44 新疆财会xin j i a n g c a i k u a i

22 00 11 77年年 第第44期期（（总第总第22 66 66期期））

双双 月月 刊刊

主 办 单 位

新疆维吾尔自治区财 政 厅

新疆维吾尔自治区财政学会

新疆维吾尔自治区会计学会

本刊编委会

主 任 弯海川

副主任 夏代提·海木都拉

王彦楼 张小庚

甫拉提·玉素甫江

王春播 郭 瑛

编 委 代万斌 刘振林

地里夏提·木汗买提

阿布来提·纳曼

李 骞

Contents调研思考

4 建设丝绸之路经济带新疆核心示范区配套税收政策研究

自治区地税局课题组自治区地税局课题组

9 自治区财政支持外经贸发展情况调研报告 自治区财政厅企业处自治区财政厅企业处

14 关于建立省以下法检两院经费、资产由省级统一管理体制的

调研报告 自治区财政厅行政政法处自治区财政厅行政政法处

17 新疆县域金融机构涉农贷款增量奖励政策运行分析 成成 倩倩

21 做好和田喀什地区脱贫攻坚民生改善问题和对策建议（二）

李李 平平 王王 宁宁

地州专栏

27 从加强县乡财政资金管理谈财政部门管理职能的强化与转变

刘刘 芳芳

31 阿勒泰地区本级清理撤销预算单位基本账户的主要做法及成效

薛薛 峰峰 康传乾康传乾 瞿秋英瞿秋英

34 对伊犁州直投融资平台作用发挥的思考

热夏提热夏提··多来提多来提 南永红南永红

36 边境地区差异化政策的分析建议 唐玉英唐玉英 腾腾 越越

39 奎屯-独山子经济技术开发区深入推进供给侧结构性改革的

思考 杨杨 灿灿

经验交流

41 巴州棉花目标价格改革补贴资金兑付工作开展情况及工作建议

高喜忠高喜忠

XINJIANGCAIKUAI

2017 No.4（总第266期）

目 录目 录目 录目 录

总 编 王彦楼

主 编 郭 瑛

副 主 编 代万斌 刘振林

地里夏提·木汗买提

阿布来提·纳曼

李 骞

责任编辑 温钧贵 刘瑞英

赵 珍 张玉林

叶 斐 李 辉

崔 荣

组 版 辰 辰

编辑出版 《新疆财会》编辑部

出版日期 2017年8月20日

准 印 证 新疆内部资料（刊形）0022号

地 址 新疆乌鲁木齐市明德路16号

邮 编 830002

电 话 （0991）2817509 2813929

2359678 2842893

传 真 （0991）2359681

电子信箱

印 刷 新疆超亚印刷有限公司

45 世界银行贷款可持续发展农业项目经验交流

自治区财政厅农发办项目评审处自治区财政厅农发办项目评审处

“访惠聚”活动

51 探索畜禽养殖模式 引导农民增收致富 自治区财政厅驻村工作组自治区财政厅驻村工作组

55 因地制宜 突出特色 探索发展壮大农村集体经济新路子

自治区财政厅驻村工作组自治区财政厅驻村工作组

58 做好“五个抓”有序推进各项工作开展 杜杜 强强

62 我的村，我的亲人 田雨鑫田雨鑫

64 克尔喀什村里的故事 朱朱 黎黎

财会论坛

66 全面预算管理助推企业经营业绩全面提升 寇红刚寇红刚

69 简析克拉玛依市教育系统预算管理过程中存在的问题及对策

郭江燕郭江燕

财苑

72 再次出发 王富强王富强

简讯

33 自治区财政“三管齐下”促脱贫攻坚专项贷款落地生效支持南疆特

色小城镇建设 自治区财政厅办公室自治区财政厅办公室

61 乌鲁木齐市加大财政投入夯实教育发展基础 自治区财政厅办公室自治区财政厅办公室

68 木垒县多措并举推广完善“四位一体”融资工作自治区财政厅办公室自治区财政厅办公室

71 新源县财政局突出五个导向 完善政府债务管理

自治区财政厅办公室自治区财政厅办公室

♦2017/4♦新 / 疆 / 财 / 会

[ 调 研 思 考 ]

新疆建设丝绸之路经济带核心区是促进西部

区域经济繁荣的战略举措，是维护国家战略安全和

促进区域经济合作的战略选择，也是维护新疆社会

稳定和实现长治久安的客观需要。要真正建成“核

心区”，除了要牢牢把握这一历史机遇，充分发挥和

利用新疆特殊的优势和基础外，更需要新疆结合实

际情况，主动作为，科学谋划，更好地将地方发展需

求与国家的整体战略布局有机结合、高度统一。因

此，作为经济管理部门之一的税务部门，如何更好

地发挥税收政策作用，进一步推进丝绸之路经济带

建设，更好地助力新疆核心示范区建设，是当前我

们面对的一个重要课题。

一、新疆建设丝绸之路经济带核心示范区的基

本情况

2015年3月28日国家发改委、外交部、商务部

联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上

丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《共建规划》），

为“一带一路”提供了纲领性文件。《共建规划》要求

发挥新疆独特的区位优势和向西开放重要窗口作

用，深化与中亚、南亚、西亚等国家交流合作，打造

丝绸之路经济带核心区。新疆结合自身优势，确定

自身在丝绸之路核心示范区的战略定位，即建成

“五中心、三基地、一通道”。这一战略定位在第二

次中央新疆工作座谈会上得到了中央的充分认可。

我国区域经济东快西慢，发展差距总体扩大。

黄剑辉、李洪霞（2015）研究指出，区域发展不协调的

主要原因是市场机制引导生产要素不断向东部地区

集聚，作为修正市场失灵的政府政策，又存在运用市

场不到位、东中西部互动少、国际国内欠统筹等问

题，一定程度上加剧了区域发展的马太效应。推进

“一带一路”战略，促进区域协调发展，需要扩大向西

开放，以产业带动经济，以重点城市带动经济走廊，

带动中西部地区基础设施建设、产业转移升级、经济

发展和社会和谐稳定。根据区域经济学的增长极理

论、点轴开发理论、“中心—外围”等理论分析，新疆

应将乌鲁木齐、伊犁、喀什做为重点城市，构建“一

核两极”的总体布局框架。“一核”即乌昌石（乌鲁木

齐、昌吉、石河子）城市群，主要依据乌鲁木齐的经济

基础及经济引导能力，充分发挥一级增长极的带动

能力，体现乌鲁木齐对新疆经济发展的引领和辐射

作用，将其建成中国西部中心城市及面向中亚地区

的现代化国际商贸中心。“两极”即霍尔果斯（伊犁）、

喀什两个国家级特殊经济开发区，以其为二级增长

极，充分发挥这些城市在“丝绸之路经济带”沿线沿

边地缘优势，并提升南北疆沿线城市的竞争力，提高

南北疆产业带的经济发展能力。2014年9月4日，

自治区召开党委常委（扩大）会议，审议通过《推进新

疆丝绸之路经济带核心区建设的实施意见》和《推进

新疆丝绸之路经济带核心区建设行动计划（2014-

2020年）》，全面部署核心区建设。

（一）通道建设是新疆建设丝路经济带核心区

的基础保障

丝绸之路经济带的实质是通道经济带。为此，

新疆正在进一步完善以中通道为主轴、北通道和南

通道为两翼的综合交通运输体系。除了公路、铁路

运输，还包括天然气和电力等能源通道。西气东输

二线、三线工程逐段建成投产，特高压直流外送输

电线路项目建设构成“疆电东送”网络等，确保了我

建设丝绸之路经济带新疆核心示范区建设丝绸之路经济带新疆核心示范区建设丝绸之路经济带新疆核心示范区建设丝绸之路经济带新疆核心示范区配套税收政策研究配套税收政策研究配套税收政策研究配套税收政策研究

自治区地税局课题组自治区地税局课题组

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♦2017/4♦ 新 / 疆 / 财 / 会

[ 调 研 思 考 ]

国天然气、电力供应“动脉”的畅通。

（二）产业调优是新疆建设丝路经济带核心区

的重要支撑

丝绸之路经济带建设战略构想提出后，依托通

道经济从概念到实践的全面升级，新疆相应对产业

结构和布局做出了优化调整。

1、在传统能源产业方面，加快资源优势向经济

优势就地转化。包括有序开发煤炭资源，大力发展

风光电清洁能源，加强电站电网建设，由“卖煤”转

为“送电”，积极引进高水平煤化工项目，风机、光伏

组件等能源装备制造项目等，延长了产业链条、提

升了能源附加值，有效改善了新疆工业经济能源

“独大”的局面。例如，新疆从2014年起已确立吐

哈、准噶尔、伊犁、库拜四大煤炭开发功能区：吐哈

区以疆煤外运和疆电外送为主，准噶尔区和伊犁区

则以发展煤电、煤化工示范项目为主，其他矿区限

制开发规模，以满足当地发电、城市供热、工业生产

用煤和居民生活用煤等。

2、在加强“民生工业”方面，大力发展纺织、服装

产业带动就业。纺织服装业产业链长，劳动密集型

特征十分突出，尤其在南疆地区，是劳动力就近就业

的主要产业之一。为此，新疆研究部署了专门的产

业发展规划，一次性规划、分段实施。产业布局包括

在南疆的阿克苏和库尔勒、北疆的石河子建设3个

综合性基地，对印染企业等高污染企业，集中建设高

标准污水处理等配套基础设施；在南疆四地州棉花

产业基地就近发展服装、家纺产品加工业；依托喀

什、霍尔果斯口岸建设纺织服装出口加工区等。

3、在拓展新兴产业方面，新疆积极发展现代物

流、国际商贸、人民币跨境结算业务等现代服务业，

优化三次产业结构。

依托区位优势和综合交通运输体系，新疆2013年

实现货物周转量960.66亿吨公里，增长4.3%，其中公

路货物周转量增长13.3％。2014年以来，新疆又把有

序开行向西的国际货运班列作为建设核心区的迫切

而现实的举措，成为继渝新欧、郑新欧等国际货运班

列之后，我国通往中西亚乃至欧洲的便捷“出海口”。

打造国际性商贸中心。除了乌鲁木齐外，目前

哈密、精河、阿拉山口、霍尔果斯等交通枢纽节点城

市，都提出了抓住丝路经济带大通道建设机遇，发展

以现代物流为先导的现代服务业的思路与具体措

施。新疆还将在乌鲁木齐、喀什、库尔勒、伊宁等地

建设区域性国际商贸中心和商品集散地，发展适应

国际采购、国际中转、国际配送要求的国际物流业。

多元化金融服务创新也为新疆更好地向西开

放提供支撑。截至2013年，新疆已与48个国家和

地区累计办理跨境贸易和投资，人民币结算913.3

亿元。在霍尔果斯设立了全国首个“境内关外”离

岸人民币金融业务试点区，成为我国金融业向西开

放的窗口和沿边开发开放的重要示范区。未来，新

疆还将完善人民币跨境结算相关政策，探索设立丝

路经济带产业投资基金，积极研究设立国家能源交

易所、新疆煤炭交易所等，建设立足新疆、辐射中西

亚、欧洲地区的能源资源交易平台。

二、建设丝绸之路经济带新疆核心区存在的税

收问题

（一）税收政策洼地对吸引外部投资、助力产业

转型作用有限

长期以来，中央对新疆在税收政策上给予了很多

帮助和优惠，如专门针对喀什、霍尔果斯的专项税收

优惠政策，支持新疆纺织服装产业发展促进就业的政

策等，均在一定程度上促进了经济发展。但是税收政

策洼地并未发挥其预期的效果，原因有很多方面。

一是一些专项优惠政策享受的门槛高、限制条

件多，将一些确需扶持的企业、行业排除在外，不能

享受税收优惠带来的红利。还有一些政策与当地

实际情况不相适应，受惠面有限。例如《国务院关

于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》

文件规定，在规定时间内成立的符合产业政策目录

的企业免征五年企业所得税，产业目录按照新疆困

难地区目录执行。但新疆困难地区产业目录多集

中在劳动力密集型、高耗能、低附加值产业，与新的

经济特区如霍尔果斯经济开发区产业定位不符，造

成税收优惠政策落实不到位，影响了招商工作。

二是税收优惠政策无法为短期难以见效益的

企业创业提供动力。当前新疆实施的多是以低税

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♦2017/4♦新 / 疆 / 财 / 会

[ 调 研 思 考 ]

率、定期减免等直接优惠政策为主，间接优惠政策

如税前抵扣、加速折旧、缓税、存货计价等方式的运

用范围和执行力度不大。直接优惠的前提条件是

企业必须获利才能享受，例如，《国务院关于支持喀

什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》规定“企

业取得第一笔生产经营收入”起开始享受企业所得

税优惠政策，而产业目录中大多是固定资产投资较

大的行业，企业盈利周期长，见效慢，导致企业名义

上享受了税收优惠，实际上并未得到实质红利。这

样就使得许多资本集中投入到经营期限短、投资规

模小、回报率高的劳动密集型产业，对投资期限长，

投资风险大、难以短期见效益的资本和技术密集型

的产业投入相应减少，在一定程度上影响和制约了

资本和技术密集型产业的发展，不利于新疆整体产

业结构的优化升级。

三是税收优惠政策吸引了一些企业来疆投资，

但不能成为留住企业的真正动因。一些企业为利用

新疆企业所得税优惠政策，采取所谓的“总部经济”，

以空壳公司注册优惠地，实际生产、经营均不在当

地，优惠期一过，企业即撤离，对地方的经济没有实

质性贡献。这样也给税务机关征管带来困扰，无法

切实监管企业的真实生产经营状况，执法风险增加。

（二）国内现有的税收政策不利于企业国际化

运营

一是在抵免限额政策方面，境外所得税间接抵

免只能三层，三层以上需要特批，这将影响因发展需

要而设置三层以上子公司企业的全球发展布局。二

是在非货币资产对外投资的税务处理方面，生产型

企业全球运营过程中采取股权并购等非货币资产投

资等形式，而现行的税收政策对于跨境重组税务处

理要求过于严格，导致企业全球运营风险成本较

高。三是部分经济特区，如中哈霍尔果斯国际边境

合作中心成立后的相关税收政策不完善。根据现有

税法规定，目前进入合作中心区域的基础设施（公共

基础设施除外）建设物资和区内设施自用设备视同

出口，实行退税政策，但目前建成区入驻的商户进入

合作中心的货物是否视同出口没有政策进行明确。

（三）对外贸易尚未形成规模化，税收贡献率低

新疆口岸园区目前尚未形成规模化的货物集

散地，以伊犁霍尔果斯口岸为例，大部分货物只是

路经该地，霍尔果斯实际发挥着进出口货物通道的

作用。地产产品出口份额没有优势，现有的进出口

企业税收贡献率较低，经济优势没有转化成税源优

势。例如，霍尔果斯2014年办理出口退（免）税申报

的企业有158户，出口退税4.03亿元。货物以内地

货源为主，主要有纺织品、服装鞋帽、箱包、日用百

货、机电、陶瓷产品、工程机械、重型货车等。本地

生产型外贸企业出口的商品为劳动密集型产品，主

要为袜子、手套等低附加值的纺织品，依赖出口量，

处于较低层次的出口，且地产品出口量占全部出口

量比重偏小，难以带动整个霍尔果斯产业结构升级

以及出口结构提升。

（四）边贸税收政策落实不到位，贸易投资便利

化程度不高

根据2010年中央9号文件精神，增加边贸转移

支付、对边贸出口退税率为零的“两高一资”产品实

行不征不退等政策未得到有效落实。2008年国家

出台《关于促进边境贸易发展的有关财税政策的通

知》（财关税[2008]90号），但未出配套细则，政策缺

乏可操作性。国家税务总局2013年调整出口免税

管理政策，增加了边贸出口退税难度。另外财关税

[2008]90号规定“以边境小额贸易方式进口的商品，

进口关税和进口环节税照章征收。”对边境小额贸

易发展不利。俄白哈关税同盟以及未来欧亚联盟

的建立，如果对盟外国家数千种品种关税上调

15%-20%，将影响新疆大宗出口商品贸易量。

（五）税收协定谈签工作有待推进，国际税收合

作仍需加强

据初步统计，目前丝绸之路经济带沿线国家尚

未全部与我国签署避免双重征税协议（安排），协议

覆盖面及内容完整性有待进一步增强。例如，我国

与新疆紧邻的中亚五国之间只有关于对所得避免

双重征税和防止偷漏税的协定，中亚五国中只有塔

吉克斯坦是世贸组织成员，我国与中亚其余四国并

没有税收互惠或者最惠国待遇之类的协定，所以单

方面的税收优惠政策对企业来说效果有限。尽管

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♦2017/4♦ 新 / 疆 / 财 / 会

[ 调 研 思 考 ]

我国部分地区（如陕西西咸新区）出台了地方性的

对丝绸之路经济带沿线国家的单方面的最惠国待

遇政策，但这只是地方性的法规，并不具有国家层

面的合法性。

三、建设新疆丝绸之路核心示范区相关配套税

收政策建议

（一）在用好用足现有税收优惠政策的基础上，

积极争取符合当地产业发展及功能定位的税收优

惠政策

新疆困难地区符合产业目录的新办企业减免

企业所得税、对喀什、霍尔果斯经济开发区符合产

业目录的新办企业给予税收优惠，这些政策来之不

易，要用好用足，另外对诸如跨境人民币创新业务

试点、西部大开发等税收优惠政策也要继续发挥其

作用。更重要的是，由于新疆南北疆经济发展特点

不同，应结合当地产业发展优势和功能定位，争取

符合当地实际的税收优惠政策。

以入驻中哈合作中心的企业优惠政策为例，目

前已施行的政策包括：一是合作中心实行“一线放

开，二线监管”的模式，双方公民在合作中心可以一

次性合法居留30天；二是入区公民从中方出去时，

每人每天可一次性携带8000元人民币的合法免税

商品，从哈方一侧出去时，可以带出1500欧元的免

税商品；三是在先封闭后进行基础设施建设的前提

下建设物资和区内设施自用设备视同出口实行退

税；四是由哈方进入中心中方区域的基础设施建筑

物资和区内设施自用设施免征关税及进出口增值

税。配套区主要优惠政策是：一是由中方进入这个

区域所有产品视同出口享受退税的优惠政策；二是

由哈方一侧进入到这个区域的境外货物入区保税；

三是区内法人企业之间的产品交易免征增值税和

消费税。这些政策为我们研究政策实施效应提供

了参考和思路。

以霍尔果斯经济开发区为例，要充分发挥区位

优势和资源优势，应向国家争取符合霍尔果斯产业

布局的优惠目录，强化税收优惠的后续管理。一是

根据霍尔果斯产业定位于发展现代服务业、装备制

造业、信息化和电子商务、商贸物流、高新技术产业

等领域的目标，积极向国家层面争取符合霍尔果斯

经济开发区发展实际的产业目录。二是转变企业所

得税优惠形式。积极争取国家支持，以行业优惠为

主向地域优惠转变，即只要在边境地区成立的企业，

均可享受一定期限的企业所得税优惠。规定企业最

低持续经营年限，若企业提前注销，则追回减免的企

业所得税税款，从而解决企业减免期满即撤离及产

业结构不符合边境地区现状的问题。三是积极争取

延长企业所得税优惠期限，根据企业固定资产的投

资规模、解决就业人数等指标综合考虑，区别对待享

受企业所得税优惠政策的起始时间，如固定资产投

资规模达到一定金额的，将“自取的第一笔生产经营

收入起”改为从“获利年度起”开始享受企业所得税

优惠政策。四是对旅游、金融行业等独具特色的产

业，采取特殊政策扶持，如采用税前抵扣、加速折旧、

缓税等间接优惠政策，对经济开发区的金融企业视

同海外银行享受税收优惠政策。五是对中哈霍尔果

斯国际边境合作中心中已建成入驻的商户进入合作

中心的货物视同出口，实行出口退税等。

（二）加强对关键因素交通基础设施建设的税

收扶持

“丝绸之路经济带”规划的重点是海外基础设

施建设。交通、能源、信息网络、资金渠道等基础设

施的互联互通是沿线国家深化合作的基础，也是当

前的薄弱环节。从新疆的发展规划来看，要充分发

挥“一核两级”的带动作用，同样也离不开完善的交

通网络。因此，税收优惠等政策扶持可以考虑向这

些地区的特定产业倾斜。这种税收倾斜应主要在

多双边层面上开展。例如，根据2015年3月26日签

署的《中华人民共和国政府和印度尼西亚共和国政

府关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的协定》

议定书，两国对从事国际运输的对方国家航空企业

互免增值税，该协定的《谅解备忘录》还列明了双方

各自可享受免税待遇的金融机构，为两国政府全资

拥有的金融机构在对方国家获取利息免税待遇提

供了确定性。在铁路运输方面，建议对以新疆铁路

国际联运现代物流综合枢纽为载体建立的新疆铁

路国际联运现代物流综合枢纽运营主体及一站式

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♦2017/4♦新 / 疆 / 财 / 会

[ 调 研 思 考 ]

集中服务平台，包括研发国际联运线路产品、市场

营销和推广、通关、通检、代理、信息、运输、金融、保

险、政策、商务、后勤等服务，给予相应的增值税、企

业所得税的优惠。另外，积极争取国家铁路总公司

支持，在运输组织、运输价格引导、运输信息等方面

提供优质服务，对国家铁路总公司的驻疆项目给予

暂免企业所得税地方分享部分的优惠。

（三）加快丝绸之路旅游业的税收政策建议

新疆旅游产业在丝绸之路经济带架构中，具有

独特的历史文化与地理区位优势。旅游产业所取

得的成果，为推进丝绸之路经济带发展所要求的区

域旅游中心地体系优化提供了重要的基础和发展

动力。在税收政策上，建议尽快将中国-中亚各边

境口岸及喀什、霍尔果斯经济开发区内的建筑业、

旅游业、文化体育业的涉外相关业务实行零税率和

免税政策。或对中国-中亚边境口岸及喀什、霍尔

果斯经济开发区新办的从事基础设施建设的企业、

从事旅游、文化体育业的企业免征增值税五年，对

已成立的相应企业新增增值税五年返还；从高税率

国家、地区取得收入，已缴纳的企业所得税全额抵

免，抵免不足部分在其后五个纳税年度抵免; 从低

税率的国家、地区取得的收入，已缴纳企业所得税

的，不再依中国的税率追征。对相应企业的高管人

员（以相关金融监管部门的认定标准为依据）五年

内缴纳个人所得税地方留成部分，以专项资金奖励

形式，从专项资金中全额列支返还。

（四）加强对境外投资企业的税收扶持政策

为引导具有比较优势的企业对沿线发展中国家

和转轨经济进行投资，实现某些产业逐渐向国外转

移，对于鼓励发展的产业和地区，在保留并完善减免

税这种直接优惠的基础上，还可考虑增加间接优惠，

逐步建立起多种优惠手段协调运作的税收体系。侧

重于以加速折旧、再投资退税、费用扣除、盈亏相抵、

延期纳税等为主要形式，主要通过对企业征税税基

的调整，激励纳税人调整生产、经营活动以符合政府

的政策目标。对海外基础设施投资企业，还可实施

特别准备金制度，允许企业提取境外投资可扣除特

别税款储备金或境外生产经营减值准备金，帮助企

业抵御和降低境外生产经营和投资风险。

（五）减少企业国际化运营障碍

一是建议完善税收抵免政策。对企业境外已

纳所得税，允许企业就境外所得计算缴纳所得税

时，按分国不分项的方式在扣除限额内予以抵扣；

为防范境外投资风险，对企业因不可控因素造成较

大损失的，可以按一定比例、一定年限予以抵扣国

内应纳税所得额。同时，要进一步简化税收抵免操

作。如可以借鉴德国税务局操作模式，对企业根据

国内法和税收协定自行抵免外国已缴纳的税款，无

须经过审批。对跨境经营的中国企业，取消将境外

所得税间接抵免只能三层，三层以上需要特批的政

策，简政放权，简化程序，助推企业全球发展布局。

二是完善国际税收政策。强化对比分析，加强

对契合“一带一路”战略、产业转移思路下高铁、核

电、基建等行业企业全球运营的国际税收政策扶持

力度。对企业从国内采购用于对外承包工程、对外

修理修配及对外投资的货物，给予免征或退还出口

环节增值税、消费税的待遇。对企业采取股权并购

等非货币资产投资进行跨境重组税务处理进行适

当调整，对适用特殊性税务处理相关比例要求予以

降低，减轻企业税收负担。

（六）在国家层面加强国际税收协调，促进双边

和多边税收协定磋商

扩大税收协定的覆盖面，加强与丝绸之路经济

带相关国家之间的税收征管协作，积极应对国际贸易

增长、电子商务发展、金融产品创新等因素，避免重复

征税，完善争议解决机制。全方位完善国内税制，为

建立区域税收协调机制创造条件。对新疆而言，目前

与丝绸之路经济带核心区各国的区域税收协调多涉

及关税协调，随着区域间合作范围的进一步扩大，全

方位的税收协调势在必行，因此，有必要对我国包括

货物劳务税、所得税在内的间接税、直接税等进行改

革和完善，前瞻性的做好国际税收协调的准备工作，

为参与区域一体化及税收协调机制创造条件。

（课题组成员：弯海川 夏代提·海木都拉

周 萍 孙海虹）

责任编辑：赵珍

8

♦2017/4♦ 新 / 疆 / 财 / 会

[ 调 研 思 考 ]

为贯彻落实自治区党委、人民政府改革发展任

务，大力促进新疆外经贸发展方式转型升级，改进

财政资金投入方式，发挥财政引导作用，增强经济

发展可持续能力，我们开展了地方企业进出口贸易

情况调研工作，现将调研情况汇报如下：

一、新疆地方外贸企业户数情况

截至 2015 年 12 月底，新疆外贸备案的企业

10049户，比2014年增加1477户，其中：有进出口业

绩的外贸企业2213户，占全部外贸企业的22%，

2015年度进出口额在亿美元以上的外贸企业21户，

其中：流通型企业16户，生产型企业5户。外贸企

业较为集中的地区是乌鲁木齐市4500户，占45%；

伊犁州（直属）1064户，占11%。

二、新疆外经贸发展概况及特征

2015年，新疆实现货物贸易进出口总额196.78

亿美元，较上年同比下降28.9%；实际利用外资4.53

亿美元，较上年同比增长8.5%；完成对外承包工程

21.85亿美元，较上年同比增长0.5%；新签对外承包

工程合同金额20.46亿美元，较上年同比下降0.9%；

非金融类实际对外投资总额9.08亿美元，较上年同

期增长54.2%。

（一）进出口呈下滑态势，增速放缓

2015年，实现货物贸易进出口总额196.78亿美

元，较上年同期减少79.9亿美元，同比下降28.9%。

“十二五”期间，累计完成货物贸易进出口总额

1229.02亿美元，是“十一五”的1.62倍；年平均增速

2.81%，比“十一五”期间放缓13.81个百分点。

（二）对外投资较快增长

2015年，新疆对美国、澳大利亚、俄罗斯、格鲁

吉亚等17个国家的71家境外企业进行了直接投

资，涉及投资总额 9.08 亿美元，较上年同期增长

54.2%，增速高于全国平均水平39.5个百分点，投资

总额超过0.5亿美元以上的大项目就有14个之多，

投资领域涉及新能源、油气开发、矿产能源开发、农

业、互联网技术服务和商贸物流等行业。“十二五”

期间，新疆企业累计实现对外直接投资25.31亿美

元，是“十一五”的2.34倍，年均增长19.45%；期末的

境外投资总额存量是“十一五”的4.6倍，其中约有

72.4%的境外投资集中在“一带一路”沿线的22个国

家，同时有近55%的境外投资集中在哈萨克斯坦、

塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦等中亚

四国。

（三）以边境贸易为主，加工贸易落后

从贸易方式看，边境贸易、一般贸易和旅购贸易

是目前新疆外贸中最主要的方式。其中，边境贸易

所占比例份额最大，曾在2006年达到71.2%的比重，

2015年的占比为48.9%。一般贸易比重逐年扩大，

从2005年的24.8%增长到2015年42.6%，与边境贸

易的份额基本相当。而真正代表着一个地区对外经

济贸易可持续发展潜力和技术、资本、人才、管理等

自治区财政支持外经贸发展情况调研报告自治区财政支持外经贸发展情况调研报告自治区财政支持外经贸发展情况调研报告自治区财政支持外经贸发展情况调研报告

自治区财政厅企业处自治区财政厅企业处

9

♦2017/4♦新 / 疆 / 财 / 会

[ 调 研 思 考 ]

综合实力的加工贸易总额却一直处于新疆各类对外

贸易方式的末位，曾于2008年达到峰值4.3%，最低

值为2012年的1%。2015年，全疆加工贸易额2.63

亿元，仅占全疆进出口贸易额的1.34%，全疆仅有约

21家企业从事加工贸易，加工贸易的落后几乎成为

了限制新疆提高对外开放水平、调整外经贸发展结

构、构建“通道型”外经贸格局的最大障碍。

（四）贸易结构仍为“过路型”，本地产品出口量

较少

从出口产品商品类别角度分析，鞋类、农产品、

棉纱及棉机织物、机电产品是主要出口产品，将出

口比重最大的鞋类的出口额与其所对应本地行业

产值进行对比，2013年的比值为87.72倍，2014年为

187.22倍，可以推断鞋类出口产品大部分为非本地

制造。而新疆本地生产的农产品、棉纱及棉机织物

出口比重较低，技术含量不高。

（五）北疆与南疆的外贸发展水平差距较大

全疆17个一类口岸中有11个分布在北疆，12

个二类口岸中有10个分布在北疆，其中位于乌鲁木

齐市的就有6个，南北疆外贸发展条件差距较大。

2013年至2015年，北疆地区的生产总值占全疆GDP

的平均比重约为74%，外贸进出口总额约占全疆的

87%，而北疆人口比重为52%；其中乌鲁木齐市三年

进出口平均比重约为29%，伊犁州（直属）比重约为

26%。相比而言，南疆五地州占全疆人口48%，近三

年GDP仅占全疆的36%左右，外贸进出口总额约为

12%，其中喀什地区三年进出口平均比重约为7%，

占南疆五地州进出口额的61%左右，南北差距较

大。

三、新疆外经贸资金扶持政策及安排情况

目前，新疆扶持外经贸发展的财政性资金主要

有两个层面，即中央层面和地方层面。

中央层面安排的财政性资金主要有：中央财政

外经贸发展专项资金（以下简称中央外经贸发展资

金）和中央财政边境小额贸易能力建设专项转移支

付资金（以下简称边境转移资金）。地方层面安排的

财政性资金主要有：自治区本级安排的地方外经贸

发展专项资金（主要包括加工贸易扶持资金、本地产

品出口奖励资金、地方外贸增长奖励资金、0139贸

易方式报关报单费用补助资金、外贸企业出口信用

保险保费补助等五项专项资金）；自治区本级和乌鲁

木齐市联合设立的服务贸易发展专项资金；各地市

自行制定的本地区外经贸发展专项资金。

据统计，“十二五”以来，自治区财政争取的中

央外经贸发展资金及区本级外经贸发展资金总计

约合24亿元；争取中央边境转移资金共计约合87

亿元。另外，支持阿拉山口综合保税区建设运营，

以及中哈霍尔果斯国际边境合作中心、喀什和霍尔

果斯两个经济开发区建设，建立西行班列运费财政

补贴机制等中央及自治区本级财政安排的专项资

金共计34亿元。

四、当前新疆外经贸资金政策及使用存在的

问题

（一）资金扶持方向过于微观，外经贸发展短板

方面支持不够

从目前新疆外经贸资金扶持方向来看，大多用

于企业实体的具体生产发展项目和以进出口业绩

挂钩的奖励、补贴上，而用于承接加工贸易产业转

移、跨境电商、对外投资、综合服务体系建设等方面

较少。以2015 年为例，中央外经贸发展资金中支持

企业实体开展人员培训、境外考察、广告宣传等费

用性支出1.05亿元，占比49.8%；用于企业生产项目

建设的资金0.54万元，占比25.6%；而支持对外投资

合作资金0.3亿元，占比14.2%；支持跨境电商服务

平台资金为0.05亿元，仅占3%。自治区外经贸发

展资金基本为奖励补助，进出口业绩越高，补助越

高。2015年，用于企业进出口奖励资金（含地产品

出口奖励）1.47亿元，占比88%，其中外贸增长奖励

资金0.91亿元，流通型企业占85%以上；而支持服

务贸易、加工贸易的资金分别为0.08亿元和0.02亿

元，比重分别为4.9%和1.5%。

（二）资金扶持力度与区域发展程度趋同，区域

发展失衡

受区域发展和经济结构的客观因素影响，北疆

10

♦2017/4♦ 新 / 疆 / 财 / 会

[ 调 研 思 考 ]

各地州的外经贸发展程度远远超过南疆五地州。

2013 年至 2015 年，北疆的外贸进出口额分别为

241.59亿美元、239.7亿美元、166.86亿美元，分别占

全疆的87.7%、86.7%、84.8%；南疆的外贸进出口总

额分别为32.29亿美元、32.57亿美元、25.17亿美元，

北疆进出口额分别是南疆的7.5倍、7.4倍和6.6倍。

近三年北疆外经贸补助资金分别为3.3亿元、4.24亿

元、3.08 亿元，分别占当年外经贸补助资金的

82.6%、81.2%、84.9%；南疆外经贸补助资金分别为

0.61亿元、0.96亿元、0.51亿元，北疆资金补助额分

别是南疆的5.4倍、4.4倍和6倍。资金扶持主要集

中在优势区域，不利于调整全区外经贸结构、拉动

外贸整体发展水平。

（三）资金扶持额度过散过小，资金效应分散化

新疆外经贸发展资金总量不小，但具体支持到

企业的资金量并不大，资金效应被分散化。以2015

年为例，中央外经贸发展资金2.11亿元，共补助企

业1348户次，50万元及以下的补助达1261户次，占

总户次的93.5%；其中提升企业国际化经营能力补

助资金1.05亿元，共补助企业1230户，平均每户补

助8万元左右，单项补助额最低为2100元。自治区

外经贸发展资金1.67亿元，共补助企业247户次，

50 万元及以下的补助达 184 户次，占总户次的

74.5%，其中0139贸易方式海关报关单制作费用最

低补助额仅为160元。

（四）资金扶持方式存在较多弊端，不利于市场

健康发展

一是直接补助方式不利于市场的公平竞争。

现阶段，无论是税费政策还是转移支付力度，国家

支持外贸企业的政策红利明显高于非外贸企业，再

加上对外贸企业的直接补助，很大程度上抑制了市

场竞争活力，挫伤了非外贸企业的积极性。据测

算，对于同等条件的内贸企业，外贸企业可获得销

售收入的1.5%左右的资金补助，如果该外贸企业出

口规模较大，还可能再获得0.25%左右的资金奖励，

这还不算外贸企业在开拓市场方面、生产建设项目

的资金补助以及出口退税等补助。据统计，截至

2015年全区备案登记的外贸企业比2010年增加

5662户，平均增长速度18.03%，远远大于全区GDP

和进出口总额的增长速度，但实际有进出口业绩的

企业仅占22%，这种与经济发展水平相背离的现象

正是资金直接投入刺激的结果。二是直接投资不

利于企业理性发展。通过调研发现，不少企业在申

报项目后实施的效果并不理想，没有达到预期的经

济效益和社会效益。除了项目补助额度较小外，不

少企业是为了争取资金而申报项目，而没有从企业

自身发展的角度去合理规划，导致盲目扩张投资。

三是费用性补助资金效益难以评价。新疆外经贸

发展资金70%左右是费用性补助，而且多为事后补

助，企业收到资金后基本用于弥补经费，无法实施

绩效评价，资金效益难以体现。比如根据上一年度

进出口业绩进行的补贴奖励，企业收到后均作为补

贴收入用于经费开支，虽然起到了一定的激励作

用，但在企业的资本投入和能力提升等方面并没有

发挥实实在在的作用

（五）以出口业绩为条件实施的奖励政策不符

合世贸组织协定，且容易滋生“买单”贸易

根据世界贸易组织规则，政府以出口业绩为条

件给予企业的资金被世界贸易组织规则严令禁

止。而新疆稳定外贸增长奖励政策均以出口实绩

作为享受财政补贴的惟一或多项条件之一，属于世

贸协定中的禁止性或可诉性补贴，应予以警惕并

调整。

2016年，自治区审计厅就涉及出口贸易专项资

金的相关审计中提出存在比例较高的“买单”贸

易。同时，外汇局新疆分局在其工作核查中也发

现，新疆部分代理出口企业以“买单出口”的运作模

式，大量套取政府出口奖励资金，对新疆外贸发展

造成较大的负面影响。

（六）资金扶持效果不尽人意

1、从宏观层面看，总体指标增长放缓，财政资

金的拉动作用十分有限。“十二五”期间，自治区财

政在促进地方外经贸发展方面争取的中央财政资

金和地方安排资金约合145亿元（含边境小额贸易

11

♦2017/4♦新 / 疆 / 财 / 会

[ 调 研 思 考 ]

能力建设专项转移支付资金87亿元，综合保税区、

经济开发区建设资金34亿元），较“十一五”期间增

长50%以上。而同一时期，全区完成进出口总额

1229.02亿美元，年平均增速2.81%，比“十一五”期

间放缓13.81个百分点，较全国和西部地区排名分

别下降4位和3位，2015年进出口总额下降幅度更

是达到28.9%。“十二五”期间，全区财政资金投入占

进出口总额的1.88%，而净出口对全区GDP的贡献

率则为-76.56%，财政资金的大量投入未能阻止净

出口的持续下滑。

2、从微观层面看，企业发展速度较慢，对当地

贡献率较低

（1）流通型企业税收贡献较低。此次调研统计

的104户企业，近三年进出口额725.64亿元，占全区

进口出总额的14.28%。近三年累计纳税63.32亿

元，获得财政资金12.67亿元，占纳税额的20%，其

中流通型企业获得财政资金4.06亿元，占样本总量

的 32.04%；缴纳税收 3.94 亿元，占样本总量的

6.22%，资金投入比是税收贡献比的5倍。从户数来

看，104户企业中近三年纳税额为零的企业15户；获

得的财政资金大于纳税额的企业65户；财政资金占

纳税额一半以上的企业74户。

（2）流通型企业解决就业人数远低于生产型企

业。此次调研统计的104户企业，生产型企业35

户，流通型企业69户；生产型企业职工人数达44896

人，而流通型企业为2386人，仅为生产型企业的

5%，其中流通型企业职工人员在10人及以下的企

业31户，几乎占了流通型企业的一半。

（3）企业发展速度较慢，产品技术含量较低。

通过多年扶持，规模较大的企业仍在少数，多数企

业发展较慢。通过调研，104余户企业2015年进出

口业绩过亿美元的企业只有8户（生产型企业3户，

流通型企业5户），而这8户近三年获得的财政补助

达4.8亿元，占样本总量的37.88%。进出口业绩在

1000万美元企业32户，占样本总数的31%。通过统

计进口出额较大的企业产品品种，大多为鞋子、衣

袜等针织品或化学半成品，创新型产品较少，科技

含量较低。

（4）大量资金投入仍无法改变企业进出口业绩

的下滑。以2015年为例，104户企业进出口额同比

下降的企业52户，为样本总数的一半，这些企业获

得财政补助8.62亿元，占样本总量的68.03%，其中

当年财政补助大于上年的企业有29户，占业绩下滑

企业的56%。

五、改进地方外经贸资金政策的建议

当前，国际国内经济环境极为错综复杂，困难

矛盾主要集中在实体经济领域。要主动适应经济

发展新常态，厘清政府和市场的边界，突出扶持重

点，改进财政支持方式，促进外经贸稳定增长，构建

丝绸之路经济带核心区。

（一）厘清政府和市场的边界，确定扶持外经贸

发展的工作思路

按照市场优先原则，明确政府与市场边界。

对市场可以承担的，交由市场；对政府和市场合作

承担的，尽量发挥市场的作用；对市场暂不能承担

的，要逐步创造条件移交市场。因此，政府扶持外

经贸发展的工作思路是充分发挥市场在资源配置

中所起到的决定性作用，从优化资本投入和比较

优势产业的转型升级角度入手，利用区域优势加

快推进跨境电商发展，引导和促进企业“走出去”，

实施和开展高水平、高层次的资本合作，培育外经

贸企业发展的市场环境，缓解融资难、融资贵问

题。逐步改变以奖励为主的补贴政策，压缩费用

性财政资金补助比例，利用财政资金的杠杆和放

大作用，更多采取以市场化为导向的方式方法，有

效撬动金融资本等其它社会资本共同支持外经贸

企业发展壮大。

（二）突出重点，精准扶持，发挥财政资金引导

作用

新疆外经贸发展水平相对滞后，发展环境、产

业结构、品牌、技术、人才等方面都亟待改善，需要

扶持的范围广、领域多。为有效发挥财政外经贸发

展专项资金的引导作用，应采取集中资金重点扶持

的办法，每年确定2-3个重点扶持领域，集中用于重

12

♦2017/4♦ 新 / 疆 / 财 / 会

[ 调 研 思 考 ]

点领域和整体提升方面，加大资金支持额度，提高

资金扶持的精准度，力求扶持有成效，出成果，进而

以点带面，使扶持领域整体得到提升。一是加大加

工贸易梯度转移支持力度。重点对园区基础设施

建设、进出口运费、技术提升、人才培训、引进优势

企业等方面给予补助，扭转加工贸易不断缩减的局

面。二是加大跨境电商发展支持力度。支持乌鲁

木齐市、喀什市、霍尔果斯市申报国家跨境电子商

务综合试验区，重点对电商企业建设“海外仓”等综

合服务设施、提供综合性配套服务、自建跨境电商

平台、与境外电商开展投资合作、跨境物流等方面

给予补助，推动我区跨境电商取得实质性进展。三

是加大境外投资和国际产能与装备制造合作支持

力度。重点对境外经济贸易合作区建设、重点国际

产能和装备制造合作项目、具有品牌和技术标准优

势、附加值高、影响力大的工程等加大支持力度，巩

固区域优势。四是加大服务贸易创新发展支持力

度。加快乌鲁木齐市服务外包示范城市建设进程，

重点对公共服务平台建设、重点服务进口业务、承

接国际服务外包业务等给予补助，力争在服务贸易

创新发展方面有所突破。

（三）加大融资支持力度，缓解中小微外贸企业

融资问题

一是扩大自治区融资担保公司风险补偿资金

规模，鼓励融资担保机构提供担保的积极性，建议

从外经贸发展专项资金中安排10%部分用于支持

中小微外贸企业融资担保代偿损失补助，并对重点

扶持企业、区域（如本地）生产企业、加工贸易企业、

南疆地区等优先给予支持。二是引导金融机构加

大对中小微外贸企业的支持力度，对外贸企业开展

承接加工贸易产业转移、跨境电子商务、对外投资

合作等重点发展方面以及对有订单、有效益的外贸

企业生产性贷款给予贴息补助，降低融资成本。三

是加大进口贴息补助力度，加快贴息补助进度，继

续向中央争取新疆进口贴息补助特殊政策，重点支

持先进设备、先进技术进口，鼓励企业引进消化吸

收再创新。

（四）加大出口信用保险支持力度，提高风险保

障和融资功能，为企业“走出去”提供保障

出口信用保险是国际通行的贸易促进手段，

可以为企业开拓海外市场提供收汇风险保障和融

资支持，具有政府投入小、撬动作用大、政策效应

明显等独特优势。目前，新疆外贸企业流动资金

的融资需求较大，参加出口信用保险，不仅可提高

收汇风险保障，还可以利用保单进行融资，缓解短

期融资压力。因此，应继续加大全区出口信用保

险保费补贴支持力度，支持小微企业基本风险统

保，增加中长期出口信用保险和海外租赁保险扶

持，提高外贸企业的参保率和保单融资规模。一

是尽快修改完善新疆支持外贸企业投保出口信用

保险保费补贴管理办法，根据新疆外贸结构调整

和转型升级方向，制定差别保费补贴办法，提高鼓

励类出口企业保费补贴比重，并向南疆地区倾

斜。二是扩大短期出口信用保险承保机构范围，

增强与出口信用保险机构的议价能力，降低出口

信用保险费率，提高服务质量。三是研究出口信

用保险融资支持政策，考虑对新疆中小微外贸企

业开展短期出口信用保险融资业务产生的利息给

予贴息补助。四是加强中长期出口信用保险政策

研究，推动中国出口信用保险公司新疆分支机构

的落地和业务拓展。

（五）加强部门合作，深入调查研究，提高资金

效益

为充分发挥有限财政资金的杠杆引导作用，需

要建立健全各部门协同配合的调查研究长效工作

机制，全面摸清自治区外经贸发展实际，找准发展

过程中重点、难点问题，科学制定财政支持政策，将

资金用在提升作用明显的关键点上，激发外经贸发

展内生动力，推进新疆外经贸事业健康、快速、可持

续发展。同时，应创新财政资金支持方式，研究建

立外经贸发展引导基金，最大限度地发挥财政资金

示范引导和杠杆放大作用。

责任编辑：赵珍

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♦2017/4♦新 / 疆 / 财 / 会

[ 调 研 思 考 ]

新疆作为全国第三批司法体制改革试点省份，

试点工作已于2016年2月18日正式启动实施。为

确保各项配套工作顺利进行，2016年3月，自治区党

委政法委组织自治区高级人民法院、自治区人民检

察院、自治区编办和自治区财政厅，赴安徽、山东针

对司法体制改革试点各项工作进行调研。调研组

听取了两省司改情况介绍，并到合肥、蚌埠、济南、

淄博等试点单位进行实地调研，本文根据安徽、山

东改革进展情况并结合新疆实际提出相关意见和

建议。

一、安徽、山东省工作开展情况

（一）均已启动改革，但进度不一。2014年9月

安徽省、山东省均被中央确定为全国第二批司法体

制改革试点省份，2015年5月，中央正式批准了两省

司改方案，两省均已启动改革，并已进入实施阶段，

但进度不一，安徽省已在2016年将试点法检两院纳

入省级统管并列入省级财政预算，山东省目前还在

模拟阶段，试点法院的财物还未纳入省级统管。

（二）省级财政管理为主，采取委托法检两院管

理模式。两省都能坚持中央关于省以下法检两院

均为省级一级预算单位的前提下，省财政授权委托

省级法检两院对下级院进行管理。安徽省主要采

取“一处两中心”方式，暨省财政厅行政执法处和省

级法检两院分别成立“财物管理中心”，具体从事财

物统管工作。

（三）注重建章立制，规范改革进展。安徽省分

别出台了《省以下法院检察院财物省级统一管理业

务工作流程》、《安徽省省以下法院、检察院财物省

级统一管理机制暂行办法》等制度，山东省出台了

《山东省法院检察院试点单位财物管理体制模拟运

行实施方案》。

1、对于经费保障。安徽省按照中央“托高保

底”的要求，一是改革后，将各地法检两院仍然纳入

地方有关工作考核，由各地落实相应的工作奖励和

有关补贴；二是统管后，以各地为单位，研究确定分

类保障标准；三是建立大要案和重大事项备用金制

度，2016年安排1000万元。

2、对于经费划转。安徽省采取的方式是：上划

经费基数=2014年部门决算工资福利支出+商品服

务支出+对个人和家庭补助+基本建设支出（在职人

数×分县市人均金额）-地方性工作奖励-专项转移

支付基数-非税收入基数（2012至2014年三年决算

平均数+15%的增长）。

3、对于预算安排。安徽省以法检两院2014年

决算数支出水平为基础，只做加法不做减法，编制

2015年部门预算，保障办公经费、办案经费和人员

收入不低于现有水平。安徽省18家改革试点单位

2016年预算安排近5亿元，较2014年改革试点单位

关于建立省以下法检两院经费关于建立省以下法检两院经费关于建立省以下法检两院经费关于建立省以下法检两院经费、、、、资产由省级统一管理体制的调研报告资产由省级统一管理体制的调研报告资产由省级统一管理体制的调研报告资产由省级统一管理体制的调研报告

自治区财政厅行政政法处自治区财政厅行政政法处

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♦2017/4♦ 新 / 疆 / 财 / 会

[ 调 研 思 考 ]

决算4.13亿元，增加8700万元。

4、对于资产划转。安徽省对省以下法检两院

目前占有、使用的房屋、土地、设备等各类国有资产

整体化转省级统管，其中：对已取得房屋、土地权属

证明的资产，按照规定移交省级统一管理；对未办

理权属证明的资产，积极协调相关部门办理权证；

对产权属于各地政府的在用办公及业务用房，由省

司法体制改革领导小组协调，将产权变更为法院、

检察院所有，变更前，由省级登记并实行实物管理。

5、对于聘用人员管理。安徽省财政积极配合

相关部门，稳妥安置原有聘用人员，对聘用的书记

员、司法辅助人员及其他技术岗位的工作骨干，通

过考试择优录用，福利待遇及经费保障渠道暂时不

变；对聘用的勤杂服务人员及相关岗位人员，按劳

动合同等法律法规办理解除劳动关系手续；对聘用

的驾驶员，按公务用车制度改革中司勤人员安置办

法执行。改革后省以下法检两院不允许自行聘用

人员，将按程序，通过政府购买服务方式解决。

6、对于诉讼费管理。安徽省实行法院诉讼费

备用金制。改革试点期间，省法院保留一个专用存

款账户，下设分账户，用于收缴试点法院的诉讼费，

该账户款项按试点法院分户核算。省级人民法院

按预收诉讼费40%的比例拨付退费备用金到试点

法院，并按月将试点法院缴入的诉讼费扣除退费后

及时缴入省级财政部门非税收入专户。

7、对于债务化解。安徽省已在司法体制改革

方案中明确，省以下法院、检察院债务由各地政府

负责清理化解。

二、改革中需要把握和注意的问题

通过调研中两省反映的问题来看，由于司法体

制改革是一项系统工程，涉及组织、编制、人事、财

政、法检两院等部门，改革不配套，财政改革难度

大。安徽省财物统管已经走到各项改革前面，但推

进中也存在不少问题。山东省考虑到中央许多配

套改革措施未出台，财物统管没有实际操作，采取

模拟运行方式，普遍感到省以下法检两院省级财物

统管难度大，主要表现以下几个方面：

1、首先对人员管理的范围要明确规定，为经费

划转奠定基础。安徽省第一批18家改革试点单位

聘用编外人员880人（法院系统614人，检察院系统

266人），占实有人员2038人的43.2%。对聘用的书

记员、司法辅助人员及其他技术岗位的工作骨干，

通过考试择优留用，福利待遇与经费渠道暂时不

变；对聘用的勤杂服务人员及相关岗位的人员，按

劳动合同法等法律法规办理解除劳动关系手续；对

聘用的驾驶员，按公务用车制度改革中司勤人员安

置办法进行。山东省也出台《关于司法体制改革试

点法院检察院机构编制上划省级统一管理有关事

项的通知》，基本做法与安徽相同。

2、基层法检两院财务管理力量必须加强，为财

物统管提供保障。从与两省座谈反映的问题来看，

县级法检两院大部分没有财务机构，专职财务人员

少，许多财务人员都是兼职，部分人员没有会计执

业资格证书。由于地县预算管理比省级管理较为

宽松，省里预算编制、执行很规范，上收省统管后难

以适应。此次司法体制改革中法检两院行政人员

的比例占总人数的15%，落实财务管理机构和人员

难度很大。省级“两中心”虽然已经运作，但机构编

制等问题没有落实。

3、对地方性津补贴管理要规范，妥善解决差异

问题。安徽、山东省所属地县均存在一定的地方性

津贴，安徽省18个改革试点单位地方性津补贴标准

不一致，特别是一次性工作奖励，最高与最低相差

10倍，改革时采取继续由原渠道解决，不列入上划

基数。2015年11月，中共中央政治局委员、政法委

书记孟建柱在安徽调研时，谈到司法体制改革职业

保障制度相关待遇时指出“应该承认差距、要缩小

差距，但没有说消除差距”。山东省目前没有明确

意见。

4、资产集中管理难度大，具体操作方式要探

索。安徽省反映基层法检两院的资产管理基础薄

弱，单位分散，点多面广，集中管理难度大。主要依

靠省两院的“两中心”进行管理，划定限额，限额以

上由省财政厅审批，限额以下由“两中心”审批，并

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♦2017/4♦新 / 疆 / 财 / 会

[ 调 研 思 考 ]

按季度汇总省财政厅备案。

5、退付诉讼费，提高效率最重要。改革前，均是

在各地县自行退付，现在集中在省级，点多面广，及时

退付难度大。由于诉讼费按照“收支两条线”规定上

缴省级财政，是否及时退付，基层比较关注。安徽省

采取专户备用金办法，通过“两中心”退付。

6、配套改革要跟进，部门协调是关键。安徽省

经费统一管理各项改革工作大步推进，但由于编制

部门、人社部门有关薪酬制度、养老金改革制度、编

制管理制度在财物统一管理后均未明确，造成部分

管理工作处于真空状态，市县法检两院也不知道该

请示谁，政策无法落实，如：人事管理、工资审批、聘

用人员经费保障等问题。

7、改革准备工作要充分，基础工作要扎实。

（1）做好摸底工作。安徽省对试点地区法院、

检察院进行了多次全面的摸底，掌握了详尽的基础

数据。省财政厅会同省委多个部门，开展了4次专

题调研，认真汇总梳理经费保障、津贴补贴、聘用人

员、诉讼费收缴等具体问题，有针对性地提出了意

见和建议。

（2）加强培训工作。安徽省举办了4期改革试

点单位业务培训班，并针对部门预算编制、国库集

中支付、政府采购、资产管理等财政业务开展了模

拟运行，为推进改革奠定了基础。

（3）明确职责分工。安徽省财政厅在将行政管

理与政法管理职能分处室管理的基础上，在政法处

设立了省司法体制改革财物省级统管试点办公室，

统一组织协调厅内及厅外具体工作。对厅内12个

处室单位进行了分工，具体涉及到预决算、资金拨

付、政府采购、资产管理、非税收入等业务，并以会

议纪要形式确定牵头处室和完成时限。

8、信息化建设要先行，技术手段要跟上。从两

省改革情况来看，首先实现省级财政与省检法两

院、试点基层院网络联网工作，目前预算编制、国库

集中支付、非税收入等工作均通过信息管理系统实

现运作，诉讼费管理系统正在开发中。山东省模拟

运行也是在网络平台互联互通的情况下进行的。

三、意见和建议

（一）把握改革精神，创新工作机制。从安徽、

山东改革情况来看，财物统管均坚持中央规定省以

下法检两院均为一级预算单位的前提下，采取省级

财政部门委托省级检法两院的方式，安徽省已经先

行先试，已经列入2016年省级预算，总体运行平稳，

说明采取委托管理的方式是可行的，是可以借鉴

的。新疆可以采取委托方式，由自治区财政部门委

托自治区法检两院进行管理，这样可以发挥自治区

财政部门综合财政管理的职能作用，同时还可以发

挥两省院了解下级院情况的优势。具体落实2016

年2月27日自治区党委常委会和28日自治区深改

领导小组会议精神。

（二）夯实基础，深入调研。一是按照已研究的

经费统一管理实施办法的意见，制定了《法院、检察

院经费保障情况统计表》，建议对全区（包括试点地

区）法院、检察院的基础数据进行全面摸底。二是

对试点地区进行实地调研，协助自治区法检两院召

集试点地区法检两院及财政部门，听取试点法检两

院的意见和建议。配合厅信息网络中心，会同自治

区法检两院，对基层信息网络现状摸底。

（三）加强制度建设，切实推进改革。借鉴内地

先行改革经验，草拟了《新疆维吾尔自治区区级以

下法院、检察院经费自治区统一管理实施办法》、

《新疆维吾尔自治区区级以下法院、检察院非税收

入纳入自治区统一管理实施办法》、《新疆维吾尔自

治区区级以下法院、检察院国有资产自治区统一管

理暂行办法》，研究制定了自治区区级以下法检两

院经费统一管理的政策框架，提出经费统管改革工

作的具体办法。建议将草拟的办法，征求相关部门

及厅内相关处室的意见，并组织座谈，统一意见，确

定改革政策。

（四）实现系统互联互通，为推进改革搭建平

台。自治区财政部门可充分利用金财工程网络，会

同两院实现与自治区法检两院、8个基层院在预算

编制、国库集中支付、非税收入等系统的互联互通，

并进一步研究委托管理方式如何通过网络实现。

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[ 调 研 思 考 ]

（五）加强培训，提高素质。自治区财政厅协助

自治区法检两院做好对试点院财会人员的培训工

作，就自治区在预算编制、国库集中支付、非税收

入、决算编制、资产管理、政府采购等方面的规定、

流程进行讲解，待系统联网后，在网上进行模拟操

作，增强实战经验。

（六）注重节奏，稳步推进。新疆司法体制改革

试点工作由完善司法人员分类管理、完善司法责任

制、健全司法人员职业保障制度、建立人员由自治

区统一管理体制、建立自治区以下地方法检两院财

物由自治区统一管理体制等六部分组成。借鉴内

地改革的经验，只有关于人员、薪酬、聘用人员等改

革政策先行明确，才能全面启动自治区以下地方法

检两院财物由自治区统一管理的体制，才能保障改

革工作全面顺利实施。因此，建议待已研究的经费

统一管理的意见初步成熟后，从2017年1月1日起

对试点地区进行改革；待配套改革政策明确后，经

研究调整后，在全疆全面铺开。

责任编辑：张玉林

为了更好地发挥财政政策的引导和杠杆作用，

激发金融支农的内生动力，有效增加涉农信贷投

放，提高涉农贷款投放增速，支持“三农”发展，财政

部自2009年开展县域金融机构涉农贷款增量奖励

试点工作。新疆作为第一批试点省区，通过多年来

实施情况来看，涉农贷款增量奖励政策对引导县域

金融机构“三农”贷款投放，促进“三农”发展作用显

著，在县域金融机构增加涉农投放的同时为其带来

一定收益，协调了县域金融机构与“三农”关系，促

进了地方农业经济发展。本文通过分析近年来涉

农贷款增量奖励政策在新疆运行情况，发现政策执

行中存在的问题，提出改进和完善的政策建议。

一、县域金融机构涉农贷款增量奖励政策主要

内容

（一）财政部及自治区财政涉农贷款增量奖励

政策内容

2009年，财政部在新疆等六省区开展“县域金

融机构涉农贷款增量奖励试点”。2010年，财政部

修订印发《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资

金管理办法的通知》，办法确定对在县域内设立的

各类法人金融机构以及金融机构在县及县以下的

分支机构，上年涉农贷款平均余额同比增长15%的

部分，给予2%的奖励。对年末不良贷款率高于3%

且同比上升的县域金融机构，不予奖励；奖励金额

纳入机构当年收入核算；奖励资金中央财政承担

70%，自治区本级财政承担30%。

自治区结合实际创新建立由自治区财政厅、人

民银行乌鲁木齐中心支行、新疆银监局三家联合审

核机制，并联合三家部门研究制定自治区实施细

则，出台了《关于印发〈新疆维吾尔自治区县域金融

机构涉农贷款增量奖励资金管理办法〉的通知》，对

自治区县域金融机构涉农贷款增量奖励政策的实

施范围、申报程序、资金管理等作出明确规定。

（二）自治区涉农贷款增量奖励政策执行情况

2008-2015年，自治区引导县域金融机构发放

农户及涉农企业贷款累计12091亿元，涉农贷款年

新疆县域金融机构涉农贷款增量奖励新疆县域金融机构涉农贷款增量奖励新疆县域金融机构涉农贷款增量奖励新疆县域金融机构涉农贷款增量奖励政策运行分析政策运行分析政策运行分析政策运行分析

成成 倩倩

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[ 调 研 思 考 ]

平均增幅28.4%；获得奖励的县域金融机构达1830

家次；自治区累计拨付奖励资金25.3亿元，年均增

幅7.4%，其中：中央财政17.7亿元，自治区财政7.6

亿元。

图1：2008-2015年奖励资金及奖励金融机构情况

县域金融机构涉农贷款增量奖励政策极大地调

动了全区县域金融机构信贷投向“三农”的积极性，有

效促进了涉农贷款投放的快速增长。2009年以来，

全区涉农贷款规模快速增加，从2009年的693亿元

到2010年全区贷款规模达1135亿元，增长64%。

2010-2013年，全区涉农贷款总量增幅以及奖励资金

规模逐渐进入稳定增长期，按照规定县域金融机构贷

款的投放量增速要达到15%-30%以上，才能保证奖

励资金保持平稳增长，政策的引导激励作用成效显

著。2009-2014年连续6年持续增长，后来受经济总

量、地域人口规模、农业贷款需求等因素影响，2015

年同比增量开始下降，年增长15%的增速要求已很难

达到。在2014年涉农贷款规模达到峰值2236亿元

后，涉农贷款规模、奖励资金规模出现双降。

图2：2008-2015年涉农贷款规模情况

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[ 调 研 思 考 ]

二、涉农贷款增量奖励政策执行情况分析

县域金融机构涉农贷款增量奖励政策在新疆

区已执行8年，我们选取2013-2015年县域金融机

构涉农贷款增量奖励资金进行对比分析。

（一）从奖励资金区域分布情况分析

2013-2015年，县域金融机构涉农贷款增量奖

励资金11.9亿元，覆盖16个地州市，86个县市。其

中：南疆三地州奖励资金 2.69 亿元，占总量的

22.6%；南疆四地州奖励资金3.97亿元，占总量的

33.4%；南疆五地州奖励资金5.79亿元，占总量的

48.7%。

通过对2013-2015年各地州奖励资金分布情况

对比，可发现奖励资金呈现逐年递减趋势，表明涉

农贷款规模达到峰值后，按照奖励办法规定的每年

15%的增量要求，涉农贷款规模、奖励资金规模出现

双降。

3年来，累计奖励资金超过亿元的有3个地州，

南疆2个，北疆1个。分别是伊犁州奖励资金1.35

亿元、占总量的13.94%；巴州奖励资金1.23亿元、占

总量的12.7%；喀什地区奖励资金1.11亿元、占总量

的11.5%。

（二）从涉农贷款分布及流向分析

目前，财政部对县域金融机构涉农贷款增量奖

励政策规定的涉农贷款主要指的是：农户农林牧渔

业贷款、农户消费和其他生产经营贷款、农村企业

及各类组织农林牧渔业贷款和农村企业及各类组

织支农贷款等四类贷款，本文所统计的涉农贷款主

要是这四类贷款（按符合条件的县域金融机构涉农

贷款测算）。

2013-2015 年，政策累计撬动涉农贷款资金

3568 亿元，其中：2013 年贷款发放额 1430 亿元，

2014年贷款发放额1191亿元，2015年贷款发放额

947亿元。南疆三地州3年累计贷款发放额523亿

元，占贷款发放额总量的14.7%；南疆四地州3年累

计贷款发放额 830 亿元，占贷款发放额总量的

23.3%；南疆五地州3年累计贷款发放额1329亿元，

占贷款发放额总量的37.2%。

各地州3年累计贷款发放额占总量超过10%的

有三个地州，分别是伊犁州3年累计贷款发放额520

亿元，占贷款发放总量的14.57%；巴州3年累计贷

款发放额489亿元，占贷款发放总量的13.71%；昌

吉州3年累计贷款发放额445亿元，占贷款发放总

量的12.47%；石河子市3年累计贷款发放额538亿

元，占贷款发放总量的10.23%。

巴州、昌吉州、伊犁州涉农贷款总量较大，得益

于自身经济发展水平较好及覆盖县市较多等诸多

因素，而石河子市作为一个县级市贷款总量能占到

全区涉农贷款总量的10%同样存在诸多原因。除

了石河子市本市的地理位置、经济发展水平等因素

外，石河子市各类银行业金融机构齐全，除工、农、

中、建、邮储等国有商业银行外，还有石河子农村合

作银行、乌鲁木齐商业银行石河子分行、两家村镇

银行及一家农业银行兵团支行，仅一个城市有10家

金融机构，同时10家机构下设了众多的服务网点，

已基本形成了成熟的金融服务体系。

三、涉农贷款增量奖励政策执行中存在的问题

（一）中央政策尚不完善

一是政策未体现对农牧民贷款利率的引导。

目前，金融机构对农牧民贷款利率较高，最高贷款

利率达15%，农牧民负担过重。在政策制定时仅考

虑信贷的数量和质量，未引导金融机构对农牧民基

本生产的信贷实行利率优惠，金融机构一方面收取

农户高额利息，一方面可从财政部门获得奖励，获

得双重回报，显然政策存在不科学性。

二是涉农贷款平均余额计算方法有待改进。

目前涉农贷款余额按照金融机构季末贷款余额除

以季度数计算，这一计算方法存在较大的不科学

性，可能造成两种结果：一种结果是金融机构套取

奖励资金。按照目前季末余额相加除以4的计算方

式，使金融机构违规成本大大降低，金融机构如果

想套取财政奖励，在每季度末将贷款余额大量虚

增，于季后次日立即归还，就会轻而易举的套取奖

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[ 调 研 思 考 ]

励资金。另一种结果是金融机构奖励减少。按照

目前计算方式，如果金融机构贷款到期日为季末的

话，就可能出现一个季度贷款余额不被计入涉农贷

款平均余额的情况，对金融机构来说就不能获得该

区间的奖励资金（如3月1日放贷，6月30日归还，季

末贷款余额反映不出该笔贷款的存在）。因此，出

于自身利益考虑金融机构为规避这一情况，就会拖

延贷款发放，避开贷款到期日为季末日，影响农户

及时获得贷款。

三是奖励政策门槛过高。根据政策规定财政

部门对县域金融机构上年涉农贷款平均余额同比

增长超过15%的部分，按2%的比例给予奖励。对

年末不良贷款率高于3%且同比上升的县域金融机

构，不予奖励。受农业生产季节性强、周期长、资金

回报率低以及在开展信贷业务时信息不对称等因

素的影响，对于欠发达地区的县域金融机构来说，

该政策规定中15%的涉农贷款平均余额同比增开

率和不良贷款比率标准门槛太高，奖励政策覆盖面

较小。

（二）资金审核问题

对县域金融机构申报数据核实，难度较大。从

目前审核制度来看，各县域金融机构的涉农贷款各

季度余额数据，各级财政部门不掌握，无法进一步

核实。从历年审核情况来看，存在相关部门审核把

关不严、政策理解不准确、责任心不强等问题。大

部分地区人民银行把金融机构季度报送的涉农贷

款数据做为最终审核确认的依据，这些数据完全由

金融机构季度自行申报，人民银行仅会在年底进行

抽查，导致数据真实性大打折扣，而财政部门无法

短期内对数据进行大规模审核。

（三）资金拨付及使用效应问题

按照目前政策规定，奖励资金对国有商业银行

激励作用效果较差。因为按照办法奖励资金纳入

收入核算，国有商业银行各县市支行利润全额上划

总行，各县域国有商业银行对政策效益认识不够全

面，认为此项奖励可有可无，并不重视。

四、进一步完善涉农贷款增量奖励政策的对策

建议

（一）建立健全涉农贷款风险分担补偿机制。

建议政府积极协调组织财政、人民银行、银行业监

管等有关部门进行多方协调，在现有奖励政策的基

础上，积极研究出台《涉农贷款增量奖励政策风险

补偿办法》，不断健全涉农贷款风险分担补偿长效

机制，确保既能调动金融机构信贷支农的积极性，

又能调动农牧民发展生产的积极性。

（二）给予农牧民基本生产贷款实行基准利率

或优惠利率的县域金融机构涉农贷款平均余额以

1%的补贴。为切实使农牧民得到实惠，鼓励县域金

融机构为农牧民发放低利率的贷款，建议财政部对

实行基准利率或优惠利率为农牧民放贷的金融机

构这部分贷款平均余额给予1%的补贴。

（三）研究政策范围内，将奖励资金调整使用，

充分发挥政策的实际效果。为进一步促进南疆四

地州经济快速发展，保证金融资源高效合理向南疆

四地州倾斜，建议在中央财政政策奖励范围内，以

2013年奖励资金为基数，对沿天山北坡经济带覆盖

地县奖励资金，由原来的涉农贷款平均余额同比增

长超过15%部分给予2%的奖励调整为给予1%的奖

励。将调整出的奖励资金用于提高南疆四地州各

金融机构涉农贷款增量奖励。

（四）加强对涉农贷款增量数据真的审核把

关。一是强化各级人民银行的审核责任。建议人

民银行乌鲁木齐中心支行将全区县域金融机构涉

农贷款数据审核工作纳入各地州市支行考核范围，

确保数据真实性。二是强化各级财政部门的监督

职能。建议各级财政部门加强涉农贷款增量奖励

事前和事后的引导和监督，严把涉农贷款项目申报

审核关，积极开展跟踪问效，提高涉农贷款增量奖

励资金的使用效益。

（作者单位：新疆维吾尔自治区农村信用社联合社）

责任编辑：赵珍

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[ 调 研 思 考 ]

六、农村环境综合治理方面存在的主要问题及

对策建议

（一）存在的主要问题

1、购置垃圾清运设施、运行维护费和申报项目

前期费用较高，县级财政比较困难，制约了农村环

境综合整治项目的实施。

2、农村污水处理高效循环化尚处于起步阶

段。部分村庄农户家庭的污水处理设施仍较为落

后，污水净化效果不佳。农村卫生厕所普及率仅为

26%左右。

3、农业污染日益凸显。化肥使用量不断的上升，

对地下水和地表水都构成了威胁；农膜的白色污染也

日益加剧，随意丢弃农药残留废物现象比较普遍。

（二）对策建议

1、自治区环保部门要加强农村环境综合整

治。“十三五”期间，对和田和喀什地区贫困村庄进

行农村环境综合整治。整治内容包括：饮用水水源

地环境保护、农村生活污水处理、农村生活垃圾治

理、畜禽养殖污染治理四大类项目。

2、制定农村环境保护规划，统筹安排建设农村

环境综合治理基础设施，推进生活垃圾和污水处理

设施区域共建共享，尽量多下达农村集中连片示范

区整治示范项目。

3、自治区有关部门要加大对农村环境保护的

投入力度，对国家和自治区重点生态功能区要提高

财政转移支付资金的额度，提高农村环境保护基础

设施建设中央补助比例，提高贫困人口对环境保护

的参与度和受益水平。

4、加大更新已老化设施支持力度。建议自治

区在农村污水处理项目上给予和田和喀什贫困地

区资金支持。增设农村污水处理项目，提高污水处

理效率，降低废水对河流的排放量，减轻环境污染

压力。制定相关优惠政策，鼓励将距县城污水处理

厂较远的污水收集，并以三级氧化模式进行氧化处

理后对林带进行浇灌。继续推行农村改厕项目，提

升卫生厕所普及率。

5、提高农村环境综合治理项目资金额度。出

台农村环境综合整治项目前期费用从项目资金中

解决的政策；增加农村环境整治垃圾收集、清理、运

输、处理专项资金。加大农村环境综合整治项目支

持，建立农村处理垃圾补贴制度，由政府出一部分、

农户出一部分，解决农村垃圾处理资金问题，共同

治理好农村环境。

6、农村环境综合整治项目向和田和喀什地区贫

困村环卫基础设施倾斜。支持在各乡镇建立垃圾压

缩站，县级垃圾场添置大型转运车，集中转运垃圾。

七、推进游牧民定居和加快畜牧业发展方面存

在的主要问题及对策建议

（一）存在的主要问题

1、定居点配套设施不完善。尽管国家安排了游

做好和田喀什地区脱贫攻坚民生改善问题和对策建议做好和田喀什地区脱贫攻坚民生改善问题和对策建议（（二二））李李 平平 王王 宁宁

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[ 调 研 思 考 ]

牧民定居专项资金用于住房补助，但定居点生产、生

活等辅助设施配套不完善，道路、自来水、电力、棚圈、

绿化、学校、卫生院、文化室等设施不完备，缺乏配套

资金，建设难度大，造成牧民定居定不住、入住率低。

牧民定居工程要求每户住房80㎡，暖圈100㎡，草料棚30㎡，建设内容多、工程量大，所需资金较多。如建成一座100㎡棚圈，需6万元左右，但上级每座补助5000至8000元，农牧民自筹资金困难。

2、定居点生产基础薄弱、抵御风险能力较差。

牧民定居住房补助资金少。农牧民自我投入能力

低，实施定居兴牧工程比较困难。缺乏游牧民定居

房项目前期费用，游牧民定居房项目前期费、设计、

监理、审计等费用难以解决。

3、生产方式落后，现代畜牧业生产意识不强，

饲养管理方式粗放。缺乏龙头企业带动，生产、加

工、销售之间缺乏完善的连接机制。畜牧业科技创

新与推广体系较薄弱，畜牧业规模化、标准化、机械

化水平不高。大部分养殖户没有专门的生产圈舍，

动物疫病传播风险高。

4、饲草料短缺，草畜不平衡矛盾突出。沙漠外

围基础设施薄弱，饲草种植成活率低，有的优质饲

草料春天种，夏天犁，苜蓿面积保有率较低。县级

财政薄弱，人工饲草基地建设困难，饲草料严重不

足已成为制约畜牧业发展的瓶颈。但同时草料利

用率低，浪费严重，农牧民对饲草加工利用的观念

还未完全转变，颗粒饲料推广难度大。

5、专业技术人员少，技术服务开展不到位。村

级检疫员工资低，工作积极性不高，队伍不稳定，人

员流失严重。畜牧兽医系统人员编制还是80年代

的编制数量，人员老化，经费不足，在编的技术人员

无法全部及时得到知识更新，养殖业科学饲养、防

疫免疫等相关技术掌握薄弱。

6、畜牧业良种化程度不高，牲畜个体生产水平较

低。在引进新品种试验推广方面，生产母畜和种公畜

补贴标准较低，优良品种推广应用进度较慢。畜牧产

业配套设施投入不足，动物防疫体系建设不完善。

7、存在“列入购置补贴目录的颗粒饲料加工机

械不适用，适用的未列入购置补贴目录”问题，如：

疏附县工业园区德弘农牧机械制造有限公司加工

制造的组合式颗粒饲料加工机械，很适合当地实

际，老百姓也非常中意。某县计划每个村推广应用

2－3台颗粒饲料机，需求在500台以上，但该类型的

颗粒饲料加工机械未列入购置补贴目录。

8、各类金融机构信贷支持力度不够。除信用

社放贷外，农行、工行等金融部门对养殖业贷款积

极性普遍不高，放贷极少。而且贷款门槛高，还款

期限短，放贷进度缓慢。

（二）对策建议

1、自治区发改委和畜牧部门要推进游牧民定

居工程，加快畜牧业发展，助力脱贫攻坚。一是做

好定居点住房建设。二是抓好生产配套设施建

设。三是搞好定居点内基础设施建设。四是争取

在和田和喀什贫困地区建成以发展地方肉羊纯繁、

高繁肉羊杂交、牛羊育肥、肉牛繁育、特禽养殖为主

的专业村、专业乡（场），通过推广普及“四良一规

范”技术，实现区域内生产模式的相对统一。

2、加大游牧民定居住房补贴的支持力度，增加

游牧民定居工程贫困户中央财政补贴、自治区财�