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A Aplicação de Sanções Administrativas no Direito deTrânsito Autor:Omar Heni Sarraff e Salete Siqueira Sarraff

Texto extraído do Boletim Jurídico - ISSN 1807-9008http://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/texto.asp?id=2249

O presente trabalho visa a discutir a aplicação de penalidadesadministrativas de trânsito, mais especificamente da penalidade demulta, no âmbito do chamado direito administrativo sancionatório, e asua eficácia para mudança ou regulação da ordem social, como seriauma conseqüência esperada da aplicação da sanção.

A pergunta poderia ser resumida em: qual é o efeito da aplicação dapenalidade administrativa de multa, prevista na lei 9503 de 1997 -Código de Trânsito Brasileiro- sobre os condutores?

Num espectro ampliado, esta pergunta poderia ser assim formulada:A sanção prevista e imposta pela norma jurídica, no âmbito do DireitoAdministrativo, tem como conseqüência o cumprimento da mesmanorma jurídica?

A aplicação da penalidade administrativa de trânsito tem um efeito dereprimir a reincidência deste comportamento, comprovando a eficáciada tríade jurídica ‘fato – valor – norma’ e o caráter imperativo destaúltima. Mesmo no âmbito administrativo de trânsito, não é possívelexigir-se o cumprimento das normas sem que haja uma sanção porseu descumprimento. A sanção é parte fundamental da normajurídica e gera a mudança de comportamento desejada na suacriação.

A Aplicação de Sanções Administrativas no Direito de Trânsito, de autoria de Omar Heni Sarr... http://www.boletimjuridico.com.br/doutrina/impressao.asp?id=2249

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Na minha prática individual, no cargo de Técnico SuperiorAdministrativo do Detran, percebi diversas controvérsias sobre ocaráter repressivo inserido na norma jurídica levada às últimasconseqüências, ou seja, a exigência do cumprimento de penalidadespelo descumprimento destas mesmas normas.

Há correntes que enfatizam o aspecto educativo das normas detrânsito, o seu caráter de organização do espaço onde circulam aspessoas e a necessidade de conscientizarão destes indivíduos comvistas ao melhor atendimento da função social reguladora do Estado.A norma de trânsito é tratada, neste caso, predominantemente comouma norma de caráter organizacional, que não vise à punição e simque estabeleça as regras orientadoras de um trânsito seguro. Estacorrente também criou o conceito de “indústria de multas”, paraenfatizar o caráter arrecadatório da penalidade administrativa demulta, desvinculando-a do caráter educativo, que se manifesta pelamudança de comportamento do condutor. Assim, entende-se queatrás de uma demanda educativa, esconde-se uma maneira deaumentar a arrecadação do Estado sem qualquer preocupação emestancar a violência no trânsito.

Contrapondo-se a esta visão, existem aqueles que pensam queapenas a efetiva fiscalização do cumprimento da norma jurídicaestabelecida no Código Brasileiro de Trânsito, através da imposiçãodas penalidades previstas por seu descumprimento é que poderestabelecer o equilíbrio, a ordem no âmbito da problemática dotrânsito.

Em um país onde a discussão sobre a criação de novas leis versus aaplicação das já existentes é tema rotineiro, onde a questão daimpunidade e de suas conseqüências é manchete diária de jornais,parece-me de grande contribuição poder esclarecer um pouco maissobre o alcance das normas jurídicas no âmbito da AdministraçãoPública.

Para fazer uma análise objetiva desta questão, a metodologia


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apresentada neste trabalho se propõe a analisar o grupo decondutores multados por infração ao artigo 162-V do CTB (dirigirveículo com validade da Carteira Nacional de Habilitação vencida hámais de trinta dias), no ano de 2008, e estabelecer o percentual delesque buscam a corrigir esta situação, ou seja, regularizar a validadede seu documento no prazo de um mês após aplicação da multa. NoEstado do São Paulo, todos os condutores são alertados a respeitodo vencimento de sua Carteira Nacional de Habilitação, através decarta postal, três meses antes do vencimento.

Também se propõe a analisar o grupo de condutores multados porinfração ao artigo 162-I do CTB (Dirigir veículo sem Carteira Nacionalde Habilitação ou Permissão para Dirigir) no ano de 2008 eestabelecer o percentual de condutores que iniciaram o procedimentopara habilitar-se até três meses após aplicação da multa.

Finalmente, analisar o número de veículos autuados por infração aoartigo 230-V do CTB (Conduzir o veículo que não esteja devidamenteregistrado e licenciado), e estabelecer o percentual de regularizaçãoda situação do licenciamento até três meses após a autuação.

Através da análise destes números, pretende-se lançar uma luzsobre a efetividade da aplicação das multas e sua relação com amudança de comportamento dos condutores. Por analogia, atravésdeste exemplo específico, também pretende esclarecer a função daaplicação da sanção administrativa, no âmbito do direitoadministrativo sancionatório, e sua importância como elementointegrante da norma jurídica.

1. A SANÇÃO JURÍDICA

1.1. Conceito

Segundo Carlos Galves (pag.8), o Direito é norma, um sistema


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jurídico é, antes de tudo, um sistema de normas. Norma, por sua vez,é toda regra, preceito ou proposição que diz como deve ser umaconduta humana, por isso, as normas jurídicas são normas sociais,visam a disciplinar a conduta dos homens na vida em sociedade.Outra característica da norma jurídica é o fato de ser coercível, deaplicação compulsória, quando encontra resistência, oposição.Tentando responder ao problema do porque as normas jurídicas sãoobedecidas (pag.73), o autor responde que, basicamente é devido aofato delas serem coercíveis, ou seja, os indivíduos cumprem o que asnormas jurídicas dizem por que sabem que, se não o fizerem,sofrerão uma sanção. Esta sancionabilidade pelo Poder é quedistingue a norma jurídica das outras normas ou regras sociais deconduta .

André Franco Montoro caracteriza a sanção jurídica como a proteçãoconferida pelo Estado ao cidadão no sentido de garantir ocumprimento da norma jurídica. Assim, a sanção seria aconseqüência jurídica que atinge o sujeito passivo pelo nãocumprimento da sua prestação. No caso da multa de trânsito, estaseria a conseqüência pelo descumprimento das normas de trânsito.Já a coação é a aplicação forçada da sanção desrespeitada. Se oefeito psicológico da sanção, a ameaça de uma multa não for osuficiente para garantir o cumprimento da norma, então à coaçãotorna-se o meio recomendável para garantir o seu cumprimento .

Maria Helena Diniz, na obra “A Essência da Norma Jurídica”, diz quea imperatividade da norma é motivada pela convicção de que certasrelações e certos estados da vida social não podem ser deixados aoarbítrio individual, o que acarretaria graves prejuízos para a ordemsocial. Existem determinadas relações humanas que pela sua grandeimportância são reguladas, taxativamente, em normas jurídicas, a fimde evitar que a vontade dos particulares perturbe a vida social. Tal é ocaso com relação à aplicação de multas de trânsito .

Galves (pag.74) ressalta que não pode haver vida social sem aexistência de normas jurídicas, sem a presença da ameaça e


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implementação de sanções, quando infringidas certas regras deconduta social. Entretanto, nem todas as normas são respeitadaspelo temor à coação, mas esta é mantida pela natureza mesma davida social, pois as regras de conduta reputadas imprescindíveis àexistência de vida em sociedade não podem ficar à discrição dosindivíduos as observarem ou não. A sociedade pervive graças aocumprimento espontâneo, mas deve ter a mão um instrumento quelhe dê a segurança de que os seus alicerces existenciais não serãocomprometidos ou desfeitos na hipótese de haver infração àsnormas. A sanção jurídica exerce este papel de segurança. Deseja-seo cumprimento pacífico das normas, mas dispõe-se do poder de suaaplicação coativa, quando necessário .

Para Godofredo Telles Junior (pag.100), a sanção jurídica é umamedida legal que poderá vir a ser imposta por quem foi lesado pelaviolação da norma jurídica a fim de fazer cumprir a norma violada, defazer reparar o dano causado ou de infundir respeito à ordemjurídica. A norma de direito, ao mesmo tempo em que estabelece aordem desejada, sanciona a transgressão a esta ordem, a fim de queesta infração não se produza. Assim, é medida que a norma jurídicaestabelece antes de ser violada. É um remédio colocado pelo direito àdisposição do lesado para eventual uso, logo, este remédio não éempregado necessariamente. A sanção está sempre prescrita emnorma jurídica antes mesmo que haja a sua violação. Não há sançãolegítima sem norma jurídica que a institua regularmente .

“A sanção é a conseqüência jurídica que o não cumprimento de umdever produz em relação ao obrigado” é o conceito de Garcia Maynezem sua Introdução ao Estudo do Direito.

Lourival Vilanova acrescenta que não há dever onde não háliberdade, ou seja, para que a norma seja possível, deve haver no sercapaz de conduta a possibilidade de várias condutas. Toda a ordemnormativa tem a possibilidade de ser violada, sendo impossívelconceber uma ordenação da vida social sem se prever umaconseqüência que se acrescente à norma, na hipótese desta vir a ser


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violada. Esta conseqüência é justamente a sanção, prevista paragarantir o cumprimento da norma .

1.2. A distinção entre sanção e coação.

Maria Helena Diniz (pag.100) faz a distinção entre sanção e coaçãoou coatividade. Para a autora, sanção é a conseqüência da normajurídica e relaciona-se com o inadimplemento de uma obrigação.Justamente por isto, a sanção tem caráter secundário já quedepende da violação da norma, da inobservância de um dever. Casoseja a obrigação cumprida, o secundário não se realiza, e,consequentemente, a sanção não pode impor-se. Assim, entendeDiniz que a sanção não seria elemento essencial da norma jurídica efaz a sua distinção com a coação.

Em sua tentativa de precisão terminológica, Diniz ressalta que acoação seria a aplicação ou realização efetiva da sanção. É aaplicação forçada da sanção, a sua imposição. Neste caso, acobrança de multa por infração de trânsito, objeto de estudo nestamonografia, estaria mais relacionada à coação do que propriamente àsanção da norma jurídica. De fato, a própria autora reconhece que ostermos se confundem, citando o próprio Hans Kelsen, em sua TeoriaPura do Direito, como os utilizando indiscriminadamente .

Alguns autores distinguem sanção de coerção ou coação. Não é oobjetivo deste trabalho aprofundar as distinções filosóficas entreestes termos, apenas de conceituar a sanção administrativa ou oDireito Administrativo sancionatório na área de multas de trânsito,com vistas a evidenciar o papel da sanção jurídica neste campo e asua importância na mudança de comportamento dos condutores-cidadãos. Portanto, seguindo a linha de Kelsen, neste trabalho oconceito de sanção confunde-se com o de coação conforme descritoacima, baseado nos estudos de Maria Helena Diniz.


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2. DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONATÓRIO

2.1. Sanção administrativa X Sanção Penal

Deve-se inicialmente distinguir a sanção administrativa da sançãopenal. A despeito de ambas serem imposições punitivas, a primeiraresulta de um ato administrativo seguido do respectivo processoadministrativo. A sanção penal é resultado de um processo judicial eestabelecida pela sentença criminal.

A sanção administrativa mais comum é a multa, considerada apenalidade típica neste âmbito. Consiste em dar uma soma dedinheiro ao Estado, imposta pela administração devido à violação deuma norma . A administração também não pode aplicar penasprivativas de liberdade, muito comuns no processo penal. O direitopenal veicula penalidades mais graves do que o direito administrativo,pela sua própria característica de só atuar quando nenhuma outraresposta foi possível.

Hely Lopes Meirelles destaca que a multa administrativa é denatureza objetiva, isto é, prescinde da caracterização da culpa ou dodolo do infrator para ser devida .

Osório ressalta a similaridade entre as sanções administrativas epenais: ambas buscam restaurar a paz no ordenamento jurídico,reprimindo o transgressor e tutelando determinados valores sociais.

Ressalta que é artificial essa divisão entre ordem interna dasinstituições e ordem social externa de forma a caracterizar umadistinção digna de relevância para separar as infraçõesadministrativas das infrações penais. O ponto de origem destadistinção é a soberana e discricionária escolha legislativa que acabadeterminando a natureza da intervenção, administrativa ou penal.


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2.2. Elementos da sanção administrativa

São quatro os elementos fundamentais da sanção administrativa,segundo Medina Osório : subjetivo, aflitivo, teleológico e formal.

2.2.1. Elemento subjetivo:

O elemento subjetivo da sanção administrativa é a presença daadministração pública como órgão sancionador em um dos pólos darelação. Ou seja, para caracterizar a sanção administrativa, aautoridade que aplica a pena há de pertencer à administraçãopública.

As multas de trânsito são aplicadas pelas autoridades de trânsito,conforme o artigo 256, inciso II do Código de Trânsito Brasileiro:

Art. 256. A autoridade de trânsito, na esfera das competênciasestabelecidas neste Código e dentro de sua circunscrição, deveráaplicar, às infrações nele previstas, as seguintes penalidades:

I - advertência por escrito;II - multa;III - suspensão do direito de dirigir;IV - apreensão do veículo;V - cassação da Carteira Nacional de Habilitação;VI - cassação da Permissão para Dirigir;VII - freqüência obrigatória em curso de reciclagem.

§ 1º A aplicação das penalidades previstas neste Código não elide aspunições originárias de ilícitos penais decorrentes de crimes detrânsito, conforme disposições de lei.§ 2º (VETADO)§ 3º A imposição da penalidade será comunicada aos órgãos ouentidades executivos de trânsito responsáveis pelo licenciamento doveículo e habilitação do condutor.


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2.2.2. Elemento objetivo:

O elemento objetivo consiste no efeito aflitivo da medida,subdividindo-se em dois tópicos: a privação dos direitos preexistentese a imposição dos novos deveres.Ele representa o sofrimento, a dor, o mal imposto ao infratordecorrente da sanção. Não se trata de ausência de prêmios,benefícios ou incentivos que a pessoa deixa de receber. A sanção é ainflingência de uma medida de castigo, e, como tal, implica um juízode privação de direitos, imposição de deveres, restrição deliberdades, redução de patrimônio, ligados, em seu nascedouro eexistência, ao cometimento de um ilícito administrativo.

Em relação às multas de trânsito, a sanção é o estabelecimento deuma obrigação pecuniária imposta ao infrator.

É certo que nem sempre esta obrigação de dar dinheiro ao Estado,imposta pela multa, é cumprida pelo infrator da norma. Ocorre que amulta administrativa está mais próxima do direito civil do que dodireito penal, já que aquela pecúnia imposta pode inclusive ser pagapor outra pessoa, não importando aqui a questão da pessoalidadeem relação ao cumprimento da pena. Neste sentido se apresenta ocaráter objetivo deste tipo de sanção.

No direito administrativo sancionador, o grau do efeito aflitivo damedida punitiva é proporcional à gravidade do ilícito cometido,limitada à ordem constitucional e o princípio da proporcionalidadenela inscrito.

A respeito do princípio da proporcionalidade, Celso Antonio Bandeirade Mello refere que quando a administração restringe direito dosadministrados além do que caberia, imprimindo medidas de


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intensidade ou extensão exageradas, está a ressaltar a ilegalidade desua conduta. Deste modo, ninguém está obrigado a suportarconstrições em sua liberdade ou propriedade que não sejamindispensáveis à satisfação do interesse e da ordem pública .

2.2.3. Elemento teleológico:

Trata-se da finalidade punitiva da sanção administrativa. Esta guardarelação com o poder disciplinar pelo seu acentuado caráterpedagógico. As sanções administrativas perseguem, em grandeparte, assim como o direito penal, finalidades ressocializantes e dereeducação dos sujeitos.

Algumas espécies de sanções administrativas podem indicar umcaráter puramente repressivo. Tal não acontece com a aplicação demultas de trânsito, que possuem um caráter altamente reeducador,objetivam reduzir a violência do trânsito.

2.2.4. Elemento formal:

Diz respeito à natureza administrativa do procedimento, estabelecidapor lei. O processo administrativo sancionatório de aplicação de multatem seu procedimento descrito no Código de Trânsito Brasileiro, asaber:

Autuação e lavratura do auto de infração:

Art. 280. Ocorrendo infração prevista na legislação de trânsito,lavrar-se-á auto de infração, do qual constará:I - tipificação da infração;II - local, data e hora do cometimento da infração;III - caracteres da placa de identificação do veículo, sua marca e


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espécie, e outros elementos julgados necessários à sua identificação;IV - o prontuário do condutor, sempre que possível;V - identificação do órgão ou entidade e da autoridade ou agenteautua dor ou equipamento que comprovar a infração;VI - assinatura do infrator, sempre que possível, valendo esta comonotificação do cometimento da infração.§ 1º (VETADO)§ 2º A infração deverá ser comprovada por declaração da autoridadeou do agente da autoridade de trânsito, por aparelho eletrônico oupor equipamento audiovisual, reações químicas ou qualquer outromeio tecnologicamente disponível, previamente regulamentado peloCONTRAN.§ 3º Não sendo possível a autuação em flagrante, o agente detrânsito relatará o fato à autoridade no próprio auto de infração,informando os dados a respeito do veículo, além dos constantes nosincisos I, II e III, para o procedimento previsto no artigo seguinte.§ 4º O agente da autoridade de trânsito competente para lavrar oauto de infração poderá ser servidor civil, estatutário ou celetista ou,ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito comjurisdição sobre a via no âmbito de sua competência.

Lavrada a autuação, será revisada a consistência do auto de infraçãoe expedida uma notificação de autuação, possibilitando ao infrator adefesa prévia á aplicação da penalidade. Tal norma estáregulamentada pelo artigo 3º da Resolução 149/03 do Contran:

Art. 3º. À exceção do disposto no § 5º do artigo anterior, após averificação da regularidade do Auto de Infração, a autoridade detrânsito expedirá, no prazo máximo de 30 (trinta) dias contados dadata do cometimento da infração, a Notificação da Autuação dirigidaao proprietário do veículo, na qual deverão constar, no mínimo, osdados definidos no art. 280 do CTB e em regulamentação específica.

§ 1º. Quando utilizada a remessa postal, a expedição se caracterizará


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pela entrega da Notificação da Autuação pelo órgão ou entidade detrânsito à empresa responsável por seu envio.

§ 2º. Da Notificação da Autuação constará a data do término do prazopara a apresentação da Defesa da Autuação pelo proprietário doveículo ou pelo condutor infrator devidamente identificado, que nãoserá inferior a 15 (quinze) dias, contados a partir da data danotificação da autuação.(...)

Após a análise da defesa, caso indeferida, a autoridade de trânsitoaplicará a penalidade e expedirá a notificação conforme estabelecidono artigo 282 do Código de Trânsito Brasileiro:

Art. 282. Aplicada a penalidade, será expedida notificação aoproprietário do veículo ou ao infrator, por remessa postal ou porqualquer outro meio tecnológico hábil, que assegure a ciência daimposição da penalidade.§ 1º A notificação devolvida por desatualização do endereço doproprietário do veículo será considerada válida para todos os efeitos.§ 2º A notificação a pessoal de missões diplomáticas, de repartiçõesconsulares de carreira e de representações de organismosinternacionais e de seus integrantes será remetida ao Ministério dasRelações Exteriores para as providências cabíveis e cobrança dosvalores, no caso de multa.§ 3º Sempre que a penalidade de multa for imposta a condutor, àexceção daquela de que trata o § 1º do art. 259, a notificação seráencaminhada ao proprietário do veículo, responsável pelo seupagamento.

O processo administrativo segue em direção à JARI, JuntaAdministrativa de Recursos de Infrações, caso o condutor não seconforme com a penalidade aplicada, artigos 285, 286 e 287 do CTB:

Art. 285. O recurso previsto no art. 283 será interposto perante a


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autoridade que impôs a penalidade, a qual o remeterá à JARI, quedeverá julgá-lo em até trinta dias.§ 1º O recurso não terá efeito suspensivo.§ 2º A autoridade que impôs a penalidade remeterá o recurso aoórgão julgador, dentro dos dez dias úteis subseqüentes à suaapresentação, e, se o entender intempestivo, assinalará o fato nodespacho de encaminhamento.§ 3º Se, por motivo de força maior, o recurso não for julgado dentrodo prazo previsto neste artigo, a autoridade que impôs a penalidade,de ofício, ou por solicitação do recorrente, poderá conceder-lhe efeitosuspensivo.

Art. 286. O recurso contra a imposição de multa poderá ser interpostono prazo legal, sem o recolhimento do seu valor.§ 1º No caso de não provimento do recurso, aplicar-se-á oestabelecido no parágrafo único do art. 284.§ 2º Se o infrator recolher o valor da multa e apresentar recurso, sejulgada improcedente a penalidade, ser-lhe-á devolvida a importânciapaga, atualizada em UFIR ou por índice legal de correção dos débitosfiscais.

Art. 287. Se a infração for cometida em localidade diversa daquela dolicenciamento do veículo, o recurso poderá ser apresentado junto aoórgão ou entidade de trânsito da residência ou domicílio do infrator.

Por fim, o encerramento da instância administrativa de aplicação demultas se dá com o recurso previsto no artigo 288, 289 e 290 do CTB,a saber:

Art. 288. Das decisões da JARI cabe recurso a ser interposto, naforma do artigo seguinte, no prazo de trinta dias contado dapublicação ou da notificação da decisão.§ 1º O recurso será interposto, da decisão do não provimento, peloresponsável pela infração, e da decisão de provimento, pelaautoridade que impôs a penalidade.


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§ 2º No caso de penalidade de multa, o recurso interposto peloresponsável pela infração somente será admitido comprovado orecolhimento de seu valor.

Art. 289. O recurso de que trata o artigo anterior será apreciado noprazo de trinta dias:I - tratando-se de penalidade imposta pelo órgão ou entidade detrânsito da União:a) em caso de suspensão do direito de dirigir por mais de seis meses,cassação do documento de habilitação ou penalidade por infraçõesgravíssimas, pelo CONTRAN;b) nos demais casos, por colegiado especial integrado peloCoordenador-Geral da JARI, pelo Presidente da Junta que apreciou orecurso e por mais um Presidente de Junta;II - tratando-se de penalidade imposta por órgão ou entidade detrânsito estadual, municipal ou do Distrito Federal, pelos CETRAN ECONTRANDIFE, respectivamente.Parágrafo único. No caso da alínea b do inciso I, quando houverapenas uma JARI, o recurso será julgado por seus própriosmembros.

Art. 290. A apreciação do recurso previsto no art. 288 encerra ainstância administrativa de julgamento de infrações e penalidades.Parágrafo único. Esgotados os recursos, as penalidades aplicadasnos termos deste Código serão cadastradas no RENACH.

2.3. O Poder de Polícia Administrativo

O Estado é o regulador das normas de circulação das pessoas. Umadas tradicionais formas de atuação do Estado na área de trânsito éatravés da fiscalização e aplicação de multas para reprimir asinfrações de trânsito. Isto é possível através do poder de políciaestatal. Este se caracteriza por ser o conjunto de atribuiçõesconcedidas à administração para disciplinar e restringir, em favor de


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notório interesse público, direitos e liberdades individuais.

O Código Tributário Nacional, no artigo 78, traz o seguinte conceito:

“Poder de Polícia é a atividade da administração pública que,limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula aprática de ato ou abstenção de fato, em razão do interesse públicoconcernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, àdisciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividadeseconômicas dependentes de concessão ou autorização do PoderPúblico, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aosdireitos individuais ou coletivos”.

Odete Medauar, na tentativa de conceituar o poder de polícia noBrasil, enumera as seguintes características do mesmo.

1. É atividade administrativa, ou seja, conjunto de atos, fatos eprocedimentos realizados pela administração. Especialmente noBrasil, a despeito da administração atuar no estrito cumprimento dalei, envolve também a apreciação de casos concretos, a fiscalização ea imposição de sanções.

2. Acarreta limitação direta a direitos reconhecidos aos particulares,significando um obstáculo a seu exercício pleno.

3. Abrange também o controle da observância das prescrições, quecaracteriza a face de autoridade da Administração Pública, e aimposição de sanções em casos de desatendimento.

Assim, pode-se dizer que o fundamento e a finalidade que justificama existência do poder de polícia é a defesa da ordem pública. Noâmbito administrativo, a “ordem pública significa um mínimo decondições essenciais a uma vida social adequada e pacífica” . Esteconceito também se confunde com o do interesse público, que visa acustódia de qualquer tipo de bem ou interesse de todos perante umindivíduo ou um grupo particular de indivíduos. Ao conceito de ordem


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pública ou interesse público, também se pode acrescentar o do bemcomum, satisfação de necessidades coletivas, necessidades da vidasocial.

Não é difícil perceber o seu alcance na matéria de trânsito, já que asnormas gerais de condutas e as infrações por seu desrespeito estãoestabelecidas no Código Brasileiro de Trânsito. Neste sentido, opoder de polícia do Estado tem como finalidade proporcionar aconvivência social no trânsito o mais harmoniosa possível, evitandoou ao menos atenuando os conflitos decorrentes do exercício dosdireitos individuais ante o interesse de toda a população.

Mas seria a aplicação de multas de trânsito, atualmente no Brasil,atentatória aos direitos individuais dos cidadãos ou estaria ela aserviço da garantia do interesse da sociedade?

O exercício do poder de polícia estatal não é ilimitado. A primeiralimitação está inscrita na própria Constituição Federal, nos direitosfundamentais dos cidadãos, entre os quais o do contraditório e ampladefesa, o do devido processo legal, o direito a intimidade eprivacidade. Mais especificamente, as limitações de finalidade e denecessidade do uso do poder de polícia devem corresponder ao fimalmejado da norma jurídica, o bem público. Diogo de FigueiredoMoreira Neto entende que a finalidade do ato administrativo é ointeresse público protegido pela lei de forma explícita ou implícita,que se pretende satisfazer pela produção dos efeitos jurídicos do atoadministrativo . O ato administrativo sancionador de trânsito visacoibir comportamentos socialmente danosos, mantendo a segurançae a ordem pública.

Nesse caso, poder-se-ia perguntar, a aplicação de multas estáreduzindo a violência do trânsito? É este um instrumento necessáriopara disciplinar as condutas de circulação dos indivíduos? E, afinal, aaplicação de multas visa à reeducação do cidadão ou simplesmente oenriquecimento do Estado? Haverá um desvio de finalidade naaplicação da sanção jurídica?


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O presente trabalho visa esclarecer o alcance da aplicação da sançãode multa, no âmbito do direito administrativo sancionatório, natentativa de regular a ordem social na esfera do trânsito.

3. A “INDÚSTRIA” DE MULTAS

3.1. A multa de trânsito como aplicação do direito administrativosancionatório

A multa é uma sanção. Sendo uma sanção, ela naturalmente decorreda infração de uma norma primária que é aplicada aos cidadãos paraque a vida em comum e em sociedade seja a mais harmônicapossível, a luz dos princípios constitucionais. Na legislação detrânsito, uma das formas encontrada pelo legislador para sancionaraquele que infringe uma norma é a aplicação de uma multapecuniária, escolhida por ter na simplicidade e celeridade de suaexecução uma grande vantagem.

O fato de uma multa de trânsito ser uma penalidade pecuniária emnada muda sua natureza de sanção. Assim, o crédito que o estadopassa a ter perante o infrator não é um débito comum, oriundo deuma contraprestação de serviço ou algo do gênero, mas sim aexigência do cumprimento de uma sanção. Analisando por esseprisma, temos que uma sanção não pode ser parcelada: deve sercumprida de forma uniforme.

3.2. Educar pela sanção – a “indústria” de multas

A sanção existe para ser "sentida" pelo infrator, de maneira que elenão a cometa novamente, sendo portanto educado nesse sentido.Não é por outro motivo que o Código de Trânsito Brasileiro de 1998trouxe uma expressiva elevação de valores, há muito defasados na


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legislação anterior. Esse aspecto da educação pela sanção éantevisto no Código de Trânsito Brasileiro. Do contrário, só ficariaevidente o desvirtuamento do instituto da multa, já que de normasancionatória educativa ela se tornaria apenas um instrumento dearrecadação.

Esta questão é controversa. A imprensa noticia e denunciaregularmente a aplicação de multas com mero cunho arrecadatório, acriação da “indústria de multas”. Alguns exemplos estão listadosabaixo:

Correio Web

Veículo: Correio Web - 21/09/2006Seção: Distrito Federal

MP acusa Detran de faturar com multas sem investir emprevenção________________________________________BárbaraRenaultO elevado número de acidentes envolvendo ciclistas no DistritoFederal leva o Ministério Público (MPDF) a crer que a fiscalização doDepartamento de Trânsito (Detran-DF) tem um único objetivo: ofinanceiro. "O Detran atua hoje só para arrecadar multas e nãoeducar, fiscalizar", afirma a promotora dos Direitos dos Cidadãos,Ruth Kicis. A discussão foi o principal tema da primeira reunião daComissão de Segurança dos Ciclistas, criada na última semana peloórgão de justiça, para diminuir os acidentes e mortes nas vias dacapital federal.(...) fiscais têm a importante missão de educar, informar e, assim,evitar mais mortes, mais negligência", argumenta a promotora.Além da educação na rua, o Ministério Público propõe que a boainformação comece na escola. "O Código Brasileiro de Trânsito (CBT)prevê aulas de educação no trânsito nas escolas primárias. Temosque começar a colocar isso em prática", complementa Kicis .

Folha de Londrina


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Veículo: Folha de Londrina – PR – 26/09/2006Seção: EditorialBoas normas do Contran para poder público

O poder público não pode instalar equipamentos de fiscalizaçãoeletrônica de trânsito nas cidades antes de um estudo técnico quecomprove essa necessidade. O fundamento da nova ordem é que omotorista deve ser informado sempre que existirem os pardais, e acobrança de multa só terá validade onde houver a sinalizaçãoindicativa na rua. Com efeito, esse equipamento não podeconverter-se num captador de multas e sim prevenir o condutor deveículo, de forma a evitar acidentes. Assim, contempla-se asegurança dos cidadãos ao invés do propósito de arrecadação.O próprio ministro das Cidades faz menção às queixas dos motoristassobre a indústria de multas, daí a determinação agora baixada, queinibe a eventualidade de esse abuso oficial ocorrer - e quanto a istohá forte indicativo de que ocorra, porque as reclamações sãogeneralizadas, em todas as cidades, a ponto de preocupar oMinistério das Cidades. Mais que isto, a medida impõe um freio napredisposição do poder público para instalar pardais a torto e adireito, quando um bom sistema de sinalização seria suficiente. Oministro Márcio Fortes vai direto ao ponto ao declarar que o objetivo éreprimir a ocorrência de infrações, por meio da inibição que osmecanismos preventivos criam, e não instalá-los como armadilhaspara multar infratores. O Ministério informa que está investindo emcampanhas educativas do trânsito e demonstra que, se o condutordeve ser conscientizado, também os órgãos públicos pertinentesprecisam fazer a sua parte. E essa parte é fundamental, porque se omotorista comete infrações, o sistema regulador do trânsito não temficado atrás em negligências .

Medina Osório ressalta que as infrações de excesso de velocidadecada vez mais são autuadas por controladores eletrônicos. Segundoo autor, o controle automático é eficaz, em grande medida, nas


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sociedades massificadas, mas pode gerar a sensação de que a multaadministrativa será uma lucrativa fonte de arrecadação estatal,desviando-se de suas funções originárias e primordiais. Nesse passo,cabe questionar a eficácia social destas medidas, visto que podemnão ostentar efeitos realmente pedagógicos .

3.3. Política de Segurança no Trânsito

A literatura mundial na área traz, com poucas variações, quatroelementos principais que devem ser observados para se construiruma política permanente na direção de um trânsito seguro. São eles:

1. Educação2. Engenharia3. Reforço4. Fiscalização

Sob a esteira da educação se pode elencar principalmente osconhecimentos teóricos e práticos exigidos a fim de se obter umalicença para dirigir veículos automotores. Estas habilidades podemser ensinadas desde a infância até a idade adulta. Dentre elas estãoos conhecimentos das normas gerais de circulação, as habilidadesmanuais de condução e também a educação no sentido da formaçãodas pessoas. Ático Dotta diz que o “trânsito é um reflexo da nossasociedade atual, que procura, a duras penas, viver sem normas, semmandamentos, sem princípios, sem leis, sem moral e semdocumentos” .

A engenharia de trânsito se encarrega tanto das rodovias como dosveículos. As rodovias devem ser planejadas para oferecer umacirculação segura, com adequada visualização dos sinais de trânsito,piso estável, espaços suficientes entre as pistas, correta sinalização.Os veículos devem possuir todos os equipamentos obrigatórios emboas condições, acrescidos dos avanços tecnológicos (air-bag, freiosABS, GPS) que auxiliem a condução segura.


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O reforço nada mais é que motivações positivas que premiem oscondutores que mantiverem um comportamento seguro no trânsito. Oreforço é um elemento novo que vem sendo destacado comoimportante na elaboração de políticas de trânsito. Um exemplo damanifestação deste elemento em nosso meio foi a edição da leiestadual 11.644/2001 que concede descontos no imposto depropriedade de veículos automotores – IPVA aos bons motoristas,considerados por esta lei como aqueles que não cometeram infraçõesde trânsito nos últimos 2 anos.

Por fim, a fiscalização é o elemento tratado neste estudo. É ela quegarante e monitora o cumprimento do que está prescrito no Códigode Trânsito Brasileiro. É exercida pelos agentes de fiscalizaçãomunicipais (uma novidade trazida pela lei 9503/97), estaduais efederais, dependendo de quem é a competência sobre a via. Aaplicação de multas administrativas de trânsito se insere no elementofiscalização.

4. METODOLOGIA

4.1. Considerações Preliminares

O presente trabalho visa a discutir a aplicação de penalidadesadministrativas de trânsito, mais especificamente da penalidade demulta, no âmbito do chamado direito administrativo sancionatório, e asua eficácia para mudança ou regulação da ordem social, como seriauma conseqüência esperada da aplicação da sanção.

Para iluminar estas questões, além de fazer uma revisão bibliográficasobre o assunto, este trabalho pretende também se utilizar detécnicas de pesquisa quantitativas para enriquecer o estudo eesclarecer um pouco mais sobre o alcance das normas jurídicas noâmbito da Administração Pública.


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Como servidor público atuante no Detran e técnico na área detrânsito há mais de 20 anos, pude constatar o quanto nosso país écarente em estudos científicos neste campo, que possam direcionaruma política sólida, permanente e eficaz. Na prática, o assunto érotina nos jornais, várias opiniões são emitidas, mas poucoembasamento teórico sustentam estas controvérsias.

4.2 Hipóteses criadas

Para fazer uma análise objetiva quanto à relação entre a aplicação demultas de trânsito e a mudança de comportamento dos condutores,ou ainda, entre a aplicação coativa da sanção jurídica e o resultadoobtido na ordem social, foram criadas três circunstâncias, oriundas desituações reais, em que se procurou contemplar a ocorrência deambas as variáveis, a saber:

1. A aplicação de multas de trânsito.2. A mudança de comportamento nos condutores

Cabe ressaltar que não é objetivo desta monografia um estudomatemático e estatístico aprofundado do tema, mas o uso destesrecursos para ilustrar a questão principal do estudo. Assim,presume-se que a mudança de comportamento dos condutores, queé um dado subjetivo, está evidenciada pelo curto lapso temporal apósaplicação da multa. Entende-se que caso o condutor tenharegularizado a situação infracional num curto espaço de tempo apósa aplicação da multa, esta deva ser considerada como determinantenesta nova postura.

Deste modo, as situações criadas para responder à pergunta são asseguintes:

Situação 1: Analisar o grupo de condutores multados por infração ao


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artigo 162-V do Código de Trânsito Brasileiro (dirigir veículo comvalidade da Carteira Nacional de Habilitação vencida há mais de trintadias), no ano de 2008, no estado de São Paulo, e estabelecer opercentual deles que buscam a corrigir esta situação, ou seja,regularizar a validade de seu documento de habilitação no prazo de 1mês após aplicação da multa. No Estado de São Paulo, todos oscondutores são alertados a respeito do vencimento de sua CarteiraNacional de Habilitação, através de carta postal, 3 meses antes dovencimento.

Situação 2: Analisar o grupo de condutores multados por infração aoartigo 162-I do Código de Trânsito Brasileiro (dirigir veículo sempossuir a Carteira Nacional de Habilitação ou Permissão para Dirigir),no ano de 2008, no estado de São Paulo, e estabelecer o percentualde condutores que iniciaram o procedimento para habilitar-se até 3meses após aplicação da multa.

Situação 3: Analisar o número de veículos autuados por infração aoartigo 230-V do CTB (Conduzir o veículo que não esteja registrado edevidamente licenciado), e estabelecer o percentual de regularizaçãoda situação do licenciamento até 3 meses após a autuação.

4.3. Quantificação dos dados

Criadas as situações de estudo, restava saber os números. Os dadosforam obtidos junto à Próceres – Companhia de Processamento deDados do Estado de São Paulo - que é a empresa responsável portodo o sistema informatizado do Detran-SP - Departamento Estadualde Trânsito do Estado de São Paulo - e os resultados obtidos foramos seguintes:

Situação 1:Foram multados 5514 condutores por infração ao artigo 162-V doCódigo de Trânsito Brasileiro (dirigir veículo com validade da CarteiraNacional de Habilitação vencida há mais de trinta dias), no ano de


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2008, no estado de São Paulo.Destes, 2165 buscaram corrigir esta situação, ou seja, regularizar avalidade de seu documento de habilitação no prazo de 1 mês apósaplicação da multa.Percentual de 39,26% de condutores mostraram-se afetados pelaaplicação da sanção.

Situação 2:Foram 2551 condutores multados por infração ao artigo 162-I doCódigo de Trânsito Brasileiro (dirigir veículo sem possuir a CarteiraNacional de Habilitação ou Permissão para Dirigir), no ano de 2005,no estado de São Paulo.Destes, 645 condutores iniciaram o procedimento para habilitar-se até3 meses após aplicação da multa.Percentual de 25,28% de condutores mudaram a atitude apósaplicação da multa.

Situação 3:Foram 55937 veículos autuados por infração ao artigo 230-V do CTB(Conduzir o veículo que não esteja registrado e devidamentelicenciado), dos quais 10709 tiveram seu licenciamento regularizadoem até 3 meses após a autuação.Percentual de 19,14% dos proprietários de veículos regularizaram asituação do licenciamento após recebimento da multa em decorrênciadesta infração.

4.4. Análise dos dados:

Através da análise destes números, algumas conclusões e novasindagações podem ser lançadas. Apesar dos diferentes deefetividade, de 19%, 25% ou 39%, em todos as situações testadas, aaplicação concreta da sanção administrativa gerou um movimento nadireção da regularização da situação infracional, embora não o


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esgotasse, visto que a maioria dos condutores se manteve emsituação infracional logo após a aplicação da multa.

Algumas hipóteses podem ser lançadas. A principal delas pareceapontar para o fato que a aplicação da sanção administrativa não é asolução definitiva para a mudança do comportamento infracional,tendo que vir esta medida associada com outras para refinar seualcance.

A primeira situação criada é a mais próxima da ideal, tendo em vistaque havia uma notificação enviada para a residência dos condutoresalertando-os para a necessidade de renovar seu documento dehabilitação. Neste caso, exclui-se a alegação de desconhecimento danorma jurídica. Também foi, do ponto de vista da eficácia, a melhor,pois a simples aplicação da multa possibilitou a correção daquelasituação por quase 40% dos sujeitos, o que é um númerorazoavelmente expressivo. Todos estes sujeitos já poderiam terregularizado a sua situação antes da coação jurídica, mas somente ofizeram após aplicação da multa, demonstrando ser esta uminstrumento eficiente na mudança de comportamento e ordenamentosocial. Não devemos esquecer que o grupo testado é diferente damaior parte dos condutores, que não cometeram este ato infracional.

O segundo grupo não regularizou a situação infracional na mesmamedida do primeiro. Talvez aqui, pela natureza da infração (dirigirveículo sem possuir a Carteira Nacional de Habilitação ou Permissãopara Dirigir), houvesse casos em que não fosse possível aregularização imediata. Um exemplo disto seria o caso de um menorque houvesse sido autuado por dirigir sem CNH. Se a idade destemenor fosse até o limite de 17 anos e 9 meses, não haveriapossibilidade de ocorrer a regularização por absoluta impossibilidadejurídica pois um dos requisitos a ser preenchido pelo futuro condutoré a maioridade penal (18 anos), conforme o artigo 140 do Código deTrânsito Brasileiro :


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DA HABILITAÇÃO

Art. 140. A habilitação para conduzir veículo automotor e elétrico seráapurada por meio de exames que deverão ser realizados junto aoórgão ou entidade executivos do Estado ou do Distrito Federal, dodomicílio ou residência do candidato, ou na sede estadual ou distritaldo próprio órgão, devendo o condutor preencher os seguintesrequisitos:

I - ser penalmente imputável;II - saber ler e escrever;III - possuir Carteira de Identidade ou equivalente.Parágrafo único. As informações do candidato à habilitação serãocadastradas no RENACH.

Assim, este fator pode ter influenciado no resultado de 25% desujeitos que regularizaram a sua situação.

Quanto ao terceiro grupo estudado e o que obteve o menor índice deregularização após a aplicação da sanção administrativa, o fatoreconômico pode ter sido preponderante, visto que para regularizar asituação do licenciamento de um veículo é preciso quitar todas osdébitos do mesmo, incluídos aí multas, seguro obrigatório, tributos eencargos, conforme dispõe o artigo 131, parágrafo 2º do Código deTrânsito Brasileiro:

Art. 131. O Certificado de Licenciamento Anual será expedido aoveículo licenciado, vinculado ao Certificado de Registro, no modelo eespecificações estabelecidos pelo CONTRAN.§ 1º ...§ 2º O veículo somente será considerado licenciado estando quitadosos débitos relativos a tributos, encargos e multas de trânsito eambientais, vinculados ao veículo, independentemente daresponsabilidade pelas infrações cometidas.§ 3º ...


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O fator financeiro muitas vezes é impossibilitante para além davontade do sujeito de se regularizar. É bastante freqüente oabandono de veículos não-licenciados pois os débitos são superioresao valor patrimonial do bem. Este fator pode ter influenciado no baixopercentual (19%) de regularização após a aplicação da multa.

Assim, a diferença de percentuais quantitativos obtidos nos diferentesgrupos pode se dever a particularidade de cada infração, a suanatureza específica e os obstáculos colocados no processo deregularização de cada infração. Não por acaso, a situação número 1 éa que tem menores implicações financeiras, apenas o valor da multa.Já no segundo caso, o processo de habilitação é bastante oneroso,impossibilitando alguns sujeitos de obter a sua carteira dehabilitação. Da mesma forma se procede com a regularização doveículo, conforme a situação número 3, que frequentemente ébastante mais dispendiosa do que o valor da multa aplicada.

4.5. Curva de Laffer

O obstáculo financeiro para regularização da situação infracional vêmao encontro de uma conhecida tese no campo tributário, a teoria doamericano Arthur Laffer. Pela Curva de Laffer, os indivíduos têm umlimite a partir do qual estão dispostos a pagar tributos sobre suasreceitas, pois, a partir de um ponto de ruptura representado por umataxa de imposto máxima, eles preferem sonegar a contribuir mais aogoverno . Aqui também a carga tributária muito elevada funcionacomo uma sanção administrativa desproporcional, optando oindivíduo pela ilegalidade perante uma sanção draconiana. Portanto,o aspecto financeiro parece explicar a diferença dos percentuais deregularização da sanção infracional representada pela multa.

CONCLUSÃO


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O Direito é, prioritariamente, um sistema de normas, de regras,voltadas às condutas humanas. Assim, as normas jurídicas sãonormas sociais, visam a disciplinar a conduta e a vida dos homensem sociedade.

Entretanto, toda a ordem normativa tem a possibilidade de serviolada, sendo impossível conceber uma ordenação da vida socialsem se prever uma conseqüência que se acrescente à norma, nahipótese desta vir a ser violada. Esta conseqüência é justamente asanção, prevista para garantir o cumprimento da norma.

A sanção jurídica é uma proteção conferida pelo Estado ao cidadãono sentido de garantir o cumprimento da norma jurídica. Certasrelações e certos estados da vida social não podem ser deixados aoarbítrio individual, o que acarretaria graves prejuízos para a ordemsocial. Uma característica fundamental da norma jurídica é o fato deser coercível, de aplicação compulsória, caso encontre resistência ouoposição.

A sanção administrativa mais comum é a multa, considerada apenalidade típica neste âmbito. Consiste em dar uma soma dedinheiro ao Estado, imposta pela administração devido à violação deuma norma.

No caso das multas de trânsito, esta seria a conseqüência pelodescumprimento das normas de trânsito. O Estado é o regulador dasnormas de circulação das pessoas. Uma das tradicionais formas deatuação do Estado na área de trânsito é através da fiscalização eaplicação de multas para reprimir as infrações de trânsito. Isto épossível através do poder de polícia estatal. Este se caracteriza porser o conjunto de atribuições concedidas à administração paradisciplinar e restringir, em favor de notório interesse público, direitos eliberdades individuais.

Entre os elementos fundamentais da sanção administrativa estão oobjetivo e o teleológico. Consistem, respectivamente, no efeito aflitivo


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da medida, e no caráter reeducativo de sua aplicação.

Assim, já que a sanção representa o sofrimento, a dor, uma medidade castigo, deverá, cumprida uma das funções desejáveis da norma,ressocializar o sujeito e evitar o cometimento de novos ilícitos.

Em relação às multas de trânsito, a sanção é o estabelecimento deuma obrigação pecuniária imposta ao infrator visando penalizá-lo etambém reeducá-lo, objetivando reduzir a violência do trânsito. Talfinalidade vêm sendo questionada em nosso meio devido ao aumentono número de aplicações de multas. Seus partidários alegam que amulta de trânsito não possui qualquer caráter educativo.Através deste estudo, podemos demonstrar que a aplicação concretada sanção administrativa de multa, gerou um movimento na direçãoda regularização da situação infracional. Tal conseqüência foi apenasparcial, visto que não atingiu a totalidade dos sujeitos. De fato, amaioria dos condutores se manteve em situação infracional logo apósa aplicação da multa.

Vimos pela análise dos dados obtidos que uma provável explicaçãopara parte dos condutores não regularizarem sua situação está noaspecto financeiro que esta regularização demandaria, ou seja,quanto mais onerosa a multa, menor foi o índice de regularização.

A análise do grupo multado pela infringência ao artigo 162-V do CTB,tida como a mais próxima da situação experimental ideal, alcançou40% dos sujeitos envolvidos. Todos estes sujeitos já poderiam terregularizado a sua situação antes da coação jurídica, mas somente ofizeram após aplicação da multa, demonstrando ser esta uminstrumento eficiente na mudança de comportamento e ordenamentosocial.

Apesar de se mostrar um instrumento eficaz, a aplicação da sançãoadministrativa não é a solução definitiva para a mudança docomportamento infracional, portanto, deve vir associada com outrasmedidas que aumentem o seu alcance, aperfeiçoando o caminho em


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busca de um direito melhor e uma sociedade mais harmoniosa.

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Data de elaboração: junho/2010

Omar Heni Sarraff e Salete Siqueira SarraffConsultor Especialista em Legislação de Trânsito.Inserido em 10/03/2011Parte integrante da Ediçao no 752

Forma de citaçãoSARRAFF, Omar Heni. A Aplicação de Sanções Administrativas no Direito de Trânsito. Boletim Jurídico,Uberaba/MG, a. 5, no 752. Disponível em: <http://www.boletimjuridico.com.br/ doutrina/texto.asp?id=2249>Acesso em: 11 dez. 2013.


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