Puur, A.; Sakkeus, L.; Aben, S. (2015). Rahvaloendus teelahkmel: tähelepanekuid lõpule jõudnud...

RAHVALOENDUS TEELAHKMEL

Tähelepanekuid lõpule jõudnudmetoodikatööst

Allan Puur,Luule Sakkeus,

Siim Aben

1. SISSEJUHATUS

2011. aasta rahvaloenduse töötsükkel on põhitulemuste ja arvusti-ku avaldamisega nüüdseks lõpule jõudnud, ehkki kogutud ainesesüvitsi minevat analüüsi jätkub veel pikaks ajaks. Rahvastiku ar-vepidamises tegi loendus oodatud ja vajaliku inventuuri, täpsusta-des Eestis sajandivahetusest alates toimunud rahvastikumuutusteulatust. Murelikuma poole pealt tõi see nähtavale märkimisväär-se dokumenteerimata väljarände, mis ületas aastatel 2000–2011ametlikult registreeritud rännet (Tiit 2013a). Veidi positiivsemaksvõib pidada teavet sündimuse kohta. Loendusandmete järgi on1970. aastate algul sündinud põlvkondades — need on esime-sed põlvkonnad, kelle täiskasvanuiga on valdavalt möödunud ise-seisvas Eestis — keskmiselt üle 1,8 lapse (eestlastel veidi üle1,9). See ületab aastapõhises rahvastikustatistikas kajastuvat sün-dimustaset ja kinnitab loenduse eel põlvkonnasündimuse kohta

Artikkel põhineb 12. novembril 2013 Eesti Statistikaseltsi kon-verentsil peetud ettekandel.

1

Rahvaloendus teelahkmel

antud arvutuslikke hinnanguid (Puur, Rahnu 2011; Puur, Kles-ment 2011).

Rahvaloenduse õnnestumisele aitas tagasi vaadates kaasa mi-tu asjaolu. Kõigepealt iseloomustas seda väga põhjalik prog-ramm, mis tagas ühelt poolt järjepidevuse Eesti varasemate loen-dustega ja rahvusvahelise võrreldavuse ning võttis teisalt arvesseka mitmeid uusi vajadusi (nt lisaküsimused välismaale lahkunute,teise elukoha, välispäritolu rahvastiku kolmanda põlvkonna koh-ta jms). Teiseks sujus loendus suuremate tõrgeteta hoolimata ras-kustest, mida tõi kaasa küsitlus- ja internetipõhise loendusmeeto-di kooskasutus. Kolmandaks eduteguriks oli rahva mõistev suhtu-mine ja hästi korraldatud teavitus, millele e-loenduse lõppjärguslisandus uue maailmarekordi püstitamise hasart: 880 455 inime-se ehk 68% protsendi loendatud püsielaniku kohta saadi andmedinterneti vahendusel — (Tiit 2013b).

Siinses kirjutises püütakse vaadata tulevikku ning arutledajärgmise, 2021. aasta loenduse korraldamise võimaluste ja va-riantide üle. Ajendi selleks andis 2013. aastal lõppenud raken-dusuuring, milles analüüsiti Eesti registrite arendusseisu rahva- jaeluruumide loenduse vajadustest lähtudes ning katsetati loendus-tunnuste moodustamist registriandmete põhjal.1 Põgus ülevaadeuuringu tulemustest ilmus Statistikaameti kvartalikirjas (Matteus2013). Arvestades registrite kandvat osa e-riigi arendamisel, tun-dus töös osalejatele otstarbekas saadud tulemusi ka laiemalt tut-vustada.

2. TAVALOENDUSE KITSASKOHAD JA ALTERNATIIVID

Kuigi loenduselaadsetel ettevõtmistel on pikk, antiiktsivilisat-sioonidesse ulatuv ajalugu, seostub tänapäevaste loenduste tekeühiskonna nüüdisajastumisega (Alterman 1969). Selle protsessiteerajajaks oli Euroopa, kus 19. sajandi keskpaigaks töötati väl-ja nüüdisaegsete loenduste aluseks olevad põhimõtted: loendus-

1Projekti “Registripõhise rahva- ja eluruumide loenduse (REGREL)metoodika väljatöötamine” (2010–2013) rahastati põhiosas EuroopaLiidu Sotsiaalfondi vahenditest.

2

Allan Puur, Luule Sakkeus, Siim Aben

te üldisus, üheaegsus, isikupõhisus, andmete kogumine väikepiir-kondade ja -rühmade kohta ning perioodilisus (UNECE 2006).Nende põhimõtete hulgas väärivad eraldi esiletõstmist kolm esi-mest, mille järgimine on loenduse ette seatud eesmärkide — rah-vaarvu, rahvastiku koostise ja paiknemise kindlakstegemine —saavutamise eelduseks.

Metoodikaalaste põhimõtete esmakordse sõnastamise ajal oliloendustega hõlmatud alla viiendiku maailma rahvastikust (Glass1973). Järgnenud enam kui sajandipikkust perioodi võib pida-da loenduste edukäiguks, mis seisnes nende geograafilise haar-de järkjärgulises laienemises kuni maailma rahvastiku tervikli-ku hõlmamiseni 20. sajandi teisel poolel, loendusprogrammideja -metoodika täiustumises ning tihenenud rahvusvahelises koos-töös. Kõige selle tulemusena on rahvaloendused muutunud nüü-disaegse statistika asendamatuks andmeallikaks, mida vajataksekõigi tasandite juhtimisotsuste tegemisel, teadustöös ja mujal.2

2.1. Tavaloenduse kitsaskohad

Loenduste edu taustal on Euroopas hakatud üha valjemal häälelrääkima tavapärase, küsitlusel põhineva loenduse puudustest (TheEconomist 2010). David Coleman (2012) osutab mitmele sellesuundumuse põhjusele, millest kaalukaim on ilmselt tavaloen-duse suur maksumus. Eestis olid näiteks 2011. aasta loenduse et-tevalmistamise ja korraldamise kulud viie aasta jooksul (2008–2012) suurusjärgus 15 miljonit eurot, mis moodustas ligi 40%Statistikaameti ülejäänud kuludest samal perioodil (ESA 2012).Kulude kõrval tähendab küsitlusloendus ka tõsist organisatsioo-

2Teadustöös kasutatakse loendusteavet nüüdisajal üha rohkem ük-sikandmete kujul. Tähtis osa selle kasutusviisi edendamisel on anonü-miseeritud loendusvalimitel, mida rahvusvaheliselt koondab, kooskõ-lastab ja teeb kättesaadavaks Minnesota ülikool. Artikli kirjutamise ajalsisaldas sealne põhikollektsioon 238 loenduse andmeid 74 riigist, kok-ku 544 miljoni inimese kohta (IPUMS 2014).

3


nilist pingutust, tuhandete töötajate värbamist, väljaõpetamist jatöölerakendamist lühikeseks perioodiks.3

Teiseks argumendiks tavaloenduse vastu on muutuste kiirene-mine ühiskonnas. Kuigi pikemaajalises vaates on loenduste küm-neaastane tsükkel põhjapanevate muutuste esiletoomiseks täiestipiisav, jääb sellest tänapäeva dünaamilises ja üha rohkem kiiruse-le orienteeritud maailmas väheks, eriti kui arvestada, et loendu-sele järgneb mitmeaastane andmete töötlemise ja tulemuste aval-damise periood. Loenduse kaalu andmeallikana on kahandanudka valimuuringute süsteemi kiire areng 20. sajandi teisel poolel.Loendusega võrreldes pakuvad uuringud teavet operatiivsemalt javäiksemate kuludega. Samuti on valimuuringute eeliseks süvitsi-mineku võimalus: näiteks inimeste elukäiku alates lapsepõlveko-dust detailselt jäädvustavate sündmuslooliste uuringutega võrrel-des võib loenduse pakutav hetkepilt liiga lihtsakoeline tunduda.

Paljudes maades on täheldatud inimeste suurenenud tõrksustloendusel osalemise suhtes (Valente 2011). Selle taga on vähe-malt osalt kasvanud mure privaatsuse pärast: kuna rahvaloenduskogub teavet kõigi kohta ja selles osalemine on enamasti ko-hustuslik, siis tajutakse sellist andmekogumist pealesunnituna japotentsiaalselt ohtlikuna. Ohutunnet süvendavad kõikvõimalikudmuudel eesmärkidel toimunud ja avalikuks saanud kodanike jä-rele luuramise juhtumid ning mõne riigi puhul ka minevikus asetleidnud loendusandmete kuritarvitused (Aly, Roth 2004). Vastu-meelsust põhjustab asjaolu, et üha rohkem teavet on võimaliksaada administratiivregistritest. Sellises olukorras mõjub sama in-formatsiooni üleküsimine loendusel paratamatult inimeste tülita-misena.

2.2. Tavaloenduse alternatiivid

Loenduse kirjeldatud kitsaskohtadest on aja jooksul püütud ülesaada mitmel viisil. Üheks kõige varasemaks mooduseks oli loen-dusküsimustiku kahestamine. Sellisel juhul vastab väiksem osa

3Eesti 2011. aasta loendusel osales ligikaudu 2000 loendajat, vara-sematel kordadel on loendajate arv veelgi suurem olnud (Tiit 2013b).

4


loendatavatest (tavaliselt 10–30%) põhjalikumale küsimustikule,ülejäänud aga lihtsamale, sageli vaid kümmekonna põhiküsimu-sega ankeedile. Niisugune viis aitab kokku hoida kulusid ja vä-hendab vastamiskoormust, kuid väldib samal ajal kompromissileminekut loenduse üldisuse põhimõttega. Meetodi puuduseks onloenduse kahanenud võime anda teavet väikeste ruumiüksuste jarahvastikurühmade kohta. ÜRO andmetel on viimases loendus-voorus programmi kahestamist praktiseerinud 17 riiki (UN 2012).Arenenud maadest kuuluvad nende hulka Itaalia, Kanada, Lõuna-Korea, USA ja Venemaa. Kõnealust meetodit rakendati ka Eestis1970., 1979. ja 1989. aasta loendusel, kus põhjalikumale küsi-mustikule vastas iga neljas leibkond.

Viimastel aastatel on mitmed pika loendustraditsiooniga rii-gid astunud loenduse programmi kahestamisest veel sammu edasija loobunud üldse põhjalikuma loendusküsimustiku kasutami-sest. Seda teed läinud Ameerika Ühendriikides asendati loen-duse põhjalikum küsimustik 2010. aastal pideva valimuuringu-ga (American Community Survey), mille raames kogutakse igalaastal loenduslaadset teavet kolmelt miljonilt ameeriklaselt. Sa-ma tee valinud Kanadas asendati loenduse põhjalikum küsimus-tik 2011. aastal ühekordse valimuuringuga (National HouseholdSurvey), mis hõlmas 4,5 miljonit inimest.4

Omapärane, kuid vähe levinud alternatiiv tavaloendusele onroteeruv loendus (rolling census), mida kasutatakse Prantsusmaalalates 2005. aastast. Selle meetodi tunnusjooneks on pidev and-mekogumine valimuuringutega võrreldes hoopis suuremate rah-vastikukogumite kohta (Desplanques 2008). Suurtes omavalitsus-tes (üle 10 000 elaniku) kogutakse andmeid igal aastal valimipõ-hiselt 8% eluruumide elanikelt. Väiksemad omavalitsused (alla10 000 elaniku) on jaotatud viide rühma, millest loendusega hõl-

4Need uuendused ei ole kulgenud tõrgeteta. Erinevalt USAst muutisKanada valitsus loenduse põhjalikumat osa asendava valimuuringu va-batahtlikuks, mille tulemusena osales uuringus vaid 69% potentsiaal-setest vastajatest. Kuna selline andmestik ei võimalda tagada tulemus-te loenduselt nõutavat usaldusväärsust, lahkus statistikaameti (StatisticsCanada) juht Munir Sheikh protestiks statistikute soovitusi eirava otsu-se vastu ametist (Dillon 2010).

5


matakse igal aastal üks. Sellise skeemi rakendamisel katab loen-dus viie aasta vältel 100% väiksemate ja 40% suurte omavalit-suste elanikest, kokku umbes 70% riigi rahvastikust. Tavaloendu-sega võrreldes on sel meetodil kaks eelist. Esiteks pakub rotee-ruv loendus suurte kogumite tõttu igal aastal hoopis detailsemaidandmeid, kui muidu võimalik oleks. Teiseks eeliseks on tööjõuja tehniliste ressursside ühtlane koormus, mis lubab kasutada pa-rema ettevalmistusega alalist kaadrit. Nende eeliste hinnaks onparaku loobumine rahvaloenduse kesksest põhimõttest — kogurahvastiku “inventuurist” kindla hetke seisuga.

Tavaloenduse kolmandaks alternatiiviks on registripõhineloendus, mille teerajajateks on alates 1970.–1980. aastatest ol-nud Põhjamaad (UNECE 2007). Registritesse5 kogutud teabe ka-sutamine võimaldab ära jätta tavaloenduse ja selle eespool mai-nitud alternatiivide kõige töömahukama etapi ning viia inimes-te vastamiskoormuse loendusel sisuliselt nullini. Kuna registridtoimivad pidevalt, ei pea ka loendustevaheline aeg olema küm-ne aasta pikkune. Registripõhiselt võib loenduse korraldada igalaastal. Samuti ei mõjuta registripõhise meetodi puhul loendusetulemust raskused loendatavate leidmisel, leibkonnaliikmete va-hendusel saadud vastuste võimalik ebatäpsus ega muud küsitlus-loendusel esinevad probleemid.

Oluliste eeliste kõrval tuleb registripõhise loenduse puhul ar-vestada teist laadi piirangutega. Kuna registrid on üldjuhul loodudpraktiliste haldusülesannete täitmiseks, mitte statistiliste andmetekogumiseks, siis ei vasta registrites kasutatavad mõisted, klassi-fikatsioonid ja protseduurid enamasti mitte rahvusvaheliselt har-moneeritud statistikastandarditele, vaid konkreetse riigi õigusak-tide nõuetele. Mida see praktikas tähendab, võib näitlikustadatöötuse varal. Kuigi enamik arenenud riike peab töötute arvu üleregistrites täpset arvestust, võetakse töötuse kui nähtuse mõõtmis-el aluseks siiski küsitlusuuringutes otse inimestelt nende hõive-

5Registri tunnusjoonteks on andmeobjektide kõikne hõlmamine,objektide tuvastatavus (nt nime või isikukoodi järgi) ja andmete pidevajakohastamine (Wallgren, Wallgren 2007).

6


seisundi kohta kogutud teave.6 Registriandmetest lähtumise kor-ral jääb paratamatult kajastamata see osa töötutest, kes end ühelvõi teisel põhjusel pole ametlikult registreerinud. Samuti võib esi-neda vastupidist moonutust, kus töötu abiraha saamiseks võtavadend registris arvele “mustalt” töötavad inimesed. Peale selle poletöötuse registrites kajastuv osa riikide õigusaktide ja protseduuri-de erinevuse tõttu võrreldav.

Teiseks tõsiseks probleemiks on asjaolu, et erinevalt puht-statistiliseks otstarbeks kogutavatest andmetest võib administra-tiivregistritesse kantud teave mõjutada otseselt inimeste igapäe-vaelu ning tekitada soovi, et andmed oleksid neile võimalikult“soodsad”. Kui selline huvi on tugev, moonutab see registriand-meid sel määral, et need muutuvad statistikas kasutuskõlbmatuks.Kolmandaks sageli esinevaks probleemiks on registrite puudulikkaetus ja/või mittetäielik ajakohasus. Neljandaks piirab loenduseregistripõhise korraldamise võimalusi seegi, millist osa loendus-programmi kuuluvatest tunnustest registrites üldse dokumentee-ritakse.

Nimetatud probleemidest pole päris vabad ka registripõhi-se andmekorralduse arendamisel kõige kaugemale jõudnud Põh-jamaad. Näiteks Norra 2011. aasta loenduse ettevalmistuse käigustehtud analüüs näitas, et kuigi registripõhiselt õnnestus moodus-tada kõik kohustuslikud loendustunnused, polnud 18% neist rah-vusvaheliste statistikastandarditega kooskõlas (Andersen, Utne2007). Mittekohustuslikest tunnustest polnud standarditega koos-kõlas 23%, 44% polnud aga üldse võimalik moodustada. Mitte-vastavus tähendas olukorda, kus registrite põhjal polnud võima-lik teavet esitada kogu rahvastiku kohta või oli teabe kvaliteet

6Euroopa Liidu rahvaloendusi puudutava määruse kohaselt tulebtöötuna käsitada inimesi, kes hõiveseisundi määramise perioodil olid1) “ilma tööta” ehk ei teinud loendusmomendile eelnenud nädalal (vii-tenädalal) palgatööd ega olnud iseendale tööandjaks, 2) “valmis kohetööd alustama” ehk viitenädala vältel või kaks nädalat pärast seda val-mis asuma palgatööle või hakkama iseenda tööandjaks ning 3) “tööotsi-jad” ehk olid viitenädalaga lõppeva neljanädalase ajavahemiku jooksulastunud konkreetseid samme palgatöö otsimiseks või iseendale tööand-jaks hakkamiseks (Euroopa Komisjon 2009).

7


puudulik. Näiteks oli analüüsi tegemise ajal Norras ametlikesseregistritesse kantud vaid umbes 70 protsendil hõivatutest, samu-ti puudus teave välismaal elamise kohta enne rahvastikuregistriloomist (1964). 15–20% eluruumide puhul puudus aga teave tua-leti, pesemisvõimaluste, tubade arvu ja küttetüübi kohta, täielikultpuudus registrites teave eluruumide veevarustussüsteemi kohta.

2.3. Meetodid 2010. aasta loendusvoorus

Kui kaugele ollakse tavaloenduse alternatiivide kasutamisegaEuroopas jõudnud, sellest annab ajakohase ülevaate ÜRO tehtudkokkuvõte (UNECE 2012). Kõnealune dokument liigitab riigidloendusmeetodi järgi nelja põhirühma.

Kõige arvukama rühma moodustavad riigid, mis korraldasidloenduse endiselt tavameetodil, s.t kogusid kõik vajalikud and-med otse inimestelt. Sellesse rühma kuulub 31 maad ehk 56%ÜRO Euroopa piirkonda kuuluvatest riikidest.7 Geograafiliseltoli tavapärase loendusmeetodi kasutamine valdav Ida- ja Kagu-Euroopas, Kaukaasias ja Kesk-Aasias. Samuti kasutati tavamee-todit Iirimaal, Kanadas, Luksemburgis, Maltal, Monacos, Küpro-sel, Portugalis, San Marinos ja Suurbritannias. 19-s kõnealuses-se rühma kuuluvas riigis täitsid loendusküsimustiku vaid loenda-jad, 12 riigis oli see osaliselt või täielikult usaldatud loendatavate-le. Täielikult toetusid iseloendamisele Iirimaa, Luksemburg, SanMarino, Slovakkia ja Suurbritannia.

Tavameetodile järgnevad arvu poolest kombineeritud meeto-dil korraldatud loendused, mille puhul osa teavet saadi inimestelt,osa aga administratiivregistritest. Kombineeritud meetodit raken-das 2010. aasta loendusvoorus 14 riiki ehk 25% Euroopa piir-konna maadest (Eesti, Hispaania, Holland, Island, Iisrael, Itaalia,Leedu, Liechtenstein, Läti, Poola, Saksamaa, Šveits, Tšehhi jaTürgi). Inimeste käest kogutud ja registritest pärit teabe vahekorrapoolest on kõnealune rühm seesmiselt võrdlemisi ebaühtlane. Kui

7ÜRO Euroopa Majanduskomisjoni kokkuvõte hõlmab 55 riiki, shKanadat, Ameerika Ühendriike ja endisse NSV Liitu kuulunud Kesk-Aasia riike.

8


näiteks Hollandis ja Islandil saadi põhiosa teabest registritest, siisEestis pärinesid registrist vaid rahvastiku haridushõivet puuduta-vad andmed.8 Segameetodi puhul rakendasid riigid registrite kõr-val tavaliselt nii loendajaid kui ka iseloendamist, loendajaid ei ka-sutanud vaid Hispaania ja Šveits. Holland ja Island loenduse ajalinimestelt uusi andmeid ei kogunud, vaid kasutasid mõne loen-dustunnuse moodustamiseks varem valimipõhistes küsitlusuurin-gutes kogutud teavet.9

Tervenisti registripõhiselt korraldati loendus kaheksas rii-gis (15% Euroopa piirkonna maadest). Põhjamaade (Norra, Root-si, Soome ja Taani) kõrval kuuluvad sellesse rühma Andorra,Austria, Belgia ja Sloveenia. Muud tüüpi loendusmeetodit raken-dasid Ameerika Ühendriigid (tavaloenduse kombinatsioon loen-dusvahelisel perioodil toimuva pideva valimuuringuga) ja Prant-susmaa (roteeruv loendus).

Esitatud ülevaade kinnitab loendusmeetodite märkimisväär-set mitmekesistumist Euroopas, kusjuures peamiseks arengusuu-naks on administratiivregistrite kasutuse laienemine. 2000. aastavooruga võrreldes suurenes loenduse korraldamisel osaliselt võitäielikult registritele tuginenud riikide suhtarv üle kahe korra jaküünib praegu 40%-ni. Ehkki tegu on suure kasvuga, ei maksakssellest järeldada, nagu ootaks meid lähitulevikus ees tavapäraseloenduse üldine asendumine registripõhisega. Ühelt poolt hoia-vad seda tagasi eespool kirjeldatud probleemid registriandmete-ga, teisalt on ka traditsiooniline loendus 21. sajandil edasi are-nenud. Tavameetodil tehtud loendustel on peamiseks uuenduseksinternetipõhine iseloendamine, mida võimaldas 2010. aasta voo-rus 17 Euroopa piirkonna riiki (Bulgaaria, Eesti, Hispaania, Hol-land, Island, Iisrael, Itaalia, Kanada, Leedu, Liechtenstein, Luk-semburg, Läti, Poola, Portugal, Saksamaa, Slovakkia, Suurbritan-

8Eestis kasutati registreid ka 2011. aasta loenduse tehnilisel etteval-mistamisel ja tulemuste hindamisel.

9Sellisel lähenemisviisil on kaks olulist puudust. Esiteks on küsit-lusuuringutest võimalik teavet saada vaid väikese osa kohta kogurah-vastikust, teiseks kajastavad varem kogutud andmed loendushetke olu-korda vaid osaliselt.

9


nia, Šveits, Tšehhi, Türgi ja Ungari). E-loenduse kogemusi hin-natakse positiivselt nii loenduse kaetusmäära, kogutud andmetekvaliteedi kui pikemas perspektiivis ka kulude seisukohalt.

3. REGISTRIPÕHISE LOENDUSE METOODIKAPROJEKT

Loendusmeetodi valik sõltub üldiste kaalutluste kõrval iga rii-gi konkreetsest olukorrast. Et selgitada Eesti võimalusi rah-valoenduse registripõhiseks teostamiseks, algatas Statistikaamet2010. aastal projekti, mille täitjateks valiti konsultatsioonifirmaErnst & Young Baltic ja Tallinna Ülikooli Eesti demograafia ins-tituut. Peale nimetatud asutuste olid töösse kaasatud veel TLÜrahvusvaheliste ja sotsiaaluuringute instituudi, TLÜ sotsiaaltööinstituudi, Tartu Ülikooli ökoloogia ja maateaduste instituudi, TÜrahvamajanduse instituudi ning TÜ arvutiteaduse instituudi tea-durid, õppejõud ja doktorandid.

3.1. Eesmärk ja metoodika

Projekti eesmärgiks oli registrite olukorra analüüs rahva- ja elu-ruumide loenduse vajaduste seisukohalt ning esmase metoodikaväljatöötamine loendustunnuste moodustamiseks registriandme-te põhjal. Projekt hõlmas paarikümmend loendustunnust, millekohta oli andmete kogumine ja esitamine 2010. aasta loendus-voorus Euroopa Liidu liikmesmaadele kohustuslik (Euroopa Par-lament. . . 2008; Euroopa Komisjon 2009). Vaatluse alt jäi väljateine, ligikaudu sama suur osa tunnustest, mille loendusprogram-mi lülitamine on riikide enda otsustada. Projekti käigus analüüsi-tud tunnuste loetelu on esitatud tabelis 1.

Projekti analüütiline töö jagunes kaheks põhietapiks. Esime-sel, metaanalüüsi etapil täpsustati rahvusvahelise standardiga iga-le loendustunnusele seatud nõuded ja selgitati välja võimalusedtunnuste moodustamiseks Eesti registritesse kogutud teabe põh-jal. Analüüsi aluseks olid registrite pidamist reguleerivad doku-mendid, samuti riigi infosüsteemi haldussüsteemis olev informat-sioon registrite andmekoosseisude kohta ja registripidajatelt saa-dud lisateave. Metaanalüüsi järel hinnati iga tunnuse puhul, kas

10


Tabel 1. Metoodikaprojekti käigus analüüsitud loendustunnused.10

Rühm Tunnused1. Loendusrahvastik Alaline elukoht,

(üldkogum) kogurahvastik2. Geograafilised tunnused Töökoha asukoht, paikkond3. Demograafilised tunnused Sugu, vanus, seaduslik

perekonnaseis4. Majanduslikud tunnused Hõiveseisund, amet, majandus-

haru, tööalane seisund5. Haridustunnused Haridustase6. Rändetunnused Sünniriik, kodakondsus, välis-

maal elamine ja riiki saabumiseaasta, eelmine elukoht japraegusse elukohta saabumiseaasta või alaline elukoht üksaasta enne loendust

7. Leibkonna- ja Leibkonnaliikmete vahelisedperekonnatunnused seosed, seisund leibkonnas,

seisund perekonnas, tuumpere-konna tüüp, tuumperekonna suurus,tavaleibkonna tüüp, tavaleibkonnastaatus, leibkonna eluruumikasutamise alus

8. Eluasemetunnused Eluasemekorraldus, eluruumitüüp, tavaeluruumi asustatus,omandisuhe, elanike arv,kasulik põrandapind ja/võitubade arv, asustustihedusestandard, veevarustussüsteem,tualettruum, pesemisvõimalus,küttetüüp, hoone tüüp,hoone ehitusaeg

registritest saadavad andmed on piisavad analüüsi teise etapi, de-tailanalüüsi tegemiseks. Sellel etapil töötati välja loendustunnustemoodustamise konkreetsed protseduurid, rakendati neid registri-

10Kaldkirjas on märgitud tunnused, mis tuletatakse teiste tunnustepõhjal.

11


test pärit tegelikele andmetele ja hinnati registripõhiselt moodus-tatud tunnuste kvaliteeti.

Tunnuste kvaliteedi hindamisel võeti arvesse kahte põhias-pekti: kaetust ja täpsust. Neist esimene kajastab registrite võimetloendusobjektide kogumit (Eesti püsirahvastik, leibkonnad,tuumperekonnad, eluruumid jms) täielikult hõlmata. Olenevalttunnusest mõõdeti seda andmekvaliteedi aspekti kas kaetus- võivastamismääraga.11 Andmekvaliteedi teine põhiaspekt — tunnu-se täpsus — iseloomustab registrite võimet liigitada loendusob-jekte rühmadesse kooskõlas loendusstandardi nõuetega. Täpsu-se hindamiseks võrreldi samadel inimestel registripõhiselt moo-dustatud tunnuse väärtusi analoogse tunnuse väärtustega etalo-nandmestikus. Etalonina kasutati täpsuse hindamisel põhiliselt2011. aasta loenduse, mõnel juhul ka valimuuringute või proovi-loenduse andmeid. Registripõhise tunnuse täpsust mõõdeti vasta-vusmääraga, mille arvutamiseks registripõhine ja etalonandmes-tik isikupõhiselt ühendati.12

Analüüsi tulemusi kajastavad 40 tunnusepõhist raportit ja pro-jekti koondaruanne (Puur, Sakkeus, Aben 2013). Varem Statisti-kaametis tehtud sarnaste töödega võrreldes on metoodikaprojek-ti panuseks registripõhiste loendustunnuste moodustamise prak-tiline katsetamine loendustunnuste kogu kohustusliku komplek-ti ulatuses ja sellel rajanevad hinnangud tunnuste moodustamisevõimalikkusele.

11Kaetusmäär näitab, kui täpselt vastas registripõhiselt moodustatudtunnusega hõlmatud isikute kogumi suurus (nt alaliste elanike arv, abi-elus olevate inimeste arv) 2011. aastal loendatud analoogse kogumi suu-rusele. Kaetusmäär 100% märgib ideaalset olukorda, kus kogumite suu-rus on identne. Vastamismäär näitab, kui suurel osal registriobjektideston tunnusel korrektne väärtus (väärtus pole teadmata). Vastamismäär100% tähistab olukorda, mille puhul korrektne teave on olemas kõigiregistriobjektide kohta.

12Vastavusmäär mõõdab tunnuse väärtuse kokkulangevust samadelinimestel eri andmestikes. Maksimaalne vastavusmäär 100% kajastabolukorda, kus kõigil võrdlusega hõlmatud isikutel ühtib registripõhisetunnuse väärtus analoogse tunnuse väärtusega etalonandmestikus.

12


Tabel 2. Valmisolek loendustunnuste registripõhiseks moodustamiseks.

Valmidusaste Tunnuste arv (%) Tuletamata loendus-tunnused

1. Täielik 4 (14%) Sugu, vanus, sünniriik,kodakondsus

2. Osaline 4 (14%) Hõiveseisund, tööalaneseisund, eluruumi tüüp,kasulik põrandapindja/või tubade arv

3. Piiratud 17 (61%) Alaline elukoht, seaduslikperekonnaseis, haridustase,välismaal elamine ja riikisaabumise aasta, eelmineelukoht ja praegusse elu-kohta saabumise aasta võialaline elukoht üks aastaenne loendust, leibkonna-liikmetevahelised seosed,leibkonna eluruumi kasuta-mise alus, eluasemekorraldus,tavaeluruumi asustatus,omandisuhe, elanike arv,veevarustussüsteem, tualett-ruum, pesemisvõimalus, küt-tetüüp, hoone tüüp, hooneehitusaeg

4. Puudub 3 (11%) Amet, töökoha asukoht(toimla), majandusharu(toimla)

3.2. Valmisolek loendustunnuste registripõhiseks moodusta-miseks

Meta- ja detailanalüüsi tulemuste põhjal jagunevad Euroopa Lii-du liikmesmaadele kohustuslikud loendustunnused nelja rühmavastavalt sellele, kas valmisolek nende registripõhiseks moodus-tamiseks on täielik, osaline, piiratud või puudub. Kuigi piirid naa-berrühmade vahel pole jäigad, annavad rühmade proportsioonidregistrite loendusvalmidusest ülevaatliku pildi (tabel 2).

13


Täieliku valmiduse rühma kvalifitseerus neli tunnust: sugu,vanus, kodakondsus ja sünniriik/-koht. Et sugu ja vanus kuulu-vad isikukoodi koosseisu, siis Eesti püsielanikel nende tunnus-te puudumist sisuliselt ei esine. Töö käigus õnnestus tuvastadavaid väike rühm loendusrahvastiku hulka kuuluvaid pikaajalisivange, kellele pole Eesti isikukoodi väljastatud. Kodakondsuse jasünniriigi/-koha kaetus on registrites samuti täielikule väga lähe-dane (99,9% ja 99,4%). Sünnikoha andmete esitamisel pole siiskivõimalik lähtuda ema elukohast inimese sünni ajal, ehkki loen-dusstandardi järgi tuleb seda eelistada lapse ilmaletuleku koha-le (Herm 2012). Andmete esitamisel riigi täpsusega on selle prob-leemi mõju õnneks väga väike. Kui aga sünnikoha andmeid soo-vitakse registripõhiselt esitada ka Eesti piirkondade kaupa, naguviimastel loendustel on tehtud, ei pruugi tunnuse registripõhinemoodustamine enam võimalik olla.

Osalise valmiduse rühma liigitus kaks isikutunnust: hõivesei-sund ja tööalane seisund. Loendushetke hõiveseisund oli projektiskäsitletud tunnustest üks keerulisemaid ja selle moodustamisekstuli kasutada ühtekokku kaheksa registri andmeid (Klesment2013). Sellest hoolimata oli hõiveseisundi põhirühmade (hõiva-tud, töötud, õppurid, pensionärid ja muud) kaetus 2011. aastaloenduse suhtes üsna hea (kaetusviga olenevalt tunnuse moodus-tamise variandist13 oli 4,4–7,7%). Registripõhiselt määratud hõi-veseisund ühtis 86,4–88,1% inimestel küsitlusloendusel fiksee-rituga. Kõige suurem ebatäpsus tekkis ootuspäraselt töötute re-gistripõhisel määramisel (kaetusmäär 2011. aasta loenduse suh-tes vaid 53,8%–71,7%, vastavusmäär 34,4–44,4%). Ilmselt sele-tab töötute alakaetus registrites suhteliselt suurt ebatäpsust jääk-rühma (kodused ja muud) registripõhisel määramisel (kaetusmäär111,2–139,2%, vastavusmäär 53,6–59,8%).

13Kokku katsetati kaheksat hõiveseisundi moodustamise varianti.Nende aluseks oli 1) Maksu- ja Tolliameti maksudeklaratsioonide (TSDLisa 1) ühe või viie kalendrikuu andmete kasutamine, 2) hõivatuse jatöötuse prioriteetsuse varieerimine teineteise suhtes ning iii) õppuri- japensionäristaatuse prioriteetsuse varieerimine.

14


Tööalane seisund (palgatöötaja, tööandja, üksikettevõtja jms)õnnestus registrite abil üsna täpselt kindlaks määrata palgatööta-jate puhul (kaetusmäär 106,2%, vastavusmäär 97,1%). Tööand-jate ja üksikettevõtjate puhul jäid tulemused kehvemaks (kae-tusmäär vastavalt 116,2% ja 139,2%, vastavusmäär 70,9% ja76,5%). Registrites on täiesti kajastamata mittepalgalised pere-töötajad, kes on hõivatud oma pereliikmetele kuuluvas ettevõt-tes ilma vormilise töösuhteta. Kuigi kaetus- ja vastavusvead ontööandjate ja üksikettevõtjate puhul suured, annavad tulemusedsiiski lootust nende tunnuste registripõhiseks moodustamiseks.Kõige suuremaid mööndusi tuleb teha töötuse puhul, mille ka-jastumise osalisusega registripõhises tunnuses tuleb ilmselt lep-pida (Unt, Lindemann 2013). Muude rühmade puudulikust kajas-tamisest tingitud ebatäpsuste mõju on väiksem.14 Väärib märki-mist, et erinevalt mitmest muust tunnusest (nt registreeritud elu-koht) ei ole hõiveseisundi ja tööalase seisundi puhul registriteskajastuva teabe õigsuses (töösuhte olemasolu, teatud liiki sissetu-leku saamine, õppeasutuses õppimine jms) enamasti põhjust ka-helda.

Kõige rohkem isikutunnuseid kuulub analüüsitulemuste ko-haselt piiratud valmiduse rühma. Nendeks on alaline elukoht, eel-mine elukoht ja praegusse elukohta saabumise aasta või alalineelukoht üks aasta enne loendust, välismaal elamine ja riiki saabu-mise aasta, haridustase, seaduslik perekonnaseis ja leibkonnaliik-mete vahelised seosed. Neid tunnuseid oleks küll tehniliselt või-malik registrite põhjal moodustada, kuid tulemuse kvaliteet po-leks loenduse jaoks piisav.15

Alalise elukoha puhul on põhiliseks probleemiks registri-järgse ja tegeliku elukoha lahknevus (Tammaru 2013). Võrdlus2011. a rahvaloendusega näitas, et elukohaandmete ebatäpsus

14Näiteks moodustavad registritest puuduvad mittepalgalised pere-liikme ettevõttes töötavad inimesed Eesti töõjõu-uuringu andmetel 0,2–0,3% hõivatutest (ESA 2014).

15Selline hinnang lähtub seisukohast, et üleminek registripõhiseleloendusele ei tohiks kaasa tuua andmekvaliteedi märkimisväärset hal-venemist küsitlusloendustega võrreldes.

15


võib puudutada viiendikku rahvastikust. Kohaliku omavalitsusetasemel ei ühtinud registrijärgne ja deklareeritud elukoht 146 000inimesel ehk 11,4%-l Eesti püsielanikest. Teise suure ebatäpse-te elukohaandmetega inimeste rühma moodustasid need umbes40 000 registrijärgset püsielanikku, kes loenduse ajal Eestis ei ela-nud. Kolmandaks tuleb lisada isikud, kelle registrijärgne ja dek-lareeritud elukoht paiknesid küll samas omavalitsuses, kuid lahk-nesid asula või lähiaadressi tasandil.

Eelmise elukoha puhul on riikidel võimalus valida tunnuse in-forikkama (eelmine elukoht ja praegusse elukohta saabumise aas-ta) ja lihtsama variandi vahel (elukoht üks aasta enne loendust).Eesti puhul tuleb kasutada lihtsamat varianti, sest ükski registerega arhiiv ei sisalda teavet enne 1990. aastaid toimunud eluko-havahetuste kohta. Tunnuse lihtsam variant on veamäära poolestvõrreldav loendushetke alalise elukohaga. Ka välismaal elamiseja riiki saabumise aasta puhul on takistuseks teabe puudumineenne rahvastikuregistri loomist toimunud rändesündmuste kohta.Analüüsitud registriväljavõttes polnud Eestisse saabumise aastatmärgitud 65 842 välismaal sündinud inimesel, tunnuse vastamis-määraks on välisriigis sündinutel 65–70%.

Leibkonna ja tuumperekonna tunnuse moodustamise võima-lusi piirab korraga mitu probleemi (Herm 2013). Kuna registripõ-hises loenduses moodustatakse nii leibkonnad kui ka perekonnadühistesse eluruumidesse registreeritud inimestest, kandub eluko-hateabe ebatäpsus üle ka kõigisse leibkonna- ja perekonnatunnus-tesse. Teiseks probleemiks on leibkonnaliikmete vaheliste suhe-te (abikaasade ja elukaaslaste vahelised suhted, laste ja vanematevahelised suhted jne) ebatäielik dokumenteeritus registrites. Ana-lüüsi kohaselt oli näiteks seaduslik perekonnaseis teadmata kesk-miselt 7,5% rahvastikuregistrisse kantud inimeste kohta; mõnesrahvastikupõlvkonnas oli see suhtarv veel suurem.16 Väiksemaulatusega, kuid eraldi tähelepanu vääriv probleem on pikemat ae-

162011. aasta küsitlusloendusel jäi seaduslik perekonnaseis kindlakstegemata vaid 1,2%-l rahvastikust. Registrites oleva perekonnateabelünkade põhjustest ja nende täitmise võimalustest on juttu artikli järg-mistes osades.

16


ga hoolekande- või eestkosteasutuses viibivate isikute kajastami-ne, sest nende puhul on takistatud nii tava- ja asustusleibkondadeeristamine kui ka elukohatunnuse moodustamine. Rahvastikure-gistris kajastub elukohana asutusse paigutamisele eelnenud elu-koht, üheski muus registris süstemaatilist teavet institutsiooniselamise kohta paraku ei leidu. Eri probleemide kuhjumise tõt-tu kujuneb registritest ja küsitlusloendusel saadud pilt leibkon-dadest ja perekondadest erinevaks. Kui näiteks 2011. aasta loen-dusel moodustasid abielu- ja kooselupaarina elavad inimesed rah-vastikust 42,3%, siis vastav registripõhiselt moodustatud tunnu-se suhtarv oli 32,6%. See osutab paarisuhete märkimisväärselealakaetusele registrites. Veelgi suuremat lahknevust küsitlusloen-duse tulemuse ja registripõhise tunnuse vahel näitas leibkondadeisikupõhine võrdlus. Selle kohaselt õnnestus registrite abil pai-gutada liikmete poolest küsitlusloendusega identsesse leibkondavaid 37,8% loendatud 1,29 miljonist püsielanikust (Maasing, Kütt2013).

Mõneti üllatuslikult napib registrites usaldusväärseid and-meid ka haridustaseme kohta. 2011. aasta lõpu seisuga sisaldasEesti Hariduse Infosüsteem (EHIS) teavet 238 464 isiku haridus-taseme kohta (Saar 2013). Need on inimesed, kes on pärast EHISeloomist Eestis mõne õppeasutuse lõpetanud. Rahvastikuregistriskuulub haridustase nende tunnuste hulka, mille kohta teabe esi-tamine on vabatahtlik. See seletab, miks haridus on rahvastikure-gistris märgitud vaid 73,6%-l 15-aastastest ja vanematest inimes-test. Ligi 130 000 isiku puhul, kelle haridusandmed sisaldusid niirahvastikuregistris kui ka EHISes, langes haridustase kokku vaid39%-l. Kuna EHISesse kantakse haridustase dokumentide põh-jal, osutab tulemus rahvastikuregistri ütluspõhiste haridusandme-te suurele ebatäpsusele.

Puuduva valmidusega isikutunnusteks on amet, töökoha asu-koht (toimla täpsusega) ja majandusharu (toimla täpsusega), mil-le kohta Eesti registritesse kõikset teavet ei koguta.17 Projekti

17Toimla tähistab majandusüksust, millel on üks põhitegevus ja mispaikneb ühel aadressil. Ühe ettevõtte/asutuse majandustegevus võib ja-guneda mitme toimla vahel.

2 17


käigus analüüsitud eluruumitunnused jagunesid osalise (eluruumitüüp ning kasulik pind/tubade arv) ja piiratud valmidusega rüh-ma (kõik ülejäänud eluruumitunnused; Kährik 2013a, 2013b).

4. SAMMUD REGISTRIPÕHISE LOENDUSE SUUNAS

Metoodikaprojekti tulemuste järgi on valmisolek loenduse regist-ripõhiseks korraldamiseks Eestis tagasihoidlik. Selline kokkuvõteei erine 2011. aasta loenduse ettevalmistuse ajal antud hinnan-gust, mille põhjal tehti valik küsitlusmeetodi kasuks. Säärast olu-korda on raske kokku sobitada rohkem kui neljasaja riikliku and-mekogu, infosüsteemi ja registri olemasoluga ning eduka e-riigikuvandiga, kus kasutatakse laialdaselt ID-kaardil ja mobiil-ID-l põhinevat elektroonilist isikutuvastust, e-kooli, e-maksuametit,e-pangandust, e-parkimist ja paljusid muid nüüdisaegseid avalik-ke ja äriteenuseid. Artikli viimane osa püüab sellele vastuolule se-letust leida ning osutada sammudele, mida registripõhisele loen-dusele lähemale jõudmiseks astuda tuleks.

4.1. Ametkondliku killustatuse vähendamine

Püüe registreid statistika vajadusteks kasutada toob endaga kaasaStatistikaameti suurema sõltuvuse registreid haldavatest asutus-test. Tavameetodil korraldatava rahvaloendusega võrreldes loobregistripõhine loendus olukorra, kus vastutus loenduse eest lasubendiselt Statistikaametil, kuid loenduse eduka teostamise võima-lused ei sõltu niivõrd ametis tehtavast tööst, kuivõrd olukorrastandmete kogumisega tegelevates registrites.

Metoodikaprojekt näitas, et loenduseks vajalike muudatus-te elluviimine registrites võib osutuda küllaltki keeruliseks, sestametkondlike haldusülesannetega võrreldes paistavad statistikavajadused neile sageli vähem olulised.18 Samas osutub haldus-ja statistikaülesannete vastandamine lähemal vaatlusel enamasti

18Olukorda võib näitlikustada rahvastikuregistri praktikaga, kus ühteosa registri koosseisu kuuluvatest tunnustest (rahvus, emakeel, haridusja tegevusala) käsitatakse statistilisena. Et statistiliste tunnuste esitami-

18


põhjendamatuks, sest peamised kvaliteedinõuded, nagu andme-objektide kõikne hõlmatus ja andmete ajakohasus, peaksid kehti-ma ühtviisi nii statistika kui ka registrite kohta (Wallgren, Wall-gren 2007). Isegi kui nimetatud nõuded kerkivad üles loendusevõi statistika kontekstis, on tegemist pigem registrite endi aren-guülesandega, millele pole seni tarvilikku tähelepanu pööratud.

Registripõhise statistika arendamine nõuab varasemast tihe-damat koostööd registreid pidavate ametkondade ja Statistikame-ti vahel. Esimestele tähendab see senisest suuremaid pingutusiandmekvaliteedi nimel ning teatud juhtudel ka valmisolekut võttaregistrite andmekoosseisu teavet, mis haldusülesannete täitmiseksei pruugi vajalik olla. Statistikaametile tähendab registripõhinestatistika senisest ulatuslikumaid ülesandeid registrite tegevusekoordineerimisel ja juhendamisel, eriti mis puudutab metoodi-kat ja andmekvaliteeti tagavaid meetmeid. Uuenduste algataja jaeestvedaja rolli registripõhise statistikasüsteemi väljaarendamiselsaab täita ainult Statistikaamet.

4.2. Valmisolek kulude ja halduskoormuse mõningaseks suu-renemiseks

Üks peamisi registripõhise loenduse ja statistika poolt esitatavaidargumente on sellest loodetav halduskoormuse vähenemine ja ku-lude kokkuhoid tavaloendusega võrreldes. Sageli jääb selle argu-mendi esitamisel märkamata, et see kehtib vaid olukorras, kushästi toimiv ja statistika vajadusi arvestav registrisüsteem on ülesehitatud. Sel juhul taandub loendus tõepoolest olemasolevate and-mestike liitmisele ja töötlemisele, mille kulud on tavaloendusegavõrreldes tagasihoidlikud.19 Enne seda tuleb aga arvestada ku-lutustega loendust võimaldava registrisüsteemi ülesehitamiseks.

ne on rahvastikuregistri seaduse järgi vabatahtlik, siis suure hulga ini-meste kohta need andmed registris puuduvad või pole ajakohased. Para-doksaalsel kombel pole statistilisi tunnuseid võimalik loenduse tarbekskasutada.

19ÜRO Euroopa Majanduskomisjoni andmetel jäi 2010. aasta voo-rus täielikult registripõhise loenduse korraldanud riikides loenduse ku-lu ühe elaniku kohta ostujõu pariteeti arvestades vahemikku 0,03–1,3

19


Metoodikaprojekti tulemused näitavad, et see on küllaltki tööma-hukas ja kulukas ettevõtmine.

Samuti ei pruugi kursi võtmine registripõhisele loenduseletähendada andmeesitajate (nii füüsiliste kui ka juriidiliste isiku-te) haldus- ja vastamiskoormuse vähenemist. Uuendusega seoseslangeks küll ära tarvidus kord kümnendi vältel loendusküsimus-tikku täita, kuid seda asendab samaväärse teabe kandmine regist-ritesse. Ja et registrite toimimise põhimõtteks on teabe olemasolukõigi registriobjektide kohta ja selle pidev ajakohastamine, võibteabe hankimine registrite kaudu tähendada hoopis haldus- ja vas-tamiskoormuse suurenemist. Kindlasti põhjustab seda uute tun-nuste lisamine registritesse. Koormuse suurenemisega tuleb ar-vestada ka registriandmete kvaliteediprobleemide lahendamisel,sest paljude lünkade täitmisel on puuduva teabe hankimise ain-saks võimaluseks pöördumine inimeste poole. Samuti on tarvissilmas pidada, et muutuva väärtusega tunnuste puhul (amet, töö-koha asukoht ja majandusharu toimla täpsusega) kujuneb vasta-miskoormuse kasv püsivaks, sest andmete ajakohastamiseks tulebregistrisse hakata kandma ka nende tunnuste muutusi.

Projekti käigus süvenes veendumus, et loenduse nõuetele vas-tava registrisüsteemi väljaarendamise ja käigushoidmisega seotudkulude ja halduskoormuse suurenemist pole Eestis piisavalt tead-vustatud (Sarapuu 2010). Registripõhisuselt oodatakse kulude vä-henemist, mõistmata, et registrite loendusvalmiduse saavutaminenõuab märkimisväärseid investeeringuid ja vähemalt lähiajal kavastamiskoormuse suurenemist.

4.3. Registreerimiskultuuri rolli teadvustamine

Ehkki ametkondade koostöö ja investeeringud registrite arenda-misse on vajalikud, pole need registripõhise andmekorralduse jastatistika ladusaks toimimiseks piisavad. Sellele tõsiasjale juhibmuu hulgas tähelepanu Põhjamaade kogemus, ja nagu öeldud, onseal registripõhise andmekorraldusega kõige kaugemale jõutud.

USA dollarit. Eesti 2011. aasta loenduse kogukulu ühe elaniku kohtahinnati 25,7 dollarile (UNECE 2009).

20


Coleman (2012) on ühe Põhjamaade edu tähtsa allikana osutanudnende riikide ajaloolisele kogemusele. Kohalike registrite toimi-mine alates 17.–18. sajandist lõi pinnase, millelt järgmised sam-mud tähendasid küll tehnilist, kuid mitte kultuurilist arenguhüpet.Põhjamaade andmekorralduse puhul tuleb näha seost ka sealseühiskonnakorraldusega laiemalt, mis on pika aja vältel kasvata-nud kodanikes usaldust oma riigi vastu ning vastutustunnet selletoimimise eest.

Sel taustal on Eesti kogemus vastuoluline. Pikemas tagasivaa-tes ulatub siinse rahvastikuregistreerimise traditsioon Rootsi aegaja nii on meil Põhjamaadega mõndagi ühist (Katus 2006); sedasarnasust on pidanud vajalikuks märkida ka Coleman (2012). Sõ-davahelisel ajal kinnistas sarnasust kohalike omavalitsuste peetudregistri asutamine 1926. aastal. Tollal perekonnakirjadeks nimeta-tud registrisse kanti demograafiline põhiteave kõigi Eesti Vabarii-gi kodanike kohta (Teder 1939). Perekirjade pidamine jätkus sõja-aastatel ja mingil määral ka pärast sõja lõppu; registri täiendami-ne lõpetati ametlikult veidi enne 1949. aasta märtsiküüditamist.20

Teist laadi osa Eesti kogemusest moodustab NSV Liidu ajal kehti-nud rahvastiku registreerimise süsteem. Selle 1930. aastate algulNKVD osalusel loodud süsteemi abil teostas nõukogude režiimranget kontrolli kodanike liikumise üle (Matthews 1993). Millistemeetoditega seda tehti, näitavad Eesti NSVs aastatel 1944–1991passirežiimi rikkumise eest määratud 5000 kriminaalkaristust jaligi 400 000 (sic!) algatatud administratiivasja (Paavle 2011).

Eestis 1990. aastatel rahvastikuregistreerimise vallas astutudsamme — eeskätt kohustusliku sissekirjutusnõude tühistamist —võib pidada reaktsiooniks okupatsiooniaastatel kehtinud prakti-kale. Sellest praktikast vabanemine tõi kaasa elukoha registreeri-mise täpsuse järsu vähenemise ning registripõhise rändestatistika

20TLÜ Eesti demograafia instituut digiteeris sõjaeelse registri säili-nud arhiivimaterjali taristuprojekti TAP17–5 käigus ja tegeleb materjalikorrastamisega. Siseministeeriumi rahvastikutoimingute osakonnal onkavas liita pereregistri andmed rahvastikuregistri infosüsteemi.

21


sisulise kokkuvarisemise.21 Kuigi 2000. aastatel olukord mõne-võrra paranes, näitavad metoodikaprojekti tulemused selles val-las endiselt tõsiseid probleeme. Üldisemas vaates kinnitab see tõ-siasja, et registripõhine andmekorraldus toimib ainult siis, kui ko-danikud mõistavad andmete esitamise vajalikkust. Erinevalt Põh-jamaadest tuleb Eestis sellele probleemile ühiskonna arengu kat-kendlikkuse tõttu väga tõsist tähelepanu pöörata. Paraku on re-gistrite arendusprojektid registreerimiskäitumisest ja -kultuuristseni pea täielikult mööda vaadanud.

4.4. Uued tunnused registritesse

Kohustuslikest loendustunnustest ei koguta Eestis registritesseteavet ameti, töökoha asukoha ega majandusharu kohta. Projek-ti tulemuste kohaselt oleks otstarbekas lisada amet Maksu- jaTolliameti juurde loodava töötajate registri andmekoosseisu, miskindlustaks teabe töövõtjate kohta. Ühtlasi tuleb leida info kogu-mise võimalus mõnede hõivatud rahvastikuosa väiksemate rüh-made kohta, kelle andmed töötajate registrisse laekuma ei hakka.Sellisteks rühmadeks on füüsilisest isikust ettevõtjad, tulundus-ühistute liikmed ja mittepalgalised töötajad pereliikmetele kuulu-vates ettevõtetes.

Töökoha asukoha ja majandusharu puhul on probleemiks, etneid andmeid ei koguta registritesse toimla täpsusega, samuti see,et registrid sisaldavad vaid asutuse/ettevõtte juriidilist aadressi,mis ei vasta sageli tegeliku tegevuskoha aadressile. Puuduvateandmete saamiseks oleks otstarbekas täiendada registreid, mis te-gelevad juriidiliste isikute põhiandmete kogumisega (äriregister,mittetulundusühingute ja sihtasutuste register, riigi ja kohalikuomavalitsuse asutuste register). Eraldi lahendust nõuab ka töö-ga ’hõivatud isikute seostamine toimlatega. Et isikujärgne teavetöötamise kohta laekub Maksu- ja Tolliameti registritesse, oleksseostamist otstarbekas teha nende registrite baasil.

212000. aastate algul otsustas Statistikaamet loobuda usaldusväär-suse kaotanud rändeandmete avaldamisest (ESA 2002). Rändeandmeidhakati uuesti avaldama kümnendi teisel poolel (Tammur jt 2009).

22


Kuna inimese amet ja asutuse/ettevõtte toimlate koosseis võibmuutuda, on tarvis leida viis nendegi andmete ajakohastamiseks.Metoodikaprojekti käigus olid võimalike variantidena kõne allmuutuste pidev kandmine registritesse vastavalt nende toimu-misele ja registrite seisu perioodiline aktualiseerimine (nt kordaastas seostatuna teatud kalendrikuu maksuandmete esitamisega).Kummalgi variandil on nii plusse kui ka miinuseid (Puur, Sak-keus, Aben 2013).

Puuduvate tunnuste lisamine registritesse tähendab haldus-koormuse suurenemist, kuid projekti käigus tehtud analüüsi jär-gi ei tuleks seda üle dramatiseerida. Nii töötas 2010. aastal vaid11% hõivatutest ettevõtte/asutuse põhiasukohast erineval aadres-sil. Ülejäänud, ligi 90% töötajaid saab toimlaga siduda automaat-selt. Nende puhul piirduks andmeesitajate lisakoormus ettevõt-te/asutuse tegevuskoha aadressi esitamisega, kui see erineb jurii-dilisest aadressist. Ka ametimuutuste registrisse kandmise koor-mus ei ole nii suur, kui esmapilgul paista võib, sest töösuhte vältelmuutub amet üsna harva. Koormuse suurenemist aitavad leeven-dada läbimõeldud infotehnoloogilised lahendused.

4.5. Arhiivse teabe digiteerimine

Mitme loendustunnuse registripõhist moodustamist takistab tea-be puudumine enne registrite loomist toimunud sündmuste kohta.Sellisteks tunnusteks on perekonnaseis, leibkonnaliikmete vahe-lised suhted, välismaal elamine ja riiki saabumise aasta ning ha-ridustase.

See probleem on märkimisväärses ulatuses lahendatav ar-hiivides leiduva teabe digiteerimise ja registritesse kandmise-ga. Rahvastikuregistris on seda tööd tehtud alates 2000. aas-tate algupoolest, registrisse on kavas kanda kõigi Eestis pä-rast 1926. aasta perekonnaseaduse vastuvõtmist koostatud sünni-,abielu-, lahutus- ja surmadokumentide teave (Pungas 2010). And-mete digiteerimise ja registrisse kandmise lõpptulemuseks onEestis ligi 90 aasta jooksul registreeritud abielu- ja põlvnemis-suhete täielik kajastumine rahvastikuregistris, mis on aluseks ter-ve hulga loendustunnuste moodustamisele (perekonnaseis, leib-

23


konnaliikmete vahelised seosed ja sellel põhinevad tunnused).22

Senise tempoga jätkates püstitatud eesmärgini 2021. aastaks te-gijate hinnangul veel ei jõuta. Peale perekonnaseisuarhiivi tuleksläbi töötada ka Politsei- ja Piirivalveameti kodakondsus- ja mig-ratsiooniameti arhiiv, kus leidub dokumendipõhist teavet välisrii-kidest Eestisse elama asunud inimeste perekonnaseisu kohta.

Loenduse muudest kohustuslikest isikutunnustest, mille re-gistripõhise moodustamise võimalused on praegu piiratud, võiksarhiivimaterjalist abi olla ka haridustaseme puhul. Eesti haridus-asutuste väljaantud lõputunnistuste kandmine registrisse ja si-dumine isikutega annaks dokumendipõhise haridusteabe umbes80% Eesti täiskasvanud elanike kohta. Seda võimalust pole senitõsisemalt arutatud ning põhjenduseks on toodud vajaduse puu-dumine, töömahukus ja tõsiasi, et kõnealust teed minnes jääkssuurest tööst hoolimata puudu teave väljaspool Eestit omandatudhariduse kohta.

Välismaal elamise ja riiki saabumise aasta puhul arhiividestabi ei ole, sest registrieelne elukohavahetuste andmestik (Nõuko-gude Liidu aegsed sissekirjutuslehed) pole säilinud. Selle teabesaamiseks tuleb leida muid viise, millest teeme juttu allpool.

4.6. Teabe täiendamine välismaalt saabunute kohta

Perekonnaseisu, leibkonnaliikmete vaheliste seoste ja haridusta-seme puhul osutasid analüüsid probleemidele välismaalt saabu-nute kohta käiva teabe kandmisel registrisse. Näiteks perekon-naseis oli rahvastikuregistris märkimata rohkem kui pooltel Ees-tis suuremate rühmadena esindatud Euroopa Liidu riikide koda-nikel (Soome 58%, Rootsi 55%, Suurbritannia 53%). Andmetelaekumise tagamiseks tuleks kriitilise pilguga üle vaadata prot-

22Siseministeeriumi tööd tunnustades peab siiski tõdema, et digitee-rimisel on kõrvale jäänud mõned perekonnaseisutoimingute seisukohaltebaolulised, kuid statistika jaoks vajalikud tunnused. Probleem puudu-tab eeskätt ema elukohta sünniaktides, mida rahvusvaheliste loendus-soovituste järgi tuleks sünnikoha määramisel eelistada lapse ilmaletule-ku kohale.

24


seduurid, mida Eestisse elama asumisel rakendatakse. EuroopaLiidu maadest tulijatel peaks olema kohustus esitada registritessekandmiseks vajalikud põhiandmed ja riik peaks selle üle järele-valvet tegema. Elamisloa alusel Eestisse saabujatel võiks kõigivajalike andmete esitamine olla üheks elamisloa saamise tingi-museks. Muude registripõhise loenduse teel seisvate takistustegavõrreldes on teabe kogumine uute välismaalt saabujate kohta suh-teliselt väikese mahuga ülesanne.23 Peamiseks takistuseks näibolevat riigi vähene tahe end teistest Euroopa Liidu maadest Ees-tisse elama asuvate isikute suhtes kehtestada, mistõttu välditaksenende koormamist andmeesituse kohustusega ja ollakse kogunivalmis leppima puudulike registriandmetega.

Lünki esineb ka enne 1990. aastaid Eestisse elama asunud ini-meste registriandmetes. Kui need puudutavad enne Eestisse saa-bumist toimunud sündmusi (nt abiellumine, laste sünd, hariduseomandamine), siis on lünkade täitmiseks vajalikku teavet või-malik tihti saada vaid inimeselt endalt.24 Kui lünkade täitmineeesmärgiks võtta, oleks see otstarbekas ühitada isikudokumenti-de uuendamisega. Nii välditaks ühelt poolt inimeste liigset tülita-mist ja võimaldataks teisalt andmeesitust pikema perioodi pealehajutada. Ühitamine oleks otstarbekas ka seetõttu, et isikudoku-mentide uuendamine tähendab tavaliselt kahte kontakti ametiasu-tusega. Taotluse vastuvõtmisel saaks inimesi andmete esitamisevajadusest teavitada ja dokumendi kätteandmisel need registrissekanda.

2011. aasta loenduse andmetel elas Eestis 192 131 välismaalsündinud inimest. Arvestades isikut tõendavate dokumentide keh-tivusaega, peaks olema realistlik täita lüngad välismaal sündinu-te registriandmetes viie-kuue aastaga. Kuna täiendamist ei nõua

23Aastatel 2000–2012 asus Eestisse püsivalt elama keskmiselt vei-di üle 2200 inimese aastas, neist 35–40% moodustasid tagasirändajad.Selle arvestuse kohaselt oleks registrite jaoks tulnud igal aastal andmeidkoguda keskmiselt 1300–1400 esmakordse tulija kohta.

24Välismaalt Eestisse elama asunud inimeste andmeid on teatudulatuses võimalik registrisse kanda ka Politsei- ja Piirivalveametikodakondsus- ja migratsiooniosakonna arhiivis asuvatelt dokumenti-delt.

25


kaugeltki kõigi välismaal sündinute andmed, ei tohiks selle töö-ga kaasnev halduskoormus üle jõu käivalt suur olla. Isikudoku-mentide vahetusega ühitatult oleks mõeldav täita lüngad ka Ees-tis sündinute registriandmetes. Põhiregistrite püsiandmed saaksidsel moel mõistliku aja vältel korda ning tulevikus poleks vajadustnende juurde enam tagasi tulla.

4.7. Elukohateabe täpsuse parandamine

Metoodikaprojekti tulemused näitasid, et kõige suuremaks üksik-takistuseks registripõhise loenduse teel on inimeste poolt loen-dusel deklareeritud ja registritesse kantud elukohaandmete suurlahknevus. Selle probleemi mõju registripõhistele loendusand-metele ei piirdu ühe tunnusega. Kuna leibkonnad ja perekonnadmoodustatakse loendusel elukohapõhiselt, kandub elukohaand-mete ebatäpsus edasi leibkonna-, perekonna- ja eluruumitunnus-tele ning mõjutab kokku pooli loendustunnuseid.

Kuigi tegemist on hästi teada oleva probleemiga, pole sellegaaastate vältel kuigi palju tegeldud. Vähene ettevõtlikkus pole ilm-selt juhus, vaid kajastab arvamust, et palju suuremat täpsust elu-koha registreerimisel polegi isikuvabadusi austavas ühiskonnasvõimalik saavutada. Registripõhise andmekorralduse teerajaja-teks olevate riikide praktika lubab sellise arvamuse siiski kahtluseseada: näiteks Soomes ulatub registriaadresside ja tegeliku elu-koha kooskõla 98,5%-ni (Ruotsalainen 2010). Kuigi Põhjamaa-de saavutustest registripõhise andmekorralduse ülesehitamisel onEestis paljud kuuldud, teatakse vähem teedest, kuidas selleni jõu-tud on. Soome näitega jätkates rakendati seal aastakümneid süs-teemi, kus eluruumide omanikud esitasid iga kalendriaasta algulregistrile andmed kõigi neile kuuluvates eluruumides elavate ini-meste kohta.25 Ehkki teabekogumine piirdus nimekirja koosta-misega, oli see sisuliselt võrreldav iga-aastase miniloenduse kor-raldamisega. Iga-aastasest rahvastikuregistreerimisest loobuti lõ-puks 1990. aastal, kuid elukoha registreerimise täpsust jälgitaksevalimipõhiselt ka praegu.

25Autorite isiklik suhtlus Jari Niemisega Soome Statistikaametist.

26


Põhjamaade praktikat arvestades tuleks elukoha registreeri-mise ebapiisavale täpsusele nüüdis-Eestis konkreetseid põhjusiotsida. Probleemi mitmetahulisuse tõttu tuleks korraldada uuring,mis keskenduks ebatäpse elukohateabega rahvastikurühmadele.Uuringu üks eesmärke peaks olema välja selgitada, millist rollimängib tegelikkusele mittevastavate elukohaandmete tekkes ini-meste soov kasutada ära mingeid elukohaga seotud eeliseid. Tei-seks sihiks peaks olema parema ettekujutuse saamine sellest, kuisageli jäävad elukohaandmed uuendamata mugavuse tõttu ja mil-list osa etendab ükskõiksus, teadmatus või koguni ideoloogilinevastuseis. Kolmandaks vääriksid tähelepanu takistused — näitekseluruumi omaniku vastuseis —, millega inimesed elukoha regist-reerimisel kokku puutuvad. Neljandaks võiks kõnealune uuringanda teavet ka elukohaandmete lahknevuse sisukamaks tõlgenda-miseks. Nimelt on senised analüüsid vaikimisi lähtunud eeldu-sest, et andmete lahknemise korral pole õige registrisse kantudelukoht. Tegelikkuses ei pruugi olukord nii mustvalge olla, kuidtäpsem teave asja kohta puudub.26

Ükski uuring ei ole loomulikult võluvits, mis probleemid kor-rapealt lahendaks, kuid üksikasjalikuma ettekujutuseta olukor-rast on raske elukoha registreerimise probleemipundart ka väik-semateks osadeks jagada, mis hõlbustaks lahenduse leidmist. Kuipeaks kinnitust leidma, et palju elukohavahetusi jääb registreeri-mata mugavuse tõttu, oleks saadud teave abiks uute registreeri-misvõimaluste pakkumisel, teavitustöö kavandamisel jne.27 Tei-salt tuleks olla valmis otsima lahendusi selliste stiimulite kõrval-

26Näiteks mitme elukohaga inimeste puhul võib püsielukoha välja-valimine sisaldada subjektiivset elementi, mida poleks põhjust tõlgen-dada registriandmete ebatäpsusena. Eesti 2011. aasta loendusel oli es-makordselt võimalik peale püsielukoha kirja panna ka teine elukoht, misvõimaldaks seda registreerimiskäitumise tahku põhjalikumalt analüüsi-da.

27Sammuks selles suunas oli rahvastikuregistri seaduse muutmine2011. aastal. Sellega laiendati elukoha registreerimist pakkuvate amet-nike/asutuste ringi. Kõnealuse seadusemuudatuse mõju tuleks hinnataja positiivse tulemuse korral otsida teid sellise võimaluse edasiarenda-miseks.

27


damiseks, mis võivad põhjustada teadlikult valede elukohaand-mete esitamist registrisse.

Kaalumist väärivaks lahenduseks on ka registreerimiskohus-tuse ülevõtmine inimeselt neil juhtudel, kus see võimalik on. Näi-teks ühiselamutes elavate õppurite puhul võiks kõne alla tulla re-gistreerimise üleandmine eluruumi valdajale.28 Inimestest sõltu-matult saaks korraldada ka institutsioonides viibiva rahvastikuosaregistreerimist. Praegu toimib see kinnipeetavate ja ajateenijatepuhul, kuid sobiv lahendus tuleks välja töötada ka hoolekande-ja eestkosteasutustes elavate inimeste jaoks.29 Samuti soovita-sid metoodikaprojekti eksperdid sisse seada ühtlustatud arvepi-damise ajutiselt varjupaikadesse majutatud inimeste kohta, kesmoodustavad ka tavaloendustel ühe kõige raskemini loendatavarahvastikurühma. Statistika kõrval oleks sellisest arvepidamisesteeldatavasti kasu ka nende inimeste abistamisel.

Registreerimiskäitumisest sõltumatuks teabe hankimise vii-siks on andmevahetus teiste riikide ametiasutustega. 2004. aasta-st vahetab Eesti regulaarselt andmeid Soome rahvastikuregistriga,mis on märgatavalt parandanud rändevoogude arvestust kahe maavahel. Leeduga sõlmiti selline leping 2013. aasta sügisel. Sama-suguse koostöö võimalusi tuleb otsida ka teiste riikidega, kesken-dudes ühelt poolt nüüdisaegsete registrisüsteemidega lähiriikideleja teisalt kaugematele maadele, millega Eestil on olulised rände-sidemed.30 Rahvastikuregistrite infovahetuse kõrval tuleks samaleesmärgil kasutada muudegi ametkondade (nt maksuametite) pii-riülest koostööd. Välisrände puhul võiks abi otsida ka moodsaltehnoloogial põhinevatest lahendustest. Rahvastiku ruumilise lii-kumise analüüsiks on Eesti inimgeograafid edukalt rakendanudmobiiltelefoni asukoha määramisel põhinevaid lahendusi (Ahas jt

28Võimaluse delegeerimiseks annaks ühiselamute käsitamine maju-tusruumina. Õpinguaegset tähtajalist elukohta võib rahvastikuregistrishoida püsielukohast lahus.

29Üheks arutluse all olnud võimaluseks on vastava teabe koondami-ne sotsiaalministeeriumi haldusalas olevatesse registritesse.

30Siseministeeriumi info kohaselt on regulaarse registritevaheliseandmevahetuse käivitamise suhtes kokkuleppele jõutud Läti ja Leedu-ga, läbirääkimised on käimas Rootsiga.

28


2010; Novak jt 2013). Pikemaajalise piiriülese rände puhul on kõ-nealuse meetodi võimalused väiksemad, sest inimesed hakkavadkasutama uue asukohamaa sideteenuseid. Sel juhul võiks kõnealla tulla arvutite positsioneerimine IP-aadresside järgi, mis põ-hineks Eesti avaliku ja erasektori (nt pangad, meedia) e-teenustekasutamise infol.

Kui seada eesmärgiks elukohaandmete täpsuse parandamine,tuleks kaaluda vastava seire sisseseadmist. Ühe variandina võikssee tugineda Statistikaameti regulaarselt tehtavatele uuringutele,mille käigus küsitletakse igal aastal paarikümmet tuhandet ini-mest. Kui lisada neile uuringutele mõned elemendid (nt küsimu-sed tegeliku ja registreeritud elukoha lahknevuse kohta, protse-duurid ebatäpsete andmete tõttu vastamata jätnute elukoha välja-selgitamiseks), peaks elukohaandmete täpsuses toimuvaid muu-tusi olema võimalik võrdlemisi väikese lisakuluga jälgida. Seirekorraldamisel tasuks eeskuju võtta Põhjamaade kogemustest (Ru-otsalainen 2010).

4.8. Vabatahtlike registritunnustega seotud lahendused

Registripõhise loenduse puhul vajab paremat läbimõtlemist neljarahvastikuregistri koosseisus oleva tunnuse — rahvus, emakeel,haridustase, tegevusala — staatus. Neid eristab rahvastikuregistrimuudest tunnustest andmeesituse vabatahtlikkus. Registripõhiseandmekorralduse seisukohast tähendab see tõsist probleemi, sestvabatahtlikkuse alusel pole võimalik kindlustada andmete ole-masolu kõigi registriobjektide kohta. See vastuolu nõuab lahen-dust, kuid lahenduse viis ei pruugi kõigi tunnuste puhul ühesugu-ne olla.

Kuigi Euroopa Liidus ei kuulu rahvus ega keel kohustusli-ku loendusprogrammi hulka, on vähemalt Eesti puhul tegemistühiskonda tugevasti liigendavate tunnustega (Katus, Puur, Põld-ma 2002; Lindemann, Saar 2012). See räägib rahvuse ja emakeeleregistrisse kandmise poolt. Põhjendatud on ka nende tunnuste kä-sitamine statistilisena, sest see rõhutab, et erinevalt muudest rah-vastikuregistri koosseisu kuuluvatest tunnustest ei mõjuta rahvusega emakeel inimeste õigusi ega kohustusi. Ent nende andmete

29


esitamine ei peaks olema vabatahtlik nagu praegu, sest see oleksvastuolus registri kui kõikse andmeallika põhimõttega. Andme-te kogumine võiks olla ühitatud muude põhiandmete kandmisegaregistrisse. Et rahvus ja emakeel muutuvad harva või ei muutuüldse, siis ei tohiks nende kohustuslike andmete hulka liigitami-ne vastamiskoormust märkimisväärselt suurendada.

Pooltargumentidest hoolimata võib keele ja rahvuse kohtakäivate andmete esitamise muutmine kohustuslikuks vastuseisupõhjustada. Mõnele inimesele võib rahvus 21. sajandil ebaolulisevõi koguni anakronistlikuna tunduda, teistele võib muret valmis-tada andmete turvalisus.31 Need aspektid, eriti mure andmeturva-lisuse pärast, nõuavad kindlasti tähelepanu, kuid ei peaks olemaotsustavaks argumendiks, sest need andmed on ka seni registris-se kuulunud ja enamik rahvastikust on neid esitanud. Rahvuseja keele puhul tasub tähele panna, et neile küsimustele vastami-ne pole olnud vabatahtlik ka küsitlusloenduses.32 Kui registreidsoovitakse näha loenduse põhilise andmesisendina, oleks loomu-lik rakendada sama praktikat ka registrites. Rahvust ja/või keeltkohustuslikus korras registrisse kandes poleks Eesti erand; selli-se praktika kohta võib leida näiteid teistestki riikidest (Poulain,Herm 2012a).

Hariduse puhul on sobiva lahenduse leidmine keerulisem. Eri-nevalt rahvusest ja emakeelest pole haridustase ega kvalifikat-sioon enesemääratluse küsimus. Hariduse omandamist tõenda-vad dokumendid, mida teatud puhkudel tuleb kooli- ja töömaa-ilmas ette näidata. Seda arvestades peaks täisväärtuslik haridus-register olema dokumendipõhine, et selle kandeid saaks kasuta-da samas rollis, nagu rahvastikuregistri kandeid kasutatakse pe-rekonnaseisutoimingutes ja pensioniregistri kandeid pensionitoi-

31Isikuandmete kaitse seadus käsitab etnilist päritolu ja rassilist kuu-luvust delikaatsete isikuandmetena. Delikaatsed on ka andmed polii-tiliste vaadete, usu, maailmavaate, terviseseisundi, puude, pärilikkuse,seksuaalelu, ametiühingu liikmesuse ning süüteo toimepanemise võiselle ohvriks langemise kohta enne avalikku kohtuistungit, otsuse lan-getamist või menetluse lõpetamist, samuti biomeetrilised andmed.

32Eesti 2000. ja 2011. aasta loendusel oli ainsa erandina vabatahtlikvastamine usku puudutavale küsimusele.

30


mingutes. Loomulikul teel, Eesti Hariduse Infosüsteemi (EHIS)igapäevase toimimise kaudu jõuaks Eesti dokumendipõhise hari-dusregistrini 21. sajandi teisel poolel. Selleks ajaks on rahvasti-kust lahkunud viimased põlvkonnad, kelle 20. sajandil kulgenudharidustee kohta EHISes info puudub.

Kuni selle ajani tuleb rahvastikku tervikuna hõlmava hari-dusinfo saamiseks leida teisi võimalusi. Rahvastikuregistrisse ko-gutud haridusandmeid nende kehva kvaliteedi tõttu kasutada eisaa. Kui dokumendipõhine haridusteave eesmärgiks võtta, saakssuure osa olemasolevatest lünkadest täita arhiivsete haridusdoku-mentide digiteerimisega. See ettevõtmine sarnaneks perekonna-seisudokumentide digiteerimisega siseministeeriumi poolt, kuidei annaks siiski teavet väljaspool Eestit saadud hariduse kohta.Pehmemaks variandiks oleks loobumine dokumendipõhisuse am-bitsioonist ja kogu rahvastikku hõlmava haridusregistri loominemitme andmeallika alusel. Selline kombineeritud haridusregisterühendaks EHISe dokumendipõhise info ütluspõhise teabega teis-test allikatest, näiteks 2011. aasta rahvaloendusest.33 Eestisse saa-bujate hariduse kohta võiks teavet koguda rahvastikuregistri kau-du. Kaaluda võiks ka võimalust lisada haridusdokumendid rah-vastikuregistrisse; see lähendaks nii kogutavaid haridusandmeidEHISe dokumendipõhistele andmetele.34 Kogu rahvastikku hõl-

33Loendusel kogutud andmete ülekandmine administratiivregistrissenõuab õigusaktide täiendamist. Inimestele peab sel juhul olema tagatudvõimalus keelduda loendusandmete administratiivregistrisse üleviimi-sest ja esitada vajalikud andmed registrisse ise.

34Lahendusi tuleb otsida ka Eesti elanike välismaal omandatud hari-duse täielikumaks kajastamiseks registrites. Praegu kantakse EHISesseinfot vaid nende välismaal õppivate Eesti (üli)õpilaste kohta, kes võta-vad siinsetest pankadest õppelaenu. Õppetoetuste ja õppelaenu seadu-se järgi peavad nad esitama dokumendid õpingute kohta EHISele, keskontrollib õppimise fakti, enne kui pangad õppelaenu väljastavad. Õp-peasutuse lõpetamisest teatab õppur vaid pangale, kust seda infot parakuEHISesse ei edastata. EHISesse ei laeku välismaal toimuvate õpingutekohta teavet ka ravikindlustuse andmekogust, kus 2011. aasta lõpul oliarvel üle 2200 välismaal õppiva Eesti üliõpilase. Samuti ei edasta Aka-deemilise Tunnustamise Infokeskus riiklikele registritele teavet Eestisseelama asunud välismaalaste haridusdokumentide kohta. Iga ametiasutus

31


mava haridusregistri loomine täidaks olulise lünga Eesti praegu-ses registrisüsteemis.

Info kogumisest rahvastikuregistri neljanda vabatahtliku tun-nuse, tegevusala ehk hõiveseisundi kohta võiks senisel kujul loo-buda.35 Esiteks toimub hõiveseisundi muutusi väga palju, mis-tõttu on ebarealistlik loota nende kõigi registreerimist inimestepoolt. Teiseks on see ka tarbetu, sest seda tunnust saab juba prae-gu moodustada teistes registrites (Maksu- ja Tolliameti registrid,EHIS, pensioniregister, ravikindlustuse andmekogu jt) sisalduvateabe põhjal. Et tunnuse moodustamiseks tuleb kasutada mitmeregistri teavet, oleks otstarbekas teha see ülesandeks Statistika-ametile. Kuna tunnus põhineks täielikult administratiivregistriteteabel, ei tohiks Statistikaametil selle jagamisel teiste riigiasutus-tega raskusi tekkida.

4.9. Registrite ristkasutus andmete täpsustamiseks

Registripõhise andmekorralduse arendamisel vajab läbimõtle-mist registrite ristkasutus andmetes olevate vasturääkivuste leid-miseks. Rahvastikuregistri elukohaandmete ja Eesti Hariduse In-fosüsteemi seostamine võimaldaks tuvastada noori, kes on lahku-nud vanematekodust õpingukohta, kuid jätnud registripidaja elu-kohamuutusest teavitamata. Metoodikaprojekti tulemuste koha-selt on registrijärgse ja tegeliku elukoha lahknevus suurim just20–24-aastaste hulgas (lahknevusmäär 25–30%). Ilmselt tuleksalgatada arutelu, kas ja millises vormis sobib inimestele elukoharegistreerimise kohustust meelde tuletada. Arvestades elukoha-

täidab oma spetsiifilist ülesannet, kuid seda pole käsitatud osana ter-viksüsteemist, mis peaks tagama kõikse ja ajakohase teabe rahvastikuhariduse kohta.

35Sisuliselt on tegemist hõiveseisundi tunnusega, mis eristab ükstei-sest töötavaid ja töötuid inimesi, õppureid, pensionäre, lapsehooldus-puhkusel olevaid inimesi, koduseid, koolieelikuid ja teisi mittetöötavaidinimesi.

32


registreerimise praegust täpsust, on meeldetuletamise võimalustEestis ilmselt liiga vähe kasutatud.36

Teise selgepiirilise täpsustamist vajava elukohateabega rüh-ma moodustavad Eestist välismaale lahkunud inimesed, kes jäta-vad enda lahkumisest teavitamata. 2011. aasta loendusel ei õn-nestunud informatsiooni saada rohkem kui 60 000 rahvastiku-registri järgse Eesti elaniku kohta (Tiit 2012; Tiit, Meres, Vähi2012). Loendus- ja registrite andmeid kasutades jagati see rühmstatistiliste mudelite abil tõenäoliselt Eestis elavateks, kuid loen-damata jäänud inimesteks (ligi 29 000) ja tõenäoliselt lahkunu-teks (üle 31 000). Kui küsitlusloendusest loobuda, tuleks väljatöötada protseduurid, mis võimaldaksid registreerimata lahkujaidkindlaks teha. Eri registrite andmeid kombineerides saab tõenäo-liselt lahkunute rühma küll piiritleda, kuid iga konkreetse inimesestaatuse — kas Eestist lahkunud või mitte — selgitamiseks jääbregistrisüsteemi infost väheks. Selguse saamine nõuaks protse-duure, mis paljuski sarnanevad küsitlusuuringu kontakteerumis-etapiga. Niisuguste protseduuride väljatöötamine ja rakendamineoleks kõige tõhusam Statistikaameti (küsitlusvõrk), siseministee-riumi (rahvastikuregister) ja kohalike omavalitsuste koostöös.

Ehkki registriandmete täpsustamine asutuste koostöös võibtunduda riigi ülearuse uudishimuna, ei tohiks seda siiski pahakspanna. Pigem väärib taunimist olukord, kus riik oma peamisevara, inimeste vastu küllaldast huvi ei tunne. Soov inimeste ko-halolust või puudumisest ajakohast ülevaadet saada on märk sel-lest, kui palju riik oma kodanikest hoolib.37 Möödunud rahva-

36Viimaste kohalike valimiste eel Postimehes (16.07.2013) avalda-tud andmetel pole Eestis kunagi kedagi vale elukohateabe esitamise pä-rast karistatud.

37See küsimus ei puuduta ainult Eestist äraolekut. Näiteks võib elu-ruumi omaniku avalduse alusel inimese elukohast välja registreerida.Tema aadressiks rahvastikuregistris jääb sel juhul kohalik omavalitsus.Tegemist on eufemistliku protseduuriga, sest riik ega kohalik omava-litsus ei tea väljakirjutatud inimese elukohta ega üritagi seda kindlaksteha. Postimehes (13.10.2013) avaldatud andmete kohaselt ulatub selviisil elukohata jäänud inimeste arv Eestis 25 000-ni. Kodutud moodus-tavad neist rahvastikuregistri töötajate hinnangul väikese osa.

3 33


loendusel oli see tahe märgatav ning selle võttis tabavalt kokkuloenduse tunnuslause “Igaüks loeb”. Registripõhine andmekor-raldus peaks lähtuma samast põhimõttest. Sissetöötatud süsteemikorral ei tohiks iga-aastane täpsustusprotseduur nõuda kontaktee-rumist rohkema kui paari protsendiga elanikest.

Kirjeldatud süsteemi üheks eeliseks praegusega võrreldesoleks võimalus teha inimestelt saadud teabe alusel täpsustusi riigipõhiregistrites. Küsitlusloenduse abil saab üks kord kümne aastajärel küll rahvastikuregistri elukohaandmete ekslikkust tuvasta-da, kuid loendusel saadud või muud moodi statistilisel eesmärgilkogutud teabe põhjal administratiivregistritesse täpsustuste tege-mine ei ole lubatud (Eurostat 2011). Sellise keelu eesmärgiks onvältida olukorda, kus inimeste antud statistiline teave võib neileisiklikku tagasimõju avaldada ja selle tõttu andmete tõepärasustvähendada. Põhjendatusele vaatamata loob kõnealune keeld olu-korra, kus andmevahetus riigiasutuste vahel on osalt takistatud.Üleminek registripõhisele statistikale, kus statistiliste andmete al-likaks on üha suuremal määral administratiivregistrid, võimal-daks säärasest tulemüürist senises tähenduses loobuda. Et selli-se olukorrani jõuda, tuleb registrite andmekvaliteeti parandada jatäpsustuste tegemiseks vajaduse korral inimeste poole pöörduda.

4.10. Leibkondade registripõhine arvestus

Ehkki leibkond on ühiskonna toimimise seisukohalt väga oluli-ne üksus, ei paku Eesti registrid praegu leibkondade kohta mingitteavet. Samal ajal sisaldab rahvastikuregister suurt osa leibkon-dade kindlaksmääramiseks vajalikust alusinformatsioonist. Sel-leks on ühelt poolt alaline elukoht, mis piiritleb leibkondades-se kuuluvate inimeste ringi. Teisalt leidub rahvastikuregistris tea-vet seaduslike abikaasade ning vanemate ja laste vaheliste seos-te kohta. Leibkondi puudutavate loendustunnuste registripõhiseksmoodustamiseks vajalikust koguinformatsioonist jääb rahvastiku-registris arvatavasti vajaka umbes 10–15%. Puudujääv osa hõl-mab teavet leibkonnaliikmete selliste seoste kohta, mida registrispraegu ei dokumenteerita (nt vabaabielupartnerite või kaugema-te sugulaste vahelised seosed). Eesti puhul kõneleb sellise täien-

34


duse kasuks vabaabielu silmapaistvalt ulatuslik levik (Puur, Rah-nu 2011). Statistika ja andmekorralduse arendamisel tuleks riigieripäraga võimalust mööda arvestada.

Puuduva teabe hankimine oleks mõeldav ühitada elukoha re-gistreerimisega. Sel juhul tuleks inimesel elukohateates kirja pan-na oma seosed teiste samas eluruumis elavate ja/või sinna elamaasuvate inimestega.38 Et 85–90% neist seostest on rahvastiku-registris sisalduva informatsiooni põhjal eeltäidetavad, kujuneksandmeesitusest tulenev lisakoormus suhteliselt väikeseks. Nen-de inimeste puhul, kes elukohta ei vaheta, saaks andmeesituseühitada isikudokumentide uuendamise või muude toimingutega.Täpset teavet leibkondade kohta pole vaja mitte ainult rahvasti-kuarengu kirjeldamiseks, vaid ka mitmesuguste praktiliste küsi-muste lahendamiseks. Näiteks toetuse maksmisel tuleb mõnikordarvestada nii inimese olukorda kui ka tema leibkonna suurust jakoostist. Leibkonnaliikmete vaheliste suhete registris dokumen-teerimise lihtsustatud alternatiiviks on suhete kaudne tuletamineleibkonnaliikmete soost ja vanusest. See on kahtlemata vähemkulukas ega nõua lisaandmete kogumist, kuid tuletatud teavet po-le võimalik kasutada konkreetseid isikuid puudutavate otsuste te-gemisel (nt vajaduspõhiste sotsiaaltoetuste määramisel). Samutipeab tuletatud andmete puhul arvestama teatud ligikaudsusega.

Kirjeldatud lähenemisviisi rakendamine võimaldaks Eestiljääda leibkonna kui majapidamisüksuse mõiste juurde, mille ko-haselt leibkonna liikmeteks arvatakse ühist eluaset ja igapäeva-seid majapidamiskulusid jagavad inimesed. Majapidamisüksuse-na käsitatuna võib ühes eluruumis elada mitu eraldi majanda-vat leibkonda. Leibkonna alternatiivse, eluruumipõhise määrat-luse rakendamisel arvataks kõik sama eluruumi (maja, korter) pü-sielanikud automaatselt ühte leibkonda. Sisulisest seisukohast jaandmevõrreldavuse huvides tuleks sellist lähenemisviisi vältida

38Selline süsteem on kasutusel Belgias (Poulain, Herm 2012b). Eks-perdid on selle eelisena ühtlasi märkinud, et leibkonnaliikmete vahelisteseoste dokumenteerimine registris võib positiivset mõju avaldada rah-vastikuregistri elukohaandmete täpsusele.

35


ning võimaluse korral eelistada majapidamisüksusepõhist mää-ratlust.39

4.11. Registripõhine statistika ja statistiline register

Registripõhise loenduse poole liikumist peaks toetama registri-te teabe laialdasem rakendamine statistikas. Praegu põhineb sot-siaalvaldkonnas registriandmetel hariduse ja sotsiaalkindlustusestatistika, kuid välja tuleks arendada ka registripõhine tööhõive-,leibkondade- ja perekondade-, palga- ja sissetulekute-, eluaseme-jms statistika. Kõigis neis valdkondades on registripõhise statis-tika eeliseks täpsus ja eri andmeallikate kooskasutamise võima-lus. Kord kümne aasta järel toimuva loendusega võrreldes aitaksregistritel põhinev iga-aastane statistiline väljund paremini põh-jendada ka neid jõupingutusi, mida registrite andmekvaliteedi pa-randamiseks teha tuleb. Samuti annaks regulaarne registripõhinestatistika registritele pidevat kvaliteedialast tagasisidet.

Samu eesmärke teenib statistilise registri loomine Statistika-ametis. Riikliku statistika seaduse kohaselt võetakse selle aluseks2000. aasta rahvaloendus, millega liidetakse isikupõhiselt admi-nistratiivregistrite (sünnid, surmad, abielud, lahutused, elukoha-vahetused jm) ning järgnevate loenduste teave. Teiste andmesti-kega lõimituna lakkab loendus olemast eraldiseisev läbilõige rah-vastikust ja muutub osaks suuremast andmetaristust. Analüüti-lisest seisukohast on loendusi ja registreid lõimiva andmebaasipeamiseks eeliseks longituudsus, mis võimaldab käsitleda ühis-konnas kulgevate protsesside dünaamikat ja eritleda põhjuslikkeseoseid. Loendusi ja registreid lõimivad andmebaasid on loodud

392011. aasta loenduse andmetel põhinev analüüs näitas, et Eestismuudaks eluruumipõhise leibkonna mõiste rakendamine ligi 140 000inimese leibkonnakuuluvust ja majandusliku toimetuleku näitaja-id (Maasing, Kütt 2013). Selle tulemusena väheneks ühe- ja kaheliik-meste leibkondade arv ning suureneks suuremate leibkondade arv. Ühe-liikmeliste leibkondade suhtarv väheneks ligi viiendiku võrra.

36


enamikus registripõhist statistikat arendavates maades ning Eestilon kõik võimalused samas suunas liikumiseks.40

4.12. Muud sammud

Metoodikaprojekt tõi esile ka lahendust ootavad probleemid elu-ruumide infot koondavates registrites. Maa-ameti hinnangul onEestis hooneid kuni 20% võrra rohkem, kui ehitisregistrisse kan-tud, mistõttu võtmeküsimuseks on registri kaetuse ja ajakohasusesaavutamine. Registrist ei puudu mitte ainult vanad ja mahajäetudhooned, vaid ka paljud 2000. aastatel valminud, kuid kasutusloatahooned. Neile probleemidele juhtis oma hiljutises auditis tähele-panu ka Riigikontroll (2013).

Ehitisregistrist puuduvate hoonete/eluruumide registrissekandmine ja olematute hoonete eemaldamine peaks olema seo-tud Maa-ameti aerofotode programmiga, mille käigus pildistatak-se Eesti territooriumi regulaarse nelja-aastase tsükliga. Fotodelttuvastatav hoonete lisandumine ja kadumine (hävimine, lammu-tamine jms) peaks andma signaali registriobjektide lisamiseks võieemaldamiseks. Samuti tuleb kõigis registrites lõpule viia üht-se aadressistandardi juurutamine, mis võimaldaks eluruumide jainimeste andmeid automaatselt seostada. Et hooned ja eluruumiderinevalt inimestest füüsiliselt asukohta vahetada ei saa, peaksehitisregistri probleemide lahendamine 2021. aastaks jõukoha-ne olema. See nõuab registri, kohalike omavalitsuste ja hooneteomanike/valdajate koostööd, samuti menetlusteenuste arendamistja mahukat tööd registri kvaliteedi parandamiseks.41 Et registri-andmete täpsuse ja ajakohasuse tagamisel on oluline andmete ak-

40Näiteks Soome Tilastokeskuse loodud longituudne andmebaas ula-tub valimipõhiselt (400 000 inimest) tagasi 1950. a loenduseni ja kõik-selt 1970. a loenduseni (Statistics Finland 2001, 2004). Eestis on võima-lik alustada 1989. aasta loendusest, mis kataks kõiksete longituudseteandmetega kogu Eesti taasiseseisvuse aja.

41Sellised soovitused võivad tekitada vastuseisu halduskoormuseajutise suurenemise tõttu. Vastuargumendina tuleb meenutada, et kateistes maades pole registrisüsteemi arendamisel läbi saadud suurteüleriigiliste kampaaniateta. Näiteks Rootsi 2011. aasta registripõhise

37


tiivne kasutamine mitmesugustes haldustoimingutes, võiks liik-lusregistri praktika eeskujul kaaluda ehitisregistri andmete (ko-hustuslikku) kasutamist hooneid ja eluruume puudutavate kind-lustuslepingute sõlmimisel.

Projekti käigus tehtud analüüs tõi välja mitmesuguseid re-gistrites esinevaid tehnilisi probleeme, mis nõuavad klassifikaa-torite ja kontrollirutiinide täiustamist, registriandmete ja protse-duuride täpsemat dokumenteerimist jms.42 Et paljud probleemidon registritel ühised, tuleks kaaluda ühtse registrite kvaliteedi-juhtimise süsteemi loomist (Daas jt 2008). Registrite kvaliteedi-probleemide lahendamisel tuleks vältida praktikat, kus olulisedkvaliteeditööd tehakse riiklike põhiregistrite asemel sekundaarre-gistrites. Näiteks selgus Statistikameti 2010. aasta kontrolli käi-gus, et äriregistrisse esitatud andmetes tegevusala kohta on eba-täpsusi kuni 40% ettevõtete puhul (Rõigas 2013). Statistikaametparandas vead sekundaarses majandusüksuste statistilises regist-ris, kuid riiklikku primaarregistrisse need parandused ei jõudnud.Edasise töö oluliseks suunaks peaks olema ka registriandmetekvaliteeti puudutavate analüüside jätkamine. Metoodikaprojektikokkuvõte annab selleks mitmeid konkreetseid soovitusi, millejärgimine aitab registripõhise loenduse poole viivat teed täpsusta-da.

loenduse eel korraldasid sealne maa-amet, maksuamet ja statistikaametühise suuroperatsiooni, mille käigus määrati kõigile eluruumidele iden-tifikatsioonitunnused (enne seda olid inimesed registrites identifitsee-ritavad vaid hoone täpsusega). Numbrite määramiseks kontakteerusidametiasutused 2010. a septembrist 2011. a märtsini kõigi eluruumideomanike ja elanikega (Statistics Sweden 2010).

42Registrite arendamine läbimõeldud kvaliteeditagamise süsteemitakätkeb tõsiseid ohte. Nende ulatusest annab ettekujutuse fakt, et ainu-üksi rahvastikuregistrist kõrvaldati 2008.–2009. a kvaliteeditööde tule-musena 1 849 132 viga (Pungas 2010). Metoodikaprojekti käigus näh-tut arvestades pole põhjust loota, et tegemist on erandjuhtumiga. Pigemon erandlik nii täpne arvepidamine kõrvaldatud vigade arvu üle ja selleavalikkuse ette toomine.

38


1. 5. KOKKUVÕTE

Registripõhise loenduse metoodikaprojekti tulemusi saab kokkuvõtta kahe vastandliku tõdemusega. Ühelt poolt andis töö kin-nitust, et registripõhise statistika arendamine Eestis ei kuulu ul-me ega soovmõtlemise valdkonda. Loenduse ligi kolmekümnestkohustuslikust tunnusest ei kogutud projekti käigus registritesseteavet üksnes ameti ning töökoha asukoha ja majandusharu koh-ta. Teisalt ei jäta tulemused kahtlust, et enamiku tunnuste puhulon registrite loendusvalmiduseni veel üsna pikk tee käia. Isiku-tunnustest saaks andmekvaliteediga tõsisele kompromissile mi-nemata kohe kasutusele võtta vaid neli tunnust (sugu, vanus, sün-niriik ja kodakondsus). On võimalik, et lisaanalüüside ja väik-semate ümberkorralduste järel õnnestuks küllaldane valmisoleksaavutada ka hõiveseisundi ning tööalase seisundi tunnuse regist-ripõhiseks moodustamiseks.

Ülejäänud tunnuste puhul andis metoodikaprojekt varasemasttäpsema ja süstemaatilisema ettekujutuse takistustest, mis loen-dusvalmiduseni jõudmiseks tuleb ületada. Et rahvaloenduse põ-himõtteks on teabe pakkumine kogu rahvastiku kohta, ei määraloenduse registripõhist teostatavust mitte registrite keskmine tase,vaid süsteemi kõige kehvemate lülide olukord. Teine ja positiiv-sem järeldus nõrgima lüli printsiibist on see, et probleemid regist-riandmetes piirduvad enamasti võrdlemisi väikese osaga rahvas-tikust. Isegi suurimaks üksiktakistuseks hinnatud püsielukoha pu-hul pole neljal viiendikul rahvast registriaadressi täpsusega muret.Mitme tunnuse puhul võimaldavad projekti analüüsid osutada kakonkreetsetele rahvastikurühmadele, kellega probleemid seondu-vad. Näiteks perekonnaseisu, leibkonnaliikmete vaheliste seosteja haridustaseme puhul moodustavad selle rühma välismaalt saa-bunud isikud, kelle perekonnasündmuste ja haridustee kohta Eestiregistrites ja arhiivides teave osalt puudub. Selle hankimine võibnõuda registriprotseduuride senise repertuaari laiendamist.

Metoodikaprojekti kogemuse põhjal näib registripõhise loen-duse teel seisvate konkreetsete takistuste ületamine sõltuvat ka-hest üldisemast tegurist. Neist esimene puudutab ametkondade-vahelist koostööd, sest erinevalt tavaloendusest paikneb registri-

39


põhise loendusega seotud arendustöö raskuskese väljaspool Sta-tistikaametit. Seetõttu on tähtis, et kõik ametkonnad arvestaksidloendus- ja statistikavajadusega ega peaks neid oma haldusüles-annetega võrreldes ebaoluliseks. Põhimõtteliselt ei tohiks haldus-ja statistikavajaduste vastandamisel alust olla, sest loenduse kakspeamist nõuet — andmeobjektide kõikne hõlmamine ja teabe aja-kohasus — peaksid samavõrra kehtima ka registrite kohta. Vas-tandumine tekib enamasti seal, kus nende nõuete täitmiseks lähebvaja lisatööd ja -raha. Seetõttu on tarvis luua mehhanismid, misaitaksid raha eraldamise ja ametkondi lõimiva juhtimisstruktuurikaudu vastandumist ületada. Nii nagu riigi infosüsteemide aren-damist tuleks ka registrite kohandamist statistika vajadustele käsi-tada ministeeriumideülese tegevusvaldkonnana ja panna ühele rii-giasutusele vastutus kogu valdkonna tervikliku arendamise eest.Juhtimise külge ei tohi ametkonnaülesuse tõttu mingil juhul ala-hinnata, sellele on korduvalt tähelepanu juhtinud ka Riigikontrolliauditid (2001, 2005, 2010). Majanduslikust vaatenurgast peaks li-sapingutusi motiveerima tõsiasi, et registrisüsteemi igapäevasekskäigushoidmiseks ja arendamiseks kuluvate ressurssidega võrrel-des on nõrgemate lülide spetsiifiliselt loenduse või statistika ots-tarbel järeleaitamiseks vajalike lisavahendite hulk eeldatavasti ta-gasihoidlik.43

Teiseks üldist laadi teguriks on registripõhise andmekorral-duse sotsiaalse mõõtme teadvustamine. Ladusalt toimiva registri-süsteemi ülesehitamine ei kujuta endast ametnike ega infotehno-loogide projekti. See tähendab ka sotsiaalset muutust, mille edu-kus sõltub kodanike kaasamisest. Selles mõttes peaks registripõ-

43Riigi infosüsteemide arendamist analüüsinud auditis tõdes Riigi-kontroll (2010), et riigil pole selget ülevaadet ministeeriumide planee-ritavatest infosüsteemidest ja nende maksumusest. Auditis märgitakse,et infoühiskonna arengukava kohaselt on aastatel 2007–2013 plaanisIT-arendustele kulutada üle kahe miljardi krooni, sealhulgas ligi mil-jard krooni ELi struktuurifondist. Kõnealused arendustööd ei sisaldaregistrite ja andmekogude (kokku üle 450) jooksvaid tegevuskulusid.Isegi kui eeldada, et ühe registri või andmekogu pidamisega on hõiva-tud keskmiselt 2–3 töötajat, jõuame summadeni, millega võrreldes kü-sitlusloenduse maksumus ei pruugi tunduda ebaproportsionaalselt suur.

40


hine loendus eeskuju võtma tavaloenduste praktikast, kuid loen-duse ühekordse kampaania asemel nõuab registrisüsteemi arenda-mine pikaajalist ja järjepidevat teavitustööd. Algust tuleks selle-ga võib-olla teha juba üldhariduskoolis, käsitades registrikultuurinüüdisaegse kodanikukultuuri ühe osana. Argitasandil tähendabkaasamine ka suhtlemist füüsiliste ja juriidiliste isikutega regist-riandmete täielikkuse ja täpsuse tagamiseks. Aus teavitustöö eitohiks luua pettekujutlust, nagu oleks head andmekvaliteeti või-malik saavutada inimesi tülitamata ja üheski lõigus andmeesitusekoormust suurendamata. Sotsiaalse mõõtme juurde kuulub muuhulgas küsimus, mil määral suunavad eri valdkondades kehtivadreeglid inimesi tõeseid andmeid esitama, ja vajaduse korral nendereeglite muutmine.

2021. aastasse vaadates võib prognoosida, et registrite kasutuson eelseisval loendusel tõenäoliselt laiem ja mitmekesisem kui2011. aastal. Samas oleks analüüsi tulemusi ja valmiduse prae-gust järku arvestades kergekäeline anda lootust, et järgmine loen-dus õnnestub Eestis korraldada tervenisti registripõhiselt. Nagueespool tõdetud, on kõige suuremaks üksiktakistuseks sellel teelelukoha registreerimise vähene täpsus, mis takistab nii rahvasti-ku üldkogumi (rahvaarvu) kindlakstegemist kui ka paljude loen-dustunnuste moodustamist. Et elukoha registreerimise puhul ontegu ühiskonda ulatuva, mitte tehnilise ega ametkondliku prob-leemiga, siis tundub küllaltki tõenäoline stsenaarium, mille koha-selt vähemalt elukoha- ja leibkonnateavet kogutakse ka järgmiselloendusel otse inimestelt. Kombineeritud meetodi rakendamist eituleks siiski käsitada ebaõnnestumisena, sest enamik täiesti re-gistripõhise loenduseni jõudnud riike pole seda teekonda samutiläbinud ühe sammuga. 2011. aasta loenduse positiivne kogemuslubab loota, et andmeid õnnestub järgmisel korral inimestelt ko-guda vähemalt 75–80% ulatuses internetipõhiselt ja sellega Eestinimel olevat rekordit uuendada.

Iga konkreetse loendustunnuse puhul peaks meetodi valikulotsustavaks kriteeriumiks jääma andmekvaliteet. Tunnuse regist-ripõhist moodustamist oleks asjakohane kaaluda vaid sel juhul,kui meetodivahetus ei too endaga kaasa olulist järeleandmist vas-tamismääras ega täpsuses. Järgmise pidepunkti nende võimaluste

41


hindamisel peaks andma lähiaastatele kavandatud registripõhiseloenduse uus katsetus. Riskistsenaariumiks on panuse tegeminetäielikult registripõhisele loendusele oludes, kus selleks tegelikvalmisolek puudub. Probleemiks võib kujuneda ka soov asenda-da paljud vaatluslikud loendustunnused valimipõhiste hinnangu-tega.44 Niisugune asendus ei ole täisväärtuslik, sest valimipõhi-selt saab hinnanguid anda vaid suurte piirkondade ja rahvastiku-rühmade kohta. Loenduse põhimõtteks on aga täpsete andmeteesitamine ka väiksemate üksuste kohta.

Mõne tunnuse puhul on järgmisel loendusel mõeldav kasuta-da “otseteed” ja võtta administratiivregistrites puuduvad andmed2011. aasta loendusest. Niisugust varianti võib ühekordse lahen-dusena kaaluda, kuid seda ei tohiks mitmel põhjusel käsitada riigipõhiregistrite kordategemise alternatiivina. Esiteks saaks eelmi-sest loendusest üle kanda vaid püsiandmeid, mis aja jooksul eimuutu (näiteks isiku või tema vanemate sünnikoht). Teiseks po-leks sel teel võimalik andmeid saada möödunud loenduse järel rii-ki saabunud uute elanike kohta. Kolmandaks tohiks küsitlusloen-duse üksikandmeid kasutada vaid ühe asutuse — Statistikaametipiires, sellal kui administratiivregistrite andmeid saavad asutusedomavahel jagada.45

Lõpetuseks väärib rõhutamist, et suutlikkus korraldada rahva-loendus registripõhiselt, tegemata andmete hulgas ja kvaliteedistõsiseid mööndusi, oleks väga oluline teetähis kogu Eesti andme-korraldusele. Selle tähiseni jõudmine aitaks ületada praegu ek-sisteerivat lõhet ühelt poolt uuendusliku e-riigi kuvandi ja teisaltregistrisüsteemide puuduliku küpsuse vahel. Teatud eeldused sel-leks on olemas, kuid eesmärgile jõudmiseks on tarvis otsinguvai-mu ja sihikindlust. Registripõhine loendus ei kuulu tavapärasesse

44Sellist lähenemisviisi kasutati näiteks Austria loendusel, kus re-gistris puuduv teave ameti kohta asendati tööjõu-uuringust saadud hin-nangutega (Fiedler, Schodl 2008).

45Alternatiivide illustreerimiseks võib tuua praegu registrites puudu-va leibkonnatunnuse. Kui see tunnus luuakse rahvastikuregistris, on rii-giasutustel ja kohalikel omavalitsustel võimalik seda teavet kasutada (nttoetuste maksmisel). Kui tunnus otsustatakse luua Statistikaametis asu-vasse statistilisse registrisse, siis see võimalus puudub.

42


statistikapraktikasse ja Eesti oludesse sobivad lahendused tuleballes leida. Et järeleaitamist nõuab ka registreerimiskultuur, tu-leb sihile jõudmiseks varuda piisavalt aega ja kannatlikkust. Eest-vedaja roll registripõhise statistika ülesehitamisel peaks kuulumaStatistikaametile, kuid vaja läheb ka koostööd teiste ametkonda-dega ja ühiskonna mõttelaadi teadlikku kujundamist. Nagu igateisegi ulatuslikuma sotsiaalse uuenduse puhul saab kordamine-kut loota vaid kõigi poolte koordineeritud pingutuse korral.

Artikli autorid tänavad kõiki rahvaloenduse metoodikaprojektis osale-nud eksperte — Raul Eametsa, Anne Hermi, Martin Klesmenti, AnneliKährikut, Peep Küngast, Lauri Leppikut, Kristina Lindemanni, Meri-lin Männikut, Eva-Maria Ojasalu, Jaak Parret, Michel Poulaini, KärtRõigast, Ellu Saart, Tiit Tammarut, Eneken Rikk-Tingast ja Marge Un-ti. Samuti kuulub autorite tänu Statistikaametile ja arvukatele koostöö-partneritele registrites ning Enel Pungasele, Jaak Valgele ja Andres Vi-katile kasulike nõuannete eest. Artikli valmimisele aitas kaasa Haridus-ja Teadusministeeriumi sihtfinantseering (teadusteema nr 0130018s11)ning Eesti Teadusfondi grandiprojekti nr 8904 käigus tehtud töö.

Kirjandus

A h a s, Rein, Siiri S i l m, Olle J ä r v, Erki S a l u v e e r, MargusT i r u 2010. Using mobile positioning data to model locationsmeaningful to users of mobile phones. — Journal of Urban Tech-nology, vol. 17, no. 1, pp. 3–27

A l t e r m a n, Hyman 1969. Counting People: the Census in History.New York: Harcourt, Brace & World

A l y, Götz, Karl Heinz R o t h 2004. The Nazi Census: Identificationand Control in the Third Reich. Philadelphia: Temple UniversityPress

A n d e r s e n, Espen, Harald U t n e 2007. The first register-basedcensus in Norway in 2011: How to comply with international rec-ommendations? — Seminar on registers in statistics — methodologyand quality. Helsinki, 21–23 May

C o l e m a n, David 2012. The twilight of the census. — Populationand Development Review, Supplement to vol. 38, pp. 334–351

43


D a a s, Piet, Judith A r e n d s - T o t h, Barry S c h o u t e n, LéanderK u i j v e n h o v e n 2008. Proposal for a quality framework for theevaluation of administrative and survey data. — Workshop “Combi-nation of Surveys and Administrative Data”. Vienna, 29–30 May

D e s p l a n q u e s, Guy 2008. Strengths and uncertainties of theFrench annual census surveys. — Population-E vol. 63, no. 3,pp. 415–439

D i l l o n, Lisa 2010. The value of the long form Canadian census forlong term national and international research. — Canadian PublicPolicy. Analyse de politiques, vol. 36, no. 3, pp. 389–393

E S A 2002. Eesti statistika aastaraamat 2001. Tallinn: StatistikaametE S A 2012. Aastaaruanne 2012. Www.stat.ee/dokumendid/68494E S A 2014. Statistika andmebaas. Www.stat.eeE u r o o p a P a r l a m e n t ja nõukogu 2008. Euroopa Parlamendi ja

nõukogu määrus (EÜ) nr 763/2008, 9. juuli 2008, rahva ja eluruumi-de loenduste kohta. — Euroopa Liidu Teataja, L 218, 13.08.2008,lk 14–20

E u r o o p a K o m i s j o n 2009. Komisjoni määrus (EÜ)nr 1201/2009, 30. november 2008, millega rakendatakse Eu-roopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EÜ) nr 763/2008, rahva jaeluruumide loenduste kohta seoses andmete ning nende jaotustetehniliste spetsifikatsioonidega. — Euroopa Liidu Teataja, L 329,15.12.2008, lk 29–68

E u r o s t a t 2011. European statistics code of practicefor the national and community statistical authorities.Http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-32-11-955/EN/KS-32-11-955-EN.PDF

F i e d l e r, R., P. S c h o d l 2008. Data imputation and estimationfor the Austrian register-based census. — Conference of EuropeanStatisticians. Work Session on Statistical Data Editing. Vienna, 21–23 April

G l a s s, David 1973. Numbering the People. Farnborough: SaxonHouse

H e r m, Anne 2012. REGREL tunnuse “sünniriik/-koht” detailanalüüs.Tallinn: TLÜ Eesti Demograafia Instituut ja Ernst & Young BalticAS

H e r m, Anne 2013. REGREL tunnuse “leibkond” detailanalüüs. Tal-linn: TLÜ Eesti Demograafia Instituut ja Ernst & Young Baltic AS

I P U M S 2014. Integrated public use microdata series. In-ternational census microdata for social and economic research.Https://international.ipums.org/international

44


K a t u s, Kalev 2006. Rahvastikustatistika andmeallikad ja riigiandme-korralduse areng. — Kalev Katus, Allan Puur (koost.). Eesti rah-vastikuarengu raamat. Esimene väljaanne. RU sari D, nr 5. Tallinn:Eesti Kõrgkoolidevaheline Demouuringute Keskus, lk 1–41

K a t u s, Kalev, Allan P u u r, Asta P õ l d m a 2002. Eesti põlvkondlikrahvastikuareng. (RU sari D, nr 2). Tallinn: Eesti Kõrgkoolidevahe-line Demouuringute Keskus

K l e s m e n t, Martin 2013. REGREL tunnuse “praegune hõivesei-sund” detailanalüüs. Tallinn: TLÜ Eesti Demograafia Instituut jaErnst & Young Baltic AS

K ä h r i k, Anneli 2013a. REGREL tunnuste “kasulik põrandapindja/või tubade arv”, “veevarustussüsteem”, “tualettruum”, “pese-misvõimalus”, “kütmise tüüp”, “eluruumid hoone tüübi järgi” ja“eluruumid ehitusaja järgi” detailanalüüs. Tallinn: TLÜ Eesti De-mograafia Instituut ja Ernst & Young Baltic AS

K ä h r i k, Anneli 2013b. REGREL tunnuste “eluaseme korraldus”,“eluaseme tüüp”, “tavaeluruumide asustatus”, “elamuüksuse kasu-tusvorm” ja “omandisuhe” detailanalüüs. Tallinn: TLÜ Eesti De-mograafia Instituut ja Ernst & Young Baltic AS

L i n d e m a n n, Kristina, Ellu S a a r 2012. Ethnic inequalities ineducation: second generation Russians in Estonia. — Ethnic andRacial Studies, vol. 35, no. 11, pp. 1974–1998

M a a s i n g, Ethel, Kairiin K ü t t 2013. Registripõhine perekond21. sajandil. — Eesti Statistikaseltsi 25. konverents “Rahvastikuprot-sessid Läänemere piirkonnas 21. sajandil”. Tallinn, 12.–13. novem-ber 2013

M a t t e u s, Doris 2013. Teekaart registripõhise loenduseni. — EestiStatistika Kvartalikiri, nr 4, lk 56–63

M a t t h e w s, Mervyn 1993. The Passport Society: Controlling Move-ment in Russia and the USSR. Boulder: Westview Press

N o v a k, Jakub, Rein A h a s, Anto A a s a, Siiri S i l m 2013. Ap-plication of mobile phone location data in mapping of commutingpatterns and functional regionalization: a pilot study of Estonia. —Journal of Maps, vol. 9, no. 1, pp. 10–15

P a a v l e, Indrek 2011. Ebaühtlane süsteem. Sovetliku passisüstee-mi rakendamine Eesti NSV-s. —Tuna. Ajalookultuuri Ajakiri, nr 2,lk 43–67

P o u l a i n, Michel, Anne H e r m 2012a. Central population registersas a source of demographic statistics in Europe. — Population-E,vol. 68, no. 2, pp. 183–212

45


P o u l a i n, Michel, Anne H e r m 2012b. Lessons from internationalexperiences: implementic a register-based census. Tallinn: TLÜEesti Demograafia Instituut ja Ernst & Young Baltic AS

P u n g a s, Enel 2010. Rahvastikuregister — rahvastikustatistika alus-tala. — Registrid ja rahvaloendus. Eesti Statistikaseltsi teabevihik,nr 20, lk 27–35

P u u r, Allan, Leen R a h n u 2011. Teine demograafiline üleminek jaEesti rahvastiku nüüdisareng. — Akadeemia, nr 12, lk 2225–2272

P u u r, Allan, Martin K l e s m e n t 2011. Signs of a stable or pro-visional recovery in fertility. Reflections on developments in Esto-nia. — Demografia, vol. 54, no. 5, pp. 31–55

P u u r, Allan, Luule S a k k e u s, Siim A b e n (koost.) 2013. Regist-ripõhise rahva ja eluruumide loenduse (REGREL) metoodika väl-jatöötamine. Projekti lõpparuanne. Tallinn: TLÜ Eesti DemograafiaInstituut ja Ernst & Young Baltic AS

R i i g i k o n t r o l l 2001. Infosüsteemide arendusprojektide tulemus-likkus. Peakontrolöri otsus nr 12-5/004, 23. veebruar 2001

R i i g i k o n t r o l l 2005. Riigi IT-valdkonna juhtimine ja aren-dusprojektide tulemuslikkus. Kontrolliaruanne nr OSIV-2-6/05/20.18. märts 2005

R i i g i k o n t r o l l 2010. Riigi infosüsteemide arendusprotsessi tule-muslikkus. Riigikontrolli aruanne Riigikogule. Tallinn, 12. veebruar2010

R i i g i k o n t r o l l 2013. Kiire elanike arvu kasvuga valdade tegevusebaseaduslike uusehitistega (järelaudit). Mida on Tallinna ja Tartu-ga piirnevad vallad teinud ilma ehitusloata ehitatud uusehitistega?Riigikontrolli aruanne Riigikogule. Tallinn, 30. detsember 2013

R u o t s a l a i n e n, Kaija 2010. Managing quality of statistics pro-duced from administrative data. — Seminar on Register-based Cen-sus in Finland, Helsinki, 8 December

R õ i g a s, Kärt 2013. REGREL tunnuse “majandusharu” detailana-lüüs. Tallinn: TLÜ Eesti Demograafia Instituut ja Ernst & YoungBaltic AS

S a a r, Ellu 2013. REGREL tunnuse “haridustase” detailanalüüs. Tal-linn: TLÜ Eesti Demograafia Instituut ja Ernst & Young Baltic AS

S a r a p u u, Margus 2010. Statistika vajalikkus ja hind poliitika kujun-damisel. — Registrid ja rahvaloendus. Eesti Statistikaseltsi teabevi-hik, nr 20, lk 26

S t a t i s t i c s F i n l a n d 2001. Population Census 2000. Hand-book. Helsinki: Statistics Finland

46


S t a t i s t i c s F i n l a n d 2004. Use of Registers and AdministrativeData Sources for Statistical Purposes — Best Practices in StatisticsFinland. Handbooks 45. Helsinki: Statistics Finland

S t a t i s t i c s S w e d e n 2010. Easier and cheaper. New householdand dwelling register. Stockholm: SCB, Skatteverket, Lantmäteriet,Sveriges Kommuner och Landsting

T a m m a r u, Tiit 2013. REGREL tunnuse “püsielukoht” detailana-lüüs. Tallinn: TLÜ Eesti Demograafia Instituut ja Ernst & YoungBaltic AS

T a m m u r, Alis, Helerin R a n n a l a, Ülle V a l g m a, Anne H e r m,Enel P u n g a s 2009. Rändeandmete metoodika ja kvaliteet. —Ränne. Tallinn: Statistikaamet, lk 5–34

T e d e r, Teofil 1939. Perekonnaseisuametniku käsiraamat. Tallinn: Si-seministeeriumi Administratiiv-ala kirjastus

T h e E c o n o m i s t 2010. Leviathan’s spyglass: The traditionalcensus is dying, and a good thing too. 15 July

T i i t, Ene-Margit 2012. 2011. aasta rahva ja eluruumide loenduse ala-kaetuse hinnang. — Eesti Statistika Kvartalikiri, nr 4, lk 110–115

T i i t, Ene-Margit, Koit M e r e s, Mare V ä h i 2012. Rahvaloenduseüldkogumi hindamine. — Eesti Statistika Kvartalikiri, nr 3, lk 79–108

T i i t, Ene-Margit 2013a. Eesti rahvaarvu ja Eestist lahkunute arvu hin-nangud. — Riigikogu Toimetised, nr 27, lk 153–169

T i i t, Ene-Margit 2013b. 2011. aasta rahva ja eluruumide loenduse lu-gu. — Akadeemia, nr 6, lk 1050–1074; nr 7, lk 1235–1268

U N 2012. 2010 World Population and Housing Census Programme.New York: United Nations

U N E C E 2006. Conference of European Statisticians Recommen-dations for the 2010 Censuses of Population and Housing. NewYork — Geneva: United Nations

U N E C E 2007. Register-based Statistics in the Nordic countries. Re-view of Best Practices with Focus on Population and Social Statis-tics. New York — Geneva: United Nations

U N E C E 2009. Main results of the UNECE-UNSD survey of the2010 round of population and housing censuses. — Conference ofEuropean Statisticians. Group of Experts on Population and Hous-ing Censuses. Geneva, 28–30 October

U N E C E 2012. Overview of the 2010 round of population and hous-ing censuses in the United Nations Economic Commission for Eu-rope region. Conference of European Statisticians. 60th PlenarySession. Paris, 6–8 June

47


U n t, Marge, Kristina L i n d e m a n n 2013. REGREL tunnuse “hõi-veseisund (töötav/töötu)” detailanalüüs: töötus. Tallinn: TLÜ EestiDemograafia Instituut ja Ernst & Young Baltic AS

V a l e n t e, Paolo 2011. Innovative approaches to census-taking:Overview of the 2011 census round in Europe. — Conference“Statistics in the 150 Years from Italian Unification”. Bologna, 8–10June

W a l l g r e n, Anders, Britt W a l l g r e n 2007. Register-based Statis-tics — Administrative Data for Statistical Purposes. Chichester, UK:John Wiley & Sons

ALLAN PUUR (sünd. 1963) on lõpetanud 1986. a Tartu Ülikooli ma-jandusteaduskonna ja kaitsnud 2000. a filosoofiadoktori kraadi demo-graafia alal. Praegu Tallinna Ülikooli Eesti demograafia instituudi juh-tivteadur. Avaldanud Akadeemias artiklid “Eesti rahvastiku suremusestelutabelite analüüsi põhjal” (1991, nr 12, lk 2516–2549; koos KalevKatusega), “Rahvastikuteadus ja Eesti rahvastikuarengu pöördepunk-tid” (2006, nr 2, lk 259–285; nr 3, lk 491–522; koos Kalev Katu-sega) ja “Teine demograafiline üleminek ja Eesti rahvastiku nüüdis-areng” (2011, nr 12, lk 2225–2272; koos Leen Rahnuga).

LUULE SAKKEUS (sünd. 1956) on lõpetanud 1978. a Tallina Tehni-kaülikooli majandusteaduskonna tööstuse plaanimise erialal ja kaitsnud2000. a filosoofiadoktori kraadi demograafia alal. Praegu Tallinna Üli-kooli Eesti demograafia instituudi direktor ja vanemteadur.

SIIM ABEN (sünd. 1966) on lõpetanud Tallinna Tehnikaülikooli ma-jandusinformaatika erialal ja läbinud ärijuhtimise magistrikursuse Es-tonian Business Schoolis. Praegu Ernst & Young Baltic ASi ärinõusta-mise osakonna juhtivkonsultant.

48

Date post:	19-Nov-2023
Category:	Documents
Upload:	tallinn
View:	0 times
Download:	0 times

Puur, A.; Sakkeus, L.; Aben, S. (2015). Rahvaloendus teelahkmel: tähelepanekuid lõpule jõudnud...

Documents