“PARLAMENTI NAZIONALI E UNIONE EUROPEA NELLA

GOVERNANCE MULTILIVELLO” ATTI DEL CONVEGNO

ROMA - CAMERA DEI DEPUTATI 12-13 MAGGIO 2015

A cura di Fulco Lanchester

DRITTO E ROVESCIO NELLA TRAMA DELLA MULTILEVEL GOVERNANCE FEDERALE ED EUROPEA: SULLA MARGINALITÀ DELLE ASSEMBLEE LEGISLATIVE

IN GERMANIA, AUSTRIA E NEL BELGIO

di Astrid Zei

SOMMARIO: 1. “Fuga” a Bruxelles - 2. Un ordinamento federale con un Bundesrat forte: la partecipazione dei Länder tedeschi alla formazione del diritto europeo. - 3. Una marea di carta. – 3.1. L’istruttoria sui progetti europei: il contributo del Governo e della burocrazia parlamentare. - 3.2. L’istruttoria sui progetti europei nelle assemblee dei Länder tedeschi: il ruolo dei governi e della buro-crazia parlamentare. – 4. Un ordinamento federale con un Bundesrat troppo debole: la partecipazione dei Länder austriaci alla formazione del diritto euro-peo. – 4.1. Il sistema delle Conferenze. – 4.2. La partecipazione delle assemblee dei Länder alla formazione del diritto europeo. – 4.3. L’istruttoria sui progetti europei: la EU-Datenbank. – 5. Belgio: un sistema multi-parlamentare. - 5.1.La partecipazione delle Regioni e delle Comunità alla formazione del diritto eu-ropeo. – 5.2. In foro externo. - 5.3. Il ruolo della burocrazia parlamentare nell’istruttoria sui progetti europei. – 6. La lunga strada per Bruxelles.

1. “Fuga” a Bruxelles Negli ordinamenti federali il processo di integrazione europea co-

stituisce sin dal suo esordio un difficile banco di prova per gli equilibri istituzionali. La Germania, l’Austria e il Belgio hanno messo a punto un pervasivo catalogo di strumenti e di garanzie per la partecipazione delle autonomie alla formazione del diritto dell’Unione europea, ma, anche alla luce delle innovazioni introdotte dal Trattato di Lisbona, conti-nuano a vedere un esercizio piuttosto timido dei poteri di indirizzo e controllo attribuiti alle assemblee legislative, nazionali e non, e regi-strano un “fuga” verso altre forme, e altre vie, per la rappresentazione

III SESSIONE 3

delle istanze delle autonomie nell’ambito dei processi decisionali euro-pei, ascrivibili piuttosto al lobbying istituzionale (1), nell’ambito di una multilevel-governance reticolare europea, ipotizzata nell’ambito della lette-ratura politologica sin dai primi anni Novanta (2).

I Länder tedeschi sono stati tra i primi, negli anni Ottanta, ad istituire propri Uffici di coordinamento a Bruxelles, e l’Austria ha consolidato im-portanti forme di cooperazione transfrontaliera nel quadro dell’Unione eu-ropea, istituendo nel 1995 il primo Ufficio transfrontaliero di collegamento assieme alle Province Autonome di Trento e Bolzano (3).

Gli Uffici di collegamento dei Länder austriaci istituiti a Bruxelles (4) (Verbindungsstellen) vengono considerati come strumenti efficienti per coordinare le istanze dei Länder nelle sedi istituzionali (5), e in Germania le Conclusioni dalla Conferenza dei Presidenti dei Landtagen, del Bun-destag e del Bundesrat che si è riunita nel 2014 ad Amburgo vanno ancora nella direzione del rafforzamento di un rapporto diretto tra i Länder e le istituzioni europee, salutando con favore le Conferenze, le regole procedurali e ogni altra iniziativa che consenta di realizzare in quelle diverse sedi forme di raccordo e di collaborazione inter-istituzio-nale assieme alle omologhe assemblee rappresentative subnazionali ed

(1) Recentemente, P. STAUDINGER, Wettrennen der Regionen nach Brussels, Die Entwicklung der

Regionalvertretungen, Wiesbaden, Springer, 2013, p. 17 ss.;¸ A.L. HÖGENAUER, All by Themselves? Legislative Regions and the Use of Unmediated Access to the European Level, in European Political Science Review, 2014, pp. 451 ss.

(2) G. MARKS, Structural Policy and Multilevel Governance in the EC, in A.W. CAFRUNY e G. ROSENTHAL (Eds.), The State of the European Community, New York, Lynne Rienner, 1993, pp. 391-410.

(3) V. K. BORONSKA-HRYNIEWIECKA, Subnational parliaments in EU policy control: explaining the variations across Europe, EUI Working Paper, RSCAS 2013/38, p. 17

(4) Tutti i Länder austriaci, ad eccezione del piccolo Voralberg, hanno allestito a Bruxelles degli Uffici di rappresentanza permanente, anche sulla base delle raccomandazione espresse dalla Conferenza annuale dei Presidenti dei Länder del 1994.

(5) Cfr. gli ultimi rapporti annuali licenziati dall’Institut für Föderalismus di Innsbruck. Secondo quanto riportato nella Relazione sulle rappresentanze permanenti a Bruxelles che il Ministero au-striaco per gli Affari esteri ha trasmesso alla Corte dei Conti nel 2010 (http://www.rechnung-shof.gv.at/fileadmin/downloads/2010/berichte/teilberi-chte/bund/bund_2010_09/Bund_2010_09_1.pdf), gli Uffici di collegamento dei Länder assorbono dal 40% al 60% delle risorse investite dai Länder nelle attività istituzionali presso l’Unione europea (p. 24).

europee (6). Consolidare un canale di dialogo diretto delle assemblee regionali con la Commissione europea è un obiettivo oggi perseguito con forza anche dalla Conferenza delle Assemblee legislative regionali europee (CALRE)(7).

Taluni spiegano tali politiche nell’ambito di un “Multi-Level Game” (8), che ricomprende però anche una diversa “strategia difensiva” (9) da tempo attuata dai Länder tedeschi, austriaci assieme alle Regioni e alle Comunità del Belgio, basata sulla richiesta di una maggiore rigidità nel riparto della potestà normativa tra l’Unione europea e gli Stati membri, attraverso il superamento dei c.d. poteri impliciti e il rafforzamento del principio di sussidiarietà, inteso sia come criterio atto a valutare l’op-portunità politica di un intervento normativo, sia come esercizio di un sindacato circa la sussistenza, in capo all’Unione europea, della compe-tenza invocata (10).

Le modalità di partecipazione dei Länder accolte in Germania e in Austria fanno capo ad una disciplina costituzionale dettagliata, che ga-rantisce pervasivi strumenti di controllo ed un incisivo, in certi casi de-terminante, potere di indirizzo, che trova un limite solamente nella re-sponsabilità del Governo federale nell’ambito della politica estera e nel quadro politico dell’integrazione europea, che potrà essere difficil-mente giustiziabile, ma presuppone sempre almeno un contradditorio con le assemblee e/o con i Governi dei Länder.

(6) V. Europapolitische Erklärung der Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen

Landesparlamente, des Deutschen Bundestages und des Bundesrates, Amburgo, 15-17 giugno 2014: https://www.parlament-be-lin.de/C1257B55002AD428/vwContentbyKey/BEB110147BD01512C1257CFA0048E229/$FILE/LPK%202014%20-%20Anlage%20zu%20TOP%201%20-%201518%20Schlussfassung.pdf.

(7) CALRE, Galicia Declaration, Santiago de Compostela, 8 novembre 2014, p. 8 ss.: http://www.calrenet.eu/wp-content/uploads/2015/05/GA_DECLARATION_EN.pdf.

(8) A.-L. HÖGENAUER, The Impact of the Lisbon Reform Treaty on Regional Engagement in EU-Policy Making- Continuity or Change?, in European Journal of Law Reform, 2008, p. 544.

(9) C. JEFFREY, Regions and the European Union, in S. WEATHERHILL e U. BERNITZ (Eds.), The Role of Regions and Sub-National Actors in Europe, Oxford, Gart Pulishing, 2005, pp. 33 ss.

(10) Sul dibattito circa le potenzialità democratiche della c.d. regionalizzazione europea e sulla natura giuridica della partecipazione delle assemblee regionali alla formazione del diritto dell’UE, con particolare riguardo agli strumenti introdotti dal Trattato di Lisbona, v. L. FROSINA, Regioni e Unione europea dopo il Tratato di Lisbona. Il Comitato delle Regioni, i Parlamenti regionali e le sfide della multilevel governance, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 2013, pp. 1097 ss.

III SESSIONE 5

Nell’ordinamento tedesco i primi interventi normativi al riguardo risalgono alla ratifica Trattati di Roma (11). Da allora, procedure, organi ed istituti sono stati formalizzati via via anche attraverso lo strumento degli Accordi inter-istituzionali. Tutt’oggi i diritti di informazione e di partecipazione delle due Camere e dei Länder sono iscritti in quadro normativo più volte modificato e, almeno parzialmente, frammentato, che ricomprende, oltre alle disposizioni della Legge Fondamentale, le Leggi sulla collaborazione del Governo federale con i Länder (12) e con il Bundestag, cui rinvia l’art. 23 LF, che recano entrambe la data del 12 marzo 1993 (13), la Legge sull’Integrazione approvata il 22 settembre 2009 a ridosso della ratifica del Trattato di Lisbona (14), le legge sulla concessione delle garanzie nel quadro del Meccanismo europeo di sta-bilità del 22 ottobre 2010 (15), la Legge sulla partecipazione finanziaria al Meccanismo europeo di stabilità del 13 settembre 2012 (16), i regola-menti del Bundestag e del Bundesrat, e alcuni importanti Accordi con-clusi dal Governo federale assieme ai Länder e al Bundestag, più volte novati (17).

(11) V. l’art. 2 della legge del 27 luglio1957: Gesetz zu den Verträgen vom 25. März 1957 zur

Gründung der EWG und Euratom (BGBl. II, p. 753). (12) Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen

Union (abbr. EUZBLG) del 12 marzo 1993 (BGBl. I, p. 313), modificata da ultimo il 22 set-

tembre 2009 (BGBl. I, p. 3031).

(13) Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (abbr. EUZBBTG), ora sostituita dalla legge del 4 luglio 2013 (BGBl. I, p. 2170)

(14) Integrationsverantwortungsgesetz del 22 settembre 2009 (BGBl. I, p. 3022), da ultimo mo-dificata dall’art. 1 della legge del 1 dicembre 2009 (BGBl. I, p. 3822).

(15) Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmecha-

nismus (abbr. StabMechG) del 22 maggio 2010 (BGBl. I, p. 627), modificata da ultimo dall’art. 1

della legge del 23 maggio 2012 (BGBl. I, p. 1166): i diritti di partecipazione del Bundestag sono

stati disciplinati dalla legge di riforma approvata il 9 ottobre 2011 (BGBl. I, p. 1992).

(16) Gesetz zur finanziellen Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus (abbr. ESM-

Finanzierungsgesetz – ESMFinG) del 13 settembre 2012 (BGBl. I, p. 1918), da ultimo modificata

dall’art. 1 della legge del 29 novembre 2014 (BGBl. I, p. 1821, p. 2193)

(17) V. infra.

In Austria i diritti di partecipazione del Parlamento nazionale e dei Länder sono stati formulati, al momento dell’adesione all’Unione euro-pea, tenendo conto anzitutto del modello danese (18), basato sulla ga-ranzia di incisivi strumenti di controllo parlamentare sull'attività del Governo, e, secondariamente dell’esperienza istituzionale maturata nell’ordinamento federale tedesco, attribuendo però al Consiglio nazio-nale e ai Länder un potere di indirizzo ancora più incisivo (19).

In Belgio, in ossequio al principio costituzionale dell’eguaglianza tra i soggetti della Federazione, e conformemente alla Dichiarazione n. 51 allegata al Trattato di Lisbona, le assemblee parlamentari delle Co-munità e delle Regioni agiscono come “componenti del sistema parla-mentare nazionale, o Camere del Parlamento nazionale” al pari della Camera dei Rappresentanti e del Senato. Esse, dunque, sono titolari degli stessi diritti e prerogative dei Parlamenti nazionali.

Una riflessione sugli strumenti di partecipazione delle autonomie alla formazione del diritto europeo dovrebbe quindi cominciare men-zionando gli istituti che consentono ai governi regionali di negoziare direttamente gli interessi del Paese nell’ambito del Consiglio ed eserci-tare il diritto di voto.

In questi tre ordinamenti federali il legislatore ha previsto la possi-bilità di integrare le delegazioni nazionali in sede di Consiglio con un Ministro regionale, ovvero di affidargli la guida dei negoziati qualora i progetti in discussione riguardino le materie di loro potestà esclusiva.

(18) In questo senso, cfr. H. NEISSER, Verfassungsreform im Lichte des EU-Beitritts, in S.

GRILLER, K. KORINEK e M. POTACS, Grundfragen und aktuelle Probleme des öffentlichen Rechts. Fest-schrift für Heinz Peter Rill zum 60. Geburtstag, Orac, Wien, 1995, pp. 335-379, spec. pp. 350-351. (19) Dal Dopoguerra per più di quarant’anni l’Austria è stata governata da c.d. grandi coalizioni tra il partito socialdemocratico (SPÖ) e il partito popolare austriaco (ÖVP). Nel 1994, al mo-mento della formulazione die c.d. articoli sull’Europa (artt. 23 a-e B-VG, oggi artt. 23 a-k B-VG) i gruppi parlamentari della maggioranza non raggiungevano il quorum dei due terzi che negli anni immediatamente precedenti aveva consentito al Governo in carica di ricorrere con disinvoltura alla procedura prescritta per la revisione costituzionale e l’approvazione delle leggi costituzionali (sul punto sia consentito rinviare a A. ZEI, Riscrivere la Costituzione: riflessioni sui limiti alla revisione costituzionale in Austria in margine al mandato assegnato alla Convenzione costituzionale, in Nomos, n. 2/2003, pp. 129 ss.). Pertanto l’istruttoria sui progetti europei venne costruita attorno alla garanzia di un potere di indirizzo vincolante dell’Assemblea e dei Länder nei con-fronti del Governo federale.

III SESSIONE 7

Questa importante forma di partecipazione diretta delle autonomie alla formazione del diritto dell’Unione europea presuppone comunque la necessità di raggiungere preventivamente un’intesa fra tutti i governi regionali, che nella prassi avviene sempre su base consensuale, e, in caso di forti disaccordi, impegna i delegati ad una astensione in sede di Con-siglio.

La Legge Fondamentale tedesca (art. 23, sesto co., LF) prevede sin dal 1992 la possibilità (20), ovvero dal 2006 l’obbligo, a seconda della materia trattata, di affidare la conduzione dei negoziati europei ad un Ministro dei Länder nominato formalmente dal Bundesrat, ovvero di affiancare al Ministro federale competente un delegato dei Länder (21). Il potere negoziale del rappresentante designato trova comunque un limite nella persistente "responsabilità della Federazione nei confronti dello Stato nel suo complesso" (art. 23, co. 6, secondo al., LF), che si concretizza nella necessità di raggiungere preventivamente un'”intesa” con il rappresentante del Governo – dove l’espressione “Abstimmung” “significa qualcosa di meno di una intesa e più di un accordo”( 22). Si tratta comunque di un’ipotesi limitata alla discussione dei provvedimenti che rientrano nell’ambito delle competenze esclusive dei Länder in materia di formazione scolastica, cultura e emittenza radiotelevisiva (23).

(20) V. anche E. DI SALVATORE, I Länder tedeschi nel processo di integrazione europea, in A.

D’ATENA (Ed.), L’Europa delle autonomie. Le Regioni e l’Unione europea, Giuffrè, Milano, 2003, pp. 123-124.

(21) V. l’Accordo tra il Governo federale e i Länder del 10 giugno 2010: Vereinbarung zwi-

schen der Bundesregierung und den Regierungen der Länder zur Regelung weiterer Einzelheiten der Zusam-

menarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union (§ 9 Satz 2 EUZBLG):

http://www.bundesrat.de/DE/aufgaben/recht/bund-laender-eu/bund-laender-eu-

node.html.

(22) Cfr. O. ROJAHN, Art. 23 (Europäische Union), in I. MÜNCH e P. KUNIG (Eds.), Grund-gesetz-Kommentar, II, München, Beck, 2001, par. 75, p. 169. (23) Tale istituto poteva trovare applicazione per i progetti che rientravano nelle materie di „competenza legislativa esclusiva” dei Länder. Si trattava comunque di ipotesi assai limitate, concernenti, concretamente, l’organizzazione e la disciplina del procedimento amministrativo nei Länder, l’ordinamento comunale, l’ordinamento scolastico e della cultura, l’ordinamento della polizia e l’ordine pubblico. La riforma costituzionale del 2006 le ulteriormente circoscritte, con l’obiettivo di garantire una maggiore continuità nei negoziati. Si veda al riguardo anche M. CHARDON e A. EPPLER, Mehr europapolitische Handlungsspielräume für die deutschen Länder? Die Aus-wirkungen der Föderalismusreform I und des Vertrags von Lissabon, in K.-H. LAMBERTZ e M. GROSSE

In Austria tale istituto presuppone la volontà del Governo federale di delegare la conduzione dei negoziati ad un Ministro dei Länder – de-signato dai Länder, e non dal Bundesrat – che viene comunque affian-cato dal Ministro competente, e deve comunque agire in pieno accordo (“in Abstimmung”) con il Ministro (art.23d, secondo e terzo comma B-VG) (24).

In Belgio, le riforme istituzionali del 1980 hanno sancito l’associa-zione dei governi delle Comunità e delle Regioni all’esercizio del potere estero da parte del Governo federale, nelle sue varie forme. L’autono-mia in foro interno e in foro externo iscritta nella riforma costituzionale del 1993 costituisce uno degli elementi più originali del modello federale belga.

Ai sensi dell’art.167, terzo co., della Costituzione, infatti, le Regioni e le Comunità hanno il potere di concludere trattati internazionali nell’ambito delle rispettive sfere di competenza (25), e di designare i pro-pri rappresentanti all’estero, che operano accanto, ovvero nell’ambito delle missioni diplomatiche e consolari del Regno del Belgio (26). Il po-tere estero della Federazione, delle Regioni e delle Comunità si informa dunque al criterio della competenza, e non della gerarchia (27).

HÜTTMANN (Eds.), Europapolitik und Europafähigkeit von Regionen, Baden-Baden, Nomos, 2009, pp. 25-41.

(24) Nella prassi la decisione di affidare la conduzione dei negoziati ad un Ministro dei Länder è del tutto eccezionale. Di contro, l’associazione dei delegati dei Länder ai negoziati condotti dai Ministri federali competenti è piuttosto frequente: P. BUßJÄGER e A. DJANANI, Europapolitik und Europafähigkeit der Länder in Österreich, in K.-H LAMBERTZ e M. GROSSE

HÜTTMANN (Eds.), Europapolitik und Europafähigkeit von Regionen, cit., p. 64; P. BUßJÄGER, The Austrian Länder. The Relationship of Regional Parliaments to the Executive Power against the Background of Europeanisation, in R. HRBEK (Ed.), Legislatures in Federal Systems and Multi-Level Governance, Nomos, Baden-Baden, pp. 105-120.

(25) Per i Trattati c.d. misti, vale a dire quelli che rientrano al contempo nelle materie di potestà della Federazione, delle Regioni e delle Comunità, la Costituzione rinvia ad una legge speciale, approvata con maggioranza aggravata ai sensi dell’art. 4 Cost.

(26) V. l’Accord de coopération du 8 mars 1994 entre l'Etat fédéral, les Communautés et les Régions relatif aux modalités de conclusion des traités mixtes: https://www.law.ku-leuven.be/iir/nl/info/verdragen/swa/1994-03-08AFR.pdf

(27) Sull’organizzazione delle delegazioni belghe nell’ambito delle organizzazioni interna-zionali, v. S. PAQUIN, Federalism and Multi-Level Governance in Foreign Affairs: A Comparison of Can-ada and Belgium, in C. CARMODY (Ed.), Is our House in Order?, Montreal & Kingston-London-Ithaca, McGill-Queen’s University Press, 2010, pp. 71 ss., spec. p. 84.

III SESSIONE 9

Gli Uffici di rappresentanza che le autonomie del Belgio hanno aperto a Bruxelles si spiegano pertanto nel quadro di questo particolare modello di federalismo, che riguarda anche l’organizzazione diploma-tica (basti pensare che la Regione delle Fiandre dispone di quasi un cen-tinaio di Uffici in tutto il mondo).

Dal principio dell’autonomia in foro externo discende anche il diritto delle autonomie di rappresentare il Belgio nell’ambito delle organizza-zioni internazionali, laddove siano in discussione questioni che atten-gono alla sfera delle competenze delle Regioni o delle Comunità. Nei vertici dell’Unesco, ad esempio, dove si discutono per lo più questioni attinenti alla cultura e all’istruzione è raro che il Belgio venga rappre-sentato da un Ministro federale (28).

La partecipazione dei membri dei Governi delle autonomie alle riu-nioni del Consiglio dell’Unione europea (29) risponde allo stesso princi-pio. In ogni caso i Ministri competenti devono raggiungere preventi-vamente un accordo che sia accettabile a tutti i livelli di governo, ed indicare congiuntamente un delegato cui affidare la conduzione dei ne-goziati, che sarà un membro del Governo federale o del Governo di una Regione o Comunità, a seconda della materia trattata (30).

Come si dirà meglio più avanti, le posizioni da assumere di volta in volta in seno al Consiglio dei Ministri dell’Unione europea vengono concordate in seno ad una apposita Direction d'Administration des Affaire européennes, incardinata nella Conferenza che riunisce i Ministri degli Af-fari esteri della Federazione, delle Regioni e delle Comunità.

Le decisioni si informano alla regola del consensus (31). Nell’ipotesi in cui si manifesti un “disaccordo persistente” tra i delegati circa la po-

(28) Ibidem, p. 85; peraltro, in Belgio non esiste neppure un Ministero federale per la cul-

tura, trattandosi di una materia riservate esclusivamente alle Comunità linguistiche, così come dal 2003 manca un Ministro federale dell’Agricoltura, posto che si tratta di una materia che da allora è riservata pressoché interamente alle Regioni.

(29) V. il par. 6, art. 92 bis e il par. 4 della Legge speciale dell’8 agosto 1980. (30) L’accordo prevede sei diverse modalità di composizione delle delegazioni nazionali, a

seconda della materia. Il Ministro che guida la delegazione viene comunque affiancato da un Ministro “assesseur”, come si spiegherà più avanti, così che i negoziati vengano seguiti a tutti i livelli di governo.

(31) Sulle regole formali ed informali del procedimento decisionale, cfr. K.-H. LAEMBERTZ e S. FOERSTER, Die belgischen Gemeinschaften und Regionen im europäischen Rechtsetzungsprozess, in K.-

sizione da assumere in seno al Consiglio dei Ministri dell’Unione euro-pea, o al Co.re.per, la questione viene deferita alla Conferenza dei Mi-nistri degli Affari esteri. L’alternativa è l’astensione (32).

Le autonomie si vedono dunque attribuito un importante potere di veto sulle decisioni, che può anche comportare una rinuncia del Belgio a condizionare i negoziati (33). Per questa ragione sebbene le procedure iscritte nell’Accordo siano tese a razionalizzare il procedimento deci-sionale assegnando una volta per tutte un ruolo preciso ai Ministri delle autonomie, a seconda della materia trattata, la conduzione dei negoziati europei viene talvolta considerata “più difficile da manovrare”, “più diffusa, priva di leadership e di un centro di gravità” (34), oltre che “co-stosa in termini di tempo, denaro, organizzazione e impegno” (35).

Si tratta di rilievi che a più riprese sono stati formulati anche con riguardo agli analoghi istituti incardinati negli ordinamenti federali au-striaco e tedesco, che, da un lato, riproducono procedure che facil-mente si “impigliano” senza che si raggiunga un accordo, imponendo un’astensione nell’ambito del Consiglio, e rivelandosi pertanto poco ef-ficienti sul piano politico (36) ; dall’altro permangono delle difficoltà nel riannodare le scelte politiche portate avanti dai delegati al circuito della responsabilità dei Ministri nei confronti delle assemblee. Nel caso te-desco il regolamento del Bundesrat risolve il problema del controllo sui

H. LAMBERTZ e M. HUETTMAN (Eds.), Europapolitik und Europafähigkeit von Regionen, Baden Ba-den, Nomos, 2009, pp. 21-24

(32) Qualora invece manchi il tempo di concordare la posizione da assumere, il Ministro com-petente potrà prendere “eccezionalmente” quelle decisioni che, come stabilito dall’art. 6, secondo comma, dell’Accordo, appaiano “maggiormente in grado di incontrare l’interesse generale”.

(33) Proprio per non cadere nella c.d. Joint-Decision Trap, il governo fiammingo sin dal 1999 ha proposto a più riprese una riforma delle procedure di voto in seno al Consiglio dell’Unione europea, che avrebbe lasciato agli Stati membri la possibilità di spendere liberamente i voti loro assegnati, così da poter ripartire eventualmente i cinque voti del Belgio tra favorevoli, contrari e astenuti: sul punto, v. F. INGELAERE, De Belgische deelstaten en de Europese Unie, in F. JUDO e G. GEU DENS, Internationale betrekkingen en federalisme, Gent, Larcier, 2006, pp. 157 ss.

(34) E. PHILIPPART, Governance à niveau multiple et relations extérieures: le développement de la “paradiplo-matie” au sein de l’Union eurioéenne et le nonuvelle donne belge, in Etudes internationales, 1998, p. 640.

(35) A. SEPOS, EU-Policy Making in Federal States: The Case of Belgium, in Regional and Federal Studies, 2003, p. 65.

(36) Al riguardo, v. già F. SCHARPF, The Joint-Decision Trap: Lesson from German Federalism and Euro-pean Integration, in Public Administration, 1988, pp. 239 ss., e G. PETERS, Escaping the Joint Decision Trap: Repetition an sectoral Politics in the European Union, in West European Politics, 1997, pp. 22 ss.

III SESSIONE 11

negoziati rimettendo tale funzione all’Assemblea (37). Tuttavia, man-cano i presupposti affinché ciò possa tradursi in un vero circuito fidu-ciario (38).

2. Un ordinamento federale con un Bundesrat forte: la partecipazione dei Länder tedeschi alla formazione del diritto europeo

La democratizzazione dei processi decisionali europei, nel rispetto dei principi iscritti nella Legge Fondamentale, si è sviluppata nell’am-bito di un tracciato segnato anche da un sindacato pervasivo del Tribu-nale costituzionale federale che, con alcune importanti pronunce si è erto in difesa delle prerogative del Parlamento.

Fatte salve, in parte, le ipotesi dianzi menzionate, in Germania si è scelto di iscrivere il ruolo dei Länder nel processo di integrazione euro-pea all’interno di un modello federale che vede nella seconda camera la sede deputata alla rappresentazione delle istanze delle autonomie per il tramite dei Governi dei Länder.

L’art. 23 LF disciplina con la stessa ampiezza i diritti di informa-zione delle due Camere, imponendo al Governo obblighi che ricom-prendono anche una garanzia circa la completezza e la tempestività

(37) V. l’art. 45i del Regolamento del Bundesrat. (38) Tuttavia, come si diceva, la Legge Fondamentale prescrive anche che l’”esercizio dei

diritti della Federazione” avvenga “con la partecipazione e con l’approvazione del Governo federale”. Si può ipotizzare, pertanto, una responsabilità almeno “indiretta”, che impegna il Governo federale a rispondere non al Bundesrat, ma al Bundestag per il modo in cui sono stati condotti i negoziati (P. BADURA, Thesen zur Verfassungsreform in Deutschland, in B. BENDER (Ed.), Rechtsstaat zwischen Sozialgestaltung und Rechtsschutz. Festschrift für Konrad Redeker zum 70. Geburtstag, München, Beck, 1993, p. 196, al riguardo parla di un “disorientamento della responsabilità parlamentare”), ma si tratta, con ogni evidenza, di un circuito molto debole, tanto più che le modifiche apportate dalla novella costituzionale del 2006 hanno sottratto definitivamente sia al Governo che al Bundesrat qualunque discrezionalità nella scelta di conferire ad un rappresen-tante dei Länder la conduzione dei negoziati, che, come si diceva, avviene senz’altro quando si versi nelle materie suindicate. Un’ulteriore incertezza dipende, infine, dal ricorso al principio maggioritario per l’esercizio del potere di indirizzo del Bundesrat, che non soddisfa l’obiettivo di sintetizzare gli interessi dei 16 Länder tedeschi, in quanto ciò richiederebbe, piuttosto, la (difficile) applicazione del principio dell’unanimità. Al riguardo, sia consentito rinviare a A. ZEI, La formazione dell’indirizzo politico del Governo federale tedesco nel processo di integrazione europea, in S. BARONCELLI (Ed.), Il ruolo del Governo nella formazione e applicazione del diritto dell’Unione Europea, Torino, Giappichelli, 2008, pp. 117 ss.

delle informazioni (“umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt”), con l’obiettivo di consentire ai parlamentari di esprimersi preventivamente con un parere su tutti i progetti normativi europei (art. 23, secondo e terzo co., LF). I pareri del Bundestag non sono mai vincolanti, e la Legge Fondamentale impone al Governo federale di “tenerne conto” (“Berücksichtigen”), il che implica almeno la necessità di un contraddito-rio con l’assemblea, e l’ obbligo di motivare le scelte compiute (art. 23, terzo co., LF).

Il parere reso dei Ministri dei Länder in seno al Bundesrat assume invece un valore determinante quando si versi nelle materie che rien-trano nell’ambito della potestà legislativa dei Länder, ovvero per i prov-vedimenti che incidono sull’organizzazione dei loro apparati ammini-strativi, o sulla disciplina del procedimento amministrativo nei Länder (art. 23, quinto co., LF)(39). Il Governo federale in tali ipotesi è giuridi-camente vincolato alle indicazioni del Bundesrat nell’esercizio del suo potere negoziale e nelle votazioni nelle sedi europee. Per disattendere le indicazioni formalizzate dall’assemblea, ovvero affidate, nei casi ur-genti, al suo organo specializzato, la Camera per l’Europa (“Europakam-mer”)(40), non basterà un confronto con le ragioni e con le argomenta-zioni dei Länder, ma occorrerà invocare “la responsabilità della Federa-zione nel suo complesso” (“die gesamtstaatliche Verantwortung des Bundes”).

Gli effetti connessi alla presentazione di un parere da parte delle due Camere si collocano, pertanto, su piani completamente distinti: se il Governo federale disattende un parere parlamentare, il Bundestag ha la facoltà di sanzionare tale comportamento chiamando in causa la re-sponsabilità politica del Governo, fino a compromettere il rapporto fi-duciario. Per il Bundesrat, invece, ciò si configura come la violazione di un obbligo costituzionale, giustiziabile, pertanto, sia nell'ambito di un conflitto di attribuzioni tra la seconda Camera e il governo federale, sia sulla base di un ricorso sollevato da uno o più Länder nei confronti della Federazione, secondo quanto previsto all'art. 93, co. 1, GG ("Bund-Län-der Organsstreit")(41).

(39) Tale regola corrisponde al modello di federalismo di esecuzione accolto nell’ordina-

mento tedesco. In base a quanto disposto negli artt. 83-85 GG, infatti, ai Länder spetta l’esecu-zione delle leggi federali, che può costituire esercizio di una potestà esecutiva propria o dele-gata.

(40) Art. 52, terzo co., LF. (41) R. STREINZ, Europarecht, Heidelberg, Müller, 1992, p. 212.

III SESSIONE 13

Al riguardo occorre sottolineare che sin dal 1993 il legislatore ordi-nario ha declinato tale potere di indirizzo aggravando la procedura pre-scritta con una doppia deliberazione del Bundesrat: qualora si palesi una divergenza con il Governo federale circa la posizione da assumere a Bruxelles, i Ministri dei Länder potranno imporre obblighi e divieti al Governo federale solamente confermando la propria posizione, con un voto assunto con il quorum dei due terzi (42).

Si tratta di una maggioranza molto elevata, che non ha mancato di suscitare perplessità nell’ambito della giuspubblicistica (43), anche per-ché la legge sulla collaborazione del Governo federale e dei Länder nelle questioni dell’Unione europea, che è una legge ordinaria, nel prescri-vere questa seconda deliberazione a maggioranza qualificata introduce una deroga alle norme costituzionali che disciplinano il funzionamento della Seconda Camera: l'art. 52, co. 3, GG, richiede, infatti, "almeno la maggioranza dei voti" per tutte le deliberazioni del Bundesrat.

Qualora il Bundesrat confermi la propria posizione con il quorum pre-scritto (44), il suo potere di indirizzo trova un limite solamente in due casi. Il primo, più generale, corrisponde alla possibilità, per il Governo, di invocare la "responsabilità dello Stato federale per lo Stato nel suo complesso", formulazione nell’ambito della quale il legislatore ordina-rio ha voluto ricomprendere anche "una valutazione delle questioni re-lative alla politica estera, di difesa e dell'integrazione europea" (art. 5,

(42) Art. 5, comma 2, EUZBLG. (43) I presupposti dettati dalla Legge Fondamentale affinché la posizione del Bundesrat sia

considerata “determinante”, infatti, sono esclusivamente di materia: se un progetto europeo incide sulle materie di competenza dei Länder, o sulla disciplina del procedimento amministra-tivo o sull’organizzazione delle Autorità amministrative nei Länder, il Governo non ha la facoltà di derogare al parere formalizzatogli, fatti i salvi i limiti che vedremo tra poco. Molti sottoli-neano che il potere di indirizzo del Bundestag nelle questioni relative all’Unione europea si basa su un fondamento costituzionale “speciale”, che legittimerebbe una disciplina derogatoria ri-spetto alle regole che la Legge Fondamentale prescrive per la generalità dei casi, ma I. Pernice, Art. 23, in H. DREIER (Ed.), Grundgesetz. Kommentar, Tübingen, Mohr Siebeck, 1996, par. 114, ad esempio, ritiene che l’art. 5 EUZBLG sia chiaramente viziato da incostituzionalità, e che il parere del Bundesrat, nei casi espressamente previsti dalla Legge Fondamentale, debba essere considerato vincolante anche se espresso a maggioranza semplice.

(44) La legge di attuazione non chiarisce quali siano le conseguenze del mancato raggiun-gimento del quorum dei due terzi nella seconda deliberazione, ma, se il parere del Bundesrat non è vincolante, si desume che esso venga “degradato” ad un parere di cui il Governo federale può limitarsi a “tener conto”, al pari di quello, eventuale, del Bundestag: in questo senso, v., ad esempio, W. FISCHER e C.D. KOGGEL, Die Europakammer des Bundesrates, in Deutsches Verwal-tungsblatt, 2000, pp. 1748 ss.

secondo co., EUZBLG), che resta comunque difficilmente giustizia-bile. L'altro caso in cui il Governo è legittimato a contravvenire al pa-rere espresso dal Bundesrat riguarda i provvedimenti che comportano un aumento della spesa o una riduzione delle entrate della Federazione. Il principio cui si ispira tale norma è quello della responsabilità del Go-verno federale per la politica di bilancio, sancito dall'art. 113 della Legge Fondamentale, che attribuisce al Governo un potere di veto sulle deli-berazioni del Bundesrat e del Bundesrat che comportano maggiori spese, o minori entrate rispetto a quanto già previsto nel bilancio preventivo dello Stato.

Nella prassi tuttavia, tale procedura, con la doppia deliberazione, non è stata mai perfezionata.

Diversamente da quanto previsto in Austria la Commissione del Bundesrat specializzata per le questioni dell’Unione europea lavora di regola a porte chiuse. I resoconti della legislatura corrente e di quella precedente (del Bundestag) in linea di principio sono riservati. Quelli antecedenti sono consultabili solamente presso la biblioteca del Bun-desrat. I pareri della Commissione del Bundesrat per le questioni dell'U-nione europea indirizzati al Governo – quale che sia il loro valore, a seconda della materia– vengono discussi ed approvati in assemblea. Ciò avviene in media 12 volte l'anno.

La Commissione si esprime preventivamente su tutti i documenti del Consiglio e della Commissione che interessano i Länder. Di regola la Commissione inserisce nel suo ordine del giorno i progetti che le vengono trasmessi dalle Commissioni consiliari competenti per mate-ria. La Commissione è inoltre competente ad esaminare i progetti sotto il profilo della loro conformità al principio di sussidiarietà, e ad espri-mersi circa il carattere, più o meno vincolante, dei pareri espressi dalla seconda camera nei confronti del Governo. Essa svolge, inoltre, una funzione consultiva riguardo ai diritti di partecipazione del Bundesrat iscritti nella legge sulla responsabilità nell’ambito dell’integrazione eu-ropea (Integrationsverantwortungsgesetz).

Nel caso in cui non via sia tempo per attendere la seduta successiva, ov-

vero quando sia necessario affrontare questioni che impongono obblighi di

riservatezza (art. 45d, primo e secondo co., GO-BR), l'istruttoria e il voto fi-

nale sono affidati ad una Commissione ristretta denominata “Camera europea”

(“Europakammer”), prevista dall'art. 52, terzo co., LF, che per rendere ancora più

rapide le consultazioni può anche deliberare per iscritto (art. 45i GO-BR) .

III SESSIONE 15

La Commissione è formata da un membro per ogni Land e delibera a maggioranza semplice. Tale quorum, però, non corrisponde necessa-riamente alla maggioranza dei Länder. I voti della Commissione, infatti, vengono ponderati con gli stessi criteri prescritti dalla Legge Fonda-mentale per le deliberazioni dell’Assemblea (art. 52, comma 3, GG). Ciascun Consigliere, dunque, vota per il proprio Land , e il suo voto vale come la somma di tutti i voti di cui il Land dispone in Assemblea (art. 45h del Regolamento).

Il contributo della Commissione all’istruttoria parlamentare sui progetti europei e all’esercizio del potere di indirizzo del Bundesrat di-pende dalla possibilità di organizzare un confronto serrato con i mem-bri del Governo, i quali, se invitati, possono partecipare alle sue sedute (art. 45 GO-BR), e di contrarre i tempi dell’istruttoria, coordinando l’attività consultiva svolta dalle diverse Commissioni competenti per materia (45).

La legge sull’integrazione approvata il 22 settembre 2009 (46), infine, obbedisce alle rime obbligate iscritte nella sentenza Lisbona, che aveva condizionato la ratifica del Trattato all’introduzione di pervasivi stru-menti di indirizzo e controllo del Bundestag e del Bundesrat. Il legisla-tore ha pertanto subordinato l’assenso del governo tedesco alla proce-dura di revisione in forma semplificata dei Trattati ai sensi dell’art. 48, sesto co., nn. 2-3, TUE (art. 2 IntVG (47)), ovvero alla c.d. clausola pas-serella (48), alla clausola di flessibilità dell’art. 352 TFUE (art. 8 IntVG),

(45) Per un giudizio positivo sul ruolo della Europakammer del Bundesrat, v. già L. VON

DENWITZ, Der Bundesrat – Bilanz der Arbeit im EU-Ausschuss, in F. BORKENHAGEN (Ed.), Euro-papolitik der deutschen Länder: Bilanz und Perspektiven nach dem Gipfel von Amsterdam, Opladen, Leske u. Budrich, 1998, pp. 69 ss.

(46) Integrationsverantwortungsgesetz, abbr. IntVG (BGBl. I 3022) del 22 settembre 2009, mo-

dificata dalla legge del 1 dicembre 2009 (BGBl. I 3822).

(47) Deve essere altresì autorizzata con una legge approvata dalle due Camere, ai sensi dell’art. 23,primo co., LF la revisione dei Trattati ai sensi dell’art. 218, ottavo co., n. 2, secondo al., art. 311, terzo co., 25, secondo co., art. 223, primo co., n. 2, e art. 226 TFUE.

(48) Riguardo alla c.d. clausola passerella, la legge prescrive inoltre l’assenso del Bundesrat, con una risoluzione, quando si versi nei casi particolari previsti dall’art. 31, terzo co., TUE e dall’art. 312, secondo co., n. 2, TFUE: in particolare, l’approvazione del Bundesrat è necessaria - ai sensi dell’art. 5 IntVG - qualora si tratti di un provvedimento in una materia 1) sulla quale la Federazione non è competente a legiferare; 2) che rientra nell’ambito della potestà concor-

così come ad un ampliamento della potestà dell’Unione europea nei casi previsti dall’art. 83, primo co., n. 1, terzo al., dall’art. 86, quarto co., e dall’art. 308, terzo co., TFUE (art. 7 IntVG) ad un’autorizzazione preventiva delle due Camere, formalizzata con una legge ordinaria (49).

3. Una marea di carta

La partecipazione delle assemblee nazionali al processo di integra-

zione passa per la garanzia dei diritti di informazione dei Parlamenti sui progetti europei.

La garanzia dei diritti informazione delle assemblee parlamentare mira a colmare l’inevitabile asimmetria cognitiva che rischierebbe altri-menti di indebolire la funzione di controllo del parlamento (50).

Il rafforzamento dei Parlamenti nazionali attraverso i nuovi stru-menti disciplinati dal Trattato di Lisbona sotto questo profilo ha signi-ficato anche sottoporre le assemblee e le loro amministrazioni all’onere di esaminare una marea di carta, che ricomprende non solamente le proposte normative, ma anche i dossier, gli studi, i pareri, provenienti da diverse fonti, cui esse si accompagnano, per un totale – si calcola – di circa un migliaio di documenti ogni anno.

I tempi serrati – otto settimane – imposti per perfezionare il con-trollo sulla sussidiarietà da parte delle assemblee nazionali e regionali, comportano ulteriori oneri organizzativi, specialmente quando il parere

rente dei Länder; 3) che rientra nei casi in cui i Länder sono autorizzati a derogare alla legisla-zioine concorrente della Federazione (artt. 72, terzo co., e 84, primo co., LF); 4) qualora il Bundesrat disponga di un potere di veto assoluto (c.d. Zustimmungsgesetze).

(49) L’approvazione di una legge da parte delle due Camere è necessaria anche per auto-rizzare il voto favorevole del governo tedesco nei casi previsti dall’art. 48, settimo co., nn. 1 e 2, TUE e dell’art. 81, terzo. co., secondo al., TFUE. Il Tribunale costituzionale federale, al riguardo, aveva infatti considerato il potere di veto dei Parlamenti nazionali concesso diretta-mente dai Trattati europei come non equivalente alla riserva di ratifica prescritta dall’art. 23, primo co., LF.

(50) Di “ripartizione asimmetrica della conoscenza” tratta H.-H. TRUTE, Parlamentarische Kontrolle in einem veränderten Umfeld – am Beispiel der Informationsrechte der Abgeordneten, in Die Ver-fassungsgerichte der Länder Brandemburg, Mecklemburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thü-ringen (Ed.), 20 Jahre Verfassungsgerichtsbarkeit in den neuen Ländern, Berlin, BWV-Berliner Wissen-schafts-Verlag, 2014, spec. p. 173 ss.

III SESSIONE 17

debba essere successivamente riesaminato da un’altra assemblea nazio-nale, come avviene nel caso tedesco e austriaco.

Vi è in questi, come pure in altri ordinamenti, una tendenza ad organizzare l’istruttoria parlamentare sui documenti – non solo con ri-guardo alla sussidiarietà - affidando la relativa agenda, da un lato, alle amministrazioni parlamentari, che svolgono un ruolo decisivo almeno con riguardo alla selezione dei progetti da esaminare, e, dall’altro, ai rispettivi governi, cui viene spesso affidato il compito di “semplificare” l’esame dei documenti, corredandoli di note informative che ne sinte-tizzino il contenuto, il rilievo e l’incidenza sugli interessi nazionali, le possibili alternative, eventuali rilievi motivati circa il rispetto del princi-pio di sussidiarietà, nonché i propositi del Governo al riguardo.

Il tema della “burocratizzazione” dell’istruttoria sui progetti euro-pei nell’ambito delle assemblee nazionali è meritevole di attenzione (51), anche perché manca, sullo sfondo, un approfondimento sul ruolo delle

(51) Di recente il tema è stato oggetto di alcuni contributi: T. CHRISTIANSEN, A.L. HÖGENAUER

e C. NEUHOLD, National Parliaments in the post-Lisbon European Union: Bureaucratization rather than Demo-cratization?, OPAL Online Paper Series, 11/2012 (si tratta però di un lavoro che più che indagare il tema, enuncia fondamentalmente una serie di ipotesi di lavoro); F. BARON, Civil Servants: How to Sup-port the Political Level. The French Case, in V. NEUHOLD, S. VANHOONACKER e L. VERHEY (Eds.), Civil Servants and Politics, Basingstoke, Palgrave MacMillan, 2013, pp. 108 ss.; A.-L. HÖGENAUER e T. CHRISTIANSEN, Parliamentary Administration in the Scrutiny of EU-Decision Making, in C. NEUHOLD, O. ROZENBERG, J. SMITH e C. HEFFTLER (Eds.), The Palgrave Handbook on National Parliaments and the European Union, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2015, pp. 116 ss.; A.-L. HÖGENAUER e C. NEUHOLD, National Parliaments after Lisbon: Admnistration on the Rise?, in West European Politics, 2015, pp. 335-354, p. 343: quest’ultimo è uno studio realizzato sulla base di interviste semi-strutturate som-ministrate ad un certo numero di funzionari delle assemblee nazionali dei Paesi membri, dal quale risulta che gli staff parlamentari svolgono un ruolo cruciale nella determinazione dell’agenda dell’istruttoria sui progetti europei in tutti gli ordinamenti dell’Unione europea, ad eccezione dell’as-sembla finlandese, della seconda camera olandese, del Portogallo, del Regno Unito, e per quanto concerne l’Austria, limitatamente al controllo sulla sussidiarietà (mancano informazioni sulla Litua-nia). Tra i contributi non pubblicati, v. sempre C. NEUHOLD, Trans-national bureaucratic-networks in the EU. The role of parliamentary officials in inter-parliamentary coordination and control: relazione presentata nell’ambito della Conferenza EUSA , Boston, 6 marzo 2015, ed inoltre J. BUCHE e J. FLEISCHER, Supporting Parliamentary Behaviour in European Union Affairs: The Power of Parliamentary Bureaucracy: Rela-zione presentata nell’ambito della ECPR Joint Session, Workshop “Analysis of parliamentary Behaviour in European Union’s Affairs”, Varsavia, 30 marzo-1 aprile 2015. Al ruolo decisivo delle amministrazioni parlamentari accennano, inoltre, D. BOKHORST, A. SCHOUT e J.M. WIERSMA, The Emperor’s New Clo-thes? A Political Evaluation of the Early Warning Mechanism, in The International Spectator, 2015, p. 103.

amministrazioni parlamentari che invece è bene indagato soprattutto dalla dottrina statunitense (52).

Il contributo dello staff parlamentare nella selezione della docu-mentazione da esaminare risulta spesso determinante quando si consi-deri, ad esempio, che al Bundestag tedesco e al Nationalrat austriaco vengono trasmessi, ogni anno, fino a 25mila documenti, tra proposte, pareri, progetti alternativi, proposte di modifica, studi e dossier (53). E’ difficile venire a capo di una tale quantità di carta e di informazioni per individuare e discutere approfonditamente le questioni più dirimenti. Forse sotto questo profilo si comprende meglio come mai nei primi dieci anni dall’ingresso dell’Austria nell’Unione europea, benché le due Camere del Parlamento austriaco avessero ricevuto ben 193.008 docu-menti, i pareri vincolanti sui progetti europei indirizzati al Governo fe-derale sono stati solamente 28 (54).

Un rafforzamento dei diritti di partecipazione delle assemblee na-zionali, che necessariamente implica la garanzia di una informazione completa e tempestiva sui progetti in discussione, comporta oggettiva-mente una serie di problemi legati semplicemente alla “quantità” dei documenti da esaminare. Ciò ha l’effetto di indebolire, anziché raffor-zare la funzione di controllo delle assemblee, tanto che taluni giungono ad affermare che la “eccessiva” completezza dell’informazione rientre-

(52) Sul ruolo e sull’organizzazione dello staff parlamentare in servizio presso il Parla-

mento europeo si vedano però i contributi di S. PEREZ, Parlement et administration de l’Union

europeénne, in Annuaire europeéen d’administration publique, 2007, pp. 371 ss.; T. WINZEN, Technical

or Political? An Exploration of the Work of Officials in the Committees of the European Parliament, in

Journal of legislative Studies, 2011, pp. 27 ss.; M. EGEBERG e C. NEUHOLD, “The Roles Bureaucrats

Play”:The Input of Euopean Parliament (EP) Administrators into the Ordinary Legislative Procedures: A

Case Study Approach, in Journal of European Integration, 2013, pp. 95 ss.; E. MORTEN, A.

GORNITZKA, J. TRONDAL e M. JOHANNESEN (2013), Parliamentary Staff. Unpacking the Behaviour

of Officials in the European Parliament, in Journal of European Public Policy, 2013, pp. 495 ss., e so-

prattutto il poderoso lavoro collettaneo curato da H. BAUER e J. TRONDAL, The Palgrave Hand-

book of the European Administrative System, Basingstoke, Palgrave MacMillan, 2015.

(53) V. anche J. POLLAK e P. SLOMISKI, Zwischen De- und Reparlamentarisierung – Der österrei-chische Nationalrat und seine Mitwirkungsrechte in EU-Angelegenheiten, in Österreichische Zeitschrift für Politikwissenschaft, 2009, pp. 193 ss., spec. pp. 202-203.

(54) C. NEUHOLD e C. VERSLUIS, The Constitutional Treaty: Tackling the “Democratic Challenge”, The Federal Trust.Online Paper, n. 25/04, 2004, p. 5.

III SESSIONE 19

rebbe addirittura in un disegno, attuato dal governo, ovvero dalla bu-rocrazia ministeriale, che consisterebbe in “una politica di disinforma-zione attraverso una sovrainformazione, al fine di frenare da principio un’effettiva partecipazione del Consiglio nazionale nelle questioni dell’Unione europea” (55), ovvero di “affogare il Parlamento nei docu-menti, fino a non farlo respirare” (56).

Come sottolineato piuttosto di recente nell’ambito di una indagine conoscitiva condotta dalla Camera dei Lords sul ruolo dei Parlamenti nazionali nell’Unione europea, “the challenge is not the access to the EU in-formation, but rather the processing its ever increasing amount”(57).

Questi non sono problemi nuovi, ma il Trattato di Lisbona da un lato, ha introdotto nuovi strumenti di partecipazione delle assemblee nazionali e sub-nazionali, che hanno ampliato il novero dei documenti che pervengono alle assemblee e le forme dell’istruttoria parlamentare; dall’altro, ponendo molta enfasi sul ruolo dei Parlamenti nazionali nel processo di democratizzazione dell’Unione europea, ha rilanciato il di-battito sull’efficacia del controllo parlamentare sui processi decisionali nell’Unione europea, rendendo più evidenti talune criticità.

Inoltre, a mettere in luce gli snodi più problematici del controllo parlamentare nel processo di integrazione europea ha contribuito, non da ultimo, l’attenzione politica sulla crisi finanziaria europea e sulle so-luzioni accolte dai capi di stato e di governo per fronteggiarla (58); te-matiche, queste, che sebbene siano percepite come cruciali anche nella

(55) M. MAYER, Die Europafunktion der nationalen Parlamente in der Europäische Union, Tübin-

gen, Mohr Siebeck, 2012, p. 378 (56) G. FALKNER, Österreichische Politiknetzwerke und EU-Mitgliedschaft: Ergebnisse und Trends,

in G. FALKNER e C. MÜLLER (Eds.), Österreich im europäischen Mehrebenensystem. Konsequenzen der EU-Mitgliedschaft für Politiknetzwerke und Entscheidungsprozesse, Wien, Signum,1998, p. 232; anche G. FALKNER, How Pervasive are Euro-Politics? Effects of EU Membership on a New Member State, Journal of Common Market Studies, 2000, p. 14, conclude che “information overload is an active strategy on the part of bureaucrats to limit the practical influence of the Austrian parliament”.

(57) V. G. KIRKILAS, Seimas of Lithuania, in House of Lords, European Union Committee, Ninth Report of Session 2013-2014. The Role of the National Parliaments in the European Union, 2014, p. 113: http://www.parliament.uk/documents/Role-of-National-Parliaments.pdf.

(58) Sul più frequente passaggio all’Aula e alle Commissioni competenti per materia nel

dibattito sugli strumenti atti a fronteggiare il problema dell’indebitamento nell’Eurozona e la

crisi dei mercati finanziari si sono soffermate, ad esempio, K. GATTERMANN, A.-L.

HÖGENAUER e A. HUFF, National Parliaments after Lisbon: Towards Mainstreaming of EU Affairs?,

politica nazionale, non rientrano, se non in maniera marginale, nel no-vero delle garanzie predisposte a favore delle assemblee nazionali nella formazione del diritto dell’Unione europea.

Selezionare le proposte che saranno esaminate dai competenti or-gani parlamentari, c.d. prioritisation, significa fondamentalmente dettare l’agenda dei lavori, e con ciò determinarne in parte l’esito.

I funzionari del Bundestag tedesco, come si dirà più approfondita-mente, trasmettono periodicamente al Presidente e ai Gruppi un elenco ridotto dei progetti e dei documenti pervenuti, per un totale, ogni anno, di circa 500, ritenuti particolarmente meritevoli di attenzione. Esso viene formalmente sottoposto, ma sempre accettato dai gruppi parla-mentari. In Belgio i documenti selezionati dalla Segreteria del Comitato consultivo federale per gli affari dell’Unione europea non superano i 200 l’anno (59), e l’ultimo rapporto annuale pubblicato dalla Camera belga attesta che solo il 10% dei documenti trasmessi dalla Commis-sione europea per il controllo sulla sussidiarietà è stato oggetto di esame (60). In Olanda, sono meno di cento (61).

Il ruolo delle amministrazioni parlamentari nella determinazione delle tematiche su cui si esercita il controllo parlamentare nelle que-stioni dell’Unione europea si spiega, in parte, nel quadro di una conce-zione propriamente weberiana del funzionario amministrativo, ben ra-dicata non solamente nel diritto pubblico tedesco. Essa si riflette nel

in PAL Online Paper, n. 13/2013, pp. 14 ss.

(59) T. DELREUX e F. RANDOUR, Belgium: Institutional and Administrative Adaptation but Limited Political Interest, in C. NEUHOLD, O. ROZENBERG, J. SMITH e C. HEFFTLER (Eds.), The Palgrave Hand-book on National Parliaments and the European Union, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2015, pp. 158-159.

(60) Chambre des représentants, Rapport d'activités 2013-2014, p. 43: http://www.lachambre.be/kvvcr/pdf_sec-tions/publications/annualreport/Activiteitenverslag_Kamer_FR_2014_WEB.pdf (nell’ordinamento belga, il Senato non è competente ad effettuare il controllo sulla sussidiarietà).

(61) L. HÖGENAUER e C. NEUHOLD, National Parliaments after Lisbon: Administration on the Rise?, cit., p. 344. Anche in Francia lo staff parlamentare svolge un ruolo cruciale nella selezione dei progetti posti all’esame delle Commissioni per gli Affari europei dell’Assemblea nazionale e del Senato. I funzionari provvedono alla redazione di un elenco, che riporta il titolo dei pro-getti rilevanti distinti per materia. Solo alcuni tra essi vengono corredati di una nota informativa, ad uso dei deputati: v. A. THOMAS e A. TACEA, The French Parliament and the European Union: “Shadow Control” through the Government Majority, pp. 179-180.

III SESSIONE 21

principio della continuità istituzionale degli apparati serventi del Parla-mento, conformati ai principi dell’autonomia e dell’imparzialità, alle cui carriere non si accede per nomina politica, bensì con l’espletamento di rigorose procedure concorsuali (62).

In parte, il ruolo assunto dalla burocrazia parlamentare sembra inoltre spiegabile considerando che la formazione del diritto secondario dell’Unione europea non viene generalmente percepito dai parlamen-tari come un ambito politico in cui esprimere con forza consenso o dissenso, e raramente riesce a trascinare l’opinione pubblica in un vero e proprio dibattito. In questo senso probabilmente risulta più semplice affidarsi alla competenza e alla professionalità del personale servente per l’esercizio di funzioni che richiedono un significativo dispendio di risorse, in termini di tempo e di studio, e che, di contro, solo occasio-nalmente trovano un forte ed immediato interesse nell’elettorato di ri-ferimento (63).

3.1. L’istruttoria sui progetti europei: il contributo del Governo e della burocrazia parlamentare

La Germania è uno degli ordinamenti europei che garantiscono alle

assemblee parlamentari i più ampi diritti di informazione riguardo all’at-tività normativa dell’Unione europea, e ciò con riguardo alla tempesti-vità, alla tipologia degli atti, anche preparatori, e delle proposte, e al

(62) Sull’autonomia e sull’imparzialità dell’amministrazione parlamentare, si veda, con par-

ticolare riferimento al caso italiano, P. ZUDDAS, Amministrazioni parlamentari e procedimento legisla-tivo, Milano, Giuffrè, 2004 ; F. CARINCI e V. TENORE, Il pubblico impiego non privatizzato, Milano,

Giuffrè, 2007, pp. 177 ss.; U. ZAMPETTI, L’evoluzione dell‟amministrazione della camera dei deputati nel quadro delle principali riforme istituzionali, regolamentari, legislative dell’Italia repubblicana, in Nomos. Le attualità nel diritto, n. 3/2012, spec. pp. 11 ss.; inoltre, con riferimento all’imparzialità e all’au-tonomia (dall’esecutivo) dell’informazione parlamentare fornita dagli apparati serventi del Par-lamento v. G. PICCIRILLI e P. ZUDDAS, Assisting Italian MPs in Pre-Legislative Scrutiny: The Role Played by Chambers' Counsellors and Legislative Advisors in Enhancing the Knowledge and Skills Deve-lopment of Italian MPs: The Assistance Offered to an Autonomous Collection of Information, in Parliamentary Affairs, 2012, pp. 672 ss.

(63) T. CHRISTIANSEN, A.L. HÖGENAUER E C. NEUHOLD, National Parliaments in the post-Lisbon European Union, cit., p. 338.

corredo documentale che i membri del governo trasmettono alle due camere (64).

Il legislatore ordinario, anche ottemperando alle indicazioni espresse dal Tribunale costituzionale federale, ha precisato in maniera piuttosto dettagliata (e talvolta ridondante) quali documenti rientrino nell’ampio novero dei progetti su cui si esercitano i diritti di informa-zione e di partecipazione delle due camere: essi sono elencati nelle leggi sulla collaborazione del Governo federale con il Bundestag (65) e con i Länder (66) e nella Legge sull’Integrazione (67).

Le ultime modifiche in questo quadro normativo risalgono al 2013 (68), e anche in quell’occasione l’intervento del legislatore faceva capo ad una sentenza dei giudici di Karlsruhe resa il 12 giugno 2012 (69), che ha ulteriormente precisato la portata degli obblighi di informazione che gravano sul Governo federale ai sensi dell’art. 23 della Legge Fonda-mentale. I giudici hanno accolto un’interpretazione teleologica delle norme costituzionali, in quanto fondamentalmente tese a colmare “l’asimmetria informativa” che caratterizza il rapporto tra il Bundestag e il Governo federale (70). Pertanto, pure ammettendo la possibilità che il Governo non sia materialmente in condizione di informare per iscritto l’assemblea, stante l’assenza di proposte documentate e un’eventuale ristrettezza dei tempi, il Tribunale ha ribadito la necessità

(64) T. RAUNIO, National Parliaments and the Future of European Integration: Learning to play the

Multilevel Game, in J. DEBARDELEBEN e A. HURRELMANN (Eds.), Democratic Dilemmas of Multilevel Governance. Legitimacy, Representation and Accountability in the European Union, Basingstoke, Palgrave MacMillan, 2007, pp. 158-176, p. 162, evidenzia che i Parlamenti tedesco, danese, belga, fin-landese, italiano, irlandese, lussemburghese, olandese, austriaco e svedese ricevono i documenti europei in genere nelle prime due settimane, diversamente dalle altre assemblee degli Stati membri, che invece verrebbero informate molto meno tempestivamente. Secondo la ricos-truzione di A. MAURER e W. WESSELS, National Parliaments after Amsterdam: From slow Adapters to National Players, in A. MAURER e W. WESSELS, (Eds.), National Parliaments on their Ways to Europe. Losers or Latecomers? Baden-Baden, Nomos, 2001, pp. 421 ss., le assemblee che nel 2001 godevano dei più incisivi diritti di informazione nell’ambito dell’Unione europea erano la Ger-mania, l’Austria, l’Irlanda, la Finlandia e la Danimarca.

(65) Artt. 3-5 EUZBBG. (66) EUZBLG: Anhang (BGBl. I 2009, p. 3092). (67) Art. 13 IntVG. (68) BGBl. I n. 36 del 12 luglio 2013, p. 2170. (69) BVerfGE 131, 152. (70) Cfr. il par. 123 della pronuncia.

III SESSIONE 23

di garantire comunque al Bundestag un flusso continuo di informa-zioni, impegnando il Governo, al limite, a riferire a voce in Aula circa gli sviluppi in seno al Consiglio dei Ministri dell’UE.

Le nuove disposizioni, al pari della sentenza del Tribunale costitu-zionale federale, costituiscono l’epilogo delle tensioni istituzionali le-gate all’approvazione da parte del Governo federale dei Trattati con-cernenti il Fondo europeo di stabilità e il c.d. Fiscal compact, posto che il Bundestag all’epoca non fu informato preventivamente circa i nego-ziati intergovernativi intercorsi e le misure in discussione.

La mancanza di trasparenza venne stigmatizzata non solamente dai gruppi parlamentari dell’opposizione, ma dallo stesso presidente del Bundestag, attraverso una lettera aperta al Cancelliere Angela Merkel e fu infine oggetto di un conflitto di attribuzioni. Il Governo aveva difatti sostenuto che gli obblighi di informazione disciplinati dall’art. 23 della Legge Fondamentale e dalla legislazione attuativa non riguardassero an-che i negoziati intergovernativi relativi all’istituzione di organi e stru-menti tesi a salvaguardare la stabilità monetaria nell’Unione europea al di fuori del quadro dei Trattati europei.

Gli organi e le procedure di controllo parlamentare sul funziona-mento del Fondo europeo salva-Stati sono state disciplinate dalla legge sulla partecipazione finanziaria al meccanismo europeo di stabilità (ESM-Finanzierungsgesetz, abbr. ESMFinG) approvata il 13 settembre 2012, e, assieme alle norme iscritte nella legge sul meccanismo di stabi-lità finanziaria del 22 maggio 2010, si configurano tuttora come lex spe-cialis rispetto alle regole sancite dalla legge sulla cooperazione tra il Bun-destag e il Governo federale negli affari dell’Unione europea (art. 5, terzo co. della legge). Quest’ultima, comunque, in forza delle modifiche introdotte, reca oggi anche una norma di chiusura, che ricomprende in ogni caso nella documentazione da trasmettere al Bundestag anche quella attinente alla “preparazione e allo svolgimento di incontri infor-mali tra i Ministri dell’UE, dei vertici europei, dell’Eurogruppo e di isti-tuzioni analoghe indetti sulla base di Trattati internazionali o di altri

accordi integrativi o particolarmente attinenti al diritto dell’Unione eu-ropea” (art. 3, terzo comma, EUZBBG) (71).

La legge ribadisce l’obbligo per il Governo di informare il Bunde-stag, di regola, per iscritto, limitando e precisando, tuttavia, in quali cir-costanze le informazioni possano essere fornite anche a voce nell’am-bito dell’istruttoria parlamentare sui provvedimenti europei in discus-sione (v. art. 3, primo comma e art. 4, quarto comma EUZBBG). An-che queste nuove disposizioni si riallacciano al contenuto della sentenza richiamata, giacché i giudici di Karlsruhe avevano affermato che “la chiarezza, la certezza e la riproducibilità” che caratterizzano i docu-menti scritti risultano coessenziali alla pienezza dei diritti di informa-zione del Bundestag sanciti dalla Legge Fondamentale (72).

Come si è detto, l’approvazione del Trattato di Lisbona, la crisi dei mercati finanziari, e i nuovi strumenti di politica finanziaria concordati dagli Stati membri hanno costretto il Tribunale nel ruolo indubbia-mente scomodo di arbitro e ultimo garante della sovranità tedesca, tro-vandosi questi ad esaminare a più riprese fasci di ricorsi, corredati della richiesta di misure cautelari al fine di arrestare, o di deviare, il nuovo corso del processo di integrazione europea.

Ciò ha consentito ai giudici di intervenire a più riprese sulla disci-plina degli obblighi di informazione e dei diritti di partecipazione delle assemblee e delle autonomie.

La pronuncia del 12 giugno 2012 appare particolarmente interes-sante nell’ambito di questa riflessione perché per la prima volta il Tri-bunale ha fatto riferimento ai rischi derivanti da una “inondazione” del Bundestag con una “massa” di informazioni “non gestibile dai deputati e neppure dall’apparato amministrativo del Bundestag”, e, al contempo, all’esigenza di evitare “un onere sproporzionato per il Governo, che minacci di compromettere lo svolgimento delle sue funzioni”.

(71) Tali modifiche corrispondono all’interpretazione resa dal Tribunale costituzionale fe-

derale, che, al riguardo, aveva argomentato l’incidenza “di fatto” dei Trattati sul Fondo europeo salva-Stati e sul c.d. Fiscal Compact sull’assetto dell’Unione europea, nonché la loro stretta “attinenza” al diritto dei Trattati e il loro valore “integrativo” rispetto alle norme di diritto primario già ratificate dagli Stati membri (cfr. par. 100 ss. della pronuncia). Inoltre, secondo i giudici, l’obiettivo di realizzare un’Europa unita, iscritto nel primo comma dell’art. 23 LF, im-porrebbe altresì un’interpretazione teleologica degli atti e delle decisioni che perseguono tale finalità (par. 101), i quali pertanto rientrerebbero senz’altro tra le questioni su cui il Bundestag deve essere informato.

(72) Cfr. par. 131 della pronuncia.

III SESSIONE 25

Il legislatore a questo proposito si è limitato a prevedere la possibi-lità di istituire un Ufficio di collegamento del Bundestag, formato da deputati designati dai gruppi parlamentari al fine di prendere diretta-mente contatti con le istituzioni dell’Unione europea (art. 11 EUZBBG). La legge comporta invece vistosi oneri, non esattamente quantificabili, di tipo personale e organizzativo per il Governo federale – evidenziati nel resto, anche nella relazione illustrativa della proposta di legge - posto che questi, ai sensi dell’art. 6 EUZBBG è tenuto sempre a corredare la documentazione con una o più note di accompagna-mento circa le posizioni assunte dagli organi dell’Unione europea, dagli altri Stati membri, con una sintesi del contenuto e degli effetti attesi dalle misure in discussione (73).

Riguardo alle proposte legislative dell’Unione europea, il Governo è tenuto altresì a fornire alle Commissioni del Bundestag un rapporto completo circa gli effetti sul piano giuridico, economico, finanziario, sociale ed ecologico delle proposte, il loro contenuto normativo, le pos-sibili alternative, i costi, gli oneri per la pubblica amministrazione, gli eventuali provvedimenti attuativi (art. 6, terzo comma EUZBBG); inol-tre, laddove le proposte risultino particolarmente complesse o impor-tanti, questi dovrà trasmettere al Bundestag anche ulteriori relazioni di approfondimento (art. 5, quinto comma EUZBBG).

Il Bundestag si è confrontato con i problemi derivanti da un “ec-cesso di informazione” sui progetti europei sin dall’inizio degli anni Novanta, quando le attività dell’Unione europea erano ancora lungi dall’assumere l’intensità che hanno ora. Nel corso della XII legislatura una Commissione speciale all’uopo istituita aveva proposto di limitare il novero dei documenti che giungono al Bundestag, escludendo quelli che rientravano nell’ambito del secondo e del terzo pilastro (74).

A fronte di un modello che si legittima attraverso la partecipazio-nedemocratica delle assemblee, il quale ha una sua intrinseca coerenza, e risulta conforme ai principi formulati dal legislatore costituzionale e dai giudici di Karlsruhe, occorre sottolineare che le riforme legislative e dei regolamenti parlamentari che sono state approvate negli ultimi anni vanno però nel senso di una progressiva riduzione degli oneri

(73) Tali obblighi sono disciplinati anche dall’art. 74 del Regolamento comune dei Ministeri federali:

Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, abbr. GGO, modificato da ultimo il 1 novembre 2006: https://www.bundesregierung.de/Content/Infomaterial/BMI/GGO_de_139856.html.

(74) V. Schluβbericht des Sonderausschusses: BT-Drs. 12/3986.

istruttori legati all’esame della documentazione europea, con la rinuncia ad un esame sistematico, sia pure meramente formale.

Ciò è avvenuto, da un lato, ponendo tali oneri almeno parzialmente a carico del governo federale, imponendo ai Ministeri coinvolti la siste-matica produzione di relazioni, prognosi e documenti di sintesi, stan-dardizzati sulla base di un apposito modello ora allegato alle leggi sulla collaborazione del Governo federale con il Bundestag e con i Länder. Dall’altro, si è escluso un esame sistematico dei progetti normativi, at-traverso istituti e procedure atti a selezionare i documenti meritevoli di un’istruttoria, sulla base di scelte affidate in parte alla politica, e in parte all’amministrazione parlamentare.

Come si diceva, il Governo è tenuto a trasmettere alle camere, ac-canto alla documentazione europea, un prospetto di sintesi redatto se-condo uno schema prestabilito, che sintetizzi il contenuto della propo-sta, i suoi possibili effetti nell'ordinamento tedesco sul piano giuridico, economico, finanziario, sociale e ambientale, le possibili alternative, i necessari provvedimenti attuativi nonché la conformità dei progetti normativi ai principi di sussidiarietà e proporzionalità (75). Tale schema, originariamente contenuto in un accordo concluso dal Governo fede-rale e dai Länder (76), e nell'accordo tra il governo federale e il Bundestag del 28 settembre 2006 (77), anche sulla base di un obiter dictum del Tribu-nale costituzionale nella sentenza Lisbona – che aveva considerato “problematica” la collocazione di tali accordi nel sistema delle fonti del diritto – nel 2009 è stato inserito nel testo delle leggi sulla collabora-zione tra il Governo federale ed il Bundestag (EUZBBG) e sulla colla-borazione tra il Governo federale e i Länder (EUZBLG) (78). Laddove le proposte risultino particolarmente complesse o importanti, questi è tenuto a trasmettere al Bundestag ulteriori relazioni di approfondi-mento (79). Infine, al Governo spetta illustrare tempestivamente al Bun-destag i propri orientamenti, descrivere lo svolgimento delle consulta-zioni, riferire circa le posizioni assunte dal Parlamento europeo, dalla

(75) V. l’art.6, terzo comma, EUZBBG. (76) BAnz n. 226 del 2-12-1993, p. 10425, poi integrato da un ulteriore accordo concluso

l'8 giugno 1998 (BAnz n. 123 dell'8 luglio1998). (77) BGBl. 2006 I, p. 2177. (78) V. l’ allegato all'art. 6, secondo comma, EUZBGG, cui rinvia anche il par. 2, n. 3

dell’Allegato all’art. 9 EUZBLG. (79) V. l’art. 5, quinto comma EUZBBG.

III SESSIONE 27

Commissione europea e dagli altri Stati membri e, successivamente, co-municare in che modo si è concluso l'iter normativo

Nel 2005, il legislatore aveva previsto espressamente la possibilità di formalizzare una “rinuncia” alle informazioni su determinati progetti normativi europei, con l’obiettivo di sgravare i lavori delle Commissioni dall’esame di proposte che non presentassero profili di particolare in-teresse. Tale norma era stata difatti iscritta nelle leggi approvate nel 2005 e nel 2008 in occasione della ratifica del Trattato costituzionale europeo e del Trattato di Lisbona, mai entrati in vigore (80), ma la stessa formulazione è oggi contenuta nella legge sulla collaborazione del Go-verno federale e del Bundestag del 22 settembre 2009 (art. 3, quinto co. EUZBBG), e nel regolamento del Bundestag (art. 93, secondo co. GO-BT) (81).

Si calcola che tale rinuncia espressa riguardi ogni anno più della metà dei progetti normativi trasmessi al Bundestag (82).

A partire dal 2008 il regolamento parlamentare ha comunque ac-colto il principio di una necessaria “Priorisierung”, vale a dire di una ri-gorosa selezione dei progetti che il Presidente del Bundestag, d’intesa con i gruppi, trasmette alle Commissioni per l’istruttoria.

Fino al 2008 tale decisione veniva formalizzata d’intesa con il Con-siglio degli Anziani, formato dal Presidente e dai Vice-presidenti del Bundestag e da 23 deputati designati proporzionalmente dai gruppi.

(80) Tale norma era stata introdotta dall’art. 2, co. 2, della legge sull'ampliamento ed il raffor-zamento dei diritti del Bundestag e del Bundesrat nelle questioni dell'Unione europea (Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Euro-päischen Union) del 17 novembre 2005 (BGBl. I p. 3178), e dall’art. 2, co. 2, n. 1, lett. b) della Legge sull'ampliamento ed il rafforzamento dei diritti del Bundestag e del Bundesrat nelle que-stioni dell'Unione europea approvata dal Bundestag e dal Bundesrat il 24 aprile 2008 (BT. Drs. 16/8489).

(81) La disposizione del secondo comma dell’art. 93 GO-BT presuppone che il Bundestag possa rinunciare ad essere informato dal governo federale riguardo a determinati progetti, an-che se, a garanzia dei diritti dell’opposizione, stabilisce espressamente la facoltà di ciascun gruppo, ovvero del 5% dei deputati di opporsi a tale decisione e pretendere comunque la tra-smissione dei documenti da parte del Governo.

(82) S. VOLLRATH, Der Aufstieg der Parlamentsverwaltung in Fragen der Behandlung von EU-

Angelegenheiten im Deutschen Bundestag, in C. FRANZIUS, F.C. MAYER e J. NEYER (Eds.), Modelle des

Parlamentarismus im 21. Jahrhundert , Baden-Baden, Nomos, 2015, p. 297

Nel 2008 il regolamento del Bundestag è stato novato (83) con l'o-biettivo di limitare l'esame parlamentare ai progetti più rilevanti. Al ri-guardo, ai sensi dell’art. 93 del regolamento, i gruppi decidono consen-sualmente, sulla base delle proposte che vengono trasmesse regolar-mente all'assemblea dall'Ufficio studi che il Bundestag ha istituito a Bruxelles sin dal 2007.

Si tratta di un Ufficio incardinato nell’organigramma dell’ammini-strazione parlamentare sin dall’11 aprile 2005, dapprima denominato Aufbaustab Europa, nel quale, dal 1 gennaio 2007 era già confluita la Se-greteria della Commissione per gli Affari dell’Unione europea, e che, dal 1 gennaio 2013, ha assunto ulteriori compiti e funzioni, cambiando la propria denominazione in Europa Referat, con sede a Berlino e a Bru-xelles.

Nella prassi i gruppi si limitano a formalizzare l’elenco trasmesso dall’Ufficio, così che tale Priorisierung di fatto attribuisce un ruolo assai importante alla burocrazia parlamentare - che si può quantificare con-siderando che gli Uffici selezionano circa 500-600 documenti (84) ogni anno da un totale di circa 25mila (85) - e appare come una incrinatura nel modello parlamento-centrico cui sembra essere in buona parte af-fidato il perfezionamento del processo di democratizzazione dell’Unione europea (86).

Con ciò non è affatto esclusa una valutazione strettamente politica circa i progetti che incidono sugli interessi tedeschi. Il Presidente, in-fatti, dispone eventualmente l'esame di ogni altro progetto europeo su richiesta di un gruppo o del 5% dei deputati. Inoltre, in base al c.d. Zugriffrecht, ogni Commissione può comunque svolgere un'istruttoria

(83) BGBl. I p. 1712. (84) Per ognuna delle proposte contenute nell’elenco redatto dall’amministrazione parla-

mentare viene preparata anche una pagina di accompagnamento, che ne illustra brevemente l’oggetto e i profili di maggiore interesse: sul punto v. anche S. VOLLRATH, Der Aufstieg der Parlamentsverwaltung in Fragen der Behandlung von EU-Angelegenheiten im Deutschen Bundestag, ibidem.

(85) H. SCHRÖDER, Die Mitwirkung des Bundestages in EU-Angelegenheiten, in Zeitschrift für Par-lamentarische Praxis, 2012, p. 270.

(86) Ogni progetto viene trasmesso assieme al testo degli emendamenti proposti nel corso dell’istruttoria in seno al Consiglio e al Parlamento europeo, cui fanno capo diversi report illu-strativi, studi, e documenti di lavoro.

III SESSIONE 29

parallela sui progetti europei che siano all'esame delle altre Commis-sioni, semplicemente inserendoli nel proprio ordine del giorno, senza bisogno di alcuna assegnazione formale (87).

Gli Uffici del Bundestag stimano tuttavia che i progetti esaminati compiutamente ogni anno siano in media meno di trenta (88).

Anche il regolamento del Bundestrat, del resto, nel disciplinare la trasmissione dei progetti europei alle Commissioni competenti, con-sente al Presidente dell’assemblea di “incaricare il Direttore” della scelta dei progetti da esaminare e delle Commissioni cui affidare l’esame (art. 45 a GO-BR). Sin dal 2006, soprattutto, la banca dati EUDISYS (EU-Dokumenten-Informations-System) ha rimpiazzato il carteggio serrato e spesso intempestivo con il Governo federale (89). Occorre infatti con-siderare che il Bundesrat tedesco si riunisce solo poche volte ogni anno, e la procedura elettronica consente di superare i vincoli dettati dal ca-lendario dei lavori, almeno per quanto concerne la diffusione delle in-formazioni sui progetti europei. L’istruttoria in seno al Bundesrat si giova inoltre del concorso degli apparati amministrativi dei sedici Län-der, che coadiuvano i rispettivi Ministri nell’esame e nella valutazione dei progetti, così che essa può svolgersi in modo più accurato e perva-sivo.

Occorre sottolineare che le assemblee legislative dei Länder non hanno accesso, invece, alla banca dati. E’ almeno dal 2008 che le segre-terie protocollano scambi epistolari dai toni talvolta persino sgarbati tra le amministrazioni e gli Uffici di Presidenza dei Landtagen, da un lato, e

(87) ..tanto che S. KOVEL, Die Mitwirkung des Deutschen Bundestages in Angelegenheiten der Eu-

ropäischen Union – unter besonderer Berücksichtigung der Mitwirkung am und der Veranderung durch den Vertrag von Amsterdam, München, Utz, 2000, p. 188, evidenzia che il regolamento parlamentare attribuisce alle Commissioni del Bundestag maggiori possibilità di incidere sul dibattito in As-semblea quando si discutono i progetti europei – potendo ciascuna di esse presentare una pro-pria relazione all’Aula – rispetto a quanto prescritto per gli altri provvedimenti dall’art. 63, secondo co., GO-BT.

(88) P. BECKER, Die Subsidiaritätsprüfung in Bundestag und Bundesrat – ein rechtliches oder ein politisches Instrument?, in Zeitschrift für Politikwissenschaft, 2013, p. 14.

(89) Nel Bundestag la banca-dati che raccoglie la documentazione europea è denominata EUDox.

l’amministrazione del Bundesrat, dall’altro, ma è di questi ultimi mesi la promessa di consentirne finalmente la consultazione (90). 3.2. L’istruttoria sui progetti europei nelle assemblee dei Länder tedeschi: il ruolo dei governi e della burocrazia parlamentare

La Legge federale sulla collaborazione tra il Governo federale e i

Länder del 12 marzo 1993 e gli Accordi formalizzati ai sensi dell’art. 15

LF, che disciplinano la partecipazione dei Länder al processo di integra-

zione europea, sanciscono obblighi, diritti e prerogative che attengono

anzitutto ai Governi. Con ciò non si esclude un coinvolgimento delle

assemblee legislative, ma, secondo quanto affermato nel paragrafo III,

n. 3 dell’Accordo sulla collaborazione del Governo federale e dei Länder

(90) Le assemblee dei Länder contestano i vincoli di riservatezza invocati sinora dal Bun-

desrat. Si vedano a questo proposito le conclusioni della Commissione per l’Europa e per gli Affari giuridici del Landtag del Meklemburg-Vorpommern del 25 giugno 2008 (Dr. 5/1608). La richiesta di accesso è stata formulata con forza dai Presidenti delle Commissioni competenti dei Landtagen per gli affari europei che si è riunita a Monaco il 7 maggio 2012; poi ancora dai Presidenti delle assemblee dei Länder nell’ambito della Conferenza dei Presidenti dei Landtagen, del Bundestag e del Bunderat che convocata a Dresda l’-11-12 giugno 2012; da ultimo, la Con-ferenza die Direttori delle assemblee regionali tedesche (Landtagsdirecktorenkonferenz) nel mese di maggio del 2015 è tornata a chiedere con forza l’accesso dei Landtagen alla banca dati EUDISYS (al riguardo si veda anche il dibattito nel Landtag dello Schleswig-Holstein del 17 luglio 2015 sulla mozione presentata dal gruppo dei Pirati – Piraten - “Zugang des Landtages zur Bundesratsdatenbank EUDISYS” : Plenarprotokoll 18/95, pp. 8070 ss.). A questo proposito risulta interessante anche l’intervento del Ministro della Turingia per le questioni federali e dell’Unione europea Jürgen Gnauck al Landtag nell’ambito di un dibattito del 30 marzo 2014 sull’attuazione dell’Accordo tra il Landtag e il Governo della Turingia sull’informazione e sulla partecipazione del Landtag nelle questioni dell’Unione europea (Plenarprotokoll 5/148, pp.13954 ss.), il quale riferisce circa gli sforzi compiuti fino a quel momento dalle assemblee dei Länder. Nell’ambito della dottrina tedesca, sulla necessità (e l’urgenza) di una revisione della Legge sulla collabora-zione della Federazione e dei Länder nelle questioni dell’Unione europea (EUZBLG) atta a garantire anche alle assemblee legislative dei Länder l’accesso alla banca dati si veda, ad es., il contributo di I. CLAUS e A. RHEINBERGER, Danke Lissabon?! Die Integrationsverantwortung der Län-derparlamente, in Zeitschrift für Parlamentsfragen, 2015, p. 271.

III SESSIONE 31

nelle questioni dell’Unione europea, novato da ultimo nel 2010, i “pro-

cedimenti interni ai Länder concernenti la partecipazione dei Landtagen

negli affari dell’Unione europea” restano estranei all’Accordo.

Anche gli ulteriori organi e strumenti istruttori creati dai Länder a

supporto delle proprie prerogative fanno a capo al sistema delle confe-

renze intergovernative. Nel 1992, infatti, in Germania si è costituita una

Conferenza dei Ministri dei Länder per gli Affari europei, con il compito

primario di tutelare la potestà legislativa dei livelli di governo inferiori,

promuovendo il rispetto del principio di sussidiarietà.

Sin dal 1996 la Conferenza finanzia un comune Osservatorio (Lan-

desbeobachter) a Bruxelles, che ha il compito di “supportare il Bundesrat

nell’esercizio dei suoi diritti” di partecipazione e di “informare i Länder

sui procedimenti in atto nell’Unione europea che siano di loro inte-

resse” (91).

I suoi funzionari, nominati dalla Conferenza, con un incarico qua-

driennale rinnovabile fanno parte della burocrazia ministeriale dei Länder.

L’Osservatorio lavora d’intesa con la Rappresentanza permanente

della Federazione a Bruxelles e con i singoli Uffici di collegamento dei

Länder, che si configurano propriamente come strumenti di lobbying

europeo.

Ad oggi non esistono principi o procedure comuni circa la parteci-pazione dei Landtagen alla formazione del diritto europeo, neppure con riguardo al c.d. Early Warning System sulla sussidiarietà. Ciò nonostante diversi Landtagen hanno organizzato e formalizzato la partecipazione dell’assemblea alla formazione del diritto europeo corredandola di un

(91) Art. 2, primo comma dell’Accordo sull’Osservatorio dei Länder nell’Unione europea (Abkommen über den Beobachter der Länder bei der Europäischen Union) del 24 ottobre 1996: http://eu-lbde.webhosting.be/rechtsgrundlage.

fondamento costituzionale92 (Amburgo93, Baden – Württemberg (94), Baviera (95), Berlino (96), Niedersachsen in itinere97, Rheinland-Pfalz(98), Saarland (99)), con apposite leggi (Baden-Württemberg100, Baviera101, Sa-chsen-Anhalt (102), Schleswig- Holstein (103), Niedersachsen in itinere), attraverso i regolamenti assembleari (Baviera (104), Berlino(105), Brande-burgo(106), Niedersachsen(107), Sassonia(108), Turingia (109)), in forza di

(92) Solamente nelle Costituzioni dei Länder Hessen, Nordrhein-Westfalen e Sachsen manca una disciplina dei diritti di informazione del Landtag nella formazione del diritto europeo, ma la Costituzione del Baden-Württenberg è la sola che si riferisce espressamente anche al con-trollo sulla sussidiarietà (art. 34 a, secondo co., LF-BW). Le Costituzioni dei Länder Bremen (art.79), Brandeburgo(art. 94) Meklemburg-Vorpommern (art. 39, primo co.), Niedersachsen (art. 25, primo co.), Schleswig-Holstein (art. 28, primo co.), Sachsen-Anhalt (art. 62, primo co.) si limitano a sancire l’ obbligo del Governo di informare le assemblee sugli oggetti di “fondamentale importanza” che riguardano le deliberazioni del Bundesrat e la “collaborazio-necon la Federazione, i Länder, gli altri Stati, l’Unione europea e i suoi organi”. (93) V. l’art. 31, primo co., n. 5, Verf-HH.

(94) V. l’art. 34a LV-BW. (95) V. l’art. 50, terzo co., e art. 70, quarto co., primo al., Verf-BY. (96) V. art. 50 LV Berlin, che impegna il Senato ad informare “tempestivamente” e “com-

piutamente” l’Assemblea sui progetti dell’Unione europea. (97)Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Niedersächsischen Verfassung und über die Unterrichtung und Beteiligung des Landtages in Angelegenheiten der Europäischen Union (Niedersächsischer Landtag, Drs. 17/1631 presentato il 18 giugno 2014) (98) V. l’art. 89b, primo co., n. 7, Verf-RP.

(99) V. l’art. 76a SVerf. (100) Gesetz über die Beteligung des Landtages in Angelegenheiten der Europäischen Union (abbr. EULG) del 17 febbraio 2011 (GBL. p. 77). (101) Gesetz über die Beteiligung des Landtages durch die Staatsregierung (Parlamentsbeteiligungsgesetz, abbr. PBG) del 25 maggio 2003 (GVBl. P. 234), da ultimo modificata il 23 luglio 2010 (GVBl. p. 317).

(102) Gesetz über die Unterrichtung des Landtages durch die Landesregierung (Landtagsinformationsge-setz, abbr. LIG) del 30 novembre 2004 (GVBl. LSA p. 810) che ricomprende tra gli obblighi del governo anche l’informazione sui progetti europei.

(103) Gesetz über die Unterrichtung des Landtags durch die Landesregierung (Parlamentsinformations-gesetz, abbr. PIG) del 17 ottobre 2006 (GVOBl. p. 217).

(104) V.gli artt. 83a-d GO-LT. (105) V. l’art. 21 del regolamento del Landtag (Geschäftsordnung, abbr. GO-LT).

(106) L’istruttoria sui progetti europei è disciplinata dall’art. 94 GO-LT Brandeburg. Per quanto concerne il controllo sulla sussidiarietà l’art. 94, sesto co., settimo al., introdotto sola-mente il 24 marzo 2015, rimette alla Presidenza il compito di disciplinare la relativa procedura con una direttiva. Nel frattempo continua a trovare applicazione la procedura “sperimentale” approvata dalla Presidenza il 29 marzo 2013.

(107) V. l’art. 62a GO-LT. (108) V. gli artt. 17, quarto co., e 21, quarto co., GO-LT.

(109) V. gli artt. 54a-b GO-LT.

III SESSIONE 33

specifici Accordi con i rispettivi governi (110) (ad es. Sachsen-Anhalt 2005 (111), Amburgo 2012 (112), Baviera 2008 (113), Sassonia 2011 (114),

(110) Alcune delle Costituzioni dei Länder rinviano espressamente ad appositi accordi in-

ter-istituzionali che disciplinano nel dettaglio i diritti di informazione del Landtag (e i corrispet-tivi obblighi che gravano sul Governo del Land). Questo è il caso, ad esempio, della Costitu-zione del Baden-Württemberg (art. 34a, terzo co., LV-BW), del Saarland (art. 76a, co. 3, SVerf), della Renania-Palatinato (art. 89b, terzo co., Verf-RP). In altri casi il fondamento normativo è contenuto in una legge (v. l’art. 4 della legge del Sachsen-Anhalt sull’informazione del Landtag attraverso il governo del 30 novembre 2004 (abbr. LIG, cit.) e l’art. 4 della legge della Baviera sulla partecipazione del Landtag attraverso il Governo del 25 maggio 2003 (abbr. PBG, cit., ), che in forza delle modifiche introdotte il 23 luglio 2010 (GVBl. p. 317) rinvia ora ad un Accordo tra il Landtag e il Governo, e offre così una base giuridica all’Accordo già sottoscritto il 3-4 settembre 2003 (GVBl. p. 670), ora allegato al Regolamento del Landtag. Talvolta tale fondamento manca del tutto: v. l’Accordo sull’informazione del Landtag di Hessen attraverso il Governo nelle questioni dell’Unione europea del 28 giugno 2010 (Vereinbarung über die Unterrichtung des Hessischen Landtags durch die Landesregierung in Angelegenheiten der Europäischen Union), l’Accordo del Nordrhein-Westfa-len sull’informazione del Landtag del 13 dicembre 2012 (Vereinbarung zwischen Landtag und Landesre-gierung über die Unterrichtung des Landtages durch die Landesregierung: Landtag Drs. 16/1724), l’Accordo sulla sussidiarietà della Sassonia del 20 aprile 2011 (Vereinbarung zwischen dem Sächsischen Landtag und der Sächsischen Staatsregierung über die Konsultation des Landtags im Rahmen der Subisidiaritätsprüfung (…) sowie über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union, abbr. Subsidiaritätsvereinbarung, SächsAbl. p. 680); la Procedura per l’esercizio dei diritti di partecipazione dell’assemblea di Brema nel quadro del meccanismo di Early-Warning dell’11 gennaio 2011 (Verfahren zur Wahrnehmung der Mitwirkungsrechte der Bremischen Bürgerschaft im Rahmen des EU-Frühwarnsystems), approvata dalla Commissione assem-blare per le questioni dell’Unione europea il 18 gennaio 2011. Sull’illegittimità degli accordi con-clusi dalle assemblee legislative con i rispettivi governi in mancanza di un fondamento abilitativo espresso nella costituzione del Land, v.: A. Klenke, Stärkung der Informationsrechte des Landesparla-ments in Bezug auf beabischtigtes Regierungshandeln. Eine Untersuchung auf der Grundlage der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen, Baden-Baden, Nomos, 2009, p. 127 ss., spec. p. 138 (l’A. formula delle riflessioni sull‘ordinamento costituzionale del Land Nordrhein-Westfalen, ma le sue ar-gomentazioni sono generalizzabili).

(111) V. il par. VIII dell’Accordo sull’informazione del Landtag attraverso il Governo del 15 aprile 2005. (112) V. l’Accordo sulla consultazione del Landtag nel quadro del controllo sulla sussidiarietà del 10-11 gennaio

2011 (Landtag Drs. 19/8560), da ultimo modificato il 1-6 febbraio 2012 (Drs. 20/3243). (113) V. il par. VIII dell’Accordo sulla partecipazione del Landtag attraverso il Governo (Vereinba-

rung zum Parlamentsinformationsgesetz, abbr. VerPIG) del 3-4- settembre 2003 (GVBl p. 670, BayRS 1100-6-1-S), modificato da ultimo il 1-2 luglio 2008 (GVBl p. 417).

(114) V. l’Accordo del 20 aprile 2011 concluso dal Landtag e dal Governo della Sassonia: abbr. Subsi-diaritätsvereinbarung, cit.

Turingia 2014 (115), Schleswig- Holstein 2011(116), Saarland 2009 (117), Brandeburgo 2013 (118), Hessen 2010 (119), ovvero con l’approvazione di risoluzioni parlamentari (Niedersachsen 1993(120)), o sulla scorta di prassi solo parzialmente formalizzate (Hessen 2011 (121)).

Si tratta dunque di un novero assai variegato di atti. Il valore ascritto ai pareri dei Landtagen dipende comunque dai rapporti che intercorrono con il Governo del Land, i cui membri siedono nel Bundesrat. Sebbene il Tribunale costituzionale federale abbia affermato con particolare chiarezza che le norme del diritto dei Länder non hanno alcuna rile-vanza nelle procedure di voto in seno al Bundesrat (122), quattro Länder

(115) V. l’Accordo sull’informazione e la partecipazione del Landtag della Turingia nelle questioni

dell’Unione europea del 16 aprile 2014 (Vereinbarung über die Unterrichtung und Beteiligung des Landtags in Angelegenheiten der Europäischen Union), che sostituisce l’Accordo già sottoscritto il 19 maggio 2011, allegato al Regolamento del Landtag.

(116) V. l’Accordo sulla consultazione del Landtag nel quadro del controllo sulla sussidiarietà e sulla cooperazione nelle questioni dell’Unione europea del 6 ottobre 2011 (Vereinbarung zwischen dem Landtag Schleswig-Holstein über die Konsultation des Landtags im Rahmen der Subsidiaritätsprüfung (…) sowie über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union, Landtag, Plenarprotokoll 17/60, p. 5225; Drs. 17/1849).

(117) V. l’Accordo sull’informazione e sulla partecipazione del Landtag attraverso il Governo nelle ques-tioni dell’Unione europea e della macroregione SaarLorLux del 6 maggio 2009 (Vereinbarung über die Unterrichtung und Beteiligung des Landtags durch die Landesregierung in Angelegenheiten der Europäischen Union und der Großregion SaarLorLux, Amtsblatt, p. 711).

(118) V. l’Accordo sull’informazione del Landtag nelle questioni dell’Unione europea del 7 ottobre 2010 (Vereinbarung zwischen Landtag und Landesregierung über die Unterrichtung des Landtages nach Ar-tikel 94 des Landes Brandenburg, GVBl. I 2010, n. 31), modificato da ultimo il 26 settembre 2013 (GVBl. I 2013, n. 26).

(119) V. alla nota n. 110. (120 ) Risoluzione (Entschließung) del 14 settembre 1995 (Drs. 13/1369).

(121) Si tratta di una procedura sperimentale, avviata dal 1 gennaio 2011, sulla base di un’ intesa nell’ambito della Conferenza dei capogruppo, approvata dai Presidenti delle Commis-sioni permanenti: v. I. CLAUS e A. RHEINBERGER, Danke Lissabon?!, cit., pp. 272-273.

(122) BVerfGE 106, p. 350.

III SESSIONE 35

(Baviera (123), Baden-Württemberg (124), Saarland (125) e Turingia (126)) hanno formalizzato l’obbligo dei rispettivi governi di attenersi al parere del Landtag laddove le proposte ricadano nella sfera competenze esclu-sive del Land (127).

Se, come paventato anche dal Tribunale costituzionale federale, gli oneri legati ad una complessa istruttoria sulle diverse migliaia di docu-menti che ogni anno sono a disposizione delle assemblee nazionali, ri-schia di compromettere l’esercizio dei diritti di partecipazione del Par-lamento tedesco, si comprende che le soluzioni accolte nei Länder diano

(123) L’art. 70, quarto co., Verf-BY, introdotto nel 2013, attribuisce valore vincolante so-

lamente ai pareri del Landtag sui progetti che comportino una cessione di sovranità all’Unione europea purchè formalizzati con una legge; considerato il termine limitato di otto settimane per formalizzare un parere motivato, risulta difficile immaginare che tale prerogativa possa essere esercitata in concreto: in questo senso anche J. HÄSING e A. BUZOGANY, Europäisierung des deutschen Landesparlamentarismus? Zur Rolle der Landtagsverwaltungen, in Zeitschrift für Parlaments-fragen, 2015, p. 146, nota n. 42.; negli altri casi il Governo dovrà solamente „tenerne conto“ (Berücksichtigen): v. art. 1, secondo co., Parlamentsinformationsgesetz, abbr. PIG, e il punto n. 8 dell’Accordo allegato al regolamento del Landtag.

(124) V. art. 9, primo co., EULG Baden-Württenberg. (125) V. l’art. 76 a, secondo co., SVerf. (126) La Costituzione della Turingia, all’art. 67, quarto co., disciplina solamente i diritti di

informazione del Landtag, impegnando il Governo del Land ad una trasmissione “tempestiva” dei progetti normativi dell’Unione europea. L’istruttoria assembleare è disciplinata nel dettaglio dall’art. 54a del regolamento parlamentare, che l’affida alla Commissione per gli Affari dell’Unione europea istituita il 7 luglio 2011 con una deliberazione assembleare (Drs. 5/3058), fatti salvi i diritti dell’opposizione. I rapporti con il Governo del Land sono disciplinati dall’ Accordo già citato del 19 maggio 2011, novato l’11 ottobre 2014. Al di là dei problemi relativi all’idoneità di tali norme a derogare alle regole costituzionali che disciplinano i rapporti tra i Ministri del Land e l’assemblea, la formulazione non è chiarissima, o perlomeno è mal scritta: il par. II, n. 3 dell’Accordo impone infatti al governo di non disattendere il parere sulla sussi-diarietà reso dall’assemblea qualora il progetto europeo in discussione incida sulla potestà legi-slativa del Land. Tuttavia, il successivo art. 4, impegna i Ministri a riferire all’assemblea circa le ragioni di un’eventuale deroga al parere del Landtag, senza ulteriori precisazioni. Anche il pro-getto di revisione costituzionale attualmente all’esame del Landtag del Niedersachsen (v. LT 17/1631, presentato il 18 giugno 2014) che disciplina i diritti di informazione e di partecipa-zione dell’assemblea, attribuisce un valore vincolante ai pareri resi nelle materie di potestà legi-slativa esclusiva del Land (v. art. 25 a, secondo co., primo alinea)

(127) L’introduzione di un vincolo di mandato solleva dubbi di legittimità. D. GRIMM, Lan-desparlamente im Mehrebenensystem, in D. MERTEN (Ed.), Der Zukunft der Föderalismus in Deutschland und Europa, Berlin, Duncker & Humblot, 2007, p. 185 ss., al riguardo, aveva proposto semmai una revisione dell’art. 51 LF in senso permissivo, così da lasciare ai Länder la facoltà di disci-plinare il potere di indirizzo del Landtag nei confronti dei Consiglieri del Bundesrat.

conto anche dell’esigenza di razionalizzare i lavori delle assemblee, li-mitandoli da principio ad un novero già selezionato di proposte.

Il modo in cui è disciplinato il concorso dei parlamenti regionali al controllo sulla sussidiarietà evidenzia soprattutto la necessità di affidare all’esecutivo l’agenda dell’istruttoria, almeno con riguardo alla selezione dei progetti da esaminare.

Difatti il Governo regionale non è tenuto soltanto a trasmettere la documentazione rilevante e a fornire all’assemblea gli approfondimenti di istruttoria eventualmente sollecitati (128). Questi svolge un ruolo cru-ciale già a monte dell’esame parlamentare, poiché ha il compito di se-parare i progetti che interessano l’assemblea da quelli che hanno carat-tere strettamente tecnico o di aggiornamento limitandosi a quelli di “fondamentale importanza”(129), che attengano alle “competenze legi-slative” e che “incidano sulle finanze” o sugli “interessi essenziali” del Land (130). Anche laddove esiste un quadro normativo che impone al

(128) Sul contributo della expertise dei governi regionali all’istruttoria assembleare sui pro-

getti europei, v. K. BORONSKA-HRYNIEWIECKA, Subnational parliaments in EU policy control: ex-plaining the variations across Europe, EUI Working Paper, RSCAS 2013/38, pp. 16-17. (129) Cfr. l’art. 28, primo co., della Costituzione dello Schleswig- Holstein; il par. V, n. 1 dell’Accordo sull’informazione del Landtag del Brandeburgo; l’art. 62, primo co., della Costi-tuzione del Sachsen-Anhalt e il par. VIII, n. 1 del Landesinformationsvereinbarung già menzio-nato; l’art. 67, quarto co., della Costituzione del Land Thüringen e il par. I, n. 1 dell’Accordo sull’informazione e la partecipazione del Landtag nelle questioni dell’Unione europea allegato al regola-mento dell’Assemblea; l’art. 1, primo co., n. 5 della Legge sull’informazione del Landtag dello Schle-swig-Holstein attraverso il Governo del 17 ottobre 2006; il par. 5, punto n. 3, dell’Accordo sull’infor-mazione del Landtag attraverso il Governo del Land Nordrhein-Westfalen.

(130) Cfr. l’art. 31, quinto co., della Costituzione di Amburgo e l’art. 79 della Costituzione di Bremen, che limitano l’obbligo ai documenti “di notevole importanza” ovvero che hanno “effetti sulle finanze”; l’art. 76a, secondo co., della Costituzione del Saarland, l’art. 9, primo co., dell’Accordo sull’informazione del Landtag dello Schleswig-Holstein; l’art. 1 dell’Accordo sull’informazione del Landtag bavarese e l’art. 1 dell’Accordo sull’informazione del Landtag di Hessen si riferiscono ai “progetti di enorme importanza che incidono direttamente sugli inte-ressi del Land”; l’art. 2 della legge sui diritti di partecipazione del Landtag del Baden-Württem-berg (abbr. EULG) del 17 febbraio 2011 impegna il governo a relazionare sui “progetti di notevole importanza” purchè “incidano direttamente sulle competentze legislative ovvero sugli interessi essenziali del Land” . Formulazione analoga è contenuta nell’art. 2, primo co., del progetto di una Legge sull’informazione e la partecipazione del Landtag nelle questioni dell’Unione europea presentato il 18 giugno 2014 nel Landtag della Bassa Sassonia. Si vedano poi gli ulteriori limiti di materia iscritti nell’ Accordo concluso dal Landtag di Hessen con il governo regionale il 28 giugno 2010 (Vereinbarung über die Unterrichtung des Hessischen Landtages durch die Landesregierung in Angelegenheiten der Europãische Union): si fa riferimento, difatti, alle materie affidate alla compe-

III SESSIONE 37

governo del Land pervasivi obblighi di informazione nei confronti dell’assemblea regionale, questi si trova dunque a disporre di un rilevante margine di discrezionalità.

Nella magioranza dei Länder (con l’eccezione del Brandeburgo, Me-klemburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt, Hessen, e, in parte, Berlino (131) e Bremen (132), spetta altresì al Governo preparare l’istruttoria sui progetti allegando alla documentazione una sintesi e un parere appro-fondito sulle singole proposte, anche se in taluni casi tale obbligo ri-guarda solamente i progetti sottoposti al controllo sulla sussidiarietà, e impegna l’esecutivo a formalizzare preventivamente una sua valuta-zione di conformità (Amburgo (133), Baviera (134), Brema (135),

tenza esclusiva dei Länder, e a titolo esemplificativo, vengono menzionate “la scuola e la for-mazione, la polizia e la tutela dalla catastrofi, l’autonomia amministrativa dei Comuni, l’assi-stenza alle persone, la cultura, l’emittenza radiotelevisiva e i Media” (art. 1). Al contrario, in Sassonia, ai sensi dell’Accordo concluso dal Landtag e dal Governo, quest’ultimo non ha alcuna discrezionalità nella selezione dei progetti europei da sottoporre al controllo sulla sussidiarietà (v. l’art. 1). Nel Land Schleswig-Holstein il contributo del Governo è ancora meno pervasivo, posto che l’Accordo menzionato sull’informazione del Landtag (par. VIII, n. 2), da un lato, impegna il Governo a trasmettere senz’altro all’assemblea tutti i documenti inoltrati dal Bun-desrat, e, dall’altro, stabilisce che il Landtag possa ricevere anche altri progetti, purché attinenti alla potestà legislativa del Land, ma solamente su sua esplicita richiesta.Per uno sguardo d’in-sieme e una estrema sintesi delle soluzioni accolte dalle singole assemblee dei Länder tedeschi si veda il contributo di J. HÄSING e A. BUZOGÁNY, Europäisierung des deutschen Landesparlamenta-rismus? Zur Rolle der Landatgsverwaltungen, in Zeitschrift für Parlamentsfragen, 2015, pp. 136 ss.

(131) A Berlino le norme che disciplinano la partecipazione del Landtag nelle questioni dell’Unione europea non impongono al Governo l’obbligo di effettuare un pre-esame sui pro-getti. Tuttavia nella prassi questi trasmette al Landtag una scheda informativa (Berichtsbogen) sulle proposte considerate in contrasto con le regole iscritte nel Protocollo sulla sussidiarietà.

(132) La trasmissione e l’istruttoria sui progetti ad oggi non è disciplinata da alcuna norma giuridica, ma si conforma alla Procedura concordata dalla Cancelleria del Land e dalla Com-missione per l’Europa dell’Assemblea di Brema, che tuttavia prevede un supplemento di istrut-toria da parte del Governo sui progetti che risultano in contrasto col principio di sussidiarietà.

(133) V. il par. I, n. 3 dell’Accordo menzionato. (134) V. il par. VII, n. 5 dell’Accordo menzionato. (135) V. il punto n. 2 dell’Accordo informale menzionato.

Nordrhein-Westfalen (136), Turingia (137), Sassonia (138), Schleswig-Hol-stein (139), Niedersachsen in itinere(140)). Eccezionalmente si rinviene in-vece un particolare limite ai diritti di informazione del Landtag, che dovranno essere esercitati in modo e misura tale da non compromettere “la funzionalità e la responsabilità” del Governo(141).

Oltre alle regole esiste poi una prassi che pure si informa ad una stretta collaborazione con i Governi nell’esercizio dei diritti di parteci-pazione alla formazione del diritto dell’UE (142).

Assistiamo dunque ad una vistosa torsione del modello accolto per dare voce alle assemblee regionali nel quadro dell’Unione europea.

C’è anche un altro aspetto da sottolineare: la partecipazione dei Landtagen tedeschi dipende per il resto dalle informazioni che vi giun-gono per il tramite degli Uffici e referenti delle amministrazioni parla-mentari istituiti a Bruxelles (143). A questi spetta anche e soprattutto il compito di filtrare i documenti, i rapporti e i pareri che accompagnano i progetti normativi , e quelli che circolano informalmente tra gli Uffici.

In Brandeburgo, ad esempio, a differenza di quanto avviene negli altri Länder, il Governo si limita a trasmettere all’assemblea la documen-tazione relativa ai progetti normativi da sottoporre al controllo sulla

(136) V. il par. V, n. 3 dell’Accordo menzionato. (137) V. il par. II dell’Accordo menzionato. (138) V. il par. II, n. 1 dell’Accordo menzionato. (139) V. il par. B., nn. 2-3 dell’Accordo menzionato.

(140) Si veda l’ art. 2 del progetto di Legge sull’informazione e la partecipazione del Landtag nelle questioni dell’Unione europea (Gesetz über die Unterrichtung und Beteiligung des Landtages in Angelegenheiten der Europäischen Union, abbr. EUUBLTG) presentato il 18 giugno 2014 (Landtag Drs. 17/1631). (141) V. l’art. 29, terzo co., Verf-Schleswig-Holstein, e l’art. 39, secondo co.,Verf -Meklem-

burg-Vorpommern. (142) K. BORONSKA-HRYNIEWIECKA, Differential Europeanization? Explaining the Impact of the

early warning system on subnational parliaments in Europe, in European Political Science Review, 2016, pp. 10-11, riferisce chein Germania la metà dei funzionari dei Landtagen intervistati avrebbe ammesso che il controllo sulla sussidiarietà avviene sotto la guida del Governo.

(143) Le assemblee dei Länder Brandemburgo, Baden-Württemberg, Hessen, Nordrhein-Wetfalen e la Baviera hanno allestito Uffici propri a Bruxelles. G. ABELS, Adapting to Lisbon: Reforming the Role of German Landesparlamente in EU Affairs, in German Politics, 2013, p.369, consi-dera “cruciale”, ma non sufficiente il lavoro svolto dallo staff parlamentare dislocato a Bruxel-les, e sottolinea l’esigenza dei Landtag di affidarsi all’expertise del proprio governo.

III SESSIONE 39

sussidiarietà, senza l’onere di produrre ulteriori sintesi o approfondi-menti. E’ l’Ufficio che il Landtag ha allestito a Bruxelles che redige pa-rallelamente un elenco dei progetti più rilevanti, corredati di note e schede di approfondimento, nonché dei pareri e dei documenti even-tualmente pervenuti dalle altre assemblee e governi dei Länder (144).

Al riguardo, uno studio basato soprattutto su interviste ai funzio-nari parlamentari dislocati a Bruxelles (145) evidenzia alcuni dei fattori che condizionano tali attività e, conseguentemente, anche l’esame suc-cessivamente condotto (o tralasciato) nei Landtagen: anzitutto le diverse soluzioni organizzative e il personale impiegato, che spiega la più in-tensa attività e il ruolo preminente svolto da alcuni Länder (146); in se-condo luogo, la circolazione di dossier, segnalazioni e pareri predisposti dalle amministrazioni delle altre assemblee regionali nazionali ed euro-pee, che si iscrive nell’ambito della cooperazione c.d. orizzontale, di tipo formale (vale a dire nell’ambito del Comitato delle Regioni e della Conferenza dei Parlamenti regionali dotati di potestà legislativa, abbr. CALRE) ed informale (147).

Questo scambio di informazioni consente talvolta di mobilitare il voto delle assemblee su proposte che avevano già passato indenni il vaglio dei competenti organi assembleari. Si può difatti notare, via via che si avvicina il termine delle otto settimane, una sorta di “bandwagon effect” (148), finalizzato a raggiungere il quorum necessario a sollevare un cartellino giallo, o comunque a sollecitare un riesame del provvedi-mento anche solo per ragioni di mera opportunità politica (149).

(144) Si veda il dossier preparato dal Servizio Studi del Landtag del Brandemburgo: Die

Behandlung von EU-Angelegenheiten in den Landesparlamenten, ottobre 2015: http://www.Landtag.brandenburg.de/media_fast/5701/02-10-2015_Behandlung_EU-Angelegenheiten_6-13.pdf.

(145) EJ. HÄSING e A. BUZOGÁNY, Europäisierung des deutschen Landesparlamentarismus? Zur Rolle der Landatgsverwaltungen, in Zeitschrift für Parlamentsfragen, 2015, pp. 136-150.

(146) Ibidem, p. 144. (147) Ibidem, pp. 144-145. (148) C. NEUHOLD, Trans-national bureaucratic networks in the EU. The role of parliamentary offi-

cials in inter-parliamentary coordination and control. Paper prepared for the EUSA Conference, Boston, March 2015. Draft, p. 11.

(149) Su questo si sofferma, in particolare, P. BECKER, Die Subsidiaritätsprüfung in Bundestag und Bundesrat , in Zeitschrift für Politikwissenschaft, 2013, pp. 20 ss., ma considera tali revirement come attestazioni di una particolare interpretazione del controllo sulla sussidiarietà, a torto inteso come un parere sul merito delle decisioni.

In ogni caso, rileva l’utilizzo di soluzioni digitali per lo scambio ra-pido di informazioni: banalmente, dalla costituzione di una mailing-list dei referenti europei delle assemblee dei Länder, a partire dall’autunno del 2013 (150), fino all’accesso alla piattaforma RegPex per lo scambio delle informazioni istituita dal Comitato delle Regioni nell’ambito della rete sulla sussidiarietà, cui oggi partecipa la maggioranza (43) delle as-semblee regionali europee con potestà legislativa (71).

La circolazione delle informazioni tra le assemblee regionali è tal-mente importante che, significativamente, la Commissione del Landtag del Rheinland-Pfalz competente per la cooperazione transfrontaliera è incardinata nella Commissione per gli affari europei ed internazionali come sua Sottocommissione, e, sulla base di uno specifico accordo concluso nel 2015, quest’ultima oggi riceve direttamente dai suoi refe-renti a Bruxelles tutta la documentazione scambiata tra i funzionari dei Länder austriaci e tedeschi (151).

La Conferenza dei Presidenti delle assemblee legislative tedesche che si è riunita ad Amburgo nel mese di giugno 2014 ha assunto una posizione molto netta riguardo alla necessità di garantire anche ai Landtagen la stessa “qualità, quantità e tempestività” delle informazioni che il Tribunale costi-tuzionale federale ha preteso per il Parlamento federale (152).

Al di là della concreta disciplina dei rapporti che intercorrono tra le assemblee e i governi regionali, sembrano infatti mancare, anzitutto, il tempo necessario per esaminare e valutare compiutamente i progetti - e ciò non solamente nell’ambito del controllo sulla sussidiarietà – , in secondo luogo, le risorse del personale in servizio presso le assemblee, e infine, la motivazione, posto che difficilmente le tematiche affrontate vengono percepite come cruciali nel dibattito politico.

Nel corso di una seduta del Lantag Sachsen-Anhalt in cui venivano affrontati questi problemi un deputato della Commissione per l’Unione europea ha posto la questione: “noi abbiamo molta informazione, e

(150) Ibidem, p. 143. (151) Si veda il Protocollo della 34esima seduta della Commissione (Ausschuss für Europafra-

gen und Eine Welt) del 25 giugno 2015 (Drs. 16/34 ), p. 16. (152) V. la Europapolitischen Erklärung della Conferenza: https://www.Landtag.nrw.de/por-

tal/WWW/dokumentenarchiv/Dokument/MMI16-194.pdf.

III SESSIONE 41

dobbiamo sinceramente valutare se vogliamo davvero più informa-zione, se la possiamo gestire, e se siamo in grado di utilizzare le risorse del personale che lavora per i Gruppi e per l’Assemblea, e i funzionari del Governo regionale, all’insegna della logica del risparmio cui tutti siamo soggetti” (153).

Ad oggi il quorum imposto dal Protocollo sulla sussidiarietà e pro-porzionalità è stato raggiunto solamente due volte, e tali numeri indu-cono a riflettere sulla probabilità che in una Federazione di 16 Länder le singole posizioni e gli specifici interessi regionali riescano per dav-vero ad assumere una consistenza tale da impegnare il Bundesrat, e in-fine la Commissione europea.

Si spiega dunque il favore con cui la stessa Conferenza dei Presi-denti dei Landtagen nel 2014 ha valutato il dialogo diretto che la Com-missione ha avviato con le regioni a partire dal 2012 con particolare riguardo alle procedure di controllo circa il rispetto del principio di sus-sidiarietà, così come lo scambio di pareri tra le regioni europee attra-verso la piattaforma Regpex del Comitato delle Regioni, ed ogni inizia-tiva atta a consentire la partecipazione delle assemblee regionali alle se-dute del Parlamento europeo.

4. Un ordinamento federale con un Bundesrat troppo debole: la partecipazione dei Länder austriaci alla formazione del diritto europeo

In Austria, l’adesione all’Unione europea nel 1995, sancita dalla ra-

tifica del Trattato che è stata intesa, per le sue conseguenze, come una modifica dei principi supremi (“Baugesetze”) dell’ordinamento, e ha im-posto la prima, e finora unica, procedura di revisione totale della Costi-tuzione, ai sensi dell’art.44, terzo comma, B-VG.

(153) Landtag Sachsen-Anhalt, intervento del deputato Tillman Tögel nella seduta plenaria del

7 luglio 2011 (Prot. 6/6, p. 451 ss.: http://www.Landtag.sachsen-anhalt.de/fileadmin/files/ple-num/wp6/006stzg.pdf), riportato anche nel Dossier redatto dal Servizio Studi del Landtag del Bran-denburgo, Die Behandlung von EU - Angelegenheiten in den Landesparlamenten, cit., p. 51.

L’erosione delle competenze legislative dei Länder ha comportato la necessità di introdurre adeguati strumenti di partecipazione delle au-tonomie alla formazione degli atti normativi dell’Unione europea guar-dando anche alle soluzioni già consolidate in altri ordinamenti (154).

Rispetto alla Repubblica federale tedesca, il modello accolto pre-senta però vistosi elementi di originalità, che si ricollegano ad un di-verso ruolo della Seconda camera.

Sebbene essa si configuri come la Camera dei Länder, i suoi membri non sono espressione dei Governi regionali, né delle rispettive maggio-ranze, ma vengono eletti dai Landtagen con criterio proporzionale, in maniera da rispecchiare la composizione dell’Assemblea (art. 35 B-VG). Essi non devono essere membri del parlamento regionale, e so-prattutto, non esiste un rapporto fiduciario con l'assemblea, né la pos-sibilità di un recall attraverso il voto popolare. Di fatto, una volta eletti cessa ogni rapporto formale con il Land di appartenenza, salvo la deca-denza dalla carica al rinnovo dell'Assemblea regionale. Significativa-mente, i Senatori austriaci siedono (e votano) nel Bundesrat raggruppati per partito, e non per Land.

La Seconda Camera esercita nella maggior parte dei casi un potere di veto sospensivo sulle delibere del Consiglio nazionale - superabile con una nuova votazione alla presenza della maggioranza dei suoi membri (art. 42, IV co. B-VG). Tale potere di veto, tuttavia, é stato esercitato con estrema prudenza dal 1945, e solo una volta negli ultimi 5 anni.

Il voto del Bundesrat diviene però decisivo per l'approvazione delle leggi costituzionali e di revisione costituzionale, ovvero quando il legi-slatore intervenga sul ruolo e sulle funzioni dello stesso Bundesrat (la Costituzione richiede in tal caso un ulteriore aggravamento con la pre-senza di almeno quattro Länder: art. 35, co. 4 B-VG) ovvero, dal 1985 (155), ove il provvedimento limiti le competenze legislative o ammini-strative dei Länder. Da allora, tuttavia, il Bundesrat vi ha assentito per 257 volte (156).

(154) Sia consentito rinviare ad A. ZEI, La partecipazione del Parlamento austriaco al processo

di integrazione europea, in S. BARONCELLI (Ed.), Il ruolo del Governo nella formazione e applicazione del diritto dell’Unione Europea, Torino, Giappichelli, 2008, pp. 121 ss.

(155) BGBl. 490/1984. (156) V. INSTITUT FÜR FÖDERALISMUS, 39. Bericht über den Föderalismus in Österreich (2014),

Innsbruck, 2015, p. 31.

III SESSIONE 43

In Austria da almeno vent’anni si discute e soprattutto si preannun-cia regolarmente una riforma del Bundesrat, che vada nel senso di su-perare l’ambiguità della Camera dei Länder, che, per le modalità di no-mina dei suoi membri, riproduce l’organizzazione partitica e le dinami-che politiche del Consiglio nazionale.

Le ultime proposte formulate nell’ambito della Conferenza dei Pre-sidenti dei Länder che si è tenuta nel 2013 prevedono l’elezione diretta dei consiglieri, ovvero la costituzione di una seconda camera formata dai deputati delle assemblee regionali, ma periodicamente vi è chi, au-torevolmente, torna a proporre l’eliminazione tout court della seconda camera. Tale ipotesi presuppone altre forme di partecipazione diretta dei Länder alla formazione della volontà della Federazione, attraverso apposite procedure di consultazione delle assemblee o dei governi re-gionali, ovvero con la riunione periodica di una super-assemblea legi-slativa dei Länder che riunisca i deputati dei nove Landtagen.

Nel 1999 una monografia dal titolo provocatorio: D. Hanf, Bunde-staat ohne Bundesrat, Baden-Baden, Nomos, 1999, edita in Germania, at-traverso una comparazione tra diversi ordinamenti di democrazia plu-ralista riproponeva in termini problematici l’istituto del bicameralismo, inteso come strumento per la rappresentazione e la partecipazione delle autonomie negli ordinamenti degli stati federali, o composti, con un punto interrogativo, atto ad imprimere alla riflessione una certa cautela.

In questa prospettiva l’art. 23d B-VG disciplina i diritti di informa-zione e di partecipazione dei Länder attribuendo al Bundesrat la facoltà di esprimere un parere vincolante solamente laddove il progetto euro-peo in discussione richieda l’approvazione di una legge costituzionale, ovvero limiti la potestà legislativa dei Länder ai sensi dell’art. 44, se-condo comma, B-VG , mentre nell’ipotesi in cui si versi nelle materie affidate al legislatore regionale – vale a dire sia nelle materie rimesse alla competenza esclusiva dei Länder, di cui all'art. 15 B-VG, sia in quelle affidate alla legislazione concorrente elencate nell'art. 12 B-VG - ov-vero quando siano comunque in discussione gli interessi dei Länder, questi ultimi vengono consultati direttamente (art. 23d, primo co., B-VG). I pareri sui progetti che rientrano nelle materie di potestà legisla-tiva dei Länder e i pareri del Bundesrat vincolano il Governo, che tutta-via potrà derogarvi invocando “stringenti ragioni di politica estera ov-vero di politica dell’integrazione” (art. 23d, secondo co., B-VG).

Nell’ordinamento austriaco vi sono anche altre ipotesi che impon-gono la consultazione diretta dei Länder, il cui parere è obbligatorio per perfezionare l’approvazione delle leggi federali in talune materie.

La novella costituzionale del 2012 ha provveduto a modificare ed ampliare le ipotesi in cui è richiesta una consultazione diretta. Oggi i Länder sono chiamati ad esprimersi preventivamente sulle leggi federali in materia di appalti pubblici (art. 14b, quarto comma, B-VG), di giu-risdizione ordinaria (art. 94, secondo co., B-VG), per rimettere alle au-torità federali l’adozione di provvedimenti che rientrano nell’ambito dell’amministrazione indiretta dei Länder (art. 102, primo co., B-VG), per l’istituzione di autorità federali nelle fattispecie indicate dall’art. 102, secondo comma B-VG (art. 102, quarto co., B-VG), per il conferi-mento di ulteriori competenze ai Tribunali amministrativi nelle materie rimesse alla potestà esecutiva della Federazione (art. 130, secondo co.a, B-VG), per modificare il riparto delle competenze in materia di giuri-sdizione amministrativa tra i Tribunali della Federazione e dei Länder (art. 135, primo co., B-VG). L’indicazione degli organi preposti e del procedimento da seguire per esprimersi è lasciata ai Länder (art. 42 a B-VG). Da dieci anni a questa parte, inoltre, la Conferenza dei Presi-denti dei Landtagen propone una riforma dei criteri di ripartizione delle competenze legislative tra la Federazione ed i Länder, basata sull’intro-duzione di un ulteriore elenco di materie di potestà federale (c.d. terzo pilastro) per le quali sarebbe richiesta altresì l’approvazione da parte di due terzi dei Länder (157).

4.1. Il sistema delle Conferenze

La soluzione accolta per dare voce alle autonomie nel processo di

integrazione europea non risulta, dunque, eccentrica rispetto alle dina-miche e alle regole organizzative e procedurali cui si informa il federa-lismo austriaco.

Occorre tuttavia porre l’attenzione sugli organi e sulle procedure attraverso cui si realizza dapprima uno scambio di informazioni circa le

(157) Si vedano da ultimo le conclusioni della Conferenza che si è riunita a Riegersburg il

7 ottobre 2013.

III SESSIONE 45

politiche normative e i progetti all’esame dell’Unione europea, e, even-tualmente, la formulazione di direttive vincolanti per il Governo fede-rale.

La Costituzione, al riguardo, tace, in quanto si limita a garantire i diritti di informazione dei Länder, e stabilisce che essi debbano forma-lizzare un parere unitario, senza altre precisazioni riguardo alla forma-zione del parere.

Neppure l'Accordo di cooperazione sui diritti di partecipazione dei Länder nelle questioni dell’integrazione europea sottoscritto dalla Fede-razione e dai Länder nel 1992 (158) chiarisce tale aspetto. Esso, difatti, rinvia a tal fine ad un ulteriore Accordo di cooperazione tra i Länder (ai sensi dell’ art. 15a B-VG) – in realtà già sottoscritto qualche mese prima (159) -, che prevede l'istituzione di un'apposita "Conferenza dei Länder per l'integrazione" ("Integrazionskonferenz der Länder", abbr. IKL) con il compito di "rappresentare gli interessi comuni dei Länder nelle que-stioni dell'integrazione europea e di discutere importanti questioni di politica dell'integrazione" (art. 1, secondo co., dell'Accordo)

(158)Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern gemäß Art. 15a B-VG über die Mitwirkungs-

rechte der Länder und Gemeinden in Angelegenheiten der europäischen Integration, abbr. Bund-Länder

Vereinbarung , in vigore dal 26 dicembre 1992 (BGBl 775/1992).

(159)Vereinbarung gemäß Art. 15a B-VG über die gemeinsame Willensbildung der Länder in Angelegen-

heiten der Europäischen Integration, abbr. Länder-Länder Vereinbarung del 12 marzo 1992 (LGBl K

131/1992); l’accordo è stato successivamente pubblicato nelle Gazzette Ufficiali dei Länder ed

è entrato in vigore il 4 aprile 1993.

Formata dai Presidenti dei Länder, oltre che dai Presidenti dei Landtagen ( 160), e, eventualmente, dai membri della Presidenza del Bun-desrat ( 161) – che però non hanno diritto di voto (162)–, la Conferenza si è riunita per la prima volta nel 1993.

Oggi essa oggi viene considerata del tutto irrilevante nel quadro dei rapporti istituzionali, tanto che l’Istituto sul Federalismo di Inn-sbruck, nel suo 34esimo rapporto annuale non esitava a definirla sem-plicemente inutile (163). Il motivo lo si dirà tra breve.

Il sistema delle Conferenze informali della Federazione e dei Länder tradizionalmente supplisce alle carenze strutturali e funzionali del Bun-desrat ( 164). La Conferenza per l'integrazione si distingue dalle altre perché le sue modalità di lavoro sono meno informali e, anzi, sono disciplinate in ma-niera relativamente dettagliata nell'Accordo istitutivo. Tale atto, infatti, fissa il quorum necessario per le deliberazioni, stabilisce i termini e le procedure per la formazione dell’ordine del giorno dei lavori e la convocazione delle

(160) H. P. RILL, Die Bundesländer und die europäische Integration (EWR und EWG), in H. Schäffer e H.

Stolzlechner (Eds.), Reformbestrebungen im österreichischen Bundesstaatssystem, Wien, Braumüller, 1993, p. 70 ss., ritiene che la partecipazione dei Presidenti delle Assemblee legislative dei Länder sia addirittura incostituzio-nale. Rill si richiama a precisi “grundlegende Wertungen in der Bundesverfassung” per negare che il Presidente dell’Assemblea legislativa regionale sia legittimato a rappresentarla all’esterno. L’A. ritiene, infatti, che seb-bene la partecipazione dei Presidenti dei Landtagen alla Conferenza per l’Integrazione sia prevista dall’Ac-cordo interstatale cui rinvia espressamente la Costituzione, manca comunque un fondamento costituzio-nale atto ad ascrivere ad un organo monocratico, quale è il Presidente del Landtag, la rappresentazione dell’assemblea regionale. Di contro, l’art. 105 B-VG attribuisce solamente al Presidente del Governo, Lan-deshauptmann, il compito di rappresentare il Land all’interno ed all’esterno del territorio austriaco.

(161) La Presidenza del Bundesrat spetta ad ogni Land, a rotazione e in ordine alfabetico, per sei mesi. Il Praesidium è formato dal Presidente dell’Assemblea e da due vice-Presidenti eletti ogni sei mesi dall’Assemblea (cfr. artt. 36, 37, 39 B-VG e artt. 6-9, 11-12 GO-BR).

(162) Il Presidium del Bundesrat viene annoverato tra i “membri” della Conferenza per l’In-tegrazione, tuttavia i suoi componenti non partecipano alle votazioni. Anche quando, “per ra-gioni di straordinaria urgenza” – secondo quanto disposto dall’art. 3 dell’Accordo – esse si svolgono in forma di consultazioni, questi non possono chiedere l’iscrizione di determinati oggetti nell’ordine del giorno, e nemmeno godono del diritto di richiedere la convocazione della Conferenza, in quanto tale prerogativa è riservata ai “rappresentanti dei Länder”. Sul ruolo del Praesidium del Bundesrat nell’ambito della Conferenza, v., in particolare, A. ROSNER, Koordi-nationsinstrumente der österreichischen Länder, Wien, Braumüller, 2000, pp. 56 ss.

(163) INSTITUT FÜR FÖDERALISMUS, 34. Bericht über den Föderalismus in Österreich (2009), In-nsbruck, 2011, p. 55.

(164) V. F. PALERMO, Germania e Austria: modelli federali e bicamerali a confronto, Trento, Uni-versità degli Studi di Trento, 1997, pp. 248 ss.

III SESSIONE 47

sedute, e disciplina anche un procedimento di consultazione "straordinario" da attivare nei casi di particolare urgenza.

I voti, uno per ogni Land, vengono espressi dai Presidenti dei Län-der (165). Per la deliberazione è necessario un quorum strutturale di cinque Länder, almeno cinque voti favorevoli, e nessun voto contrario (c.d. re-gola del consensus)(166).

La procedura alternativa d'urgenza serve essenzialmente a forma-lizzare la volontà dei Länder ove la Conferenza non possa riunirsi. In tal caso, la formulazione dei pareri viene demandata ad una "Commissione permanente per l'integrazione" (Ständiger Integrationsausschuß der Länder), istituita nel 1990 quale organo ausiliario della Conferenza dei Presidenti dei Länder (167). Essa è formata da esperti designati da ciascun Land e anch’essa delibera in maniera consensuale.

La Conferenza per l’Integrazione è stata istituita in forza dell’ac-cordo cui rinvia l’art. 23d B-VG, e dunque giuridicamente dovrebbe essere l’unico collegio preposto a formalizzare la volontà dei Länder. Bisogna considerare, però, che sono comunque i Governatori ("Lande-shauptmänner") a votare, e pertanto non era difficile immaginare che col tempo i due collegi avrebbero finito col sovrapporsi.

Nella prassi, anche la procedura d'urgenza si è risolta nell'attivazione della Conferenza dei Presidenti al posto della Conferenza per l'integrazione. L'Accordo prevede, infatti, che in tal caso i Presidenti dei Länder discutano e votino "in una sede diversa", e ciò, peraltro, non appare senz’altro incom-patibile con la disciplina costituzionale, che, come si ricordava, si limita a richiedere ai Länder di esprimersi unitariamente.

I quorum prescritti per le due Conferenze, tuttavia, sono diversi. In-fatti, la Conferenza dei Presidenti dei Länder delibera sempre all'unani-mità, mentre, come si diceva, nell'ambito della Conferenza per l'inte-grazione basta che nessun Land si opponga motivatamente alla propo-sta. Il trasferimento della procedura di voto in quest’altra sede più au-torevole si traduce pertanto in un aggravamento procedurale (168).

(165) V. l’ art. 3, terzo co., dell'Accordo. (166) V. l’art. 3, quinto co., dell’Accordo. (167) V. l’art. 7 dell’Accordo. (168) H. SCHREINER, Die Länderbeteiligungsverfahren in Österreich, in Journal für Rechtspolitik,

1996, p. 207 ss., spec. p. 211 ss., ritiene però che la procedura di voto utilizzata nell’ambito

Ciò nonostante, la Conferenza dei Presidenti dei Länder resta uno strumento più flessibile ed informale, se non altro perché essa può riu-nirsi in ogni momento, e non è necessario un preavviso di dieci giorni, come avviene, invece, per la Conferenza per l'Integrazione (169).

Quest'ultima, infatti, è stata convocata assai raramente. Le questioni di politica europea che non sono state affrontate nell'ambito della Confe-renza dei Presidenti dei Länder, inoltre, hanno trovato spazio sporadica-mente anche in altre sedi, vale a dire nell'ambito della Conferenza dei Pre-sidenti dei Landtagen, e, talvolta, in seno alla Conferenza dei Direttori degli Uffici dei Länder. Dal 2002 ad oggi i Länder austriaci hanno formalizzato in media ogni anno quattro prese di posizione unitarie (170).

Sebbene parte della dottrina dubiti della legittimità delle procedure seguite, di fatto, il Governo federale si è attenuto ai pareri che sono stati espressi.

4.2. La partecipazione delle assemblee dei Länder alla for-mazione del diritto europeo

In Austria ciascun Land ha disciplinato autonomamente il potere di

indirizzo delle assemblee regionali nei confronti dei rispettivi governi

della Conferenza dei Presidenti dei Länder sia illegittima, in quanto il passaggio alla Conferenza dei Presidenti non è contemplato espressamente dall’Accordo tra i Länder cui rinvia espressa-mente l’art. 23d della Costituzione austriaca. Di conseguenza, le deliberazioni assunte al di fuori della Conferenza per l’Integrazione non sarebbero idonee a vincolare l’operato del Governo federale. Nello stesso senso, v. anche H. SCHÄFFER, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtssetzung, in Zeitschrift für öffentliches Recht, 1996, p. 36, e T. ÖHLINGER, Artikel 23d, in K. KORINEK e M. HOLOUBEK (Eds.), Österreichisches Bundesverfassungsrecht. Textsammlung und Kommentar, Springer, Wien-New York, (2002), par. 15, p. 11 . Diversamente, A. ROSNER, Koordinationsinstrumente der österreichische Länder, Wien, Braumül-ler, 2000, pp. 67 ss., sottolinea che la formulazione dell’art. 23d B-VG, che rinvia “in partico-lare” ad un accordo concluso ai sensi dell’art. 15a B-VG, non imponga di escludere senz’altro altre fonti.

(169) V. l’ art. 6 dell’Accordo. (170) V. i dati raccolti dall’Institut für Foderalismus di Innsbruck nella banca-dati sul federali-

smo (Föderalismusdatenbank: http://www.foederalismus.at/contentit4/uploads/foederalismus_monitoring.pdf, p. 5) e il 39esimo Rapporto dell’Istituto: 39. Bericht über Föderalismus in Österreich (2014), Innsbruck, pp. 143-144.

III SESSIONE 49

con riguardo alla formazione degli atti normativi europei. Tutte le Co-stituzioni regionali prevedono che il Landtag possa esprimersi preventi-vamente con un parere che vincola il Landeshauptmann, ma solamente alcuni hanno iscritto nella loro Costituzione precisi obblighi di infor-mazione del Governo al riguardo (171). Alcune assemblee hanno istituito apposite commissioni consiliari (172), cui in Stiria (173) e nel Burgenland (174) è affidato in via esclusiva l’esercizio dei diritti di partecipazione del Landtag nelle questioni dell’Unione europea, ma solamente il Voralberg (175) e Salisburgo (176) hanno provveduto ad aggiornare il quadro nor-mativo tenendo conto dei nuovi strumenti introdotti dal Trattato di Lisbona (177).

Quello dei Landtagen è comunque un potere di indirizzo limitato, in quanto le Costituzioni regionali consentono comunque all'esecutivo di disattendere le indicazioni del parlamento invocando "stringenti ra-gioni di politica del Land e di politica dell'integrazione" (178), ovvero "importanti ragioni che riguardino complessivamente gli interessi dei Länder" (179), ovvero semplicemente motivando le sue decisioni (180).

La ratifica del Trattato di Lisbona ha però ampliato gli strumenti di partecipazione dei Länder, impegnando il Bundesrat a trasmettere alle

(171) V. l’art. 50 a L-VG Salisburgo, e l’art. 83, primo co., L-VG Burgenland. (172) V. l’art. 20, terzo co., GO-LT Voralberg, e l’art. 2 della Legge costituzionale del Land

Oberösterreich del 3 dicembre 1993 sulla partecipazione del Landtag all’integrazione europea (LGBl. N. 7/1994).

(173) V. l’art. 23, terzo co. L-VG, e l’art.32 c, quarto co., GO-LT Stiria. (174) V. l’art. 83, terzo co., L-VG e l’art.50b GO-LT Burgenland (175) V. l’art. 55, secondo co., L-VG Voralberg. (176) Con la riforma del 4 luglio 2012 (LGBl. 59/2012) sono stati introdotti tre nuovi

articoli nella Costituzione del Land Salisburgo (artt. 50, a-c L-VG) dedicati alla “partecipazione nell’ambito del processo di integrazione europea”.

(177) Il nuovo art. 50b, quarto co., L-VG Salisburgo rinvia al riguardo al regolamento del Landtag. Quest’ultimo affida i diritti di partecipazione dell’Assemblea ad una apposita Commis-sione per l’integrazione europea (art. 70, secondo co. GO-LT), e si limita a menzionare, tra i documenti oggetto di un’istruttoria parlamentare, le proposte trasmesse dal Bundesrat nell’am-bito dell’Early Warning (v. artt. 26, primo co., n. 6 e art. 70 del regolamento), senza stabilire alcuna specifica procedura per il controllo sulla sussidiarietà.

(178) V. l‘art. 83, terzo co., L-VG Burgenland, e l‘ art. 55, terzo co., L-VG Voralberg. (179) V. l’art. 50b, terzo co., L-VG Salisburgo. (180) V. l’art. 4, quarto co., della legge costituzionale del Tirolo del 18 novembre 2012 sulla

partecipazione nelle questioni dell’Unione europea (LGBl. n. 17/1993), e l’art. 32c, terzo co., del rego-lamento del Landtag stiriano (GO-LT)

nove assemblee legislative i progetti normativi da esaminare sotto il profilo del rispetto del principio di sussidiarietà (art. 23g, terzo co., B-VG) (181).

In Austria i diritti di informazione dei Landtagen in linea di principio sono ampi e vanno oltre le prescrizioni contenute nel Protocollo sulla sussidiarietà (182), dal momento che riguardano tutti i progetti normativi dell’Unione europea, e non solamente quelli che incidono sulle compe-tenze dei Länder. La Costituzione attribuisce solamente al Bundesrat la facoltà di formalizzare, accanto al Consiglio nazionale, il secondo voto austriaco, e di presentare un ricorso alla Corte di Giustizia per denun-ciare la violazione del principio di sussidiarietà (art. 23g-k B-VG). Le proposte che erano state formulate da alcuni Länder, sia nell’ambito dei lavori della Convenzione costituzionale europea (183), sia nel quadro di un più ampio (ed eterno) dibattito interno sulla riforma del federalismo austriaco (184), avrebbero voluto affidare il secondo voto anche ai sin-goli Landtagen, che avrebbero potuto inviare alla Commissione il loro parere motivato anche in dissenso con il Bundesrat e con gli altri Län-der; in alternativa, si era ipotizzato di impegnare il Bundesrat a trasmet-tere senz’altro a Bruxelles le loro riserve. Questa, peraltro, è la soluzione accolta nell’ordinamento federale belga, dove, come si dirà più avanti, in forza del principio dell’uguaglianza formale tra i soggetti della Fede-razione, “le assemblee parlamentari delle Comunità e delle Regioni agi-scono, relativamente alle competenze esercitate dall'Unione, come componenti del sistema parlamentare nazionale o camere del Parla-mento nazionale” (185). Si tratta di un modello di federalismo originale e profondamente diverso da quello austriaco.

(181) V. Lissabon-Begleitnovelle (BGBl. I 57/2010). (182) Lo sottolinea K. PABEL, Die Kontrolle des Subsidiaritätsprinzip durch die Parlamente der

Mitgliedstaaten, in Journal für Rechtspolitik, 2011, p. 294, alla nota n. 51. (183) C. MELLEIN, Subsidiaritätskontrolle durch nationale Parlamente, Baden-Baden, Nomos,

2007, p. 250. (184) Si tratta di una proposta formulata dai Länder Salisburgo e Carinzia, citata da B.

GALICIANI, Die Stärkung der Mitwirkungsrechte des Nationalrates und Bundesrates durch die Lissabon-Begleitnovelle, in Journal für Rechtspolitik, 2011, p. 181.

(185) Così si afferma nella Dichiarazione n. 51 del Regno del Belgio, allegata al Trattato di Lisbona.

III SESSIONE 51

In Austria, come si diceva, l’art. 23g B-VG riserva il secondo voto esclusivamente al Bundesrat, - che delibera a maggioranza semplice (186) - ma lo impegna a “ponderare” (“Erwägen”) le prese di posizione dei Länder, e a tenerli informati.

Questo obbligo di riesaminare i pareri espressi comporta per i Landtagen ulteriori limiti di tempo entro i quali completare l’istruttoria. Il termine, già piuttosto ridotto, di otto settimane riguarda infatti la pre-sentazione dei pareri motivati da parte delle due Camere del Parlamento nazionale. Si presume pertanto che i pareri approvati dalle assemblee dei Länder debbano pervenire con un certo anticipo sulla scadenza, af-finché possano essere adeguatamente “ponderati” (187).

Nell’ambito dell’ultima Conferenza dei Presidenti dei Landtagen te-deschi ed austriaci e del Consiglio del Trentino-Alto Adige (SüdTirol) che si è tenuta nel mese di giugno del 2015 le assemblee sono difatti tornate a chiedere con forza un ampliamento del termine di otto setti-mane prescritto dal Protocollo sulla sussidiarietà, evidenziando i pro-blemi pratici che in Germania e in Austria affliggono le assemblee, e ne compromettono l’effettiva partecipazione (188).

4.3. L’ istruttoria sui progetti europei: la EU-Datenbank

Nel 2004, gli esperti e i politici che partecipavano alla Convenzione costituzionale, con il compito di procedere alla più vasta e radicale ope-razione di revisione e riscrittura della Costituzione federale mai avviata fino ad allora, avevano considerato complessivamente soddisfacenti gli strumenti già previsti per la partecipazione dei Länder al processo di

(186) V. l’art. 32, primo co, del Regolamento del Bundesrat (GO-BR). (187) In questo senso, G. VARA ARRIBAS e A.L. HÖGENAUER, Legislative Regions after Lisbon:

A New Role for Regional Assemblies?, in C. NEUHOLD, O. ROZENBERG, J. SMITH e C. HEFFTLER

(Ed.), The Palgrave Handbook on National Parliaments and the European Union, cit., p. 135 (188) V. le Conclusioni della Conferenza del 14-16 giugno 2015 a Heiligendamm:

https://www.Landtag-mv.de/fileadmin/media/Dokumente/Parlamentsdokumente/Konfe-renzen/LPK_Dok_1908_Beschluesse_von_Heiligendamm.pdf.

integrazione europea, anche nella prospettiva di un imminente mag-giore coinvolgimento dei Länder nel controllo circa il rispetto del prin-cipio di sussidiarietà (189).

Da allora molte cose sono cambiate, e a distanza di dieci anni, nell’ambito della Conferenza dei Presidenti dei Landtagen che si è riunita a Vienna il 14 ottobre 2014 si è discusso molto della necessità di raf-forzare i poteri di indirizzo delle assemblee nella formazione del diritto dell’Unione europea. A tal fine è stata prevista la costituzione di un gruppo di lavoro che dovrà formulare delle proposte tese soprattutto a garantire il migliore esercizio dei diritti di partecipazione delle assem-blee iscritti nel Trattato di Lisbona, anche attraverso un più stretto rac-cordo con il Bundesrat (190).

Certamente l’approfondimento del processo di integrazione euro-pea continua a configurarsi come un fattore di potenziale destabilizza-zione degli equilibri istituzionali negli ordinamenti federali, e richiede che qualcosa cambi affinché siano garantiti gli istituti e le prerogative iscritte nel principio federativo.

L’Austria tuttavia ha accolto soluzioni che consentono almeno di ridimensionare uno dei problemi che ostacolano la partecipazione delle assemblee legislative riscontrati nell’ordinamento tedesco. Ciò in quanto i Länder austriaci, diversamente da quanto avviene in Germania, non sono limitati nell’accesso alla documentazione e alle informazioni relative ai progetti europei in discussione.

Più in generale, l’istruttoria sulle proposte, a tutti i livelli, risulta fa-cilitata dalla disponibilità di informazioni aggiornate, complete e facil-mente accessibili.

Il legislatore federale, con un efficace sforzo organizzativo, sin dal 1995 ha messo a punto, e poi perfezionato, una vastissima banca dati che raccoglie, opportunamente indicizzati, tutti i progetti normativi e i documenti di indirizzo normativo europei, corredati della pertinente documentazione, assieme ai pareri e agli atti di indirizzo prodotti dalle istituzioni austriache. Ad incrementare la documentazione disponibile

(189) V. il rapporto della quinta Commissione della Convenzione costituzionale austriaca

licenziato il 4 marzo 2004: „Aufgabenverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden“ del 4 marzo 2004: www.konvent.gv.at/K/DE/PVORL-K/PVORL- _00017/fnameo-rig_031194.html#_Toc66164260.

(190) Si vedano le Conclusioni della Conferenza: https://www.parla-ment.gv.at/PAKT/VHG/XXV/SN/SN_00069/imfname_371342.pdf.

III SESSIONE 53

contribuisce anche l’Ufficio di collegamento (Verbindungstelle) dei Län-der allestito sin dal 1990 in seno alla rappresentanza permanente au-striaca presso l’Unione europea, il quale, oltre a svolgere compiti pre-paratori e di segreteria in vista delle sedute plenarie del Comitato delle Regioni, ha l’incarico di raccogliere e trasmettere ai Länder tutta la do-cumentazione sulle proposte che riguardano le loro competenze e in-teressi. Al data-base hanno accesso le due camere del Parlamento fede-rale, nonché i Governi e le assemblee legislative dei Länder, oltre alle tradizionali organizzazioni del c.d. partenariato sociale (i sindacati e le associazioni che riuniscono i lavoratori e i datori di lavoro nei vari com-parti della produzione, che in Austria hanno un ruolo formalizzato nell’ambito del procedimento legislativo).

La EU-Datenbank ricomprende le proposte di atti normativi, riso-luzioni e raccomandazioni, gli ordini del giorno, i comunicati stampa, le risoluzioni del Parlamento europeo, i Libri verdi e i Libri bianchi, gli atti di indirizzo del Parlamento europeo, i protocolli delle sedute dei Consigli.

La rappresentanza permanente dell’Austria presso l’Unione euro-pea e i Ministeri federali coinvolti provvedono inoltre ad inserire nel data-base i rapporti sulle sedute dei diversi organi collegiali dell’Unione europea assieme a tutti i documenti comunque rilevanti licenziati, ad esempio, dalla Corte di Giustizia, assieme alle relazioni indirizzate alle Commissioni permanenti per gli Affari europei del Consiglio Nazionale e del Bundesrat nonché, dal 2012, tutti i documenti ufficiali del Consi-glio (banca dati Extranet). La banca dati è altresì integrata con le banche dati dell’Unione europea EUR-Lex e IPEX.

Le procedure sono disciplinate da una legge sull’informazione sull’Unione europea approvata nel 2011, che reca un elenco ampio e dettagliato dei documenti che i Ministri del Governo federale sono te-nuti a trasmettere alle due Camere del Parlamento (191). Tali disposizioni hanno però carattere meramente esemplificativo, perché sono comun-que superate dalla formulazione contenuta nell’art. 23e, primo co., B-VG, che impegna i Ministri competenti a trasmettere in ogni caso “tutte le proposte nel quadro dell’Unione europea”.

(191) Bundesgesetz über Information in EU-Angelegenheiten (abbr. EU-Informationsgesetz – EU-

InfoG): BGBl. I Nr. 113/2011.

Questo obbligo di informazione, per quanto ampio, a differenza di quanto previsto nell’ordinamento tedesco, non comporta comunque per il Governo federale l’onere di rielaborare i documenti originali, for-nendo sintesi, relazioni e schede di approfondimento, e non è prevista neppure una nota informativa circa le determinazioni dei Ministri com-petenti sulle proposte in esame (192).

L’istruttoria parlamentare viene costruita dunque sulla banca dati. La ricerca è facilitata da un sistema di link, che consente di richiamare, assieme ad un documento, tutta la documentazione pertinente, au-striaca ed europea, con l’indicazione delle scadenze e delle date pro-grammate per il proseguo dell’iter.

Molta parte di tale documentazione è accessibile a chiunque, attra-verso la home-page del Parlamento austriaco. Gli altri documenti hanno un accesso limitè – vale a dire non pubblico - ovvero confidentiel, secrèt o très secrèt, disciplinato nel dettaglio dalla EU-Informationsgesetz.

Almeno sul piano cognitivo, vi sono dunque tutti i presupposti per un’istruttoria pervasiva, a tutti i livelli di governo, sull’attività normativa dell’Unione europea.

Occorre tuttavia considerare i vistosi oneri organizzativi e proce-durali che l’esame di una mole così vasta di documenti comporta. Si tratta di oneri che, anzitutto, presuppongono risorse personali di cui le assemblee legislative – tutte - non sempre dispongono, senza conside-rare che negli ultimi si è assistito ad un (lieve) ridimensionamento delle assemblee e dei costi dell’attività parlamentare, in risposta a talune sol-lecitazioni espresse dalla società civile.

5. Belgio: un sistema multi-parlamentare

Uno dei caratteri salienti del federalismo belga consiste nel ricono-scimento dell’autonomia dei territori, e, al contempo, delle comunità linguistiche, che si traduce nell’attribuzione di specifiche competenze legislative alle Regioni vallona, fiamminga e di Bruxelles (soprattutto

(192) Ciò viene precisato molto chiaramente dalla Cancelleria federale e dal Ministero fe-

derale per le questioni europee ed internazionali in una circolare del 2012 indirizzata a tutti i Ministeri, agli Uffici dei Governi dei Länder, ai c.d. partner sociali e alla Banca nazionale au-striaca: Rechtliche und organizatorische Fragen der EU-Mitgliedschaft (GZ BKA-671.982/0005-V/7/2012 e GZ BMeiA-AT.8.15.01/0017-I.A/2012)

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con riguardo allo sviluppo economico e del territorio e allo stato so-ciale) e di altre competenze (attinenti all’uso delle lingue, all’istruzione e alla cultura) alle Comunità di lingua francese, fiamminga e tedesca. Le autonomie territoriali e quelle linguistiche sono sovrapponibili sola-mente in parte, nel senso che le diverse comunità linguistiche sono di-slocate in maniera trasversale rispetto ai territori delle tre Regioni rico-nosciute. L’ambito territoriale su cui si esercitano tali competenze non si informa al criterio della separazione, bensì a quello della “sovrappo-sizione”.

Ciascuna Regione e Comunità ha una propria assemblea legislativa e un Governo, tuttavia la Comunità fiamminga e la Regione fiamminga, che insistono entrambe sullo stesso territorio nel Belgio settentrionale e orientale, sono amministrate da un solo Governo e dispongono di un solo Parlamento, che legifera sia nelle materie riservate alla Regione, sia in quelle affidate alla Comunità. La Costituzione prevede inoltre la pos-sibilità di trasferire alle Regioni alcune delle competenze in principio attribuite alle Comunità linguistiche (art. 138 Cost.), e viceversa (art. 139 Cost.), sulla base di specifici accordi. Così che il federalismo belga si configura altresì come un modello di decentramento “flessibile”, e al contempo “asimmetrico”, o “panaché” (193).

Il Parlamento federale ha una struttura bicamerale. A partire dalla riforma federale del 1993 e fino alla VI riforma dello Stato, completata nel 2014, il Senato era espressione di diverse concezioni della rappre-sentanza, essendo formato da un maggioranza di membri eletti diretta-mente nell’ambito di due collegi elettorali (francese e fiammingo) - qua-ranta in tutto - , da un numero minore – ventuno – senatori designati dalle assemblee delle comunità linguistiche, e dieci membri cooptati, scelti in parte dai senatori di lingua fiamminga e in parte da quelli di lingua francese, ai quali si aggiungevano, come membri di diritto, i tre discendenti del sovrano.

La recente revisione costituzionale (194) ne ha fatto una vera camera delle autonomie, basata sull’elezione indiretta dei suoi componenti, che

(193) M. UYTTENDAELE, La Beliguque: un modèle due fédéralisme panaché, in S. JAUMAIN (Ed.),

La réforme de l'Etat... et après ? L'impact des débats institutionnels en Belgique et au Canada, Bruxelles, Editions de l'Université de Bruxelles, 1997, pp. 37 ss.

(194) Legge di revisione del 6 gennaio 2014, Moniteur belge del 31 gennaio 2014.

sono designati dalle diverse assemblee territoriali e comunitarie. A que-sti si aggiungono dieci membri cooptati dai senatori fiamminghi e fran-cofoni (195).

Non si tratta di un bicameralismo simmetrico, dal momento che il Senato, non solamente non partecipa al circuito fiduciario, ma si esprime obbligatoriamente solamente sulle leggi di revisione costituzio-nale, sulle leggi speciali, che sono gerarchicamente superiori alle leggi ordinarie, e in un novero di materie indicate dall’art. 77 della Costitu-zione e dalla legislazione speciale.

Nelle ulteriori materie elencate dall’art. 78 Cost. il Senato dispone di un veto sospensivo, superabile con un nuovo voto della Camera dei Rappresentanti, ma solo se ne faccia richiesta una maggioranza qualifi-cata di senatori: c.d. lois bicamérales virtuelles (196), che ricomprendono an-che leggi che disciplinano l’esercizio dei poteri sostitutivi della Federa-zione nei confronti delle Regioni e delle Comunità al fine di assicurare l’ottemperanza agli obblighi derivanti dal diritto internazionale e sovra-nazionale (art.169 Cost.).

Al momento della firma del Trattato di Lisbona il governo del Bel-gio ha formulato una dichiarazione relativa ai Parlamenti nazionali, che chiarisce come, accanto alla Camera dei Rappresentanti e al Senato, debbano ricomprendersi nella nozione di “camere del parlamento na-zionale” anche le assemblee parlamentari delle Comunità e delle Re-gioni (197).

Conseguentemente il ruolo delle assemblee sub-statali è molto di-verso in Belgio rispetto agli altri ordinamenti federali europei, e rende, anzi, difficile una vera comparazione con i Länder tedeschi e austriaci.

(195) Più precisamente, a partire dalle elezioni del 25 maggio 2014, 29 senatori sono desi-

gnati dall’assemblea delle Fiandre, che li sceglie tra i suoi membri oppure tra i consiglieri di lingua neerlandese dell’assemblea della Regione di Bruxelles; 10 sono eletti dai consiglieri di lingua francese del Parlamento vallone e dell’assemblea della Città bilingue di Bruxelles; 10 sono scelti dal Parlamento della Comunità linguistica francese tra i suoi membri; la comunità di lingua tedesca designa un solo senatore. Gli altri dieci senatori, come si diceva, sono cooptati: 6 dai senatori fiamminghi e 4 dai senatori di lingua francese.

(196) L’art. 78, secondo co., Cost. prescrive al riguardo il quorum della maggioranza dei membri del Senato, purché ricomprenda almeno un terzo dei senatori che sono espressione di ciascun gruppo linguistico.

(197) Dichiarazione n. 51: Dichiarazione del regno del Belgio relativa ai parlamenti nazionali, cit.

III SESSIONE 57

I parlamenti delle Regioni e delle Comunità del Belgio esercitano, difatti, gli stessi diritti di partecipazione delle assemblee nazionali nella formazione del diritto dell’Unione europea, e interloquiscono diretta-mente con la Commissione europea nell’ambito del dialogo politico e con riguardo al controllo sulla sussidiarietà. Di contro, le due Camere del Parlamento nazionale non possono inviare pareri nelle materie ri-servate alla potestà esclusiva delle Regioni e delle Comunità.

La procedura di Early Warning è stata disciplinata nel 2005 con un Accordo, ai sensi della Legge speciale sulle riforme istituzionali dell’8 agosto 1980, circa la ripartizione dei due voti spettanti al “Parlamento nazionale” belga, stipulato dalle assemblee legislative (198). Tale atto sa-rebbe entrato in vigore solo con la ratifica del Trattato costituzionale europeo (199). Il suo contenuto è stato ripreso da un nuovo Accordo approvato nel 2008 (200). Si tratta per la verità di un testo che non è mai

(198) V. Premier accord de coopération inter assemblées: Constitution européenne .Mise en œuvre de la

procédure de subsidiarité en Belgique del 19 dicembre 2005: http://europe.lachambre.be/pdf/cpre-

cooperation.pdf e Accord de coopération entre les Chambres législatives fédérales, les parlements des Com-

munautés et les parlements des Régions visant la mise en œuvre du Protocole sur l’application des principes de

subsidiarité et de proportionnalité, annexé au Traité établissant une Constitution pour l’Europe del 19 di-

cembre 2005: https://www.lachambre.be/kvvcr/pdf_sections/publications/reglement/Sub-

sidiarit%C3%A9%20-20accord%20annexe%20NTC.pdf. L’accordo sarebbe dovuto entrare in

vigore assieme al Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa. Dal momento della sua

sottoscrizione esso viene parzialmente applicato “in forma provvisoria”, in attesa della sua tra-

sposizione, o recepimento in un atto formale, secondo quanto stabilito nello stesso testo: “l’at-

tente de l’entrée en vigueur du Traité établissant une Constitution pour l’Europe, les parlements prennent déjà

les mesures nécessaires afin d’organiser le contrôle du respect du principe de subsidiarité (et l’échange d’informa-

tions en la matière)”. Sul punto, v. Y. LEJEUNE, Droit Constitutionnel belge, cit., par. 598-1, p. 679,

nota n. 52.

(199) V. Vlaams Parlement, Parl. Doc. 2005-2006, n. 628, pp. 1-16. (200) Cfr. Vlaams Parlement, Gedachtewisseling over de stand van zaken aangaande het intra-Belgi-

sche samenwerkingsakkoord noodzakelijk voor de operationalisering van een aantal bepalingen van het verdrag van Lissabon, (Échange de vues sur l’état d’avancement de l’accord de coopération interne à la Belgique néces-saire pour l’optimalisation d’un certain nombre de dispositions du traité de Lisbonne), Stuk 1807 (2007-2008) - nr. 1, pp. 1-33: http://docs.vlaamsparlement.be/docs/stukken/2007-2008/g1807-1.pdf (FR/NL). Questo Accord de coopération entre les Chambres législatives fédérales, les parlements des Communautés et les parlements des Régions visant la mise en œuvre du Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, annexé au Traité établissant une Constitution pour l’Europe, è oggi allegato al Regolamento della Camera dei Rappresentanti.

entrato in vigore (201), in quanto la procedura di ratifica non si è mai perfezionata (202). Esso tuttavia da allora viene comunque applicato nella prassi (203), essenzialmente in forza di un “obbligo morale” (204) riconducibile al principio costituzionale della “lealtà federale” (art. 143 Cost.).

(201) Sin dal 2005 erano stati sollevati diversi dubbi riguardo alla legittimità dell’accordo,

su cui si era espresso anche il Consiglio di Stato con un parere preventivo. Ai sensi dell’art. 92bis della legge speciale sulle riforme istituzionali dell’8 agosto 1980 (introdotto nel 1988) gli accordi di cooperazione, anche finalizzati all’”esercizio congiunto di competenze proprie” deb-bono essere conclusi dalle “autorità competenti” della Federazione, delle Regioni e delle Co-munità. Al momento della sottoscrizione dell’Accordo non era chiaro se oltre ai Governi, anche le assemblee rappresentative fossero legittimate a formalizzare l’atto. Al riguardo, il Consiglio di Stato ha raccomandato al legislatore di procedere ad una revisione della Legge speciale, così da dotare l’accordo di una più solida base giuridica (v. l’Avis n. 44.028/AV dell’Assemblea generale della sezione sulla legislazione del Consiglio di Stato, in doc. parl. Senat, sess. 2007-2008, n. 4-568/1, pp. 334-371). La legge, tuttavia, ad oggi non è stata ancora modificata. Un secondo rilievo riguardava l’inidoneità dell’accordo ad ampliare le competenze del Consiglio di Stato, posto che a questi era affidata la soluzione di eventuali controversie circa l’esercizio del voto nell’ambito della procedura sul controllo della sussidiarietà (i paragrafi dell’Accordo non sono numerati; v. pertanto il par. “Conflits de compétence“), che avrebbe richiesto, semmai, una modifica delle leggi che disciplinano l’organizzazione e il funzionamento dello stesso Consiglio. Il nuovo accordo formalizzato nel 2008 riprende quello precedente per forma e contenuto, e non è ancora stato firmato da tutti i Presidenti delle assemblee legislative.

(202) Questa esitazione dipende dal timore di formalizzare un potere di veto delle assem-blee che potrebbe essere esercitato anche con riguardo all’approvazione della c.d. clausola pas-serella disciplinata dall’art. 48, settimo co., TUE. E’ interessante comunque sottolineare che nel frattempo il Consiglio di Stato, chiamato a pronunciarsi sulla legittimità di un accordo di coo-perazione per l’istituzione di un servizio comune di mediazione della Comunità francese e della Regione Vallona ha considerato l’espressione “autorità competente” “sufficientemente precisa per includere anche i Parlamenti interessati”, soprattutto ove l’accordo riguardi “le prerogative del potere legislativo” (v. l’Avis n. 48.754/5/AG del Consiglio di Stato del 15 dicembre 2010). Un secondo rilievo riguardava l’inidoneità dell’accordo ad ampliare le competenze del Consi-glio di Stato, affidando a questi la soluzione di eventuali controversie circa l’esercizio del voto nell’ambito della procedura sul controllo della sussidiarietà, che avrebbe richiesto, semmai, una modifica delle leggi che disciplinano l’organizzazione e il funzionamento del Consiglio di Stato.

(203) La Corte Costituzionale belga nel 2009 è stata chiamata a pronunciarsi sulla legittimità del decreto di ratifica del Trattato di Lisbona approvato dal Parlamento delle Fiandre, la cui validità era stata contestata proprio per l’assenza di una disciplina relativa al controllo sulla sussidiarietà da parte delle assemblee. In quell’occasione (Cour Constitutionelle, 58/2009 del 19 marzo 2009, par. B.12: http://www.const-court.be/cgi/arrets_popup.php?lang=en&Arre-stID=2727) i giudici avevano acclarato l’inesistenza dell’Accordo di cooperazione, senza deri-varne, tuttavia, un vizio dell’atto di ratifica.

(204) H.DUMONT, Le partage des compétences relatives à l’élaboration des normes européennes entre l’Etat belge et ses composantes fédérées, in Revue des Affaires européennes - Law and European Affairs, 2013, p.50.

III SESSIONE 59

Le soluzioni accolte sono coerenti con il modello del federalismo belga. L’idea, molto semplice, è che ciascuna assemblea ha la facoltà di formalizzare un parere sui progetti in discussione nelle materie di pro-pria competenza, e, qualora i pareri siano più di due, i diversi rilievi saranno riuniti assieme.

Più precisamente, se il progetto normativo rientra nelle materie di potestà esclusiva della Federazione, i due voti potranno essere espressi, rispettivamente, dalla Camera dei Rappresentanti e dal Senato. Se si tratta di materie attribuite in via esclusiva alle Comunità o alle Regioni, i due voti verranno espressi da due dei parlamenti competenti, purché espressione di diversi regimi linguistici (205). Qualora il progetto incida sulle competenze legislative dei diversi livelli di governo, uno dei voti sarà riservato al Parlamento federale – ad esprimersi sarà Camera dei Rappresentanti o il Senato -, e l’altro parere motivato verrà eventual-mente formalizzato da uno dei Parlamenti delle Regioni o delle Comu-nità. Posto che questo Accordo ha rilevanza solamente nel diritto in-terno del Belgio, il Senato, in ogni caso, si fa tramite dei Parlamenti delle Regioni e delle Comunità e per loro conto inoltra alla Commis-sione i pareri eventualmente espressi.

L’istruttoria avviene all’insegna della piena autonomia dei Parla-menti, vale a dire separatamente nell’ambito di ciascuna assemblea. Non esistono procedure atte ad avviare una consultazione tra i Parla-menti e la ricerca di una posizione comune (206). Del resto non ce ne

(205) La Répartition des voix è disciplinata dall’Accordo di cooperazione secondo uno schema

allegato. I Parlamenti sono raggruppati a seconda della lingua ufficiale della Regione o della Comunità: il gruppo francofono ricomprende il parlamento vallone e quello della Comunità francese; il parlamento fiammingo appartiene al gruppo olandese; il Parlamento della comunità tedesca al gruppo linguistico tedesco; e infine il parlamento di Bruxelles viene considerato espressione del gruppo del bilinguismo.

(206) Il Senato, modificato nella sua composizione dalla VI riforma dello Stato, oggi è un organo discontinuo che rappresenta essenzialmente le assemblee delle Regioni e delle Comu-nità. Potenzialmente, quindi, il Senato potrebbe imporsi come sede di coordinamento del con-trollo sulla sussidiarietà configurandosi come luogo di composizione preventiva dei conflitti di competenza tra le assemblee, altrimenti affidati allo scrutinio del Consiglio di Stato (C. FASONE, Regional legislatures in the early warning mechanism. When the national (constitutional) identity affects the cooperation among parliaments in EU affairs, in Federalismi.it, n. 2/2015, p. 27). Questi avrebbe po-tuto assumere dunque quella funzione di coordinamento che caratterizza le seconde camere negli altri ordinamenti federali e regionali europei, superando, in parte, il multi-parlamentari-smo iscritto nella forma di stato del Belgio. Proprio per presidiare le prerogative delle assemblee

sarebbe bisogno, perché, come si diceva, i diversi rilievi eventualmente espressi dalle assemblee all’occorrenza possono essere riuniti in un unico documento, che viene, inoltrato, indifferentemente da una delle assemblee (207).

Pertanto, per verificare quale delle assemblee sub-nazionali del Bel-gio sia più attiva nel controllo sulla sussidiarietà occorrerebbe scorrere il testo dei pareri motivati. Non si tratta tuttavia di un compito difficile, posto che ad oggi i Parlamenti delle regioni e delle Comunità del Belgio ne hanno formalizzato solamente uno (208). Lo stesso è accaduto nell’ambito del dialogo politico: un solo parere (209).

5.1. La partecipazione delle Regioni e delle Comunità alla formazione del diritto europeo

Nel sistema multi-parlamentare del Belgio, dal momento che le istitu-

zioni europee hanno bisogno di un interlocutore (210), tutto il carteggio con

delle Regioni e delle Comunità il Parlamento delle Fiandre si era opposto con forza già nel 2005 ad una proposta che andava in questa direzione, che era stata avanzata dallo stesso Senato, e che fu poi superata dall’Accordo menzionato del 2005: v. T. VANDAMME, From Federated Fe-deralism to Converging Federalism? The Case of EU Subsidiarity Scrutiny in Spain and Belgium, in Regional and Federal Studies, 2012, p.527, che cita una deliberazione del Comitato per la Politica estera, gli Affari europei, la cooperazione internazionale e il turismo dell’Assemblea delle Fiandre del 1 marzo 2005.

(207) Sull’assenza di una procedura atta a risolvere un eventuale concorso di opinioni tra le diverse assemblee, fatta salva la possibilità di sollevare un formale conflitto di competenze, si interrogano invece F. DELPERÉEE e F. DOPAGNE, Le dialogue parlamentaire Belgique-Europe, Brussels, Bruylant, 2010, p. 112

(208) Si tratta di un parere presentato nel 2013 dall’assemblea della Comunità fiamminga su una proposta di regolamentazione dello spazio marittimo e sulla gestione integrata delle coste.

(209) L’IPEX ne riporta tre: un parere formalizzato dal Parlamento delle Fiandre nel 2013 su una proposta di regolamento sull’accesso ai servizi portuali e sulla trasparenza finanziaria dei porti, e due pareri formalizzati nel 2010 dalla Regione della Vallonia su direttive che riguar-dano, rispettivamente, il traffico di esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei minori, in cui si attesta .. che non vi sono rilievi sulla sussidiarietà (!).

(210) L’art. 4 del Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità impegna la Commissione europea a trasmettere i progetti di atti legislativi e i progetti modificati solamente “ai parlamenti nazionali” (è però critico, sul punto, A. DE BECKER, Belgium: The State and the Sub-State Entities Are Equal, But Is the State Sometimes Still More Equal Than the Others?, in C. PANARA e A. DE BECKER (Eds.), The Role of the Regions in the EU Governance, Berlin-Heidel-berg, Springer, 2013, p. 269).

III SESSIONE 61

i Parlamenti è affidato alla Segreteria della Conferenza dei Presidenti delle assemblee (211): i documenti vengono inviati all’indirizzo della Camera dei Rappresentanti e del Senato, e, per conoscenza, ad un altro indirizzo am-ministrato dal Senato, cui accedono tutti i Parlamenti del Belgio. Natural-mente, i pareri resi dalle assemblee delle Regioni e delle Comunità sono raccolti sia nella banca dati dei Parlamenti nazionali, IPEX, sia in quella amministrata dal Comitato delle regioni, REGPEX.

Quanto alle altre forme di partecipazione alla c.d. fase ascendente del diritto dell’Unione europea, occorre considerare che i poteri di in-dirizzo e controllo che le Costituzioni nazionali riservano alle assem-blee, in Belgio vengono esercitati nei confronti dei membri della dele-gazione nazionale in seno al Consiglio dei Ministri dell’Unione europea, i quali, come si diceva, a seconda della materia trattata non sono neces-sariamente membri del governo federale, ma Ministri delle Regioni e delle Comunità, che agiscono d’intesa tra di loro.

Nella procedura di revisione dei Trattati, che invece è affidata senz’altro al Governo federale, ma anche nel ricorso alla c.d. clausola passerella, l’influenza delle assemblee sub-nazionali in Belgio è la mas-sima possibile, posto che il perfezionamento della procedura di ratifica richiede l’approvazione di tutti i Parlamenti (212).

La Costituzione belga sancisce il diritto del Parlamento federale ad essere informato sui negoziati relativi alla modifica dei Trattati europei

(211) V. anche Y. LEJEUNE, Droit Constitutionnel belge. Fondement et institutions, 2. ed., Bruxelles, Groupe

Larcier, 2014, par. 598-1, p. 578, il quale sottolinea come tale soluzione risulti comunque pienamente conforme al Protocollo sul ruolo dei Parlamenti nazionali nell’Unione europea.

(212) Ad esempio, sulla faticosa procedura di ratifica del Trattato sulla stabilità, il coordi-namento e la governance nell’Unione economica e monetaria (TSCG) da parte delle assemblee del Belgio, si veda M.A. ORLANDI, Vincoli di bilancio europei e sesta riforma dello Stato in Belgio tra spinte centrifughe e centripete, in P. VIPIANA (Ed.), Tendenze centripete e centrifughe negli ordinamenti statali dell'Europa in crisi, Torino, Giappichelli, 2014, pp.79 ss. Peraltro, è opportuno sottolineare che con la VI riforma dello Stato, in vigore dal 2014, il Senato è stato privato della competenza a ratificare i Trattati esteri. Sebbene le nuove modalità di composizione della seconda camera introdotte dalla riforma ne accentuino il carattere propriamente federale, facendone espres-sione di una rappresentanza politica multilivello, il Senato è stato contestualmente privato della potenziale funzione di forum parlamentare per il controllo della politica estera, benché resti “paradossalmente” competente a deliberare sulle leggi che disciplinano i poteri sostitutivi della Federazione nell’ipotesi di una violazione degli obblighi derivanti dalle norme di diritto sovra-nazionale ed internazionale, ai sensi dell’art. 169 Cost. (M. VERDUSSEN, La dernière réforme du Sénat de Belgique, in Revista catalana de dret public, n. 51/2015, p. 84).

e ai Trattati che li completano sin dal loro avvio (art. 168), e l’art. 16, par. 2, n. 2 della legge speciale sulle riforme istituzionali dell’8 agosto 1980, modificato il 27 marzo 2006, estende gli stessi diritti a tutte le assemblee delle Regioni e delle Comunità, che devono essere aggior-nate sin “dall’apertura dei negoziati in vista di qualsivoglia revisione del Trattato che istituisce le comunità europee così come dei Trattati suc-cessivi che lo modificano e lo completano”.

Quanto alla partecipazione dei Parlamenti alla formazione del di-ritto secondario la Costituzione nulla prevede al riguardo, ma la possi-bilità di presentare pareri e atti di indirizzo sui progetti normativi in discussione è prevista dall’art. 92quater della legge speciale sulle riforme istituzionali del 1980 (213), che stabilisce che “Les Parlements peuvent don-ner un avis sur ces propositions à leur Gouvernement”.

Per valutare il ruolo delle assemblee nella formazione del diritto europeo bisogna considerare il quadro normativo che disciplina la com-posizione e le procedure decisionali in seno alle delegazioni che rappre-sentano il Regno del Belgio nel Consiglio dell’Unione europea e le ca-ratteristiche del sistema politico belga.

Il Belgio, così come fino a qualche decennio fa anche l’Austria, si configura come un tipico modello di democrazia consociativa (214), ca-ratterizzato dall’attitudine a riorganizzare le linee di frattura che attra-versano la società in un sistema di allocazione dei valori dominato da una pluralità di organizzazioni di tipo partitico, del partenariato sociale, confessionale, che partecipano a processi decisionali informati alla con-sensualità. Il termine “partitocrazia” è molto utilizzato in Belgio per descrivere un sistema caratterizzato da multipartitismo – cui contribui-sce anche la formula proporzionale imposta dall’art. 62 Cost. per l’ele-

(213) L’art. 92quater si applica alla Regione di Bruxelles capitale in forza dell’art. 42 della

legge speciale del 12 gennaio1989, alla comunità germanofona in forza dell’art. 55ter della legge del 31 dicembre 1981 e, implicitamente, alla Comunità fiamminga in forza dell’art. 4 del decreto di trasferimento dell’aprile 2014.

(214) A. LIJPHART (Ed.), Foreword, in Conflict and coexistence in Belgium. The Dynamic of Culturally Divided Society, Berkeley, University of California, Institute of International Studies, 1981, p. 1; IDEM, Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, New Have, Yale University Press, pp. 34 ss.

III SESSIONE 63

zione della Camera dei rappresentanti - , e da un’estrema densità orga-nizzativa dei partiti politici (215). Le caratteristiche di questo modello consociativo sono apprezzabili anche nelle dinamiche della forma di governo - caratterizzata dalla formazione di grandi coalizioni - e del federalismo, considerato più come un processo aperto, atto a superare la conflittualità, che come un tipo di stato (216). In Belgio “la concerta-zione è un fatto istituzionale” (217) che si svolge principalmente nelle sedi del Senato, del Consiglio dei Ministri, del Comitato di concerta-zione, preposto alla composizione dei conflitti di competenza di natura politica tra i diversi livelli di governo, e delle Conferenze interministe-riali da questi istituite (218).

Le assemblee parlamentari sono largamente dominate da una spic-cata disciplina di partito, al punto che taluni affermano provocatoria-mente che nei rapporti tra il potere esecutivo e il potere legislativo, siano i governi a controllare i parlamenti, e non viceversa (219). Come si accennava, i Parlamenti del Belgio sembrano scarsamente interessati a seguire i processi legislativi dell’Unione europea. I pareri espressi sui progetti normativi all’esame del Consiglio dei Ministri UE sono pochi e non sembrano determinanti nella conduzione dei negoziati da parte dei rappresentanti del Belgio.

5.2. In foro externo

(215) L. DE WINTER, Parliament and Government in Belgium. Prisoners of Partitocracy, in

P.NORTON (Ed.), Parliaments in Contemporary Western Europe, London, Frank Cass, 1998, pp. 97

ss.

(216) Per tutti, M. UYTTENDALE, Précis du droit constitutionelle belge: regards sur un système insti-

tutionnel paradoxal, Brussels, Bruylant, 2005, pp. 833 ss.

(217) Sull’organizzazione del Consiglio dei Ministri nell’ordinamento belga, si veda S. BENVENUTI, Trasformazioni della politica e ruolo degli staff politico-burocratici: il caso belga, in F. LANCHESTER, La barra e il timone. Governo e apparati amministrativi in alcuni ordinamenti costituzionali, Milano, Giuffrè, 2009, pp. 47 ss.

(218) Ibidem, pp. 157-158. (219) T. DELREUX e F. RANDOUR, L’européanisation des institutions belges: l’adaptation du parle-

ment fédéral belge au processus décisionnel européen, in Revue des affaires europèennes, 2013, pp. 55 ss.

La composizione delle delegazioni nazionali che partecipano alle sedute del Consiglio dei Ministri dell’UE è disciplinata nel dettaglio di un accordo di cooperazione sottoscritto nel 1994 e successivamente modificato (220). Qualora vengano in rilievo principalmente le compe-tenze delle autonomie i negoziati saranno condotti da un delegato delle Regioni o delle Comunità. La maggior parte dei progetti europei inte-ressa però entrambi i livelli di governo, e in tal caso le delegazioni hanno una composizione mista, secondo uno schema, che, come si accennava, affida la conduzione alla Federazione o alle autonomie a seconda della materia trattata, riservando agli altri governi l’indicazione di un Ministro “assesseur”, che partecipa in affiancamento (221).

In ogni caso è necessario raggiungere preventivamente un accordo, sia sulla composizione della delegazione, sia sulla posizione da assu-mere. Sin dall’inizio il coordinamento delle attività avviene in seno alla Conferenza dei Ministri degli Affari esteri della Federazione, delle Re-gioni e delle Comunità, che si configura come sede di concertazione delle relazioni estere a tutti i livelli (222). Al suo interno una Direction

(220) V. l’ Accord de coopération entre l'Etat fédéral, les Communautés et les Régions, relatif à la re-

présentation du Royaume de Belgique au sein du Conseil de Ministres de l'Union européenne dell‘8 marzo 1994 (Moniteur belge del 17 novembre 1994), successivamente modificato il 13 febbraio 2003 (Moniteur belge del 25 febbraio 2003) e il 7 giugno 2004 (Moniteur belge del 4 marzo 2010). Si tratta di un accordo c.d. a conclusione obbligatoria, ai sensi dell’art. 81, sesto co. e dell’art. 92, comma quarto-bis della Legge speciale dell’8 agosto 1980.

(221) L’accordo prevede sei diverse modalità di composizione delle delegazioni nazionali, a seconda della materia trattata: rappresentanza esclusiva della Federazione; rappresentanza della Federazione assistita dalle Regioni e dalle Comunità; rappresentanza delle Regioni e delle Comunità assistita dalla Federazione; rappresentanza esclusiva delle Regioni e delle Comunità; rappresentanza esclusiva della Regione e Comunità fiamminga (in materia di pesca); rappresen-tanza federale assistita dalle Regioni e dalle Comunità senza alcuna forma di rotazione tra i delegati delle autonomie (in materia di agricoltura). Negli altri casi, infatti, la designazione dei delegati delle entità federate che prestano assistenza ai Ministri del governo federale si informa, di regola, al criterio della rotazione semestrale. Al riguardo, si veda H. BRIBOSIA, La Participation des autorités executives aux travaux du Conseil de l'Union et des Conferences intergouvernementales, in Y. LEUNE (Ed.), La participation de la Belgique à l’élaboration et à la mise en oeuvre du droit européen. Aspects organisationnels et procéduraux, Brussels, Bruylant, 1999, pp. 85 ss. Nel 2010, però, si stabilì di de-rogare a tale criterio e lasciare che in certe materie i negoziati rimanessero affidati alle stesse persone per un periodo di un anno e mezzo, corrispondente ai semestri di presidenza spagnola, belga e ungherese (H. DUMONT, La partege des compétences relatives à l’élaboration des norms européennes entre l'État belge et ses composantes fédérées, cit., p. 44).

(222) Nell’ambito del sistema belga delle Conferenze specializzate, costituite ai sensi dell’art. 31bis della legge speciale dell’8 agosto 1980, la Conferenza dei Ministri degli Esteri è la

III SESSIONE 65

d'Administration des Affaire européennes esercita la presidenza e svolge fun-zione di Segreteria per le riunioni preparatorie di coordinamento in vi-sta delle sedute del Consiglio dei Ministri dell’Unione europea.

Il forum dei partecipanti alla discussione è piuttosto ampio. Se-condo quanto stabilito dall’Accordo (art. 2) alla riunioni indette dalla Segreteria “sono invitati” i rappresentanti del Primo Ministro, del vice-Primo Ministro, del Ministro per gli Affari europei, dei Presidenti del Governo e dei Ministri competenti delle Comunità e delle Regioni, e delle rappresentanze permanenti presso le Comunità europee”.

Nei fatti si tratta una ventina di persone. All’interno della Direzione le singole questioni vengono esaminate nell’ambito di gruppi di lavoro che, a seconda della materia trattata, operano in maniera più o meno formale (223). Le decisioni vengono assunte per consensus (224). Nell’ipo-tesi in cui si manifesti un “disaccordo persistente” tra i delegati circa la posizione da assumere in seno al Consiglio dei Ministri dell’Unione eu-ropea, o al Co.re.per, la questione viene deferita entro tre giorni alla Conferenza dei Ministri degli Affari esteri (225).

Anche se il federalismo belga nasce come un federalismo duale, ba-sato sull’attribuzione in via esclusiva delle competenze legislative e am-ministrative ai diversi livelli di governo, nel tempo sono stati sviluppati una serie di istituti propriamente ascrivibili al federalismo c.d. coopera-tivo, riconducibili al principio della “lealtà federale” sancito dall’art. 143 Cost. (226). Si tratta di organi e procedure atte prevenire conflitti tra i

sola che sia espressamente prevista dalla legge (art. 31bis, secondo al., della legge). Essa riunisce, il Ministro federale degli Affari Esteri, che svolge una funzione di coordinamento, e i Ministri delle Regioni e delle Comunità competenti per le relazioni internazionali. Sul punto, v. E. PHILIPPART, Governance à niveau multiple et relations extérieures: le développement de la “paradiplomatie” au sein de l’Union eurioéenne et le nonuvelle donne belge, in Etudes internationales, 1998, pp. 631 ss., p. 637 ss.

(223) A. SEPOS, EU Policy-Making in Federal States: The Case of Belgium, cit., p. 63-65. (224) Sulle regole formali ed informali cui si informa il procedimento decisionale, cfr. K.-

H. LAMBERTZ e S. FOERSTER, Die belgischen Gemeinschaften und Regionen im europäischen Rechtset-zungsprozess, in K.-H. LAMBERTZ e M. HUETTMANN (Eds.), Europapolitik und Europafähigkeit von Regionen, Baden Baden, Nomos, 2009, pp. 21-24

(225) Art. 4 dell’Accordo. L’ipotesi di un disaccordo persistente non è disciplinata espres-samente nell’accordo.

(226) V. G. ANGELINI e S. BENVENUTI, pp. 480-482; 488-489; 494-497; 502-503; 509-524; E. FERIOLI, Il Belgio, in P. CARROZZA, A. DI GIOVINE e G.F. FERRARI (Eds.), Diritto costituzionale comparato. Tomo I, Bari, Laterza, 2009, p. 310.

diversi livelli di governo e a favorire il necessario coordinamento nell’esercizio delle rispettive competente, cui ha contribuito anche la necessità di attuare le politiche legate all’appartenenza all’Unione euro-pea, caratterizzate normalmente dalla trasversalità rispetto ai criteri di riparto della potestà legislativa e esecutiva (227).

Il più importante è probabilmente il Comitato di concertazione, formato per metà da rappresentanti del Governo federale e per metà da Ministri delle Regioni e delle Comunità. Esso svolge una generale funzione di coordinamento e si configura come sede preposta alla so-luzione di eventuali conflitti di natura non giuridica che dovessero sor-gere nell’esercizio delle competenze attribuite ai diversi livelli di go-verno. Le sue decisioni sono assunte in base alla regola dell’unanimità (228).

Il Comitato ha la facoltà di istituire Conferenze interministeriali specializzate, ai sensi dell’art. 31 bis della Legge speciale dell’8 agosto 1980. La legge lascia al riguardo piena discrezionalità al Comitato, fatta salva la costituzione obbligatoria di una Conferenza dei Ministri degli Affari esteri.

Pertanto, qualora non si riesca a trovare un’intesa neppure in seno alla Conferenza, la decisione può essere affidata, in ultima istanza, al Comitato di concertazione. L’alternativa è l’astensione (229).

Nel corso dei negoziati la concertazione tra i Ministri prosegue in modo più informale. Se poi fosse necessario reagire immediatamente a fronte di sviluppi inattesi è prevista, eccezionalmente, la possibilità di

(227) B. KERREMANS, Determining a European Policy in Multi-Level Setting: The Case of Specialized

Co-ordination in Belgium, in Regional and Federal Studies, 2000, pp. 182 ss.; J. BEYERS e P. BURSENS, The European Rescue of a Federal State: How Europeanization Shapes the Belgian State, in West European Politics, 2006, pp. 1057 ss.

(228) F. DELPERÉE, Le droit constitutionnel de la Belgique, Bruxelles, Bruylant, 2000, p. 669. (229) Dal momento che l’astensione del Belgio nelle votazione del Consiglio dei Ministri

dell’Unione europea non è funzionale alla soddisfazione degli interessi del Paese, nell’ambito della Direzione e del Consiglio degli Affari esteri si cerca sempre di trovare un accordo: T. VANDAMME, From Federated Federalism to Converging Federalism? The Case of EU Subsidiarity Scrutiny in Spain and Belgium, in Regional and Federal Studies, 2012, p. 526. Il Commento allegato all’Ac-cordo di cooperazione dell’8 marzo 1994, il quale, ai sensi dell’art. 13 dell’Accordo, costituisce parte integrante dello stesso, impone di considerare sempre che l’astensione non è un voto neutrale, posto che ove il Consiglio debba decidere a maggioranza qualificata, esso si configura come voto contrario.

III SESSIONE 67

assumere decisioni senza previa consultazione, adottando “ad referen-dum” la posizione, tra quelle già espresse in seno alla Direzione, che appaia soddisfare maggiormente l’interesse generale (230).

Stante questa densa, e al contempo delicata, procedura di concer-tazione della posizione belga tra i Ministri competenti per materia, e tra i funzionari incaricati a tutti i livelli di governo (231), non resta molto spazio per l’esercizio di un potere di indirizzo delle assemblee, che ri-schierebbe oltretutto di compromettere un accordo magari faticosa-mente raggiunto. Può risultare dunque difficile chiudere il circuito della responsabilità politica dei Ministri nei confronti delle rispettive assem-blee, soprattutto quando non siano questi a condurre i negoziati, ma la rappresentanza del Belgio sia affidata al Ministro federale, o al Ministro di un'altra Comunità o Regione, che agisce sulla base delle intese rag-giunte tra tutti i livelli di governo.

Se questi sono i principali fattori che spiegano la debolezza delle assemblee anche con riguardo all’esercizio di una funzione di controllo nella formazione del diritto europeo, occorre aggiungere anche il tradi-zionale favor europeista che caratterizza la politica belga; anch’essa in parte ascrivibile alla capacità di fare un “uso interno” dei processi deci-sionali europei per la costruzione del consenso (232).

5.3. Il ruolo della burocrazia parlamentare nell’istruttoria sui progetti europei

La partecipazione dei Parlamenti nazionali del Belgio alla forma-zione del diritto dell’Unione europea è disciplinata in via generale dall’art. 92quater della legge speciale sulla riforma dello Stato dell’8 ago-sto 1980, introdotto nel 1993, che garantisce l’informazione parlamen-tare sulle “proposte di regolamento e di direttive e sugli altri atti a ca-rattere normativo della Commissione europea” e la possibilità per i

(230) Art. 6, secondo co., dell’Accordo. (231) V. A. SEPOS, EU Policy-Making in Federal States: The Case of Belgium,cit., p. 70. (232) H. VOS, S. STAELRAEVE, C. DEVOS, H. VAN LIEFFERINGE e A. SCHRIJVERS, Belgian

Parliaments and EU Decision-making. "In the Government We Trust", in H O. TANS, J. PETERS E C.M.

ZOETHOUT (Eds.), National Parliaments and European Democracy: A Bottom-up Approach to Euro-

pean Constitutionalism, Groningen, European Law Publishing, 2007, pp. 112-113.

Parlamenti di formalizzare atti di indirizzo nei confronti dei loro go-verni.

Nell’ambito del Parlamento nazionale il coordinamento dell’istrut-toria sui progetti è affidata ad uno speciale Comitato bicamerale, che riunisce anche alcuni membri del Parlamento europeo, che ha il com-pito di esaminare “l’ensemble des aspects liés à la construction européenne” (233). Questo Comité d’avis federale è stato istituito nel 1995, riunendo di fatto gli omologhi Comité d’Avis già istituiti in seno alla Camera dei Rappre-sentanti nel 1985 (234) e al Senato nel 1990, con l’obiettivo di garantire una maggiore partecipazione delle assemblee nazionali nelle questioni dell’Unione europea (235). Esso riunisce dieci deputati, dieci senatori e dieci europarlamentari scelti proporzionalmente (236) da tutti i deputati eletti in Belgio (237). La partecipazione dei parlamentari europei po-trebbe migliorare lo scambio di informazioni sui progetti in discus-sione, anche se nella prassi essi partecipano raramente alle sedute (238).

L’istruttoria sui progetti europei è affidata fondamentalmente alle Commissioni competenti per materia, ma per l’approvazione degli atti di indirizzo nei confronti dei governi, così come per la formalizzazione di un parere motivato sulla sussidiarietà vige una riserva di assemblea.

Sul piano procedurale vi sono dunque soprattutto tre aspetti salienti da esaminare: anzitutto, la necessaria selezione dei progetti europei sui

(233) V. l’art. 68, terzo co., del regolamento della Camera dei Rappresentanti (234) Il Comité d’Avis della Camera dei Rappresentanti mantiene una sua autonomia, ed è

disciplinato dall’art. 68, par. I del Regolamento della Camera dei Rappresentanti. Tale Comi-tato, ai sensi dell’art. 68, par. II, all’inizio di ogni legislatura si riunisce assieme a dieci Senatori, costituendosi come Comitè d’avis federal.

(235) Sulla creazione del Comité d’avis, v. P. PICIACCHIA, Il Belgio e l’integrazione europea. Aspetti della partecipazione del Parlamento federale all’elaborazione e all’attuazione del diritto comunitario, in Nomos, n. 1-2 /2006, pp. 47 ss., spec. pp. 60 ss.

(236) Riguardo alla designazione degli eurodepuati sin dal 1985 si era difatti affermato il principio secondo il quale “La règle de la représentation proportionnelle des groupes politiques est d’appli-cation pour la désignation des membres des deux assemblée” (Doc. Chambre n. 1149/1, del 27 febbraio 1985, p. 2).

(237) Si vedano l’art. 68 del Regolamento della Camera dei Rappresentanti e l’art. 78 del Regolamento del Senato.

(238) H. VOS, S. STAELRAEVE, C. DEVOS, H. VAN LIEFFERINGE e A. SCHRIJVERS, Belgian Parliaments and EU Decision-making, cit., p. 102.

III SESSIONE 69

quali istruire un esame, in secondo luogo, le risorse utilizzate per pre-parare l’istruttoria sui progetti, e, infine, gli strumenti atti a “motivare” le Commissioni competenti per materia allo svolgimento dell’esame.

Anche nel caso belga, infatti, emergono delle difficoltà nella rac-colta e nella gestione delle informazioni sui procedimenti avviati dall’Unione europea.

I documenti europei trasmessi al Parlamento nazionale sono al-meno mille ogni anno. Nella Camera dei rappresentanti, la selezione dei progetti è effettuata dai funzionari che lavorano per i Servizi del proto-collo e delle relazioni internazionali, nell’ambito della sezione Affari eu-ropei. I documenti selezionati sono circa un quinto del totale (239). Gli Uffici preparano una prima lista di documenti. Ai sensi dell’art. 37bis del regolamento della Camera dei Rappresentanti, introdotto nel 2007, altri progetti, tra quelli esclusi, possono essere inseriti nell’elenco, su richiesta dei Presidenti delle Commissioni permanenti, di un terzo dei loro membri, ovvero del Presidente della Camera. In Senato tale fun-zione è svolta dal personale del Servizio Affari europei e relazioni in-terparlamentari in forza di una decisione del Bureau del Senato del 23 gennaio 2007. Ogni anno i documenti selezionati corrispondono ad una percentuale variabile tra il 10% e il 20% del totale (240).

Quanto alla preparazione dell’istruttoria, vale a dire alla redazione di schede di sintesi e di approfondimento sui progetti in esame, ovvero delle prime bozze dei pareri sulla sussidiarietà, il regolamento della Ca-mera dei rappresentanti affida senz’altro tale compito ai servizi della Camera. Le note di accompagnamento vengono redatte su iniziativa dei funzionari parlamentari, ovvero su richiesta del Presidente o di un terzo

(239) M. GENNART, cit., p. 251. Dai Rapporti annuali pubblicati dalla Camera dei Rappre-

sentanti si ricava che gli Uffici selezionano circa un decimo dei documenti trasmessi dalla Com-missione europea per il controllo sulla sussidiarietà: si veda ad es. l’ultimo Rapport d’activités 2013-2014, p. 43.

(240) Queste indicazioni si ricavano dai rapporti annuali pubblicati dal Senato belga. L’ul-timo, relativo al periodo 2013-2014 riferisce di circa 1000 progetti, riuniti in 650 dossier, tra i quali quelli selezionati sono stati 192, riuniti in 53 dossier legislativi (Senat de Belgique – Rapport annuel 2013-2014, p. 47).

di ciascuna Commissione permanente, oppure del Presidente della Ca-mera (art. 37bis, primo co.), anche se ciò avviene di rado (241).

La selezione dei progetti europei nelle assemblee delle Regioni e delle Comunità è organizzata in maniera analoga, secondo quanto sta-bilito dalle norme dei rispettivi regolamenti parlamentari, ovvero in forza di una prassi consolidata (242).

A differenza di quanto avviene nell’ordinamento tedesco e in quello austriaco il Governo federale non ha alcun obbligo di contribuire all’istruttoria parlamentare avvalendosi della expertise dei funzionari in-cardinati nei diversi Ministeri, e lo stesso vale per i Governi delle Re-gioni e delle Comunità (243).

Certamente, i deputati delle assemblee hanno a disposizione i tra-dizionali strumenti del controllo parlamentare sull’esecutivo, e anzi, non è rarissimo che i Ministri siano chiamati a fornire approfondimenti

(241) V. T. DELREUX e F. RANDOUR, Belgium: Institutional and Administrative Adaptation but

Limited Political Interest, in C. NEUHOLD, O. ROZENBERG, J. SMITH e C. HEFFTLER (Eds.), The Palgrave Handbook on National Parliaments and the European Union, Basingstoke, Palgrave Macmil-lan, 2015, p. 159, i quali sottolineano l’ampia autonomia di cui godono i Servizi della Camera.

(242) L’art. 31 del regolamento del Parlamento della Comunità francese (Federazione di Vallonia-Bruxelles) affida ai servizi parlamentari il compito di esaminare “i progetti di atti legi-slativi, i documenti di consultazione, i documenti di lavoro e i libri verdi e bianchi delle istitu-zioni europee” e di redigere “una nota circa il rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzio-nalità”, e ciò di loro iniziativa, ovvero su richiesta del Presidente dell’Assemblea, di un terzo dei membri delle Commissioni permanenti, ovvero del deputato designato dall’assemblea quale Europromoteur (di cui si dirà tra breve) . L’art. 72quater del regolamento parlamentare della Co-munità germanofona non disciplina espressamente questa primissima fase dell’istruttoria, se non impegnando espressamente il governo a trasmettere all’assemblea (solo) i progetti europei che attengono alle competenze della Comunità. Spetta successivamente al Presidente dell’As-semblea trasmetterli alle Commissioni competenti per materia. La prassi parlamentare nella Regione/Comunità fiamminga vede ugualmente affidato ai servizi della Camera la selezione dei documenti che il Presidente dell’Assemblea provvederà successivamente ad assegnare alle Commissioni competenti per materia, ai sensi dell’art. 111 del regolamento (v. G. VARA

ARRIBAS e D. BOURDIN, Le rôle des parlements régionaux dans l’évaluation de la subsidiarité dans le cadre du mécanisme d’alerte précoce du traité de Lisbonne, Brussels, Comité des régions, 2011, p. 29; P. SCHMITT, T. RUYS e A. MARX, The Subsidiarity Early Warning System of the Lisbon Treaty – the role of regional parliaments with legislative powers and other subnational authorities, Brussels, Comité des régions, 2013,p. 34; L. VAN LOOY, The Flemish Parliament, cit., p. 6). Il regolamento parlamentare della Regione Vallona e quello della Regione di Bruxelles-Capitale non prevedono nulla al riguardo.

(243) I Governi relazionano comunque periodicamente, di regola a cadenza semestrale, sugli sviluppi del processo di integrazione europea.

III SESSIONE 71

d’istruttoria nell’ambito di interrogazioni e interpellanze (244). Tuttavia, per quanto una più stretta collaborazione con i Governi e con i loro apparati per l’esame dei progetti europei sia considerata generalmente auspicabile (245), ad oggi manca un quadro normativo di riferimento, sia a livello federale che sub-nazionale.

Via via che proseguono i negoziati, inoltre, sono gli Uffici della rap-presentanza permanente del Belgio presso l’Unione europea a trasmet-tere l’agenda delle sedute al Comité d’Avis federale, che a sua volta inoltra la documentazione alle Commissioni parlamentari competenti per ma-teria (246). Questo non significa che i temi dell’Unione europea siano assenti dall’agenda delle assemblee, dove i Governi relazionano, spesso a cadenza semestrale, sugli sviluppi e sul programma legislativo dell’Unione europea. Tuttavia mentre si sviluppano i negoziati sui pro-getti normativi europei non si perfeziona un vero e proprio dialogo politico tra i Ministri e le assemblee (247).

Veniamo adesso al terzo aspetto. L’istruttoria sui progetti europei è sempre soggetta ad una riserva di assemblea, fatta salva un’eventuale procedura di urgenza (248).

Le Commissioni parlamentari specializzate per gli affari dell’Unione europea, che pure sono state istituite in tutte le assemblee, con l’eccezione del Parlamento della Comunità germanofona, svolgono

(244) V. T. DELREUX e F. RANDOUR, L’européanisation des institutions belge, cit., p. 59. Il man-

cato coinvolgimento del Governo nell’istruttoria del Parlamento nazionale sui progetti europei, e in particolare con riguardo al controllo sulla sussidiarietà, viene considerata anche da M. GENNART, cit., p. 158, come una debolezza nell’ambito dell’ordinamento belga. L. VAN LOOY, The Flemish Parliament, cit., p. 12 sottolinea che il governo fiammingo “non ha mai preso parte al dibattito parlamentare sulle proposte legislative dell’Unione europea”.

(245) Si vedano i risultati delle interviste condotte con i funzionari delle assemblee delle Comunità e delle Regioni del Belgio riportati nel contributo di G. VARA ARRIBAS e D. BOURDIN, Le rôle des parlements régionaux, cit., pp. 27 ss.

(246) L. VAN LOOY, The Flemish Parliament, cit., p. 14. (247) L. VAN LOOY, The Flemish Parliament, cit., p. 14, sottolinea che “it is far from ideal for a

parliament to exclusively depend on officials for information about the progress of negotiations and the voting behavior in the Council of Ministers”.

(248) Tale procedura è disciplinata dall’art. 112 del regolamento del Parlamento della Co-munità/Regione fiamminga.

una funzione di coordinamento dell’istruttoria sui progetti (249), esami-nando le proposte di pareri e di risoluzioni da sottoporre al voto dell’Aula, ovvero formulando esse stesse le proposte, su iniziativa delle altre Commissioni (250).

Per promuovere un maggiore coinvolgimento delle Commissioni competenti per materia la Camera nazionale dei rappresentanti ha pre-visto la designazione, in seno a ciascuna di esse, di un Europromoteur (251), vale a dire di un deputato incaricato di seguire l’istruttoria sui progetti trasmessi dalla Commissione specializzata per gli affari dell’Unione eu-ropea, compreso il controllo circa il rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità (252).

Questo modello è stato accolto anche nell’Assemblea della Comu-nità francese (253). Qui l’Europromoteur è scelto tra i membri della Com-missione incaricata per le relazioni internazionali e le questioni europee. Mentre nella Camera dei rappresentanti tutte le Commissioni perma-

(249) Nella Camera dei Rappresentanti, nell’assemblea della Regione della Vallonia e in

quella della Regione di Bruxelles – Capitale tali Commissioni hanno una composizione mista, riunendo, oltre ai deputati, anche un certo numero di eurodeputati. In seno al Comité d’Avis della Camera nazionale dei Rappresentanti gli eurodeputati sono dieci, la Commissione specia-lizzata per gli Affari europei del Parlamento della regione della Vallonia ne conta nove, e altret-tanti ne prevedeva il regolamento parlamentare della Regione di Bruxelles-Capitale fino alla riforma regolamentare del 16 luglio 2015 (ROI 249_2 (2014-2015). Considerando che parla-mentari europei eletti in Belgio sono solamente 21, non sorprende la loro scarsa partecipazione alle riunioni delle Commissioni. Per questo, come si accennava, il regolamento dell’Assemblea della Regione di Bruxelles-capitale è stato recentemente modificato, e oggi stabilisce che gli eurodeputati belgi siano semplicemente associati ai lavori della Commissione, cui possono par-tecipare con voto consultivo (art. 52, terzo co., Reg.).

(250) L’art. 47, terzo co., del Regolamento del Parlamento della Regione di Bruxelles-Capitale e l’art. 52, quarto co. del Regolamento del Parlamento della Regione della Vallonia prevedono che la Commissione si esprima con un parere anche su richiesta di un solo deputato, o eurodeputato, ovvero del governo. Il Parlamento della Regione/Comunità fiamminga nel 2010 ha introdotto una speciale procedura per il controllo sulla sussidiarietà, disciplinata nell’art. 112 del Regolamento: le eventuali proposte di parere che vengano formulate anche da un solo deputato debbano essere discusse e votate nell’ambito di una riunione in seduta co-mune della Commissione incaricata per gli Affari europei e della Commissione competente per la materia in cui ricade il progetto europeo.

(251) V. l’art. 31 del regolamento del Parlamento della Federazione della Vallonia-Bruxel-les.

(252) Cfr. l’art. 37 del regolamento della Camera dei Rappresentanti. (253) V. l’art. 31 del regolamento del Parlamento della Federazione di Vallonia-Bruxelles.

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nenti sono competenti a presentare delle proposte di parere, che ver-ranno successivamente sottoposte al voto dell’Aula, nel Parlamento della Federazione di Vallonia-Bruxelles tale facoltà è riservata alla Com-missione specializzata per le questioni dell’Unione europea. In en-trambi i casi le Commissioni deliberano su iniziativa di almeno un terzo dei loro componenti, e il compito di redigere il parere sollecitato è affi-dato senz’altro all’Europromoteur (254).

Questo sistema, soprattutto per come è concepito in seno alla Ca-mera dei Rappresentanti, crea le premesse per una specializzazione tra-sversale sulle questioni dell’Unione europea, e può realmente contri-buire ad una maggiore mobilitazione delle Commissioni permanenti sui temi dell’Unione europea (255), anche se pone senz’altro importanti oneri in capo ad una sola persona, tanto che taluni hanno persino af-fermato che “tirare a sorte quale deputato s’interesserà delle questioni europee costituisce uno dei massimi divertimenti” (256) in Parlamento.

.Generalmente i funzionari dei Ministeri federali, delle Regioni e delle Comunità valutano positivamente il contributo del Belgio alla for-mazione del diritto europeo, soprattutto nella fase preparatoria, vale nella primissima fase preparatoria delle proposte della Commissione (257).

Nella prassi la mobilitazione delle assemblee belghe sui temi dell’in-tegrazione europea risulta però estremamente limitata. Benché il Comité d’Avis federale possa adottare atti di indirizzo, proposte di risoluzione e raccomandazioni da sottoporre alle assemblee, le sue determinazioni vengono formalizzate assai raramente (258).

(254) Nel Parlamento della Regione di Bruxelles-Capitale i pareri approvati dalla Commis-

sione specializzata per le relazioni internazionali e le questioni europee possono essere succes-sivamente adottati dalla Conferenza dei Presidenti (formata dai membri della Presidenza dell’Assemblea e dai Presidenti delle Commissioni permanenti), ovvero quest’ultima può deci-dere per un passaggio all’Aula (art. 31, ottavo co., del Regolamento).

(255) Per quanto concerne la camera dei rappresentanti, sarebbe auspicabile che tutti gli Europromoteurs fossero contestualmente membri del Comité d’Avis, posto che al Comitato è ri-servata una generale funzione di coordinamento dell’istruttoria sui progetti normativi europei. Nella prassi, però, spesso non è così.

(256) G. VARA ARRIBAS e D. Bourdin, Le rôle des parlements régionaux, cit., p. 30. (257) Cfr. A. SEPOS, EU Policy-Making in Federal States: The Case of Belgium,cit., p. 75. (258) X. VANDEN BOSCH, Les parlements belges et les affaires européennes: les raisons de leur faible

implication, in European Policy Brief, n. 28/2014, p. 5, secondo cui il Comité d’Avis nella prassi agisce piuttosto come comitato di consultazione, e non propriamente di indirizzo.

6. La lunga strada per Bruxelles

La banca dati allestita dal Comitato delle Regioni per monitorare il

controllo delle assemblee regionali sulla sussidiarietà e consentire un rapido scambio di informazioni circa i progetti da esaminare costituisce un prezioso strumento di analisi. Tuttavia i dati quantitativi, talvolta sconfortanti, o sorprendenti, vanno considerati come un indicatore piuttosto grossolano del ruolo svolto dalle assemblee regionali. Il con-trollo sulla sussidiarietà, infatti, fondamentalmente si traduce in una va-lutazione circa l’impatto di un atto normativo nelle materie di potestà regionale, e dunque molto dipende dai particolari criteri di riparto iscritti nei singoli ordinamenti costituzionali. Una comparazione basata sui pareri motivati che sono stati resi risulta pertanto un’operazione estremamente delicata.

Ciò nonostante esistono talune vistose evidenze che consentono dei commenti.

Prescindendo per un momento dal controllo sulla sussidiarietà, oc-corre tenere presente che l’organizzazione costituzionale in Austria, in Belgio e in Germania si informa al principio federale, così che l’istitu-zione di organi, sedi e procedure atte a dar voce alle autonomie anche nel processo di integrazione europea sono assai più risalenti rispetto al Trattato di Lisbona, anche se fondamentalmente sbilanciati a favore dei governi regionali.

Nel tempo sono state introdotte garanzie atte a consentire anche la partecipazione delle assemblee, con la possibilità di approvare atti di indirizzo nei confronti del governo responsabile. A monte vi è la “vec-chia” logica del modello duale che è sottesa agli istituti del controllo da parte della maggioranza dell’assemblea sulle decisioni del Governo in carica. L’istruttoria dei Landtagen austriaci sui progetti europei può con-durre all’approvazione di un parere che vincola (politicamente) il go-verno regionale, che questi dovrà comunque tentare di far prevalere in seno alle Conferenze dei Länder, al fine di ottenere una presa di posi-zione unitaria su un progetto, e dunque, finalmente, vincolare il Mini-stro federale competente, auspicando, infine, che il suo voto risulti de-cisivo in seno al Consiglio dell’Unione europea..tutto questo potrebbe comunque avere un senso quando si consideri che fino a pochissimi anni addietro la forma di governo della maggioranza dei Länder austriaci

III SESSIONE 75

si informava al principio del governo proporzionale. I membri del go-verno regionale, infatti, erano eletti dai Landtagen sulla base delle desi-gnazioni effettuate dai gruppi parlamentari, in maniera tale che la com-posizione dei governi di coalizione riflettesse quella dell’assemblea (259).

Il governo proporzionale in Austria si poteva considerare come “un elemento essenziale” del peculiare modello austriaco della Konkor-danzdemokratie (260), nell’ambito del quale si sviluppava la prassi di un controllo interno al continuum Governo – maggioranza, esercitato reci-procamente tra i partner di Governo su iniziativa dei membri dei ri-spettivi gruppi parlamentari. Otto Kirchheimer aveva distinto sin dal 1957 questa sorta di “Bereichopposition”, considerandola un portato delle dinamiche istituzionali austriache in mancanza di una vera opposizione parlamentare (261). La trasformazione del sistema politico avviata negli anni Novanta ha progressivamente sollecitato una razionalizzazione della forma di governo dei Länder. Le riforme approvate nel 1999 in Tirolo e Salisburgo hanno sancito l’abbandono del Proporz a favore del governo di maggioranza. Fino al 2011 sei Länder si informavano ancora al modello del governo parlamentare proporzionale (262); oggi sono so-lamente l’Oberösterreich e il Niederösterreich (263).

(259) L’elezione del governatore del Land (Landeshauptmann) avveniva comunque separata-

mente, a maggioranza semplice. (260) J. MARKO e K. POIER, Die Verfassungssysteme der Bundesländer: Institutionen und Verfahren

repräsentativer und direkter Demokratie, in H. DACHS, P. GERLICH, H. GOTTWEIS, F. HORNER, H. KRAMER, V. LAUBER, W.C. MÜLLER, E. TÁLOS (Eds.), Handbuch des politische System Österreichs, Wien, Manzsche Verlag, 1997, p. 820. Solo il Voralberg faceva eccezione, avendo sempre man-tenuto, sin dal 1923, una forma di governo parlamentare maggioritaria.

(261) O. KIRCHHEIMER, Wandlungen der politischen Opposition, in Archiv für Rechts- und Sozial-philosophie, 1957, pp. 59-86; IDEM, The Waning of Oppositions in Parliamentary Regimes, in Social Re-search, 1957, pp. 138 e ss.

(262) Il governo di maggioranza è stato introdotto nel 2011 in Stiria, nel 2014 nel Burgen-land e da ultimo in Carinzia, che ha approvato una revisione costituzionale il 29 ottobre 2015.

(263) A Vienna l’elezione del governo è proporzionale. Tuttavia, i membri della Giunta si distinguono tra Ministri/Assessori con o senza funzioni direttive (“amtsführende”) sulla base delle maggioranze in seno all’assemblea. Le difficoltà di una riforma nella direzione del governo maggioritario dipendono dal doppio status di Vienna, al contempo Land e Comune (art. 108 B-VG). La Costituzione federale stabilisce espressamente che a Vienna il Consiglio comunale coincide con il Landtag, e il Sindaco con il Governatore. Per tutti i Comuni austriaci, l’art. 117, quinto co., B-VG prescrive l’elezione proporzionale della Giunta da parte del Consiglio. Una riforma richiederebbe dunque anche una revisione della Costituzione federale.

Sebbene questa trasformazione della forma di governo parlamen-tare nei Länder sia recente, e si accompagni ad un rafforzamento dei diritti dell’opposizione nei Landtagen, non vi sono, per il momento, evidenze em-piriche che attestino l’emergere, all’interno di logiche più competitive, di una più incisiva funzione di controllo sulla formazione del diritto europeo, anche perché gli strumenti di partecipazione delle Assemblee non sono propriamente concepiti come diritti dell’opposizione.

Quanto al controllo sulla sussidiarietà, i pareri trasmessi dai Landta-gen al Bundesrat sono solamente oggetto di una “ponderazione”, per una decisione che verrà assunta dalla maggioranza dei Consiglieri che siedono nella seconda Camera.

In Germania il ruolo delle assemblee dei Länder si iscrive in un mo-dello federale che non prevede un vincolo di mandato da parte dei Landtagen per i Ministri che siedono nel Bundesrat (264), e in una forma di governo maggioritaria, che spiega, da un lato, la debolezza dell’as-semblea nell’esercizio di una funzione di indirizzo sull’operato del go-verno in carica, che di certo “non opera come un mediatore neutrale, ma porta avanti i propri interessi” (265), dall’altro, il monopolio dell’in-formazione e dell’agenda parlamentare con riguardo all’istruttoria sui progetti europei, che è nelle mani del governo regionale, o semmai della burocrazia parlamentare (266).

I pareri sulla sussidiarietà formalizzati dalle assemblee sono pochis-simi, fatta eccezione per i Länder Baden-Württenberg e Baviera; inoltre, da un riscontro parziale sui pareri motivati formalizzati dal Bundesrat,

(264) Il Tribunale costituzionale federale si è espresso molto chiaramente sull’irrilevanza

delle norme del diritto costituzionale dei Länder riguardo alle procedure di voto nel Bundesrat (BVerfGE 106, p. 350). Riguardo all’ipotesi di un rafforzamento delle assemblee dei Länder nel processo di integrazione europea si leggano le proposte di H.-J. PAPIER, formulate nel 2010, nell’ambito della Conferenza annuale dei Presidenti dei Länder: H.-J. PAPIER, Zur Veran-twortung der Landtage für die europäische Integration, in Zeitschrift für Parlamentsfragen, 2010, p. 908, atte all’introduzione di un potere di indirizzo per le votazioni sui progetti europei, sui pareri e sui ricorsi sulla sussidiarietà.

(265) G. ABELS, Adapting to Lisbon: Reforming the Role of German Landesparlamente in EU Af-fairs, in German Politics, 2013, pp. 355-356.

(266) In questo senso, v. G. VARA ARRIBAS e D. BOURDIN, The Role of Regional Parliaments in the Process of Subsidiarity Monitoring Within the Early Warning System of the Lisbon Treaty, Bruxelles, COR, 2011.

III SESSIONE 77

condotto a campione per un solo biennio, non si rinviene alcun riferi-mento ai pareri resi dai Landtagen sui progetti europei (267).

In Belgio le assemblee legislative delle Regioni e delle Comunità sono Parlamenti nazionali. Non vi sono mediazioni nel dialogo politico e nell’esercizio del controllo sulla sussidiarietà. I Parlamenti regionali, almeno sotto questo limitato profilo, interloquiscono con la Commis-sione europea, che è ciò che da sempre viene auspicato con forza nell’ambito delle Conferenze annuali dei Presidenti dei Landtagen tede-schi e austriaci: dalle Fiandre la strada per Bruxelles non è così lunga.

Ciò nonostante, come si diceva, ad oggi le assemblee sub-nazionali del Belgio hanno formalizzato un solo parere motivato (!)

Uno dei problemi che sembra emergere quando si guarda al ruolo dei Parlamenti - e non solo quelli regionali - nella formazione del diritto dell’Unione europea consiste nella difficoltà di istruire un esame sull’enorme quantità di documenti che vengono inoltrati alle assemblee: progetti normativi, proposte di emendamenti, analisi, studi, dossier, pa-reri, resoconti, raccolti dal Governo, dalle rappresentanze permanenti e dai funzionari dislocati a Bruxelles, dagli Uffici delle assemblee e dei governi regionali, nazionali e stranieri, dalle lobbies e dal partenariato sociale. Sono circa un migliaio ogni anno.

Si tratta di contributi essenziali per approfondire un’istruttoria sui progetti. Ma questo sistema, paradossalmente, si rivela efficiente quando la selezione, l’esame preliminare, e la valutazione dei profili più significativi e dirimenti sia affidata allo stesso governo, che pure do-vrebbe essere il destinatario dei pareri e degli atti di indirizzo del Parla-mento. La democratizzazione del processo di integrazione europea do-vrebbe passare per un rafforzamento della funzione di controllo dei Parlamenti nazionali sui loro Governi, condizionarne l’azione in seno al Consiglio dei Ministri dell’Unione europea, e indirizzare il voto finale sulle proposte. Ma è veramente possibile?

Come osservano Bokhorst, Schout e Wiersma, “le idee sembrano mancare”; il controllo sulla sussidiarietà sembra vocato soprattutto ad

(267) V. K. BORONSKA-HRYNIEWIECKA, Differential Europeanization? Explaining the Impact

of the early warning system on subnational parliaments in Europe, cit., p. 12, che ha esaminato i pareri motivati del Bundesrat resi nel biennio 2011-2012.

un maggiore coinvolgimento sui temi del diritto e sui processi decisio-nali dell’Unione attraverso un esame preliminare sulle proposte norma-tive, e di fatto non pone affatto l’esito del procedimento nelle mani delle assemblee (268).

Lo scarso interesse dei parlamentari rispetto alle tematiche della le-gislazione europea viene invocato spesso quando si discute della mar-ginalità dei Parlamenti nazionali e regionali nell’Unione europea. Certo è che, in generale, la motivazione è sempre legata al potenziale risultato: il controllo sulla sussidiarietà non riguarda i progetti normativi che rien-trano nelle competenze esclusive dell’Unione europea, che sono quelli di maggiore impatto sulla politica nazionale; non si tratta di formaliz-zare una posizione riguardo alla politica economica e finanziaria dell’UE, che appassiona e divide l’opinione pubblica. Le assemblee na-zionali sono chiamate invece a prendere posizione sui provvedimenti che rientrano nelle materie di potestà ripartita degli Stati e dell’Unione, e a svolgere una faticosa istruttoria, che nel quadro dell’Unione europea si configura più come un aggravamento procedurale, una sorta di pe-riodo di raffreddamento di otto settimane, anziché un istituto del con-trollo democratico.

Quanto agli altri strumenti di partecipazione dei Parlamenti nazio-nali e regionali nella c.d. fase ascendente, il loro utilizzo presuppone non solamente che l’opposizione parlamentare mobiliti l’assemblea e diriga l’azione del governo - magari minacciando una frattura del vin-colo fiduciario – , ma anche che il voto – o l’astensione - del Ministro in seno al Consiglio risulti infine determinante.. per questo la strada per Bruxelles sembra ancora troppo lunga.

(268) D. BOKHORST, A. SCHOUT e J.M.WIERSMA, The Emperor’s New Clothes? A political

Evaluatioin of the Early Warning mechanism, in The International Spectator, 2015, p. 99; nello stesso senso, v. I. Cooper, The Watchdog of Subsidiarity: National Parliaments and the Logic of Arguing in the EU, in Journal of Common Market Studies, 2006, pp. 281 ss. L’idea che il controllo sulla sussidia-rietà, che di fatto non consente alle assemblee regionali di condizionare direttamente il proce-dimento legislativo europeo, abbia (anche o soprattutto) la funzione di migliorare l’informa-zione sulle politiche dell’Unione europea e sollecitare un più ampio dibattito, a tutti i livelli di governo è sostenuta, tra gli altri, da G. VARA ARRIBAS e A.-L. HÖGENAUER, Legislative Regions after Lisbon: A New Role for Regional Assemblies?, cit., pp. 147-148, che trattano al riguardo di una influenza “diluita” delle assemblee regionali.

ABSTRACT ASTRID ZEI

Dritto e rovescio nella trama della multilevel governance federale ed europea: sulla marginalità delle assemblee legislative in Germania, Austria e nel Belgio

Plain and Purl in the Weave of the European Multilevel Governance: on the Marginality of Regional Assemblies in Germany, Austria and Belgium

Regional assemblies are among the losers of the European integra-

tion process. Strengthening information rights and parliamentary scru-tiny at both the national and the sub-national level is considered as the right way to address the European democratic deficit. The new toolbox provided by the Lisbon Treaty for a stronger commitment of regional assemblies within the EWS seems to be ineffective, even in genuine federal states, like Germany, Austria and Belgium.

This paper examines the different domestic institutional frame-works emphasizing that, as the assemblies are getting more involved in EU proposals scrutiny, they rely always more on the technical expertise of their government and on the support of parliamentary staff, which is far from an enhanced democratic control on EU matters.