Aspectos Controvertidos Da Figura Do Carona

7/22/2019 Aspectos Controvertidos Da Figura Do Carona

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Sistema de registro de preos:

aspectos controvertidos dafgura do carona

Resumo: A Lei n. 8.666/93 estabelece os pilares dos procedimentoslicitatrios. Sendo assim, o Sistema de Registro de Preos revela-se

um mecanismo que tem muito a contribuir para a ecincia dosprocedimentos de aquisio de bens e servios por parte da AdministraoPblica. Contudo, pairam sobre este instituto divergncias doutrinrias ejurisprudenciais no que tange adeso Ata de Registro de Preos porrgo no participante da licitao, apelidado de carona, disciplinadopelo art. 8 do Decreto Federal n. 3.931/2001.

Palavras-chave: Licitao. Sistema de Registro de Preos. Ata de Registrode Preos. Carona.

Helena Alves de Soua Dias

Especialista em Direito Processual pelo Instituto

de Educao Continuada da PUC Minas.Especialista em Direito Pblico pela UniversidadeCndido Mendes, RJ. Bacharela em Direito pelaPUC Minas.

Juliana Cristina Lopes de Freitas Campolina

Especialista em Polticas Pblicas e GestoGovernamental pela Escola de Governo ProessorPaulo Neves de Carvalho da Fundao JooPinheiro. Bacharela em Direito pela Faculdade deDireito da UFMG. Analista de Controle Externo

do CEMG.Juliana Gai Veiga de Paula

Graduanda em Direito pela PUC Minas.


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STEMA DE REGISTRO DE PREOS:

PECTOS CONTROVERTIDOS DA FIGURA DO CARONA

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1 INTRODUO

O Estado o aparelho nacional central que omenta o desenvolvimento, tributa, realiza serviospblicos e regula atividades econmicas. Embora a aquisio de bens e a contratao de serviosno componham o rol de atividades-m da Administrao Pblica, so de extrema importnciapara a consecuo de seus objetivos, porquanto indispensveis ao alcance do interesse pblico1.

Faz-se necessrio que os procedimentos de aquisio sejam pautados pelos princpios basilares daAdministrao Pblica, quais sejam, a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade,aecincia, entre outros. Surge da a importncia de se estabelecer procedimentos especcos para asaquisies do Poder Pblico. Sublinhe-se, inclusive, o dever de licitar, consagrado pelo inciso XXIdo art. 37 da Constituio da Repblica.2

Atualmente, a Lei n. 8.666/1993 Lei Geral de Licitaes e Contratos estabelece osundamentos dos procedimentos licitatrios, com nase no inciso II do art. 15, que dispe:as compras, sempre que possvel, devero ser processadas atravs de sistema de registro depreos. Assim, o registro de preos pode ser considerado um mtodo dotado de potencial paracontribuir de orma eciente no processo de aquisio de bens e contratao de servios porparte da Administrao Pblica.

Contudo, pairam sobre este procedimento algumas divergncias, especialmente quanto adeso Ata de Registro de Preos por rgo ou entidade que no tiver participado da licitao,nos termos do art. 8 do Decreto Federal n. 3.931/2001.

O presente artigo visa abordar, sucintamente, o instituto da adeso Ata de Registro de Preos,apelidado de carona, no mbito do Sistema de Registro de Preos, com base na legislao aplicvele em princpios que regem os procedimentos licitatrios, bem como apontar os entendimentosdoutrinrios e jurisprudenciais que circundam o tema, com nase no posicionamento do ribunalde Contas do Estado de Minas Gerais (CEMG).

Para tanto, este artigo est dividido em trs partes. A primeira, de carter introdutrio,contextualiza a licitao como um procedimento administrativo undamental ao alcancedos objetivos do Estado. A segunda perpassa as caractersticas gerais do Sistema de Registro

de Preos como igura contratual peculiar, que se sujeita disciplina peculiar3

, com oco1 BINENBOJM (2005) assevera que o conceito de interesse pblico daqueles ditos juridicamente indeterminados, que s

ganham maior concretude a partir da disposio constitucional dos direitos undamentais em um sistema que contempla epressupe restries ao seu exerccio em prol de outros direitos, bem como de metas e aspiraes da coletividade de cartermetaindividual igualmente estampadas na Constituio. Ao Estado Legislador e ao Estado Administrador incumbe atuar comointrpretes e concretizadores de tal sistema, realizando as ponderaes entre interesses conitantes, guiados pelo postulado daproporcionalidade. In: BINENBOJM, Gustavo. Da supremacia do interesse pblico ao dever de proporcionalidade: um novoparadigma para o Direito Administrativo. Revista de Direito da Procuradoria Geral, Estado do Rio de Janeiro. n. 59, p. 80, 2005.

2 Constituio da Repblica. Art. 37 [...]XXI ressalvados os casos especicados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados medianteprocesso de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleamobrigaes de pagamento, mantidas as condies eetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exignciasde qualicao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.

3 JUSEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. 5. ed. revista e atualizada. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 505.


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no instituto da adeso Ata de Registro de Preos. Finalmente, sero levantados os tpicosmais relevantes e polmicos acerca dessa adeso Ata, alcunhada de carona, que suscita

controvrsias tanto na doutrina brasileira quanto na jurisprudncia dos tribunais ptrios.

2 LICITAO

A licitao surgiu da necessidade de garantir que os ornecedores contratados pelaAdministrao Pblica ossem aqueles que oerecessem as condies mais vantajosas para aaquisio de bens e a contratao de servios4. Em termos conceituais, trata-se de uma srieconcatenada de atos ormais que obedece rigidamente ao estabelecido em lei e, por via deregra, no admite discricionariedade, de orma a evitar que a escolha se submeta ao alvedriodo administrador pblico.

Jos dos Santos Carvalho Filho (2011, p. 149) conceitua a licitao como:

O procedimento administrativo vinculado por meio do qual os entes da AdministraoPblica e aqueles por ela controlados selecionam a melhor proposta entre as oerecidaspelos vrios interessados, com dois objetivos a celebrao de contrato, ou a obtenodo melhor trabalho tcnico, artstico ou cientco.

Carvalho Filho (2011) esclarece ainda que a licitao possui natureza jurdica de procedimentoadministrativo com m seletivo, isto , um conjunto de atos e documentos que sero empregadosna coneco de uma deciso administrativa.

A matria, prevista nos arts. 22, XXVII; 37, XXI, e 173, 1, III, da Constituio da Repblicade 1988, regulamentada pela Lei n. 8.666/1993. Aplica-se Unio, Estados, Distrito Federal eMunicpios, aos rgos administrativos dos Poderes Legislativo, Judicirio, dos ribunais de Contase do Ministrio Pblico, bem como s entidades que integram a administrao pblica indireta,nos termos do art. 37 da Constituio.

Sobre o dever de licitar, assim j decidiu o ribunal de Contas do Estado de Minas Gerais:

Ementa: Associao de Municpios. Aquisio de medicamentos pelos municpiosliados atravs do sistema de registro de preos. Ilegalidade por se tratar de pessoajurdica de direito privado, no integrante da administrao pblica municipal.

[...]

Observe-se que, tanto o decreto ederal como o estadual, numa verdadeira eindispensvel sujeio ao Estatuto Nacional de Licitao, que no prev a possibilidadede delegao dos servios licitatrios, atriburam a rgo de sua Administrao acompetncia para a promoo do registro de preos.

E, a esse respeito, tais normativos nem poderiam dispor dierente, pois, sendo a licitaouma atividade inerente ao Poder Pblico, somente a ele cabe realiz-la, sem qualquerpossibilidade de transerncia a pessoa estranha a sua estrutura, por mais vantajosa queseja a terceirizao desses servios.

4 Lei n. 8.666/93, art. 3. A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia, a seleo daproposta mais vantajosa para a administrao e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel e ser processada e julgadaem estrita conormidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade,da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos.


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Assim, leis ou decretos municipais que delegam s Associaes de Municpios, pessoajurdica de direito privado no integrante da Administrao Pblica Municipal, aatribuio de realizar o registro de preos para as suas uturas contrataes, ere de morteo limite regulamentatrio inserido nos incisos I a III do 3 do art. 15 da Lei n. 8.666/93,a saber [...] (grio nosso)

(Consulta n. 661.712, Sesso de 18/09/2002. Conselheiro Relator: Moura e Castro.Publicao:Minas Gerais de 25/09/2002, pg. 52. Aprovado, por unanimidade, o voto doconselheiro relator).

Os princpios que regem a licitao podem ser implcitos ou explcitos. A Lei n. 8.666/1993menciona, em seu art. 3, alm dos princpios constitucionais j citados, a isonomia, a seleoda proposta mais vantajosa para a administrao, a probidade administrativa, a vinculao aoinstrumento convocatrio, o julgamento objetivo e os que lhes so correlatos. Com relaoaos princpios implcitos, destacam-se os da razoabilidade, da padronizao, da celeridade,da instrumentalidade das ormas, da adjudicao compulsria, da competitividade e daeconomicidade.

Embora no constitua modalidade de licitao, o Sistema de Registro de Preos depende darealizao de um procedimento licitatrio nas modalidades concorrncia ou prego, consoante oart. 15, 3, I, da Lei n. 8.666/1993, e o art. 11 da Lei n. 10.520/20025.

3 O SISTEMA DE REGISTRO DE PREOS

O Sistema de Registro de Preos (SPR) instrumento que objetiva a realizao de contrataes

sucessivas de bens e servios, selecionados por meio de um procedimento licitatrio, no qual elaborado um cadastro de produtos e ornecedores para que a Administrao Pblica contrate deacordo com suas necessidades. Nas palavras do Mestre Hely Lopes Meirelles (2011, p. 357):

Sistema de Registro de Preos/SRP o conjunto de procedimentos para registroe assinatura em Ata de Preos que os interessados se comprometem a manter por umdeterminado perodo de tempo, para contrataes uturas de compras ou de serviosrequentes, a serem realizadas nas quantidades solicitadas pela Administrao e deconormidade com o instrumento convocatrio da licitao.

Previsto no inciso II do art. 15 da Lei n. 8.666/19936, o SRP oi regulamentado, no mbito ederal,pelo Decreto n. 3.931, de 19 de setembro de 2001 (alterado pelo Decreto n. 4.342/2002), e, emMinas Gerais, pelo Decreto n. 43.979/2005.7

Pela breve leitura da legislao aplicvel, observa-se que o SRP no segue a mesma sistemticageral dos procedimentos de aquisio de bens e contratao de servios. Pode-se inerir que ele

5 A Lei n. 8.666/1993 previu cinco modalidades de licitao em seu art. 22: concorrncia, tomada de preos, convite, concurso eleilo. O prego oi regulamentado como nova modalidade de licitao pela Lei n. 10.520/2002, e a ele se aplicam subsidiariamenteas normas previstas na Lei Geral de Licitaes e Contratos.

6 Art. 15 As compras, sempre que possvel, devero:[...]II ser processadas atravs de sistema de registro de preos;

7 Cabe observar que o Decreto n. 3.931, de 2001, aplicvel Unio apenas, pois compete a cada ente ederativo a regulamentaonecessria. Em grande parte, a doutrina disponvel sobre o assunto reere-se, portanto, rbita ederal. Esse tambm um dosmotivos pelos quais o registro de preos ainda no amplamente utilizado, apesar de sua utilidade.


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uma erramenta que busca realizar contrataes por meio da compatibilizao entre o ielcumprimento da lei com a eicincia8 necessria ao bom andamento da Administrao Pblica.

Mostra-se especialmente mais vantajoso nas situaes em que a necessidade de aquisio dobem contnua, dispensando estocagens de grande quantidade. O SRP obriga o licitante aornecer o bem ou servio licitado, em conormidade com o edital, durante o prazo ixado,mas a Administrao Pblica no obrigada a adquiri-los. A respeito da matrcula, o CEMG

j se posicionou avoravelmente adoo do SRP, apontando suas vantagens, em respostas Consultas n. 492.702 (Sesso de 21/10/1998) e n. 862.974 (25/05/2012). Segue excerto dalavra do Conselheiro Mauri orres, em resposta Consulta n. 862.974 (25/05/2012), na qualso apontadas as vantagens do SRP para aquisio de medicamentos por autarquia de direitopblico:

No tocante svantagens do Sistema de Registro de Preos, destacamos: a economiaprocedimental, mediante a realizao de uma nica licitao, evitando-se, assim, arepetio, ao longo do ano, de licitaes, nas mais diversas modalidades, demandandoinmeros procedimentos; prao de validade das propostas por at doe meses ,ocorrendo o reajustamento dos preos registrados, de conormidade com as disposiesdo edital e do ato regulamentar, enquanto que nas licitaes rotineiras, as propostasvalem por, no mximo, 60 dias: desnecessidade de fxao da quantidade sica a sercontratada, que pode ser dierente da real necessidade das atividades e projetos em curso,uma vez que no sistema de registro, o Poder Pblico, se o quiser, estabelece previamenteas quantidades mnimas e mximas que podero ser compradas, conerindo, assim, maiornvel de reserva para o suprimento de materiais e servios.

Finalmente, cumpre registrar que a aplicabilidade do Registro de Preos notvel

quanto a bens uniormes e padroniados, entendidos como tais aqueles cujo preo sejao nico elemento de comparao, como o caso de medicamentos , em que deveroser observados para a escolha os componentes das rmulas e no os laboratriosornecedores, os quais, como se sabe, apresentam os mais variados preos.

Cabe anotar, tambm, que os produtos medicamentosos exigem seguro e eicientecontrole dos seus estoques no almoxariado, principalmente quanto a estocagemmnima raovel, demanda, distribuio, prao de validade, segurana, etc.Estes relevantes e indispensveis procedimentos de controle so diceis de seradministrados no processo de compra tradicional, em que a Administraose torna responsvel pela aquisio dos quantitativos previstos no Edital,dentro de um determinado cronograma de aquisio, armazenando, no raro, umestoque desnecessrio a curto prazo. Por outro lado, o Registro de Preos permite

Administrao adquirir de acordo com a exigncia da demanda, exonerando-se,assim, do controle e guarda de estoques vultosos. (grios no original)

(Consulta n. 862.974, 25/05/2012. Conselheiro Relator Mauri orres. Resumo da tesereiteradamente adotada. Publicada no DOCde 31 maio 2012, p. 17-21)

8 Contido no arcabouo das reormas administrativas a partir da dcada de 90 do sculo XX em diversos pases, no Brasil,este princpio oi adicionado ao caputdo art. 37 da Constituio da Repblica por meio da Emenda Constitucional 19/1998.Conorme elucida Odete Medauar, o vocbulo ecincia liga-se ideia de ao que leve ocorrncia de resultados de modorpido e preciso; signica obter o mximo de resultado de um programa a ser realizado, como expresso de produtividade noexerccio de atribuies. Ecincia ope-se a lentido, a descaso, a negligncia, a omisso. Como princpio da AdministraoPblica, determina que esta deve agir de modo gil e preciso, para produzir resultados que atendam s necessidades da populao.MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em Evoluo. 2. ed. revista, atualizada e ampliada. So Paulo: Revista dos ribunais,2003. p. 242.


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A licitao que utiliza o registro de preos origina o documento unilateral denominado de Atade Registro de Preos, do qual podero decorrer vrios contratos. Na Ata, constaro o objeto

licitado com suas especiicaes, as condies para execuo do objeto, o preo por unidadeoertado, a qualiicao da pessoa que assume a obrigao perante a Administrao, o prazode vigncia da Ata9 e o procedimento para a ormalizao de uturos contratos. odavia, salienta-seque a existncia de preos registrados em Ata no gera para a Administrao a obrigao deirmar as contrataes que deles podero advir; ao contrrio, varia conorme a convenincia,sendo imprescindvel observar, alm das condies preixadas no registro de preos, a revisoe o reajuste como ormas de garantir o equilbrio econmico-inanceiro contratual, nos termosdo inciso II do 3 do art. 15 da Lei n. 8.666/1993.

A ausncia de obrigatoriedade para contratar talvez congure uma das maiores vantagens do

SRP, pois a Administrao ganha exibilidade para lidar com suas demandas, que, por sua vez,podem no ser previstas com exatido ou mesmo podem sorer mudanas em uno de atossupervenientes. Com isso, sobre a tica de Jacoby Fernandes (2008), a Administrao Pblicapoderia realizar a licitao mesmo para a compra de bens de demanda imprevisvel, sem temero desperdcio, podendo contratar menos do que o estabelecido no edital, se assim or do seuinteresse.

4 ADESO ATA DE REGISTRO DE PREOS A FIGURA DO CARONA

4.1 Consideraes gerais

No obstante as vantagens mencionadas, o SRP tem gerado polmicas quanto gura do carona,isto , possibilidade de rgo ou entidade que no tenha participado da licitao que deu origem Ata de Registro de Preos a ela aderir como se sua osse, especialmente nas situaes que envolvempoderes ou nveis de governo distintos. A adeso Ata disciplinada pelo art. 8 do Decreto n.3.931/2001:

Art. 8 A Ata de Registro de Preos, durante sua vigncia, poder ser utilizada porqualquer rgo ou entidade da Administrao que no tenha participado do certamelicitatrio, mediante prvia consulta ao rgo gerenciador, desde que devidamente

comprovada a vantagem. 1 Os rgos e entidades que no participaram do registro de preos, quando desejaremazer uso da Ata de Registro de Preos, devero maniestar seu interesse junto ao rgogerenciador da Ata, para que este indique os possveis ornecedores e respectivos preos aserem praticados, obedecida a ordem de classicao.

2 Caber ao ornecedor benecirio da Ata de Registro de Preos, observadas as condiesnela estabelecidas, optar pela aceitao ou no do ornecimento, independentementedos quantitativos registrados em Ata, desde que este ornecimento no prejudique asobrigaes anteriormente assumidas.

9 A vigncia da Ata de Registro de Preos de, no mximo, um ano, a contar da data de sua publicao, conorme preceitua o incisoIII, 3, do art. 15 da Lei n. 8.666/93.


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3 As aquisies ou contrataes adicionais a que se reere este artigo no poderoexceder, por rgo ou entidade, a cem por cento dos quantitativos registrados na Ata deRegistro de Preos.10

Maral Justen Filho (2010) leciona que:

Em sntese, carona consiste na contratao undada num sistema de registro de preosem vigor, mas envolvendo uma entidade estatal dele no participante originalmente,com a peculiaridade de que os quantitativos contratados no sero computados para oexaurimento do limite mximo. (JUSEN FILHO, 2010, p. 207)

Por sua vez, ao discorrer sobre o carona, Jorge U. Jacoby Fernandes (2007) exalta a busca pelaproposta mais vantajosa:

O carona no processo de licitao um rgo que antes de proceder contratao direta

sem licitao ou a licitao verica j possuir, em outro rgo pblico, da mesma eseraou de outra, o produto desejado em condies de vantagem de oerta sobre o mercado jcomprovadas. Permite-se ao carona que diante da prvia licitao do objeto semelhantepor outros rgos, com acatamento das mesmas regras que aplicaria em seu procedimento,reduzir os custos operacionais de uma ao seletiva.

precisamente nesse ponto que so olvidados pressupostos undamentais da licitaoenquanto processo: a nalidade no servir aos licitantes, mas ao interesse pblico; aobservncia da isonomia no para distribuir demandas uniormemente entre osornecedores, mas para ampliar a competio visando a busca de proposta mais vantajosa.

A adeso do carona constituda de algumas etapas. Em linhas gerais, primeiramente verica-sea vantagem, validade e compatibilidade da Ata de Registros de Preos a qual se pretende aderir.Em seguida, solicita-se a anuncia e a interveno do rgo gestor para negociar com o ornecedorsua participao. O ornecedor contatado para denir as condies de preo e ornecimento e,contanto que isso no prejudique as obrigaes j assumidas, poder aceitar ornecer o bem ouprestar o servio.

4.2 Aspectos controvertidos

Conorme o prprio ribunal de Contas mineiro j reconheceu,

[...] ao lado dos aspectos positivos, a gura do carona polmica, pois poderia representar

o avesso do princpio licitatrio uma vez que consiste na permisso dada quela unidadeadministrativa que no promoveu o sistema de registro de preo ou tampouco deleparticipou (ou seja, no gerenciador, nem participante). O carona apenas se beneciada Ata de outrem, a ela aderindo mediante o cumprimento de algumas exigncias ormais.

(Consulta n. 757978. Sesso: 08/10/2008 Relator: Cons. Moura e Castro)

Portanto, tecidas as caractersticas bsicas da adeso Ata de Registro de Preos, sero apontadosos aspectos controvertidos desse instituto, por meio do cotejamento entre as caractersticas daadeso Ata de Registro de Preos e os princpios norteadores e as normas da licitao aplicveistambm ao SRP.

10 Disponvel em: . Acesso em: 27 jul. 2012.


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4.2.1 Quanto legalidade

No obstante o carter peculiar do SRP, a ele se aplicam os princpios que norteiam a licitao comoum todo. Logo, inevitvel a arguio da legalidade da adeso Ata de Registro de Preos porrgo que no tenha participado da licitao.11

Conorme preceitua Gasparini (2011, p. 61): o princpio da legalidade signica estar aAdministrao Pblica, em toda a sua atividade, presa aos mandamentos da lei, deles nopodendo se aastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor.

Parte da doutrina entende que haveria uma oensa ao reerido princpio, quase uma convergnciarumo ilegalidade, por entender que um decreto no poderia inovar no ordenamento jurdico.Este entendimento se deve ao ato de que a gura do carona oi criada pelo Decreto n. 3.931/2001;

porm, a Lei n. 8.666/1993 no aculta a instituio dessa sistemtica, no havendo, dessa orma,lastro legal para sua criao.

Maral Justen Filho (2007) assevera que a prtica do carona invlida, na medida em que rustrao princpio da obrigatoriedade da licitao, congurando dispensa de licitao sem previsolegislativa e deende, ainda, que no cabe invocar a existncia de uma licitao anterior, uma vezque tal licitao tinha nalidade e limite denidos no edital. Segundo o autor, o Direito brasileirono autoriza que uma contratao seja realizada com base em licitao promovida para outrosns nem mesmo mediante a invocao da vantajosidade das condies originais. Portanto, ainstituio da gura do carona dependeria de uma previso legislativa, que no h.

Ana Flvia Xavier (2012), em seu artigo A utilizao do Sistema de Registro de Preos nascompras pblicas e a gura do Carona Perspectivas prticas e legais, entende que:

O vcio mais evidente da gura do carona a ilegalidade. A Lei n. 8.666/93 no acultaa instituio desse sistema, que oi introduzido por meio de regulamento, subjugando,assim, o prvio e necessrio processo legislativo ao qual deveria se submeter.

[...]

Dessa orma, o Decreto n. 3.931/01, que instituiu o carona, extrapola sua competnciaconstitucional, pois ignora a ordem jurdica e desrespeita o processo legislativoconstitucional, uma vez que a competncia para a criao da gura do carona pertenceao legislativo.

Outrossim, Ricardo Alexandre Sampaio (2012) acredita que a contratao eita mediante adeso Ata de Registro de Preos por outro rgo ou entidade ere o dever de licitar imposto pelo art.37, XXI, da Constituio da Repblica, visto que a contratao no precedida de procedimentolicitatrio especco ou de contratao direta com base no disposto nos arts. 24 e 25 da Lei n.8.666/1993.

11 Carlos Ari Sundeld alerta para o ato de que a Administrao no age apenas de acordo com a lei; subordina-se ao que se podechamar de bloco da legalidade. No basta a existncia de autorizao legal: necessrio atentar moralidade administrativa, boa-, igualdade, boa administrao, razoabilidade, proporcionalidade enm, aos princpios que adensam o contedo dasimposies legais. (SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo ordenador. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 32.)


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Nesse sentido, oshio Mukai (2008) adverte que:

Outra ilegalidade aberrante aqui se esconde: se o rgo gestor, que o contratante (ou

poder vir acompanhado de outros contratantes licitadores), pelo 1 do art. 65 da Lein. 8.666/93, somente pode adquirir mais de 25% do valor inicial atualizado do contrato(nesse caso, o valor o do pr-contrato Ata de Registro de Preos), como que um rgoou entidade (o carona) pode adquirir at 100% dos quantitativos registrados na Ata deRegistro de Preos; e se os caronas orem mais de um, cada um deles pode, pelo 3 doart. 8, adquirir 100%. Se os caronas orem, por exemplo, 60 rgos ou entidades, o valorinicial da Ata de Registro de Preos j no mais parmetro para nada, nem mesmo paraos 25% do valor inicial da Ata.

Em que pese s alegaes apresentadas, Srgio Verssimo de Oliveira Filho (2011), em seu artigo OSistema de Registro de Preos e o Carona, contra-argumenta:

Em nosso sentir [...] a prtica limitada do carona no ere os princpios da legalidade e daobrigatoriedade de licitao.

No ere o princpio da legalidade porque a prpria Lei n. 8.666/93 coneriu a cada enteederativo a prerrogativa de regulamentar o seu SRP de acordo com as peculiaridadesregionais ou locais. E a prtica do carona, embora no tenha sido prevista na Lei geral,decorre da dinmica do procedimento licitatrio e da execuo da ata de registro depreos, razo pela qual no pode ser considerada inovao indevida por parte do Cheede Executivo.

Igualmente, no ere o princpio da obrigatoriedade de licitao, pois, embora o ente ouo rgo no participante do certame, ao tomar carona em ata alheia, deixe de realizar asua prpria licitao, o bem ou o servio registrado e o seu ornecedor oram selecionadosmediante procedimento licitatrio promovido pelo ente que empresta a sua ata de registrode preos, pelo que a armao de que o carona equivaleria a uma dispensa indevida delicitao no parece correta.

Assim tambm se posiciona Jacoby (2007), ao aduzir que em nenhum momento a Constituio daRepblica vincula, necessariamente, um contrato a uma s licitao, ou mesmo uma licitao a ums contrato, citando, como exemplos, alm do carona, a pr-qualicao e a regra do art. 112 da Lein. 8.666/199312.

A maioria dos tribunais ptrios maniesta-se avoravelmente a esse posicionamento e admite aadeso Ata de Registro de Preos por rgo que no tenha participado da licitao. Convergindopara a legalidade do carona, o Superior ribunal de Justia sustenta a autoaplicabilidade do art.15 da Lei n. 8.666/1993: de acordo com esse entendimento, a disciplina conerida pela Lei Geral deLicitaes e Contratos seria suciente para se instituir o Sistema do Registro de Preos, conormese depreende do excerto que se segue:

ADMINISRAIVO LICIAO SISEMA DE REGISRO DE PREO: ARIGO15, LEI 8.666/93 LIMIAES.

12 Art. 112 Quando o objeto do contrato interessar a mais de uma entidade pblica, caber ao rgo contratante, perante a entidadeinteressada, responder pela sua boa execuo, scalizao e pagamento. 1 Os consrcios pblicos podero realizar licitao da qual, nos termos do edital, decorram contratos administrativos celebradospor rgos ou entidades dos entes da Federao consorciados. (Includo pela Lei n. 11.107, de 2005) 2 acultado entidade interessada o acompanhamento da licitao e da execuo do contrato. (Includo pela Lei n. 11.107,de 2005).


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1. O regime de licitaes por registro de preos oi ampliado pelos DecretosRegulamentadores 3.931/2001 e 4.342/2002, sendo extensivo no s a compras mas aservios e obras.

2. Embora auto-aplicvel, o art. 15 da Lei 8.666/93 pode sorer limitaes porregulamento estadual ou municipal, como previsto no 3.

[...]

A recorrente, invocando a lio do Proessor Maral Justen Filho, argumenta ser auto-aplicvel o art. 15 da Lei 8.666/93. Eetivamente, essa a armao do ilustre doutrinador,ao comentar a Lei de Licitaes, por entender que a disciplina da lei seria sufciente parase restituir o sistema de registro de preos, dando ela soluo quase totalidade dasindagaes.

Entretanto, enatiza a utilidade de uma regulamentao em nvel estadual ou municipal,para que sejam atendidas as peculiaridades regionais. E, como as pessoas jurdicas de

Direito Pblico leia-se Estados e Municpios , esto demorando para expedir os seusdecretos, adverte o comentarista aqui estejado que isto no signica que o registro depreos s possa ser aplicado mediante prvia regulamentao. [...]

(Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana 15.647. Relator: Eliana Calmon. DJ:25/03/2003) (grio nosso)

No mesmo sentido, o entendimento do CEMG, conorme os excertos colacionados:

Ementa: Administrao Pblica. Aquisio de insumos da rea de sade atravs doSistema de Registro de Preos. Legalidade. Publicao: Revista do TCEMG, v. 44, n. 3, jul./set. 2002, p. 179.

(Consultas n. 647.656 e 647.431, sesso de 06/03/2002. Conselheiro Relator: Simo

Pedro Toledo.)

Ementa:autarquia municipal. Licitao. Utilizao do sistema de registro de preos dapreeitura para aquisio de peas e acessrios de veculos. Possibilidade, desde queaerida e comprovada a vantagem para a Administrao. Necessidade da elaborao deprocesso administrativo de sua iniciativa.

(Consulta n. 757.978, sesso de 08/10/2008. Relator: Cons. Substituto Gilberto Dini.Publicao: rvista d TCemG, v. 70, n. 1, jan./mar. 2009, p. 198.)

H, porm, uma corrente que no admite a adeso ao Sistema do Registro de Preos. Esse oposicionamento do ribunal de Contas de Santa Catarina e o do Paran. Este ltimo deende a tese

de que o instituto ere a Constituio da Repblica em seus arts. 22, XXVII, 37, XXI e 84, IV, almde oender o princpio da legalidade, entre outros. Vejamos:

O CE/PR recebeu consulta sobre a possibilidade de os municpios daquele estadoaderirem s atas de registros de preos de outros entes administrativos da esera ederal,estadual ou municipal. Analisando o art. 15 e pargraos da Lei n. 8.666/93, o relatorressaltou que em nenhum momento esse dispositivo prev a possibilidade de que umaentidade pblica que no tenha participado da elaborao do edital licitatrio possaaproveitar-se desse procedimento para eetuar a aquisio de produtos do vencedor docertame. Logo, no entender da Corte de Contas paranaense, o Decreto n. 3.931/01, queregulamentou o Sistema de Registro de Preos, extrapolou os limites constitucionais desua utilizao no que concerne ao carona. Ainda, ressaltou tratar-se, por vias oblquas,da introduo de uma nova causa de dispensa de licitao, mediante decreto do PoderExecutivo Federal, no prevista na norma geral. Por m, a Corte de Contas estadual


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decidiu por considerar inconstitucional a adeso a ata de registro de preo na ormaprevista no art. 8 do Decreto n. 3.931/01, por oensa aos arts. 22, XXVII, e 37, XXI e 84,IV da Constituio Federal, que exigem lei ederal para a disciplina do processo licitatrio,notadamente, quanto previso de causa de dispensa ou inexigibilidade, e por oensa disciplina da habilitao, ao princpio da legalidade, da vinculao ao edital, da isonomia,da impessoalidade, da moralidade e da economicidade (CE/PR Consulta n. 19310/2010.Rel. Auditor Ivens Zschoerper Linhares. DJ: 09/06/2011).

O Sistema de Registro de Preos, previsto no art. 15 da Lei (ederal) n. 8.666/93, uma erramenta gerencial que permite ao Administrador Pblico adquirir de acordocom as necessidades do rgo ou da entidade licitante, mas os decretos e as resoluesregulamentadoras no podem dispor alm da Lei das Licitaes ou contrariar osprincpios constitucionais; por se considerar que o sistema de carona, institudo noart. 8 do Decreto (ederal) n. 3.931/2001, ere o princpio da legalidade, no devem osjurisdicionados deste ribunal utilizar as atas de registro de preos de rgos ou entidadesda esera municipal, estadual ou ederal para contratar com particulares, ou permitir a

utilizao de suas atas por outros rgos ou entidades de qualquer esera, excetuada asituao contemplada na Lei (ederal) n. 10.191/2001. (CE/SC, Deciso n. 2.392/2007,Rel. Conselheiro Wilson Rogrio Wan-Dall, julgado em 6 ago. 2007, veiculada na RevistaZnite Informativo de Licitaes e Contratos (ILC), Curitiba: Znite, n. 163, p. 935, set.2007, seo ribunais de Contas.) (grio nosso)

4.2.2 Quanto oensa aos princpios da isonomia, impessoalidade, moralidade e vinculao ao

instrumento convocatrio

O SRP tambm deve pautar-se pelos princpios da isonomia e da impessoalidade, que vedamqualquer tratamento direcionado ou dierenciado durante as licitaes e contrataes. Por

estes princpios, no permitido Administrao Pblica praticar condutas que demonstremavoritismos, discriminaes impertinentes ou tratamentos privilegiados que possam beneciaralgum licitante. Sob o prisma do direito individual, consagrado pela Constituio da Repblica emseu art. 5, caput, a todos os ornecedores devem ser dadas as mesmas oportunidades, sob pena deilegalidade.

Alguns doutrinadores entendem que a adeso Ata de Registro de Preos ere a isonomia e aimpessoalidade na medida em que permite rmar contratos sem licitao, o que pode ensejarbenecios econmicos para o ornecedor contratado, sem a devida garantia de igualdade decondies a todos os concorrentes.

Nessa linha, Maral Justen Filho (2010, p. 210) explica que:

eria de assegurar-se a todos os demais ornecedores tratamento equivalente, eis queo titular do preo registrado no ormulara proposta para realizar a contratao que seconsumou. Surge uma preerncia incompatvel com a licitao e a isonomia. (JUSENFILHO, 2010, p. 210)

H entendimentos, por outro lado, de que a adeso Ata de Registro de Preos no causaria oensaao princpio da impessoalidade se osse elaborado um estudo minucioso do mercado e da mdia depreos de orma a garantir a lisura do processo. Portanto, a exigncia da comprovao da vantagemda adeso aliada implementao dos princpios da ecincia haja vista o ganho indiscutvel de

celeridade e da economicidade teria o condo de aastar avorecimentos.


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inerente, tambm, ao SRP o princpio da moralidade. A conduta administrativa deve sempreser pautada nos valores morais e ticos da sociedade, cujo respaldo legal se extrai do art. 37,

caput; art. 5, LXXIII, da Constituio Federal; do art. 9 da Lei n. 8.666/1993; e da Lei n.8.429/1992 Lei de Improbidade Administrativa.

No que se reere a esse princpio, Edgar Guimares e Joel de Menezes Niebuhr (2008, p. 124),rontalmente contrrios adeso Ata de Registro de Preos, asseveram que:

O carona o jbilo dos lobistas, do trco de inuncia e da corrupo, especialmentenum pas como o nosso, com instituies e meios de controle to rgeis. Os lobistas e oscorruptores no precisam mais propor o direcionamento de licitao; basta proporem ocarona e tudo est resolvido.

O art. 41 da Lei n. 8.666/1993 consagra o princpio da vinculao ao instrumento convocatrio,

segundo o qual a Administrao Pblica deve restringir-se s regras que ela prpria estabelece.Este princpio est diretamente ligado ao princpio do julgamento objetivo, na medida em quea avaliao da proposta e dos documentos deve ser eita conorme a regra proposta no edital,com o intuito de aastar a incidncia de caractersticas subjetivas dos avaliados e avaliadores. Estapreocupao est evidenciada no art. 45 da Lei n. 8.666/1993.

Os doutrinadores contrrios adeso do carona apontam que h oensa ao princpio davinculao ao edital porque a adeso pode ensejar uma contratao no prevista nele mesmo, oradas quantidades por ele estabelecidas e para uma entidade no anteriormente especicada.

O ribunal de Contas da Unio (CU) j se pronunciou acerca da matria, destacando a necessidadede gesto da Ata de Registro de Preos como orma de observar o princpio da vinculao aoinstrumento convocatrio, nos seguintes termos:

Acerca do limite para a adeso ata de registro de preos, o CU determinou aos rgoslicitantes: em ateno ao princpio da vinculao ao instrumento convocatrio (Lei8.666/1993, art. 3, caput), devem gerenciar a ata de orma que a soma dos quantitativoscontratados em todos os contratos derivados da ata no supere o quantitativo mximoprevisto no edital.

(CU, Acrdo n. 1.233/2012, Plenrio, Relator Min. Aroldo Cedraz, DOUde 30/05/2012.)

4.2.3 Quanto aos limites para a adeso Ata de Registro de Preos

O CU, embora reconhea a legalidade da igura do carona, tem aconselhado a sua aplicaocom parcimnia, a im de evitar que o gestor pblico caia em armadilhas ou ilegalidades, apretexto de obter maior eicincia nos seus processos de aquisio de bens e contratao deservios. Para tanto, ala em limitaes adeso Ata de Registro de Preos. As principaislimitaes compreendem: a) realizar as compras at o limite de quantidades registradas; b)aderir s atas que tenham licitado quantidade superior estimativa de sua prpria demanda; c)observar as regras de pagamento especiicadas no edital pelo rgo gerenciador; d) comprovar,no processo, que o preo de aquisio compatvel com o de mercado, como em qualquer

licitao (JACOBY FERNANDES, 2007).


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Diante dessas nuanas, o CU tem recomendado, alm do comedimento nas adeses, que ospreos registrados sejam parmetros para outros processos licitatrios, em consonncia com o

disposto no art. 43, IV, da Lei n. 8.666/1993 (FERNANDES, 2007).

Esse enoque da uno do controle animador, pois o processo deixa de ser um m em si mesmopara se tornar uma anlise pela qual vericado se o carona demonstrou adequadamente que aadeso era mais vantajosa do que a licitao convencional e se os preos de aquisio concretizarama vantagem anunciada.

Sobre a matria, o CU j proeriu deciso recomendando a cautela para utilizao da adeso Atade Registros de Preos, conorme se verica dos excertos colacionados:

Entende o CU que a utilizao ilimitada da adeso a ata de registro de preos por rgosou entidades de qualquer esera incompatvel com os princpios constitucionais daisonomia e da competitividade nas licitaes pblicas, restando inequvoca a ragilidadedo sistema. Determina aquela Corte a adoo de providncias com vistas avaliao dasregras atuais, de orma a estabelecer limites para adeso por outros rgos. (TCU, Acrdon. 1.487/2007, Plenrio, Rel. Min. Valmir Campelo, DOU de 03.08.2007, veiculado narvista Znit d Licitas Cntats (ILC), Curitiba: znite, n. 162, p. 848, ago.2007, seo Tribunais de Contas)

9. Reerente adeso de outros rgos e entidades ata de registro de preos, identico queo Tribunal no condenou tal conduta, apenas apontou o uso excessivo dessas adeses,determinando ao (omissis), mediante o Acrdo 1.487/2007-Plenrio (subitem 9.2.2),que adotasse medidas para reavaliar as regras atualmente estabelecidas para o registrode preos, a m de que ossem estabelecidos limites para a adeso a atas de registros de

preos, tendo em vista que as regras atuais desvirtuam a nalidade da reerida sistemtica.(grio nosso) (TCU, Acrdo n. 0392/2009, Plenrio, Rel. Min. Andr de Carvalho,DoUde 13.03.2009)

4.2.4 Quanto ao planejamento

Compete ao gestor pblico avaliar o que mais vantajoso Administrao: aderir a uma Ata deRegistro de Preos ou realizar licitao, j que, no SRP, a contratao 13 pode ou no ocorrer, aindaque haja preos registrados.

Nesse ponto, os crticos da adeso Ata de Registro de Preos sugerem que, diante de uma

economia de escala, a adeso oraria a Administrao a pagar por uma quantidade maioro mesmo preo que se pagaria por uma quantidade menor, condio que acarretaria perdaseconmico-nanceiras. Cite-se, por exemplo, o entendimento colacionado no Acrdo C n.0008.840/2007-3 do Plenrio do CU:

Para alm da temtica principiolgica que, por si s j reclamaria a adoo deprovidncias corretivas, tambm no pode deixar de ser considerado que, num cenriodesses, a Administrao perde na economia de escala, na medida em que, se a licitaoosse destinada inicialmente contratao de servios em montante bem superior ao

13 Estabelece o art. 15, 4, da Lei 8.666/93 que A existncia de preos registrados no obriga a Administrao a rmar as contrataesque deles podero advir, cando-lhe acultada a utilizao de outros meios, respeitada a legislao relativa s licitaes, sendoassegurado ao benecirio do registro preerncia em igualdade de condies.


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demandado pelo rgo inicial, certamente os licitantes teriam condies de oerecermaiores vantagens de preo em suas propostas.

odavia, tal argumento desconsidera que o contrrio tambm poderia acontecer. Em outraspalavras, possvel que uma pequena compra seja realizada pelo preo de uma compra mais vultosa,condio que dicilmente seria alcanada novamente. No caso concreto, o importante, mais uma

vez, a realizao de estudos comparativos de preos para legitimar a vantagem nanceira aueridacom determinada adeso.

Diante da complexidade decisria, Jacoby Fernandes (2007) orienta quanto ao modelo deprocedimento a ser adotado em cada caso:

Depois de ressalvar os casos de contratao direta e impor, como regra, o princpio dalicitao, a Constituio Federal dene os limites desse procedimento, mas em nenhum

momento obriga a vinculao de cada contrato a uma s licitao ou, ao revs, deuma licitao para cada contrato. Essa perspectiva procedimental ca ao alcance deormataes de modelos: no primeiro, possvel conceber mais de uma licitao paraum s contrato, como na prtica se vislumbra com o instituto da pr-qualicao emque a seleo dos licitantes segue os moldes da concorrncia, para s depois licitar-seo objeto, entre os pr-qualicados; no segundo, a gura do carona para em registrosde preos ou a previso do art. 112 da Lei n. 8.666/93. Desse modo, juridicamentepossvel estender a proposta mais vantajosa conquistada pela Administrao Pblicacomo amparo a outros contratos.

No mesmo vis, destacam-se excertos de decises do CEMG e do CU, nos quais ntida anecessidade de planejar as compras governamentais, como tambm preencher determinadosrequisitos conorme o procedimento a ser seguido, caso a opo seja a adeso Ata de Registro dePreos:

Consulta. Possibilidade de autarquia municipal utilizar como carona o sistema de registrode preos elaborado pelo Poder Executivo do Municpio. [...] Carona o apelido do rgoou entidade que no participou da licitao que deu origem Ata de Registro de Preos, [masque] aderiu a ela durante a sua vigncia. [...] as contrataes para o sistema de registro depreo so realizadas mediante uma nica licitao, nas modalidades concorrncia pblica,do tipo menor preo, ou prego. [...] O carona apenas se benecia da Ata de outrem, aela aderindo mediante o cumprimento de algumas exigncias ormais. [...] nos ensina omestre Maral Justen Filho: Em primeiro lugar, incumbe ao rgo que pretende valer-se do sistema alheio justifcar cumpridamente os motivos pelos quais no integrou

desde o incio a implantao do sistema. [...] Em segundo lugar, deve comprovar-seque o emprstimo no acarretar a rustrao de qualquer dos requisitos de validadeda licitao cabvel. (Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, 11.ed., So Paulo: Dialtica, 2000, p. 159). [...] De toda sorte, dever o interessado (carona)elaborar processo administrativo por sua iniciativa, qual seja, providenciar termo dereerncia no qual constem as especifcaes do objeto que deseja adquirir, aps amplapesquisa de preos de mercado, e, ainda, inormaes relativas existncia de Atade Registro de Preo sobre o objeto desejado, para fns de acionar o rgo/entidadegerenciador, externando sua inteno de utiliar a respectiva Ata. O rgo gerenciadorconsultar ao ornecedor acerca da possibilidade de atender quela adeso, uma vez quehaver acrscimo ao quantitativo pactuado. A justicativa apresentada dever demonstrara vantagem econmica da adeso reerida Ata, mencionando, ainda, a similitude de


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condies, tempestividade do prazo, sucincia das quantidades e qualidade do bem. Aesse processo administrativo deve ser agregada, tambm, a anuncia ormal da entidade/rgo gerenciador sobre a possibilidade de utilizao da Ata de Registro de Preos, paraa adeso ao preo registrado, bem como dos ornecedores, obedecendo-se ordem declassicao. Quanto publicidade do instrumento de adeso e das aquisies que deledecorrerem prevalece, a meu juzo, o dever de observar a regra geral da licitao contidana legislao de regncia, em especial a Lei Federal n. 8.666/93, valendo para o carona asmesmas regras impostas s outras entidades/rgos envolvidos no certame. (CE/MG,Consulta n. 757.978, Relator: Conselheiro substituto Gilberto Diniz, julgado em 8 out.2008) (grio nosso)

A adeso a ata de registro de preos no prescinde da caracterizao do objeto a seradquirido, das justicativas contendo o diagnstico da necessidade da aquisio e daadequao do objeto aos interesses da Administrao, da pesquisa de preo com vistasa vericar a compatibilidade dos valores dos reeridos bens com os preos de mercadoe do cumprimento ao limite imposto pelo art. 8, 3, do Decreto n. 3.931/2001,segundo o qual proibida a compra de quantidade superior registrada na ata. Foi esseo entendimento deendido pelo relator, ao apreciar representao autuada com base eminormao da Ouvidoria do CU, versando sobre supostas irregularidades ocorridasno ribunal Regional do rabalho da 22 Regio (R/22 Regio). Realizada inspeono rgo, a unidade tcnica analisou uma srie de processos em que veculos oramadquiridos utilizando-se ata de registro de preos de outro rgo. Aps aproundadoexame, sobressaram as seguintes impropriedades: 1) ausncia de ormalizaode termo de caracterizao do objeto, previamente contratao; 2) ausncia dejusticativa contendo o diagnstico da necessidade da aquisio e da adequao doobjeto aos interesses da Administrao; 3) descumprimento do 1 do art. 15 da Lein. 8.666/1993, que prev a obrigao de ampla pesquisa de mercado previamente saquisies mediante registro de preos; 4) desobedincia ao 3 do art. 8 Decreto n.

3.931/2001, que limita o quantitativo a ser adquirido em 100% daquele registrado na atade registro de preos, tendo sido comprados quatro veculos quando a cotao realizadapelo rgo responsvel pela licitao oi reerente a apenas trs. Uma vez conrmadastais irregularidades, o relator props e o Plenrio decidiu expedir determinaocorretiva ao R/22 Regio para uturas contrataes por meio de adeses a atas deregistro de preos. (Acrdo n. 2.764/2010-Plenrio, TC-026.542/2006-1, relatorMin-substituto Marcos Bemquerer Costa, 13 out. 2010. Divulgado no Inormativodo TCU sobre licitaes e contratos n. 38)

Ademais, trazemos baila um julgado do CEMG que retrata a necessidade do planejamento paraas contrataes pblicas:

[...] dever o interessado (carona) elaborar processo administrativo por sua iniciativa,qual seja, providenciar termo de reerncia no qual constem as especicaes do objetoque deseja adquirir, aps ampla pesquisa de preos de mercado, e, ainda, inormaesrelativas existncia de Ata de Registro de Preo sobre o objeto desejado, para ns deacionar o rgo/entidade gerenciador, externando sua inteno de utilizar a respectivaAta. O rgo gerenciador consultar ao ornecedor acerca da possibilidade de atenderquela adeso uma vez que haver acrscimo ao quantitativo pactuado.

A justicativa apresentada dever demonstrar a vantagem econmica da adeso reeridaAta, mencionando, ainda, a similitude de condies, tempestividade do prazo, sucinciadas quantidades e qualidade do bem.

(Consulta n. 757978. Sesso de 08/10/2008. Relator: Cons. Moura e Castro)


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4.2.5 Quanto adeso de rgos e entidades de dierentes eseras governamentais

ambm polmica a possibilidade de adeso Ata de Registro de Preos por rgos dedierentes eseras da ederao. A esse respeito, em mbito ederal, o Decreto n. 3.931/01determina em seu art. 8 que:

Art. 8 A Ata de Registro de Preos, durante sua vigncia, poder ser utilizada porqualquer rgo ou entidade da Administrao que no tenha participado do certamelicitatrio, mediante prvia consulta ao rgo gerenciador, desde que devidamentecomprovada a vantagem.

Parte da doutrina se posiciona no sentido de que a adeso Ata de Registro de Preos pode serrealizada entre entes de eseras distintas. Neste sentido, Jacoby Fernandes (2008) assevera:

conveniente lembrar que o Decreto n. 3.931/01 no deniu que os rgos participantese usurios devem necessariamente integrar a mesma esera de governo. [...] Numainterpretao sistemtica, contudo, como Administrao rgo da AdministraoPblica, parece possvel a extenso alm da esera de governo. Assim, um rgo municipalpoder, atendidos os demais requisitos, servir-se de ata de registro de preos ederal ouvice-versa.

Por sua vez, Marcos Juruena e Flvio Amaral (2007) entendem que somente os rgos ouentidades da Administrao Pblica Federal podem azer uso da sistemtica do carona. Issoporque o art. 6 da Lei Geral de Licitaes e Contratos xa uma distino entre Administraoe Administrao Pblica, de modo que no qualquer rgo ou entidade, de qualquer esera da

ederao que pode aderir ao sistema.Neste sentido, posiciona-se tambm Ivan Barbosa Rigolin (2011), que acredita que o art. 8do Decreto, mesmo no tendo sido concebido para isso, serviu para que Estados e Municpiosaproveitassem os registros de preos alheios, sem que, contudo, houvesse autorizao para que umente licitasse por outros entes:

o que reza o art. 8 do Decreto, que, mesmo no concebido para isso, acabou porservir de mote a que estados e municpios, com suas entidades descentralizadas eparaestatais, bem logo se aproveitassem da ideia e iniciassem um crescente movimento,a essa altura ora de controle, para aproveitar registros de preos alheios, de nveisgovernamentais dierentes, para comprar ou contratar servios constantes de registros

alheios, nas mesmas condies de preo e independentemente de quantidades,bastando que o detentor da ata respectiva aceite assim os vender a quem se dispusera compr-los.

Fizeram-nos os espertalhes de planto, que sempre vislumbram vantagens aqui e acol,onde ningum honesto as enxerga, vendendo a rmula a municpios como se se tratassedo seu mais comezinho direito, insista-se, sem que a lei jamais autorizasse que um entelicitasse por outros entes, e tal qual pudesse existir uma central de licitaes, com umregistro de preos que a todos os rgos pblicos pudesse servir como uma mercearia ouum entreposto comercial.

Vejamos o voto do Ministro Incio Magalhes Filho no Processo n. 3.298/10 do ribunal de Contasdo Distrito Federal:


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49. A propsito disso, o item II da Deciso CDF n. 1806/06, de 20/04/2006, admite apossibilidade de os rgos e entidades do complexo administrativo do Distrito Federalutilizarem-se da Ata de Registro de Preos de outro ente ederativo, desde que expressepesquisa de mercado promovida no Distrito Federal, conorme dispe o 1 do art. 4 daLei n. 938/1995, e atenda os requisitos que a norma de regncia estipula para tal hiptese.(CDF Processo n. 3.298/10. Relator Incio Magalhes Filho. DS: 03/04/2012).

Por sua vez, o CU entendeu pela impossibilidade de adeso de rgos ederais a Atas de Registrode Preos realizadas por administrao estadual, municipal e distrital. Seno vejamos os excertos:

vedada, de acordo com o CU, a adeso de rgo ou entidade ederal ata de registro depreos promovida por rgo ou entidade estadual ou municipal, tendo em vista a violaoao princpio da publicidade. De acordo com a unidade tcnica do ribunal, a publicidadede licitaes promovidas por entes ederais deve ter amplitude nacional, enquanto aslicitaes estaduais so divulgadas apenas no respectivo mbito, a adeso de ente ederal a

ata de registro de preos estadual viola os arts. 3 e 21, I, da Lei 8.666/1993. Acrescentou,ainda, que o Decreto n. 3.391/01 no veda a adeso de ente ederal ata de registro depreos estadual, porque se destina apenas a regular o sistema de registro de preos daUnio, ao qual a adeso de entes estaduais, municipais e distritais possvel por noviolar o princpio da publicidade. Diante dos argumentos trazidos pela parte e rebatidospela unidade tcnica do CU, o Relator votou pela procedncia da representao, bemcomo para que ossem rejeitadas as justicativas apresentadas pelos responsveis pelairregularidade vericada, com aplicao de multa, no que oi acompanhado pelos demaismembros do colegiado. (CU, Acrdo n. 3.625/2011, 2 Cmara, Relator Min. AroldoCedraz, DOUde 03/06/2011.) (grio nosso)

Concluso

198. O Decreto 3.931/2001, que regulamentou o Sistema de Registro de Preos, permitiu

que rgos no participantes da licitao pudessem aderir ata. al procedimento couconhecido como carona, no azendo distino sobre a possibilidade de adeso a atasoriundas de outras eseras administrativas, o que tem possibilitado a interpretao de queisso possvel por alguns. Detectamos o eetivo uso dessas atas por entes ederais.

199. A AGU expediu orientao normativa no sentido da impossibilidade de adesode rgos ederais a atas de registro de preos realizadas por administrao estadual,municipal e distrital. No oi encontrado posicionamento do CU a respeito.

200. Assim, cabe ao ribunal de Contas da Unio pronunciamento sobre o tema, nosentido de orientao aos rgos sobre a impossibilidade da prtica em questo, uma vezque a Orientao da AGU no vincula toda a Administrao Pblica Federal, alm dospotenciais prejuzos ao princpio da publicidade e ao princpio da legalidade aplicada Administrao Pblica, haja vista a discusso no ter sido includa no bojo do Acrdo

1.487/2007-CU-Plenrio.201. A doutrina apresenta posicionamentos divergentes sobre o assunto, entretantomesmo aqueles que deendem a gura do carona concordam que a legalidade da adesoa atas de outras eseras questionvel.

202. A prtica relatada neste achado tambm viola o princpio da legalidade aplicado Administrao Pblica, pois o Decreto 3.931/2001, de mbito apenas ederal, nomenciona a possibilidade de adeso a atas de registro de preos reguladas por outrosestados, municpios ou pelo Distrito Federal. Dessa orma, esse tipo de adeso por rgosederais no deve ser tolerada, por ausncia de amparo legal.

203. Outro ponto a considerar reere-se ao ato de que os requisitos que uma licitaoederal deve observar so mais amplos que os de uma licitao estadual, municipal ou

distrital, a exemplo dos requisitos de publicidade.


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204. Ante o exposto, considerando a legislao vigente, entende-se no ser possvel quergos ederais aam adeses a atas de registro de preos provenientes de outras eserasadministrativas, sendo oportuna proposta para que os rgos normativos orientem seusjurisdicionados nesse sentido. (CU AC-1793-27/11-P. Relator Valmir Campelo. DS: 6jul. 2011)

4.2.6 Quanto ao prao de vigncia da Ata de Registro de Preo

O inciso III do 3 do art. 15 da Lei n. 8.666/1993 estabelece que o prazo de vigncia da Ata deRegistro de Preo de no mximo um ano, a contar de sua publicao. Caso seja de interesse daAdministrao Pblica, o prazo poder ser reduzido ou prorrogado por at doze meses, conormeo 2 do art. 4 do Decreto n. 3.931/01. Joel de Menezes Niebuhr (2008) opina pela ilegalidadedesse tipo de prorrogao, asseverando que a Lei n. 8.666/1993 no prev excepcionalidades ao

prazo de um ano; no poderia, portanto, um decreto ederal prev-las.

Em geral, os tribunais tm se posicionado pela impossibilidade de adeso aps o trmino davigncia das Atas de Registro de Preos, consoante os excertos colacionados a seguir, do CU e doCEMG, respectivamente:

Em auditoria, a unidade tcnica vericou a existncia de contratos administrativosresultantes de licitaes para registro de preos que oram celebrados aps a expiraodo prazo de validade da ata de registro de preos. Segundo a unidade tcnica, no razovel que sejam eitas adeses a atas de registro de preos aps o m de sua vigncia,vez que os preos registrados por meio de licitao especca podem no mais estarcompatveis com aqueles oerecidos no mercado. Por essa razo, a unidade tcnica props

ao CU determinar ao rgo jurisdicionado que oriente os gestores para, ao atuar comogerenciadores de atas de registros de preos, no aceitar a adeso aps o fm da vignciadas atas, o que oi aprovado pelo Plenrio. (CU, Acrdo n. 1.793/2011, Plenrio, RelatorMin. Valmir Campelo, DOUde 11 jul. 2011)

Verica-se do questionamento apresentado, que o prazo estabelecido para a validade daata de registro de preos est sendo considerado pela consulente como marco nal paraa adeso ata e a aceitao dessa adeso, e no para a ormalizao do contrato, que analidade de qualquer procedimento licitatrio e, portanto, o marco nal do processo.

al entendimento no encontra respaldo no ordenamento, posto que a adeso atade registro de preos, prtica conhecida como carona, e a concordncia por parteda contratada, na verdade so meros procedimentos adotados no curso do ProcessoAdministrativo que deve ser ormalizado pela Administrao que pretende contratar.

Nesse contexto, considero que todos os procedimentos, inclusive a celebrao do contrato,devem ser ormalizados dentro do prazo de validade da ata.

Inere-se, ainda, do questionamento apresentado que a assinatura do contrato no serestringiria ao limite temporal estabelecido no edital de licitao e na respectiva ata,podendo ocorrer a qualquer tempo, por prazo indeterminado, desde que a adeso osserealizada dentro do limite temporal estabelecido.

Nesse contexto, h que se reconhecer que, caso se admita que a Administrao Pblicarme contratos utilizando atas de registro de preos com validade expirada, estar-se-ia prorrogando por prazo indenido tanto as atas como as licitaes realizadas para oregistro delas, o que viola os princpios que devem reger as licitaes.

(Consulta n. 872.262. Relator Cons. Mauri Torres. Aprovado o voto do Conselheiro

Relator, por unanimidade. Publicao: DoCde 29 maio 2012. p. 28-29)


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5 CONCLUSO

O presente artigo teve como nalidade apontar os aspectos mais polmicos do SRP, especialmenteno que se reere adeso Ata de Registro de Preos, vulgarizada como carona.

Do exposto, possvel deduzir que o assunto, no obstante ater-se queles entes estaduais emunicipais que j regulamentaram o SRP, est em processo de sedimentao: merece aindaestudos mais apurados de juristas e daqueles que lidam com a prxis administrativa, a m de queprevaleam a qualidade, a reduo da burocracia e a ecincia, sem perder de vista os princpiosnorteadores do Direito, para o alcance do interesse pblico.

Apesar dos embates doutrinrios, ato que, atualmente, no h previso em lei para o carona,regulamentado apenas por decreto. Por outro lado, no h vedaes legais que impeam a sua

prtica, nem mesmo entre dierentes eseras de governo.

Superada a questo da legalidade da gura do carona, notvel a contribuio desta Corte deContas para enriquecer o debate. Da anlise de suas decises, observa-se que os entendimentospesquisados convergem para a recomendao do SRP, erramenta disposio do gestor pblicopara a aquisio de bens e contratao de servios, especialmente nos casos de compras continuadas.

Alm disso, o CEMG admite a legalidade de adeso Ata de Registro de Preos, embora notenham sido encontrados julgados que ressaltem o uso comedido dessa adeso, ao contrriodo CU, que reora a necessidade de limites para o carona a m de que no haja prejuzos

isonomia e, por consequncia, ao interesse pblico. ampouco oram encontradas decises quevedam a prtica do carona entre entes de eseras governamentais distintas.

Entretanto, existem vrios julgados nos quais o CEMG orienta, pormenorizadamente, dadaa sua misso institucional pedaggica, sobre a importncia de o carona elaborar processoadministrativo por sua iniciativa, de orma mais completa possvel. Essas orientaes tm analidade de demonstrar a vantagem econmica da adeso Ata de Registro de Preos, como meiode se garantir a transparncia necessria em procedimentos que envolvem a gesto de recursospblicos.

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Abstract: Te Law n. 8.666, o 1993, establishes the basic pillars o the

bidding procedures. Tereore, the Sistema de Registro de Preos

reveals itsel a mechanism that has much to contribute to the eciency

o acquisition procedures by the Public Administration. However, hang

over this institute doctrinal and jurisprudential diferences regarding the

adhesion to the Ata de Registro de Preos by bidding procedures non-

participant organs, called carona, disciplined by Article 8 o the Federal

Decree n. 3.931/2001.

Keywords: Bidding procedures. Sistema de Registro de Preos. Ata de

Registro de Preos. Carona.

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Aspectos Controvertidos Da Figura Do Carona

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