Versión extendida de la revista La Maquila N°3 - GEIT Soluciones simples para problemas complejos: Comercio informal y política pública en el casco histórico de Santiago Martín Montes Marín 72 La informalidad se hace presente en el centro de Santiago No es ninguna novedad señalar que un elemento muy propio de Latinoamérica es la fuerte presencia que tiene la economía informal en los centros de sus ciudades, y en este sentido el caso de Santiago no es la excepción. Si bien la relación entre el “casco histórico” de Santiago y el comercio informal ha existido siempre, históricamente este fenómeno no ha sido objeto de atención por parte de las autoridades públicas 73 , sino que más bien se ha ignorado. Posiblemente esto puede estar relacionado con que, dentro del contexto latinoamericano, Chile es el país con menor incidencia de este tipo de comercio y servicios 74 , sin embargo diversas transformaciones recientes –las cuales trataremos a continuación- han llevado a que este fenómeno aumente y se diversifique considerablemente en las últimas décadas, provocando que el comercio informal comience a entrar en la agenda pública. Este tipo de fenómenos se enmarca dentro de una tendencia neoliberal que se ha ido dando en el último tiempo a nivel mundial en donde se han producido cambios estructurales de la sociedad que han generado importantes transformaciones del mercado laboral. Dentro de los cambios más significativos se destaca el hecho de que el mercado 72 Licenciado en Ciencias Sociales y Sociólogo de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Estudiante Magíster Desarrollo Urbano, PUC]. 73 Un ejemplo de ello fue que el gobierno del Alcalde Zalaquet definió “políticas de tolerancia”, las cuales consistían en hacer vista gorda sobre el comercio informal. 74 Se estima que el 37% de los empleos en Chile corresponden a la economía informal, mientras que el promedio latinoamericano bordea el 60% (Contreras, de Mello, & Puentes, 2008).
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Versión extendida de la revista La Maquila N°3 - GEIT
Soluciones simples para problemas complejos:
Comercio informal y política pública en el
casco histórico de Santiago
Martín Montes Marín72
La informalidad se hace presente en el centro de Santiago
No es ninguna novedad señalar que un elemento muy propio de
Latinoamérica es la fuerte presencia que tiene la economía informal en
los centros de sus ciudades, y en este sentido el caso de Santiago no es la
excepción. Si bien la relación entre el “casco histórico” de Santiago y el
comercio informal ha existido siempre, históricamente este fenómeno
no ha sido objeto de atención por parte de las autoridades públicas73,
sino que más bien se ha ignorado. Posiblemente esto puede estar
relacionado con que, dentro del contexto latinoamericano, Chile es el
país con menor incidencia de este tipo de comercio y servicios74, sin
embargo diversas transformaciones recientes –las cuales trataremos a
continuación- han llevado a que este fenómeno aumente y se
diversifique considerablemente en las últimas décadas, provocando que
el comercio informal comience a entrar en la agenda pública.
Este tipo de fenómenos se enmarca dentro de una tendencia
neoliberal que se ha ido dando en el último tiempo a nivel mundial en
donde se han producido cambios estructurales de la sociedad que han
generado importantes transformaciones del mercado laboral. Dentro de
los cambios más significativos se destaca el hecho de que el mercado
72 Licenciado en Ciencias Sociales y Sociólogo de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Estudiante Magíster Desarrollo Urbano, PUC]. 73
Un ejemplo de ello fue que el gobierno del Alcalde Zalaquet definió “políticas de tolerancia”, las cuales consistían en hacer vista gorda sobre el comercio informal. 74
Se estima que el 37% de los empleos en Chile corresponden a la economía informal, mientras que el promedio latinoamericano bordea el 60% (Contreras, de Mello, & Puentes, 2008).
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laboral formal se ha vuelto cada vez más exigiente respecto a los niveles
de formación y calificación que demanda, lo cual dificulta la situación de
quienes han tenido menos oportunidades educativas en un país en que
la educación de calidad se paga. Éstos cambios han complejizado la
posibilidad de que buena parte de la población acceda al mercado
laboral formal, dando lugar a un mayor desempleo (Abramo, 1997).
Junto a esto, quienes logran acceder a un trabajo remunerado, por lo
general se ven sometidos a malas condiciones laborales, dando como
resultado relevantes consecuencias a nivel personal (Link, 2013). De
este modo se produce un fenómeno de precarización y desrregulación
del trabajo (Abramo, 1997; Subirats et al., 2004) el cual se caracteriza
por consecuencias tales como la creciente inestabilidad del empleo,
aumento de la subcontratación así como también de la economía
informal (Fuentes, 2013). Este tipo de situaciones genera que -
especialmente quienes no han tenido las oportunidades de acceder a
buenos centros de educación y capacitación- se complejice la entrada al
mercado laboral formal así como mantenerse dentro de éste. Todo esto
genera que muchas personas tengan que buscar nuevas alternativas de
trabajo y dentro de ellas el mundo de la informalidad se presenta como
una opción atractiva.
Basta con caminar por los paseos peatonales de Ahumada,
Huérfanos y Puente para notar que, en comparación con la realidad de
hace unos años atrás, el comercio informal del centro de Santiago ha
aumentado notoriamente. Según el Ministerio de Economía (2013) en
Chile existen alrededor de 850 mil emprendedores informales que en su
mayoría corresponden a mujeres, jóvenes, adultos mayores, migrantes y
trabajadores de baja calificación, sin embargo dada la dificultad que
tiene contabilizar a esta escurridiza categoría, lo más probable es que
dicha cifra sea más alta.
Para el caso específico de Santiago, es probable que este
fenómeno se haya visto agudizado por la poca acogida que tiene el
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mercado laboral formal frente a la creciente llegada de extranjeros a la
capital durante la última década (Cano, Soffia & Martínez, 2009). De
hecho, según un reciente estudio de la Subsecretaría de Prevención del
Delito (2015) el 42% de los comerciantes ambulantes del casco
histórico de Santiago son extranjeros.
De este modo, las transformaciones sociales del último tiempo
han provocado que la economía informal haya alcanzado niveles sin
precedentes en el centro de Santiago, generándose una serie de
conflictos socio-territoriales que han ejercido presión a que las
autoridades tomen cartas en el asunto, abandonándose la política
indiferente de la “tolerancia”, para pasar a generar políticas que
busquen regular y controlar el complejo fenómeno de la informalidad
de Santiago centro.
Ante esta situación, el presente artículo busca cuestionar el plan
que el Municipio de Santiago -en conjunto con la Subsecretaría del
Delito y Carabineros de Chile- aplicó este año en el casco histórico de la
capital para enfrentar las externalidades que surgen a partir de una
economía informal desrregulada. El análisis que se presenta a
continuación parte de la base de que el plan en cuestión ha sido
reduccionista en su planteamiento, en la medida que el foco ha estado
puesto en mejorar la imagen de ciudad para hacer de Santiago un lugar
más atractivo para la inversión económica, sin tomar en consideración
aspectos más estructurales respecto a las causas que están detrás de la
informalidad. Se plantea que el plan propuesto no ha sido capaz de
abordar la complejidad de la problemática ya que se ha limitado a
enfrentar el fenómeno de la informalidad desde una mirada meramente
físico-espacial. Luego se presentan algunos desafíos político-
institucionales que son considerados como las principales trabas para
que Chile avance hacia una planificación urbana más adecuada.
Finalmente se da cuenta de la creciente necesidad de una planificación
urbana participativa e integral que esté a la altura de los complejos
desafíos que se le presentan en las grandes ciudades.
Nuevas Perspectivas del estudio sobre el Trabajo
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Hacia una nueva forma de abordar la informalidad
Tras una breve revisión de algunos planes latinoamericanos que
aborden el fenómeno de la informalidad en centros históricos, nos
damos cuenta de que en general muchos de éstos se han enfocado en
hacer una erradicación, o en el mejor de los casos una relocalización, del
comercio callejero no autorizado situado en el centro de las ciudades.
Tanto la unidad ejecutora del plan, como también los nombres que éstos
llevan dan cuenta de que el objetivo de estos ha sido el de mejorar la
imagen de la ciudad y establecer un orden, más que buscar enfrentar las
problemáticas económicas y laborales que están detrás de la
informalidad. Sólo por nombrar algunos ejemplos se destaca el plan de
Lima (1996) el cual fue denominado “Orden, limpieza, seguridad, y
recuperación del Centro Histórico” y el de Cartagena (2009) en donde la
unidad que diseñó y ejecutó el plan fue la “Gerencia de Espacio Público y
Movilidad Urbana (GEPMU)”. Sin embargo, considerando las múltiples
deficiencias que estos planes han tenido, y en línea con lo que propone
Tokmann (2009) en un informe de la Cepal, es necesario darle un nuevo
enfoque a las políticas de informalidad. En este sentido Tokmann
sugiere que éstas debieran enfocarse en:
● La formalización debe priorizar la restitución de derechos
sociales y no apuntar sólo a la adquisición de nuevas
obligaciones.
● La formalización se debe justificar por los beneficios que el
acceso a dicha formalidad puede significar para el desarrollo
de las personas ocupadas en el sector informal, más no por
el aporte de éste a la economía formal.
● Promover un cambio cultural entre los informales que
propenda hacia la auto-regulación y organización.
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En contraste con estos principios, el plan de la Municipalidad de
Santiago se ha caracterizado por dos particulares medidas: (i) aumento
de la dotación policial destinado especialmente a evitar el comercio
informal no autorizado y los delitos que supuestamente están asociados
a dicha práctica y (ii) la entrega a los comerciantes por parte del
municipio de un mobiliario estándar o “carrito” el cual debe ser
utilizado obligatoriamente por todos aquellos que tengan permiso
municipal.
Estas medidas van en línea con los modelos de desarrollo físicos y
económicos, más no social descritos por Fernández Güell (1997). Por un
lado, se tiene que a través del aumento en la fiscalización los
comerciantes ambulantes son perseguidos por asociarse a la
criminalidad, a la falta de higiene y por entorpecer las líneas de
circulación del espacio público (Garcés, 2014). Por su parte, la
homogenización del inmobiliario público busca generar un
“ordenamiento” del centro de Santiago. De este modo, haciendo una
limpieza superficial del comercio informal, ambas medidas exigen
mayores obligaciones a los comerciantes, sin embargo no se hacen cargo
de dar respuesta a ciertos derechos sociales como la posibilidad de
tener un lugar para poder hacer sus necesidades básicas, e incluso de
poder protegerse frente a las adversidades climáticas75. A través de
planes como este se podría decir que actualmente seguimos
planificando ciudades “lecorbusariamente”; desde arriba, como
arquitectos supremos que están lejos de las reales necesidades de los
ciudadanos y priorizando el orden físico por sobre el social. En línea con
De Mattos (2015) podríamos señalar que este tipo de planes podrían
enmarcarse dentro de una planificación de carácter empresarialista la
cual está asociada a un progresivo debilitamiento de la preocupación
por lo social, en beneficio del interés por el crecimiento económico.
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Los comerciantes informales del centro histórico de Santiago deben pagar $450 pesos cada vez que
quieran ir al baño. Además, éstos no pueden colocar ningún tipo de infraestructura que no haya sido dada por el municipio, por lo tanto no pueden protegerse del sol ni de la lluvia.
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Sin embargo incluso se podría señalar que esta forma de planificar
no sólo es miope porque no contempla los factores sociales, sino
también porque al ser sumamente arquitectónica y racionalista -como
dice Lefebvre (1970)- se limita a dibujar cuadrículas y mallas en el
espacio, y termina siendo inaplicable e ineficiente. En este sentido, en la
medida en que no se otorgue importancia a las propiedades
constitutivas de los sistemas sociales urbanos de referencia al momento
de intentar su aplicación, los planes concebidos conforme a estas ideas
resultarán absolutamente inoperantes frente a una dinámica urbana
que, por lo general, no tiene relación con la proyectada (De Mattos,
2015). Esto último se ve reflejado en que la mayoría de los comerciantes
tuvo que modificar el carro que les entregó el Municipio debido a que
éste no se ajustaba a sus necesidades. De hecho, a pesar de que no está
permitido, muchos prefirieron seguir ocupando el que tenían antes. Esto
debido a que no se consideró la diversidad de necesidades de espacio y
diseño que puede tener, por ejemplo, un vendedor de confites frente a
uno de ropa, o bien, a la diversidad de capacidades físicas que se
presentan en un gremio que se caracteriza por agrupar un alto
porcentaje de personas con algún tipo de discapacidad.
Políticas de este tipo requieren de mayor diversidad y
especificidad de la información para responder a las múltiples
necesidades de los distintos actores involucrados. Tal como señala
Fernández Güell (1997) la planificación ha ido asumiendo nuevos
desafíos metodológicos tales como la creciente complejidad de los
procesos urbanos y la diversidad de agentes e intereses que intervienen
en la ciudad. Por lo tanto es fundamental buscar que los distintos
actores (comerciantes informales y formales, residentes, transeúntes,
entre otros) lleguen a niveles de consenso en donde prime el bien
común por sobre el interés de alguno de los agentes en disputa. Sin
embargo, para el plan analizado este óptimo es sumamente cuestionable
ya que al igual que Lima y Cartagena, el plan de Santiago centro también
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se ha enfocado en mejorar su imagen para –como dice Harvey (1989)
“maximizar la atractividad del lugar como un señuelo para el desarrollo
capitalista.” De hecho, se podría señalar que medidas de regeneración
urbana como las recién expuestas se han centrado en el mejoramiento
de la imagen y en el marketing territorial, de manera de dar a las
ciudades la imagen de un lugar donde es interesante habitar, trabajar e
invertir (OCDE, 2007). En este sentido, “al enfocarse en generar un
ambiente atractivo para la inversión privada” (De Mattos, 2015) el
vigente plan del Municipio de Santiago ha buscado ordenar, bajo el
manto uniforme de la informalidad, un fenómeno tan complejo y
diverso como lo es la economía informal. Esta “ilusión urbanística” 76 ha
llevado a que dicho plan olvide muchos aspectos, entre ellos los sociales
y tantos otros que hasta ahora desconocemos, dejando en evidencia la
imposibilidad de controlar la actividad humana en general, llevándonos
a aceptar que “la capacidad humana para decidir y actuar en este tipo de
sistemas es limitada y solo puede desenvolverse conforme a una
racionalidad procesal, que se manifiesta básicamente en aproximaciones
de prueba y error, con resultados inciertos” (De Mattos, 2015).
Algunos desafíos político-institucionales
Ante esta situación, algo tan relevante como lo es la economía
informal77, exige una política a nivel país que considere el fenómeno de
la informalidad en su total complejidad, o al menos parte de ella. Si bien
Friedmann (1991) señala que “en sociedades mercantiles, la
coordinación central de todas las actividades de planificación es
obviamente imposible”, es fundamental que exista una articulación de
una importante parte de actores involucrados para que así se logren
desarrollar políticas integradas y flexibles que den cuenta de la
multiplicidad de aristas que dicho fenómeno abarca (económicas,
76
Calificación que Henri Lefevbre le dio al urbanismo racionalista representado por Le Corbusier. 77
Cabe recordar que cerca de un 40% de la población empleada es parte de la economía informal (Contreras, de Mello, & Puentes, 2008).
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sociales, culturales, políticas, etc.) En este sentido, la lógica sectorialista
con la que funcionan los ministerios de manera independiente es
considerada como una de las principales dificultades que posee la
planificación urbana chilena (OCDE, 2009).
Junto a esto, es fundamental que se empiece a dar una
planificación coordinada a nivel ciudad ya que de lo contrario cada
municipio buscará su propio beneficio y los problemas serán pateados
de lado en lado, tal como ha pasado con los comerciantes informales de
Santiago centro, los cuales tras ser expulsados, se han instalado en
sectores de Providencia tales como la salida del metro Tobalaba. En este
sentido, si bien debe existir una coordinación intermunicipal y una
planificación a nivel ciudad, también es fundamental que los gobiernos
locales sean capaces de influir en las decisiones que se toman en su
territorio en particular, ya que como dice Hernández (2015) “(los
municipios) debieran ser los líderes y protagonistas de la vida política,
económica y social de los ciudadanos, puesto que se encuentran en la
posición más adecuada para reconocer sus necesidades, resolver sus
conflictos y velar por sus intereses de la manera más eficaz y eficiente”.
Sin embargo, debido al alto centralismo que existe en Chile78, esta es una
de las principales trabas que actualmente posee la planificación urbana
nacional, y su modificación sólo es posible ante una reforma
institucional.
Reflexiones finales y recomendaciones
Como hemos venido señalando, actualmente se sabe poco acerca
de las particularidades del comercio informal que tiene lugar en las
calles de Santiago Centro. Menos aún se manejan nociones de cuáles son
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Un claro ejemplo de esto se refleja en el hecho de que el 91,1% del presupuesto nacional está en manos del gobierno central (Vial, 2015).
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las dinámicas fundamentales que tienen lugar en la disputa por el
espacio público entre los actores que convergen en el centro histórico:
vecinos, comerciantes, oficinistas, turistas, inspectores, etc. Sin
embargo, dado la importancia que asume el llamado comercio informal
como una alternativa de trabajo, en el contexto de un mercado laboral
que pocas veces reserva a los más postergados una opción que no sea la
de acceder a un trabajo dependiente precarizado, se considera
sumamente necesario asumir la tarea de entender mejor este fenómeno.
Ante esto, para finalizar se proponen dos recomendaciones.
Por un lado es necesario que el Estado comprenda que el
comercio informal es producto de un fenómeno mayor que se da en el
contexto de un mercado neoliberal. Este fenómeno corresponde a lo que
Wacquant (2013) ha denominado como la fragmentación del trabajo
asalariado, también conocido como precarización del trabajo. De este
modo, toda política que no se haga cargo de las causas estructurales de
dicho fenómeno, al ser miope y cortoplacista, sólo terminará afectando
más a aquellos que buscan paliar las injusticias de un mercado laboral
poco regulado, colaborando así aún más con la grave situación de
desigualdad que sufre Chile. A partir de todo lo mencionado, es
fundamental que el concepto de comercio informal no debe seguir
entendiéndose como una caja negra que exime a la sociedad de la
responsabilidad de entender una realidad rica y compleja.
Por otro lado hace falta ir al campo, sumergirse horizontalmente
en las dinámicas comerciales del centro histórico y desde ésa posición,
re-pensar el valor que asume el comercio informal en la comuna de
Santiago. En este sentido, tal como señala Friedmann (1991) la
planificación o diseño físico es ahora sólo una pequeña parte de la
planificación. La práctica de la planificación es, actualmente, un proceso
social y político en el que se requiere la participación de varios actores
que representen los distintos intereses que están en juego, para que de
esta forma se elaboren políticas integrales que den cuenta de la
multiplicidad de perspectivas que cada fenómeno social posee. De este
Nuevas Perspectivas del estudio sobre el Trabajo
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modo, dado que la planificación contemporánea no sólo requiere de
conocimiento experto, sino también experiencial el cual proviene de
quienes viven en el territorio (Friedmann, 1993), es fundamental
asegurar la participación y el punto de vista de la comunidad local
involucrada. Es por ello que se vuelve fundamental abandonar las
políticas de escritorio y empezar a diseñarlas con la gente. En este
sentido, tal como señala De Mattos (2015) “si se aspira a que las
propuestas alternativas, emergentes de lo que investigamos, analizamos y
discutimos, puedan tener alguna posibilidad de concretarse, es
imprescindible que ellas consideren el mundo real y no uno de fantasía.”
Frente a esta situación, un primer paso para ello podría ser que el
Servicio de Impuestos Internos (SII) oficialice la categoría de
comerciante informal para que así pueda existir una contabilización y
registro de este importante sector económico que hasta hoy se
desconoce.
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marginality: Revisiting Urban Outcasts. Dansk Sociologi.
Convocatoria a La Maquila Nº 4
*Sujeta a modificaciones*
Estimadas compañeras y estimados compañeros:
Los invitamos a participar del cuarto número de nuestra revista enviando un resumen de alguna investigación o ensayo teórico/empírico que hayan realizado durante el año 2015 o principios del 2016, relacionada/o con la problemática del trabajo. Este resumen (de no más de 3 páginas) aparecerá, si es seleccionado, en la cuarta revista de divulgación del GEIT en noviembre del año 2016. Además, la versión larga del producto aparecerá en un libro virtual de consulta que se subirá a nuestra página web.
Proponemos los siguientes ejes temáticos sobre trabajo para la realización de las investigaciones o ensayos:
1. Morfología del trabajo. 2. Nueva cuestión social y precariedad laboral. 3. Conflictividad laboral y/o sindicalismo. 4. Subjetividad y subjetivación en los procesos de trabajo. 5. Mercados de trabajo. 6. Configuraciones productivas: estilos de desarrollo, Estado y Sociedad.
