Разработка политики + подготовка
нормативной базы для госзакупок:
сложности + подходы
- пример Австрии
доктор Майкл Фруманн ОЭСР/Sigma, Париж
24 апреля 2014 года
© Michael Fruhmann 2014
Справочные документы ОЭСР
• ОЭСР: Обзор Sigma № 26 – Организация
функций центральных органов
государственных закупок (см.:
http://www.sigmaweb.org/publications/Brief26_C
entralPPFunctions_2013.pdf)
© Michael Fruhmann 2014
История вопроса –
с чего мы начинали?
Дискуссии вокруг законов о госзакупках начались в 1889 году
Впервые закон о госзакупках был принят в 1993 году (до этого было несколько неудачных попыток принятия такого законодательства) – так что, система госзакупок весьма «юная» !
История вопроса (1993): вступление в EEA (соотв. EC в 1995) + необходимость привести законодательство Австрии в соответствие с Директивами о госзакупках
© Michael Fruhmann 2014
История вопроса –
конституционные принципы в Австрии
Австрия является федеративным государством (федерация + 9 «земель» [“Länder”], обладающих законодательными полномочиями), при этом позиция федеральных органов (очень) сильна («федерализованное унитарное государство»)
1993: госзакупки считались частью организационных полномочий 1 федеральный закон + 9 региональных законов о госзакупках; при этом: законы (земель) о госзакупках почти аналогичны федеральному закону о госзакупках (стратегия “копировать + вставить”)
© Michael Fruhmann 2014
История вопроса –
конституционные принципы в Австрии II
2002: успешная инициатива парламента относительно единого законодательства о госзакупках – поправка к Конституции Австрии (см. ст. 14b B-VG)
Федеральный уровень обладает полномочиями регулирования материально-правовых аспектов госзакупок (госазкупки определяются согласно Справочнику законодательства Сообщества: все, что в ЕС подпадает под определение госзакупок, относится к компетенции федеральных органов – динамичная концепция! – это автоматически действует и для новых направлений госзакупок, таких как концессии)
с 2002 года: 1 федеральный закон (материально-правовые аспекты + меры правовой защиты в федеральной системе госзакупок) + 9 законов Земель о контроле госазкупок (исключительно меры правовой защиты в сфере госзакупок в рамках Земель)
© Michael Fruhmann 2014
История вопроса –
конституционные принципы в Австрии III
1.1. 2014: Вступили в силу положения масштабной конституционной реформы: создание административных судов!
Госзакупки на федеральном уровне Федеральный административный суд
Госзакупки на региональном (местном) уровне (соотв.) Региональный (Земельный) Административный суд
© Michael Fruhmann 2014
История вопроса –
конституционные принципы в Австрии IV
Конституция предусматривает уникальный тип сотрудничества в нормотворчестве (“формализованные” неформальные процедуры) для «создания» норм материального права (= первичное законодательство) относительно госзакупок:
• Земли в обязательном порядке привлекаются к процессу нормотворчества, при этом
• публикация – только после предварительного согласования с Землей (действует правило молчаливого согласия)
– см. ст. 14b Федеральной конституции Австрии (B-VG)
© Michael Fruhmann 2014
История вопроса –
конституционные принципы в Австрии V
Конституция предусматривает:
прямое применение принципа верховенства права: (первичное) законодательство как основная форма закона! Положения Директив о госзакупках обязательно отражаются в первичном законодательстве
Вторичное законодательство может лишь уточнять первичное например, в сфере госзакупок: определение органа массовой информации для публикации объявлений либо размеров сборов за подачу жалоб
© Michael Fruhmann 2014
Структура на федеральном уровне
Федеральная канцелярия (конституционный орган) как ответственное министерство (см. Закон о федеральных министерствах от 1986 года – BMG; при этом отдельное упоминание госзакупок отсутствует)
не просто продуманные решения, а историческое развитие (его корни уходят в 30-годы)
© Michael Fruhmann 2014
Структура на федеральном уровне II
Федеральная канцелярия (конституционный орган) как центральная структура, занимающаяся госзакупками на федеральном уровне; отвечает за:
разработку законов
разработку/согласование политики госзакупок (в широком смысле, с охватом зеленых / социальных / инновационных госзакупок, оборонных закупок …)
ведение переговоров по вопросам госзакупок (на уровне ЕС/ВТО/ООН)
представительство Австрии в специализированных судах (Европейский суд, Конституционный суд)
© Michael Fruhmann 2014
Структура на федеральном уровне III
Линейные министерства, Земли + специальные органы (напр., центральные закупочные ведомства – ЦЗВ) отвечают за:
реализацию законов + политики в сфере госзакупок
разработку/согласование конкретных правил госзакупок в соответствии с общей политикой госзакупок (напр., постоянный план действий, “Procure Inno” – Руководство по инновационным госзакупкам…)
© Michael Fruhmann 2014
Эффект конституционных норм
“Кооперативная” законодательная процедура:
Федеральной канцелярии принадлежит центральная роль в законодательном процессе (в частности, на этапе разработки и консультаций) – напр., она определяет предмет регулирования в федеральном законодательстве о госзакупках (экология автотранспорта, задержки платежей, энергосбережение …) базовый подход: все касающиеся госзакупок нормы должны содержаться в федеральном законе о госзакупках (чтобы избежать «латания» законодательства в дальнейшем)
© Michael Fruhmann 2014
Эффект конституционных норм II
Плюсы (продолжение):
единое (!) «окно» госзакупок, расположенное в самом сердце (федерального) правительства
уникальная позиция с уникальной возможностью надзора за разработками/действиями в сфере госзакупок
единый контактный центр (внутренний и внешний)
единый голос в Союзе (важно для мер, связанных с нарушениями)
единая (!) команда для ведения переговоров и учета международных норм в национальном законе!
© Michael Fruhmann 2014
Эффект конституционных норм III
Плюсы:
Федеральная канцелярия воспринимается как заслуживающий доверия (почти нейтральный) посредник между разными заинтересованными группами (организаторы тендеров и субъекты хозяйствования, федерация и Земли …)
(“моральный” + правовой) авторитет благодаря репутации + местоположению в федеральной бюрократической структуре
возможность гармонизации + разработки политики госзакупок вместе с другими (горизонтальными) федеральными направлениями политики (стратегия электронного правительства, устойчивости …)
© Michael Fruhmann 2014
Эффект конституционных норм IV
Плюсы:
Федеральная канцелярия во многом опирается на свой «авторитет» (вопреки немецкой системе, не имеет полномочий отдавать указания линейным министерствам)
ограниченное влияние на Земли
ограниченное (институционное) специализированное «ноу-хау»
решающая роль обратной связи (необходимо для координации)
ограниченные ресурсы для выполнения всех центральных (ключевых) функций госзакупок с одинаковой эффективностью (напр., мониторинг, оценка нормативного соответствия) – приходится определять приоритеты!
необходимость координировать другие закупочные функции (выполняемые линейными министерствами и «отпочковавшимися»/нанятыми внешними структурами)
© Michael Fruhmann 2014
Децентрализованные закупочные
функции почему:
в силу требований конституции (“федеральное государство”)
Канцелярия не может выполнять все функции (ресурсы)
Децентрализованная система лучше подходит для выполнения функций, перемещенных как можно ближе к «заказчику»
там, где нужно специализированное «ноу-хау»
что:
тренинги, консультации (горячая линия госзакупок), платформы для публикаций, централизованные закупки, оценки конкретных параметров (напр., МСП)
© Michael Fruhmann 2014
Контроль/координация
«отпочковавшихся» структур?
Пример – центральное закупочное ведомство (ЦЗВ):
по определению, было создано для выполнения на федеральном уровне закупок готовых к реализации товаров и услуг (8 основных категорий)
2012: 47,6% оборота на федеральном уровне
2012: 1335 товаров/услуг в портфеле
Вопросы: слишком крупное, чтобы не проиграть? конкуренция? доминирующее положение на рынке – МСП – управление цепочкой поставок!?, зависимость от услуг!, останутся ли интересы идентичными интересам федерального государства?
© Michael Fruhmann 2014
Централизация/децентрализация
закупочных функций? «единственно правильного» решения не существует: все зависит от разных факторов
Опыт Австрии:
централизация (конкретных) закупочных функций дала очень хорошие результаты (предварительные условия: квалифицированный персонал + достаточные ресурсы)
вспомогательные закупочные функции децентрализованы, но это порождает определенные проблемы
© Michael Fruhmann 2014
Вызовы будущего
Общие:
•“Жизненный цикл” законодательства о госзакупках сокращается (напр., см. предыдущие Директивы)
•Закупочный процесс усложняется (технически и экономически; напр., см. ЧГП)
•концепция госзакупок расширяется (закупочный цикл: планирование госзакупок проведение тендеров оплата счетов оценка планирование…); тенденция к регулированию цикла в целом (необходимо/удобно?)
© Michael Fruhmann 2014
Конкретные вызовы
Новые Директивы по госзакупкам предусматривают обязательность электронных закупок (напр., см. ст. 22 + 90 2014/24/EU)
это – революция госзакупок на всех уровнях (особенно – на местном/региональном)
требует (новых) ресурсов + ноу-хау + интенсивной подготовки
вопрос возможностей – решит ли проблему аутсорсинг?
Окажет фактическое влияние на участки за пределами сферы действия Директив о госзакупках (особенно в отношении закупок ниже пороговых сумм)
Будет сложно не создавать (неумышленно) препятствий для доступа к рынку (необходим тщательный анализ последствий)
© Michael Fruhmann 2014
Конкретные вызовы II
обязательность электронных закупок – конкретные дополнительные проблемы для Австрии
система электронных публикаций (единая платформа [затраты!] либо сеть с обязательной взаимной связностью)
федеральное государство: отсутствие (юридических) возможностей принудить Земли к использованию конкретных систем электронных закупок, вместо этого – четкая политика, позволяющая избегать «латания» законов (пагубного для предприятий + организаторов тендеров)
© Michael Fruhmann 2014
Конкретные вызовы III
новые Директивы в сфере госзакупок увеличивают свободу действий в использовании вторичных задач (напр., см. ст. 67, 68, 70, 74ff 2014/24/EU)
это приведет к усложнению закупочных процедур вопросы возможностей (на всех уровнях)
необходима интенсивная подготовка персонала (как собственного, так и субъектов хозяйствования
(очень вероятно) приведет к увеличению объема жалоб (особенно в начале из-за большого числа юридических неопределенностей; напр., см. критерии присуждения контракта, LCCs)
© Michael Fruhmann 2014
Вынесенные уроки
Разработка политики (для регулятора)
хорошая подготовка процесса (разработка политики как таковой координация / консультация + коммуникация) и содержание (оценка основных последствий)
разработка «основного» мессиджа вашей политики (противодействие коррупции, прозрачность, дерегулирование, зеленая / социальная направленность …) для того, чтобы убедить / распропагандировать политику (в глазах общественности + политиков)
вам необходим вожак – как на техническом, так и на политическом уровне (берет ответственность на себя!)
© Michael Fruhmann 2014
Вынесенные уроки II
Разработка политики (для регулятора)
не спешите!
: стремитесь к единогласию / общему консенсусу относительно политики (удастся – радуйтесь!) только если это (совершенно) необходимо; при этом обязательно убеждайте в правильности политики ключевых действующих лиц
© Michael Fruhmann 2014
Вынесенные уроки III Процесс разработки нормативной базы
для разработки качественных законов нужно время! + нормы должны быть максимально простые (формулировки!)
вовлекайте в этот прозрачный процесс всех соответствующих заинтересованных лиц + общайтесь (для чего + что) – постоянно! (в краткосрочной перспективе – обременительно; в долгосрочной - полезно) – «они» вам помогут!
пытайтесь найти «золотую средину» (между противоположными интересами в нормативной базе – если обе стороны удовлетворены / не удовлетворены в равной степени – вы близки к успеху; это не запрещает регулятору в некоторых случаях занять свою собственную позицию – общий регуляторный баланс!)
Вопросы?
Спасибо за внимание!
Личные реквизиты: Dr. Michael Fruhmann, Federal
Chancellery, Constitutional Service, Republic of Austria