LA POLÍTICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: UNA VISIÓN GLOBAL 53
La política fiscal en el siglo XX enColombia: una visión global1
Roberto Junguito B.2
Hernán Rincón C.3
Abstract
This paper presents a global view of the Colombian fiscal policy in the 20th Century. After an average tax burden (nationaltaxes) of about 5% of GDP during most of the Century, it reached 14% in 2003. Government expenditures today are at its highestlevel since 1898, mainly because increased transfers (to subnational governments, pensions and others) and interest payments.During the century, the fiscal imbalances were soon corrected through higher incomes and lower expenditures, whichallowed government to meet its intertemporal budget constraint, as illustrated by the relative stability of its public debt levels.The more recent and current fiscal imbalances led to an unprecedented public debt level (54% of GDP), which requiresstructural reforms and additional fiscal adjustment to make it sustainable.
Resumen
El documento analiza de manera general la política fiscal a lo largo del Siglo XX en Colombia. Después de observar nivelespromedio de la carga tributaria (impuestos nacionales) de alrededor del 5% del PIB durante el siglo, se presentó un cambiopositivo significativo desde mediados de los noventa (la carga alcanzó un nivel del 14% en 2003). El gasto del gobierno seencuentra hoy en día en el nivel más alto del siglo, con una tendencia creciente desde inicios de los noventa, que se explicaprincipalmente por las transferencias (territoriales, pensionales y otras) y los intereses de la deuda. Los desbalances fiscalesdurante el siglo fueron seguidos de ajustes por el lado de los ingresos y de los gastos, que hicieron posible el cumplimiento dela restricción intertemporal del gobierno, como lo muestra el comportamiento del nivel de la deuda. El desbalance fiscal acu-mulado del gobierno, que se refleja en un nivel de la deuda sin precedentes en el siglo (54% del PIB), demanda reformas estruc-turales y ajuste fiscal adicional que la hagan sostenible.
Key words: Fiscal policy; 20th Century; Colombia; Taxes; Expenditures; Fiscal balance; Credit; Debt; Political economy.Palabras clave: Política fiscal; Siglo XX; Colombia; Impuestos; Gastos; Balance fiscal; Crédito; Deuda; Economía política.Clasificación JEL: N16; N46; E62; H2; H5; H6; H7Coyuntura Económica volumen XXXIV, No. 2, segundo semestre de 2004, Bogotá Colombia.
1 Documento preparado para el seminario "Investigaciones recientes sobre historia económica colombiana", Bogotá, agosto 4 y 5 de2004. Una versión completa del documento está publicada en Borradores de Economía, Banco de la República. Se agradece la cola-boración de Aarón Garavito del Banco de la República y María Fernanda Rosales de Fedesarrollo en la construcción de las estadísti-cas. Asimismo, los comentarios e ideas de Gabriel Rosas Vega. Las opiniones, errores u omisiones contenidos en el documento son res-ponsabilidad exclusiva de los autores y no comprometen a las entidades para las cuales laboran.
2 Investigador asociado de Fedesarrollo.
3 Investigador Banco de la República.
54 COYUNTURA ECONÓMICA
I. INTRODUCCION
El objetivo del documento es analizar la política fis-cal colombiana a lo largo del Siglo XX, con énfasisen los factores económicos y de economía políticaque determinaron los aciertos y las dificultades fis-cales que enfrentó el país. Desde el punto de vistade las estadísticas, se construyen series fiscales delgobierno consistentes metodológicamente para todoel Siglo.
El documento contribuye a una mejor y más com-pleta comprensión de la situación y manejo fiscaldurante el siglo pasado, sobre los principales incon-venientes que se presentaron y sobre las solucionesque se dieron. Esto deberá redundar en un mejorentendimiento de la situación fiscal actual y cómoenfrentarla.
Algunas de las preguntas que pretende responder eldocumento son: ¿Cuáles fueron los episodios fisca-les más complejos del siglo y cómo se resolvieron?¿En qué momento se pasó de ser un país en el queel balance fiscal dependía de los impuestos indirec-tos a uno en el que dependía de impuestos directos?¿Qué cambios fiscales estructurales tuvo el país du-rante el siglo? ¿Cuál ha sido la evolución del gastopúblico y del tamaño del estado colombiano duran-te el siglo? ¿Cuál fue el papel desempeñado por di-ferentes factores exógenos (guerras y variables ex-ternas) en la evolución fiscal durante los períodosidentificados? ¿Ha habido un cambio relativo en ladependencia del fisco sobre las variables externas ycuál es su naturaleza? ¿Se presentaron problemasde sostenibilidad de la deuda durante el siglo, en queépocas y cómo se resolvieron? ¿Qué tan 'buen' deu-dor ha sido el gobierno? ¿Qué tan centralizado o des-centralizado desde el punto de vista político y fiscalha sido el país? ¿Cuál ha sido el papel jugado porlas misiones internacionales en el análisis y formu-lación de propuestas sobre reformas tributarias y
gasto para el país? ¿Cuál fue el papel del Congresoen la evolución del gasto público y en las decisio-nes de reforma fiscal y el tema del manejo por partedel ejecutivo de las facultades extraordinarias?
El documento se fundamenta en el análisis de lasMemorias del Ministro del Tesoro al Congreso, lasMemorias de Hacienda, las Memorias al CongresoNacional, en los Informes de las Misiones Fiscales aColombia (Misiones Kemmerer de 1923 y 1930; Mi-sión Currie de 1950; Misión Taylor de 1964; MisiónMusgrave de 1969; Misión Bird-Wiesner de1981;Misiones de Gasto Público de 1985 y 1995; MisiónAlesina del 2002, Misión del Ingreso Público de2002 y Misiones del Fondo Monetario Internacio-nal 2003-4), así como de una amplia bibliografíaespecializada.
Después de esta introducción, el documento se di-vide en seis capítulos. Los capítulos II a VI hacen unanálisis global de los determinantes y consecuen-cias de la política fiscal a lo largo del siglo y estudianel papel jugado por las distintas misiones internacio-nales en la dinámica de los ingresos y gastos del go-bierno. El último capítulo resume las conclusiones.
II. LA TRIBUTACIÓN EN COLOMBIA
A. La carga tributaria en Colombia 1905-2003
La carga tributaria, medida como los tributos del go-bierno (gobierno central, gobierno nacional centralo GNC) como % del PIB, en el año 2003 se encuentraen el nivel más alto logrado en un siglo (14% delPIB). Hasta los años treinta, la carga tributaria se man-tuvo en un nivel promedio de 4% del PIB. Esta se in-crementó en los años treinta con el fortalecimientode los impuestos directos, particularmente con el im-puesto a la renta y, muy especialmente, a finales delos cuarentas e inicios de los cincuentas con la recu-peración del crecimiento económico (alcanzó un
LA POLÍTICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: UNA VISIÓN GLOBAL 55
nivel promedio del 7%). El nivel logrado se mantuvohasta mediados de los ochentas, con alguna tenden-cia a la baja a comienzos de los sesenta debida a laLey 81, que fue rápidamente remediada con la intro-ducción del impuesto a las ventas hacia la mitad deesa década y fortalecida con la reforma tributariade 1974. Desde mediados de los ochenta la tribu-tación se vio fortalecida con sucesivas reformastributarias que llevaron la carga fiscal a los nivelesvigentes (Gráfico 1).
B. La estructura tributaria: impuestos directos eindirectos
Desde comienzos de siglo y hasta entrados los añosveinte, cuándo se introdujo el impuesto a la renta enColombia, la tributación dependió principalmentede impuestos indirectos sobre las aduanas. Desdeentonces y, particularmente desde mediados de lostreinta cuándo se fortaleció el gravamen a la renta yse introdujeron los impuestos al patrimonio y alexceso de utilidades, la tributación directa adquirióigual importancia relativa que la indirecta. Aunquedurante los años cincuenta la tributación indirectaperdió alguna importancia relativa, la introduccióndel impuesto de ventas a mediados de los sesenta y
el impuesto al valor agregado aprobado a media-dos de los ochenta, junto con la expansión de subase en las sucesivas reformas tributarias en losnoventa, hizo que la tributación indirecta adquirie-ra de nuevo una importancia relativa mayor y cre-ciente. Hoy en día la tributación indirecta aporta el57% de los impuestos del gobierno, en tanto quelos impuestos directos aportan el 43% (Gráfico 2).
C. La estructura tributaria: impuestos internos yexternos
Cuándo se analiza el comportamiento de la tributa-ción de acuerdo al sector de origen de los recaudos;esto es, si ellos corresponden a gravámenes a la ac-tividad económica interna o externa, se encuentraque hasta los años veinte la tributación era exclusi-vamente de origen externo y fundamentada en eltributo de aduanas. Desde entonces la tributación ala actividad económica interna ha adquirido unaimportancia creciente. A mediados de los treinta yase había logrado que la tributación interna adqui-riera una importancia similar a la externa. Para fi-nes del siglo se encuentra que la tributación internacontribuye con 11% del PIB, en tanto que la externa,la cual desde los sesenta se vio también favorecida
Gráfico 1. CARGA TRIBUTARIA(Impuestos del GNC)
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Gráfico 2. IMPUESTOS DIRECTOS VERSUS INDI-RECTOS DEL GOBIERNO
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Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
56 COYUNTURA ECONÓMICA
con impuestos a las ventas sobre los bienes impor-tados, aporta recursos por el equivalente a 3% delPIB. Lo que resulta más interesante de destacar esque, a pesar de la rebaja en las tarifas de aduanasocurrida a raíz de la liberalización comercial de co-mienzos de los noventa, los impuestos externosmantuvieron su participación relativamente cons-tante, e inclusive han tenido una tendencia mode-radamente creciente (Gráfico 3).
D. Las reformas tributarias en Colombia
El Cuadro 1 presenta un listado de las principalesreformas tributarias ocurridas a lo largo del siglo. Apartir de la elevación de aranceles en la administra-ción Reyes han sido muy frecuentes las reformastributarias, particularmente en períodos de caída enlos recaudos por desaceleración en la actividad eco-nómica motivada por choques externos (Gráfico 4).Tal es el caso de la Primera y Segunda Guerras Mun-diales, la Gran Depresión de los años Treinta y losproblemas en el mercado internacional de capita-les de los años ochenta y de fines de los noventa. Elrecuadro también ilustra la naturaleza e intensidadde las reformas tributarias en los años noventa (re-
saltadas en el gráfico), lo cuál no había tenido pre-cedente a lo largo del siglo. Aunque no se reportanpruebas empíricas, se puede concluir que las refor-mas fueron las principales responsables de la dupli-cación de la carga tributaria registrada desde me-diados de los ochenta. No obstante la multiplicidadde las reformas tributarias adoptadas en años recien-tes, la crítica general discutida por la literatura es quehan sido fragmentadas y que la estructura tributariaresultante es deficiente. Esta debe ser modificadacon cambios estructurales, ya que se ha dependidode impuestos que introducen grandes distorsionesal sistema fiscal y a la economía como un todo. Co-mo un ejemplo de la multiplicidad de reformas estálo que ha pasado en la actual administración, queentre 2002 y 2003 ha hecho tres reformas tributarias.
E. Emergencia económica y tributación: experien-cia histórica
El Cuadro 2 busca llamar la atención sobre la formao expediente legal utilizado por los gobiernos paraadelantar las reformas tributarias y los recortes degasto público. Como se observa, desde la época deReyes las diversas administraciones han buscado
Gráfico 3. IMPUESTOS INTERNOS VERSUS EXTER-NOS
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
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Gráfico 4. LA CARGA TRIBUTARIA Y LAS REFOR-MAS TRIBUTARIAS (Columnas en negro)
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
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LA POLÍTICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: UNA VISIÓN GLOBAL 59
Gobierno
Rafael ReyesRafael ReyesJosé Vicente ConchaJosé Vicente ConchaJosé Vicente ConchaJosé Vicente ConchaEnrique OlayaAlfonso LópezEduardo SantosDarío EchandíaGustavo RojasAlberto LlerasAlfonso LópezBelisario BetancurCésar Gaviria
César GaviriaCésar GaviriaErnesto SamperAndrés PastranaAndrés Pastrana
Alvaro Uribe
Medidas
Aduanas. Aumenta arancel 70%Impuestos departamentalesFacultades para manejo situación económica y fiscalReducción sueldosRecorte gastosFacultades FiscalesFacultades FiscalesLegisla impuestos patrimonio, utilidadesLegislación aumento tributosOrden público económico, establece impuestosDoble tributación y otros impuestosReforma constitucional establece reglas para su aplicaciónReforma por emergencia Art 122Reforma Tributaria Emergencia. InexequibleSentencia C-004 Establece interpretación uso de emergencia bajo lanueva constituciónDesbordamiento Río Paez. Exención Tributaria. Sentencia C-179/94Exequible. Sentencia 447/92Establece impuestos. Inexequible. Sentencia C-122/97Impuesto a transacciones financieras (2x1000). Sentencia C-122/99Terremoto Eje Cafetero. Extensión impuesto financiero. Sentencia C-216/99Establece impuesto transitorio al patrimonio
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Leyes
Decreto 29; Artículo 121Decreto Leg. 24Ley 126Decreto 23Ley 51Ley 69Leyes 94/114
Ley 38
Ley 23/74Decreto 3743/83Emergencia salarial
Emergencia ecológicaApagónEmergenciaEmergenciaEmergencia
Conmoción Interior
Cuadro 2. USO DE EMERGENCIAS PARA ADOPCIÓN DE POLÍTICAS FISCALES
pasar las reformas por la vía fácil de declarar esta-dos de emergencia económica para no tener querecurrir al Congreso para su aprobación. El análisishistórico señala que en Colombia, que ha sido unpaís de leyes, no ha sido fácil conseguir la aproba-ción de reformas tributarias mediante la declara-ción de estados de excepción. No obstante, ha sidotambién una constante histórica que en las ocasio-nes en que la declaratoria de emergencia ha sidoinexequible, el Congreso les ha dado posteriormen-te una expedita aprobación.
F. La estructura tributaria por niveles de gobierno1930-2003
En el período estudiado se dio una gradual y soste-nida pérdida de importancia relativa de los gobier-nos territoriales frente al gobierno central, a pesar
de que a la vez se dio un mayor nivel de gasto a ni-vel territorial. Esto se originó, como lo describen bienlos informes de las diversas misiones fiscales a Co-lombia, en la naturaleza de los tributos asignados alos departamentos y municipios en Colombia. Apesar de la baja elasticidad-ingreso de la tributacióna los departamentos, que dependen de gravámenescomo el tabaco, licores y cerveza, y que se buscócompensar en algún grado con participaciones enel impuesto de vehículos y gasolina, la realidad esque estos fueron los que mayor participación per-dieron en el conjunto de los ingresos tributarios delsector público. Esta pérdida de participación en latributación está vinculada también con la organiza-ción del Estado y las escasas funciones directas asig-nadas a los departamentos. Respecto a los munici-pios también se registra una sostenida, aunque me-nor pérdida de participación en la tributación na-
60 COYUNTURA ECONÓMICA
cional. Varias de las reformas tributarias descritasanteriormente dieron mayor autonomía fiscal mu-nicipal en la fijación de los impuestos prediales y seincrementó notablemente su participación en losimpuestos a la gasolina. Como consecuencia se obser-va cierta recuperación en la participación munici-pal en los impuestos totales en los últimos años. Sinembargo, los niveles de recaudo no son consisten-tes con lo que sería un país descentralizado (Rincón,Ramos y Lozano, 2004) (Gráfico 5).
G. La carga tributaria en Colombia en una perspec-tiva internacional
La evidencia disponible indica que hasta comien-zos de los noventa la carga tributaria total en Co-lombia era baja en el contexto internacional y aúnLatinoamericano. Esto fue resaltado desde la Refor-ma Musgrave a finales de los años sesenta y reitera-do en otras misiones fiscales, notablemente en laMisión de Finanzas Intergubernamentales de 1981.Como resultado de las sucesivas reformas tributariasadelantadas a lo largo de la década de los noventa
y primeros años de 2000, la carga tributaria colom-biana se incrementó en más de un cincuenta porciento al pasar del 10% del PIB en 1990 al 16% en2001. Esto situó a Colombia por encima del prome-dio de América Latina. Cuando se toman en cuentalas contribuciones parafiscales y a la seguridad so-cial se identifica que Colombia dispone ya de nive-les de ingresos tributarios consistentes con su nivelde desarrollo económico y social (Gráfico 6).
Gráfico 5. TRIBUTACIÓN POR NIVELES DE GO-BIERNO
Fuente: Misión sobre las finanzas gubernamentales en Colom-bia (1980) y Misión sobre la descentralización y federalismo fis-cal (1986) y Rincón, Ramos y Lozano, (2004).
Gráfico 6. LA CARGA TRIBUTARIA: UNA COMPA-RACIÓN INTERNACIONAL 2002
Fuente: Rincón, Ramos y Lozano (2004).
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Nacional Departamental Municipal
III. EL GASTO PÚBLICO EN COLOMBIA
A. El tamaño del gobierno central 1905-2003
Durante los primeros cincuenta años del Siglo XX, elgasto público total del gobierno se mantuvo en unnivel promedio de alrededor del 5% del PIB, excep-to a finales de la administración Reyes y del gobier-no de Abadía, a raíz de la contratación de emprés-titos externos, así como en el período de la bonan-za cafetera de mediados de los cincuenta. Una se-gunda etapa de crecimiento gradual del gasto, conaltibajos originados en las prioridades del desarro-llo económico y en el papel del gasto público, sedio entre 1960 y 1990. En este lapso de treinta añosel gasto público pasó a un nivel promedio cercano
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LA POLÍTICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: UNA VISIÓN GLOBAL 61
al 10% del PIB. Se destacan incrementos continuosde gasto, con excepción del ajuste realizado duran-te la administración López a mediados de los se-tenta y del programa de ajuste de mediados de losochenta en las administraciones Betancur y Barco.La tercera etapa de crecimiento acelerado del gastopúblico en Colombia se dio a lo largo de los noven-ta y los primeros años del Siglo XXI. En este período,de algo más de diez años, el gasto público del go-bierno se duplicó y pasó a un nivel sin precedentesde más del 20% del PIB (Gráfico 7).
B. Historia de las reformas presupuestales en Co-lombia
El Cuadro 3 presenta un listado de las principalesreformas presupuestales adelantadas a lo largo delsiglo (resaltadas en el Gráfico 8), algunas de ellaslogradas mediante el otorgamiento de facultades
extraordinarias al ejecutivo por parte del Congreso.Del análisis de lo sucedido en esos años con el gas-to público se colige que aunque al gobierno le fue-ron otorgadas facultades para ajustar el gasto públi-
Gráfico 7. GASTO TOTAL DEL GOBIERNO(% del PIB)
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
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Gobierno
Rafael ReyesCarlos Eugenio RestrepoCarlos Eugenio RestrepoJosé Vicente ConchaPedro Nel OspinaMiguel Abadía MéndezEduardo SantosEduardo SantosEduardo SantosLaureano GómezAlberto LlerasGuillermo Leon ValenciaCarlos LlerasMisael PastranaBelisario BetancurBelisario BetancurVirgilia BarcoVirgilio BarcoCésar GaviriaCésar GaviriaErnesto SamperAndrés PastranaAlvaro UribeAlvaro UribeAlvaro Uribe
Medidas
Establece contabilidad de cajaRecorte de gastosImpide contracréditos (recortes del presupuesto)Establece contracréditos (recortes del presupuesto)Sobre la formación del presupuestoNo se aprobó presupuestoRecorte de GastosRecorte de GastoPropuesta de Reforma PresupuestalNuevo Estatuto OrgánicoNuevo Estatuto OrgánicoNuevo Estatuto OrgánicoEstablece cesión de ventasNuevo Estatuto OrgánicoPropuesta de Estatuto OrgánicoConstitución de Comisión de Gasto PúblicoDecreto de desmonte de institutos descentralizados del orden nacionalNuevo Estatuto Orgánico del PresupuestoLimitación crédito al GobiernoAumento sueldos Ejército, Magisterio, SaludCreación de Comisión de Racionalización del gasto públicoImpone restricción al gasto, Ley de Ajuste Fiscal TerritorialReforma PensionalLey de Responsabilidad FiscalPropuesta de Reforma al Estatuto Orgánico del Presupuesto
Año
1905191019121915192319301940194219421950196019641968197319851985198719891991199219952000200320032004
Leyes
Decreto 426
Código fiscalReforma Código FiscalLey 34
Decreto 164/50Decreto 1016Decreto 1675Art.ículo 53 ConstituciónLey 17/72; Decreto 294/73
Decreto 742/85
Ley 38 de 1989Ley 31 Banco RepúblicaLey 4
Ley 617Ley 797 de 2003Ley 819 de 2003
Cuadro 3. REFORMAS PRESUPESTALES
62 COYUNTURA ECONÓMICA
co y para reformar el Estatuto Orgánico del Presu-puesto su impacto fue menor, en términos de redu-cir el tamaño del Estado.
C. La estructura del gasto público del gobierno1980-2003
El Gráfico 9 muestra que, contrario a lo sucedido enlas administraciones Reyes, Abadía y Turbay, cuán-do el gasto del gobierno estuvo jalonado por la in-versión en infraestructura, desde mediados de losochenta el aumento ha estado originado en los gas-tos de funcionamiento, así como en la creciente car-ga de los intereses de la deuda pública. En efecto,los gastos de funcionamiento han aumentado másdel doble desde 1990.
El crecimiento de los gastos de funcionamiento seexplica en buena parte por la evolución de las trans-ferencias, que pasaron de 4% del PIB en 1990 a 10,7%en 2003, lo cual se debe al incremento tanto de lastransferencias territoriales constitucionales (de 2,4%a 5,6%) como de las pensiones (de 0,8% a 3,1%) yotras transferencias (Gráfico 10). Adicionalmente,el servicio de la deuda también ha crecido drásti-camente de 1,1% del PIB en 1990 a 4,6% en 2003.
D. Decisiones constitucionales y legales sobre trans-ferencias públicas
El Cuadro 4 hace un recorrido histórico de las prin-cipales decisiones legales y constitucionales relacio-nadas con las transferencias del gobierno central alos gobiernos territoriales y, de manera más gene-ral, sobre las políticas de descentralización. El ori-gen del actual sistema de transferencias territorialesse encuentra en la reforma constitucional de 1958
Gráfico 9. ESTRUCTURA DE GASTO DEL GOBIERNO
Fuente: 1980-2003: Confis y Banco de la República. Cálculosde los autores.
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Gráfico 8. IMPACTO DE LAS REFORMAS PRESU-PUESTALES (Columnas en negro)
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
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Fuente: 1980-2003: Confis y Banco de la República. Cálculosde los autores.
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LA POLÍTICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: UNA VISIÓN GLOBAL 63
que estableció una transferencia del 10% de los in-gresos corrientes de la Nación para la educación.Más tarde con la Constitución de 1968 se creó elsituado fiscal y en 1969 la cesión de ventas a los mu-nicipios. A comienzos de los setenta se aprobó laley que fijó las reglas y porcentajes del situado fis-cal y que elevó significativamente las transferen-cias frente al pasado. En 1975 se nacionalizó la edu-cación y se absorbieron obligaciones por parte delgobierno y a mediados de los ochenta se incre-mentó la cesión de ventas.
La decisión con mayor impacto en las transferen-cias territoriales fue la Constitución de 1991. El ActoLegislativo 01 de 2001 buscó romper la automati-cidad de las transferencias frente a los ingresos co-rrientes; sin embargo, generó algunos inconvenien-tes, como se discute en Rincón, Ramos y Lozano(2004).
El Gráfico 11 muestra el impacto de las decisionessobre transferencias (resaltado en el gráfico) sobreel gasto público. Se hace evidente el papel que es-tas han jugado en su incremento.
Gobierno
MarroquínRafael ReyesCarlos Eugenio RestrepoAlberto LlerasCarlos LlerasCarlos LlerasMisael PastranaAfonso López Michelsen
Belisario BetancurBelisario BetancurBelisario BetancurCésar GaviriaCésar GaviriaCésar GaviriaAndrés PastranaAndrés PastranaAndrés Pastrana
Medidas
Propone descentralización fiscalCentralización de los ingresos departamentalesDescentralización de ingresos departamentalesEstablece transferencia del 10% para educaciónReforma constitucional. Situado fiscalCesión de ventasFija reglas de distribución del situado fiscalNacionalización del gasto en educación. Detrimento de las finanzas públi-cas territoriales e incluso del Gobierno NacionalFortalecimiento fiscal territorialFortalecimiento fiscal territorialIncrementa cesión de ventas 20 puntosReforma e incrementa transferenciasReglamenta transferencias dispuestas por constituciónReforma pensional. Asume obligaciones territoriales.Ajuste Fiscal TerritorialModifica TransferenciasReglamentó el Acto Legislativo 01 de 2001
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18981904191019581968196919711975
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Leyes
DecretoDecretoReforma ConstitucionalReforma ConstitucionalLey 35/68Ley 46/71Ley 43
Ley 14Ley 50Ley 12Reforma ConstitucionalLey 60/93Ley 100/93Ley 617/2000Acto Legislativo 01Ley 715
Cuadro 4. TRANSFERENCIAS A GOBIERNOS TERRITORIALES Y FINANZAS REGIONALES
Gráfico 11. IMPACTO DE LAS REFORMAS A LASTRANSFERENCIAS TERRITORIALES SOBRE EL GAS-TO DEL GOBIERNO (Columnas en negro)
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
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E. El tamaño relativo del gobierno en una perspec-tiva internacional
El Gráfico 12 muestra el tamaño del gobierno para2001 en algunos países emergentes y desarrolladoscon base en datos del Banco Mundial. El gasto públi-co del gobierno colombiano se sitúa en niveles cer-canos a los de otros países Latinoamericanos como
64 COYUNTURA ECONÓMICA
Perú y Chile, y ligeramente superior a México. Elnivel también es similar al de países desarrolladoscomo Estados Unidos y Canadá. Por otra parte, elnivel de gasto del gobierno colombiano es inferioral de Suiza y Suecia, países catalogados como Esta-dos de bienestar.
IV. EL BALANCE FISCAL DURANTE EL SIGLO XX
A. El déficit del gobierno entre 1899 y 2003 y entre1905 y 2003
El análisis del balance fiscal a lo largo del Siglo XXevidencia cuatro períodos de grandes déficit: el pri-mero se dio como consecuencia de la Guerra de losMil Días, que como se aprecia en el Gráfico 13, notiene precedentes históricos. Desafortunadamenteno contamos con información sobre el comporta-miento del PIB entre 1899 y 1904 que permita cal-cular el indicador del desbalance fiscal del gobier-no como porcentaje del PIB y compararlo con otrosperíodos de grandes problemas fiscales. El Gráfico14 indica que hacia finales de la administración Re-yes, quién había realizado inmensos esfuerzos deajuste fiscal al inicio de su administración, y como
consecuencia de un ambicioso programa de obraspúblicas (carreteras y ferrocarriles), se presentó unnuevo desajuste fiscal del gobierno que alcanzó el3% del PIB. El siguiente gran episodio de déficit fis-cal se presentó hacia finales de la administraciónTurbay a comienzos de la década de los ochentas,como consecuencia del efecto combinado de unprograma deliberado de gasto en infraestructura(transporte, energía y minas), financiado con crédi-to externo, y de un bajo crecimiento económico. El
Gráfico 12. TAMAÑO DE GNC: UNA COMPARA-CIÓN INTERNACIONAL 2001
Fuente: World Development Indicators (2004), The World Bank.
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Gráfico 13. EL DÉFICIT DEL GOBIERNO 1899-2003(Billones de pesos de 1994)
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
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Gráfico 14. EL DÉFICIT DEL GOBIERNO 1905-2003
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
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LA POLÍTICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: UNA VISIÓN GLOBAL 65
cuarto período corresponde a lo ocurrido durantela segunda mitad de los noventa, cuándo el déficitdel gobierno adquirió niveles sin precedentes en elSiglo XX, por aumentos en el gasto por encima delos ingresos, especialmente relacionados con gas-tos de funcionamiento e intereses de la deuda.
También se presentaron otros tres períodos de défi-cit de menor envergadura que correspondieron alfinal de los años veinte, el comienzo de los sesentay el inicio de los setenta. Lo sucedido en los veintesy setentas obedeció a programas deliberados de in-versión pública financiados con crédito externo.
Existieron durante el siglo cinco períodos de ajustefiscal exitoso, los cuales corresponden a los años trein-ta, cincuentas, sesentas, setentas y comienzos de losochentas. Salvo el período de los años treinta quefue de bajo crecimiento, los otros coincidieron conmedidas de política importantes por el lado de losingresos, auges de crecimiento económico y bonan-zas del sector cafetero.
B. El balance fiscal del Gobierno y del Sector Públi-co no Financiero
El Gráfico 15 muestra la evolución del balance fis-cal del gobierno comparado con el del Sector Públi-co no Financiero (SPNF) para el periodo 1967-2003.Un hecho interesante es la recomposición de estosbalances fiscales: desde finales de los sesenta a me-diados de los ochenta, el SPNF presentaba una ten-dencia deficitaria superior a la del gobierno y pos-teriormente este comportamiento se revirtió. Enefecto, en 1970 el déficit del SPNF era del orden de7% del PIB y el del gobierno del 0,7%, lo que impli-caba que el sector descentralizado (establecimien-tos públicos, empresas del Estado y entidades terri-toriales) presentaba un déficit de 6,3% del PIB. En2003, el SPNF registró un déficit efectivo de caja de
2,7% del PIB, compuesto por un déficit del gobiernode 6% del PIB y un superávit del sector descentrali-zado de 3,3% del PIB.
Varios argumentos explican el deterioro de las fi-nanzas del sector descentralizado en la década delos sesenta y setenta4. En promedio, en los años se-senta se crearon 43 entidades y empresas naciona-les y en 1978 existían 129, excluyendo ministeriosy departamentos administrativos. En segundo lu-gar, los gastos de los niveles departamentales y susector descentralizado aumentaron como conse-cuencia del aporte de los gastos en educación, y sa-lud (fondos educativos regionales, servicios seccio-nales de salud, SSS). Finalmente, entre 1967 y 1978se produjo una caída en la importancia relativa delos impuestos departamentales y municipales.
En este contexto, la preocupación por el saneamien-to de las finanzas públicas llevó al gobierno de Be-tancur a adoptar medidas de autonomía fiscal y ra-cionalización de gasto que, junto con los exceden-
Gráfico 15. COMPARACIÓN: BALANCE FISCALDEL SPNF Y DEL GOBIERNO
Fuente: DNP, Confis y Banco de la República.
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4 La Misión Bird-Wiesner resaltó la creciente importancia delsector descentralizado desde 1950.
66 COYUNTURA ECONÓMICA
tes de Ecopetrol y del Fondo nacional del Café y delsaneamiento de las finanzas territoriales, redujerondrásticamente el déficit del SPNF. Posteriormente, afinales de la década de los ochenta, el gobierno tu-vo que asumir la crisis del sector eléctrico; es decir,grades obligaciones del sector descentralizado que-daron en cabeza del gobierno. En los años noventa,el sector descentralizado entró en una etapa de sa-neamiento, privatizaciones y acumulación de exce-dentes de la seguridad social (pensiones) y del sec-tor petrolero, mientras el gasto del GNC aumentó dra-máticamente como consecuencia de la constituciónde 1991, los pagos de intereses de la deuda y, al fi-nal, por transferencias para pagos de pensiones. Des-de entonces, los gastos del GNC comenzaron a au-mentar dramáticamente.
V. LA DEUDA PÚBLICA
A. Manejo de la deuda pública entre 1905 y 2003
A comienzos de siglo Colombia había heredado yauna deuda pública externa significativa resultantede los empréstitos contratados a través de bonos des-de la independencia; además de obligaciones in-ternas derivadas de colocaciones de bonos, así co-mo de un inmenso retraso en el pago de obligacio-nes con contratistas del gobierno, cuyo listado fuemotivo de justificación de una reforma fiscal porparte de Reyes al Congreso (Ley 59 de 1905). Hastalos años veinte desde cuándo se tiene informacióncontinua sobre la deuda del gobierno se conoce queen 1911 el gobierno aprobó el Convenio HolguínAverbury sobre la deuda externa republicana y queesta, al igual que la deuda interna, se sirvió conti-nuamente desde la administración Reyes. A finalesdel segundo decenio y comienzos de los años vein-te se dio un proceso de endeudamiento interno sig-nificativo del gobierno. Otros grandes episodios deendeudamiento se dieron en los veinte con la contra-tación de deuda externa, en los treinta con la morato-
ria, a partir de los sesenta con el crédito multila-teral, en los setenta con el crédito de la banca co-mercial internacional, en los ochenta con la crisisde la deuda Latinoamericana y a partir de los noven-ta con el crecimiento sin precedentes de la deudainterna y externa (Cuadro 5).
B. Evolución de la deuda del gobierno, 1923-2003
Como se advierte en el Gráfico 16, la deuda del go-bierno registró un período de crecimiento durantela segunda mitad de los años veintes y a lo largo delos treintas. Si bien el endeudamiento externo seoriginó en los veinte, las decisiones de no atenderlas amortizaciones, la capitalización de intereses yla posterior moratoria, junto con los créditos delbanco central al gobierno, incrementaron la deuda.Luego de un período de reducción del endeuda-miento que se prolongó hasta fines de los cincuen-ta, el endeudamiento registró un auge durante lossesentas y comienzos de los setenta. El ajuste delendeudamiento durante la administración LópezMichelsen (1974-1978) fue sucedido por un nuevoincremento durante la administración Turbay (1978-1982), lo que se constituyó en una nueva ola deendeudamiento público. Luego de la etapa de ajus-te bajo las administraciones Betancur (1982-1986),
Gráfico 16. DEUDA TOTAL DEL GOBIERNO
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
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LA POLÍTICA FISCAL EN EL SIGLO XX EN COLOMBIA: UNA VISIÓN GLOBAL 67
Gobierno Año Medidas
Rafael Reyes 1905 Renegociación deuda externa, convenio HolguinRafael Reyes 1905 Vales y pagarés de Deuda InternaRafael Reyes 1906 Créditos externos para ferrocarrilesCarlos Eugenio Restrepo 1911 Renegociación deuda externa. Aprueba convenio H-A
Carlos Eugenio Restrepo 1912 Deuda departamental. Gobierno repaga obligacionesMarco Fidel Suárez 1918 Emisión vales de Deuda InternaMarco Fidel Suárez 1919 Cédulas tesoreríaMarco Fidel Suárez 1920 Bonos de tesoreríaPedro Nel Ospina 1925 Endeudamiento externoMiguel Abadía Méndez 1928 Endeudamiento territorial. Endeudamiento externoEnrique Olaya Herrera 1930-1933 Préstamos Gobierno de EmisorOlaya Herrara y Afonso López 1933-1942 Moratoria de deuda externaEduardo Santos 1940 Reestructuración deuda internaEduardo Santos 1942 Arreglo deuda externa de Gobiernos TerritorialesAlberto Lleras 1945 Deuda externa departamentalCarlos Lleras 1969 Créditos BIRF, BID
Misael Pastrana 1970-1972 Apertura crédito banca comercialAlfonso López 1975 Ley 18/75. Reducción de Endeudamiento ExternoJulio César Turbay 1980 Ley 25/80. Ley de autorización endeudamiento externoJulio César Turbay 1981 Ley 7/81. Ley autorización endeudamiento interno y territorialBelisario Betancur 1985 Renegociación internacional. Crédito JumboCésar Gaviria 1990 Reforma al endeudamiento Ley 51/1990Andrés Pastrana 2001 Liability Managent (Interna)
Cuadro 5. MANEJO DE LA DEUDA PÚBLICA
Barco (186-1990) y Gaviria (1990-1994), se iniciódesde mediados de los noventa un proceso deendeudamiento sin precedentes en el siglo que haconducido a niveles superiores al 50% del PIB,después de tener niveles promedio de alrededordel 10% del PIB por setenta años. Los esfuerzos re-cientes por generar un superávit primario que esta-bilice la deuda a mediano plazo apenas comienzana evidenciarse.
C. Composición de la deuda del gobierno: endeu-damiento externo e interno
El aspecto más destacable del comportamiento dela deuda pública del gobierno, según sus compo-nentes de deuda interna y externa, es que han teni-do desde los años veinte no sólo una importanciarelativa similar, sino que sus fluctuaciones a lo lar-
go del siglo se han dado simultáneamente. Es cier-to, no obstante, que el endeudamiento externo ten-dió a adquirir cierta predominancia en los años se-sentas con el acceso a créditos de entidades mul-tilaterales y en los setenta y ochenta con la aperturaal crédito internacional privado. Sobre el endeuda-miento interno cabe destacar que ha tenido trescomponentes principales, con importancia relativadiferencial a través del tiempo: créditos con emi-sión del banco central, que fueron significativos enla guerra de los mil días y en períodos de dificulta-des de acceso al crédito externo; bonos forzosos y/o subsidiados; y colocación voluntaria de deudainterna. Desde comienzos de los noventa se abriópaso al crédito interno luego del desarrollo del mer-cado de los Títulos de Tesorería TES y de inversionis-tas institucionales como los bancos y los fondosprivados de pensiones (Gráfico 17).
68 COYUNTURA ECONÓMICA
D. Comparaciones internacionales de endeuda-miento público
El Gráfico 18 muestra una comparación de los sal-dos de la deuda pública neta del SPNF como % del PIB
para varios países emergentes. A finales de la déca-da de los noventa, las crisis económicas sufridaspor estos países llevaron a aumentos significativosen su déficit fiscal lo que implicó también incremen-tos en sus niveles de endeudamiento, que habían
disminuido después de grandes picos durante lacrisis de la deuda en los ochenta.
El gráfico indica que el nivel de endeudamientopúblico colombiano a diciembre de 2002 era rela-tivamente menor al de países como Brasil, Argenti-na y Uruguay. Esto no quiere decir, sin embargo,que nuestro nivel de deuda sea sostenible, ya queestudios recientes han mostrado que los nivelesactuales son fiscalmente inviables (Banco Mundial,2004; Clavijo, 2004; Mora, 2004).
VI. LAS MISIONES FISCALES INTERNACIONALESY NACIONALES
El Cuadro 6 tiene el objeto de detallar la cronologíade las misiones internacionales y de expertos na-cionales en materia fiscal que se organizaron ypresentaron informes y recomendaciones a lo largodel siglo. La primera de estas misiones fue la dirigi-da por Edwin Kemmerer en 1923 y 1930, que con-tribuyó con la organización institucional financieray fiscal que hoy en día dispone el país. Otras Mi-siones de importancia fueron las de Currie (1950),Taylor (1965), Musgrave (1969), Bird (1981), y otrasmás recientes citadas allí. El punto importante dedestacar es que estas tuvieron un gran impacto enmateria de dar las recomendaciones sobre reformastributarias, pero poca incidencia en las modificacio-nes del lado del gasto público y las transferencias,que es claramente el problema que se ha acentua-do en los últimos años. El tema de la economía po-lítica de las reformas institucionales es central parael entendimiento de lo sucedido.
VII. CONCLUSIONES
El documento analizó de manera general la políticafiscal en Colombia a lo largo del Siglo XX, con énfa-sis en los factores económicos y de economía polí-
Gráfico 17. DEUDA INTERNA VERSUS EXTERNADEL GOBIERNO
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
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Gráfico 18. DEUDA PÚBLICA (2002)
Fuente: Anexo. Cálculos de los autores.
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tica que determinaron los aciertos y las dificultadesfiscales que ha experimentado el país.
A nuestro juicio, el documento contribuye a unamejor y más completa comprensión de la situacióny manejo fiscal durante el siglo pasado, sobre losprincipales inconvenientes que se presentaron ysobre las soluciones que se dieron. También contri-buye a la literatura al poner a disposición estadísti-cas fiscales metodológicamente consistentes delgobierno para el período 1899 a 2003.
Respecto a la tributación, se encuentra que la cargatributaria del gobierno se sitúa en el nivel más altoen un siglo (14% del PIB), después de presentar pro-medios de 4% del PIB entre 1905 y 1949 y 6% delPIB entre 1950 y 1984. Para el período posterior a1985 se observa una tendencia creciente, explica-da por sucesivas reformas de los impuestos naciona-les que, a pesar de ser incompletas, fueron suman-do a la carga tributaria. Se identifica, no obstante,que las reformas de los últimos años han creado unaestructura tributaria inadecuada e ineficiente, loque confirma la discusión reciente de la literaturafiscal colombiana. También se encuentra que latributación regional (departamentos y municipios)perdió aceleradamente importancia dentro de latributación total del país. Entre 1930 y 2000 su par-ticipación disminuyó del 45% a cerca del 20%.
Los gastos del gobierno, que son un buen reflejo desu tamaño, se encuentran en su nivel más alto delsiglo (21% del PIB). El promedio entre 1905 y 1960fue de 5% del PIB y entre 1960 y 1990 fue de 9% delPIB. El crecimiento de la participación estuvo rela-cionado con las transferencias a las regiones y enalgunos años por grandes inversiones en infraes-tructura (transporte, energía y minas). Entre 1990 y2003 su participación en el PIB ha aumentado, loque se explica principalmente por el comporta-
miento de las transferencias (territoriales, pensio-nes y otras) y los intereses sobre la deuda. Se des-taca que las reformas presupuestales no han tenidoel éxito esperado, en términos de flexibilizar y re-ducir el gasto público en Colombia.
Los desbalances fiscales mayores a lo largo delsiglo estuvieron relacionados principalmente congastos de la guerra (1899-1903) y en infraestructura(1907-1909; 1979-1985), excepto los más recien-tes que tuvieron que ver más con el crecimiento enlos gastos de funcionamiento (transferencias terri-toriales, pensiones y otras transferencias) y pago deintereses de la deuda.
Se resalta el hecho que los periodos de déficit fiscalfueron seguidos de grandes ajustes tanto por el ladode los ingresos como de los gastos. Estos ajustes hi-cieron posible el cumplimiento de la restricción pre-supuestal intertemporal del gobierno, como lo indi-ca el comportamiento del nivel de la deuda.
El promedio de la deuda del gobierno entre 1923 y1995 fue de alrededor de 10% del PIB. Esta no ha si-do la experiencia en años recientes. Los desbalancesfiscales del gobierno en los últimos años se han re-flejado en un nivel de la deuda sin precedentes his-tóricos (54% del PIB en 2003), los cuales demandanreformas estructurales efectivas y un ajuste fiscalque la hagan sostenible.
Otro resultado interesante del trabajo que se debedestacar es que, a diferencia de lo comúnmente sos-tenido en la literatura, en el sentido que los recur-sos de financiamiento externo compensan las au-sencias de endeudamiento interno (o viceversa), enColombia se ha evidenciado que los dos tipos deendeudamiento han seguido tendencias y fluctua-ciones similares (co-movimientos) a lo largo delsiglo.
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El documento identifica que las misiones fiscalesinternacionales y nacionales, convocadas con el finde realizar diagnósticos y recomendaciones en épo-cas de dificultades, han tenido gran impacto entérminos de reformas tributarias, pero poca inciden-cia sobre el gasto, especialmente en transferenciasy pensiones.
Finalmente, desde el punto de vista de economíapolítica, se encuentra que el ejecutivo utilizó a lo lar-go del siglo instrumentos excepcionales para lograrsus objetivos de ingresos y gastos en momentos fisca-les críticos y en cuya aprobación no quería pasarpor el Congreso. Esta decisión, fue más exitosa entérminos fiscales con los ingresos que con los gastos.
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Notas metodológicas:
❐ Las series fiscales fueron construidas de acuerdo a la meto-dología de operaciones efectivas de caja (OEC) tal y como seestablece en el Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas,FMI, 1986.
❐ Las utilidades del Banco de la República, el crédito del Ban-co de la República, los ingresos por "ventas" de activos mo-netarios y no monetarios, los ingresos monetarios de la Cuen-ta Especial de Cambios (CEC) y los ingresos por la "Indemni-zacion Americana" por Panamá van por debajo de la línea.
❐ 1960-1963: las cifras corresponden a la ejecución presu-puestal, pero haciendo las reclasificaciones respectivas conel fin de tener una aproximación a OEC.
❐ 1963-1973: los ingresos totales son tomados de la Revistadel Banco de la Republica, cuadro de OEC del gobierno cen-
Anexo 1. FUENTES Y NOTAS METODOLÓGICAS
tral. La desagregación de los ingresos tributarios se obtiene apartir de sus respectivas participaciones en los reconoci-mientos.
❐ 1974-1979: los ingresos totales, tributarios y no tributariosson tomado OEC del gobierno central. Se descuentan los in-gresos monetarios de la CEC. El desagregado de tributarios seobtiene a partir de sus respectivas participaciones en los re-conocimientos.
❐ Para los períodos 1898-1927, 1933-1939 y 1941-1944, tan-to el gasto como el balance fiscal se refieren a los primarios,ya que no se contó con cifras de intereses.
Series macroeconómicas:
❐ PIB real y deflactor implícito del PIB: 1905-1989: GRECO
(Urrutia et. al., 2002); 1990-2003: DANE.
❐ Índice de Precios al Consumidor: 1898-1905: construida re-trospectivamente a partir del dato de 1906 calculado porGRECO (Urrutia et. al., 2002) y usando la variación de la serie"índice de precios 1" reportado por Meisel (1994); 1906-1953: GRECO (Urrutia et. al., 2002); 1954-2003: SGEE del Ban-co de la República.
❐ Tasa de cambio nominal promedio ($/dólar): 1900-1904:construida retrospectivamente a partir del dato de 1905 cal-culado por GRECO (Urrutia et. al., 2002) y usando las tasas decrecimiento de la tasa de cambio $/libra por Meisel (1994).Se supone que la tasa de cambio del dólar/libra se movió enla misma dirección y tamaño que la tasa de cambio $/dólar;1905-1989: GRECO (Urrutia et. al., 2002); 1990-2003: SGEE
del Banco de la República.