Analisis Politico 40

ANÁLISIS POLÍTICO No. 40 Mayo/Agosto 2000 INSTITUTO DE ESTUDIOS POLITICOS Y RELACIONES INTERNACIONALES (IEPRI) UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Francisco Leal Buitrago FUNDADOR William Ramírez Tobón DIRECTOR Fernando Cubides Cipagauta EDITOR Gonzalo Sánchez Gómez ASESOR EDITORIAL Sandra Patricia Martínez B. ASISTENTE EDITORIAL

Diana Marcela Rojas EDITORA VERSIÓN ONLINE Carlos Germán Sandoval ASISTENTE EDITORIAL VERSION ONLINE ASESORES EDITORIALES INTERNACIONALES Klaus Meschkat ALEMANIA M aría Isaura Pereira de Queiroz BRASIL Daniel Pécaut FRANCIA Eric Hobsbawm INGLATERRA Norbert Lechner CHILE Thomas Fischer ALEMANIA Charles Bergquist ESTADOS UNIDOS Catherine LeGrand CANADA UNIBIBLOS Impresión Siglo del Hombre Editores Distribución

ESTUDIOS VÍNCULOS DE LA SOCIEDAD CIVIL CON LA POLÍTICA. LAS INSTITUCIONES DE SEGUNDO NIVEL Douglas Chalmers NEUTRALIDAD Y POLÍTICA MUNDIAL: UNA MIRADA DESDE LAS RELACIONES INTERNACIONALES Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian INTERNACIONAL POLÍTICA EXTERIOR E INTEGRACIÓN: EL EJEMPLO EUROPEO Hugo Fazio POLÍTICA COMERCIAL DE LA UNIÓN EUROPEA: OBJETIVOS, INSTRUMENTOS Y ESTRATEGIAS Giovani Molano COYUNTURA ¿REFORMA AGRARIA O REFORMA RURAL? Absalón Machado C. DEBATE FRIVOLIZAMOS LA PAZ CUANDO SÓLO PENSAMOS EN LOS VIVOS. ENTREVISTA CON REYES MATE Azriel Bibliowits TESTIMONIO ¿SE PUEDE DEFINIR LA SOCIEDAD URBANA? Camilo Torres Restrepo RESEÑAS REFORMA O INERCIA EN LA UNIVERSIDAD LATINOAMERICANA. UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA, UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO. de Aura María Puyana y Matiana Serrano Por Ricarlo Lucio

ESTUDIOS VÍNCULOS DE LA SOCIEDAD…

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VÍNCULOS DE LA SOCIEDAD

CIVIL CON LA POLÍTICA Las instituciones de segundo nivel*

Douglas Chalmers **

EL PROBLEMA Y LA ARGUMENTACIÓN

Analicemos lo siguiente: con el

apoyo financiero de una fundación holandesa, unos pocos profesionales ambiciosos recién graduados conforman un grupo para impulsar políticas de desarrollo industrial en una ciudad regional de México, mediante la aplicación de las ideas surgidas de un curso al que asistieron en la Kennedy School. O una agremiación industrial de Sur África envía a sus futuros líderes a un taller sobre producción flexible en la Fundación Ebert, mientras se prepara para ejercer presión a favor de la promulgación de nuevas leyes reguladoras de programas de capacitación laboral en nuevas tecnologías. O pensemos en una comunidad que habita en las cercanías de un río en la India quienes, después de conocer los programas de televisión producidos por las Naciones Unidas, se reúnen para presionar al gobierno local urgiendo la adopción de medidas severas contra las fábricas que contaminan el medio ambiente. Actividades como las anteriores se multiplican constantemente. Ahora * Ponencia presentada al XXII Congreso Internacional de Latin American Studies Association, Miami, marzo del 2000. Por sus comentarios y sugerencias a una versión anterior deseo expresar mis agradecimientos a los participantes en el Seminario de Profesores sobre Política Comparada en la Universidad de Columbia, y a los asistentes a la conferencia “Política Internacional y comparada: nuevas perspectivas sobre Brasil”, Brasil, noviembre de 1999. Traducción del inglés de María Victoria Mejía. ** Politólogo, director del Institute of Latin American Studies, Columbia University.

bien, ¿qué hará que los esfuerzos de estos profesionales, trabajadores y vecinos beneficien a la sociedad?

El argumento que planteamos afirma que los beneficios dependen no sólo de su habilidad y conocimiento, capacidades y suerte, sino también de si las instituciones políticas estimulan su labor de manera efectiva. ¿Dónde pueden encontrar estos grupos los recursos para organizar su trabajo y tener un mayor efecto? ¿Cuál es el costo de estos recursos? ¿Qué posibilidades de acceso tienen a su alcance para plantear exigencias? ¿Qué tipo de regulaciones existen para impedir exigencias triviales? ¿Existen oportunidades para que estos grupos aprendan sobre crecimiento industrial, capacitación de los trabajadores en nuevas tecnologías o métodos para combatir la contaminación? ¿Cuáles son los obstáculos de acceso a la información necesaria y cuáles las tentaciones que tienen para engañar o ser engañados? Si como sucede a menudo las energías se disipan, las corporaciones quedan reducidas a nada o las aptitudes de los individuos encuentran otras salidas. ¿Qué reglas y prácticas facilitan o constriñen su reemplazo por nuevos grupos, tal vez más innovadores? Las respuestas a estos y muchos otros interrogantes vitales al futuro de la participación de la sociedad civil en el sistema de gobierno se encuentran en las estructuras políticas que surgen, o se imponen, como un segundo nivel de instituciones existentes codo a codo con las elecciones, los sistemas partidistas y los parlamentos.

Como reacción al reconocimiento de que muchos de sus objetivos exigen la cooperación de parte de las autoridades, en el último decenio muchos miembros de la comunidad de ONG han desarrollado estrategias para trabajar con los gobiernos -por cuenta propia o en respuesta a la presión que ejercen los


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donantes-. Se trata de un segundo aspecto del argumento que planteamos: el impacto de las organizaciones de la sociedad civil depende de la forma en que se relacionen con el sistema. No se trata de analizar la participación de la sociedad civil en términos de cómo mejorar el desempeño de un proyecto. El éxito de un proyecto particular no es importante como tal (excepto para los donantes y los actores). El fracaso o la desaparición de una organización comunitaria de base, de un centro de investigación de política económica o de un colectivo de derechos de la mujer, en sí mismo, no tiene mucho peso respecto del funcionamiento del sistema político. Lo que interesa es si existen otras organizaciones que ocupen su lugar y si, eventualmente, la nueva organización aportará una mejor aproximación. Se pretende averiguar el desempeño de conjunto en cambio continuo. Y para comprender ese impacto global debemos analizar las instituciones que enlazan las ONG con el Estado.

¿En qué forma el contexto institucional, formal e informal, moldea la actividad de este conglomerado de grupos? Que sus actividades fomenten un sistema de gobierno estable y democrático dependerá, no sólo de si estos grupos son democráticos y buscan metas democráticas, sino también de si las instituciones a través de las cuales actúan trabajan igualmente a favor de la democracia.

Las cuestiones pertinentes a esta altura del debate representan una construcción moderna de una preocupación clásica de la teoría política: ¿qué tipo de instituciones que conectan la sociedad civil al Estado fomentan los valores democráticos? La respuesta siempre ha sido, las instituciones constitucionales de una democracia liberal: parlamentos, sistemas de partido, elecciones y un ejecutivo responsable, todos ellos

apoyados en el imperio de la ley1. Considerando que tales instituciones constituyen la ley y la política soberanas, obviamente es esencial que ellas funcionen bien y que sea efectivo el vínculo entre el Estado y el sistema de gobierno con los ciudadanos, las elecciones y la protección de los derechos individuales.

Sin embargo, existe algo adicional para la democracia además de instituciones constitucionales fuertes. Las elecciones y el sistema judicial no pueden cargar sobre sus hombros la responsabilidad de ser el único vínculo con los ciudadanos. Habitualmente se comenta, ‘las elecciones no son suficientes’, recurriendo con frecuencia a interrogantes de igualdad social y económica. No obstante antes de dejar a un lado las instituciones para concentrar nuestra atención en los resultados, debemos considerar atentamente un segundo nivel de instituciones que también perfeccionan estos vínculos. En una sociedad compleja el espacio entre las instituciones constitucionales y los ciudadanos está colmado de procedimientos, normas reguladoras y espacios bajo el imperio de la ley. Estas instituciones adicionales también son vitales para la democracia.

El parlamento más democráticamente organizado y elegido

1 Las denomino ‘instituciones constitucionales’ por la razón obvia de que los instrumentos constitucionales comúnmente las especifican. Algunas veces se las denomina como las instituciones ‘formales’ de la democracia, si bien la formalidad es una característica de todas las instituciones. Aún cuando con frecuencia no se contemplan en los instrumentos constitucionales, incluyo a los sistemas partidistas en la categoría de instituciones constitucionales. Y lo hago en razón a que, y en la medida en que, los partidos organizan elecciones, debates parlamentarios y relaciones entre el legislativo y el ejecutivo. Como lo analizaré más adelante, como organizadores de la sociedad civil, por decirlo de algún modo, los partidos políticos deben incluirse en las instituciones de segundo nivel.


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no funcionará de manera democrática si los únicos temas de su atención formal son los de interés para una pequeña élite. Existe la creencia de que las elecciones las corrompen ‘intereses particulares’. Con todo, y dada la imposibilidad de depurar las elecciones de todos los intereses de grupo, la clave para determinar su democracia es saber si los intereses particulares se forman con la libertad suficiente para representar de manera razonable el ‘mercado de intereses’. El funcionamiento del sistema judicial depende no solamente de leyes eficientes y del control oficial, sino también de la vigilancia tanto de la sociedad como de los profesionales del campo de la jurisprudencia. El hecho de que estas circunstancias se den de manera democrática es, en gran medida, función de un segundo nivel de instituciones entre el ciudadano y las instituciones constitucionales.

Ahora bien, si las instituciones constitucionales dependen de las instituciones de segundo nivel, también es un hecho cierto que las organizaciones de la sociedad civil dependen de ellas para moldear su impacto sobre el sistema. Sin duda alguna la influencia de la sociedad civil depende del carácter democrático del nivel constitucional, habida cuenta de que los grupos autónomos y las redes privadas requieren apertura y protección de los derechos civiles y políticos. No obstante, tampoco es suficiente. Las instituciones del segundo nivel también son vitales para explicar su impacto: la cuestión de si las organizaciones no gubernamentales son buenas para la democracia depende de la efectividad de las instituciones de segundo nivel.

Existió una época donde las organizaciones de base y no gubernamentales se consideraron la solución a los males de los Estados demasiado centralizados. A semejanza de las corporaciones en un mercado

libre (el instrumento escogido para el crecimiento económico), las organizaciones de la sociedad civil son no gubernamentales, dinámicas y flexibles. A similitud de los movimientos sociales progresistas son comprometidas, permeables al cambio y críticas de los ordenamientos existentes que (casi) todo el mundo estaba de acuerdo en que debían someterse a un proceso de reformas. El “capital social” se convirtió en medida de éxito, en estrategia y consigna de moda.

Posteriormente, cuando las soluciones comenzaron a mostrarse esquivas y los programas de desarrollo mostraron la carencia de criterios para lograr sus metas, el pesimismo comenzó a echar raíces. Cada vez se citaban con mayor frecuencia las fallas aparentes -fragmentación de esfuerzos, ausencia de responsabilidad y excesiva influencia por parte de ‘extraños’-. Se consideraron hechos positivos las campañas en favor de los derechos humanos, así como la labor desarrollada en situaciones de emergencia para enfrentar situaciones de pobreza, desastres naturales o conflictos étnicos, aunque se aceptaban únicamente porque su participación se consideraba transitoria. Se debía presionar a los Estados para que reasumieran su responsabilidad y no la delegaran en terceros. En opinión de algunos críticos, el impresionante crecimiento de las ONG fue simplemente una estrategia de creación de empleos para intelectuales subempleados.

Sin embargo, ya debemos tener claro que las organizaciones de la sociedad civil no van a desaparecer de la escena. Se han convertido en parte del escenario político. Las organizaciones individuales, aún grupos completos de organizaciones, son transitorias pero, como sector, van a seguir existiendo por largo tiempo. No pueden tomar el lugar del gobierno, pero sí tienen un espacio. El desafío actual no es determinar si son


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buenas o malas, sino de averiguar la forma como encajan en el escenario.

La razón de la creciente visibilidad de las ONG y las redes privadas no está en las necesidades políticas situadas en consideraciones temporales, como el derrocamiento de regímenes autoritarios o el manejo de emergencias. Su presencia es el resultado de la difusión a largo plazo de las comunicaciones; del rápido incremento del número de activistas, líderes y organizadores experimentados; de la globalización de las cuestiones relativas a políticas públicas; y de la complejidad de los problemas y los programas que la gente diseña para resolverlos. No parece ser posible imaginar una reversión de estas tendencias; y si ellas son la fuente del crecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, como creo, su presencia y aún su crecimiento será permanente. La cuestión por resolver es la forma en que estas organizaciones y sus redes resultantes se incorporan en el proceso político, en el ‘Estado’. La geografía de la representación política y de la acción pública se ha modificado. Las instituciones de segundo nivel a que me he referido se convertirán en parte primordial de las condiciones bajo las cuales la explosión de nuevas organizaciones de la sociedad civil harán un aporte significativo.

Existen cuatro espacios o campos de acción en los cuales es posible encontrar las instituciones de segundo nivel: las estructuras legales que moldean las formas que asumen las asociaciones civiles; la profesionalización de los participantes en un campo particular de política; un sector político de servicios que moldea la formación y acciones de las instituciones de segundo nivel; y el establecimiento de procedimientos y espacios para la consulta popular.

En primer lugar me detendré en el análisis de este conjunto de instituciones y de los aspectos de representación que entrañan. A

continuación haré una tipología de conjuntos a los cuales denomino ‘regímenes de participación’ para, luego, concluir con una descripción de algunas instituciones de segundo nivel.

INSTITUCIONES POLÍTICAS DE SEGUNDO NIVEL Y DEMOCRACIA

La teoría política liberal, por una

parte, y el autoritarismo monístico, por la otra, han supuesto (o deseado) la existencia de un vínculo directo entre los ciudadanos y las instituciones del Estado. No obstante, siempre han existido leyes, normas y procedimientos intermedios. Claro está que la sociedad tiene muchas instituciones (la familia, el mercado, la iglesia, etc.) que regulan y ordenan a los individuos y grupos. Empero estas, como tales, no median entre los ciudadanos y el Estado. En la mayoría de los casos no son instituciones políticas. Las elecciones, el sistema partidista, el Congreso y el ejecutivo - lo que denomino instituciones constitucionales-, son, por supuesto, políticas, y en verdad regulan, apoyan y constriñen a los actores en el proceso decisorio soberano y último.

Sin embargo, si consideramos el espacio existente entre los ciudadanos, los grupos y estas instituciones sociales, por una parte, y las instituciones constitucionales por la otra, somos conscientes de que no es caótico sino que, para bien o para mal, está colmado de costumbres, leyes, reglamentos y normas que regulan las organizaciones públicas y privadas en sus relaciones con el Estado. Es decir, este espacio lo copan las instituciones del segundo nivel que contribuyen a determinar cuáles organizaciones de la sociedad civil serán escuchadas en las discusiones partidistas, en las elecciones y en los debates parlamentarios, qué importancia se otorgará a sus puntos de


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vista, cómo se regularán los conflictos y cómo se llevará a cabo el debate.

A qué gente se escucha, cómo se le capacita y socializa no es aleatorio, ni es resultado de las acciones de políticos sagaces. Qué propuestas de política surgen y cómo (o si) se aplica el conocimiento y la información en los debates de política no sucede únicamente en el Congreso, sino se moldea en las prácticas establecidas. Ciertas escuelas de pensamiento o las maquinarias locales hacen parte de la red que produce líderes. Los periódicos y los medios de difusión electrónicos establecidos se convierten en el lugar “aceptado” donde deben darse los debates y plantearse hipótesis. Rutinariamente se consulta a los líderes establecidos sobre nuevas propuestas. Estos son algunos de los elementos de estructuras reguladoras del espacio de las instituciones de segundo nivel.

De hecho, los científicos y analistas sociales no han hecho caso omiso de estas instituciones de segundo nivel. Cualquier discusión eficiente sobre formulación de política prestará atención a las costumbres, leyes y organizaciones que afectan los conflictos entre los partidos, grupos de presión, observadores expertos y activistas foráneos, etc. Pensar en ello como un conjunto pertinente al tipo de régimen es menos común. Aún así, por largo tiempo los observadores han utilizado (con bastante flexibilidad, no cabe duda) unos cuantos tipos ideales para describir variaciones amplias en patrones políticos a los que describo como ‘regímenes de participación’, es decir, patrones característicos de vínculos entre la sociedad civil y el proceso decisorio político2.

2 Patrones como los que menciono son las herramientas de trabajo de quienes describirían a las ‘élites de poder’. El caso para tal ‘élite oculta’, en mi opinión, hace surgir instituciones oligárquicas de segundo nivel muy fuertes,

En particular, será de gran utilidad analizar la organización denominada ‘clientelista’, ‘corporativista’ y ‘partidista’, como lo explico a continuación3. Pese a que en todo sistema político existen elementos de división clientelista, corporativista y partidista, el dominio de una u otra hace que el régimen de participación se modifique. En algunos casos todos los tres pierden terreno (sugeriría que en muchos países es lo que está sucediendo). El modelo liberal típico postula que en ausencia de estos vínculos ‘tradicionales’ se desarrollan lazos ‘modernos’, directos e individualistas entre los ciudadanos y el legislativo. Por el contrario, sugiero que surgen nuevas formas de instituciones. Y afirmo que, a partir de ellas, se desarrolla una nueva forma de régimen de participación al cual denomino un régimen abierto de participación en red.

EL MODELO BÁSICO DE REPRESENTACIÓN Y SUS LÍMITES

Para describir las instituciones de un

régimen debemos saber qué sucede cuando opera la mediación entre la sociedad civil y el Estado. Los elementos de representación pueden parecer simples, pero existen algunas complicaciones a menudo soslayadas. Es vital analizar estas complicaciones con el fin de comprender los patrones en el segundo nivel de instituciones.

aunque existen muchas otras configuraciones posibles, como lo veremos más adelante. 3 Estas no son solamente instituciones de segundo nivel. A menudo, la organización clientelista, y especialmente la organización corporativista y partidista, se utiliza para designar un ‘tipo régimen’ al más alto nivel, como cuando el corporativismo se define en términos de una forma específica de organizar el legislativo. En este caso me refiero a su uso a este ‘nivel secundario’. Ver más adelante para una explicación más amplia del tema.


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Vamos a suponer que el modelo convencional de representación se asemeja a lo que expongo a continuación: el sistema de gobierno lo componen individuos dentro de un territorio (ciudadanos) cada uno con sus intereses. A través de partidos, grupos de interés o bloques electorales, los ciudadanos se unen para influir en las decisiones políticas que los afectan. En la medida en que los intereses no estén demasiado divididos, la democracia se asegura mediante la representación de los partidos, grupos de interés y bloques electorales. Esto sucede mientras los sistemas partidistas, los parlamentos y las unidades ejecutivas responden a las elecciones y a otras formas de formación de opinión pública (sondeos, la prensa, etc.). Dentro de esas instituciones, exigencias opuestas se reúnen en un proceso de negociación y concertación. Las tareas que se consideran cruciales para las instituciones se derivan del modelo -en los términos de un lenguaje antiguo pero todavía de ‘sentido común-, al que recurrimos para determinar la articulación de los intereses que luego se convierten en asignaciones autorizadas a través de la ley o la política4.

En mi opinión, debemos evitar la tentación de aceptar este modelo convencional de representación, aún

4 Se trata del modelo del sistema de gobierno en el ‘funcionalismo estructural’ presentado en Almond, Gabriel y Coleman, James. The Politics of Developing Areas. Princeton University Press: Princenton, 1960. En el contexto que nos ocupa tratamos al ‘funcionalismo’ no como una estrategia explicativa sino como un criterio para identificar dinámicas importantes de la sociedad. Si bien en la actualidad los teóricos evitan explicar las instituciones en términos de las funciones que cumplen, es probable que acepten algún modelo de funciones con el propósito de identificar cuáles instituciones vale la pena estudiar. Mi intención es hacer exactamente esto, aunque criticando el modelo funcional.

‘para fines del debate’ o como ‘simplificaciones necesarias para teorizar’. En él existen varios limitaciones significativas de lo que sucede en la actualidad, cada una importante para las instituciones de un régimen de participación.

En primer lugar, los intereses de cada ciudadano son múltiples y en cambio constante. Si bien pueden existir principios, metas y racionalizaciones perdurables, al confrontarse con situaciones concretas involucran diferentes conjuntos de metas y formas diferentes de lograrlas. Cambian en el tiempo y dependiendo del contexto. Quizás se pueda decir que las instituciones siempre representan una forma de crear estabilidad de cara a la multiplicidad y el cambio, pero a menos que partidos ideológicos fuertes, bloques étnicos u otras forma de polarización de largo plazo estabilicen (o congelen) la expresión de los intereses, las instituciones dirigen el auge y la decadencia constantes y las nuevas definiciones de los grupos y redes (o se vuelven tirantes por su causa). Esas instituciones deben evaluarse no a partir de si eliminan esta volubilidad, sino de si la moldean de manera efectiva.

En segundo lugar, los individuos que buscan influencia no son solamente ciudadanos provenientes del territorio de esa unidad. No es posible poner en duda la realidad de los actores internacionales y, pese a que en ocasiones se cuestiona, con el paso del tiempo su legitimidad se acepta cada vez más. Las presiones foráneas son múltiples y están lejos de ser manejadas a través de la diplomacia, mientras muchos actores dentro del sistema son no ciudadanos. Las instituciones políticas tienen que tratar con una política internacionalizada o exponerse a ser debilitada por ésta.

En tercer lugar, a menudo el proceso de transformar los intereses en política


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no es por concertación y negociación, sino en diversos grados por deliberación. Los cambios en la definición de la situación, ya sea a partir de la ‘ciencia’ o mediante la construcción social, son con frecuencia tan importantes como los acuerdos o cambios en el equilibrio de poder de las partes interesadas. El manejo de la información y las reglas de decisión para utilizar la evidencia y emplear la teoría son tan importantes en las instituciones políticas como el manejo de los compromisos y la concertación.

En cuarto lugar, los vínculos entre los ciudadanos y los organismos legítimos de formulación de política no solamente se basan en acciones individuales como las elecciones y los escrutinios, y son una acción colectiva a través de los partidos y grupos de interés, sino que también son redes de contactos personales (o a través de la pantalla del computador). Se hace necesario considerar las instituciones políticas desde la perspectiva de su manejo de redes informales que rápidamente se vuelven a configurar, así como que tienen que ver con la votación y con grupos organizados de intereses. Aunque con frecuencia los vínculos personales se consideran cambiantes, las instituciones asimismo los moldean.

Desde hace tiempo el análisis y el discurso político han girado en torno a la participación o a la afiliación individual en grupos organizados. Los actos individuales de participación política como votar, enviar cartas, informarse, aún las tasas de afiliación a grupos, constituyen el puntal de estudios (y evaluación moral) de la participación. Por otra parte, desde hace tiempo las organizaciones -partidos, grupos de interés, asociaciones, burocracias- han sido objeto de atención prioritaria en el estudio del proceso decisorio. Por lo menos a partir de Max Weber, las organizaciones se han considerado como la dirección del

cambio, el estilo ‘moderno’. Las redes de contactos personales se consideraron más locales, tradicionales y, quizás, corruptas. Las organizaciones de un tipo u otro se consideraron más eficientes, más en armonía con el imperio de la ley y fundamentalmente más modernas. En la forma clientelista de las redes, el atraso y la corrupción parecen posibles y hasta probables.

Sin embargo, el clientelismo no es la única forma de red. Ante la rapidez y multiplicidad de las comunicaciones es muy posible argumentar que las organizaciones formales están cambiando a formas más flexibles, o están quedando rezagadas. En estudios del mundo de los negocios y las burocracias, lograr una sincronización entre la formación de redes personales y las metas corporativas constituye una importante característica actual de las técnicas modernas de gestión.

Aunque la presencia de redes personales es obvia, en el campo de la política con frecuencia se analiza desde la perspectiva de lo antiguo mostrando que debilitan desde el imperio de la ley hasta la fidelidad a los ‘principios’ del pueblo. Sin embargo, investigaciones recientes demuestran la importancia de las ‘redes de política’ para influir en las políticas a tener en cuenta. Y la ‘inserción’ se ha convertido en nuevo punto focal referido -sin precisar pero con certeza-, a la forma en que los procesos se apoyan en redes de vínculos personales (o los debilitan).

Scott Martin, Kerianne Piester y yo hemos propuesto un modelo para un conjunto políticamente significativo de redes denominadas redes asociativas5. 5 Chalmers, Douglas A., Scott B. Martin, y Kerianne Piester, “Associative Networks: New Structures of Representation for the Popular Sectors?” a partir de Chalmers, et al, The New Politics of Inequality in Latin America, Oxford University Press (Oxford, 1997), pp 543-582. En tanto las redes asociativas pueden, y a menudo lo hacen, involucrar actores con recursos claramente desiguales, típicamente


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Sus características particulares son: en primer lugar, existe la probabilidad de que a cualquier red asociativa se le caracterice por una diversidad de organizaciones e individuos que, con frecuencia, incluye personas pertenecientes a partidos políticos, entidades gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, así como funcionarios y activistas internacionales. En segundo lugar, es probable que cualquier red particular se vuelva a configurar en el tiempo, a medida que cambian los temas, las normas reguladoras del proceso decisorio, los participantes y las oportunidades. En tercer lugar, la red asociativa acarrea un fuerte énfasis en lo que hemos denominado política cognoscitiva, que involucra el debate y el análisis de preferencias, interpretaciones y reclamos. Hemos dado a estas redes la denominación de ‘asociativas’ en razón a que contemplan muchas asociaciones en nódulos de eslabones y debido a que se forman más con miras a tareas particulares -no se construyen a partir de los múltiples vínculos personales, como de familia, propios de una relación clientelista-. En su forma políticamente pertinente los contactos personales son a menudo cruciales, son especializados y tienen la probabilidad de vincular a individuos, organizaciones, medios especializados como revistas o boletines informativos, funcionarios de oficinas gubernamentales y organizaciones

existen más oportunidades para eludir, o asumir una nueva posición en el debate, con el propósito de evitar una prueba directa de fortaleza con un oponente desigual. En nuestra opinión, estos cambios se derivan de la menor importancia de relaciones de autoridad rígidas y jerárquicas (comparadas con formas partidistas o corporativistas), de los patrones cambiantes y múltiples de identidad (comparados con el clientelismo y el populismo) y del carácter más abierto de la política cognitiva. Esto resulta no tanto en mayor igualdad cuanto en menor desigualdad rígida entre los participantes.

internacionales. Usualmente algún tipo de tarea o interés común las mantiene unidas: puede ser impulsar una política particular, asegurar una ventaja o encontrar una solución a un problema concreto. Por estar más centradas en la tarea, antes que ser clientelistas, están más expuestas a los cambios rápidos. Este modelo propone un punto de partida para identificar nuevas formas de redes y comprender los desafíos que implica su institucionalización.

Evaluar si las instituciones de algún país en particular producen una gobernabilidad estable, pacífica y justa, exigirá modificar algunas suposiciones. La estabilidad, por ejemplo, debe evaluarse no en términos de la continuidad de las organizaciones de la sociedad civil, sino en términos de la estabilidad (o ‘metaestabilidad’) de la representación como un todo de cara a elementos individuales rápidamente cambiantes. Un resultado justo dependerá no tanto de si un conjunto particular de ONG con sus programas asociados es eficiente, sino de si las cambiantes coaliciones de intereses encuentran paladines apropiados y efectivos en el momento correcto. Un proceso decisorio efectivo dependerá no solamente de la capacidad para concertar con eficacia, sino de si se moviliza la capacidad de información y análisis para tomar decisiones ‘inteligentes’6.

Es decir, la trascendencia de la fluidez, la internacionalización, la deliberación y el trabajo en red, las cuatro modificaciones al modelo tipo de representación, radica en atraer la atención hacia el rápido cambio en los intereses de la gente, en sus

6 Ver mi ensayo, “What Is It About Associations in Civil Society That Promotes Democracy?”, un ensayo ocasional del Institute of Latin American and Iberian Studies, en http://www.columbia.edu/cu/ilais/chalmers48.html.


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interpretaciones de que es el mundo y en la nueva configuración de redes.

Se podría objetar que la mayor parte de estos principios son bien conocidos. Todos sabemos que la política es fluida, internacionalizada, con una infraestructura compleja, y que los debates políticos suponen una comprensión de los problemas, así como una concertación entre intereses disímiles. Se trata del carácter de la política. Se tiende a pensar estos aspectos de la política no como algo necesario de institucionalizar, sino simplemente como la actividad que desarrollan instituciones como los parlamentos, el ejecutivo y los partidos. Sin embargo, en un mundo en el cual la formulación de políticas es muy compleja en sustancia y proceso, un mundo en el cual la internacionalización es creciente y el acceso a la información se hace cada vez más amplio y expedito, la gente ha tratado de crear cierto orden -los indicios son claros-. La política no es simplemente una confusión febril que políticos habilidosos logran ordenar a través de elecciones, sondeos de opinión pública y sesiones con los votantes. Por supuesto, las organizaciones, las leyes o las costumbres aceptadas se adoptan o exigen para imponer el orden. No obstante, así mismo, comienzan a surgir patrones a partir del ‘mercado’ de la actividad política de manera ‘autoorganizada’. Partiendo de ambas fuentes debemos buscar un comportamiento con base en patrones y valores (es decir, instituciones) implicado en: moldear cuáles intereses surgen y cuáles pierden vigencia; establecer o limitar los vínculos con base en los cuales se construyen las redes; estructurar el proceso de deliberación; controlar qué conflicto se toma en serio y cómo se resuelve; reclutar líderes y capacitarlos; manejar la condición de ‘extranjeros’ dentro del sistema.

Claro, las instituciones constitucionales clásicas del sistema político también abordan estos problemas. Los legislativos estructuran el conflicto y dirigen las deliberaciones; las elecciones ordenan el reclutamiento; y las leyes fundamentales establecen los derechos y obligaciones de ‘ciudadanos’ y ‘extranjeros’. No obstante, durante largo tiempo, los parlamentos han dejado de ser más que un logro mayor del proceso legislativo, las elecciones apenas reclutan un pequeño porcentaje de líderes, y las reglas fundamentales que rigen al ejecutivo constituyen una parte muy pequeña de las nuevas prácticas e instituciones que gobiernan el establecimiento del Estado moderno. Cualquier análisis de un sistema de gobierno tiene que comenzar con las instituciones constitucionales. Su funcionamiento es el ejercicio de la soberanía, es decir, toman decisiones con fuerza de ley en un territorio. Sin embargo es un error considerar que por su carácter esencial esas instituciones son totalizantes.

TRES FORMAS CLÁSICAS DE REGÍMENES DE PARTICIPACIÓN

Al examinar la práctica habitual

desde una perspectiva convencional se identifican tres tipos de instituciones de segundo nivel que denominaré regímenes de participación, dado que estructuran la forma en que la sociedad civil participa en el proceso político7. Son ‘regímenes’ porque aún cuando no están a nivel constitucional, integran algún aspecto del proceso político para el total de la población, y no sólo para algún subconjunto.

Estos tres tipos son división clientelista, corporativista y partidista.

7 Alternativamente podríamos denominar estos tipos regímenes de ‘intermediación’ o ‘representación’. Utilizaré la expresión ‘regímenes de participación’ ya que mantiene nuestro enfoque en el ciudadano.


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Se trata de tipos ideales en cuanto cada uno articula una lógica común de una amplia gama de estructuras. En sentido negativo son tipos ideales en la medida que ninguno es el patrón exclusivo en un caso real. Teniendo en cuenta que el grado de dominio varía considerablemente, existe el peligro de utilizarlos de manera flexible. Por ejemplo, en ocasiones se emplea el término ‘corporativismo’ o ‘clientelismo’ para caracterizar un régimen, cuando en realidad intentan señalar algunos ejemplos sobresalientes. En este ensayo restringiré su significado al dominio de sus vínculos característicos, en ocasiones al máximo nivel constitucional, aunque referido a este nivel institucional intermedio. En esencia los utilizo como contrapeso para resaltar la peculiaridad del régimen abierto en red.

Clientelismo

En un régimen clientelista la

multiplicidad de vínculos se organiza en torno al nexo patrón-cliente de dominación y subordinación, conectada a través de contactos personales. A menudo es cara a cara e involucrando una relación personal. Es un tipo de formación de redes. Pero también involucra una forma especial que institucionaliza la representación al atravesar los vínculos con múltiples intercambios personales creando una dependencia de base amplia. En un sistema con organizaciones legales y formales cambia su significado y configuración formal, debilitando los aspectos asociativos a favor de vínculos de fuerte dependencia. Las expectativas de los actores (o desde la perspectiva negativa los costos de transacción del cumplimiento de la ley), se manejan a través de un sistema de dependencia mutua que llega a incluir vínculos comunitarios, familiares o étnicos (a menudo apócrifos).

Si bien en la actualidad el clientelismo se usa casi como sinónimo de ineficiencia, corrupción e injusticia, existen muchas formas y contextos en los cuales es eficiente, estable y justo, aún cuando esos contextos no pierden su rigidez y cambien de forma para convertirse en redes asociativas. El caudal electoral de líderes populistas puede tener como resultado el ascenso de grupos oprimidos al sistema político; los ‘equipos’ de figuras políticas en torno a líderes destacados (por ejemplo, la ‘gente alrededor de Clinton’) pueden hacer más expedita la gestión de los asuntos públicos, mientras las maquinarias políticas dirigidas por un ‘jefe’ proveyeron un canal para la incorporación de las poblaciones de inmigrantes. Una amplia confianza personal que fortalezca ‘débiles’ arreglos contractuales puede ser a la vez positiva y corruptora.

Ya sea que el potencial democrático para las relaciones patrón-cliente sea débil o fuerte a nivel micro, la mayoría de analistas están de acuerdo en que expandido al sistema de relaciones políticas ‘en su conjunto’ el clientelismo se convertiría en excesiva concentración de poder en manos de unos pocos ‘patrones’. La rigidez de los vínculos múltiples en la relación puede resultar ser útil en un caso particular, pero es probable que inhiba la flexibilidad necesaria para manejar redes configuradas con diversos propósitos. En una situación a pequeña escala, podría contribuir a estabilizar una situación, pero a medida que el campo se amplía las posibilidades de un conflicto de facción parecen ser mayores por la fuerza de las lealtades personales en competencia en el marco clientelista.

Corporativismo

El corporativismo es un régimen de

participación en el cual las instituciones


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de segundo nivel se construyen alrededor de organizaciones formales. Estas entidades, que abarcan desde los gremios hasta cámaras fascistas de corporaciones o planes formalmente establecidos de gestión ‘tripartita’ en la industria, absorben (o tratan de absorber) las complejidades de la sociedad civil en los procedimientos y jerarquías de las organizaciones. En el corporativismo reciente existen grandes probabilidades de que estas instituciones formales sean aprobadas por ley y se conviertan en parte del Estado.

En el corporativismo, las redes se clasifican de acuerdo con un conjunto de intereses posibles de representar, determinados de antemano, a los que se les otorga estatuto formal. Un conjunto común de intereses fueron aquellos identificados a inicios del siglo XX a partir de la división clasista, reflejando el pensamiento Marxista, o más probablemente con el fin de combatirlo. Sin embargo existen muchas definiciones posibles. Una modalidad se implantó en México desde la década de los años 30 hasta hace poco tiempo, donde se crearon organizaciones alrededor de la fuerza laboral, los campesinos, los empleados públicos y los militares, a través de su sujeción al partido oficial. En algunas concepciones, retrocediendo a las primeras épocas de los gremios, las profesiones fueron presentadas como los cimientos esenciales de las corporaciones.

A semejanza de la experiencia fascista, el corporativismo puede hacer referencia a las instituciones constitucionales primordiales, con sus cámaras laborales y comerciales. Sin embargo y excepto como fachada para la dominación del Estado, rara vez fueron significativas como coordinadoras de la formulación de políticas en el Estado. Como instituciones de segundo nivel (no al

nivel constitucional, sino todavía como regulador de la actividad política a lo largo y ancho del sistema), el corporativismo abarca la amplia gama de esfuerzos para otorgar reconocimiento a (y establecer control sobre) los intereses a través de la participación formal en las juntas asesoras, incorporando los sindicatos laborales en los ministerios del gobierno o, como el caso reciente, otorgando a ciertas ONG y grupos de intereses particulares un espacio formalmente determinado en los consejos decisorios de políticas pertinentes a sus intereses.

De igual manera, el corporativismo propone formas para abordar la complejidad de la representación. Los intereses opuestos y cambiantes se manejan (en parte) por medio de la disciplina de las organizaciones burocráticas. El conflicto entre intereses se convierte en negociación burocrática (o en luchas intestinas). En gran medida, el manejo de los límites entre los actores nacionales e internacionales se ha hecho mediante la exclusión de estos últimos. Al fin y al cabo, las organizaciones del Estado son instituciones nacionales y el manejo de las deliberaciones fue el proceso de convertir los debates abiertos en debates del personal administrativo.

En el escenario actual, la rigidez de las estructuras corporativistas de cara a desafíos cambiantes, y las violaciones de las normas de justicia a través de la consolidación de determinados intereses, se consideran razones suficientes para rechazar este tipo de régimen de participación. Aún si evitáramos cualquier forma de corporativismo constitucional con el propósito de concentrarnos en el segundo nivel -utilizando los instrumentos de organizaciones formales con sus jerarquías, procedimientos y reglas-, para organizar redes fluidas y cambiantes, la inflexibilidad con respecto a las nuevas


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influencias globales sugiere ineficiencia, y a menudo la dependencia de estructuras burocráticas embrutece. El corporativismo tuvo sus momentos democráticos en muchos países. Fue el medio a través del cual los sindicatos hicieron su ingreso al sistema político. No obstante, en la actualidad su papel parece quedar confinado a problemas específicos, no a nivel del régimen, ni siquiera del régimen del segundo nivel.

Partidismo

Por ‘régimen partidista de

participación’ simplemente me refiero a la institucionalización de las redes y organizaciones múltiples por medio de su sujeción o construcción en partidos políticos. Con frecuencia se acepta como la norma moderna y democrática. Muchos analistas consideran que imponer disciplina democrática a la sociedad civil políticamente importante exige, o al menos se logra con eficiencia, ‘incorporando’ sus intereses en programas y políticas partidistas. A menudo los partidos son considerados el método apropiado para extender el ámbito de las instituciones constitucionales a la sociedad civil.

Desde una óptica institucional, la ventaja obvia de la representación partidista es que establece un vínculo directo entre las confusiones de las exigencias populares y lo que se consideran las instituciones centrales de la democracia, las elecciones y el legislativo. Adicionalmente, durante largo tiempo se ha considerado a los partidos (en particular en la ciencia política centrada en Europa), como la forma ideal de incorporar información, conocimiento y teoría en la política - los elementos cognitivos anotados antes-. Los partidos programáticos, partidos con inconfundibles perspectivas del mundo, con plataformas políticas cuidadosamente elaboradas, se han considerado como una forma, quizás la

forma de convertir las ideas en política. Por último, como su nombre lo implica, los partidos hacen lo que el corporativismo quiere evitar por principio: incorporar el conflicto metódico en el sistema, canalizándolo al convertirlo en rivalidad partidista en las elecciones y los debates parlamentarios. En presencia de un sistema partidista efectivo (es decir, funcional y representativo), la voluntad popular en las elecciones se convierte de inmediato en equipos de líderes con posiciones de autoridad. Claro está, es posible que la institución no funcione y concentre todo en los partidos políticos. Será negativa si los procesos legislativos se bloquean, si las elecciones fracasan en el intento de representar con justicia los intereses de los electores, si los programas se convierten en los compromisos del más ínfimo denominador común o si la polarización de uno y otro tipo produce inestabilidad. Pero dada la fortaleza de la suposición acerca de la conveniencia o inevitabilidad de la representación partidista, las dificultades se analizan como problemas a resolverse, no como razones para cuestionar la importancia del ordenamiento partidista.

Al margen de la forma como evaluemos la ‘debilidad’ o ‘fortaleza’ de los partidos como organizadores de las instituciones constitucionales, nuestra preocupación se refiere al papel de la organización partidista como institución de segundo nivel. Más allá de apelar a los votantes y de representarlos (bien o mal) en el legislativo, ¿cómo ‘penetran’ la sociedad?

En Estados Unidos, muchos han percibido y algunas veces lamentado, el fracaso de los partidos políticos para organizar la sociedad. De hecho, los partidos políticos sí parecieron desempeñar ese papel en las postrimerías del siglo XIX en algunas ciudades bajo el dominio de la ‘maquinaria’ y también durante el


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prolongado reinado del partido demócrata en el sur durante la época posterior a la Reconstrucción. Pero, al menos recientemente, es probable que los partidos fueran relaciones patrón-cliente disfrazadas de partidos políticos. Algunos teóricos han planteado que el sistema partidis ta de Estados Unidos puede mejorar a partir de su conversión en partidos conformados por un sistema complejo de ‘grupos de intereses’ pluralistas.

En gran parte del mundo el vínculo entre partidos y sociedad civil se explica con lujo de detalles y en forma explícita como un ideal, no necesariamente como una realidad. Entre varias, la formulación más influyente es una variante marxista. Los partidos articulaban escisiones fundamentales en la sociedad que agruparon, o debieron agrupar, los intereses del pueblo, no a través del equilibrio y la negociación implícitos en el modelo estadounidense, sino concertándolos con las perspectivas dominantes de la sociedad y sus metas. En muchas perspectivas socialistas los partidos estaban a cargo de la gestión de las redes y organizaciones de la sociedad civil educando al pueblo en sus intereses ‘reales’, y absorbiendo las estructuras ‘espontáneas’ en una complicada estructura de solidaridad, más o menos subordinada al partido político.

Con base en una lógica micheliana de organización rígida para enfrentar la confrontación, la misma lógica de la organización partidista de la sociedad civil se ha aplicado por parte de partidos católicos, partidos etnolingüistas y hasta partidos regionales. Para muchos, esta imagen de un régimen partidista representativo ha definido la modernidad. Aún cuando su posición preponderante ya comenzaba a debilitarse en Europa, cuando por primera vez visité a América Latina a comienzos de los años 60, la definición implícita de un ‘partido político

moderno’ era una definición que tenía una posición programática bastante desarrollada (nuestro ‘programa’, su ‘ideología’), una amplia red de organizaciones solidarias, como los sindicatos y las asociaciones de profesionales (nuestra solidaridad, su conspiración) y muchísima disciplina (nuestra unidad, su rígida conformidad).

EL RÉGIMEN ABIERTO DE PARTICIPACIÓN EN RED

En algunas épocas en casi todos los

países y tal vez particularmente en este momento en muchos de ellos, los patrones clientelistas, corporativistas y partidistas llegan a ser inapropiados o, quizás, demasiado costosos de conservar ante los reclamos para que sean estables, eficientes, pacíficos y justos, de cara a tendencias de largo plazo como: la pérdida de fe en la capacidad para manejar planes operados por el Estado, como el corporativismo; la internacionalización, que multiplica a los no ciudadanos tan directamente involucrados para ocuparse de ellos a través de la diplomacia; la ausencia de una división polarizadora que respalde la organización partidista de la sociedad; la ‘descentralización’ del poder (descentralización, privatización, delegación).

Parece tentador sugerir que estas complejidades son unilineales y que el dominio del clientelismo, el corporativismo y el partidismo es cosa del pasado. Pero tal vez es un error. Si las exigencias de centralización son altas, bien podría surgir de nuevo cierto tipo de corporativismo dispuesto a emprender una guerra, ocuparse de una crisis ambiental o resolver una depresión económica importante. La solidaridad partidista podría ser una respuesta a una nueva escisión o a una escisión reciente y dramática de la sociedad. Las posibilidades de una división partidista alrededor de


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escisiones étnicas parece lógica, aunque débil, frente a las luchas actuales -tal vez debido a que la armonía ‘estrechamente asociativa’ que la división partidista prolongada implica parece una meta frágil y difícil de alcanzar-. El clientelismo, siempre presente, podría convertirse en una forma de nuevo dominante de cara a la desintegración del Estado -con certeza se trata de un desarrollo no imposible en muchos países-. De todas maneras, existen muchas situaciones en las cuales debemos buscar más allá de estas fórmulas.

Cuando las organizaciones clientelistas, corporativistas y partidistas se debilitan, el patrón de instituciones que regulan y manejan el cúmulo de redes y organizaciones se desarrolla de manera más abierta, lo que denomino un tipo de régimen abierto de participación en ‘red’. Esperamos o buscamos un régimen de participación que vincule (bien o mal) a las organizaciones y redes con el sistema de gobierno como lo hacen otros regímenes. Sin embargo, en contraste con los regímenes corporativistas y partidistas, en los cuales el Estado o las organizaciones partidistas ‘asumen el mando’, no existe el dominio de una forma organizativa imperativa, jerárquica y, aunque las redes comparten cierto grado de vinculación personal característica del clientelismo, carecen de los vínculos múltiples, estables y jerárquicos de éste último. Cierto grado de autonomía y fluidez será el sello distintivo.

Los regímenes abiertos de participación en red se diferencian de los demás regímenes de participación analizados en que no existe un tipo único de formación dominante (como en el régimen clientelista), ni tampoco un conjunto único de instituciones nacionales (como en los regímenes

corporativistas o partidistas)8. Como ‘régimen’ se refiere a un sistema de toda la nación y es un complejo (potencialmente) coherente de leyes, normas, prácticas y organizaciones emergentes e impuestas. Su complejidad surge de dos factores. Por una parte, regula el debate a cuestiones particulares. Podrían desarrollarse conjuntos de actores y de medios, o lugares especializados para analizar, digamos, políticas de salud. De modo que el primer tipo de complejidad proviene de la especialización de instituciones alrededor de muchas áreas diferentes de política.

Una segunda forma de diversidad surge del desarrollo de instituciones en torno a funciones diferentes. Las personas que trabajan en estos campos de la actividad pública será personas contratadas que manejarán sus asuntos en instituciones diferentes a aquellas dedicadas a crear seminarios para el debate en cuestiones de política. En un sistema partidista es probable que estos sean incorporados al partido, mientras que en un sistema corporativista se desarrollan dentro de las organizaciones oficiales. Una característica importante del régimen abierto en red es la separación de estas instituciones aglutinantes.

Tengo que reconocer que estoy abordando la definición desde una óptica negativa. Ni el estilo burocrático ni el partidista dominan este tipo de régimen. El término ‘redes’ se utiliza para sugerir que los elementos no son

8 Puede ser que así como las estructuras clientelistas presentan tan grandes variaciones, las estructuras de los regímenes abiertos de participación en red pueden ser variados y lo único que tenemos que hacer es percibir el aspecto unificador de todas las instituciones de segundo nivel de este tipo existentes en ellos, como creemos haberlo hecho con el ‘clientelismo’ Sería un avance teórico reemplazar a los ‘regímenes abiertos en red’ con algo más positivo. Sin embargo, por ahora, sería prematuro hacerlo.


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simplemente ciudadanos individuales (como en el mundo liberal idealizado) ni únicamente asociaciones y organizaciones. El término ‘abierto’ sugiere que el régimen contiene muchas instituciones, e inevitablemente, un cierto grado de reconfiguración constante. Hasta ahora, el énfasis se hace en la diversidad y en la complejidad. Una vez podamos percibir las instituciones que surgen para manejar esta complejidad, deberemos hacer distinciones más sutiles. ¿Los regímenes abiertos en red son más democráticos?

Antes de proceder a analizar el

carácter de las instituciones de este régimen, quisiera abordar un problema que con frecuencia surge en los debates sobre sociedades civiles complejas: ¿los regímenes abiertos en red son más democráticos que otros?

No hay razón para creer que lo son simplemente porque son abiertos y constituidos en redes. Así como los regímenes clientelistas, corporativistas y partidistas tienen sus formas democráticas y no democráticas, los regímenes abiertos en red tienen su mezcla. En los últimos años, el desmoronamiento de los regímenes corporativistas autoritarios, la liberalización de regímenes clientelistas corruptos y el debilitamiento de regímenes partidistas ideológicamente divididos -que llegaron a un punto muerto o se llenaron de violencia-, han llevado a muchos a considerar la ‘sociedad civil’ y el ‘capital social’ como mecanismos para provocar el surgimiento de la democracia. Por ello a menudo se supone que avanzar hacia un tipo diferente de régimen de participación necesariamente será más democrático. Pero las instituciones de régimen abierto, como veremos, pueden ser elitistas, irresponsables, incumplir sus obligaciones, estar plagadas de

conflictos, ser ineficientes y no igualitarias, justo como pueden ser las instituciones de otros regímenes de participación.

El punto que quisiera resaltar es que para decidir si el crecimiento de movimientos de ciudadanos, organizaciones no gubernamentales y movimientos sociales hace más democrático el sistema de gobierno, debemos comprender las instituciones pertinentes de segundo nivel. Es obvio, un régimen abierto, fluido y complejo puede abrir el espacio para todo tipo de elitismo, ineficiencia e inestabilidad; pero por otra parte, como sabemos por los argumentos acerca del mercado de campos diferentes a la economía, un sistema abierto y complejo tiene al menos la capacidad para ser más eficiente, estable y justo que un sistema burocráticamente organizado. Dados los patrones y oportunidades correctos, es posible aprovechar las energías, el conocimiento, la adaptabilidad y el compromiso público presentes en muchas, si no todas, las organizaciones y redes de la sociedad civil. Así como esperamos que del funcionamiento de las instituciones constitucionales se emita un primer juicio sobre la condición democrática de un país, debemos identificar las instituciones de segundo nivel para poder concluir dicho análisis. El crecimiento de la sociedad civil y del capital social pueden ser democratizantes, pero también pueden no serlo. Dependerá de la forma en que funcionen las instituciones que relacionan las asociaciones y los Estados9.

9 Esto aborda una de las controversias en torno a la obra de Robert Putnam sobre capital social. Bajo las condiciones adecuadas, el capital social creciente puede hacer que el fascismo funcione también, como lo hizo en el norte de Italia. Yo afirmo que las instituciones de segundo nivel que funcionan democráticamente son parte de esas ‘condiciones adecuadas’.


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INSTITUCIONES EN EL RÉGIMEN ABIERTO EN RED

Al igual que en cualquier grupo de

instituciones reales esperamos encontrar patrones ‘formales’ (legislados, explícitamente impuestos) y patrones ‘informales’ (normas y procedimientos emergentes a partir de las interacciones). Concentrando nuestra atención en las instituciones de un régimen abierto en red por fuera de las instituciones constitucionales, esperamos que los orígenes informales desempeñen un papel particularmente importante dada la autonomía y fluidez de los actores. Por ejemplo, a través de reuniones repetidas, planeadas o no, los activistas de política comienzan a identificarse mutuamente y a establecer criterios informales respecto de quién clasifica como experto y quién no. O después de muchos debates y reuniones ciertas revistas, reuniones o espacios de internet pueden convertirse en el lugar ‘establecido’ para reconocer y distribuir las mejores prácticas o avisos de alerta sobre legislación inminente. Como cualquier actividad parecida al mercado, a partir de interacciones de esta naturaleza surgirá un conjunto importante de normas de control.

Lo anterior no sugiere que lo ‘formal’ sea una regulación legal del gobierno o un convenio explícito negociado. Al igual que en el vuelco de la economía de Estado a la economía de mercado, el papel de lo formal cambia pero no desaparece. En la esfera de las instituciones de segundo nivel el gobierno no llevará por la fuerza los debates de política a una arena gubernamental, sino que podría contribuir a moldear un debate en la sociedad civil tornando obligatoria una serie regular de foros acerca de una política determinada, antes de ser presentada ante el Congreso o un ministerio. Los arreglos formales también contribuyen a moldear las

instituciones, por ejemplo, por medio de una legislación restrictiva sobre qué tipos de grupos de la sociedad civil serán reconocidos para presentar proyectos de ley al Congreso, o simplemente emitiendo determinaciones en torno a las obligaciones tributarias de esos grupos. Lo formal y lo informal siempre estarán presentes, por más que las instituciones informales parecen ser el rasgo distintivo de las instituciones del régimen abierto de participación en red.

¿Qué tipo de instituciones encontramos en este régimen? ¿Qué conjuntos de reglas, procedimientos y normas complementan las instituciones constitucionales centrales? Comoquiera que este conjunto no está expresado en los instrumentos constitucionales, es difícil sugerir algo parecido a una lista definitiva. Este escrito busca fomentar un análisis conducente a lograr un mayor consenso con respecto a esta lista. Como lo anotamos antes, mi lista tentativa de ‘lugares dónde buscar’ es la siguiente: el marco legal, la profesionalización, el sector político de servicios y canales consultivos.

El marco legal y prescriptivo

El marco legal es la institución

fundamental que apoya y moldea cualquier actividad social amplia y dinámica. De hecho, el imperio de la ley es básico a la sociedad civil y, a la inversa, desde la ley se comprende el modo primordial como ella afecta la política y el Estado. Quisiera sugerir algunos modos como los patrones normativos y legales impactan la forma en que las organizaciones de la sociedad civil funcionan en el ámbito público.

En primer lugar, el estatuto de las organizaciones de la sociedad civil como entes legales es crucial para su forma de operación. En muchos países de América Latina su situación tributaria, los requisitos de informes


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financieros y las normas para registrar su existencia están entre las nuevas leyes que regulan las organizaciones sin ánimo de lucro o las asociaciones civiles. Estas leyes pueden ser muy restrictivas o abiertas.

La leyes que regulan las formas de movilización de recursos humanos, financieros, de información y otros, son cruciales. Algunos países en América Latina buscan limitar la consecución de financiación foránea. Otros, como China, tratan de restringir legalmente el uso de internet. Algunos más, como Estados Unidos y Gran Bretaña, intentan limitar el papel de las organizaciones sin ánimo de lucro en las campañas políticas. En estos casos las estructuras legales afectarán directamente el impacto de la sociedad civil en el sistema de gobierno.

Es importante analizar no solamente los límites legales ‘estáticos’ a las acciones, sino las reglas que gobiernan el surgimiento -y la desaparición- de las asociaciones. Desde esta óptica dinámica, pensamos en los movimientos sociales. El discurso del movimiento social oscila de un lado a otro entre el modelo de organizaciones transformadoras (no institucionalizadas) y organizaciones potencialmente institucionalizadas que abogan por los derechos de un grupo oprimido, o de un bien público que no ha obtenido el reconocimiento debido. Considerando tan sólo las asociaciones que buscan una representación continua antes que una revolución, sigue siendo posible lograr una renovación considerable en las organizaciones y asociaciones específicas que reclaman esta meta.

Cuando las estructuras legales pueden influir en el funcionamiento del sistema existen dos etapas en el proceso de formación de grupos. La primera ocurre cuando los grupos obtienen el derecho legal de organizar una clase de personas. Tales luchas han sido parte de la historia de los movimientos en favor

de la mujer, los grupos raciales, las religiones de las minorías, las poblaciones indígenas, los homosexuales y muchos otros. Una vez organizados la ley puede facilitar o impedir el surgimiento de grupos más especializados dentro de la red de identidades, o unir grupos existentes en formaciones más amplias. No todas las mujeres, sino las madres solteras; un grupo indígena amplio conformado con asociaciones de base de caseríos, y muchos más grupos específicos en constante proceso de formación. La ley influye no sólo la manera en que se forman, sino también condiciona la probabilidad de que desaparezcan las organizaciones más antiguas. Obviamente las leyes moldean la probabilidad de obtener la personería jurídica y el reconocimiento oficial. Pero convertirse en representante ‘oficial’ de alguna comunidad, con participación en los consejos de política y estatuto como representante del país en reuniones internacionales, puede dificultar la disolución de alguna organización. Las estipulaciones legales pueden inhibir el cambio y, asimismo, estimularlo.

No siempre es el caso que una mayor renovación de las organizaciones de la sociedad civil sea positivo. El cambio puede debilitar la representación de grupos tanto como puede fortalecerla, dependiendo de una serie de factores que trascienden la ley. A nivel abstracto no se puede resolver el interrogante de cuáles estipulaciones legales fomentan una política justa y efectiva. Sin embargo debe quedar claro que la estructura legal no juega un papel importante.

Un nivel diferente de institucionalización concierne no a la ley, sino a las actitudes normativas hacia las organizaciones y redes de la sociedad civil. Más allá de la repercusión obvia de los ‘prejuicios’ contra los pobres y los grupos raciales o


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étnicos -que fácilmente podrían distorsionar el impacto político de la sociedad civil-, si acaso existe la buena disposición del Estado y la élite para aceptar la legitimidad de su activismo. Por ejemplo, en América Latina existe un fuerte sentimiento en el sentido de que la ‘sociedad civil’ (expresión principalmente referida a las organizaciones no gubernamentales) puede haber desempeñado un papel importante en el derrocamiento de regímenes autoritarios, pero que no tiene espacio en un Estado ordenado. Algunos opinan que esas organizaciones son inapropiadas porque requieren el apoyo ciudadano en aportes y trabajo voluntario, características que presuntamente no hacen parte de la ‘cultura latina’.

Empero, esta no es una situación restringida a las culturas nacionalistas. En Estados Unidos, supuestamente el país con la tradición más fuerte en organizaciones sin ánimo de lucro y ‘grupos de interes’ políticamente pertinentes, las preocupaciones expresadas en los términos ‘intereses particulares’ y ‘grupos de presión’ indican ambivalencia y esfuerzos periódicos para regular y constreñir. Cualquiera que sea el ideal de la práctica democrática (sin duda variará según el contexto), esta es una esfera de institucionalización en el régimen abierto en red que merece atención.

Profesionalización de las élites de política10

La profesionalización asume diversas

formas. Sea el caso, cuando se consideran los médicos y abogados pensamos en las organizaciones que conforman estableciendo normas y

10 La obra de Monique Segarra sobre la importancia de la profesionalización es clave en este contexto. En su próxima obra, la autora describe la profesionalización de expertos en política social en Ecuador.

controlando el ingreso al grupo, entre otras. Los términos también se refieren al desarrollo de normas para el servicio público por parte de personas interesadas en hacer valer los méritos como criterios para obtener empleo en el sector oficial. Max Weber señalaba un tipo de profesionalización de los cuadros de los partidos políticos cuando pensaba en la transición de empleados sin experiencia a empleados profesionales. En todos estos casos se crea un vínculo entre diferentes organizaciones con tareas similares y uso de un cuerpo particular de conocimiento. En el contexto que nos ocupa se hace hincapié en la no menos importante forma en la cual ese mecanismo ‘filtra’ exigencias y conocimiento en el proceso político. Por ejemplo, en el campo de la medicina, la profesión ejerce una importante influencia en la política pertinente al campo de la salud.

El planteamiento que hacemos en este contexto es, en primer lugar, que una forma de profesionalización se desarrolla entre las agrupaciones de ‘expertos’ o ‘especialistas’ en muchas áreas de política. Las labores que ejecutan pueden ser muy variadas, activistas, consultores, burócratas y expertos preocupados con las políticas de atención de la salud han llegado a conocerse, intercambian trabajos, se reúnen en conferencias, leen revistas similares y, quizás, llegan a formar una asociación. El razonamiento es que desarrollos similares en muchos países, con diversos grados, ocurren en preocupaciones por el medio ambiente, los derechos humanos, la seguridad pública, la reforma judicial, la política social y muchos otros ámbitos. En segundo lugar sugiero que las normas y criterios, la información o prácticas más actualizadas, las escuelas aceptables para recibir capacitación y muchos otros aspectos, se convierten en el ‘filtro’ a través del cual personas, exigencias,


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ideas de política e información se moldean en el proceso político. La profesionalización no son sólo criterios para tratar a los demás y los ‘clientes’, sino que también se convierte en una institución que moldea las formas mediante las cuales las organizaciones y redes de la sociedad civil se vinculan con la política.

Con respecto al individuo, la profesionalización involucra cada vez mayores niveles de aptitudes y una recompensa que se otorga al dominio de un determinado cuerpo de conocimiento. Desde el punto de vista del nivel del sistema, la profesionalización implica el ordenamiento de un conjunto de personas dotadas de ciertas aptitudes - la profesión- y su relación con la sociedad. Una profesión fuertemente organizada crea normas y prácticas que controlan el acceso al campo, ejercen disciplina sobre quienes no cumplen con las normas mínimas y determinan qué conjunto de principios se aceptarán como criterios de gobierno, o qué desacuerdos y debates se aceptarán y se convertirán en temas centrales de los debates de la profesión.

Una profesión exige un cuerpo de conocimiento que conforma la pericia o competencia medular, escuelas para capacitar a sus miembros, asociaciones profesionales para convocar reuniones y criterios de debate, así como cierto grado de capacidad para controlar el acceso y hacer cumplir las normas, formal o informalmente. Los expertos en política social o los economistas del medio ambiente tal vez no alcancen los niveles de profesionalización autoconsciente a que llegan los médicos y abogados; sin embargo, a través de reuniones periódicas los actores se reconocen entre sí y desarrollan códigos de comportamiento. Se llevan a cabo conferencias en las cuales se revisa el acervo de conocimientos y se actualiza a los miembros en el estado actual de

conocimientos. Algunas escuelas específicas se identifican como centros de capacitación y redes de graduados de mayor edad reclutan a los más jóvenes, en ocasiones a partir de grupos competidores con puntos de vista divergentes organizados en torno a diferentes ‘escuelas de pensamiento’ acerca de una cuestión de política particular.

Pensar en la profesionalización como un conjunto de instituciones políticas de segundo nivel exige analizar estos arreglos como reglas y procedimientos que moldean las relaciones entre los ciudadanos y el proceso político. Significa mirar más allá del enfoque de la profesionalización en su aspecto ‘interno’, trascendiendo la relación del experto con su clientela y considerando la forma en que las reglas y las expectativas de un grupo profesionalizado de expertos en política moldea su importancia política. A semejanza de las instituciones constitucionales, estas reglas moldearán la manera en que se forman las preferencias y se identifican los intereses. Influirán en qué organizaciones de la sociedad civil serán oídas, qué peso se otorgará a sus puntos de vista, cómo se regulará el conflicto y cómo se desarrollará el debate. La reputación profesional influirá en cuáles partes interesadas escucharán los responsables de formular la política gubernamental y quienes lograrán acceder a los comités del Congreso o serán citados en la prensa. La “evaluación o crítica de pares” influirá en cuáles proyectos e individuos logran financiación. Los vínculos clientelistas que moldean el acceso a oficinas poderosas que involucran factores “externos”, como lazos familiares o lealtades personales, se reemplazan, para bien o para mal, con un estatuto profesional y el apoyo de “aquellos informados en el campo”.


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Sin duda alguna, el origen de la profesionalización es variado. Tal vez de acuerdo con el mandato de la ley, pero mucho más probablemente a través de un tipo de proceso autoorganizado de fuerte trabajo en red, apoyo mutuo en torno al ‘último enfoque’ o las ‘mejores prácticas’, esfuerzos para excluir ‘bichos raros’ y oportunistas de dudosa reputación, maniobras para lograr la primacía por una escuela de pensamiento o estilo de acción, monopolizar la financiación proveniente de alguna fuente externa o por muchas otras razones. Es tas redes fortalecidas se forman entre conjuntos de personas que trabajan en áreas de políticas amplias o estrechas (por ejemplo política social o desarrollo económico, o preocupaciones en torno al medio ambiente). Los participantes se mueven de un lado a otro en organizaciones públicas y privadas, escenarios nacionales e internacionales, entre papeles políticos y técnicos. Lo que puede comenzar como un sencillo ‘trabajo en red’ puede llegar a convertirse en una institución poderosa.

Todas estas funciones pueden desempeñarse de otras maneras en otros regímenes de participación. Los partidos políticos como organizadores de relaciones entre el Estado y la sociedad desarrollarían diferentes mecanismos para seleccionar a los participantes en discusiones de política e identificar áreas aceptables de pericia y competencia. En su forma pura los regímenes corporativistas logran los mismos resultados dentro de las organizaciones burocráticas. Por su parte, y dado que los vínculos clientelistas se construyen a partir de otras bases, sus regímenes presumiblemente descomponen los grupos que podrían formarse alrededor de especialidades de política.

Como he resaltado antes las instituciones de segundo nivel no siempre producen buenos resultados.

Sin embargo la profesionalización sí tiene cualidades potenciales que podrían convertirla en una institución ideal para manejar las características contemporáneas de los sistemas representativos. Fácilmente absorbe a los actores internacionales (y a los nacionales funcionando a nivel internacional). Fácilmente acomoda el tipo fluido de redes asociativas en un marco profesional. El aspecto deliberante asociado a la creciente importancia de la información en la política es crucial a las profesiones.

Un sector político de servicios

Otro lugar donde podemos buscar las

instituciones que manejan un régimen abierto de participación en red es entre las agencias y compañías que prestan servicios a las organizaciones y redes que conforman la sociedad civil. Un régimen institucionalizado será rico en organizaciones que no son en sí mismas agentes políticos activos, sino que prestan (en ocasiones venden) sus servicios a aquellas que sí lo son. Las organizaciones de ‘asesoría’ o ‘servicio’ proveen la pericia y competencia para establecer una ONG, para hacer más eficiente una oficina, para capacitar activistas de base, para establecer portales de internet, para llevar a cabo sondeos de opinión pública, para garantizar la financiación. El sector parece crecer con la especialización de funciones, la diversidad y el movimiento, la renovación de las organizaciones de la sociedad civil y la legitimidad aparente de emplear el dinero en este tipo de servicios de ‘asesoría y consultoría’.

En las instituciones corporativistas este tipo de servicios se incorpora en las organizaciones oficiales. En un sistema partidista, los partidos desarrollan estas herramientas. En un régimen abierto de participación en red existe la demanda y los restricciones a la oferta son bajas;


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con su constante reconfiguración de redes y organizaciones, el desafío más característico es hacer que el proceso de crear nuevas organizaciones y de reorganizar las existentes sea un proceso ordenado que efectivamente se adapte a nuevos desafíos, sin inestabilidad o violencia. Sin duda alguna, contar con activistas y líderes expertos es muy importante para lograr que funcione (o para debilitarlo), pero para institucionalizar este tipo de régimen el conjunto de organizaciones privadas y públicas que prestan estos ‘servicios políticos’ es crucial.

Una parte particularmente importante de este sector de servicios la conforman los recursos financieros y aquellos que ayudan a los grupos a encontrar esos recursos, ya sea en forma de capacidades en aportes de las bases, filantropía, organizaciones internacionales, fundaciones privadas o del gobierno local. En otros regímenes, el aspecto tanto de proyectos como de apoyo a las organizaciones lo aportan los dineros de los impuestos o los ingresos de los partidos. En el régimen abierto en red, con sus muchas organizaciones sin ánimo de lucro y no gubernamentales, la obtención de recursos financieros es problemática y la demanda de ayuda es considerable.

¿En qué sentido este conjunto de organizaciones de servicio constituye una institución? Es probable que las organizaciones que ofrecen asesoría y apoyo técnico, como el Banco Mundial, o las fundaciones privadas y apoyadas por gobiernos de otros países, se consideren a sí misma proveedores de servicios, y eso son. Las empresas consultoras y los consultores individuales que prestan servicios de sondeos, de gestión, o evaluación de proyectos, sin duda alguna se consideran a sí mismos simplemente como parte de un mercado nuevo, aunque reconocidamente comercial. Pero si nos detenemos y consideramos a

este grupo en su conjunto sus miembros forman una estructura con procedimientos y normas generales. Como tales, actúan como otro filtro, o conjunto de restricciones a la forma en que los ciudadanos y los grupos de la sociedad civil interactúan con el Estado. La prestación de servicios de gestión puede estar al alcance de cualquier organización que pueda pagar -en sí mismo este hecho es una restricción-. Pese a que privilegia un cierto nivel de actitudes emergentes, la disponibilidad de las tecnologías de sondeos ofrece la manera de abrirse camino por entre toda esas suposiciones acerca de la opinión pública.

La participación internacional en este sector, en particular en los recursos financieros, es muy controvertida. Como lo hemos expresado, una característica importante de la política contemporánea en casi todos los países es la presencia internacional. En este ámbito de servicios esta presencia ha sido muy pronunciada. Teniendo en cuenta el importante papel de los donantes internacionales en moldear los tipos de proyectos y las condiciones según las cuales esos proyectos se emprenden, se ha desarrollado un debate animado, aunque inconcluso. ¿Hasta qué punto han moldeado la política y las políticas? ¿Distorsionan el proceso de desarrollo, o la reforma judicial o la protección de la biodiversidad? Los actores internacionales son importantes en algo más que la financiación. Los servicios de gestión, la evaluación de proyectos y las técnicas de encuesta, para nombrar solamente algunos, se han importado en gran medida en regiones como América Latina. Aunque hay señales de que esta situación está cambiando en la medida en que las capacidades para prestar estos servicios se encuentran a nivel local (aun frecuentemente entre las personas que han estudiado en otros países), el significado de concordar con


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las normas, estilos e intereses internacionales continúa siendo un interrogante sin resolver.

Quisiera hacer hincapié en que mi intención no es dar respuestas a estas preguntas que, en todo caso, son demasiado amplias para aceptar cualquier respuesta simple sino, más bien, recalcar el hecho de que para poder evaluar si las instituciones fomentan la democracia en un régimen abierto en red, debemos analizar la institución inherente en el patrón del sector de servicios políticos.

Consultas y foros sobre política

Por último quisiera analizar a

cuántos miembros de la sociedad civil se les escucha en procesos decisorios autorizados. Los patrones en el comportamiento de los grupos de presión en las sesiones legislativas, comisiones, foros, mesas redondas y talleres son pertinentes si involucran a quienes formulan las políticas y a los representantes de la sociedad civil. Las reglas que gobiernan estas instituciones desarrollan una ingente labor filtrando o mejorando los vínculos. Sin embargo, está en juego no sólo a quién se escucha, sino cómo se estructura el debate. Qué tipo de información ejerce presión sobre las preguntas de política, qué aproximaciones se consideran importantes y qué normas decisorias se adoptan. Quién aconseja, quién vota, si es necesario llegar a un consenso, si las reglas estimulan o desestimulan la creación de facciones -todos estos son aspectos derivados de las instituciones de segundo nivel.

En otros regímenes de participación los ministerios gubernamentales y los partidos políticos pueden proveer los espacios -conferencias, grupos de trabajo, convenciones, reuniones, ‘habitaciones cargadas de humo’-, donde se llevan a cabo deliberaciones de política entre actores competentes

por fuera del legislativo. En el régimen abierto se realizan debates similares que reúnen a funcionarios del gobierno, a empresarios, vecinos o representantes locales, a representantes de organizaciones sin ánimo de lucro o ONG, a expertos internacionales, a representantes de centros de investigación y a otros sin el beneficio de una organización dominante dentro de la cual realizar estos eventos. Esta forma de comunicación podría involucrar consultas regulares a ‘expertos destacados’ por parte de funcionarios oficiales responsables de las decisiones en determinadas áreas. Esto podría ser en forma de sesiones legislativas. Podría adoptar la forma de comisiones oficiales que incluyan a miembros de la sociedad civil nombrados para cuestiones específicas. Realizar conferencias o convocar a un foro, aún algún tipo de conferencias de tipo académico, puede brindar otras formas de organizar el acceso al proceso decisorio.

Desde el exterior, estas consultas y reuniones parecen relativamente ad hoc y episódicas, realizadas para fines específicos, como cuando una agencia gubernamental convoca a una reunión de expertos en pobreza para enfrentar una amenaza de violencia o posibles sanciones por parte de donantes internacionales. Cualquier persona que participe en las reuniones y conferencias sabe que existen reglas y rituales involucrados. También está el interrogante de a quién se invita y por qué, y con qué grado de respeto y participación. Si el asunto exige algún tipo de acción, la forma de moldear el sentido de la reunión y las recomendaciones es pertinente al impacto que tendrá la reunión. La insistencia en la conformidad a un enfoque particular (o el crédito otorgado a la innovación) es otra de las muchas maneras en que se moldean los resultados. En la medida en que estos


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patrones habituales ocurran, tal vez regulados por disposiciones legales o administrativas, constituyen la institucionalización de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil en un régimen abierto en red y deberían analizarse con respecto a su impacto en la democracia.

He intentado hacer hincapié en la formación del proceso deliberante sobre la cuestión (al final de igual importancia) de a qué personas, a qué intereses se les invita y se permite participar. Los patrones de inclusión y exclusión son claramente pertinentes a la evaluación del impacto de estas instituciones de segundo nivel en la democracia. El impacto de las reglas que rigen la deliberación no ha sido nunca tan obvio, ni tampoco menos significativo. Todavía se requiere de mucho análisis para evaluar tales reglas.

CONCLUSIÓN

La proliferación de organizaciones

no gubernamentales, sujetas a menor control por parte de patrones y jefes tradicionales, en parte sustentadas por la internacionalización de la política, plantea desafíos para la interpretación de los requerimientos institucionales de la democracia. En una sociedad las elecciones libres, el Congreso activo y el Presidente sometido a los límites constitucionales y el imperio de la ley, son todos aspectos de importancia crucial. Pero sabemos demasiado bien que todos estos elementos pueden existir en ausencia de la democracia. Son elementos necesarios, aunque no suficientes, para garantizarla. La sociedad debe ser democrática también en la distribución más equitativa del ingreso, en la protección de los derechos individuales, en la libertad de expresión. Pero expresar estas verdades evita otro conjunto de problemas: que las instituciones constitucionales centrales únicamente cubren una

pequeña parte de los procesos políticos en marcha. El segundo nivel de instituciones que he analizado en este ensayo tienen una importante participación en la decisión de a quién se escucha, qué peso debe otorgarse a sus opiniones, teorías y hechos, y quién deberá estar al mando y con qué autoridad. Como lo he expresado, dependiendo de la forma en que se configuran y de cuáles sean las condiciones, estas instituciones pueden tener efectos tanto positivos como negativos para la democracia. Pero a menos que ‘concluyamos’ el análisis de las instituciones políticas, no estaremos en una posición que nos permita evaluar si la estructura política es democrática o no.

De modo que regreso al interrogante con que inicié este ensayo. ¿Qué instituciones y bajo qué condiciones producen resultados democráticos en este tipo de régimen de participación? He intentado señalar el camino que tendremos que tomar para poder dilucidarlo.

ESTUDIOS NEUTRALIDAD Y POLÍTICA MUNDIAL

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NEUTRALIDAD Y POLÍTICA MUNDIAL:

Una Mirada desde las Relaciones Internacionales*

Roberto Russell** y Juan Gabriel

Tokatlian*** INTRODUCCIÓN

Este texto consta de dos secciones

complementarias. La primera analiza el concepto de neutralidad, su alcance y modalidades, señala los factores internos y externos que influyen en su puesta en práctica y concluye con una mención de las diferencias existentes entre neutralidad y otras nociones emparentadas, como neutralismo, neutralización y aislamiento. La segunda sección presenta un análisis bastante exhaustivo de la idea y práctica de la neutralidad en la teoría de las relaciones internacionales. Este trabajo intenta presentar un “estado del arte” conceptual en torno a la neutralidad; lo cual permite evaluar por ejemplo el comportamiento de los neutrales durante la Segunda Guerra y la conducta neutral de algunos países durante la Guerra Fría. Con base en las precisiones teóricas que aquí se hacen es factible indagar casos empíricos concretos. Se trata, en últimas, de facilitar un estudio riguroso sobre la neutralidad en los asuntos contemporáneos.

* Este trabajo se realizó en el marco de los estudios auspiciados por la Comisión para el Esclarecimiento de las Actividades del Nazismo en la Argentina. ** Ph. D. en Relaciones Internacionales de The Johns Hopkins University School of Advanced International Studies. Profesor de la Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, Argentina. *** Ph. D. en Relaciones Internacionales de The Johns Hopkins University School of Advanced International Studies. Profesor de la Universidad de San Andrés, Victoria, Provincia de Buenos Aires, Argentina.

IDEAS Y NOCIONES EN TORNO A LA NEUTRALIDAD

Según el Diccionario de la Real

Academia Española, la neutralidad expresa la “cualidad o actitud de neutral”. El sujeto neutral “no es ni de uno ni de otro” y “entre dos partes que contienden, permanece sin inclinarse a ninguna de ellas”. En términos de naciones o estados, y no de personas o cosas, ser neutral significa “que no toma parte en una guerra movida por otros y se acoge al sistema de obligaciones y derechos inherentes a tal actitud”11. Por su parte, el Diccionario Político de Bobbio, Matteucci y Pasquino, señala que la neutralidad “designa una condición jurídica” propia de “los estados que permanecen ajenos a un conflicto bélico existente entre otros dos o más estados”12. Adicionalmente, considera a los “estados neutralizados” como “aquellos que, generalmente por medio de un tratado, asumen por vía programática y general el compromiso de mantenerse ajenos, neutrales, respecto de toda posible guerra”13. A su vez, el Diccionario Penguin sobre relaciones internacionales considera a la neutralidad “un concepto legal que incluye derechos y deberes establecidos, tanto para un Estado que se abstiene de tomar parte en una guerra, así como para las partes beligerantes”14. El vínculo entre la neutralidad y el derecho es evidente en las definiciones citadas; al adoptar una conducta neutral, un

11 Real Academia Española. Diccionario de la lengua española. Madrid: Editorial Espasa Calpe, 1992 (vigésima primera edición), tomo II, p. 1438. 12 Bobbio, Norberto; Matteucci, Nicola y Pasquino, Gianfranco. Diccionario de política. México D. F.: Siglo XXI Editores, 1983, p. 1046. 13 Ídem., p. 1048. 14 Evans, Graham y Newnham, Jeffrey. The Penguin Dictionary of International Relations. Londres: Penguin Books, 1998, p. 366.


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Estado se compromete a asumir y respetar un conjunto de prácticas legales relacionadas al status de neutralidad.

Como dice Frank, la actitud neutral, aunque no la palabra, existe desde la antigüedad15. En efecto, la adopción de posiciones neutrales puede rastrearse hasta el siglo VI AC en Grecia16. El concepto se empleó desde 1378 y su primera utilización oficial puede encontrarse en un documento de 1408, en el que el rey de Francia declara su "neutralidad" en la lucha entre los papas de Roma y de Avignon17. Sin embargo, la neutralidad toma verdaderamente impulso luego de la constitución de los estados modernos. Las experiencias acumuladas a partir de esa etapa, en especial desde el siglo XVIII en adelante, permiten establecer un perfil variado y complejo del término.

Desde tiempos antiguos, la idea de "no ser de uno ni de otro" ha sido calificada de diversas maneras. En un extremo, se aprecia una valoración positiva de la misma: “retraimiento hacia el medio”, “permanecer en paz”, “quedarse quieto”, “retirarse de las hostilidades”, etc. En el otro, se expresan opiniones negativas mediante el empleo de calificativos despectivos: elusiva, aprovechadora, indigna, pérfida e incorrecta, entre otros18.

Por lo general, el sujeto de la neutralidad ha sido un país débil19,

15 Véase: Frank, Robert. “La neutralité: évolution historique d’un concept”. En: Nevakivi, Jukka. (editor.), Neutrality in History. Helsinki: Tiedekirja, 1993. 16 Véase: Bauslaugh, Robert A. The Concept of Neutrality in Classical Greece, Berkeley: University of California Press, 1991. 17 Robert Frank, Ob. cit., p.25. 18 Véase: Raymond, Gregory A. “Neutrality Norms and the Balance of Power”. En: Cooperation and Conflict. Vol. 32, No. 2, 1997. 19 La concepción de debilidad que se utiliza aquí es la de Buzan. Según él, “weak states...will refer to the degree of socio-political cohesion...weak states either don not have, or have failed to create, a domestic political and societal consensus of sufficient strength to

medio20 o periférico21 y no los países más poderosos e influyentes22. En realidad, la existencia de estos últimos países es la que explica la conducta neutral que es propia de un sistema internacional liderado por dos o más grandes potencias. Así, en la medida que se eleva el lugar de un país en la jerarquía internacional menor es su propensión o interés en mantener la neutralidad y mayor es el aliciente para participar en un conflicto dado.

La conducta neutral se asocia con la abstención y la no asistencia directa o indirecta a uno u otro contrincante. Ella

eliminate the large-scale use of force as a major and continuing element in the domestic political life of the nation”. Buzan, Barry. People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era. Boulder: Lynne Rienner Pub., 1991 (segunda edición), p. 97 y 99. 20 La concepción de país medio que se utiliza aquí es la de González. Según ella, esta categoría se “deriva de la compleja y cambiante interrelación entre los siguientes factores: la posesión de ciertos atributos, capacidades y atractivos internos, la ocupación de una posición intermedia en la estructura de poder mundial (condicionada por el modo de inserción en la economía capitalista) que se manifiesta de manera inmediata en el ámbito regional, y la voluntad explícita o implícita de utilizar dichos recursos y aprovechar esa posición de poder relativo para influir en ciertas instancias de la vida internacional y regional, a fin de promover y defender los intereses nacionales en los términos definidos por la elite política (seguridad nacional, desarrollo económico, estabilidad política)”. González, Guadalupe. “México”. En: Drekonja K., Gerhard y Tokatlian, Juan G. (editores.) Teoría y práctica de la política exterior latinoamericana. Bogotá: CEREC/CEI, Universidad de los Andes, 1983, p. 316. 21 La condición periférica corresponde a una condición geográfica—distante del centro gravitante del sistema internacional con mayor poder--, a una situación política—carente de una amplia capacidad de autonomía en el plano externo—y a un estatus militar—irrelevante desde la perspectiva estratégica de los actores más preponderantes y recursivos. 22 Véase: Karsh, Efrain. Neutrality and Small States. Londres: Routledge, 1988.


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trae aparejado un impedimento: la imposibilidad de cualquier acción abierta o encubierta de guerra. Asimismo, la neutralidad lleva implícita la noción de tolerancia; lo cual simboliza el respeto y la consideración de los puntos de vista de los adversarios enfrentados.

El comportamiento de un neutral se ha definido en términos morales o de conveniencia. Dicho de otro modo, como la manifestación de una política principista o como la expresión práctica de intereses concretos. Por lo general, los propios neutrales otorgan a su decisión un estatus de conducta moral, justa y pacífica (frente a la amoralidad o inmoralidad de la guerra y sus ejecutores). A su vez, quienes se oponen a la neutralidad acusan a los neutrales de oportunistas.

En cuanto a su alcance, la neutralidad puede ser integral o restringida, esto es; puede ejercerse en forma amplia y comprensiva, tanto en lo legal y político, como en lo militar y económico, o de manera calificada, por ejemplo, no consintiendo un libre flujo económico total.

Por otra parte, la conducta neutral adopta diversas modalidades. Puede ser: a) armada o no armada (esto es; que el neutral esté suficientemente pertrechado como para disuadir a los beligerantes a que no lo involucren en una guerra mediante una acción de fuerza o, por el contrario, que el neutral carezca de, o no procure, una capacidad disuasiva propia); b) activa o pasiva (en el primer caso, un país despliega una neutralidad de alto perfil y muy dinámica mientras que en el segundo se escoge una neutralidad de bajo perfil y poco vigorosa); c) ocasional (es decir episódica, temporal, circunstancial) o permanente (cuando se ejerce durante períodos prolongados y forma parte de las tradiciones de política exterior de un país); y d) voluntaria (cuando nace de una decisión propia) o involuntaria

(cuando es el resultado de un proceso impuesto por otra u otras naciones). Además, puede ser impasible (lo que significa un desinterés frente a un conflicto determinado); indeterminada (frente a que una u otra parte resulte victoriosa en un enfrentamiento bélico); distante (cuando existe un alejamiento geográfico-territorial o ideológico-político frente a una disputa armada); imparcial (cuando se desarrolla una conducta simétrica y semejante frente a los bandos beligerantes); y benevolente (cuando se preserva la condición de neutral pero se favorece la causa de uno de los beligerantes). En cierto modo, este tipo de neutralidad se asemeja a la no beligerancia 23.

Adicionalmente, el contexto externo e interno de la neutralidad es importante. Factores exógenos influyen sobre las posibilidades de un comportamiento neutral. Por ejemplo, en una situación de guerra limitada—en cuanto a la cantidad de protagonistas, a su intensidad, a su ubicación geográfica, a su expansión territorial, a su significación sistémica, entre otros factores-- es más factible el ejercicio de la neutralidad. De acuerdo al momento del conflicto, la coalición más débil puede preferir (y sugerir) un menor involucramiento de los neutrales, pero en tanto cambia el balance de fuerzas en el campo militar de la guerra, esa

23 Véanse, Ídem.; Frei, Daniel. Dimensionen neutraler Politik: Ein Beitrag zur Theorie der internationalen Beziehungen. Ginebra: Institut universitaire del hautes études internationales, 1969; Gabriel, Jürg Martin. The American Conception of Neutrality After 1941. Londres: Macmillan Press, 1988 y Petrie, John N. “American Neutrality in the 20th Century: The Impossible Dream”. En: National Defense University McNair Paper No. 33, Enero 1995. Sobre la neutralidad benevolente de Argentina durante la Primera Guerra Mundial, véase Weinmann, Ricardo. Argentina en la Primera Guerra Mundial. Neutralidad, transición política y continuismo económico. Buenos Aires: Biblos, 1994.


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coalición, ahora en avance, puede promover (y presionar a favor de) la participación de los neutrales en el conflicto. Además, si bien un conflicto se dirime en el campo de combate de los beligerantes, la “guerra económica” es una estrategia complementaria de toda confrontación que afecta no sólo a los contrincantes, sino también a los neutrales y, por consiguiente, incide sobre la capacidad de éstos últimos de prolongar su neutralidad24.

De forma paralela, en la medida en que un neutral posea un recurso estratégico para el combate militar (minerales, por ejemplo) o para el esfuerzo de guerra (alimentos, por ejemplo), mayor será el intento de presionarlo (y, eventualmente, de castigarlo). Asimismo, si los neutrales son países importantes (por sus atributos de poder o por su valor estratégico) su aporte a un enfrentamiento armado es más valorado por los beligerantes, y, por ende, son objeto de una combinación de halagos, concesiones, exigencias, demandas y apremios para que abandonen la neutralidad en alguna coyuntura de la guerra. De igual manera, las potencias procuran que el mayor número posible de naciones se comprometan en un conflicto armado, afectando de este modo los márgenes de acción de países que no están en condiciones, internas y externas, de mantener su neutralidad. Sin embargo, también es evidente que de acuerdo al tipo, alcance e intensidad de una guerra, los beligerantes pueden convivir con algún(os) neutral(es) dada su potencialidad mediadora en cierto momento del conflicto. Finalmente, cuanto más valores e ideologías estén en juego en un enfrentamiento internacional, mayor será la presión para que en él participe el mayor número de estados. En estos casos, los 24 Sobre la “guerra económica”, véase: Toynbee,Arnold J. La guerra y los neutrales. Barcelona: Editorial Vergara, 1965.

compromisos se asumen como absolutos; lo que resta espacio de aceptación y reconocimiento a las conductas neutrales.

Factores contextuales internos en los países neutrales también gravitan en la preservación o no de la neutralidad. Entre ellos, se destacan el cambio de gobierno y de régimen político, el nivel de la capacidad de maniobra del grupo gobernante, el estado de la economía, el apoyo doméstico a la estrategia internacional, la destreza y las preferencias ideológicas de los líderes, el prestigio de la diplomacia, la influencia de la oposición en las políticas interna y externa y la incidencia en la política nacional de las delegaciones diplomáticas de los países más poderosos comprometidos en un conflicto armado.

Cabe agregar que la literatura especializada ha subrayado las diferencias existentes entre neutralidad, neutralismo, neutralización y aislamiento. La neutralidad es fundamentalmente un concepto legal internacional mientras que el neutralismo es un concepto político25 que “se refiere a una declaración de no participación en conflictos específicos y al tratamiento imparcial de todas las partes”26. Durante la Guerra Fría27, el término neutralismo fue reemplazado por el de no alineamiento, posición que fue invocada por estados recientemente independizados y débiles para preservar su seguridad, autonomía y equidistancia 25 Sobre neutralidad jurídica y el neutralismo político Véase: entre otros. Anabtawi, Samir N. “Neutralists and Neutralism”. En: Journal of Politics. Vol. 27, No. 2, 1965. 26 Evans,Graham y Newnham, Jeffrey. Ob. cit., p. 365. 27 El neutralismo ha recibido, por lo general, una lectura y un análisis político. Una de los muy escasos intentos de evaluar el neutralismo diplomático mediante un análisis económico aparece en Hirschman, Albert. “The Stability of Neutralism: A Geometrical Note”. En: American Economic Review, Vol. LIV, No. 2, 1964.


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en medio de un escenario mundial bipolar y competitivo. Bobbio, Matteucci y Pasquino también distinguen neutralidad de neutralismo. Para ellos, el último término denota “la actitud política de quien frente a un conflicto en curso mantiene una postura de no compromiso y de equidistancia de las partes en lucha”28. En este sentido, neutralismo sería más un sinónimo de no intervención.

La neutralización de un país se establece mediante el acuerdo de un número de actores interesados en que un Estado—por las razones que fuese--permanezca neutral de manera permanente o transitoria. El aislamiento, finalmente, implica una separación completa y hasta la indiferencia frente a los asuntos globales. Se traduce en un repliegue voluntario y deliberado de la política mundial por razones estrictamente políticas y de orden preferentemente interno.

TEORÍAS DE RELACIONES INTERNACIONALES Y NEUTRALIDAD

En este apartado, se estudian las

distintas versiones y juicios acerca de la neutralidad que ofrecen las teorías de las relaciones internacionales29. Existen importantes diferencias tanto entre teorías en pugna como dentro de cada tradición teórica debido a que el concepto, siguiendo a Gallie, es “básicamente controvertible”30. Esta 28 Bobbio, Norberto; Matteucci, Nicola y Pasquino, Gianfranco. Ob. cit., p. 1049. 29 Véanse, entre otros, Andrén, Nils. “On the Meaning and Uses of Neutrality”. En: Cooperation and Conflict. Vol. 12, No. 2, 1991; Leonhard, Alan T. (editor.) Neutrality: Changing Concepts and Practices. Lanham: University Press of América, 1988 y Ogley, Roderick (editor.) The Theory and Practice of Neutrality in the Twentieth Century, Nueva York: Barnes & Noble, 1970. 30 Véase: Gallie, W. B. “Essentially Contested Concepts”. En: Black, Max (editor.) The

situación revela la importancia de analizar cuidadosamente el tema que, además de su interés intrínseco, resulta imprescindible para el estudio empírico que nos hemos propuesto.

Neutralidad y derecho

El tema de neutralidad de los estados fue introducido por los enfoques legales. En efecto, el derecho—en especial, el derecho internacional—ofrece una primera aproximación a la neutralidad que se elabora y desarrolla en forma sistemática a partir del siglo XVIII. Desde ese momento, se realizan valiosos aportes que explican y justifican el hecho de que un Estado tenga el “derecho” a adoptar una posición neutral. Esta opción, fundamentalmente, aparece como una respuesta a las transformaciones generadas por la revolución industrial: la “expansión del comercio mundial y la creciente interdependencia entre estados…que hizo muy difícil aislar y contener las guerras entre pocos estados. Aun las pequeñas guerras comenzaron a amenazar las relaciones comerciales de las que dependía el resto de la comunidad internacional”31. La neutralidad también se definió en términos de deberes de los neutrales. Este aspecto fue abordado por Grocio en 1625 en su obra De jure belli et pacis, donde introduce la noción capital de deber de "imparcialidad" vis à vis los beligerantes32. En breve, derecho, economía, política y guerra contribuyeron en forma complementaria al desarrollo normativo de un marco legal internacional favorable a la neutralidad que también recibió

Importance of Language. Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1962. 31 Reisman, W. Michael y Antoniou, Chris T. The Laws of War. Nueva York: Vintage Books, 1994, p. 133. 32 Véase: Frank, Robert. Ob. cit.


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importantes aportes desde el campo de la ética.

La Proclamación de Neutralidad de George Washington del 22 de abril de 1793 en medio del conflicto entre Gran Bretaña, Austria, Prusia, Cerdeña y los Países Bajos, por un lado, y Francia, por el otro, invocando la adopción de “una conducta amistosa e imparcial frente a los beligerantes”, se constituyó en un hito político fundamental sobre el tema33. Ello, sin embargo, no impidió que Francia—a través del ministro Edmond Genet-- procurara alistar, desde Estados Unidos, operaciones contra Gran Bretaña. En reacción a este intento, un año después, el 5 de junio de 1794, el Congreso de Estados Unidos aprobó la primera Ley de Neutralidad de ese país. Se intentaba así dar un status legal a la neutralidad, estableciendo tanto un conjunto de obligaciones como de sanciones destinadas a asegurar la no violación del estatuto neutral adoptado por el Estado. En este caso, política y derecho se juxtaponen para defender y promover la neutralidad.

La Declaración de París del 16 de abril de 1856 sobre Derecho Marítimo, firmada por Austria, Francia, Gran Bretaña, Prusia, Rusia, Cerdeña y Turquía, se concretó luego de la Guerra de Crimea de 1854 y se justificó en los siguientes términos: regular la libertad de navegación en los mares, diferenciar el tratamiento de navíos y propiedades enemigas de los de los neutrales, y evitar las actividades de corsario y de contrabando en medio de los conflictos armados. En este caso, comercio y derecho se entrecruzan para fundamentar y proteger la neutralidad.

Desde finales del siglo XIX, los derechos y deberes de los neutrales, tanto en términos de la guerra en el mar como terrestre, fueron codificándose. La 33 Véase: Brockway, Thomas P. Basic Documents in United States Foreign Policy. Princeton: D. Van Nostrand Company, 1957.

Convención de La Haya del 18 de octubre de 1907 resume el acervo legal sobre las reglas, condiciones y responsabilidades de los neutrales34. Guerra y derecho se enlazan para formalizar y asegurar la neutralidad.

El Pacto Kellogg-Briand del 27 de agosto de 1928 que condena el recurso a la guerra para resolver controversias internacionales y su renuncia como un instrumento de política de una nación hacia otras, se inscribe en la tradición idealista de desterrar el conflicto armado entre los estados y se acerca, por ende, a las posiciones que procuran eludir la guerra y sus costos por medio de normas, reglas y procedimientos. Ética y derecho se entretejen para favorecer y apuntalar la neutralidad.

Si bien esta suma de iniciativas, reglas y compromisos pretendió constituir un genuino régimen internacional sobre la neutralidad, su alcance, respaldo y aplicación fue bastante deficiente. Es posible afirmar, siguiendo a Young, que este régimen fue relativamente espontáneo (no existió una gran coordinación consciente entre los participantes) y, por lo tanto, no fue un régimen negociado (con un consentimiento explícito de las partes) ni impuesto (determinado de manera deliberada por los poderes dominantes)35. Esos aspectos, ciertamente, impidieron el establecimiento de un régimen amplio y aplicable.

34 En el ámbito hemisférico, el Convenio Interamericano de Neutralidad Marítima, firmado en La Habana el 20 de febrero de 1928 representa el mayor esfuerzo continental para defender la libertad comercial en tiempos de guerra, para precisar las obligaciones de los beligerantes y para estipular los derechos y deberes de los neutrales. 35 Véase: Young, Oran R. “Regime Dynamics: The Rise and Fall of International Regimes”. En: Stephen D. Krasner (editor). International Regimes, Ithaca: Cornell University Press, 1986.


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En resumen, desde la perspectiva legal la neutralidad es claramente un “derecho de los estados”36 que, además de proteger jurídicamente al Estado que la adopta, favorece la seguridad internacional37. En este último sentido, y de acuerdo a Raymond, la neutralidad limita el alcance de la guerra (al disminuir el número de beligerantes), modera la destructividad de un conflicto armado (al reducirse los territorios y poblaciones afectados por el enfrentamiento) y eleva la posibilidad de terminar un conflicto entre estados (al proveer una potencial mediación entre las partes)38.

Neutralidad y relaciones internacionales.

La cuestión de la neutralidad también ocupa un lugar importante en la teoría de las relaciones internacionales. El realismo, el liberalismo, el estructuralismo, el constructivismo y el posmodernismo ofrecen miradas distintas sobre la conducta neutral que ayudan a enriquecer su tratamiento conceptual.

La perspectiva realista

El paradigma realista—en sus vertientes clásica y estructural--se ha ocupado con cierto detalle del tema a partir de una noción fundamental para esta escuela: la persistencia del equilibrio de poder, sea éste diádico o no, en la política internacional. Es posible identificar diferencias entre los realistas clásicos y los estructurales. Los primeros analizan la neutralidad en términos de resultados. Como en otros aspectos de las relaciones 36 Donelan, Michael. Elements of International Political Theory. Oxford: Clarendon Press, 1990, p. 125. 37 Véase, entre otros, Frei, Daniel. “Neutrality”. En: Lazlo, Ervin y Youl Yoo, Jong (editores). World Encyclopedia of Peace. Oxford: Pergamon Press, 1986. 38 Véase: Raymond, Gregory A. Ob. cit.

internacionales, prima aquí una "ética consecuencialista": la neutralidad se mide de acuerdo a su impacto sobre el poder relativo de un actor. De acuerdo con esta óptica, los realistas concluyen que la neutralidad, tal como lo mostraría la experiencia histórica, tiende a producir consecuencias negativas para los intereses nacionales de los neutrales.

Reputados antecesores del realismo clásico como Tucídides y Maquiavelo criticaron fuertemente la neutralidad por considerarla un comportamiento inefectivo. En el famoso “Debate Meliano” de la Historia de la Guerra del Peloponeso, Tucídides señala las razones que llevaron a los atenienses a no aceptar que los melios, como era su deseo, permanecieran "neutrales" entre Atenas y Esparta. Ante la pregunta de los delegados melianos: "si permanecemos inactivos, ¿no aceptareis ser amigos en vez de enemigos, sin ser aliados de ninguno de los dos bandos?", sus pares atenienses respondieron de modo categórico: "No, pues no nos perjudica tanto vuestra enemistad como vuestra amistad justificada por nuestra debilidad, ya que para los súbditos el odio es un ejemplo manifiesto de poder"39. La insistencia de los melios en preservar su neutralidad en la guerra del Peloponeso los condujo a una terrible derrota por parte de Atenas.

Igualmente, Maquiavelo sostiene en El Príncipe: “Merece también aprecio un príncipe cuando es verdadero amigo o verdadero enemigo, es decir, cuando sin reparo alguno se muestra favorable o contrario a alguien, determinación mucho más útil que la de permanecer neutral, porque si dos príncipes poderosos, vecinos tuyos, llegan a las manos, hay que tener en cuenta si el vencedor te puede o no causar daño. En cualquiera de los dos casos te será siempre útil tomar partido por alguno de 39 Tucídides. Historia de la guerra del Peloponeso. Madrid: Ediciones Cátedra, 1988, p. 481.


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ellos e intervenir en la guerra, pues en el primero, si permaneces neutral, serás siempre presa del vencedor, con satisfacción y alegría del vencido, y sin que puedas alegar razón alguna que justifique tu conducta y te defienda del conquistador. Porque quien vence no quiere amigos sospechosos que dejen de ayudarle en la adversidad, y el que pierde rechazará tu amistad por no haber querido protegerlo con las armas durante la lucha”40. En consecuencia, en un conflicto determinado, había que escoger bandos, precisar posiciones y asumir riesgos. Para ambos autores, los neutrales eran actores inmaduros moralmente irresponsables y políticamente sospechosos y, además, estaban estratégicamente equivocados.

En una línea semejante, se puede ubicar a un influyente realista como Niebuhr, para quien la confusión entre idealismo, ética, paz y neutralidad se hizo evidente durante la Segunda Guerra Mundial. Según este autor, “la política de neutralidad...no sólo es una teoría moral reprobable, sino también una política denigrante”. Cualquier paz, en su opinión, no es mejor que la guerra y, por ello, naciones como Holanda y Bélgica debieron haber combatido y resistido el avance alemán durante la Segunda Guerra Mundial en vez de proclamar una neutralidad ambigua 41.

Paralelamente, para un realista clásico como Morgenthau la neutralidad debe ser entendida en función del balance de poder. Bajo ese marco de referencia, los neutrales son actores que, al no comprometerse, renuncian de hecho “a desarrollar una política exterior” activa en los asuntos mundiales42. Según Morgenthau, la

40 Maquiavelo. El príncipe. Bogotá: El Ancora Editores, 1988, p. 140-141. 41 Niebhur, Reinhold. Christianity and Power Politics, Nueva York: Charles Scribner´ Sons, 1940, p. 42-47. 42 Morgenthau, Hans J. Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace. Nueva

neutralidad es corrosiva y debe desalentarse. A pesar de este rechazo, identificó una serie de situaciones que justifican la neutralidad: cuando la independencia de un país está asociada al balance de poder (como Bélgica), cuando se está bajo la égida de un poder protector preponderante (como Portugal) o cuando se es poco atractivo para las ambiciones imperiales de una gran potencia (como España)43. Para este autor, Suiza y Suecia lograron mantener su neutralidad en la Segunda Guerra Mundial por combinar todas o algunas de esas condiciones.

Un destacado estudioso del paradigma en evaluación, John Vasquez, opina que, según los realistas, para las naciones débiles, “la alianza con una potencia fuerte es (más) útil a sus propios intereses”44. A su vez, Wolfers introduce un matiz a la opinión de Morgenthau sobre la renuncia de los neutrales a ejercer una política exterior activa al distinguir “neutrales" de "neutralistas”: los primeros despliegan una política exterior basada en la pasividad y la abstención mientras que los segundos aplican una política internacional dinámica y propositiva 45. Una opinión semejante en torno a los “neutralistas positivos” puede encontrarse en Liska, quien, sin embargo, subraya que los neutrales en general “ignoran los requisitos objetivos del equilibrio internacional y la seguridad”46. Por su parte, Kennan, al York: Alfred A. Knoff, 1985 (sexta edición), p. 122. 43 Ídem., p. 196. 44 Vasquez, John A. El poder de la política de poder. México D.F.: Ediciones Gernika, 1991, p. 57. 45 Véase el capítulo 14 (“Allies, Neutrals, and Neutralists in the Context of United States Defense Policy”) de Wolfers, Arnold Discord and Collaboration. Essays in International Politics. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1962. 46 Liska, George. “The Third Party: The Rationale of Nonalignment”. En: Martin, Laurence W. (editor). Neutralism and


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evaluar en particular la Primera y la Segunda Guerra Mundial, juzgó a la neutralidad y su práctica como disparatada y deplorable 47.

Otro realista, Kissinger, también acentúa que los estados deben reconocer el equilibrio de poder en sus prácticas externas. Así, justifica la neutralidad cuando es un “instrumento de negociación” (bargaining tool) de una nación emergente, tal el caso de la política seguida por Estados Unidos hasta las dos guerras mundiales48. Sin embargo, un Estado no puede ni debe ejercitar la neutralidad cuando alcanza la madurez.

Para Carr, un destacado exponente del realismo inglés, los cambios tecnológicos, tanto militares como mercantiles, hicieron fútiles y obsoletas la apelación a la neutralidad. Ella ya no sería más “una política practicable por un Estado pequeño para lograr su seguridad, el cual está cada vez más obligado a buscar alianzas con estados cercanos poderosos”49.

Por su lado, realistas practicantes como Winston Churchill y John Foster Dulles fustigaron la adopción de la neutralidad, en particular durante la Segunda Guerra Mundial, juzgando la práctica neutral con calificativos despreciativos: impúdica, cobarde y miope50.

Según se aprecia, un hilo conductor recorre a los denominados realistas históricos como Tucídides y Maquiavelo, a realistas teóricos como Niebuhr, Morgenthau, Wolfers, Liska y Carr, a realistas practicantes como

Nonalignment. The New States in World Affairs. Nueva York: Praeger Pub., 1962, p. 86. 47 Véase: Kennan, George F. Realities of American Foreign Policy. Princeton: Princeton University Press, 1954. 48 Kissinger, Henry. Diplomacy. Nueva York: Simon & Schuster, 1994, p. 30. 49 Jones, Charles. E.H. Carr and International Relations. A Duty to Lie. Cambridge: Cambridge University Press, 1998, p. 89. 50 Véase: Raymond, Gregory A. Ob. cit., p. 124.

Churchill y Dulles y a realistas teóricos y practicantes como Kennan y Kissinger: la percepción negativa de la neutralidad, en especial en momentos decisivos de una guerra.

El rechazo realista a la neutralidad se hizo más nítido después de la Segunda Guerra Mundial y en el ámbito de los formuladores de políticas en Washington. Explícitamente, el famoso NSC 68 indicaba que era imperativo para Estados Unidos que “our allies do not as a result of a sense of frustration or of Soviet intimidation drift into a course of neutrality eventually leading to Soviet domination”51. Se trataba de contener el neutralismo donde fuese necesario 52.

Sin duda, detrás de este juicio negativo sobre la neutralidad se manifiesta la posición del poderoso—tanto del que detenta poder como del que aspira a incrementarlo--para quien, en un conflicto armado o en una disyuntiva vital, toda actitud neutral es condenable. El que posee poder, así como el que ambiciona tenerlo, prefieren un involucramiento masivo de todos los participantes, tanto por razones políticas e ideológicas como por motivos económicos y militares. La maximización del propio poder—tan cara al realismo—exige asegurarse que el contrincante no pueda alcanzar esa misma meta. De allí que la neutralidad, sea percibida como una deserción en la lucha por el poder entre los grandes oponentes.

De modo concomitante, cabe mencionar que la imagen del neutral para el actor poderoso no es la del

51 U.S. National Security Council, “NSC-68: A Report to the National Security Council, April 14, 1950". En: Naval War College Review. Mayo - Junio 1975, p. 95. 52 Véase: Sanders, Jerry W. Peddlers of Crisis: The Committe on the Present Danger and the Politics of Containment. Boston: South End Press, 1983.


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enemigo o adversario 53. Es más bien, la imagen del dependiente o inmaduro; la de alguien que no entiende los intereses en juego en una coyuntura dada (particularmente en momentos de guerra) ni puede actuar en consecuencia. Ante esa realidad, el poderoso—siguiendo el recetario realista--puede optar por persuadir o presionar al neutral para lograr un cambio de posición favorable a su propia necesidad como gran potencia. Paradójicamente, el realismo propone una especie de postura principista—de exigencia casi normativa--en vez de una pragmática, más cercana a la racionalidad medios-fines y a la lógica costo-beneficio propias de la visión realista clásica de las relaciones internacionales.

Al mismo tiempo, los realistas aceptan y respaldan la neutralización. Esta posibilidad, como quedó dicho, no resulta de la opción autónoma de un actor menor o periférico, sino del hecho de que uno o varios grandes poderes la instauren, garantizando la integridad de tal Estado, siempre y cuando no quiebre su neutralidad ni adopte decisiones—diplomáticas o militares—contra el o los agentes que establecieron y aseguraron su status neutral. Ejemplos de neutralización han sido los de Luxemburgo entre 1867-1940, Bélgica entre 1839-1919 y Austria a partir de 1955 y durante la Guerra Fría, entre otros54. Cabe señalar que la neutralización no es ajena al balance de poder. Ella es una parte fundamental del juego de los grandes poderes en la construcción del equilibrio de poder general o regional. 53 Sobre la diferencia entre la imagen del enemigo y la del dependiente Véase: Cottam, Martha L. Images and Intervention: U.S. Policies in Latin America. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1994. 54 Véase: Black, Cyril E.; Falk, Richard A.; Knorr, Klaus y Young, Oran R. Neutralization and World Politics. Princeton: Princeton University Press, 1968.

En la orilla del realismo estructural, no existe a priori una valoración negativa de la neutralidad, ni se juzga inconveniente su invocación. Desde este ángulo analítico no interesa tanto la voluntad del Estado (factor de segunda imagen), sino las consecuencias de la anarquía, principio ordenador de la estructura internacional, sobre la conducta de los estados y, más específicamente, en la repetición del balance de poder55. Frente a este último, las conductas posibles para los estados serían sólo dos, tanto para los países centrales como para los periféricos: equilibrar (balance) en favor de una coalición desafiante o anti-hegemónica, o plegarse (bandwagon) a la coalición ganadora o hegemónica. En un sistema dominado por el balance de poder, ante el desequilibrio producido por la preponderancia de un solo polo, se hace necesario, según Waltz, el balancing.

En su texto sobre la formación de las alianzas, Walt introduce un importante matiz al enfoque de Waltz. La teoría del equilibrio del poder desarrollada por este último autor sostiene que los estados, tanto las grandes potencias como los secundarios, procuran balancear a los estados dominantes porque se sienten amenazados por la acumulación, lisa y llana, de atributos de poder (militares, económicos, tecnológicos, demográficos, políticos, etc.). En cambio, la teoría de equilibrio de amenazas expuesta por Walt señala que esta suma de atributos no constituye por si misma una fuente de peligros y, en consecuencia, tampoco sería la variable principal para comprender el origen y la evolución de las alianzas. El poder acumulado y la amenaza se superponen pero no son idénticos56.

55 Véase: Waltz, Kenneth N. Theory of International Politics. Reading: Addison-Wesley, 1979. 56 Mastranduno, Michael. “Preserving the Unipolar Moment: Realist Theories and U.S.


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Según Walt, el comportamiento estatal es una respuesta a las amenazas que provienen de otros estados y que resultan de una combinación de cuatro factores: acumulación de recursos de poder, proximidad geográfica, capacidades ofensivas e intenciones agresivas. En sus palabras, “los estados percibidos como agresivos llevarán probablemente a los otros a equilibrarlos”57. De acuerdo con esta óptica, los países secundarios no podrían mantenerse impasibles, y en caso de una guerra deberían optar por el bandwagoning a la potencia percibida como no (o menos) agresiva 58.

En un trabajo más reciente, Schroeder introduce una tercera opción que da lugar a la neutralidad en la teoría neorealista: la posibilidad de esconderse (hiding) frente a la competencia por la hegemonía 59. Esta postura, que es asumida como aislacionista y defensiva, supone evitar contactos con diversas contrapartes comprometidas en la lucha por el poder o preferir la pasividad. Así, se reconoce que la neutralidad puede ser funcional para un país periférico en determinadas situaciones históricas. Para Schroeder, la Segunda Guerra Mundial es un importante estudio de caso sobre la neutralidad y su funcionalidad. Neutrales como España, Suecia, Suiza y Turquía se fueron inclinando de acuerdo a la evolución de la guerra: hasta 1941 estuvieron atentos al avance de Hitle r, después de 1941-1942, se plegaron cada vez a sus enemigos. Hasta Argentina, según Schroeder, fue definiéndose cada vez más a favor de los aliados.

Grand Strategy after the Cold War”. En: International Security. primavera 1997, Vol. 21, Nº 4, p. 59. 57 Walt, Stephen M. The Origins of Alliances. Ithaca: Cornell University Press, 1987, p 25. 58 Ídem, p. 29. 59 Véase: Schroeder, Paul “Historical Realist vs. Neo-realist Theory”. En: International Security. Vol. 19, No. 1, 1994.

Desde otro enfoque realista, denominado “realismo periférico”, se sostiene que la neutralidad es incorrecta e inconducente: puede reflejar dos actitudes igualmente equivocadas, un idealismo gravoso o un desafío desatinado60. Para Escudé, la no consideración de las asimetrías de poder en el sistema internacional y de los costos que produce una política neutral para los países periféricos lleva a la adopción de una estrategia errada, sea ésta inocente o premeditada. En consecuencia, el actor menor (relativamente irrelevante para los intereses vitales de una potencia mayor) debería entender que lo más conveniente es plegarse61, y no confrontar al actor dominante.

Aportes recientes de autores realistas como los de Michael Brown, Thomas Christensen, Randall Schweller y Fareed Zakaria, entre otros, han sido ubicados por Gideon Rose en una categoría distinta dentro de la tradición realista: el “realismo neoclásico”. Estos trabajos suman a las variables utilizadas por los realismos clásico y estructural otras que intervienen en el nivel de la unidad de análisis (el Estado). En especial, el impacto de las percepciones

60 Véase: Escudé, Carlos El realismo de los estados débiles. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1995. 61 Según Larson, la opción “bandwagon” la escogen estados con instituciones frágiles, con una identidad nacional débil, muy influidos por fuerzas externas y bastante ansiosos por recibir asistencia económica y de otra índole de un poder gravitante. En ese contexto, aquella alternativa de orden externo, en medio de un escenario interno fragmentado, puede contribuir a asegurar la influencia y el control domésticos de una elite. Véanse: Larson, Deborah Welch. Origins of Containment: A Psychological Explanation. Princeton: Princeton University Press, 1985 y Larson, Deborah Welch. “Bandwagon Images in American Foreign Policy: Myth or Reality?”. En: Jervis, Robert y Snyder, Jack. (editores). Dominos and Bandwagons: Strategic Belief and Superpower Competition in the Eurasian Rimland. Nueva York: Oxford University Press, 1990.


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de las elites políticas y del tipo de estructura interna en el modo en que los estados responden a las incertidumbres del escenario externo 62. Ambos factores serían fundamentales para explicar porque los líderes, por ejemplo, deciden seguir una política de neutralidad. Rose destaca que más que la búsqueda de seguridad, las elites—en los trabajos de los autores mencionados—pretenden manejar la incertidumbre y controlar, en algo, el ambiente internacional que confrontan.

Como puede apreciarse, esta perspectiva teórica matiza las visiones generalmente críticas de los realismos clásico, estructural y periférico de la neutralidad. No estaríamos ante un enfoque que la avala o defiende; simplemente, se postula la necesidad de incorporar la dimensión interna de la política exterior y, consecuentemente, el papel de las elites dirigentes y el nivel de autonomía que disponen frente a las presiones y demandas de la sociedad. La lectura liberal

Por su parte, la perspectiva liberal sobre la neutralidad resulta más problemática y menos homogénea que la realista63. En la tradición grociana, la posición neutral se califica según la guerra sea “justa” o “injusta”. En el primer caso, los países que deciden mantenerse neutrales no deben hacer nada que aumente el poder del Estado

62 Véase: Rose, Gideon “Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy”. En: World Politics. Vol. 51, No. 3, 1998. 63 Véanse, entre otros, Peñas, Francisco Javier “Liberalismo y relaciones internacionales: La tesis de la paz democrática y sus críticos”. En: Isegoría. No. 16. Mayo 1997; Baldwin, David (editor). Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate. Nueva York: Columbia University Press, 1993; Doyle, Michael W. “Liberalism and World Politics”. En: American Political Science Review. Vol. 80, 1986 y Keohane, Robert O. y Nye, Joseph S. Power and Interdependence: World Politics in Transition. Boston: Little, Brown, and Co., 1977.

que sirve las causas malas o que debilite a quien tiene la justicia de su parte. Cuando la guerra es “injusta” el deber de “imparcialidad” se impone. Ciertamente, esta última situación era la que predominaba en Europa cuando Grocio desarrolló sus trabajos. Como recuerda Frank, el Papa ya no tenía la autoridad para establecer el campo en el que se situaba la justicia o la injusticia64. Este aspecto deja de ser “objetivable” y el problema se traslada del terreno de la moral al de las relaciones de fuerzas entre las grandes potencias.

En la tradición kantiana de la “paz perpetua”, la neutralidad se admite en caso de guerra entre estados no democráticos y no así cuando ella tiene lugar entre uno o varios estados autoritarios y los miembros de la "federación de democracias", que integrarían un sistema propio de seguridad colectiva. En la tradición smithiana, que destaca las consecuencias benéficas de la “mano invisible” del mercado y los efectos bondadosos del free trade, se supone que la guerra es improductiva; algo que los neutrales han sostenido en reiteradas oportunidades. En la tradición wilsoniana de la seguridad colectiva, la responsabilidad comunitaria para responder a las amenazas a la paz no deja lugar a la neutralidad. Más aún, los países neutrales pueden aparecer como actores egoístas que se oponen a “hacer la guerra a la guerra”65. La agresión no es sólo un crimen contra las víctimas inmediatas, sino contra toda la sociedad internacional. La implicancia obvia de este razonamiento es que no se puede ser neutral frente a los agresores y sus victimas: Los estados tienen el derecho y el deber de responder a la agresión. Este deber hacia los otros se fundamenta en razones morales (castigar a quien ha iniciado una guerra 64 Frank, Ob. cit., p.26. 65 Frank, Ob. cit., p. 28.


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injusta) y de conveniencia (al participar en la guerra dentro de un esquema de seguridad colectiva cada Estado invierte en su propia seguridad en el largo plazo)66. En breve, las vertientes liberales clásicas informan de modo diferente sobre la neutralidad, su pertinencia, sentido y ejercicio67.

Dentro del campo liberal, cabe destacar los aportes recientes de Moravcsik que procuran dilucidar la contribución del liberalismo a la teoría de las relaciones internacionales. A diferencia de los realistas para quienes la configuración de atributos de poder es el factor más relevante para dar cuenta del comportamiento externo de un Estado, el liberalismo pone el acento en la “configuración de las preferencias estatales” y en las restricciones que enfrentan los gobernantes. Ambas resultan de la conjunción de tres factores principales: valores e identidades (liberalismo “ideacional”), el alcance y modalidades de las transacciones económicas (liberalismo “comercial") y el tipo de representación interna (liberalismo “republicano”)68.

Según este autor, los actores principales para el liberalismo son los individuos y los grupos privados que actúan en un contexto marcado por la escasez de recursos materiales, la interdependencia económica, la existencia de valores conflictivos y la desigual distribución de atributos de

66 Véase: Hendrickson, David C. "The Ethics of Collective Security", Ethics and International Affairs, Vol. 7, 1993, p. 4 y 5. 67 Esta tensión en torno a la neutralidad se observa muy particularmente en el capítulo sobre ese tema (p. 233-250) en el texto de Walzer Michael,. Just and Unjust Wars. Nueva York: Basic Books, 1977. Dicha tensión la explica en detalle Hendrickson, David C. “In Defense of Realism: A Commentary on Just and Unjust Wars”. En: Ethics and International Affairs. Vol. 11, 1997. 68 Moravcsik, Andrew. “Taking Preferences Seriously: A Liberal Theory of International Politics”. En: International Organization. Vol. 51, No. 4, 1997, p. 513.

poder para ejercer influencia social. Los estados constituyen una institución representativa que refleja las condiciones sociales internas. Una vez definidas las preferencias estatales, el Estado actúa consecuentemente en el ámbito de la política mundial. Por lo tanto, no hay un esquema predeterminado que condicione la opción por la neutralidad. Lo central es analizar cómo y porqué se produce dicho comportamiento.

El enfoque constructivista

Recientemente, el tema de la neutralidad también fue analizado desde la perspectiva constructivista. Esta corriente resalta la importancia tanto de las normas y de las ideas, así como de los aspectos materiales y de la interacción recíproca entre la estructura (structure) y el agente (agency) en la definición de intereses y prácticas sociales, en este caso de naturaleza internacional69. Dicho de otro modo, la identidad y práctica de un Estado no obedece primariamente a condiciones materiales mensurables70, sino también a factores menos tangibles como las creencias y las regulaciones.

Así, el constructivismo expresa “the manner in which the material world shapes and is shaped by human action and interaction depends on dynamic

69 Véanse, entre otros, Wendt, Alexander “Constructing International Politics”. En: International Security. Vol. 20, No. 3, 1995; Finnemore, Martha. National Interests in International Society. Ithaca: Cornell University Press, 1996; Price, Richard y Reus-Smit, Christian. “Dangerous Liaisons? Critical International Theory and Constructivism”. En: European Journal of International Relations. Vol. 4, No. 3, 1998 y Checkel, Jeffrey T. “The Constuctivist Turn in International Relations Theory”. En: World Politics. Vol. 50, No. 1, 1998. 70 La idea de que “the environment of states can be conceived solely in terms of physical capabilities “ es tanto neorealista como neoliberal. Véase: Checkel, Jeffrey T. Ob. cit., p. 333.


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normative and epistemic interpretations of the material world”71. De allí que el agente y la estructura se encuentran en un proceso de mutua constitución. Aunque la relación entre la identidad y los intereses es dialéctica, los constructivistas asumen que la primera tiene “prioridad analítica”; dado que ella " moldea los intereses, lo que, a su vez, moldea la política (externa) en el tiempo”72.

Desde este ángulo, y tomando como ejemplo a Estados Unidos desde su independencia hasta la guerra de 1812, Bukovansky afirma que la neutralidad y su práctica están ligadas a la configuración y el desarrollo de la identidad nacional73. Según esta autora, los líderes norteamericanos, identificados con una concepción republicana tanto en lo político como en lo económico, impulsaron una suerte de “neutralidad liberal”; lo que significaba más derechos (liberales) para los neutrales y menos para los beligerantes. Y concluye: “legitimada (internamente) en términos de un discurso político y económico republicano, los principios legales internacionales de una neutralidad liberal contribuyeron a constituir la identidad nacional de Estados Unidos vis-à-vis Europa”74.

En breve, y a diferencia de los liberales y realistas, para los constructivistas no corresponde discutir si la neutralidad es correcta o inconveniente, positiva o negativa, sensata o torpe, justa o inmoral. Se trata de precisar la forma en que la neutralidad expresa las identidades e

71 Adler, Emanuel. “Seizing the Middle Ground: Constructivism in World Politics”. En: European Journal of International Relations. Vol. 3, No. 3, 1997, p. 322. 72 Bukovansky, Mlada. “American Identity and Neutral Rights from Independence to the War of 1812". En: International Organization. Vol. 51, No. 2, 1997, p. 210-211. 73 Ídem. 74 Ídem., p. 238.

intereses de una sociedad en una etapa histórica determinada.

La perspectiva estructuralista

Desde otro ángulo interpretativo, los enfoques estructuralistas (globalistas, marxistas, neomarxistas, economía política internacional, etc.) se han ocupado, directa o indirectamente, de la neutralidad. Por ejemplo, si bien ni Marx ni Engels desarrollaron una teoría de las relaciones internacionales, sus aportes económicos, políticos y filosóficos posibilitan una comprensión alternativa (a la liberal y a la realista) de la política mundial75. Con base en sus escritos, Lenin amplió la perspectiva marxista sobre los asuntos internacionales e introdujo algunas referencias escasas, aunque explícitas, sobre la neutralidad. Según este autor, ella expresaba el deseo de la “pequeña burguesía de quedar a suficiente distancia de las grandes batallas de la historia de la humanidad”; lo que implicaba asumir la “pasividad”, adoptar un curso de acción “reaccionario” y actuar de manera “ilusa”76. Igualmente, la percepción de la neutralidad en la Unión Soviética pos-revolucionaria fue negativa 77, mereció una “condena moral” y, más aún, se extendió a los países neutrales durante la Segunda Guerra Mundial78. Por esta razón, los dirigentes soviéticos consideraron que la política de Estados Unidos hacia América Latina durante 75 Véase: Kubálková, Vendulka y Cruickshank, Albert. Marxism and International Relations. Oxford: Oxford University Press, 1985. 76 Lenin, Vladimir I. “The Military Programme of the Proletarian Revolution”. En: Lenin, Vladimir I. Collected Works, Londres: Lawrence and Wishart, 1964, p. 86. 77 Véase: Light, Margot. “Neutralism and Nonalignment: The Dialectics of Soviet Theory”. En: Journal of International Studies. Vol. 14, No. 1, 1985. 78 Véase: Ginsburgs George. “Neutrality and Neutralism and the Tactics of Soviet Diplomacy”. En: American Slavic & Eastern European Review . Vol. 19, No. 4, 1960.


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esa contienda "desempeñó objetivamente un papel positivo”79 debido a que presionó a los países del hemisferio a abandonar la neutralidad.

Sin embargo, al calor de la Guerra Fría, en medio del proceso de descolonización y del nacimiento del Movimiento de Países No Alineados, y luego de que algunos países europeos (tales como Finlandia, Austria y Suecia) asumieran posturas neutrales, los analistas (así como los políticos) en Moscú comenzaron a usar opiniones elogiosas sobre la neutralidad: aporte a la seguridad y la paz, expresión del freno al imperialismo, reafirmación de una independencia diplomática y militar. Claro está que la “creciente tolerancia soviética hacia la neutralidad”80 en el Tercer Mundo y parte de Europa no significó la aceptación de una conducta neutral de parte de las naciones del Pacto de Varsovia.

Paralelamente, los enfoques de la economía-mundo (world-economy)81 y de la dependencia82, entre otros, hacen referencia implícita al tema de la neutralidad que aparece como una noción derivada. La primera escuela se aproxima al tema al considerar la situación de la "semi-periferia", noción de naturaleza económica, en la que se 79 Yanchuk, Igor. “La política de EE. UU. en América Latina durante la segunda guerra mundial”. En: Varios Autores, El panamericanismo: Su evolución histórica y esencia. Moscú: Academia de Ciencias de la URSS, 1982, p. 97. 80 Light, Margot. Ob. cit., p. 88. 81 Véase: Wallerstein, Immanuel. The Capitalist World-Economy . Cambridge: Cambridge University Press, 1979. 82 Véanse: Cardoso, Fernando H. y Faletto, Enzo. Dependencia y desarrollo en América Latina. México D.F.: Siglo XXI Editores, 1969; Amin, Samir Imperialism and Unequal Development. Nueva York: Monthly Review Press, 1970; Gunder Frank, Andre. Capitalism and Underdevelopment in Latin America. Londres: Penguin Books, 1971 y Dos Santos, Theotonio. Imperialismo y dependencia. México D.F.: Ediciones Era, 1978.

destacan y valoran positivamente algunas conductas que pueden asimilarse a las que guiarían a los neutrales: la búsqueda de la distensión internacional en un escenario polarizado, el incremento del poder estatal interno para operar con mayores márgenes de acción externa, la intención de elevarse en la pirámide de la jerarquía de naciones, etc.83

La escuela de la dependencia, por su parte, enfatiza la noción la de autonomía, idea de naturaleza política que se manifiesta en el campo externo. En este caso, el interés por ampliar el poder negociador de los actores menores del sistema internacional condujo a refinar argumentos en torno a la validez y ventajas de una neutralidad protagonista y militante del Tercer Mundo en las cuestiones mundiales. De alguna manera, desde el Sur y en medio de una caliente Guerra Fría, se intentó racionalizar y recomendar un comportamiento neutral asertivo 84. Cabe agregar que en su versión europea, varios países nórdicos--Suecia, en particular--concibieron su neutralidad pos-Segunda Guerra Mundial en términos relativamente semejantes, es decir; como una forma de superar su dependencia externa en el concierto de las naciones85.

En resumen, las distintas variaciones de los enfoques estructuralistas de la política mundial, en particular durante la Guerra Fría, tienen una mirada positiva de la neutralidad a la que perciben como pertinente, funcional y

83 Véanse: Frei, Daniel. “Neutrality and Non-Alignment: Convergencies and Contrasts”. En: Korea and World Affairs. Vol. 3, 1979 y Väyrynen, Raimo. “Small States in Different Theoretical Traditions of International Relations Research”. En: Otmar Höll (editor). Small States in Europe and Dependence. Viena: Wilhelm Braumüller, 1983. 84 Véase: Martin, Laurence W. (editor). Ob. cit. 85 Véase: Elgström, Ole “Active Foreign Policy as a Preventive Strategy Against Dependence”. En: Otmar Höll (editor). Ob. cit.


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necesaria. Todas ellas exhiben una racionalidad semejante a la realista, pero invertida: el balance de poder, con su combinación de alianzas y de actores egoístas que buscan la supervivencia en un contexto anárquico, justifica la práctica de la neutralidad.

La visión posmodernista

Por último, desde la perspectiva posmodernista (posestructuralista, pospositivista, etc.), la neutralidad no parece constituir un tema singularmente relevante86. En la medida en que la crítica posmodernista apunta, entre otros aspectos, a problematizar las premisas de la soberanía nacional y la anarquía internacional, así como la visión del Estado como una estructura ahistórica y la disociación entre un adentro y un afuera en la política mundial, la neutralidad--que responde a una conceptualización estado-céntrica de los asuntos globales—debería ser objeto de la misma crítica a la que son sometidas las aproximaciones positivistas y empiristas de los estudios internacionales. A su vez, para el posmodernismo, el lento desdibujamiento de las tradicionales lógicas binarias de amigo/enemigo, interno/externo, centro/periferia, idealismo/pragmatismo 87, pareciera hacer obsoleta la política de poder y, por consiguiente, la praxis de la neutralidad, tal como se diera en un sistema de grandes potencias. 86 Véanse, entre otros, Lapid, Yosef. “The Third Debate: On the Prospects of Internationla Relations Theory in a Post-Positivist Era”. En: International Studies Quarterly. Vol. 33, No. 3, 1989 y Sjolander, Claire Turenne y Cox, Wayne S. (editores). Beyond Positivism. Critical Reflections on International Relations. Boulder: Lynne Rienner Pub., 1994. 87 En torno a la perspectiva dicotómica, rígida y excluyente de las nociones básicas en las relaciones internacionales, derivadas del predominio de la escuela realista Véase: Walker, R. B. J. Inside/Outside: International Relations as Political Theory. Cambridge: Cambridge University Press, 1993.

REFLEXIÓN FINAL La síntesis aquí presentada

proporciona valiosos e interesantes elementos para estudiar y evaluar las conductas de los neutrales en la política mundial contemporánea; en espcial durante la Segunda Guerra Mundial y en el transcurso de la Guerra Fría. Además, permite a un tiempo captar la complejidad del tema en cuestión y poner en evidencia los riesgos de acudir a modelos y explicaciones simplistas de aplicación universal. La neutralidad como otras nociones claves de las relaciones internacionales—como soberanía, no intervención, seguridad, conflicto, entre otros—exige aproximarse con una perspectiva genealógica para entender su evolución, significado y cambio. Sólo así será posible informar mejor y sustentar con más rigor los estudios de caso empíricos en torno a la conducta neutral.

INTERNACIONAL POLÍTICA EXTERIOR E INTEGRACIÓN

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POLÍTICA EXTERIOR E INTEGRACIÓN: EL EJEMPLO

EUROPEO.

Hugo Fazio Vengoa Desde hace varios años los estudios sobre política exterior vienen atravesando momentos difíciles. En la época más álgida de la guerra fría parecían existir grandes certezas sobre la naturaleza de la política exterior. Hoy por hoy, muchas de ellas han comenzado a desvanecerse debido a los avances que ha registrado la disciplina que ha introducido elementos más sutiles de análisis, el papel que han desempeñado los medios de comunicación que han trastocado los factores que tradicionalmente se identificaban con la política exterior, la proliferación de variados actores internacionales que le han restado centralidad al Estado en la determinación de las orientaciones de actuación externa y, por último, el compromiso de numerosos países de Europa, Asia y América con las estrategias de integración, que al volverlos más interdependientes han reducido la anterior autonomía y soberanía del Estado en este campo. En este trabajo exploraremos, a partir del ejemplo europeo, la manera como se interrelaciona la política exterior con la dinámica de la integración y realizaremos un balance de las ganancias y pérdidas que este tipo de experiencia puede traer consigo. Este proceder también deberá aportar luz sobre la manera como se realiza la política exterior de la Unión Europea. En este caso concreto, no sólo es complicado el discernimiento de los agentes y sus competencias en materia de definición y ejecución de la política exterior, sino que además, para un observador externo, como un latinoamericano, es aún más enredado

entender la diferencia que existe entre los distintos actores y sus atribuciones, qué acciones recaen en los gobiernos de los Estados miembros y cuales corresponden a los órganos supranacionales, qué actividades son bilaterales y cuales son comunes o multilaterales, es decir, son competencias que se realizan en el ámbito de la colaboración económica y/o política entre los Estados miembros y cuando las relaciones deben entablarse con los respectivos órganos encargados de los países miembros, con los del país miembro que ejerce la Presidencia Rotativa o con las representaciones de la Comisión. Igualmente el análisis de la política exterior de la Unión Europea es difícil de visualizar desde fuera en la medida en que a través del tiempo el papel de los órganos supranaciona les y en particular de la Comisión ha sufrido numerosas variaciones y el alcance de su acción es diferenciado de acuerdo al área o tema de que se trate. En ocasiones, en relación con los temas internacionales asume la representación exclusiva, como ocurre con la política comercial o los problemas relativos a la cooperación, pero en otros ni siquiera se le consulta, como acontece cuando la problemática versa sobre tópicos de seguridad. No está demás igualmente señalar que subsisten otro tipo de dificultades en torno al problema que nos interesa. En los casi cincuenta años que lleva este experimento integrador, desde el momento de fundación de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (CECA), han aparecido importantes marcos teóricos explicativos de la integración, pero son todavía insuficientes los análisis que versen sobre la interrelación entre política exterior e integración, aun cuando todos ellos de modo tangencial


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se refieren a la lógica de la actuación externa de los Estados miembros y de la UE como un todo. TEORÍAS DE LA INTEGRACIÓN Y POLÍTICA EXTERIOR La primera corriente que intentó de modo sistemático dar cuenta de la naturaleza de la integración europea se basaba en presupuestos neofuncionalistas, pretendía rebasar al Estado como horizonte explicativo único de la vida internacional y se centraba en torno a la idea de que para superar los antagonismos que amenazaban la vida en el planeta se debía estimular la cooperación internacional: “La integración política -escribió Haas- es el proceso por el cual los actores políticos de diferentes entornos nacionales son llevados a trasladar sus lealtades, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro, cuyas instituciones poseen o exigen la jurisdicción sobre los Estados nacionales preexistentes. El resultado final de este proceso de integración política es el de una nueva comunidad política, sobreimpuesta sobre las comunidades políticas existentes”88. Los antecedentes de esta perspectiva se encuentran en la obra de David Mitrany89, para quien los Estados se mostraban incapaces para satisfacer las necesidades básicas, por lo que era imprescindible la creación de una red internacional que tendría a su cargo el desarrollo de tareas concretas, lo que, con el tiempo, daría lugar al surgimiento de lealtades e identidades compartidas.

88 Haas, Ernest. The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces 1950-1957. Stanford: Stanford University Press, 1968, p. 16. 89 Mitrany, David. A Working Peace System. Londres, Royal Institute of International Affairs, 1943.

En general, los autores adscritos a esta concepción han interpretado la integración comunitaria como una práctica que avanza y se consolida a manera de un proceso no controlado, que se desborda (spill over). Para ellos, una vez que se dio inicio a un proceso parcial de integración, como efectivamente ocurrió en Europa Occidental con la producción del carbón y el acero, la CECA, la unión de esfuerzos para el desarrollo de la energía atómica, el EURATOM, y el mercado común, con la CEE, surgieron, de manera espontánea, las premisas así como la necesidad de reproducir (desbordar) el esquema en otros planos. En esta perspectiva, la consolidación del proceso comunitario en lugar de ser el resultado de la actividad de los Estados, interesados en maximizar oportunidades o intereses, lo sería de actores, ámbitos, procesos o estructuras que inducen involuntaria pero funcionalmente a ampliar la cobertura integradora a nuevos espacios. Jean Monnet y Robert Schumman, los precursores de la integración europea, fueron fieles intérpretes de esta concepción funcionalista90. No obstante las críticas que se pueden elevar a esta interpretación, es innegable el papel que desempeñó en la consolidación del proceso comunitario en la medida en que la integración en el campo económico debía conducir a un mayor acercamiento social y político con lo que se daría origen a una Europa políticamente unificada. Sus acciones se inscribieron en una perspectiva funcionalista en la medida en que compartían con esta la idea de que los problemas que se querían resolver determinaban el tipo de institución de la

90 Véase: Olivi, Bino. L’Europe difficile. Histoire politique de la Communauté européenne. París: Gallimard, 1998, capítulo primero.


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cual debían dotarse y también porque se partía del supuesto de que una integración parcial induciría a proseguir la profundización de este proceso en otros ámbitos, como el político y de seguridad. En este sentido, la política exterior y de seguridad común no debía ser otra cosa que el necesario corolario de la integración económica y particularmente de los logros alcanzados en materia de comercio exterior, de política de desarrollo y de asociación. Sin embargo, un conjunto de situaciones hicieron que las tesis funcionalistas perdieran terreno como marco explicativo de la integración. En primer lugar, el fracaso de la Comunidad Europea de Defensa y de la Comunidad Política Europea en 1953 dio como resultado el que algunos Estados miembros optaran por privilegiar ciertos intereses nacionales por sobre los comunitarios y, de esa manera, eludieran una transferencia de soberanía en áreas sensible como la política y militar, lo que evidenció que las élites gobernantes en nombre de los Estados no estaban dispuestas a aceptar que las instituciones y las políticas propiamente comunitarias predominaran sobre los Estados. En segundo lugar, la dinámica política determinó que la institucionalidad de la Comunidad Económica Europea difiriera en aspectos sustanciales de la Comunidad del Carbón y del Acero91. Mientras en esta última el principal órgano de decisión era la Alta Autoridad, órgano que por su composición y funciones era eminentemente supranacional, en la Comunidad Económica Europea se sobrepuso el poder negociador de los Estados en la figura del Consejo, órgano 91 Courty, Guillaume y Devin, Guillaume. L’Europe politique. París: La Découverte, 1996.

que representa a los Estados miembros, lo que transfirió la legitimidad de las decisiones a estos últimos. El Tratado de Roma que le dio vida a la Comunidad Económica Europea supuso la consolidación de los factores supranacionales a nivel del mercado y de la política comercial común, pero el desarrollo de las relaciones exteriores comunes quedó asociado a la intencionalidad de los Estados miembros. Por último, el poder de obstrucción del presidente francés Charles de Gaulle con su política de la “silla vacía” que condujo al compromiso de Luxemburgo de 1966, es decir, a que la unanimidad debía prevalecer cuando un Estado considerara que sus intereses nacionales estaban en juego o bajo amenaza, demostró que la integración en el ámbito económico de suyo no estaba conduciendo a una integración en el plano político, lo que de por sí estaba desvirtuando la validez de las tesis funcionalistas. El dilema que se enfrentaba radicaba en que si en el plano comercial o normativo el desbordamiento estaba reforzando la supranacionalidad, al mismo tiempo, otro conjunto de situaciones estaba debilitando los factores supranacionales y redimensionando el papel de los Estados. Todos estos hechos mostraron las grandes dificultades que subsistían para fijar normas que posibilitaran una mayor asociación a nivel político lo que conllevó a una modificación en la jerarquía de los objetivos. Fue así como, desde finales de la década de los años cincuenta, el proyecto de integración se “economizó” o “mercantilizó” y las diferentes etapas transcurridas posteriormente por la CEE se caracterizaron por el deseo de afirmar políticas asociativas en el plano económico: el mercado común y único,


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el sistema monetario europeo y posteriormente la unión económica y monetaria. Este fue un duro golpe a las tesis funcionalistas ya que se redimensionó el papel del Estado en la definición de las áreas y los mecanismos de integración. La coherencia de los análisis neofuncionalista no despierta duda. Evidentemente, los órganos supranacionales se inclinan por desarrollar una visión de conjunto que va más allá de los estrechos intereses y concepciones de las burocracias de los Estados miembros. Sin embargo, adolece a nuestro modo de ver de una gran insuficiencia: reduce a la mínima expresión o simplemente ignora la actividad de los gobiernos de los Estados miembros y de los otros agentes y actores en el desarrollo del proceso comunitario. También pasa por alto los disímiles intereses nacionales de los países integrantes y algunas situaciones aleatorias o fortuitas que han acelerado el ritmo integrador. Por último, no logra explicar porqué se conserva la autoridad del Estado en las actuales circunstancias, no obstante los altos niveles de integración que este experimento ha alcanzado. El concepto de spill over poco contribuyó a un conocimiento mayor de la convergencia entre integración y política exterior de los países miembros ya que sólo de modo indirecto se refirió al problema como, por ejemplo, cuando se planteaba el objetivo de alcanzar una federación europea indispensable para la preservación de la paz o cuando por efecto del desbordamiento se alcanzaría la integración en el plano político, militar y de seguridad. Una estrategia como la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) dentro de esta perspectiva no sería otra cosa que el resultado derivado de la

consolidación de la integración en materia económica y comercial. Las teorías funcionalistas también se muestran insuficientes en la medida en que la política exterior no puede ser simplemente el resultado de una transferencia cada vez mayor de iniciativas, poder y funciones de los Estados a los órganos comunitarios porque entre los presupuestos en boga de la integración no se trata ni de convertirla en un super Estado, sino en una Comunidad de Estados democráticos, lo que presupone que los órganos estatales seguirán conservando una alta cuota de poder sobre todo en los temas considerados sensibles. De otra parte, no se puede desconocer que la construcción comunitaria fue un proyecto estimulado por los mismos Estados europeos para superar los problemas que habían surgido entre ellos durante las dos guerras mundiales. LA COOPERACIÓN POLÍTICA EUROPEA Un importante paso en el cambio de perspectiva en la relación entre política exterior e integración se produjo con la consolidación de la Cooperación Política Europea (CPE). Este fundamental progreso en dirección de la coordinación de la política exterior se produjo en 1970, sobre la base de una propuesta hecha por el entonces presidente George Pompidou en diciembre de 1969, cuando los ministros de relaciones exteriores de los entonces seis países miembros de la Comunidad decidieron reunirse cada seis meses para discutir y concertar posiciones en temas de política exterior. Ya antes, en 1959, los franceses habían propuesto celebrar reuniones periódicas trimestrales de los ministros de relaciones exteriores, pero esta iniciativa fracasó por la oposición de los holandeses que veían en esto simplemente una duplicación de las


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consultas que tenían lugar en el seno de la OTAN. Esta cooperación política se proponía crear las bases para que los países miembros adoptaran posiciones comunes con el propósito de que con el tiempo pudieran llegar a una situación en la que comenzaran a actuar conjuntamente. Esta todavía informal Cooperación Política Europea, recibió un asidero institucional en el Título III (artículo 30) del Acta Única Europea relativo a las disposiciones sobre la cooperación europea en materia de política exterior. Se estableció el compromiso de consulta e información previo a la toma de decisiones de los países miembros, la celebración de reuniones periódicas que aseguraran un diálogo sistemático, la decisión de llevar adelante una concertación política en los organismos y conferencias internacionales y la institucionalización de un secretariado en materia de cooperación política europea con sede en Bruselas. El procedimiento de cooperación en política internacional se basó en los informes de Luxemburgo y Copenhague de 1970 y 1973, respectivamente, en los cuales se identificaron cuatro niveles en los que debía llevarse a cabo esta cooperación: las cumbres europeas, las reuniones de los ministros de relaciones exteriores de la CPE, distintas a las que se celebran en el seno del Consejo de Ministros, las sesiones del Comité Político de los directores políticos de los Ministerios de Relaciones Exteriores y las reuniones de los grupos de trabajo y del grupo de corresponsales europeos. La Cooperación Política Europea era una empresa completamente intergubernamental y se encontraba desvinculada del sistema institucional comunitario. Sólo con el tiempo se crearon procedimientos que vincularon parcialmente a la Comisión y al Parlamento Europeo en los temas del

mecanismo. No existían obligaciones o compromisos obligatorios por parte de los países miembros y eran inexistentes los instrumentos de control que hicieran un seguimiento y evaluaran el cumplimiento de los compromisos contraídos. Tal vez el único resultado tangible que surgió de este esquema de cooperación fue elevar el papel político de la Presidencia ya que como el consenso era la regla, el gobierno que ejercía la presidencia si bien no podía imponer las decisiones a los demás países miembros, se encontraba en una posición que le permitía orientar la discusión e insistir en temas que le eran más afines. INTERGUBERNAMENTALISMO Y POLÍTICA EXTERIOR Ante este vacío generado por el agotamiento de las tesis funcionalistas y los cambios experimentados por la Comunidad con la introducción de la CPE que mantenía en el Estado el poder de decisión en materia de política internacional, se consolidó una nueva concepción que se identificó, en sus presupuestos, con la tradición realista de las relaciones internacionales. El realismo no rechazaba la posibilidad de transferir soberanía a los órganos supranacionales. Recalcaba simplemente que esta transferencia sólo podía tener lugar si las ganancias eran iguales o mayores a la pérdida de acción en el plano internacional92 y excluía la posibilidad de que una unión política pudiera desarrollarse en un esquema bipolar como el imperante en la época de la guerra fría.

92 Morgenthau, Hans. “Another Great Debate: the National Interest of the United States”. En: American Political Science Review. No. 46, 1952.


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En lo que atañe al estudio de la integración europea, el principal exponente de esta corriente fue Stanley Hoffman, discípulo de Raimond Aron, aun cuando no pueda catalogársele como un realista clásico por cuanto compartía ideas que se derivan del pensamiento transnacional. En él, convergió el reformado realismo con el paradigma de la interdependencia. Desde esta perspectiva, Hoffmann reconoce un gran papel al Estado en el proceso de construcción comunitaria y define a la CEE como el régimen intergubernamental más avanzado93. Para él, esta soberanía compartida no debe interpretarse como una disminución del papel de los Estados sino como un reforzamiento del mismo en la medida en que se encuentra en mejores condiciones para adaptarse a las transformaciones que tienen luga r en la escena internacional. Una de las consecuencias más importantes que se desprenden de la obra de Hoffmann radica en la crítica al neofuncionalismo. Dos aspectos se destacan en este plano: rechazó la idea que la integración pudiera conducir a una pérdida de significación de los Estados como elementos estructurantes del sistema comunitario e igualmente sostuvo que era errónea la tesis de que las lealtades de la ciudadanía se desplazarían de los gobiernos a las instituciones comunitarias. En segundo lugar, a partir de la distinción entre “alta y baja política”, Hoffmann considera que en la segunda pueden fortalecerse las estrategias y las acciones tendientes a formular estrategias comunes, pero en la primera no se ha producido y difícilmente tendrá lugar una

93 Hoffmann, Stanley. “The Fate of the Nation State and the Case of Western Europe”. En: Daedalus, verano de 1996, p. 862-935 y “Reflections on the Nation-State in Western Europe Today”. En: Journal of Common Markets Studies, 1982, No. 1 - 2.

transferencia de decisiones de los Estados a los órganos comunitarios. “En congruencia con lo anterior, la integración económica no es susceptible de “desbordarse” automáticamente hacia la esfera de lo político, sino que actúa en contra de la integración política. Al fortalecer las economías de los estados europeos, el proceso de integración aumentó su margen de autonomía política y actúo como un elemento de desánimo para la integración política”94. Una perspectiva similar la desarrolló el historiador británico Alan Milward95, quien considera la integración no como la pérdida de soberanía de los Estados, sino como un procedimiento a través del cual éstos se redefinen y restauran sus acciones; es decir, a juicio de él, la Comunidad se ha convertido en una institucionalidad que ha desempeñado un gran papel en el fortalecimiento de los Estados europeos. De la práctica de la PEC y los mecanismos de negociación que dieron origen al Acta Unica y como una perspectiva que pretende superar las deficiencias tanto del intergubernamentalismo clásico que relega a segundo plano las demandas de la sociedad como del funcionalismo que no reconoce en el Estado a un actor constituyente del proceso de integración, Andrew Moravscik plantea el enfoque que denomina como un intergubernamentalismo liberal. Este marco de análisis se concibe con base en la interrelación de tres principios: el intergubernamentalismo, que significa que las principales iniciativas son 94 Salomón, Monica. “La PESC y las teorías de la integración: las aportaciones de los “nuevos intergubernamentalismo”. En: Revista Cidob d’Afers Internacionals. No. 45 - 46, Barcelona: Fundación Cidob, 1999, p. 206. 95 Milward, Alan. The European Rescue of the Nation State. Berkeley: University of California Press, 1995.


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propuestas y convertidas en decisiones por los jefes de Estado y de gobierno de los países miembros de acuerdo con las preferencias que se derivan de sus políticas domésticas. El segundo principio considera que, ante la inexistencia de un centro hegemónico, las directrices comunitarias son el resultado de una negociación entre los Estados más poderosos e influyentes -Francia, Alemania y el Reino Unido-, lo que, por regla general, da origen a que el resultado de la negociación corresponda a un mínimo común denominador. La única excepción a la regla se presenta cuando dos de estos Estados amenazan al tercero con la exclusión lo que conduce a que éste se tenga que plegar al dictamen de los dos anteriores. El tercer principio se basa en la formulación “liberal” de las preferencias nacionales, es decir, la negociación intergubernamental establece límites a la transferencia de soberanía de los Estados miembros a los órganos comunitarios. El institucionalismo intergubernamental no pretende ignorar el papel que desempeñan los órganos supranacionales en el fortalecimiento de la negociación interestatal; simplemente destaca la idea de que la fuente primaria de la integración es el producto de los intereses de los mismos Estados y su cauce se encuentra determinado por el poder relativo de negociación de cada gobierno en relación con los otros y de éste frente a los órganos comunitarios96. Quienes sostienen este punto de vista consideran que la consolidación de las instituciones comunitarias refuerza y no debilita el poder de los gobiernos porque se aumenta la eficiencia de la

96 Moravscik, Andrew. “Negociating the Single European Act: National Interests and Conventional Statecraft in the European Community”. En: International Organization. Vol. 45, No. 1, invierno, 1992, p. 56.

negociación intergubernamental y se incrementa la autonomía de los líderes políticos nacionales frente a los grupos de presión97. En esta perspectiva, la CEE habría sido en lo fundamental el resultado de negociaciones entre gobiernos para resolver tareas que eran incapaces de solucionar por si solos. En este sentido, la transferencia de autoridad a los órganos comunitarios acrecentaría y no disminuiría la soberanía nacional. El institucionalismo intergubernamental se inscribe dentro de una tendencia explicativa neorrealista en la medida en que postula que el Estado sigue siendo un actor unitario, las preferencias se encuentran determinadas por las políticas internas, la legitimidad del proceso integrador ante la población se deriva del reconocimiento y el respeto que los ciudadanos tienen de sus Estados, los órganos estatales ejercen un completo control de las instituciones de la CEE/UE, el surgimiento de este tipo de instituciones internacionales reduce los niveles de anarquía del sistema internacional y a través de la negociación se aumenta y no se aminora el papel internacional de los Estados. No obstante la pertinencia de este enfoque, un análisis empírico demuestra que no es del todo acertada la tesis del institucionalismo intergubernamental en la acepción que le da Moravscik, la cual postula que la autonomía de los líderes políticos respecto a los sectores empresariales refuerza el papel negociador de los Estados98. El lobby de

97 Moravscik, Andrew. “Preferences and Power in the European Comunity: a Liberal Intergovernmentalist Approach”. En: Journal of Common Market Studies. Vol. 31, No. 4, diciembre, 1993, p. 507. 98 Véase: Schmidt, Vivien A. “Loosening the Ties that Bind: the Impact of European Integration on French Government and its Relationship to Business”. En: Journal of


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los empresarios en Bruselas y su menor presencia en las respectivas capitales, no significa que hayan aumentado los márgenes de negociación de los gobiernos de los países miembros, sino que ha disminuido la importancia de éstos frente al poder alcanzado por los órganos supranacionales de la Unión Europea. Las tesis de Moravcsik reproducen también otro tipo de debilidades en el plano del análisis: en primer lugar, se preocupa únicamente por las actividades de los gobiernos centrales y pasa por alto la diversidad interna, elemento importante para entender la multiplicidad de posiciones con respecto a la integración. De otra parte, al reducir la integración a las negociaciones entre los Estados más poderosos ha simplificado demasiado la lógica decisoria de la CEE/UE, por cuanto los Estados menores también logran hacer realidad sus preferencias nacionales cuando se aprueban partidas para los fondos estructurales o se refuerza el aparato institucional de la Comunidad. Por último, este autor concibe “las instituciones comunitarias como agencias creadas por los Estados únicamente con el objetivo de aumentar la eficacia de la negociación interestatal y la autonomía de los responsables políticos vis-à-vis de los grupos políticos que comprenden la arena política nacional. Por no haber estudiado desde el interior el funcionamiento de estas instituciones, olvida que también son organizaciones que tienen la capacidad de generar ideas y defender intereses con un margen de autonomía en relación con los Estados que les dieron vida”99.

Common Market Studies. Vol. 34, No. 2, junio, 1996. 99 Lequesne, Christian. “Comment penser l’Union européenne”. En: Smouts, Marie-Claude. Bajo la dirección de, Les nouvelles relations internationales. Pratiques et théories.

Por último, las tesis neorrealistas sugieren la existencia de un divorcio casi completo entre los intereses nacionales de los Estados y los objetivos de las instituciones comunitarias. En realidad, como tendremos ocasión de verlo a continuación, ambos niveles no se encuentran desconectados, sino, por el contrario, íntimamente asociados. EL TRATADO DE MAASTRICHT Y LA POLÍTICA EXTERIOR: JUEGO DE SUMA POSITIVA Aun cuando la CPE le asignara un escaso margen de acción a la Comisión y a los demás órganos supranacionales en el diseño y la puesta en marcha de una política exterior comunitaria, los acontecimientos que en 1989 sacudieron el continente europeo introdujeron un importante cambio, cuando a la Comisión se le confió la coordinación internacional de la asistencia a Polonia y Hungría. Esta vez fue la primera en que la Comisión fue tratada como un actor al cual se le transfirieron tareas internacionales de gran envergadura por fuera de la CEE. El posterior papel desempeñado por este órgano comunitario en la negociación de los acuerdos de la Comunidad con los antiguos países comunistas le confirió a la Comisión un gran peso político e internacional. Sin embargo, el Tratado de la Unión Europea suscrito poco después redujo sensiblemente su papel político e internacional. El Tratado de Maastricht introdujo nuevos elementos en el debate sobre la naturaleza de la integración y en especial de la política exterior. El tratado en su Título Quinto, convirtió la Política Exterior y de Seguridad Común, PESC, en un pilar de la Unión París: Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 1998, p. 110.


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Europea, sin llegar a constituirlo en un componente del tronco común comunitario. Conviene señalar que este tratado a diferencia de los anteriores no dispone de un zócalo común, sino que consta de tres pilares: el primero, el propiamente comunitario de tipo supranacional, se refiere a la unión económica y monetaria, lo que se ha traducido en una transferencia de soberanía a los órganos supranacionales (v. gr. la unión financiera con el surgimiento de la moneda única y del Banco Central Europeo), el segundo abarca los problemas relacionados con la política extranjera y de seguridad común y el tercero trata sobre la cooperación intergubernamental en materia de justicia y de asuntos internos. Esta división en pilares obedece a diferentes tipos de interrelación que se producen entre estos tres ámbitos: el primero es propiamente comunitario y supranacional, mientras que los otros dos quedaron amarrados en lo fundamental a la negociación intergubernamental. El art. J.1 del Tratado de Maastricht define los objetivos de la Política Exterior y de Seguridad Común: reforzar la seguridad de la Unión y de sus Estados miembros, mantener la paz y fortalecer la seguridad internacional, promover la cooperación internacional, el desarrollo y el reforzamiento de la democracia, del Estado de derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales. La Política Exterior y de Seguridad Común, al igual que su antecesora la CPE, fue definida por el Tratado de Maastricht en relación a los temas de defensa y promoción de valores, pero no se avanzó mayormente en lo referente a los instrumentos para la puesta en marcha de esta política exterior común. Ello ha ocasionado

consecuencias de dos tipos: de una parte, ha fortalecido la asociación entre la política europea con un conjunto de valores. “El énfasis en lo diplomático en vez de los instrumentos coercitivos, la centralidad de la mediación en la resolución de conflictos, la importancia de las soluciones económicas de largo plazo a los problemas políticos, y la necesidad de los pueblos de determinar por si mismos su propio destino, todo esto contradice las normas de una política de superpotencia”100. De ahí que hayan surgido grandes expectativas entre las naciones en transición y los países de Africa, Asia y América Latina, e incluso entre numerosos actores internos, en torno a la transformación de la Unión Europea en un actor que participe más decididamente en la definición del sistema mundial en proceso de conformación. De la otra, la carencia de adecuados instrumentos de acción creó una brecha entre las expectativas internacionales que ha despertado y las capacidades101, que refleja una contradicción entre los propósitos y ambiciones de los gobiernos de los Estados miembros de la UE para desempeñar un papel más importante a nivel internacional y su renuencia a ir más allá del esquema intergubernamental. En términos generales, la PESC no difiere fundamentalmente de la cooperación política europea. La Política Exterior y de Seguridad Común, al igual que la anterior, se mantuvo al margen del Tratado de 100 Hill, Christopher y Wallace, William. “Introductions. Actors and actions”. En: Hill, Christopher (editor), The Actors in Europe’s foreign Policy. Londres: Routledge, 1996, p. 9. 101 Hill, Christopher. “The Capability-expectations Gap or Conceptualizing Europe's International Role”. En: Journal of Common Market Studies. Vol. 31, No. 3, septiembre, 1993.


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Roma, las decisiones se adoptan por unanimidad, lo que en principio permite que cualquier país pueda obstaculizar una acción común y concertada. Al igual que la cooperación política europea, el Tratado de la Unión establece que la Comisión, en calidad de “asociado pleno” a la PESC, dispone de la capacidad de iniciativa, determina que el Parlamento Europeo debe ser informado por la respectiva Presidencia de la Unión y puede formular recomendaciones sobre la materia. Pero, a diferencia de lo que ocurre en otros ámbitos de la Unión, la Comisión no es responsable de la implementación de las políticas externas ni esta facultado para actuar en representación de la UE en materia de política exterior o de seguridad. Igualmente, el tratado deja al Parlamento Europeo al margen de la toma de decisiones de la PESC. Éste debe ser consultado por la Presidencia en los aspectos fundamentales y en las elecciones básicas de la PESC. Su comité de asuntos externos, seguridad y política de defensa mantiene reuniones periódicas cuatro veces al año con la presidencia. Una de las pocas innovaciones que en la materia introdujo el Tratado de Maastricht fue el compromiso de los Estados miembros en alcanzar posiciones comunes y el hecho de que una vez que estas disposiciones han sido acordadas se convierten en obligaciones para los países integrantes. La diferencia en el fondo radica en que la cooperación en el anterior esquema “estaba enfocado para desarrollar políticas conjuntas... la PESC introduce un mecanismo que determina cómo los doce deben llevar a cabo sus acciones”102.

102 Hord, Douglas. “Developing the Common Foreign and Security Policy”. En: International Affairs. Vol. 70, No. 3, 1994, p. 418.

La Conferencia de Amsterdam de la Unión Europea, celebrada en junio de 1997, tenía como objetivo revisar algunas disposiciones del Tratado de Maastricht. Si bien no se avanzó mucho en la materia, se estableció que las acciones comunes conciernen algunas situaciones en las que una acción operativa de la Unión es considerada necesaria y que las posiciones comunes se refieren a las posturas de la Unión sobre un problema particular de naturaleza geográfica o temática. Igualmente, el nuevo tratado estableció una diferencia entre posiciones, acciones y estrategias. La innovación consistió en la introducción de la noción de estrategia, por cuanto las anteriores ya habían sido definidas por el Tratado de Maastricht. Las estrategias comunes son políticas conducidas en los ámbitos en los que los Estados miembros conservan importantes intereses comunes. Le corresponde al Consejo de asuntos generales, conformado por la reunión de ministros de relaciones exteriores de los países miembros, hacer las recomendaciones al Consejo Europeo para decidir una estrategia común. Esta noción fue introducida para evitar la dispersión y concentrar las intervenciones en los temas considerados como más relevantes. Se introdujeron igualmente otras dos novedades importantes: de una parte, se corroboró que un Estado miembro puede invocar razones de política nacional para oponerse a la adopción de una decisión por mayoría calificada. La otra consiste en la posibilidad de que un Estado mantenga una abstención constructiva. Sin embargo, no se alt era el principio básico de tipo intergubernamental que le sirve de soporte. Tres factores explican el hecho de que la política exterior prosiga vinculada mayoritariamente a una dimensión


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intergubernamental. De una parte, por el carácter difuso de este ámbito (v. gr., la defensa de la soberanía, la “alta” política, los intereses nacionales), que inhibe la participación de otras instituciones y sobre todo vuelve difícil la participación de las ONG o de otros grupos de presión, que, por el contrario, son muy activos en otros campos, como, por ejemplo, el agrícola, con la Política Agrícola Común, lo que le garantiza a las élites gubernamentales un amplio campo de maniobra. En efecto, los temas relativos a la PESC se desarrollan a puertas cerradas, con discusiones secretas, en ausencia de lobbies internos y alejado de los debates internos. De otra parte, la caída del muro de Berlín y la desaparición de la amenaza externa le quitó terreno a la Comunidad para que se dotara de instituciones federales. Esta desvalorización del federalismo ha creado un clima en el que difícilmente puede avanzarse en el desarrollo de un accionar común a expensas de las políticas exteriores nacionales. Por último, el carácter intergubernamental de la PESC se explica por la gran heterogeneidad de intereses de los países miembros y por la importancia diferencial que le asignan a ciertos actores extra comunitarios. Para algunos Estados de la UE, por ejemplo, el desarrollo de una política exterior y de seguridad común debería convertir a la Unión Europea en un émulo de los Estados Unidos y con ello se reduciría sustancialmente el papel del hegemón del norte en los asuntos europeos, en condiciones que para otros la presencia de Washington constituye un factor de equilibrio en el Viejo Continente y frena las veleidades hegemónicas que puedan tener algunos Estados europeos. Igualmente, no siempre existe un marcado interés en que las regiones o tópicos sensibles para un país miembro sean parte de los dispositivos comunitarios, por cuanto su

comunitarización puede entrañar una pérdida de autonomía en ese campo. Esto lo constató claramente el antiguo Ministro de Asuntos Exteriores de España, cuando señaló: “España debe ser muy cuidadosa, porque corre grandes riesgos si las áreas de interés de España quedan incluidas en fórmulas de mayoría calificada”103. Tanto la experiencia de la PESC como la lógica que subyace en las grandes reformas que se han acometido en los últimos años (tratados de Maastricht y de Amsterdam) corroboran el predominio del Estado en el funcionamiento de la CEE/UE en la medida en que los temas fundamentales se negocian en las instancias intergubernamentales. Existe, sin embargo, un consenso cada vez más evidente de que no se trata de un Estado tal como lo definían los realistas sino de “un Estado activo, capaz de aprender, de adaptarse y de cambiar en el marco de las limitaciones y oportunidades institucionales y normativas que le ofrece, de una manera altamente desarrollada, la Unión Europea”104. El proceso decisorio ha evolucionado hacia lo que Keohane y Hoffmann han denominado un intergubernamentalismo supranacional, donde lo de supranacional “se refiere exclusivamente a la toma de decisiones por mayoría, a la primacía del derecho comunitario sobre los derechos internos y la supervisión del Tribunal de Justicia de la actividad comunitaria, y no identifican -como el neofuncionalismo en su primera etapa- la

103 Ordóñez, Fernández. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. No. 169, 9 de noviembre de 1990, p. 5087-5088. 104 Smith, M. “The European Union and a Changing Europe: Establishing the Boundaries of Order”. En: Journal of Common Market Studies. Vol. 34, No. 1, 1996, p. 10.


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“supranacionalidad” con la meta federal”105. Esta tesis es plenamente válida para el análisis de la PESC ya que si bien los Estados a través del Consejo siguen ejerciendo el principal poder decisorio, la UE con el Tratado de Amsterdam ha ampliado sus funciones a través de un mayor poder de control por parte del Parlamento, con la creación de una institucionalidad anexa a la Comisión (la dirección general I A, encargada de hacer un seguimiento de la PESC) y la más reciente designación de un Mister PESC, en la persona de Javier Solana, cuyo papel consiste en contribuir a la formulación, elaboración y ejecución de las decisiones políticas, así como actuar a nombre del Consejo y a solicitud de la presidencia y conducir el diálogo político con terceros países. Pero, en realidad, la gran paradoja que enfrenta Europa consiste en que la relación entre los Estados y los órganos comunitarios se ha vuelto más compleja ya que en la década de los noventa se asistió a un reforzamiento de las instituciones comunitarias lo que ocurrió de modo paralelo al fortalecimiento de los Estados miembros. “Europa -señalaba hace algún tiempo el Ministro de Relaciones Exteriores de Italia, Lamberto Dini- enseña que la soberanía renace en la forma de la supranacionalidad, en el marco de una cooperación internacional basada en la interdependencia y la reciprocidad”106. La dinámica de construcción de la integración europea demuestra que ésta no puede interpretarse como un juego de suma cero, como si lo que se ganara

105 Salomon, Monica. Ob. cit., p. 213. 106 Dini, Lamberto. “L’Europa e l’America nell’età della globalizzazione”. La Habana: Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores de Italia, 1998.

en un nivel se perdería en el otro. Más bien, siguiendo a Paul Taylor, puede sostenerse que en la mecánica de la construcción comunitaria el Estado y la CEE/UE se refuerzan mutuamente, “cuanto más alto es el grado de intergubernamentalismo, mayor es el grado de integración que puede tolerarse; cuanto mayor es el grado de integración, más fuerte son las manifestaciones del intergubernamentalismo”107. A partir de esta perspectiva puede entenderse la importancia que ha alcanzado el neoinstitucionalismo, el cual propone desarrollar una perspectiva que supere la lógica subyacente en el debate entre supranacionalismo e intergubernamentalismo. Robert Keohane, uno de los padres del paradigma de la interdependencia en las relaciones internacionales, que posteriormente se definió como un institucionalista neoliberal, en una de sus obras108, sostiene la tesis de que las instituciones actúan como marcos condicionantes del comportamiento de los Estados ya que las instituciones operan como un conjunto de reglas formales e informales, persistentes y conectadas entre sí que prescriben patrones de comportamiento, limitan actividades y configuran las expectativas de los Estados”. El neoinstitucionalismo sostiene que la vida política se encuentra en alto grado condicionada por las organizaciones internacionales. En este sentido, las instituciones europeas habrían desempeñado una función muy importante en el fortalecimiento de los

107 Taylor, P. The European Union in the 1990’s. Oxford: Oxford University Press, 1996, p. 25. 108 Keohane, Roberto. International Institutions and State Power. Essay in International Relations Theory. Boulder: Westview Press, 1989, p. 3.


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regímenes internacionales y por su acceso a la información han ayudado a la creación de mecanismos de cooperación. Las instituciones internacionales no se imponen en contra de los intereses de los Estados, pero logran modificar las percepciones que los Estados tienen de sus intereses, así como sus comportamientos109. Este carácter multiforme que ha asumido la integración europea luego del Tratado de Maastricht, que al tiempo que conserva elementos de supranacionalismo e intergubernamentalismo pero que reconoce un papel mayor en la definición de las orientaciones de la integración al aparato institucional creado por la Comunidad es lo que permite avalar parcialmente las tesis de aquellos autores que proponen una visión postmoderna de la CEE/UE. John Gerard Ruggie, en un imponente artículo, definió a la Comunidad como la forma política internacional postmoderna más genuina, porque a diferencia de las instituciones modernas basadas en el centralismo y el control territorial, la Comunidad sería una organización política multidimensional110. A la Unión Europea se le podría asociar con una forma postmoderna de organización debido a que su núcleo central de poder es débil y su autonomía es limitada en comparación con las instituciones políticas de los Estados miembros, sus actividades se encuentran espacialmente diseminadas, el poder se encuentra fragmentado, la autoridad

109 Telò, Mario. “Le developpement de l’union politique européenne”. En: Durand, Marie-François y de Vasconcelos, Alvaro. La PESC. Ouvrir l’Europe au monde. París: Presses de Science Po, 1998, p. 101. 110 Ruggie, John Gerard. “Territoriality and Beyond: problematizing modernity in international relations”. En: International Organization. Vol. 47, No. 1, 1993.

descentralizada y no dispone de un plan coherente general de integración111. Aun cuando uno pueda no suscribir plenamente esta tesis, esta visión es importante porque constituye una visión que introduce elementos de análisis que nos permite ir más allá de la dicotomía entre intergubernamentalismo y supranacionalismo pues nos induce a percibir el funcionamiento de la CEE/UE como una red compleja de instituciones y relaciones que establecen políticas y estrategias espacial y temporalmente diferenciadas. En efecto, como la CEE/UE dispone de un poder central difuso y débil con una autonomía limitada en comparación con las instituciones políticas de los Estados miembros, sus actividades se encuentran espacialmente diseminada, el poder es fragmentado y la autoridad descentralizada, los Estados miembros disponen de un amplio diapasón para el diseño de sus propias políticas exteriores. Es, en esta perspectiva, que pueden distinguirse diferentes dimensiones de la política exterior europea comunitaria. Los órganos comunitarios tienen competencia directa en materia internacional sólo en el plano comercial, en materia de cooperación y asistencia, lo cual ata estas estrategias a la lógica supranacional. De otra parte, la política exterior y de seguridad común constituye un componente diferente que se realiza a través de la negociación intergubernamental, lo que abre un amplio abanico de posibilidades para la realización de las preferencias nacionales por parte de los países miembros. Por último, subsiste una dimensión eminentemente bilateral en el

111 Caporaso, James A. “The European Union and Forms of States: Westphalian, Regulatory or Postmodern?”. En: Journal of Common Market Studies. Vol. 34. No. 1, marzo, 1996.


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relacionamiento externo por parte de los Estados112. En este sentido, el avance en la construcción comunitaria, al tiempo que ha transferido numerosas funciones a los órganos supranacionales también ha mantenido abierto una serie de intersticios a través de los cuales los Estados miembros realizan sus intereses y ejecutan su política exterior. La integración, en este plano, debe entenderse como un juego de suma positiva: la comunitarización ocasiona un aumento del papel de los Estados tanto dentro de la CEE/UE como en función de la dinámica misma de la integración. Para entender este punto debemos involucrar un par de conceptos que nos ponen en evidencia las disimilitudes en la dialéctica Estado - supranacionalismo en el caso europeo. EUROPEIZACIÓN Y POLÍTICA EXTERIOR Las tensiones que resultan de la integración económica y de las perspectivas intergubernamentales en el ámbito de la política exterior pueden parcialmente resolverse en una perspectiva de análisis que define a la Unión Europea como una red si se introducen dos nuevos conceptos: el de comunitarización y el de europeización, y si la noción de intereses nacionales, término que porta una inmensa carga valorativa e ideológica que es inoperante en un contexto de integración y menos aún en un mundo como el actual en el que se asiste a numerosas redefiniciones de los contenidos y de los objetivos

112 Véanse los niveles diferenciados de las relaciones externas de los países miembros en el marco de la Unión Europea en Fazio Vengoa, Hugo. La política internacional de la integración europea . Bogotá: IEPRI y Siglo del Hombre, 1998, capítulo segundo.

internacionales por parte de los Estados, la sustituimos, siguiendo a Andrew Moravscik, por el concepto de preferencias internacionales, noción más cambiante y menos rígida y, por lo tanto, más flexible para adaptarse a los nuevos entornos internacionales. Este proceder se vuelve un imperativo por cuanto los diferentes enfoques que hemos señalado anteriormente son insuficientes para explicar toda la compleja gama de factores que intervienen en esta relación tensa entre integración y política exterior y porque la visión postmoderna nos recuerda que en el caso de la CEE/UE al no existir un centro claramente definido el poder se encuentra disperso espacial e institucionalmente, lo que abre posibilidades nuevas de realización de la política exterior tanto a nivel comunitario como naciona l. Mientras la comunitarización, en el sentido que implica una transferencia de soberanía a los órganos supranacionales, es una categoría operativa para el ámbito económico y financiero, donde el centro de gravedad del poder ha tendido a desplazarse hacia las instituciones supranacionales (comunitarias) y donde los Estados han tenido que consentir la transferencia de parte de su soberanía a los órganos supranacionales, como único procedimiento a través del cual buscan satisfacer determinadas preferencias a nivel regional e internacional, la europeización alude a la modalidad de integración que prevalece en los otros dos pilares del Tratado de la Unión, en los que en lo fundamental no se ha abandonado la soberanía en favor de los órganos comunitarios. En este sentido, la europeización deja abierta la posibilidad de una eventual trasferencia posterior de competencias a la UE, pero recalca, al mismo tiempo, el


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mantenimiento de la soberanía en materia de política exterior en manos del Estado113. La política exterior europea es, en este sentido, un sistema de relaciones externas, una empresa colectiva a través de la cual los actores nacionales conducen parcialmente en común o por separado sus acciones internacionales114. La política exterior se europeiza cuando la CEE/UE se convierte para el conjunto de sus Estados miembros en un sistema internacional que les permite expresar y realizar parte importante de sus preferencias nacionales y proyectarlas al plano externo. En principio, la negociación en política exterior no es un juego de suma cero por cuanto esta “renacionalización” de las preferencias internacionales puede reforzar la autoridad de la Unión Europea en la escena internacional. Es, en este sentido, que la europeización robustece el papel del Estado y permite alcanzar objetivos que difícilmente podrían conseguirse de manera individual115. Una perspectiva que vincula las preferencias nacionales de los Estados miembros de la Comunidad en torno a lo que hemos denominado el proceso de europeización constituye, a nuestro modo de ver, una perspectiva analítica que permite superar algunas de las deficiencias del institucionalismo intergubernamental, porque, de una parte, cada Estado miembro, dependiendo de sus recursos y capacidades, se propone que exista una convergencia lo más cercana posible entre los objetivos comunitarios con sus 113 Véase, Mosrisse-Schilbach, Melanie. L’Europe et la question algérienne. París: PUF, 1999, capítulo primero. 114 Hill, Christopher. “Expectations...”. Ob. cit., p. 322. 115 Massart, Françoise. “L’Europe en tous ses Etats. Entre mythe et contrainte communautaire?”. En: Europerspectives. No. 4, 1993, p. 187.

propias preferencias nacionales. Pero, de la otra, ni los propósitos comunitarios ni estas preferencias nacionales se producen en el vacío. Con el avance de la construcción comunitaria, es cada vez más evidente que las preferencias nacionales se definen y redefinen con relación a un escenario internacional que involucra como una de sus partes integrantes a la Unión Europea116. Podemos distinguir varios niveles en los que se expresa la europeización. De una parte, se convierte en una “política exterior interna” a la CEE/UE en la medida en que a través de ella los Estados miembros persiguen ciertos objetivos dentro del espacio comunitario y modifican así su posicionamiento internacional. En este sentido, para los países medianos de la UE, el desarrollo de la PESC es entendido como un medio de maximización de la protección que provee un grupo poderoso al tiempo que aumenta la posibilidad de ejercer una mayor influencia sobre los socios más grandes. Igualmente, los pequeños Estados que históricamente han tenido una relación de dependencia respecto a otro país miembro han percibido en la CEE/UE un medio que les permite aminorar su anterior dependencia. Este es el caso de Irlanda respecto al Reino Unido y de Portugal frente a España 117, países que

116 Sandholtz, Walter. “Choosing Union: Monetary Politics and Maastricht”. En: International Organization. Vol. 47, invierno, 1993, p. 3. 117 Sharp, Paul. Irish Foreign Policy and the European Community. Aldershot: Dartmounth Publishing, 1990 y Barbé, Esther y de Vasconcelos, Alvaro. “Portugal and Spain in ECP/CFSP: Commited Partners”. En: Algieri, Franco y Regelsberger, Elfriede. (editores) Synergie at work, Spain and Portugal in European Foreign Policy. Bonn: Europa Union Verlag, 1996.


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si bien han aumentado los vínculos económicos y los lazos de interdependencia con el país que ejerce la función hegemónica, este nuevo tipo de relacionamiento se inscribe en un contexto multilateral que debilita las anteriores relaciones de dominio y dependencia. Desde una perspectiva institucional, la europeización es una política exterior interna que conlleva a una compleja interpenetración de las instancias que participan en su definición y, por lo tanto, conduce a una redefinición de la institucionalidad estatal para ajustarla a las necesidades de la integración. En este plano, se observa que la europeización ha conducido a una comunitarización de las distintas dependencias estatales y a que estas actúen como una esponja que moldeablemente permite la interacción de los distintos niveles institucionales. Esta proliferación de intersticios a través de los cuales interactúan los ámbitos comunitarios y los nacionales ha conducido igualmente a la creación de mecanismos de coordinación de la política comunitaria. De la otra, la europeización es una “política exterior externa” a la CEE/UE en la medida en que posibilita la multilateralización de temas políticos y económicos internacionales, crea las condiciones para una mayor aproximación de las políticas exteriores de los Estados miembros, donde esta similitud reduce las divergencias y las competencias. Así, por ejemplo, los países nórdicos que últimamente adhirieron a la UE comienzan a beneficiarse de los instrumentos multilaterales para desarrollar acciones más concretas en los países del Sur gracias a los acuerdos suscritos entre la CEE/UE y los países de la Convención de Lomé.

La europeización asimismo se refleja como “una maximización” de posicionamiento internacional como, por ejemplo, cuando un país acrecienta sus facultades negociadoras a nivel internacional por el hecho de ser parte de la UE. Este es el caso de España, país que ganó un doble prestigio frente a los países latinoamericanos: como modelo de transición democrática y, sobre todo, como nuevo punto de intersección entre América Latina y la Unión Europea. De otra parte, la relación especial con América Latina ha servido para potenciar las capacidades negociadoras de Madrid en el seno de la UE. La europeización también se expresa como una “política exterior refractada” a través de la CEE/UE. Este es el caso cuando un país miembro utiliza los canales de la Comunidad para maximizar su poder negociador o para conservar una orientación política, insostenible si cuenta únicamente con los recursos nacionales. Un ejemplo de esto lo encontramos con Francia que durante mucho tiempo bloqueo las negociaciones en el seno del GATT para lo cual contó con el apoyo de los demás países miembros y de la Comunidad. La europeización también puede ser la interiorización de una política exterior homogenizada de la CEE/UE en relación con la posición que adoptan algunos países extracomunitarios (v. gr. Estados Unidos). En este caso las posiciones comunitarias se realizan no sólo a partir de las preferencias y posiciones que sostienen los países miembros, sino que también éstas se encuentran atravesadas por factores o actores extracomunitarios que, en determinadas ocasiones, inducen a la adopción por parte de los países miembros y de la CEE/UE de determinadas posiciones.


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En la medida en que la Unión Europea, en cuanto entidad política, constituye una inédita red de relaciones con motivaciones, percepciones e intereses específicos, sólo puede existir como tal, si se comprenden estas disimiles percepciones que por razones históricas, culturales o geopolíticas, explican el interés que despiertan y tendrán los distintos problemas y regiones para los países miembros. En este caso la europeización se traduce en la toma de consciencia de la amplia gama de intereses que existen en las relaciones externas de los países miembros. La europeización se convierte en una política exterior de mínimo común denominador de este amplio diapasón de intereses. Por último, la europeización puede asumir la modalidad de una “política exterior institucionalizada”, como, por ejemplo, cuando en relación con un problema, un país o una zona, los Estados miembros no logran o no se proponen concebir sólidas estrategias y son sustituidos por los diseños que se originan en los órganos comunitarios. En este caso la UE se introduce como un actor suplementario que canaliza la “voluntad” del conjunto de los Estados miembros. Si la UE es un espacio donde de manera evidente se expresan las preferencias nacionales, ello de ninguna manera quiere decir que la política de la CEE/UE sea la simple sumatoria de los intereses individuales de cada país miembro. En la Unión Europea, al igual que en las restantes organizaciones internacionales, existe una evidente jerarquía de poder con Estados dotados de capacidad para incidir en aspectos centrales mientras que otros sólo pueden pretender alcanzar fines específicos. De tal suerte, si todos los países expresan sus finalidades en el

interior de la CEE/UE no todos ellos tienen la capacidad de influir de la misma manera en la orientación global de la organización. Estos ejemplos que acabamos de citar no sólo muestran la importancia que reviste la CEE/UE para los países miembros, sino que ponen en evidencia una faceta poco estudiada de la Unión que consiste en que en materia de política externa esta entidad supranacional actúa como un prisma que refracta la manera como se combinan e interactúan las relaciones entre los Estados miembros. La CEE/UE es, en esta perspectiva, una red de instituciones donde se condensan los intereses nacionales de los Estados miembros y se materializan principalmente aquellos que logran crear una convergencia con las tendencias “europeizantes” que prevalecen en un momento dado entre los Estados más poderosos. EUROPEIZACIÓN: GANANCIAS Y PÉRDIDAS La europeización en principio tiende a ser un mecanismo de maximización de la política exterior de un Estado miembro y de la UE en su conjunto. Realmente son numerosos los casos que demuestran que la europeización ha aumentado el papel de Europa en los asuntos internacionales. Sin embargo, es evidente también que el peso internacional individual de los Estados miembros es sustancialmente mayor a la significación internacional de la Unión Europea como un todo. En este sentido, la europeización, en algunas condiciones, crea contextos de acción que, a veces, ocasionan un debilitamiento circunstancial del poder internacional tanto de los miembros como de la UE como tal.


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Tres son los ejemplos más preclaros de esto último: las sucesivas crisis yugoslavas, el conflicto palestino-árabe-israelí y la crisis en Irlanda del Norte. Para no extendernos en ejemplos, nos remitiremos sólo al primero. Cuando aparecen los primeros síntomas de crisis en Yugoslavia y las tensiones resultantes entre algunas de sus repúblicas, la Comunidad defendió la conservación de la integralidad territorial del país. A medida que las tensiones se recrudecían, comenzaron a surgir las primeras fisuras entre los países de Europa Occidental. Alemania, a través de su Ministro de Relaciones Exteriores, debido a factores políticos internos, avaló la idea de reconocer la independencia de Eslovenia y de Croacia, mientras que los otros Estados miembros seguían defendiendo la tesis de la conservación de la unidad del Estado yugoslavo. Finalmente triunfó la posición alemana y los países de la CEE reconocieron la independencia de las dos repúblicas secesionistas. En este entonces, el campo de maniobra de los países europeos era muy grande. Estados Unidos consideraba que el asunto era básicamente europeo, la Unión Soviética se encontraba en un acelerado proceso de descomposición, lo que le impedía asumir un papel importante y la OTAN carecía de adecuados mecanismos de acción. Pero el deseo de preservar una posición común llevó a los países europeos a cambiar abruptamente de posición: de la defensa de la integridad del Estado yugoslavo se pasó al reconocimiento de la independencia de dos de sus repúblicas. Con el correr del tiempo, el papel de la CEE/UE fue desdibujándose en favor de la ONU, posteriormente de la OTAN y por último, con los acuerdos de Dayton en 1995, en provecho de los Estados Unidos. Debido a sus agudas divergencias, los europeos se vieron en

la necesidad de contar con la OTAN para tratar de detene r los conflictos y al Grupo de Contacto (compuesto por Francia, Gran Bretaña, Estados Unidos, Alemania y Rusia) para abrir un espacio internacional de negociación. Con la OTAN como recurso militar y el grupo de contacto como instrumento político, la nueva política exterior y de seguridad común sufrió un rudo golpe en su recién iniciada legitimidad. Las acciones comunes se limitaron a la ayuda humanitaria, a la participación de Europa en la puesta en marcha de los acuerdos de Dayton y a la administración de la ciudad de Mostar. “La unidad costó cara. Obligó a seguir a Alemania en el reconocimiento precipitado de los nuevos Estados, acto de funestas consecuencias. Obligó a seguir a Grecia que rechazó el reconocimiento de Macedonia para evitar el surgimiento de un nacionalismo en el Norte de su territorio. Europa habló final y lastimosamente al unísono en Yugoslavia; al mismo tiempo, el conflicto se resolvió por fuera de ella”118. Si bien la CEE/UE dispone de innumerables mecanismos de acción y de presión para hacer valer su posición a nivel internacional, como, por ejemplo, la favorabilidad para acceder a la condición de asociación, así como los grandes recursos financieros que puede canalizar para incidir en la vida internacional, en este caso, así como en los otros dos, la UE no logró erigirse en un actor de talla que pudiera alterar el tipo de problemas ahí existentes. En todos estos caos, a Estados Unidos le correspondió encontrar el camino para allanar estos conflictos. Algo similar ocurre en las relaciones con América Latina. La consolidación 118 Gallet, Bernard La politique étrangère commune. París: Economica, 1999, p. 112.


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de la integración europea y la transferencia de funciones de los Estados a los órganos comunitarios ha conllevado a que para varios Estados miembros, América Latina, por no ser un ámbito prioritario de la política exterior, las acciones hacia la región se hayan europeizado y eso explica por qué varios de estos Estados carecen en la actualidad de una dimensión propiamente latinoamericana en su política exterior. En este caso la europeización no actúan como un multiplicador de oportunidades, sino como un reductor en la intensidad de las relaciones. Esto puede ejemplificarse con el caso alemán, país que del diseño de una política exterior hacia América Latina en la década de los años ochenta pasó a otra en la cual ha prefe rido contraer su presencia en la zona en beneficio de los órganos comunitarios, lo que se ha traducido en un debilitamiento de su presencia en la región119. La europeización también puede significar pérdida de significación como por ejemplo cuando un ámbito de las relaciones externas que se encuentra europeizado enfrenta la oposición de algún país miembro que paraliza los esfuerzos en relación con ese respectivo problema o zona, o cuando algún Estado miembro asume una iniciativa que obliga a los demás, a veces en contra de su voluntad, a seguir los mismos pasos. Este fue el caso cuando el gobierno de Gran Bretaña, que en ese momento ejercía la presidencia de la Unión, se alineó con Estados Unidos en sus represalias militares contra Irak, sin consultar a los demás países miembros, lo que contribuyó a legitimar el marco de acción de la OTAN y minó las bases

119 Véase: Hofmeister, Wilhelm. “Alemania y América Latina. ¿Relaciones sin emociones?”. En: Estudios Internacionales. Año XXXI, No. 121-122, enero - junio de 1998.

para una ulterior consolidación de las políticas europeas de defensa. La europeización incide, pero en ningún caso altera de manera radical la dimensión nacional de la política exterior de los Estados miembros. Francia dispone de una estrategia de acción de alcance mundial mientras que Alemania se ha centrado en acciones a escala continental, además de ser el país comunitario que tiene la política más coherente y sistemática de cara a los países de la Europa Centro Oriental. Esta distinción, que en buena medida se explica por el peso de la historia, sugiere que la integración no sustituye completamente las acciones nacionales de la política exterior, sino que cohabita con estas120. En conclusión, conviene señalar que la europeización no es una teoría explicativa de la política exterior en un contexto de integración sino simplemente un enfoque que sirve de brújula para evaluar el impacto de los procesos de integración en el diseño y en la ejecución de la política exterior de los países miembros de la Unión Europea. Como brújula para el análisis es válida pues permite crear un marco de aproximación que pone en interacción las dimensiones antes señaladas de la política exterior y de la integración. Para el caso latinoamericano, la europeización se convierte en un obstáculo para la intensificación de las relaciones en la medida en que desde los órganos supranacionales, la región interesa básicamente por razones de índole económica, lo que ha conducido a que los países europeos compitan entre sí por ganar cuotas del mercado regional, sin que se exprese un interés 120 Véase: Boulanger, Philippe. Les démons de l’Europe. Nations, empire, tribus. París: Sang de la terre, 1999, p. 71-74.


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muy marcado por elevar la calidad de los vínculos entre las partes. La europeización igualmente al no especificar concretamente el lugar de América Latina y al considerarla como un componente más del mundo en desarrollo, tiende a ubicarla en un ámbito de importancia secundaria. El lugar poco destacado que ocupa en la escala de preferencias internacionales de la UE, explica, por su parte, la inexistencia de instancias de coordinación entre los órganos comunitarios y los gobiernos europeos en relación con la región en su conjunto, lo que debilita el accionar de los países europeos frente América Latina. Claro que esta baja prioridad que ocupa la región para la mayoría de los Estados miembros, sin embargo, puede también hacer que el consenso entre ellos plantee menos dificultades y polémicas. “Los Estados miembros de la UE no mantienen intereses particulares en América Latina y, significativamente, ninguno de ellos está en una posición dominante con respecto a los otros. Ello facilita en grado sumo la coherencia política y amplía las perspectivas de éxito en la aplicación de una PESC en los ámbitos de democracia, derechos humanos, desarrollo sostenible, integración, seguridad y cooperación en fenómenos transnacionales como el crimen organizado y el deterioro medioambiental”121. En síntesis, la experiencia europea aún está lejos de suministrar sólidos elementos que permitan desarrollar un marco teórico de aproximación a la problemática de la política exterior en condiciones de un proceso de integración. Lo único que, por el

121 IRELA. “Las relaciones entre Europa y América Latina: hacia una agenda birregional para el siglo XXI”. En: Informe de IRELA. Madrid: IRELA, 1999, p. 7.

momento, se puede concluir es que es una política exterior europeizada, al tiempo que genera ganancias para los países miembros, también supone pérdidas, sobre todo porque se eclipsan algunos referentes de conducción externa a nivel comunitario y nacional. En el caso concreto de América Latina, esta europeización se ha traducido en un desdibujamiento de las políticas europeas hacia la región y en un repliegue de la actividad que antes desempeñaban otros Estados miembros frente a nuestros países. En tal sentido, se requiere de mucha imaginación por parte de las cancillerías latinoamericanas para intensificar las relaciones con el Viejo Continente y abrir mayores espacios para una multilateralización de nuestras actividades externas. Igualmente, se plantea de manera imperativa la necesidad de evaluar el impacto de la regionalización en las políticas exteriores de los países latinoamericanos, porque, como lo sugiere la experiencia europea, la integración no siempre se traduce en un aumento del protagonismo a nivel internacional, en ocasiones se convierte en un obstáculo para ampliar los márgenes de actuación a nivel mundial.

INTERNACIONAL LA POLITICA COMERCIAL DE LA UE

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LA POLITICA COMERCIAL DE LA UNION EUROPEA: OBJETIVOS, INSTRUMENTOS Y ESTRATEGIAS*

Giovanni Molano Cruz INTRODUCCIÓN La Unión Europea (UE) es uno de los actores económicos más importantes del mundo con una enorme capacidad para influir en la evolución y las orientaciones del orden internacional. Las exportaciones de la UE representan alrededor del 19% del total mundial –de las cuales el 80% son productos industriales-, mientras los Estados Unidos participan aproximadamente con el 18% y Japón con un poco más del 9%. Hoy en día, la mitad de las importaciones comunitarias están libres de arancel y el resto se encuentran gravadas por un tipo que oscila entre el 5 y el 10%. Siendo la UE la primera potencia comercial del globo –en el intercambio de bienes y servicios- y el primer socio económico de un gran número de países, su régimen comercial está estrechamente vinculado con los avatares de la arena política internacional. En distintas ocasiones la UE ha apoyado reformas democráticas por medio de la concesión de preferencias comerciales o bien ha impuesto sanciones comerciales como medio de presión en crisis internacionales. De hecho, desde sus orígenes la Unión Europea ha centrado en la Política Comercial Común (PCC) un eje específico de sus relaciones * El autor agradece los comentarios y precisiones de David Khoudur-Casterás y Gustavo Puyo a una primera versión de este texto, así como la amable y eficiente colaboración del personal de la Sala de Investigadores de la Biblioteca Luis Angel Arango, en Santafé de Bogotá, donde fueron adelantadas varias de las pesquisas necesarias para la realización de este trabajo.

exteriores122. La PCC es un complemento necesario del arancel externo común –establecido en 1968- ya que sin ella los terceros países podrían utilizar los países comunitarios más abiertos para ganar los mercados de aquellos países que son más protegidos. Además, la unificación de las políticas nacionales relacionadas con tarifas, cuotas y convenios comerciales ha precisado, desde finales de los años 50, que los Estados comunitarios pierdan parte de su autoridad soberana frente a terceros países. La PCC es, en consecuencia, un corolario de la creación de la unión económica y política europea. Cada avance en el proceso de integración significa una “comunitarización” progresiva del régimen comercial con claros efectos en las relaciones exteriores de la UE y las de sus Estados miembros. Así, por ejemplo, la adopción de la moneda única, la consolidación del mercado único entre los 15 países comunitarios y las perspectivas de una nueva ampliación con el ingreso de algunos países de Europa Central y Oriental son objetivos que pasan necesariamente por las orientaciones comerciales comunitarias123. No obstante, en comparación con otras políticas comunitarias, es relativamente escasa la bibliografía sobre la PCC. Algunos analistas estudian la PCC únicamente desde un punto de vista técnico o comercial, lo que no refleja ni su naturaleza interna, como política comunitaria, ni la dinámica de su esfera

122 Wallace, H. et al. Policy Making in the European Community. Chichester: John Wiley and Sons, 1989, p. 261. 123 Véase: Comisión Europea. Agenda 2000. Por una Europa más fuerte y más amplia. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones oficiales de las Comunidades Europeas, 1997.


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internacional124. Otros autores, interesados por la política internacional de la UE, encuentran ciertamente en las relaciones comerciales extra-comunitarias el sustento empírico o analítico de sus estudios. De acuerdo con Arrieta Munguía, frente a los pocos resultados e incoherencias de la Política Exterior y de Seguridad Común “la suscripción de acuerdos comerciales continúa presentándose en la posguerra fría como un instrumento principal de las relaciones internacionales de la UE”125. Mientras que Fazio Vengoa estudia las relaciones exteriores de la Europa comunitaria desde una perspectiva sistémica y según el grado de intensidad (sensibilidad) de los intercambios comerciales comunitarios con las diferentes regiones del mundo. Así, dado que la intensidad de los flujos comerciales revela “el carácter concéntrico del relacionamiento externo de la CEE/UE”, este autor establece la pirámide de preferencias internacionales de la integración europea126. Bajo esta perspectiva resulta relevante entonces determinar los vínculos entre la Política Comercial Común y las relaciones internacionales de la Unión Europea. Con este fin este artículo presenta inicialmente el ciclo institucional que permite poner en práctica la PCC para luego precisar el tipo de intereses históricos, políticos y estratégicos que

124 Álvarez Gómez, J. La política comercial del Mercado Común. Madrid: MacGraw-Hill, 1992; OMC, Examen de las políticas comerciales de la Unión Europea , Ginebra: OMC, 1995. Otro estudio sobre distintos aspectos de la PCC se encuentra en la sección monográfica de Información Comercial Española, No. 744-745, Madrid, agosto - septiembre de 1995. 125 Arrieta Munguia, J. “El impacto de la posguerra fría en las relaciones internacionales de la Unión Europea, 1989-1996”. En: Foro Internacional. Vol. XXXVII No. 2, México, abril - junio, 1997. 126 Fazio Vengoa, Hugo. La política internacional de la integración europea. Bogotá: Siglo del Hombre - IEPRI, 1998. Particularmente el tercer capítulo.

orientan su realización en cada región del mundo. CAMPO DE ACCIÓN Y OBJETIVOS Si bien el establecimiento de un régimen comercial frente a terceros países es abordado por el Tratado de Roma, es el texto constitutivo de la Unión Europea el que otorga a la política comercial el calificativo de “común”, haciendo de ella una política de competencia exclusiva de las instituciones comunitarias. De acuerdo con el Tratado de Maastricht la PCC tiene como objetivos, además de favorecer la competitividad de las empresas comunitarias, contribuir al desarrollo armonioso del comercio mundial, a la supresión progresiva de las restricciones a los intercambios internacionales y a la reducción de las barreras arancelarias. Según el artículo 113 de este tratado, son competencias exclusivas de la UE las modificaciones arancelarias, los acuerdos comerciales, las medidas de liberalización, la política de exportación y las medidas de protección comercial. De igual manera, es de competencia exclusiva de la UE la negociación de los acuerdos comerciales y de asociación con terceros países e instituciones internacionales127. La competencia exclusiva de la UE en materia de política comercial significa que no se permite el ejercicio de actividades paralelas por parte de los Estados miembros. En otras palabras, en el caso de la PCC, la aplicación del principio de subsidiariedad exige la confirmación o bien el reforzamiento de la actividad comunitaria 128.

127 Véase: LÚnion Européenne. Les traités de Rome et de Maastricht. Textes comparés. París: La Documentation Française, 1992. 128 Steint, T. “El principio de subsidiareidad en el derecho de la Unión Europea”. En: Revista de


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Sin embargo, la realización de los objetivos de la PCC ha sido frecuentemente el origen de distintos problemas y tensiones doctrinales. Estas disputas son comprensibles a partir de las dos sensibilidades en materia comercial que caracterizan al conjunto de países comunitarios. De un lado, están el Reino Unido, Alemania, Holanda y Dinamarca que, siendo los principales y más ardientes defensores del librecambio y el multilateralismo, lideran el llamado grupo liberal. Estos países promueven una apertura total de los mercados presentándose como ejemplo mundial a seguir y prefieren las soluciones negociadas, en lugar de guerras comerciales, con los otros grandes polos de la economía mundial. De otro lado, se encuentran Francia, España, Italia, Grecia e Irlanda, señalados por la prensa anglosajona como el Club Med y cuyas posiciones en asuntos comerciales se apartan del dogmatismo librecambista. Este grupo de países pregona la apertura recíproca de mercados y no duda en crear conflictos comerciales para defender los intereses de sus empresas, además de ser fervientes partidarios de medidas proteccionistas si las circunstancias lo ameritan. Naturalmente, estas diferentes perspectivas económicas, acompañadas de los intereses comerciales propios de cada país y sector económico, inciden en la elaboración y aplicación de la PCC. No obstante, son las instituciones comunitarias las encargadas de definir y poner en marcha la Política Comercial Común. La Comisión tiene como fundamento tanto la concepción como la propia negociación de los acuerdos comerciales. Esta institución, de carácter supranacional, puede recomendar al Consejo de ministros el Estudios Políticos. No. 90, Madrid, octubre-diciembre de 1995.

inicio de las negociaciones con un país o región para luego, una vez otorgado el mandato por parte del Consejo, encargarse de la responsabilidad exclusiva de la negociación. Para ello la Comisión es asesorada por un comité –conocido como el “Comité del artículo 113”- que reúne los ministros y directores de comercio exterior de los Estados miembros. No obstante, la elaboración de la PCC dista mucho de tener un sentido unívoco o global. Si bien esta política figura bajo las competencias de una dirección general (DGI), siendo la Comisión un cuerpo colegiado, en el campo de acción de la PCC intervienen diferentes direcciones generales como, por ejemplo, la DGVI para la agricultura o la DGIII para la industria. Además, la organización de la Comisión divide las responsabilidades en materia de relaciones exteriores según áreas geográficas129. De hecho, en la práctica el Comité 113 está limitado a las relaciones con las instituciones internacionales, Estados Unidos y Japón. Por su parte el Consejo de ministros, representando los intereses de los Estados miembros y, en consecuencia, cumpliendo un papel esencialmente político, decide la iniciación de negociaciones con terceros países para concluir acuerdos comerciales, presenta

129 La Dirección General IB asume las relaciones exteriores con el Mediterráneo, Oriente Medio y Próximo, América Latina y parte de Asia y, en general, los asuntos relativos a la cooperación al desarrollo; la Dirección General I está encargada de las relaciones exteriores con América del Norte, Australia, Nueva Zelanda, Japón, China, Corea, Hong-Kong, Macao, Taiwan y, de manera general, la PCC y las relaciones con la OCDE y la OMC; mientras la Dirección General IA se ocupa de las relaciones con los países de Europa Central y Oriental, países de la ex-URSS, Mongolia, Turquía, Chipre y Malta, además de otros países europeos; y la Dirección General VIII, atiende las relaciones con los países del Africa subsahariana, el Caribe y el Pacífico.


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a la Comisión las directivas para adelantar las negociaciones y concluye los convenios comerciales. No obstante, si bien corresponde al Consejo la adopción de las orientaciones de la PCC, esta institución puede atribuir a la Comisión competencias de ejecución en las normas que establezca. Las decisiones en materia comercial se originan, entonces, directamente en el Consejo o en la Comisión, por delegación del Consejo. En suma, mientras el Consejo establece las directrices generales de la PCC, la Comisión ejecuta esta política de acuerdo a los términos y las competencias que el Consejo le ha delegado. Para adoptar los dictámenes generales de la PCC y para concluir acuerdos comerciales bilaterales, la aprobación en el Consejo debe ser de mayoría cualificada, mientras que los acuerdos internacionales exigen la unanimidad130. Los trabajos del Consejo son preparados semanalmente por los diferentes grupos que conforman el Comité de Representantes Permanentes (COREPER). Este comité, reuniendo los embajadores de los países miembros acreditados en Bruselas, tiene como función armonizar al máximo las diferentes posiciones e intereses de los Estados miembros antes de las reuniones del Consejo. APLICACIÓN E INSTRUMENTOS La ejecución de la PCC revela tanto las dificultades para conciliar los intereses nacionales con las orientaciones comunitarias, como los desafíos para 130 El total de 87 votos en el Consejo son distribuidos así: Alemania, Francia, Italia y Reino Unido, diez; España, ocho; Bélgica, Grecia, Holanda y Portugal, cinco; Austria y Suecia, cuatro; Dinamarca, Irlanda y Finlandia, tres; Luxemburgo, dos. Para poder conformar una mayoría cualificada son necesarios 62 votos, mientras que con 26 votos puede bloquearse una decisión.

adelantar una acción exterior europea coherente. Mientras la Comisión propugna por defender cierta autonomía en materia comercial y desprenderse de la tutela de los Estados miembros, el Consejo se inclina por reducir el margen de maniobra de la Comisión. Las dificultades que surgieron en junio de 1999, pocos días antes de inaugurarse la primera Cumbre América Latina - Unión Europea en Río de Janeiro, para que el Consejo otorgara a la Comisión el mandato de iniciar negociaciones comerciales con Chile y MERCOSUR, constituyen un ejemplo típico de los profundos desacuerdos y extrañas alianzas que frecuentemente existen entre los Estados miembros, reunidos en el Consejo, y la ejecución de las orientaciones comerciales comunitarias por parte de la Comisión131. Una explicación a este tipo de diferencias se encuentra en la fragmentación institucional del poder en la UE. Aunque el artículo 113 otorga a la UE la competencia exclusiva en política comercial, sin existir una clara definición de esta política, los Estados miembros se resisten por medio del Consejo a aceptar dicha competencia. Así, por ejemplo, en el momento de firmar las negociaciones de la Ronda Uruguay, donde participaba la Comisión europea, algunos países comunitarios defendieron sus propios intereses y tomaron distancia frente a las orientaciones comunitarias argumentando que, según el artículo 131 Una semana antes de la primera Cumbre eurolatinoamericana de Río de Janeiro, Francia apoyada por el Reino Unido mantenía su poder de veto en la Comisión frente al inicio de negociaciones comerciales con Chile y MERCOSUR. Véase al respecto “Le Mercosur attend de lÉurope une ouverture plus large de ses marchés”. En: Le Monde. París, junio 29 de 1999; “La Unión Europea vence la resistencia francesa para abrir negociaciones con el Mercosur en el 2001”. En: El País. Madrid, junio 22 de 1999; “Chirac y los subsidios agrícolas”. En: El Clarin. Buenos Aires, julio 3 de 1999.


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113, la UE sólo tenía competencia en los intercambios de mercancías y por ello no podía negociar de manera exclusiva los nuevos temas incluidos en la Ronda Uruguay. La diferencia fue resuelta por el Tribunal de Justicia cuando preciso la exclusividad de la competencia de la Comisión en los acuerdos multilaterales relacionados con el comercio de mercancías, productos agrícolas y productos cubiertos por la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, por una parte132. Por la otra, según el dictamen del Tribunal, la Comisión también tiene competencia exclusiva en la prestación de servicios transfronterizos, así como en las medidas en contra del comercio de mercancías fraudulentas y aquellas relacionadas con la protección de la propiedad intelectual. No obstante, considerando que la firma del acuerdo constitutivo de la Organización Mundial de Comercio (OMC) entra en cuestiones que son competencia de los Estados miembros, el Tribunal de Justicia también ha señalado la necesidad de unidad en la representación internacional de la UE. Esto es, lograr siempre un consenso que, sin perjudicar una acción comunitaria, salvaguarde convenientemente los intereses de los Estados miembros en las competencias que les sean propias133. De otro lado, al igual que otras políticas comunitarias, la aplicación y concepción de la PCC también

132 Si bien cuando el Tribunal de Justicia precisa que los acuerdos internacionales sobre comercio de productos agrícolas pueden ser adoptados únicamente con en el artículo 113 está desvinculando la PCC de la Política Agrícola Común, ésta última también tiene influencia en las relaciones externas de la UE. Véase : Molano Cruz, Giovanni. “Las contradicciones de las políticas comunitarias frente a América Latina”. En: Análisis Político. No. 35, IEPRI-UN, 1998. 133 Véase: Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, Dictamen 1/94, Bruselas, 1994.

constituye un objetivo definido de la acción de los lobbies. De acuerdo con la Comisión, existen alrededor 160 misiones diplomáticas de Estados y organizaciones internacionales acreditadas ante las instituciones europeas, y del total aproximado de tres mil grupos de interés establecidos en Bruselas –representando intereses no gubernamentales, naciona les, públicos, privados e internacionales- los sectores comercial e industrial conforman un poco más del 50%, mientras los sectores agrícola y alimentario el 25% y los servicios el 20%134. La constante influencia de los intereses organizados en la PCC no se explica, sin embargo, únicamente por motivos económicos o comerciales. De la misma forma que las tensiones entre el Consejo y la Comisión para la elaboración de las políticas comunitarias, el creciente activismo de los lobbies en Bruselas también es comprensible a partir del carácter híbrido de la UE. Sin ser un Estado federal ni un régimen internacional la UE adopta decisiones de obligado cumplimiento tanto por los gobiernos nacionales como por las empresas y los particulares de los países miembros. Frente a esta autoridad para establecer asignaciones imperativas a la sociedad, por medio de políticas regulativas y distributivas, los partidos políticos hasta ahora han sido frágiles en el momento de balancear el poder de las instituciones comunitarias. En el mismo sentido, si bien el papel del Parlamento Europeo ya no es únicamente consultivo, su participación en la toma de decisiones aún no está consolidada135. Además, aunque las 134 Bind, F. “Eurolobyng: Acts, Strategies and Results”. En: ECP Working Sessions. Madrid, abril de 1994; CE. Un diálogo abierto y estructurado entre la Comisión y los grupos de interés. DOCE, No C 63/2, 1993; CE. Corps diplomatique accrerdité auprès des Communautés européennes, Luxenburgo, 1992. 135 Ciertamente en 1999 las investigaciones del Parlamento sobre la corrupción y los pots-de-vin


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administraciones estatales conservan un peso importante en el seno del Consejo de ministros, desde la adopción del Acta Unica Europea su poder de veto en las decisiones comunitarias es limitado136. Estas características del sistema político comunitario promueven no solamente el llamado “déficit democrático” de la UE, también incentivan la presencia organizada de los grupos de presión en Bruselas. De esta forma, las instituciones europeas se convierten en el centro de una densa red de actores públicos y privados, comunitarios y extracomunitarios, nacionales y transnacionales, que buscan constantemente influenciar y defender sus intereses tanto en la concepción como en la aplicación de las políticas comunitarias137. Los instrumentos comerciales de la PCC son básicamente: aranceles, barreras no arancelarias, regímenes comerciales, medidas de fomento a la exportación y medidas de defensa comercial. En general la PCC está orientada por las normas de la OMC y por otros acuerdos multilaterales relacionados con el medio ambiente

en la Comisión, llevaron a que los 20 comisarios presididos por Jacques Santer presentaran su renuncia, marcando un nuevo rumbo en la historia de las instituciones europeas. Sin embargo, cabe señalar que la renuncia de la Comisión Santer no fue producto del voto de censura del Parlamento. Véase: López de La Torre, S. "La nueva Comisión Europea: ¿fin del enfrentamiento institucional?” En: Política Exterior. Vol. XIII, No. 72 noviembre - diciembre de 1999. 136 Martin Peres de Nanclares, J. “La flexibilidad en el Tratado de Amtsterdam: especial referencia a la noción de cooperación reforzada”. En: Revista de Derecho Comunitario. Vol. 3 No. 2, enero - junio de 1998. 137 Acerca del lobbyng en Bruselas véase, entre otros: “Cinquième colonne”. En: Le Monde Diplomatique. Diciembre, 1997; “Les institutions européennes sous influence”. En: Le Monde Diplomatique. Octubre, 1998.

pero con implicaciones comerciales.138 Sin embargo, como en cualquier política comercial nacional, los mecanismos de la PCC también tienen una dimensión estratégica. Por una parte, al tiempo que buscan favorecer el crecimiento y la prosperidad económica de los países miembros de la UE están dirigidos o bien en contra de sus dos principales competidores en la economía internacional,139 o bien a favor de economías nacionales o regionales. Por otra parte, la totalidad de los actuales convenios relacionados con temas comerciales incluyen un componente político que explícitamente establece el compromiso recíproco de respeto de los valores democráticos, el pluripartidismo y los derechos humanos.140 Desde esta perspectiva no sobra señalar que, si bien en el proceso de integración europea el papel de Estados Unidos ha sido determinante, los vínculos y la intensidad de los intercambios comerciales de la Europa comunitaria con ese país no se basan en ningún tipo de preferencia comercial. A finales de los años cincuenta fueron firmados ciertamente algunos acuerdos sectoriales con Estados Unidos, Canadá y Japón en temas tan variados como el uso pacífico de la energía nuclear, la pesca, la educación y la cooperación aduanera, pero sin preferencias comerciales. Unicamente con Canadá se firmó, en 1976, un acuerdo comercial que hoy continua en vigor pero en este caso tampoco existen preferencias. A

138 Pérez Ribes, M. “El GATT después de Marrakech: la nueva agenda de la política comercial”. En: Información Comercial Española. No 734, 1994. 139 Véase: Featherstone, K. et al. The Unites States and the Europea Union in the 90s. Partners in Transition. Nueva York: St Martin Press. S.f. Particularmente el cuarto capitulo. 140 Smith, K. The Use of Political Conditionality in the EU´s Relations With Third Countries: How Effective? Florencia: European University Institue, 1997.


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comienzos de los años noventa la Comisión y el Parlamento europeo lanzaron la idea de crear una zona de libre comercio Unión Europea - Estados Unidos, sin embargo, hasta la fecha este país no ha manifestado su aceptación o rechazo de la propuesta comunitaria. La UE ha establecido, no obstante, mecanismos informales de diálogo con Estados Unidos y Canadá (1990) y Japón (1991), con el fin de evitar confrontaciones de carácter económico y político. Estos encuentros han permitido tanto la discusión de temas sensibles en el comercio transatlántico (aeronáutica, cuestiones agrícolas, audiovisuales), como la concreción de acuerdos sectoriales no preferenciales en materia de educación, telecomunicaciones, cooperación aduanera y armonización de normas técnicas141. En general, con los otros polos de la economía mundial los instrumentos de la PCC se aplican de manera convencional, esto es, según los convenios internacionales de carácter multilateral. A diferencia de los acuerdos firmados por la UE, bilaterales y multilaterales, que suponen ciertas preferencias en la aplicación de los instrumentos comerciales. Sin ser homogéneos en términos de posibilidades de intercambios con el mercado europeo, estos acuerdos conforman una jerarquía comercial que va desde los países europeos no comunitarios, pasando por la cuenca del Mediterráneo y Africa, hasta América Latina y Asia. EL ESPACIO ECONÓMICO EUROPEO Ubicados en el primer lugar del orden comunitario de privilegios comercia les se encuentran los países de la 141 Laurence, R. “EU and US Near a Deal on Standards Certification”. En: The Journal of Commerce. Vol. 30, enero, 1997.

Asociación Europea de Libre Comercio (AELC), con la cual la Europa comunitaria siempre ha mantenido estrechas relaciones. En 1960 con el doble objetivo de prevenir una discriminación económica por parte de la recién creada Comunidad Económica Europea (CEE) y formar un bloque comercial que negociara en conjunto con los seis países comunitarios, Austria, Dinamarca, Finlandia, Noruega, Portugal, Reino Unido. Suecia y Suiza crearon la AELC. Pero, si bien esta zona de libre comercio surgió como una reacción frente a la CEE, con el paso de los años la mayoría de sus miembros pasaron a integrar el proyecto comunitario. En 1961 el Reino Unido postuló su candidatura a la CEE, seguido por Noruega y Dinamarca, mientras que Austria, Suecia y Suiza buscaron establecer acuerdos de asociación con la CEE142. Sin embargo, en 1963 Francia manifestó su negativa de apoyar la entrada del Reino Unido a la CEE y con ello las intenciones de adhesión del conjunto de países de la AELC fueron suspendidas durante los años sesenta. Pero a finales de esa década los países comunitarios acordaron que era conveniente ampliar y profundizar la integración europea y en consecuencia, en 1970, comenzaron las negociaciones para la adhesión de Dinamarca, Gran Bretaña, Irlanda y Noruega, mientras que Islandia se hacía miembro de la AELC. Tres años después, Dinamarca, Gran Bretaña e Irlanda se integraron al proyecto comunitario pero un referéndum, con resultados negativos, impidió a Noruega convertirse en miembro de la CEE. Entretanto la CEE firmó acuerdos de libre comercio con los demás países miembros de la AELC – Austria, Finlandia, Islandia, Noruega, 142 Norberg, S. et al. The European Economic Area. A Commentary on the EEA Agreement. Estocolmo: Fritzes, 1993, p. 43 y ss.


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Portugal, Suecia y Suiza-, estableciendo con cada uno de ellos un comité mixto con el fin de poner en práctica los compromisos adquiridos. Se creó entonces una zona de libre comercio europea sui generis entre la CEE y cada uno de los países miembros de la AELC, sin aranceles de aduana para ninguno de los dos bloques y sin una política comercial común. En otras palabras, se conservaron los controles fronterizos, limitando los intercambios a las mercancías originadas en la CEE o en cualquier país de la AELC y haciendo una distinción entre los productos industriales y los productos agrícolas y pesqueros143. En la década siguiente, las iniciativas de cooperación económica entre los dos bloques comerciales se intensificaron, pues, en general, los países de Europa occidental tomaron cada vez más conciencia de la necesidad de fortalecer sus niveles de competitividad en relación tanto con los Estados Unidos y Japón como con los nuevos países industrializados. Bajo este contexto, en 1984 se reunieron en Luxemburgo, a nivel ministerial, los países miembros de la AELC y de la CEE, además del Presidente de la Comisión Europea, para establecer las pautas iniciales de un área económica europea. Allí se acordó mantener una acción conjunto en las relaciones con terceros países y en los foros multilaterales, se eliminaron completamente las barreras arancelarias para los productos industriales y se inicio una cooperación económica más allá de los acuerdos bilaterales de libre comercio por medio de la eliminación de barreras técnicas, la armonización de normas arancelarias y la simplificación de las reglas de origen. En el desarrollo de estos objetivos fue particularmente

143 Bourgeois, J. “La Comunidad Europea, la Asociación de Libre Comercio y el Espacio Económico Europeo”. En: Foro Internacional. Vol. XXXII No. 2, México, abril-junio 1993.

importante la adopción, por parte de la Comunidad Europea, del Libro Blanco sobre la consolidación del mercado único y la decisión de sus países miembros de adoptar el Acta Unica Europea. Más adelante, en 1986, mientras España y Portugal ingresaban a la Comunidad Económica Europea, la AELC y la CEE acordaron incrementar la cooperación económica de acuerdo con el desarrollo del mercado único comunitario 144. No obstante, al finalizar los años ochenta, la interpenetración económica entre los dos bloques, el alto porcentaje de las inversiones extranjeras directas, las estructuras económicas comparables, así como sus intereses comunes frente a los grandes polos de la economía mundial, llevaron a la Comunidad Europea (CE) a profundizar sus relaciones con la AELC. En enero de 1989, durante un discurso en el Parlamento Europeo, el Presidente de la Comisión Jacques Delors presentó la iniciativa de llevar a la práctica la creación de un Espacio Económico Europeo, por medio de una nueva forma de asociación con los Estados miembros de la AELC, que fuera más estructurada en el plano institucional y considerara los órganos comunitarios de decisión política y gestión. En concreto “la iniciativa Delors” buscó intensificar las relaciones de cooperación entre los dos bloques más allá de los aspectos económicos, cubriendo aspectos sociales, financieros y culturales. Frente a la creación del mercado único y las posibilidades de marginación de los intercambios comunitarios, los países de la AELC acogieron positivamente la propuesta de concretar un nuevo acuerdo con la CE. Así, pues, a partir del 1 de enero de 1989 la Comunidad empezó a considerar a los países de la AELC como un grupo único, es decir, las

144 Norberg, S. et al. Ob. cit. p. 51.


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relaciones comerciales se adelantaron como si la Comunidad Europea hubiese concluido un solo acuerdo y hubiese establecido una zona de libre comercio con el conjunto de la AELC 145. En 1991 Linchtenstein ingresó a la AELC y al año siguiente fue firmado el acuerdo que dio origen al Espacio Económico Europeo (EEE), entre Austria, Finlandia, Islandia, Noruega, Suecia, Suiza el principado de Linchtenstein, la UE y cada uno de sus Estados miembros. El principio rector del EEE lo constituyen las “preferencias simétricas”, es decir, la igualdad de condiciones entre las partes. Pero, aunque este acuerdo extiende el concepto de libre circulación de mercancías a las personas, los servicios y el capital, desde el punto de vista comunitario el EEE no confiere ningún derecho de codecisión a los países no comunitarios. Estas razones, además de ciertos problemas económicos y políticos de los países miembros de la AELC, llevaron a que Suecia, Finlandia, Suiza y Noruega, siguiendo el ejemplo de Austria, optaran por presentar su solicitud de adhesión a la Europa comunitaria 146. Sin embargo, sólo Austria, Finlandia y Suecia ingresaron en 1995 a la UE, mientras que el pueblo noruego rechazó en 1994 el ingreso de su país a la UE y el referéndum suizo de 1992 no ratificó la participación de la Comunidad Helvetica al EEE147. Hoy el Espacio Económico Europeo, cubriendo los quince países de la UE, Islandia, Linchtenstein y Noruega, se extiende desde Lisboa hasta Helsinki y

145 Schwok, R. “LÁELE face à la Communauté Européenne: un risque de satellisation”. En: Revue dÍntegration européenne. Vol. 1 No 13, 1989. 146 Paul, L. “Lélargissement de la Communauté aux pays de lÁELE”. En: Politique Etrangère. No. 58, París,1993. 147 Granell,F. “La adhesion de Austria, Finlandia y Suecia a la Unión Europea”. En: Comercio Exterior. México, julio, 1995.

desde Reykjavik hasta Atenas. De esta forma, las instituciones comunitarias se convierten en el centro de gravedad del mercado económico más poderoso del mundo. No obstante, si bien el EEE es mucho más que una zona de libre comercio –pues su mercado se basa en la libertad de movimiento de bienes, servicios, capitales y personas- su acuerdo constitutivo no supone ni una unión aduanera, ni un mercado común. EUROPA CENTRAL Y ORIENTAL Al finalizar los años ochenta los países europeos del bloque socialista se encontraban situados en el punto más bajo de la jerarquía de preferencias comerciales otorgadas por la UE. El acceso al mercado de los productos procedentes de los países de Europa Central y Oriental (PECO) estaba sometido a derechos arancelarios y restricciones cuantitativas a la importación de forma discriminada. Sin embargo, en la medida en que evolucionó la situación política de estos países, la UE inició un proceso de normalización en sus relaciones con la región que ha llevado a los PECO a ser objeto de ventajas y mecanismos comerciales particulares. La rapidez y la dimensión del desmoronamiento del bloque comunista colocó en efecto a la UE en la obligación de revaluar sus relaciones con los PECO. Pues, por una parte, siendo el tránsito del comunismo al capitalismo extremadamente incierto, estos países podrían constituirse en la causa y la ocasión de nuevos conflictos. Por otra parte, crear nuevas perspectivas políticas y económicas hacia el Este significaba la oportunidad histórica de unificar el continente. De hecho, la influencia de los acontecimientos en Europa del Este aceleró las propuestas de unión política concretadas en el


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Tratado de Maastricht 148. A partir de simples relaciones diplomáticas llegó a establecerse entonces una relación de asociación entre las dos mitades del continente europeo. Relaciones que se presentan desde sus orígenes como una “caja de herramientas” con múltiples elementos concebidos para responder paulatinamente a necesidades precisas de comercio y cooperación149. Entre 1988 y 1991, la UE firmó los primeros acuerdos bilaterales con Hungría (1988), Polonia (1989), Checoslovaquia (1990) y Rumania (1991), con base en tres artículos de la carta constitutiva de la UE: el artículo 113, sobre la PCC, el artículo 235 o “cláusula evolutiva” que otorga a las instituciones comunitarias poderes específicos de acción en ocasiones particulares que favorezcan la realización de los objetivos comunitarios, y el artículo 237 relativo a la integración de nuevos miembros. De acuerdo con estas orientaciones normativas se creó un conjunto de instrumentos y disposiciones en materia comercial que, otorgando a los PECO algunas preferencias comerciales para el acceso de sus productos al mercado comunitario, consideraba las particularidades propias de cada país con el fin de fortalecer ciertos sectores específicos de sus economías. Sin bien las únicas limitaciones al intercambio de productos estaban relacionadas con el carbón y el acero, estos acuerdos contenían una cláusula concerniente a la supresión progresiva, por parte de la UE, de las restricciones cuantitativas que aplicaba a los países del Este. De esta forma, los mecanismos de cooperación comercial se constituían en un elmento de la política comunitaria

148 De La Serre, F. LÚnion Européenne: ouverture à lÉst ? París: PUF, 1994. 149 Goybet, C. “Aide à lÉst: les douze en première ligne”. En: Revue du Marché Commun. No. 348, 1991.

para favorecer la transición del comunismo al capitalismo en Europa Central y Oriental150. Bajo este contexto, el 26 de septiembre de 1989 la Comisión presentó su plan de acción hacia los PECO: el programa “Polonia-Hungria: asistencia a la restauración económica” (PHARE), el cual fue ampliado progresivamente a la República Checa, Eslovaquia, Rumania, Bulgaria, Albania y los tres Estados bálticos. Además de la promoción de las inversiones por medio de joint-ventures y el apoyo a los procesos de privatización, la competencia más significativa de este programa fue acordada al desarrollo de los intercambios comerciales, la ayuda a la formación y el otorgamiento de préstamos comerciales. Con estos fines dos tipos de medidas comerciales fueron establecidas. Por una parte, la eliminación escalonada de las restricciones cuantitativas existentes que iba más allá de lo previsto en los propios acuerdos de comercio y cooperación. Por la otra, la aplicación del Sistema General de Preferencias a Polonia y Hungría en 1990 y Checoslovaquia y Bulgaria un año después. También se creó el programa Tempus (Trans European Mobility Program Students) como un medio de asociación de los establecimientos universitarios de Europa del Este con aquellos del lado occidental y se abrió toda una gama de préstamos compatibles con los acuerdos de las organizaciones financieras multilaterales151. No obstante, los primeros acuerdos

150 Lequesne, C. “Les accords de commerce et coopération”. En: Les Relations Communauté Européenne-Europe de lÉst. París: Economica, 1992. 151 Slim, A. “Láide de la CEE aux PECO: modalités et contraintes”. En: Le courrer de pays de lÉst. No. 378, París, 1993.


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fueron rápidamente superados para dar paso a una nueva serie de acuerdos sustentados por mecanismos financieros particulares. Los PECO pueden obtener préstamos del Banco Europeo de Inversiones, pero la asistencia financiera se hace principalmente por medio del Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo (BERD). Creado en mayo de 1990 según el modelo del Banco Mundial, este banco entró rápidamente a ejercer sus funciones en abril de 1992 con unos objetivos más bien inéditos en el campo de la cooperación económica internacional. De acuerdo con sus estatutos, los objetivos del Banco son: contribuir al progreso y la reconstrucción económica de los países de Europa Central y Oriental que se comprometen a respetar y poner en marcha los principios de la democracia pluralista y la economía de mercado, además de favorecer la transición de sus economías hacia economías de mercado por medio de la promoción de la iniciativa privada y el espíritu de empresa. De esta forma el BERD se convierte en la única institución financiera multilateral cuyo acuerdo constitutivo expone claramente condiciones políticas a los posibles beneficiarios de sus recurso152. La segunda fase del proceso de liberalización comercial comunitario frente a los PECO se inició, por lo tanto, después de que estos países hubieran liberalizado amplia y unilateralmente sus intercambios comerciales. De esta forma, una serie de acuerdos de asociación fueron firmados primero con Hungría, Polonia y Checoslovaquia (1991) y más adelante

152 Saunier, P. et al., “La banque européenne pour la reconstruction et le développement”. En: Revue du Marché Commun et de lÚnion Européenne. No. 354.

con Rumania y Bulgaria (1993)153. Estos acuerdos, también conocidos como Acuerdos Europeos, tienen como objetivo la creación de una zona de libre comercio. Para ello, la abolición progresiva de las barreras arancelarias y no arancelarias se ha hecho de manera asimétrica conservando ciertos regímenes comerciales –particularmente sobre productos agrícolas- así como cláusulas de salvaguardia y medidas antidumping conforme a las disposiciones de la OMC. Sin embargo, sus protocolos establecen plazos y modalidades de reducciones arancelarias para que todos los productos provenientes de los PECO entren a la UE en régimen de exención arancelaria. Incluso los preámbulos de los Acuerdos Europeos hacen referencia explícita a la integración de los PECO en la Unión Europea. Las relaciones comerciales con los PECO no crean en realidad un mercado único, en el sentido de la libre circulación de bienes, servicios y capitales. Pero los acuerdos apuntan a la instauración progresiva de una zona de libre comercio y contienen disposiciones relativas a la cooperación financiera, cultural, política, en materia de competencia, de circulación de trabajadores y pagos de capital. Todo con el fin de allanar el camino para la integración de los PECO en la Unión Europea, aunque no se especifiquen plazos ni modalidades154. Con base en el esquema de sus relaciones con Europa Centra y Oriental, la UE también ha firmado acuerdos comerciales con los países de

153 Como consecuencia de la división de Checoslovaquia, el 4 de octubre de 1993 volvieron a negociarse, por separado, acuerdos con la República Checa y con la República Eslovaca. 154 Lucron, C. “Contenue et portée des accords entre la Communauté et l´Hongrie, la Pologne et la Tchćoslovaquie”. En: Revue du Marché Commun et de lÚnion Européenne. No 357, 1992.


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la antigua Unión Soviética. En esta ocasión, además de los intereses comunitarios por apoyar el proceso de transición hacia una economía de mercado en el resquebrajado bloque socialista, también jugó un papel importante el clima de inestabilidad en la ex Unión Soviética. En efecto, en diciembre de 1990, cuando aún existía la URSS, el Consejo Europeo celebrado en Roma lanzó la propuesta de crear, en conjunto con las autoridades soviéticas, “un gran acuerdo” que respondiera a ese clima general de inestabilidad y superara el primer acuerdo de comercio y cooperación firmado en 1989. Esta decisión fue el antecedente inmediato de la serie de acuerdos de asociación y cooperación económica que desde 1994 se han firmado con los países de la Comunidad de Estados Independientes (CEI). En general dichos acuerdos se orientan por el tratamiento de la nación la más favorecida, sin embargo, en el caso de los cuatro países “europeos” de la CEI- Rusia, Ucrania, Bielorusia y Moldavia- los acuerdos comprenden la posibilidad de abrir negociaciones con el objeto de establecer una zona de libre comercio pero sin una fecha fija y sin considerar su integración a la UE155. LOS PAÍSES DE LA CUENCA DEL MEDITERRÁNEO Estos países, por su proximidad geográfica e histórica con el desarrollo de la Europa comunitaria, siempre se han beneficiado del apoyo y el comercio comunitario bajo diferentes formas. En general, si bien existen restricciones comunitarias para los llamados productos agrícolas sensibles provenientes de los países

155 Sodupe, K. “Las políticas de ayuda de la Unión Europea hacia los Nuevos Estados Independientes”. En: Foro Internacional. Vol. XXXVI No. 4, México, octubre - diciembre, 1996.

mediterráneos, desde los años sesenta estos países disfrutan de un sistema de relaciones privilegiadas que permite una reducción de derechos de aduana para una amplia gama de productos. Durante esa década la Comunidad Económica Europea negoció acuerdos con Argelia, Marruecos y Túnez para crear zonas aduaneras preferenciales. Mientras con Turquía (1963), Israel (1964), Malta (1970) y Chipre (1972) se establecieron relaciones bilaterales de libre cambio, como una primera etapa en la búsqueda de una unión aduanera y en 1976 la CEE inició una serie de negociaciones con Jordania, Libano, Siria y Egipto. Durante los años sesenta, los acuerdos facorecían principalmente las exportaciones de productos agrícolas que podían entran al mercado comunitario exonerados de derechos de aduana, pero respetando siempre los productos protegidos por el régimen agrícola europeo. Más adelante, bajo las consecuencias internacionales del choque petrolero de 1973, la Europa comunitaria configuró una política que, con el horizonte de mantener relaciones cordiales con los países mediterráneos ricos en yacimientos de gas y petróleo, llevó a la firma de nuevos acuerdos de comercio y cooperación desde una perspectiva regional156. Así, además de los temas comerciales negociados durante los años sesenta, los nuevos acuerdos de la década de los setenta incluyeron los productos manufacturados y profundizaron la cooperación técnica y financiera y los aspectos sociales relativos a los inmigrantes. A mediados de los años ochenta, la entrada de los países ibéricos a la CEE condujo a la firma de los llamados “acuerdos de ampliación”, manteniendo las preferencias arancelarias para ciertos productos 156 Callies de Salies, B. “Europe-Maghreb: de la coopération au partenariat”. En: Défense Nationale. No. 50, 1994.


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provenientes del sur del Mediterráneo. Sin embargo, los hechos no lograron superar las buenas intenciones expresadas en los diferentes acuerdos de cooperación bilateral firmados en aquel entonces. Por ello, durante los primeros años noventa, la nueva política de Europa frente a su flanco sur fue renovada, inspirándose ampliamente en un programa de cooperación descentralizado esbozado en Bruselas. Desde entonces la dinámica mediterránea se orienta, de un lado, por los fracasos pasados y las experiencias de cooperación bilateral y del otro por medio del estimulo a los actores locales del desarrollo. Todo con el fin de evitar los circuitos de distribución del Estado central157. Así, pues, los asuntos de cooperación comercial con la región mediterránea están acompañados de programas conjuntos de educación, problemas urbanos, mejoramiento de las competencias técnicas y periodísticas y el apoyo a las pequeñas y medianas empresas. Por medio del apoyo a los esfuerzos de reformas socioeconómicas, que favorezcan el crecimiento económico y el pleno empleo en la región, la UE busca principalmente disminuir los flujos migratorios y promover la paz y la estabilidad en el área158. De esta forma, mientras los primeros acuerdos de comercio y cooperación de los años setenta estaban relacionados con los intereses europeos por asegurarse recursos energéticos, en las décadas siguientes los intercambios comerciales fueron vinculados con los problemas de migración y la percepción de riesgo que los países comunitarios tiente en general de sus vecinos mediterráneos, particularmente frente al conflicto

157 Schimd, D. “Les programmes MED”. En: Monde arabe Maghreb-Mashrek. Julio - septiembre, 1996. 158 CCE, Renforcement de la politique méditerranéenne de lÚE. Marzo, 1995.

árabe-israelí y el fundamentalismo religioso. Turquía que en 1965 había acordado con la CEE establecer una unión aduanera, solicitó en 1987 su ingreso a la Comunidad Europea pero diez años después la unión aduanera estaba inconclusa y la adhesión siempre ha sido cuestionada por el veto manifiesto de algunos estados miembros, motivado por el conflicto turco con las minorías kurdas y los chipriotas de origen griego. Con otros países musulmanes, Marruecos y Túnez, que a finales de los ochenta habían expresado su interés por integrar el proyecto comunitario, la UE acordó a mediados de los noventa crear zonas de libre comercio pero a cambio de su renuncia a cualquier solicitud de adhesión. Entretanto con Israel se estableció un nuevo acuerdo que, con base en la zona de libre comercio creada en 1975, profundizó las ventajas comerciales comunitarias y se proyectó como un instrumento de negociación en la solución del conflicto en Oriente Medio159. De esta forma, durante la Conferencia de Barcelona (1995) la UE y sus doce socios del Mediterráneo, motivados por el deseo conjunto de “definir un espacio común de paz y estabilidad”, adoptaron una declaración en la cual decidieron crear un marco multilateral en sus relaciones. En este sentido las relaciones mediterráneas fueron proyectadas a partir de un diálogo político reforzado y regular, una valorización creciente de la dimensión social, cultural y humana y el desarrollo de la cooperación económica y financiera, destinada particularmente a apoyar la creación gradual de una zona de libre comercio a partir de 2010 con base en una distinción entre los intercambios de productos agrícolas e 159 Marguerat, T. Migration et développement en Mediterranée. Le cas du Maghreb. Ginebra: Memoire de Diplôme, IUHEI, 1997.


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industriales. Si bien ciertos productos manufacturados de los países mediterráneos ya tenían un libre acceso al mercado europeo, en Barcelona también fue previsto un compromiso recíproco de apertura en el sector industrial. Pero cualquier discusión sobre un acuerdo en torno a la disminución de las barreras aduaneras relacionadas con los productos agrícolas fue aplazada hasta el 2001. Mientras tanto los países mediterráneos han obtenido ciertamente concesiones comerciales en relación con el acceso de frutas y legumbres al mercado único europeo, sin embargo, en este caso la zona de libre comercio únicamente concierne los intercambios de bienes y capitales y no los servicios o la circulación de personas160. LOS PAÍSES ASOCIADOS DE ÁFRICA, EL CARIBE Y EL PACÍFICO Las primeras ventajas comerciales otorgadas por la Comunidad Económica Europea estuvieron dirigidas a algunos países del Africa sub-sahariana, el Caribe y el Pacífico (ACP), pero las nuevas condiciones internacionales de los años 90 llevaron a la UE a replantear sus privilegios comerciales frente a los ACP. El legado imperial de la segunda posguerra contribuyó en efecto a la elaboración de la noción de “asociación” entre la CEE y los ACP161. 160 Misser, F “Barcelone: jeter les bases dúne communauté de destin”. En: Démain le Monde. No. 11, 1995. 161 En el momento en que fue firmado el Tratado de Roma, con excepción de Alemania y Luxemburgo, todos los países fundadores de la Comunidad Económica Europea tenían vínculos coloniales. Francia tenía colonias en Africa, Asia, el Caribe y el Pacífico; Bélgica mantenía una presencia colonial en el Congo y tenía un mandato sobre Rwanda-Burundi; Holanda también tenía dependencias alrededor del mundo e Italia disfrutaba de un mandato sobre Somaila.

El mantenimiento de vínculos privilegiados con las excolonias estuvo desde un comienzo en el centro del debate y de la legislación comunitaria. De hecho, todos los países fundadores presentaron como fundamental para la futura integración europea conservar las relaciones con sus colonias y excolonias. Sin embargo, fue Francia quien terminó por establecer el principio de asociación a la CEE, condicionando su adhesión al Tratado de Roma a la adopción formal de dicho principio. Con base en estos argumentos y desde aquella época, los artículos 131 a 136 del Tratado, consagran la asociación a la CEE de los países y territorios de ultramar que mantienen relaciones especiales con sus países miembros. Se acordó entonces que las relaciones de la CEE con los países asociados deberían favorecer tanto los intercambios comerciales, como la cooperación para el desarrollo. Así, pues, la CEE creó de manera unilateral normas relativas al comercio y una zona de libre comercio con los ACP. Ahora bien, luego de la firma del Tratado de Roma, los países comunitarios se vieron confrontados a la onda de descolonización que tocó al continente africano y al sudeste asiático. Bajo este contexto, la independencia de varios territorios durante los años sesenta sólo podía traducirse como un cambio en la naturaleza de sus relaciones con la CEE, puesto que los nuevos Estados soberanos ya no estaban vinculados al Tratado de Roma162. El impasse de la nueva relación se superó, entonces, en 1963 en la capital de Camerún con la primera convención entre 18 Estados africanos y las instituciones comunitarias. Esta convención, que estructuró las bases de todos los acuerdos euroafricanos que 162 GLAER T, “Coopératio CEE-ACP: perspectivs historiques”. En: Courrier CEE-ACP. No. 120, marzo - abril, 1990.


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seguirían, contenía acuerdos comerciales preferenciales – particularmente sobre el acceso de productos primarios al mercado comunitario- y un marco para la transferencia de asistencia técnica y financiera. En la primera convención, que estipulo la creación de las actuales instituciones mixtas a nivel ministerial y parlamentario, como en la segunda, que fue firmada en Yaunde (1969), los dos conjuntos de países negociaron en bloque. En otras palabras, con el proceso de descolonización la asociación entre la Europa comunitaria y los países ACP pasó de una asociación otorgada, es decir involuntaria y acordada unilateralmente, a una asociación voluntaria y negociada. En 1975, dos años después de la adhesión de Inglaterra, Dinamarca e Irlanda, las instituciones europeas firmaron una nueva convención con los ACP en la capital de Togo, incluyendo nuevos países de Asia y el África anglófona y ampliando los instrumentos de comercio pero siempre relacionándolos con el desarrollo de los ACP163. Los lazos contractuales establecidos por la convención de Lome engloban, una cooperación comercial, financiera y técnica, y un sistema de compensación de perdidas de exportación. Con relación a las convenciones de asociación precedentes, ésta introdujo tres importantes innovaciones: 1) la renuncia por parte de la CEE, al principio de reciprocidad de las ventajas comerciales o preferencias inversas, en

163 El artículo 131 del Tratado de la Unión Europea, sobre la asociación de los países y territorios de ultramar, estipula que “Los Estados miembros convienen en asociar a la Comunidad los países y territorios no europeos que mantienen relaciones especiales con Bélgica, Dinamarca, Francia, Italia, Países Bajos y Reino Unido”. Véase: LÚnion Européenne. Les traités de Rome et Maastricht. Textes comparés, Ob. cit.

sus intercambios con los ACP; 2) el reforzamiento del marco institucional de las convenciones de Yaundé; y 3) el establecimiento de sistemas de estabilización de ingresos a la exportación para productos agrícolas y mineros y un protocolo sobre el azúcar que compromete a las instituciones comunitarias a la compra mínima de una cantidad determinada con un precio garantizado. Al finalizar los años setenta, entre los firmantes de la segunda Convención de Lome se contaban un total de 57 Estados ACP, mientras que en Lome III (1985) este número llegaría a 66 y en Lome IV (1989) serían 71 los países ACP asociados a la Comunidad Europea. En esta última convención las disposiciones concernientes al comercio y los productos primarios fueron mejoradas, una vez más, con el fin de asegurar mejores condiciones de acceso para una amplia gama de productos ACP –carne bovina, azúcar, ron, banano, sorgo, arroz, melaza, fresas, tomates y cítricos- y así contribuir a su desarrollo y crecimiento económico164. Sin embargo, con el inicio de la década de los noventa el interés comunitario por el desarrollo y el mantenimiento de los privilegios comerciales con los ACP también comenzó a disminuir. Pues, si bien después de cuarenta años los acuerdos de asociación han permitido ciertas mejoras en la calidad de vida y los servicios de salud y educación, el crecimiento económico y el desarrollo de los ACP “aún no despega” y, particularmente, los países del Africa sub-sahariana tienden más bien hacia “la marginalización”165. Frente a esta

164 Véase: “La Convention de Lomé: diagnostic, méthodes d´évaluation et perspectives”. En: Cahiers du GEMDEV. No. 25, París, junio, 1997. 165 Collier, P. et al., “Lávenir de Lomé: que peut lÉurope pour la croissance de lÁfrique?” En: Politique Etrangère. No. 1, París, 1997


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situación la Comisión Europea publicó el Libro Verde sobre las relaciones UE-ACP y lanzó las bases de las negociaciones de la nueva convención que, a partir de marzo de este año, remplazará por diez años Lome IV. Los dispositivos económicos y las ventajas comerciales para los ACP están, en consecuencia, reformándose con base en una relación que, manteniendo los objetivos de cooperación al desarrollo por medio del intercambio comercial, se encuentre más acorde con la normatividad de la OMC y las tendencias del orden internacional de la posguerra fría166. Es decir que, con el inicio de este nuevo siglo, los beneficios comerciales otorgados a los países ACP deben desaparecer. No obstante, de acuerdo con las instituciones comunitarias, los nuevos vínculos que actualmente se tejen con los países ACP son el fruto de una “elección política” en donde la creación de un “espacio de solidaridad UE-ACP” hace parte de la “identidad europea”167. LOS PAÍSES NO ASOCIADOS DE AMÉRICA LATINA Y ASIA Desde la firma del Tratado de Roma hasta la creación de la Unión Europea, América Latina y Asia han mantenido relaciones económicas y comerciales con el proyecto comunitario. Estas dos regiones están ausentes del Tratado de Roma, sin embargo, ello no significó que la recién creada Comunidad

166 Cosgrove, C .et al., “The Unique Relationship: The European Comunity and the ACP”. En: Demon, J. The External Relations of the European Community. The International Response to 1992 . Londres: St. Martin´s Press, 1992. “Les préferences commerciales de lÚE en faveur des Etats ACP. Impact et options”. En: Infoki Lomé ECDPM. Junio, 1997. 167 Véase: Comisión Europea. Libro Verde sobre las relaciones entre la Unión Europea y los países ACP frente al siglo XXI. Bruselas, 1996. Particularmente la introducción.

Económica Europea se aislara completamente de los países asiáticos y latinoamericanos. Puesto que fue gracias a los artículos 113 -sobre la PCC- y 235 -o "cláusula evolutiva"- de ese tratado que se establecieron los primeros acuerdos con algunos países de América Latina y Asia. Durante los años cincuenta y sesenta la Europa comunitaria mantuvo en el sub-continente latinoamericano una presencia económica importante, particularmente en el sector comercial168. Pero estos factores no despertaron mayor interés en los europeos por establecer vínculos comerciales con la región latinoamericana. Al contrario, a pesar de que gran parte de las tradiciones políticas latinoamericanas se habían inspirado en los modelos europeos, la CEE consideró con escepticismo la región. Durante la misma época, algunos Estados comunitarios se resistieron a abandonar por completo sus excolonias en el continente asiático. Así, mientras Holanda normalizaba paulatinamente sus relaciones con Indonesia, Francia, no obstante su derrota en Indochina, fue cuidadosa de mantener vínculos con los países del área. Incluso la participación económica de la Alemania Federal en el sudeste asiático fue tan importante como la política italiana a nivel multi y bilateral169. Pero en este caso el reciente pasado colonial no fue suficiente para institucionalizar las relaciones con el continente asiático. De hecho, durante la década de los sesenta tanto en Asia

168 Drekonja, G. "América Latina y las comunidades europeas: ¿política comercial o política exterior?" En: Revista de Integración. Buenos Aires: INTAL, 1974. 169 Mols, M. "Comunidad Europea - ASEAN: ¿un modelo de cooperación interregional?" En: Estudios Internacionales. Vol. 23, No. 92, Santiago de Chile, octubre - diciembre, 1990. Sadli, M, "LÁSEAN et lÉurope". En: Revue du Marché Commun. No. 312, 1987.


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como en América Latina, la Comunidad Económica Europea cedió el paso al avance de los Estados Unidos. Pero con los años setenta comienza a tejerse una política comunitaria hacia las dos regiones. Por una parte, la entrada de Reino Unido a la CEE impulsa la presencia de las instituciones comunitarias en Asia y, por la otra, en 1971 entra en vigor el SGP comunitario que concede tratamiento arancelario preferencial a la importación de productos provenientes del conjunto de los llamados países en desarrollo. Bajo este contexto las instituciones comunitarias establecieron entonces los primeros acuerdos comerciales que, sin otorgar ningún tipo de ventaja comercial diferente al SGP, buscaban diversificar los intercambios con Argentina (1971), Brasil (1973), Uruguay (1973) y México (1975), del lado latinoamericano, y con la India (1973), Sir Lanka (1975), Bangladesh (1976) y China (1978). Incluso se iniciaron relaciones multilaterales con la firma de acuerdos de cooperación y comercio con el Mercado Común Centroamericano (1978), el Pacto Andino (1980) y la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (1980). Pero es en 1976 cuando la Europa comunitaria establece el primer programa global de cooperación financiera y técnica con los países de Asia y América Latina. Desde entonces los Estados de las dos regiones son denominados "países en desarrollo no asociados" pues, a diferencia de los países ACP y aquellos de la cuenca del Mediterráneo, las relaciones con los países latinoamericanos y asiáticos no se adelantan sobre una base contractual170. No obstante, de la misma forma que en el caso de los países mediterráneos, la creación de un 170 Grilli, E, The European Community and Developing Countries. Cambridge: Cambridge University Press, 1993.

programa comunitario de cooperación con los países de Asia y América Latina estuvo motivada por la coyuntura internacional de la década de los setenta. A comienzos de esta década y frente a la crisis económica mundial, la Europa comunitaria inició en efecto una política de cooperación al desarrollo con los países del Mediterráneo, Asia y América Latina que tenía como fines tanto preservar y extender los mercados, las inversiones y los productos europeos, como garantizar fuentes alternativas de aprovisionamiento en materias primas, minerales y combustibles. En otras palabras, se admitía que el crecimiento económico europeo estaba directamente relacionado con el desarrollo del llamado Tercer Mundo171. Mas adelante, en los años ochenta, el programa de cooperación con Asia y América Latina fue convertido en reglamento comunitario mientras que la entrada de España y Portugal a la CEE favorecía el interés europeo por los países latinoamericanos172. Sin embargo, es en 1992 cuando las relaciones comunitarias con Asia y América Latina adquieren un matiz cualitativamente diferente. En este año fue adoptado el actual reglamento relativo a la "ayuda financiera y técnica y a la cooperación económica con los países en desarrollo de América Latina y Asia". Desde entonces las relaciones comunitarias con estas dos regiones

171 Mureau, A-M. LÉurope communautaire dans la négociation Nord-Sud. Ambitions, intérets et réalites, París - Ginebra: PUF-IUHEI, 1984, p. 98 y ss. 172 En 1989, gracias a la actividad diplomática española, República Dominicana y Haiti entraron al grupo de países ACP, disfrutando de ventajas comerciales en sus exportaciones hacia el mercado europeo. Sin embargo, tanto los países comunitarios como los miembros del grupo ACP expresaron su voluntad de no crear un precedente para el resto de países latinoamericanos.


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incluyen desde cumbres de alto nivel político, pasando por programas de ayuda al desarrollo, educación, protección del medio ambiente y lucha contra la pobreza y el tráfico de drogas ilícitas, hasta acuerdos de cooperación económica y comercial173. El aspecto novedoso es la cooperación económica, la cual con base en el fomento del comercio y las inversiones, tiene su origen en la percepción europea de estas dos regiones como "zonas económicamente emergentes". Así, pues, las relaciones económicas y comerciales de la Europa comunitaria con América Latina y Asia adquieren una dimensión estratégica frente a Japón y Estados Unidos174. En este sentido la táctica comercial de la UE frente a los países latinoamericanos y asiáticos combina el SGP con actividades de cooperación económica, pero según los distintos niveles de desarrollo de cada país o región. La UE adelanta en estas dos regiones diferentes programas de cooperación económica teniendo como objetivos mejorar el potencial científico y tecnológico, favorecer el entorno social y cultural, fomentar la actividad empresarial y facilitar el comercio y la inversión. La promoción de las inversiones se lleva a cabo, de manera general, por medio del programa denominado European Community

173 Véase: Comisión Europea. Reglamento 443/92 del Consejo del 25 de febrero de 1992 relativo a la ayuda financiera y técnica y a la cooperación económica con los países en desarrollo de América Latina y Asia. 1992 174 CEE. Hacia una estrategia para Asia. Bruselas: COM Vol. 94, No. 314, 1994; CEE, Unión Europea-América Latina. Actualidad y perspectivas de asociación 1996-2000. Bruselas: COM Vol. 95, 1995; Molano Cruz, Giovanni. "La Cumbre eurolatinoamericana de Río de Janeiro: ¿nostalgias coloniales o cooperación internacionales?" En: Colombia Internacional. No 47, CEI-Uniandes, Bogotá, octubre-diciembre, 1999. Mols, M. Ob. cit. Sadli, M. Ob. cit.

Investment Partners y del Banco Europeo de Inversiones, pero para los países de América Latina existe el programa particular AL-INVEST. Ahora bien, mientras en el continente asiático las relaciones comerciales están orientadas exclusivamente por el principio de la nación la más favorecida, en el sub-continente latinoamericano la UE ha firmado acuerdos de cooperación con el MERCOSUR (1995), Chile (1996) y México (1997) con el fin de crear zonas de libre comercio que, en cada caso, respeten los productos comunitarios denominados sensibles175. Las negociaciones con México concluyeron recientemente con el establecimiento de la zona de libre comercio, mientras que con el MERCOSUR y Chile se acordó, después de fuertes tensiones en el interior del Consejo de Ministros, que las negociaciones sobre reducción arancelaria se iniciaran a partir de julio de 2001. El SGP comunitario contiene una cláusula social y una cláusula medioambiental que conceden beneficios adicionales a los países que respeten, según el caso, las normas de la Organización Internacional del Trabajo o bien las normas internacionales sobre maderas tropicales. De esta forma la UE busca fomentar el comercio de los países menos desarrollados de América Latina y Asia, mientras que frente a las economías nacionales más desarrolladas en cada región tiende a mantener unas relaciones económicas y comerciales bajo la dinámica de la cooperación y el interés mutuo. No obstante, China, India y Brasil son los países que mejor han utilizado las ventajas comerciales otorgadas por el SGP. Pero desde una perspectiva regional son los países del

175 Marín, M. "La Política Comercial Común y las nuevas zonas emergentes: América Latina y Asia". En: Información Comercial Española. No. 744-745, agosto - septiembre, 1995.


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Sur y el Sudeste Asiático los principales beneficiarios del SGP europeo, ocupando seis de los diez primeros lugares. Del lado latinoamericano son los países andinos y centroamericanos los que más utilizan este sistema en sus exportaciones hacia el mercado comunitario. Así, aunque el SGP no es exclusivo para América Latina y Asia, sí representa la única ventaja comercial para la mayoría de sus países. Por ello se considera que las dos regiones comparten el último lugar en la escala de preferencias comerciales de la Unión Europea. CONCLUSIONES La Política Comercial Común, sin ser estática, responde en la práctica a una lógica doble. Por obvias razones, frente a los otros epicentros del orden económico internacional, la PCC tiene una orientación básicamente convencional, es decir, de acuerdo con la normatividad de la Organización Mundial del Comercio. Mientras que frente al resto del mundo la PCC contiene una discrecionalidad que no es comprensible exclusivamente desde una óptica económica. La aplicación discrecional de la PCC no sólo concierne a las diferentes dimensiones de la estrategia comercial internacional de la UE, también está íntimamente relacionada con sus objetivos de favorecer la cooperación internacional, consolidar la identidad política comunitaria y fortalecer la seguridad de la integración europea. De esta forma la PCC contribuye a reforzar la presencia de la Unión Europea en zonas lejanas (América Latina y Asia), definir su estrategia regional en las zonas geográficas más próximas a su influencia (Africa y el Mediterráneo) y consolidar la capacidad de las instituciones comunitarias como epicentro de la gran Europa (EEE-

PECO). Así, la discrecionalidad en la aplicación de los instrumentos comerciales de la PCC también responde a los objetivos comunitarios de cooperación al desarrollo (países ACP, del Mediterráneo, Asia y América Latina) y a los intereses políticos y de seguridad que contiene la ampliación de la Unión Europea (PECO-EEE, cuenca del Mediterráneo). La PCC no sólo coadyuva entonces a la defensa y difusión de valores políticos sino que también está estrechamente vinculada con las otras dos políticas comunitarias orientadas hacia el exterior, la Política de Cooperación al Desarrollo (PCD)176 y la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC)177. Sin embargo, a pesar de que las tres políticas están orientadas por el mismo marco institucional, la PCD es regida por el principio de subsidiariedad, la PESC es de carácter intergubernamental y la PCC es de 176 Los objetivos de la Política de Cooperación al Desarrollo son, según el artículo 130U del Tratado de Maastricht: desarrollo económico y social duradero de los países en desarrollo y, particularmente de los más desfavorecidos; inserción armoniosa y progresiva de los países en desarrollo en la economía mundial; desarrollo y consolidación de la democracia y del Estado de derecho, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales; y respeto de los compromisos y objetivos que la Unión y sus Estados miembros han acordado en la ONU y en otras organizaciones internacionales competentes. Véase: LÚnion Européenne. Les traites de Rome et de Maastricht. Textes comparés. Ob. cit. 177 De acuerdo con el Título V del Tratado de Maastricht los objetivos de la Política Exterior y de Seguridad Común son: defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia de la Unión; fortalecimiento de la seguridad de la Unión y de sus Estados miembros en todas sus formas; mantenimiento de la paz y de la seguridad internacional, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidas, con los principios del Acta Final de Helsinki y con los objetivos de la Carta de París; fomento de la cooperación internacional; desarrollo y consolidación de la democracia y del Estado de derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. Ídem.


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competencia exclusiva de las instituciones comunitarias. Ahora bien, aunque la PCC responde a los principios mundiales de comercio y no obstante su carácter supranacional, en su definición también son determinantes las tensiones y alianzas entre los intereses de los Estados miembros. Pues, la exigencia de tomar decisiones en materia comercial, por parte de las instituciones comunitarias, se realiza con base en mayorías cualificadas y por medio de un número suficiente de votos. Así, entonces, la Política Comercial Común establece las disposiciones de procedimiento relativas al comercio exterior pero no define de un modo taxativo cuáles deben ser los socios externos de cada país comunitario. En este sentido la PCC contribuye tanto a consolidar la influencia exterior de la Unión Europea como a proyectar y defender los intereses de los Estados miembros. No obstante, este proceso está lejos de ser armonioso o libre de contradicciones. Siendo la Unión Europea un régimen pluralista, las tensiones doctrinales y el conflicto entre intereses comunitarios y nacionales son fenómenos naturales. Al igual que en otras políticas comunitarias, en la PCC cualquier decisión implica arbitrajes en los cuales es imposible satisfacer los objetivos de todas las políticas gubernamentales y todos los intereses en juego. Difícilmente se puede esperar, entonces, un predominio de intereses -de los Estados miembros o de las instituciones comunitarias- o bien una síntesis armónica entre ellos178. Por lo demás, si bien en los últimos años el régimen comercial europeo ha estado marcado por una creciente liberalización en contra de un relativo proteccionismo,179

178 Cfr. Fazio Va ngoa, Hugo. Ob. cit. p. 248. 179 Hanson, B. "What Happened to Fortress Europe?: External Trade Policy Liberalization

no es menos cierto que en la adopción de una "posición común", en cualquier campo de la arena internacional, las negociaciones entre los 15 Estados miembros son determinantes180. La práctica de la Política Comercial Común está integrada entonces al conjunto de intereses, desafíos y proyección de valores políticos de la Unión Europea en el contexto global. Pero esta integración no debe entenderse mecánicamente como una dilución de la política internacional europea en la Política Comercial Común, sino más bien como la articulación del componente comercial en el más amplio contexto de las relaciones exteriores comunitarias. La PCC implica, como hemos visto, una jerarquía de preferencias comerciales que no sólo está atravesada por intereses nacionales y políticos y por acciones de grupos de presión, sino que también contiene diferentes lógicas y relaciones -que van más allá de los supuestos comerciales- con cada país o región del mundo. Existe una jerarquía de preferencias comerciales, pero ella no refleja necesariamente una jerarquía comunitaria de relaciones internacionales. Ciertamente en 1990 la Comisión Europea explicando el "creciente rôle de la Comunidad Europea en el mundo" dividió los intereses comunitarios según el siguiente orden de zonas geopolíticas: Estados Unidos y Japón, Europa central y oriental, los países de la AELC, los países no miembros del Mediterráneo, países ACP y América Latina y Asia181. Sin embargo, es evidente, que los criterios de esta clasificación en in the European Union". En: International Organization. Vol. 52, No. 1, 1998. 180 Jupille, J. "The European Union and International Outcomes". En: International Organization. Vol. 53, No. 2, 1999. 181CE, Programa de la Comisión para los 90, Suplemento 1/90. Luxemburgo, OOPEC, 1990, p. 4.


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"círculos concéntricos" fueron determinados por los hechos coyunturales del fin del enfrentamiento Este-Oeste, y que la definición de los mismos es variable y relativa 182. Por ejemplo, Estados Unidos sin formar parte de la pirámide europea de preferencias comerciales es un actor de primer orden en la política exterior comunitaria y su principal socio comercial. En el mismo sentido cabe anotar que si bien América Latina ha sido históricamente una región lejana a los intereses comunitarios y no obstante ocupar una posición marginal en la jerarquía comunitaria de preferencias comerciales, en las relaciones trasatlánticas (UE-EE.UU) la región adquiere nuevos contenidos estratégicos, políticos y comerciales. En otras palabras, las relaciones comerciales favorecen la comprensión de las relaciones exteriores de la Unión Europea pero no explican la lógica y las múltiples dimensiones de su acción en el contexto internacional. Dar por supuesta la condición de actor internacional de la Unión Europea, en cuanto primera potencia comercial y centro de una red de acuerdos de comercio y cooperación con el resto del mundo, no es suficiente para establecer un marco explicativo del ciclo de creación de la política exterior comunitaria. La cuestión de la política internacional de la Unión Europea no se limita entonces al conocimiento de sus relaciones exteriores o a la posición privilegiada de la integración europea en el sistema mundial, también exige una mayor comprensión del contexto en donde se elaboran las políticas comunitarias orientadas hacia el exterior. Desde esta perspectiva una definición operativa de la política exterior de la Unión Europea puede construirse entonces a partir de las

182 Véase: Arrieta Munguia, J. Ob. cit.

interacciones y relaciones, bajo el marco institucional europeo, entre la Política Comercial Común, la Política Exterior y de Seguridad Común y la Política de Cooperación al Desarrollo. Por consiguiente, la perspectiva de análisis de la política exterior de la Unión Europea estaría dada por el proceso de toma de decisiones que permite la formulación de los objetivos y la definición de intereses, variables e instrumentos de estas tres políticas comunitarias, frente a cada región del mundo.

COYUNTURA ¿REFORMA AGRARIA O REFORMA RURAL?

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¿REFORMA AGRARIA O REFORMA RURAL?

Absalón Machado C.*

INTRODUCCIÓN

Cada vez que se habla de sector rural en Colombia nos remitimos a la reforma agraria como la solución de sus problemas. Pero en el país nunca se adelantó un proceso serio y adecuado de redistribución de la propiedad rural que facilitara los procesos de crecimiento y desarrollo con equidad, convivencia y justicia social. El hecho de que haya fracasado la reforma concebida dentro de un esquema redistributivo de la propiedad, que buscaba crear una clase de pequeños propietarios recreando las economías campesinas, no significa que hayan desaparecido los factores que definen la necesidad de una reforma. Ellos permanecen, sus características y complejidades han cambiado desenvolviéndose en un contexto y una época diferentes.

La reforma agraria en Colombia parece pertinente, aún dentro del proceso de globalización. Lo que debe discutirse es su contenido, su concepción y el modelo de desarrollo rural requerido para solucionar los problemas del campo. Debe discutirse de qué manera se puede resolver hoy la complejidad del problema rural en un mundo incierto e impredecible. ¿Los instrumentos que se usaron en el pasado son apropiados hoy? ¿El esquema reformista practicado por el Incora y los distintos gobiernos garantiza una solución estable, eficiente y viable de la cuestión agraria? También debe analizarse de qué cuestión agraria estamos hablando, cómo la entendemos: ¿se trata de la tenencia de la tierra o de

* Coordinador del Area de Desarrollo Agropecuario y Rural de CEGA. Profesor Titular de la Universidad Nacional, Facultad de Ciencias Económicas.

algo más allá y más importante que ésta?183

LA VISIÓN CLÁSICA DE LA REFORMA AGRARIA.

En la visión clásica existe acuerdo en

que la reforma agraria altera la distribución del ingreso y la estructura político-social, así como que impulsa el desarrollo económico, amplia el mercado interno, mejora la productividad y el nivel de vida de los campesinos, supera la pobreza y logra un mayor desarrollo de la democracia. Pero el acuerdo no es tan claro cuando se trata de definir el tipo de reforma que debe adelantarse y la extensión o profundidad de la misma en términos de modificación de los factores de poder al interior de la agricultura y el sistema nacional.

Pocas dudas existen sobre la bondad de una reforma agraria para transformar la estructura agraria, en especial cuando se considera que ésta es un obstáculo al desarrollo, o se convierte en un factor de conflicto social que amenaza la estabilidad política.

Para Doreen Warriner la reforma agraria significa esencialmente "la redistribución de la propiedad de la tierra en beneficio de los pequeños productores y trabajadores agrícolas”184. Barraclough reafirma al respecto: “La reforma agraria es considerada como un equivalente de la reforma de tenencia de la tierra. Es un proceso que incluye la redistribución en gran escala del ingreso, de las oportunidades y de otros beneficios derivados de la propiedad de la tierra, a favor del cultivador y de la sociedad

183 Una discusión sobre la cuestión agraria se puede consultar en Machado, Absalón. La cuestión agraria en Colombia a fines del milenio. El Ancora: Bogotá, 1998. 184 Warriner, Doreen. Land Reforma and Development in the Middle East. Londres: Royal Institute of International Affairs, 1957.


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entera. Normalmente se acompaña de cambios en otras instituciones agrícolas y de programas de desarrollo agrícola [...] Hay tres objetivos implícitos en el concepto de reforma agraria ahora propuesto: una mayor igualdad social, la redistribución del poder político y un mejoramiento en el funcionamiento económico” 185.

De acuerdo con el concepto clásico latinoamericano, para que se produzca una reforma agraria deben darse algunas condiciones necesarias como: 1. Una distribución de la propiedad

agrícola altamente desigual (estructura de tenencia de la tierra inadecuada);

2. Niveles altos de pobreza y miseria en las áreas rurales lindantes con la riqueza;

3. El estancamiento económico de las masas de población rural, o sea la no participación de los campesinos en los beneficios del desarrollo;

4. Inestabilidad política y social (orden político existente amenazado en forma amplia, no sólo en el aspecto agrario). Pero un elemento crucial que anota Barraclough es que los cuatro factores anunciados son necesarios mas no suficientes, se requiere un “catalizador” que puede ser una persona o un hecho en particular, o una combinación de hechos y personas186. Una pregunta muy interesante para los colombianos, ¿estamos actualmente en presencia de ese catalizador?

Con esta visión, buena parte de los países latinoamericanos se lanzaron en los años sesenta y setenta a realizar

185 Barraclough, Solon. “¿Qué es una reforma agraria?”. En: Reformas agrarias en América Latina. Procesos y perspectivas. Edición preparada por Oscar Delgado. México: Fondo de Cultura Económica, 1965. Ver detalles en Machado, Absalón. “La reforma agraria, una necesidad política”. En: CEGA Coyuntura Colombiana. No, 65, Controversia socioeconómica, enero 2000. 186 Ídem., p. 132-138.

reformas agrarias que buscaban redistribuir la propiedad afectando las estructuras latifundistas, para crear pequeñas propiedades individuales o asociativas, que se consideraban más eficientes y constituían un fundamento para la construcción de una democracia económica en el campo. Estos procesos fracasaron en la mayoría de los países y se revirtieron en países como Bolivia, Chile y Nicaragua, donde se presentaron reformas de corte estructural que no tuvieron una sustentabilidad política. Los fracasos del modelo clásico de reforma agraria han sido muy analizados. Las causas se sitúan en primer término en la falta de voluntad y decisión política de la élites y la clase política para hacer transformaciones estructurales duraderas; la mala gestión públicas; la concepción limitada y parcial del proceso; el aislamiento de la reforma agraria de otros procesos de transformación urbana; la carencia de recursos públicos para apoyar el proceso; la mala selección de los usuarios de la reforma; la corrupción en uso de los recursos públicos; la inflexibilidad de las burocracias; la falta de planeación, la centralización y dispersión de los procesos; la debilidad de las organizaciones campesinas; el funcionamiento asimétrico de los mercados; la débil articulación de la agricultura con la industria y su poco poder de negociación, etcétera.

Quizás lo más cuestionable no es el concepto en sí, sino la inflexibilidad en su aplicación al insistir en una reforma agraria asumiendo que no han variado los factores que la justifican, los actores, el contexto, los conceptos sobre el desarrollo rural, los roles de la agricultura en el desarrollo. Es decir, insistir en una reforma redistributiva tradicional suponiendo que nada ha cambiado, y que por tanto el esquema es universal, cualesquiera sean las circunstancias y los procesos en que esté involucrado un país o una sociedad.


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Esta asincronía del proceso reformista con la realidad es una de las dificultades actuales para discutir el contenido de una reforma, que si bien necesaria, debe discutirse en su concepción, alcance y contenido en el actual contexto, de acuerdo con una visión de más largo plazo del sector rural.

EL CONTEXTO DE LA REFORMA AGRARIA

Las reformas tienen que ubicarse en

un contexto determinado. No es lo mismo una reforma que busca eliminar las relaciones atrasadas en el campo, de tipo feudal o semifeudal, de aquellas que se realizan dentro de un régimen capitalista donde las formas semifeudales han desaparecido como formas dominantes. Tampoco puede aplicarse el mismo esquema a una sociedad en proceso de globalización con grandes factores de desestabilización política y social, y a otra con atraso considerable en materia de transformaciones estructurales para el desarrollo y la modernidad, además de involucrada en múltiples conflictos y en guerra.

En un régimen capitalista la reforma agraria solo puede ser redistributiva al interior del sector reformado cambiando parte de la estructura agraria, sustituyendo la élite capitalista dominante (terratenientes aburguesados) por una clase de agricultores y campesinos que explotan la tierra dentro de parámetros de eficiencia. En el actual régimen capitalista la tierra ha dejado de ser un bien de especulación y sobrevalorización, o de captación de rentas institucionales, convirtiéndose en un bien productivo y de inversión.

En un sistema capitalista que se desenvuelve en condiciones normales de acumulación de capital, según De Janvry, existen cuatro razones por las cuales la reforma agraria se convierte en

un tema poco probable de ser asumido en las políticas187: 1. Las alianzas políticas requeridas

para apoyar la reforma agraria tendrán que ser capaces de oponerse a los intereses capitalistas establecidos en la agricultura. Será difícil oponerse a la élite terrateniente porque su control del aparato estatal es fuerte. Generalmente tiene inversiones diversificadas en la industria y fuertes alianzas con el capital extranjero. También es difícil oponérseles puesto que se requiere que una facción de la burguesía se oponga a otra y cuestione la inalienabilidad de los derechos de propiedad, exigiendo una compensación completa para los anteriores propietarios;

2. Las reformas antifeudales han producido ganancias en eficiencia y equidad (en equilibrio compensatorio entre estos dos propósitos); una reforma adicional puede anular los logros tecnológicos pasados generando caídas en la producción, por lo menos en el corto plazo;

3. La mayoría de los países del Tercer Mundo han optado por un modelo de desarrollo económico donde el crecimiento industrial se basa principalmente en la expansión del mercado de exportaciones o bienes suntuarios y no en el mercado de bienes de consumo. Allí no resulta esencial la redistribución progresiva de los ingresos con el objeto de crear un mercado nacional para la industria, evitando así la crisis de falta de consumo. En tal caso la reforma solo es un beneficio político para trabajadores y campesinos;

187 De Janvry, Alain. “El papel de la reforma agraria en el desarrollo económico: política y políticas”. Reimpreso del American Journal of Agricultural Economics, Vol. 63, No. 2, 1981. p. 384-92.


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4. La burguesía responderá a las presiones sociales de reforma agraria aceptándola a cambio de la legitimación de las relaciones sociales dominantes. Así los programas de reforma serán tan limitados como sea posible mientras logren su propósito político: en estos términos son un instrumento de estabilización, pero también de desestabilización potencial.

No obstante estas razones no son lo suficientemente convincentes como para olvidar la necesidad de la reforma, tanto más porque ellas son fruto de una decisión política que afecta los distintos poderes.

En un sistema capitalista no globalizado, De Janvry concluye que la reforma agraria será siempre resultado de una fuerte presión que pueda cuestionar el orden existente, pero no de una concesión fácil de las clases dominantes. “Por esta razón, la reforma agraria sigue siendo un tema político importante incluso si se emplea para una variedad de propósitos distintos del acuerdo con diferentes programas políticos”.

A la conclusión del autor, que data de hace 20 años, hay que ponerle atención: “La transformación de la estructura agraria depende hoy en día más de las fuerzas del desarrollo capitalista y, en particular, de la industrialización de la agricultura comercial y la proletarización del campesinado, que de la aplicación de las políticas de reforma agraria [...] Por lo tanto, incluso si la reforma agraria ha muerto como tema de las políticas, sigue siendo un ingrediente clave de cualquier programa político significativo de desarrollo económico, ya sea de tendencias liberales, populares o radicales”188.

EL PROBLEMA A RESOLVER

188 Ídem.

La discusión sobre la reforma agraria

requiere partir de una pregunta: ¿cuál es el problema que necesitamos resolver? Me parece que existe bastante convergencia en los diferentes análisis sobre cuáles son esos problemas: 1. La tierra continúa siendo un factor

especulativo acumulador y apropiador de rentas institucionales, en lugar de ser un bien de producción o inversión. Por ello, normalmente sus precios están por encima del valor resultante del descuento del flujo de ingresos futuros con una tasa de interés de mercado (valor presente neto de los retornos);

2. Existe un alto grado de concentración de la propiedad, lo cual es necesario verlo en términos regionales, al tiempo que es notoria su fragmentación antieconómica. Esta estructura agraria bimodal es conflictiva, inflexible, poco propicia para articulaciones eficientes con cadenas agroindustriales modernas, reflejando una gran desigualdad;

3. A su vez la tierra se utiliza de una manera ineficiente: tierras de uso agrícola están en ganaderías extensivas, tierras de vocación forestal se usan también en ganadería, tierras para cultivos permanentes están en cultivos transitorios, tierras agrícolas se usan en cultivos no aptos a ellas, etcétera. Se configuran así diversos conflictos en el uso del suelo.

4. Los índices de pobreza rural son altos y superiores a los existentes en los sectores urbanos. La pobreza rural es mayor en términos absolutos y relativos189, su nivel de vida es inferior al urbano.

189 Véase por ejemplo Leibovich, José y Núñez, Jairo. “Activos y recursos de la población pobre en Colombia”. Trimestre Económico. Vol. LXVI, No. 3, julio - septiembre 1999, México.


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5. La institucionalidad rural es incompleta, ineficiente y caótica en su capacidad de atender las demandas diversificadas de sus regiones y localidades, así como para apoyar las estrategias de pluriactividad de las familias rurales en el uso de los escasos activos de que disponen, sean éstos de capital natural, humano, físico, social o financiero190.

6. La violencia y el conflicto acompañan la irrupción de cultivos ilícitos en las zonas de colonización, junto a procesos intensos de desplazamiento forzado de pobladores rurales.

7. Los recursos naturales se están destruyendo aceleradamente.

8. Es escasa la participación de los pobladores rurales en los sistemas de decisión que afectan sus modos de vida y bienestar, así como débiles las organizaciones y el capital social requerido para expresar un empoderamiento facilitador de las relaciones con el Estado y las negociaciones con la sociedad.

Estos problemas pueden sintetizarse en una definición de la cuestión agraria que he precisado en un libro publicado en 1998 de la siguiente manera191: “En términos más globales, la cuestión agraria en Colombia consiste en un modelo de desarrollo excluyente y poco autónomo que se sustenta en un Estado débil política e institucionalmente, que le impide definir al sector rural como estratégico para un desarrollo sostenible, con unas reglas de juego y

190 Sobre estas estrategias y el acceso a estos recursos véase: De Janvry, Alain and Sadoulet, Elisabeth. “New Approaches to Rural Development in Latin America”. Documento presentado al Taller Cepal-FAO sobre Experiencias Exitosas de Reducción de la Pobreza Rural. Lecciones para la Reorientación de Políticas. Santiago de Chile, enero 27 de 2000. 191 Machado, Absalón. La cuestión agraria en Colombia a fines del milenio. Ob. cit., p. 31.

políticas de largo alcance que faciliten el desarrollo de los mercados, de la competitividad y de la sociedad rural, en condiciones equitativas e incluyentes”. Es decir, el país, al seguir un modelo de desarrollo excluyente, no ha definido una opción por lo rural y un modelo de desarrollo propio, ni ha considerado al sector rural como estratégico.

A los problemas anotados se agrega un contexto interno de crisis y conflicto, adverso para emprender un proceso de transformación del sector rural. También se suma el proceso de globalización excluyente, además de las tendencias de transformación económica fruto de la modernización, tales como la terciarización del empleo rural, la dinámica creciente de generación de ingresos extraprediales, el surgimiento de nuevas fuentes de ingreso como los servicios ambientales y el agroturismo. Igualmente, se hace evidente la posibilidad de revalorizar lo rural por sus externalidades en el medio ambiente y el ejercicio de la soberanía al usar pacíficamente el territorio en actividades productivas o ambientales. En términos recientes se despliega claramente una multifuncionalidad de lo rural que busca ser reconocida en la sociedad y expresada en las políticas.

La solución a los problemas señalados se plantea en términos de la reforma agraria redistributiva de corte tradicional, con políticas de desarrollo rural y operación del mercado de tierras. Una combinación de reforma agraria con mercado de tierras subsidiado y otras estrategias más de política sectorial, que no buscan procesos de transformación estructural, sino acomodos coyunturales como los tradicionalmente practicados por el Ministerio de Agricultura.

No puede pensarse que la reforma agraria resuelva todos estos problemas al tiempo. Por ello debe entenderse como un proceso que facilita, impulsa y


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dinamiza la transformación estructural si cuenta con una decisión política nacional y se inscribe en un proceso político de cambio de la sociedad. La mayor probabilidad de que fracase se presenta cuando se realiza como un proceso sectorial aislado, sin vínculos con transformaciones nacionales.

REPENSAR LOS ESQUEMAS DE REFORMA AGRARIA FRENTE A LOS CAMBIOS

En las últimas cuatro décadas se han

producido cambios que obligan a repensar los modelos tradicionales de reforma agraria, mas no a descalificarla. Lo que indican dichos cambios es la necesidad de buscar nuevas alternativas de acceso a la propiedad; de modificar los criterios de asignación de tierras; de complementar la acción del Estado con la del sector privado; de identificar nuevos mecanismos de financiación; de establecer nuevas relaciones de los agentes al interior del sector, así como una nueva institucionalidad con mayor descentralización; de regionalizar los procesos de transformación de la estructura de la propiedad; de redefinir el papel de los entes territoriales en relación con la tierra y la solución de conflictos; de asumir un modelo de desarrollo rural, etcétera. Esos cambios se pueden puntualizar así: 1. Se ha conformado una economía

informacional/global, a la vez que regionalizada, con incidencias en la competitividad, el desarrollo de los mercados, la cultura, los procesos sociales y el conocimiento192.

2. Hay cambios en los esquemas de protección a la agricultura y en las políticas internacionales reguladas por la OMC.

192 Ver al respecto Castells, Manuel. La era de la información. Economía, sociedad y Cultura . Vol I, La sociedad red. México: Siglo XXI, 1999.

3. Se han acentuado la transnacionalización de los sectores agroindustriales y la articulación de los empresarios nacionales con la inversión extranjera y los esquemas empresariales externos.

4. Las revoluciones biotecnológica y de la información cambian los esquemas de manejo de las empresas, hacen más exigente el proceso productivo y la calidad, redimensionan el tamaño de las explotaciones y valorizan el conocimiento como factor productivo en la estructura agraria.

5. Se vienen transformando los patrones de consumo, confiriendo poder a los consumidores en la definición de lo que se produce y cómo se produce. Hay una tendencia al surgimiento de patrones de consumo alimentario donde el tema de salud es prevaleciente.

6. El conocimiento se está convirtiendo en un factor productivo de gran alcance para la competitividad, dejando atrás la importancia tradicional de la tierra como factor productivo. La jerarquía de los factores productivos en la estructura agraria está cambiando hacia una mayor valorización del conocimiento, la información y el capital, en relación con la tierra.

7. Los núcleos de poder de la estructura agraria se han situado por fuera de la agricultura, en el sistema agroindustrial, comercial y financiero, donde se presenta un proceso intenso de concentración. El poder fundamentado en la propiedad rural se ha subordinado al poder agroindustrial y financiero de un capitalismo oligopólico, y el poder de terratenientes y agricultores se ha venido a menos (aunque en las regiones más atrasadas sigue teniendo un peso importante). La actividad primaria se constituye en


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el eslabón más débil (en términos de valor y poder) de la cadena agroindustrial y de los clusters que se están formando.

8. Los agentes socioeconómicos y sociales del sector rural y del sistema agroindustrial han cambiado, aunque tengan la misma connotación de clase. Propietarios, industriales, campesinos, comerciantes, empresarios agrícolas, trabajadores rurales, consumidores, empresas transnacionales tienen actitudes, valores y comportamientos que se diferencian de los existentes hace cuarenta años. Son una nueva generación de agentes con mentalidades en proceso de cambio, con una nueva información para la acción. Nuevos agentes han entrado al sector: ONG, capitales ilícitos, organizaciones delictivas e ilícitas, nuevas empresas de servicios, entidades privadas de investigación básica y aplicada, Umatas, CMDR, etcétera.

9. La frontera agrícola utilizable en agricultura se ha agotado y son pocos los baldíos de la nación utilizables para la producción.

10. La pobreza y la miseria rural se mantienen altas y están muy vinculadas con el minifundio, la falta de oportunidades de empleo e ingresos, la dificultad de acceder a activos productivos, los bajos niveles de educación, la ineficiencia del gasto público, etcétera.

11. Han nacido nuevos núcleos de generación de riqueza con el desarrollo de cultivos permanentes y de plantación, abriendo perspectivas de vinculación de pequeños agricultores a complejos agroindustriales y facilitando la solución de problemas de financiación, asistencia técnica, mercadeo y estabilidad de los ingresos.

12. Lo rural se concibe hoy más allá de lo agropecuario, así como el uso de la tierra se puede ver bajo la óptica de usos múltiples. Lo rural aparece hoy con una multifuncionalidad donde surgen algunas externalidades sociales tales como el potencial de conservación del ambiente, las posibilidades de mejorar la calidad de vida conviviendo con la naturaleza, los aportes a la seguridad alimentaria y la ocupación pacífica del territorio en términos de soberanía y nacionalidad193.

13. El agua aparece hoy como un recurso con alta tasa de valoración social y económica. La posibilidad de la explotación competitiva de la tierra está cada vez más vinculada al acceso al agua y su uso eficiente.

14. Se ha provocado un notorio proceso de terciarización del empleo y el ingreso rural: lo agrícola solo absorbe el 56% del empleo rural en 1998 cuando hace 10 años absorbía el 61% y los ingresos laborales rurales no agrícolas son superiores.

15. Existe conciencia pública de que las instituciones creadas en los sesenta para la reforma agraria se agotaron y deben ser sometidas a una reestructuración a fondo, incluida toda la institucionalidad del sector. Esas organizaciones perdieron imagen, credibilidad y confianza.

16. Hay una creciente destabilización política generada por la irrupción de grupos armados fuera de la ley y el narcotráfico, tanto en el sector rural como en toda la sociedad, generando repercusiones negativas en las relaciones internacionales.

17. Existe una mayor conciencia nacional sobre la necesidad de eliminar los factores de exclusión económica, social y política

193 FAO / Netherlands Conference on Multifunctional Character of Agricuture and Land. Cultivating our Futures Maastricht, Holanda, septiembre 12 - 17, 1999.


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generados por el modelo de desarrollo.

18. Se ha producido un intenso deterioro de los recursos naturales, así como la invasión con cultivos ilícitos de zonas agroecológicas frágiles y de reservas naturales, degradando los recursos y el patrimonio de la biodiversidad

Estos elementos y otros de carácter político, social e institucional, deberían permitir una reflexión clara sobre la naturaleza de una reforma agraria hoy, en comparación con las reforma tradicionales de los años sesenta. Además, deberían combinarse con un análisis sobre el modelo posible y deseable de desarrollo rural que el país requiere para solucionar los problemas estructurales que le impiden el desarrollo. En ese sentido, cualquier reforma en la estructura agraria debe concebirse como parte de una estrategia más global de cambio y transformación que considere las articulaciones del sector rural con el resto de la economía, la sociedad y el concierto internacional.

El fracaso de la reforma agraria tradicional, los cambios en el contexto, las tendencias del sector rural, los conflictos rurales, las transformaciones en los mercados y en las estructuras productivas, la redefinición de las relaciones entre lo público y lo privado, el avance tecnológico y la perpetuación de la pobreza rural y nacional, hacen necesario desechar el concepto de reforma agraria y adoptar el de reforma rural, a fin de buscar otras opciones a una cuestión agraria que involucre una renovada institucionalidad.

LAS JUSTIFICACIONES DE UNA REFORMA RURAL

Una reforma rural tiene muchos tipos

de justificaciones, todas sintetizables en las diferentes facetas de la cuestión agraria: lo económico, lo social, lo político y lo institucional.

Tradicionalmente se ha considerado por el lado de la economía que la pequeña propiedad es más eficiente que la mediana y la grande, y por lo tanto se justifica fragmentar la propiedad y su uso. Pero ello sólo es cierto cuando los pequeños propietarios pueden acceder en igual de condiciones a otros activos y factores de producción, además de la tierra y el mercado. Este es un concepto traído de los países desarrollados que difícilmente puede operar en un país como Colombia, donde existe exclusión, violencia y grandes desigualdades en el acceso a recursos. Hoy día, todo tamaño de propiedad y empresa puede ser eficiente si tiene acceso al conocimiento, al capital, la información y la tecnología, a activos físicos, y además al mercado y a las economías de escala formadas por fuera de la finca en el sector de servicios. No es fácil afirmar que la pequeña propiedad, en un creciente contexto de conocimiento, sea per se más eficiente que la mediana y la grande de tipo empresarial. El proceso de globalización tiende a ubicar mejor las medianas y grandes en relación con las pequeñas, en razón de su mayor capacidad de conformar alianzas para actuar en el mercado. La pequeña propiedad también es viable, pero requiere de unos mínimos que no pueden ser la reproducción familiar de subsistencia.

Sigue siendo válido el argumento de que una reforma en la posesión de activos y un cambio en los poseedores aumenta la eficiencia y la productividad, si se traspasan activos mal utilizados u ociosos a quienes los pueden explotar mejor. En este sentido se ampliarían el empleo y los ingresos mediante una expansión horizontal del uso del suelo. Ello siempre redundaría en mayor bienestar si los mercados de productos son dinámicos y existe fácil acceso, sin mayores costos de


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transacción y en condiciones transparentes.

Este argumento sólo es válido para tierras mal utilizadas, no para las que se están usando de acuerdo con los patrones promedios en términos de la disponibilidad tecnológica. El reparto de estas tierras puede desmejorar la creación de riqueza en lugar de aumentarla. Ese sería el costo inmediato de una mayor igualdad si se fragmentan tierras utilizadas eficientemente para crear empresas pequeñas sin capacidad de acumular.

Desde el punto de vista social las justificaciones están por el lado de la equidad y la justicia social, la función social de la propiedad, la disminución de la pobreza, el aumento del empleo, la mayor movilidad social, las perspectivas de mayor organización y formación de capital social. La educación y la capacitación tienen un valor alto en términos de su incidencia en la disminución de los índices de pobreza, como lo muestra el trabajo de Leibovich y otros realizado en América Latina.

Y la justificación política de una reforma rural que involucra redistribución de activos aparece por el sustento de un modelo político de democracia real, basado en la equidad y el fortalecimiento del Estado. Para ello hay que cambiar las relaciones de poder, tanto de unas clases o grupos a otros, como entre lo rural y lo urbano, pero también creando nuevos poderes. Esta justificación política está más en el contexto nacional que en el mismo sector rural, por el hecho de que los propietarios de tierras y los agricultores han perdido poder económico y político en la medida que lo han ganado los conglomerados del sector agroindustrial-comercial y financiero y las empresas transnacionales articuladas a ellos. La agricultura y el sector rural en el modelo actual ha devenido en el eslabón más débil de las cadenas

productivas, el poder está por fuera de la agricultura en un proceso que cada vez se acentuará más.

El argumento social y político es el que más pesa en una reforma rural como estrategia nacional y no sectorial, pero lo económico no puede descuidarse. Indudablemente, el argumento político es el más fuerte en el contexto actual de la sociedad colombiana.

En efecto, en esta sociedad el argumento mayor para una reforma rural sigue siendo el que la sostenibilidad social y política del modelo de desarrollo capitalista pasa por los corredores del sector rural. No importa que la agricultura tenga un peso reducido en el PIB, que la población rural descienda cada vez más, que las exportaciones agropecuarias y del café sean cada vez un porcentaje menor del aporte a las divisas y que la generación de empleo en el sector rural sea menos dinámica que en otros sectores de la economía. Un nuevo modelo no se sostiene si no hay democracia participativa, mayor igualdad, mayores oportunidades, mayor suministro de bienes públicos; si no se derrota la exclusión y se hace un reconocimiento de valores e instituciones propios de la nacionalidad que están muy arraigados en lo rural. Modernización con modernidad es el término que lo expresa y los economistas deben entenderlo mejor. Gústele o no a los macroeconomistas de nuevo cuño, esta es una realidad política que no puede despreciarse con argumentos económicos de eficiencia a raja tabla, mucho más en sociedades con altos niveles de desigualdad y exclusión.

Siempre aparecerá la pregunta de si una menor desigualdad asegura un mayor crecimiento o no, y si se puede crecer al tiempo que se redistribuye. Entiendo que esta discusión no está saldada entre los economistas, porque ello depende de muchos factores. Todo


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depende de a quién se entregan los activos que se redistribuyen, en qué condiciones de acceso a otros activos complementarios, si los activos que se entregan (en este caso la tierra) son los que más generan riqueza e ingreso por su uso, y si el contexto institucional en que se hace ese proceso es propicio para su uso adecuado en términos de mercados, rentabilidad, claridad de reglas de juego, confianza y redes sociales de compromiso.

REFORMAS DE VIEJA Y NUEVA

GENERACIÓN

En América latina venimos hablando

de reformas institucionales de primera, segunda y tercera generación aplicables tanto al conjunto de la economía y la sociedad como al sector rural. Colombia podría tener el récord, no sólo de no haber efectuado las reformas de vieja generación (reformas estructurales básicas para el desarrollo, entre ellas la reforma agraria), sino además de haber realizado de manera incompleta e inapropiada las reforma de la nueva generación, sean las de primera o segunda generación. Nos enfrentamos entonces a un problema complejo: cómo recuperar el tiempo perdido realizando una reforma de vieja generación como el régimen de tenencia de la tierra, al tiempo que se avanza en las reformas institucionales de nueva generación ya conocidas: las de primera que restituyen el papel de los mercados y las de segunda que atienden a los marcos institucionales necesarios para que los mercados respondan a los atributos de competencia y calidad; y una tercera que se está sugiriendo (una visión más madura sobre la reforma institucional) centrada en el desarrollo institucional y en asuntos cuya solución excede a los mecanismos de mercado194. 194 Véase: Piñeiro, Martín; Martínez, Roberto; Trigo, Eduardo; Torres, Filemón; Manciana,

¿Cómo sumarle a una vieja reforma, no resuelta, las nuevas reformas que requiere el sector rural, en un proceso que tenga gobernabilidad, que genere confianza y credibilidad? No se trata de reformar organigramas y reducir nóminas, sin discutir los contenidos y los objetivos, sin reflexionar sobre el futuro, como lo hecho hasta ahora. Se trata de reformas reales de la institucionalidad que afecten poderes, actitudes y valores; que afectan a los grupos rentísticos de la sociedad auspiciados por los gobiernos y el ejecutivo; reformas que incidan en el patrimonialismo, que recuperen la confianza en lo público y la credibilidad en las instituciones legítimamente constituidas. Pero a la vez se demandan reformas eficientes y transparentes, que sigan pautas no autoritarias y den cabida a las realidades territoriales.

Ello sugiere que una reforma rural hoy tiene que ser parte de un proceso de cambio y transformación más profundo de la sociedad y sus instituciones, no puede quedarse en los alambrados de la Eduardo; y Echeverría, Ruben. La institucionalidad en el sector agropecuario de América Latina. Evaluación y propuestas para una reforma institucional. Washington, D.C.: DIB, noviembre 1999. Gordillo de Anda, Gustavo. The reconstruction of rural institutions. Roma: FAO, 1996. Las reformas de la tercera generación consisten en “la construcción de capacidades, en la creación de nuevas redes de colaboración, en la explotación de complementariedad y en el estímulo a la participación y la iniciativa social”. Estas reforma superan la perspectiva del perfeccionamiento organizacional, centrada en ámbitos particulares de la acción pública o privada. La agenda de la tercera etapa, dicen los autores, incluye asuntos como “la igualdad de oportunidades, la mejor distribución de capacidades para articular las necesidades y demandas sociales de los distintos grupos vinculados a la ruralidad, el desarrollo de nuevas formas de “delegación” y “devolución” a la sociedad civil que reafirmen su autonomía a la vez que construyan nuevos modos de gestión social, junto al suministro de los llamados “nuevos bienes públicos”, como la preservación de los recursos naturales”.


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ruralidad. No se debe volver a cometer el error histórico de tratar de reformar lo rural y sólo la tenencia de la tierra, sin hacer reformas por fuera de lo rural. Una reforma rural es viable políticamente, gana sostenibilidad y se consolida precisamente si hace parte de un proceso más amplio de reformas. Ese es el reto de esta sociedad.

Se deduce de lo anterior que la única manera de caminarle a una reforma de ese tipo es partiendo de la recuperación de lo público, del interés colectivo frente al individual. En otros términos, recuperar la noción de Estado y de nación, lo cual pasa por la creación de ciudadanía y democracia.

UNA REFORMA RURAL EN

LUGAR DE LA REFORMA

AGRARIA TRADICIONAL

Por las anteriores consideraciones, lo

primero que debemos hacer es cambiar el término de reforma agraria por el de reforma rural, pues se trata precisamente de adecuar la realidad rural a las necesidades del desarrollo y éste a las necesidades de lo rural, de modo que lo rural posea el sitio privilegiado y estratégico que debe tener en una estrategia de cambio y de transformación estructural.

Tal propuesta debe partir de unos principios, a saber: 1. Crear condiciones para generar más

riqueza en lugar de generar pobreza como resultado del proceso;

2. Descentralizar el proceso reformista y la participación de los diferentes actores sociales y entes territoriales;

3. Focalizar las reformas; 4. Buscar la eficiencia social y

económica de trato no discriminatorio;

5. Concentrar geográficamente la acción pública para ganar externalidades y hacer economías de

escala frente a la escasez de recursos.

Una reforma rural que involucra

la redistribución de activos puede

configurarse con los siguientes

elementos y procesos:

1. Quebrar la razón rentística de posesión de la tierra vía tributación sobre la propiedad, es decir a través de un impuesto predial adecuado. Hay suficientes argumentos para mostrar que un impuesto a la tierra disminuye los retornos especulativos futuros porque incrementa el costo de tenencia y por tanto el precio del activo, aumenta los incentivos para explotar las propiedades, disminuye la demanda, desplaza inversión hacia el mercado de capitales u otros activos productivos, fortalece fiscos municipales, aminora la presión por transferencias y fuerza un mejor uso de los recaudos hacia la reinversión en beneficio de las zonas que tributan o del sector rural en general. Se reconoce que la gran dificultad de un impuesto es el costo de su administración, la evasión vía subvaloración de las propiedades y la decisión política de aplicarlo195. Una aplicación adecuada y posible implica una estratificación rural parecida a la que existe en los centros urbanos, así como la modernización y actualización de los catastros rurales. Me parece que es hora de poner este tema en la discusión como una de las condiciones necesarias para una reforma rural, pues él no es la reforma en sí misma;

195 Véase: Hofstetter Gascón, Marc. “La tierra, los impuestos y la economía política”. En: Desarrollo y Sociedad. No.40, septiembre, 1997.


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2. Redistribuir oportunidades y crear opciones para el uso de tierras ociosas y mal utilizadas donde hay conflictos evidentes en el uso del suelo, excesiva concentración, conflictos sociales y violencia permanentes. Ello quiere decir que la única opción no es la fragmentación de la propiedad y su redistribución con la intervención del Estado. En estas tierras se pueden diseñar diversos negocios, cuando son tierras de buena calidad o de uso agropecuario, siempre garantizando la generación de riqueza:

a) el propietario la ofrezca en arriendo a empresarios capitalistas dispuestos a invertir (pequeños, medianos o grandes) a través de contratos de largo plazo regulados por el Estado bajo una normatividad que no se preste a dudas sobre los derechos de propiedad;

b) se conforme una empresa con inversionistas donde el propietario aporte la tierra para hacer una explotación integral del sue lo sin fragmentarlo, usando la tecnología y el conocimiento disponible;

c) voluntariamente se ofrezca vender una porción significativa de la tierra a campesinos que cumplan ciertas condiciones y la puedan explotar sin fragmentarla, aunque cada uno adquiera un derecho de propiedad, usando subsidios del Estado o créditos. Los campesinos serían los trabajadores en una empresa donde tienen derechos de propiedad y el propietario cedería a un gerente el manejo y explotación de los recursos.

El sería un aportante más en términos de derechos de propiedad. La tierra que el propietario no ofrezca en venta (derecho de exclusión) la explota igualmente de manera eficiente en otra empresa que puede servir de émulo a la anterior;

d) si ninguna de las tres alternativas surge el Estado interviene y redistribuye con algunos criterios. Compra e indemniza a precios con base en el avalúo catastral que sirve para el pago de impuestos y genera núcleos de acumulación en pequeña y mediana escala evitando la fragmentación en el uso del suelo.(fragmentar los derechos de propiedad pero no el uso de los recursos).

3. Reconstruir la propiedad excesivamente fragmentada creando modelos de acumulación en pequeña escala, y como excepción economías de subsistencia. Se trata de reconstruir la propiedad a escalas mínimas para una explotación económica, concentrando activos en zonas de minifundio. Ello requiere una política de reubicación de poblaciones. Como corolario de ello, la política reformista puede fragmentar los derechos de propiedad pero no el uso del suelo, a fin de no generar pobreza.

4. No crear, en términos netos, más economías de subsistencia tipo UAF, como lo ha hecho la reforma agraria de los últimos 40 años, aumentando el número de pobres en el sector rural. Se buscaría más bien crear, a través de un proceso, economías empresariales en pequeña escala, en lugar de economías de subsistencia frágiles que no pueden acumular. Estas unidades no tienen capacidad de


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sostenerse en contextos adversos y cambiantes, y en un mercado cada vez más exigente, donde operan economías y servicios de escala de alta calidad. Con las economías de subsistencia que existen y la recomposición de las que están por debajo de ese equilibrio (el minifundio cuando sea posible) es suficiente para que el Estado haga una política de fortalecer las economías campesinas existentes e irles creando condiciones para que algunas de ellas puedan pasar a economías empresariales de pequeña escala. Esas familias que requieren recomponer su unidades serían las más opcionadas para usar el subsidio a la compra de tierras de sus vecinos; serían negocios entre vecinos y no entre grandes y pequeños como los que plantea la ley 160, que tiene todas las dificultades e implica intervenciones inapropiadas e innecesarias de funcionarios públicos. La organización de empresas campesinas familiares tiene toda la justificación en zonas de contención de la colonización, es decir la estrategia de Zonas de Reserva Campesina es válida y deberían redimensionarse y rediscutirse sus condiciones.

5. Crear estímulos para desarrollar y fortalecer la mediana propiedad empresarial eficiente, sea a través de incentivos a la inversión, la regulación de un mercado de alquiler de tierras, y líneas de crédito no subsidiadas para compra de tierras. La mediana propiedad es el fiel de la balanza en la estructura agraria, y elemento al que debe dársele más atención en la política gubernamental.

6. Hacer una distinción clara entre lo que es un problema social en el sector rural y lo que es un problema productivo. Esto significa un

proceso de estratificación de la población rural para separar aquella que puede tener opciones de mejorar su ingreso y nivel de vida viviendo de actividades agropecuarias, de aquella que definitivamente no la tiene y requiere por tanto otra estrategia diferente a la entrega de activos como la tierra, configurando más un problema social a resolver por fuera de la actividad productiva agrícola. A los más pobres se les deben brindar opciones de empleo no agrícolas, para lo cual requieren educación y capacitación de manera que migren con posibilidades de competir en el mercado de trabajo; ubicarlos en área estatales para manejos ambientales como asalariados de la sociedad que reconoce las externalidades del medio ambiente; etcétera. No se puede seguir sosteniendo de manera irresponsable la idea de que todos los pobres rurales tienen derecho a que se les entregue tierra por el hecho de que son campesinos pobres. Esto debe conducir a políticas diferenciadas, que son odiosas para muchos economistas que les gusta la homogeneidad y el aburrimiento social; pero que son necesarias para gestar confianza, crear redes institucionales, integración y no exclusión.

7. Focalizar la entrega de tierras y otros activos, el acceso a subsidios y la participación en empresas mediante un proceso selectivo de los beneficiarios de los recursos públicos. Esta selección debe hacerse con parámetros generales trazados por el Estado y aplicados a nivel local en consensos con las comunidades; son éstas las que finalmente deberían elegirlos con base en el cumplimiento de unos mínimos.

8. La reforma rural debe conducir a configurar áreas geográficas de


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reforma, para evitar la dispersión en la prestación de servicios y facilitar la conformación de economías de escala de todo tipo, así como la conformación de organizaciones y de capital social.

9. Usar sin contemplaciones la extinción de dominio a las tierras adquiridas con capitales ilícitos y usarlas de acuerdo con las modalidades anteriores, pasándolas de propiedad pública a privada.

EL CATALIZADOR

La reforma rural, como las viejas

reformas agrarias estructurales requieren un catalizador, pues aunque existen condiciones necesarias para impulsarlas no son suficientes, como diría Barraclough196. En Colombia el catalizador no es un persona, como lo fue en la Cuba revolucionaria, sino un proceso: la búsqueda de la paz y la convivencia entre los colombianos, a tiempo que el desarrollo de la democracia y la sostenibilidad social y política del sistema. Si algún colombiano duda que tengamos un catalizador de esa magnitud, es porque no vive en el país y está encerrado en el microcosmos de su propio egoísmo en un autismo total.

EL PARADIGMA REBASADO El paradigma de redistribuir la

propiedad en beneficio de los pequeños productores y trabajadores agrícolas, tan bien expresado por Doreen Warriner197 hace cerca de 45 años, con la idea de mejorar el ingreso, redistribuir el poder y lograr el acenso social, ha sido rebasado por los hechos, el desarrollo

196 Barracloug, Solon. ¿“Qué es una reforma agraria”? En: Reformas agrarias en América Latina. Procesos y perspectivas. Ob. cit. 197 Warriner, Doreen. Land Reform and Development in the Middle East. Ob. cit.

de la tecnología y el conocimiento. La sola redistribución de activos físicos ya no es condición necesaria para alcanzar el bienestar y el mejoramiento en el nivel de vida de las familias. Para ello hoy se requieren activos físicos y financieros, conocimiento, educación, información, redes sociales, confianza y acceso a mercados. Por ello no tiene sentido seguir hablando de reforma agraria redistributiva de tipo tradicional o clásico; sino de reforma rural y desarrollo territorial, en una visión que va mucho más lejos de la tenencia de la tierra como elemento focal del desarrollo en el sector rural.

La solución del problema rural, en síntesis, requiere de estrategias múltiples y simultáneas, de una discusión sobre el tipo de estructura agraria deseable y posible que para mí es la multimodalidad eficiente -en lugar de la unimodalidad y la bimodalidad-, basada en el desarrollo empresarial como columna vertebral de la acumulación y la creación de riqueza, el fortalecimiento de la mediana propiedad y de las economías campesinas existentes sin ampliarlas, el impuesto a la propiedad, la activación de mecanismos de operación de los mercados de factores con facilidades de acceso, los estímulos a la inversión, la intervención del Estado para remover obstáculos estructurales e institucionales al uso eficiente de los recursos, la descentralización de las agencias del Estado y la generación de bienes públicos y la creación de estímulos al desarrollo de capital social, entre otros elementos.

El nuevo paradigma es entonces una reforma rural como un proceso complejo de cambio y transformación de las estructuras rurales, que involucra tanto el acceso a los activos productivos como la formación de capital social, los vínculos con el mercado, la interacción público-privado, la interacción rural-urbana, el desarrollo territorial e


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institucional, y una concepción de estructura agraria moderna que implica su redimensión en términos económicos y sociales.

En las reformas tradicionales nunca se tuvo en cuenta el desarrollo del capital social e institucional como lo entienden Putnam, Coleman, Fukuyma y North198. Es una de las razones por las cuales ha fracasado la reforma agraria: centrarse más en la tierra y lo productivo, descuidando la interacción social entre los agentes, las reglas de juego, los valores, la confianza, la reciprocidad, cuando ello es lo único que permite la sostenibilidad de un proceso de construcción que se inicia con la entrega de la tierra.

198 Sobre este tema existe hoy una abundante literatura, pueden verse síntesis en documentos como los de Collier, Paul. Social Capital and Poverty. Banco Mundial: Social Capital Iniciative, Working Paper, No.4, noviembre 1998. klisberg, Bernardo. “Capital social y cultura. Claves olvidadas del desarrollo”. En: Revista de la Cepal No. 69, diciembre 1999. Durston, John. “Construyendo capital social comunitario”. En: Revista de la Cepal No. 69, Ob. cit. Banco Mundial, The Iniciative on Defining, Monitoring and Measuring Social Capital. Overview and Program Description. Working Paper No.1, abril 1998. Rossing, Tine and Assaf, Susan. Social Capital: Conceptual Frameworks and Empirical Evidence. An Annotated Bibliography. Banco Mundial, Social Capital Iniciative, Working Paper No.5, enero 1999.

DEBATE FRIVOLIZAMOS LA PAZ…

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FRIVOLIZAMOS LA PAZ CUANDO SÓLO PENSAMOS EN

LOS VIVOS ENTREVISTA CON REYES MATE

Azriel Bibliowicz* Pocos pensadores en la filosofía moderna cuentan con esa propiedad que distingue al filósofo español Reyes Mate, la claridad y la concisión. En su paso por Bogotá y Barranquilla habló de Walter Benjamín, del Holocausto y de pensadores como Franz Rosenzweig. Reyes Mate es Doctor en filosofía de la Universidad de Münster en Westfullen y de la Universidad Autónoma de Madrid. Es director del Instituto de Filosofía del Consejo Superior de Investigación y Ciencia de Madrid, al tiempo que del programa Enciclopedia Iberoamericana de Filosofía. Entre sus libros se cuentan La razón de los vencidos, Memorias de occidente, Actualidad de pensadores judíos olvidados, Heidegger y el judaísmo, De Atenas a J erusalem. Además es colaborador habitual de las columnas de opinión de El País y el Periódico de Cataluña. Azriel Bibliowicz: En la conferencia que dictó en el Instituto Pensar, organizada por Guillermo Hoyos de la Universidad Javeriana, decía usted que lo que genera pensamiento es lo impensable, lo que está mal o insuficientemente pensado. Quiero aprovechar esta ocasión para que nos ayude a reflexionar sobre algunos de los temas álgidos ausentes de nuestra agenda social y política. En primer lugar quisiera que habláramos sobre un tema que en apariencia no tiene que ver con la política, el del tratamiento del cuerpo, dado que pareciera que el terreno en que se lucha esta guerra colombiana es el del cuerpo del campesino. * Escritor y literato, profesor de Artes de la Universidad Nacional de Colombia.

Reyes Mate: La modernidad supone el descubrimiento del cuerpo, la búsqueda de un equilibrio armonioso entre el cuerpo, hasta entonces tan degradado, y el espíritu. La declaración de los derechos humanos y del ciudadano de 1789 fundamentó el ser hombre en el cuerpo, pues hasta ese momento la dignidad humana estaba en función de la cuna, alta o baja. Aquello supuso un gran logro. Ese equilibrio se ha roto en favor del cuerpo. Sólo somos cuerpo. Permítame un ejemplo para aclarar la idea: hace poco hubo un conflicto en un pueblo español contra un grupo de dos mil inmigrantes magrebíes, que llevaba mas de diez años trabajando allí. De repente el pueblo se rebela contra ellos. Al día siguiente el Ministro de Asuntos Exteriores español declara solemnemente que “para el Estado español, el extranjero sin papeles no existe”. ¿Qué quiere decir? El gobierno, como los empresarios del pueblo, saben que los inmigrantes existen pues por algo llevan diez años haciendo los trabajos más duros. Les reconocen, por tanto, una existencia como mano de obra, como cuerpos de trabajo; pero niegan que ese cuerpo pretenda ser un sujeto de derechos. Eso no. Es un ejemplo de lo que está pasando actualmente. La política moderna está reduciendo al hombre a puro cuerpo. Eso fue el fascismo. Los Nazis primero se redujeron a puro cuerpo porque identificaron la realización verdadera, o la “autenticidad” como decía Heidegger, con la fidelidad al cuerpo, es decir a la sangre y a la tierra. Y como el cuerpo ario fue declarado superior se vieron obligados a liquidar otros cuerpos que pudieran contaminarles. El judío representaba el otro cuerpo, el extraño, visto como una amenaza a la que no se podía reconocer ningún derecho, había que aislarlo y destruirlo. Para eso inventaron los campos de concentración. Creo que a los habitantes


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de ese pueblo andaluz les encantaría encerrar a los magrabíes en “campos” y así limitar el contacto con ellos al contacto con puras manos, manos de obra sin derecho alguno. A.B.: El tema de la violencia da mucho que pensar en este país. Usted tiene un concepto sobre la amnistía que deberíamos conocer y sobre la cual es importante reflexionar. R.M.: La violencia es uno de esos temas mayores que dan para pensar. Es verdad que frente a la violencia no basta plantear bien las cosas. Pero también es cierto que si no se plantean bien los términos del problema, tampoco se resuelven. Creo que hay un gran equívoco en este asunto por parte del Estado y de los violentos. Ambos comparten el convencimiento de que, para una sociedad moderna, nada hay superior a la paz. La paz no tiene precio, es decir, se puede pagar cualquier precio por ello. Los violentos lo saben muy bien y por eso les da lo mismo matar veinte que veinte mil: están convencidos que el día que depongan las armas obtendrán, como mínimo, la amnistía, el perdón y el olvido de sus crímenes. Planteadas así las cosas nunca se conseguirá la paz, o si se consigue nunca será una paz estable, una reconciliación. Distingo pues entre paz y reconciliación. ¿Por qué no se conseguirá una paz estable y justa? Porque para ello hacen falta dos elementos: que el violento reconozca la inmoralidad de las muertes inferidas, de suerte que se le pueda perdonar y que la sociedad cure las heridas que el crimen produce en la convivencia. Ahora bien, ni el Estado puede perdonar ni las heridas sociales se curan olvidando. Sólo pueden perdonar las víctimas y las heridas se curan integrando al criminal en la sociedad por la vía del arrepentimiento y de la acogida social. La reconciliación supone, en definitiva,

el protagonismo de la sociedad –no sólo del Estado- en el proceso de pacificación. A.B.: En Colombia la paz es una de aquellas palabras que hemos trivializado y frivolizado, produciendo un desgaste que afecta el discurso. R.M.: Frivolizamos la paz cuando sólo pensamos en los vivos. Estamos tan hartos de los asesinatos, secuestros, robos, extorsiones, etc., que daríamos cualquier cosa para que acabara esa pesadilla. Dudo que de esa manera podamos detener la mano criminal. El asesino debe saber que la muerte de un sólo inocente va a pesar como una losa sobre su futuro y el de los demás. La vida del ser mas modesto es de valor absoluto. Y el mal que se le hace no puede prescribir, ni ser olvidado. Porque, si en el momento de la negociación todo prescribe o se olvida, ¿qué impide seguir matando? El criminal triunfa dos veces: cuando asesina y cuando olvidamos. Así nadie estará a salvo. Por eso digo que la sangre derramada es un protagonista de la paz. Para no trivializar la vida de los vivos hay que valorar la vida cegada de los muertos. A.B.: Usted ha analizado el holocausto Nazi y su importancia para comprender la barbarie. Ha afirmando que ese episodio no se puede entender como un simple error histórico. En su análisis destaca el papel del testigo en la historia, ¿cómo es esto? R.M.: No podemos conjurar el peligro de la barbarie si no comprendemos los casos extremos que hemos padecido. No basta la mirada de los historiadores, es importante comprender lo que ha pasado a partir del relato de los testigos. El testigo es una figura capital de nuestro tiempo porque ha experimentado, hasta el final, lo que dan


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de sí los tiempos que vivimos. Sabemos que los prisioneros se mantuvieron vivos en los campos de concentración por la voluntad de contar el horror jamás imaginado por los contemporáneos. Pero los testigos no quieren dar testimonio de lo suyo, sino quieren prestar la voz a quienes no pueden hablar porque tuvieron que apurar el cáliz del sufrimiento. Nos transmiten dos mensajes. Primero, dirigen nuestra mirada hacia esos seres en los que se consumó el plan de los verdugos, a saber, llevar lentamente a las víctimas no sólo a la destrucción física sino a la destrucción moral, es decir hasta el mundo en que ellos mismos no se pudieran considerar seres humanos. Quien llegaba al final de ese proceso no volvía, enmudecía para siempre. Lo que los testigos nos dicen es que si esos seres, en su última fase de tortura y sufrimiento son inhumanos, nosotros no somos humanos, nadie es humano. Y también dicen otra cosa. El camino para conquistar la humanidad no es cerrar los ojos y los oídos, sino abrirlos y hacerse cargo de sus preguntas. Ellos son, en su aparente inhumanidad, el camino de nuestra posible humanidad. A.B.: Hablemos de otro tema filosófico, la responsabilidad, presente en la obra de filósofos como Emmanuel Levinas y en la suya también. R.M.: La razón moderna ha desarrollado la tesis de que cada quien es responsable de sus actos. Pero hay que agregar que también somos responsables de los actos que no hemos cometido. Las desigualdades existentes son productos del hombre, de las acciones del hombre y hay que entender que este mundo lo hicieron nuestros abuelos y nosotros lo heredamos. Ahora bien, sucede que algunos heredaron las fortunas y otros los infortunios. Pero entre las fortunas de los unos y los

infortunios de los otros, hay una relación. Walter Benjamín decía: no nacemos inocentes. No es que nazcamos culpables, la culpabilidad es personal e intransferible, pero la responsabilidad puede heredarse. Si mi abuelo ha sido un ladrón y heredo su riqueza, yo no heredo la culpabilidad de mi abuelo, pero sí su responsabilidad. Los hijos de los Nazis, no heredaron la culpabilidad de sus padres, pero si son responsables de lo que hicieron sus padres y lo serán por generaciones. La responsabilidad significa tener que responder a las preguntas del otro. Visto desde esta perspectiva política, la justicia consiste en responder a la injusticia del mundo. ¿Por qué tenemos que hacernos cargo de los problemas del mundo y no sólo de los que causamos nosotros?. Porque el mal en el mundo lo ha causado el hombre, nosotros o nuestros abuelos. Las desigualdades que encontramos al nacer no están ahí como las montañas o los ríos. Son cosa del hombre, por eso hay que hablar de injusticias y no sólo de desigualdades. Yo sé que esto choca, que esta idea de injusticia no se enseña en las facultades de derecho, ni está recogida en los códigos penales. Pero no hay que olvidar que las teorías de la justicia son cosa de vencedores. Y éstos, lo primero que hacen, es olvidar el pasado, para no tener que responsabilizarse de él. Por eso la justicia mundial ha creado una figura peligrosísima: la prescripción, que se puede traducir por “hay que pasar página”. Esa es la teoría del vencedor. El vencido no se deja engañar con ese malabarismo pues aunque no haya ido a la escuela, sabe, gracias a la memoria, que las desigualdades del presente responden a injusticias pasadas. A.B.: Auschwitz nos llevó y aún nos conduce a formular preguntas sobre cómo es posible pensar o hacer poesía después del holocausto, como lo planteaba Adorno. En otras palabras,


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¿podemos pensar o hacer arte a espaldas del dolor? R.M.: Cuando hablamos de Auschwitz, nos referimos a él como símbolo la barbarie, pero el horror se da en muchas partes. Por eso sigue siendo valida la pregunta si se puede pensar a espaldas del sufrimiento. Ahora bien, la cultura occidental por lo general ha pensado a espaldas del sufrimiento. Ha creído que para ser racional tiene que ser apática, es decir, impasible. Ha relacionado racionalidad con universalidad, y el sufrimiento pertenece al capítulo de los sentimientos y el sentimiento es lo particular. Llevamos siglos, de acuerdo con Franz Rosenzweig, haciendo abstracción de los conflictos. Es hora que abramos los ojos al conflicto. Y por eso hay que relacionar el pensar con el pesar. No podemos pensar a espaldas del sufrimiento. Pero para poder mirar la realidad de frente y entender que sólo así podemos llegar a una solución de sus problemas, hay que aceptar que esa realidad fea, conflictiva y desafiante es cosa nuestra. Los problemas de la vida no nacen por generación espontánea, son cosa del hombre. Por eso, la realidad nos interpela y nos exige responsabilidades. Pues bien, para construir ese camino hay que contar con la memoria. La memoria no es sólo una facultad de los novelistas, sino el meollo mismo de la inteligencia, la posibilidad de llegar al lado oculto de la realidad. A.B.: Hablemos del totalitarismo, particularmente en este país donde el conflicto armado abre las puertas del totalitarismo. R.M.: Hay un autor norteamericano, Sigmund Bauman, quien ha escrito un bello y profundo libro titulado: Modernidad y Holocausto. Sostiene que lo grave del holocausto no es que haya

ocurrido una vez, sino que puede volver a ocurrir. Puede volver a ocurrir porque cualquiera de nuestras sociedades modernas lo puede volver a reproducir. El fascismo ya nadie lo considera un error histórico, un accidente histórico, cada vez se piensa mas que estaba en las mismas posibilidades de la modernidad. Estaba en eso que hablamos al principio, el cuerpo. Esa revalorización del cuerpo tenía como peligro el absolutizarlo y reducirse a puro cuerpo, lo que también lo llevaba a reducir a los demás a puro cuerpo. Y reducirse a sangre y tierra, el cuerpo del ario es el cuerpo perfecto. Entonces eso lo llevó a negar los cuerpos de los demás. Sobre todo, aquel cuerpo como el del judío, el gitano, o el negro, que podía alterar “la nobleza” del cuerpo del ario. Ese peligro, fue cifrado por los Nazis en el judío, que era un cuerpo extraño, otro cuerpo, lo convirtieron en el cuerpo peligroso y había que aniquilarlo. Al final de la guerra, Europa se dijo a sí misma: nunca más. Vale la pena preguntarnos si hemos hecho lo suficiente para que aquello nunca se vuelva a repetir. Evidentemente, no hemos hecho lo suficiente. Pero hemos intentado reducir el peligro del totalitarismo. Tanto en las ideologías políticas de derecha o izquierda que eran totalitarias. El desarrollo del liberalismo ha conjurado esa posibilidad, la del totalitarismo, pero eso no es suficiente, porque el propio liberalismo lleva consigo el germen de la perdición. Esto hay que analizarlo con frialdad. Hay que preguntarse: ¿Qué papel juega la libertad en el liberalismo? Creo que juega un papel importante, en el sentido de ser un medio. Es un sistema que necesita como combustible la libertad, pero su objetivo no es la libertad del hombre. Ésta es un medio, y mientras así lo sea, el peligro del fascismo es evidente.


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A.B.: Usted ha estudiado el tema de la tolerancia. ¿Podría hablarnos al respecto? R.M.: Confundimos tolerancia con reconocer que cada cual tiene un lugar al sol y que cada cual haga su vida. Frente a situaciones donde eso no era posible es un adelanto, pero debemos pensar un poco mas en la tolerancia y ver los limites de este planteamiento. Hay dos formas de plantear la tolerancia. Tradiciona lmente se ha planteado de acuerdo con las ideas de Lessing, que en el siglo XVIII explicó las razones de la tolerancia. La mejor explicación que tenemos sobre la necesidad de la tolerancia la tenemos en su obra de teatro Natán el Sabio, donde los protagonistas son un judío, un moro y un cristiano. El judío es comerciante, el moro político y el cristiano guerrero. El político, que es Saladino, regidor de Jerusalén, se dice: está bién dejemos ya de pelear y pongamos un punto final a esta guerra. Se da cuenta que la guerra es producto de un problema teológico, filosófico, y cultural previo. No puede haber convivencia entre seres diferentes si cada uno de ellos dice que tiene la única verdad, porque habría 3 verdades, únicas y verdaderas, lo que resulta imposible, entonces para que haya paz debe resolverse ese dilema. Y se hace la siguiente reflexión: él es musulmán por familia, el guerrero otro tanto, y llega a la conclusión que Natán, que es un sabio, debe haber reflexionado sobre el problema. Y le pregunta qué razón tiene para ser judío y no cristiano o moro. Natán le cuenta la parábola de los judíos sefarditas de los tres anillos. Y la parábola tiene como lección, que antes que judíos, moros o cristianos todos somos hombres. Esa humanidad común debe permitir que dejemos al lado las diferencias y podamos convivir. La idea de Lessing supuso un logro histórico, todavía hoy acudimos a este texto para explicar la idea de tolerancia. Pero otro

judío, siglo y medio después, Franz Rosenzweig, se indigna con su correligionario y compatriota, por lo siguiente: al final de la obra, Natán quien defiende la tesis de la convivencia porque todos somos hombres, no puede evitar recordar que sus siete hijos y su mujer fueron asesinados por los cristianos. Rosenzweig dice, si hablamos en serio de la tolerancia debemos hablar de seres diferentes que se han hecho la guerra. ¿Qué significa ser tolerante entre víctimas y verdugos? Rosenzweig apuesta por esta convivencia. Debe haber una convivencia entre víctimas y verdugos pero la tolerancia verdadera obliga a elaborar esta difícil situación. Por eso, no sólo la paz y la reconciliación conducen a una tolerancia sino el reconocimiento de las diferencias.

TESTIMONIO ¿SE PUEDE DEFINIR…

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¿SE PUEDE DEFINIR LA SOCIEDAD URBANA?*

Por Camilo Torres Restrepo (1962) Nota del Editor: Según algunos observadores,

los problemas que se vienen presentando en la

aplicación de la Ley 188 de 1997 sobre Planes

de Ordenamiento Territorial (POT) son

consecuencia de la falta de una visión general o

filosofía de los espacios sociogeográficos que

corresponde gobernar en nuestro país, así como

por no contar todavía con la ley orgánica

ordenada por la Constitución de 1991. El

presente texto teórico sobre la sociedad urbana,

hasta hoy inédito, fue escrito por Camilo Torres

Restrepo cuando era profesor de sociología en

la Universidad Nacional, y complementa otros

interesantes escritos del Padre Torres sobre

Bogotá y reforma urbana, ya publicados. Tiene

el mérito de ofrecer elementos que sirven

todavía para la reflexión contemporánea sobre

el asunto, y para abrir el compás a estudios

interdisciplinarios considerados necesarios.

---------------------------------------------------------------------------------------- No podemos hablar de una sociedad rural y de una sociedad urbana, como de dos sociedades separadas. Es necesario reconocer la existencia de un continuo folk-urbano, rural-urbano. Las diferentes etapas de este continuo están determinadas por la siguiente variable independiente: la división y especialización de la actividad humana.

El proceso que hace pasar una sociedad folk a una sociedad urbana es el proceso de cambio social en general. Este cambio social caracterizado por una mayor elaboración de la actividad humana, por la división y especialización de ésta, se ha producido a medida que el hombre satisface necesidades nuevas. La sociedad urbana ha surgido de la necesidad de vivir cerca, ecológicamente, para poder tener especializaciones complementarias en la actividad humana. Sin embargo, la concentración demográfica y ecológica es una etapa del cambio social. La limitación ecológica no ha sido aún superada por la técnica. El sistema de comunicaciones no ha evolucionado suficientemente como para que la especialización en la actividad pueda prescindir de la cercanía geográfica. En los países más evolucionados, en donde el sistema de comunicaciones es más perfecto, la tasa de urbanización ha disminuido. ¿Quiere decir esto, que los campos se están volviendo ciudades? Sí. En el sentido de que el fenómeno de división y especialización de la actividad humana se está generalizando y se generalizará más aún. Esta tendencia hace que los actuales sociólogos no deban tratar de definir lo que es la "sociedad urbana" o la "comunidad urbana". Debe definirse más bien, para entrar en un grado de generalización mayor, qué tendencia lleva la sociedad contemporánea en su evolución histórica. En mi concepto, la ciudad actual no es sino un fenómeno transitorio dentro del proceso general de especialización de la actividad humana.

TESTIMONIO ¿SE PUEDE DEFINIR…

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---------------------------------------------------------------------------------------- * Este escrito pertenece al Fondo Especial de Documentos, manuscritos históricos, fotografías, videos y correspondencia personal relacionados con la zona andina y problemas nacionales, donados por el profesor Orlando Fals Borda al Archivo General de la Universidad Nacional. Este Fondo se abrirá al público próximamente en la sede del Archivo (costado occidental de la Plaza Ché Guevara, Ciudad Universitaria, tel. 3377129, Bogotá, Profesora Sara Lucía Amaya de Ibáñez, Directora).

RESEÑAS REFORMA O INERCIA EN LA UNIVERSIDAD…

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REFORMA O INERCIA EN LA UNIVERSIDAD LATINOAMERICANA. UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO. BOGOTÁ: TERCER MUNDO, IEPRI, 2000. Aura María Puyana y Mariana Serrano.

Ricardo Lucio En realidad, no todos los estudios colectivos o compendios globales sobre la educación superior en diversos países son estudios comparativos. O, al menos, no en el mismo sentido. Muchos de ellos son estudios enciclopédicos o antropológicos donde, en una misma obra o colección, aparecen, uno al lado del otro, análisis individuales sobre diversos sistemas educativos, o sobre tópicos específicos de ellos; en este caso, la comparatividad es más que todo implícita, y resulta del mero contraste que proporciona la yuxtaposición de los diversos textos. Otros estudios son explícitamente comparativos, puesto que buscan analizar similitudes o discrepancias entre los sistemas o aspectos relevantes de los mismos. Estos estudios son de gran utilidad política cuando se busca identificar puntos de contacto para la posible armonización de los sistemas, dentro de las tendencias contemporáneas de la globalidad. Este es el caso, para citar un ejemplo típico, de los European Studies in Education, que se vienen adelantando con el patrocinio de la comunidad europea. Estudios comparativos de esta índole son más bien recientes en América Latina. Tradicionalmente nos interesaba compararnos más con los sistemas de los países industrializados (los llamados modelos inglés, francés y alemán), que entre nosotros mismos. Un estudio comparativo típico, en cuya tradición se

coloca el trabajo de Aura María Puyana y Mariana Serrano, fue el que coordinó durante más de cinco años José Joaquín Brunner, y que involucró los sistemas de educación de Chile, Argentina, México, Brasil y Colombia. Para el país, para la institución o para el grupo académico participante, un estudio de éstos arroja mucha luz, desmitifica y ubica su propia realidad, en la medida en que permite reconocer lo común y, reconociéndolo captar con más precisión lo diverso, lo específico. Es así como, en los análisis comparativos latinoamericanos, procesos que podrían parecer típicamente nacionales desde la perspectiva del análisis de un solo país, se relativizan al mostrar rasgos comunes a toda la región; es el caso del contexto en el cual surge y se desarrolla la educación superior contemporánea, cuyos rasgos pueden detectarse prácticamente en todos los países de la región: procesos acelerados de urbanización, la aparición de una nueva clase media típicamente urbana y ligada al desarrollo de los sectores secundario y terciario de la economía, el acceso de la mujer a la educación superior, la diversificación y estratificación de la misma, que acompañaron su expansión. Pero al mismo tiempo, en esa semejanza de orígenes, procesos y situaciones históricas se comprende mejor lo específico: la urbanización argentina, por ejemplo, producto de procesos de inmigración únicos en Latinoamérica, hizo que la expansión de las clases medias se anticipara notoriamente a la de los otros países, con consecuencias inmediatas en la expansión universitaria; así mismo el proceso de laicización del Estado a comienzos de siglo y la ruptura final con las tradiciones educativas coloniales, muy radical en México y bastante parcial en Colombia, contribuyó a que la consolidación de la educación y de la


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universidad pública fuera muy diferente en los dos países. Dentro de esa tradición del análisis comparativo se ubica el trabajo de Puyana y Serrano. Pero en él la comparación es bastante más específica: no se trata ya de dos sistemas universitarios o de educación superior (aunque sus semejanzas y diferencias se tienen siempre en cuenta), sino de dos instituciones específicas, la Universidad Nacional Autónoma de México y la Universidad Nacional de Colombia. Y, todavía más en concreto, no es la comparación de las dos universidades en sí, sino de los procesos o tendencias de reforma en esas instituciones den las dos o tres décadas. Las similitudes son claras: no sólo se trata de dos instituciones estatales sin o de una institución de educación superior más grande y más importante en cada país, que tiene su sede principal en la respectiva ciudad capital. Los procesos de reforma de cada una de ellas, por consiguiente pueden considerarse en cierto sentido paradigmáticos de los procesos de reforma del sistema de educación superior de cada uno de los dos países y, en la medida en que aparecen rasgos similares, son también indicadores interesantes para intuir los problemas, éxitos y frustraciones de las reformas a la educación superior en América Latina. Pero también son claras las diferencias contextuales: la UNAM se perfila como megauniversidad de la metrópoli más populosa del mundo, como un nicho de poder político y académico ganado en un Estado corporativista que se laicizó totalmente, al menos de manera formal, con la revolución de comienzos de siglo y mantuvo durante décadas la hegemonía casi total en el servicio educativo. La UN, por su parte, nunca dejó de ser una universidad media en una capital mucho más “andina” y

provinciana, con poder académico pero con cada vez menos poder político en un sistema educativo tradicionalmente mixto, donde su preeminencia en la educación superior es desde hace rato compartida, aunque no igualada, por unas cuantas universidades públicas y privadas. El análisis comparativo de las respectivas trayectorias de reforma lo hacen las autoras armadas principalmente de las baterías conceptuales de Burton Clark. Una premisa importante para la comprensión de las reformas es que éstas, antes que académicas son políticas. Una conclusión, también importante es que una reforma no tiene éxito, si no se negocia. Y cuando se negocia se termina por matizar tanto y por hacer tantas concesiones, que lo que resulta al final se parece muchísimo al punto de partida, de antes de la reforma. Y esas dos cosas, se concluye finalmente, es lo que ha pasado con las universidades analizadas de Colombia y México. En Colombia fracasaron las reformas, en la medida en que quedaron inconclusas. Y por eso el recuento del segundo capítulo es un recuento de las reformas inconclusas o frustradas de la Universidad Nacional de Colombia: la reforma modernizante de Patiño en lso sesenta que nunca se implementó del todo, el cortísimo ensayo del cogobierno universitario a comienzos de los setenta, la normalización institucional de los ochenta y la “reforma académica discontinua” de Mockus en los noventa. La recopilación del tercer capítulo es la historia de las reformas negociadas en México. Partiendo del movimiento estudiantil de Tlatelolco en los sesenta y de la reforma de Gonzáles a comienzos de los setenta, donde se negociaron concesiones de todas las partes involucradas (Estado, académicos y estudiantes), se llega al


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congreso universitario, movimiento reformista de finales de los ochenta, donde, según las autoras, se negoció tanto y se cedió tanto, que la reforma terminó dando prácticamente un giro de trescientos sesenta grados para regresar al punto de partida: “las partes aparentemente irreconciliables coinciden en mantener las situaciones fácticas y normativas que les favorecen”. Los estudios comparativos pueden coordinarse desde arriba, desde una autoridad académica externa (como los que suelen emprender las universidades estadounidenses sobre la educación superior en América Latina), o desde una autoridad supranacional (como el caso de los estudios europeos del momento), o pueden ser producto de acuerdos horizontales entre instituciones de países diversos (como el estudio que coordinó Brunner); en todos estos casos se conjugan, se balancean o simplemente se yuxtaponen las perspectivas de los diversos países participantes. Pero también pueden realizarse esos estudios desde uno solo de los polos de la comparación. Este es el caso del estudio presente, donde se estudian las reformas universitarias de Colombia y México desde la perspectiva colombiana. La utilidad de un estudio de este tipo, entonces, es la de alcanzar el mayor nivel de la comprensión de la situación propia, usando la ajena como punto de referencia, como resonancia o como elemento de contraste. Ese sería el sentido del cuarto y último capítulo. Allí más que continuar con o ahondar en elementos de comparación de las dos trayectorias de reforma enunciados en los capítulos anteriores, se aborda un ensayo o reflexión general sobre dos problemas típicos en la educación superior: la autonomía universitaria y la inequidad en el acceso. La reflexión se hace en, desde y para Colombia, y se

refiere más a la educación superior en general, servicio prestado por el Estado y los particulares, que a una institución específica. Las referencias a la universidad y a la educación superior mexicana sólo sirven como telón de fondo, algo pálido y distante pero fundamental para matizar y glosar las reflexiones sobre esos dos grandes temas, tal como se dan en la educación superior colombiana.

Date post:	18-Jan-2016
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