieć, z kim w urzędzie współpracować. To jest ważne,

żebyśmy trafiali do właściwych osób. [...] Czasami są jakieś informacje, ale one trafiają do

nas za późno, bo ciągle wysyłają je do kogoś innego. A tak, jeśli urząd miałby jednego

pracownika i on miałby na przykład jakąś bazę, to mógłby bez problemu nas powiadamiać”

[FGI – respondent z organizacji pozarządowej].

W tym wypadku nie chodzi więc o deficyt jakiegokolwiek kontaktu, tylko właśnie o

potrzebę wyspecjalizowanego „pełnomocnika” (szeroko rozumianego) do spraw trzeciego

sektora w ramach instytucji samorządowych. Odpowiedzią na taki problem w wypadku wielu

jednostek samorządu terytorialnego są specjalne komórki do współpracy z organizacjami

pozarządowymi lub osoby pełnomocników odpowiedzialnych za ten proces (na przykład w

Urzędzie Miejskim w Koninie). Modele funkcjonowania tak szeroko rozumianego

„rzecznika” omówiono w raporcie Diagnoza stanu współpracy organizacji pozarządowych w

Małopolsce, wskazując pięć możliwych stylów jego działania: rzecznik – człowiek do

współpracy z urzędem, rzecznik – człowiek do walki z urzędem, rzecznik – wykształcenie i

kompetencje, rzecznik – człowiek do współpracy z innymi organizacjami, rzecznik –

człowiek od grantów20

.

Jednocześnie należy w tym miejscu podkreślić również rolę organizacji sieciujących i

wspierających inne organizacje, które stanowią swoistą terenową delegaturę know-how

kooperacji z administracją publiczną (na przykład Centrum Organizacji Pozarządowych w

Koninie czy ulokowane w każdym wielkopolskim subregionie ośrodki wsparcia ekonomii

społecznej).

Przeszkody o charakterze komunikacyjnym

Choć respondenci rzadziej wskazują jako przeszkodę blokady komunikacyjne, to ich

negatywne oddziaływanie przywołuje znaczna grupa badanych (12%). W większości

wypadków podkreślają oni trudności związane z przepływem informacji między instytucjami

samorządowymi a podmiotami trzeciego sektora. Najważniejszy w tym wymiarze okazał się

jednak nie czynnik o charakterze systemowym, ale kwestia indywidualnego zaangażowania

osób odpowiedzialnych za kontakt – ich pracowitości, systematyczności, dobrych czy złych

chęci. Szczególnie ważną rolę odgrywał on dla respondentów rekrutujących się z mniejszych

miejscowości, w których kwestia osobowościowa wydaje się kluczowa: „Czy to dotyczy

jednostki samorządu terytorialnego, czy to dotyczy organizacji pozarządowej, czy to dotyczy

biznesu – zawsze jest tak, że współpraca wygląda tak, jak ludzie ją reprezentujący. Jeżeli, czy

ze strony jednostki samorządu województwa, czy to ze strony organizacji pozarządowej, jest

wola współpracy, to myślę, że to funkcjonuje. Jeżeli w jakiś sposób coś nie do końca

funkcjonuje, pojawia się ignorancja i lekceważenie, to wtedy zaczynają się problemy” [IDI –

organizacja pozarządowa].

Sytuację komunikacyjną w relacji „organizacje pozarządowe – jednostki samorządu

terytorialnego” zaciemnia również – zdaniem respondentów – zróżnicowanie i

skomplikowany podział kompetencji podmiotów samorządowych. W rezultacie takiego

nierozpoznania zakresów obowiązków jednostki gminne stają się instytucjami pierwszej

potrzeby we wszystkich sprawach, bez względu na to, czy rzeczywiste ulokowanie problemu

znajduje się na tym właśnie szczeblu, czy też na poziomie powiatu lub województwa.

20 Diagnoza stanu współpracy organizacji pozarządowych w Małopolsce. Raport z badań, Fundacja Rozwoju Regionu

Rabka, Kraków 2010, s. 153–168 –

http://www.efs.gov.pl/analizyraportypodsumowania/baza_projektow_badawczych_efs/documents/raport_z_badan_diagnozas

tanuwspolpracymalopolska.pdf [dostęp: 12 marca 2014 roku].

Ilustracja 3. Szczebel instytucji samorządowej, do których organizacje najczęściej zwracają

się w kwestii zawiązywania współpracy (częstotliwość kontaktu oceniona na skali

porządkowej od 1 do 5)212223

.

Źródło: Dane Centrum Rozwoju Społeczno-Gospodarczego na podstawie wyników badań „Diagnoza i ewaluacja

mechanizmów współpracy Samorządu Województwa Wielkopolskiego z lokalnymi podmiotami polityki

społecznej wraz ze wskazaniem rekomendacji dla systemu współpracy”, N = 200.

W tym wypadku decydujący okazuje się więc czynnik bliskości, który sprawia, że

jednostką kontaktową staje się instytucja najbardziej dostępna dla danej organizacji, co często

sprowadza się do tego, że zostaje nią urząd umiejscowiony najbliżej siedziby organizacji

pozarządowej.

Poważną przeszkodą komunikacyjną we wzajemnej współpracy jest także nie dość

sprawny – w opinii respondentów z trzeciego sektora – internetowy system wymiany

informacji. Badani twierdzą, że nadal bardziej skuteczne są tradycyjne sposoby komunikacji

(ilustracja 4).

21 Zmienne powyższe są mierzone na skali porządkowej, stąd też wnioski oparte na porównaniach średnich powinny być

traktowane z pewną ostrożnością”. 22 Brzmienie pytania: „Do instytucji jakiego szczebla najczęściej zwracasz się w kwestii zawiązania współpracy?” 23 Dane przekazane przez Wykonawcę badania w postaci zagregowanej.

3,38

3,76

3,96

poziom wojewódzki

poziom powiatowy

poziom gminny

Ilustracja 4. Średnia ocena skuteczności wybranych form kontaktu organizacji

pozarządowych z samorządem województwa wielkopolskiego (w skali od 1 do 5)24

Źródło: Dane Centrum Rozwoju Społeczno-Gospodarczego na podstawie wyników badań „Diagnoza i ewaluacja

mechanizmów współpracy Samorządu Województwa Wielkopolskiego z lokalnymi podmiotami polityki

społecznej wraz ze wskazaniem rekomendacji dla systemu współpracy”, N = 200.

Powyższe wyniki jednoznacznie wskazują, że – w odczuciu badanych – urzędy wciąż

preferują przede wszystkim „stare” formy komunikowania się: rozmowę telefoniczną i

kontakt osobisty. Sytuacja taka prowadzi do wniosku, że o ile wewnętrzna organizacja

trzeciego sektora jest już mocno zakorzeniona w nowoczesnych rozwiązaniach

komunikacyjnych, o tyle jego związki międzysektorowe, obejmujące współpracę z

jednostkami samorządowymi, dopiero zmierzają w kierunku efektywnego wykorzystywania

nowych mediów.

Omówione przeszkody potwierdzają tezę, że istniejąca formuła współpracy

administracji lokalnej z trzecim sektorem wymaga licznych usprawnień na wszystkich

płaszczyznach działania. Jednocześnie należy zauważyć, że – mimo licznych przeszkód –

sama kooperacja jest pozytywnie oceniana przez organizacje pozarządowe. Skłonność

respondentów do zarekomendowania innym organizacjom pozarządowym współpracy z

partnerem samorządowym, z którym obecnie współpracują (lub niedawno współpracowali),

została w ramach badania oceniona w skali od 1 do 10. W celu przeprowadzenia

kategoryzacji osoby, które wskazały ocenę w przedziale od 1 do 6, określono mianem

„krytyków”, w przedziale od 7 do 8 – „pasywne”, w przedziale od 9 do 10 – „promotorów”

(ilustracja 5).

24 Jw.

1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5

e-urząd

formularz internetowy

bezpośredni e-mail do przedstawiciela JST

telefon

kontakt osobisty

Ilustracja 5. Zadowolenie ze współpracy z aktualnym partnerem samorządowym2526

Źródło: Dane Centrum Rozwoju Społeczno-Gospodarczego na podstawie wyników badań „Diagnoza i ewaluacja

mechanizmów współpracy Samorządu Województwa Wielkopolskiego z lokalnymi podmiotami polityki

społecznej wraz ze wskazaniem rekomendacji dla systemu współpracy”, N = 200.

Ponad połowa uczestników badania ilościowego była skłonna zarekomendować

swojego partnera innym („promotorzy”), co świadczy o tym, że współpraca układa się lub

układała się pomyślnie. Niewiele ponad 30% badanych to tak zwane osoby pasywne, które są

względnie zadowolone z obecnej współpracy, ale raczej nie poleciłyby kooperującego

podmiotu innym organizacjom pozarządowym, z kolei 16% badanych to „krytycy”, którzy

zdecydowanie nie polecają obecnego partnera samorządowego innym podmiotom trzeciego

sektora. Uwzględniając liczbę wskazanych przeszkód i ich powszechność, trzeba przyznać, że

wynik ten ma pozytywny wydźwięk. Wielkopolskie organizacje pozarządowe można więc

określić mianem względnie zadowolonych ze współpracy z jednostkami samorządu

terytorialnego.

Zadowolenie ze współpracy wielkopolskich organizacji pozarządowych z lokalnymi

samorządami widać także w zestawieniu z innymi województwami. Najlepszą tego ilustracją

jest zastosowany w przywoływanym wcześniej raporcie „Indeks Jakości Współpracy”, lokuje

on bowiem Wielkopolskę jako obszar wyróżniający się od średniej właśnie w wymiarach

zadowolenia organizacji pozarządowych oraz wiedzy i opinii organizacji pozarządowych27

.

***

25 Brzmienie pytania: „Czy poleciłby Pan/poleciłaby Pani swojego obecnego partnera samorządowego we współpracy innym

organizacjom pozarządowym?” 26 Dane przekazane przez Wykonawcę badania w postaci zagregowanej. 27 G. Makowski (red.): Jakość współpracy między organizacjami pozarządowymi i administracją publiczną. Raport końcowy

z badań, op. cit., s. 187.

Krytycy 16%

Pasywni 32%

Promotorzy 52%

Jedna z metafor opisujących oczekiwany stan współpracy między jednostkami

samorządu terytorialnego a organizacjami pozarządowymi przypisuje tym pierwszym funkcję

sternika w procesie realizacji zadań publicznych, tym drugim zaś powierza rolę wioślarzy,

którzy starają się wypełnić nakreślony przez sternika kierunek (wizję)28

. Podążając za tym

porównaniem, należy więc szczególnie zadbać o dobre relacje między sternikiem a

wioślarzami.

Przeanalizowane w ramach badania „Diagnoza i ewaluacja mechanizmów współpracy

Samorządu Województwa Wielkopolskiego z lokalnymi podmiotami polityki społecznej wraz

ze wskazaniem rekomendacji dla systemu współpracy” przeszkody we współpracy

organizacji pozarządowych z jednostkami samorządu terytorialnego są obszarami

wymagającymi systemowej korekty, stanowiącymi wyzwanie dla zintegrowanych działań

instytucji samorządowych i trzeciego sektora. W odpowiedzi na nie wypracowano wiele

propozycji rozwiązań, które mają na celu podniesienie jakości tej współpracy na terenie

Wielkopolski. Wśród nich należy wymienić trzy kluczowe ustalenia.

● Po pierwsze, zarówno instytucje samorządowe, jak i organizacje pozarządowe

powinny dbać o trwałość i ciągłość współpracy, odchodząc od opierania jej wyłącznie na

kooperacji akcyjnej, w ramach pojedynczych działań (na przykład organizowanych

konferencji, przeprowadzanych konkursów albo przyznawanych dotacji). Opisywana przez

wielu respondentów z trzeciego sektora relacja ma bowiem zwykle dorywczy i bardzo

wyrywkowy charakter, który uniemożliwia długofalowe osiąganie wspólnych celów. Dobitnie

podkreśla to jedna z badanych: „Nasza współpraca jest od okazji do okazji. Powiedziałabym,

że to raczej taka malutka współpraca – konferencja, spotkanie, warsztat. Na pewno nie jest

jakaś taka duża, systemowa, która zapewniałaby trwałość działań i jakieś jego większe

skutki” [FGI – respondent z organizacji pozarządowej]. Długoterminowy charakter kooperacji

mają zapewnić między innymi – wspomniane wcześniej – dokumenty strategiczne i

programy, a także partnerstwa międzysektorowe (na przykład w ramach powoływania

podmiotów ekonomii społecznej).

● Po drugie, należy animować oddolną samoorganizację i chęć współpracy z

jednostkami samorządu terytorialnego wśród mieszkańców gmin i powiatów. Osobą

inicjującą i rozwijającą taki proces mógłby być animator, odpowiedzialny za sieciowanie

działań organizacji pozarządowych i pozyskiwanie dla nich partnerów, ułatwianie przepływu

28 C. Ludowise: Accountability in social service contracting: the state action doctrine and beyond, „Journal of Health and

Human Services Administration”, 2004, s. 305.

informacji między podmiotami trzeciego sektora a instytucjami samorządowymi i budowanie

dobrego wizerunku instytucji samorządowych wśród społeczności lokalnych (zapewnienie

otwartości i przejrzystości działań organizacji, stałe informowanie o podejmowanych

działaniach, ukazywanie konkretnych rezultatów działań, zapraszanie na spotkania).

● Po trzecie, w celu zacieśnienia współpracy należałoby wprowadzić narzędzie oparte

na założeniach rozwoju kierowanego przez lokalną społeczność (community led local

development, CLLD)29

. Zgodnie z jego zasadami, działania są kierowane do konkretnego

obszaru zdefiniowanego na poziomie subregionalnym, nie zaś do poszczególnych sektorów

czy indywidualnych beneficjentów. Tworzą się wówczas lokalne partnerstwa (lokalne grupy

działania), obejmujące przedstawicieli sektora publicznego, prywatnego i społecznego, w

których ani sektor publiczny, ani żadna grupa interesu nie dysponują więcej niż 49% głosów

przy podejmowaniu decyzji. W ramach narzędzia jest ponadto przygotowywana zintegrowana

i wielosektorowa strategia rozwoju dla danego obszaru, w której uwzględnia się lokalne

potrzeby i miejscowy potencjał, kładąc nacisk na innowacje (w wymiarze lokalnym),

sieciowanie i współpraca między obszarami.

Wielkopolska współpraca instytucji samorządowych z trzecim sektorem stanowi więc

płaszczyznę wciąż się rozwijającą, ale jednocześnie wymagającą systematyzacji i

strategicznego planowania. Punktem docelowym pracy nad nią powinno być przekonanie, że

silny związek organizacji pozarządowych z jednostkami samorządu terytorialnego stanowi

integralną część wizji zarządzania województwem, nie zaś skutek słabości tego procesu.

29 Szerzej – por. J. Sokólska: Rozwój kierowany przez lokalną społeczność, Augustów 2013 –

http://ofop.eu/sites/ofop.eu/files/clld.pdf [dostęp: 12 marca 2014 roku].