1 ADOÇÃO DO BALANCED SCORECARD NO SETOR PÚBLICO: PERSPETIVA DO CONSULTOR DE GESTÃO Vera Borges Mestre em Contabilidade e Finanças Patrícia Gomes * Doutorada em Contabilidade Professora Adjunta do IPCA Maria José Fernandes Doutorada em Ciências Empresariais Professora Coordenadora Principal do IPCA Instituto Politécnico do Cávado e do Ave * Autor correspondente Área temática : D) Contabilidade e Controlo de Gestão Palavras-Chave : Balanced Scorecard, consultor de gestão, Setor Público, New Public Management, Teoria Institucional Palabras clave : Comando de mando integral, consultor de gestión, Sector público, New Public Management y Teoría Institucional. 9d
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ADOÇÃO DO BALANCED SCORECARD NO SETOR PÚBLICO: PERSPETIVA DO CONSULTOR DE GESTÃO
Vera Borges Mestre em Contabilidade e Finanças
Patrícia Gomes *
Doutorada em Contabilidade Professora Adjunta do IPCA
Maria José Fernandes Doutorada em Ciências Empresariais
Professora Coordenadora Principal do IPCA
Instituto Politécnico do Cávado e do Ave
* Autor correspondente
Área temática: D) Contabilidade e Controlo de Gestão
Palavras-Chave: Balanced Scorecard, consultor de gestão, Setor Público, New Public
Management, Teoria Institucional
Palabras clave: Comando de mando integral, consultor de gestión, Sector público, New
Public Management y Teoría Institucional.
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ADOÇÃO DO BALANCED SCORECARD NO SETOR PÚBLICO: PERSPETIVA DO CONSULTOR DE GESTÃO
Resumo
Este artigo pretende contribuir para o conhecimento sobre o papel do consultor de gestão na
adoção do BSC no setor público, bem como a sua perspetiva em relação às motivações,
benefícios e dificuldades na adoção da ferramenta no setor público. Optou-se por uma
investigação qualitativa baseada em entrevistas semiestruturadas realizadas a consultores
de gestão com experiência na gestão pública, pertencentes a empresas de consultoria a
operar em Portugal. Os resultados permitiram concluir que o recurso a consultores de
gestão é vantajoso na adoção do BSC. Para ultrapassar as dificuldades na construção e
continuidade do BSC no setor público, os consultores apresentaram algumas condições
facilitadoras que podem conduzir ao sucesso de implementação da ferramenta.
ADOPCIÓN DEL CUADRO DE MANDO INTEGRAL (CMI) EN EL SECTOR
PÚBLICO: PERSPECTIVA DEL CONSULTOR DE GESTIÓN
Resumen
Este artículo tiene como objetivo contribuir al conocimiento sobre el papel de consultor de
gestión en la adopción del CMI en el sector público, así como su perspectiva con relación a
las motivaciones, beneficios y dificultades en la adopción de la herramienta en el sector
público. Elegimos una investigación cualitativa basada en entrevistas semi-estructuradas a
consultores de gestión con experiencia en la administración pública, pertenecientes a
empresas de consultoría que operan en Portugal. Los resultados obtenidos han permitido
concluir que el recurso a consultores de gestión es útil en la adopción del CMI. Para superar
las dificultades en la construcción y la continuidad del CMI, los consultores sugirieron
algunas condiciones facilitadoras que pueden conducir al éxito de la implementación de la
herramienta.
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1. Introdução
As mudanças na sociedade e a complexidade crescente que envolve as organizações da
Administração Pública, têm levado ao aumento do conhecimento e expectativas dos
cidadãos em relação aos serviços públicos, uma vez que estes exigem melhores serviços
com maior qualidade, eficiência, disponibilidade e acessibilidade. Como forma de responder
a este nível de exigência, os serviços públicos têm sofrido uma elevada pressão para
melhorar a eficiência na utilização dos recursos públicos e, simultaneamente, não aumentar
a despesa pública.
O paradigma da New Public Management (NPM) marca o ponto de partida de um conjunto
de reformas que têm sido introduzidas na Administração Pública da maioria dos países
(Hood, 1991 e 1995), especialmente após a década de 80.
Para melhor compreender este processo de mudança no contexto do setor público têm
surgido vários estudos que focam o papel dos consultores de gestão como verdadeiros
agentes de mudança (Lapsley e Oldfield, 2001, Lapsley, 2009; Arnaboldi, 2013). Segundo
Lapsley (2009) a presença de atividade de consultoria de gestão no setor público é anterior
à chegada da NPM. No entanto, a NPM deu um novo impulso para as atividades de
consultoria de gestão no sector público, sendo estes promotores da mudança. Arnaboldi
(2013) estuda o papel dos consultores na resolução de problemas práticoss das
organizações, mas enfatiza, especialmente, os benefícios potenciais associados à
transferência de conhecimento que resulta da relação bi-direcional (consultores e
colaboradores das organizações).
A adoção do Balanced Scorecard (BSC) tem vindo a crescer no sector público sendo
reconhecido na literatura o papel impulsionador dos consultores de gestão no processo de
mudança. Esta é uma prática comum, quer em organizações públicas quer privadas. A
teoria institucional, na vertente da New Institutional Sociology (NIS), assume um papel de
extrema importância na compreensão do papel dos consultores de gestão na mudança do
modelo de gestão pública, nomeadamente a abordagem do isomorfismo normativo e
mimético.
Apesar da importância crescente do papel dos consultores de gestão como agentes de
mudança do setor público, tal como se pode verificar pelo aumento das despesas públicas
com estudos e projetos de consultoria (Lapsley e Oldfield, 2001), existe ainda pouca
investigação desenvolvida nesta área (Lapsley, 2009; Arnaboldi, 2013; Junaid e Uddin,
2013). No contexto português este será mesmo o primeiro trabalho a estudar este
fenómeno. Por outro lado, este artigo será o primeiro, pelo conhecimento que temos, que
foca a perspetiva dos consultores acerca do processo de adoção do BSC no sector público.
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Com o presente artigo pretendemos responder a três questões de partida, tendo por base a
perspetiva dos consultores de gestão: (1) qual a importância/contributo dos consultores de
gestão na adoção do BSC no setor público; (2) quais as motivações e benefícios para a
adoção do BSC no setor público; e (3) quais as dificuldades/barreiras sentidas na adoção e
continuidade do BSC no setor público.
Para a concretização dos objetivos deste artigo recorreu-se ao método de investigação
qualitativa, baseada em entrevistas semiestruturadas realizadas a consultores de gestão
com experiência no setor público, nomeadamente na construção e na implementação do
BSC. O guião de entrevistas teve por base a revisão de literatura sobre o tema.
O artigo encontra-se estruturado em cinco secções. Inicialmente expõem-se os aspetos
teóricos que justificam a adoção do BSC no setor público e o contributo dos consultores de
gestão neste processo de mudança. De seguida, a terceira secção desenvolve a
metodologia de investigação usada no estudo. Na secção quatro apresentam-se os
principais resultados obtidos. Por fim, apresentam-se as principais conclusões e limitações
do estudo, bem como as sugestões para investigações futuras.
2. Revisão da Literatura
2.1 A New Public Management e a Teoria Institucional
O fenómeno da NPM surge a partir da década de 80 como um dos modelos propostos para
a reforma da Administração Pública, que foi introduzido pelos governos de vários países da
OCDE (Hood, 1995). Este modelo de reforma tem motivado a aplicação em instituições
públicas de conceitos e ferramentas de gestão, desenvolvidas anteriormente e utilizadas na
esfera privada.
A introdução da contabilidade de gestão no setor público é uma consequência das reformas
que se pretendem implementar no modelo de gestão pública. Esta mudança no sistema de
informação contabilística revela-se fundamental para o processo de tomada de decisões
estratégicas, para o desenvolvimento de uma gestão mais eficiente e produtiva, para uma
maior responsabilização pelos resultados alcançados e para a introdução do conceito do
value for money (Osborne e Gaebler 1993; Lapsley, 1999). Na perspetiva de Hood (1995),
representam alguns dos princípios básicos da NPM a redução das diferenças entre os
modelos de gestão do setor público e do setor privado e um maior foco na responsabilidade
baseada nos resultados, em vez da preocupação com os inputs e os processos.
Para Gomes (2010), a cultura das organizações do setor público tem mudado gradualmente
desde as reformas da NPM, notando-se uma melhoria das estruturas de accountability e na
forma de prestar o serviço ao cliente. Assim, surge um novo conceito de responsabilidade e
uma linguagem de racionalidade económica, onde os métodos de gestão privada assumem
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um papel importante. Nos últimos anos, com o desenvolvimento da contabilidade de gestão
e sua aplicação ao setor público, novos sistemas de controlo de gestão surgiram no setor
público como o Benchmarking, o Activity-Based Costing, a Total Quality Management e o
BSC.
Para Lapsley, Miller e Pollock (2013) os consultores de gestão são vistos como uma parte
significativa do movimento da NPM, dado que os governos procuram modernizar o setor
público com a adoção de estruturas de gestão, técnicas e processos desenvolvidos e
adotados no setor privado. Os consultores de gestão são portadores da experiência do setor
privado e traduzem o que eles consideram ser práticas adequadas para novas
configurações do setor público.
Após o reconhecimento da importância do meio envolvente para as organizações, a teoria
institucional ganhou um papel de extrema importância para a compreensão dos fenómenos
existentes na vida das organizações e explicação das mudanças contabilísticas nas
organizações do setor público (Major e Ribeiro, 2009; Gomes, 2010). Os autores Burns e
Scapens (2000) destacam três diferentes vertentes desta teoria que podem ser observados
na literatura sobre a contabilidade de gestão:
a) Velha Economia Institucional (Old Institutional Economics – OIE);
b) Nova Economia Institucional (New Institutional Economics – NIE) e
c) Nova Sociologia Institucional (New Institutional Sociology – NIS).
A OIE concentra-se nas pressões existentes dentro da organização, enquanto que a NIE se
concentra nas pressões externas de natureza económica e a NIS nas pressões externas de
natureza institucional. De acordo com a revisão de literatura efetuada a corrente mais
utilizada no estudo da adoção do BSC nas organizações do setor público é a vertente
teórica da NIS. Segundo Moll, Burns e Major (2006), para a corrente NIS as estruturas e
procedimentos desenvolvidos pelas organizações, incluindo as práticas da contabilidade e
controlo de gestão, são influenciadas por fatores externos e não tanto por critérios racionais
ou técnicos, como a minimização de custos ou a eficiência. Assim, as organizações ao
adotarem os comportamentos apercebidos pela sociedade como sendo certos, procuram
conferir legitimidade às suas ações. Por outras palavras, para ganhar aceitação, as
organizações adotam posições, políticas, programas e procedimentos, que estão
institucionalizados na sociedade e que são entendidos como apropriados, adequados e
racionais (Burns e Scapens, 2000).
Decorrente do exposto, a definição que melhor sugere o processo de homogeneização é o
isomorfismo. Existem dois tipos diferentes de isomorfismo, nomeadamente o isomorfismo
competitivo e o institucional (DiMaggio e Powell, 1983). O isomorfismo competitivo é aquele
que se rege pela concorrência livre do mercado. Por sua vez, o isomorfismo institucional tem
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em conta fatores como as relações sociais, culturais e regulamentares a que uma
organização se encontra sujeita. Nas organizações do setor público o isomorfismo
institucional ganha maior importância, uma vez que estas não se regem pelas leis do
mercado e do lucro, mas pelas regras da eficiência, eficácia e economia.
Segundo os autores DiMaggio e Powell (1983) o isomorfismo institucional, pode ser
classificado de três formas, designadamente:
a) Isomorfismo coercivo – consiste na pressão exercida por autoridades externas,
grupos políticos e outros grupos de interesse bem como a publicação de legislação
que, de forma impositiva, conduz à decisão de adotar uma determinada prática;
b) Isomorfismo mimético – ocorre quando uma organização, por razões diversas, adota
os procedimentos e práticas que já foram desenvolvidos e provados em outras
organizações que pertencem ao seu ambiente específico. Assemelha-se, em certa
medida, à prática do benchmarking ;
c) Isomorfismo normativo – consiste na recomendação de organizações profissionais
que tendem a influenciar comportamentos.
Assim, a Teoria Institucional tem assumido um papel preponderante no estudo das
mudanças do sistema de contabilidade pública, uma vez que as pressões miméticas,
coercivas e normativas podem influenciar a predisposição para a adoção de novas
ferramentas de gestão.
2.2 - O Balanced Scorecard e a sua aplicação no setor público
O BSC é uma ferramenta estratégica de medição e gestão do desempenho, desenvolvida
essencialmente no início dos anos 90. A sua filosofia e linguagem foram apresentadas em
1992 pelo professor Robert Kaplan, da Universidade de Harvard, e David Norton, consultor
da zona de Boston, através da publicação na revista norte-americana Harvard Business
Review (Janeiro-Fevereiro) do artigo “The Balanced Scorecard – Measeures That Drive
Performance”.
Pode-se identificar três fatores que justificam o uso do BSC, designadamente (Kaplan e
a) a alteração do ambiente operacional das organizações;
b) a crescente importância dos valores intangíveis face aos tangíveis e
c) a utilização exclusiva dos indicadores financeiros para a medição do desempenho.
É neste contexto, e com o objetivo de resolver estas dificuldades, que surge o BSC.
O estudo da utilidade e da implementação do BSC tem crescido significativamente nos
últimos anos, existindo já várias investigações sobre a sua aplicação ao setor público
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(Aidemark, 2001; Johnsen, 2001; Ho e Chan, 2002; Carmona e Grönlund, 2003; Niven 2003;
Askim, 2004; Greatbanks e Tapp, 2007). Em Portugal existem vários estudos sobre a
aplicação do BSC no setor público, designadamente, em Municípios, Institutos Politécnicos,
Universidades, Segurança Social, Polícia e Hospitais.
De acordo com Pinto (2007:40), o BSC “assenta na visão global da estratégia das
organizações apoiada nas quatro perspetivas – financeira, clientes, processos internos de
aprendizagem e crescimento – nas quais são fixados objetivos e indicadores que têm de
funcionar de forma integrada (balanceada) estabelecendo relações de causa e efeito entre
todas as perspetivas”.
O BSC fixa os objetivos para cada perspetiva, mas assume que as pessoas definem as
ações necessárias para os atingir. Os seus objetivos e indicadores permitem clarificar a
visão, de forma a mobilizar e concentrar os esforços de toda a organização na concretização
da estratégia global, possibilitando, deste modo, que os indivíduos nos diversos setores da
organização compreendam como as peças se encaixam e como o seu papel influencia o
papel de outras pessoas (Kaplan e Norton, 1996b).
Ao combinar as quatro perspetivas, o BSC permite compreender muitas inter-relações, que
podem ajudar os gestores na tomada de decisões e na resolução de problemas. No entanto,
Kaplan e Norton (1996b) consideram ser possível incorporar outras perspetivas, tendo em
conta que o modelo proposto pelos autores atua como uma linha de orientação. Assim,
pode-se introduzir, como por exemplo, a perspetiva ambiental, perspetiva social, perspetiva
do utilizador final e a perspetiva da sustentabilidade. Contudo, o importante é que as
perspetivas representem corretamente a realidade da organização.
Como qualquer outro sistema, o BSC também tem limitações, pondo em causa, muitas
vezes, a sua implementação com sucesso. Deste modo, vários pesquisadores têm
investigado as dificuldades e os fatores críticos sobre sua implementação e uso no setor
público, pelo que essas limitações devem ser tidas em conta no processo de decisão de
implementação do BSC.
De um modo geral, as dificuldades na implementação do BSC no setor público residem
essencialmente, na falta de recursos, na ausência de apoio dos executivos, na reduzida
participação dos cidadãos, na necessidade de um sistema de informação desenvolvido, na
resistência à mudança, na falta de iniciativa política, na falta de tempo para o seu
desenvolvimento e acompanhamento, na ausência de recompensas associadas ao
desempenho dos trabalhadores e na necessidade de formação dos recursos humanos
(Gomes et al., 2007; Quesado, Guzmán e Rodrigues, 2012).
Antes de se tomar a decisão de implementar o BSC os executivos devem ser capazes de
saber a que problema o BSC irá responder (Niven, 2003), sendo crucial que não se comece
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a sua implementação sem que se saiba o que se pretende alcançar (Lewy e Du Mee, 1998).
Deste modo, implementar o BSC significa usá-lo no dia a dia, no processo de tomada de
decisão. Assim, o ambiente organizacional deve estar pronto ou aberto a mudanças para
atender a este pré-requisito para o sucesso (Del Carpio e Rocha-Pinto, 2011). Por outro
lado, para proceder à adoção do BSC as organizações necessitam de dispor dos recursos
técnicos e humanos necessários.
Sendo um modelo idealizado para o setor privado, este teve de sofrer ajustamentos para
poder ser utilizado no setor público (Silva, 2009). Uma vez que não é possível tentar
enquadrar o BSC em normas, este deve ser construído e pensado de acordo com as
especificidades e características distintas de cada entidade. Assim, o BSC não deve ser
copiado mas deve de ser adaptado á organização e não o inverso (Kaplan e Norton, 1993;
Lewy e Du Mee, 1998; Ramos, 2002; Pedro, 2004; Gomes, 2006; Caldeira, 2009).
2.3 - O papel dos consultores de gestão na adoção do BSC no setor público
Devido às restrições na contratação de novos profissionais para os quadros de pessoal,
impostas pela necessidade de redução da despesa pública e equilíbrio da contas públicas,
as organizações têm optado pela contratação de empresas de consultoria para poderem
usufruir de um consultor de gestão com um alto nível de formação e experiência, sem ter de
aumentar os custos fixos com pessoal (Lapsley e Oldfield, 2001; Lapsley, 2009; Arnaboldi,
2013).
Segundo Czarniawska e Mazza (2013), numa fase inicial as organizações do setor público
contratavam consultores de gestão apenas com experiência no setor privado. No entanto,
com o passar do tempo verificou-se a necessidade de alguns consultores se especializarem
no setor publico. Kaplan e Norton (1996b) defendem que o uso de consultores externos
parece ser uma prática comum entre as organizações que adaptam o BSC. Na visão de
Pedro (2004:15) “o BSC é uma construção interativa feita pelos gestores da própria
organização orientados por consultores externos experientes”.
Para melhor compreender este processo de mudança no contexto do setor público, vários
estudos têm focado o papel dos consultores de gestão como verdadeiros agentes de
mudança (Lapsley e Oldfield, 2001, Lapsley, 2009; Arnaboldi, 2013; Junaid e Uddin, 2013).
De acordo com Hirschle e Siqueira (2006) e Del Carpio e Rocha-Pinto (2011) é possível
dizer que os consultores assumem diferentes papéis nas organizações, designadamente:
a) árbitros - por serem contratados pela sua independência;
b) psicólogos - no sentido de estarem abertos a escutar as necessidades dos seus
clientes;
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c) facilitadores - na medida em que auxiliam a ação dos colaboradores internos e
facilitam a mudança;
d) observadores - porque procuram entender o ambiente organizacional;
e) educadores - na medida em que promovem o know how e os conhecimentos
escassos internamente;
f) psicanalistas - pois estabelecem um contrato com o cliente, semelhante ao
terapêutico, no qual o cliente solicita ajuda e assume o compromisso de cooperar e,
g) eternos aprendizes - no âmbito da experiência em novos projetos.
Crocco e Guttmann (2005) referem um conjunto de vantagens em contratar um consultor
externo à organização para apoiar na implementação das mudanças, devido a:
h) maior experiência e conhecimento diversificado, porque pode realizar o mesmo tipo
de trabalho em diferentes ramos de atividade e em várias empresas;
i) poder correr riscos diferentes;
j) ter um maior acesso a diferentes pessoas e níveis hierárquicos da empresa, uma vez
que não faz parte do seu quadro funcional e
k) maior imparcialidade e possibilidade de crítica, dado que não está envolvido na rotina
do cliente.
Lapsley (2009) refere que as organizações tendem a recorrer a consultores de gestão
devido à falta de conhecimento dentro da organização e para ultrapassar este obstáculo,
estas recorrem à experiência dos consultores, uma vez que estes têm conhecimento do
setor privado e do público. Outro motivo, está relacionado com a insegurança da gestão,
pelo que os consultores fornecem a confiança e o sentido de organização que os gestores
públicos precisam. O autor referiu, ainda, que o recurso a consultores pode estar
relacionado com a perspetiva de mimetismo, ou seja, a administração acredita que é o
procedimento certo, porque os concorrentes também estão a recorrer a consultores
externos.
Segundo Hirschle e Siqueira (2006), aquando da contratação dos serviços de uma
consultora, a experiência do consultor de gestão é um aspeto bastante valorizado, uma vez
que os consultores mais experientes tendem a ter mais conhecimentos, mais maturidade
profissional e uma visão mais ampla de mercado. Ainda na opinião de Rodrigues (2002), o
processo de contratação dos consultores de gestão tem em conta a experiência na área, as
indicações de pessoas internas ou que tenham sido referenciados em trabalhos, artigos,
livros publicados, apresentações pessoais, cursos, apresentações públicas ou por outros
meios, as competências técnicas e o preço. Deste modo, é natural que os gestores públicos
procurem profissionais capacitados, como é o caso dos consultores de gestão, quando
decidem adotar o BSC.
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No estudo de Prieto et al. (2006) os consultores destacaram algumas situações que podem
comprometer o sucesso na implementação do BSC, tais como:
l) o BSC ser visto como um único evento e não como um processo contínuo;
m) a falta de divisão de funções e responsabilidades;
n) a falta de compromisso da alta administração;
o) as discussões não claras e pouco frequentes;
p) as quatro perspetivas não balanceadas;
Os autores Kaplan e Norton (2001), acrescentam os seguintes aspetos:
a) o envolvimento de poucas pessoas;
b) a manutenção do scorecard no topo;
c) os processos de desenvolvimento muito longos,
d) o tratamento do BSC como projeto da área de sistemas;
e) a contratação de consultores inexperientes e;
f) a implementação do BSC apenas para fins de compensação.
Em suma, para a adoção do BSC é importante que a organização esteja disposta a
colaborar com o trabalho do consultor e esteja aberta às suas sugestões de melhoria. Para
isso é preciso que esta relação de trabalho seja marcada pela confiança mútua e
transparência de forma a promover a transferência de conhecimento e a aprendizagem
(Arnaboldi, 2013). Deste modo, o consultor e a organização devem estar cientes de que o
trabalho só terá sucesso se existir a soma de informações e compromisso de ambas as
partes (Hirschle e Siqueira, 2006).
3. Metodologia
3.1 Método de investigação qualitativa com base em entrevistas
Para dar resposta aos 3 objetivos inicialmente propostos recorreu-se ao método de
investigação qualitativa com base em entrevista. O recurso à entrevista, nomeadamente a
entrevista semiestruturada, enquanto técnica qualitativa de recolha de dados, permite que o
entrevistado acrescente informação.
Segundo Lessard-Hébert, Goyette e Boutin (2008:160) a técnica da entrevista “é necessária
quando se trata de recolher dados válidos sobre as crenças, as opiniões e as ideias”.
Para se selecionar a amostra foi feita uma pesquisa via internet, através do motor de busca
Google, a fim de obter informação sobre empresas que implementam o BSC no setor
público. No decorrer da pesquisa foram consultadas 20 empresas de consultoria, das quais
4 não tinham experiência no setor público, 4 não tinham disponibilidade em curto-prazo em
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colaborar no estudo, 2 procedem à contratação de profissionais externos à entidade quando
é necessário prestações de serviços na área de BSC e 3 não responderam se podiam
colaborar. Deste modo, obtivemos resposta positiva de 7 empresas de consultoria com
experiência de aplicação do BSC no setor público e privado.
Para Rosa e Arnoldi (2008), na pesquisa qualitativa não é relevante a quantidade de sujeitos
que irão prestar informação, mas, sim, a capacidade que os sujeitos têm para responder ao
que se procura com a pesquisa.
Numa primeira fase efetuou-se um contacto com cada uma destas empresas, via telefone, a
fim de obter informação sobre a experiência no setor público. Posteriormente, enviou-se um
e-mail com o objetivo do estudo, a fim de a empresa analisar a sua disponibilidade em
colaborar. A todos os consultores disponíveis em colaborar no estudo, foi disponibilizado, via
e-mail, o guião da entrevista. A Tabela I apresenta o guião das entrevistas utilizado neste
estudo que está estruturado de acordo com os objetivos formulados.
Tabela I: Guião das entrevistas
Objetivos Questões
Quais os motivos para as empresas de consultoria apostarem no setor público?
Que tipo de pessoa é um consultor de gestão no setor público?
São os consultores de gestão que se deslocam aos organismos para incentivar o uso de novas ferramentas de gestão, ou são os organismos que procuram a resposta às suas necessidades?
Quais são os motivos para as entidades públicas recorrerem aos serviços dos consultores de gestão?
Quais são os critérios de seleção dos consultores de gestão pelas entidades públicas?
1 – Importância dos consultores de gestão na adoção do BSC no setor público
Qual é o papel dos consultores de gestão na adoção do BSC nas entidades Públicas?
Quais são os motivos que estão na base da adoção do BSC no setor público? 2 - Motivações e benefícios na adoção do BSC no setor público Quais os benefícios/vantagens da adoção do BSC no setor público?
Quais são os principais problemas que se deparam na implementação do BSC no setor público e que não se verificam no setor privado?
Quais são as razões para a reduzida implementação do BSC no setor público?
Quais são as condições facilitadoras que o setor público deve seguir para a adoção do BSC?
3- Dificuldades na adoção e continuidade do BSC no Setor Público
Após o abandono do processo tem conhecimento do feedback da continuidade do processo?
De acordo com a disponibilidade dos consultores, as entrevistas foram realizadas no
ambiente de trabalho dos entrevistados, ou em local exterior sempre que essa fosse a
preferência. Mediante a prévia autorização dos participantes, procedeu-se à realização das
entrevistas, gravadas em áudio, sendo que aos participantes foi assegurada a
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confidencialidade e a não divulgação das gravações. Todas as entrevistas foram realizadas
de 25 de Fevereiro a 27 de Março de 2013. Relativamente à duração, não foi estipulado um
limite de tempo, sendo que as entrevistas tiveram uma duração entre 30 a 60 minutos. No
total, a gravação das entrevistas foi de 4 horas e 10 minutos.
3.2 Caracterização da Amostra
A amostra incidiu sobre sete empresas de consultoria que prestam serviços de consultoria
ao nível da construção/implementação do BSC no setor público.
Da análise à Tabela II, que apresenta a caracterização da amostra, podemos verificar que
apenas um entrevistado é do sexo feminino. Todos os consultores da amostra possuem
experiência no setor público há mais de 4 anos, sendo que dois consultores têm experiência
no setor público e privado há 25 anos. Apenas dois consultores possuem mais tempo de
experiência no setor privado comparativamente com o setor público. Cinco dos consultores
são os próprios administradores da empresa de consultoria e os outros são consultores
sugeridos pela administração para colaborar no estudo. Quatro consultores são licenciados,
um tem o grau de mestre e dois têm o grau de doutor. Em geral, todos os consultores têm
formação na área da gestão e/ou economia.
Tabela II: Caracterização da Amostra
Tempo de prestação de serviços: Consultor/
Género Habilitações Função
Distrito da Empresa
Empresa Setor
Público Setor
Privado
C1 Masc. Licenciatura em Gestão Consultor Lisboa 13 anos 10 anos 13 anos
C2 Masc. Licenciatura em Economia e Mestrado em Ciências Empresariais
Administrador Lisboa 25 anos 25 anos 25 anos
C3 Masc. Licenciatura em Organização e Gestão de Empresas
Administrador Lisboa 20 anos 25 anos 25 anos
C4 Masc. Engenheiro Químico, Mestre em Matemática e Doutor em Física
Consultor independente
Lisboa 5 anos 5 anos (não
aplicável)
C5 Masc.
Licenciatura em Economia, Mestrado em Filosofia, Doutoramento em Gestão e MBA.
Administrador Setúbal 8 anos 8 anos 18 anos
C6 Masc.
Licenciatura em Engenharia Mecânica, Pós-graduação em Engenharia da Soldadora e Engenharia da Qualidade e Especialização em Controlo de Gestão
Administrador Leiria 6 anos 12 anos 12 anos
C7 Fem. Licenciatura em Gestão de Recursos Humanos
Consultora Porto 5 anos 4 anos 4 anos
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4. Análise e discussão dos resultados
4.1 Importância dos Consultores de gestão na adoção do BSC
Para a adoção do BSC os organismos têm recorrido aos serviços dos consultores externos,
de forma a dar resposta à falta de recursos internos com conhecimentos nesta área
específica. Por outro lado, ao contratam o consultor de para procurarem alguma legitimidade
interna na adoção do BSC, o que permite validar as decisões e o cumprimento dos prazos.
Para o consultor 2, “as vantagens que existem em termos de consultoria são a experiência
(…), isto é, quando nós apoiamos um determinado projeto, algumas coisas que podem
parecer novidade para a organização que estamos a apoiar, já não são novidade para nós,
porque nós já passamos por elas, já imaginamos, já construímos respostas e já as
ultrapassamos”.
Neste sentido, para os entrevistados o consultor é visto como um elemento neutro dentro da
organização, o que permite facilitar a aceitação do BSC e atenuar eventuais problemas, uma
vez que os consultores de gestão transmitem mais confiança, devido à sua experiência e
conhecimento do setor privado e público. Assim, as organizações vêm o consultor como
facilitador e dinamizador, uma vez que este proporciona o debate no sentido de todos
estarem envolvidos nas soluções e conclusões.
Segundo Lapsley e Oldfield (2001) a gestão pode ter algumas dificuldades em implementar
as suas ideias, porque pode ser interpretado como algum interesse interno. Neste sentido
recorrem a consultores de gestão, como pessoas externas à organização, para ser um
mediador honesto. Por outro lado, Lapsley (2009) defende que o recurso a consultores de
gestão é utilizado para suprimir os custos com o recurso à contratação de novos
profissionais, ou seja, para contornar os cortes da contração de pessoal interno. Todavia, os
consultores entrevistados não referiram que o recurso aos seus serviços servia para
colmatar os custos com pessoal, ao contrário do que se verificou no estudo de Lapsley
(2009).
Assim, os resultados obtidos mostram que os aspetos que motivam os gestores públicos a
recorrerem a consultores de gestão vão de encontro à literatura revista que identifica a
experiência, o conhecimento dos consultores de gestão, o papel de facilitadores, como
moderador conflitos e para aumentar a credibilidade (ver por exemplo, Ferreira, 2000;
Rodrigues,2002; Hirschle e Siqueira, 2006; Rosário, 2009; Crocco e Guttmann, 2005;
Lapsley, 2009).
Os resultados mostram ainda que o conhecimento e a contratação dos serviços de BSC das
empresas de consultoria pelas organizações públicas têm por base: (1) a experiência dos
consultores, (2) o custo do serviço, (3) a indicação/referência de outras organizações, (4) a
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participação de elementos da organização em ações de formação ou eventos realizados
pela empresa de consultoria, (5) o desenvolvimento de outros serviços dentro da
organização e (6) a iniciação da construção do BSC por um elemento da organização e (7) o
entusiasmo que a equipa de consultoria coloca no projeto.
Contudo, alguns consultores deslocam-se às organizações no sentido de dar a conhecer as
potencialidades do BSC no setor público.
Para a prestação de serviços no setor público, o consultor de gestão tem de ter o
conhecimento da realidade do setor e das suas especificidades legais e uma forte
capacidade de gerir os conflitos imprevistos e ambiguidades. Para tal é importante que
tenha uma postura de sobriedade, humildade, maturidade e que seja um bom comunicador
e dinamizador, a fim de poder concretizar os prazos estipulados inicialmente. Sobre este
aspeto os resultados são coerentes com o estudo de Lapsley e Oldfield (2001) que conclui
que os consultores de gestão têm as seguintes competências no setor público: objetividade,
conhecimento, experiência, contribuição com novas ideias, honesto, capacidade de gerar
empatia, concentração e tem uma visão comparativa do setor público e privado.
O consultor de gestão no setor público atua como facilitador, dinamizador e auxiliador da
mudança.
De acordo com o consultor 3 o estilo do consultor é fundamental, dado que o consultor
facilitador “percebe do negócio mas põe as pessoas a tirar conclusões. (…) o necessário é
fazer com que as soluções sejam dos que estão envolvidos depois na sua execução”.
Também no estudo de Lapsley e Oldfield (2001) um dos entrevistados, defende que os
consultores têm uma abordagem participativa, uma vez que estes conversam com um grupo
de pessoas no sentido de os levar a chegar a algumas ideias, porque a maioria das boas
ideias surgem realmente dentro da organização.
Para além do papel que os consultores de gestão desenvolvem na sua atividade, no setor
público o consultor de gestão deve ser paciente e exigente. Paciente no sentido de entender
o processo burocrático pelo qual passa a tomada de decisão. Exigente para com os
profissionais envolvidos no processo, de forma a que os prazos possam estar de acordo
com o previsto.
Não obstante do contributo do consultor de gestão, este por si só não promove a mudança,
uma vez que existem forças internas que determinam o processo de mudança. Ou seja, a
ação do consultor de gestão dentro da organização está dependente da tomada de decisão
da gestão de topo o que vai de encontro à vertente OIE.
4.2 - Motivações e benefícios na adoção do BSC
15
De acordo com a revisão da literatura e a perspetiva dos consultores, é possível associar a
adoção do BSC nas organizações públicas à Teoria Institucional, designadamente ao
isomorfismo mimético, uma vez que os consultores defendem que muitas das organizações
optam pelo BSC porque outras organizações bem sucedidas também o fizeram. Assim esta
ferramenta não é encarada como uma necessidade de gestão mas como um fator “moda”, o
que pode posteriormente por em causa a sua continuidade na organização.
No presente estudo e no estudo de Lapsley e Oldfield (2001) concluiu-se que no setor
público tem havido uma tendência para copiar práticas do sector privado sem entender as
razões ou as implicações de fazê-lo. Del Carpio e Rocha-Pinto (2011) referem que quando
uma organização opta por adotar o BSC está a seguir essencialmente uma “moda”.
Um outro argumento para a adoção do BSC, passa pela necessidade das organizações
disporem de informação não financeira para além da informação financeira, como é o caso
da legalidade, legitimidade, transparência e a igualdade de tratamento.
Para o consultor 6 “o setor público está confrontado com duas realidades fundamentais, que
é reduzir custos e melhorar a eficiência. O que estão a fazer é criar uma ferramenta de
gestão por objetivos e de controlo de gestão, que lhes é fundamental quer para a redução
de custos, quer para a melhoria continua”. O consultor 1 defende que o BSC permite a
“clarificação das responsabilidades face ao propósito estabelecido para a organização,
permitindo que cada um perceba como contribui para a missão e estratégia da organização.
Por outro lado, melhoram-se a capacidade de planear e de pensar a estratégia, melhoram-
se os canais de comunicação”.
Neste seguimento, o BSC é encarado como um meio de comunicação da missão, visão e
iniciativas a todos os membros da organização, de forma a melhorar a eficiência do serviço
prestado.
Por sua vez, o BSC é visto como um reforço à implementação do Sistema Integrado de
Avaliação de Desempenho na Administração Pública (SIADAP) e à construção dos objetivos
do Quadro de Avaliação e Responsabilização (QUAR), ou seja, tem como principal
finalidade dar cumprimento a uma obrigação legal e prestar um suporte externo.
Contudo, o facto de as organizações optarem por escolher o BSC como ferramenta de
gestão no setor público, em vez de outra ferramenta de gestão, segundo os consultores de
gestão pode ser justificado pela recomendação por parte de entidades formadoras, tais
como o INA e o CEFA, uma vez que estas entidades desenvolvem formações e cursos para
dar a conhecer o BSC e auxiliar na adoção do BSC. Assim, estas entidades agem como
fator influenciador na adoção do BSC nas organizações públicas, o que leva ao isomorfismo
normativo.
16
4.3 - Dificuldades na adoção e continuidade do BSC no setor público
Para além dos benefícios na adoção do BSC há também algumas dificuldades que
complicam a sua adoção e a continuidade no setor público. Da análise das respostas dos
consultores, foi possível identificar diversos problemas que decorrem da experiência de
implementação do BSC no setor público e que não se deparam com tanta frequência no
setor privado.
Os entrevistados apontaram como principais dificuldades na adoção do BSC a alternância
da gestão de topo e a burocratização do processo de tomada de decisão resultante do
excesso de intervenientes e da falta de autonomia da gestão. Estes constrangimentos
podem levar ao atraso da implementação do BSC nas organizações públicas. Foi possível
verificar uma dependência do BSC em relação ao SIADAP, dado que este tem caracter
legal, o que pode também dificultar a eficácia da sua implementação. À semelhança do que
concluíram Lapsley e Oldfield (2001), os resultados deste estudo mostram, também, que o
tempo que demora o processo de tomada de decisão dificulta seriamente o trabalho dos
consultores de gestão. Na opinião dos entrevistadores, este fator é um dos principais
causadores da ineficiência na Administração Pública.
Outro aspeto que pode dificultar a continuidade do BSC reside em associá-lo a um evento
único, ou seja, pensar que depois de implementado o processo está terminado, o que pode
levar à falta de monitorização e ao abandono do processo porque a organização não vê
vantagem na sua continuidade. Neste sentido, põe-se em causa a essência do conceito do
BSC, sendo este um processo continuo e de constante monitorização. Para o consultor 5 “a
monitorização é que permite a gestão do desempenho, confere sentido ao BSC. Quando
não se tem a funcionar a monitorização, a coisa fica muito complicada. Para ter vantagem é
preciso trabalhar para ela”.
Uma outra dificuldade reside no facto de algumas organizações comprarem um sistema
informático e interpretarem que é o BSC por si só.
Sendo a adoção do BSC na Administração Pública uma realidade recente é natural a
resistência das pessoas à mudança, a que acresce a falta de necessidade e o
desconhecimento da metodologia BSC, assim como a ausência de profissionais capacitados
para sustentar esta ferramenta. Por outro lado, no setor público verifica-se uma falta de
cultura orientada para os resultados o que dificulta a promoção da accountability. Contudo,
verifica-se a existência de poucos estudos na Administração Pública que sirvam de base ao
desenvolvimento do modelo. Estas constatações coincidem com o que se verificou na
literatura, pelo que Lapsley e Oldfield (2001) defendem que os profissionais e a gestão do
setor público são mais resistentes à mudança do que no setor privado.
17
Depois de terminarem o processo de implementação do BSC no terreno, os consultores
procuram tomar conhecimento da sua continuidade fazendo um acompanhamento direto ou
mesmo prestam outros serviços na mesma entidade. No entanto, os consultores estão
cientes de que quando abandonam a entidade pública o BSC deixará de ser monitorizado o
que leva à desistência da sua continuidade. É neste contexto que Lapsley e Oldfield (2001)
referem que os benefícios que os consultores de gestão trazem para o setor público são
transitórios, não produzindo os efeitos esperados.
Para colmatar eventuais problemas decorrentes da adoção e continuidade do BSC os
consultores referiram algumas condições facilitadoras que podem conduzir ao sucesso na
implementação da ferramenta, tais como:
a) A colaboração dos profissionais com o consultor. Só através desta colaboração é
possível a aquisição do know how e experiências das melhores práticas e procedimentos
que estão a ser realizados em outras organizações a fim de criar as condições
necessárias para a continuidade do BSC após o abandono do consultor. Para o
consultor 4 “é importante que fique o know how dentro das organizações. Se não ficar é
um trabalho que é feito pontualmente e depois voltamos ao ponto anterior”;
b) A vontade e o compromisso dos líderes e a manutenção. O sucesso do BSC depende da
vontade e compromisso dos líderes e do empenho da gestão de topo e da equipa que
lidera o processo, uma vez que o poder de tomada de decisão está nas “mãos” dos
gestores. Para o consultor 7 “ é fulcral o envolvimento e comprometimento das pessoas
envolvidas, principalmente da administração, e o sentido realista e ponderado de todos
nas análises que vamos fazendo, (…) para que o BSC espelhe efetivamente o “futuro”
do organismo”. De forma a dar continuidade o consultor 1 defende que a “gestão de topo
deve manter-se pelo menos 2 a 3 anos após a implementação, o que no setor público
pode ser complicado”;
c) A capacidade de comunicação dos elementos que constituem a equipa. Compete à
equipa que acompanha o desenvolvimento dos trabalhos comunicar e perceber os
receios dos profissionais, assim como garantir que todos os profissionais obtenham a
formação para “compreender o modelo e a sua utilização” (consultor 6). Esta
comunicação é essencial para que todos os níveis da hierarquia estejam envolvidos no
processo e compreendam os objetivos a adquirir;
d) A avaliação das políticas públicas. Para o consultor 5 “a avaliação de políticas públicas
obrigaria a avaliar projetos, programas. Se houvesse uma exigência da avaliação das
políticas públicas, os próprios serviços teriam de criar condições internas para poderem
contribuir para essa avaliação. Isto obrigaria a ter sistemas de gestão”. Assim, a
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obrigatoriedade da avaliação das políticas públicas é essencial para se criarem as
condições de adoção e continuidade do BSC.
5. Conclusão
O presente estudo demonstrou a importância do papel dos consultores de gestão no
processo de mudança das organizações do setor público, nomeadamente na
implementação do BSC. Para além do contributo teórico do trabalho para a área da
contabilidade pública e de gestão, o presente estudo contribui também em termos práticos
uma vez que fornece um conjunto de orientações e medidas a considerar no processo de
implementação do BSC no sector público que podem apoiar os gestores públicos e
decisores da Administração Pública a serem bem sucedidos neste processo de mudança.
Na adoção do BSC no setor público os consultores de gestão podem contribuir na
transferência do conhecimento e experiência adquirida em outras organizações públicas e
privadas, o que permite transmitir as melhores práticas/ procedimentos na adoção do BSC e
ao mesmo tempo confiança, sendo este contributo essencial para impulsionar/facilitar a
mudança nas organizações públicas. Assim, os consultores podem atuar como facilitadores
e dinamizadores da mudança.
Mas a escolha do BSC como ferramenta de gestão estratégica, por parte das organizações
públicas, é justificada pelo isomorfismo mimético e normativo. O isomorfismo mimético
verifica-se quando as organizações optam por esta ferramenta porque outras organizações
bem sucedidas também o fizeram. Por outro lado, a escolha da ferramenta de gestão BSC
em vez de outra ferramenta, pode ser justificada pelo isomorfismo normativo, ou seja,
existem grupos de profissionais, como é o caso dos consultores de gestão e entidade
formadoras, que desenvolvem ações de formação no sentido de dar a conhecer o BSC.
O recurso a consultores de gestão pode ser justificado através da vertente NIS,
nomeadamente o isomorfismo mimético. Por outro lado, a ação do consultor de gestão está
dependente da decisão interna da organização, o que permite concluir que o consultor de
gestão não é o principal agente da mudança, o que pode ser justificado pela vertente OIE.
Neste contexto, o processo de mudança organizacional pode ser melhor explicado se as
vertentes OIE e NIS forem utilizadas em conjunto, dado que a adoção do BSC é influenciada
por fatores externos e internos.
A adoção do BSC em organismos públicos é vantajosa, o qual permite facilitar a tarefa de
responder às exigências legais decorrentes da legislação vigente no âmbito da avaliação
dos Organismos.
Apesar das vantagens na adoção do BSC foi possível identificar algumas dificuldades com
as quais os consultores não se deparam com regularidade no setor privado. De uma forma
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geral os consultores indicaram que no setor público verifica-se uma menor autonomia da
gestão e alternância da mesma o que proporciona um processo de adoção do BSC mais
lento. Paralelamente a esta situação verifica-se a insuficiência do know how interno o que
pode por em causa a continuidade da ferramenta.
Contudo, os consultores de gestão estão conscientes dos principais problemas que levam
algumas organizações públicas a não dar continuidade ao BSC, após o apoio/colaboração
dos consultores.
Face às dificuldades na adoção e continuidade do BSC, os consultores de gestão
mencionaram algumas condições facilitadoras para a adoção do BSC, que passa pelo
envolvimento, compromisso, motivação e a vontade dos líderes e da gestão de topo e dos
profissionais. Deste modo, é importante o conhecimento da necessidade do BSC e onde se
pretende chegar. Ou seja, saber a que problemas o BSC vem dar resposta. Estes aspetos
são importantes para garantir a monitorização do BSC e para que esta ferramenta possa
fazer parte da rotina da organização. Assim, se as organizações públicas tiverem em
atenção estas condições facilitadores pode ser o “caminho” para o sucesso e continuidade
do BSC nas organizações públicas.
Como conclusão final, o artigo procura contribuir para o sucesso da adoção do BSC no setor
público e alertar para aspetos cruciais a ter em conta antes e durante a implementação do
BSC, de forma a reduzir os casos de insucesso de adoção do BSC.
No decorrer da elaboração do estudo foi possível verificar algumas limitações, que merecem
a devida atenção para trabalhos futuros. Na escolha da amostra não foi possível ter acesso
a uma base de dados de consultores de gestão que prestam serviços na área do BSC no
setor público, o que constituiu uma barreira na seleção dos elementos que compõem a
amostra.
Por um lado, a realização de entrevistas aos sete consultores não permite generalizar os
resultados. Por outro lado, o consumo de tempo na realização das entrevistas pode
condicionar a disponibilidade do consultor em colaborar no estudo.
Para futuras investigações seria interessante saber os motivos que levam as organizações
públicas a recorrer aos serviços dos consultores de gestão na adoção do BSC, de acordo
com a perspetiva dos gestores das organizações. Por outro lado, seria pertinente estudar os
casos de insucesso na adoção do BSC no setor público e procurar compreender os
principais motivos.
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