RAPORTASUPRA AUTONOMIEI LOCALE

ÎN MOLDOVA

IDIS "Viitorul" (Decembrie 2002) - Nr.1

This publication is published within the “Advocating for the Values and Scope of Autonomous Local Government in Moldova” Project, financially assisted by the SOROS – Moldova Foundation. For any other information concerning the Project activities, you

can address your suggestions or comments to the following address:

Chisinau, Iacob Hincu 10/14, Republic of Moldova, Telephone / Fax: (373-2) 21.09.32, 21.32.32, E-mail: idis_viitorul@mdl.net

1

IDIS "Viitorul" (Decembrie 2002) - Nr.1

CUPRINS:

Prefaţă 3

I. Cadrul juridic general: 5 - 8

II. Descentralizarea serviciilor publice: 9 - 10

III. Situaţia patrimoniului public local: 11 - 14

IV. Accesul la justiţie al autorităţilor publice locale 15 - 18

V. Situaţia finanţelor publice locale 19 - 20

Concluzii 21

2

PREFAŢĂ:

De cele mai multe ori, iniţierea unui proces de reformă al administraţiei publice locale este asociat cu o creştere a popularităţii guvernelor centrale şi stimularea unui interes mai mare printre cetăţeni pentru agenda politică a autorităţilor centrale (naţionale) care, evident, motivează interesul mai mare al cetăţeanului pentru acţiunile care urmează să îmbunătăţească sistemul relaţiilor inter-guvermentale, să facă mai responsabile autorităţile publice de orice nivel şi să sporească eficienţa politicilor prin care sînt administrate treburile publice în colectivităţile locale.

Din păcate, nu orice se numeşte reformă urmăreşte interesul adevărat al cetăţeanului şi se întemeiază pe o estimare corectă şi pertinentă a performanţelor pe care urmează să le atingă. Altfel spus, reforma sistemului de administraţie publică locală şi regională, ca o proiectare a descentralizării, deschide calea spre instituirea unui nou sistem de planificare al acestor resurse pe mai multe nivele, identificînd noi forme non-ierarhice de coordonare inter-guvernamentală, atît la nivel central cît şi la nivelul numeroaselor autorităţi publice sub-naţionale - municipalităţi, comune, oraşe de diferite proporţii şi capacităţi administrative, dar protejate în egală măsură de legislaţie şi Constituţie. Interesul pentru descentralizarea finanţelor publice şi a competenţelor patrimoniale către autorităţile publice locale nu este o dogmă, ci o tendinţă fundamentată pe statistici consistente şi experienţe pozitive în majoritatea statelor moderne. Este greu, dacă nu imposibil, să vorbim despre o reformă a sistemului de administrare publică în absenţa descentralizării reale de competenţe, proprietăţi şi obligaţiuni recunoscute şi protejate de legislaţie.

Este evident că orice reformă are propriile sale costuri politice, economice, sociale şi umane. Orice reformă poate să eşueze tocmai fiindcă autorii acesteia nu privesc obiectul iniţiativei lor ca un ansamblu de interacţiuni şi implicaţii, care să ofere stabilitate şi performanţă întregului sistem. Adeseori, însă, anumite guverne din ţările aflate în tranziţie înţeleg prin reformă mai degrabă adoptarea unei noi legi şi nicidecum,

efortul mult mai complex de identificare şi planificare a etapelor acestei reforme. Acest fenomen este explicat mai ales prin caracterul convex al descentralizării şi reformei în administraţia publică, desentralizarea fiind considerată a fi în beneficiul puterilor locale şi a colectivităţilor pe care acestea le reprezintă or, una fără alta nu pot exista într-un stat puternic descentralizat! În mod evident, cetăţenii se interesează mai mult de lucrurile car îi afectează nemijlocit, iar descentralizarea, ca model de alocare a unor resurse şi competenţe sporite la nivelul cel mai apropiat de cetăţeni cu putinţă, face ca cetăţenii să reacţioneze într-o manieră mai solidară la politicile publice care au drept scop ridicarea

3

ori, din contra, degradarea calităţii managementului resurselor publice1.

Este de înţeles că fără cunoaşterea minuţioasă a necesităţilor şi structurilor de urgenţe care o determină, orice iniţiative de reformare a unor probleme sociale, administrative sau economice, nu vor putea decît să eşueze în mod lamentabil. Incapacitatea structurală de a utiliza modelul raţional de planificare a deciziilor care afectează domeniul public (definirea problemei, identificarea soluţiilor alternative, evaluarea lor, asimilarea propunerilor din partea tuturor actorilor interesaţi, colectarea sugestiilor şi soluţiilor în vederea implementării şi îmbunătăţirii politicilor sectoriale) este, în mod evident, o caracteristică a statelor pre-moderne2. Această stare de lucruri nu poate decît să stagneze procesul general de schimbare a societăţii perpetuînd luarea unor decizii nepotrivite, incompetente sau invers proporţionale cu obiectivele reformelor planificate tocmai fiindcă lipsa de informaţie credibilă şi incoerentă asupra procedurilor administrative produce o cunoaştere superficială a necesităţilor publice. Cunoaşterea superficială a domeniului public poate anula pur şi simplu existenţa unor segmente importante ale acestor nevoi publice, frămîntări sociale şi administrative, urgenţe politice sau orice alte tendinţe care pot conduce spre adevărate rupturi sociale pe ansamblul general al intereselor generale ale societăţii.

În realitate, rolul factorilor de decizie (al decidenţilor - sau cu alte cuvinte - al celor care i-au deciziile importante în acest proces de planificare şi proiectare a procesului de guvernare) se va transforma într-un simplu exerciţiu de "povestire" al propriilor experienţe, căutînd cu obstinaţie să limiteze orice informaţii, proiecte sau politici pe care nu le înţeleg ori nu le acceptă. Lipsa de reflecţie critică şi de căutare a unor politici alternative anulează procesul politic ca atare.

Absenţa unei capacităţi semnificative de comunicare şi instituţionalizare a ideii de reformă, caracterul opac şi ostentativ negativ faţă de opiniile şi participarea unor experţi independenţi la luarea unor decizii importante, promovarea unor decizii necoordonate cu alte politici sau procese legislative, printr-o singură agenţie de stat sau prin comisari politici fără deprinderi adaptate regulilor unei administraţii publice moderne, secretizarea politicilor statului pentru a curma orice posibilităţi de criticism exterior, toate aceste trăsături sînt caracteristice unei administraţii ineficiente şi pre-moderne.

Nu poţi face o reformă eficientă în absenţa unei viziuni de ansamblu, după cum nu se va reuşi să privezi numeroşii actori ai unor largi domenii ale vieţii publice, cum sînt autorităţile publice locale, comunale, judeţene, de dreptul lor de a fi consultate în toate problemele care afectează situaţia lor materială şi juridică.

Cursul spre modernizarea sectorului public solicită un efort sistematic de "citire" a datelor sociale şi administrative, de validare continuă a datelor şi de distribuire a lor în funcţie de politicile aşteptate. Putem afirma în acest sens că procesul de planificare a unei reforme a sistemului de administraţie publică locală şi centrală în Republica Moldova, este tot atît de important ca şi scopurile pe care şi le pune. Nimic nu motivează mai mult lipsa de încredere în instituţiile statului ca absenţa unui dialog relevant între putere şi opoziţie, între administraţia centrală şi autorităţile publice locale şi regionale pe chestiunile tehnice şi conceptuale ale reformei, pentru că intervenţionismul statului în proprietăţile şi finanţele locale nu au fost şi nici nu sînt un substitut al reformei.

1 IPA Report, http://www.theipa.org, Reforms and Participatory Planning by Leonardo Romeo,2 Sorin Ioniţă - Missing policies, Kulturkampf politics, The unlikely reform of the public administration in Moldova, Early Warning Report, Nr. 1 / December 2002

4

I. Cadrul juridic general

Comentarii la ultimul proiect de Legeprivind administraţia publică locală.Situaţia din administraţia publică locală este deosebit de complicată în Republica Moldova. Complexitatea dificultăţilor obiective cu care se confruntă autorităţile publice locale este agravată însă şi de anumite tendinţe de re-centralizare a sistemului de administrare publică locală prin decizii şi politici de re-instaurare a tutelei statului, prin diverse structuri şi ministere centrale, care şi-au făcut o practică în ultimul timp de revenire la vechile instrumente de presiune şi subordonare cunoscute pe timpul vechiului sistem sovietic.

Această stare de lucruri nu are nimic în comun cu obiectivul integrării europene şi nici cu necesităţile legate de descentralizarea politică, economică şi administrativă a statului, pe care Constituţia şi angajamentele internaţionale ale Republicii Moldova le-au consfinţit în ultimii ani. Din aceste motive, putem califica efortul recent de elaborare a unui nou proiect de lege privind administraţia publică locală sub patronajul şi iniţiativa unor direcţii de specialitate ale Guvernului central drept - un semnal alarmant şi totodată amuzant.

Este alarmant acest semnal fiindcă, în virtutea iniţiativelor revizioniste ale actualei guvernări, de mai bine de un an de zile, sistemul administraţiei publice locale a fost deteriorat substanţial prin instabilitatea pe care politicile Guvernului central au creat-o, urmărind ba alegeri anticipate, ba re-naţionalizări ale proprietăţilor municipale în folosul unor diverse agenţii guvernamentale, ba eliminarea celor mai minore semne de autonomie financiară, considerate în Europa drept cel mai important temei de funcţionare al autonomiei locale. Este amuzant însă, fiindcă deşi au reuşit să destabilizeze sistemul de administrare publică locală şi regională care totuşi funcţiona, responsabilii de reforma APL din actualul Guvern Tarlev nu au o viziune clară asupra sistemului pe care doresc să-l construiască, nu ştiu cum ar trebui să fie reformat acesta şi ce ar trebui să conţină un sistem modern de administraţie publică locală.

Deşi asupra reformei administrative care se intenţionează a fi realizată s-au pronunţat negativ şi Consiliul Europei şi numeroşi experţi locali din instituţiile superioare de învăţămînt din ţară, au fost organizate diverse conferinţe naţionale şi internaţionale, s-au pronunţat asociaţii ale primarilor şi consilierilor judeţeni, argumentele aduse nu au fost auzite şi nici nu se manifestă măcar vre-o intenţie de a fi auzite.

Mai mult de atât, Guvernul a pornit un joc „de-a democraţia” făcând promisiuni goale privind organizarea unei Comisii naţionale, scopul căreia ar fi fost să elaboreze un proiect de Strategie pentru dezvoltarea administrării publice locale în Republica Moldova şi prezentînd acest obiectiv ca pe un fapt deja consumat. În realitate, această Comisie Naţională nu a fost niciodată constituită pe criterii de reprezentative credibile şi nici nu a fost mandatată cu o misiune atît de importantă.

Apariţia unor proiecte de lege în decembrie, pe cît de contradictorii pe atît de disonante în raport cu promisiunile făcute de către Prim Ministrul Tarlev în faţa pirmarilor, dar şi al oficialilor Congresului Puterilor Locale şi Regionale al Consiliului Europei, demonstrează că în spatele acestor proiecte nu există nici o concepţie ştiinţifică, o abordare sistematică şi modernă. Nu există nici posibilităţi de identificare a lacunelor acestui proiect de lege prin discuţii şi comunicare critică, întrucît Comisia Naţională, după cum spuneam mai sus, nu există încă. Respectiv, Guvernului îi lipsesc instrumentele necesare pentru a vorbi despre Strategia reformării sistemului de administraţie publică locală, deaceea se preferă a propune pentru dezbateri un simplu proiect de lege, elaborat în sânul Direcţiei administraţie publică a Cancelariei de stat, la comanda prim-viceprim-ministrului Vasile Iovv.

Menţionăm că, deja la începutul lunii octombrie 2002, Prim VicePrim Ministrul, Vasile Iovv cerea cu insistenţă ministerelor, departamentelor, consiliilor judeţene şi organizaţiilor neguvernamentale specializate în administrare publică avize la un proiect de lege privind modificarea Legii administraţiei publice locale care, de fapt, conţinea nu

5

altceva decât restabilirea normelor din Legea privind administraţia publică locală din 6 noiembrie 1998, substanţial afectate prin modificările operate de către Parlament Republicii Moldova la 27 decembrie 2001.

La prima vedere, s-a părut că, în sfîrşit, guvernanţii au abandonat ideea aberantă de înlocuire a sistemului de administrare publică existent, încercînd doar să-i înlăture deficienţele, şi asta fiindcă au înţeles cum ar trebui să funcţioneze un sistem de administraţie publică locală, bazat pe principiile autonomiei locale şi descentralizării serviciilor publice. Ne-a făcut să credem astfel şi faptul că, prin proiectul respectiv, s-a încercat restabilirea sistemului administraţiei publice bazat pe descentralizare, restabilindu-se şi instituţia prefectului.

În realitate, situaţia s-a dovedit a fi cu totul de altă natură. Acţiunea Guvernului a fost pur şi simplu o înscenare „perfect democratică”, pregătită special pentru experţii şi funcţionarii care reprezentau atunci Consiliul Europei şi urmărea să asigure fonul necesar pentru cuvîntarea pe care Prim-ministrul Vasile Tarlev, urma s-o ţină, în luna noiembrie 2002, la Strasbourg, asupra situaţiei autonomiei locale din Republica Moldova şi în lumina Recomandărilor făcute ţării noastre în mai multe rînduri de către Congresul Puterilor Locale şi Regionale. În mod inevitabil, de îndată ce această luare de cuvînt a fost stenografiată, au fost dat „indicaţiile preţioase” pentru ca angajaţii Guvernului să pregătească un alt proiect de lege privind administraţia publică locală, care a fost trimis la 19 decembrie 2002 spre o nouă avizare ministerelor, departamentelor şi altor organizaţii, de această dată fără nici un fel de explicaţii sau expunere de motive. Spre surprinderea celor care au citit cu atenţie acest nou proiect de lege, în această nouă variantă instituţia prefectului nu mai figura la nici un capitol, fiind înlocuită cu preşedintele comitetului executiv raional, revenindu-se în acest fel la modelul bicefal de guvernare raională care existase în timpul URSS şi care fusese anulată ca urmare a primelor legi adoptate în luna decembrie, 1994.

Este limpede că, prin aceste acţiuni de „vînzoleală scolastică", actualul Guvern îşi probează învinuirile care i se aduc din toate

părţile că nu doreşte altceva decăt să restabilească în totalitate modelul perimat al administraţiei locale de tip sovietic, axat pe verticala puterii şi tutela administrativă a oricăror decizii luate la nivel local. Din punctul de vedere al autorilor acestui proiect, colectivităţile locale nu au învăţat nimic în această decadă de transformări şi experienţă democratică şi că, prin limitarea competenţelor şi drepturilor autorităţilor publice locale se urmăreşte de fapt anularea alternativei politice.

Pînă şi o scurtă privire asupra noului proiect scoate în evidenţă faptul că, acesta vine în contradicţie flagrantă cu prevederile constituţionale, deoarece contravine principiilor autonomiei locale şi a descentralizării serviciilor publice, stipulate în art.109 din Constituţie. Autorii proiectului s-au străduit să ascundă acest fapt, insă aceasta nu le-a reuşit.

În art.1, care defineşte unele noţiuni din vocabularul administraţiei publice, în loc de „servicii publice descentralizate” a fost inclusă noţiunea de „servicii publice”, explicându-se că acestea sunt „servicii scoase din subordinea autorităţilor centrale şi organizate în mod autonom”, ceea ce conţine un neadevăr strigător la cer, dat fiind faptul că nu se mai defineşte şi nu se mai utilizează termenul de „servicii publice desconcentrate” în urma lichidării instituţiei prefectului. Şi atunci, ne întrebăm, cine gestionează în teritoriu serviciile supuse pe verticală ministerelor şi departamentelor?

Proiectul de lege stabileşte în calitate de „conducător şi organizator al acestor servicii” – preşedintele comitetului executiv raional, stipulînd însă că realizarea acestor servicii se va efectua din bugetul raional şi nu din cel republican (!?). Întrucît nu mai există nici o diferenţă între serviciile ministerlor organizate teritorial şi serviciile cu care sînt abilitate şi responsabile autorităţile publice locale ar trebui să înţelegem că, prin dispariţia prefectului a dispărut şi mecanismul descentralizării serviciilor publice.

Chiar şi în art.3 care, de fapt, reproduce art.109 din Constituţie, în loc de „servicii publice descentralizate” se utilizează noţiunea de „servicii publice”. Ne întrebăm

6

iarăşi, de ce autorii nu au utilizat această noţiune exact aşa cum este ea stipulată în textul Constituţiei?

Răspunsul este simplu, autorii acestei „mascarade legislative” au observat că această prevedere constituţională nu se prea leagă cu linia ideologică pe care îl urmăreşte proiectul Guvernului şi atunci, din comoditate, autorii lui au procedat pur şi simplu ca struţul, băgînd capul în nisip şi făcîndu-se că au observat existenţa principiului constituţional de descentralizare al serviciilor publice, existent nu atît generozităţii Parlamentului din 1994 care a adoptat această Constituţie cît, mai ales, datorită aplicării principiilor şi normelor dreptului internaţional, inclusiv prin racordarea legislaţiei interne la Carta Europeană a autonomiei locale.

Deşi s-a vorbit de atîtea ori despre necesitatea unei delimitări de competenţe stricte şi clare între autorităţile publice locale de diferit nivel şi centru, în proiect este inclus iarăşi acelaşi art.13 cu denumirea de „delimitarea de competenţă”. În realitate, acest articol nu delimitează nici o competenţă, deoarece competenţele consiliului local, al celui raional, a primarului şi a comitetului executiv raional sunt incluse în alte articole ale proiectului. Art.13 corect ar fi trebuit să fie numit „delimitarea de funcţii” sau „direcţiile principale de activitate ale autorităţilor publice locale”.

În formula în care este formulat acest articol, prevederile sale nu valorează nimic şi chiar dacă acesta ar fi fost lichidat complect nu se vai întâmpla nimic.

Deci, putem constata cu uşurinţă că acest articol nu reprezintă mecanismul delimitării de competenţă şi nici mecanismul descentralizării serviciilor publice. Mai mult decît atât, analizând „competenţele” incluse în art.13 se observă uşor şi efectul pe care logica şi ideologia verticalei puterii l-au imprimat în minţile autorilor acestui nou proiect de lege privind administraţia publică locală, în special în ceea ce priveşte felul în care aceste competenţe vor fi exercitate de către preşedintele comitetului executiv raional.

Art.14 stabileşte componenţa numerică a

consiliilor locale şi conţine şi el o noutate, micşorându-se cu 1000 numărul locuitorilor necesari pentru înfiinţarea unei unităţi administrativ-teritoriale. Este înţeleasă dorinţă fiecărui cetăţean de a avea primărie „în poarta casei” însă, organizarea administraţiei publice locale are loc în baza altor principii, cum ar fi: organizarea unor servicii publice eficiente (drumuri, apeducte, gazificaţie, construcţii şi reparaţii capitale). Exact pentru acest scop sînt utilizate resursele financiare acumulate la nivel local şi primite în urma unor transferuri inter-bugetare din partea statului.

Multe dintre unităţile administrativ-teritoriale locale sunt prea mici pentru a oferi în mod eficient serviciile pe care acestea trebuie să le ofere cetăţenilor. De aceea, legea ar trebui să încurajeze fuziunea micilor comune în unităţi administrativ-teritoriale mai mari şi mai funcţionale, sau cel puţin, să promoveze un mecanism de cooperare intercomunală, după exemplul Franţei, în vederea furnizării serviciilor de bază. În acest sens numărul populaţiei pentru o comună, stabilit până la 2,500 prin Legea din 1998, nu trebuie micşorat ci invers, majorat, stabilind unele criterii clare privind mărimea resurselor financiare din bugetele locale necesare pentru o bună administrare a domeniului public local şi registrul serviciilor minime de bază acordate la nivel local tuturor localităţilor incluse în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale din Republica Moldova.

Acelaşi art.14 măreşte şi numărul minim al consilierilor de la 7 la 11, iar cel maxim de la 23 la 47. Posibil că aceasta va schimba ceva, insă, autorii au uitat o simplă regulă care se învaţă în şcoală: schimbând locul termenilor suma nu se schimbă! În cazul de faţă, prin sumă trebuie să înţelegem rezultatele activităţii administraţiei publice, deoarece nu numărul de consilieri va duce la eficacitatea activităţii, ci competenţele acestui consiliu, gradul de autonomie decizională şi autonomie financiară, lucruri atît de deficitare în Republica Moldova.

În ceea ce priveşte prevederile art.18, care stabilesc competenţele consiliului local, trebuie să menţionăm ca aici autorii au fost foarte inventivi. Astfel, la litera z) se stipulează prevederea după care „consiliul

7

local stabileşte data sfântului în al cărui nume este sfinţită biserica din localitatea respectivă (hramul bisericii)”. Nu ne rămâne decât să felicităm autorii pentru intenţia de a fuziona biserica cu statul, iar Mitropolitul Moldovei posibil va deveni şi ministru al cultelor, care va ceda unele competenţe specifice în favoarea consiliilor locale. Este evident eronat să lipseşti autorităţile publice locale de competenţele de care în mod pragmatic au acestea nevoie pentru a-şi materializa mandatul şi să transferi în cîrca lor nişte obligaţii simbolice, care nici măcar logic nu se înscrie cu statutul de instituţii laice, responsabile de viaţa cotidiană complexă şi dificilă a colectivităţilor locale.

Ar mai trebui să menţionăm că, o dată cu dispariţia prefectului a dispărut şi funcţia de tutelă administrativă, altfel spus - controlul legalităţii actelor emise de autorităţile publice. În acest sens autorii nu au inventat nimic deosebit, ei pur şi simplu şi-au adus aminte că în sistemul sovietic această funcţie o îndeplinea procurorul şi, fără a ezita prea mult, i-au încredinţat din nou această funcţie, pe care o va îndeplini împreună cu preşedintele comitetului executiv raional.

Trebuie să subliniem însă că această „invenţie învechită” a proiectului este culpabil de o omisiune gravă. Autorii lui, neavând cunoştinţe juridice corespunzătoare, au uitat sau nici nu au ştiut că, potrivit modificărilor operate în Constituţie (mai 2000), procuratura a fost lipsită de funcţia de supraveghere. Din aceste considerente, reglementarea respectivă este vădit neconstituţională. În cazul în care totuşi această funcţie de „tutelă administrativă” va fi încredinţată preşedintelui comitetului executiv (vom arăta în continuare!) că aceasta va veni în contradicţie cu art.8, care stabileşte că raporturile dintre autorităţile publice centrale, raionale şi cele locale au la bază principiul autonomiei şi legalităţii.

Deci o dispoziţie a preşedintelui comitetului executiv raional privind ilegalitatea unui act emis de consiliul local sau primar nu poate avea caracter executoriu. În acest sens mai vine o întrebare care cere un răspuns clar, cine va exercita acest control asupra actelor emise de către consiliul raional, comitetul executiv raional şi dispoziţiile preşedintelui

comitetului executiv raional? Nu cumva Prim-Ministrul sau Prim-Vice Prim Ministrul, care va decide în limita cunoştinţelor lor sumare cu privire la funcţia legalităţii care dintre consiliile locale existente îşi exercită loial competenţele şi care nu?

Pe parcursul întregului proiect autorii au comis o sumedenie de greşeli gramaticale, au inventat o sumedenie de formule juridice imprecise, au comis nenumărate repetări şi ortografieri încîlcite, şi chiar au admis inserarea unor articole care sunt total lipsite de sens, dar care demonstrează importanţa verticalei puterii în minţile autorilor acestui proiect de lege. Astfel, art. 22 stabileşte că şedinţele consiliului local sunt publice şi consiliul nu are dreptul de a interzice prezenţa la şedinţă a oricărei persoane interesate. În acelaşi timp, art.32 stabileşte că la lucrările consiliului pot participa, fără drept de vot, preşedintele comitetului executiv al consiliului raional, reprezentanţii acestuia, deputaţii în Parlament, funcţionarii administraţiei publice centrale, procurorul, delegaţii săteşti, precum şi persoanele invitate de consiliul local. Oare, dacă acest articol 32 ar lipsi din textul legii, persoanele nominalizate nu ar avea posibilitate să asiste la şedinţele consiliului local?

Cât priveşte şedinţele consiliului raional şi al comitetului executiv raional, deja în art.65 alin.5 se spune că acestea sînt de regulă publice. Lexema - „de regulă” - ar trebui aici de înţeles ca o portiţă prin care poţi oricând declara şedinţa închisă fără acces la ea a publicului sau a ziariştilor interesaţi de relatarea activităţilor unor consilii raionale.

Art.36 în alin.2 stabileşte cazurile în care mandatul primarului încetează înainte de termen. Deşi am semnalat în repetate rânduri că revocarea primarului prin referendum este un act care vine în contradicţie cu teoria mandatului reprezentativ, autorii proiectului insistă asupra acestei formulări, chiar dacă ea vine în contradicţie flagrantă cu Legea privind statutul alesului local care, în art..4 stipulează că orice mandat imperativ este nul.

În alin.3 al art.36 se spune deja că consiliul local poate iniţia, în condiţiile legii, procedura de revocare a primarului prin vot secret, cu

8

votul majorităţii consilierilor aleşi în cazul în care el comite acţiuni ce contravin Constituţiei, încalcă legislaţia în vigoare, inclusiv prin ne-executarea atribuţiilor ce îi revin potrivit legii.

Aici ar trebui să se precizeze ce se are în vedere prin fraza „încalcă legislaţia în vigoare”, deoarece în acest fel un primar ar putea fi revocat şi pentru încălcarea regulilor de circulaţie rutieră, apoi ar trebui să se specifice după ce criterii se va aprecia dacă primarul îşi îndeplineşte sau nu obligaţiunile în mod corespunzător. Situaţia socio-economică a colectivităţilor locale din republică face astăzi posibilă revocarea oricărui primar, cât de bine nu ar activa acesta şi oricîte eforturi nu ar face în beneficiul comunităţii sale.

În capitolul IV, care poartă denumirea „Secretarul consiliului local”, a dispărut o reglementare foarte importantă care exista în Legea din 1998. Este vorba de reglementarea prin care se interzicea secretarului consiliilor locale apartenenţa la vre-un partid politic, încadrîndu-l în acest fel în rigorile funcţiei publice şi tratîndu-l ca funcţionar public, respectiv oferindu-i stabilitate în funcţie. În noul proiect această interdicţie a dispărut şi cu această ocazie va dispărea şi stabilitatea secretarului în funcţia respectivă.

În continuare – şi mai mari boroboaţe! Prin reglementarea conţinută în art.38 alin.1, litera a) se stipulează că „primarul este responsabil şi de executarea deciziilor consiliului raional”, fixîndu-se în acest fel o clauză care aduce o lezare flagrantă a principiului de autonomie locală, deoarece instituie o regulă strictă de subordonare necondiţionată pentru autorităţile publice locale faţă de autorităţile raionale pe care le întitulează „ierarhic superioare”.

Această reglementare vine în contradicţie şi cu art.8 din prezentul proiect care fixează relaţii de colaborare şi autonomie între aceste autorităţi publice. O inovaţie este fixată şi în art.52, care stabileşte competenţa aparatului primăriei. Dacă primarul este autoritatea executivă, dacă secretarul asigură buna funcţionare a compartimentelor şi activităţilor din cadrul aparatului primăriei, de

ce ar trebui limitate competenţele lor stabilind sarcini în lege pentru funcţionarii aparatului, atâta timp cât aceasta se face, ca de obicei, în regulamentul de ordine internă.

Vom menţiona şi faptul că autorii nu fac deosebire dintre alegere şi numire în funcţie. Este ştiut că la alegere organul colectiv votează, iar numirea se face prin dispoziţie sau ordin adoptat individual de conducătorul respectiv. În art.63 se spune că consiliul raional numeşte preşedintele comitetului executiv raional la propunerea a cel puţin 1/3 din consilierii aleşi. În primul rând, în acest articol este inclusă o procedură de vot complicată, atâta timp cât există scrutinul majoritar din 2 tururi.

În cazul de faţă, deci, este vorba de alegerea preşedintelui şi nu de numirea lui. În afară de aceasta nu se ţine cont că şi consiliul raional va fi ales în baza pluri-partidismului şi, deci, propunerile pentru funcţia de preşedinte trebuiesc făcute din numele fracţiunilor şi nici de cum la propunerea a 1/3 de consilieri deoarece aceasta va produce mari confuzii.

În art.66 autorii repetă aberaţia care există în Legea privind administraţia publică locală în privinţa primarului, oferindu-i şi preşedintelui comitetului executiv raional titlul de funcţionar public care cade sub incidenţa Legii serviciului public. Ne miră neprofesionalismul autorilor care nu pot înţelege lucruri simple, nu pot fi supuşi prevederilor Legii serviciului public toţi cei care deţin funcţii reprezentative şi elective. Dacă se doreşte aplicarea unor facilităţi care sunt prevăzute pentru funcţionarii publici, acestea pot fi incluse în Legea privind statutul alesului local, indicând că după expirarea mandatului primarul sau preşedintele comitetului executiv devin funcţionari publici, iar stajul de muncă în funcţia electivă se consideră staj de muncă în calitate de funcţionar public.

Menţionăm că, aceste exemple sînt doar cîteva fragmente critice pe care le-am parcurs la citirea acestui nou proiect de lege şi care, în măsura în care nu ne sînt străine standardele de autonomie locală şi experienţa unor modele pozitive europene, demonstrează cu lux de amănunte caracterul incomplet şi nepotrivit al acestei noi iniţiative legislative. Ineficienţa sa ţine de nepotrivirea

9

cu obiectivul pe care Guvernul central îl anunţă - reformă administrativă şi denotă carenţe importante la capitolul pregătirii profesionale al juriştilor care au asistat elaborarea sa.

Putem presupune că, adoptarea sa în actualul format nu va face decît să agraveze situaţia autonomiei locale prin instalarea unui regim centralizator asupra puterilor locale, venind în contradicţie cu majoritatea prevederilor Cartei Europene privind Exerciţiul Puterilor locale, cu prevederile din Constituţia Republicii Moldova care protejează autonomia administraţiei publice locale şi descentralizarea care este recunoscută autorităţilor publice locale. Constatăm din nou carenţe serioase la capitolul consultărilor pe care Guvernul ar trebui să le iniţieze (nu doar să le pretindă!) şi a limbajului duplicitar, pe care anumiţi demnitari guvernamentali le folosesc în încercarea lor de a camufla absenţa unei viziuni integre, europene şi adecvate asupra perspectivelor şi avantajelor unui sistem descentralizat de administrare publică locală în ţara noastră.

10

II. Descentralizarea serviciilor publice:

Cadrul legislativ-normativ privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice poate fi caracterizat ca unul imperfect, deseori ambiguu şi frecvent confuz în stipulările care reglementează funcţionarea sistemului de furnizare a serviciilor publice de interes local. Unele atribuţii şi competenţe ale autorităţilor publice locale privind asigurarea populaţiei cu unele tipuri de servicii publice nu pot fi realizate în deplină măsură din cauza lipsei unor reglementări (mecanisme) care ar reglementa clar formele organizatorico-juridice ale serviciilor publice locale, ar elabora şi ar stabili mărimea taxelor pentru serviciile prestate, sursele de finanţare ale serviciilor publice locale.

În luna octombrie, 2002, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat în a doua lectură Legea serviciilor publice de gospodărire comunală (1042-XV din 24.10.02). Această lege stabileşte cadrul juridic unitar privind înfiinţarea şi organizarea activităţii serviciilor publice de gospodărie comunală în unităţile administrativ teritoriale, inclusiv monitorizarea şi controlul funcţionării. În categoria serviciilor de gospodărie comunală sunt incluse: alimentare cu apă, gaze naturale, energie termică şi energie electrică, canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale, salubrizarea localităţilor, transportul public local, administrarea fondului locativ public şi privat, administrarea domeniului public. Aceste domenii pot fi reglementate mai detaliat prin legi ordinare sau prin alte acte normative. Adoptarea Legii serviciilor publice de gospodărie comunală constituie un pas important în promovarea principiului descentralizării serviciilor publice. Aplicarea cu succes a Legii vizate este condiţionată de adoptarea unor reglementări sectoriale care stabilesc reguli administrative, juridice şi tehnice pentru fiecare serviciu de gospodărie comunală. Astfel, poate fi creat un cadru legislativ coerent care va permite dezvoltarea serviciilor publice comunale, având ca finalitate oferirea unor servicii de calitate consumatorilor la preturi accesibile cu respectarea principiilor dezvoltării durabile, economisirii resurselor şi a protecţiei mediului.

Organizarea şi gestionarea serviciilor publice de gospodărie comunală se efectuează în conformitate cu principiile prevăzute în textul Recomandărilor Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei nr. (97)7 din 01.04.1997 „Principiile Directoare ale Serviciilor Publice Locale din Europa”. Este important de menţionat următoarele prevederi legislative:

● se face distincţie între proprietarul patrimoniului care este autoritatea publică locală şi operator, care poate fi cu capital public, mixt sau privat;● indiferent de statutul juridic al operatorului, autoritatea publică locală competentă deleagă gestiunea serviciului public în baza unei autorizaţii.

Un capitol este dedicat delimitării de atribuţii şi responsabilităţi dintre autorităţile publice centrale şi locale în domeniul serviciilor publice de gospodărie comunală. Capitolul trei este dedicat organizării şi funcţionării serviciilor publice de gospodărie comunală. În scopul coordonării activităţilor operatorilor serviciilor publice comunale se prevede înfiinţarea Agenţiei Naţionale de Reglementare în domeniul gospodăriei comunal-locative. Finanţarea Agenţiei se preconizează din fondurile obţinute din acordarea licenţelor, autorizaţiilor de activitate, precum şi de alte activităţi prevăzute de legislaţia în vigoare.

La 15 octombrie 2002 Guvernul Republicii Moldova prin Hotărârea nr. 1339 (Monitorul Oficial nr. 142-143 din 17.10.2002) a aprobat modificări şi completări la Regulamentul cu privire la modul de prestare şi achitare a serviciilor locative, comunale şi necomunale pentru fondul locativ, contorizarea apartamentelor şi condiţiile deconectării sau reconectării acestora la sistemele de încălzire şi alimentare cu apă, aprobat prin Hotărîrea Guvernului Republicii Moldova nr. 191 din 19 februarie 2002.

Printre modificările operate se menţionează:● au fost introduse noţiunile de gestionar al fondului locativ, furnizor, casă individuală;● a fost modificată formula de calculare a consumului de apă pentru consumatorii care nu dispun de contoare în apartamente;

11

● instalarea, exploatarea (întreţinerea şi reparaţia), verificarea metrologică, înlocuirea (în perioada indicată în documentele normative ale organului naţional de metrologie) şi sigilarea contoarelor termice se efectuează din contul furnizorului.● plata pentru alimentarea cu apă caldă menajeră se percepe în baza contractelor încheiate între furnizor-consumator, furnizor – gestionar, gestionar-consumator (conform contractului - model din anexa nr. 5);● instalarea, exploatarea (întreţinerea şi reparaţia), verificarea metrologică, înlocuirea (în perioada indicată în documentele normative ale organului naţional de metrologie) şi sigilarea contoarelor de apă caldă se efectuează din contul furnizorului;● plata pentru transportul deşeurilor menajere solide se calculează pentru o persoană şi se percepe în baza normelor şi tarifelor stabilite, conform conturilor (chitanţelor), prezentate de prestatorul de servicii, şi contractelor încheiate în mod obligatoriu cu toţi consumatorii, inclusiv cu proprietarii caselor individuale;● a fost introdusă o anexă privind modul de deconectare a ascensorului de la etajul staţiei a două din blocul locativ / cămin.

Principiul descentralizării serviciilor publice reprezintă unul din principiile fundamentale de organizare a administraţiei publice locale. Procesul de descentralizare se realizează prin transferarea de atribuţii şi competenţe, responsabilităţi şi resurse de la administraţia publică centrală către autorităţile publice locale, în unităţile administrativ-teritoriale pentru a soluţiona sub propria responsabilitate toate chestiunile de interes local. Descentralizarea serviciilor publice se realizează prin desprinderea unui serviciu public din competenţa centrală sau locală şi acordarea unei anumite autonomii unui serviciu public, conferindu-i acestuia personalitate juridică, a unui patrimoniu şi a propriilor organe de conducere.

Prin aplicarea principiului descentralizării poate fi îmbunătăţit nivelul şi calitatea serviciilor publice, utilizarea mult mai eficientă a resurselor locale care sunt limitate şi se va contribui la consolidarea societăţii civile. Din păcate, nu s-a reuşit obţinerea textului de lege adoptat în Parlament, ceea

ce face dificil efortul de analiză critică a prevederilor sale principiale.

Odată cu adoptarea Legii serviciilor publice de gospodărire comunală este de aşteptat completarea cadrului legislativ-normativ secundar privind organizarea şi prestarea serviciilor publice municipale. Acest cadru trebuie să conţină o serie de reglementări normative pentru fiecare categorie de servicii publice în parte. Este de aşteptat ca adoptarea lor în 2003 să relanseze discuţiile asupra unei agende de reformare a sistemului de servicii publice municipale/comunale la nivel naţional.

12

III. Situaţia patrimoniului public local:

În pofida faptului adoptării încă la 6 iunie 2002 a noului Cod civil (intrat în vigoare la 1 ianuarie 2003), care conţine nişte prevederi principiale în vederea stabilirii şi dezvoltării unor raporturi patrimoniale moderne şi eficiente cu participarea statului şi unităţilor administrativ-teritoriale (în special: art. 194 şi 296), în Republica Moldova până în prezent nu a fost modificată şi ajustată la noile rigori legislaţia care reglementează raporturile patrimoniale ale statului şi unităţilor administrativ-teritoriale. Trebuie de constatat că actualmente nu există o concepţie clară şi efectivă asupra proprietăţii statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, acest domeniu al administraţiei publice locale fiind dominat în continuare de concepte vechi, contradictorii şi depăşite pentru condiţiile actuale de dezvoltare a societăţii.

În acest sens, deşi în materia dată există o mulţime de acte normative, în prezent nu sunt clar (sau deloc) delimitate bunurile proprietatea statului de cele ale unităţilor administrativ-teritoriale, bunurile domeniului public de cele ale domeniului privat. Este incert şi contradictoriu regimul juridic aplicabil diferitor categorii de bunuri aflate în proprietatea statului şi unităţilor administrativ-teritoriale (modul de exercitare a dreptului de proprietate); nu sunt clar reglementate raporturile patrimoniale dintre unităţile administrativ-teritoriale, stat şi alte subiecte de drept etc.

Toate acestea fac ca proprietatea statului şi unităţilor administrativ-teritoriale să fie incertă şi să existe posibilitatea adoptării de către organele centrale a diferitor acte administrative (atât normative, cât şi individuale), care în mod direct sau indirect duc la încălcarea dreptului de proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale, iar în unele cazuri chiar generând nişte tensiuni sociale importante.

Astfel, de exemplu, conform p. 4 al Hotărârii Guvernului nr. 1202/8.11.2001 privind utilizarea bazinelor acvatice, este aprobată o listă de bazine acvatice considerate de Guvern din oficiu, fără o argumentare serioasă (contrar prevederilor legale în vigoare), proprietate publică a statului, care se atribuie în folosinţa întreprinderilor piscicole ale Asociaţiei „Piscicola”,

majoritatea acestor întreprinderi fiind agenţi economici privaţi, care niciodată nu au plătit şi nici nu au de gând să plătească impozite şi taxe locale, sau să contribuie în alt mod la soluţionarea problemelor sociale ale comunităţilor locale. În acelaşi timp, bazinele acvatice incluse în lista dată, aflându-se pe teritoriul primăriilor, sunt folosite în interesele comunităţii, de regulă ca mijloc suplimentar de venituri la bugetul local şi pentru soluţionarea diferitor probleme social-economice locale. Prin acest act normativ au fost încălcate principiul autonomiei locale şi dreptul de proprietate a unităţilor administrativ-teritoriale consacrate în Constituţie, Legea privind administraţia publică locală, Legea privind dreptul de proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale etc.

Un alt exemplu care, datorită statutului incert al proprietăţii unităţilor administrativ-teritoriale şi lipsei unei adevărate autonomii decizionale, a generat şi generează până în prezent grave probleme sociale. Un exemplu elocvent îl reprezintă cazul or. Corneşti şi a altor unităţi administrativ-teritoriale, cărora prin Hotărârea Guvernului nr. 438 din 10 mai 2000 şi sub pretextul „împroprietăririi” unităţilor administrativ-teritoriale cu bunurile ce aparţineau fostei Asociaţiei Republicane de Producţie” Termocomenergo” (de regulă uzate atât din punct de vedere tehnic, cât şi din cel moral), Guvernul, într-un mod „elegant” şi cinic, s-a debarasat de enorme datorii, transmiţându-le unităţilor administrativ-teritoriale, fără a le oferi acestora din urmă soluţii reale de stingere sau de eşalonare a acestor datorii, ceea ce era foarte important pentru a se asigura funcţionarea normală a întreprinderilor municipale de termoficare nou-create.

În urma adoptării acestui act normativ „generos”, în loc să se ocupe cu soluţionarea problemelor sociale şi economice ale comunităţilor pe care le conduc, autorităţile publice locale (în special primarii) au nimerit la cheremul judecătoriilor de sector, tribunalelor, Curţii de Apel, fiind acţionaţi în judecată de către creditorii fostei „Termocomenergo” şi suportând cheltuieli judiciare enorme. Situaţia economico-financiară a întreprinderilor de acordare a serviciilor comunale în loc să se

13

îmbunătăţească, s-a înrăutăţit şi mai mult, majoritatea din ele fiind în pragul falimentului.Trebuie de menţionat că şi în acest caz, precum şi în multe alte cazuri similare, autorităţile publice locale au fost şi sunt impuse prin diferite modalităţi şi pârghii administrative să accepte astfel de „daruri”, neavând totodată mijloace reale de apărare contra unor astfel de acte.

Noul proiect de modificare a Legii privind administraţia publică locală în domeniul raporturilor patrimoniale a unităţilor administrativ-teritoriale nu aduce careva îmbunătăţiri, menţinând incertitudinea şi contradicţiile anterioare (menţionate mai sus). Se creează impresia că reglementarea efectivă şi modernă a raporturilor patrimoniale în corespundere cu cerinţele şi realităţile socio-economice actuale a colectivităţilor locale intenţionat se tărăgănează pentru a menţine starea de lucruri existentă. Doar se cunoaşte bine că o adevărată autonomie locală (decizională) poate exista numai dacă există un fundament patrimonial respectiv, care poate fi creat numai dacă există nişte reglementări clare şi necontradictorii a raporturilor patrimoniale. În caz contrar, principiul autonomiei locale va rămâne doar un principiu pur teoretic şi inaplicabil în practică.

O altă problemă actuală importantă din domeniul raporturilor patrimoniale dintre autorităţilor publice locale şi cele centrale, constă în interpretarea modului şi principiilor de delimitare a terenurilor proprietate publică a statului de cele proprietate publică a unităţilor administrativ-teritoriale. În acest sens, Legea privind terenurile proprietatea publică şi delimitarea lor conţine nişte reglementări neclare şi contradictorii care, cum arată practica de ultima oră, pot şi sunt interpretate în defavoarea autorităţilor publice locale (unităţilor administrativ-teritoriale).

Astfel, pe de o parte, legea prevede dreptul autorităţilor publice locale de a confirma rezultatele delimitării terenurilor proprietate publică a statului de cele care se află în proprietate publică a unităţilor administrativ-teritoriale, iar pe de altă parte, se prevede că în caz de neconfirmare (când autorităţile publice locale nu sunt de acord cu delimitarea făcută de organele centrale,

considerând-o în defavoarea sa), această delimitare se confirmă de către Guvern. Deoarece aceasta se face, de regulă, prin hotărâri cu caracter normativ (ca şi în cazul bazinelor acvatice), autorităţile publice locale se află în situaţia menţionată mai sus, când nu pot ataca o hotărâre de Guvern cu caracter normativ astfel, neavând dreptul la apărare a intereselor comunităţii locale pe care o conduc.

În mod normal legea trebuia, pe de o parte, să prevadă nişte proceduri de soluţionare a divergenţelor existente pe calea tratativelor, iar pe de altă parte, în caz de neatingere a consensului - soluţionarea conflictului în instanţa de judecată.

Procedura achiziţiilor publice este foarte dificilă şi costisitoare pentru autorităţile publice locale. Conform Legii privind achiziţiile publice, pentru a procura anumite bunuri este necesar de a organiza licitaţii, tendere, apoi trebuie semnate contractele care urmează să fie întărite la Agenţia pentru achiziţii publice şi la Trezorerie etc. De asemenea, autorităţile publice sunt obligate să încheie contracte de achiziţie numai cu acei agenţi economici, care sunt menţionaţi în lista publicată de Agenţie. Toate acestea, de regulă, implică cheltuieli de timp şi surse financiare suplimentare nejustificate (mai ales în cazurile în care este nevoie urgent de anumite mărfuri într-un volum mic).

Colectarea impozitelor de către perceptorii fiscali locali, iar în fapt de către primari, nu favorizează relaţiile şi contactul dintre comunitatea locală şi autorităţile publice locale. Deoarece, în primul rând, primarul nu are la dispoziţia sa pârghii eficiente de influenţare asupra rău platnicilor, iar pe de altă parte, în perspectiva alegerilor, el nu poate aplica în deplină măsură sancţiunile legale, deoarece riscă să nu fie reales în funcţia de primar, fiind un primar “RĂU”. În acest sens, autorităţile publice locale propun transferarea obligaţiei de a colecta impozitele către inspectoratele teritoriale fiscale, care conform legii posedă toate pârghiile necesare pentru a colecta impozitele.

14

IV. Accesul autorităţilor locale la justiţie:

În Republica Moldova accesul la justiţie al autorităţilor publice (dar şi al unor alte categorii de persoane fizice şi juridice) este destul de limitat, mai ales în cazurile în care drepturile şi interesele recunoscute constituţional (legitime) sunt încălcate prin hotărârile de Guvern cu caracter normativ. Această tendinţă s-a intensificat mai ales după ce prin Legea nr. 726-XV din 7 decembrie 2001, actuala guvernare a modificat art. 4 din Legea privind contenciosul administrativ.

Printre actele exceptate de la controlul judecătoresc au fost introduse şi o astfel de categorie de acte administrative precum sunt hotărârile de Guvern cu caracter normativ, care sunt supuse controlului constituţionalităţii, astfel încât Guvernul fiind „asigurat” cu posibilitatea de a adopta acte administrative cu caracter normativ fără ca reprezentanţii societăţii civile (persoane fizice şi juridice) să poată în mod efectiv şi echitabil să conteste în justiţie actele ce încalcă drepturile şi interesele lor legale. Mai mult ca atât, prin această modificare a Legii privind contenciosului administrativ se creează impresia că Guvernul şi-a pregătit dinainte terenul pentru adoptarea, fără oricare piedici, a unor acte administrative abuzive, fără ca cei lezaţi să se poată apăra în justiţie, supunând aceste acte administrative controlului legalităţii.

La momentul actual situaţia în materia dată s-a complicat şi mai mult, odată cu adoptarea da către Curtea Constituţională a hotărârii nr. 46 adoptată la 21 noiembrie 2002, prin care prevederea sus-menţionată a Legii contenciosului administrativ a fost considerată constituţională, fără a se da argumentele de rigoare.

Totuşi, de fapt, trebuie de constatat că, conform realităţilor politico-juridice existente în Republica Moldova la momentul actual (accentuarea tot mai evidentă a dependenţei puterii judecătoreşti faţă de actuala guvernare), prevederea art. 4 p. (c) al Legii contenciosului administrativ, prin care sunt exceptate de la controlul judecătoresc (controlul legalităţii) hotărârile Guvernului cu caracter normativ, care sunt supuse

controlului de constituţionalitate, trebuie privită drept o încălcare flagrantă atât a normelor constituţionale (art. 20 şi 53), cât şi mai ales a celor internaţionale, în vigoare pentru Republica Moldova (art. 6 al Convenţiei Europene pentru Protecţia Drepturilor Omului şi Libertăţilor Fundamentale, în vigoare pentru Republica Moldova din 12 septembrie 1997), îngrădind accesul liber la justiţie a persoanelor vătămate (inclusiv autorităţile publice locale) de o autoritate publică. În special, vom menţiona următoarele:

1. Conform art. 102 al. 1 din Constituţia Republicii Moldova, Guvernul adoptă hotărâri, ordonanţe şi dispoziţii care se publică în Monitorul Oficial, iar în al. 2 al aceluiaşi articol se menţionează că hotărârile Guvernului se emit în scopul organizării executării legilor. Din aceste prevederi constituţionale rezultă că hotărârile Guvernului sunt nişte acte juridice administrative subordonate legii, care dezvoltă o reglementare stabilită prin lege şi care asigură executarea legii. De aceea, hotărârile Guvernului (inclusiv cele cu caracter normativ) ca acte administrative, pot şi trebuie să fie verificate, în primul rând, sub aspectul legalităţii de către instanţele de judecată (de contencios administrativ), la cererea oricărei persoane ce se consideră vătămată într-un drept al său.

Această concluzie decurge şi din sensul art. 53 al. 1 din Constituţie (dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică), care stipulează că „persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei”.

Astfel, legislatorul actual exceptând în art. 4 p. (c) al Legii contenciosului administrativ de la controlul legalităţii hotărârile de Guvern, încalcă în mod direct dreptul constituţional al persoanei vătămate printr-un act administrativ normativ (hotărâre de Guvern), de a obţine, pe cale judiciară, recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului ilegal şi repararea pagubei.

15

2. Articolul 20 din Constituţia Republicii Moldova (accesul liber la justiţie) stipulează că „orice persoană are dreptul la satisfacerea efectivă din partea instanţelor judecătoreşti competente împotriva actelor care violează drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime”, precum şi că: „ nici o lege nu poate îngrădi accesul la justiţie”. Din prevederile constituţionale menţionate rezultă că, pe de o parte, persoanele care consideră că sunt vătămate printr-un act administrativ trebuie să aibă acces liber şi direct la justiţie, unde să poată apărea în calitate de reclamant, supunând controlului legalităţii orice act ce încalcă drepturile sale (fără a specifica caracterul normativ sau individual al actului contestat), iar pe de altă parte, că se interzice îngrădirea printr-o prevedere legală al liberului acces la justiţie.

În acest sens trebuie de menţionat că, conform art.13 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, accesul liber la justiţie înseamnă ca persoana să poată real şi efectiv să atace în faţa instanţelor judecătoreşti orice pretinsă violare a drepturilor sale şi că posibilitatea atacării pretinselor violări trebuie să aparţină nemijlocit pretinsei victime şi să nu depindă de discreţia anumitor funcţionari sau a altcuiva (procuror, avocatul parlamentar, judecător etc.).

Însă, prevederea art. 4 p.(c) al Legii contenciosului administrativ, prin care sunt exceptate de la controlul judecătoresc (controlul legalităţii) hotărârile Guvernului cu caracter normativ, care sunt supuse controlului de constituţionalitate, se află în contradicţie cu art. 20 din Constituţie şi art. 13 al C.E.D.O., îngrădind accesul liber la justiţie a persoanelor vătămate printr-o hotărâre de Guvern cu caracter normativ.

Aceasta se manifestă prin aceea că, pe de o parte, persoana vătămată într-un drept printr-o hotărâre de Guvern cu caracter normativ este lipsită de posibilitatea de a se adresa în instanţa de judecată (contencios administrativ) pentru a verifica legalitatea ei şi pentru a-şi apăra şi satisface drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime, iar pe de altă parte, această persoană nu poate cere nici verificarea constituţionalităţii hotărârii Guvernului, deoarece persoanele fizice şi

juridice nu sunt, conform legislaţiei în vigoare, subiecte cu drept de sesizare a Curţii Constituţionale.

Prin urmare, trebuie de constat că în cazul hotărârilor de Guvern cu caracter normativ, care încalcă drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale persoanelor fizice şi juridice, aceste persoane sunt lipsite de acces la justiţie printr-o prevedere legală, ceea ce contravine dispoziţiilor constituţionale menţionate mai sus.

3. Prevederea art. 4 p. (c) din Legea contenciosului administrativ prin care sunt exceptate de la controlul legalităţii hotărârile Guvernului cu caracter normativ, în afară dispoziţiilor constituţionale menţionate, contravine şi actelor normative internaţionale, care în materia drepturilor şi libertăţilor omului, conform art. 4 al Constituţiei, auprioritate faţă de reglementările legale interne.

Astfel, conform art. 8 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, orice persoană are dreptul să se adreseze în mod efectiv instanţelor judiciare competente împotriva actelor care violează drepturile fundamentale ce îi sunt recunoscute prin Constituţie sau prin lege, iar conform art. 6 (dreptul la un proces echitabil) al Convenţiei Europene pentru Protecţia Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, "orice persoană are dreptul la judecare în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptate împotriva sa... ".

Dar, după cum s-a demonstrat mai sus, sintagma „ şi hotărârile Guvernului cu caracter normativ...” din art. 4 p. (c) al Legii contenciosului administrativ, nu permite accesul la o instanţă judiciară competentă persoanelor căror le-a fost vătămat un drept sau interes legitim printr-o hotărâre de Guvern cu caracter normativ.

În prezent, hotărârile Guvernului, pe de o parte, sunt supuse controlului

16

constituţionalităţii conform art. 135 alin.1 lit. a) din Constituţie, iar pe de altă parte, în pofida prevederii art. 4 p. c) din Legea contenciosului administrativ care, în opinia noastră, contravin normelor internaţionale privind accesul la justiţie. Hotărârile Guvernului pot şi trebuie să fie supuse, totuşi, şi controlului legalităţii în instanţa de contencios administrativ, în baza art. 20 şi 53 din Constituţie; art. 11 din Codul de procedură civilă şi art. 6 al Convenţiei Europene pentru Protecţia Drepturilor Omului şi Libertăţilor Fundamentale.

Până când nu va fi abrogată sau declarată ne-constituţională prevederea art. 4 p. c) din Legea contenciosului administrativ prin care se exceptează de la controlul legalităţii hotărârile Guvernului cu caracter normativ, va exista pericolul îngrădirii accesului la justiţie a persoanelor vătămate prin astfel de acte administrative.

Prin urmare, ţinând cont de hotărârea Curţii Constituţionale menţionată, actualmente situaţia în domeniul accesului la justiţie în cazul încălcării drepturilor şi intereselor persoanelor fizice şi juridice (inclusiv a unităţilor administrativ-teritoriale) printr-o Hotărâre de Guvern cu caracter normativ este de aşa natură că în Republica Moldova o persoana vătămată poate să se apere numai prin căi indirecte: a) excepţia de ne-constituţionalitate, care se ridică de către judecător într-un proces de drept comun şi dacă el consideră că sunt temeiuri suficiente şi; b) adresarea la subiecte cu dreptul de a sesiza Curtea Constituţională (deputaţi, avocatul parlamentar) în vederea supunerii controlului constituţionalităţii hotărârii de Guvern cu caracter normativ.

După cum se poate vedea, în ambele cazuri accesul la justiţie depinde de voinţa altor persoane decât cea vătămată. Conform practicii juridice şi situaţiei social-politice existente în prezent în Republica Moldova (judecătorii şi majoritatea subiectelor cu drept de sesizare a Curţii Constituţionale fiind numiţi (supuşi) după criteriul fidelităţii actualei guvernări), supunerea controlului constituţionalităţii hotărârilor de Guvern cu caracter normativ la iniţiativa persoanelor

fizice şi juridice vătămate este foarte complicată şi chiar aproape imposibilă.În acest caz, unicul şi cel mai efectiv mijloc de apărare a drepturilor şi intereselor persoanelor vătămate reprezintă adresarea la Curtea Europeană pentru Drepturile Omului. Referitor la iniţiativa de a acorda persoanelor fizice şi juridice dreptul de a sesiza direct Curtea Constituţională trebuie de menţionat:

● Persoanele fizice şi juridice vor putea să sesizeze Curtea Constituţională numai după ce vor parcurge toate treptele justiţiei de drept comun (instanţa de fond, apelul şi recursul) adică, după ce hotărârea judecătorească, în cazul lor, va deveni definitivă şi executorie.● Chiar dacă actul administrativ normativ contestat în Curtea Constituţională va fi declarat ne-constituţional, acest fapt nu va duce la îmbunătăţirea situaţiei persoanei vătămate care a sesizat Curtea, deoarece hotărârile Curţii Constituţionale nu au efect retroactiv (nu acţionează pentru situaţiile juridice ce au avut loc până la adoptarea hotărârii), ci doar acţionează pentru viitor.

Deci, cel mult, actul normativ contestat va deveni inaplicabil din momentul adoptării hotărârii, păstrându-şi efectele pe care le-a produs în perioada anterioară. Iar persoana vătămată concretă, primind cel mult doar o satisfacţie morală şi, nicidecum una materială (restabilirea dreptului vătămat şi compensarea în formă materială a daunelor morale şi materiale).

Prin urmare, iniţiativa dată poartă mai mult un caracter formal, fără aplicaţii practice pentru persoanele fizice şi juridice vătămate printr-un act normativ supus controlului constituţionalităţii.

În astfel de condiţii, va fi mult mai efectiv (atât din punct de vedere material, practic, cât şi din cel moral) pentru persoanele fizice şi juridice vătămate să se adreseze pentru apărarea drepturilor sale fundamentale la Curtea Europeană pentru Drepturile Omului, decât la Curtea Constituţională.

17

V. Situaţia Finanţelor publice locale:

Componenta cea mai importantă al finanţelor publice locale este considerată, pe bună dreptate, bugetul local, care este elaborat, adoptat şi realizat de administraţia publică locală. Funcţiile pe care le îndeplinesc bugetele locale sunt enorm de importante în viaţa economică, socială şi politică a oricărei comunităţi. O condiţie specială la formarea bugetelor locale ţine de faptul că ele nu pot fi aprobate cu deficit bugetar anual, spre deosebire de bugetul de stat. Sursele de venituri ale bugetelor locale, după cum bine se ştie, sunt: impozitele şi taxele locale prevăzute de Codul fiscal şi Legea privind impozitele şi taxele locale, defalcările din impozitele fiscale generale de stat, transferurile de la bugetele de stat, veniturile încasate din mijloacele speciale ale instituţiilor bugetare, încasările din vânzarea bunurilor patrimoniale cât şi alte încasări prevăzute de lege. Bugetele locale, după cum se ştie, sunt constituite din venituri proprii şi venituri regulatorii.

Veniturile proprii sunt de fapt resursele care aparţin cu desăvârşire comunităţii şi completează direct bugetul local, fără a fi trecute prin bugetul de stat. Veniturile proprii sunt constituite atât în baza impozitelor şi taxelor locale, cât şi în baza defalcărilor din impozite fiscale generale de stat acordate administraţiilor locale în cote fixe, reglementate prin lege. Veniturile regulatorii sunt resursele financiare pe care le obţin administraţiile locale, de la administraţiile centrale, suplimentar la resursele proprii. În aşa mod, prin intervenţia respectivă, statul reglează bugetele locale, asigurând echilibrul între veniturile şi cheltuielile bugetelor locale.

Tendinţele care se conturează la moment în domeniul finanţelor publice locale imprimă o stare de incertitudine privind politica bugetar-fiscală. Scoatem în evidenţă o serie de momente, care în opinia noastră, influenţează negativ consolidarea autonomiei financiare:

1. Lipsa unui mecanism care ar stimula la nivel local extinderea şi consolidarea bazei de impozitare a comunităţiiDupă cum este stipulat în Legea finanţelor publice locale „defalcările sunt efectuate, conform normativelor procentuale stabilite prin legea bugetară anuală, de la veniturile generale de stat, în cote nu mai mici decât cele prevăzute la art. 4 alin.(2) pct. 2) din prezenta lege. Pentru bugetele locale, aceste normative sunt stabilite respectiv de către consiliul judeţean, al unităţii teritoriale autonome, respectiv al municipiului Chişinău”.Modalitatea respectivă de stabilire a normativelor, în mod deosebit pentru bugetele locale, nu stimulează administraţiile locale să creeze condiţii mai favorabile pentru dezvoltarea locală. Nu sunt stabilite nişte criterii reale, drepturi clare, pe o perioadă mai lungă de timp, care ar evidenţia o cotă sigură din veniturile generale de stat colectate în teritoriu de la agenţii economici. Administraţiile locale depind întru totul de normativelor decise de consiliul judeţean. Chiar dacă nu sunt de acord cu normativele procentuale stabilite de consiliul judeţean, administraţiile locale nu pot practic influenţa cu nimic acest proces. Din aceste considerente dispare interesul autorităţilor locale de-a contribui direct la consolidarea bazei de impozitare a comunităţii.

2. Modificările unor articole din Legea privind finanţele publice locale subminează direct autonomia localăModificările recente făcute în Legea privind finanţele publice locale sunt în defavoarea autonomiei financiare locale. Astfel, Legea pentru modificarea şi completarea Titlului I din Codul Fiscal nr. 1163–XIII din 24 aprilie 1997 şi a Legii nr. 491–XIV din 9 iulie 1999 privind finanţele publice locale din 3 mai 2002, nr. 1040–XV determină impozitele locale ca venituri regularizatoare.

În articolul 4 al Legii privind finanţele publice locale s-a introdus punctul 3), care confirmă că: „defalcările de la impozitele locale (impozitul pe bunurile imobiliare), se face conform

normativelor procentuale aprobate de consiliul judeţean”. Această modificare contravine articolului 3 aliniatul (1), litera a) a aceleiaşi Legi, care indică că veniturile bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale se constituie şi din venituri proprii, ce se constituie din impozitele şi taxele locale prevăzute pe fiecare teritoriu în parte, în conformitate cu Codul Fiscal şi cu Legea privind impozitele şi taxele locale şi se virează direct şi integral la bugetul respectiv. În aşa mod, modificarea dată subminează direct autonomia financiară a administraţiilor locale de nivelul I, lăsându-le direct şi integral în teritoriu doar numai taxele locale.

3. Taxele locale, au o însemnătate nesemnificativă, în totalul general de venituri Conform Legii privind taxele locale sunt evidenţiate 14 taxe locale, aplicate în teritoriul respectiv prin decizia consiliului local. Dar nu toate aceste taxe au o valoare semnificativă. Analiza ne demonstrează că taxele care aduc cea mai mare parte din totalul veniturilor sunt taxa pentru amenajare a teritoriului şi taxa de amplasare a unităţilor comerciale. Astfel autonomia financiară sa limitat la taxele locale. În aşa mod se încalcă unul din principiile autonomiei financiare stipulate în Carta Europeană, care susţin că „cel puţin o parte dintre resursele financiare ale autorităţilor administraţiei publice locale trebuie să provină din taxele şi impozitele locale, al căror nivel acestea au competenţa să-l stabilească în limitele legale”.

Autorităţile Centrale susţin că impozitele locale pe bunurile imobiliare nu au fost monopolizate de centru, dar au rămas la nivelul unităţii administrativ-teritoriale, fiind distribuite prin decizia consiliului judeţean între comunităţi pentru plata salariilor angajaţilor din instituţiile bugetare. Hotărârea Guvernului cu privire la majorarea salariilor angajaţilor din unităţile sferei sociale, finanţate de la buget din 8 aprilie 2002 nr. 430 concretizează că „Cheltuielile ocazionate de punerea în aplicare a prezentei hotărâri vor fi acoperite din contul mijloacelor bugetare prevăzute anual în bugetele respective”.

Credem că anual mijloacele în bugetele respective vor scădea, deoarece se va reduce interesul autorităţilor locale de a colecta impozitul pe bunurile imobiliare, care în noile condiţii reprezintă o sursă de reglementare a veniturilor bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale.

4. Lipsa pârghiilor eficiente de colectare a impozitelor şi taxelor locale Administraţiile locale nu au la dispoziţie, în prezent, pârghii eficiente de colectare a impozitelor şi taxelor locale. Perceptorul fiscal al primăriei are un rol important în elaborarea şi executarea bugetului comunei la partea de venituri proprii: impozitele şi taxele locale, dar el nu dispune de instrumente eficiente pentru aşi îndeplini obligaţiunile. Funcţiile lui sunt aceleaşi ca şi ale inspectoratului fiscal cu excepţia dreptului de a întocmi un proces verbal şi al înainta organelor de justiţie. Acest moment creează dificultăţi în procesul de colectare a impozitelor şi taxelor locale. Considerăm că pentru a dinamiza procesul de colectare a impozitelor şi taxelor locale este necesar să i se lărgească funcţiile şi drepturile perceptorului fiscal, astfel încât respectivul, să aibă dreptul de a întocmi un proces verbal şi al înainta organelor de justiţie pentru rău platnici. Ori, trecând, printr-o decizie guvernamentală, perceptorul fiscal şi în subordonarea inspectoratului fiscal, va obţine şi împuternicirile necesare.

5. Lipsa unui mecanism clar privind lichidarea datoriilor istorice ale bugetelor unităţilor administrativ-teritorialeDezechilibrul dintre resursele disponibile limitate şi necesităţile mereu crescânde ale unităţilor administrativ-teritoriale, rămâne a fi o problemă acută a comunităţilor. Acest dezechilibru se accentuează şi ca urmare a devansării responsabilităţilor faţă de resursele disponibile, ori altfel spus, există riscul unui transfer de cheltuieli mai rapid decât transferul de resurse. O barieră în rezolvarea acestei probleme sunt datoriile creditoare, care se majorează din cauza penalităţilor. Executarea bugetelor

unităţilor administrativ-teritoriale pentru anul fiscal 2001 ne arată că suma datoriilor creditoare luate în ansamblul pe toate unităţile administrativ-teritoriale alcătuiau 36,1% din totalul veniturilor tuturor unităţilor administrativ-teritoriale. Situaţia economică din teritorii este destul de complicată şi nu permite rambursarea acestor datorii istorice, şi astfel, presiunea lor creşte din an în an cu penalităţi. Problema datoriilor istorice ale bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale, faţă de bugetul asigurării sociale de stat, ar trebui rezolvată la nivelul Guvernului, prin lichidarea lor automată, deoarece ele sau constituit, în temei, nu din vina unităţilor administrativ-teritoriale, dar tot prin Hotărârea Guvernului încă începând cu anul bugetar 1995, când se achitau salariile angajaţilor din sfera bugetară, fără efectuarea defalcărilor în bugetul asigurărilor sociale de stat.

Concluzii:

Sfîrşitul de an 2002 nu a excelat prin optimism pe subiectul autonomiei locale.

Tendinţa generală a administraţiei centrale a fost legată de pregătirea „conspirativă” a unui nou proiect de lege privind administraţia publică, amendarea Legii privind partidele politice, prin care se va impune o procedură de reînregistrare a partidelor politice chiar în ajunul viitoarelor alegeri locale din 2003, şi întărirea structurilor raionale, ca prelungiri teritoriale ale actualelor structuri judeţene.

Cu excepţia vizitei la Strasbourg a Prim Ministrului Vasile Tarlev, în care au fost reiterate angajamentele Republicii Moldova în ceea ce priveşte aplicarea Cartei Europene privind autonomia locală, autorităţile centrale nu au demonstrat că abordează în mod serios reforma sistemului de administrare publică locală, şi nu au existat discuţii serioase asupra priorităţilor unei Strategii de reformare şi modernizare a sistemului de administrare publică, în viziunea actualei guvernări. Respectiv, ultimul proiect de lege privind administrare publică locală reprezintă mai degrabă o continuare a implementării principiului de instalare a verticalei puterii.

Menţionăm că, în mai multe rînduri, CPLR al Consiliului Europei a criticat aplicarea

acestui principiu în Republica Moldova, abordînd acest subiect în cîteva Recomandări ale sale în 2001 şi 2002.

Printre evoluţiile pozitive cares-au produs în ultimele luni ar trebui să menţionăm prezentarea unui Concept al Dezvoltării Regionale în Republica Moldova, elaborat în 2002 de către BCI şi Institutul de Economie şi Informaţie, şi care reprezintă un studiu de fezabilitate asupra viabilităţii şi oportunităţilor legate de dezvoltarea regiunilor, analizîndu-se profilul demografic, socio-economic al judeţelor, structura teritorială a potenţialului, principalii indici globali de dezvoltare a unităţilor teritoriale, diferenţele interjudeţene şi politicile de stat necesare în acest domeniu.

Este evident însă că există încă destulă reticenţă la nivelul administraţiei centrale din Moldova în ceea ce priveşte înţelegerea problematicii dezvoltării regionale, dar şi a tratării regiunilor în calitate de subiecţi responsabili, parteneri de dialog în vederea asigurării unei dezvoltări durabile a ţării. Prea puţine din recomandările CPLR al Consiliului Europei au fost pînă astăzi îndeplinite şi prea puţine fapte se găsesc în spatele vorbelor frumoase de a reforma actualul sistem de administrare publică în folosul cetăţenilor.