AUTORIDADES DE CANCILLERÍA - INEES€¦ · AUTORIDADES DE CANCILLERÍA Embajador Carlos Raúl...

AUTORIDADES DE CANCILLERÍA

Embajador Carlos Raúl Morales MoscosoMINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES

Embajador Carlos Ramiro Martínez AlvaradoVICEMINISTRO DE RELACIONES EXTERIORES

Embajadora Anamaría Diéguez ArévaloVICEMINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES

Embajadora Alicia Castillo SosaViceministra de Relaciones Exteriores

Embajadora María Luisa Ramírez CoronadoDIRECTORA GENERAL DE CANCILLERÍA

Embajador Denis René Ortíz ToledoDIRECTOR GENERAL DE

PROTOCOLO Y CEREMONIAL DIPLOMÁTICO

Embajador José Alberto Briz GutiérrezDIRECTOR GENERAL DE RELACIONES

INTERNACIONALES MULTILATERALES YECONÓMICAS

Embajadora Sandra Noriega de KüglerDIRECTORA GENERAL DE

RELACIONES INTERNACIONALES BILATERALES

Embajadora Julia Arabella Woolfolk de ChinchillaDIRECTORA GENERAL DE

ASUNTOS CONSULARES Y MIGRATORIOS

Embajadora Sonia Regina Martínez de PalenciaDIRECTORA GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS,

TRATADOS INTERNACIONALES Y TRADUCCIONES

Embajador Melvin Valdez GonzálezDIRECTOR GENERAL DE

AGUAS Y LIMITES INTERNACIONALES

Logo de la Academia Diplomática: El símbolo representa a Hunahpú eIxbalanqué, gemelos de la creación maya, simbolos del sol, la luna y del

movimiento constante. Este movimiento se expresa en el símbolo como lacomunicación de dos vías – diálogo- así como en la forma que alude a dosmanos estrechándose (amistad y la cooperación). El color verde representa

a la naturaleza, la vida y la sabiduría.

Política Internacional es una publicaciónde la Academia Diplomática del

Ministerio de Relaciones Exteriores dela República de Guatemala y que se

publicará semestralmente. Los artículospublicados son de exclusiva

responsabilidad de los autores y noreflejan necesariamente el pensamientode la revista. Se permite la reproduccióno traducción de los artículos a condiciónde mencionar la fuente y enviar dos copiasa la redacción de Política Internacional.

CONSEJO EDITORIAL

Embajador Carlos Ramiro MartínezEmbajador Luis Alberto PadillaJosé Guillermo López FuentesMarco Vinicio Quan Ramírez

Dora Elizabeth Villagrán

Director: Embajador Luis Alberto PadillaAño 1 - Vol. 1 - No. 1 - Guatemala, Junio de 2016

Política Internacional2a. Ave. 4-17, Zona 10Ciudad de Guatemala

Teléfonos: 24100000 - 24100057Correo Electrónico:

[email protected]

Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

Política InternacionalC O N T E N I D O

Presentación

Introducción

ARTICULOS ACADEMICOS

• LaparticipacióndeGuatemalaenelConsejodeSeguridad deNacionesUnidasenelperíodo2012-2013 Gert Rosenthal 9

• LaCicig:undiseñonacionalyunaaplicacióninternacional Edgar Gutiérrez 26

• SoberaníayLegitimidaddelosActoresInternacionalesen laReformaConstitucionaldeGuatemala:ElRoldeCICIG Carlos Arturo Villagrán Sandoval 36

• ImplicacionesdelcrecimientoeconómicodeChinaen susrelacionesconAméricaLatinayGuatemala Hugo Beteta 58

• AsiaPacífico,EurasiaylanuevarivalidadGeopolíticade ChinaconEstadosUnidos Luis Alberto Padilla 88

ENSAYOS

• ¡Quéveinteañosnosonnada!Reflexionessobre dosdécadasdepazenGuatemala Gabriel Aguilera Peralta 105

• ¿Quéesladiplomaciacultural? Max Araujo 112

• Elnuevoparadigmadeladiplomacia José Rodríguez Elizondo 127

• MarianoMontealegreBustamante: Elpioneroguatemaltecodeladiplomaciacostarricense Jorge Francisco Sáenz Carbonell 132

COLABORACIONES

• LaAgenda2030ylosobjetivosdeldesarrollosostenible Edmond Mulet 151

• Chile-Guatemala,elvalordeunaexperienciaintercultural enelámbitodiplomático Domingo Namuncura 157

• RusiayAméricaLatinaHoy Nikolay Babich 161

DISCURSOS

• Resignificandolapazylademocraciapara eldesarrolloylajusticiasocial Ricardo Lagos 165

• A30AñosdelapazdeEsquipulas. Paradiseñarelfuturo. Vinicio Cerezo 174

• ReflexionesentornoaGuatemala,CostaRicay laIntegraciónCentroamericana Luis Guillermo Solís 181

C O N T E N I D O

Política Internacional - Año 1 - Número 1 - Junio 2016 - Guatemala

Presentación

Estimados y distinguidos lectores:

Con sumo agrado y satisfacción tengo el honor de presentarles la primera edición de nuestra revista diplomática Política Internacional, en la cual reconocidos diplomáticos y personalidades de nuestra vida nacional, no han dejado en otorgar su apoyo al Ministerio de Relaciones Exteriores a través de la redacción de artículos especialmente elaborados para conformar el ejemplar que tienen en sus manos.

La política exterior de Guatemala se encuentra en permanente proceso de búsqueda para institucionalizar su accionar a través de sus cinco ejes dentro de los cuales se encuentra de manera sobresaliente una materia “adoptiva” para la Cancillería, como lo es el tema migratorio.

Como todos saben, hemos trabajado arduamente para visibilizar el rol de la población migrante guatemalteca principalmente radicada en los Estados Unidos de América. Comprendemos, valoramos y agradecemos el esfuerzo que nuestros compatriotas en el exterior que día con día aportan a la economía y con ello al mantenimiento de la paz social de Guatemala. Es por eso que la atención a la población migrante ha sido priorizada. Esperamos que en el mediano plazo podamos agregar más misiones consulares a las ya existentes en la unión americana, sin dejar de lado la atención a los transmigrantes a lo largo y ancho de México así como a la creciente población emigrada en Canadá. En la medida que sean cumplidos los objetivos del programa de ampliación nuestros consulados en estos tres países así como el aumento de nuestras embajadas, estaremos en una mejor posición para mejorar la atención consular y llevar a cabo la primera experiencia de voto en el extranjero de los guatemaltecos.

Por otra parte, esperamos que los fondos de la alianza para la prosperidad nos permitan a los países del triángulo norte de Centroamérica continuar trabajando con Estados Unidos en un proceso en el cual ya se han priorizado los municipios que muestran los mayores índices de expulsión de migrantes. De dicha cuenta hemos actualizado el Plan Nacional de Desarrollo para que con una visión regional se aborden de manera conjunta en profundidad los flagelos que enfrentamos.

Es ampliamente conocido que Guatemala históricamente ha promovido la integración centroamericana la cual actualmente se encuentra en un momento propicio, lo cual es evidente en el impulso otorgado a la Unión Aduanera con Honduras que propicia la libre circulación de bienes y servicios, eliminando los pasos de frontera y ubicando aduanas periféricas , la cual redundará en una mayor competitividad de nuestros países al acortar los tiempos de traslado de mercaderías y creando un verdadero mercado común, esfuerzo al cual esperamos en el futuro cercano se agreguen los otros países.

2 Presentación

En el caso de nuestra relación con Belice, hemos dado pasos efectivos para la resolución del diferendo territorial insular y marítimo que mantenemos con dicho país. Dicha relación se ha construido a base de mucho esfuerzo y dedicación por ambas partes, con el propósito de generar confianza en el proceso el cual ha estado acompañado por la Organización de Estados Americanos (OEA) el cual condujo en mayo del 2015 a la firma del Protocolo al Acuerdo Especial del 2008 que nos ha abierto las puertas para que las consultas populares se lleven a cabo en ambos países de manera no simultánea, lo cual facilitará a ambos países la presentación del caso ante la Corte Internacional de Justicia.

En respuesta al creciente papel de Guatemala en tanto que país de renta media que mantiene una digna y activa representación tanto en la arena bilateral como en la multilateral, se están realizando esfuerzos para que la ampliación de nuestras representaciones diplomáticas sea congruente con su política exterior, priorizando regiones en donde carecemos de misiones diplomáticas –como África y el Sudeste Asiático- a fin de llevar nuestras relaciones de toda índole a un nivel superior, esfuerzo que ha dado lugar a que naciones amigas - como la India, Marruecos y Turquía- también abran embajadas en nuestra capital.

Otro esfuerzo que se ha concretado recientemente es la reapertura de la Academia Diplomática, a cargo del Embajador Luis Alberto Padilla, quien se ha preocupado por la puesta en marcha de varios programas de formación académica –como la Maestría en Relaciones Internacionales en el marco de un convenio suscrito con la Universidad Rafael Landívar y los diplomados en migraciones interculturalidad y gobernanza así como en buen gobierno, probidad y transparencia que se llevaron a cabo en colaboración con diversas instituciones académicas- y otras actividades de capacitación del personal en servicio.

Finalmente quiero manifestar mi profundo agradecimiento a los diplomáticos y personalidades que a través de su aporte con su talentosa pluma, contribuyeron a crear la primera edición de nuestra revista diplomática. Hago extensivo este agradecimiento a todas las personas que de una u otra manera coadyuvaron a que este esfuerzo se volviera una realidad. Estoy seguro que el material que tienen en sus manos será de mucha ayuda para los investigadores, estudiantes, periodistas o para cualquier persona que se interese por incrementar sus conocimientos por el quehacer internacional.

Carlos Raúl Morales MoscosoMinistro de Relaciones Exteriores

República de Guatemala


Introducción

Este es el primer número de la revista de la Academia Diplomática del Ministerio de Relaciones Exteriores de Guatemala. Hemos escogido el nombre de “Política Internacional” tomando en consideración que en la revista se tratarán temas que van más allá de la política exterior –preocupación central de todo ministerio de asuntos exteriores- para abordar problemas de orden mundial que trascienden los quehaceres estatales en materia de cuestiones externas.

Normalmente cada número –que esperamos publicar semestralmente- estará dedicado a un tema central. Sin embargo, en este número inicial hemos decido abordar cuatro grandes asuntos propios del momento histórico que vivimos: el aniversario de la paz, dados los veinte años de los Acuerdos de Paz en Guatemala (diciembre de 1996) y los treinta de la cumbre presidencial centroamericana de Esquipulas que fuera convocada por el presidente Vinicio Cerezo en 1986; el tema relativo al importante papel que le ha tocado jugar a CICIG -entidad única en el mundo- en el combate a la corrupción en nuestro país conjuntamente con el Ministerio Público; la cuestión de China que en tanto que antigua y milenaria civilización resurge como gran potencia en su propia región del Asia Pacífico y las implicaciones que esto tiene para América Latina y para Guatemala y, finalmente, el tema de Naciones Unidas, tanto desde el punto de vista de la paz y seguridad internacionales - gracias al relato de Gert Rosenthal sobre la participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad durante el bienio 2012-2013- como

desde el ángulo del desarrollo sostenible y de los compromisos asumidos por nuestro país en el cumplimiento de los ODS, gracias al análisis del Subsecretario General de Naciones Unidas, el embajador Edmond Mulet.

Los artículos académicos se inician precisamente con el aporte de Gert Rosenthal sobre el Consejo de Seguridad, en dónde sobresale nuestra posición en varios asuntos de importancia mundial en los cuales, a pesar de la asimetría entre el peso político específico de las grandes potencias con poder de veto “aceptamos ese dato con una mezcla de realismo e indignación, pero no resignación. Nunca nos sentimos inhibidos de opinar sobre las iniciativas tomadas por los miembros permanentes, y frecuentemente nuestras observaciones fueron atendidas” como subraya nuestro ex canciller y en ese entonces embajador nuestro en Nueva York, al tiempo que se refiere extensamente a algunos casos significativos (Siria, Kenia y la Corte Penal Internacional, el voto razonado en las operaciones de mantenimiento de la paz en el Congo, la cuestión de Palestina entre otros) señalando en conclusión como “dato valioso” que nuestra Cancillería “tiene la capacidad de pensar en grande, y de lograr un desempeño consistente con los estándares de instituciones mucho más desarrolladas que la nuestra”.

A continuación se trata el tema de CICIG y Edgar Gutiérrez -también ex canciller de la República además de destacado académico- nos recuerda que la misma es resultado de la iniciativa que se tuvo durante su gestión al frente de la Cancillería, continuada

4 Introducción

posteriormente por el Vicepresidente Eduardo Stein y que fue gracias a la opinión consultiva de la Corte de Constitucionalidad que se delimitaron las funciones de la misma como entidad de apoyo al trabajo del Ministerio Público cambiando la denominación de CICIACS a CICIG. También se refiere a los problemas confrontados por los comisionados Castresana y Dall’ Anese, refiriéndose al intento del primero de establecer alianzas con los sectores tradicionales de poder y “no creer en la justicia” y del segundo quien chocó con el Organismo Judicial (“al publicar un expediente de operadores de justicia supuestamente vinculados a estructuras criminales sin sostener los señalamientos con casos judiciales en los tribunales”) cómo factores determinantes de su escaso éxito en comparación con la gestión del actual Comisionado Iván Velásquez, quien junto con la Fiscal General Thelma Aldana “llegó a una etapa de maduración” combatiendo la impunidad de una manera tan efectiva que la CICIG no solo no ha necesitado realizar alianzas con las élites tradicionales -ni con las emergentes- sino que demostró el poder de la justicia independiente ganando así una “credibilidad inmensa” en la sociedad guatemalteca, “hasta el punto de movilizar a decenas de miles de guatemaltecos durante 20 semanas consecutivas” lo que ha permitido “cambiar pacíficamente a unos mandatarios que habían traicionado su juramento de defender la Constitución y las leyes”.

También el joven guatemalteco Arturo Villagrán –doctorando en la Universidad de Melbourne- se refiere al caso de CICIG pero desde el punto de vista del derecho internacional, y – con base en una extensa bibliografía y documentación- demuestra de que manera la soberanía en lugar de recortarse o disminuir se fortalece gracias a la presencia de una Comisión internacional solicitada por Guatemala. Esto es así - nos dice Villagrán- porque la soberanía tiene naturaleza “bicéfala”: una cara mira hacia el exterior, hacia los otros Estados a quienes se demanda no intervención,

pero hay otra que mira hacia adentro, hacia el pueblo, en dónde se origina y quien la ha delegado en los gobernantes. De modo que la cara que mira hacia el interior requiere del Estado el ejercicio de sus obligaciones y es indudable que la corrupción impide su efectivo cumplimiento – al dilapidar recursos- lo cual no solo repercute en una disminución de la soberanía sino que, desde el punto de vista de la sociedad civil, de la ciudadanía, proporciona plena legitimidad al trabajo de la Comisión. Villagrán, al igual que Gutiérrez pero desde el ángulo jurídico, se refiere al trabajo de los anteriores comisionados y con un interesante enfoque teórico (Kumm, Raz, Tasioulas) explica por qué Dall’ anese (al hacer denuncias contra jueces sin aportar pruebas para dar lugar al debido proceso) no estuvo en condiciones de dar legitimidad a su trabajo ni tampoco a la reforma constitucional que propuso para fortalecer el sistema de justicia, cosa que –sin embargo- si ha logrado hacer Iván Velásquez apoyándose en una amplia alianza de actores tanto de gobierno como de la sociedad civil que se han visto involucrados en el debate sobre las propuestas de CICIG/MP desde abril pasado. De modo que Velásquez ha logrado constituir a CICIG como líder no sólo en la lucha contra la corrupción sino que –y esto no es poca cosa- en motor de reformas constitucionales. Esto ha sido posible gracias a que Velásquez ha sabido insertarse “dentro una construcción moral más grande” de la cual participa la nación guatemalteca en su conjunto, de manera que la legitimidad de CICIG proviene mucho más del hecho de haber sabido transformarse haciéndola portadora de esa nueva visión ética de la política que del cumplimiento eficaz de su mandato.

Por su parte Gabriel Aguilera escribiendo sobre el vigésimo aniversario de la paz nos recuerda que - como dice el tango- “veinte años no son nada” aunque, sin embargo, hay cosas que efectivamente se cumplieron: el fin de las hostilidades; la reincorporación de la URNG a la vida civil y la desmovilización de

5Introducción

sus efectivos armados o la desmovilización de patrulleros civiles y policías militares. Empero, como estos fueron acuerdos “operativos” y se buscaba transformar Guatemala con la aplicación de los acuerdos de tipo sustantivo hay quienes subestiman los logros de la paz aunque “…tal criterio es errado (porque) en realidad fue mucho lo que se cumplió de la parte sustantiva y ello efectivamente cambió al país”. Aguilera agrega que aunque sea cierto que –por ejemplo- los derechos humanos de segunda generación (los económico-sociales) o los de tercera generación (los derechos colectivos como los de pueblos indígenas) siguen sin ser promovidos efectivamente por el Estado, en lo que se refiere a los de primera generación –derechos individuales, libertades fundamentales- estos si tienen plena vigencia lo que es algo que “solo lo pueden cuestionar los que olvidan comparar con la situación durante el tiempo de la guerra y los gobiernos autoritarios”.

Además, a pesar de las dificultades y problemas el reasentamiento de las poblaciones desarraigadas se considera exitoso nos dice Aguilera y lo mismo puede decirse de la elaboración del informe de la Comisión de Esclarecimiento Histórico ( “catarsis para un país sometido a violaciones a los DH que en su tiempo fueron las más graves y sostenidas en el tiempo en América Latina”); del Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas (“arranque de un proceso que irá adquiriendo fuerza con el tiempo”) o del Acuerdo sobre Función del Ejército en una Sociedad Democrática, gracias al cual “..el Ejército ya no tiene la incidencia que antes tuvo sobre la conducción del Estado”. Dentro de los acuerdos no cumplidos se encuentran, sin embargo, el concerniente a las reformas constitucionales que fue rechazado en referéndum y, aunque Aguilera dice que los “Consejos de Desarrollo” deberían situarse como único resultado positivo del Acuerdo Socioeconómico y Agrario (que los sectores económicos dominantes se negaron a cumplir) ello depende de la evaluación que se

pueda hacer de la forma como han funcionado hasta ahora dichos consejos, que no parece ser muy buena, por decir lo menos.

Otras reflexiones sobre el aniversario de la paz conciernen al proceso iniciado por el presidente Vinicio Cerezo en 1986 lo cual le permitió asegurar -en su discurso del reciente VII Foro de Esquipulas que publicamos en este número- que de los cuatro grandes objetivos que se propuso su gobierno, tres se cumplieron (consolidar la democracia, la paz de Centroamérica y la estabilización de la economía) mientras que el cuarto –promover el desarrollo social y humano- no pudo hacerlo debido a la oposición de los sectores conservadores. Pero es cierto que la paz se debe en buena medida a la política de “neutralidad activa” de Cerezo, ya que no sólo abrió las puertas a las negociaciones de paz en los tres países que sufrían conflictos armados (Nicaragua, El Salvador y Guatemala) sino también a Naciones Unidas, cuya participación como mediadora en los tres procesos fue de gran importancia.

Por cierto, el presidente Ricardo Lagos de Chile – en la misma ocasión del Foro Esquipulas- además de destacar la importancia de la paz en Centroamérica y en Guatemala -otro discurso que publicamos- recordó que uno de los grandes logros de la paz es la democracia, pero que ésta no ha estado a la altura de las circunstancias en la medida en que los problemas de desigualdad y de falta de desarrollo social subsisten en toda América Latina. La incapacidad de Cerezo para poner en marcha un desarrollo social incluyente a fin de disminuir la desigualdad continua siendo un problema de toda América Latina motivo que demanda profundizar la democracia participativa y mejores políticas de redistribución de la riqueza por la vía fiscal así como un nuevo modelo de políticas sociales. El Presidente Lagos aseguró también que América Latina debería proponer un abordaje multilateral de manera conjunta para los grandes

6 Introducción

problemas de nuestro siglo: cambio climático, migraciones así como la inseguridad derivada del narcotráfico y del crimen organizado.

Por su parte el presidente de Costa Rica, Luis Guillermo Solís, quién tiene la cualidad de ser académico además de político sostuvo en un discurso pronunciado en la Universidad de San Carlos - con motivo de su visita de Estado a Guatemala en febrero pasado- después de recordar el trigésimo aniversario del proceso de paz centroamericano (“..convocada la paz por Guatemala bajo el hálito del santo Cristo de Esquipulas”) ratificó el espíritu centroamericano de Costa Rica, al mismo tiempo que se refirió a los problemas que deben resolverse para mejorar el desenvolvimiento del proceso de integración, tales como la debilidad institucional, descoordinación y deficiente capacidad operativa del SICA incluyendo a sus órganos y entidades especializadas; la poca efectividad de conducción, construcción de consensos y seguimiento de acuerdos; las asimetrías estructurales así como la caducidad del Protocolo de Tegucigalpa que ya necesita reformarse según puso de manifiesto el presidente Solís.

El tema de China y su papel geopolítico y económico en la globalización es otro de los asuntos que se tratan en las páginas de este primer número de la revista. Hugo Beteta, actual director ejecutivo de la subsede de CEPAL en la ciudad de México presenta una serie de cuadros y de gráficas que demuestran cómo China está llamada a convertirse en la gran potencia del siglo XXI desde el punto de vista comercial y económico y cómo, debido a ello, Guatemala corre el riesgo de tener un rezago estratégico si no adopta las políticas apropiadas para superar dicho rezago, con las consecuencias negativas que serían de esperar dado el ingente papel que cumple el gigante asiático en la economía mundial. Por su parte Luis Alberto Padilla –director de la Academia- desde una perspectiva geopolítica se refiere a un libro reciente del profesor de

la Universidad de Chicago John Mearsheimer para quien el resurgimiento chino está llamado a la búsqueda de la hegemonía regional, todo lo cual le conducirá indefectiblemente a un choque no solo con las potencias vecinas (Japón, Filipinas, Indonesia, Vietnam) sino con los mismos Estados Unidos, en la medida que las responsabilidades globales de esa potencia obligan a Washington a buscar el equilibrio de fuerzas y a impedir la consolidación del poderío de cualquier aspirante a la hegemonía en la región Asia Pacífico. En el artículo se señala que las tesis del académico norteamericano son demasiado aventuradas sobre todo porque en ciencias sociales no se pueden hacer el tipo de predicciones que forman parte del bagaje habitual de las ciencias naturales, en dónde la predictibilidad es una de sus características centrales, mientras que en el campo social a lo más que se puede llegar –con base en la metodología de las ciencias prospectivas- es a formular escenarios posibles en el mediano y largo plazo.

En cuanto a los ensayos, en ellos se aborda el tema diplomático tanto desde la perspectiva histórica, en la que sobresale el trabajo del director del Instituto Diplomático de Costa Rica - embajador Jorge Saénz Carbonell- quien nos presenta un interesante estudio acerca de don Mariano Montealegre Bustamante, guatemalteco a quien se le considera como de los pioneros de la diplomacia costarricense, así como desde el punto de vista cultural, en dónde Max Araujo –abogado y actual viceministro de Cultura- nos hace partícipes de las potencialidades de la cultura guatemalteca en materia de política exterior y por otra parte tenemos un enfoque sumamente interesante del embajador José Rodríguez Elizondo, director del Programa de Relaciones Internacionales en la Universidad de Chile quien nos hace partícipes también de sus ideas acerca del nuevo paradigma de la diplomacia, mucho más relacionado con el ámbito de las negociaciones que con los asuntos jurídicos y del campo del derecho internacional.

7Introducción

Para concluir destacamos importantes colaboraciones, una de ellas del embajador chileno, Domingo Namuncura, quien se refiere al valor de la experiencia intercultural en el ámbito diplomático que vive actualmente en tanto que indígena mapuche acreditado en nuestro país como embajador, lo cual, dada la importancia de la población y la cultura maya es de gran importancia para Guatemala. Por su parte, el embajador de la Federación de Rusia en Guatemala, Nicolay Bábich, escribe sobre las relaciones de Rusia con América Latina y finalmente –pero no lo menos importante- se encuentra la colaboración del embajador Edmond Mulet, sobre la agenda

2030 de Naciones Unidas y los ODS pues como nos recuerda en su texto: “La lista de las tareas pendientes es inmensa y abarca la erradicación de la pobreza en todas sus formas y dimensiones, el fomento de un crecimiento inclusivo, equitativo y duradero, con patrones de consumo y producción sostenibles, la reducción de la desigualdad y el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural, la protección y el uso sostenible del medio ambiente. Continuar con la lucha contra la corrupción, la impunidad y la violencia, creando un verdadero Estado de Derecho, forma parte del marco indispensable para superar los retrocesos que hemos sufrido”.


1. Introducción

Después de un fallido intento por llegar al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para el bienio 2007-2008 durante las elecciones celebradas en la Asamblea General en octubre de 2006, Guatemala fue electa por unanimidad en octubre de 2011 para ocupar un asiento en dicho Consejo para el bienio 2012-2013. 1 Resultó una experiencia extraordinaria para el país, gracias al proceso de aprendizaje y profesionalización que ésta significó. Al mismo tiempo, el propio Consejo también salió beneficiado por la presencia de Guatemala, que a pesar de su modesta participación previa en el ordenamiento internacional, supo hacer aportes constructivos de manera consistente y

1 En aquella ocasión, Guatemala compitió por el mismo asiento con Venezuela. Si bien Guatemala siempre tuvo una votación significativamente superior durante las 47 rondas de votaciones que se llevaron a cabo, no logró alcanzar los dos tercios requeridos (faltaron 8 votos en una de esas rondas). Venezuela, por su parte, rehusó cederle el paso a Guatemala. Al final, ambos países propusieron como “tercero en discordia” a Panamá. En el caso de Guatemala, esa decisión iba acoplada a su anuncio de postularse de nuevo en el 2011 con la esperanza de ser el candidato único, endosado por su Grupo regional (América Latina y el Caribe, GRULAC)

eficaz. Así ha sido ampliamente reconocido por observadores de las Naciones Unidas. Por ejemplo, un analista agudo del Consejo indicó lo siguiente: “…hay que decir que a pesar de obstáculos mayúsculos que han surgido de la dinámica de poder entre miembros electos y miembros permanentes, un número de países de dimensión reducida han demostrado en años recientes que aún es posible asumir liderazgo. Austria, Costa Rica, Dinamarca y Guatemala se encuentran entre los países que se han distinguido en ese sentido”.2

Un breve artículo de ninguna manera puede recoger la amplitud, profundidad y riqueza de esta experiencia de 24 meses. Por eso, en esta ocasión solo se presenta una muestra de las diversas situaciones que se enfrentaron en el Consejo durante nuestra gestión.

2. Un“abecedario”delConsejode

Seguridad

No está demás mencionar algunos datos básicos sobre el Consejo de Seguridad, ampliamente conocidos por cualquiera

2 Véase: Colin Keating, “Power Dynamics between Permanent and Elected Members”in: The UN Security Council in the 21st Century (Boulder: Lynne Rienner Publishers, Inc. 2016), p. 152.

La Participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2012-2013

GERT ROSENTHAL*

* Ex Director Ejecutivo de CEPAL, ex embajador de Guatemala en Naciones Unidas, ex canciller de la República.

10 La Participación de Guatemala en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2012-2013

familiarizado con las Naciones Unidas, pero con significado muy distinto una vez se incorpora un país a respirar el aire enrarecido de este órgano, cuya función principal es mantener la paz y seguridad internacional (artículo 24 (1) de la Carta de las Naciones Unidas).

Las decisiones del Consejo son de carácter vinculante para todos los países miembros de la Organización (artículo 25). Dispone de un amplio instrumental para el cumplimiento de su cometido, tanto en el área del arreglo pacífico de controversias o en la prevención de conflictos (Capítulo VI) como en acciones directas en casos de amenazas a la paz (Capítulo VII). Este último incluye la eventual aplicación de sanciones (artículo 41) y, en casos extremos, recurrir al uso de la fuerza (artículo 42), para cuyo efecto cuenta con el mandato de establecer operaciones de mantenimiento de paz (artículo 43). En la ejecución de sus mandatos, el Consejo también procura asociarse con organismos regionales y sub-regionales (situación contemplada bajo el Capítulo VIII).

La presidencia del foro se rota cada mes entre los 15 miembros, siendo el orden de rotación la secuencia alfabética, en inglés. Se trata de un cargo que va más allá de lo formal, ya que el Presidente representa durante el mes a todo el Consejo y, dentro de límites, actúa como su vocero ante los medios, ante la Secretaría, y ante la membrecía de las Naciones Unidas. Influye de manera considerable en el programa de trabajo del mes, en ordenar los debates, y, en ocasiones, a tomar decisiones que le permiten, nuevamente dentro de límites, resolver disputas procesales entre los países miembros. Rara vez los miembros cuestionan una decisión de un Presidente, acaso porque saben que con el correr de los meses cada uno de ellos estará en esa misma posición.

La arquitectura del Consejo también es bien conocida. Existe una marcada asimetría entre los cinco miembros permanentes (P5) y los diez miembros electos (E10), y todas las prácticas y

procedimientos de trabajo reflejan esa realidad. En la mayoría de los casos, son los miembros permanentes los que designan los presidentes de los distintos Comités de Sanciones y Grupos de Trabajo oficiosos; los que, en su auto-asignado papel de país líder (“penholder”), se distribuyen la capacidad de iniciativa que otorga elaborar los primeros borradores de los textos que se convierten en proyectos de resolución, declaraciones presidenciales o declaraciones de prensa; y los que tienen la posibilidad de bloquear cualquier iniciativa haciendo uso de su derecho de veto.3

No es accidente que el Reglamento del Consejo se siga llamando “provisional”, a pesar de su vigencia de más de 70 años, ya que ello a veces obliga a interpretar el alcance de dicho reglamento para enfrentar situaciones inéditas en el mismo, y esa interpretación suele surgir de aquellos con mayor protagonismo: los miembros permanentes.4

El Consejo tiene varias formas de codificar sus decisiones. La más formal es la resolución, adoptada después de una minuciosa negociación del texto, que luego se adopta en una sesión pública abierta a través del voto. La menos formal es delegar en la Presidencia de turno la potestad de relatar a los medios de comunicación social el alcance de lo tratado en una sesión, previo acuerdo sobre los grandes parámetros del mensaje a transmitir. Y hay dos productos intermedios: la Declaración de la Presidencia, cuyo texto también es acordado en su totalidad, pero que suele ser menos solemne que una resolución, y la Declaración de Prensa, todavía menos solemne que una declaración

3 La palabra “veto” no aparece en la Carta. El lenguaje empleado gira en torno a los requisitos para adoptar una decisión, que se articula en términos de que ésta requerirá “los votos afirmativos de todos los miembros permanentes”; o sea, sin el cumplimiento de ese requisito, la decisión no puede ser adoptada (artículo 27 (3)).

4 Para una excelente recopilación del reglamento, los métodos de trabajo y el glosario empleado en el Consejo, véase: United Nations, The Security Council Working Methods Handbook (Nueva York, 2012).

11Gert Rosenthal

presidencial, pero cuyo texto también ha sido previamente acordado.

Son las resoluciones las que pasan por un escrutinio más cuidadoso. Hasta que se hayan escuchado los puntos de vista de todos los delegados, el ponente o “penholder” saca una versión en azul (literalmente en tinta azul, aunque figurativamente la versión “en azul” significa que el texto está listo para someterse a votación).

Además de las reuniones formales y oficiosas del Consejo, existen múltiples foros subsidiarios, ya sea grupos de trabajo oficiosos o comités de sanciones. Durante 2013, su número ascendía a 15. Todos los países miembros deben tener un delegado presente en todos y cada uno de los encuentros del Consejo y de sus órganos subsidiarios.

No existe la figura del quórum: los 15 miembros deben estar presentes antes de que empiece cada reunión. Esa es la práctica, y se observa rigurosamente. A Guatemala le tocó presidir el Comité de Sanciones sobre Côte d’Ivoire (Resolución 1572 (2004)) así como el grupo de trabajo oficioso sobre tribunales internacionales, que incluía la supervisión de las actividades de los Tribunales Penales Internacionales para la ex– Yugoslavia y Ruanda (ICTY y ICTR, por sus siglas en inglés), así como todo concerniente a las relaciones entre el Consejo de Seguridad y la Corte Internacional de Justicia (CIJ) y la Corte Penal Internacional (CPI).

También cabe señalar que además de cubrir los Comités de Sanciones y Grupos de Trabajo oficiosos, cada miembro del Consejo debe dar seguimiento a otras instancias dependientes de este órgano, como lo son las operaciones de mantenimiento de la paz (eran 16 en 2013), las misiones políticas especiales (13 en el mismo año), las oficinas de consolidación de la paz, los tribunales internacionales establecidos

por el Consejo, y el Comité del Estado Mayor establecido en el artículo 47 de la Carta, e integrado por oficiales de representantes de los Jefes de Estado Mayor de los cinco miembros permanentes del Consejo.

3. NuestragestiónenelConsejodeSeguridad,2012-2013

Como ya se mencionó en la Introducción, sería imposible un relato pormenorizado de la enorme diversidad de situaciones que se enfrentaron a lo largo de los 24 meses de nuestra membrecía, pero si vale la pena aludir a algunos temas paradigmáticos de la labor enfrentada. En esta sección se abordan cinco categorías de situación: primero, nuestra presidencia del Consejo en octubre de 2012; segundo, lo que significa vivir en la sombra de los miembros permanentes, y los pocos casos en que se ejerció el uso del veto; tercero, el caso más frustrante que nos tocó seguir: el de Siria; cuarto, la petición de la Unión Africana al Consejo de Seguridad de ordenar a la Fiscal de la Corte Penal Internacional que difiriera un juicio contra el Presidente y Vicepresidente de Kenia; y, quinto, nuestras aprehensiones acerca del marco conceptual de las operaciones de mantenimiento de la paz.

3.1NuestrapresidenciadelConsejo Por azares del orden alfabético, solo nos

tocó una presidencia durante nuestros 24 meses en el Consejo de Seguridad.5 Se trata de un cargo muy valorado, dado su elevado perfil, su alta responsabilidad, y el prestigio que conlleva. Nuestro programa de trabajo incluyó una nutrida agenda, la cual, entre otros aspectos, refleja nuestra idea fuerza al haber propuesto un debate abierto sobre la promoción y el fortalecimiento del estado de derecho en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, lo cual examinaría la relación

5 Justamente nos hubiera tocado nuestra segunda presidencia en enero de 2014; presidencia que quedó truncada por el final de nuestro mandato.


entre el Consejo de Seguridad y la Corte Penal Internacional.

También contemplaba dos debates abiertos adicionales: uno sobre mujer, paz y seguridad, en aras del duodécimo aniversario de la adopción de la resolución pionera 1325 (2000) sobre la mujer en situaciones de conflicto armado; y otro sobre la situación en el Medio Oriente, incluyendo la cuestión de Palestina (ejercicio que el Consejo lleva a cabo cada tres meses, periodicidad que nos tocó en el mes de nuestra presidencia). Nuestro programa también contempló varios temas de actualidad, sobre todo la situación en Siria y un examen sobre la situación en Haití; país que habíamos “apadrinado” como miembro del “grupo de amigos de Haití”, y en nuestra calidad de país contribuyente de tropas, además de tratarse del único caso en nuestra región que aparecía en la agenda del Consejo.

En cuanto a la situación en Siria (aspecto que se comenta en el próximo acápite), la crisis ya había estallado antes de nuestra llegada al Consejo de Seguridad, y fue una constante durante todo el período de nuestra estadía (aspecto que se comenta más adelante). Lo destacable aquí es que al asumir la presidencia, la crisis se estaba profundizando. Se habían producido varios atentados en Alepo, la segunda ciudad de Siria, y estaban arreciando los incidentes en la frontera con Turquía, en cuyo territorio habían explotado varios proyectiles lanzados desde territorio sirio. En el Consejo de Seguridad se fraguaba la iniciativa de un breve cese al fuego entre las partes, bajo la égida del señor Lakhdar Brahimi, Representante Especial conjunto de los Secretarios Generales de la ONU y de la Liga de Estados Árabes. Nos tocó participar en las consultas sobre ese posible cese de fuego, lo cual involucró, entre otros aspectos, varias conversaciones telefónicas con el señor Brahimi, quién se encontraba en Paris.

Al final, como un producto insólito, se logró, por primera vez desde que asumimos

nuestro asiento en el Consejo, un acuerdo respaldado por todos los miembros (incluyendo, desde luego, a Estados Unidos y la Federación de Rusia) para emitir una declaración de prensa haciendo un llamado a un cese de fuego con ocasión de la fiesta religiosa Eid al-Adha. Esa declaración se hizo pública por el Presidente del Consejo el 24 de octubre de 2012 (documento SC/10800). Lamentablemente, no surtió efecto alguno, ya que el llamado, tan cuidadosamente construido y consultado con todas las partes, fue violado de inmediato tanto por el Gobierno como por algunos grupos de oposición armada.

En total, durante nuestra presidencia se adoptaron 4 resoluciones,6 se aprobaron tres declaraciones presidenciales,7 y se emitieron 6 declaraciones de prensa (incluyendo la aludida en el párrafo precedente).8 Entre las resoluciones está una sobre Haití, y una renovación provisional del mandato de la Misión de la Unión Africana en Somalia (AMISON); el primer paso del creciente involucramiento del Consejo en la situación de Mali (Resolución 2070), así como la renovación del mandato de la Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad (ISAF) en Afganistán.

En síntesis, durante octubre de 2012 cumplimos con todos los rituales propios de la Presidencia: consultas bilaterales con todos los miembros previa la aprobación del programa de trabajo, incluyendo un almuerzo de los 15 miembros del Consejo con el Secretario General y su gabinete (se efectuó el 17 de octubre, después del debate abierto sobre paz y justicia); contacto permanente con el propio Secretario General y su equipo. También atendimos todos los días a los medios de comunicación que cubren las Naciones Unidas, como lo estila hacer el Presidente de turno del Consejo, ya que es el único vocero de dicho órgano.

6 Resoluciones 2069, 2070, 2071, y 2072 (2012).7 Declaración de la Presidencia – S/PRST/2012/21, 22

y 23.8 Declaraciones de Prensa – SC/10781, 10783, 10784,

10795, 10799 y 10800.

13Gert Rosenthal

El principal evento de nuestra presidencia fue el debate abierto que organizamos sobre paz y justicia con un enfoque especial en la Corte Penal Internacional. Fue un evento históricoal constituir el primer debate temático sobre la CPI. La reunión fue presidida por el Canciller Harold Caballeros, y entre los principales expositores estuvo el propio Secretario General Ban Ki-moon. El debate fue ordenado por una nota conceptual.9 Deliberadamente no pretendimos generar un producto formal del debate abierto (resolución o declaración de la presidencia), para no inhibir la aceptación de todos los miembros a debatir el tema.10 Pero sí tomamos el cuidado de acordar con una fuente independiente y bien valorada, como lo es el Security Council Report, que recogiera el tenor general del debate en una de sus publicaciones. Ello se cumplió con la publicación de un Informe especial en enero de 2013.11

En el debate participaron no solo los 15 miembros del Consejo, si no otras 45 delegaciones miembros de las Naciones Unidas. Este debate, sobre la manera en que el Consejo de Seguridad y la Corte Penal Internacional interactúan, tuvo un gran impacto, sobre todo al permitir un examen más riguroso de lo establecido en los artículos 13 y 16 del

9 S/2012/731, elaborada por nuestra misión10 Para algunos países, la Corte Penal Internacional

sigue siendo un tema polémico. Algunos, como la Federación de Rusia y China, temen que su jurisdicción atenta contra la soberanía de los Estados. Otros, como Ruanda, piensan que la Corte es demasiado “euro céntrica” en su enfoque, y sesgada en la persecución penal solo en el Continente africano. Todavía otros miembros importantes, como Estados Unidos e India, no son partes del Estatuto de Roma. Aunque ningún país miembro objetó a que se debatiera la relación de la CPI con el Consejo, nuestro cálculo fue que hubiera sido difícil lograr un consenso en torno a un texto específico que reflejara el parecer del órgano en su conjunto.

11 The Security Council Report, Cross-Cutting Report, The Rule of Law: The Security Council and Accountability (Nueva York, 2013, No. 1, 18 de enero, 2013), especialmente pp. 4-5. Véase también:

h t t p : / / w w w. s e c u r i t y c o u n c i l r e p o r t . o r g / a t f /c f / % 7 B 6 5 B F C F 9 B - 6 D 2 7 - 4 E 9 C - 8 C D 3 -CF6E4FF96FF9%7D/cross_cutting_report_1_rule_of_law_2013.pdf

Estatuto de Roma, que se refieren a la potestad del Consejo de remitir o, en su caso, suspender casos sometidos a la consideración del Fiscal de la Corte.

3.2 Viviendo en la sombra de losmiembrospermanentes

Como es bien conocido, hay una fuerte relación asimétrica entre los miembros permanentes (P5) y los no permanentes (E10) del Consejo de Seguridad. Los primeros tienen la ventaja de la memoria histórica, misiones grandes y especializadas, una amplia red de misiones diplomáticas en todo el mundo, la capacidad de palanqueo (“leverage”) que les otorga su protagonismo en el mundo, pero, sobre todo, cuentan con el derecho al veto. Por eso, el proceso de toma de decisiones en el Consejo suele ocurrir en círculos concéntricos. El primero frecuentemente involucra dos de los miembros permanentes, luego pasa a la búsqueda de acuerdos entre los cinco miembros permanentes, para después pasar a las consultas universales entre los quince miembros. A veces es incomodo, e incluso ofensivo, porque los miembros permanentes suelen presentarse ocasionalmente con cierta dosis de arrogancia, conscientes de la asimetría antes mencionadas. Se trata, en definitiva, de un dato que ha marcado el funcionamiento del Consejo desde su creación.

Nosotros, al igual que la mayoría del resto de países electos, aceptamos ese dato con una mezcla de realismo e indignación, pero no resignación. Nunca nos sentimos inhibidos de opinar sobre las iniciativas tomadas por los miembros permanentes, y frecuentemente nuestras observaciones fueron atendidas. Incluso hay momentos en que, sin atrevernos a decirlo abiertamente, le reconocimos algún mérito a este sistema de gobernabilidad tan poco democrático, ya que, con todos sus defectos, el Consejo ha logrado mantener, en su esencia, el orden internacional durante 70 años, al evitar que los conflictos internos o regionales se


propaguen a nivel planetario. En todo caso, se podría sostener que el manejo multilateral de la paz y seguridad es preferible a la alternativa de confiar esa tarea a los actores unilaterales que se auto-perciben como los llamados a mantener el orden internacional.

Una manifestación elocuente de la asimetría es la ponderación del voto que establece la Carta; o sea, todas las decisiones adoptadas por el Consejo de Seguridad deben contar con el voto favorable de los cinco miembros permanentes, o al menos el voto de abstención. Un voto en contra significa lo que comúnmente se denomina el veto, que impide la adopción de cualquier resolución. El poder de veto es un arma poderosa, no tanto por su aplicación – se utiliza con poca frecuencia – si no por el efecto disuasivo que le da a los miembros permanentes la mera posibilidad de insinuar o amenazar abiertamente que utilizará ese instrumento para impedir cualquier iniciativa con la cual no concuerda.

En efecto, este curso de acción se aplica en pocas ocasiones. Durante nuestra membrecía, la simple existencia de la capacidad de Estados Unidos de aplicar el veto fue suficiente para disuadir a la Autoridad Palestina a acudir al Consejo de Seguridad en búsqueda de su apoyo para que se le considerara Estado Miembro de las Naciones Unidas.12 Más bien, la Autoridad tuvo que conformarse con acudir a la Asamblea General para que ésta, mediante la Resolución 67/19 del 29 de noviembre de 2012 concediera a Palestina la condición de “Estado observador no miembro en las Naciones Unidas”.

12 Según el artículo 4 de la Carta, la admisión como Estado Miembro “se efectuará por decisión de la Asamblea General a recomendación del Consejo de Seguridad.” En 2011, se estimó que habían 8 países miembros del Consejo que podrían votar a favor de la iniciativa (Brasil, China, Gabón, India, Líbano, Nigeria, Federación de Rusia y Sudáfrica) más dos votos dudosos (Portugal y Bosnia y Herzegovina), con lo cual era plausible reunir los 9 votos a favor requeridos para que la resolución se aprobara, lo cual seguramente hubiera provocado el voto en contra de Estados Unidos. En 2012, el número de países dispuestos a votar a favor había bajado a 7 votos.

El único proyecto de resolución que nos tocó considerar durante nuestra membrecía que no fue adoptado por la aplicación del veto se refirió a la situación en la República Árabe de Siria. Ocurrió en dos ocasiones, con el doble veto de la Federación de Rusia y China: documento S/2012/77 del 6 de febrero y documento S/2012/538 del 19 de julio, ambos de 2012.

Por último, si bien en el año 2013 no se aplicó el veto, si se produjo el caso inusual descrito más abajo, donde no prosperó la adopción de un proyecto de resolución, pero no fue por la aplicación de un veto, si no por no haber reunido los 9 votos requeridos (Kenia/CPI).

3.3ElcasodeSiria Sin duda la experiencia más frustrante

que vivimos en el Consejo de Seguridad fue derivada del rápido y creciente deterioro de la situación en Siria. El caso se presenta para ilustrar parte de la dinámica del Consejo, visto desde la óptica de una misión pequeña, como la nuestra. No fue el único caso frustrante – lo mismo se podría decir, con diferencias de grado, sobre Sudán, República Democrática del Congo y el conflicto entre Palestina e Israel – pero sí fue el más dramático y aleccionador. El tema empieza a incursionar en la agenda del Consejo en abril de 2011, antes de nuestra llegada, con protestas espontáneas surgidas de la población civil, seguramente inspirada por la llamada “primavera árabe” que nació en Túnez primero y luego se manifestó en Egipto.

Las demandas de la base de la sociedad siria fueron relativamente modestas: mayor libertad y mejores condiciones de vida. Eran demandas pacíficas que no desafiaban al orden existente. Sin embargo, desde un inicio el Gobierno no se hizo cargo de las reivindicaciones planteadas; más bien, reaccionó con medidas represivas, calificando a los manifestantes como “terroristas”, apoyados por fuerzas oscuras

15Gert Rosenthal

(internas y externas). Cuando nosotros llegamos al Consejo de Seguridad en enero de 2012, ya había cobrado fuerza una espiral de violencia, donde el Gobierno reprimía las manifestaciones y la población civil empezaba a organizarse, a veces en grupos dispuestos a acudir a la fuerza para defenderse. Cabe recordar que el orden establecido respondía a un régimen autoritario, fundado desde un golpe de estado fraguado en 1963, que inició el período del control del partido Ba’ath, apoyado básicamente por militares, y que, tras un período de relativa inestabilidad, abrió el paso en 1970 a Hafez al-Assad para asumir el liderazgo y ejercer el poder absoluto durante veinte años, para luego legar ese poder a su hijo, Bashar al-Assad.

El Gobierno está compuesto en su mayoría por la minoría Alawita (shiítas), frente a la mayoría de la población que se considera sunita. Si bien las dos ramas del mundo islámico habían logrado convivir en paz y relativa armonía durante mucho tiempo en Siria, las tensiones históricas entre éstas estaban presentes de manera subliminal. Las protestas callejeras, y sobre todo la reacción del Gobierno a las mismas, empezaron a avivar las divisiones sectarias. Aún peor, ante la represión del Gobierno, las personas que protestaban empezaron a organizarse e incluso armarse, con lo cual paulatinamente daban credibilidad, al menos parcial, a la afirmación del Gobierno que se trataba de grupos rebeldes, con intenciones de derrocar al Gobierno.

Conforme pasaban los meses, algunos de esos grupos efectivamente se radicalizaron, y contaron con abundante respaldo externo de países cercanos (Turquía, Arabia Saudita, Qatar, entre otros) y lejanos (EEUU, Francia, otros países europeos). La espiral de creciente violencia, cuya duración coincidió con nuestra membrecía en el Consejo, dio paso a un indescriptible nivel de sufrimiento humano, que a finales de 2013 contabilizó más de 120,000 muertos y 9,500,000 desplazados (incluyendo más de 2,000,000 refugiados en países vecinos),

y el despliegue de una inusual crueldad de parte de ambos bandos, pero, en especial, de parte del Gobierno. El uso de artillería pesada en zonas densamente pobladas, bombas lanzadas desde aviones y armas químicas, todo contra civiles inocentes, incluyendo mujeres y niños, es parte de este drama, cuyo alcance ha sido ampliamente descrito en otros documentos y testimonios y cuyas nefastas consecuencias persisten hasta el presente.

Guatemala adoptó tempranamente una posición firme y coherente sobre el particular, y esa posición fue articulada en una exposición del Canciller Harold Caballeros pronunciada el 31 de enero de 2012 (nuestro primer mes como miembro del Consejo), donde se dijo, entre otros aspectos: “…dos realidades sobresalen. Primero, la creciente cauda de muertes y en general el sufrimiento que recae sobre la población. Segundo, la espiral de violencia que apunta a la real posibilidad de una guerra civil entre los sirios. La tarea inmediata, entonces, es poner fin a la violencia y revertir la tendencia que apunta a males aún mayores…”. Luego, continuó diciendo:

“…pensamos que, gústenos o no, estaríamos faltando a nuestra obligación si permitimos que una situación de por si grave se deteriore aún más, con las previsibles repercusiones internas e internacionales sobre la paz y la seguridad. Estamos más que conscientes de los serios dilemas que ello supone. La no intervención en los asuntos internos de otros países y el respeto a su integridad territorial son principios cardinales de nuestra política exterior. Pero también reconocemos la obligación de todos los Estados de observar ciertas normas de conducta frente a sus respectivas poblaciones. Entendemos que las demandas populares hechas de manera pacífica no pueden ser equiparadas con un Gobierno que emplea la fuerza en reacción a esas demandas. Por eso, en una era en que se cuestiona el principio de la Responsabilidad de Proteger (R2P), a nosotros no nos da vergüenza afirmar que, con algunos


matices que hemos expuesto en otros foros, apoyamos ese principio. Nuestra posición está muy lejos de invitar intervenciones. Lo que exigimos es la estricta observancia de las normas de conducta a las que me he referido. De lo contrario, el Gobierno que viola flagrantemente dichas normas naturalmente se expone a consecuencias; consecuencias cuyo contenido y alcance preciso admite un amplio espectro de posibilidades”.13

Conforme evolucionaba la situación en el terreno, Guatemala apoyaba todas las iniciativas – la mayoría frustradas – para aliviar el sufrimiento de la población civil, y para forzar un arreglo pacífico que condujera al fin de la violencia y que respondiera a las demandas populares de contar con un Gobierno más incluyente y participativo. Mantuvimos el rumbo general de los planteamientos antes citados. Asimismo, tomamos cierta distancia de los países que apoyaban sin reserva a la llamada Coalición Nacional de las Fuerzas Revolucionarias y de Oposición Siria en dos áreas específicas: primero, sistemáticamente hacíamos un llamado a todos los actores externos de desistir de enviar armamentos tanto al Gobierno como a la oposición armada; y, segundo, nunca llegamos a aceptar la frase que calificaba a dicha Coalición como “el representante legítimo del pueblo sirio”, ya que no contaba con la legitimidad de un proceso electoral.

Nuestra posición se mantuvo con bastante

consistencia a lo largo de dos años, tanto en el Consejo de Seguridad como en la Asamblea General.14 En cuanto al Consejo, nos tocó abordar el tema por lo menos una vez al mes en reuniones abiertas, y con mayor frecuencia aún en las consultas cerradas.15 Ciertamente, el Consejo tenía el instrumental a su alcance para

13 http://www.guatemalaun.org/bin/documents/CSMOSiria-31ene-2012.pdf

14 Véanse, entre otras, Resoluciones 66/176, 66/253A, 66/253B, 67/183, 67/262 de el Asamblea General.

15 Véase: http://www.guatemalaun.org , menú sobre “Guatemala en el Consejo de Seguridad, 2012-2013”

persuadir (u obligar) a las partes a encontrar una salida negociada al conflicto. Pero ello no ocurrió, básicamente porque se produjo una seria división hacia el interior de los cinco miembros permanentes del Consejo. Si éstos hubieran actuado en unísono, estábamos convencidos que la diplomacia multilateral podría ser efectiva, si no para encontrar una salida duradera al conflicto, al menos para controlarlo y limitar sus efectos tan devastadores.

Pero dos hechos impidieron un entendimiento entre Estados Unidos, Francia y el Reino Unido, por un lado, y la Federación de Rusia y China por el otro. El primero y más importante era la larga y cercana relación histórica entre Rusia y Siria, heredada desde los tiempos de la ex-Unión Soviética. No estaba en el ánimo de Rusia “abandonar” a sus amigos. El segundo era que todavía estaba fresca la memoria de la adopción de la Resolución 1973 (2011) sobre Libia, que se adoptó el 17 de marzo de 2011 por 11 votos a favor y 4 abstenciones: de Alemania, Brasil, China y la Federación de Rusia. Dicha resolución invocó la responsabilidad de proteger a civiles, y autorizó el “uso de todos los medios” para lograrlo. La percepción de varias delegaciones, incluyendo de manera destacada a Rusia y China, fue que los países “de Occidente” abusaron de ese mandato, y aprovecharon “todos los medios” para derrocar al Gobierno de Libia. A las alturas de 2012, cuando Guatemala llegó al Consejo, ni Rusia ni China estaban dispuestas a dejarse “engañar” de nuevo.

A pesar de ello, había algún terreno común. Todos los miembros del Consejo querían poner fin a la violencia; todos querían brindar acceso a la ayuda humanitaria a la población necesitada, y todos querían que el diálogo y la negociación prevalecieran sobre el uso de las armas. Pero se generó un clima de gran desconfianza entre fuerzas opuestas: los países “de Occidente”, Turquía y algunos países árabes, notablemente Arabia Saudita, Qatar, Kuwait, Bahréin y Emiratos estaban brindando

17Gert Rosenthal

apoyo a la oposición armada, y la Federación de Rusia, la República Islámica de Irán y su brazo armado en Líbano, Hezbolá, brindaban apoyo al Gobierno de Bashar al-Assad. La piedra angular de la discordia era la persona de al-Assad, con Rusia insistiendo que él tenía que formar parte de cualquier arreglo negociado, y la oposición y sus amigos insistiendo que él tenía que alejarse como pre-requisito a cualquier arreglo negociado.

Nos toco presenciar tres intentos fallidos de una salida negociada, y un solo acuerdo puntual alcanzado durante nuestros 24 meses en el Consejo. El primer intento fallido ocurrió días antes de que asumiéramos nuestro asiento; o sea, en diciembre de 2011, cuando la Liga de Estados Árabes acordó, con el consentimiento previo del Gobierno de Siria, enviar una misión de supervisión, con la expectativa que su presencia en Damasco daría lugar a una mediación que permitiese llegar a un cese de fuego. En efecto, la misión se desplegó al terreno con un reducido contingente de tropas y poco equipo. La misión no surtió efecto alguno, y su presencia en Damasco no pasó de las cuatro semanas antes de su disolución. La explicación que se dio por este rápido repliegue fue la falta de recursos para mantener la Misión, y la falta de voluntad política por parte del Gobierno sirio.

Pero esa iniciativa fue la fuente de inspiración del segundo intento, producto de una asociación entre la Liga de Estados Árabes y las Naciones Unidas. Los Secretarios Generales de ambas organizaciones designaron al ex Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, como su Enviado Especial Conjunto, con el mandato de buscar una salida a la situación que tendía a deteriorarse con cada mes que pasaba. El señor Annan armó un pequeño equipo y se instaló en la sede de la ONU en Ginebra, y, después de amplias consultas con todas las partes, propuso un plan de seis puntos, que a la postre fue endosado por el Consejo de Seguridad mediante su Resolución 2042 (2012)

del 14 de abril. El Consejo también adoptó la Resolución 2043 (2012) el 21 de abril, mediante la cual estableció la Misión de Supervisión de las Naciones Unidas en la República Árabe Siria (UNSMIS) por un período inicial de 90 días, con el mandato de vigilar un cese de la violencia armada en todas sus formas por todas las partes y vigilar y apoyar la plena aplicación del plan de seis puntos. Desafortunadamente, la iniciativa no logró su cometido, y la Misión fue disuelta unos meses después, dejando solo una reducida presencia de la ONU en Damasco.16

El tercer intento fue una extensión de la gestión de Kofi Annan. Se formó una especie de “grupos de amigos” del proceso, denominado el Grupo de Acción para Siria, integrado por los Secretarios Generales de la ONU y la Liga de Estados Árabes, los Cancilleres de China, Francia, Federación de Rusia, Reino Unido, Estados Unidos, Turquía, Irak, Kuwait, Qatar y la Alta Representante de la Unión Europea. Dicho Grupo se reunió en Ginebra el 30 de junio de 2012 y emitió un Comunicado Final, que pretendía insuflar nueva vida a los intentos de Kofi Annan a lograr un cese de fuego y el inicio de una transición política, liderada por los propios sirios. Pero a la postre ese Comunicado Final tampoco logró ser instrumentado, y en agosto de 2012 el señor Annan presentó su renuncia como Enviado Especial Conjunto, expresando su gran desilusión por la falta de progreso. Como se sabe, el señor Annan fue reemplazado por el señor Lakhdar Brahimi, quién, al igual que el señor Annan, trató de encontrar una salida política al conflicto, y también al igual que el señor Annan, terminó presentando su renuncia el 14 de mayo de 2014.

El único acuerdo puntual alcanzado fue, precisamente, producto de un entendimiento entre el Secretario de Estado de Estados Unidos, John Kerry y su homólogo ruso, Sergey Lavrov, de someter el arsenal químico en manos del

16 Véase: Informe del Secretario General relativo a la aplicación de la resolución 2043 (2012) del Consejo de Seguridad, S/2012/523 del 6 de julio, 2012.


Gobierno de Siria a control internacional, ante el escándalo que causó la imputación en el uso de armas químicas por parte del Gobierno el 21 de agosto de 2013, en Ghouta, un suburbio de Damasco, donde se estimó que murieron hasta 1,400 civiles. El inusual entendimiento entre Estados Unidos y Rusia se debió a motivos muy distintos: en el primer país se explica por la oposición de la opinión pública y del Congreso a que el Ejecutivo recurriera al uso de la fuerza en defensa de los civiles sirios, después del anuncio del Presidente Obama de que ese sería el curso de acción preferido de su Administración. En el caso de la Federación de Rusia se explica por su interés en mitigar la terrible imagen internacional causada por un Gobierno usando armas químicas contra civiles inocentes. Tras intensas consultas entre todas las partes involucradas, el Consejo Ejecutivo de la Organización para la Prohibición de las Armas Químicas (OPAQ) y el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas adoptaron sendas resoluciones el 27 de septiembre de 2013 para crear una Misión Conjunta cuya tarea era colocar todas las armas químicas del Gobierno de Siria bajo control internacional en un plazo de 180 días.17

Virtualmente todas las delegaciones estuvieron precedidas por sus respectivos Ministros de Relaciones Exteriores, incluyendo la de Guatemala. En esa ocasión, el Canciller Fernando Carrera Castro indicó: “Desde nuestro ingreso a éste Consejo, nuestra principal consideración sobre la situación en Siria ha sido, y continúa siendo poner fin a la violencia que conlleva trágicas consecuencias para la población civil, particularmente para las mujeres y los niños, seguida por una transición política liderada por los propios sirios y que conduzca a una sociedad más incluyente y democrática. Por tal motivo, hemos respaldado persistentemente el Comunicado final del Grupo de Acción para Siria del 30 de junio de 2012 y

17 Resolución 2118 (2013), cuyo anexo contiene el texto de la resolución del Consejo Ejecutivo de la OPAQ.

la necesidad de llevar a cabo una Conferencia Internacional con miras a la implementación del mismo. Es por ello que Guatemala respaldo la Resolución 2118 (2013) recién adoptada por el Consejo de Seguridad.”

3.4 LapeticióndelaUniónAfricanaal

ConsejodeSeguridad

En diciembre de 2007 y enero de 2008 se celebraron elecciones presidenciales en Kenia que fueron marcadas por una racha de violencia étnica, motivada por la disputa entre el partido oficial y la oposición, cada uno apoyado, entre otras facciones, por distintas etnias. El partido oficial liderado por Mwai Kibaki y apoyado por la etnia Kikuyo, fue declarado ganador, y ese resultado fue cuestionado por la oposición, liderada por Raila Odinga, y apoyada por las etnias Luo, Luhya y Kalenjin. Por eso, la disputa post-electoral rápidamente se deterioró en situaciones de violencia con un fuerte sesgo sectario, resultando en más de 1,000 muertos y 500,000 desplazados internos. Detrás de la disputa se encontraban reivindicaciones históricas, especialmente disputas sobre el uso de la tierra.

La situación iba en rápido deterioro cuando la Unión Africana ofreció sus buenos oficios para poner fin a la violencia, a través de un panel compuesto por Kofi Annan, Graça Machel y Benjamin Mkana. Esos buenos oficios fueron aceptados por las partes en disputa, y la gestión condujo a un Gobierno de unidad, integrado por representantes de ambas partes en contienda. Un elemento del arreglo contempló el rendimiento de cuentas (“accountability”) de los perpetradores de las atrocidades cometidas durante este breve pero sangriento período. El Gobierno de unidad decidió referir el caso a la Corte Penal Internacional, del cual era estado parte. Entre los seis acusados de incitar la violencia étnica estaban los señores Uhuro Kenyatta del partido oficial (en aquel entonces vice-primer ministro del Gobierno) y William Ruto, del principal partido de oposición.

19Gert Rosenthal

Cuando ambos personajes se aliaron como candidatos en la contienda electoral de 2013, ofrecieron durante la campaña que se enfrentarían a los cargos de crímenes de lesa humanidad dictados por la Corte Penal Internacional de cara a comprobar su inocencia. Efectivamente, cumplieron con esa promesa, pero una vez elegidos como Presidente y Vice-Presidente en abril, sostuvieron que sus ocupaciones relacionadas con sus elevados cargos no dejaban tiempo para ocuparse de su defensa ante la Corte Penal Internacional. Se exploraron varias alternativas para obviar la necesidad de un juicio, una de las cuales pasaba por pedirle al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que instruyera a la Corte desistir del juicio.18

Pero Kenia persistió en su búsqueda de una solución en el marco del Consejo de Seguridad, y logró con el tiempo que la Unión Africana hiciera suya esa posición. Encontró terreno fértil para ello, a pesar de que 34 Gobiernos africanos son Estados Partes del Estatuto de Roma. Durante la Sesión Extraordinaria de la Asamblea de la Unión Africana celebrada el 12 de octubre de 2013, los Jefes de Estado y de Gobierno adoptaron la Decisión que pide que ningún Jefe de Estado sea objeto de

18 El 21 de mayo de 2013, el Consejo de Seguridad celebró lo que se llamó un “Diálogo Interactivo Oficioso sobre Kenia,” en atención a una carta del Representante Permanente de Kenia ante las Naciones Unidas dirigida a todos los miembros del Consejo el 2 de mayo de 2103, mediante la cual pidió frontalmente que el Consejo instruya a la Corte clausurar los procesos contra el Presidente y el Vicepresidente de su país. En el diálogo quedó claro que ni el Estatuto de Roma ni la Carta de las Naciones Unidas contemplaban esa facultad. En efecto, el Estatuto de Roma prevé en su artículo 16 que “…para atender ese llamado que el Consejo de Seguridad, de conformidad con una resolución aprobada con arreglo a lo dispuesto en el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, pida a la Corte que no inicie o que suspenda por un plazo de doce meses la investigación o el enjuiciamiento que haya iniciado, la Corte procederá a esa suspensión; la petición podrá ser renovada por el Consejo de Seguridad en las mismas condiciones.” O sea, el Consejo, un órgano político, no tiene facultades para cancelar procesos de la CPI, un órgano jurídico.

ser investigado o enjuiciado por un tribunal internacional mientras esté en el ejercicio de sus funciones, y, más específico, que el juicio de la CPI contra el Presidente y el Vicepresidente de Kenia sean pospuestos hasta que éstos cumplan su mandato. Además, estableció un Grupo de Contacto para que viajara a Nueva York a transmitir su decisión a los miembros del Consejo de Seguridad.19

Lo anterior, a pesar de que el Estatuto de Roma señala de manera expresa en su artículo 27 que “el presente Estatuto será aplicable por igual a todos sin distinción alguna basada en el cargo oficial. En particular, el cargo oficial de una persona, sea Jefe de Estado o de Gobierno, miembro de un gobierno o parlamento, representante elegido o funcionario de gobierno, en ningún caso la eximirá de responsabilidad penal ni constituirá per se motivo para reducir la pena. Las inmunidades y las normas de procedimiento especiales que conlleve el cargo oficial de una persona, con arreglo al derecho interno o al derecho internacional, no obstarán para que la Corte ejerza su competencia sobre ella.”

El Grupo de Contacto, compuesto por los Cancilleres de Etiopía, Kenia, Namibia, Senegal y Uganda, y representantes de Burundi y Mauritania, viajó a Nueva York el 30 de octubre de 2013 para celebrar una consulta oficiosa con todos los miembros del Consejo. En dicha consulta, el Consejo se presentó dividido: Marruecos, Ruanda y Togo, así como China y la Federación Rusa, expresaron su simpatía por la gestión; Pakistán también lo hizo, de manera menos tajante; Azerbaiyán fue más cauteloso aún, y los demás países, incluyendo a Guatemala se limitaron a explicar porqué no podían apoyar la solicitud. Todos indicaron que si bien entendían la dificultad que enfrentaban el Presidente y Vicepresidente de Kenia, pensaban que la solución debía encontrarse a nivel de la

19 Véase: http://www.au.int/en/sites/default/files/Ext%20Assembly%20AU%20Dec%20&%20Decl%20_E_0.pdf


Asamblea de los Estados Partes de la Corte Penal, y no así en el Consejo de Seguridad, cuyo margen de maniobra era muy limitado. Se consideró que invocar el artículo 16 era violentar su intención – aplicar los diferimientos de manera sumamente selectiva, y solo cuando peligra la paz y seguridad internacionales – y que en todo caso diferir el caso solo ofrecía un horizonte de doce meses, para luego caer en la misma situación. El momento culminante de la reunión fue cuando el Embajador de Ruanda tomó la palabra, acusando a los que no acogían la solicitud de la Unión Africana como anti-africanos, y anunciando que haría circular un proyecto de resolución, aunque sea para poner de manifiesto la falta de voluntad de algunos miembros del Consejo de colaborar con la Unión Africana.

Y así sucedió. Las consultas posteriores del Grupo de Contacto no lograron persuadir a los estados parte de la CPI que pertenecían al Consejo (Argentina, Australia, Francia, Guatemala, Luxemburgo, República de Corea, y Reino Unido), ni a Estados Unidos (que no es Estado Parte) para que apoyaran la solicitud de la Unión Africana. En otras palabras, esa solicitud solo contaba con el respaldo de 7 miembros, cuando para que una resolución se adopte se necesitan al menos 9 votos a favor (y ningún voto en contra de un miembro permanente). A pesar de ello, la delegación de Ruanda circuló un texto, dejando poco tiempo y aún menos latitud para negociarlo. Era casi un “tómelo o déjelo” dirigido a los ocho países aludidos.

Debido a que Guatemala se desempeñaba el papel de presidente del grupo de trabajo oficioso sobre tribunales internacionales, asumimos cierto liderazgo en organizar consultas entre esos ocho países y buscar acercamientos a los patrocinadores (Ruanda, Togo y Marruecos). Tratamos de persuadir a Ruanda que no insistiera con un proyecto de resolución que no contaba con el respaldo necesario para su aprobación, pero el Embajador de dicho país estaba resuelto

en, como él lo describió, “desenmascarar a aquellos que se consideran amigos de África y aquellos que no lo son”.20

El proyecto de resolución propuesto por Ruanda, Togo y Marruecos, que llevaba las siglas S/2013/660 fue conocido por el Consejo en su sesión del 15 de noviembre, 2013. No prosperó, ya que recibió solo 7 votos a favor, 0 contra y 8 abstenciones. Después del voto, todos los miembros del Consejo explicaron su voto.21 20 Sobre todo lo anterior, la Misión Permanente dio

cuenta en sus Memorándums Nos. CSNU/6.4/1470 del 23 de octubre, No. 1507 del 1 de noviembre, No. 1517 del 2 de noviembre, No. 1552 del 5 de noviembre, No. 1566 del 7 de noviembre, No. 1579 del 9 de noviembre, No. 1588 del 11 de noviembre y No. 1628 del 17 de noviembre de 2013.

21 La de Guatemala fue la siguiente: “Señor Presidente: La votación que acaba de concluir nos llena de desconsuelo. Ello explica nuestro voto de abstención, lo cual, en sí, es motivo de profunda tristeza para nosotros. Son varias las razones. Primero, nuestra delegación le ha dedicado tiempo y esfuerzo a promover una mayor interacción constructiva entre la Corte Penal Internacional y este Consejo de Seguridad. Pensamos que ambos son instancias multilaterales – una jurídica, otra política – unidos por su misión de prevenir conflictos, luchar contra la impunidad, y exigir rendimiento de cuentas a perpetradores de atrocidades masivas. El texto objeto del voto de hoy no contribuye a esa interacción constructiva; más bien, establece una barrera de desconfianza entre las dos instancias, que resulta dañina para ambas, y para la comunidad de naciones en general. Segundo, el hecho de que algunos países sometan a consideración del Consejo un proyecto de resolución a sabiendas que no prosperará su adopción es contrario a nuestra vocación de fomentar el consenso y promover la unidad del Consejo. En este caso se logró todo lo contrario: poner de manifiesto un Consejo dividido sin que existiese justificación ni necesidad para ello. Tercero, y por eso mismo, el ejercicio de esta mañana tiene la singularidad de que dejo un saldo de solo perdedores. Ningún país o agrupación se benefició: todos perdimos algo. A nuestro juicio, la votación resultó dañina para la Unión Africana, que percibe que su planteamiento fue rechazado; para la Corte Penal Internacional, cuya aspiración a una membrecía universal se ve bajo ataque, y para el Consejo de Seguridad, que se presenta, como dije, dividido. fueron adversamente afectados. Cuarto, los considerables avances logrados en los últimos tiempos en construir una verdadera asociación fructífera entre el Consejo de Seguridad y la Unión Africana han quedado comprometidos, sin que ninguna de las partes se lo haya propuesto así. Acaso ese daño no es irreversible, pero claramente hubo un desencuentro, y fuimos incapaces, de uno y otro lado,

21Gert Rosenthal

3.5Aprehensionessobrelasoperacionesdemantenimientodelapaz

La Misión Permanente de Guatemala ante las Naciones Unidas ha sido influyente en la política asumida por el Gobierno de Guatemala desde finales de los años noventa de participar en operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas. Consideramos que era positivo para nuestro ejército como un instrumento de capacitación, y constituía un reconocimiento del noble objetivo de la Organización de mantener la paz; objetivo que desde luego respaldamos y compartimos. En ese sentido, mucho antes de llegar al Consejo de Seguridad nos interesamos en el tema, no solo desde el punto de vista prosaico de identificar oportunidades de contribuir con nuestros contingentes, si no de contribuir a la doctrina de mantenimiento de la paz, una de las actividades cardinales de las Naciones unidas.

Esa doctrina ha cambiado mucho a lo largo

de revertir un desenlace lamentable que era previsible para todos. Quinto, y quizás lo más importante: el logro de paz y seguridad, por un lado, y justicia, por el otro, muchas veces plantea dilemas para su consecución en el corto plazo. Todos podemos convenir que estos conceptos van de la mano, en el sentido que para que haya paz se necesita justicia, y la justicia solo puede lograrse en situaciones de paz. Algunas veces sacrificamos justicia por lograr la paz, y el umbral sobre como dirimir ese dilema es distinto en cada uno de nuestros países. Entendemos las razones que se esgrimen con la mejor de las intenciones por aquellos países que invocan la aplicación del artículo 16 del Estatuto de Roma para el caso objeto de esta resolución, y confiamos que esos países también entienden por qué algunos de nosotros no compartimos esos argumentos. Eso me lleva a mi último punto. Ha quedado en el ambiente una fuerte insinuación que no acompañar el voto favorable a la resolución de alguna manera es un gesto inamistoso frente a la Unión Africana y a sus países miembros. Mi delegación rechaza en los términos más enérgicos semejante insinuación. En lo que se refiere a mi propio país, la encontramos francamente ofensiva, dada nuestra larga y comprobada solidaridad con todos los hermanos países en desarrollo en múltiples foros y numerosas instancias, así como nuestra presencia en países africanos con Observadores Militares y contingentes guatemaltecos. Nuestra posición principista frente a la resolución no debe confundirse bajo ningún concepto con menosprecio por aquellos que la promovieron.”

de los años, y este no es el lugar para entrar en mayores detalles. Pero la tendencia se ha movido fuertemente en la dirección de mandatos que ponen el énfasis en la protección de civiles. Esa tarea es, por definición, difícil en situaciones de gran extensión geográfica y de alta densidad de población, donde las instituciones públicas son débiles, impidiéndole a los Estados cumplir con su función básica de proteger a sus propios civiles. Es claro que las fuerzas de paz de la ONU no tendrán nunca los recursos humanos ni financieros para suplantar a los Estados en esa función, pero se supone que tendrían un papel catalítico y complementario, mientras mejore la capacidad del Estado anfitrión de hacerse cargo de sus responsabilidades. Por eso, la mayoría de las resoluciones de años recientes del Consejo de Seguridad hablan de “operaciones robustas”, que se mueven en la dirección de otorgar a los cascos azules algunos elementos de imposición de la paz.

Esa tendencia se aceleró durante nuestra membrecía en el Consejo, y sobre todo en los casos de la República Democrática del Congo (RDC), y, posteriormente, en Mali y la República Centroafricana. En las tres situaciones – y solo la de la RDC ocurrió durante nuestra membrecía, ya que las resoluciones sobre los otros dos países continuaban en enero de 2014 – los mandatos se mueven fuertemente en la dirección de otorgar funciones de imposición de la paz a la Misión. Ello podría eventualmente comprometer los principios básicos de las operaciones de mantenimiento de la paz, como lo son la imparcialidad, la neutralidad, y no utilización de la fuerza, excepto en defensa propia.

Por eso, cuando el Consejo decidió crear una “Brigada de Intervención” en la República Democrática del Congo para asimilar alguna capacidad ofensiva en las tareas habituales de proteger a civiles de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUSCO), nos vimos obligados a expresar nuestras


aprehensiones, sobre cómo esta nueva figura impactaría sobre las Naciones Unidas, ya no solo los cascos azules, si no sobre cualquier civil, incluso trabajadores humanitarios, que ostente el emblema de las Naciones Unidas. Concretamente, nuestra preocupación era, y sigue siendo, las posibles consecuencias de tomar partido con una de las partes en conflicto, con lo cual lógicamente se corre el riesgo de convertir a las Naciones Unidas en blanco para la otra parte.

El caso de la RDC era especialmente delicado para nosotros. Por un lado, Guatemala ha tenido una presencia significativa en la MONUSCO desde 2005, e incluso tuvimos un serio incidente en el Parque Nacional Garamba que resultó en la pérdida de ocho efectivos guatemaltecos. Por otro, la mayoría de los miembros del Consejo, y en especial Francia, insistía en una actitud más pro-activa por parte de las Naciones Unidas para enfrentarse a los múltiples grupos de militantes armados con agendas distintas, pero que trataban de imponer esas agendas por la fuerza, y al margen de la ley. Tuvimos largas negociaciones sobre el borrador de texto de la resolución para renovar el mandato de la MONUSCO, preparado por Francia, y fuimos apoyados sobre todo por Pakistán (uno de los principales contribuyente de tropas a la organización) y en menor medida por Marruecos. Si bien se nos hicieron concesiones formales, en el fondo el rumbo general de la resolución no se alteró. Consultamos con la Dirección de Operaciones de Paz (DOPAZ) del Estado Mayor del Ministerio de Defensa Nacional y desde luego con Cancillería previo a tomar una posición. Nos debatimos entre votar abstención o votar a favor con explicación de voto.

Al final optamos por lo último. La resolución, que lleva el número 2098 (2013), fue adoptada por unanimidad el 28 de marzo, 2013. Dimos la siguiente explicación de voto:

“Guatemala votó a favor de la resolución

2098 (2013) recién adoptada. Lo hicimos, en parte, debido a nuestro inquebrantable compromiso con la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo, en la cual Guatemala ha participado desde marzo de 2005. También nos movió a hacerlo nuestro respeto y admiración por el trabajo diplomático desplegado por el Secretario General, así como por los dirigentes de la Conferencia Internacional de los Grandes Lagos, la Unión Africana, y la Comunidad de Desarrollo de África Meridional (SADC), todo lo cual dio origen al Acuerdo Marco para la paz, seguridad y Cooperación para la RDC. Sin embargo, queremos dejar consignadas algunas preocupaciones que nos hicieron titubear en acompañar el consenso, y que aún no se han dirimido del todo, frente a la resolución hoy adoptada. Son tres.

En primer lugar, todavía tenemos serias dificultades con el involucramiento de las Naciones Unidas en actividades de imposición de la paz, ya que ello podría comprometer la neutralidad e imparcialidad que encontramos tan esenciales al mantenimiento de la paz de la Organización. Como cuestión de principio, cuando grupos armados insurgentes desafían al estado del país anfitrión, pensamos que la Misión de las Naciones Unidas debe ofrecer sus buenos oficios, su mediación, y hasta una postura pro-activa para resolver la disputa. Pero su presencia debe percibirse por todas las partes como una de buen componedor, y no como una parte potencial del conflicto. En este caso particular, entendimos las razones y la lógica detrás de la propuesta del Secretario General de desplazar una Brigada de Intervención especializada como parte de la MONUSCO. Al mismo tiempo, hubiéramos preferido que aquella Brigada, mandatada con capacidades ofensivas, fuese definida como una unidad auto-contenida con responsabilidades específicas, y claramente distinguible del mandato de las demás brigadas de MONUSCO, en las que se confiarían las tareas más convencionales de una operación robusta de mantenimiento de la paz, incluyendo la protección de civiles. Nuestra

23Gert Rosenthal

preocupación es que toda la MONUSCO corra el riesgo de convertirse, de manera indirecta, en una misión de imposición de la paz, lo cual levantaría muchas consideraciones conceptuales, operacionales y legales que, a nuestro juicio, no fueron suficientemente exploradas en el curso de la negociación del texto. Confiamos que tendremos la oportunidad de hacer ese análisis a profundidad en el futuro con todos los actores involucrados, incluyendo, desde luego, los países contribuyentes de tropas.

Ello me lleva a nuestra segunda inquietud, que es más de carácter procesal. Esta resolución es muy compleja, y sentimos que no se asignó suficiente tiempo para una consideración adecuada de todos sus diferentes ángulos. Mientras que resulta entendible un sentido de urgencia, dada la evolución de los acontecimientos en el terreno, sentimos que los miembros del Consejo deberían de haber dispuesto de más tiempo para decantar y resolver sus preocupaciones.

La tercera preocupación se relaciona con el amplio apoyo público que el mantenimiento de la paz ha disfrutado hasta ahora entre la opinión pública guatemalteca; una circunstancia que valoramos mucho. En ese sentido, cabe recordar que han transcurrido un poco más de siete años desde que nuestro país perdió ocho miembros de MONUSCO en el parque nacional Garamba en la RDC, al cumplir éstos con su mandato. Era previsible una reacción adversa del pueblo de Guatemala, al cuestionar porqué nuestros efectivos tenían que ofrendar sus vidas en un país tan lejano y casi desconocido por nuestros connacionales. Pero ello no ocurrió. Nuestro público comprendió que el mantenimiento de la paz es una actividad noble, independientemente de donde ocurre, y que al contribuir al mantenimiento de la paz Guatemala hacía un aporte a toda la humanidad. Sin embargo, no estamos tan seguros que nuestro público sería igualmente comprensivo si más de nuestros efectivos fueran de hacer el sacrificio final en una lucha contra insurgentes en un país

distante, tratando de cumplir un papel que claramente corresponde al ejército nacional de aquel país. Por eso, insistimos, deseamos desligar al máximo el mandato de la Brigada especializada de Intervención de las actividades que corresponden a una misión robusta de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas.”

4. BalancedenuestropasoporelConsejoyalgunasapreciacionesfinales

Como era de esperar, nuestros dos años como miembros en el Consejo de Seguridad fueron una enorme fuente de enseñanzas, sobre los métodos de trabajo de este órgano principal, sobre los temas generales y específicos que forman parte de su agenda, sobre la manera en que el Consejo y la Secretaría interactúan, y, en general, sobre el funcionamiento en el mundo real de la diplomacia multilateral. Aprendimos muchísimo, y sería imposible captar en pocas páginas la enorme riqueza de las enseñanzas recibidas.

Pero sí se puede llegar a algunas conclusiones. Primero, que teníamos algo que aportar y algo con qué beneficiarnos al participar en el Consejo. En efecto, en vez de refugiarnos en nuestro provincialismo, el Consejo nos ayudó a superarlo. Como resultado, contamos hoy con una Cancillería mejor dotada que antes para abordar nuestras relaciones internacionales. Mejorar nuestra presencia en el ordenamiento institucional a nivel planetario claramente condujo al potencial de mejorar nuestra presencia internacional en todos los ámbitos.

Segundo, si bien fuimos objeto de cabildeos, éstos siempre fueron respetuosos – así lo exigimos en todo momento – y nunca se tradujeron en sometimiento a hacer concesiones contrarias a nuestra propia posición frente a los temas puntuales objeto de gestiones. También cabe recordar que el cabildeo es un instrumento legítimo de la diplomacia, y funciona en ambas


direcciones. Acudimos a ese instrumento todos los días en la tarea de construir consensos. Nunca hicimos concesiones indebidas, y sí ganamos mucho de la interacción cotidiana con otros actores internacionales.

Tercero, las implicaciones presupuestarias de este ejercicio resultaron realmente modestas. El grueso de las mismas se destinó a la asignación de cinco funcionarios adicionales a la Misión durante los dos años, y otro tanto a la planta central de Cancillería. El costo de ese personal puede considerarse una inversión en recursos humanos, ya que la experiencia adquirida significó, entre otros aspectos, concluir nuestra gestión con cuadros más calificados, que presumiblemente seguirán prestando sus servicios a la Cancillería.

Pero aún más importante, constatamos que tiene sentido para países pequeños como Guatemala participar en las labores del Consejo

y diversificar la composición de su membrecía. Al fin y al cabo, el multilateralismo ofrece esa posibilidad; el unilateralismo en definitiva lo impide. El otro hallazgo importante era que participar en el Consejo entraña requisitos de seriedad y profesionalismo. Al no tener mayor protagonismo internacional ni ser una potencia económica o militar, la única manera de ganar respeto es presentándose con un desempeño de excelencia. De lo contrario, un país mal preparado para enfrentarse a la diplomacia elitista y exigente del Consejo de Seguridad corre el riesgo de volverse objeto de escarnio o, peor, de lástima.

Y acaso la principal lección de nuestra

experiencia en el Consejo de Seguridad es simple: se demostró que la Cancillería de Guatemala tiene la capacidad de pensar en grande, y de lograr un desempeño consistente con los estándares de instituciones mucho más desarrolladas que la nuestra. Es un dato valioso.

25Gert Rosenthal

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Resumen

La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) es una novedosa herramienta de cooperación en el ámbito de las Naciones Unidas, diseñada para perseguir penalmente redes criminales y de corrupción que anidan en las instituciones estatales. La CICIG va sobre su noveno año de operaciones, y fue a partir de 2015 que logró el mayor impacto encarcelando por delitos fiscales al presidente Otto Pérez, la vicepresidenta Roxana Baldetti y otros altos funcionarios de Gobierno y del Congreso, así como a prominentes directores de poderosas corporaciones empresariales. Es relevante el apoyo multitudinario que recibe de la población guatemalteca movilizada en las plazas.

Palabrasclave. CICIG, impunidad, redes criminales, cooperación internacional, estado fallido.

1. Introducción:retornodelfuturo

En el año 2000 un grupo de jóvenes científicos sociales de la recién desmilitarizada Secretaría de Análisis Estratégico de la Presidencia de la República hizo un ejercicio de prospectiva, preguntándose cómo sería Guatemala en 2020. Uno de los escenarios más inquietantes les conducía a ver convertido a su país en lo que la literatura anglosajona comenzó a llamar en esos años el “Estado fallido”. Hay que aclarar que probablemente Guatemala es ya desde hace muchos años un Estado fallido para el 80% de la población, particularmente mujeres e indígenas, que no tienen acceso a los servicios básicos de salud, educación, seguridad e infraestructura básica.

Pero ellos se referían a otros datos tan inquietantes que agravaban la condición del Estado. Por ejemplo, la pérdida de control de porciones apreciables de su territorio que pasaban a ser gobernados por grupos criminales, especialmente en áreas de fronteras con Honduras, México y las zonas costeras del Pacífico.

Otro registro era que ciertas oficinas clave del Estado eran capturadas por estructuras criminales y por corporaciones privadas con el propósito de lucrar, unos de manera ilícita y otros para mantener lícitamente, pero mediante

La CICIG: Un Diseño Nacional y una Aplicación Internacional

* Edgar Gutiérrez. Es coordinador general del Instituto de Problemas Nacionales de la Universidad de San Carlos de Guatemala. Fue secretario de Análisis Estratégico de la Presidencia (2000-2) y Ministro de Relaciones Exteriores (2002-4), encargado del primer diseño y negociación de la CICIG, cuando se denominó CICIACS. Entre 1995 y 1998 dirigió el informe “Guatemala Nunca Más” de la Recuperación de la Memoria Histórica (Iglesia católica de Guatemala) sobre crímenes durante el enfrentamiento armado interno.

ÉDGAR GUTIÉRREZ*

27Édgar Gutiérrez

sobornos y otras formas de corrupción, el control de monopolio u oligopolio de mercados estratégicos.

Finalmente, un tercer dato era una probable evolución de las organizaciones criminales en su relación con el Estado. En la década de 1980 y 1990 habían pasado de la fase predatoria a la fase parasitaria en el 2000, y sentaban fuertes bases para una fase simbiótica, de interdependencia con el sistema político, como quedó constatado en 2015.

El problema era la insuficiencia o debilidad de las reservas morales en la sociedad y en el propio Estado para enfrentar o al menos mitigar este escenario de amenaza. Concluyeron, por eso, que necesitaban una forma distinta de cooperación por parte de la comunidad internacional. La observación, la asesoría y la mera transferencia “técnica” de capacidades institucionales eran insuficientes para modificar el curso de los acontecimientos, pero tampoco estaban entonces en la posición de promover una Misión de Paz con “cascos azules” de las Naciones Unidas. Pensaron en un recurso intermedio: unos investigadores y fiscales internacionales que cooperarían con el Ministerio Público guatemalteco, que a la vez tendrían capacidad de acción autónoma.

En 2003 varios de esos protagonistas de la prospectiva (incluyéndome) ya estaban en puestos de mando en la Cancillería guatemalteca y pasaron de la teoría a la práctica. Con el aval del entonces presidente Alfonso Portillo pusieron en marcha el diseño, y su discusión tuvo dos fases. La primera con las organizaciones de derechos humanos de Guatemala, con el apoyo de José Miguel Vivanco y Daniel Wilkinson de Human Rights Watch. La segunda con la Subsecretaría de Asuntos Políticos de las Naciones Unidas en Nueva York, y el diseño terminó de adquirir forma en Viena, con el grupo de expertos de la Oficina contra la Droga y el Delito (UNODC). Ese proceso consumió un año, incluyendo el aval de la Asamblea General de la ONU en

septiembre de 2003 y el envío del acuerdo al Congreso de Guatemala en enero 2004.

Lo que hoy se conoce como CICIG se llamó al inicio CICIACS (Comisión Internacional contra Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad) y era una comisión autónoma de la ONU, que trabajaba en base a un acuerdo con el Ministerio Público guatemalteco y se enfocaba en desmantelar las redes de crimen y corrupción que anidaban en el Estado. Ese acuerdo fue rechazado por la Corte de Constitucionalidad alegando que era contrario a la Constitución guatemalteca, pero el esfuerzo no decayó con el cambio de gobierno que ocurrió en 2004. Las organizaciones de derechos humanos lo siguieron reivindicando y encontraron un aliado en el entonces vicepresidente Eduardo Stein. Finalmente, después de la conmoción en febrero de 2007 por la matanza de tres parlamentarios salvadoreños integrantes del Parlamento Centroamericano y cuyos perpetradores pertenecían a la cúpula del Ministerio de Gobernación de Guatemala, la CICIACS, ya con el nombre de CICIG fue aprobada por el Congreso guatemalteco el 1 de agosto de 2007.

El principio de negociación internacional de Guatemala con las Naciones Unidas sobre la CICIG fue el de soberanía compartida. Guatemala cedería parte de su soberanía al incorporar a fiscales e investigadores internacionales en procesos penales internos, y la ONU de alguna manera cedería al atenerse no a los tribunales internacionales sino a las leyes y tribunales guatemaltecos para sostener acusaciones penales. Si la legislación local era anacrónica, la CICIG tenía el mandato de proponer reformas, como en efecto lo ha hecho.

2. Riesgosenlatransicióndelaguerraalapaz

Aunque la creación de la CICIG llevó cuatro años (2003-7) de intensas negociaciones

28 La CICIG: Un Diseño Nacional y una Aplicación Internacional

internas en Guatemala, y su diseño fue resultado de aproximaciones sucesivas en las que participaron, como se dijo, funcionarios de dos gobiernos al más alto nivel, activistas de derechos humanos y expertos de las Naciones Unidas, su historia oficial se remonta a 1994, cuando en uno de los Acuerdos de Paz (que clausuraron 36 años de conflicto armado interno), en el Acuerdo Global de Derechos Humanos se incluyó esta cláusula: “Para mantener un irrestricto respeto a los derechos humanos, no deben existir cuerpos ilegales, ni aparatos clandestinos de seguridad. El Gobierno de la República reconoce que es su obligación combatir cualquier manifestación de los mismos.”1

Los mediadores de los acuerdos de paz en Guatemala habían recién aprendido una lección de la posguerra en El Salvador: los riesgos de rearticulación de “escuadrones de la muerte” que podían poner hacer fracasar el cese al fuego definitivo, y para sofocar el imprevisto las Naciones Unidas y el gobierno salvadoreño formaron, en diciembre de 1993, el llamado Grupo Conjunto. Pero los hallazgos de los investigadores (julio 1994) no fueron enteramente los previstos. En primer lugar no se trataba de estructuras de la guerra ni de agentes del Estado, sino de desmovilizados de la oficial Fuerza Armada y del insurgente Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN). Y en segundo lugar, los elementos afectados por el proceso de paz habían mutado a la delincuencia común y el crimen organizado, aunque ciertamente en ciertos casos ejercían “violencia política privada” y “ajuste de cuentas del pasado”.

El Acuerdo Global de Derechos Humanos de Guatemala entró en vigencia a los pocos meses de su firma, dos años antes del acuerdo definitivo de paz, y de inmediato se organizó un

1 Gobierno de Guatemala y Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG): Acuerdo Global de Derechos Humanos. Compromiso 4º, numeral 1). Mé-xico, D.F., 29 marzo 1994.

mecanismo preliminar ad hoc de supervisión, la Misión de las Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA). Entre marzo de 1995 y noviembre de 2003 la MINUGUA publicó 24 informes sobre el cumplimiento del Acuerdo Global y en cada uno incluía un parágrafo sobre el Compromiso 4º, numeral 1). En el primer informe llamaba la atención acerca del “elevado número de asesinatos y amenazas” contra activistas de derechos humanos, subrayando que los indicios de responsabilidad “apuntan a las maras” (sicariato) y a “estructuras clandestinas organizadas o utilizadas por agentes del Estado”. Concretamente, decía, se trata de “estructuras clandestinas de agentes del Estado… empleadas… contra elementos considerados subversivos, para defender intereses privados o para efectuar ‘limpieza social’ ”.

El nivel de alarma fue subiendo en cada informe durante una década, hasta que en el último, el 24, la MINUGUA llegó a afirmar: “Hay pruebas de la existencia de vínculos entre la inteligencia militar… con esfuerzos para obstaculizar investigaciones y juicios sobre violaciones de derechos humanos cometidas durante el conflicto”; además, “…hay una mutación de las estructuras de la época del conflicto en redes multiformes, involucradas en la corrupción y el crimen organizado”. Muchos otros observadores independientes (la Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado, los Relatores de las Naciones Unidas, Amnistía Internacional y la Oficina en Washington para Latinoamérica, WOLA) coincidían en el diagnóstico, incluso la oficial Secretaría de Análisis de la Presidencia de la República (SAE).2 El problema era que a pesar de las

2 En 2002 la SAE circuló un memorándum en el Ga-binete de Gobierno sobre “Patrones de asesinatos, amenazas e intimidaciones” contra disidentes del ré-gimen y concluyó que los denominados CIACS (Cuer-pos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad, según la denominación del Acuerdo Global) “eran res-ponsables”.

29Édgar Gutiérrez

alarmas, indicios y evidencias las autoridades no investigaban ni desmantelaban los CIACS.3

3. “CIACS”,elnuevonombredelamafia

La CICIG nació como una demanda de protección a los activistas de los derechos humanos, pero inevitablemente el diseño y los objetivos se modificaron pues los CIACS en efecto habían mutado. Pretendían detener la justicia transicional, pero ya eran mafias. El crimen que movió la frontera de los derechos humanos hacia el crimen organizado, fue la muerte violenta del obispo Juan Gerardi, el director pastoral del Proyecto Interdiocesano Recuperación de la Memoria Histórica (REMHI), cruelmente lapidado el 26 de abril de 1998, apenas 48 horas después de haber presentado en la Catedral Metropolitana, en compañía de los obispos de la Conferencia Episcopal y representantes de gobiernos e iglesias de varios países, el informe “Guatemala Nunca Más”, que narra con detalles el holocausto de la guerra civil de 36 años.

Gerardi fue asesinado por un comando militar del Estado Mayor Presidencial del presidente Álvaro Arzú y pretendía poner la “tapa” a la justicia transicional, para lo cual concitó el apoyo del viejo status quo involucrado directa o indirectamente en las graves violaciones de los derechos humanos: varias corrientes militares confrontadas entre sí por cuotas de poder, ciertos empresarios tradicionales que financiaron a los escuadrones de la muerte, políticos, abogados y formadores de opinión anticomunistas que querían una paz con olvido. Pero ese grupo de oficiales militares que rodeaban al Presidente en realidad se preparaba para el control mafioso del Estado y de negocios privados. El jefe del comando,

3 Es más, en una sesión del Gabinete de Gobierno el ministro de la Defensa, general Eduardo Arévalo, re-plicó el memorándum de la SAE afirmando que “no hay un patrón de amenazas, hay un patrón de denun-cia” que representa un ataque político contra el go-bierno por parte de grupos de derechos humanos.

el general Marco Espinosa, fue involucrado en el crimen de un empresario petrolero para hacerse del negocio, y uno de los mandos medios, el capitán Byron Lima4, condenado por el crimen, es reconocido desde hace años como “el rey de las cárceles”, con presuntos vínculos con el crimen organizado. Y no son los únicos ejemplos de viejos agentes de inteligencia durante el autoritarismo que saltaron, en la transición de la guerra a la paz, a posiciones de control mafioso del Estado.5

Como se dijo, los CIACS son “cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de seguridad”, y según investigaciones de prensa, de las Naciones Unidas y más recientemente de los fiscales del Ministerio Público y la CICIG, son los responsables de numerosas ejecuciones y amenazas. Es más, han anidado en los propios aparatos de seguridad y justicia del Estado. En 1997, apenas un año después de firmados los Acuerdos de Paz, fue localizada una de esas estructuras, La Oficinita, integrada por fiscales, abogados litigantes, miembros de inteligencia militar e investigadores privados; su función era desviar las pesquisas en el Ministerio Público y bloquear casos selectivos en los tribunales. Un poderoso manto de encubrimiento desde las instituciones clave de la seguridad facilitó a los CIACS tejer una red completa de impunidad, que dos décadas más tarde convirtió a Guatemala en un Estado cuasi fallido.

Los CIACS se forjaron como pactos de sangre en las operaciones militares y policiales más intensas de la batida contra la insurgencia marxista a inicios de la década de 1980. Se desprendían de la tropa regular, como pequeñas células desplazándose a hurtadillas, para cobrar su propio impuesto de guerra (por ejemplo, robo de vehículos y de ganado). O bien, por

4 El capitán Lima fue asesinado al interior del penal en julio del 2016 en un hecho actualmente bajo investigación (N.del E.)

5 El escritor Francisco Goldman documenta muy bien estos casos en su obra, producto de ocho años de investigación, The Art of Political Murder. Who Killed the Bishop? Grove Press: New York, 2007.


encargo de personas particulares –que eran cada vez más frecuentes– eliminaban pandillas de extorsionistas, secuestradores, asaltantes o cuatreros.

En realidad la amenaza guerrillera había sido neutralizada desde 1983, pero el estado de alerta –incluyendo dislocación de tropas, altos presupuestos militares discrecionales, controles poblacionales y operaciones clandestinas– se mantuvo innecesariamente hasta 1997, cuando comenzó a diluirse de manera lenta y desigual, tras la desmovilización oficial de la insurgente Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG), con los Acuerdos de Paz .

Sin embargo, para entonces, ya estaba identificada la nueva amenaza: “la gran traición”. El sistema entero (políticos, empresarios y hasta algunos jefes militares) les daba la espalda, desechaba a los “DCI” (De Contra Inteligencia, estructuras de ejecuciones clandestinas dentro del Ejército contrainsurgente, atrozmente eficaces) y a sus mandos con deshonra, y los exponían como viles gorilas que deberían ser confinados a las cavernas. Algunos “sabían demasiado” y periódicamente eran eliminados ante el riesgo de que, en un momento de debilidad, “soltaran la sopa” (confesaran crímenes que involucraban a prominentes miembros del statu quo).

Dados de baja de las estructuras de seguridad, varios DCI salieron al “mercado” de la seguridad. Sus destrezas en el manejo de armas, conducción de operaciones punitivas y montaje de redes de espionaje, constituían su capital de trabajo. Buscaron socios civiles y se aventuraron a organizar empresas en un ambiente que, erizado por la inflación de la violencia criminal en el postconflicto, sobre todo secuestros de empresarios, elevó la demanda de servicios privados de seguridad. Otros DCI pasaron directamente a las planillas de corporaciones que necesitaban organizar discretos pero efectivos aparatos de seguridad y espionaje industrial. Otros más fueron a dar protección a narcotraficantes que ya entonces

formalizaban las subsidiarias de carteles colombianos y posteriormente mexicanos. Naturalmente no había entre esos campos fronteras cerradas, todo lo contrario.

Los CIACS pasaron a tener diferentes funciones y relaciones. Algunos son permanentes y tienen, como cuerpos privados, vida legal, pero igualmente, pueden cometer acciones ilegales y operar clandestinamente. Otros forman parte de estructuras complejas con objetivos de más largo alcance, de carácter político o comercial; en esa organización, que posee ramas de especialización profesional, como una entidad corporativa y de lucro, los CIACS constituyen el brazo armado y de inteligencia, replicando un Estado en miniatura. Los hay también sumamente flexibles: se agrupan para cumplir determinadas tareas e inmediatamente se diluyen, no son permanentes y sus integrantes a veces se rotan.

Entre esas múltiples funciones y relaciones trasvasan al Estado contaminándolo a través de infiltración, cooptación de agentes y hasta mandos y estructuras completas. Los CIACS más poderosos son, sin duda, los que pertenecen al crimen organizado y los que han montado algunas corporaciones privadas. Los del crimen organizado han echado raíces en el poder local, y los de las corporaciones se bifurcan hacia varios poderes del Estado central y entidades civiles.

Los CIACS son una suerte de mafia –al estilo siciliano- en el sentido que medran de la debilidad de las instituciones estatales. Venden o están al servicio de intereses particulares (lícitos o no), les proporcionan seguridad, les arreglan el cumplimiento de contratos o eliminan competencias, cuidando celosamente su tarea estratégica: producir impunidad, manteniendo un Estado gelatinoso (en el sentido que puede parecer maleable pero paulatinamente vuelve a su estructura esencial) frente a los repetidos esfuerzos de reforma y modernización, emprendidos a través de tres décadas.

31Édgar Gutiérrez

En una visión de secuencia, los CIACS han pasado por varias fases, como se puede observar en el diagrama. Durante el periodo de gobierno del general Otto Pérez Molina pasaron de la fase de feudalización –controles territoriales y de porciones del poder estatal–, al poder central del Estado, lo que constituyó el mayor riesgo de Estado fallido. Justamente las investigaciones de la CICIG y del MP sobre la estructura de defraudación fiscal denominada “La Línea”, que en 2015 obligó a la renuncia del presidente Pérez Molina, de la vicepresidenta Roxana Baldetti y de la mayoría de sus más cercanos colaboradores y ministros de Estado, alejaron momentáneamente a Guatemala del estadio fallido.

4. BrevebitácoradelaCICIG

El 12 de diciembre de 2006 las Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala firmaron el acuerdo de creación de la CICIG, como un órgano de investigación de hechos delictivos cometidos por los CIACS, y para procurar su desmantelamiento. El 1 de agosto de 2007 el Congreso de Guatemala aprobó ese Acuerdo, que entró en vigencia el 4 de septiembre de 2007 como Ley de la República de Guatemala. El 14 de septiembre de 2007 el secretario general de la ONU, Ban Ki-Moon nombró como comisionado de la CICIG a Carlos Castresana. El 27 de agosto de 2009 se renovó, mediante intercambio de cartas, el primer mandato de la CICIG. El mandato fue renovado sucesivamente en 2011, 2013 y 2015, mientras que como comisionados han sido nombrados el fiscal costarricense Francisco DallÁnese (agosto 2010-mayo 2013) y el magistrado colombiano Iván Velásquez (septiembre 2013 hasta la fecha).

Las etapas de la CICIG están justamente marcadas por el estilo y abordaje de sus tres comisionados, Castresana (2007-10), DallÁnese (2010-13) y Velásquez (2013-?). Contrario a lo que ocurre con las agencias de las Naciones Unidas, la CICIG arrancó

prácticamente de cero. Con una nomenclatura de contratación de personal, pero sin considerarlos funcionarios de la ONU, salvo el comisionado que era nombrado por el Secretario General con el rango de subsecretario. Todo lo demás tenían que hacerlo a partir de sus propias necesidades. Significaba que la CICIG iba haciendo camino al andar. Se libraba de procesos burocráticos y muy reglamentados y se daba paso a la creatividad.

El primer reto metodológico era cómo entender el mandato y de qué manera enfocar el fenómeno criminal que representaban los CIACS. Comenzó aplicándose el enfoque de “casos”, por ejemplo el caso Pavón,6 el caso Parlacen,7 el caso Infiernito8 y tantos más.

6 Se trata de una matanza extrajudicial de siete reos acusados de narcotraficantes, planificada y ejecutada por el alto mando del Ministerio de Gobernación, bajo Carlos Vielman (un operador de seguridad de las grandes corporaciones guatemaltecas) que ocurrió el 26 de septiembre de 2006 en la cárcel Pavón, en las inmediaciones de la ciudad de Guatemala. En 2010 la CICIG concluyó que los responsables eran el ministro Vielman, su jefe de policía Erwin Sperisen y el encargado de investigación criminal Javier Figueroa; sin embargo, bajo el mando de DallÁnese la CICIG renunció a la extradición de los señalados argumentando que no podía garantizárseles su seguridad en Guatemala, y los países donde buscaron refugio los están juzgando. Hasta ahora Sperisen, que tenía pasaporte suizo, fue condenado a cadena perpetua por un tribunal en Ginebra. Figueroa fue absuelto por un jurado en la pequeña localidad de Ried im Innkreis, en Austria, mientras que Vielman guarda prisión preventiva en España.

7 Corresponde al secuestro y ejecución extrajudicial de tres diputados salvadoreños del Parlamento Centroamericano, y del piloto que los conducía de San Salvador a Guatemala. Ocurrió el 19 de febrero de 2007 y la misma cúpula del caso de Pavón fue responsabilizada del crimen. El Congreso promovió un juicio político en contra de los funcionarios señalados, pero estos renunciaron. El escandaloso crimen tuvo como zaga la ejecución de agentes de policía detenidos en una cárcel de máxima seguridad, supuestamente involucrados. Ese crimen orilló al Congreso a aprobar finalmente en agosto el Acuerdo de la CICIG.

8 Es otro caso atribuido a la cúpula de Gobernación bajo el mando de Vielman de ejecución de reos supuestamente fugados, como parte de una extensa campaña de “limpieza social” o de desaparición de “indeseables sociales” que se puso en marcha entre 2004 y 2007 sumando alrededor de 5 mil víctimas.


Fue sobre la marcha que se entendió que una sola estructura criminal desde la cúpula era la responsable de todos esos casos. Entonces del enfoque de casos había qué pasar al de estructuras criminales.

Otro fue el reto político. El primer comisionado el español Carlos Castresana entendió que su éxito se basaba en el apoyo de los factores clave de la gobernabilidad en Guatemala. Procuró alianzas con personas claves de la sociedad civil y de las grandes corporaciones empresariales. Hizo un análisis muy esquemático de las elites y sus intereses. Su hipótesis fue que los grupos emergentes de poder eran más propensos a la corrupción y al crimen para acumular dinero y poder rápidamente, por tanto entre ellos iba a encontrar a sus potenciales enemigos y adversarios de la CICIG. En cambio los grupos tradicionales serían sus aliados pues temían la competencia desleal de los emergentes y como estaban instalados no necesitaban ni de la corrupción ni del crimen para mantener o ampliar su poder.9

La realidad desmintió a Castresana. Eran los grupos tradicionales justamente los que estaban detrás de la estructura criminal de los parlamentarios salvadoreños, y de miles de casos de “limpieza social”, es decir, Pavón, Infiernito etcétera. Eso provocó un cisma dentro de la CICIG y sus fiscales e investigadores más calificados renunciaron alegando conflictos de interés y retardo malicioso en la presentación de los casos a los tribunales. Eso fue entre 2009

9 Julia Schünemann (Mirando al monstruo a la cara. Iniciative for Peacebuilding. Octubre 2010) propone como marco de interpretación la teoría de Barnett y Zürcher sobre el “Contrato de los constructores de la paz” o del estado de derecho, según el cual la construcción “externa” del Estado puede reforzar las relaciones pre-existentes entre el Estado y las elites tradicionales. Los constructores del Estado de derecho a menudo transfieren únicamente ‘las ceremonias y símbolos del Estado liberal-democrático’ en lugar de llevar a cabo una transformación real en los países en que intervienen, y por eso desarrollan un modelo llamado ‘el contrato de los constructores del estado de derecho‘, lo cual se intentó claramente en Guatemala con la CICIG entre 2007 y 2009.

y 2010, y en ese momento se hizo evidente una debilidad institucional de la CICIG: los mecanismos de supervisión de las Naciones Unidas no aplicaban y el sistema de rendición de cuentas estaba vedado a los guatemaltecos. Castresana renunció y en su lugar fue nombrado el fiscal costarricense Francisco Dallánese.

Dallánese encontró en la entonces fiscal general Claudia Paz y Paz a una invaluable y valiente aliada, impensable hasta entonces. Pero la situación interna de la CICIG no era la mejor. No supo manejar la transición y la mayoría de casos de investigación de estructuras poderosas que involucraban a altos mandos gubernamentales y de las corporaciones fueron detenidos en los mandos bajos y medios de los criminales. DallÁnese entró en choque con el Organismo Judicial al publicar un expediente de operadores de justicia supuestamente vinculados a estructuras criminales o CIACS, pero no pudo sostener los señalamientos con casos judiciales en los tribunales.

Por otro lado, a la debilidad de mecanismos de supervisión de la ONU se agregó la falta de personal permanente de la Comisión, y la excesiva rotación de investigadores y fiscales conspiró contra la eficacia en la investigación y la preparación de los procesos penales. Además, la CICIG, como órgano temporal, no contaba con un presupuesto establecido y dependía de los aportes de los países miembros. Los comisionados debían hacer gestiones directas en las capitales de los países cooperantes, en Europa (Suecia, España, Alemania, la UE etc.), Estados Unidos y Canadá a fin de completar los presupuestos. Estas gestiones implicaban tiempo que se restaba a la función sustantiva y tampoco ayudaban a la estabilidad del personal.

Con el comisionado Iván Velásquez la CICIG y la nueva fiscal Thelma Aldana llegó a una etapa de maduración y su poder transformador del estatus de impunidad de Guatemala está a la vista, sobre todo a partir de abril de 2015. La CICIG no necesitó

33Édgar Gutiérrez

realizar alianzas con las elites tradicionales ni emergentes, sino mostrar el poder de la justicia independiente y con eso ganó una credibilidad inmensa en la sociedad, hasta el punto de movilizar a decenas de miles de guatemaltecos durante 20 semanas consecutivas logrando cambiar pacíficamente a unos mandatarios que habían traicionado su juramento de defender la Constitución y las leyes. La CICIG ha ido tras un Presidente de la República y la Vicepresidenta, varios ministros de Estado, diputados, alcaldes y también poderosas corporaciones, como Aceros de Guatemala, entre otras, que hasta ahora gozaban de mayor inmunidad que las propias autoridades democráticas.

5. Conclusiones:lasleccionesporaprender

La CICIG es una herramienta única, diseñada ad hoc para las condiciones de Guatemala del siglo XXI. Tiene más poderes que los órganos asesores o de transferencia de capacidades de la ONU (por ejemplo, MINUGUA o la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos), pero no llega a ser una Misión de Mantenimiento de Paz (Cascos Azules), que despliega tropas en territorios de conflicto y fuera del control en los llamados “Estados fallidos”. La gran ventaja de la CICIG es que, creativamente, pudo abrir su propio camino. No estaba atada a los minuciosos procedimientos de la sede en Nueva York. La desventaja es que una obra en construcción que no avanzó rápidamente en su diseño institucional, favoreció la discrecionalidad de sus directores y operadores. Eso fue evidente sobre todo en el periodo de Castresana.

El referente del mandato de la CICIG (desmantelar CIACS) proviene de los Acuerdos de Paz que, a su vez, había aprendido sobre el fenómeno de los CIACS de la llamada Comisión Ad Hoc de la posguerra en El Salvador.10

10 Por cierto, una consecuencia en El Salvador de no haber atajado a tiempo los CIACS ha sido muy bien documentada por Héctor Silva Ávalos en un libro cuyo título resume el problema: Infiltrados. Crónica de la corrupción en la PNC, 1992-2013 (UCA, Editores, agosto 2014).

Avanzar en el diseño institucional de la CICIG significó desarrollar operacionalmente el concepto de CIACS y sus etapas evolutivas durante 25 años, así como madurar los abordajes de investigación penal de redes de crimen y corrupción altamente flexibles y con enorme capacidad de mutar. Este trabajo propio de especialistas teóricos y prácticos, no se hizo realmente. Después de casi nueve años, la provisionalidad de la CICIG atentó contra su propia eficiencia: como se dijo, la alta rotación de personal sabotea la integración de casos penales complejos que demandan dos y más años; financiamientos de corto plazo cuya gestión distraen la dirección sustantiva de la Comisión, y falta de mecanismos institucionales de supervisión y rendición de cuentas.

En el mundo hay decenas de países como Guatemala, con alta impunidad e instituciones porosas. Por eso es pertinente levantar el debate sobre que la ONU adopte la CICIG como órgano permanente de mirada global, aprendiendo de nuestras lecciones. Es fundamental que instrumentos de justicia como la CICIG salgan del lente ideológico de los grupos enfrentados en la sociedad. Las mafias, a las que se combate, no tienen ideología. En nuestro caso, recreados, los fantasmas de la guerra fría quedaron como anillo al dedo a los trúhanes, que se legitimaban cual perseguidos políticos, mientras buscaban arroparse con grupos conservadores apelando a identidades soterradas.

La percepción de la CICIG como herramienta de “corrección política” se fue modificando por la fuerza de la realidad. Quizá ese cambio inició en 2014 con el caso de una estructura criminal proveniente de una familia de narcotraficantes en la zona del Caribe, encabezada por Haroldo Mendoza. Se trataba de una mafia sin identidades de guerra fría que imponía su asfixiante ley de terror a pobladores humildes y desprotegidos. Un ejemplo de cómo los señores del crimen se adueñan de territorios enteros, junto a todo lo que contiene, sin que el Estado mueva un dedo


por sus habitantes y propiedades. El cambio de percepción quedó reflejado, pocos meses después, en una encuesta de agremiados de la Cámara de Comercio: más de tres de cada cuatro encuestados apoyó la permanencia de la Comisión. ¿Por qué? La seguridad ciudadana empeoraba y la corrupción era escandalosa. Pero luego vino el desmantelamiento de la “red Lima” sin mayor consecuencia.11

Ahora en Guatemala no hay opción a la CICIG. Volvemos la mirada sobre el archipiélago de instituciones nacionales de seguridad y justicia, y es un fango. En ese fango hay perlas (policías dignos, jueces valientes, fiscales íntegros, agentes de inteligencia honestos), pero sin configurar un hábitat donde respiren seguirán siendo cooptados, asfixiados o expulsados. Por otro lado, aunque los tengan, en realidad los problemas de esas instituciones no son de déficit de capacidades técnicas: es que en ellas, abierta o encubiertamente mandan las mafias.

La CICIG no es la panacea. En nueve años de operaciones la Comisión ha tenido un desempeño errático. Hay dos factores que casi la convierten en una misión experimental fallida: politización y gestión. La politización fue el mal que implantó Castresana, creyente de que los pactos con una parte de las elites locales lo volverían intocable o que rumores proclamados como verdades inapelables (pero no judicializables) lo harían temible. No creyó en el poder real de la justicia, y sin esa

11 Lima fue un ex capitán del Ejército condenado a 20 años de prisión por el asesinato del obispo Gerar-di, pero que es reconocido por la prensa y la misma CICIG como quien gobernaba las cárceles a través de extorsiones a los mismos reos, la asociación con poderosos narcotraficantes y financiando campañas políticas, incluyendo la del ex presidente Otto Pérez. La CICIG lo procesó por delitos cometidos durante prisión, pero el Gobierno nunca recuperó el control de las cárceles y la estructura criminal de Lima fue sustituida temporalmente por su competencia. Con el nuevo gobierno de Jimmy Morales (que asumió el 14 de enero de 2016) Lima recuperó poder, pero fue ase-sinado al interior de la prisión en julio de ese mismo año un incidente que se encuentra actualmente bajo investigación.

convicción era imposible que cumpliera su mandato. El problema de gestión es una mezcla de factores para nada insuperables, pero que demandan, además de adaptación al terreno, un liderazgo inobjetable y una supervisión estricta.

Las investigaciones originales de los casos El Infiernito, Pavón, Boquerón y Víctor Rivera (esas correspondieron a la gestión de Castresana, y eran conducidas por un contingente de fiscales, policías e investigadores éticos y profesionales, quienes, frustrados, abandonaron la CICIG), son sin embargo impensables bajo nuestras instituciones solas, repito, no por falta de capacidades técnicas sino por las ataduras de la corrupción, el crimen y los condicionamientos políticos. Por tanto es ingenuo pensar que en ese contexto la tarea de la CICIG es transferir capacidades técnicas que, de todos modos, solo puede ocurrir sobre el terreno: enseñar, haciendo y, a la vez, poniendo a prueba quien es quien dentro de las instituciones. La transferencia de capacidades institucionales ocurre en la práctica, no en salones de capacitación. Y la transformación del sistema de justicia puede ocurrir como un contagio en los operadores de justicia, siempre y cuando la sociedad esté auditándoles y los cambios se institucionalicen mediante reformas en el régimen político y administrativo del Estado.

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Referenciasbibliográficas

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INTRODUCCIÓN

El Estado de Guatemala ha convocado recientemente a un dialogo nacional para la discusión de una posible reforma a su constitución.1 Esta discusión ha sido, a su

1 * Candidato a Doctor en Derecho y Máster en Dere-cho Público e Internacional de la Escuela de Derecho de Melbourne, Universidad de Melbourne, Melbourne, Australia; Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales (cum laude), Abogado y Notario de la Universidad Ra-fael Landívar de Guatemala; ex analista de la Comi-sión Presidencial Coordinadora de la Política del Eje-cutivo en Materia de Derechos Humanos –COPRE-

vez, promovida por un actor internacional, la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala –CICIG-. Esta nueva forma

DEH- dentro del Proyecto de Memoria Histórica y De-rechos Humanos para la Paz del Programa de Nacio-nes Unidas para el Desarrollo –PNUD-; miembro del Grupo de interés de la Sociedad Latinoamericana de Derecho Internacional sobre la nueva relación entre el derecho internacional y el derecho interno y miem-bro del Constitutional Transformation Network de la Escuela de Derecho de Melbourne, Universidad de Melbourne. United Nations News Center, “Guatemala Convoca Diálogo Nacional Para Reformar El Sistema de Justicia [Guatemala Calls for National Dialogue to Reform Its Judicial System],” http://www.un.org/spani-sh/News/story.asp?NewsID=34362#.VxgmX_l96Uk.

RESUMENEste artículo discute la legitimidad del rol de la Comisión International Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) dentro del nuevo proceso de reforma constitucional en Guatemala. Este proceso de reforma comenzó en abril de 2016 y ha sido promovido bajo el liderazgo de la Comisión. Sin embargo, este liderazgo e influencia por parte de la comisión dentro de un proceso de reforma constitucional presenta nuevas interrogantes sobre el rol que corresponde a los actores internacionales dentro de la interacción del derecho internacional con el derecho nacional. Por lo tanto, este artículo analiza el rol de la CICIG dentro de un proceso de reforma constitucional e intenta explicar cuáles son las condiciones para que su rol como agente de promoción de reforma constitucional dentro de un contexto interno sea legítimo.

ABSTRACTThis paper discusses the legitimacy of the role of the Comisión International Contra la Impunidad en Guatemala, or the International Commission against Impunity in Guatemala, in the new Guatemalan constitutional reform process. This process started in April 2016 and it has been driven by the commission’s leadership. This leadership and influence of a foreign actor within constitutional change presents new inquiries in the role of foreign actors in domestic settings. Therefore, this paper analyses the role of the CICIG within this constitutional reform process and attempts to draw certain conditions on its role as a constitutional reform agent.

Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales en la Reforma Constitucional de Guatemala: El Rol de CICIG

CARLOS ARTURO VILLAGRÁN SANDOVAL*

37Carlos Arturo Villagrán Sandoval

de entidad internacional fue creada en 2007 y fue el resultado del fracaso del Estado de Guatemala en hacer frente a la corrupción y poderes paralelos enraizados dentro de su institucionalidad.2

Luego de su transición de dictadura militar a la democracia entre 1982 y 1986, Guatemala ha sido plagada por la corrupción dentro de los tres poderes del Estado: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.3 Sin embargo, luego de una serie de eventos y casos de alto impacto, la CICIG se ha convertido en una figura clave en la lucha contra la corrupción en el país.

La notoriedad de la CICIG ha sido lograda mediante su asociación estratégica con el Ministerio Público y jueces nacionales. A través de esta asociación se han lanzado una serie de investigaciones de casos de corrupción involucrando oficiales y funcionarios de gobierno. El resultado de las mismas, hasta ahora, ha conllevado a la renuncia del Presidente y Vicepresidenta de la república en 2015, a razón de su supuesta participación en actos de corrupción.4 No obstante, el organismo judicial guatemalteco ha sido históricamente débil para enfrentar la corrupción a razón de su susceptibilidad de ser influenciada por parte de presiones y actores externos. Debido a esta debilidad, el Estado guatemalteco ha continuado un proceso de fortalecimiento y reforma de su

2 Acuerdo Entre La Organización de Naciones Unidas Y El Gobierno de Guatemala Relativo Al Estable-cimiento de Una Comisión Internacional Contra La Impunidad En Guatemala, Preambulo; International Crisis Group, “Crutch to Catalyst? The International Commission Against Impunity in Guatemala” (Brus-sels, Belgium: International Crisis Group, January 29, 2016), 1.

3 Roddy Brett and Antonio Delgado, “The Role of Cons-titution-Building Processes in Democratization: Case Study Guatemala” (International Institute for Demo-cracy and Electoral Assistance: Democracy-Building & Conflict Management, 2005), 8–9 and 37.

4 New York Times, “Otto Pérez Molina of Guatemala Is Jailed Hours After Resigning Presidency,” http://www.nytimes.com/2015/09/04/world/americas/otto-pe-rez-molina-guatemalan-president-resigns-amid-scan-dal.html?_r=0.

judicatura, iniciado por los acuerdos de paz de 1996 y que, todavía, continúa vigente hoy.

Desde sus primero años, la CICIG ha empujado por la reforma del organismo judicial en aras de fortalecerlo y luego poder combatir la corrupción dentro del país. Bajo este supuesto, la CICIG ha promovido una serie de reformas a la constitución guatemalteca.5 Sin embargo, es necesario mencionar que la CICIG ya intentó una empresa similar en 2011, pero en esta previa ocasión fue sin éxito.

En esta primera ocasión, la CICIG fracasó debido a que la misma no pudo asociarse con los diferentes actores domésticos, como por ejemplo el Ministerio Público y de la sociedad civil; y segundo, por un conflicto con el Organismo Judicial a raíz de un informe que, a su vez, creo un vacío legal en la protección y garantía de los derechos humanos de jueces señalados por corrupción.

En 2016, luego de la renuncia y procesamiento del ex-presidente y vicepresidenta, la CICIG se ha convertido en un actor cohesivo y relevante, no únicamente en la lucha contra la corrupción, sino, también, en empujar una agenda para una posible reforma constitucional. Esto demuestra un giro radical en la capacidad de la CICIG de su intento previo y su percepción legítima por parte de actores institucionales y de la sociedad.

Este trabajo presenta un estudio sobre la legitimidad de actores internaciones - como la CICIG- dentro del proceso de reforma constitucional. En el analizamos conceptos y nociones como las de soberanía y la legitimidad de organismos internacionales dentro de una esfera de interacción del derecho internacional con el derecho nacional o interno. Para tal fin, este trabajo presenta una tesis que busca explicar las condiciones por las cuales la

5 ElPeriodico, “Iniciativa de Reformas Constitucio-nales Incluye 17 Temas,” http://elperiodico.com.gt/2016/04/25/pais/iniciativa-de-reformas-constitucio-nales-incluye-17-temas/.

38 Soberanía y Legitimidad de los Actores Internacionales en la Reforma Constitucional de Guatemala: El Rol de CICIG

CICIG se encuentra legitimada para promover tales cambios constitucionales en Guatemala.

Para determinar las condiciones que dan legitimidad a la CICIG para promover reformas constitucionales en Guatemala, este trabajo se divide de la siguiente manera: la primera parte, o parte I, detalla como el derecho internacional ha evolucionado de su concepción clásica de un mero derecho inter-estatal hacía un derecho internacional de cooperación que ha conseguido permearse con el derecho constitucional doméstico, llevando, entonces, a una nueva interacción entre ambas esferas legales y la creación de nuevos tipos de organismos o entidades internacionales, como la CICIG. Estos nuevos organismos, sin embargo, presentan nuevas interrogantes sobre las fronteras entre el derecho internacional con el derecho interno, haciendo imperativo el reconceptualizar la noción de soberanía frente a este nuevo paradigma de profunda interacción entre el derecho internacional con el nacional.6

La segunda parte, o parte II, de este trabajo presenta un estudio teórico sobre la necesidad de desarrollar y reconceptualizar la noción de soberanía de conformidad a una visión guatemalteca del derecho internacional. Este trabajo presenta, por consiguiente, una visión de de tipo “águila bicéfala” de la soberanía aplicable en Guatemala, que parte de la concepción que la misma debe consagrarse a la protección y mejora del ejercicio de los derechos de sus ciudadanos al igual que acerca del respeto que los otros Estados le deben a la soberanía nacional. Con base en esta aproximación “bicéfala” de la soberanía, esta se define como el vínculo que existe entre la

6 Para un estudio más detallado sobre la interacción del derecho internacional con el doméstico en Guate-mala, ver: Carlos Arturo Villagrán Sandoval, “Una Re-flexión Sobre El ‘Dualismo Dentro Del Dualismo’ En La Interacción Del Derecho Internacional Con El De-recho Doméstico En Guatemala,” in Serie Documen-tos de Trabajo, n°9 de La Sociedad Latinoamericana de Derecho Internacional, ed. Paola Andrea Acosta (2016: Universidad del Externado de Colombia).

delegación que los ciudadanos hacen al Estado para el ejercicio de la misma así como también – conforme a lo establecido por el derecho internacional- en relación al respeto que los otros estados le deben a las decisiones de todo estado independiente y soberano.

La Parte III provee de una descripción crítica de la CICIG. En esta descripción, el trabajo presenta a la CICIG como una novedosa forma de una entidad internacional creada específicamente para asistir y fortalecer al Estado guatemalteco en su objetivo de combatir la corrupción y los poderes paralelos ocultos que operan en la clandestinidad. No obstante, este análisis también describe ocasiones en las cuales la CICIG pudiese haber infringido la soberanía del Estado guatemalteco, al haber infringido derechos humanos individuales.

La última parte de este trabajo analiza la capacidad de la CICIG de actuar dentro del proceso de reforma constitucional en Guatemala. Por tanto, el trabajo identifica las diferencias de circunstancias y actuación del operar de la CICIG en 2011 y la actual en 2016, determinando las condiciones por las cuales este organismo internacional pueda proceder legítimamente dentro del proceso de reforma constitucional en Guatemala.

I. LACRECIENTEINTERACCIÓNDELDERECHOINTERNACIONALCONELDERECHONACIONALINTERNO

En la segunda mitad del siglo XX, el derecho internacional ha logrado una profunda interconexión con el derecho nacional a raíz del incremento de la actividad estatal y el surgimiento de nuevos actores en la escena internacional.7 Esta profunda interconexión continúa presionando los límites del derecho internacional frente a la capacidad de los Estados en regular sus propios ámbitos

7 Nico Krisch, “Global Governance as Public Authority: An Introduction,” ICON, no. 10 (2012): 978–979.


internos.8 Un ejemplo significativo de esta presión nace de la creciente expansión del derecho internacional de los derechos humanos, la cual ha conllevado la creación de cortes internacionales y supranacionales, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual n ha regulado únicamente sobre actos del Organismo Legislativo, sino, también, sobre los efectos de la legislación y el actuar de cortes o tribunales internos. 9

A raíz de esta profunda interacción, el derecho internacional ya no puede catalogarse como un derecho de “coexistencia” entre los Estados; sino como un derecho de “cooperación” entre los mismos.10 Este nuevo derecho de cooperación se demuestra mediante la creación de tipo constructivista de objetivos comunes, procesos de integración y el incremento de regulaciones transnacionales.11

Este nuevo derecho de cooperación internacional ha conllevado: primero, la creación de organismos internacionales mundiales, como la ONU, o regionales como la OEA y el SICA; segundo, la creación de regímenes legales especializados con órganos supranacionales con capacidad de dictaminar sobre la conducta de Estados y con efectos

8 Jean D’Aspremont, “The Systemic Integration of In-ternational Law by Domestic Courts: Domestic Judges as Architects of the Consistency of the International Legal Order,” en The Practice of International and Na-tional Courts and (De-) Fragmentation of International Law, ed. Ole Kristian Fauchald and Andre Nollkaem-per (Hart Publishing, 2012), 142; Samantha Besson, “The Authority of International Law – Lifting the State Veil,” Sydney Law Review 31 (2009): 349.

9 Alexandra Huneeus, “Constitutional Lawyers and the Inter-American Court’s Varied Authority,” Law and Contemporary Problems 79 (2016): 185; Ludovic Hen-nebel, “The Inter-American Court of Human Rights: The Ambassador of Universalism,” Quebec Journal of International Law (Special Edition) (2011): 75; David Kosar and Lucas Lixinski, “Domestic Judicial Design by International Human Rights Courts,” American Journal of International Law 109 (2015): 713.

10 Joost Pauwelyn, Conflict of Norms in Public Interna-tional Law: How WTO Law Relates to Other Rules of International Law (United Kingdom: Cambridge Uni-versity Press, 2003), 17–18.

11 Ibid.

vinculantes, como el Sistema Interamericano de Derechos Humanos; y, tercero, y como consecuencia de lo previo, una profunda interacción entre la esfera internacional con la doméstica.12 En consecuencia, los límites y fronteras del derecho internacional con el derecho interno continúan, ahora mismo, presionándose y fusionándose.13

Particularmente en el régimen de los derechos humanos, este ha logrado una convergencia constructiva entre ambos, es decir entre el derecho doméstico con el internacional.14 El resultado de esta convergencia constructiva ha conllevado la creación de estándares y objetivos en común, lo cual a su vez, tienen efectos y obligaciones para los Estados, no entre ellos mismos, sino en relación a sus ciudadanos. Esto ha determinado que los derechos humanos sean concebidos como una herramienta para la legitimación de la conducta de un Estado, teniendo su salvaguarda no únicamente en el derecho doméstico sino también en el internacional.15

Una expresión de este lenguaje constructivista se refleja mediante la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia, expresando así, la existencia de una comunidad internacional legitimada bajo

12 “International Law Commission, Report of the Study Group of the International Law Commission: Frag-mentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law, 58th Session, UN Doc A/CN.4/L.682 (13 April 2006),” 10–11.

13 Martti Koskenniemi, “The Fate of Public International Law: Between Techniques and Politics,” Modern Law Review, no. 70 (2007): 4; Gareth Davies, “Internatio-nal Trade, Extraterritorial Power, and Global Consti-tutionalism: A Perspective from Constitutional Plura-lism,” German Law Journal, no. 13 (2012): 1204.

14 Davies, “International Trade, Extraterritorial Power, and Global Constitutionalism: A Perspective from Constitutional Pluralism,” 1204.

15 Daniel Moeckli, International Human Rights Law (Oxford University Press, 2010), 128–30; Robert How-se and Ruti Teitel, “Does Humanity-Law Require (or Imply) a Progressive Theory of History? (and Other Questions for Martii Koskenniemi),” Temple Internatio-nal & Comparative Journal, 378.


un paradigma de protección y promoción de los derechos humanos.16 Este lenguaje constructivista comienza con los primeros fallos de la Corte Internacional, específicamente en su sentencia sobre el caso del Canal de Corfú, la cual utiliza la frase “condiciones elementales para la humanidad” al considerar las obligaciones de los Estados.17

Está visión de la Corte se expande al emitir su opinión sobre la Reservas a la Convención contra del Genocidio cuando ésta argumenta que los estados tienen intereses comunes más altos basados en la preservación tanto de los individuos como de los grupos. Como resultado, los individuos se convierten en un componente mayor del derecho internacional.18 Este lenguaje constructivista luego se manifiesta dentro de la jurisprudencia de la Corte hasta nuestros días, denotando un cambio del derecho positivo inter-estatal hacía un derecho basado en la existencia de una comunidad internacional enraizada y “construida” en valores morales y derechos humanos.19

Sin embargo, este lenguaje constructivista no solamente se refleja en el ámbito universal, sino también en la región latinoamericana pues en ella el derecho internacional de los derechos humanos ha adquirido una particular conexión

16 Antonio Augusto Cancado Trindade, International Law for Humankind: Towards a New Jus Gentium (Martinus Nijhoff Publishers, 2010), 444.

17 The Corfu Channel Case (United Kingdom v Albania) (Judgment), ICJ Rep 4, 22, 35 (1948).

18 Cancado Trindade, International Law for Humankind: Towards a New Jus Gentium, 444.

19 Barcelona Traction, Light and Power Company, Li-mited (Belgium v. Spain) (Merits) , ] ICJ Rep 3, 32 (1970); Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v United States) (Me-rits), ICJ Rep 14, 83–86 (1986); Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palesti-nian Territories (Advisory Opinion) , ICJ Rep 163, 83 (2004); Legality of the Threat or Use of Nuclear We-apons (Advisory Opinion) , ICJ Rep 226, 240 (1996); Case Concerning Armed Activities on the Territory of the Congo, ICJ Rep 168, 217, 243 (2005).Light and Power Company, Limited (Belgium v. Spain

con el derecho constitucional.20 Esto se debe a que los derechos humanos ayudaron al retorno de la democracia, fusionándose luego con las constituciones de los países de la región, proporcionando, así, al derecho constitucional una nueva gama de herramientas para la rendición de cuentas del poder público.21

Arribando al contexto guatemalteco, este lenguaje constructivista se expresa en el periodo del conflicto armado interno tanto dentro de la Constitución de 1985 como en el marco del Acuerdo de Esquipulas de 1987 y dentro de las negociaciónes que llevaron a los Acuerdos de Paz de Guatemala en 1996.22

El proceso de negociación de los Acuerdos de Paz conllevó la firma de 14 acuerdos, incluyendo el Acuerdo de Derechos Humanos de 1994. Estos acuerdos introdujeron el rol de la ONU como ente verificador de los mismos y especialmente la obligación del Estado guatemalteco en combatir la corrupción e impunidad dentro de sus fronteras y al interior de las instituciones estatales. Sin embargo las reformas constitucionales permanecen como tarea pendiente para el Estado guatemalteco.

20 Gonzalo Aguilar Cavallo, “La Internacionalización Del Derecho Constitucional [The Internationalisation of Constitutional Law],” Estudios Constitucionales 5, no. 1 (2007): 230–231.

21 Ver Convención Americana sobre los Derechos Humanos, Artículo 1 y 2; Flavía Piovesan et al., “Ius Constitutionale Commune Latinoamericano En De-rechos Humanos E Impacto Del Sistema Interame-ricano: Rasgos, Potencialidades Y Desafíos [Latin American Ius Constitutionale Commune in Human Rights and the Impact of the Inter-American System: Traits, Potentials and Challenges],” en Ius Constitu-tionale Commune En América Latina: Rasgos, Poten-cialidades Y Desafíos [Ius Constitutionale Commune in Latin-America: Traits, Potentials and Challenges] (Mexico: Universidad Nacional Autónoma de México, Max Planck Institut für Ausländisches Öffentliches Re-cht und Völkerrecht and Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, 2014), 63.

22 María José Castillo Carmona and Gustavo Adolfo Machado Loría, “Aspectos Generales Del Proceso de Integración Centroamericana: Un Breve Repaso Por Su Historia [General Aspects of the Central-American Integration Process: A Brief Review of Its History],” Cuadernos Centroamericanos Del ICAP (San José, Costa Rica: Institutio Centroamericano de Administra-ción Pública, July 2013), 39–43.


II. UNAVISIÓNGUATEMALTECADELEGITIMIDADYSOBERANÍA

Habiendo detallado la existencia de una profunda interacción del derecho internacional con el derecho nacional interno expresado mediante un lenguaje constructivista y, bajo la existencia de una comunidad enraizada en valores morales y protección de los derechos humanos, se necesita analizar nuevamente, bajo esta misma visión constructivista, el concepto de soberanía.23 Por lo tanto, este lenguaje constructivista hace necesario realizar esta conceptualización tomando en cuenta la visión del porqué los Estados quieren formar parte de esta comunidad y el rol que estos asignan al derecho internacional.24

Los Estados, por distintas razones, interactúan con el derecho internacional. Concretamente, para el caso de Guatemala, su constitución define los objetivos de esta interacción. De conformidad con la Constitución, el Estado deberá normar sus relaciones con otros Estados de conformidad con:

“los principios, reglas y prácticas internacionales con el propósito de contribuir al mantenimiento de la paz y la libertad, al respeto y defensa de los derechos humanos, al fortalecimiento de los procesos democráticos e instituciones internacionales que garanticen el beneficio mutuo y equitativo entre los Estados.”25

Tradicionalmente, la soberanía se ha definido como un concepto que posiciona al

23 Besson, “The Authority of International Law – Lifting the State Veil,” 349.

24 Martti Koskenniemi, “The Case for Comparative Inter-national Law,” Finnish Yearbook of International Law 20 (2009): 4.

25 Constitución Política de La República de Guatemala 1986 [Political Constitucion of the Republic of Guate-mala 1986], Artículo 149.

Estado como centro del derecho internacional.26 Inclusive, la soberanía se ha interpretado conjuntamente con la noción de no intervención dentro de los asuntos domésticos de un Estado, conllevando, entonces, al pensamiento que el Estado tiene la summa potestas de regularse sin oposición ni rendición de cuentas del ejercicio de su poder.27 Sin embargo, el desarrollo de un lenguaje constructivista, aunado al auge de un pensamiento de visión céntrica del individuo dentro de la interacción del derecho internacional con el constitucional, desafía tal pensamiento.

En específico, el constitucionalismo se ha convertido en no solamente una corriente de pensamiento conectada a la construcción de un estado; sino también en un lenguaje que busca definir las estructuras políticas y garantizar la rendición de cuentas del ejercicio del poder público.28 En Guatemala, a razón de su pasado conflictivo y dictatorial, el constitucionalismo, al igual que el derecho internacional de los derechos humanos, han dado molde a su constitución y su desarrollo constitucional jurisprudencial. Esto se demuestra por la introducción de una carta extensa de derechos humanos dentro de la carta magna, procesos de protección y reivindicación de estos mismos derechos consagrados y el otorgamiento de un estatus especial a los tratados en materia de los derechos humanos.29

26 Robert Jennings, “Sovereignty and International Law,” en State, Sovereignty and International Governance, ed. Gerhard Kreijen (Oxford University Press, 2002), 28.

27 Henry Shue, “Limiting Sovereignty,” en Welsh Huma-nitarian Intervention and International Relations, ed. Jennifer Welsh (Oxford University Press, 2003), 15.

28 Marcelo Neves, Transcontitutionalism (Hart Publi-shing, 2013), 44; Dieter Grimm, “The Achievement of Constitutionalism and Its Prospects in a Changed World,” en The Twilight of Constitutionalism, ed. Petra Dobner and Martin Loughlin (United Kingdom: Oxford University Press, 2010), 8.

29 Héctor Fix-Zamudio, “Breves Reflexiones Sobre La Naturaleza, Estructura Y Funciones de Los Organis-mos Jurisdiccionales Especializados En La Resolu-ción de Procesos Constitucionales {Brief Reflexions on the Nature, Structure and Functions of the Juris-dictional Organisms Specialised in the Resolution of Constitutional Procedures],” in Tribunales Y Justicia


O sea, en Guatemala se ha logrado construir una Constitución con un reconocimiento pluralista de fuentes de derechos humanos y mecanismos multinivel de protección de los mismos centrado en una visión y lenguaje constructivista que conecta el derecho interno con el internacional.30

Por lo anterior, una visión de soberanía basada en la summa potestas del Estado se convierte prima facie en incoherente frente a una concepción de un Estado construido a partir de una constitución pluralista y multinivel, tal como el caso de Guatemala.31 Como consecuencia, el ejercicio del poder público por parte del Estado, al igual que sus instituciones, se encuentran firmemente basados y limitados por una concepción pluralista y multinivel de derecho.32 Este supuesto logró su máxima expresión en 2012, cuando la Corte de Constitucionalidad reconoció el “bloque de Constitucionalidad”

Constituciona: Memoria Del VII Congreso Iberoameri-cano de Derecho Constitucional [Constitutional Tribu-nals and Justice: Memories of the VII Ibero-American Congress on Constitutional Law], ed. Juan Vega Gó-mez and Edgar Corzo Sosa (Mexico: Universidad Na-cional Autónoma de México, 2002), 207; Detlef Nolte and Almut Schilling-Vacaflor, “Introduction: The Times They Are a Changin’: Constitutional Transformations in Latin America since the 1990s,” en New Constitutio-nalism in Latin America: Promises and Practices, ed. Detlef Nolte and Almut Schilling-Vacaflor (England: Ashgate, 2012), 22; Pedro Salazar Ugarte, “La Dis-puta Por Los Derechos Y El Ius Constitutionale Com-mune [The Dispute for Rights and the Ius Constitu-tionale Commune],” en Ius Constitutionale Commune En América Latina: Rasgos, Potencialidades Y Desa-fíos [Ius Constitutionale Commune in Latin-America: Traits, Potentials and Challenges], ed. Armin von Bog-dandy, Héctor Fix-Fierro, and Mariela Morales Anto-niazzi (Mexico: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Autónoma de México, Max-Planck Institut für Öffentliches und Völkerrecht and Instituto Iberoamericano de Derecho Constitutional, 2014), 41.

30 Anne Peters, “The Merits of Global Constitutionalism,” Indiana Journal of Global Studies 16 (2009): 398.

31 Timothy Endicott, “The Logic of Power and Freedom,” en The Philosophy of International Law, ed. Samantha Besson and John Tasioulas (Oxford University Press, 2010), 250–252; Dominik Zaum, The Sovereignty Pa-radox: The Norms and Politics of International State Building (Oxford University Press, 2007), 31.

32 Endicott, “The Logic of Power and Freedom,” 250–252; Ver también: Jeremy Waldron, “Are Sovereig-ns Entitled to the Benefit of the International Rule of Law?,” European Journal of International Law 22: 315.

estableciendo que éste funciona como una herramienta “[…] de recepción del derecho internacional, garantizando la coherencia de la legislación interna con los compromisos exteriores del Estado y, al mismo tiempo, servir de complemento para la garantía de los Derechos Humanos.”33

El bloque, en breve, es una interpretación pluralista y multinivel que radica en la interpretación de tratados en materia de derechos humanos en conjunto y como parte de la constitución.34 La inclusión del bloque dentro del ámbito guatemalteco, por consiguiente, otorga un carácter de evolución progresiva a la constitución, afianzando sus características dentro del desarrollo del derecho internacional.35 Inclusive, el bloque otorga nueva fuerza a los procesos de resguardo de los derechos, como el amparo y la inconstitucionalidad de leyes, y una nueva visión y fuerza de promoción de los derechos económicos y sociales.36

33 Cote de Constitucionalidad, Expediente 1822-2011, Inconstitucionalidad General Parcial por Omisión, 17 de Julio 2012, pp. 15

34 Carpio Marcos, Edgar ‘Bloque de Constitucionalidad Y Proceso de Inconstitucionalidad de Las Leyes, 4 Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Cons-titucional , 2005, 79, 80; Meza Hurtado, Artemio ‘El Denominado Bloque de Constitucionalidad Como Parámetro de Intepretación Constitucional ¿Es Ne-cesario En El Perú?, No.8 & No.9 Revista Oficial del Poder Judicial , 2012, 143, 145; Góngora Mera, Ma-nuel Eduardo ‘La Difusión Del Bloque de Constitucio-nalidad En La Jurisprudencia Latinoamericana Y Su Potencial En La Construcción Del Ius Constitutionale Commune Latinoamericano’ en Armin von Bogdandy, Héctor Fix-Fierro y Mariela Morales Antoniazzi (eds), Ius Constitutionale Commune en América Latina: Rasgos, Potencialidades y Desafíos, Universidad Na-cional Autónoma de México, Max Planck Institut für Ausländisches Öffentliches Recht und Völkerrecht and Instituto Iberoamericano de Derecho Constitu-cional, Ciudad de México, 2014, 303; Góngora Mera, Manuel Eduardo, Inter-American Judicial Constitu-tionalism: On the Constitutional Rank of Human Ri-ghts Treaties in Latin America through National and Inter-American Adjudication, Inter-American Institute of Human Rights, San José, 2011, 170.

35 Graciela Rodríguez Manzo, Juan Carlos Arjona Es-tévez, and Zamir Fajardo Morales, Bloque de Cons-titucionalidad En México [The Constitutional Block in Mexico] (Mexico: Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, 2013), 26.

36 Corte de Constitucionalidad, Expedientes Acumula-dos 4783-2013, 4812-2013, 4813-2013, Apelación de Sentencia de Amparo, 6 de julio 2016, pp. 45-48.


Haciendo referencia a la constitución pluralista y multinivel del Estado de Guatemala, esta prescribe que: “[l]a soberanía radica en el pueblo quien la delega, para su ejercicio, en los Organismos Legislativo, Ejecutivo y Judicial.”37 Tomando esta referencia, la soberanía es la transmisión del poder de decisión por parte de los ciudadanos al Estado. Sin embargo, esta transmisión se encuentra sujeta al objetivo fundamental de la creación del Estado.38 Como consecuencia, la soberanía es el ejercicio regulado de delegación de poder de los ciudadanos a sus autoridades, elegidas democráticamente mediante sufragio, para su propio desarrollo y mejora.

Esta interpretación de soberanía, regulado como un ejercicio legal, por tanto, se convierte en una extensión del objetivo fundamental de un Estado frente al derecho internacional. Esto conlleva, entonces, a que el Estado ha de interactuar en la esfera internacional en aras de la promoción del bienestar del individuo, lo cual no puede lograr de manera unitaria.39 Bajo esta línea de pensamiento, la soberanía significa, por ende, un reconocimiento por parte de los ciudadanos de un Estado dentro de una comunidad más amplia de naciones, en búsqueda de intereses en común.40

En esta búsqueda y reconocimiento de la necesidad de proveer desarrollo y garantías sociales a sus propios ciudadanos, Guatemala se ha convertido miembro de organizaciones

37 Constitución de Guatemala, Artículo 141. 38 Constitución de Guatemala, Artículo 1.39 James Crawford, “Sovereingty as a Legal Value,” en

The Cambridge Companion to International Law, ed. James Crawford and Martti Koskenniemi (Cambridge University Press, 2012), 128; John Tasioulas, “Human Rights, Legitimacy, and International Law,” American Journal of Jurisprudence 58 (2013): 20.

40 Héctor Faundez Ledesma, El Sistema Interamericano de Proteccion de Los Derechos Humanos: Aspectos Institucionales Y Procesales [The Interamerican Sys-tem on Human Rights Protection: Institutional and Procedural Aspects] (San José, Costa Rica: Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2004), 501; Crawford, “Sovereingty as a Legal Value,” 124.

universales y regionales, como la ONU y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Esto ha llevado al Estado guatemalteco a reconocer su incapacidad de combatir la corrupción dentro de sus fronteras y la solicitud de asistencia internacional en esa materia, cual se refleja en la opinión de la Corte de Constitucionalidad expresando que:

“[s]iendo la plena vigencia de los derechos humanos una preocupación universal, es lógico que un Estado amplíe sus obligaciones en tal sentido, y requiera el apoyo de una organización internacional, especializada en la materia, como las Naciones Unidas, lo cual es coherente con las obligaciones adquiridas por el Estado en diferentes instrumentos internacionales en el ámbito de derechos humanos, en los cuales se afirma la preocupación universal por su vigencia.”41

Esta interpretación por parte de la Corte de Constitucionalidad lleva a la conclusión que la ratificación de instrumentos internacionales de derechos humanos no restringe a la soberanía; sino la complementan y refuerzan.42 Con esta visión, el individuo se convierte en centro de la interacción profunda entre el derecho internacional con el interno o doméstico, convirtiendo esta interacción en una conversación dialéctica y constructivista entre ambas.43 Esta conversación dialéctica y constructivista revelan la naturaleza bicéfala de la soberanía: primero, como una delegación de poder para la búsqueda del desarrollo social del individuo, y, segundo, la capacidad de

41 Corte de Constitucionalidad, Expediente 791-2007, Opinión Consultiva, 8 de mayo de 2007, pp. 7.

42 Faundez Ledesma, El Sistema Interamericano de Proteccion de Los Derechos Humanos: Aspectos Ins-titucionales Y Procesales [The Interamerican System on Human Rights Protection: Institutional and Proce-dural Aspects], 501.

43 Anne Peters, “Dual Democracy,” en The Constitu-tionalization of International Law, ed. Jan Klabbers, Anne Peters, and Geir Ulfstein (OUP, 2009), 271; Er-nst-Ulrich Petersmann, “‘Fragmentation’ and ‘Judicia-lization’ of International Law as Dialectic Strategies for Reforming International Economic Law,” Trade. Law and Development 5 (2013): 235.


estos mismos individuos de beneficiarse del desarrollo del derecho internacional.44

En el caso guatemalteco, el retorno a la democracia reveló problemas más profundos y estructurales dentro de su institucionalidad.45 Uno de estos problemas ha sido la corrupción, la cual se encuentra enraizada dentro de las instituciones públicas y que ha afectado el desarrollo social y económico del país.46 Actualmente, el ex-presidente y la ex vicepresidenta al igual que una serie de funcionarios públicos, se encuentran bajo proceso penal a razón de su presunto vínculo a delitos de defraudación aduanera y otros.

La corrupción, en especial aquella que afecta el funcionamiento de las instituciones públicas, representan bajo un modelo constitucional pluralista y multinivel un detrimento a la soberanía de cualquier Estado. Esto es en razón que la delegación de la capacidad de hacer decisiones para la mejora de los ciudadanos se encuentra violentada para favorecer unos pocos para provecho personal, perjudicando y negando el desarrollo social y económico de una ciudadanía necesitada. O sea, corrupción y, en especial, corrupción que afecte instituciones y realizada por funcionarios públicos, representan una vulneración de esa delegación de funciones por parte de la población.

En la búsqueda de su propio fortalecimiento institucional y lucha contra la corrupción, el Estado guatemalteco ha buscado asistencia internacional, en especial de la ONU.47

44 Gerald L. Neuman, “Human Rights and Constitutional Rights: Harmony and Dissonance,” Stanford Law Re-view 55 (2003 2002): 1892.

45 Brett and Delgado, “The Role of Constitution-Building Processes in Democratization: Case Study Guatema-la,” 12–18.

46 Ibid., 36–37.47 Amy Ross, “United Nations Verification Mission in

Guatemala (MINUGUA),” en The Oxford Handbook of United Nations Peacekeeping Operations, ed. Joa-chim A. Koops et al. (Oxford University Press, 2015), 556; Rajeev Pillay, “Evaluation of UNDP Assistance to Conflict-Affected Countries: Case Study Guatemala” (New York: United Nations Development Programme: Evaluation Office, 2006), 15–22.

Esta solicitud de ayuda presenta un claro ejemplo de como el derecho internacional se encuentra profundamente conectado con los objetivos constitucionales de un Estado en su reconstrucción post-conflicto. Esta conexión resulta en una simbiosis de objetivos que sentaron las bases para la creación de una nueva forma de organismo internacional, la CICIG. Esta simbiosis, por consiguiente, se convierte en un mecanismo por la cual deficiencias domésticas puedan ser reparadas y fortalecidas por el derecho internacional, restableciendo nuevamente la soberanía dentro del Estado. Por ello, el reconocimiento de la necesidad de asistencia por parte del Estado para combatir la corrupción dentro de sus instituciones, presenta un primer paso para la reparación del ejercicio y vínculo de la soberanía entre la población y sus gobernantes.

Sin embargo, la simbiosis de objetivos entre el Estado de Guatemalteco con actores internacionales, como la CICIG, tiene, así también, límites y prerrogativas. En esta línea de ideas, el jurista Mattias Kumm ha desarrollado un cuadro teórico por el cual actores internacionales puedan actuar legítimamente en esferas domésticas.48 Este cuadro teórico, para Kumm, se encuentra compuesto de los siguientes principios de naturaleza “formal, jurisdiccional, procedimental y cosmopolita”: primero, legalidad, lo cual significa que los Estados dejaran actuar a los actores internacionales, siempre y cuando no contradigan los otros principios cosmopolitas y derechos fundamentales; segundo, subsidiariedad, que significa que el Estado deberá de limitar su actuación soberana ante el derecho internacional y los actores internacionales; tercero, debido proceso, que significa que el Estado limitará su actuación soberana, sí y solo sí, existen justificaciones y procesos previos establecidos para la actuación de estos actores internacionales; y,

48 Mathias Kumm, “The Cosmopolitan Turn in Consti-tutionalism: An Integrated Conception of Public Law,” Indiana Journal of Global Studies, no. 20 (2013): 607.


por último, respeto a los derechos humanos, los cuales fusionan los derechos fundamentales reconocidos por la legislación nacional con los internacionales, presentando, así, lineamientos para los Estados y actores internacionales para tomar en cuenta al momento del ejercicio de sus prerrogativas.49

El cuadro teórico de Kumm, no obstante, presenta ciertas salvedades. Este cuadro presenta a la legitimidad en términos de procedimiento, aceptando el derecho internacional como intrínsecamente legítimo, sometiendo, así, a actores y Estados bajo una estricta función de cumplimiento de normas bajo un paradigma de derechos humanos universalizados.50 Por ello, esta aproximación se encuentra apegada a una visión positivista e institucionalista de la interconexión del derecho internacional con el doméstico.51 O sea, que para Kumm, la legitimidad de actuación depende de las instituciones que aplican las normas jurídicas, convirtiendo, entonces, a los Estados u otros actores internacionales y domésticos en meros agentes de implementación y, por tanto, evitando comprender la razones epistemológicas que llevan a fundar y erigir una visión constructiva de la interacción y simbiosis del derecho internacional con el interno.

Este trabajo reconoce que, es cierto que los Estados y ciertos actores internacionales han adquirido un rol vital en implementar y asegurar derechos humanos y la construcción de una

49 Mathias Kumm, “The Cosmopolitan Turn in Constitu-tionalism: On the Relationship between Constitutiona-lism in and Beyond the State,” en Constitutionalism, International Law and Global Governance, ed. Jeffrey L. Dunnof and Joel P. Trachtman (United Kingdom: Cambridge University Press, 2009), 272–274.

50 Nico Krisch, “The Case for Pluralism in Postnational Law,” en The Worlds of European Constitutionalism, ed. Grainne de Burca and J.H.H. Weiler (Cambridge University Press, 2011), 223.

51 En una explicación de una visión institucionalista del derecho, ver: Joxerramon Bengoextea, “Teoría Ins-titutional Del Derecho [Institutional Theory of Law],” en Enciclopedia de Filosofía Y Teoría Del Derecho [Encyclopedia of Philosophy and Theory of Law], ed. Jorge Luis Fabra Zamora and Álvaro Nuñez Vaquero (Universidad Nacional Autónoma de México, 2015).

constitución plural y multinivel, sin embargo, su existencia y desarrollo son determinados por factores morales y la capacidad y motivación real de los Estados en poder lograrlo conforme a sus objetivos trazados.52

Bajo esta visión constructivista, John Tasioulas presenta otra alternativa para la determinación de legitimidad de actores internacionales basado en los conceptos filosóficos de Joseph Raz sobre autoridad.53 Raz presupone legitimidad bajo los siguientes términos:

“primero, el sujeto sería mejor conforme a razones que se aplican a él de todos modos (es decir, razones otras que de las mismas directivas de la autoridad) si pretende guiarse por las directivas de la autoridad que si no lo hace (me referiré a él como la tesis de la justificación normal o la condición, CNM). En segundo lugar, que las cuestiones sobre las que se cumple la primera condición están tal que respecto de ellos es mejor al ajustarse a la razón de decidir por sí mismo, sin ayuda de la autoridad (me referiré a ella como la condición de independencia)” [traducción propia del autor]. 54

Continuando con esta premisa, Tasioulas contempla que más allá de la democracia

52 John Tasioulas, “The Moral Reality of Human Rights,” en Freedom from Poverty as a Human Right: Who Owes What to the Very Poor?, ed. Thomas Pogge (Oxford, UK: Oxford University Press, 2007), 76.

53 John Tasioulas, “Parochialism and the Legitimacy of International Law,” en Parochialism, Cosmopolitanism and the Foundations of International Law, ed. M.N.S. Sellers (Cambridge University Press, 2012), 17.

54 Original en inglés: ‘[f]irst, that the subject would better conform to reasons that apply to him anyway (that is, to reasons other than the directives of the authority) if he intends to be guided by the authority’s directives than if he does not (I will refer to it as the normal jus-tification thesis or condition, NJC). Second, that the matters regarding which the first condition is met are such that with respect to them it is better to conform to reason than to decide for oneself, unaided by authority (I will refer to it as the independence condition).Raz, Joseph Between Authority and Interpretation: On the Theory of Law and Practical Reason, Oxford Universi-ty Press, Oxford, 2012, 137–138.


y los derechos humanos, construcciones epistemológicas y el sentido moral definen el cumplimiento del CNM.55 Con esta visión, Tasioulas argumenta que no solamente el reconocimiento de derechos humanos define la capacidad de actuar de un Estado, sino también su capacidad y motivación real de ejecutarlas, de conformidad con sus visiones morales.56 Esta intepretación de Tasioulas, por ende, complementa el cuadro teórico de Kumm, dotándolo de una visión constructiva de la interacción del derecho internacional con el interno o doméstico.

III.LACICIGENGUATEMALA

Como resultado del alto índice de funcionarios y oficiales públicos involucrados en actividades asociadas con corrupción en Guatemala, la investigación criminal ha encontrado una serie de obstáculos, determinando que sea lenta y sin resultado positivo alguno.57

Como consecuencia de esta realidad, en 2003, el Procurador de los Derechos Humanos en Guatemala empujo para un mayor rol de la ONU dentro de la lucha contra la corrupción. Esto conllevó a la negociación de una primera Comisión de Investigación de Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad -CICIACS-.58 Esta primera comisión tenía un mandato más amplio que su contemporáneo, la CICIG, y tenía amplias facultades de

55 John Tasioulas, “The Legitimacy of International Law,” in The Philosophy of International Law, ed. Samantha Besson and John Tasioulas (Oxford University Press, 2010), 100.

56 Ibid., 15; Samantha Besson, “Human Rights: Ethics, Political … or Legal? First Steps in a Legal Theory of Human Rights,” en The Role of Ethics in International Law, ed. Donald Earl Childress III (Cambridge Univer-sity Press, 2012), 217.

57 Brett and Delgado, “The Role of Constitution-Building Processes in Democratization: Case Study Guatema-la,” 11.

58 Agreement Between The United Nations and the Government of Guatemala for the Establishment of a Commission for the Investigation of Illegal Groups and Clandestine Security Organizations in Guatemala (“CICIACS”)signed 7 January 2004.

investigación y persecución criminal, no solo en materia penal, sino, asimismo, de violaciones a derechos humanos.59

Sin embargo, esta comisión nunca cobró vida, a razón que la Corte de Constitucionalidad emitió un dictamen desfavorable a la misma.60 La Corte razonó que, debido a su amplío mandato, esta comisión arrogaba no únicamente funciones de persecución penal del Ministerio Público, sino, también, judiciales. Por ello, la Corte estimó que la creación de una comisión con facultades tan amplias contravenía a la Constitución.61

Luego de esta opinión desfavorable por parte de la Corte de Constitucionalidad, funcionarios guatemaltecos negociaron nuevamente con la ONU para la creación de una nueva entidad internacional, con un mandato más reducido, sin arrogarse competencias administrativas en la persecución penal, sino enfocada a la asistencia de fiscales en su lucha contra la corrupción. 62

Este nuevo tipo de comisión internacional, la CICIG, es pionero en su naturaleza, debido a que, aunque su comisionado es nombrado por el Secretario-General de la ONU e informará periódicamente sus resultados a éste último, no es un órgano parte de la ONU y es regulado por su propio instrumento constitutivo.63

59 Ibid., Art. 2 and 3.60 File No. 1250-2004 (Advisory Opinion) (Corte de

Constitucionalidad de Guatemala 2004).61 Ibid.62 Acuerdo Entre La Organización de Naciones Unidas

Y El Gobierno de Guatemala Relativo Al Estable-cimiento de Una Comisión Internacional Contra La Impunidad En Guatemala [Agreement between the United Nations Organisation and the Government of Guatemala Relating to the Establishment of an Inter-national Commission against Impunity in Guatemala] Ratified 12 December 2006, Preambulo.

63 El preambulo del acuerdo de creación de la CICIG prescribe: “[c]onsiderando además que el Secretario General y el Gobierno de Guatemala han celebrado negociaciones para el establecimiento de la CICIG, no siendo un órgano de las Naciones Unidas, sino que funcionará solamente de conformidad con los térmi-nos de este acuerdo”.


Esta nueva entidad difiere de los organismos tradicionales en el sentido que es completamente autónomo, sin que Estados sean miembros del mismo y, asimismo, que tiene la capacidad de actuar directamente en la esfera interna por mandato internacional.64 Esto le otorga a la CICIG una capacidad y efectos únicos dentro de la legislación nacional.

El acuerdo constitutivo de la CICIG establece que es un organismo con el objeto de asistir al fortalecimiento de las instituciones nacionales y contribuir a la lucha contra la corrupción mediante la investigación y persecución penal.65 Con este mandato, la CICIG puede investigar hechos relacionados con corrupción e, inclusive, convertirse en “querellante adhesivo” en casos particulares.66 La Comisión puede también recomendar al Estado de Guatemala la adopción de políticas públicas que asistan a la erradicación de cuerpos paralelos y promover su persecución y sanción.67 Bajo esta prerrogativa, la CICIG se ha involucrado en la promoción de la reforma constitucional del organismo judicial en aras de fortalecerlo.

El actuar de la CICIG en Guatemala, no obstante, no ha sido un camino fácil. Desde su inicio, en 2007, la CICIG ha estado bajo la administración de tres comisionados y, desde entonces, bajo una opinión escéptica y dividida de la sociedad guatemalteca.68 Durante sus

64 On the nature of traditional international organisations see: International Law Commission, Draft Articles on the Responsibility of International Organizations, with Commentaries Sixty Third Session, 2011, 6–8.

65 Acuerdo Entre La Organización de Naciones Unidas Y El Gobierno de Guatemala Relativo Al Estable-cimiento de Una Comisión Internacional Contra La Impunidad En Guatemala [Agreement between the United Nations Organisation and the Government of Guatemala Relating to the Establishment of an Inter-national Commission against Impunity in Guatemala] Ratified 12 December 2006, Art. 1(a).

66 Ibid., Art. 3 (b) (d) and (e).67 Ibid., Art. 2(b) and (c).68 Washington Office on Latin America, “THE CICIG: An

Innovative Instrument for Fighting Criminal Organiza-tions and Strengthening the Rule of Law” (Washington Office on Latin America, June 2015), 9.

primero años, la CICIG se enfrentó contra la indiferencia por parte de funcionarios públicos y ataques de políticos y miembros de la sociedad civil.69 Así también, mientras que la CICIG apenas se instalaba en el país, acaeció un nuevo cambio de gobierno. Esto significó que, aunque el nuevo presidente demostró cierta simpatía hacia la nueva Comisión, su atención no estaba dirigida a esta, sino a llevar a cabo sus propias promesas políticas.70

Durante 2007 y 2010, durante el período de su primer comisionado, la CICIG se enfocó en consolidar su mandato en Guatemala. No obstante, durante este periodo inicial, la CICIG no contó con el apoyo de fiscales. Sin embargo, la CICIG comenzó con sus primera labores investigativas, con resultados positivos.71

En 2010, con la entrada del segundo Comisionado, la CICIG comenzó a desvanecerse del ojo público. Esto fue resultado de la designación de una nueva Fiscal General quien ganó alto reconocimiento por la persecución de crímenes de corrupción y otros relacionados con violaciones a derechos humanos acaecidos durante el periodo del conflicto armado interno.72 Sin embargo, con una nueva Fiscal, la CICIG pudo forjar una nueva asociación con el Ministerio Público.73

Durante este mismo periodo, la CICIG intentó promover por primera vez una reforma constitucional en Guatemala.74 En esta oportunidad, no obtuvo éxito alguno a razón del clima político desfavorable que se encontraba. En 2010, los tribunales nacionales emitieron una serie de autos y sentencias que 69 Open Society Justice Initiative, “Against the Odds: CI-

CIG in Guatemala” (Open Society Foundation, March 2016), 39–40.

70 Ibid., 39.71 Ibid., 43.72 Ibid., 57.73 International Crisis Group, “Crutch to Catalyst? The

International Commission Against Impunity in Guate-mala,” 4.

74 For Reform Proposals see: http://www.cicig.org/in-dex.php?page=reforma_constitucional


desfavorecían a las investigaciones criminales de la Comisión. Esto resultó en una reacción, por parte del comisionado, alegando que jueces guatemaltecos estaban obstruyendo la justicia.75 La respuesta por parte de las cortes nacionales, en particular de la Corte Suprema de Justicia, fue en llamar al comisionado a respetar las decisiones de los jueces.76 La subsiguiente reacción del comisionado se materializó mediante la publicación de un reporte llamado “Jueces de la Impunidad” en 2012, cual contenía una serie de alegatos en contra de jueces nacionales, quienes según la CICIG mantenían vínculos con estructuras criminales.77

Este informe realizado por la CICIG se basaba en artículos de periódico y en la opinión desfavorable de la comisión en contra de los jueces que había resuelto en su contra. Incluso, luego de la publicación del reporte, la CICIG no procedió a investigar a los jueces o promover la persecución criminal de los mismos.78 Bajo un punto de vista legal, la CICIG, al publicar dicho reporte, no únicamente violó su propio mandato, sino, también, violó una serie de derechos fundamentales, como el derecho a la honra, el derecho de la presunción de inocencia y al debido proceso, todos garantizados por la constitución guatemalteca e instrumentos universales y regionales de derechos humanos.

Utilizando el cuadro teórico de Kumm, y bajo una visión constructivista, la CICIG al publicar dicho informe actuó fuera de los principios de legalidad así como del debido proceso y protección de los derechos humanos, afectado los derechos inherentes de los jueces

75 International Crisis Group, “Crutch to Catalyst? The International Commission Against Impunity in Guate-mala,” 5.

76 Open Society Justice Initiative, “Against the Odds: CICIG in Guatemala,” 61.

77 Comisión Internacional contra la Impunidad en Gua-temala, “Los Jueces de La Impunidad [Judges of Im-punity]” (Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala, November 2012).

78 Open Society Justice Initiative, “Against the Odds: CICIG in Guatemala,” 60.

mencionado en el informe. Al no presentar prueba o iniciar con una persecución penal formal de los jueces, la misma CICIG violó su propio mandato. Así también, al únicamente publicar un informe, creo un vacío legal mediante la cual los jueces pudiesen defenderse e impugnar la veracidad de dicho ataques, afectando su honra y capacidad técnica.

Se puede mencionar que, aunque ciertos jueces intentaron traer a cuentas la actuación de la CICIG, la Corte de Constitucionalidad declaró que no tenía jurisdicción, competencia, para revisar las actividades de ambos la CICIG y el Comisionado.79 Con esto, la misma Corte de Constitucionalidad creo un vacío jurídico con implicaciones serias a la protección de los derechos humanos por parte de una presunta violación, en este caso por parte de actor internacional.80

La presentación de este vacío jurídico, entonces, se presenta como evidencia que pueden poner en tela de duda la legitimidad y legalidad de las actividades de la CICIG. La CICIG, al crear una situación por la cual creaba una discusión deconstructiva con la judicatura, creó un ambiente de animosidad con otras instituciones estatales y la sociedad civil. Con esto, la CICIG se quedó sola y sin legitimidad para actuar dentro del contexto guatemalteco.

En 2013, un nuevo comisionado asumió el liderazgo de la CICIG. Como su primer acto, se distanció del trabajo de su predecesor y particularmente del informe de 2012.81 El

79 Expediente 3726-2009: Amparo contra Comisión In-ternacional contra la Impunidad (sentencia) (Corte de Constitucionalidad de Guatemala 2009); Expediente 3720-2009: Amparo contra el Comisionado Interna-cional contra la Impunidad en Guatemala (sentencia) (Corte de Constitucionalidad de Guatemala 2009).

80 Constitution of Guatemala, Art. 29; Convención Ame-ricana sobre los Derechos Humanos: Arts. 8, 13, 25.

81 Comisión Internacional contra la Impunidad en Gua-temala, “Comunicado de Prensa 057: El Comisionado Iván Velásquez Gómez, a La Opinión Pública [Press Comunication 057The Commissioner Iván Velásquez Gómez, to the Public Opinion],”, http://www.cicig.org/index.php?mact=News,cntnt01,detail,0&cntnt01arti-cleid=455&cntnt01returnid=1077.


Comisionado logró distanciarse del informe al mencionar que el mismo fue elaborado usando “rumores”.82 Con esto, el Comisionado pudo exitosamente distanciarse del mismo y forjar nuevos vínculos con el Ministerio Público y los jueces nacionales. 83 Esta nueva asociación permitió a la CICIG nuevamente investigar casos clave, incluyendo un nuevo caso involucrando al ex-presidente y ex-vicepresidenta, al igual que un alto número de funcionarios públicos, en una serie de actos de defraudación aduanera y tributaria en 2015.84

El resultado de estas nuevas investigaciones por parte de la CICIG trajo como consecuencia una serie de manifestaciones masivas por parte de la ciudadanía general en agosto de 2015 en apoyo de la CICIG y el Ministerio Público y exigiendo la renuncia de la cúpula gobernante.85

Estas manifestaciones masivas tuvieron como resultado la renuncia de los jefes de gobierno en los meses siguientes. Con la renuncia de estos se abrió la puerta a su procesamiento por parte del Ministerio Público.

86 A raíz de este evento transcendental, primero en la historia de Guatemala y así también con otra serie de investigaciones involucrando a más funcionarios, han llevado a la CICIG a obtener un rol relevante y central en promocionar una reforma constitucional.

82 Ibid. 83 International Crisis Group, “Crutch to Catalyst? The

International Commission Against Impunity in Guate-mala,” 6.

84 New York Times, “Guatemala’s Embattled President,” http://www.nytimes.com/2015/08/27/opinion/guate-malas-embattled-president.html.

85 New York Times, “Guatemala: President Is Urged to Resign,” http://www.nytimes.com/2015/08/28/world/americas/guatemala-president-is-urged-to-resign.html.

86 The Washington Post, “Otto Perez Molina, Guate-malan President, Reigns amid Corruption Probe,” http://www.washingtontimes.com/news/2015/sep/3/otto-perez-molina-guatemala-president-resigns-ami-d/?page=all.

IV. LALEGITIMIDADDEACTORESINTERNACIONALESENREFORMASCONSTITUCIONALES

A finales de 2015, el Estado de Guatemala celebró una nueva elección general para la elección de su nuevo presidente y congreso. Bajo la opinión pública, el nuevo presidente electo hizo como promesa de campaña el apoyar las labores de la CICIG. 87 Al ser electo, el nuevo presidente viajó a la sede de la ONU en Nueva York en aras de negociar una prórroga del mandato de la CICIG hasta el año 2020.88

Luego de la elección de un nuevo presidente y congreso, la CICIG tomó nuevamente la iniciativa y llamó a un nuevo dialogo hacía la reforma constitucional del organismo judicial guatemalteco. 89 Esta iniciativa tuvo eco en el Organimo Ejecutivo, llamando éste luego a un “dialogo nacional” para la reforma constitucional de la judicatura, comenzando el mismo en abril de 2016. 90

Como mencionado previamente, la reforma constitucional ha sido una tarea pendiente del Estado desde la ratificación de los acuerdos de paz. Sin embargo, la reforma constitucional también ha sido una empresa personal de los comisionados de la CICIG. 91

87 TeleSur, “By 2022 Guatemala Will Not Need CICIG: Jimmy Morales,” http://www.telesurtv.net/english/news/By-2022-Guatemala-Will-Not-Need-CICIG-Jim-my-Morales-20150908-0029.html.

88 Comisión Internacional contra la Impunidad en Gua-temala, “Comunicado de Prensa 057: El Comisionado Iván Velásquez Gómez, a La Opinión Pública”

89 Prensa Libre, “Cicig Convoca a Diálogo Nacional Para Reformar La Justicia [CICIG Calls for National Dialogue to Reform Justice],” http://www.prensalibre.com/guatemala/politica/cicig-anuncia-dialogo-nacio-nal-hacia-la-reforma-de-la-justicia.

90 Comisión Internacional contra la Impunidad en Guate-mala, “Comunicado de Prensa 023: Anuncian Diálogo Nacional: Hacia La Reforma de La Justicia En Guate-mala [Press Comunication 023: Call for National Dia-logue: Towards the Reform of Justice in Guatemala],” http://www.cicig.org/index.php?mact=News,cntnt01,-detail,0&cntnt01articleid=699&cntnt01returnid=67.

91 Brett and Delgado, “The Role of Constitution-Building Processes in Democratization: Case Study Guatema-la,” 24.


En el tema de reformas constitucionales, estos se pueden definir como procesos de decisión por parte de actores políticos moldeados por las necesidades de la sociedad en cual se encuentran. 92 Sin embargo, las reformas, en específico reformas constitucionales, representan una situación donde se expone abiertamente un régimen constitucional. 93 Por ello, las reformas constitucionales necesitan de una reflexión crítica de la realidad del Estado, sus instituciones y la rendición de cuentas del ejercicio del poder público. 94 Solamente mediante una revisión crítica y objetiva del régimen constitucional, tomando en cuenta la historia constructivista de dicho régimen, se pueden precisar los cambios requeridos y necesitados, evitando, así, cualquier cambio o daño colateral no deseado que pueda afectar la institucionalidad y los valores plurales y multinivel del sistema.95

Dentro de un proceso de reforma constitucional, no obstante, la participación de ciertos grupos y técnicos pueden proveer de más legitimidad a la aceptación del cambio constitucional promovido.96 Sin embargo, como advertencia, la participación de muchos actores puede traer la perdida de rumbo del cambio constitucional requerido y la introducción indeseada de grupos con intereses propios, llevando, entonces, a una situación la cual de-construye el ímpetu hacía

92 Claude Klein and Adrás Sajó, “Constitution-Making: Process and Substance,” en The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, ed. Michel Rosenfeld and Adrás Sajó (Oxford University Press, 2012), 420.

93 Ibid., 438.94 Mathias Kumm, “Taking ‘the Dark Side’ Seriously:

Constitutionalism and the Question of Constitutio-nal Progress. Or: Why It Is Fitting to Have the 2016 ICON-S Conference in Berlin,” ICON 13 (2015): 780.

95 Klein and Sajó, “Constitution-Making: Process and Substance,” 438; Justin Blount, “Participation in Cons-titutional Design,” en Comparative Constitutional Law, ed. Tom Ginsburg and Rosalind Dixon (Edward Elgar Publishing Limited, 2011), 38.

96 Blount, “Participation in Constitutional Design,” 39; Jennifer Widner and Contiades Xenophon, “Constitu-tion-Writing Processes,” en Routledge Handbook on Constitutional Law, ed. Mark Tushnet, Thomas Flei-ner, and Cheryl Saunders (Routledge, 2012), 65.

una reforma sustancial.97 Esto se logra ver con el primer intento de reforma judicial por parte de la CICIG en 2011, cual no obtuvo eco en las institucionales estatales o en la sociedad civil. La falta de liderazgo de la CICIG, en aquel entonces, respondía a su situación de no integrarse como un actor cohesivo de la sociedad y a su disputa con jueces nacionales.

Usando la terminología de Raz, aunque la CICIG hubiese llenado los requisitos del marco teórico de Kumm, no satisfacía un clamor popular ni se presentaba genuinamente ante la sociedad como un líder moral, por tanto no satisfacía el CNM. Su disputa con los jueces, unido al hecho que fue opacada por una Fiscal General fuerte conllevó que en 2011 la CICIG fallara en su primer intento de promoción de una reforma constitucional.

Por el contrario, en 2016, la CICIG si satisface la CNM de Raz, al presentarse como un actor de cohesión, representando valores de la sociedad en su búsqueda de combatir la corrupción enraizado en las instituciones estatales. Esto lo logró mediante su asociación estratégica con el Ministerio Público y jueces nacionales así como gracias al descubrimiento de extensas redes de corrupción. Incluso, durante el proceso de dialogo para una posible reforma constitucional, la CICIG ha sido un actor cohesivo, reuniéndose con distintos sectores y expertos, como el Colegio de Abogados, grupos indígenas y universidades. 98

Por lo anterior, el éxito y la legitimidad de la CICIG no radican en el hecho que ha logrado convertirse, por ahora, en una institución líder en la lucha contra la corrupción y el motor de reforma constitucional en Guatemala sino en sentido que ha logrado identificarse e insertarse dentro una construcción moral más grande de

97 Blount, “Participation in Constitutional Design,” 40.98 ElPeriodico, “Velásquez y Aldana se reúnen con Direc-

tiva del CANG” http://elperiodico.com.gt/2016/05/04/pais/velasquez-y-aldana-se-reunen-con-directi-va-del-cang-2/.


la cual participa la sociedad guatemalteca en su conjunto. O sea, que la legitimidad de CICIG no deviene del hecho que cumple eficazmente con su mandato, sino del hecho que pudo transformarse y logró presentar una visión para el desarrollo sustancial de la institucionalidad del país coincidente con la de la ciudadanía guatemalteca y la sociedad civil en general.

Por lo anterior, las condiciones por la cual la CICIG ha podido constituirse dentro de una mayor construcción moral ha sido por lo siguiente: primero, el crear asociaciones fuertes y estratégicas con instituciones nacionales para el cumplimiento de su mandato, posicionándose, a su vez, como un actor relevante; segundo, el obtener respaldo público en un momento de crisis institucional dentro del Estado de Guatemala; y, tercero, el saber posicionarse como técnico y experto de la posible reforma constitucional, dejando a otros actores nacionales adoptar y tomar el rol principal también como agentes de cambio constitucional, tales como agrupaciones indígenas, universidades y sociedad civil. Esto último ha convertido a la CICIG no solamente en un actor cohesivo, sino integrarse a formar parte de una mayor construcción moral para el cambio.

Las tres condiciones mencionadas satisfacen, por ende, la CNM de Raz y el cuadro teórico de principios institucionales de Kumm. El resultado de estas condiciones tienen como consecuencia una construcción que une al derecho internacional con el derecho interno bajo una visión de valores armonizados, lo cual, asimismo, respeta y corrige las deficiencias de la soberanía dentro de un sistema constitucional pluralista y multinivel.

V. CONCLUSIONES

Con respecto al tema de soberanía, la CICIG no presenta intromisión alguna a la soberanía de Guatemala. Esto se demuestra primero, por el hecho que fue el Estado de Guatemala, a través de sus instituciones (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) quienes solicitaron, negociaron, analizaron la adecuación a la Constitución, firmando y ratificando el Acuerdo de la República de Guatemala con la ONU que permitió la creación de la CICIG. Segundo, bajo un esquema o régimen constitucional pluralista y multinivel, donde la interacción del derecho internacional con la legislación nacional posiciona al individuo como centro de esta interacción, la actividad de la CICIG viene a suplir las deficiencias de las instituciones internas, reestableciendo, así, la soberanía del Estado Guatemalteco disminuida por los altos índices de corrupción.

En relación a la reforma constitucional, la legitimidad de la CICIG deviene de su capacidad de integrarse en la construcción del fortalecimiento del organismo judicial en aras de combatir la corrupción que azota al país. Su integración a esta construcción moral, por tanto, ha sido efectiva en razón que ha logrado ser un actor cohesivo y podido integrar a varios otros actores dentro del dialogo.

El éxito de la CICIG es también medido internacionalmente. Esto se demuestra por el hecho que el país vecino de Honduras, una empresa similar para lucha contra corrupción se ha creado bajo el contexto de la Organización de la Estados Americanos.99 Sin embargo, esta nueva empresa, aunque cuenta con un fuerte precedente, debe, así también, tener la visión de poder integrarse a la voluntad y una construcción hondureña para su propia lucha, y bajo su propio contexto, contra la corrupción.99 Para más información ver: Eric L. Olson and Kathe-

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Resumen.

A partir de varios hitos en la relación de China con América Latina se plantea que para las economías pequeñas y abiertas como las centroamericanas, su participación en procesos productivos que trascienden sus fronteras es fundamental para sostener el crecimiento lo cual significa que las políticas estratégicas de inserción internacional guatemalteca tienen que mantener como objetivo el fortalecimiento del proceso de integración regional. En este contexto, el creciente rol de China en los flujos de comercio e inversión mundiales, conducen a la reflexión estratégica de cómo vincularse con las cadenas de producción más dinámicas en las que China participa dado que este país ha sido - y continuará siendo- un actor central del acelerado proceso de cambio en la geografía económica mundial pues se espera que ya para el 2017 su producto interno bruto, medido en Paridad de Poder Adquisitivo, supere al de Estados Unidos, transformándose en la primera economía del planeta. Esto coincide con un drástico reforzamiento de los vínculos comerciales de China con las economías emergentes y en desarrollo, razón por la cual se podría decir que existe un “rezago estratégico” de Guatemala con respecto a China que podría tener grandes costos socioeconómicos no sólo porque Beijing es un jugador importante para las exportaciones de Guatemala a Centroamérica y de las exportaciones de Guatemala en la cadena hilo, textil y confección a Estados Unidos sino porque la expansión de la clase media china en un contexto de mayores salarios incrementará la demanda de productos exportables de Guatemala, lo cual abre una ventana de oportunidad para cambiar la estructura comercial. Sin embargo, como estos cambios estructurales no suceden por sí solos sino que requieren de una estrategia productiva y comercial acompañada con decididas políticas públicas, se requeriría un replanteamiento de la forma de relacionarse con ese gran nuevo socio comercial que es China.

Palabras clave: economías pequeñas y abiertas, crecimiento, integración regional, cadenas de producción, economías emergentes y en desarrollo, productos exportables, políticas públicas.

Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

* Exministro de Finanzas de Guatemala, director de CEPAL subsede México.

HUGO BETETA *

• Introducción.

En las últimas décadas, China —junto con las demás economías emergentes de Asia— se ha convertido en un factor clave para entender la evolución y las perspectivas del proceso de globalización. Por su destacado desempeño en cuanto a crecimiento económico, comercio

internacional, inversión extranjera directa e innovación tecnológica y su papel como fuente de financiamiento internacional, China está modificando aceleradamente el mapa de la economía mundial.

Como parte de este proceso de crecimiento y cambios en la economía mundial, China está potenciando los vínculos entre las economías en desarrollo y contribuyendo a un ciclo inédito de

59Hugo Beteta

crecimiento, comercio, inversión, reducción de la pobreza y avances en la internacionalización de las economías emergentes. En consecuencia, se está reduciendo la brecha de ingresos entre estas y los países industrializados.

A partir de 2012, la economía china ha registrado una moderación de su ritmo de expansión, que se espera se mantenga en los próximos años. Este hecho se ha traducido en menores precios de varios de los productos básicos exportados por América Latina y el Caribe a ese país. La situación ha sido interpretada como el fin del “superciclo” de altos precios de dichos productos que prevaleció en la mayor parte del período comprendido entre 2003 y 2011. Paralelamente, las orientaciones adoptadas por las autoridades chinas apuntan a lograr un rebalanceo de su modelo de desarrollo, en que se da un mayor peso al consumo de los hogares y un peso relativamente menor a las exportaciones y a la inversión. Todos estos elementos plantean oportunidades y desafíos para las relaciones económicas entre América Latina y el Caribe y China, que cobrarán cada vez más relevancia en los próximos años.

Para las economías pequeñas y abiertas como las centroamericanas, su participación en procesos productivos que transcienden sus fronteras es fundamental para sostener su crecimiento. Por estas razones los cambios en el escenario comercial internacional son relevantes y es importante diseñar estrategias para sacar el mejor provecho de ellos. La región centroamericana ha consolidado un proceso de integración regional que le ha permitido ampliar su mercado interno y que algunas empresas alcancen una escala de planta adecuada para lograr economías de escala y aumentar eficiencia. Por esta razón, las políticas estratégicas de inserción internacional en Centroamérica tienen en su centro el fortalecimiento de su proceso de integración regional. En este contexto, el creciente rol de China en los flujos de comercio e inversión mundiales, conducen a la reflexión estratégica de cómo vincularse con las cadenas

de producción más dinámicas en las que China participa, al tiempo que se profundiza la integración regional centroamericana.

China por su parte reconoce la importancia creciente de sus vínculos con América Latina y el Caribe. Cinco hitos fundamentales así lo demuestran. El primero fue el Libro Blanco sobre las relaciones con la región, aparecido en noviembre de 2008. Un segundo hito fue la propuesta de reforzamiento de las relaciones políticas, económicas y de cooperación que el entonces Primer Ministro Wen Jiabao planteó a la región en junio de 2012, precisamente desde la sede de la CEPAL en Santiago. Un tercer hito está constituido por la propuesta de un ambicioso marco de cooperación para el período 2015-2019, conocido como “1+3+6” y presentado en julio de 2014 por el Presidente Xi Jinping en el marco de la primera Cumbre América Latina y el Caribe-China, celebrada en Brasilia. Un cuarto hito fue la aprobación del ya mencionado Plan de Cooperación 2015-2019 entre los Estados miembros de la CELAC y China. El quinto hito es la visita del Primer Ministro Li Keqiang al Brasil, Chile, Colombia y el Perú, así como nuevamente a la sede de la CEPAL. El fuerte interés manifestado por las autoridades chinas en fortalecer los vínculos con América Latina y el Caribe ofrece a la región una oportunidad histórica. Por ejemplo, para revertir la preocupante reprimarización exportadora es preciso lograr avances en productividad, innovación, infraestructura, logística y formación y capacitación de recursos humanos. Estos avances son fundamentales para crecer con igualdad, en un contexto de acelerado cambio tecnológico. La cooperación entre la CELAC y China podría privilegiar esta renovación de la política industrial, favoreciendo el procesamiento de los recursos naturales y sus encadenamientos productivos con las manufacturas y los servicios. Ello contribuiría a diversificar las exportaciones de la región, elevando su contenido de conocimiento y su valor agregado. Asimismo, en la medida en que la cooperación con China ayude a

60 Implicaciones del Crecimiento Económico de China en sus Relaciones con América Latina y Guatemala

cerrar nuestras brechas de infraestructura, logística y conectividad, estimularía también el comercio intrarregional y la gestación de cadenas regionales de valor. Por su parte, la rica experiencia acumulada por nuestra región en materia de políticas sociales innovadoras, urbanización, protección medioambiental y otros ámbitos puede enriquecer las políticas que permitan abordar los grandes desafíos que China enfrenta en su camino al desarrollo.

Es el momento propicio para dar un salto de calidad en la relación entre América Latina y el Caribe y China. El Plan de Cooperación entre la CELAC y China para el período 2015 a 2019 constituye un necesario e importante primer paso en esa dirección, al definir un marco institucional y orientaciones generales. Ahora es necesario dotar a dicho Plan de contenidos concretos, lo que a su vez exige definir una agenda regional concertada de prioridades, privilegiando las iniciativas plurinacionales.

• Chinacontinuasiendoelpolomásdinámicodecrecimientoenlaeconomíamundial

China ha registrado una de las tasas de crecimiento anuales más altas del mundo durante el período 2001-2010 (10,5% en promedio), incluso durante la crisis financiera global. No obstante, desde comienzos de 2012, el crecimiento de su economía se ha desacelerado, hasta alcanzar un 6.9% en 2015, pero aún así China continúa siendo el principal impulsor del crecimiento mundial. Cabe notar que la tasa media de crecimiento anual para el período 2011-2015 fue de un 7,4% anual, una marcada desaceleración respecto de su trayectoria anterior.

Esta desaceleración tiene su origen en un menor crecimiento de las exportaciones y de la formación bruta de capital fijo. En un contexto en el que las autoridades temían que

la desaceleración fuera mayor, se introdujeron varias medidas de estímulo a partir de 2014, como una menor restricción del crédito bancario, una menor tasa de interés y un mayor gasto público en infraestructura. Con todo, se espera que la economía continúe desacelerándose. Las proyecciones más recientes apuntan a que la economía china crecería en 2016 en un 6,5% (Fondo Monetario Internacional, abril de 2016; Comisión Económica y Social para Asia Pacífico, abril de 2016). Asimismo, en 2017 se proyecta un crecimiento para China en el rango del 6,2% al 6,3% anual. Con ello, este país continuaría situándose como una de las economías que más crece entre las principales a nivel mundial.

• ElsuperávitencuentacorrientedeChinasiguecreciendo,peroseesperaunareducciónprogresivaapartirde2017.Ellopodríacontribuiracorregiralgunosdelosprincipalesdesequilibrioseconómicosglobales

En años recientes China ha registrado los mayores superávit en cuenta corriente del mundo en términos absolutos. Para conseguir una recuperación menos frágil en la economía global, es necesario que China y otros países como Alemania y Japón reduzcan sus elevados superávits. En la medida que el mayor gasto en importaciones se refleje, por ejemplo, en mayores exportaciones de Estados Unidos, la economía de mayor déficit comercial y cuenta corriente, la recuperación en la economía mundial será más estable y equilibrada. Las orientaciones de los XII y XIII Planes Quinquenales chinos van en esa dirección: elevar el consumo doméstico como proporción del ingreso y fortalecer la posición del país en las cadenas globales de valor.

En este contexto, China registró en 2015 un superávit en cuenta corriente de 293.200 millones de dólares (157.100 millones de

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63Hugo Beteta

dólares mayor a la cifra registrada en 2011, la más baja de la última década). Para los próximos años se proyecta una gradual disminución del superávit, alcanzando los 193.368 millones de dólares en 2018. En este resultado influyen diversos factores: el mayor consumo doméstico, la gradual apreciación real del renminbi desde 2005, el deterioro de los términos de intercambio de China, producto del aumento del precio de las materias primas que importa, el escaso dinamismo de los mercados de Estados Unidos y la Unión Europea, que impacta negativamente sobre las exportaciones chinas.

La región centroamericana presenta permanente déficit comercial con China. En los dos últimos años este déficit se ha reducido, pero sigue siendo significativo. En la actualidad Guatemala, al igual que toda Centroamérica, presenta un alto y creciente déficit comercial

con China, reflejando un coeficiente de importaciones/exportaciones de 9:1 en 2015. En interés de ambos países, la problemática debiera plantearse para que el desequilibrio no aumente y se reduzca en el corto y mediano plazo para lo cual Guatemala debe estudiar la manera de integrarse a la dinámica demanda de las importaciones chinas. En este ámbito también debiera buscarse reducir la alta concentración -o incrementar la diversificación- de las exportaciones guatemaltecas a China en sólo un par de capítulos y buscar cerrar los significativos desequilibrios en el contenido tecnológico del comercio provenientes con China. Por estas razones se subraya la propuesta que realizara CEPAL (Dussel Peters, 2014) de establecer un Programa de Exportación a China -poniendo a disposición los instrumentos públicos de las respectivas dependencias, así como un monto sustantivo de financiamiento anual destinado a este objetivo.

GRÁFICO 3CENTROAMÉRICA Y GUATEMALA: BALANZA DE LA CUENTA CORRIENTE, 2000-2015

(En miles de millones de dólares)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Fondo Monetario Internacional, World Economic Outlook Database, abril de 2016.

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CUADRO 1CHINA: PARTICIPACIÓN EN LA PRODUCCIÓN E IMPORTACIONES MUNDIALES

DE PRODUCTOS AGRÍCOLAS SELECCIONADOS(En porcentajes del total)

Producción Importaciones 1990 2000 2011 1990 2000 2011 TrigoChina 16,6 17,1 16,9 12,1 0,7 0,8Centroamérica 0,7 0,6 0,5 1,0 0,7 3,5Guatemala 0,0 0,0 0,0 0,2 0,2 0,4 MaízChina 20,1 17,9 21,8 0,5 0,0 1,6Centroamérica 3,6 3,4 2,4 6,3 8,5 11,3Guatemala 0,3 0,2 0,2 0,2 0,4 0,7 SojaChina 10,1 9,6 5,5 0,0 21,4 57,6Centroamérica 0,6 0,1 0,1 3,8 8,7 3,9Guatemala 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 ArrozChina 36,7 31,5 27,8 0,5 1,2 1,7Centroamérica 0,2 0,2 0,2 1,9 3,3 3,3Guatemala 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2 0,2 Carne de cerdoChina 32,2 41,6 44,8 0,0 2,8 4,3Centroamérica 1,2 1,3 1,3 1,3 4,0 4,4Guatemala 0,0 0,0 0,1 0,0 0,1 0,2

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de FAOSTAT.

• Enlasúltimasdosdécadas,Chinahaaumentadonotablementesuparticipaciónenelconsumomundialdevariosproductosbásicos

Entre 1990 y 2011, China se convirtió en uno de los principales consumidores mundiales de varios productos primarios, tanto agrícolas como minerales y combustibles. Por ejemplo, en el caso de la carne de cerdo, producto en los que China ya representaba en 1990 una proporción importante del consumo mundial, este se ha expandido en las últimas dos décadas, hasta superar el 40%.

En el ámbito específico de los alimentos, el dinamismo del consumo chino ofrece grandes oportunidades exportadoras a América Latina y el Caribe. En 2011, China fue el principal consumidor mundial de trigo, soya, arroz y carne, y el segundo en el caso del maíz.

China, pese a haber aumentado continuamente su productividad agrícola en los últimos años, y a ser el principal productor mundial de arroz, algodón, trigo y papas, continúa siendo deficitaria en el sector agrícola como un todo. Cabe notar que China ofrece un gran potencial importador incluso en aquellos productos en que es un productor importante, debido a que no es autosuficiente en ellos.

65Hugo Beteta

GRÁFICO 4POBLACIÓN MUNDIAL DE CLASE MEDIA, 2009, 2020 Y 2030*

(En porcentajes)

Fuente: CEPAL, sobre la base de Homi Kharas, “The Emerging Middle Class in Developing Countries”, OECD Development Centre Working Paper 285, enero de 2010.* Las cifras para 2020 y 2030 son proyecciones.

• Hacia2030,dosterciosdelapoblacióndeclasemediaenelmundohabitaríanenlaregióndeAsia-Pacífico,encomparaciónconun21%enEuropayAméricadelNorte

China representa hoy el 20% de la población mundial. Si bien su peso irá reduciéndose gradualmente en las próximas décadas, en términos absolutos la población de China sólo comenzaría a declinar a partir de 2030. La clase media en China se estima en 157 millones de habitantes y ya es más grande que la de los Estados Unidos. Para 2020, se proyecta que sumaría 500 millones, constituyéndose de lejos en el principal mercado global. De hecho, China ya superó a los Estados Unidos como el más importante mercado del mundo para celulares, automóviles y computadores personales.

La dinámica expansión de la clase media en China y la India trasladan el peso gravitacional del consumo de Occidente a Oriente. Esta situación resulta además consistente con el mayor énfasis que las autoridades chinas desean otorgar a la demanda interna (y dentro de ésta, al consumo) en el crecimiento futuro, en parte como respuesta a la necesidad de reducir los desequilibrios entre las zonas rurales y las urbanas y entre las dinámicas zonas costeras y el interior, más atrasado.

El aumento en el ingreso per cápita previsto para las próximas décadas contribuiría a reforzar la amplitud y el poder adquisitivo de la clase media china, transformándola en mercado clave para los alimentos, confecciones de mayor calidad, turismo, fármacos, servicios médicos, retail y artículos de lujo, entre otros bienes y servicios. En este sentido, es fundamental que América Latina y el Caribe pongan énfasis en diversificar sus exportaciones hacia el dinámico mercado de la emergente clase media china.

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• Antesdelfinaldeestadécadaseprevéqueelcomercioentrepaísesendesarrollo(Sur-Sur)supereenmontoalcomercioentrepaísesdesarrollados(Norte-Norte)

El mayor dinamismo económico exhibido por los países en desarrollo con respecto a los industrializados en las últimas décadas ha ocasionado una importante recomposición de los flujos internacionales de comercio. Así, desde mediados de la década de los años ochenta el peso de los países en desarrollo en las exportaciones mundiales ha aumentado fuertemente. De hecho, actualmente las exportaciones entre países en desarrollo superan en importancia a las que éstos dirigen a los

países desarrollados. En esta reconfiguración resulta determinante el fuerte dinamismo del comercio asiático, tanto intrarregional como con otras regiones en desarrollo.

El correlato de lo anterior es un fuerte aumento en el peso del comercio entre países en desarrollo (comercio sur-sur), pasando de representar el 38% de las exportaciones de mercancías de los países en desarrollo en 1995, a 52% en 2014.

Si se extrapolan hacia los próximos años las tasas de crecimiento mostradas por las distintas categorías de flujos comerciales en la última década, se obtiene que alrededor de 2017 el comercio entre los países en desarrollo superaría en monto al comercio entre países desarrollados.

GRÁFICO 5PAÍSES DESARROLLADOS (NORTE) Y EN DESARROLLO (SUR): EVOLUCIÓN DE LA DISTRIBUCIÓN

DE LAS EXPORTACIONES MUNDIALES, 1985-2020*(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos estadísticos sobre el comercio de mercaderías (COMTRADE). * Las cifras a partir de 2011 son proyecciones de la CEPAL

67Hugo Beteta

.

• LospaísesendesarrollolideradosporChina,hanincrementadolarecepcióndelosflujosmundialesdeinversiónextranjeradirecta

En el periodo reciente las economías en desarrollo fueron progresivamente incrementando su importancia como receptoras de IED, llegando a representar el 55% de las entradas mundiales en 2014 (UNCTAD, 2015). Las dos principales regiones en desarrollo receptoras de IED son Asia y Oceanía, liderada por China y Hong Kong (Región Administrativa Especial de China). Sin embargo, el fuerte aumento de las entradas de IED en los países desarrollados en 2015 ha cambiado el patrón de distribución regional de estos flujos de capital. En la actualidad, los países desarrollados volvieron a representar más de la mitad de las entradas de IED a nivel mundial (véase el gráfico 6).

A nivel regional, Asia en desarrollo siguió siendo la principal región receptora de las entradas de IED, superando a la Unión Europea y a América del Norte. En 2015, Asia en desarrollo registró un crecimiento de 15% llegando a un nuevo récord histórico, liderado por Hong Kong (Región Administrativa Especial de China), China, Singapur e India.

• Conlaaltatasadecrecimientopronosticadaparalospróximosaños,ChinasuperaríaalosEstadosUnidoscomolamayoreconomíadelmundoen2017entérminosdelaparidaddepoderadquisitivo

Proyecciones recientes del Fondo Monetario Internacional (FMI) indican que el PIB de China, medido de acuerdo al criterio de paridad de poder adquisitivo (PPA), superaría al de Estados Unidos en el año 2017. Este resultado

constituiría un punto de quiebre sustantivo en el debate internacional respecto a las tendencias de la globalización y a su gobernanza.

Las tres décadas de reformas económicas en China, iniciadas en 1979, representan el proceso de industrialización y de urbanización más intenso que haya conocido la humanidad. Al iniciarse estas reformas, el PIB chino sólo alcanzaba al 9% de su similar norteamericano, en tanto el PIB por habitante era sólo un 2% del respectivo norteamericano. El FMI proyecta que en el año 2017 el PIB chino superará al de los Estados Unidos en un 3% y que su PIB por habitante ya equivaldrá a un cuarto del de este país.

• ChinayaalcanzóalaUniónEuropeacomoorigendelasimportacioneslatinoamericanas,yhaciamediadosdeestadécadapodríasuperarlatambiéncomodestinodesusexportaciones

Las proyecciones hacia 2020 sugieren que China seguiría aumentando de forma notoria su posición relativa como socio comercial de América Latina. Si se mantiene el actual ritmo de crecimiento de la demanda de productos de la región en los Estados Unidos, la Unión Europea y el resto del mundo, y si la demanda de China crece sólo a la mitad del ritmo registrado en la década pasada, este país superaría a la Unión Europea en 2016 como segundo mayor mercado para las exportaciones de la región.

Por otra parte, ya en 2010 China alcanzó a la Unión Europea como segundo mercado de origen de las importaciones latinoamericanas, y actualmente la ha superado.


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ic Outlook database, abril de 2012.

* Los valores posteriores a 2011 corresponden a proyecciones.

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71Hugo Beteta

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• LainversióndirectachinaenAméricaLatinayelCaribeaúnmuestraungranespaciodecrecimiento

Más del 90% de la inversión china en la región se ha dirigido a la extracción de recursos naturales, principalmente en el sector de hidrocarburos y en menor medida a la minería. Destaca el caso de Sinopec que realizó la mayor inversión, al adquirir 40% de las operaciones en Brasil de Repsol-YPF, por 7.111 millones de dólares y el caso de MMG Ltd and partners que adquirió los activos en

Perú de Xstrata plc Las Bambas copper deposit de capital suizo por 7.005 millones de dólares. Las petroleras CNOOC y Sinochem también anunciaron adquisiciones importantes en Brasil y Argentina, respectivamente. En minería destacan Chinalco y Minmetals (Perú) y Wuhan (Brasil). En telecomunicaciones, Huawei y ZTE y en el rubro automotriz, BYD, Chery y Geely, y en servicios financieros, la adquisición por parte de China Construction Bank del 72% del Banco Industrial e Comercial de Brasil.

Por países, la IED china llega principalmente al Brasil, Argentina y Perú, países que tienen una fuerte relación comercial con China. Para

GRÁFICO 10AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: ORIGEN DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA, 2006-2011

(Porcentaje del total)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), La inversión extranjera directa en América Latina y el Caribe 2015.

0.33

6

28

4345

3

012 14

15

0

0.222

0.0

13

26

14

290.0

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58

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100%

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EE.UU.

ALC

China

Canadá

Japón

Europa

Otros

Desconocidos

Centro

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Guatem

ala

Colombia

México

Brasil

73Hugo Beteta

algunas economías pequeñas, China puede ser una fuente significativa de inversiones, como lo ha sido recientemente en el Ecuador o Guyana. En Centroamérica, la inversión china es aun escasa, incluso en el caso de Costa Rica con quien China cuenta un tratado de libre comercio.

Se debe tomar en cuenta que gran parte de las inversiones chinas en América Latina y el Caribe se realizan a través de terceros países: Luxemburgo, Países Bajos, islas del Caribe, etc. Esto hace difícil identificar el flujo de IED china en la región. Se estima que a fines de 2010 cerca del 14% de la IED de China en el exterior se había dirigido a las economías de América Latina y el Caribe. Un 92% del acervo de inversiones chinas se concentraba en centros financieros del Caribe, específicamente las Islas Caimán y las Islas Vírgenes Británicas.

La IED china en Guatemala ha sido muy reducida y, en varios casos, ha destacado por su intención, aunque todavía no realización. No obstante, por el momento son particularmente relevantes los siguientes proyectos:

i) Electric Apparatus Stock Co Ltdt. (TBEA). Según información del Ministro de Economía de Guatemala la empresa iniciaría con la venta de transformadores, cables y líneas de transmisión. A mediano plazo la empresa pudiera establecer un proyecto de generación de energía renovable -solar e hidroeléctrica-con una hidroeléctrica, conjuntamente con el gobierno y/ generadores de energía eléctrica (AGN, 2013).

ii) Hua Yuan Investment Group. Como resultado del Guatemala Investment Summit de 2013 la empresa estimó una inversión de 8 millones de dólares para la manufactura de equipo médico de alta tecnología como rayos X, escáner y equipo para endoscopías (Prensa Libre, 2013).

iii) China South-South Global Assets and Technology Exchange (SS-GATE). Esta

empresa anunció a mediados de 2013 la creación de un fondo de inversión de 8 millones de dólares para promover proyectos de pequeñas y medianas empresas entre China y Guatemala. El convenio de cooperación firmado por 12 empresas, y con el apoyo de la CCCCG, estima que en el futuro estas actividades pudieran generar inversiones por alrededor de 300 millones de dólares.

iv) La CCCCG y diversas dependencias públicas han indicado sobre la posibilidad e interés por parte de inversionistas chinos de llevar a cabo proyectos sobre “call centers” y centros para la enseñanza del chino-mandarín en Guatemala. Empresas como Huawei, National Petroleum Corporation y ZTE, así como varias de la cadena autopartes–automotriz, han participado en varios de los “Summits” arriba señalados, aunque todavía no han realizado inversiones en Guatemala.

• DinamismodelcomerciointernacionaldeChina

En 2015 China mantuvo su posición como el primer exportador y el segundo importador mundial de bienes. Como resultado de la desaceleración de ambos flujos en los últimos años las exportaciones chinas decrecieron un -3% en valor en 2015, menor al -13% en que decreció el valor de las exportaciones mundiales. Por el contrario, las importaciones continuaron desacelerándose en un contexto de estancamiento del sector inmobiliario, lo cual afectó principalmente las compras de productos como acero y cemento. Además, la caída de los precios mundiales de varios productos básicos como el carbón, cobre, hierro y petróleo también impactó negativamente en el valor de las importaciones, aunque los volúmenes se mantienen estables.

Algunos países como Guatemala han mostrado tasas de crecimiento de sus


-100-50

050

100150200250300350

2012 2013 2014 2015

Estados Unidos AsiaUnión Europea (28) América Latina y el Caribe aCentroamérica GuatemalaMundo

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-10

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2012 2013 2014 2015

Estados Unidos AsiaUnión Europea (28) América Latina y el Caribe aCentroamérica GuatemalaMundo

GRÁFICO 11CHINA: TASA DE CRECIMIENTO DEL COMERCIO DE BIENES, 2012-2015

(En porcentajes)

A. Exportaciones

B. Importaciones

importaciones de China superiores a la mayoría de los países. En el período 2012-2015 las tasas de crecimiento de las exportaciones de China hacia los países asiáticos, Estados Unidos y Guatemala excedieron las de sus exportaciones totales. Sin embargo, las exportaciones chinas han disminuido significativamente en los últimos cuatro años hacia todos sus socios comerciales. Las exportaciones hacia América Latina y el Caribe (excluyendo a Centroamericana) han disminuido a un ritmo

menor que las exportaciones hacia los países Centroamericanos.

La menor dinámica exportadora de China ha tenido también efectos en sus importaciones, sobre todo en el último año. Centroamérica es la región que ha sido más afectada con la disminución de las compras chinas. No obstante, la tasa de crecimiento de las importaciones chinas desde Guatemala han sido superiores a las del resto de sus socios comerciales.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de TradeMap.a Excluye el comercio con Centroamérica.

75Hugo Beteta

100

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02001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Unión Europea (28)Asia

Resto del MundoCentroamérica

Estados Unidos

América Latina y el Caribe a/

• PrincipalessocioscomercialesdeChina

Los mayores socios comerciales de China siguen siendo Estados Unidos, los países de Asia y la Unión Europea, aun cuando su porcentaje en

el comercio se ha ido reduciendo en los últimos años. En 2015 esos tres socios representaron el 84% de sus exportaciones y el 78% de sus importaciones. Por el contrario, el comercio de China con América Latina y el Caribe (Centroamérica incluida) se ha incrementado, sumando el 6% de las exportaciones totales de China y el 6% de sus importaciones en 2015.

GRÁFICO 12CHINA: PARTICIPACIÓN DE SOCIOS SELECCIONADOS EN SU COMERCIO, 2001-2015

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de TradeMap.a/ Excluye el comercio con Centroamérica.

A. Exportaciones

B. Importaciones


• ComposicióndelacanastaexportadoradeChina

La canasta exportadora de China hacia la Centroamérica se concentra en manufacturas de baja tecnología.

Al analizar la composición por intensidad tecnológica de las exportaciones de China a sus principales destinos se observa que las exportaciones a los países centroamericanos son los que presentan un mayor peso de los productos de manufacturas de tecnología baja.

Estos representan en promedio más de un tercio del monto total exportado a esos países. Le siguen en importancia las manufacturas de tecnología media y las manufacturas de alta tecnología. En todas las regiones seleccionadas se observa la baja presencia de productos primarios en las exportaciones de China. Esto indica un reto en cuanto al tipo de cadenas productivas en las que Centroamérica debe insertarse con Asia y especialmente con China. El mayor reto que enfrenta Centroamérica es interno: incrementar sus capacidades endógenas de añadir valor a su producción de manera que le permita aprovechar las cadenas productivas globales.

GRÁFICO 13CHINA: ESTRUCTURA DE LAS EXPORTACIONES SEGÚN INTENSIDAD TECNOLÓGICA HACIA

DESTINOS SELECCIONADOS, 2015(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos estadísticos sobre el comercio de mercaderías (COMTRADE) y CEPAL, SIGCI Plus.

a/ No contiene las exportaciones hacia Panamá.

Nota: Las categorías corresponden a PP: Productos Primarios, MBRN: Manufacturas Basadas en Recursos Naturales, MTB: Manufacturas de Tecnología Baja, MTM: Manufacturas de Tecnología Media, y MTA: Manufacturas de Tecnología Alta.

37,3823,05

36,58 31,0640,21

42,68

21,12

21,53

22,25 33,09

31,4330,99

34,1942,57

32,0424,55

15,67 11,73

10

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90

100

Estados Unidos Asia Unión Europea América Latina y elCaribe

Centroamérica a/ Guatemala

PP MBRN MTB MTM MTA

77Hugo Beteta

CUADRO 2CHINA: 5 PRODUCTOS PRINCIPALES DE IMPORTACIÓN A CENTROAMÉRICA,

POR PAÍS, 2015 (En porcentaje del total)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de TradeMap.

País

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panamá

Primero

Circuitos integrados y microestructuras electrónicas, 26,2

Azúcar de caña o de remolacha y sacarosa químicamente pura, 66

Azúcar de caña o de remolacha y sacarosa químicamente pura, en estado,

Desperdicios y desechos, de cobre, 29,9

Madera en bruto, incluso descortezada, desalburada o escuadrada, 31,8

Gas de petróleo y demás hidrocarburos gaseosos, 5,2

Suma de 5 productos

80,9

94,0

92,5

59,7

88,6

16,3

Segundo

Diodos, transistores y dispositivos semiconductores similares, 23,3

Condensadores eléctricos fijos, variables o ajustables, 19,7

Ferroaleaciones, 27,2

Partes para circuitos eléctricos, 8,3,

Aceite de cacahuate (cacahuete, maní) y sus fracciones, incluso refina, 29,2


Tercero

Desperdicios y desechos de pilas, baterías de pilas o acumuladores, 16,4

Papel o cartón para reciclar (desperdicios y desechos), 5,3


Suéteres, jerséis, pullovers, cárdigan, 6,8

Madera aserrada o desbastada longitudinalmente, cortada o desenrollada, 11,8


Cuarto

Instrumentos y aparatos de medicina, cirugía, odontología, 8,3

Desperdicios y desechos, de aluminio, 1,6

Papel o cartón para reciclar (desperdicios y desechos), 2,1

Desechos, desperdicios y recortes, de plástico, 6,7


Harina, polvo y pellets, de carne, despojos, pescado o de crustáceos, 2,5

Quinto

Cueros y pieles, en bruto, de bovino o de equino, 6,7



Hilos, cables (incluidos los coaxiales) y demás conductores aislados, 5,6

Cueros y pieles, de bovino o de equino, depilados, preparados, 5,1

Desperdicios y desechos (chatarra), de fundición, hierro o acero, 1,4

• AltaconcentracióndelcomercioentreCentroaméricayChina

Un análisis por país confirma la alta

concentración en muy pocos productos de las exportaciones centroamericanas a China, a diferencia de las exportaciones hacia la región.

Las exportaciones centroamericanas a China, fuera de los circuitos integrados, las


CUADRO 3CHINA: 5 PRODUCTOS PRINCIPALES DE EXPORTACIÓN DE CHINA A CENTROAMÉRICA,

POR PAÍS, 2015 (En porcentaje del total)


País

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Honduras

Nicaragua

Panamá

PrimeroSuma de 5 productos Segundo Tercero Cuarto Quinto

20,2

15,8

19,9

37,5

45,5

36,4

Aparatos eléctricos de telefonía o telegrafía con hilos, 6,4


Barras y perfiles de aceros aleados, 4,8

Diodos, transistores y dispositivos semiconductores similares, 18,8

Tejidos de punto, 18,3

Aceites de petróleo o de mineral bituminoso, 14,6

Contendedores de cisterna, 5,6



Productos laminados planos de hierro o acero sin alear, 9,5


Transatlánticos, barcos para excursiones, transbordadores, cargueros, 11,2

Motocicletas y triciclos, a motor, 2,9

Abonos minerales o químicos nitrogenados, 3,2



Tejidos de punto de hilados elastómeros, 6,5

Muebles y sus partes, 3,8

Aparatos receptores de televisión, 2,8

Poliacetales, polieteres y resinas, 2,7

Aceites de petróleo o de mineral bituminoso, 3,4

Neumáticos de caucho, 3,2

Productos laminados planos de hierro o acero sin alear, 3,7

Calzados con suela y parte superior de caucho o plástico, 3,5

Vehículos automóviles para el transporte de diez o más personas, 2,6

Barras y perfiles de aceros aleados, 2,6




Trajes sastre, conjuntos, chaquetas (sacos), vestidos, faldas, faldas, 3,2

mercancías son de productos primarios y manufacturas de baja y media tecnología. Panamá el país con la menor concentración de exportaciones, mientras que El Salvador y Guatemala los más concentrados y que por lo tanto mayores esfuerzos deben hacer para aprovechar la gran demanda china de insumos y bienes finales.

Las exportaciones de China a Centroamérica se concentran principalmente en bienes de mediana intensidad tecnológica. Llama la atención la importancia que los bienes del sector hilo, textil y confección tienen en dicha canasta exportadora. Se trata de bienes que compiten directamente con la producción y comercio intrarregional.

79Hugo Beteta

• Centroamérica:unalimitadacanastaexportadoraaChina

Un análisis del número de productos exportados por Centroamérica a diversos destinos muestra que China es el mercado en el cual las exportaciones de la región están más concentradas. Centroamérica exporta una quinceava parte del número de productos a China de los que exporta a Estados Unidos, y menos de una décima parte del número exportado a la propia región latinoamericana.

• CrecientedéficitcomercialdelaregiónconChina

En la última década, América Latina y el Caribe han registrado un creciente déficit

comercial con China. Sin embargo, los patrones difieren según las distintas subregiones. En el déficit comercial de la región con China tiene un peso importante el creciente saldo negativo que sostienen México y Centroamérica con dicho país.

América Latina y el Caribe muestran un superávit comercial creciente con China en materias primas y manufacturas basadas en recursos naturales, el cual se genera principalmente en América del Sur. Por el contrario, la región como un todo exhibe un creciente déficit con China en el comercio de las manufacturas. Esta asimetría es fuente de preocupación en la región y deberá ser debidamente abordada en la definición de las respectivas estrategias comerciales nacionales y subregionales.

Costa Rica 2 439 117 329 1 399 595

El Salvador 2 199 57 170 826 362

Guatemala 2 991 116 352 1 054 402

Honduras 1 043 423 620 1 158 464

Nicaragua 1 741 38 197 698 208

Panamá 271 24 75 124 61

CUADRO 4

CENTROAMÉRICA: NÚMERO DE PRODUCTOS EXPORTADOS A SUS PRINCIPALES MERCADOS DESTINO, 2015

(Número de productos a 6 dígitos del Sistema Armonizado de 2012)


América Latina China Asia Estados Unidos Unión Europea y el Caribe


GRÁFICO 14EXPORTACIONES, IMPORTACIONES Y SALDO COMERCIAL CON CHINA, 2000-2015

(En millones de dólares)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos estadísticos sobre el comercio de mercaderías (COMTRADE).

A. América Latina y el Caribe

B. México y Centroamérica

-160 000

-140 000

-120 000

-100 000

-80 000

-60 000

-40 000

-20 000

0

20 000

40 000

60 000

80 000

100 000

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Otras manufacturas Recursos naturales y sus manufacturas Saldo comercial

-80 000

-70 000

-60 000

-50 000

-40 000

-30 000

-20 000

-10 000

0

10 000

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Otras manufacturas Recursos naturales y sus manufacturas Importaciones

81Hugo Beteta

• EvolucióndelabalanzacomercialdealgunospaísesdeAméricaLatinayelCaribeconChina

La mayoría de los países de América Latina y el Caribe mantiene déficits comerciales con China.

Como se observa en el gráfico, sólo tres países de la región, todos ellos sudamericanos, obtienen superávits en su comercio con China: el Brasil, Chile y Uruguay. En todos los casos, estos superávits se generan gracias a ventas de un número reducido de productos.

En el otro extremo se ubica el déficit comercial de México con China, el cual es a

gran distancia el principal mantenido con ese país por cualquier país de la región. Cabe notar que el déficit comercial de México con China equivale a casi las tres terceras partes del déficit comercial que registra América Latina y el Caribe en su conjunto.

En el caso de Guatemala, mientras menos del 2% de sus exportaciones de 2015 se dirigieron a China, un 11% de sus importaciones en ese mismo año provino de dicho país, lo que genera uno de los déficits comerciales más importantes de los países centroamericanos, después del de Costa Rica.

GRÁFICO 15PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: SALDO COMERCIAL CON CHINA, 2015

(En millones de dólares)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos estadísticos sobre el comercio de mercaderías (COMTRADE).

-65 102,00-7 769,00-6 575,00

-3 351,00-2 388,00-2 387,00-2 061,00-1 867,00-1 665,00-1 333,00-1 275,00-1 261,00-1 118,00

-824,00-801,00

105,001 872,004 888,00

-80000 -70000 -60000 -50000 -40000 -30000 -20000 -10000 0 10000

MéxicoColombiaArgentinaEcuador

Rep. DominicanaParaguay

CARICOMCosta RicaGuatemala

PerúBolivia (Est. Plur. de)

HondurasPanamá

NicaraguaEl Salvador

UruguayChileBrasil


• ChinaaúnmantienemantienenivelesarancelariosaltosensectoresdeinterésparaAméricaLatinayelCaribe

Pese a la notable apertura de su mercado desde que ingresó a la OMC, China aún mantiene niveles arancelarios altos en sectores de interés exportador para América Latina y el Caribe.

China mantiene aranceles medios aplicados superiores al 10% ad valorem en todos los subsectores de la agricultura y la agroindustria, así como en los productos pesqueros. Estos productos se acercan o incluso superan el 25% ad valorem en cereales y sus preparaciones, azúcar y productos de confitería, y bebidas y tabaco. Estos niveles de protección son importantes, si bien inferiores a los que mantienen otras economías asiáticas en el área agrícola.

Por el contrario, los menores niveles de protección arancelaria media en China se encuentran en los sectores minero, forestal, químico y de hidrocarburos. Estos, junto con el de las oleaginosas, representan la mayoría de las exportaciones de América Latina y el Caribe a ese país. Sin embargo, la especialización productiva y exportadora de Centroamérica no está basada en los bienes que gozan de bajos aranceles en China, por lo que se requeriría de una estrategia negociadora con miras a facilitar la entrada de productos industriales centroamericanos en ese mercado.

La estructura arancelaria de China es uno de los factores que contribuyen a la escasa diversificación de las exportaciones de la región a ese país. Ello, entre otros motivos, ha impulsado a algunos países de la región a buscar suscribir acuerdos de libre comercio con China, como ha sido el caso de Costa Rica, lo que le ha permitido incrementar exportaciones de manufacturas de media y alta tecnología al gigante asiático.

GRÁFICO 16CHINA: ARANCELES MEDIOS POR SECTOR, 2013

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL), sobre la base de Organización Mundial del Comercio, Perfiles arancelarios en el mundo 2013.

0

5

10

15

20

25

30

Consolidado Aplicado nación más favorecida

83Hugo Beteta

• Chinaeselsegundomayorproveedoralmercadocentroamericanodemanufacturasdelsectortextilyconfección

En materia textil y confección, China es el segundo mayor proveedor al mercado centroamericano con una cuota de mercado del 19,2% en 2015, luego de Estados Unidos (36,5%). Las importaciones intrarregionales de bienes textiles y de confección representan el 17% del total de las compras del sector de Centroamérica, posicionando al propio mercado regional como el tercer mercado de importación más importante, después de Estados Unidos y China. Sin embargo, China ha sido el único

mercado en presentar una reducción en sus ventas promedio a Centroamérica durante el período 2010-2015, dando paso a la entrada de nuevos competidores como Bangladesh y Vietnam, cuyas exportaciones hacia Centroamérica han sido más dinámicas.

Si bien las importaciones de estos productos que los países centroamericanos realizan desde Vietnam representan menos del 5% de las compras que realizan desde China, la dinámica de las primeras es significativamente mayor. La entrada en vigor del Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP) podría intensificar la dinámica de las importaciones que los países realizan desde Vietnam, en detrimento de las de China.

GRÁFICO 17CENTROAMÉRICA: TASA DE CRECIMIENTO DE LA IMPORTACIÓN DE BIENES TEXTILES Y DE

CONFECCIÓN DESDE MERCADOS SELECCIONADOS, 2010-2015

(En porcentajes)

A. Por región

-100

-80

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100

20102011

2012

2013 2014 2015

Estados Unidos China Centroamérica Rep. de Corea Vietnam Bangladesh



B. Por país, promedio 2010-2015

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

China Vietnam

85Hugo Beteta

CONCLUSIONES

China ha sido, y continuará siendo, un actor central del acelerado proceso de cambio en la geografía económica mundial actual. Se espera que en el año 2017 su producto interno bruto, medido en Paridad de Poder Adquisitivo, supere al de Estados Unidos, transformándose en la primera economía del planeta. Este dato histórico coincide con un drástico reforzamiento de los vínculos comerciales de China con las economías emergentes y en desarrollo. Asumiendo que el dinamismo de la economía mundial en las próximas décadas estará fuertemente asociado a lo que acontezca con China y las economías asiáticas en general, surge un desafío notable para que la dinámica del comercio y las inversiones Sur-Sur pueda modificar el patrón tradicional de inserción de las economías en desarrollo en la división internacional del trabajo. En este sentido los países latinoamericanos tienen el reto de diversificar su comercio y agregar valor a sus exportaciones a China.

Es el momento propicio para dar un salto de calidad en la relación con China y con la región de Asia-Pacífico en general. Hoy en día China incursiona con inversiones en el exterior, con montos crecientes aunque menores aún en América Latina. Al respecto, las translatinas (empresas transnacionales latinoamericanas) cuentan con curvas de aprendizaje internacional más avanzadas que muchas empresas chinas, especialmente en banca, servicios financieros y empresariales, energía, minería y agroalimentos. Por ello, en aquellos ámbitos donde las translatinas cuentan con ventajas, es necesario definir pronto políticas innovadoras que permitan acceder a los ingentes recursos de los fondos soberanos chinos, de sus bancos y de sus empresas. Se trata de campos propicios para estimular alianzas empresariales sino-latinoamericanas y donde se podrían explorar

iniciativas conjuntas en el marco de la incipiente internacionalización del renminbi.

La relación de América Latina con China, y la de este país con los países pequeños como los centroamericanos en especial, debe plantearse desde un punto de vista estratégico: cómo incrementar la IED que compense la baja tasa de ahorro interno, cómo reducir el alto y creciente déficit comercial con China, reflejando un coeficiente de importaciones/exportaciones de 9:1 en 2015; cómo reducir la alta concentración -o incrementar la diversificación- de las exportaciones centroamericanas a China. En el caso de Guatemala las exportaciones a China se concentran en un par de capítulos y presenta significativos desequilibrios en el contenido tecnológico del comercio provenientes con China. Por estas razones se subraya la propuesta que realizara CEPAL (Dussel Peters, 2014) de establecer un Programa de Exportación a China -poniendo a disposición los instrumentos públicos de las respectivas dependencias, así como un monto sustantivo de financiamiento anual destinado a este objetivo.

Con todo, el principal desafío que la región tiene por delante, y Guatemala no es una excepción, es interno. Se trata de cómo vincular la agenda doméstica de innovación y competitividad con el renovado vínculo económico con China, y con la región de Asia Pacífico en general. Por ejemplo, para evitar una excesiva reprimarización de las exportaciones resulta necesario incorporarles mayor innovación y conocimiento. Para diversificar la oferta exportadora -Centroamérica exporta a China una quinceava parte del número de productos que exporta a Estados Unidos- se requieren políticas activas de desarrollo productivo, que promuevan avances en productividad, innovación, infraestructura,


transporte, logística y calidad del recurso humano. En cada uno de estos temas hay suficiente espacio para construir una agenda de cooperación con China, con beneficios mutuos.

El actual “rezago estratégico” de Guatemala con respecto a China -la principal economía en un par de años, así como el principal exportador a nivel global y de las importaciones en más de una década- podría tener grandes costos socioeconómicos. Aunque se suele enfatizar la relación con China en el ámbito comercial y de la inversión, es importante destacar que dicha relación no puede ser sólo en estos dos rubros: la experiencia de México y Costa Rica es muy enriquecedora al respecto y refleja la necesidad de priorizar el rubro político y, posteriormente, múltiples otros, incluyendo el comercial y de la inversión. México, hasta finales de 2012 priorizó el ámbito comercial en su relación con China -y con una débil relación política- llevó a tensiones y a las más difíciles relaciones en los últimos 40 años, resultando en un mal desempeño de la inversión china en México. El caso de Costa Rica, por el contrario, refleja que no obstante las mayores diferencias absolutas y relativas entre ambas socio economías, la firma de las relaciones diplomáticas recientes gestaron una base política que pudiera sobrellevar las dificultades iniciales. Ambos casos, sin embargo, reflejan la indispensable necesidad de crear y/o reforzar instituciones bilaterales: sólo estas permiten un constante y periódico proceso de diálogo, evaluación y propuestas de políticas bilaterales; la falta de estas instituciones generan un vacío entre ambos países.

Por otro lado hay que subrayar que China no sólo es relevante desde una perspectiva bilateral -en el comercio y las inversiones- sino que también es “triangular”. Es decir, China afecta en forma significativa la relación de Guatemala en Centroamérica, Estados Unidos y en cadenas de valor como la cadena hilo, textil y confección, no sólo en el ámbito bilateral.

China es un jugador importante para las exportaciones de Guatemala a Centroamérica y de las exportaciones de Guatemala en la cadena hilo, textil y confección a Estados Unidos. En ambos casos, China afecta -vía el análisis de “amenazas”- en forma significativa al aparato productivo de Guatemala tanto en sus exportaciones a Estados Unidos como a Centroamérica.

Finalmente, es importante subrayar que la transición del modelo de desarrollo chino representa una oportunidad para el comercio de América Latina. La expansión de la clase media china en un contexto de mayores salarios incrementará la demanda de productos, lo que abre una ventana de oportunidad para cambiar la estructura comercial. Sin embargo estos cambios estructurales no suceden por sí solos sino que requieren de una estrategia productiva y comercial acompañada con decididas políticas públicas, las cuales requieren un replanteamiento de la forma de relacionarse con el gran nuevo socio comercial que es China.

87Hugo Beteta

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* Doctor en ciencias sociales (Universidad de París), diplomático de carrera ha sido viceministro y embajador en Naciones Unidas (Ginebra y Viena) los Países Bajos, Rusia, Austria y Chile. Actualmente es Director de la Academia Diplomática del Ministerio de Relaciones Exteriores y profesor del curso de Geopolítica Mundial en la Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad Rafael Landívar.

Resumen.China fue siempre el país hegemónico de la región Asia Pacífico hasta que las potencias occidentales se hicieron presentes a mediados del siglo XIX. Habiéndose convertido ahora en la segunda economía del mundo esa nación incrementa su poderío militar y busca recuperar su hegemonía en la región. Partiendo del “realismo ofensivo” John J. Mearsheimer sostiene que la teoría misma le permite hacer un pronóstico sombrío, pues si el crecimiento económico da lugar a un aumento de la presencia naval china en torno al múltiple territorio insular en disputa esto llevará a un choque con Estados Unidos que en su carácter de potencia global no estará dispuesta a permitir el surgimiento de ningún hegemón regional. No obstante, y apoyándonos en los planteamientos de académicos como Kissinger, Lacoste, Wendt y Yu Xintian sostenemos que los pronósticos del profesor de la Universidad de Chicago –como él mismo lo sugiere al final de su libro- pueden estar equivocados pues, entre otras razones, en ciencias sociales no se pueden hacer predicciones, sólo construir escenarios probables con base en la prospectiva.

Palabrasclave: realismo, geopolítica, política de poder, hegemonía, prospectiva.

AbstractThrough centuries China has been the hegemonic power in the Asia Pacific region until the arrival of western powers in the XIX century. Actually China is the second world economy and looks to recuperate its hegemony in the region. In his recent book The Tragedy of Great Power Politics John J. Mearsheimer posit the questions: ¿Can China rise Peacefully? and ¿Is war likely? To both questions Mearsheimer answer - with the support of theoretical reasons- that we can not expect a peaceful rise of China and that yes, war is likely. In our article we discuss alternative thinking regarding this issue (Kissinger, Lacoste, Wendt, Yu Xintian) in order to demonstrate that the distinguished professor of Chicago University could be wrong, because - in our view and among other factors - we think that social sciences can not make predictions, only propose future probable scenarios.

Keywords:realism, geopolitics, power politics, hegemony, prospective.

1. Introducción.

Como todos sabemos la población, el territorio y el gobierno son componentes esenciales de todo

Estado, a lo cual hay que agregar la soberanía cuando se trata de estados independientes. Para gobernar se requiere la formulación de políticas y estas pueden ser hacia adentro, hacia el sistema interno, o hacia afuera, hacia los otros estados que componen el sistema internacional, es decir, exteriores. Como el sistema internacional no es jerárquico (no hay un gobierno mundial) su naturaleza es anárquica y para relacionarse con otros estados se requiere de la diplomacia y del

Lahegemoníaregionalencuestión

LUISALBERTOPADILLA*

Asia Pacífico, Eurasia y la Nueva Rivalidad Geopolítica de China con Estados Unidos

Luis Alberto Padilla 89

derecho internacional, que es la tarea principal de los ministerios de asuntos exteriores en todo el mundo, o de la fuerza y del aparato militar, que constituye la función propia de los ministerios de defensa. La política exterior, como su nombre lo indica, es siempre hacia otros estados y se requiere que los gobiernos la formulen de acuerdo con los intereses de la nación (población) y dentro de estos, obviamente, conservar la integridad territorial (o ampliarla, extenderla) es uno de los elementos fundamentales. Cada vez que se hace política en función de los intereses de un estado con relación al espacio territorial que este ocupa (incluyendo, por supuesto, al espacio recubierto de agua, es decir, a los océanos, mares, lagos o cursos de agua) se hace política relacionada con el territorio y la tierra, es decir, geopolítica. Sin embargo, los Estados en ocasiones llevan a cabo políticas exteriores desconectadas del territorio, sobre todo cuando se trata de grandes potencias con la capacidad para hacerlo a escala regional o mundial. En tales circunstancias los estados realizan una proyección de poder y formulan acciones de carácter geoestratégico.

En su libro el profesor Mearsheimer se pregunta si es posible que China pueda convertirse en una potencia hegemónica - a escala regional del Asia Pacífico- de manera pacífica y cual es el rol que le toca jugar a Estados Unidos, dada su condición de única potencia en condiciones de proyectar su poder a escala mundial y, por ende, de poseer una geoestrategia global.

En este trabajo examinaremos tanto los aspectos geopolíticos como los geoestratégicos de la política exterior norteamericana en relación a potencias rivales - como Rusia o China- y para ello tomaremos como textos de referencia principal las obras de académicos como John J. Mearsheimer1, Henry Kissinger2, Yves Lacoste3, Alexander

1 Mearsheimer, John J.: The Tragedy of Great Power Politics, Norton & Co., New York, London, 2014.

2 Kissinger, Henry: World Order, Penguin Press, New York, 2014.

3 Lacoste, Yves : Geopolítica: La larga historia del pre-sente, Editorial Sintesis, Madrid,2009

Wendt4 y Yu Xintian5

Una estrategia a nivel global ( y la capacidad de proyectar su poderío6 en todo el planeta) supone, según Mearsheimer, estar consciente de los limites de la hegemonía, ya que si se entiende ésta última como la capacidad de “dominar” a todos los estados del sistema7 es evidente que ningún estado se encuentra en condiciones de constituirse en la única gran potencia del mismo, tanto desde una perspectiva histórica, dado que ni la Gran Bretaña, ni Francia, Rusia o Alemania fueron hegemónicos en Europa y tampoco los Estados Unidos o la URSS durante la guerra fría, como desde una perspectiva realista, ya que para ello se requeriría la transformación del sistema internacional anárquico en uno de naturaleza jerárquica (adquiriendo superioridad nuclear incontestable o mediante el establecimiento de un gobierno mundial) lo cual es muy poco probable pues no es la dirección en la que se encamina la evolución del sistema como resulta evidente.

De manera que, como reitera Mearsheimer, es virtualmente imposible que cualquier potencia se encuentre en condiciones de adquirir y ejercer una hegemonía global, entre otras razones por la capacidad de los océanos de poner límites o detener las “proyecciones de poder”, en la magnitud necesaria para dominar superpotencias rivales,

4 Wendt, Alexander: La anarquía es lo que los estados hacen de ella. La construcción social de la política de poder, in: Revista Académica de Relaciones Interna-cionales, núm.1, marzo 2005, GERI-UAM, Madrid.

5 Yu Xintian: Combining research on cultural theory and international relations, Shangai Institute for Interna-tional Studies, Shangai (People’s Republic of China), 2010.

6 El concepto de “proyección de poder” es de Yves Lacoste, quien partiendo de la base que la geopolítica consiste esencialmente en toda rivalidad de poder sobre territorios cuando se producen conflictos entre fuerzas separadas por enormes extensiones espacia-les –como los océanos- lo que se da es una proyec-ción de poder militar: fue lo que sucedió en Vietnam y ocurre ahora en Afganistán o en Irak. Al respecto véase: Lacoste Yves: Geopolítica: La larga historia del presente; Editorial Síntesis, Madrid, 2009, pp. 45-48

7 “A hegemon is a state that is so powerful that it domi-nates all the other states in the system…in essence, a hegemon is the only great power in the system”: Mearsheimer, op.cit. p.40

Asia Pacífico, Eurasia y la Nueva Rivalidad Geopolítica de China con Estados Unidos90

como Rusia o China, cuyo poderío es incomparable al de estados como Vietnam, Afganistán o Irak en donde Estado Unidos si ha llevado a cabo tales proyecciones de poderío militar. En palabras de Mearsheimer:

“My argument, which I develop at lenght in subsequent chapters, is that except for the unlikely event wherein one state achieves clear-cut nuclear superiority, is virtually imposible for any state to achieve global hegemony. The principal impediment to world domination is the difficulty of projecting power across the world’s oceans onto the territory of a rival great power. The United States for example, is the most powerful state on the planet today. But it does not dominate Europe and Northeast Asia the way it does the Western Hemisphere, and it has no intention of trying to conquer and control those distant regions, mainly because of the stopping power of water. Indeed, there is a reason to think that the American military commitment to Europe might wither away over the next decade. In short, there has never been a global hegemon, and there is not likely to be one anytime soon.”8

Sin embargo, la hegemonía de una superpotencia a nivel regional (o de otras regiones cercanas que sean accesibles por tierra) si es perfectamente posible ejercerla, como lo demuestra el propio Estados Unidos que, sin lugar a dudas, es hegemónico en el hemisferio occidental y sus intervenciones militares en la reciente historia de las dos guerras mundiales –como lo fueron las de la Gran Bretaña durante los siglos XVIII y XIX en Europa al oponerse a Francia y a Rusia- han sido decisivas para impedir que Alemania se constituyera en la potencia hegemónica no sólo de Europa sino del “corazón euroasiático” (heartland) como sostenía Mackinder9 , para quien 8 Mearsheimer: ibid. P.419 Mackinder, Halford: El pivote geográfico de la histo-

ria: conferencia pronunciada ante la Real Sociedad Geográfica de Londres el 25 de enero de 1904, re-producida en The Geographical Journal, vol.23, No.4 pp.421-437 (traducido al español y publicada en AB Rattenbach: Antologia geopolítica, Buenos Aires, Pleamar 1975. Estas ideas inspiraron el pensamiento de la geopolítica alemana tanto de Ratzel y su con-

la gran masa de tierra que se extiende desde el Océano Pacífico hasta el Atlántico en dirección Este/Oeste y desde el Océano Glacial Ártico hasta el Indico, en dirección Norte/ Sur. constituye el área pivote de la gran “isla mundial” cuyo control es indispensable para cualquier potencia que se proponga un papel hegemónico en Eurasia y no solo en Europa, como se lo propuso el Kaiser Guillermo I en la primera guerra y posteriormente Hitler, inspirado por Haushofer, durante la segunda guerra mundial .

En este orden de ideas: ¿le tocaría de nuevo a

Estados Unidos jugar el papel de offshore balancer (como lo hizo la Gran Bretaña durante 200 años en Europa y EEUU el siglo pasado) para impedir que China se constituya en el hegemón euroasiático del siglo XXI? Mearsheimer sostiene que si y que por esa misma razón es muy poco probable que el nuevo ascenso del Celeste Imperio sea pacífico pues si este continua su sorprendente crecimiento económico, de acuerdo con la lógica del realismo ofensivo China debería seguir los pasos de EEUU buscando dominar Eurasia de la misma manera que los norteamericanos ya lo hacen en el hemisferio occidental, entre otras razones porque dicha hegemonía ofrecería a los chinos la mejor manera de sobrevivir en el marco de un sistema internacional anárquico así como de resolver sus múltiples disputas territoriales –marítimas sobre todo- en términos favorables a Beijing , lo que implicaría acrecentar su territorio ampliando su frontera marítima10.

Esta problemática es la que nos proponemos examinar en este artículo, y para ese propósito examinaremos además del realismo ofensivo, el realismo clásico (Henry Kissinger) la geopolítica (Lacoste), el constructivismo (Wendt) y el

cepto de lebensraum, como el de Haushofer para justificar el expansionismo territorial alemán durante la segunda guerra mundial. Al respecto véase: Haus-hofer, Karl: “Geographische Grundzüge auswärtige Politik” in Ein Katechismus Deutscher Politik, revista Süddetshe Monatshefte, Munich, enero 1927. Tra-ducción al español publicada como Los fundamen-tos geográficos de la política exterior en la revista Geopolítica(s) 2012, Vol.3 No.2, Madrid, pp.329-336

10 Mearsheimer: Op. Cit. p.368


culturalismo (Yu Xintian) a fin de proponer alternativas a las tesis de Mearsheimer sobre la inevitabilidad de un resurgimiento no pacífico de China en tanto que potencia con intenciones de hegemonía regional.

2.Mearsheimeryelrealismoofensivo.

El profesor de la Universidad de Chicago – en un capítulo de su libro denominado significativamente “el tío Sam contra el Dragón” -- sostiene que China se encuentra todavía lejos de poseer la capacidad militar para buscar la hegemonía regional en Asia pero que si su teoría es correcta11 lo hará comenzando por la ampliación de su frontera marítima en las islas, Senkaku, Paracel y Spratly, prosiguiendo con la recuperación de Taiwan. Para contrarrestar dicha política expansionista Mearsheimer dice que Washington debería buscar construir una alianza militar similar a la OTAN aplicando una política de contención “defensiva” parecida a la que se hizo contra la URSS durante la guerra fría, sin que esto signifique abandonar el intercambio comercial o la cooperación en aquello que sea posible : después de todo, nos recuerda Mearsheimer, Gran Bretaña, Francia y Rusia comerciaron con la Alemania imperial hasta pocos años antes de la primera guerra mundial 12.

11 “If my theory is correct, China will seek to maximize the power gap with its neighbors, especially larger countries like India, Japan and Russia. China will want to make sure it is so powerful that no state in Asia has the wherewithal to threaten it……China will seek to grow its economy and become so powerful that it can dictate the boundaries of aceptable behavior to neighboring countries, and make it clear they will pay a substantial price if they do not follow the rules. Af-ter all, this is what the United States has done in the Western Hemisphere.” Mearsheimer: Op.cit. p.379

12 El mismo Mearsheimer recuerda el dicho de Deng Xiao Ping, quien recomendaba mantener un bajo perfil evitando involucrarse en conflictos regionales: “Aguarda tu tiempo, esconde tus capacidades pero haz que las cosas se hagan” pero el problema radica en el terreno económico, pues el disminuir o poner tra-bas al intercambio comercial con China perjudicaría a la misma economía norteamericana, razón por la que cabe esperar que el crecimiento económico continúe teniendo una repercusión en el incremento de las ca-pacidades militares de China. Por otra parte, como no es posible esconder el nuevo armamento (aviación, misiles, buques de guerra, tropas) y aunque Beijing sostenga su naturaleza defensiva, en materia de per-

Hay grandes diferencias sin embargo con lo que fue el teatro continental de las dos grandes guerras mundiales, ya que la península europea posee una geografía sin fronteras naturales que hizo posible que todo el continente se convirtiera en teatro de guerra, y lo mismo cabría haber esperado de haberse producido una “guerra caliente” en la época de la guerra fría, con el agravante que la utilización de armas nucleares tácticas hubiese sido casi inevitable, excepto, tal vez, después de la firma del tratado INF suscrito por Reagan y Gorbachov en 1987 para desmantelar todos los misiles de alcance corto e intermedio ubicados en suelo europeo.

En el caso de China, sin embargo, aunque hay disputas territoriales pendientes de resolver con India y otros países del sudeste asiático, la gran frontera natural de los Himalayas, debido a las enormes dificultades que supone para fuerzas convencionales enfrentarse en una cordillera cuyas cumbres llegan en muchos casos a más de ocho mil metros sobre el nivel del mar y exceptuando los casos de la península coreana o de la isla de Taiwan, lo más probable es que los enfrentamientos sean localizados, por ejemplo, con Japón (por las islas Senkaku/Diaoyu en el mar oriental de la China); o con Vietnam, Malasia, Brunei y Filipinas por las islas Paracel, Spratly y el atolón Scarborough en el mar del sur de la China, lo que supondría confrontaciones navales precisas que podrían llevar a la China a apoderarse de toda la primera y la segunda cadena de islas del mar meridional, además de expulsar a Estados Unidos de la región dejando a China como único poder hegemónico. El análisis prospectivo de Mearsheimer, desde la óptica del realismo ofensivo, es de una lógica impecable:

“A much powerful China can also be expected to try to push the United States out of the Asia-Pacific región much as the United States pushed the European great powers out of the Westerbn Hemisphere in the nineteen century. We should

cepciones desde el exterior se verá siempre como un armamento con propósitos ofensivos provocando te-mor: Ibid p.380


expect China to devise its own versión of the Monroe Doctrine, as imperial Japan did in the 1930’s. In fact, we are already seeing inklings of that policy. For example, Chinese leaders have made it clear they do not think the United States has a right to interfere in disputes over the maritime boundaries of the South China Sea, a strategically important body of water that Beijing effectively claims as its own. China also objected in July 2010 when the United States planned to conduct naval exercises in the Yellow sea which is located between China and the Korean Peninsula…vigorous protest from China forced the Obama administration to move the exercises out of the Yellow sea..”13

Tener como vecinos débiles a Rusia, India y Japón (al igual que Estados Unidos tiene a México y Canadá) son ambiciosos objetivos de la política exterior china que aunque no se encuentre todavía en capacidad de lograrlo hace sentido proponérselo, al igual que expulsar a Estados Unidos de la región de Asia Pacífico (por qué debería sentirse segura China con tropas americanas desplegadas a sus puertas cuando todos recuerdan lo que pasó durante la guerra del opio en el siglo XIX se pregunta Mearsheimer ) recuperar Taiwan o desviar los cursos de agua internacionales que se originan en el altiplano tibetano (tercer depósito de agua dulce después del ártico y la antartida) hacia regiones densamente pobladas en China continental pero perjudicando a países “aguas abajo” como la India, Birmania Tailandia o Vietnam.

Por otra parte, según Mearsheimer hay que tener presente que China tratará de limitar la capacidad americana de proyectar su poder en la región del Océano Indico y de los estrechos que comunican con él (Malaca, Sunda y Lambak entre Malasia e Indonesia) debido a su dependencia del petróleo proveniente del Golfo Pérsico y a su creciente intercambio de todo tipo con los países africanos lo que seguramente la llevará a incrementar su poderío naval, tanto militar como comercial y de nada le servirá mantener bajo perfil y aparentar intenciones pacíficas porque no

13 Mearsheimer: Ibid p.372

importa lo que Beijing diga para dar a conocer sus “buenas intenciones”, de acuerdo con el realismo ofensivo siempre habrá que desconfiar porque si no se puede saber cuales son sus verdaderas intenciones en la actualidad, menos aún se puede especular acerca de cuáles serán en el futuro.

En cuanto a la reacción de los países de la región, Mearsheimer prevé que algunos se alinearán con Washington buscando mantener el equilibrio de poder, Beijing tendrá algunos países de su lado y más de alguno buscará la neutralidad pero nadie permanecerá sin asumir una posición clara en esta “ competencia por la seguridad” -como la llama el académico de Chicago - que tendrá como ingredientes principales las crisis focalizadas con posibilidades de confrontación armada directa entre las dos superpotencias en algunas localizaciones geográficas específicas (Corea, Taiwan) mientras que en otras esto puede ocurrir a través de potencias menores (Filipinas, Vietnam) todo lo cual supone el surgimiento de una carrera armamentista regional y el incremento del peligro de una guerra entre las dos potencias o varias guerras localizadas por interpósitos estados.

3.KissingeryelOrdenMundial

Para el ex Secretario de Estado norteamericano, quien tiene una visión mucho más sofisticada que el crudo análisis de realpolitik que hemos resumido en las líneas anteriores, China es una potencia que por haberse considerado como el centro del mundo durante milenios -- pues su civilización existe desde mucho antes de que apareciera “el sistema de Westfalia” cuyos orígenes apenas se remontan al siglo XVII— tanto las nociones de equilibrio de poder como de soberanía no sólo son ajenas a su concepción del mundo sino que le resultan extrañas en la medida que ellos nunca participaron en el establecimiento de sus reglas y principios. De allí que para una nación que sufrió intromisiones constantes e intervenciones militares de las potencias europeas a partir del siglo XIX estando ellos acostumbrados a ser los amos y señores del mundo a quienes todos los reinos vasallos (a excepción del Japón) rendían pleitesía,


ahora deben preguntarse –nos dice Kissinger- porqué deberían sentirse obligados a respetar un ordenamiento mundial en cuyo establecimiento no tuvieron nada que ver.

En el capítulo 6 de su libro Kissinger 14 nos recuerda la naturaleza de la cosmovisión china según la cual bajo el “reino del medio” ( o celeste imperio) se encontraba “todo lo que existe bajo el cielo” razón por la cual un sistema internacional con múltiples estados soberanos iguales y no subordinados entre ellos era algo del todo extraño y fuera de su manera de entender el significado del orden mundial existente.

Enviar embajadores a otro país, que en Occidente se considera un procedimiento normal y civilizado dentro de la diplomacia, en China no sólo no era un procedimiento aceptado sino que se rechazaba por considerarse como una intromisión de extranjeros en los asuntos internos del gobierno chino. De manera que cuando el Rey Jorge III de Gran Bretaña hizo llegar un enviado diplomático a Beijing (a fines del siglo XVIII) en el portaestandarte se podía leer –en caracteres chinos naturalmente- “El Embajador de Inglaterra que trae tributos para el Emperador de China” y fue hecho retornar sin que el gobierno chino accediera a aceptarlo como embajador residente. Después de las guerras napoleónicas -estando Gran Bretaña en el zenith de su poderío europeo- otro enviado inglés fue rechazado con un mensaje del emperador chino en cuya traducción se explicaba que como “Señor de todo lo que existe bajo los cielos” el emperador no debía ser molestado por bárbaros incapaces de ceñirse adecuadamente al estricto protocolo imperial, que entre otras cosas ordenaba a todo señor extranjero arrodillarse y colocar la cabeza en el suelo en señal de sumisión.

En todo caso, conviene recordar aquí que a diferencia del comercio terrestre a través del Asia central por la llamada “ruta de la seda” de tiempos de Marco Polo el comercio que británicos

14 “Toward an Asian Order: Confrontation or Partner-ship?”: (Hacia un orden asiático: ¿confrontación o asociación?) , in Kissinger: op.cit. pp.212-233

y franceses le impusieron a China durante el siglo XIX no solo fue en perjuicio de China – a quien no le interesaba adquirir productos occidentales- sino que se inició después de la firma de los llamados “Tratados Desiguales” que las potencias occidentales le impusieron como resultado de la derrota china en las dos guerras llamadas del opio (1839-1842 y 1856-1860) en las cuales perdió Hong Kong, Macao y se abrieron los puertos chinos forzadamente al comercio del opio que los británicos traían de la India, Birmania y otros países de la región y que el gobierno de Beijing había prohibido, más que por lo efectos perniciosos sobre la salud de la población debido a que los europeos compensaban con las ventas de opio el desigual intercambio que significaba la compra que ellos hacían de productos chinos de gran valor como la seda, la porcelana, manufacturas ornamentales y la hoja de té.

De manera que cuando en 1858 el enviado

británico encontró la ruta fluvial hacia Beijing bloqueada y ordenó abrirla la respuesta militar china dejó 500 marinos británicos muertos y otros 450 heridos lo cual fue determinante para que Londres ordenara el envío de una fuerza naval bajo el mando de Lord Elgin que no solo ocupó la capital sino que quemó el palacio de verano obligando a toda la corte imperial a huir de la ciudad. Este atropello brutal humilló al emperador Qing y determinó que finalmente se aceptara la apertura de una embajada británica en la capital china, pero –como subraya Kissinger en su libro- la simple aquiescencia de China al concepto de diplomacia recíproca --como ésta es practicada dentro del sistema westfaliano de estados soberanos-- se hizo de manera renuente e implicó un resentimiento chino alrededor del cual una interrogante central que ellos se hacían era respecto a si China contenía un “orden mundial” en si misma o si, por el contrario, el país no era más que una parte más de un sistema internacional mayor.

Según Kissinger tan era esa la cuestión central que la mentalidad de los gobernantes chinos se planteaba que en la carta que el emperador dirigió al presidente norteamericano Abraham Lincoln


en 1863 -obligado por las derrotas militares y la rebelión Taiping- este se manifiesta anuente a recibir un embajador norteamericano porque “..habiendo recibido con reverencia la comisión celestial de gobernar el universo observamos que tanto el Imperio del Medio (China) como los países del exterior constituyen una familia sin distinción”15.

Entonces, hay que tener presente que, incluso en la actualidad, la participación de China en el sistema internacional de westfalia -que es anárquico por excelencia -- es profundamente ambivalente porque históricamente fue obligada por los países occidentales no solo a adherirse a él sino que además fue forzada a aceptar a los diplomáticos de las potencias occidentales después de la derrota en las dos “guerras del opio” del siglo XIX :

“Yet China’s participation in aspects of the Westphalian structure carried with it an ambivalence born of the history that brought it to enter into the international system. China has not forgotten that it was originally forced to engage with the existing international order in a manner utterly at odds with its historical image of itself or, for that matter, with the avowed principles of the Westphalian system. When urged to adhere to the international system`s ‘rules of the game’ and ‘responsabilities’ the visceral reaction of many Chinese –including senior leaders- has been profoundly affected by the awareness that China has not participated in making the rules of the system. They are asked –and, as a matter of prudence, have agreed – to adhere to rules they had had not part in making. But they expect – and sooner or later will act on this expectation- the international order to evolve in a way that enables China to become centrally involved in further international rule making, even to the point of revising some of the rules that prevail16”.

De manera que la cuestión clave es si tal expectativa china (“que el orden internacional

15 Citado por Kissinger: Op.cit.p.21916 Kissinger: op.cit. p.225

evolucione de una manera que permita a China involucrarse plenamente en la elaboración de las reglas del sistema internacional futuro incluyendo la cuestión de revisar algunas de las normas que prevalecen”) puede efectivamente llevarse a cabo porque en eso consiste, precisamente, la diferencia entre el realismo “ofensivo” de Mearsheimer y el realismo “clásico” de Kissinger.

En efecto, conforme a la perspectiva de Mearsheimer las potencias no buscan primordialmente mantener el statu quo porque siempre están en la búsqueda de asegurar su supervivencia mediante el incremento de su poder y esto incluye no solo al poderío económico y militar sino también al territorio (incluyendo el espacio marítimo) de manera que es muy poco probable que en esa búsqueda de establecimiento de las reglas internacionales del futuro (“further international rule making”) los chinos se conformen con lo que ahora poseen: ya han declarado con toda claridad que las islas Paracel, Spratly y Senkaku les pertenecen y que Taiwan es, oficialmente, una provincia más de la República Popular China que por ahora goza de independencia de facto. Mearsheimer va incluso al extremo de decir que Beijing podría reactivar las reclamaciones territoriales pendientes con la India, Vietnam y otros países de la región.

Sin embargo, desde la perspectiva de Kissinger, conforme al realismo clásico una “China ofensiva” no necesariamente sería de esperar pues todo depende de la forma como Estados Unidos se comporte en el terreno de la diplomacia. Pone como ejemplo el caso de la península coreana en donde la preservación del statu quo ( evitar la guerra y mantener la paz) es de interés de ambas potencias lo que se demuestra en el hecho que ambas hayan pedido (en resoluciones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas) la desnuclearización de Corea del Norte de manera que –idealmente- es perfectamente posible que ambas también se pongan de acuerdo para diseñar una estrategia para la reunificación coreana eliminando el armamento nuclear de Pyongyang.


Sin embargo, y a pesar de que el realismo clásico asegura que las armas nucleares tienen un efecto disuasivo que ha sido comprobado durante la guerra fría o en casos como el de India/ Pakistan (o incluso podrían haberlo sido en la hipótesis de un Irán dotado de armas nucleares como sostuvo hace poco Kenneth Waltz en un artículo del Foreign Affairs 17), esta disuasión es aplicable a la disminución del riesgo del uso de tales armas contra Seul o Tokyo por el díscolo dictador norcoreano, pero a nuestro juicio no parece nada probable que una negociación conducente al cambio del statu quo (desnuclearización/reunificación de la península coreana) tenga posibilidades ser exitosa – como piensa Kissinger-- dado que en su política nuclear no cabe duda que los norcoreanos se inspiran más por el realismo ofensivo que por el clásico.

Sin embargo, hay que reconocer que Kissinger si tiene razón cuando señala que la esencia de la construcción de un orden mundial consiste en que ningún país –ni China ni los Estados Unidos- se encuentre en posición de llenar por sí mismo el rol de liderazgo mundial que los Estados Unidos ocuparon durante el período de la inmediata post segunda guerra mundial, de manera que ahora el papel que le toca jugar a Washington no es el que mismo que jugó Gran Bretaña en Europa – de offshore balancer como dice Mearsheimer- sino, por el contrario, según Kissinger Washington debe considerarse como una “parte integral” del sistema de equilibrio: en esto radica la diferencia en las posturas de ambos académicos.

Lo anterior debido a que un enfoque puramente militar (que es lo que Mearsheimer propone cuando dice que el Pentágono debería promover una alianza militar estilo OTAN para oponerse a China) podría llevar a alineamientos “todavía más rígidos que los que se produjeron durante la primera guerra mundial” como dice Kissinger, lo cual pondría en riesgo el equilibrio actual del

17 Al respecto, véase el artículo de Kenneth Waltz ¿Why Iran should get the bomb? Publicado en la revista For-eign Affairs (April 2012) y la respuesta de Colin Kahl: Iran and the Bomb (Foreign Affairs , July 17 2012).

sistema regional (China, Japón, Corea, Estados Unidos, Rusia, Vietnam) aunque este equilibrio de poderes se diferencie de otros que se han dado en la historia por el hecho que uno de los actores clave -- Estados Unidos-- tiene su centro de gravedad ubicado muy lejos del centro geográfico de Asia Oriental18 y sobre todo, porque tanto los dirigentes chinos como los norteamericanos - a pesar de que en la jerga militar se consideran adversarios- también proclaman como objetivo de su política exterior asociarse y cooperar tanto en el terreno económico como en el político.

En este orden de ideas, Kissinger dice también que el hecho que Estados Unidos al mismo tiempo que es aliado militar del Japón coopere con China es una situación comparable a la de Bismarck cuando este último --en el marco de la estrategia prusiana de unificación alemana a la que se oponían Francia, Austria y Rusia-- hizo una alianza con Austria al mismo tiempo que le daba equilibrio al sistema cooperando con Rusia. La política de Bismarck funcionó muy bien, pues fue precisamente la ambigüedad en las relaciones de Alemania con Rusia y Austria la que – paradójicamente - preservó la flexibilidad del equilibrio europeo bismarckiano, de la misma manera que cuando el Kaiser Guillermo I lo abandonó introdujo tal rigidez que esto condujo al estallido de la primera guerra mundial.

De modo que si durante más de un siglo (desde la mediación de Teodoro Roosevelt en la guerra ruso-japonesa) la política americana en Asia Oriental ha consistido en impedir la hegemonía de cualquier otro Estado (como pasó con el Japón y ha venido ocurriendo con China y en esto Kissinger coincide con Mearsheimer) hay que tener previsto que bajo las condiciones presentes es inevitable que China trate de mantener a todo potencial adversario tan lejos de sus fronteras como le sea posible19 pero tomando en cuenta que ambos 18 Se trata de una típica “proyección de poder” militar en

la cual una potencia global responde en sus acciones a una geoestrategia, no a la geopolítica.

19 De allí la política de reivindicación de las islas Sen-kaku así como de las islas Spratly y Paracel en el mar de la China Meridional que hemos mencionado en pá-ginas anteriores.


contendientes “..navegan en ese mismo espacio, la preservación de la paz depende de la moderación que se mantenga así como de su habilidad para asegurar que la competencia permanezca política y diplomática”20 lo cual implica una recomendación de política exterior totalmente opuesta a lo que recomienda Mearsheimer ya que, desde ésta óptica, la política correcta no debe ser negociar una alianza militar tipo OTAN con los adversarios de Beijing y prepararse para la guerra, sino –por el contrario- lo indicado sería mantener la moderación practicando una diplomacia de mucho tacto y prudencia.

En consecuencia, al comparar el realismo ofensivo de Mearsheimer con el realismo clásico de Kissinger, nos parecen más acertadas las conclusiones de Kissinger sobre la relación de EEUU con China pues como este último señala en la parte final del capítulo que comentamos, a diferencia del período de la guerra fría durante el cual la línea divisoria de los bloques de poder era definida por las fuerzas militares, en la actualidad el “componente militar” no debe concebirse como el único y menos aún como el principal componente del equilibrio de poderes.

Según Kissinger el concepto de “asociación” (partnership) debería convertirse en el componente principal del “moderno equilibrio de poder” – especialmente en Asia- de manera tal que la combinación de una estrategia de equilibrio de poder junto con la “diplomacia asociativa” (partnership diplomacy) aunque ésta no se encuentre en condiciones de remover todas los elementos adversos y contradictorios de la relación de Washington con Beijing, por lo menos si se dote de los medios para mitigar el impacto de tales contradicciones ya que “…esto puede dar a los líderes chinos y americanos una experiencia en cooperación constructiva que conduzca a sus sociedades a pensar en cómo construir un futuro más pacífico” 21.

20 Kissinger “ World Order” op.cit. p.233 (traducción lap)21 Ibidem.

4.Alternativasalrealismo:lageopolítica

La geopolítica no es una corriente teórica de las relaciones internacionales que se diferencie substancialmente del realismo, aunque su tesis fundamental –que la geografía determina la política exterior como sostenía Haushofer-- si la ubica en un plano distinto pues debemos recordar que el realismo sostiene que el factor decisivo de la política internacional son los actores estatales y su “lucha por el poder” ( por conservarlo e incrementarlo) , lo cual en última instancia hace recaer el peso del análisis teórico en quienes toman decisiones, es decir en los actores o agentes de la política exterior (los gobernantes) lo que en ultima instancia nos ubica en la dimensión psicológica e ideológica de tales agentes. En otras palabras, mientras que para el realismo los agentes toman decisiones bajo la influencia de factores subjetivos propios de una mentalidad que busca “maximizar el poder” 22 para la geopolítica los determinantes de esas decisiones son factores objetivos, estructurales, como el entorno geográfico y el territorio.

22 En su libro Mearsheimer hace una diferencia entre el realismo basado en la “naturaleza humana”, el real-ismo defensivo y el ofensivo y que estos dos últimos – como pensaba Waltz- se fundamentan en la “estruc-tura del sistema”. Pero lo cierto es que los Estados son componentes esenciales de la estructura y que quienes deciden el comportamiento de los Estados son personas de carne y hueso que a su vez lo hacen con base en las intenciones que atribuyen a los otros gobernantes, y a veces el juicio sobre esas intencio-nes provoca una emoción esencialmente psicológica, el miedo: “Altough anarchy and uncertainty about other states’ intentions create an irreducible level of fear among states that leads to power maximiz-ing behavior, they cannot account for why sometimes that level of fear is greater than at other times. The reason is that anarchy and the difficulty of discerning state intentions are constant facts of life, and con-stants cannot explain variation.” Mearsheimer: op.cit. pp.22 y 42-43 (negritas nuestras) Esto alude además a toda la problemática de la relación entre agente y estructura que trata Wendt en la teoría constructivista y que sostiene que son las prácticas regulares las que producen la construcción mutua de identidades soberanas (los agentes) y sus normas institucionales asociadas (estructuras) aunque se debe tener claro que “el estado soberano es un logro continuo de la práctica, no una creación de las normas que existe fuera de la práctica y se creo de un golpe y para siem-pre” : Wendt, op.cit. p.32


Así, por ejemplo, dentro de la geopolítica clásica el inglés Halford Mackinder llamó al centro de Eurasia la “zona pivote de la isla mundial” –porque la superficie terrestre en su mayor extensión es de agua lo que hace que aún los grandes continentes parezcan islas-- y afirmó que quien conquistara ese “heartland” euroasiático estaría en condiciones de controlar el mundo23.

Desde tal perspectiva analítica todas las confrontaciones del Imperio Británico con la Rusia zarista durante el siglo XIX se debieron a la decisión inglesa de impedir la consolidación de la hegemonía rusa en Eurasia y lo mismo puede decirse de la posterior intervención norteamericana para impedir la hegemonía alemana durante las dos grandes guerras mundiales, ya que tanto Ratzel con su teoría del lebensraum o espacio vital, como Haushofer, estuvieron de acuerdo con la estrategia de expansión territorial alemana hacia el Este, aunque este último preconizaba una alianza con Rusia, no un ataque militar como finalmente ocurrió dando al traste con el proyecto alemán de conquistar el heartland euroasiático y exponiendo a este país a la derrota que finalmente sufrió a manos del ejército rojo24. 23 Contrariamente a Halford Mackinder, el geopolìtico

de origen holandés Nicolás Spykman (que se refugió en EEUU antes de la guerra EEUU) no piensa que el heartland, o “pivote geográfico del mundo”, esa centralidad según un enfoque económico-geográfico, se encuentre localizado en Europa central o en Rusia sino en una zona periférica, sobre el litoral o sobre las cuencas de los océanos. Según él, el centro del mundo está compuesto de tierras litorales a las que llama “anillo de tierras” o “borde de cuencas”, (rimland). Spykman sostiene que Estados Unidos debe controlar ese rimland para dominar el mundo. El contexto de la segunda guerra mundial obligó a los estrategas americanos a combatir a los nazis evitando la expansión territorial de Alemania hacia el heartland, y, aunque Spykman murió antes del fin de la guerra, puede decirse que la estrategia de George Kennan de contención de la influencia soviética más allá de las fronteras del “corazón del mundo” o sea del rimland se inspira en su obra. Al respecto cf. Spykman, Nicolás: America’s strategy in world politics, the United States and the balance of power (NY, 1942).

24 Lacoste afirma que la paternidad del pacto Molotov/Von Ribentrop debe atribuirse a Haushofer quien “cree verdaderamente en este gran proyecto” (de alianza Hitler/Stalin) y que por ello “se atreve a expresar su desacuerdo, en junio de 1941, cuando Hitler decide atacar bruscamente la Unión Soviética.

Como es fácil darse cuenta, en todos estos hechos históricos las decisiones de dictadores como Adolf Hitler o Joseph Stalin, los presidentes norteamericanos (Woodrow Wilson y Franklin D. Roosevelt) o el primer ministro inglés (Winston Churchill) estuvieron motivadas por la intención de conservar el poder y acrecentarlo sobre territorios en disputa, de manera que la cuestión central tiene que ver con el espacio físico sobre el cual un Estado ejerce su poder, pero lo que diferencia al realismo de la geopolítica consiste en el hecho de que para ésta última el factor determinante de las decisiones de los gobernantes no es es su propia psicología o ideología (factores subjetivos), sino que la forma como el espacio geográfico moldea e influye en dicha psicología o mentalidad, (factores objetivos) : Hitler invadió la Rusia soviética influido no por la ideología nazi sino por la necesidad material de apoderarse de los yacimientos petroleros y los recursos del mar Caspio y del Asia Central, el “corazón del mundo” según Mackinder. De manera análoga, en las circunstancias presentes el presidente ruso Vladimir Putin se opuso a la expansión occidental de la OTAN hacia Ucrania por razones geopolíticas, no ideológicas, como lo admite el mismo Mearsheimer cuando culpa a la política del partido demócrata - y del presidente Obama- del conflicto actual en ese país por basarse en “ilusiones liberales” 25.

Volviendo al caso de China, uno de los padres de la escuela geopolítica francesa, el profesor Yves Lacoste, sostiene que el “ Imperio del

Caído en desgracia fue detenido por la Gestapo en 1944 y su hijo, especialista también en Geopolítica, fue ejecutado tras el atentado frustrado contra Hitler” Op.cit. pp 22-23

25 Mearsheimer, John: Why the Ukraine Crisis is the West Fault. The Liberal Delusions that Provoked Putin, in Foreign Affairs, September/October 2014; y mi propio análisis: Neutralidad y Equilibrio de Poder en el Conflicto de Ucrania publicado en la Revista Costarricense de Política Exterior, No.22, octubre de 2014, pp.33-52 Naturalmente, puede ocurrir que las decisiones de política exterior no se tomen con base en factores objetivos, sino subjetivos e ideológicos (“liberal delusions”) pero en ese caso –como lo plantea Mearsheimer para el caso de Ucrania- tales decisiones están condenadas al fracaso precisamente por no tomar en cuenta los determinantes estructurales y geopolíticos.


Medio” pronto ocupará el “corazón del mundo” –heartland- superando así la gran humillación que le propinó Occidente durante el siglo XIX aunque China en la actualidad continua siendo un “gran enigma geopolítico” 26 porque a pesar de que desde los años 90 las relaciones económicas con Estados Unidos sean “..excelentes hasta el punto que son principalmente capitales chinos los que desde hace varios años están ayudando a superar el déficit comercial (más de 500 millardos de dólares) y presupuestario de Estados Unidos….(comprando) bonos del Tesoro norteamericanos y (ayudando) a sostener la divisa y la economía estadounidense .. (también) se está convirtiendo en una gran potencia militar, sin que los negocios triunfen necesariamente sobre las rivalidades geopolíticas, aun cuando éstas no sean de gran alcance”27 lo que significa, en otras palabras, que las buenas relaciones económicas no han hecho desaparecer los problemas geopolíticos que aún subsisten entre ambas potencias.

¿Pero en que consisten esas rivalidades o problemas que para Lacoste no son “de gran alcance”? Aparte de los archipiélagos oceánicos que ya hemos mencionado y que a nuestro juicio podrían resolverse recurriendo a la Corte Internacional de Justicia, debemos mencionar cuestiones como Taiwán, la península coreana o los problemas de la meseta del Tíbet y de la región occidental del Xinjiang o Sinkiang. Taiwán, como sabemos, es una herencia de la guerra fría que requiere --para ser resuelto de manera pacífica-- de una negociación entre Beijing y Taipéi que tome en cuenta la soberanía de facto de que goza la isla.

El enfoque utilizado para Hong Kong (“un país, dos sistemas” ) puede ser útil, pero desde nuestro punto de vista se requiere sobre todo de la paciencia necesaria para esperar que las inevitables transformaciones que se producirán en el sistema político de China continental --como consecuencia del crecimiento y la modernización económica-- acerque las posiciones de ambas partes. Otra salida (la militar) no solo iría en contra de los postulados

26 Yves Lacoste: Geopolítica, Op.cit. p.16927 Lacoste: op.cit. p.181.

del paradigma onusiano sobre resolución pacífica de conflictos, sino que haría chocar a Beijing con Washington, quien como “protector de facto” del gobierno taiwanés intervendría haciendo que se cumplan los sombríos pronósticos del realismo ofensivo. Como las ciencias sociales carecen de la capacidad predictiva que poseen las ciencias naturales, no queda más que apostar porque la sabiduría y la paciencia propias del pensamiento de Confucio y de la milenaria civilización china, o sea la cultura, jueguen el papel que les corresponde en la solución de este difícil asunto geopolítico pendiente.

La cuestión de la península coreana ya la hemos considerado, pero además de reiterar nuestra adhesión a la perspectiva analítica de Kissinger (con las salvedades en cuanto al potencial desarme nuclear norcoreano) conviene recordar la importancia de lo mencionado por Lacoste en cuanto a la dimensión económica de la relación de China con Estados Unidos, dado que la posesión de bonos del tesoro norteamericano proporciona a Beijing una palanca de apoyo (leverage) que obligará tanto a Washington como a Seúl y a Tokyo a considerar de manera geoestratégica la solución pacífica de ese conflicto, dado que la estabilidad económica mundial depende en buena medida de que China continúe sosteniendo “la divisa y la economía estadounidense” como sostiene Lacoste.

Así como la cuestión de Taiwán y de Corea tiene características económicas insoslayables, los problemas de Tíbet y del Xinjiang (Sinkiang) tiene aristas y particularidades culturales sin cuya consideración no se puede no siquiera entrar en un análisis serio de su naturaleza. En el caso del Tíbet el papel que juega el Dalai Lama y el budismo – religión y filosofía, cosmovisión que sustenta el pensamiento de la mayoría de habitantes autóctonos de ese país—son de fundamental importancia y lo mismo ocurre con la religión musulmana para el caso del Xinjiang y las etnias oigur, aunque en relación a este último, como veremos, también hay importantes consideraciones económicas que deben hacerse.


El Tíbet es una meseta de gran extensión (2,000 kms de Este a Oeste y unos 1,500 de sur a norte, mas de un millón de kilómetros cuadrados) y de gran altitud (entre 3,000 y 4,000 metros sobre el nivel del mar) que se encuentra rodeada de cordilleras montañosas como el Himalaya, muy poco poblada (unos 3 millones por habitantes) debido a la aridez de la tierra y a la dureza del clima, su población autóctona es cultural y étnicamente muy distinta de la etnia mayoritaria en China, los han y su economía es todavía muy poco desarrollada, ya que practican una agricultura de subsistencia y se dedican al pastoreo de yaks, ovejas y corderos aunque recientemente el turismo se ha venido incrementando.

Aunque la mayor parte de su historia el Tíbet mantuvo un cierto grado de autonomía política desde el siglo XVIII, por lo menos, estuvo bajo control chino, el cual se perdió durante la revolución de 1912 que depuso al último emperador durante el largo período de guerras que siguió, pero fue recuperado de nuevo a partir de los años 50 estando Beijing ya gobernada por los comunistas. La persecución de los budistas obligó al Dalai Lama –la máxima autoridad religiosa y política- a refugiarse en la India lo que contribuyó al incremento de las tensiones entre los dos países, entre otras razones porque la India tiene sus propias reivindicaciones territoriales sobre el Tibet (ya tuvo un conflicto armado con China en 1962) y obviamente, es de gran importancia estratégica porque a pesar de que la enorme frontera natural del Himalaya entre los 2 países (y con Pakistán) sea casi infranqueable, dos de los grandes ríos que bañan las llanuras del subcontinente indio, el Indus y el Brahmaputra nacen en la meseta tibetana y no hay que olvidar que el mismo Ganges, el gran río sagrado de la India nace en los glaciares del Himalaya, es decir, en la frontera con el gigante chino.

Actualmente Tíbet es una región autónoma de China pero el hecho que el budismo se haya convertido en una práctica religiosa que cada vez tiene mayor número de adeptos en los países occidentales, que se le haya dado el Premio Nobel

de la Paz al Dalai Lama y que este sea una figura de gran prestigio y presencia mundial, ya que exceptuando al Papa no hay otra figura religiosa que tenga tanta autoridad moral y simbólica a nivel global, permite considerar que Beijing tendrá que ser sumamente prudente y cauteloso para negociar su eventual retorno a Lhasa, la capital tibetana.

En cuanto al Xinjiang (Sinkiang) ubicado en el extremo occidental de la China y que también es una región autónoma, su extensión es de más de un millón y medio de kilómetros cuadrados y dado que buena parte de su población (45%) son uigures de religión musulmana y lengua turca (antiguamente se le llamaba el “turquestan chino”) se plantean problemas geopolíticos que podrían llegar a ser graves si no se manejan con suficiente cuidado, sobre todo tomando en cuenta la creciente influencia de los movimientos islamistas radicales. Por otra parte, dado que en el Sinkiang se ubica la antigua “ruta de la seda” que atraviesa el gran desierto del Taklamakan antes de entrar, por la puerta de Zungaria al centro de Asia propiamente dicho (el “heartland” de Mackinder) en donde se encuentran las antiguas repúblicas soviéticas de Kirguistán, Tayiquistán, Turkmenistán, Uzbekistán y Kazajistán (la más rica de todas, especialmente en petróleo y gas) es evidente la enorme importancia geoestratégica de la región.

Por supuesto, Estados Unidos se haya presente en esos países y trata de ejercer influencia de diversas formas, pero de parte China y de Rusia hay entendimientos geopolíticos a los que en Occidente no se les ha prestado mucha atención pero que tienen una importancia creciente que conviene recordar. Nos referimos a la creación del Grupo de Shangai (China, Rusia, Kasajistán, Kirguistan y Tayiquistán) en el 2001 y recientemente (el 29 de mayo de 2014) los presidentes de Rusia, Bielorrusia y Kazajistán firmaron el Tratado de creación de la Unión Económica Euroasiática (que entró en vigor el 1 de enero de 2015) que, bajo otra modalidad, retoma la idea de la gran Unión Euroasiática de Vladivostok a Lisboa que el presidente ruso propuso a los lideres de la UE antes que las relaciones se deterioran


debido al conflicto en Ucrania. En todo caso, a juzgar tanto por la Unión Euroasiática (a la que ya se ha sumado Armenia y Kirguistán está en camino de hacerlo) como por el Grupo de Shangai, así como por la construcción de nueva infraestructura ferroviaria (trenes de alta velocidad, autopistas) , oleoductos y gasoductos, todo parece indicar que la región del Sinkiang se encuentra en un acelerado proceso de desarrollo como resultado de una estrategia de largo plazo del gobierno de Beijing que apunta esencialmente hacia la consolidación y fortalecimiento de su presencia en el heartland euroasiático28

5.Alternativasalrealismo:constructivismo,culturalismo,interdependenciacompleja

Tanto los planteamientos de Mearsheimer como los de Kissinger se han formulado desde la perspectiva del realismo, tanto clásico -basado en la naturaleza humana, defensivo, como el ofensivo- veremos ahora las propuestas que se hacen desde el terreno social y cultural. En su célebre artículo sobre la construcción social de la política del poder o “realpolitik”, Alexander Wendt nos dice que siendo los sistemas de seguridad realistas (el equilibrio de poderes) sistemas de interacción (entre los estados) de carácter competitivo, esta es la causa de que sean tan propensos a plantear “dilemas” de seguridad:

“…dilemas en los que los esfuerzos de los actores para fortalecer su seguridad de forma unilateral amenazan la seguridad de los otros, perpetuándose la desconfianza y la alienación. Sin embargo, las formas de identidad y los intereses que dan lugar a estos dilemas son efectos de la interacción en curso y no exteriores a ella; las identidades se producen dentro de una ‘actividad concreta’ y mediante ella…las

28 Al respecto cf.: Pérez Martin, Miguel Angel: La geo-economía de Asia Central y el “Gran Juego” de los recursos naturales: agua, petróleo, gas, uranio y cor-redores de transporte Real Instituto Elcano, Observa-torio Asia Central, Madrid, junio 2016 (Documento de Trabajo 59/2009 23/11/200) y Giménez Chueca, Iván: El Nuevo Gran Juego en Asia Central, Editorial Popu-lar, Madrid, 2009.

identidades y los intereses se forman mediante significados colectivos que están continuamente en movimiento..El cambio de prácticas conducirá al cambio en el conocimiento intersubjetivo que conforma el sistema” 29

En otras palabras, esa “perpetuación de la desconfianza y la alienación” (que, dicho sea de paso, es un fenómeno esencialmente psicológico, es decir, subjetivo) que existe entre Estados Unidos y Rusia o China que da lugar a la existencia del clásico dilema de seguridad debería poderse cambiar modificando las prácticas que dan lugar al mismo 30, de manera que la desconfianza y el miedo que se da en la interrelación de estas potencias sea superado resolviendo la cuestión de fondo (el armamento nuclear)31.

Si esa es la verdadera cuestión de fondo los escépticos argumentaran de inmediato que las negociaciones de desarme nuclear no sólo plantean dificultades de gran envergadura política tanto para concertar las negociaciones como para llevarlas a cabo, sino que su horizonte temporal sólo puede ser de largo plazo.

A lo anterior podría responderse que lo que se impondría como tarea inmediata o de mediano

29 Wendt, Alexander: La anarquía es lo que los Estados hacen de ella. La construcción social de la política del poder: op.cit.p.15

30 Al fin y al cabo eso es precisamente lo que persiguen las medidas de seguridad y de confianza (cambiar las prácticas) que son uno de los mecanismos clásicos de solución negociada de conflictos. Para poner un ejemplo de la política exterior de Guatemala: en el caso de Belice hemos pedido a la OEA poner en mar-cha un conjunto de medidas que van en esa dirección pero que, sin embargo, no han funcionado en la me-dida que no es posible cambiar las prácticas mientras no se solucione la cuestión de fondo (la validez o no del tratado de 1859) y su correspondiente dilema de seguridad (y de allí la desconfianza y el miedo a las agresiones que permea las relaciones entre los dos países) dado que solo existe una zona de adyacen-cia entre los dos estados, no una frontera delimitada, cuestión que será posible resolver sólo cuando la Corte Internacional de Justicia falle en la controversia territorial existente.

31 Una de los fórmulas podría ser a través de una uti-lización efectiva de la Conferencia de Desarme en Ginebra, al respecto véase Padilla: Op.cit. pp.48-51


plazo es, en todo caso, un cambio de prácticas con base en los intereses comunes de las grandes potencias: si tanto a los países europeos como a Estados Unidos y a Rusia les interesa la estabilidad y la democratización de Ucrania –para continuar con los ejemplos concretos- entonces ¿ porqué no cooperar a fin de promover la neutralidad de Ucrania –al estilo de Suiza o Austria- alejando de Moscú el fantasma de una Ucrania miembro de la OTAN que es a lo que le temen los dirigentes rusos? ¿ Porque no levantar las sanciones que perjudican a todos y cooperar para poner en marcha una zona de libre comercio euroasiática como ya fue propuesto por Putin?

El otro ejemplo es el del mismo Kissinger respecto al caso de Corea del Norte dado que como él señala tanto a Estados Unidos como a China (pues ambos estuvieron de acuerdo con la resolución del Consejo de Seguridad de NNUU en tal sentido) les interesa el desarme nuclear de ese país. A pesar de mis propias reservas al respecto, eso no significa que no sea una negociación a la que vale la pena darle continuidad, pues como el propio director del Instituto de Estudios Internacionales de Shangai, el profesor Yu Xiantian –quien comparte la perspetiva teórica de Wendt cuando subraya la importancia de la cultura - y de la “construcción social” por ende- en la teoría de las relaciones internacionales señala en un trabajo reciente:

“Since culture has its uniqueness and independent character, its impacts on international relations also have uniqueness. Separating cultural research from others , we can observe and analyze various phenomena in a more detailed and deep-going way and summarize their unique law. Becoming independent disciplines, world politics and world economics have made great progress. Schools have showed off their different view points, spurring more researchers and more results in making us better understand the political and economic field in international relations. However, the inherent theories in world politics and world economics cannot explain many phenomena. For example, why are nuclear and chemical weapons defined as “weapons of mass destruction”? ¿Can’t

conventional weapons inflict heavy casualties? In reality, persons killed in the conventional wars after WWII are more than those killed in WWII. It is related to the definition of morality in the world community. Again, why does the USA not regard UK’s nuclear weapons as a threat and feel threatened by China’s nuclear weapons? The USA regards the present era as “market and democracy” era, while China defines the present era as “peace and development”. What impact will these different summarizations will exert on their respective foreign policies and interrelations? More importantly, by establishing a relatively independent discipline to explore cultural impacts on state’s domestic and foreign policies as well as contacts, judgements and understanding among states’ and their cultural roles in constructing international organizations and institutions, we can direct behaviors of states and their peoples to push forward the international community in the direction of peace, democracy, justice, civilization and prosperity32”

La propuesta del profesor Xin Tian – al igual que la del profesor Wendt porque todo lo que la sociedad construye se puede ubicar dentro del campo de la cultura—radica entonces en desarrollar una disciplina especial -- una “culturología” como la llama el académico de Shangai-- para estudiar los fenómenos culturales (las “practicas sociales” como las llamaría Wendt) que inciden en el campo de las relaciones internacionales, propuesta que parece muy pertinente para abordar el tema que estamos planteando en este artículo, o sea hasta que punto es verosimil o cabe esperar un enfrentamiento bélico en la pugna que las grandes potencias (EE.UU, China y Rusia) sostienen por la hegemonia en las regiones del Asia Pacífico y de Eurasia, enfrentamiento que para Mearsheimer es un escenario perfectamente plausible.

La teoría constructivista de Alexander Wendt es una valiosa contribución para explicar porque hay otros escenarios posibles como alternativa a la guerra. Además, como hicimos ver en nuestro

32 Yu Xintian: Combining research on cultural theory and international relations, Op.cit.pp.9-10


artículo sobre la crisis de Ucrania apoyándonos en el análisis del académico francés Emmanuel Todd, no cabe duda que Alemania se ha convertido en el poder hegemónico dentro de la Unión Europea hoy en día, pero que en el ejercicio de dicha hegemonía las prácticas sociales - como las llamaría Wendt- no están dictadas ni por la vieja realpolitik alemana, ni por la geopolítica (no hay rivalidades o pugnas por territorio) y menos aún por el miedo que permea todo “dilema de la seguridad”: simplemente el significado del concepto cultural y social de poder ha dejado de tener el significado que tuvo en épocas pasadas y ahora, gracias al cambio de prácticas, se ha producido ya un cambio “en el conocimiento intersubjetivo que conforma el sistema”. Traducido al lenguaje del ciudadano común esto implica, ni más ni menos, que hoy en dia ha desaparecido el peligro de una nueva guerra entre Francia y Alemania o entre Alemania y la Gran Bretaña lo cual constituye un logro de alcances formidables de las prácticas sociales que son resultado de la integración europea, que duda cabe.

Un último elemento de juicio que conviene mencionar en el marco de este análisis acerca de porqué es poco probable que se cumplan los pronósticos del distinguido profesor de la Universidad de Chicago concierne al bloque de los llamados BRICS. Como es ampliamente conocido Brasil, India, Rusia, China y Sudáfrica decidieron establecer un bloque de “economías emergentes” que ha venido dando muestras de presencia mundial desde hace por lo menos una década. Las cinco naciones, que pertenecen además al G20, tienen en común una gran población, grandes extensiones de territorio, una elevada cantidad de recursos naturales, fuerte presencia en la economía global (reúnen al 43 por ciento de la población mundial, acumulan el 25 por ciento de la riqueza, generan un 56 por ciento del crecimiento económico registrado en los últimos años) además de que el comercio entre los países del grupo ha venido creciendo a un ritmo del 28 por ciento anual (unos 500.000 millones en 2015), han establecido un banco de desarrollo, todo lo cual demuestra que a pesar de las tribulaciones en que se han visto

las economías de algunos de los países miembros como Brasil –por la crisis política interna- y Rusia –por las sanciones que le han impuesto los países occidentales debido a la crisis de Ucrania - no han impedido el buen funcionamiento de esta experiencia inédita para países en desarrollo.

No podemos desarrollar un análisis en profundidad de las implicaciones teóricas del fenómeno BRICS pero es posible esperar que evolucione hasta generar un esquema tipo “interdependencia compleja” en el plano económico33 lo que facilitaría el funcionamiento de otros esquemas de cooperación (como el de los ya mencionados Grupo de Shangai o el de la Unión Económica Euroasiática) lo cual a su vez facilitaría la resolución pacífica de los diferendos geopolíticos que aún subsisten entre algunos de sus miembros y que hemos expuesto con anterioridad dado que un planteamiento central de la teoría

33 Al respecto Cf. Padilla, Luis Alberto: Paz y Conflicto en el Siglo XXI. Teoría de las Relaciones Interna-cionales, IRIPAZ, 2009 pp. 137-143; Keohane, Rob-ert: Power and Governance in a Partially Globalized World, London, Routledge, 2002 y Nye, Joseph & Keohane, Robert: Poder e Interdependencia. La políti-ca mundial en transición, Grupo Editor Latinoameri-cano (GEL),Buenos Aires, 1988. Sólo para tener una idea de los planteamientos teóricos de la interdepen-dencia compleja podemos mencionar los siguientes: a) la existencia de múltiples canales conectando las sociedades consistentes en las relaciones interesta-tales, transgubernamentales y transnacionales; b) la agenda de las relaciones interestatales consiste en múltiples problemas que no están ordenados en una jerarquía clara y consistente lo cual determina, entre otras cosas, que la seguridad militar no domina con-sistentemente la agenda. Muchos problemas surgen de lo que normalmente se considera política interior y la distinción entre problemas internos y externos se diluye; c) la fuerza militar no es utilizada por los gobi-ernos, respecto de otros gobiernos dentro de la región o respecto de los problemas, cuando prevalece la interdependencia compleja. Puede, sin embargo, ser importante en las relaciones de estos gobiernos con otros externos a la región o respecto de otros prob-lemas. Nye y Keohane argumentan también que el uso de la fuerza militar ha declinado como una her-ramienta política para incrementar otras formas de interdependencia, lo que aumenta la probabilidad de cooperación interestatal. Como ejemplo de interde-pendencia compleja en funcionamiento se puede citar el bloque de la Unión Europea, las relaciones entre Canadá y Estados Unidos o las negociaciones comer-ciales de Canadá con Australia que es el ejemplo que Keohane y Nye citan en su libro.


de Keohane y de Nye es que la fuerza militar no domina consistentemente la agenda y tampoco es utilizada respecto de los países interdependientes cuando dicha situación prevalece.

6.Conclusiones

En este trabajo hemos hecho un esfuerzo por presentar de manera suscinta y abreviada algunas de las ideas principales respecto a China que John J. Mearsheimer presenta en su libro sobre la tragedia de la política de las grandes potencias, que para el distinguido académico norteamericano sólo puede comprenderse desde el punto de vista del realismo ofensivo, marco teórico en el cual se apoya.

Ya por el simple hecho de hablar de “tragedia” el título mismo de la obra alude a un destino ineluctable, como ocurría en la literatura clásica de la antigua Grecia y , en consecuencia, esto significa que el realismo ofensivo, como toda buena teoría científica, debe ser capaz de decirnos algo respecto al porvenir, es decir, de predecir lo que va a ocurrir, de plantear escenarios futuros.

La primera conclusión que deseamos presentar entonces es que la capacidad predictiva de las ciencias naturales no puede extrapolarse a las ciencias sociales. Es cierto que el hecho que las ciencias sociales se hayan aproximado a las ciencias naturales a partir de los grandes descubrimientos de la física cuántica (por ejemplo) y que ahora se diga que el cambio paradigmático que esto supone (la introducción de la indeterminación y el cálculo probabilistíco en la física cuántica) aproxima a estos dos grandes campos de conocimiento.

Sin embargo, en dicho razonamiento analógico lo que estamos haciendo es comparar lo social con la microfísica (porque el principio de indeterminación de las partículas subatómicas que formuló Heisenberg es ampliamente aceptado), pero a la inversa (llevar los principios de las ciencias exactas al mundo de lo social) no es posible: simplemente el sistema sociopolítico –sea nacional o internacional- no funciona así, es decir

predecir acontecimientos futuros en el campo de las ciencias sociales es algo respecto a lo cual –y esto es lo menos que puede decirse- continúa existiendo un profundo y complejo debate.

En todo caso, este el punto de partida de nuestras observaciones críticas al capítulo sobre China de la obra del profesor de la Universidad de Chicago: en ciencias sociales se pueden construir escenarios conforme a la metodología propia de las ciencias prospectivas, pero no se pueden hacer predicciones del tipo de las que se hacen en la física o en las ciencias naturales. El sistema social o el sistema internacional no funcionan como funciona el sistema solar ni como los sistemas naturales.

Las restantes conclusiones tienen que ver con algo que el profesor Mearsheimer dice al final de su libro y que deseamos citar textualmente:

“The picture I have painted of what is likely to happen if China continues to rise is not a pretty one. Indeed, it is downright depressing. I wish I could tell a more hopeful story about the prospects for peace in Asia. But the fact is that international politics is a dangerous business, and no amount of goodwill can ameliorate the intense security competition that sets in when an aspiring hegemon comes on the scene in either Europe or Asia. And there is a good reason to think China will eventually pursue regional hegemony. It is worth noting, however, that although social science theories are essential for helping us make sense of the remarkably complicated world around us, they are rather crude instruments. The ability of even our best theories to explain the past and predict the future is limited. This means every theory confronts cases that contradict its main predictions. Given the grim picture I paint, let us hope that if China becomes especially powerful, the actual results of that development will contradict my theory and prove my predictions wrong”34.

A veces una intuición de largo alcance histórico permite visualizar el futuro. Nicolás Spykman, el

34 Mearsheimer: Op.cit. pp.410-411


geopolítico holandés refugiado en Estados Unidos que ya hemos mencionado predijo en 1943 (dos años antes del fin de la guerra, es decir, cuando Estados Unidos todavía combatía al Japón en Asia siendo China todavía aliada de las potencias occidentales) que el adversario de los Estados Unidos en el largo plazo sería China, no el Japón.

Sin embargo, una cosa es tener una gran intuición prospectiva y otra, muy distinta, hacer predicciones en ciencias sociales. A lo más se pueden construir escenarios basados en probabilidades. Creemos haber presentado ejemplos basados en la teoría contemporánea de las relaciones internacionales (el realismo clásico de Kissinger, la geopolítica de Lacoste, el constructivismo de Wendt, la “culturología” del académico chino Xintian, la interdependencia compleja de Keohane & Nye) para refutar al profesor de Chicago, desarrollando argumentos que –dada la escasa habilidad de las mejores teorías para explicar el pasado y predecir el futuro como él mismo admite -- contradicen sus principales pronósticos, así como teorías que demuestran que podría, razonablemente y por el bien de la humanidad, estar equivocado.

BIBLIOGRAFIA

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Perez Martin, Miguel Angel: La geoeconomía de Asia Central y el “Gran Juego” de los recursos naturales: agua, petróleo, gas, uranio y corredores de transporte , Real Instituto Elcano, Madrid,2016 (Asia‐Pacífico Documento de Trabajo 59/2009 23/11/200)

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Wendt, Alexander: La anarquía es lo que los estados hacen de ella. La construcción social de la política de poder, in: Revista Académica de Relaciones Internacionales, núm.1, marzo 2005, GERI-UAM, Madrid.


La noche que se firmó la paz en el Palacio Nacional el 29 de diciembre de 1996, los que participamos en el proceso pensábamos que se abría un tiempo nuevo para Guatemala. Hubo comentarios que comparaban la jornada con el 20 de octubre de 1944.

Ese optimismo, aparte de ser un sentimiento tenía cierto basamento racional. El conjunto de los Acuerdos de Paz eran, para esa época, los más amplios y profundos que se hubieran alcanzado para concluir una guerra interna en la experiencia americana en la segunda mitad del siglo XX.

Debe recordarse la premisa que guió desde un principio el complicado decurso de 6 años y medio de negociaciones entre sucesivos gobiernos de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca URNG, el que se buscaba no solo poner fin al enfrentamiento armado interno, sino también – y principalmente – consensar un proceso de reformas de las estructuras políticas, económicas y sociales que habían

sido la causa del conflicto. De allí la vastedad de los numerosos acuerdos que se refirieron a los derechos humanos, el reasentamiento de las poblaciones desarraigadas por la guerra, el establecimiento de una Comisión de la Verdad, los derechos de los pueblos indígenas, el fortalecimiento del poder civil y el papel del ejército en una sociedad democrática, la participación de la sociedad civil, reformas socioeconómicas y situación agraria, reforma constitucional y la reincorporación de la URNG a la legalidad.

En su conjunto los 12 acuerdos eran un blueprint de una sociedad diferente a la que hasta entonces existía. Ahora bien, los acuerdos enumeraban principios y en algunos casos metas y estructuras de ejecución, tales como porcentajes y comisiones paritarias, además añadieron un cronograma de ejecución que fijaba hasta el año 2000 para que los compromisos de los acuerdos se cumplieran.

Los acuerdos se dividieron en dos categorías: sustantivos, las reformas ya mencionadas y operativas, los que tenían que ver con el fin del enfrentamiento armado. En otros procesos que han tenido lugar en otras partes del mundo, todo el contenido ha sido de tipo operativo.

La inclusión de los temas sustantivos en la agenda de la negociación fue un punto

¡Queveinteañosnosonnada!

Reflexiones sobre Dos Décadas de Paz en Guatemala

GABRIEL AGUILERA PERALTA*

* El autor es diplomático y académico. Participó en la Asamblea de la Sociedad Civil, era Viceministro de Relaciones Exteriores cuando se firmó la paz y fue miembro de la Comisión Organizadora de la Firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera y posteriormente se desempeñó como Secretario de la Paz de la Presidencia de la Republica así como como Presidente de la Comisión de Acompañamiento de los Acuerdos. Actualmente se desempeña como embajador de Guatemala ante la OEA en Washington.

106 Reflexiones sobre Dos Décadas de Paz en Guatemala

central e inicialmente muy contestatario. En cuanto la negociación se hizo posible después de la transición a la democracia, la postura inicial del Estado era que habiéndose acabado el autoritarismo e iniciándose un régimen de democracia representativa, la insurrección armada carecía de razón de ser y procedía mediante las disposiciones operativas poner fin al enfrentamiento armado y acordar condiciones para el regreso a la vida civil de los guerrilleros.

Tal argumento no fue aceptado por la URNG ni por los sectores de la sociedad civil que se incorporaron a la gestión pro paz, con el argumento de que las razones estructurales que habían sido la causa del inicio de la guerra persistían y que por ello, había que pactar también su reforma.

Finalmente se aceptó el argumento y así se desarrolló el proceso negociatorio que fue especialmente prolongado, dado que se acordó una agenda muy extensa, la cual constituía una especie de atlas de toda la problemática del país. El espíritu que animaba a una parte de los negociadores era mesiánico, el pensamiento que de todo el sufrimiento de la larga guerra interna y las terribles violaciones a los derechos humanos, había de surgir una Patria renacida - una especie de Ave Fénix – un país liberado y purgado de los demonios que lo habían acosado durante las décadas de guerra e inclusive que se iba a superar todo el pasado histórico cargado de injusticias, exclusiones, segregación étnica y violaciones a los derechos humanos.

La negociación de paz se desarrolló realmente con tres actores, los sucesivos gobiernos, la URNG y la sociedad civil, en realidad una parte de ella, la más organizada en la que predominaban los grupos indígenas, sindicatos y organizaciones campesinas, estudiantes, académicos e intelectuales así como el sector de mujeres, en su mayoría con una orientación de izquierda. La sociedad civil participó en los diálogos que precedieron a la negociación formal y cuando esta comenzó, se

agruparon en la Asamblea de la Sociedad Civil que tuvo voz en la discusión de varios delos acuerdos.

Y un cuarto actor, de muy alta incidencia, fue la comunidad internacional representada por los gobiernos del Grupo de Países Amigos, un conjunto diverso de ONG de diversa naturaleza e Iglesias de varios países y principalmente Naciones Unidas por medio de los facilitadores de las negociaciones, primero y después de la famosa MINUGUA, misión que primero supervisó el cumplimiento del Acuerdo sobre Derechos Humanos, par posteriormente cubrir todos los demás y finalmente se quedó en el país para monitorear el cumplimiento de los compromisos.

Como en toda negociación, los acuerdos no cumplimentaron al 100% los planteamientos de cada una de las partes, sino que representaron una mezcla salomónica de ambos, pero en general inclinándose hacia la demanda de las grandes reformas estructurales.

Pero si bien era posible mediante un esfuerzo de gran dimensión teórica imaginar un país radicalmente reformado y plasmar ese imaginario en un conjunto de proposiciones de fuerza histórica, otra cosa es cambiar la realidad de un Estado y una sociedad por medio de documentos En algún momento la euforia y el optimismo rebasaron la realidad. El plazo de 4 años para reformar de tal forma al Estado y la sociedad que la haría diferente era por supuesto inviable. En el 2001 que se hizo un balance, se concluyó en lo que se constituiría en una frase muchas veces repetida: una parte de los acuerdos se había cumplido, otra parte estaba en proceso y un tercer segmento estaba incumplido. Se acordó entonces otra recalendarización al concluir la cual se repitió la misma conclusión.

Actualmente, a los 20 años de la firma de los Acuerdos ya no existe cronograma ni verificaciones precisas de cumplimiento,

107Gabriel Aguilera Peralta

pero un balance daría el mismo resultado: compromisos cumplidos, en proceso y sin cumplir.

El tiempo transcurrido hace pensar en un principio de todo proceso de negociación: mientras más tiempo transcurre desde que se concluye un proceso de paz, más los contenidos del mismo pierden su sentido fundante y se convierten en parte de las agendas normales de cualquier Estado, por lo que los acuerdos de paz dejan de ser un proceso y se tornan un referente histórico.

Sin embargo, se puede hacer un balance desde las tres categorías de evaluación mencionadas:

• Loquesecumplió:

Desde luego lo central fue el fin de la guerra interna que al momento de firmarse el Acuerdo de Paz Firme y Duradera el 29 de diciembre de1996, había durado 36 años si se asume como su principio el alzamiento militar del 13 de noviembre de 1960, siendo así el conflicto armado interno de más larga duración en el siglo XX en las Américas - después de Colombia- y que provoco cerca de 200,000 muertes y el desplazamiento de un millón de personas en su etapa más álgida.

Ese era el objetivo final de la negociación. Después deben considerarse los acuerdos operativos los cuales se cumplieron casi en su totalidad. La fase de alto al fuego, dejación de armas y desmovilización de los insurgentes se logró sin problemas, igualmente se alcanzó la desmovilización de la Policía Militar Ambulante y de las agrupaciones de milicianos, las Patrullas de Autodefensa Civil que llegaron a contar con decenas de miles de integrantes. El proceso no estuvo exento de conflictos. Los Policías Militares se amotinaron antes de aceptar la decisión y los ex integrantes de las Patrullas constituyeron movimientos sociales de grandes

dimensiones para demandar indemnizaciones y beneficios por sus servicios, llegando a crear una crisis de seguridad.

También se obtuvo la reincorporación de los integrantes de la URNG y a la vida civil sin incidentes dignos de mención, lo que contrasta con casos de desmovilizaciones en decursos de paz en otros países.

Diferente lo acontecido con los acuerdos sustantivos. La gran complejidad de los mismos hizo necesario que se dedicara un Acuerdo especial, llamado de Cronograma, para ordenarlos, clasificarlos y calendarizarlos. En ese documento se hizo evidente que el cumplimiento dependía de diversos actores, una buena parte gubernamentales tanto el ejecutivo como el legislativo y el judicial y otros de instancias creados ad hoc como diversas comisiones paritarias con participación de sociedad civil, comisiones técnicas y finalmente de una reforma constitucional que requería una consulta popular.

Como ente veedor del cumplimiento se creó la Comisión de Acompañamiento de los Acuerdos, integrada por las partes de la negociación, con representaciones de la sociedad civil y del ente de acompañamiento internacional, Minugua. Esta esta misión, por su parte desplegada en varias partes del país monitoreaba el desarrollo del cumplimiento. Por su parte el Organismo Ejecutivo conformó la Secretaria de la Paz, entidad que debería vigilar que el ejecutivo cumplimentara los compromisos de la paz. Varias ONGs y actores de la sociedad civil, por su parte, organizaron programas de seguimiento a los Acuerdos.

Existen escépticos que tienden, a la distancia, a restar importancia a los acuerdos sustantivos, estimando que solo se cumplió a cabalidad la parte operativa. Tal criterio es errado, en realidad fue mucho lo que se cumplió de la parte sustantiva y ello efectivamente cambio al país.


En el campo de los Derechos Humanos, aunque ya se había avanzado con la Constitución de 1985, fue el Acuerdo Global sobre Derechos Humanos el que concreto las obligaciones del Estado en esa materia. Y si bien como se sabe los DH son perfectibles y se siguen señalando falencias, en los hechos los DH de primera generación tienen vigencia en Guatemala. Solo lo pueden cuestionar los que olvidan comparar con la situación durante el tiempo de la guerra y los gobiernos autoritarios.

Otro éxito fue el reasentamiento de las poblaciones desarraigadas por el enfrentamiento armado. Se trataba de un problema de enormes proporciones, que en su momento había llegado a afectar a una séptima parte de la población del país. El cumplimiento del Acuerdo fue muy difícil, aparte del enorme número de personas afectadas, era muy difícil resolver el retorno a propiedades originales, muchas aldeas habían arrasadas hasta los cimientos y muchas propiedades rurales ocupadas por otro sector de la población campesina. El decurso fue completo y contencioso pero con el paso del tiempo se fue resolviendo. Sin embargo, aun 20 años después se mantienen en negociación varios casos, como el de los desplazados en Chixoy.

Más complejo fue el cumplimiento de los compromisos sobre resarcimiento. ¿ Como se puede resarcir la muerte cruel de seres queridos? El Estado solo puede ofrecer resarcimientos materiales que deben ajustarse a lo que piden las Comunidades y las familias. Se creó una Comisión de Resarcimiento pero tras dos décadas su labor no ha concluido. Presumiblemente tendrá que extenderse en el tiempo

El tercer Acuerdo sustantivo fue el que creo la Comisión de la Verdad, que asumió el largo nombre de Comisión para el esclarecimiento histórico de las violaciones a los Derechos Humanos y los hechos de violencia que han causado sufrimiento a la población

guatemalteca. Se suele argüir que la Comisión no fue imparcial y que su informe tiene sesgo. Pero más que sesgo los hechos implicaron al Estado en el 93% de las violaciones a los DH. El informe no indicó responsabilidades individuales y argumentó que existió genocidio, afirmación muy discutida porque se trata de una figura jurídica muy específica, aunque en todo caso los horribles hechos incorporados en el informe configuran delitos de lesa humanidad.

Y aunque no se acusó en el informe a las personas individuales responsables, el informe significo una catarsis para un país sometido a violaciones a los DH que en su tiempo fueron las más graves y sostenidas en el tiempo en América Latina. Como sucedió con los informes elaborados en otros países que salieron de dictaduras, el informe sirvió para exorcizar los demonios del pasado. Allí está consignado lo que sucedió, aunque han surgido posteriormente interpretaciones que lo niegan.

Y debe tomarse en cuenta que en los años subsiguientes el progresivo fortalecimiento del régimen de DH y de la administración de Justicia dio lugar a que efectivamente se iniciaran procesos penales en contra de militares responsables de algunas de las atrocidades cometidas durante la guerra

Pero es probablemente el quinto Acuerdo, sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas es el que más significado tenga de cara a la historia de la Nación. Si bien ese Acuerdo principalmente reconoce derechos culturales, ya que la negociación no permitió extenderlo lo suficiente a otras áreas, sus contenidos son un avance extraordinario en relación a la situación de la población indígena del país. La primera puerta para demoler el Imaginario racista que ha caracterizado a Guatemala fue el inicio del proceso para que Guatemala suscribiera el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales iniciado en 1993, antes de la firma de la paz. Y partiendo también del Acuerdo sobre Identidad, especialmente de su definición de


Guatemala como país multiétnico, pluricultural y multilingüistico, se quebró para siempre el Imaginario de sumisión, discriminación y separación de la población maya y garífuna. Ello no quiere decir que en la realidad social todo haya cambiado, pero es el arranque de un proceso que irá adquiriendo fuerza con el tiempo. Para poner un símil histórico, entre la abolición de las leyes de segregación racial del estado de Alabama en Estados Unidos y la llegada de Obama a la presidencia de Estados Unidos pasaron más de 40 años.

El Acuerdo número 6 sobre aspectos socioeconómicos y cuestión agraria, encerraba un dilema. Su negociación fue muy compleja porque era en ese documento que la URNG y la sociedad civil que la apoyaba, buscaban introducir varios de los cambios por los que se había combatido y desde luego ello era resistido por el establishment. En el corazón de la discusión del acuerdo estaba el tema de la pobreza y la propiedad de la tierra, dado que durante la guerra buena parte de la población era aún campesina y en este punto debe recordarse la centralidad que tuvo la Reforma Agraria para el gobierno de Arbenz y para las fuerzas que los derrocaron. Además debe recordarse la fuerza que ha tenido la oligarquía rural en la historia de Guatemala.

En el resultado salomónico de la negociación del punto se aceptaron un conjunto de cambios que más bien son propios de la modernización y del buen gobierno, lo que recuerda las formulaciones de la social democracia, pero que de haberse observado hubieran tenido un resultado positivo.

Probablemente uno de los principales logros de este Acuerdo fue el que dio origen a los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, avanzando así hacia un modelo ejemplar de descentralización del Estado y de empoderamiento de los poderes locales.

El Acuerdo séptimo sobre el fortalecimiento

del poder civil y papel del ejército en una sociedad democrática reviste una importancia que no debe desestimarse. Contiene especificaciones sobre reformas a la estructura del Estado, al empoderamiento de la Sociedad Civil y del papel de la mujer. Pero su eje central tiene que ver con la desmilitarización del Estado. Debe recordarse que durante el periodo autoritario y de la guerra, el ejército, con el respaldo del sector empresarial de esa época, asumió prácticamente el control del Estado en el marco de la Doctrina de Seguridad Nacional que preconizaba entonces Estados Unidos. Para explicarlo en esa época se utilizó el concepto de Estado Militar, significando una situación en la cual el Ejecito desbordaba su rol de defensa de la nación y pasaba a ocupar todas les estructuras del Estado. Y efectivamente aun durante la transición a la democracia el Ejercito retuvo un papel de poder tras el trono, inclusive durante el primer gobierno de la era democrática. Sin embargo y en forma paulatina ese poder fue disminuyendo ante el fortalecimiento de los gobiernos civiles, la presión internacional, inclusive de Estados Unidos, la potencia que anteriormente había impulsado la militarización del Estado y la beligerancia de la sociedad civil.

En los años posteriores el Ejército fue sucesivamente reducido y fue afectado por escándalos de corrupción. A la vez asumió un proceso de reconversión interna que le llevo a revisar su doctrina y normativa y a abrir espacios de interacción con la sociedad civil, tales como el Centro ESTNA y la Comunidad de la Defensa, a la vez que el natural proceso de reemplazo del cuerpo de oficiales fue pasando a retiro a los protagonistas de la guerra. Actualmente el Ejército ya no tiene la incidencia que antes tuvo sobre la conducción del Estado.

Un Acuerdo posterior, el noveno, establecía los contenidos de una reforma constitucional que debería de confirmar varios compromisos especialmente en relación a los derechos de los pueblo indígenas, la reforma el Estado inclusive su régimen electoral y la función del ejército.


• Loquenosecumplió:

Lo más notorio fue el fracaso de la reforma constitucional. El contenido se refería principalmente al Acuerdo sobre identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, pero también abarcaba reformas sobre el papel del Ejército, el Organismo Judicial y el Legislativo. Llevada a cabo la consulta popular el 16 de mayo de 1999 con una participación escasa del 18.5 de los empadronados, el resultado fue que el no que alcanzó un 77% en la capital y un 53% en el interior del país. Se han señalado varias razones para ese resultado, el hecho de que haya transcurrido cerca de dos años y medio desde la firma de la paz para el referendo, lo que no permitió aprovechar el entusiasmo inicial por la paz, el que los diputados hayan aprovechado para incluir una serie de reformas en el paquete que no tenían que ver con las estipulaciones del Acuerdo y el que sectores que se oponían al proceso de paz hayan montado una eficiente campaña llamando al No.

Inicialmente se mencionó que oportunamente se repetiría la consulta, pero en los hechos ello resulto imposible, aunque se han intentado nuevas reformas a la Constitución ocasión en la cual se podrían incluir algunos temas de la paz. Pero el resultado inmediato de la consulta quiso ser interpretado como un rechazo al proceso de paz, en verdad un peculiar decurso para una negociación tan exitosa. Los que se oponían a la Paz adversaban especialmente los temas sustantivos. Fue una reacción de las fuerzas conservadoras al mensaje reformista y de cambio de los Acuerdos, especialmente en cuanto a la cuestión indígena.

Por otra parte, al examinar los sucesivos acuerdos de cronograma se evidencia que una gran cantidad de compromisos específicos no se llegaron a cumplir del todo, aunque se iniciaron y realizaron parcialmente y otros no se observaron en absoluto. Las dificultades tuvieron que ver con la falta de financiamiento.

Uno de los compromisos centrales del Acuerdo Socio Económico que era la reforma fiscal no se logró ya que el intento fracasó por la oposición de los sectores de poder, pero también se dieron problemas de ineficiencia administrativa y una rápida reanudación de las conflictividades internas en todos los niveles. En tanto se mantuvo la presencia de Minugua existió un aliciente para el cumplimiento de compromisos, pero cuando concluyó el mandato de esa Misión fue languideciendo el impulso de la Paz.

El problema de fondo fue probablemente la contradicción que se dio entre la visión bastante social demócrata que impregnaba los Acuerdos y la realidad mundial de la globalización neo liberal. Los Acuerdos se firmaron el marco de la plena vigencia del llamado Consenso de Washington que contradecía varios de los conceptos de los Acuerdos y que influyeron las políticas económicas de varios de los gobiernos posteriores a la firma de la Paz. Las reformas socio económicas no llegaron así a solucionar realmente el problema de la pobreza y de la desigual distribución del ingreso.

Otros factores influyeron en que la magia de la Paz se desvaneciera muy rápidamente de la conciencia colectiva. La violencia criminal con sus dos principales manifestaciones, el crimen internacional organizado, especialmente el narcopoder y sus derivaciones de trata de personas, robo de automóviles y secuestros y las pandillas juveniles o “maras” que afectan directamente la vida cotidiana. Ellos fueron los nuevos demonios que anularon la posibilidad del a nueva vida en felicidad que se suponía vendría al final de la guerra.

Pero igualmente afectó la capacidad del Estado la persistente corrupción. Ya los Acuerdos advertían sobre los llamados Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos que habían infiltrado al Estado. Se trataba de organismos clandestinos de la época de la contrainsurgencia que al advenir la paz atravesaron una metamorfosis y


aprovechando su ubicación secreta dentro del aparato del Estado, se convirtieron en redes criminales principalmente para la corrupción. Dado que todas las instituciones del Estado estaban penetradas por esa red, le resultaba imposible por sí mismo erradicarlas. Fue con la llegada de una nueva misión internacional, la CICIG, que paulatinamente se empezó a desmontar esa red, hasta que se llegó a los espectaculares hechos del 2015 y el 2016 en que con una participación de la sociedad civil que no tiene más precedentes que los de la revolución de Octubre de 1944, se consolidó un proceso que puede llevar al final de los esos Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos. Estos históricos logros ya no son parte de la dinámica propia de los Acuerdos de Paz, pero si se puede argüir que la predisposición del Estado de Guatemala a ceder espacios de soberanía a entes internacionales para que co-

administren la Justicia, tiene precedente en la larga presencia de MINUGUA y a el hecho de que el fin de la violencia y el terror desde el Estado, empoderó a una nueva generación de la sociedad civil que tomo masivamente las calles en las históricas jornadas de 2015.

Es posible que a dos décadas de su firma los Acuerdos de Paz empiecen a convertirse en un referente histórico más que en un hecho actual. Pero para mi generación que vivió la experiencia de los gobiernos autoritarios, de la guerra interna y de la violación a los derechos humanos esos Acuerdos retienen su Aura. La vida de Guatemala cambió para bien, nos salimos de nuestra cruel historia, sin ellos los acontecimientos vigorosos de fortalecimiento de la democracia y la justicia que estamos viviendo no hubieran sido posibles.


1.Introducción.

Como gestor cultural, y como funcionario de gobierno que trabajo en el Ministerio de Cultura y Deportes, me interesa que se conozca el tema de la Diplomacia Cultural, porque considero que un conocimiento apropiado puede ayudar a quienes trabajamos en consolidar los procesos de desarrollo cultural que se están llevando a cabo en Guatemala y en Centroamérica, entre ellos la creación de políticas culturales en el marco de las política exteriores de cada país, o en el de la implementación de la Política Cultural de Integración Centroamericana y de la Carta Cultural Iberoamericana. En ese sentido debemos reconocer el gran avance que se ha tenido al crear plataformas administrativas y jurídicas, que si bien todavía son insuficientes, exceden con creces con lo que se contaba en materia de cultura a fines del siglo pasado. Fue a mediados del mismo cuando se iniciaron, a nivel mundial importantes procesos para el desarrollo cultural, entre ellos el nacimiento de instituciones de cultura como la UNESCO y con acciones de reivindicación de identidades culturales, de derechos culturales y de salvaguarda de patrimonios culturales, que se materializaron en Tratados y Convenciones sobre la materia. A nivel nacional uno de los grandes logros fue la creación de dependencias

como el Instituto de Antropología e Historia y la Dirección General de Bellas Artes, y posteriormente del Ministerio de Cultura y Deportes, así como de otras instituciones para la cultura y su patrimonio. Es importante también la emisión de una normativa jurídica que tiene su fundamento en la Constitución actual de la República, en la creación de Políticas de Cultura que responden a nuestra realidad multiétnica, multicultural y plurilingüe, y en los instrumentos internacionales ratificados.

2.Antecedentes.

En los últimos años se vienen generando en la región centroamericana y en Iberoamérica una serie de procesos relacionados con la cultura y su patrimonio ( su salvaguarda), así como con los derechos culturales y la diversidad cultural, entre ellos el de economía y cultura, que tiene varios objetivos, como el de crear cuentas satélites en los sistemas de cuentas nacionales, para que se tenga datos confiables sobre el aporte de la cultura al producto interno bruto (PIB) de cada país, o sobre Cultura y Turismo, o Cultura y Desarrollo, o sobre la creación de sistemas de información cultural, entre otros.

Entre esos procesos se encuentran también el de creación de una nueva Diplomacia Cultural y el desarrollo de la Carta Cultural

¿Que es la Diplomacia Cultural?

Ensayo

MAX ARAUJO*

* Viceministro de Cultura, abogado especializado en temas culturales, escritor.

113Max Araujo

Iberomericana, que se aprobó en la XVI Cumbre de Presidentes y Jefes de Estado que se llevó a cabo en Montevideo en el año 2006, que sin ser vinculante para los Estados firmantes genera proyectos, programas y acciones comunes para todos los países de la región, entre ellos los encabezados con el prefijo IBER (Iberorquestas, Ibercine, Iberbibliotecas etc.). Esta Carta influyó posteriormente para la creación, por medio de la CEEC/ SICA, de la Política Cultural de Integración Centroamericana, aprobada en una reunión de Presidentes del área que se llevó a cabo en San Salvador el 16 de diciembre de 2011. Estos dos instrumentos internacionales, se complementan las Políticas Nacionales de Cultura, el Plan Nacional de Desarrollo Cultural, los proyectos y programas de las dependencias del Ministerio de Cultura y Deportes y con Convenciones emitidas por Organismos Internacionales, de los que Guatemala es Estado-Parte, así como con la normativa jurídica que se tiene.

3.¿QuéesunaPolíticaExteriorCultural?

En cuanto al tema de cómo debe entenderse una política cultural exterior el doctor Camilo Reyes Rodríguez, ex viceministro de Relaciones Exteriores de Colombia, expresó en la introducción del texto que contiene el informe sobre diplomacia cultural para la región andina que se produjo en un encuentro llevado a cabo en Bogotá en el año 2007, lo siguiente:

“Los países de la Región Andina están otorgando un papel fundamental en la formulación e implementación de su política exterior al fortalecimiento de sus relaciones culturales y a la promoción de su cultura nacional.”…. “Todos coincidimos en que al hablar de cultura, nos referimos a lo que somos, a lo más profundo de nuestras identidades, a las huellas de nuestra memoria como sociedad. O como diría acertadamente Carlos Fuentes, a nuestros modos de ser y nuestras maneras de soñar…….. Es por ello que la cultura es una de

las piezas centrales de la política exterior de un país. En este sentido, debemos diseñar una política cultural para la promoción de nuestros países en el exterior, que se base en la riqueza de nuestra diversidad cultural, que acoja desde las manifestaciones más populares hasta las más experimentales y contemporáneas…Lo anterior, debe sumarse, a los esfuerzos que hemos desplegado en diferentes instancias; por ejemplo, en el marco de la Comunidad Andina estamos comprometidos a trabajar en torno a tres áreas, como son: el desarrollo de las industrias culturales; la preservación y protección del patrimonio cultural, material e inmaterial, y el fortalecimiento y promoción de la diversidad cultural. En el fortalecimiento y promoción de la diversidad cultural nuestras acciones se han dirigido a preservar la identidad cultural andina, a trabajar por la salvaguardia de nuestras distintas expresiones culturales y artísticas, a promover el diálogo intercultural como vía para profundizar el entendimiento entre los pueblos andinos y proteger las culturas indígenas” (1)

4.¿Quéesunadiplomaciacultural?

Según un informe elaborado por el Observatorio Vasco de Cultura, (España) ”El uso del término diplomacia cultural es relativamente nuevo dentro de las relaciones internacionales, si bien la estrategia cultural ha formado siempre parte de la diplomacia tradicional. La cultura se sitúa como una de las principales tarjetas de presentación de muchos países, en su esfuerzo para promocionar una imagen característica que les ayude a conseguir sus otros retos políticos o de posicionamiento internacional. Pero más allá de este aspecto, la diplomacia cultural juega un rol de vital importancia en las actuales relaciones internacionales. Los intercambios culturales permiten conocer y cimentar puntos en común y de acuerdo con otras realidades. De ser considerada como una parte soft de las relaciones internacionales,

114 ¿Que es la Diplomacia Cultural?

la diplomacia cultural gana terreno para situarse al mismo nivel que la diplomacia tradicional” (2).

Este mismo informe explica que el concepto de diplomacia cultural no es nuevo, pues es tan antiguo como la propia diplomacia. Todos los sistemas políticos han utilizado la cultura y el arte para mostrarse al exterior, e incluso en algún caso, para imponerse. Lo que diferencia la diplomacia cultural de antes y la actual es su objeto de trabajo ante una realidad actual mucho más compleja. La diplomacia cultural debe ocuparse de muchos más asuntos y más variados. Por ejemplo la diplomacia cultural puede encargarse de parte de la promoción exterior de un país, o bien puede utilizarse como parte de la política de cooperación internacional. El antecedente más claro para entender lo que hoy en día es la diplomacia cultural lo encontramos en el concepto de soft power de Joseph Nye, que desarrolló en dos obras “ Bound to Lead: The Changing Nature of American Power” (1990), y en “Soft Power: The Means to Success in World Politics” (2004). Nye definió el soft power como la capacidad de un Estado de conseguir sus objetivos no a través de amenazas y recompensas económicas, sino a través de la atracción y la persuasión hacia las políticas, la cultura o los ideales del país. El autor analiza los límites que la fuerza militar de los Estados Unidos tiene en relación a sus aliados o potencias menores y cómo el poder blando puede ayudar a superar ciertas barreras. Así pues, el soft power puede entenderse también a través de la contraposición al hard power, o sea la habilidad coercitiva que utiliza la diplomacia tradicional. La diplomacia cultural también debe entenderse como una práctica muy vinculada a la diplomacia pública. Tal y como la definió el autor noruego Erik Rudeng, la diplomacia pública es aquel conjunto de acciones mediante las cuales los gobiernos se dirigen directamente a la población de otro país. La diplomacia tradicional, dice este noruego, puede ser

descrita como las relaciones que se establecen entre instituciones al más alto nivel; en cambio, la diplomacia pública se encarga de cómo un país se comunica con la ciudadanía de otros Estados. Es por ello que la diplomacia pública basa su fuerza en la atracción. El aumento del peso que la diplomacia pública está experimentando sobre el conjunto de las relaciones internacionales plantea un escenario mundial diferente.

Por otra parte, la reflexión sobre la diplomacia cultural no puede sustraerse de un debate de fondo sobre el concepto de cultura. En el siglo XXI la cultura ya no se entiende de forma unívoca. El concepto actual de cultura se basa en la complejidad y la pluralidad, en el sentido que en las sociedades actuales no hay una única forma de vivir y de entender el hecho cultural.

Es por ello que hay que hacer referencia a la expresiones culturales, a las identidades múltiples, en definitiva a las culturas. Este concepto mutante, diverso, complejo es con el que debe trabajar hoy en día la diplomacia cultural” (3). Así pues, la diplomacia cultural, nos dice el Observatorio Vasco de la Cultura, puede definirse “como el conjunto de relaciones que sitúan los valores y los recursos culturales como los elementos centrales para difundir las expresiones culturales de una sociedad o para levantar puentes de diálogo entre personas y pueblos distintos”. (4).

5. AcercadelaimportanciadelaDiplomaciaCultural.

El mismo texto citado del Observatorio Vasco para la Cultura nos dice que en el contexto internacional, debido a los cambios sucedidos en la relación de fuerzas desde la Guerra Fría, la diplomacia pública ha ido ganando terreno y, a la par, lo ha hecho la diplomacia cultural. Así, en muchos ámbitos se considera que la diplomacia cultural es fundamental hoy en día.

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Si bien es cierto que por el hecho de existir cualquier expresión cultural ya es importante, también lo es que será más fuerte cuanto más reconocimiento tenga por parte de otros. En este contexto, la diplomacia cultural ayuda a ubicar en el mundo, a hacer más presentes a aquellas culturas de dimensión más pequeña. Así, se perfilan dos grandes estrategias para situarse culturalmente en el mundo: la clásica, la que históricamente han adoptado los Estados más grandes y con más recursos y la más actual, basada en aprovechar la conectividad internacional.

Tradicionalmente los Estados han invertido muchos recursos en la promoción del hecho cultural a través del despliegue de los institutos de cultura de promoción exterior (el British Council, los alianzas francesas, el Instituto Cervantes…), dedicados principalmente al estudio de los idiomas y a la difusión de las distintas expresiones culturales. En todos los casos la estrategia política ha consistido en el despliegue de una red de grandes instituciones sobre los distintos territorios en los que se ha querido incidir.

En contraposición, la alternativa actual para los territorios pequeños es aprovechar los recursos existentes y, utilizando sus organizaciones culturales como plataformas de lanzamiento, situarse en el mundo. Se trata de aprovechar acontecimientos con reconocimiento internacional (un festival de cine, un museo) para explicarse y proyectarse hacia el exterior.

Con todo, los expertos señalan que los beneficios del desarrollo de una buena diplomacia cultural son múltiples y en muchas direcciones. En primer lugar, hacia el fortalecimiento de la cohesión interna —ante más reconocimiento, mayores niveles de respeto y estima por parte de sus gentes—. En segundo lugar, el protagonismo que pueda tomar la diplomacia cultural juega a favor del fortalecimiento de la diversidad global, así

como la construcción y el mantenimiento de opciones alternativas a los canales oficiales.

En síntesis, la diplomacia cultural se está convirtiendo en una de las principales herramientas a disposición de la diplomacia pública para cambiar percepciones, romper prejuicios y plantear visiones sobre lo propio diferentes. (5)

6. Lacultura:recursoestratégicodelaPolíticaInternacional.

En el encuentro efectuado en Colombia mencionado al principio de este trabajo, estuvo presente el Dr. Edgar Montiel, un experto en el tema de la Diplomacia Cultural, en ese entonces Jefe de la División de Políticas Culturales y Diálogo Intercultural de la UNESCO y quien hasta hace poco fue el encargado de la Oficina de UNESCO en Guatemala. Es por ello y gracias a su experiencia y entusiasmo que muchos guatemaltecos nos interesamos en el tema. En esa ocasión el Dr. Montiel presentó una ponencia que tituló “La cultura, recurso estratégico de la política internacional, introducción al concepto en donde sostiene que cuando ocurrieron los lamentables sucesos del 11 de septiembre de 2001 (el atentado contra las Torres Gemelas de Nueva York):

“…fue inesperado observar cómo los interrogantes se dirigían hacia la cultura para buscar allí -y no en la economía o la política- las respuestas y las claves para entender lo ocurrido. En efecto, en un contexto de interculturalidad efervescente y de magnificación del poder simbólico, la cultura se ha vuelto una práctica social colectiva cada vez más influyente en las relaciones internacionales, incluida por primera vez en las prioridades de la agenda internacional, cuya adecuada “gestión” puede hacer de ella un recurso estratégico para la gobernanza, el desarrollo y la diplomacia mundial……” (6) “La cultura, a pesar de la


visión convencional que quiere hacer de ella una práctica libre de todo tipo de influencias, nunca es neutra. Al contrario, es un elemento estratégico de primer orden, quizá el más influyente, por su versatilidad y plasticidad, pues actúa en el campo discerniente de las conciencias y las conductas. Buena razón para revalorar la riqueza cultural de la región, pues se trata de un acervo excepcional presto para reforzar la presencia internacional de América Latina. Estimulada por este fecundo patrimonio, la creatividad de esta región muestra su potencialidad en muy diversos campos. Su aceptación internacional reside en que es percibida como una sensibilidad distinta en el escenario cultural mundial”. (7)

En consecuencia, puede decirse que el modelo tradicional, que concebía las relaciones internacionales como relaciones exclusivas entre Estados (relaciones interestatales), ha sido corregido y completado en las últimas décadas pues junto a la elevada influencia de los intercambios comerciales y de las corporaciones internacionales en las relaciones entre Estados, cada vez se incorporan a ella más entidades no gubernamentales. Esta nueva forma de gobernanza global es considerada como un multilateralismo complejo (0’Brien, 2000) en él que interactúan no solo dos o más Estados, sino también otros componentes de la sociedad, como son las ONG, universidades, entidades regionales, las asociaciones representativas de la sociedad civil como los grupos empresariales, sindicatos, pueblos indígenas, asociaciones profesionales, de migrantes, etc., quienes influyen en las decisiones interestatales.

No sólo la manera como es enfocada la actividad diplomática ha sido influida por la participación de estos “nuevos” actores, sino también por la intervención de instituciones multilaterales como la ONU, OMS, UNESCO, OIT etc., que se suman a los organismos ya conocidos por su acción intergubernamental como la OMC o el Banco Mundial. Los organismos internacionales, además de trabajar

con los sectores oficiales de sus Estados miembros se esfuerzan para interactuar mejor con los representantes de la sociedad civil.(8)

Otro aspecto que se considera relevante cuando hablamos de las relaciones internacionales, es la creciente interdependencia entre Estados (Nye y Keohane, 1977). La gestión global de los recursos naturales, el manejo planetario del agua, el oxígeno, el clima, el combate a las redes mafiosas internacionales y a la expansión de brotes de violencia, invitan a un trabajo concertado, complementario y coordinado entre todos los Estados del planeta. Un clima de entendimiento, de paz y desarrollo, ayuda a la búsqueda de consensos y de cooperación, lo que a la larga resulta beneficioso para todos. Una vía privilegiada para este fin, es la participación en los organismos internacionales, que permiten a los estados adoptar acuerdos y normas que no son el resultado de la imposición sino de la negociación, el consenso o la aceptación mayoritaria.

Una situación de desavenencia permanente al interior de los Estados, o entre Estados, favorece el incremento de la pobreza y la presencia de grupos extremistas, repercutiendo en la seguridad (colectiva) de muchas naciones, sean grandes o pequeñas. En estos contextos surge la cultura como un recurso para la cohesión social, el diálogo entre los pueblos, la paz social y el desarrollo compartido. La cultura es un recurso versátil (9)

El Dr. Montiel sostiene que tradicionalmente la política exterior ha estado inspirada en una lógica sustentada principalmente en un poder coactivo. Esta clase de poder suele llamarse poder tangible, el cual, sin embargo cuando habla de la cultura se trata de un poder intangible. Este poder no está basado en el interés económico o en la compra de favores, como ocurre a menudo con el poder económico. No se trata tampoco, como en el caso del poder coercitivo, que se sustenta en

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el temor que se ejerce ante otros. Se trata de un poder que basado en una pluralidad de vías que tienen como eje la capacidad de persuadir, la capacidad de atracción y convencimiento de que los valores que dirigen un país o una región (en primera línea los valores y principios que conformen un modelo cultural y un modelo social) son los más convenientes para todos, al punto de aceptar la modificación de una conducta determinada. Por lo general, la capacidad de atracción, propia al poder simbólico, conduce a menudo a la aceptación de las posturas que intenta defender un país, sin que sea necesario recurrir a prebendas o a alguna forma de disuasión.

Hay una diversidad de elementos que ayudan a configurar ese ‘modelo cultural’ que emana de un país: el prestigio, una imagen positiva, su capacidad de comunicar hacia afuera, su grado de apertura al exterior, la ejemplaridad de sus prácticas, ‘la atractividad’ de su cultura, de sus bellas artes, de su patrimonio monumental, la gracia de sus costumbres, la justicia de sus ideas, pensamientos y religiones, la fuerza de su capacidad innovadora en la educación y las ciencias, la intensidad de su acción bilateral y multilateral.

En suma, la movilización de estos recursos intangibles se traduce en una capacidad de influencia que cuenta cada vez más en la escena internacional. Este poder versátil se sustenta en tres clases de recursos intangibles: la diversidad cultural de un país o de un bloque de países, los valores o ideales políticos que defienden (por ejemplo, los derechos humanos, la paz o la democracia) y la justicia de sus prácticas políticas y sociales. La llamada ‘diplomacia humanitaria’ o la ‘diplomacia de solidaridad democrática’ fundamentan su acción internacional con base en valores e ideales éticos compartidos.

Un ejemplo, extraído de la Segunda Guerra Mundial, ilustra los beneficios que puede representar para un país su prestigio,

su autoridad cultural, incluso cuando su poder duro se vea menoscabado. Una práctica usual durante este conflicto era el bombardeo masivo de las ciudades de los países en guerra. Londres recibió centenas de bombas V2 y muchas ciudades alemanas fueron reducidas a polvo y cenizas. Hubo no obstante dos excepciones: París y Roma. No fueron bombardeadas ni al inicio de las hostilidades ni al final. La explicación se puede encontrar en la señalada admiración que ejercían estas ciudades en el imaginario tanto alemán como de los aliados. No fue la disuasión militar, ni el interés económico lo que salvó a París y Roma, sino su capacidad de atracción, sus valores y su cultura, representadas por su arquitectura y sus artes, percibidas por todos como joyas de la humanidad que lo volvían intocable a ojos de cualquier estratega razonable.

Un país puede tener una notoria participación en la escena internacional gracias al poder intangible que posee. Este es el caso de Grecia. Un país limitado en territorio y en recursos como la república helénica, tiene un eco en el panorama europeo y mundial, en buena parte, gracias al pasado histórico que posee: cuna de las ciencias, del arte y de la filosofía de Occidente.

Este pasado, asumido como suyo por el resto de países europeos, ha hecho que este país tenga un cúmulo de poder intangible que ha traído también un incremento de su poder tangible. Su rápida incorporación a la Comunidad Europea lo muestra.

Si se profundiza en el potencial intangible se puede advertir que este recurso fue muy utilizado en la historia, en especial en la China antigua, de cuya tradición estratégica forma parte. Antes de Sun Tzu, hace casi tres mil años, fue un Maestro, Confucio (Kung-Fu-Tse), quien formuló clara y sencillamente el concepto: “Quien pretenda someter a los hombres por la fuerza de las armas no alcanzará la sumisión de sus corazones; por esto, la violencia nunca


es suficiente para dominarlos. Quien conquiste a los hombres por la virtud, consigue que todos se sometan a él sin reservas y con el corazón alegre”.(10)

7. ElpotencialCulturaldeAméricaLatina.

Ahora que nuestra América ha surgido al mundo con una identidad propia, resultado de un intenso proceso intercultural donde han convergido y se han fusionado naciones, lenguas, religiones y saberes podríamos preguntarnos ¿de cuánto poder intangible dispone América Latina? Las manifestaciones culturales que surgen de las fuentes americanas tienen una buena acogida en el mundo. Por referirse solo al ámbito literario, si escritores conocidos en el mundo como Miguel Ángel Asturias, Pablo Neruda, Gabriel García Márquez y Octavio Paz no hubiesen construido su imaginario con signos distintivos de la región, Machu Picchu (Perú), Macondo (Colombia), o la Piedra del Sol (México), tal vez no habrían logrado esa fuerza expresiva reveladora de mundos, que los hizo merecedores del Premio Nobel. Somos un continente con un imaginario pródigo, como sí viviéramos en una edad literaria. Esa fuerza creadora se encuentra recogida en las diferentes artes.

En la narrativa, los escritores han contribuido a levantar un universo simbólico que los distingue en el mundo. Semejante atracción ejercen hoy la música, la pintura y las comidas de América Latina .Conocidos compositores e intérpretes como Chico Buarque, Silvio Rodríguez, Agustín Lara, Carlos Gardel, Carlos Santana, Violeta Parra, Astor Piazzolla, Alberto Ginestera, Heitor Villa-Lobos, Leo Brower, Daniel Baremboím, José Asunción Flores, Martha Argerich, Raúl García Zárate, Claudio Arrau, Vinicius de Moraes, Agustín Barrios, Miguel Ángel Estrella, Cucho Valdés, Chabuca Granda, traducen en géneros distintos la riqueza melódica de los campos y las urbes

latinoamericanas, incluidas por supuesto las del Caribe. Por suerte en la región no hacemos separaciones tajantes entre música culta y música popular. América Latina ha sabido preservar un estilo melódico y una cultura del cuerpo. Hoy el mundo baila al ritmo de la salsa caribeña, del bolero mexicano, del son cubano, de la cumbia colombiana, de la marinera peruana, del tango argentino. Millones de parejas aprenden en el mundo a bailar estos ritmos. Son expresiones de la convivencia latinoamericana, que generan buena imagen, empleo y desarrollo económico.

No hay que olvidar la gastronomía, que muestra las habilidades alquímicas de la región, que va siendo más y más apreciada en todas partes, pues se instalan y proliferan por el mundo coloridos restaurantes que dan a conocer el sabor latinoamericano en toda su diversidad, satisfaciendo a los paladares más exigentes. Un arte culinario que congrega a las cocinas autóctonas y las cocinas criollas, surgidas de esa prodigiosa confluencia con las tradiciones ibéricas, árabes, africanas y orientales.

En el ámbito de la reflexión y de las ideas, son numerosos los intelectuales e investigadores de nuestros países que contribuyen con sus estudios y sus publicaciones a los más importantes debates en el mundo, participando a la conformación de una nueva mentalidad crítica y constructiva.

Baste recordar que en las últimas décadas nuestra región produjo algunas grandes corrientes de pensamiento como la filosofía de la liberación, la teología de la liberación, la pedagogía del oprimido, la sociología de la pobreza, los estudios de cultura popular, la economía informal, entre otros, sobre los que se han producido centenares de libros y tesis en diferentes partes del mundo.

Cabe mencionar los íconos del patrimonio cultural tangible e intangible, desde los ancestrales sitios arqueológicos, hasta los

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numerosos centros históricos de las ciudades más importantes del continente, sin olvidar la diversidad lingüística, que reúne idiomas de origen americano, africano, europeo, asiático, las leyendas y tradiciones orales, las hermosas y útiles artesanías, sin olvidar los saberes tradicionales y endógenos tan apreciados hoy en día, en especial en el campo de la salud tradicional.

Para Montiel América Latina es un continente cultural, donde se han congregado todas las eras imaginarias del mundo. El desafío es cómo poner este excepcional acervo cultural al servicio de las relaciones internacionales, del diálogo entre las naciones y del desarrollo compartido. Un patrimonio que hace de América Latina una región que dispone de grandes reservas de poder intangible. Es por ello que Montiel señala que:

“La realización de una diplomacia cultural requiere ciertas adaptaciones en el nivel institucional. Como se trata de comunicar al exterior una obra colectiva, como es la cultura de una nación, esta diplomacia tiene que ser altamente participativa, atenta a las producciones artísticas, culturales, intelectuales y científicas de la comunidad nacional, y establecer una relación fluida y democrática con los creadores, sea que estos estén dentro o fuera del país. Saber identificar el lado auténtico, innovador, esmerado, novedoso de las creaciones y saber presentarlas para hacerlas atractivas, tomando en cuenta que la globalización ha generado una sensibilidad ávida de novedades en todos los ámbitos. Un servicio con un agregado cultural o un consulado (que incluya funciones de promoción cultural) resulta una estructura limitada. Esta realidad invita a repensar a fondo la modalidad cómo se podrían reorientar estos servicios tanto en las Cancillerías como en las embajadas…….¿Por qué no asociar a los connacionales que se distinguen en estas actividades en el país huésped a que actúen como mediadores culturales? Este tipo de

nombramiento no otorga estatuto diplomático alguno, como el caso del agregado cultural ad honorem. Se considera mediador a una persona con habilidades para transferir –hacer pasar- un saber o una estética de su propia cultura a otra distinta”(11).

8.Estrategiasparaeldesarrollodeunapolíticaexteriorculturalodiplomaciacultural.

Guatemala es un territorio de 108,889.00 kilómetros cuadrados, con un rico y variado patrimonio cultural: material o tangible, representado por bienes muebles e inmuebles de las épocas prehispánica, colonial y republicana, e inmaterial o intangible, representado por las expresiones culturales, entre ellas las artísticas y las tradicionales de cada región, de cada comunidad, de cada etnia, de cada período de nuestra historia y de cada uno de los cuatro pueblos que forman el país: maya, garifuna, xinca y ladino o mestizo. En la actualidad se afirma que somos un país multicultural, multilingüe y multiétnico, declaratoria que se hace con base en la realidad social y por lo establecido en los preceptos constitucionales, otras normas jurídicas y acuerdos de paz. Estos acuerdos pusieron fin a un conflicto armado de treinta y seis años, y cuyo texto final se firmó el 29 de diciembre de 1996. Somos un país multicultural, por la cantidad de expresiones culturales que se manifiestan o practican. Multilingüe porque se hablan veinticinco idiomas: 22 de origen maya, el garífuna, el xinca y el español. Este último sigue siendo el oficial y cumple una función de puente entre hablantes de las otras comunidades lingüísticas, aunque por la ley de oficialización de idiomas se puede usar el idioma local en actividades públicas, oficiales y de enseñanza. . Ya se cuenta con políticas nacionales de cultura, creadas en el año 2000, y actualizadas en el 2015, mediante procesos participativos entre representantes de diversos sectores y de los cuatro pueblos, en las que se reconoce la


trascendencia de nuestra diversidad cultural, del patrimonio cultural y la necesidad de su salvaguardia. Estas políticas también reconocen de la importancia de las expresiones de todos los tiempos de los pueblos indígenas y de su contribución a la formación de la Guatemala contemporánea. El desarrollo de estas políticas ha generado un Plan Nacional de Desarrollo Cultural a Largo Plazo.

En un trabajo para el Ministerio de Relaciones Exteriores (Política Cultural en el Marco de la Política Exterior, y su Plan de Acción, 2012), el consultor cultural Julio Solórzano Foppa sostiene que la estrategia para la formulación de una política cultural internacional de Guatemala debe partir de un conocimiento de la riqueza cultural y su enorme potencial tanto como instrumento de la política exterior del país, como generador de riqueza y empleo, como promotor de la imagen de Guatemala y también para el enriquecimiento de la propia cultura al ponerse en contacto con otros países y otras culturas.

Solórzano Foppa afirma que la imagen que se tiene en este momento de nuestro país es negativa por los hechos de violencia, de impunidad, exclusiones, racismos, por tener uno de los índices mas bajos de desarrollo humano lo cual se contrapone al hecho que también se nos conozca por la belleza de nuestra geografía, por nuestra biodiversidad, por productos agrícolas y comerciales que exportamos, o por Tikal, por la Antigua Guatemala, la cultura maya o por la obra de nuestros grandes artistas.

Lamentablemente en la balanza de nuestra imagen pesa mas lo negativo, lo que no significa que no vengan un poco mas de un millón de visitantes extranjeros al año. Si bien es cierto, nos dice Solórzano, que Guatemala tiene ante si enormes retos para resolver sus grandes problemas, también es cierto que el país podría hacer un mejor trabajo de promoción de sus aspectos positivos como lo son su cultura y su naturaleza.

Para Solórzano para promover la Cultura de Guatemala se debe de definir primero que es lo que se promueve y en esto el papel que debe jugar el Ministerio de Cultura y Deportes es fundamental a fin de determinar los aspectos culturales que deben promoverse participando en la creación de los instrumentos necesarios para una diplomacia cultural de manera conjunta con la cancillería.

Como ejemplo se propone el turismo cultural como uno de los medios más eficaces para promover el turismo, con beneficios no solo a la industria turística, sino a los creadores y a las comunidades culturales. El lema que INGUAT ha acuñado “Guatemala, corazón del Mundo Maya” es a juicio de Solorzano Foppa un lema correcto, pero que – según Solórzano- debe complementarse de tal manera que quede clara la naturaleza del conjunto de expresiones culturales de Guatemala que forman una unidad en la diversidad.

Esto último tiene que ver con el hecho que para Solórzano, si bien es correcto promover el mundo maya prehispánico esto hay que hacerlo sin detrimento de las expresiones culturales y artísticas de las comunidades mayas de la actualidad y teniendo cuidado también de no subestimar otras expresiones culturales de gran importancia como la garífuna, xinca, la colonial o del siglo pasado y XIX o la gran variedad de expresiones artísticas y culturales del resto del país incluyendo expresiones contemporáneas de gran importancia que también pueden atraer turismo cultural como el festival de cine ícaro, los festivales internacionales de poesía o escultura, las exposiciones internacionales de pintura que se presentan en el Museo de Arte Moderno (“Arte en Mayo” o “Juannio”) así como la Feria Internacional del Libro

En lo concerniente a la interrogante de quien debe realizar la promoción cultural, Solórzano sostiene que de todas las instancias que pueden promover la cultura en Guatemala

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el Ministerio de Relaciones de Exteriores junto con el Ministerio de Cultura y Deportes al igual que el INGUAT y los operadores turísticos los llamados a hacerlo, aunque no se puede olvidar el importante papel que juegan personalidades del mundo de la cultura, las universidades, comunidades indígenas, grupos artísticos, artistas individuales, etc. para todo lo cual se deberían coordinar las instituciones correspondientes a través de una instancia especial para ese propósito.

También debemos preguntarnos a quien se promueve nos dice Solórzano y aunque en cada país ciertas circunstancias locales pueden ser diferentes, se deberían identificar las oportunidades que se presenten, quienes serán los interlocutores directos e indirectos y los instrumentos que deberán crearse en cada caso concreto. El conocimiento de los convenios y tratados firmados por Guatemala en los ámbitos de cultura, ciencia, tecnología, educación y comercio, son indispensables para el desarrollo de una diplomacia cultural eficaz de manera que para hacer de tales convenios instrumentos particularmente útiles para la promoción de la cultura de Guatemala relacionarlos con proyectos específicos.

En los convenios firmados con la UNESCO, con otras Organizaciones Internacionales, con algunos países en particular, o sobre temas específicos, se abordan de manera precisa algunas áreas de promoción cultural, intercambios artísticos de todo tipo, protección del patrimonio material e inmaterial, protección de los derechos de autor y la propiedad intelectual, educación artística y formación, etc. para lo cual será de gran utilidad una recopilación y análisis sobre legislación cultural internacional.

Por otra parte, hay que tener presente que dentro de los promotores de cultura existen relaciones que establecen otras instancias públicas y privadas en el ámbito de la cultura y la promoción cultural y que no necesariamente

tienen como interlocutores a gobiernos como sucede con las relaciones que establecen directamente universidades, centros de educación artística, conservatorios o festivales artísticos con sus pares en otros países y que lo mismo sucede en el ámbito del turismo, en el que la promoción cultural se da en los términos de una industria turística global.

Otros ámbitos de relación o intercambio cultural se dan en el entorno del comercio internacional, donde, como hemos citado antes, Guatemala tiene un déficit entre importaciones y exportaciones de bienes culturales de aproximadamente cuatro a uno. En estos casos, los intercambios culturales, expresados como intercambio de mercancías directa e indirectamente relacionadas con la cultura, están normados por acuerdos y tratados del ámbito comercial, como los tratados de libre comercio que Guatemala tiene firmados con numerosos países. El mayor intercambio de comercio internacional de productos culturales se da en la música, el cine y el video, prensa y literatura, artes graficas y visuales, equipo electrónico de todo tipo, etc.

También existen relaciones internacionales entre artistas, promotores, gestores y empresarios culturales que se manejan de forma independiente pero que muchas veces recurren a las Embajadas o Consulados de Guatemala en el mundo para solicitar información o resolver problemas.

Algunas Representaciones Diplomáticas en Guatemala tienen a su cargo institutos o instancias de promoción de la cultura de sus países y muchas veces esto deviene en intercambios que resultan en posibilidades de promoción del arte y la cultura guatemalteca en esos países. Tal es el caso de los Institutos de Cultura de España en la ciudad de Guatemala y en la Antigua, la Alianza Francesa, el Instituto Italiano de Cultura, el instituto Von Humboldt de la embajada alemana, el Centro Cultural Luis Cardoza y Aragón de la embajada de México, el


IGA de la embajada de los Estados Unidos, etc. Otros países, aún sin tener institutos culturales como los antes mencionados, promueven activamente relaciones culturales bilaterales, tal es el caso entre otras de las embajadas de Noruega, Canadá, Japón, Taiwan y varios países del área Centroamericana y del Caribe.

Se debe tomar en cuenta a los guatemaltecos que viven en el extranjero y extranjeros vinculados con Guatemala y que en algunos casos, unos y otros son muy valiosos aliados en la promoción de la cultura y la imagen de Guatemala. Hay importantes artistas guatemaltecos que viven en distintos países: cineastas, pintores, escritores, músicos, etc. Resultaría muy útil mantener algún tipo de comunicación con ellos, conocer sus planes y proyectos y encontrar formas de estimular los que participen activamente en la promoción de la Cultura de Guatemala. Edgar Montiel, exrepresentante de UNESCO en Guatemala, ha propuesto la figura de “intermediario cultural” como una especie de agregado cultural honorario. Se trataría de artistas o promotores guatemaltecos o vinculados a Guatemala que viven en el exterior que podrían recibir un nombramiento honorario que no implica ningún gasto, para promover la cultura guatemalteca. En ciertas ciudades de los Estados Unidos las comunidades de migrantes guatemaltecos y sus organizaciones promueven, algunas veces con mucha dificultad y escasos recursos, diversas expresiones culturales de Guatemala. Esas actividades deben apoyarse, no solo porque promocionan al país sino porque en ellas se apoyan los migrantes para fortalecer su propia identidad y mantener viva la imagen de la patria lejana

La diplomacia guatemalteca se enfrenta cotidianamente con el hecho de que la historia reciente ha sido la del conflicto armando y sus secuelas, un país de enormes desigualdades con gran desnutrición infantil y en los últimos tiempos con un incremento de la violencia criminal. Si bien estas son realidades, Solórzano

sostiene que “la cultura representa mucho de la enorme calidad de Guatemala y su promoción no tiene el propósito de tapar o negar los problemas sino de crear un sentido de balance y señalar que se cuenta con extraordinarios recursos para salir adelante”.

Habría que considerar también la posibilidad de crear un fondo privado con aportaciones de individuos, empresas y fundaciones culturales, con el que se podrían apoyar promociones del arte y la cultura de Guatemala en el extranjero, para facilitar los intercambios y la participación en congresos y festivales, becar artistas guatemaltecos en otros países, etc.

El personal de las embajadas y consulados que representan a Guatemala en el extranjero o en los organismos internacionales son, de manera natural, la “línea del frente” para la promoción del arte y la cultura. En Guatemala, de acuerdo con las estructuras actuales, el viceministerio que se ocupa de los asuntos culturales en cancillería debería mantener una coordinación estrecha con quien se ocupa de los asuntos internacionales en el Ministerio de Cultura y Deportes y en el INGUAT para organizar de manera conjunta la planeación anual de la promoción cultural en el extranjero. Esta coordinación es indispensable para sumar personal y recursos y evitar duplicidades y proveer de información e insumos al personal diplomático en las embajadas de Guatemala. Como se ha mencionado antes, a este núcleo deberán sumarse otras instancias gubernamentales y en casos específicos, coordinarse directamente con todos los involucrados en las promociones tanto en Guatemala como en el extranjero. Se debería tener también la capacidad de contratar personal especializado para los casos que así lo requieran.

No sólo la promoción es importante en materia cultural pues en muchos casos, el intercambio es la mejor forma de promoción ya que involucra interlocutores de otros países.

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De manera muy significativa los intercambios resultan otorgando importante beneficios a las comunidades artísticas y culturales dentro de Guatemala. Son muy pocos los artistas guatemaltecos que pueden viajar al extranjero para promover su arte y entrar en contacto con otras culturas. Los intercambios, si bien no sustituyen el impacto que pueden generar los artistas guatemaltecos en el extranjero, si pueden ser una influencia muy positiva en su formación y experiencias artísticas.

Estimular los intercambios es algo que puede hacerse directamente con artistas o instituciones en el extranjero o desde Guatemala mismo, con las Embajadas y sus representaciones culturales y con los mismos artistas guatemaltecos e instituciones de educación artística interesados en estos intercambios.

Las implicaciones organizativas locales de los intercambios, como pueden ser la recepción de artistas y organización de eventos, la preparación de exposiciones y su exhibición en Guatemala, etc. recaerán de manera natural en el Ministerio de Cultura y en aquellos directamente involucrados en cada caso. Pero en un trabajo conjunto con el MRE y atreves de las Embajadas y Consulados en el Exterior, se podrá buscar que la noticia de esas presencias extranjeras en Guatemala sea también una oportunidad para promover en esos países la Cultura y la Imagen de Guatemala.

Por último es importante tomar en cuenta las becas, tanto aquellas apoyadas desde Guatemala, como las provenientes de otros países. Existen muchas oportunidades que no se aprovechan por desconocimiento o incapacidad de gestión.

9. Laproteccióndelpatrimonioculturalintangibleytangible.

Una de las tareas más importantes en el ámbito de la diplomacia cultural, es la protección en ámbitos internacionales del

patrimonio intangible y tangible del país. Guatemala cuenta con una sólida legislación cultural en lo que concierne a la protección del patrimonio dentro del país y también es signataria de numerosos acuerdos y convenios internacionales en el mismo sentido.

La legislación internacional sobre cultura y en particular sobre la protección de bienes culturales es de gran utilidad para cumplir con las funciones de protección. El Ministerio de Cultura tiene a su cargo las funciones de recuperación de bienes culturales ilegalmente exportados, también para combatir falsificaciones y en general para emprender las acciones legales necesarias para la protección del patrimonio cultural. Existen precedentes en la historia reciente de Guatemala en los que se ha accionado para la recuperación de piezas valiosas del patrimonio cultural que se exportadas ilegalmente. Hay que sistematizar el conocimiento para ser más eficientes.

Por las razones expuestas y siendo Guatemala un País privilegiado por la riqueza, diversidad, abundancia y calidad de su cultura consideramos que la acción cultural debería colocarse en el centro de su diplomacia y formular una política exterior cultural que debería estar acompañada de la decisión política no solo de colocarla en el centro de su diplomacia, como ya se señaló, sino en el centro del plan nacional de desarrollo. Esto implica que en paralelo debería estarse trabajando en el desarrollo de una política cultural nacional que la incorpore de manera relevante como un instrumento de desarrollo social y económico, como un ámbito de concordia y reconciliación así como un elemento fundamental de la identidad de la nación.

Según el consultor Solórzano Foppa las estructuras existentes en cancillería resultan insuficientes para emprender las tareas propuestas razón por la cual sugiere la creación de una dirección general para ocuparse de la diplomacia cultural en las que podrían quedar


ubicadas otras dependencias ministeriales afines al tema de la cultura, como las de derechos humanos, pueblos indígenas, medio ambiente lo cual no supondría “…la creación arbitraria de un nuevo espacio administrativo sino de la creación de un instrumento que pueda tener los mínimos recursos y personal necesario para emprender la enorme tarea de implementar una política cultural exterior” y lo mismo debería hacer el Ministerio de Cultura, dados los importantes vínculos culturales de Guatemala con otros países, lo cual podría sentar las bases para el establecimiento de un gabinete de cultura al que podrían sumarse otros ministerios y entidades como SEGEPLAN o el INGUAT.

Para la implementación y coordinación

operativa se debería, Solorzano propone el establecimiento una comisión intergubernamental de implementación de políticas culturales conjuntas integrada por personal del Ministerio de Cultura, cancillería y del INGUAT y también de una comisión mixta que tendría a su cargo enriquecer, facilitar y dar seguimiento a los programas que se establezcan y se integraría con artistas, intelectuales y representantes instituciones culturales y educativas.

Otra propuesta de Solórzano es la creación de una base de datos en cancillería para que sirva de apoyo a la diplomacia cultural análogo al Sistema de Información Cultural que está por establecerse en el Ministerio de Cultura con información sobre museos y colecciones de arte, bibliotecas, librerías, galerías, organizaciones culturales, productoras de cine y teatro, mercados y museos de artesanías, gastronomía guatemalteca, grupos artísticos en danza, teatro, música, arte indígena, músicos, información sobre eventos culturales, fiestas religiosas y patronales, etc. que resulta demasiado extenso para citarla aquí pero que se puede consultar en el documento que se cita al final de este ensayo.

Otro aspecto importante es la capacitación

para promoción cultural del personal diplomático existente y la formación de personal especializado y a que en la capacitación del personal se ponga especial atención a los problemas de racismo, discriminación para evitar que indígenas artistas guatemaltecos que estando en el extranjero se han acercado a representaciones diplomáticas y consulares de Guatemala para hacer trámites o gestiones y no han recibido la atención y trato respetuoso que esperaban y que merecen. (11)

Conclusiones.

Las principales conclusiones en lo que concierne a los objetivos que debe tener la policía cultural exterior de Guatemala tienen que ver con la necesidad de equilibrar la imagen de Guatemala en el exterior, ya que tenemos que aceptar que el peso de los acontecimientos negativos, tales como la violencia, la pobreza, el racismo, la exclusión, la desigualdad, el crimen organizado, los desastres y bajos índices de desarrollo humano, entre otros males, hasta ahora han pesado negativamente en la imagen que se tiene del país en el exterior.

Por consiguiente, en la política cultural exterior se deberían visibilizar nuestros logros, nuestra riqueza patrimonial cultural y natural, nuestro capital humano, nuestros saberes, nuestras empresas de distintos tipos, entre otros aspectos positivos.

Esta promoción de imagen es de especial importancia en la promoción y desarrollo del turismo cultural, ya que siendo un país rico en patrimonio cultural, material e inmaterial, es fundamental la promoción de la riqueza cultural que tenemos y generar una infraestructura apropiada, con personal debidamente capacitado. Se debe cuidar y proteger con mayor eficacia nuestra herencia prehispánica, colonial y republicana. Se deben crear y mantener centros culturales y promocionar de manera eficiente a nuestros artistas, hacedores y portadores de expresiones

125Max Araujo

culturales tradicionales y conocimientos ancestrales. Lo anterior incluye a nuestros sitios prehispánicos, coloniales e históricos, que deben ser visitados de manera apropiada y segura. El turismo cultural debe beneficiar al mayor número posible de vecinos de los lugares que se visitan, principalmente hacedores y portadores de expresiones culturales, así como a quienes presten servicios necesarios, entre ellos los dados por comunidades aledañas.

También deben generarse procesos de desarrollo interno. Estos procesos deben beneficiar a un mayor número de la población e incluyen cuestiones tales como que se deben mejorar y crear escuelas de arte, con calidad y pertinencia cultural, promover un turismo sustentable, ecológico y comunitario que beneficie a muchas personas y que se debe promocionar y apoyar, debidamente a los artistas, a las artesanos y a las fiestas locales. Finalmente, pero no lo menos importante, se deben promocionar campañas de identidad y de orgullo local, regional y local a fin de elevar la autoestima de las personas y de las colectividades. Se deben organizar y apoyar festivales y eventos artísticos de calidad en diversos lugares del país, así como ferias y eventos de artesanías, de gastronomía y de productos locales.

La cultura le aporta un alto porcentaje al PIB, pero debe beneficiar a más personas y comunidades La cultura es un motor del desarrollo, pero se debe reflejar en una mejor calidad de vida de los habitantes del país, principalmente de quienes tradicionalmente han estado excluidos y marginados. El desarrollo integral debe ser para todos y todas, sin excepciones y exclusiones.

Los diplomáticos deberían utilizar manuales de diplomacia cultural y de turismo, hechos por expertos guatemaltecos, que traten sobre nuestra realidad y nuestro rico y variado patrimonio cultural y natural, por lo que deberían conocer apropiadamente el mismo,

así como de sus procesos de desarrollo. Para ello deben actualizarse constantemente a través del Sistema de Información Cultural (SIC) que mantiene el Ministerio de Cultura y Deportes.

En cuanto a los guatemaltecos que residen en el exterior deberían ser considerados como mediadores culturales, en lo individual o a través de sus organizaciones, como casas de cultura, cofradías, hermandades, asociaciones, grupos artísticos. Por lo que debería dárseles capacitación y mantener un contacto permanente con ellos.

En lo relativo al sistema de información cultural, este es el método más eficaz y efectivo para conocer la riqueza cultural del país en todos sus aspectos, por lo que se debe actualizar constantemente y debe contener datos conexos que son necesarios y fundamentales. El Ministerio de Cultura mantiene y administra este sistema, el que juntamente con la Cuenta Satélite de Cultura son instrumentos necesarios para demostrar la importancia que la cultura tiene en el país y en el producto interno bruto ( PIB), lo que generará una mayor atención y apoyo a nuestro patrimonio cultural y a sus expresiones.

Finalmente, cuando se ratificaron las convenciones relacionadas con la salvaguardia de patrimonios culturales se adquirieron compromisos internacionales que se deben cumplir, lo mismo sucede con el pago de cuotas por pertenencia a programas y a entidades de cultura. Los pagos deben tomarse como inversión por los beneficios que traen. Para el efecto el Ministerio de Finanzas y el Congreso de la República deben crear las partidas específicas tanto en el Ministerio de Cultura como de Relaciones Exteriores y dotarlas del presupuesto apropiado. En la actualidad Guatemala tiene atrasos en sus cuotas en organismos como CERLALC y en programas como IBERMEDIA.

Según los objetivos de la Carta Cultural


Iberoamericana y de la Política Cultural de Integración Centroamericana deben establecerse programas para el desarrollo de cada área de la cultura y cada uno de ellos se mantendrá por los aportes de los países miembros de la Secretaria General Iberoamericana y de la CECC. Guatemala es Estado Parte de estos organismos. Lo mismos sucede con otros organismos internacionales y con otros programas ya aprobados. La ventaja de estos proyectos y programas regionales es que promoverán el desarrollo en Guatemala en sus respectivas competencias.

Es urgente que Guatemala desarrolle su política cultural y esta debe articularse apropiadamente con la política cultural exterior tomando en cuenta todos los aspectos los señalados en estas conclusiones.

Citas

(1) Informe del Encuentro Andino sobre Diplomacia Cultural

(2 3-4-4-5-6) Documento elaborado por Observatorio Vasco de la Cultura

(7-8-9) Informe del Encuentro Andino sobre Diplomacia Cultural

(10) Montiel, Edgar. Informe del Encuentro Andino Sobre Diplomacia Cultural.

(11-) Solorzano, Foppa. Julio. Informe de una Consultoría elaborada para el Ministerio de Relaciones Exteriores en 2010 (Documento inédito)

Bibliografía:

• Informe del Encuentro Andino sobre Diplomacia Cultural. Editado por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia. Bogotá, Mayo 2008.

• Informe del Observatorio Vasco de la Cultura. Documento tomado de Internet.

• Solorzano, Foppa. Julio. Informe de Consultoría efectuado para el Ministerio de Relaciones Exteriores para una Política de Diplomacia Cultural. 2011. No publicado.

• Araujo, Max. Breviario de Legislación Cultural. Segunda Edición 2009. Asociación en Guatemala de Amigos de la UNESCO


Dicho de la manera más sencilla, la diplomacia que ejecutan las cancillerías modernas es un sistema mediante el cual los Estados se representan, informan y negocian, bilateral o multilateralmente, en un habitat que oscila entre la cooperación y el conflicto. Como otros sistemas tradicionales, la diplomacia es de evolución lenta y hasta podría decirse que un “sano conservadurismo”, con base en los tratados, ha sido parte importante de su fuerza. Sin embargo, hoy se está imponiendo una modernidad distinta en el vasto espacio de las relaciones internacionales, por obra de la globalización y para desconcierto de las cancillerías refractarias a los cambios. La acumulación de experiencias, fruto de este cambio de época, está obligando a. los responsables políticos y diplomáticos de los países desarrollados a asumir nuevos comportamientos, que lucen revolucionarios para sus agentes tradicionalistas. Por esa vía, está imponiendo un paradigma que debe ser analizado, adaptado y asumido con urgencia por los líderes políticos de los países en desarrollo. No hacerlo puede tener –y está teniendo- costos graves para los más remolones.

• Enelprincipiofueelderecho

Durante mucho tiempo, se estimó que la diplomacia tenía como referente único el derecho internacional. A este respecto, el legendario diplomático austríaco Clemens von Metternich solía hablar de “la santidad de los tratados”. En paralelo, se asumía que los conflictos de poder abiertos reconducían a la función primaria de la defensa nacional. Maquiavelo, a sabiendas de que no había juez internacional con imperio para ejecutar sentencias, ya había enseñado a los príncipes que el régimen de los ejércitos es “la ciencia verdadera del gobernante”.

Esto generaba dos grandes percepciones en las burocracias diplomáticas: una, que la abogacía era un requisito sine qua non para el oficio y la otra, que su estatus descansaba en la homologación con los oficiales militares. Los embajadores también eran agentes públicos jerarquizados y disciplinados, al servicio del país y por sobre los gobiernos de turno. Además, gracias a la comprensión de las grandes potencias imperiales, usaban uniformes con espada, entorchados, condecoraciones y bicornio. Paradójicamente, con ello rebajaban su perfil diferencial: su calidad de especialistas en la negociación política.

Lo anterior está en pretérito voluntarista, porque se está convirtiendo en historia. Hoy,

El Nuevo Paradigma de la Diplomacia

* Profesor universitario, escritor, y académico. Ha sido diplomático y funcionario de Naciones Unidas, actualmente es director del Programa de Relaciones Internacionales de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile que publica la revista digital “Realidad y Perspectivas”.

JOSÉ RODRÍGUEZ ELIZONDO*

128 El Nuevo Paradigma de la Diplomacia

tras un largo trayecto, el cordón umbilical jurídico y la asimetría maquiaveliana subsisten, pero ya no son lo que eran. El multilateralismo de la Sociedad de las Naciones, el poder nuclear con su “equilibrio del terror”, las sanciones que puede aplicar la ONU a los Estados (miembros o no) que amenacen o agredan, el fin de la Guerra Fría, la crisis de las ideologías cosmogónicas, la globalización con las nuevas tecnologías del conocimiento y las redes sociales, desconfiguraron instalaciones que lucían como partes esenciales de la diplomacia tradicional.

Ese proceso, tan visible como polémico, está planteando un futuro dicotómico. Por una parte hay quienes anuncian la desaparición de esa diplomacia, entre otras razones, porque la revolución tecnológica permite relaciones directas entre los responsables de la política exterior, las oficinas simplemente comerciales resultan más rentables y la seguridad física en las misiones conflictivas puede ser precaria.

Por cierto, la profecía de “el fin de las embajadas” es una perspectiva negra, aunque poco novedosa. Desde que se inventó el teléfono los embajadores saben que son menos imprescindibles que antes. 1

Por otra parte están quienes reconocen el proceso como base de un nuevo paradigma, que sacude las rémoras conservacionistas de la diplomacia y la potencia en todos sus alcances. Esto significa que la sumerge en la globalización, le incorpora los instrumentos de la revolución tecnológica, deja de soslayar el rol de la fuerza y relativiza la importancia estratégica del derecho. Este sigue siendo una conquista cultural de la humanidad pero, por ser “historia congelada” –según definición de un filósofo del sector2- hoy se admite que no

1 V. sobre este tema artículo de Alex Olivier, The Irrelevant Diplomat. Do We Need Embassies Anymore?, Foreign Affairs, 14.3.2016.

2 C.J. Friedrich, La filosofía del derecho, Fondo de Cultura Económica, México, 1964, pg. 331.

contiene soluciones nítidas para cada nuevo conflicto.

LAZONAGRIS

En vez del derecho, el nuevo paradigma de la diplomacia tiene como soporte estratégico una “zona gris”, configurada por lo que el historiador militar británico Basil H. Liddell Hart bautizara, en 1941, como “estrategia de aproximación indirecta” y lo que el contemporáneo politólogo de Harvard Joseph S. Nye denomina “poder suave”.

Esa zona refleja una ecuación entre el poder que emana de la letalidad de las armas y el que se proyecta desde el prestigio de las naciones. Como tal, es producto del crecimiento exponencial de actores marginales a las cancillerías y del temor al potencial apocalíptico del arma nuclear. “Al llevar la destructividad al extremo del suicidio, el poder atómico está estimulando y acelerando la vuelta a los métodos indirectos, que son la esencia de la estrategia”, escribió Liddell Hart… Y de la diplomacia, cabría complementar. 3

Una de las consecuencias importantes de lo señalado es que permite interpretar con más rigor y, a la vez, con más flexibilidad, el viejo aforismo del pacta sunt servanda. En efecto, hoy vuelve a entenderse que significa lo que siempre significó: “los tratados deben ser respetados”. Lo cual implica que pueden ser modificados de común acuerdo entre las partes que los firmaron, según sus intereses nacionales y de acuerdo a ese otro aforismo según el cual “las cosas en derecho se deshacen como se hacen”.

Esto es muy distinto al sobresignificado de intangibilidad que siguen fraseando los abogados de la vieja diplomacia. Ese que equivale a un

3 V. Estrategia: La aproximación indirecta, editado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa de España, Madrid, 1989, pg. 19.

129José Rodríguez Elizondo

tabú o a una señalización disuasiva: “zona de tratados, prohibido negociar”.

¿CARRERA,PROFESIÓNOVOCACIÓN?

Debemos asumir que el nuevo paradigma ya se ha instalado en las grandes potencias y en las que han sabido actualizarse. Sintéticamente, se le percibe como la plataforma de una diplomacia proactiva y proteica, con sistemas de trabajo conjunto con las instituciones de la defensa, una relación enriquecida con los múltiples actores civiles de la política exterior y una dotación de agentes vocacionados y formados en la multidisciplinariedad.

En este nuevo contexto, los diplomáticos ya no se proyectan como simples funcionarios “de carrera”, sino como un “cuerpo permanente de negociadores profesionales”4. Agentes al tanto de que no hay soluciones simples o codificadas para los problemas complejos y conscientes de que los abogados orgánicos son técnicos de apoyo y no agentes conductores de la política exterior.

En su progresión profesional, esto los obliga a transitar desde la simplicidad de los silogismos jurídicos a la complejidad de las negociaciones, asumiendo una habilidad que antes sólo se exigía a los estadistas: la capacidad de diagnosticar. Esto es, la capacidad para definir la correlación de intereses y de fuerzas en juego, con base en un complex de imaginación prospectiva, creatividad, información política, conocimiento de la historia (propia y de “el otro”), flexibilidad inteligente, interdisciplinariedad académica y… coraje para comunicar sus conclusiones a las instancias superiores.

Por lo señalado, los reclutadores modernos hoy se orientan hacia los profesionales “afines” de talante versátil, capaces de sintetizar las destrezas de muchos expertos. Entre ellos,

4 Harold Nicolson, La diplomacia, Fondo de Cultura Económica, México, 2010, pg. 182.

juristas (que no es lo mismo que abogados), politólogos, estrategos, geopolíticos, economistas, historiadores, comunicadores, gestores culturales y promotores de exportación. Mediante esa canasta de habilidades tratan de asegurarse una capacidad de investigación multidisciplinaria, pues saben que los temas políticos que se negocian tienen historias complicadas y pueden estirarse hasta el larguísimo plazo.

En la cátedra ilustro esta evolución mediante la dinámica de “las tres D”. Esto significa que los Estados modernos hoy comienzan defendiendo sus objetivos mediante alegatos de Derecho; si no hay consenso con la contraparte –que es lo usual-, pasan a la negociación en el marco de la Diplomacia y, en caso de diferencias irreductibles, pueden acudir a la clásica disuasión de la Defensa. Otra alternativa es la sumisión a la Corte Internacional de Justicia (CIJ), que debiera ser voluntaria, según la historia y estatuto de esa Corte. Pero aquí se plantea el grueso problema del Pacto de Bogotá con su compromiso de considerarla obligatoria, que merecería un análisis especial.

Lo importante, en todo caso, es que en la dinámica de los conflictos internacionales, la norma jurídica es un referente necesario, pero no un condicionante sine qua non.

Citasescogidas

El largo proceso hacia el nuevo paradigma estuvo pavimentado por tesis y opiniones de autoridades destacadas. Para efectos didácticos, es bueno consignar algunas de las más representativas.

Maquiavelo, en El Príncipe, quitó piso a los letrados partidarios de la inactividad o de la reactividad: “los peligros deben conjurarse antes de que aumenten (pues) las guerras no se evitan aplazándolas”. Su diplomacia descansaba en la iniciativa política musculada.

130 El Nuevo Paradigma de la Diplomacia

El cardenal Richelieu, en su Testamento Político, dijo casi lo mismo, pero de manera irónica: “En cuestiones de Estado, el que tiene el poder a menudo tiene el derecho y el que es débil difícilmente puede no estar en el error”.

En tiempos de Luis XIV, el hoy clásico Francois de Calliéres (1645-1717) advirtió que los malos consejeros eran hechura del ethos juridico del personal: “la formación de un abogado inculca hábitos y disposiciones intelectuales que no son favorables en la práctica de la diplomacia”. Añadió que ésta “es una profesión que merece la misma preparación y atención que los hombres dan a otras profesiones conocidas”.5

En el siglo XX, tras la primera guerra mundial, el embajador, académico y jurista francés Jules Cambon (1845-1935) puso en guardia contra “la ilusión de creer que no existen más derechos para las naciones que aquellos que los tratados les confieren”. Lo explicó didácticamente en un libro de 1926, diciendo que “toda acción diplomática acaba en una negociación” y que “el carácter diplomático” difiere del jurídico, pues “la aplicación de las leyes y su interpretación llevan consigo en teoría un cierto rigor, que se acomoda mal con el empirismo de la política”.6

En sus memorias y muy en su estilo, el ex Presidente de Francia, Francois Mitterrand, sintetizó el tema en una sola frase: “No se puede modificar, mediante la magia de una fórmula jurídica, la realidad de las naciones”.7

Tras la segunda guerra mundial y en plena guerra fría, la misma señal vino desde los Estados Unidos. Averell Harriman, embajador

5 Francois de Calliéres, On the manner of negociating with princes, University of Notre Dame Press, 1963, pg. 55.

6 Jules Cambon, Le diplomate, Editorial Hachette, París, 1926. Se ha tenido a la vista la versión de Ediciones españolas Hachette, Madrid 1928, pgs. 23-25.

7 Francois Mitterrand, Memorias interrumpidas, Editorial Andrés Bello, Santiago, 1996, pgs. 153-154

norteamericano ante La Unión Soviética, lo reconoció en estilo inverso al sostener que “la manera más segura de no llegar a un acuerdo es enviar arriba y abajo legalistas notas esmeradamente redactadas”.8

Después del desplome soviético, Henry Kissinger cuenta que los cambios que impulsó como Secretario de Estado chocaban con “las tradiciones legalistas” del establishment norteamericano.9

Con todo, el animal burocrático-jurídico ha sido duro de matar. Barak Obama lo reconoció al escribir que la mayoría de quienes trabajan en Washington “han sido formados como abogados o como operadores políticos, profesiones ambas que tienden a poner el énfasis en ganar las discusiones más que en solucionar los problemas”.10

Y dejo para el final una cita del embajador peruano Juan Miguel Bákula, que sólo sorprenderá a quienes no conocen su obra. Es que, como estratego de su equipo en la demanda contra Chile, impuso la tesis de que el conflicto era “estrictamente jurídico”... y así terminó asumiéndolo nuestro gobierno. Pero, en cuanto historiador y pensador de la diplomacia, Bákula sostenía que judicializar era una mala manera de enfrentar los conflictos: “El tratamiento de las cuestiones de límites, enfocado como una confrontación litigiosa, casi siempre de títulos y bajo el privilegio de estrictos dogmas jurídicos –con frecuencia de elaboración doméstica- ha sido la vía más segura para desembocar en un conflicto interminable”.11 Este párrafo fue premonitorio. Catorce años después de publicado y apenas producido el fallo de la CIJ

8 Averell Harriman, América y Rusia en un mundo que cambia, Ediciones Grijalbo, Barcelona, 1973, pg. 239.

9 Henry Kissinger, La Diplomacia. Fondo de Cultura Económica, México, 1995, pg.735.

10 Barack Obama, La audacia de la esperanza, Ediciones Península, Barcelona, 2007, pgs. 52-53.

11 V. Perú entre la realidad y la utopía. 180 años de política exterior, Fondo de Cultura Económica del Perú, 2000, t. II, pg. 1157.

131José Rodríguez Elizondo

en el caso Chile-Perú, surgió la controversia entre los mismos Estados por las 3,7 hectáreas del llamado “triángulo terrestre”.

AcademiayRealidad

Por lo señalado, para imponer en nuestros países latinoamericanos el nuevo paradigma diplomático, habrá que vencer y convencer a los abogados con rol permanente o eventual en la política exterior.

Es importante, pues no solo dictaminan en derecho, para apoyo de los diplomáticos. A menudo suelen definir el fondo y la forma de las reacciones de los gobiernos, supeditando el rol de la diplomacia. Adiestrados para ganar pleitos con mentalidad jurídica privatista, dificultan o bloquean el paso a la negociación y, por añadidura, dejan sin rol a la disuasión defensiva.

No será una docencia fácil, dado que en muchos de ellos el profesionalismo se agota en la invocación a la intangibilidad de los tratados. Con ese talante, miden el éxito según la ganancia o pérdida de un pleito específico y no según si se pudo o no defender la soberanía nacional, sin quiebre de la paz y la seguridad internacionales. Es decir, ignoran que hay ganancias preñadas de pérdidas, como lo enseña, en el ámbito militar, la moraleja de la victoria pírrica.

Es que esa formación privatista induce un desencuentro incluso con la realidad jurídica contemporánea. En efecto, para esos abogados la equidad y la creatividad que el derecho

internacional reconoce –o exige- a los jueces de los tribunales internacionales es un dilema entre la aplicación o no del “estricto derecho”. Les cuesta mucho captar que el derecho internacional, por carecer de imperio –poder propio de coerción-, abre espacios mayores a las soluciones no codificadas, sin que eso las convierta en no jurídicas.

Dicho fenómeno se traduce en un diálogo infructuoso entre los abogados funcionarios y los profesionales y analistas -abogados o no- que valoran la multidisciplinariedad, por entender que la complejidad es parte de los conflictos entre Estados. Los primeros creen que toda argumentación no jurídica predispone negativamente a los jueces eventuales (siempre piensan en la CIJ). Los segundos responden que los jueces también leen los diarios.

Por eso, nunca olvidaré el día en que sostuve el siguiente diálogo electrónico con el profesor argentino Juan Antonio Travieso, uno de los más eminentes profesores de derecho internacional de nuestra región:

- JAT. Es necesario que el profesor luche contra la complejidad y que haga de los razonamientos simples un ida y vuelta con los lectores.

- JRE. Para mí hay que abrazarse con la complejidad para conseguir esos razonamientos simples.

- ¡Ché, qué razón que tenés!.


Mariano, de los Montealegre de Costa Rica 2. Cabe decir que de Josefa Bustamante, la madre del segundo vástago, no se sabe prácticamente nada. A lo que parece, vivió siempre en Guatemala, donde murió el 25 de setiembre de 1835.

Tiempo después de sus aventuras galantes en Guatemala, don Mariano Ignacio de Montealegre se estableció en Nicaragua, donde desempeñó elevadas funciones en la Factoría de Tabacos de León, ciudad donde fijó su residencia definitiva, y en la cual falleció a fines de 1801 o principios de 1802. En Nicaragua contrajo matrimonio con doña Manuela Casimira Romero y Sáenz, costarricense, con quien tuvo varias hijas y dos varones, uno de los cuales, don Mariano Montealegre y Romero, fue el

2 CASTRO Y TOSI, op. cit. Sobre la familia Montealegre, V. también GONZÁLEZ VÍQUEZ, Cleto, “Fundadores de familias costarricenses”, en Revista de los Archivos Nacionales, San José, marzo y abril de 1937, números 5 y 6, pp. 313-315; MELÉNDEZ OBANDO, Mauricio, Los Montealegre de Nicaragua y Costa Rica, en http://wvw.nacion.com/ln_ee/ESPECIALES/raices/raices13.html ; RIVERA MONTEALEGRE, Flavio, Genealogía de la familia Montealegre, San Bernardino (California), Trafford Publishing, 1ª. ed., 2011. La obra de SÁENZ CARBONELL, Jorge Francisco, La dinastía del café: ascenso y caída de los Montealegre. Libro I. El rey del café, Santo Domigo de Heredia, Ediciones Chico, 1ª. ed., 2005, es una crónica novelada sobre la vida de don Mariano Montealegre Bustamante.

El Pionero Guatemalteco de la Diplomacia Costarricense

I.- PRIMEROSAÑOSDE DONMARIANOYSULLEGADA ACOSTARICA.

Don Mariano Montealegre Bustamante, el primer diplomático de la historia costarricense, nació en la ciudad de Nueva Guatemala de la Asunción el 1° de agosto de 1783. Fue hijo extramatrimonial de don Mariano Ignacio de Montealegre y Josefa Bustamante 1.

Según lo que consta en algunos documentos, don Mariano Ignacio de Montealegre era granadino, pero no se ha logrado determinar con certeza si su ciudad natal era la Granada española o la Granada nicaragüense. En Nueva Guatemala, que estaba apenas en construcción, tuvo dos hijos extramatrimoniales, uno con Isidora Rueda y otro con Josefa Bustamante, ambas guatemaltecas. El mayor, Juan Montealegre Rueda, que casó en Guatemala con doña Ángela Pleites, fue el tronco de la familia Montealegre guatemalteca, y el menor,

1 CASTRO Y TOSI, Norberto, Armorial General de Costa Rica, expediente Montealegre. Manuscrito inédito en el archivo de la Academia Costarricense de Ciencias Genealógicas; GRUB, Udo, Diccionario Cronológico y Genealógico del Poder Ejecutivo de Costa Rica, manuscrito inédito, 1994, p. 33.

MarianoMontealegreBustamante:

JORGE FRANCISCO SÁENZ CARBONELL*

* Licenciado en Derecho y doctor en Educación; catedrático de la Universidad de Costa Rica.

133Jorge Francisco Sáenz Carbonell

tronco de los Montealegre nicaragüenses y tuvo una destacada actuación en la diplomacia y la política de su país 3.

En la ciudad de Guatemala, más quisquillosa en materia de legitimidades y más cuidadosa de las apariencias que las capitales de provincia, la filiación extramatrimonial de don Mariano Montealegre Bustamante pudo haber limitado considerablemente sus posibilidades de ascenso social. Quizá por ello don Mariano Ignacio lo llamó a su lado poco antes de su muerte, o él mismo decidió buscar fortuna en la provincia donde residía su progenitor. Lo cierto es que empezó su fecunda carrera pública en la Factoría de Tabacos de León el 1° de abril de 1802 4.

Es interesante destacar que don Mariano empezó a prestar servicios en la Factoría leonesa como ameritado o meritorio 5, es decir, como un empleado que laboraba sin remuneración a la espera de ser considerado para llenar una vacante. En tales circunstancias, es de suponer que encontraba el sustento en otra parte, quizá en casa de algún amigo de su difunto padre. Hasta puede ser que viviese con la familia legítima de don Mariano Ignacio, lo cual no era demasiado inusual en aquellos tiempos.

El primer empleo remunerado del joven Montealegre Bustamante fue el de oficial escribiente de la Factoría de Tabacos de San Salvador, que empezó a desempeñar el 15 de diciembre de 1804. Muy satisfactorio debió ser su trabajo, puesto que en 1809 se le nombró contador interventor de la Factoría de Tabacos de Costa Rica, ubicada en la población de San José 6.

3 V. Sobre don Mariano Montealegre y Romero y su descendencia, V. RIVERA MONTEALEGRE, 2011, pp. 102 y ss.

4 MELÉNDEZ, Carlos, Dr. José María Montealegre, San José, Academia de Geografía e Historia de Costa Rica, 1ª. ed., 1968, p. 14.

5 Ibid., p. 15.6 Ibid.

Durante sus primeros años en Costa Rica, el joven guatemalteco se relacionó sentimentalmente con una viuda llamada doña Petronila del Castillo, hermana del presbítero don Florencio del Castillo, quien representó a Costa Rica en las Cortes de Cádiz e incluso llegó a presidirlas. De esta relación nacieron dos hijas 7:

1) Magdalena, nació alrededor de 1811 y murió en San José, Costa Rica, en 1875. Casó en primeras nupcias con Jacques (Santiago) Millet Saint-Jean, francés, originario de Burdeos, y en segundas con don Gregorio Escalante y Nava, costarricense. Con descendencia del primer matrimonio.

2) Antonia Rita de Jesús, nació en San José, Costa Rica, en 1813, y murió allí en 1866. Casó con Léonce (Leoncio) de Vars du Martray, francés, originario de Angulema. Con descendencia.

II.ELFACTORDETABACOS

El 29 de julio de 1813, don Mariano Montealegre Bustamante fue nombrado como factor interino de la Factoría de Tabacos de Costa Rica 8. En eso momentos, la actividad tabacalera era la columna vertebral de la economía costarricense, y eso lo convirtió en uno de los personajes más importantes de la provincia.

En el desempeño de cargos públicos, don Mariano era un trabajador incansable, actitud que le ganó el respeto y la consideración de sus superiores. La Renta, como también se le decía entonces a la Factoría de Tabacos, progresó notoriamente bajo su dirección. Se ampliaron los cultivos, se elevó la producción de modo considerable, aumentaron las exportaciones a Nicaragua y hasta se logró poner cierto freno a las siembras clandestinas y al contrabando. 7 CHAMBERLAIN GALLEGOS; MELÉNDEZ, 1968, p.

178.8 Ibid., p. 173.

134 Mariano Montealegre Bustamante: El Pionero Guatemalteco de la Diplomacia Costarricense

Montealegre también se preocupó por construir garitas de madera y teja para los guardas que custodiaban los pasos del río Grande, y por reparar el edificio de la Factoría en San José, algo deteriorado por las lluvias, y construir nuevos almacenes 9.

Apenas se había concluido la edificación de los almacenes, cuando el Ayuntamiento de San José decidió establecer en la población una casa de enseñanza, que permitiera a la juventud local hacerse con un poco de cultura, sin necesidad de viajar a León o a Guatemala. Por falta de recursos, no se contaba con una sede adecuada para la institución, y se solicitó a don Mariano Montealegre que prestara los nuevos almacenes para ese propósito. Montealegre, que quizá por sus propias carencias atribuía gran importancia a la educación de los jóvenes, accedió inmediatamente, y el 25 de abril de 1814, el bachiller nicaragüense Rafael Francisco Osejo inició en el edificio de los almacenes un curso de humanidades (de filosofía se decía entonces). Las instalaciones de la Factoría también sirvieron para alojar una escuela de primeras letras 10. Más tarde, cuando el Ayuntamiento de San José fue clausurado, trece encopetados vecinos de la población decidieron continuar costeando de su propio bolsillo las actividades del establecimiento, y recogieron con ese propósito un total de cuatrocientos veintiún pesos, cantidad bastante elevada para aquellos tiempos. Uno de los principales contribuyentes fue don Mariano, quien aportó veinticinco pesos 11.

Ya bien entrado el año 1815 le llegó a don Mariano una furibunda reprimenda de Guatemala, por haber dispuesto de las instalaciones de la Factoría para la casa

9 FALLAS, Marco Antonio, La Factoría de Tabacos de Costa Rica, San José, Editorial Costa Rica, 1ª. ed., 1967, pp. 120-121.

10 Ibid., p. 122.11 GONZÁLEZ FLORES, Luis Felipe, Evolución de la

instrucción pública en Costa Rica, San José, Editorial Costa Rica, 1ª. ed., 1978, p. 88.

de enseñanza, sin autorización superior 12. Montealegre no tuvo más opción que dirigir una contrita nota al cura párroco don José María Esquivel y Azofeifa, rector de la Casa de Enseñanza:

“... ya ve usted que a pesar del terrible sentimiento que ha causado y causará en mi corazón este suceso, por ceder en perjuicio de la juventud, me veo obligado a suplicar a V.M. se sirva hacer que a la mayor brevedad se desocupen los almacenes que sirven para la enseñanza pública pues ya ve que así me lo previene la Dirección.” 13

Afortunadamente, fray Nicolás García Jerez, obispo de Nicaragua y Costa Rica e intendente interino de León, tomó la casa de enseñanza bajo su protección y logró que se le permitiese utilizar el edificio de los almacenes mientras se le dotaba de uno propio, para lo cual donó un solar y materiales de construcción 14. Monseñor García Jerez también puso la casa de enseñanza bajo el patronato de Santo Tomás, nombre que conservó incluso después de que en 1843 se convirtió en universidad 15.

El 17 de abril de 1815, don Mariano Montealegre contrajo nupcias en San José con doña Gerónima Fernández Chacón. Esta señora, cuya familia paterna fue muy importante en la historia costarricense, había nacido en 1788 en el hogar de don Félix José Fernández y Tenorio y doña Petronila Chacón, y casó en primeras nupcias en 1807 con don Félix Fernández y Carranza, de quien enviudó, sin haber tenido hijos. Uno de sus hermanos, don Manuel Fernández Chacón, fue jefe de Estado de Costa Rica en 1835. Hijos de don Mariano y doña Gerónima fueron 16:12 FALLAS, 1972, p. 122.13 Ibid., 123.14 Ibid., p. 124.15 GONZÁLEZ FLORES, 1978, p. 89.16 MELÉNDEZ, 1968, pp. 177-178. Sobre la descendencia

de don Mariano Montealegre Bustamante hay un detallado estudio de CHAMBERLAIN GALLEGOS, Eduardo, La familia Montealegre en Costa Rica, inédito.


1) José María, nació en San José, Costa Rica, en 1815 y murió en San José de California en 1887. Licenciado en cirugía en la Universidad de Aberdeen, Escocia; presidente de Costa Rica de 1859 a 1863. Prominente cafetalero. Casó en primeras nupcias en 1840 con doña Ana María Mora Porras, hermana de don Miguel Mora Porras, presidente de Costa Rica en 1849, y de don Juan Rafael Mora Porras, presidente de Costa Rica de 1849 a 1859. Viudo, casó en segundas nupcias en 1858 con doña Sofía Matilde Joy Redman, británica. Con descendencia de ambos matrimonios.

2) Mariano de Jesús, nació en San José, Costa Rica, en 1816 y murió en Londres, Gran Bretaña, en 1900. Cursó estudios de ingeniería en Escocia. Prominente cafetalero y comerciante; fue uno de los fundadores del Banco Anglo-Costarricense. Casó con doña Guadalupe Gallegos y Sáenz, hija de don José Rafael de Gallegos y Alvarado, jefe de Estado de Costa Rica de 1833 a 1835. Con descendencia.

3) Josefa, nació en San José, Costa Rica, en 1817 y murió allí en 1821.

4) Francisco de Paula, nació en San José, Costa Rica, en 1818 y murió en San Francisco de California en 1876. Cursó estudios de comercio en Gran Bretaña. Prominente cafetalero y político. Casó con doña Victoriana Gallegos Sáenz, hija de don José Rafael de Gallegos y Alvarado, jefe de Estado de Costa Rica de 1833 a 1835. Con descendencia.

5) Martín de Jesús, nació en San José, Costa Rica, en 1819 y murió allí en 1820.

6) María Cecilia de los Dolores, nació en San José, Costa Rica, en 1820 y murió poco después.

7) María Encarnación, nació en San José, Costa Rica, en 1822 y murió allí en 1890. Empresaria cafetalera y filántropa; presidió la Junta de Señoras de la Hermandad de la

Caridad de San José y fue una de las principales activistas a favor del Hospicio de Huérfanos de esa ciudad. Soltera.

8) María Gerónima de Jesús, nació en San José, Costa Rica, en 1823 y murió allí en 1892. Casó con don Bruno Carranza Ramírez, presidente de Costa Rica de abril a agosto de 1870, médico graduado en la Universidad de San Carlos de Guatemala. Con descendencia.

9) María Sara, nació en San José, Costa Rica, en 1826 y murió en la adolescencia, soltera.

10) Leonor Clemencia, nació en San José, Costa Rica, en 1827 y murió allí en 1861, soltera.

11) María Aurelia, nació en San José, Costa Rica, en 1828 y murió en San Francisco de California en 1882. Casó con don José Concepción Pinto y Castro, fiscal y magistrado de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, abogado graduado en la Universidad de San Carlos de Guatemala, hijo de don Antonio Pinto Soares, jefe de Estado de Costa Rica en 1842. Con descendencia.

12) Leopoldo de Jesús, nació en San José, Costa Rica, en 1832, y murió allí en 1890. Casó con doña Ermida Quirós y Flores. Con descendencia.

En 1817 concluyó el contrato del bachiller

Osejo con la Casa de Enseñanza de Santo Tomás. Deseosos de que continuara al frente de las clases de filosofía, don Mariano Montealegre y muchos otros vecinos de San José suscribieron una escritura pública, en la que de su peculio ofrecían al pedagogo nicaragüense un nuevo contrato de tres años, pero Osejo prefirió aceptar la propuesta que en similares términos le planteó un grupo de vecinos de la ciudad de Cartago, entonces capital de Costa Rica 17. Cartago, que

17 ZELAYA, Chester, El bachiller Osejo, San José, Editorial Costa Rica, 1ª. ed., 1971, vol. I, pp. 70-73.


remontaba sus orígenes al siglo XVI, veía con recelo cómo la joven población de San José se había convertido, vertiginosamente, en un peligrosa rival. El motivo fundamental de ese súbito desarrollo no escapó al certero análisis de don Mariano Montealegre, quien escribió en 1818:

“... nadie ignora y los principales enemigos lo confiesan que esta Ciudad que apenas cuenta con treinta y cinco años de existencia es formada y su hermosa población que consta de veinticinco mil almas número que no ha adquirido Cartago en trescientos años y siendo la Capital, se debe a la Renta pues cuando se estableció la Factoría en ella era un bosque solitario y terrenos de una Hacienda y que en ella se encuentran varias familias distinguidas con mejores conveniencias que en Cartago. Yo mismo que hace diez años que resido en ella he visto en este corto tiempo levantarse una multitud de casas buenas y salir del polvo de la nada a los que habitan éstas. Todos los días concurren familias de los otros lugares a porfía a avencindarse en esta traídos de los caudales que se derraman por las cosechas siendo la envidia de los lugares cercanos por sus conveniencias, ¿y esto a quién se le debe sino es a la Renta?” 18

Además de convertir a San José en una población excepcionalmente próspera, el monopolio tabacalero había contribuido de manera decisiva a monetizar la economía de Costa Rica, donde antes prácticamente no se contaba con más circulante que las semillas de cacao. El comercio tabacalero había ido permitiendo, también, una reducida acumulación de capital en manos de los comerciantes costarricenses que vendían artículos importados, prestaban servicios de transporte a la Factoría o traficaban con tabaco19.

El 22 de febrero de 1818, la Dirección

18 Archivo Nacional de Costa Rica, Sección Histórica, Archivo Complementario Colonial, documento n° 3010.

19 FALLAS, 1972, pp. 164 y ss.

de la Renta en Guatemala decidió designar a don Mariano Montealegre como factor de tabacos de Costa Rica, en propiedad 20. En su largo interinazgo, don Mariano había dado numerosas demostraciones de inteligencia, honradez y dedicación, y ciertamente se merecía el nombramiento.

En 1820 llegó a su fin el absolutismo en España, al restablecerse el régimen de la Constitución Política emitida en Cádiz en 1812. El 29 de julio de ese año correspondió a don Mariano, junto con otros conspicuos vecinos de San José, leer en la plaza pública de la población el texto de la Constitución y otros importantes documentos 21.

En octubre de 1821 llegó a Costa Rica la noticia de que las diputaciones provinciales de Guatemala y León de Nicaragua se había proclamado la independencia de España, la primera en forma absoluta el 15 de setiembre, y la segunda (de la que dependía Costa Rica) el 28 de setiembre, solamente “hasta tanto se aclaren los nublados del día y pueda obrar esta Provincia con arreglo a lo que exigen sus empeños religiosos y verdaderos intereses” 22. Parecía evidente que entre las dos diputaciones habría problemas. A don Mariano Montealegre, en su condición de factor de tabacos, le correspondió estar presente en la sesión del Ayuntamiento de San José el 14 de octubre de 1821, cuando el jefe político subalterno de Costa Rica, don Juan Manuel de Cañas-Trujillo y Sánchez de Madrid, puso oficialmente en conocimiento de la corporación la sensacional noticia y propuso que se apoyara lo acordado en León, idea que fue aprobada. Aunque don Mariano era guatemalteco de origen, votó en el mismo sentido, manifestando:

20 FERNÁNDEZ, León, Historia de Costa Rica durante la dominación española, San José, Editorial Costa Rica, 1ª. ed., 1975, p. 233.

21 Ibid., p. 235.22 IGLESIAS, Francisco María, Documentos relativos a

la Independencia, San José, Tipografía Nacional, 1ª. ed., 1899-1902, vol. I, p. 287.


“… estando tan estrechamente recomendada la quietud, soy de sentir se siga el dictamen de la excelentísima diputación de León, pues la controversia entre Guatemala y la primera, a aquellos cuerpos toca el resolverla con la prudencia y tino que exigen las actuales circunstancias, y el que suscribe cree de su obligación no propender más que por la más rigurosa armonía.” 23

En cuanto concluyó la reunión, don Mariano convocó en la Factoría de Tabacos a una junta de ordenanza a la que asistieron todos los empleados de la institución, en la que expuso lo tratado y resuelto en la sesión del Ayuntamiento. Después de razonar, los concurrentes acordaron unirse al movimiento independentista 24.

Aunque la decisión municipal del 14 de octubre fue revocada posteriormente, y a fin de cuentas Costa Rica se mantuvo al margen de la rivalidad entre Guatemala y León, el voto de don Mariano en esa sesión permite ver la importancia que atribuía al mantenimiento de la paz: quietud, prudencia, tino, rigurosa armonía…

Superado el desconcierto inicial creado por la noticia, San José se manifestó decididamente a favor de la independencia, y el 1° de noviembre de 1821 sus vecinos inclusive eligieron por aclamación diputados populares para que gobernasen la ciudad junto con el Ayuntamiento, mientras Costa Rica como unidad decidía qué rumbo tomar. Don Mariano Montealegre fue uno de esos representantes 25. Después de muchas dudas y dilaciones, el 1° de diciembre una asamblea de legados de los pueblos reunida en Cartago emitió una Constitución provisional, el llamado Pacto de Concordia, y se instauró un gobierno de elección popular encabezado por

23 SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICA, Documentos Históricos Posteriores a la Independencia, San José, Imprenta María v. de Lines, 1ª. ed., 1923, vol. I, pp. 18-19.

24 FALLAS, 1972, p. 127.25 Ibid., vol. I, pp. 31 y ss.

una junta de siete miembros. El 10 de enero de 1822, la provincia de Costa Rica se unió condicionalmente al Imperio Mexicano, pero en abril de 1823 se impuso el partido republicano.

III.ELDIPLOMÁTICO

Fue en ese mismo año de 1823 cuando la Junta Superior Gubernativa de Costa Rica decidió enviar a don Mariano Montealegre en misión diplomática a Nicaragua. Esta provincia estaba al borde de una guerra civil. Había dos gobiernos, uno en León y otro en Granada, que se miraban con intensa hostilidad, y ambos querían atraer a Costa Rica a su esfera de influencia. El gobierno de Granada le propuso “federación en todos los sentidos” 26 y el de León la invitó a enviar representantes a un congreso que se reuniría en esa ciudad 27.

Las autoridades costarricenses tenían interés en tratar diversos asuntos con las autoridades de Nicaragua, pero no deseaban que Costa Rica se viera envuelta en las disputas internas de su vecina. El 6 de mayo de 1823, el Congreso Provincial constituyente de Costa Rica decidió que la Junta Superior Gubernativa nombrara un enviado que fuera a negociar con los gobiernos de Granada y León

“Habiéndose tomado nuevamente en consideración las invitaciones existentes de los Gobiernos de León y Granada para establecer la unión y buena inteligencia, se acordó que el Gobierno de esta Provincia nombre un enviado que vaya instruido a conferenciar y concertar con aquellos las bases y principios bajo los cuales se haya de pactar la recíproca unión y correspondencia de esta Provincia con aquella [Nicaragua], quedando garantida su libertad y derechos hasta ratificarse cualquier tratado.” 28

El 12 de mayo, la Junta Gubernativa, presidida por el presbítero don Manuel

26 IGLESIAS, 1899-1902, vol. III, p. 12.27 Ibid., vol. III, p. 16.28 Ibid., vol. III, pp. 16-17.


Alvarado, designó como enviado ante los gobiernos nicaragüenses a don Mariano Montealegre Bustamante:

“… se procedió a la elección de dicho Enviado, y salió electo, con plenitud de votos, el Factor de la Renta de Tabacos, don Mariano Montealegre, en quien residen las cualidades necesarias para el caso, debiendo salir para su destino el 22 del corriente con la referida instrucción que se le pasará previamente.” 29

La escogencia de don Mariano es bien explicable. Era un personaje de mucho viso en San José; había vivido varios años en Nicaragua, donde tenía parientes cercanos, y por su elevada posición en la Factoría de Tabacos estaba perfectamente al tanto de los detalles del comercio tabacalero de Costa Rica con Nicaragua, que consistía uno de los temas más importantes sobre los que era necesario negociar. Sin embargo, ese mismo día 12 de mayo, con el corazón “sumido en un pesar inexplicable y cubierto de un rubor indecible” 30, don Mariano escribió a la Junta para declinar el nombramiento. En su nota expresaba:

“Si mi corta penetración ha podido alcanzar algo de la importancia de la comisión, también me ha hecho conocer que el que la desempeñe debe estar revestido de instrucción y de unos conocimientos muy superiores a lo limitado de los míos; y si la Patria es acreedora a los servicios de todos los individuos de que es compuesta y debe cada uno prestarse gustoso a hacerlos, también está rigurosamente obligado

29 Ibid., vol. III, pp. 77-78.30 ARCHIVOS NACIONALES DE COSTA RICA,

“Documentos relativos a la misión de don Mariano Montealegre a Nicaragua”, p. 445, en Revista de los Archivos Nacionales, números 9 y 10, julio y agosto de 1937, pp. 445-477. Estos documentos han sido publicados también en “Correspondencia de la misión de Don Mariano Montealegre a Nicaragua”, en Revista Costarricense de Política Exterior , vol. 5, n° 1, agosto de 2005, pp. 127-174. Una síntesis de la misión de Montealegre puede verse en SÁENZ CARBONELL, Jorge Francisco, Historia diplomática de Costa Rica (1821-1910), San José, Editorial Juricentro, 1ª. ed., 1996, pp. 33-39.

a no engañarla admitiendo los empleos o comisiones que por una equivocación le ha conferido. Este es mi caso, pues, y me veo precisado a manifestar a Vuestra Excelencia que no tengo instrucción para desempeñar las obligaciones de enviado, porque jamás he visitado aula alguna y porque carezco de mil cosas y especialmente de conocimientos políticos, tales cuales deben adornar al que se haga cargo de semejante empresa... En el seno de la provincia y fuera de él y en el mismo León tiene Vuestra Excelencia varios sujetos, que investidos de este poder le den honor a la Provincia por su instrucción y patriotismo, y en mí no se encuentra más que el segundo requisito.” 31

Don Mariano expresó también que sus ocupaciones en la Factoría de Tabacos le impedían abandonar San José. Sin embargo, el 13 de mayo la Junta desechó sus argumentos:

“Se leyó un oficio del señor Ministro Enviado, Factor don Mariano Montealegre, su fecha 12 del corriente, contestación al anterior acuerdo que se le transcribió, y aunque en él opone por obstáculos sus pocas luces en materias políticas, el empleo en que se halla constituido y responsabilidad por la Renta de Tabacos, se acordó en cuanto a lo primero, que la Provincia con pleno conocimiento de su honradez y nociones, ha puesto los ojos en él para el indicado fin, anteponiéndole a cualesquiera otros sujetos de luces y patriotismo, tanto de esta como de León y que, por tanto, no se puede prescindir de lo decretado; y por lo segundo, que poniendo los intereses de la Renta en persona que sea de su confianza, que puede serlo su interventor don Nicolás Castro, desaparece la responsabilidad en aquella parte que la ha tenido y durante el tiempo de su misión.” 32

Montealegre se resignó a desempeñar

31 ARCHIVOS NACIONALES DE COSTA RICA, 1937, p. 445-446.

32 IGLESIAS, 1899-1902, vol. III, pp. 78-79.


la misión, expresó su reconocimiento a la Junta por la confianza y el honor con que se le distinguía y el 15 de mayo solicitó instrucciones 33, que se le dieron el 2 de junio. Estas instrucciones disponían que el enviado negociara con Nicaragua una gran variedad de temas: establecimiento de tribunales comunes, exenciones tributarias recíprocas, uso del puerto de San Juan del Norte, asistencia militar mutua, pago de diezmos, etc. En principio, se espera que don Mariano pudiera tratar con un gobierno unificado, pero en caso de que persistiera la división entre León y Granada debía solicitar una conferencia tripartita 34.

El 20 de junio, el novel diplomático salió de la ciudad de San José con rumbo al puerto pacífico de Puntarenas, donde se embarcó hacia el puerto nicaragüense de El Realejo 35. El viaje por tierra era demasiado largo y difícil y suponía atravesar las solitarias inmensidades del partido de Nicoya, cuyos escasos caminos eran en gran medida intransitables durante la estación lluviosa, debido al caudal de los ríos sin puentes.

Cuando se dice que don Mariano fue el primer diplomático de Costa Rica, no faltará quien se imagine que se trató de una misión como las que hubo posteriormente, y que el señor Montealegre fue con un secretario a que lo pasearan en carruaje por las calles de León y Granada, luciendo vistoso uniforme y bicornio emplumado, para ir a presentar credenciales. La verdad es que tuvo que irse solo, y que las cosas en Nicaragua no estaban para lujos. Sin embargo, cuando llegó a la tórrida León, el 6 de julio, fue recibido dignamente por las autoridades y sin duda aprovechó para saludar a sus hermanos Montealegre Romero y a sus amigos de juventud, así como para conocer cuñados y sobrinos. Haciendo gala de un temprano profesionalismo diplomático,

33 ARCHIVOS NACIONALES DE COSTA RICA, 1937, pp. 446-447.

34 Ibid., pp. 447-450.35 Ibid., pp. 450-452.

enseguida don Mariano empezó enseguida a informar a las autoridades de Costa Rica de todos los pormenores de sus gestiones 36.

Como Nicaragua aún estaba dividida, don Mariano escribió el 7 de julio a las autoridades de Granada para solicitar, de conformidad con las instrucciones recibidas, que se celebrara una reunión tripartita 37. El gobierno granadino accedió a la petición, y se decidió efectuar la conferencia en la villa de Tipitapa; pero antes de que pudiera efectuarse, surgieron nuevas dificultades entre León y Granada y no fue posible celebrar la reunión 38. Finalmente, Montealegre se resignó a tratar por separado con cada gobierno, y con ese propósito se trasladó a Granada el 11 de agosto.

El 16 de agosto de 1823, el enviado de Costa Rica y el presidente de la Junta Gubernativa de Granada, don José Antonio Velasco, suscribieron en esa ciudad el tratado Montealegre-Velasco, primer convenio internacional de la historia costarricense. El instrumento constaba de nueve artículos, referidos a reconocimiento mutuo, asistencia militar recíproca con hasta 500 hombres, establecimiento de una guarnición en caso de que Costa Rica abriera un camino en la cuenca del río Sarapiquí (afluente del río San Juan), provisión de tabaco costarricense a Granada, pago de las deudas granadinas con Costa Rica, correos, comercio y aranceles, situación del partido de Nicoya y ratificación 39.

Montealegre remitió con suma rapidez el tratado a la Junta Gubernativa de Costa Rica, que lo aprobó el 9 de setiembre de 1823, con algunas adiciones 40. Estas fueron aceptadas sin objeciones por las autoridades de Granada, que aprobaron definitivamente el convenio en el mes de octubre.

36 Ibid., pp. 450-451.37 Ibid., p. 452.38 Ibid., pp. 452-459.39 El texto del tratado Montealegre-Velasco se reproduce

en Ibid., pp. 461-463.40 Ibid., p. 463.


Culminadas satisfactoriamente las negociaciones con Granada, Montealegre regresó a León, para negociar otro convenio con las autoridades leonesas. El 9 de setiembre, el enviado de Costa Rica y don Pedro Solís, presidente de la Junta Gubernativa de León, suscribieron el tratado Montealegre-Solís, constituido por quince artículos 41.

El tratado Montealegre-Solís consagraba el mutuo reconocimiento y la asistencia militar recíproca en caso de ataque exterior o convulsión interior, aunque con la salvedad de que Costa Rica permanecería neutral en los conflictos que pudieran surgir entre Granada y León, y esta en los que ocurrieran entre Granada y Costa Rica. La tangible posibilidad de que Nicaragua se viera sumida pronto en una guerra civil hizo que don Mariano, en uno de sus informes a la Junta Gubernativa de Costa Rica, expresara:

“... diga Vuestra Excelencia a todas las autoridades, corporaciones y ciudadanos que componen la hermosa población de ese territorio, que olviden todos los motivos que tengan de quejas y que se eche a un lado todo lo que no sea trabajar en consolidar nuestra Independencia; que mi corazón está partido al ver el estado de rencor y efervescencia en que se hallan este Gobierno y el de Granada, en términos de haberse resuelto a destruirse y a derramar la sangre preciosa de los americanos, entre quienes se hallan de uno y otro lado parientes, amigos y hombres al fin que por sus ideas y situación debían sólo componer una misma familia...” 42

El convenio también se refería a la jurisdicción de los tribunales, la defensa del río San Juan, el suministro de tabacos, el pago de las deudas leonesas con Costa Rica, la situación del partido de Nicoya, los correos, los diezmos y la ratificación.

41 El texto del tratado Montealegre-Solís se reproduce en Ibid., pp. 466-468.

42 Ibid., pp. 460-461.

Como había hecho con el tratado Montealegre-Velasco, don Mariano remitió rápidamente a las autoridades costarricenses el Montealegre Solís, que fue aprobado por Junta Gubernativa de Costa Rica el 24 de setiembre de 1823 43.

Conseguidos los principales objetivos de su misión diplomática, Montealegre se despidió de las autoridades de León y partió de esa ciudad el 4 de diciembre de 1823 44. Efectuó el viaje de regreso por tierra, aprovechando que la estación seca hacía fácil cruzar los ríos. Llegó a San José el 23 de diciembre, justo antes de las Navidades. En aquellos tiempos, según escribió su amigo inglés John Hale, en Costa Rica

“La Navidad es un tiempo de general regocijo en que se entregan [los costarricenses] a representaciones teatrales, fundadas en algún argumento doméstico y adecuado a la capacidad de los actores que son indios y negros. El escenario lo forma generalmente la galería externa de una casa, la platea y los palcos la calle, y el cielo raso el firmamento estrellado. No se paga nada por ver la función y en los entreactos, en vez de música, se queman cohetes...” 45

El 21 de enero de 1824, después de reincorporarse a sus deberes como factor de Tabacos, don Mariano envió a la Junta Gubernativa un informe final sobre su gestión diplomática, en el cual se refirió, entre otras cosas, a las atenciones de las que había sido objeto en León y Granada y expresó emocionadamente:

“Creo que no tengo ya más que decir a Vuestra Excelencia si no es que hice de mi parte cuanto estuvo para dar el lleno a la confianza con que me honró nombrándome su

43 Ibid., pp. 468-469.44 Ibid., p. 473.45 FERNÁNDEZ GUARDIA, Ricardo, Costa Rica en el

siglo XIX, San José, Imprenta Gutenberg, 1ª. ed., 1929, p. 24.


Agente… y. no puedo menos sino confesar a Vuestra Excelencia que me llené de un grande orgullo, latiéndome el corazón fuertemente al considerar cuánto valía ya en la estimación de los demás Gobiernos una Provincia que antes era mandada con desprecio...” 46

Con la misión de don Mariano Montealegre a Nicaragua se inauguró brillantemente la historia de la diplomacia costarricense. Montealegre desempeñó sus funciones con encomiable sentido de la responsabilidad y mucho acierto. Indudablemente le ayudaron su conocimiento de los temas que debía tratar con sus interlocutores y su innegable don de gentes, cualidades esenciales en los diplomáticos de todos los tiempos y países. Cabe agregar que se negó a recibir sueldo alguno por sus servicios y solamente aceptó que el gobierno costarricense le pagara ciertos gastos menores y sufragara el costo del transporte y custodia de varias sumas de dinero que remitieron con él a Costa Rica las autoridades de León 47.

IV.LOSAÑOSPOSTERIORES

Después de su misión diplomática, don Mariano Montealegre reasumió, como ya indicamos, su cargo de Factor de Tabacos de Costa Rica. Además, en setiembre de 1824 fue elegido, por dieciséis votos de veintinueve, como primer vicejefe del Estado de Costa Rica, con carácter provisional 48. Fue titular de ese cargo hasta mayo de 1825, aunque no le correspondió en ningún momento el ejercicio interino de la jefatura. En las elecciones para el primer período constitucional, en marzo de 1825, obtuvo seis de los treinta y nueve votos emitidos para la jefatura del Estado 49.

Posiblemente para Don Mariano lo más

46 ARCHIVOS NACIONALES DE COSTA RICA, 1937, p. 476.

47 Ibid., pp. 476-477.48 FERNÁNDEZ GUARDIA, Ricardo, Historia de Costa

Rica. La Independencia, San José, Editorial Lehmann, 2ª. ed., 1941, p. 149.

49 Ibid., p. 161.

importante de aquellos años iniciales de vida independiente no fue su misión diplomática, ni menos la vicejefatura, sino la amistad que trabó con algunos europeos que llegaron a dedicar esfuerzos a explotar minas en los montes del Aguacate 50, como los británicos Richard Trevithick, John Hale y John Mair Gerard, y el francés Jacques Millet, que se casó con su hija mayor Magdalena en 1827. Poco después de la boda de su primogénita, don Mariano Montealegre decidió arriesgarse a participar en la explotación minera en el Aguacate. La primera mención de su nombre en los registros de denuncios de minas es de febrero de 1827, cuando denunció un yacimiento carbonífero en el paraje denominado El Salitral, en compañía de don Manuel Aguilar Chacón, primo de su esposa 51. Sin embargo, el oro era el verdadero elemento deslumbrador, y en junio de ese mismo año los dos socios, aparentemente olvidados o desengañados del carbón, denunciaron una veta mineral de oro y plata en el sitio nombrado El Corralillo, en los montes del Aguacate 52. En 1838, cuando murió su yerno Millet, don Mariano se convirtió en agente de una empresa que había estado dirigiendo su hijo político, la Anglo-Costa Rican Mining Company, y adquirió para ella varias minas por un valor total de más de veinticinco mil pesos 53.

En 1827 Trevithick y Gerard decidieron viajar a su país para tratar de conseguir socios que quisieran invertir en la actividad minera costarricense. En alguna de las conversaciones que tuvieron sobre el particular con don Mariano Montealegre, surgió la idea de que los dos emprendedores forasteros se llevaran consigo a los hijos mayores del factor de tabacos, José María y Mariano, de doce y diez años respectivamente, para que se educaran en Gran Bretaña. Los viajeros salieron de San José

50 V. MELÉNDEZ, 1968, pp. 24-25.51 ARCHIVOS NACIONALES DE COSTA RICA, “Libro

tercero de registros de minas”, pp. 253-254, en Revista de los Archivos Nacionales, números 5 y 6, marzo y abril de 1939, pp. 249-264.

52 Ibid., p. 256.53 CHAMBERLAIN GALLEGOS, ms. inédito.


en julio de 1827, y llegaron a tierra británica el 16 de noviembre siguiente, después de un viaje lleno de peripecias y catástrofes 54. Los niños Montealegre ingresaron en un elegante internado en Londres y años después se trasladaron a Escocia, donde José María cursó la carrera de cirugía y Mariano realizó estudios de ingeniería. Alrededor de 1831, el tercero de los hermanos Montealegre, Francisco, fue también enviado a Gran Bretaña, donde cursó la secundaria y estudió comercio 55.

Por la misma época en que sus hijos mayores salieron de Costa Rica con destino a Europa, don Mariano Montealegre empezó a desarrollar actividades como cafetalero en las fértiles tierras aledañas al oeste de San José y logró formar tres productivas haciendas, llamadas La Ilusión, El Desengaño y La Amistad 56. Siguió también muy interesado en los asuntos públicos, aunque no intervino mayor cosa en política.

La grave enfermedad de su yerno don Santiago Millet en febrero de 1838 debe haber impresionado mucho a don Mariano, porque él y su esposa doña Gerónima decidieron testar, aunque los dos gozaban de perfecta salud. El 27 de febrero de ese año, ante el alcalde de San José don Manuel Zeledón, ambos cónyuges otorgaron testamento mancomunado 57.

Las leyes de aquellos tiempos no daban mucho espacio a los testadores para disponer de sus bienes. La cosa era más o menos así: los hijos legítimos eran herederos forzosos de la mayor parte del patrimonio de sus padres, por partes iguales, y estos solamente podían decidir de una pequeña porción para mejorar la parte de alguno de sus vástagos, y de otra

54 MELÉNDEZ, 1968, pp. 25-31.55 V. CHAMBERLAIN GALLEGOS; MELÉNDEZ, 1968,

pp. 31-32.56 MELÉNDEZ, 1968, p. 18.57 V. SÁENZ CARBONELL, Jorge Francisco, “El

testamento del rey del café”, en Revista de Ciencias Jurídicas, San José, n° 93, setiembre-diciembre de 2000, en http://revistas.ucr.ac.cr/index.php/juridicas/article/view/13656/12966

más pequeña todavía -el llamado quinto de la sucesión, porque equivalía más o menos a un 20% del total- para destinar a quien quisieran, fuera pariente o no. En su testamento original, don Mariano y doña Gerónima no mejoraron a ninguno de sus nueve hijos, pero sí establecieron disposiciones con respecto a sus respectivos quintos. Don Mariano dispuso que el suyo fuese íntegramente a su mujer, mientras que ésta decidió que el suyo se dividiese por partes iguales entre su esposo y hijo menor, que tenía cinco años de edad. Si don Mariano fallecía antes que ella, la correspondiente mitad del famoso quinto se entendería destinado a repartirse entre sus hijas 58.

También en 1838, don Mariano Montealegre se acogió a la jubilación y abandonó el despacho de la Factoría de Tabacos. El jefe de Estado don Braulio Carrillo, que sin duda conocía el interés que al jubilado le inspiraba la instrucción de la juventud, le ofreció que asumiese la Rectoría de la Casa de Enseñanza de Santo Tomás, pero él declinó cortésmente. Además de que reconocía con humildad que no tenía ninguna formación académica, ni menos experiencia en tan delicada materia como la educación, sin duda quería dedicarle más tiempo a sus cafetales, a los asuntos de la compañía minera y a su familia.

Para principios de 1840, don Mariano era quizá el cafetalero más próspero y rico de Costa Rica, el verdadero rey del café. Aunque tenía una tienda en San José y otras propiedades de menor cuantía, su principal fuente de ingresos era el trío de haciendas de las vecindades de La Sabana. En febrero de ese año, el viajero americano John Lloyd Stephens y un compatriota suyo, Mr. Lawrence, visitaron las plantaciones, en compañía de uno de los jóvenes Montealegre Fernández, y quedaron vivamente impresionados por aquel pequeño emporio. Stephens refirió la excursión del siguiente modo:

58 Ibid.


“La víspera de mi partida y acompañado de Mister Lawrence, fui por la tarde a visitar las plantaciones de café de Don Mariano Montealegre. Estaban situadas en un lugar precioso, y dando prueba de tener muy buen gusto, Don Mariano vivía allí durante gran parte del año. Éste se encontraba en su establecimiento de comercio y su hijo montó a caballo y se vino con nosotros. Era una linda caminata, pero en aquel país los caballeros nunca van a pie.

El cultivo del café ha aumentado rápidamente en las llanuras de San José desde hace pocos años. La cosecha total no pasaba de quinientos quintales siete años antes, y se suponía que la del que estaba en curso iba a llegar a más de noventa mil. Don Mariano era uno de los mayores cosecheros y poseía tres cafetales en aquellas vecindades. El que visitamos tenía veintisiete mil árboles y su dueño se preparaba para hacer grandes ensanches el siguiente año. Había gastado una suma grande de dinero en edificios y maquinaria, y no obstante que sus compatriotas decían que se iba a arruinar, cada año sembraba más árboles.” 59

Mientras don Mariano atendía su establecimiento comercial en la capital, su consorte se afanaba en la hacienda. Stephens, al parecer un poco asombrado de ver a mujer tan principal entregada a esos menesteres, escribió:

“Su esposa, la señora, estaba muy ocupada en vigilar las operaciones de descortezar y secar los granos. En San José, dicho sea de paso, todas las señoras son, sí así pudiera decirse, buenos hombres de negocios. Tienen tiendas, compran y venden géneros, y son particularmente entendidas en asuntos de café.” 60

Gracias a su vinculación con las empresas mineras, don Mariano introdujo en sus fincas

59 FERNÁNDEZ GUARDIA, 1929, p. 69.60 Ibid.

una gran novedad: la de acuñar los llamados boletos, una especie de moneditas con su nombre o el de la hacienda respectiva, que se daban a los recolectores de café en el momento en que entregaban su saco o su canasto lleno, y que después les eran cambiadas por dinero en efectivo. La costumbre se generalizó entre los cafetaleros ricos y perduró en algunas fincas hasta bien entrado el siglo XX.

En Costa Rica, bajo el férreo y progresista gobierno de don Braulio Carrillo, reinaba una paz octaviana. Mucha gente se quejaba de la dureza de la administración; pero en voz baja, porque nadie quería arriesgarse a que lo confinasen en algún lugar remoto o lo expulsasen del país. Parte de aquellas críticas susurradas tenía su origen en la construcción de una carretera entre el Valle Central de Costa Rica y el puerto caribeño de Matina, obra faraónica en la que don Braulio había puesto alma, vida y corazón. Con mucha visión, Carrillo se había percatado de que exportar el café y otros productos por el Caribe en vez de hacerlo por Puntarenas representaría un considerable ahorro y abriría formidables horizontes de bienestar para Costa Rica. Lo malo es que aquella empresa resultaba muy cara, y para financiarla el dictador no había vacilado en obligar a las gentes de mayores recursos a hacer un “préstamo” al Estado. Don Mariano Montealegre, de ordinario tan dispuesto a respaldar toda iniciativa de progreso, se molestó porque le impusieron una cuota de trescientos cincuenta pesos en el forzoso empréstito 61. También se quejaba de que una parte muy considerable de los recursos públicos se estaba destinando a la compra de armamento 62. Y no debe de haberle alegrado gran cosa tampoco que la dictadura estableciese un impuesto de un real por cada quintal de café exportado, para el mantenimiento del camino “de mar a mar”. En un ensayo que publicó años más tarde, en enero de 1843, recordó con cierta amargura aquellos tiempos:

61 MELÉNDEZ, 1968, p. 175.62 Ibid.


“El Jefe Carrillo exigió a los propietarios treinta mil pesos, que malgastó en el Camino de Matina… con los reglamentos de Hacienda, constancia, y grande eficacia, hizo subir las rentas del Estado, a una prosperidad increíble; pero mientras los empleados no tomaban sueldos, ni los cosecheros de tabaco, los cuarteles recibían todos los más días refuerzos de fusiles, cañones, sables, plomo, etc.; los Almacenes de pólvora se repletaban de barriles de este elemento… Lo que debe hacer ahora el Gobierno es dirigir sus miradas a la Hacienda pública, imitando a Carrillo en crearla y aumentarla; pero no en malgastarla.” 63

Muy pronto don Mariano tuvo motivos para cambiar el tono de sus quejas. En abril de 1842, la invasión del general Francisco Morazán derrocó al gobierno de Carrillo y envió este al exilio.

Pocas familias de San José apoyaron con tanto entusiasmo a Morazán como la de los Montealegre. Morazán tuvo varias conversaciones con don Mariano, quien al parecer le formuló recomendaciones sobre la gestión gubernamental. También dio muestras de buena voluntad hacia sus hijos, ya que don José María Montealegre Fernández fue nombrado cirujano mayor del ejército y su hermano don Mariano juez de minas del Aguacate. Al poco tiempo, sin embargo, las cosas empezaron a tomar otro cariz. La eficiencia administrativa del carrillismo desapareció como por ensalmo, y el tesoro se agotó como resultado de los enormes gastos que demandaba mantener a las tropas de Morazán. Los integrantes de éstas resultaron ser, con pocas excepciones, sumamente indisciplinados, y los peores de ellos recibieron el apodo popular de El Cuadro de los vicios. En cuestión de semanas, la atmósfera se enrareció, y ya en mayo de 1842 se produjo un intento revolucionario en la usualmente apacible ciudad de Heredia 64.

63 Ibid.64 V. FERNÁNDEZ GUARDIA, Ricardo, Morazán en

Costa Rica, San José, Editorial Lehmann, 1ª. ed., 1943, pp. 21-47.

Hubo comicios para diputados a una asamblea constituyente, y muchos caballeros respetables fueron elegidos para formar parte de ella. Don Mariano fue elegido como suplente por San José, pero el 12 de julio, dos días después de inaugurada la Asamblea, sufrió una efusión de sangre en la cabeza y ligeras conmociones cerebrales 65. El derrame a la larga fue una bendición, porque impidió que se involucrase más de la cuenta con el régimen de Morazán. Este decidió además anunciar y poner en ejecución sus planes para reconstruir por la fuerza la Federación centroamericana, con el beneplácito de la Asamblea Constituyente. Los demás gobiernos de la región rompieron relaciones con Costa Rica y se aprestaron a defender su soberanía 66.

La situación empeoró cuando el jefe supremo empezó a dictar medidas para el reclutamiento militar y a imponer nuevas contribuciones para financiar aquella campaña suicida. A don Mariano, que se había quejado de los trescientos cincuenta pesos del empréstito forzoso de Carrillo, le tocó una cuota de quinientos en el decretado por Morazán 67. El régimen echó garra hasta de los fondos eclesiásticos, a pesar de que el clero había sido uno de sus más importantes favorecedores de Morazán en Costa Rica y de que la Asamblea había prohibido que se tocasen esas sumas 68. A los jóvenes que se negaban a unirse a las tropas se les arrestaba, y si se ocultaban, se apresaba a sus familias y se las despojaba de sus bienes, que eran vendidos en subasta pública o entregados a los soldados voluntarios 69.

Finalmente, al amanecer del 11 de setiembre, Alajuela y San José se pronunciaron contra Morazán. Este intentó resistir durante algunos días. Hubo prolongados tiroteos, que dieron como resultado alrededor de cien muertos y doscientos heridos. El 14 de setiembre Morazán

65 MELÉNDEZ, 1968, pp. 20-21.66 FERNÁNDEZ GUARDIA, 1943, pp. 53-55.67 MELÉNDEZ, 1968, p. 175.68 FERNÁNDEZ GUARDIA, 1943, pp. 84-85.69 Ibid., p. 86.


abandonó San José y se trasladó a Cartago, donde lo capturaron al día siguiente. Se le condujo a la capital y se le condenó a muerte en seguida 70.

Al atardecer de ese 15 de setiembre, don Mariano Montealegre salió a la puerta de su morada, mientras sacaban a Morazán de la Casa de Gobierno, con rumbo hacia el patíbulo. Se acercó a él con los ojos llenos de lágrimas, le estrechó la mano y le dijo:

- General, esto no le sucedería si usted hubiera querido oír mis consejos…

Morazán, que supo guardar la compostura hasta el final, contestó con una sonrisa:

- Tiene usted razón; los tendré muy presentes en otra oportunidad…

Acto seguido sacó del bolsillo una cigarrera de plata, que llevaba grabado su nombre, y se la entregó a don Mariano, diciéndole:

-Guárdela usted en memoria mía 71.

La ejecución de Morazán y su lugarteniente don Vicente Villaseñor se efectuó a eso de las seis de la tarde, en el sector oeste de la Plaza Principal de San José. Después de eso la multitud se dispersó, a llorar a sus propios muertos y a atender a sus heridos, que los había en abundancia. Los dos cadáveres quedaron allí durante largo rato, y algunos curiosos se acercaron a verlos, iluminándoles los ensangrentados rostros con improvisadas linternas. Más tarde llegó al lugar don Juan Mora Fernández, presa de visible dolor y llevando en el antebrazo dos sábanas dobladas, con las que cubrió los cuerpos. A las diez de la noche llegó a la Plaza una escolta militar, que después de levantar los cadáveres y colocarlos en unas angarillas, se dirigió hacia el cementerio de San José, en compañía de don Juan Mora,

70 Ibid., pp. 91 y ss.71 MELÉNDEZ, 1968, p. 20.

don Mariano Montealegre y otros morazanistas connotados. La fúnebre procesión, a la luz de algunos faroles, recorrió las silenciosas calles josefinas, seguida de algunos curiosos. En el panteón se había cavado una fosa, en la cual se colocaron los dos cuerpos, que permanecieron allí hasta que en 1848 el gobierno de José María Castro envió el de Morazán a El Salvador.72.

Después de la muerte de don Mariano Montealegre Bustamante, la cigarrera de Morazán la heredó su hijo don Mariano Montealegre Fernández, cuyos descendientes aún la conservan.

V. MUERTEYENTIERRODEUNPATRIARCA

El derrocamiento de Morazán convirtió al general don Antonio Pinto Soares en el nuevo gobernante de Costa Rica, pero Pinto carecía de ambiciones políticas y no tardó en entregar el poder a donJosé María Alfaro Zamora, designado como jefe supremo provisional por una especie de junta de notables que se reunió en San José a fines de setiembre de 1842.

El gobierno de Alfaro resultó providencial para que Costa Rica retomase una senda de paz, libertad y progreso. Don Mariano Montealegre, que había sido muy crítico (en voz baja, única forma posible) de la dictadura de Carrillo, y que quizá en su fuero interno estuviera ya bastante decepcionado de Morazán cuando se produjo su caída, recibió con sumo beneplácito el ascenso de Alfaro y aplaudió el respeto que reiteradamente demostró por las libertades públicas 73.

Alfaro designó como ministro general al joven abogado don José María Castro Madriz, doctor en Leyes de la Universidad de León de Nicaragua, Castro ingresó al Ministerio con muy buenos auspicios, y pronto demostró que a pesar de su extrema juventud – contaba

72 FERNÁNDEZ GUARDIA, 1943, pp. 182-183.73 MELÉNDEZ, 1968, p. 175.


apenas con veinticuatro años- tenía talento y capacidad para tan alto cargo. Entre otras cosas, por iniciativa suya se erigió en universidad la Casa de Enseñanza de Santo Tomás y se inició la publicación de un semanario llamado Mentor costarricense, que durante tres años y medio fue el principal y casi el único periódico de Costa Rica.

A don Mariano Montealegre, que años atrás había escrito algunas cosas para los periódicos Noticioso Universal y La Tertulia, le entusiasmó la aparición del semanario, y en enero de 1843 publicó en él un largo ensayo sobre las grandes contribuciones que pagaban los costarricenses. Alfaro acababa de decretar un nuevo empréstito forzoso, en el cual le tocó a Montealegre, para variar, una suma bastante crecida.

En el artículo se hacía una relación de los diversos impuestos existentes y del destino que habían dado Carrillo y Morazán a los fondos públicos, se dedicaban algunos discretos elogios a Alfaro y a Castro y se hacía un llamamiento a la cordura ciudadana:

“Hay mucho que reformar en todos los ramos, y la situación es favorable para hacerlo. El Jefe dije, y así lo creo, es de muy buena fe, lo mismo que su Ministro; ambos son caracteres muy buenos, y estoy persuadido de que desean el bien del estado; ayudémosles pues con nuestros consejos, y cooperemos para que acierten: olvidemos los agravios que casi todos hemos sufrido: no aborrezcamos a persona alguna, tenga la opinión que quiera: démosles pruebas de nuestra amistad verdadera, y de que trabajamos por el bien de todos los pueblos.” 74

Don Mariano estaba convencido de que Costa Rica estaba ante una especie de encrucijada histórica, y con más entusiasmo del que convenía a sus años y a su salud, procuró convencer a muchos personajes de viso de que conjuntamente tomasen más interés en los asuntos públicos; pero tropezó

74 Ibid., p. 176.

con una descorazonadora indiferencia. Muy desilusionado, decidió no volver a escribir, aunque continuó leyendo las páginas del Mentor y algunas obras de autores extranjeros, en particular un libro del conde Luis Felipe de Segur, diplomático e historiador francés, que le pareció muy interesante.

A mediados de 1843 hubo elecciones para una nueva asamblea constituyente. Esta tomó muy en serio sus responsabilidades, y después de elaborar un proyecto de Constitución lo sometió a la opinión pública por medio del Mentor costarricense. El gobierno pidió a los ciudadanos que formasen juntas para discutirlo, pero casi nadie manifestó interés. A las reuniones que para ese efecto se celebraron en la ciudad de San José apenas concurrieron unas diez o doce personas, y algo parecido ocurrió en Alajuela y en Cartago. En otras poblaciones ni siquiera se logró iniciarlas.

Don Mariano Montealegre leyó con cuidado el proyecto y lo encontró muy flojo, demasiado semejante a la mediocre Ley Fundamental que había regido de 1825 a 1838, y consideró que era “la misma mujer con los mismos pecados” 75. Asistió a las reuniones para discutirlo, pero se alarmó al ver que a nadie parecía importarle gran cosa el asunto, “como si los intereses que se cruzan fueran de los rusos o de otra potencia” 76, y como si el hecho de que a fin de cuentas se aprobase una Constitución defectuosa no pudiese tener repercusiones gravísimas para el futuro del Estado. La lectura de la obra del conde de Segur, quien censuraba en tonos muy severos el desinterés por la cosa pública, acentuaba su preocupación por la indolente actitud de los costarricenses, que eran sin embargo muy activos en sus negocios particulares.

A fines de 1843, aunque su salud ya dejaba bastante qué desear, don Mariano 75 MELÉNDEZ CHAVERRI, Carlos, Documentos

fundamentales del siglo XIX, San José, Editorial Costa Rica, 1ª. ed., 1978, p. 507.

76 Ibid., p. 504.


se puso a escribir otro largo artículo. Esta vez quería quejarse de la indiferencia de los costarricenses ante el asunto del proyecto de Constitución y recordar con tonos muy vívidos las vicisitudes, algunas muy trágicas, que había sufrido el Estado desde la separación de España. Le preocupaba hondamente que, como consecuencia de la apatía ciudadana, Costa Rica volviera a vivir episodios sangrientos. En este ensayo, que suscribió el 2 de noviembre de 1843 y que publicó en forma de hoja suelta, don Mariano concluía con un párrafo bastante lúgubre:

“Aunque por mi edad y enfermedades que sufro, parece que ya es tiempo de marchar para siempre, si veo tomar a la mayoría interés por la cosa pública, ayudaré con las pocas aptitudes que tengo, y si continúa la apatía recogeré los extremos de la concha, procurando librar lo mejor que pueda. Un gran peso es levantado por muchos con facilidad y sin riesgo; mas si el entusiasmo de unos pocos quiere hacerlo, a más de no conseguir el intento, arriesgan los denodados la vida o la dislocación de algún miembro.” 77

El nuevo artículo de don Mariano no parece haber causado ninguna reacción significativa, ni buena ni mala, y quizá esa pasividad contribuyó a debilitar su espíritu, en momentos en que su salud física ya estaba en ruinas. Murió en San José en las primeras horas del 18 de noviembre de 1843, a los sesenta años de edad 78.

Su entierro resultó muy lucido y acompañado para la época, ya que incluso asistieron a él vecinos prominentes de otras ciudades. La misa de cuerpo presente se celebró en la iglesia parroquial. Al término del santo sacrificio, el ministro general don José María Castro, que el 29 de junio anterior se había casado con una sobrina política de don Mariano, doña Pacífica Fernández Oreamuno, pronunció el siguiente discurso:

77 Ibid., p. 507.78 MELÉNDEZ, 1968, p. 21.

“Señores: ¡Montealegre ha muerto! El esposo que dio ejemplos de amor y de ternura; el padre que dio lecciones de bondad y de prudencia; el emprendedor que alimentó multitud de familias indigentes; el ciudadano que dio pruebas de moderación y patriotismo; el costarricense fiel, pacífico y honrado acaba de dejarnos para siempre. Pero, ¡ah!, la causa de los principios: esa veneranda causa de la libertad y de la ley ha perdido un defensor. ¡Montealegre ya no existe! Treinta horas ha que su espíritu pasó a la mansión de los justos y que sus cenizas yertas descansan en este féretro enlutado. Ahí están las pálidas reliquias de ese compatriota nuestro. Bañémoslas con nuestras lágrimas: las libertades públicas y los derechos del pueblo nos mandan llorar la muerte de sus bienhechores. Paguemos pues este tributo a los restos mortales de Montealegre, y dejémoslos conducir a que reposen en el silencio de ese lugar santo. Adiós cenizas respetables, adiós tumba, adiós modesto sepulcro de mi amigo.” 79

Los cortejos fúnebres costarricenses de aquel entonces eran muy sencillo, pero tenían cierta solemnidad. Encabezado por cruz alta y dos o tres sacerdotes, el desfile de deudos y amigos que acompañaba el cuerpo salía hacia el panteón, mientras doblaba la campana de parroquia. La caminata, lenta y prolongada, se interrumpía varias veces para que los clérigos cantaran responsos, acompañados por el sonido lúgubre de un violoncelo.

En el camposanto de San José no había en aquellos tiempos las blancas y elaboradas bóvedas de épocas posteriores, ni mucho menos lápidas con inscripciones en latín o frases cursis; simplemente se cavaban fosas en la pura tierra. En una de ellas fue colocada la caja de madera que contenía el cuerpo de don Mariano. Don José María Castro fue quien arrojó la primera palada de tierra a la modesta sepultura, después de que uno de los sacerdotes pronunciara una corta oración.

79 Ibid., p. 177.


El Mentor costarricense del 25 de noviembre de 1843 dio cuenta de las exequias de don Mariano en los siguientes términos:

“El 18 del presente mes murió en esta ciudad uno de sus principales vecinos, el Sr. Mariano Montealegre. Este suceso ha llamado la atención de sus compatriotas por las virtudes del Sr. Montealegre, y muy particularmente por su decisión a favor de la causa de la libertad. Su entierro se hizo en la mañana del 19 con un acompañamiento no común y muy lucido…” 80

La viuda de don Mariano, doña Gerónima Fernández de Montealegre, le sobrevivió muchos años, ya que falleció en 1858. En su testamento dejó un cuantioso legado para fundar un orfanato, que se materializó en la creación del Hospicio de Huérfanos de la ciudad de San José 81.

Un salón del Instituto Diplomático de Costa Rica lleva el nombre de don Mariano Montealegre. La actividad diplomática costarricense, tan auspiciosamente iniciada por don Mariano en 1823, cobró nuevos bríos a partir de 1848, gracias en gran medida a la

80 Ibid., p. 177.81 Ibid., p. 18.

actividad de otros dos guatemaltecos, hijos del prócer de la Independencia y canciller federal don Pedro Molina y de su esposa doña María Dolores Bedoya. Don Felipe Molina y Bedoya, además de ser comisionado en Nicaragua en 1848, fue nombrado en ese mismo año como primer ministro plenipotenciario de Costa Rica en Europa, y desempeñó brillantemente labores en Gran Bretaña, Francia, la Santa Sede, el reino de las Dos Sicilias, las Repúblicas Hanseáticas, Prusia y España. En 1851 le correspondió también iniciar las relaciones diplomáticas de Costa Rica con los Estados Unidos de América y en 1852 con los Países Bajos. Después de su muerte, ocurrida en Washington en 1855, le sucedió como primero como encargado de Negocios y después como ministro plenipotenciario en los Estados Unidos su hermano don Luis Molina y Bedoya, quien había sido brevemente canciller de Guatemala en 1848. Como representante de Costa Rica en Washington, don Luis tuvo una destacadísima actuación diplomática en defensa de los intereses de Centroamérica en 1856 y 1857, durante la Guerra Centroamericana contra los filibusteros de William Walker 82.

Cartago, Costa Rica, mayo de 2016.

82 Sobre don Felipe y don Luis Molina, V. CASCANTE SEGURA, Carlos Humberto, y SÁENZ CARBONELL, Jorge Francisco, Diccionario biográfico de la diplomacia costarricense, San José, Instituto de Servicio Exterior Manuel María de Peralta, 1ª. ed., 2006, pp. 149-150.


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Fuentesimpresas

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ZELAYA, Chester, El bachiller Osejo, San José, Editorial Costa Rica, 1ª. ed., 1971, 2 vols.


Cuando el Director de esta nueva y ya prestigiosa publicación me pidió que escribiera un artículo sobre un tema relacionado con la Organización de las Naciones Unidas, no tuve que pensar mucho sobre cuál podría ser el más relevante en estos días. Habiendo servido como Sub-Secretario General para las Operaciones de Mantenimiento de la Paz, pude haberme enfocado en el trabajo extraordinario que más de 130,000 personas (entre ellos 90,000 cascos azules) desempeñan en dieciséis misiones de paz, con un presupuesto anual de ocho mil millones de dólares; también pude haberme referido a las dos oportunidades que serví como Representante Especial del Secretario General y Jefe de la Misión de la ONU para la Estabilización en Haití, en donde enfrentamos con éxito a los grupos armados y maras que aterrorizaban ese país y en donde, después del terremoto del 2010 en el que perdieron la vida casi 300,000 personas, contribuimos a la ayuda humanitaria y a la reconstrucción; asimismo, pude haber comentado sobre mi función actual de Jefe de Gabinete del Secretario General Ban Ki-moon, especialmente en este último año de su mandato en el que se prepara la transición

hacia, ojalá, una nueva Secretaria General. O los intentos de reforma del Consejo de Seguridad, las guerras en Siria, Libia o Yemen, o el conflicto en Sudán del Sur, podrían haber sido de interés para nuestros lectores.

Sin embargo, de todos los temas en los que las Naciones Unidas tiene incidencia, que son innumerables, resalta, a mi juicio, el más importante de nuestra era: la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

LaAgenda2030esglobalyuniversal

Los 193 Estados Miembros de la ONU entablaron un proceso de consultas intenso por más de dos años, abierto sin precedentes en el que participaron, además, actores de la sociedad civil, académicos, sector privado, parlamentos, organismos financieros y organizaciones regionales, habiéndose proclamado la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible con sus Objetivos de Desarrollo Sostenible en septiembre de 2015, los que sumados a la Agenda de Acción de Addis Abeba sobre la Financiación para el Desarrollo y el Acuerdo de París sobre cambio climático, también acordados en 2015, presentan una oportunidad única para el mundo y, como dice la CEPAL, para nuestra región latinoamericana y caribeña y, claramente, para nuestro país.

La Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible

EDMOND MULET*

* El autor es Secretario General Adjunto de las Naciones Unidas y Jefe de Gabinete del Secretario General, ha sido también embajador de Guatemala en Washington y en Bruselas; diputado y presidente del Congreso de la República. Es abogado graduado en la Universidad Mariano Gálvez.

152 La Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible

LaAgenda2030incluye17Objetivos:

Objetivo1. Poner fin a la pobreza en todas sus formas en todo el mundo.

Objetivo2. Poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible.

Objetivo 3. Garantizar una vida sana y promover el bienestar para todos en todas las edades.

Objetivo 4. Garantizar una educación inclusiva, equitativa y de calidad y promover oportunidades de aprendizaje durante toda la vida para todos.

Objetivo 5. Lograr la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de todas las mujeres y niñas.

Objetivo 6. Garantizar la disponibilidad de agua y su ordenación sostenible y el saneamiento para todos.

Objetivo 7. Garantizar el acceso a una energía asequible, segura, sostenible y moderna para todos.

Objetivo 8. Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos.

Objetivo 9. Construir infraestructura resiliente, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación.

Objetivo10. Reducir la desigualdad en y entre los países.

Objetivo 11. Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.

Objetivo 12. Garantizar modalidades de consumo y producción sostenibles.

Objetivo 13. Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos.

Objetivo14. Conservar y utilizar en forma sostenible los océanos, los mares y los recursos marinos.

Objetivo 15. Proteger, restablecer y promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, efectuar una ordenación sostenible de los bosques, luchar contra la desertificación, detener y revertir la degradación de las tierras y poner freno a la pérdida de la diversidad biológica.

Objetivo 16. Promover sociedades pacíficas e inclusivas, facilitar el acceso

a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles.

Objetivo 17. Fortalecer los medios de ejecución y revitalizar la alianza mundial para el desarrollo sostenible.

Cada uno de estos objetivos incluye varias metas, para un total de 169.

Por unanimidad, lo que otorga un nivel de legitimidad a la voluntad de los países, la comunidad internacional desea lograr un mundo más justo, inclusivo y equitativo, reconociendo que existen indicadores económicos y sociales que señalan la insostenibilidad del modelo de desarrollo vigente, en el que se ha incrementado la desigualdad y en el que el cambio climático agrava conflictos añejos y genera nuevos focos de sufrimiento para millones de personas. Los propósitos no pueden ser más edificantes: erradicar la pobreza y el hambre, combatir las desigualdades, construir sociedades pacíficas, justas e inclusivas, proteger los derechos humanos, promover la igualdad de género

153Edmond Mulet

y el empoderamiento de las mujeres y las niñas, garantizar la protección de los recursos naturales, promover el desarrollo económico sostenible, inclusivo y sostenido, y fomentar la prosperidad compartida y el trabajo decente para todos. Como bien lo establece en su preámbulo, la Agenda 2030 es un “plan de acción en favor de las personas, el planeta y la prosperidad” y será la guía de referencia para el trabajo tanto de las Naciones Unidas como de los Estados Miembros durante los próximos quince años.

Losnúmerosnomienten

La responsabilidad de avanzar hacia los Objetivos de Desarrollo Sostenible –ODS- descansa en cada uno de los Estados y, en ellos, todos los actores tienen un rol y un lugar. La Agenda 2030 es una agenda civilizatoria, que pone la dignidad y la igualdad de las personas en el centro. Su implementación es libremente asumida por los Estados, gracias al proceso participativo que los creó, énfasis que se puso en contraste con los Objetivos de Desarrollo del Milenio –ODM-, que eran ocho, desarrollados del 2000 al 2015, creados en el seno de las Naciones Unidas, y cuya carga de impulso estaba más diluida. Con los ODS se pretende retomar los ODM y conseguir lo que estos no lograron. También se pretende hacer realidad los derechos humanos de todas las personas y alcanzar la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de todas las mujeres y niñas. Los Objetivos y las metas son de carácter integrado e indivisible y conjugan las tres dimensiones del desarrollo sostenible: económica, social y ambiental.

En relación a los ODM, los números no mienten y, como lo demuestran la CEPAL, el PNUD, el Banco Mundial y el BID, desgraciadamente, Guatemala fue uno de los países del planeta que más rezago tuvo e, incluso, en algunos indicadores, dio marcha atrás, como fue el caso de la pobreza extrema

que se incrementó del 18.1 por ciento al 23.4 por ciento. Guatemala tiene la más alta proporción de la población de toda la región, superada solo por Haití, que está por debajo del nivel mínimo de consumo de energía alimentaria, siendo 19% para nuestro país cuando el promedio de América Latina es del 2%. La tasa neta de matrícula en educación primaria nos coloca entre los ocho últimos puestos y los índices de paridad de género en la educación primaria y secundaria son negativos para las mujeres, aunque en la terciaria es positivo. En los indicadores de autonomía económica de las mujeres, somos el país con el mayor número de mujeres sin ingresos propios, y con la mayor diferencia entre lo que gana un hombre comparado con una mujer en la misma condición. Tenemos una de las más bajas representaciones femeninas en el Parlamento de todo el continente, ya no digamos de indígenas. En cuanto a la tasa de mortalidad de niños menores de cinco años, se avanzó: del 80.6 en 1990 se redujo a 31.0 en 2013 por cada mil niños nacidos vivos, pero seguimos siendo el tercero más elevado de todo el continente, y somos el tercero más elevado en mortalidad materna. La proporción de nuestros niños de menos de un año vacunados contra el sarampión es solo del 85%, lo que nos coloca de terceros en la cola. Guatemala no alcanzó la meta en proporción de la población que utiliza servicios de saneamiento mejorados, donde también estamos de terceros al final de la lista. El Índice de Desarrollo Humano del PNUD demuestra cómo Guatemala ha dado pasos hacia atrás. Vale la pena destacar que los escasos avances de Guatemala en el período de los ODM (2000-2015) con respecto a los objetivos y metas de la salud en general y de la salud sexual y reproductiva en particular, expresados por ejemplo en la todavía muy elevada incidencia de la mortalidad materna, son una significativa materia pendiente, que se considera prioritaria en la Agenda de cumplimiento de los ODS, es decir, al 2030. Esto se une a los preocupantes incrementos en los índices de embarazo adolescente asociados a hogares más pobres. Como corolario, otro dato


importante: nuestra población, en su conjunto, es la cuarta más baja usuaria de Internet de América Latina y del Caribe, lo que nos hace menos competitivos, informados e innovadores.

La ausencia de un Estado efectivo, transparente y con una función redistributiva, el desequilibrio entre la política social y la económica, un Estado sin recursos, la falta de compromiso con los derechos y la inclusión de amplios grupos de la población que están al margen del desarrollo y la ausencia de un consensuado plan de desarrollo, fueron varios de los elementos que no ayudaron a que Guatemala cumpliera con los ODM. Más específicamente, los altísimos niveles de corrupción, impunidad, la persistencia de grupos de poder paralelos, la violencia y otros elementos negativos que peligrosamente nos acercaron a un modelo de Estado fallido, nos afectaron directamente.

Ahora se presenta una nueva oportunidad, empezando con incorporar los ODS en los sistemas de planificación nacional y alineando las estrategias nacionales con los ODS. Los “planes quinquenales” o “estrategias nacionales de desarrollo” no necesitan inventar el agua azucarada, cuando ya tanto tiempo y recursos se han empleado en desarrollar la Agenda 2030. La estrategia de construcción de un mejor futuro para la población puede basarse ampliamente en los ODS.

¿Otradécadaperdida?

En todas las latitudes alrededor del mundo, países y continentes enteros están sufriendo crisis profundas. La escalada de los conflictos, el extremismo violento, el terrorismo, guerras civiles interminables, han generado consiguientes crisis humanitarias y desplazamientos forzados de la población y flujos de refugiados y migraciones como nunca desde la segunda guerra mundial. Polarizaciones ideológicas y radicalismos religiosos, miserias extremas, depresiones económicas y financieras azotan regiones hasta

ahora estables y pacíficas. América Latina y el Caribe están encontrando dificultades significativas para aumentar las exportaciones, la producción y la inversión. No se están generando suficientes empleos para responder a la demanda. La región mantiene una estructura productiva y un modelo económico exportador concentrado en sectores de baja productividad y la falta de dinamismo tecnológico significa que la región sigue siendo muy vulnerable a los cambios en la demanda internacional. El agotamiento de los recursos naturales y los efectos negativos de la degradación del medio ambiente, incluidas la desertificación, la sequía, la degradación del suelo, la escasez de agua dulce y la pérdida de biodiversidad, aumentan y exacerban las dificultades en que nos encontramos. El cambio climático es uno de los mayores retos de nuestra época y sus efectos adversos menoscaban la capacidad de todos los países para alcanzar el desarrollo sostenible. La subida de la temperatura global, la elevación del nivel del mar, la acidificación de los océanos y otros efectos del cambio climático están afectando gravemente a las zonas costeras y los países costeros de baja altitud. Peligra la supervivencia de muchas sociedades y de los sistemas de sostén biológico del planeta.

América Latina y el Caribe mantienen una infraestructura deficiente, segregación y rezagos en la calidad de los servicios de educación y salud, persistentes brechas de género y desigualdades con respecto a las minorías, y un impacto desproporcionado del cambio climático en los eslabones más pobres de la sociedad. La CEPAL se ha ocupado de analizar estos temas y ha concluido que las economías cuya producción y estructura de las exportaciones están ancladas en los recursos naturales, están experimentando una desaceleración en la producción y el empleo, así como menor espacio fiscal para utilizar el gasto público como instrumento anti cíclico. Todo este panorama económico redunda en restricciones para seguir impulsando la reducción de los niveles de pobreza de la región.

155Edmond Mulet

A pesar de todos nuestros problemas ancestrales y nuevos, a pesar de todos nuestros males, a pesar de nuestros rezagos específicos en cada país, si comparamos a América Latina y el Caribe con el resto del mundo, comprobamos que vivimos en un continente privilegiado, alejado de alguna manera de las angustias existenciales que se viven en otras partes del orbe. Sin embargo, aunque no es la región más pobre del mundo, sí es la más desigual. Por otro lado, es una región en paz, ya que no estamos en guerra con ninguno de nuestros vecinos ni internamente, ahora que en Colombia se ha firmado un Acuerdo de Paz. ¿Cómo hacer, entonces, para aprovechar este momento para combatir nuestras lacras? ¿Cómo hacemos para impulsar un cambio de época, para reducir las brechas estructurales? ¿Cómo hacemos para avanzar y brindar más equidad, más justicia, más oportunidades a nuestras sociedades? ¿Tendremos otra década perdida como en los años ochenta?

Enfrentarlosretos

Frente a este panorama, la CEPAL ha asumido una posición de liderazgo continental. Su Secretaria Ejecutiva Alicia Bárcena, ha concentrado mucho de su tiempo y esfuerzos para no repetir otra “década perdida” y bajo su liderazgo la Comisión Económica para América Latina y el Caribe ha tomado la delantera de otras comisiones económicas regionales en Europa, África o Asia, para crear una hoja de ruta común a todos los pueblos del continente que vaya más allá de la sola eliminación de la pobreza y en pos de alcanzar un desarrollo sostenible, lo que se logra cuando la prosperidad es inclusiva, se protege el medio ambiente para futuras generaciones y se brinda justicia a través de sociedades seguras y pacíficas, con instituciones sólidas.

El documento institucional que fue presentado por la CEPAL en el trigésimo sexto periodo de sesiones y aprobado en

México en mayo pasado titulado “Horizontes 2030: la igualdad en el centro del desarrollo sostenible”, es el que otorga esa perspectiva latinoamericana y caribeña a la Agenda 2030. En dicho documento, la CEPAL argumenta que para alcanzar los ambiciosos ODS de esta nueva agenda, nuestra región necesita hacer una transición de una cultura de privilegio a una cultura de igualdad; redistribuir las ganancias de la productividad entre los diferentes sectores de la sociedad, evitando la concentración de riqueza en manos de pocos, y evolucionar del rentismo extractivista (de la minería y el petroleo) a un modelo regido por la gobernanza de los recursos naturales, entre otros.

Está claro que si seguimos por el mismo camino o, como suele decirse, continuar con el “business as usual” –expresa la CEPAL- se profundizarán los problemas sociales y globales existentes, provocando cambios traumáticos en los que todos pierden. El éxito de la Agenda 2030, ha dicho Alicia Bárcena, dependerá de la capacidad de los países de transitar hacia sociedades más productivas y orientadas al bienestar de las personas. La CEPAL pone a disposición de la región una arquitectura institucional para ayudarla a superar el estancamiento económico, en gran parte asociado al peor desempeño exportador en décadas; la falta de movilidad social; la baja productividad y competitividad; la alta heterogeneidad estructural; la baja innovación; el insuficiente y reducido espacio fiscal (tributamos poco y mal); la vulnerabilidad ambiental y climática; poco comercio intrarregional sin integración en cadenas de valor.

Inmensidaddelatarea

En el caso específico de Guatemala, la tarea es doble, ya que tenemos que empezar con ponernos al día con los Objetivos de Desarrollo del Milenio –ODM- con los cuales, como quedó apuntado más arriba,


nuestro país fue uno de los más rezagados del mundo. Ahora nos toca aprovechar los próximos quince años para alcanzar las 169 metas de los ODS. Queda mucho por hacer en términos de inclusión, mientras la igualdad basada en derechos todavía está lejos de ser una realidad. Guatemala necesita urgentemente iniciar cambios estructurales progresivos para alcanzar esas metas y para combatir el impacto negativo del cambio climático e incorporar más conocimiento en la producción. Hasta ahora, ni el Estado ni la sociedad en general, han asumido un compromiso serio para socializar la Agenda 2030 y para que todos los actores nacionales la conozcan, la impulsen y la promuevan. El rol de la sociedad civil y del sector privado será indispensable para cerrar las brechas sociales que nos avergüenzan.

El mundo está sufriendo un cambio de era. El bien común, concentrarse en la persona humana como destinataria de la acción política,

económica y social, debieran ser el objetivo de todos.

La lista de las tareas pendientes es inmensa y abarca la erradicación de la pobreza en todas sus formas y dimensiones, el fomento de un crecimiento inclusivo, equitativo y duradero, con patrones de consumo y producción sostenibles, la reducción de la desigualdad y el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural, la protección y el uso sostenible del medio ambiente. Continuar con la lucha contra la corrupción, la impunidad y la violencia, creando un verdadero Estado de Derecho, forma parte del marco indispensable para superar los retrocesos que hemos sufrido.

La aspiración de la Agenda 2030 es “no dejar a nadie atrás”. De todos los temas y actividades que ocupan a las Naciones Unidas, éste es el más urgente y el más necesario.-


Durante el mes de marzo del 2014, luego de asumir la primera magistratura, la Presidenta de Chile, Michelle Bachelet tomó dos importantes resoluciones en materia de nombramientos de nuevos Embajadores. Otorgando gran relevancia al derecho de género, nominó a diez mujeres chilenas, todas profesionales muy destacadas en diversas disciplinas como Embajadoras y dio un paso trascendental al designar, por primera vez en la diplomacia chilena desde 1818, a un Embajador de origen Mapuche.

Chile cuenta con una población aproximada de 17 millones y medio de habitantes y un 10% pertenece a Pueblos Indígenas, siendo el Pueblo Mapuche el más importante en densidad poblacional (un millón quinientas mil personas). La relación entre Pueblos Indígenas, Estado y sociedad, como en gran parte de nuestra América morena ha transitado (y sigue en esa senda), por complejos procesos sociales, políticos, económicos y culturales en donde lo que más resalta es la conflictividad de tales relaciones. Y efectivamente, como precisó la Presidenta de Chile, nunca en la diplomacia chilena se consideró el nombramiento de un miembro del Pueblo Mapuche, lo cual en sí mismo constituyó toda una novedad política en el momento en que el Canciller de Chile informó al país esta designación singular.

El Valor de una Experiencia Intercultural en el Ámbito Diplomático.

La segunda decisión presidencial asociada a este nombramiento, fue la elección del país de destino para un Embajador de origen Mapuche y el Gobierno resolvió que fuese Guatemala (“Tierra de árboles”, en lengua maya) por ser el segundo país del continente con mayor población indígena.

En esas condiciones y bajo las características mencionadas arribé a Guatemala el 25 de junio del año 2014. Anteriormente me había desempeñado como Asesor de Gestión Presidencial con los Presidentes Ricardo Lagos (2000-2005) y con la Presidenta Michelle Bachelet en su anterior gobierno (2006-2010). Me desempeñaba además como profesor de Derechos Humanos y Pueblos Indígenas en la Escuela de Trabajo Social de la Universidad Academia de Humanismo Cristiano, con 18 años de docencia. Por cierto, mi designación fue también una sorpresa en lo personal pues no formo parte de la carrera diplomática, pero habiendo comprendido el enorme valor y trascendencia de la decisión presidencial, asumí como Embajador en respuesta al hecho político de considerarse a un descendiente indígena Mapuche como el primero en una historia que esperamos sea continuada por los siguientes gobiernos en señal de reconocimiento a la pluralidad cultural existente en Chile.

El mandato presidencial no es sólo el de representar como normalmente debe hacerse

DOMINGONAMUNCURA*

Chile-Guatemala

* Embajador de Chile en Guatemala, primer Mapuche en la diplomacia chilena, profesor universitario.

158 El Valor de una Experiencia Intercultural en el Ámbito Diplomático.

al Estado y Gobierno nacional en una sociedad como Guatemala y contribuir al fortalecimiento de las naturales relaciones con la nación de origen Maya. La idea subyacente es también representar y crear puentes adecuados para una relación intercultural.

Guatemala es una nación muy importante en la región Centroamericana y del Caribe. Cuenta con enormes potenciales y una vasta riqueza natural. Y uno de sus mayores aspectos a destacar es, precisamente, su rica y valiosa pluriculturalidad, compuesta por cuatro pueblos que mantienen sus tradiciones ancestrales, su lengua, su cultura y su organización social por tiempos ancestrales y todo aquello sintoniza de manera profunda con la diversidad cultural de Chile. En consecuencia, la tarea diplomática de Chile necesariamente adquiere en este caso particular un sello intercultural que ha estado presente desde el momento en que nos hemos hecho presente en esta hermosa nación, promoviendo diversas iniciativas sociales, culturales, académicas y de orden político para subrayar la importancia que ha de tener para nuestras naciones hermanas la valoración de nuestra respectiva diversidad común.

El tema de la interculturalidad en el campo de las relaciones diplomáticas probablemente sea bastante nuevo como especificidad. Puede decirse, al respecto, que siempre las relaciones internacionales y las relaciones entre países contienen de manera implícita esa connotación, pero esto no siempre es visible. Lo observado en Guatemala, sin embargo, permite afirmar que hay señales muy interesantes. Por ejemplo en diversos actos oficiales de Estado, normalmente hay un evento en el programa que se relaciona con la variable intercultural, ya sea mediante saludos en lengua maya y/u oraciones o rogativas indígenas para pedir por los buenos resultados de un determinado encuentro. Esto es observable en términos recurrentes, como también el recurso artístico mediante la participación de exponentes culturales de agrupaciones indígenas.

Con motivo del reciente Día Internacional de los Pueblos Indígenas (9 de agosto) no deja de sorprender gratamente que el pleno de la Corte Suprema de Justicia de Guatemala, con todos sus Magistrados presentes, haya convocado a un evento especialmente programado para conmemorar esta fecha internacional, y que sus autoridades máximas formulen anuncios de envergadura para abrir más accesos de los Pueblos Indígenas de Guatemala al sistema de Justicia. O que el Señor Presidente, en una ceremonia oficial en la Casa de Gobierno, en fecha anterior, haya convocado a un acto oficial para instalar el Consejo de Gabinete de Ministros de Pueblos Indígenas.

Entonces y tan solo por mencionar dos eventos de extrema relevancia, uno puede observar que existe en la institucionalidad guatemalteca una sensibilidad por considerar la temática indígena como un aspecto no menor en su desarrollo. Y digámoslo con claridad, en Chile estamos un poco lejos de esto, con excepción de la conmemoración oficial del Día Nacional de los Pueblos Indígenas (24 de junio de cada año) con un acto solemne en el Palacio de La Moneda y con la presencia activa de la Presidenta de Chile. La Corte Suprema de Justicia en nuestro país y el Congreso Nacional nunca han convocado a un evento de esta naturaleza y confiamos en que ello sea posible en los próximos años.

En consecuencia, hay muchos aspectos de aprendizaje de la diversidad cultural de Guatemala que son importantes para la relación con Chile y tal vez la contribución de nuestro país puede ser más destacada en los aspectos políticos y técnicos de la relación entre Pueblos Indígenas, Estado y Sociedad, particularmente en relación con las prácticas normativas, jurídicas y legislativas. Pero incluso en este ámbito específico hay lecciones que Guatemala puede compartir con Chile y que son muy relevantes.

159Domingo Namuncura

El Estado de Guatemala aprobó el Convenio 169 de la OIT hace 20 años en junio de 1996. Chile lo aprobó en marzo del año 2008, hace tan solo ocho años. En ese sentido, Guatemala anticipó con mucho tiempo su voluntad de incorporar el Convenio 169 y sus normas vinculantes en el ordenamiento jurídico del país. ¿Qué observamos en ambos procesos? Algo esencial: Chile incorporó un Reglamento de Consulta que ha tenido dos fases de desarrollo, el primero, más crítico por cuanto las comunidades indígenas reaccionaron ante una normativa reglamentaria insuficiente y el reglamento fue reemplazado por un segundo instrumento, el que habiendo mejorado aspectos críticos del primero y facilita el desarrollo de las consultas, es igualmente considerado insuficiente por el mundo indígena particularmente en todo lo relativo al componente vinculante de sus resultados.

En Guatemala el Convenio 169 no está reglamentado y eso deja abierto una diversidad de procesos complejos que al no estar regulados tienen como efecto, entre otros, que lo que sirve en una determinada consulta no sirve en otra, entonces se produce una dispersión de experiencias y de expectativas. Por otro lado, expertos indígenas guatemaltecos señalan que el Convenio 169 por su carácter auto-ejecutable no requiere reglamentación y que lo más importante es la voluntad política de los actores que entran en juego en los mecanismos de consulta. Este debate también ha estado presente en Chile y lo cierto es que luego de las consultas realizadas, con altos y bajos, finalmente han sido asumidas por los destinatarios de las mismas y constituyen un punto de referencia igualmente debatibles pero normalmente perfectibles.

Guatemala ha creado desde los Acuerdos de Paz en 1996 instituciones públicas muy interesantes como la Defensoría de la Mujer Indígena, la Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo y la no menos significativa Academia de Lengua Maya

con más de diez años de existencia, y son instituciones valoradas y respetadas por el mundo indígena. En Chile lo más relevante hasta ahora y luego de 23 años de existencia, ha sido la creación de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena, CONADI, que nació de la Ley Indígena 19.253 aprobada por el Congreso Nacional en octubre de 1993. Es todo lo existente en nuestro ordenamiento jurídico, aun cuando este cuadro experimentará un cambio muy relevante luego que el actual Congreso y en virtud de una decisión política de la Presidenta de Chile, apruebe la creación de un Ministerio de Pueblos Indígenas, una entidad claramente gubernamental, y la creación del Consejo Nacional de Pueblos Indígenas, que será representativo y directamente, de la sociedad civil indígena del país. La creación de estas dos entidades cambiará el eje de las relaciones entre Pueblos, Estado y Sociedad en los próximos años y uno siempre espera que sea para mejor.

Guatemala es una nación que en lo cultural tiene mucho que compartir desde su rica diversidad. No es solo Antigüa o el Lago Atitlán o el patrimonio de su exquisito patrimonio arquitectónico como Chichicastenango, la Sierra de los Chuchumatanes, la Laguna de Lachúa, las Grutas de Lanquín, los Saltos de Chilascó, Quetzaltenango, Isla de Flores o Petén con las formidables pirámides Maya. Lo esencial de Guatemala está en su gente, en sus comunidades indígenas ancestrales, ampliamente representado en las tradiciones de sus pueblos, en los ceremoniales Maya, en su lengua y religiosidad. El mayor atractivo de Guatemala son sus raíces ancestrales que superan el valor material de su patrimonio, fundamentalmente, por que la historia de este patrimonio está precedida y empapada con siglos de conocimiento cultural, anterior y superior a la instalación de nuestros Estados nacionales.

De otra forma ¿cómo no interpretar el enorme valor histórico de las ruinas de Tikal?

160 El Valor de una Experiencia Intercultural en el Ámbito Diplomático.

Obras que fueron construidas por el Pueblo Maya en el año 470 antes de Cristo. Cuando uno visita los vestigios de esa civilización puede comprender la magnificencia que representan ante los ojos del mundo, y tan solo preguntarnos cómo fue posible esta monumental obra de ingeniería en un continente en donde nuestras civilizaciones indígenas fueron “descubiertas” sólo mil años después de la construcción de estos monumentos. No hay país en el sur de América Latina, con excepción del Perú y las ciudades construidas por los Incas, entre ellas Machu Pichu, que puedan exhibir ante el asombro del mundo la riqueza de esta herencia que nos legaron los Pueblos Indígenas.

Entonces, la pregunta contemporánea resulta relativamente sencilla y es ¿cómo cuidamos esas riquezas como nación y Estado? ¿cómo promovemos el reconocimiento institucional a esos valores ancestrales? ¿cómo abrimos camino, en tanto países civilizados y democráticos, al protagonismo preciso de los Pueblos Indígenas en nuestras sociedades y Estados? y ¿Cómo, en definitiva, nos hacemos cargo de la idea hoy promovida por Naciones Unidas y la propia Iglesia Católica, de que el desarrollo de nuestros países desde el presente y hacia el futuro, implica una mirada intercultural de nuestros procesos, en lo político, lo social, lo económico y lo cultural?

Naciones súper desarrolladas como Nueva Zelanda, con los Maorí y Canadá, entre otros

con las naciones Nuit comprendieron a tiempo esta dimensión de preguntas y abrieron los caminos de un Nuevo Trato, y en aras de diversos pactos sociales fueron capaces de incluir en su desarrollo a sus comunidades indígenas, sin prejuicios ni discriminaciones. Entonces, la pregunta de fondo es ¿si esas naciones desarrolladas lograron ese estado de avance, por qué otras no? Y esto concierne a los países de nuestra América morena con mucha mayor razón puesto que, en este continente y en relación con la población mundial indígena, solo aquí está reunido más del 10% de esa población con un poco más de 55 millones de indígenas y Guatemala y Bolivia ostentan el más alto índice de población étnica.

La misión entonces de una Embajada con sello intercultural guarda estricta relación con las posibilidades de un intercambio entre culturas, a lo que se suma –por cierto- la diversidad de convenios y de relaciones institucionales que son propias entre Gobiernos.

Nuestra experiencia de estos breves meses (2014-2016) como Embajador de Chile en Guatemala es de un gran aprendizaje, y somos agradecidos de la cálida acogida que esta nación maya nos brinda. Abrigamos, por lo mismo, la esperanza de que la contribución chilena sea también recibida y considerada como un aporte que nace de nuestras propias experiencias, con el sentido y convicción de que lo que nos anima es el fortalecimiento de nuestras culturas.


El mundo está cambiado ante nuestros ojos, está en marcha el proceso de formación de un sistema internacional, diseñado para corresponder a las realidades del siglo XXI. Y, como siempre en estos períodos de transición, a los diplomáticos les corresponde un papel especial en la definición de la arquitectura de un futuro orden mundial, en la búsqueda del equilibrio entre los intereses de cada país o grupo de estados y la creación de mecanismos de gobernanza mundial ante retos comunes para todos. Por lo tanto, en nuestra opinión, ahora como nunca antes se requiere cooperación entre Ministerios de Asuntos Exteriores y el intercambio profesional de opiniones.

El análisis de las tendencias actuales lleva a la conclusión, que las relaciones internacionales se han acercado a la bifurcación: о el desarrollo de eventos avanzará por el camino que amplía la extensión de inestabilidad y caos, o, por el contrario, tomará el curso cada vez más fortalecido de solución de los problemas mundiales y regionales basándose en una amplia cooperación internacional.

Es posible, que los conflictos armados, que tienen lugar en la actualidad, no son más ni tienen mayor intensidad en comparación con

etapas anteriores de la historia mundial, pero es importante comprender que la tendencia positiva del desarrollo mundial no está garantizada por nada ni por nadie, sino depende de la actitud de cada estado y de todos nosotros en conjunto.

La política exterior de Rusia está dirigida de forma consecuente hacia la formación de una productiva cooperación entre los centros de poder del mundo moderno, apoyándose siempre en el derecho internacional y el papel central de la ONU, en los principios de seguridad equitativa e indivisible y en el respeto de los derechos de los pueblos de determinar su propio futuro. Estamos firmemente convencidos de la necesidad de la unificación de los esfuerzos de la comunidad mundial en la lucha contra las amenazas de importancia global, entre las cuales el terrorismo internacional se ha posicionado en primer lugar.

Muchos de los problemas del mundo moderno son posibles de solucionar solamente a través del esfuerzo colectivo. En este sentido podemos observar resultados de trabajo en la pacificación de la situación de conflicto creada alrededor del programa nuclear de Irán, el desarme químico de Siria y luego la creación de condiciones para el cese del fuego y el proceso de paz en ese país, los logros en el acuerdo climático global. Son ejemplos de un enfoque

* Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de la Federación de Rusia acreditado en Guatemala

NIKOLAY BÁBICH*

Rusia y América Latina Hoy

162 Rusia y América Latina Hoy

universal que es aplicable a prácticamente todas las situaciones problemáticas y de crisis en el mundo.

Nosotros proponemos no guiarse por las ambiciones, sino por los valores compartidos y los intereses comunes, basados en el derecho internacional. Proponemos unir esfuerzos para resolver nuevos problemas y crear una amplia coalición internacional antiterrorista, así como la coalición anti hitlerista, que puede unir en sus filas las diferentes fuerzas, listas para enfrentarse abiertamente a todos los que siembran el mal y el odio.

Rusia seguirá haciendo el papel activo y dinámico en los esfuerzos para asegurar, que el nuevo orden mundial se basará en los principios de la ley, la justicia y la democracia, y que reflejará la diversidad cultural de las civilizaciones del mundo contemporáneo. En este esfuerzo estamos de acuerdo con nuestros amigos de la región de América Latina y el Caribe. Estamos a favor de una América Latina fuerte, unida y económicamente estable, lo que es el factor fundamental en la formación del mundo policéntrico. Estamos muy satisfechos con el sólido aumento de la autoridad y de la influencia de la región en la escena internacional.

Sumamente apreciamos la política exterior independiente de los estados de América Latina. Especialmente quiero hacer notar el rechazo de los pueblos latinoamericanos de la práctica de golpe de estado como método de cambio de poder y el respeto del principio de no intervención en los asuntos internos de otros estados.

Para nosotros las relaciones con los estados latinoamericanos tienen un valor único, y consideramos, que esta región no puede convertirse en el escenario de oposición geopolítica. Quisiera señalar a este respecto que Rusia sistemáticamente se ha opuesto al bloqueo financiero y económico-comercial de

Cuba, y acoge con satisfacción el comenzo del proceso de normalización de relaciones cubano-americanas. Deseamos la paz y el desarrollo sostenible de todos los pueblos sin excepción de los estados latinoamericanos.

Rusia está interesada en la superación de diferentes situaciones problemáticas en la región por medios políticos, y está dispuesta cooperar con ello. Deseamos éxito a las conversaciones de paz sobre la plataforma cubana entre el gobierno y los rebeldes de Colombia. Nuestro país, como miembro permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, apoyó el establecimiento de una misión política internacional en Colombia. No puede no preocuparnos el desarrollo de la situación en Venezuela, que está experimentando una grave crisis interna, y hacemos un llamamiento para la estabilización de la situación en ese país, que es nuestro amigo desde hace mucho tiempo. Consideramos que es inaceptable la interferencia destructiva desde exterior, y la artificial escalada de las tensiones.

Quiero desear la pronta superación de las dificultades internas en Brasil - nuestro socio en BRICS y el «Grupo de los Veinte», cuya voz, importante y constructiva, adquiere hoy una especial importancia en los asuntos mundiales.

En general, en los últimos años, Rusia y los países de América Latina han creado un amplio sistema de la cooperación multifacética. Con satisfacción constatamos, que hoy nuestra cooperación va en aumento, y se profundiza debido al impulso, que le proporciona el diálogo, que se lleva a cabo en los más altos niveles. Apenas el año pasado, el Presidente Vladimir Putin se reunió con los jefes de Argentina, Brasil, Bolivia, Venezuela, Cuba, Perú. Alcanzamos acuerdos importantes, entre ellos la asociación estratégica integral con Argentina y una alianza estratégica con Perú. Estamos dispuestos a contribuir al éxito de la cumbre de APEC en Perú, en noviembre.

163Nikolay Bábich

Especialmente valoramos la evolución positiva de las relaciones entre la República de Guatemala y la Federación de Rusia, en particular, la importancia de los contactos bilaterales de más alto nivel, que sentaron los principios para el desarrollo de las relaciones interestatales – la visita de trabajo del Presidente ruso Vladimir Putin a Guatemala en 2007, y la visita oficial a Rusia del Presidente de Guatemala Álvaro Colóm en 2010.

El diálogo político entre los cancilleres de ambos países se ha desarrollado con mucha intensidad en los últimos años. La visita del Ministro de Asuntos Exteriores de la Federación de Rusia en los años 2010 y 2015 y su homólogo de Guatemala en el 2013 a Moscú ha sentado una base sólida para profundizar en este diálogo. Durante la última reunión, los Ministros con satisfacción tomaron nota de la interacción de sus países en la ONU, la similitud e incluso coincidencia de sus puntos de vista sobre temas claves, entre las cuales en primer lugar se debe mencionar la formación de un orden mundial policéntrico, basado en las normas del derecho internacional, el fortalecimiento del papel central de la ONU en el mantenimiento de la seguridad y la estabilidad internacionales, la lucha contra los desafíos y amenazas globales.

Consideramos, que nuestra sociedad económica y comercial con la región de América Latina y el Caribe tiene un enorme potencial. Damos gran importancia al aumento de volumen del comercio y su diversificación, en particular, a través de la expansión de los vínculos en sectores de alta tecnología, como energía, ingeniería, colaboración en programas espaciales, productos biofarmacéuticos, tecnologías de la información.

Para nosotros es evidente que Guatemala, en conjunto con El Salvador y Honduras, emerge cada vez con mayor claridad como la promotora de la integración económica en Centroamérica. Me refiero a los recientes

progresos en el establecimiento de una zona de libre comercio, y al fortalecimiento de los lazos económicos, y a los proyectos de energía conjuntos. Estos temas nos son cercanos, ya que en el año 2015 comenzó a funcionar la Unión Económica Euroasiática integrada por Rusia, Kazajstán, Bielorrusia, Armenia y Kirguistán. La Unión está abierta a la cooperación con el SICA.

Consideramos de primera importancia el establecimiento de contactos directos entre los grupos empresariales de Rusia y Guatemala, y ya hemos podido observar los primeros avances en esta dirección. Desde el año 2008 existe el Acuerdo de Cooperación entre la Cámara de Industria y Comercio de la Federación Rusa y la Cámara de Comercio de Guatemala. En mayo de 2012, los representantes de varias empresas rusas visitaron Guatemala y establecieron contactos, los cuales, en el caso de existir interés mutuo, pueden convertirse en proyectos concretos en los sectores de transporte, energía eléctrica e industria automotriz. Esperamos que la ratificación del Acuerdo de Inversiones, firmado en 2013, nos hará avanzar en estas áreas.

La creación de vínculos entre las regiones debe convertirse en la fuerza, que favorecerá la cooperación económica, y aquí debemos recordar, que esta colaboración ya dio inició con la firma de los acuerdos de hermandad entre las ciudades de Sochi y Guatemala y las ciudades de Amatitlán y Gzhel.

Ofrecemos de forma continua a los socios latinoamericanos la asistencia en la preparación de personal calificado en diferentes campos. Cada año se proporcionan las becas a los estudiantes de América Latina y el Caribe para estudiar en los establecimientos de educación superior rusa.

Con el fin de impulsar el desarrollo de comercio e inversión, cooperación cultural

164 Rusia y América Latina Hoy

y humanitaria, contactos entre personas y turismo, se facilitaron los trámites de visa. El día de hoy los ciudadanos de la mayoría de los estados de América Central y Sudamérica no necesitan visa para viajar a Rusia. Y seguiremos trabajando para aumentar aún más el número de estos países.

Estamos interesados en el fortalecimiento de la cooperación en el sector de seguridad civil. Con éxito se desarrolla la cooperación entre el Servicio Federal de Control de Drogas de Rusia y la Comisión de jefes de policía de Centroamérica, Colombia y México. Crece el interés de expertos de América Latina para la formación y capacitación de los policías antidrogas en cursos, que ofrece Servicio Federal de Control de Drogas de Rusia y que operan en Nicaragua y Perú, así como en

instituciones educativas del Servicio Federal de la Seguridad y el Ministerio del Interior de Rusia.

Una parte importante de nuestra cooperación es la colaboración en el campo de prevención y eliminación de consecuencias de las situaciones de emergencia.

Consideramos, que el objetivos fundamental de la comunidad internacional, encabezada por las Naciones Unidas, sigue siendo asegurar la paz y la estabilidad regional y mundial. En nuestra opinión, debemos trabajar en la formación de un espacio indivisible de igualdad y seguridad. Seguridad no solamente para la élite, sino para todos. Sí, es una tarea difícil, larga y complicada. Pero no existe la alternativa.


Un cambio de época.

Al solicitarme esta conferencia me han obligado a pensar sobre el sentido de la palabra “resignificando”, porque –claro- se trata de dar un nuevo significado a la paz y la democracia en el marco del desarrollo y la justicia social, así como de la Iniciativa 30/20, es decir 30 años de Esquipulas I y 20 de los Acuerdos de Paz en Guatemala pero ¿cómo debemos entenderlo?

¿Cómo entendemos ahora lo que se hizo 30 o 20 años atrás? visitar y revisitar es visitar por segunda vez, entonces como significamos por segunda vez lo que se hizo hace 30 años, a la luz de hoy que es distinta a la de ayer. Sí, tenía razón el presidente Cerezo cuando dice que solo en el tango 20 años no es nada, porque en estos 30 años se hizo muy dificil, se dificultó que a nivel global, a nivel latinoamericano y a nivel de

cada uno de nuestros países entendieramos que ha habido cambios tan radicales que muchos hablan que más que de cambios particulares se trata de un verdadero cambio de época, que estamos transitando de una a otra época con características muy distintas.

Pues claro, en 1986 todavía no se caía el muro de Berlín, todavía no habíamos visto que se cayera esa otra estantería que se edificó a través de un neoliberalismo rampante que se vino abajo en la crisis del 2008. Y entonces claro, acá ha habido una mutación tan fuerte en lo que se suponía que eran las ideologías, casi congeladas que explicaban la guerra fría.

Y ahora claro, vivimos en un mundo distinto, porque uno podría decir que la Guerra Fría fue el último momento en donde había un cierto equilibrio de naciones, los de aquí y los de allá en un mundo bipolar. Equilibrio que algunos dirían que fue por el monopolio nuclear y el monopolio del terror, y esa situación que ya se terminó, por suerte.

Y junto a eso ha habido también la otra revolución más profunda, la de tecnologías, de la información y del conocimiento que están cambiando todo. Están cambiando la forma de mirar la política, la forma de mirar la economía, la forma de mirar las políticas sociales.

Resignificando la Paz y la Democracia para el Desarrollo y la Justicia Social

RICARDO LAGOS

* Presidente de Chile (2000-2006).Conferencia magistral pronunciada en el VII Foro Regional Esquipulas en su segunda Parte: Resignificando la Paz y la Democracia1

1 La VII edición del Foro Regional Esquipulas, en el marco del 30 Aniversario de los Acuerdos de Paz en Centroamérica, tres décadas de democracia y 20 años de la firma de la Paz en Guatemala, se compo-ne de tres momentos estratégicos. El Primero fue en abril con la Participación del Presidente Juan Manuel Santos de Colombia, el segundo es el que nos ocupa en este programa y la tercera y última parte se llevará a cabo en noviembre.

166 Resignificando la Paz y la Democracia para el Desarrollo y la Justicia Social

En definitiva, están cambiando la forma como acostumbrábamos a tratar cada uno estos temas, y en donde todavía estamos en medio de la gran ola de esta revolución que no termina de caer y no sabemos todavía a donde nos va a conducir.

Lo que sí sabemos es que esta ola, nos obliga a resignificar el Acuerdo de Esquipulas de una manera distinta, y entonces cuando agradezco esta invitación, la agradezco claro, porque resignificar implica preguntarse cuál era el contexto en ese momento, que rodea el hecho histórico de 1986 recordando la fotografía de los - en ese entonces- jóvenes presidentes que se asoman a un balcón y que hemos visto acá reproducida.

Y claro ese contexto y ese momento son distintos al de hoy. Pero ¿qué es lo permanente? Lo permanente son los valores, los principios que inspiraron a esos cinco presidentes, principios que siguen hoy más vigentes que nunca, pero que interpretados a la luz del tiempo presente, nos obligan a tener una mirada distinta de la que se pudo haber tenido ayer.

Entonces creo que es aquí cuando se manifiesta el tema de estos grandes cambios. Uno podría decir talvez que hoy a 30 años de Esquipulas I, estamos también cerrando un largo ciclo en nuestra región, porque la firma de la paz de la última guerrilla que aún queda en latinoamérica, es la que va a firmar el presidente Santos, este el fin del ciclo.

Este ciclo que se inició en Esquipulas y que cierra en este año 2016 -30 años después - tenemos razones como latinoamericanos de estar orgullosos por Esquipulas, por todo lo que ha aportado y por lo que va a ocurrir ahora con la firma en Colombia. Podemos decir que nosotros latinoamericanos -a diferencia de otras regiones del mundo algunas muy avanzadas- hemos podido resolver estos problemas entre nosotros, y sin intromisión extranjera, y eso no es menor.

No es menor, porque podemos recordar un presidente Clinton teniendo que ir a hacer la paz en Kosovo, porque los amigos europeos no se ponían de acuerdo de cómo abordar el conflicto del Kosovo. Y no es menor porque en muchas otras ocasiones, cuano no éramos capaces de resolver nuestros problemas, venían otros a resolverlos por nosotros, y de ahí a salir a protestar por invasiones o intromisiones había solo un paso.

En cambio, hay que reconocerlo, en Centroamérica se inició el proceso que ahora el Presidente Santos, con su liderazgo, está culminando en Colombia, pero el arte es el mismo y entonces a lo mejor, en el 2036 aquí en la pequeña Guatemala, habrá un nuevo Foro de Esquipulas que se va a llamar “50-40-20”, siendo la última cifra la que alude a que se estarían conmemorando, además de los 50 años de Esquipulas y los 40 de la paz en Guatemala, los veinte años desde que firmaron la paz en Colombia. Y habrá otra forma de mirar y resignificar lo que se hizo cincuenta años atrás, pero ahora yo diría que lo que hemos aprendido en estos años, es como se le da vida y sentido a la democracia, porque la democracia es esencialmente dinámica, la democracia es una planta que se riega día a día para que no se seque y para que siga creciendo y floreciendo en cada primavera.

Y esto a veces se nos olvida, porque como muy bien se ha dicho aquí, la democracia no es un punto de llegada, es el punto de partida para ir entendiendo y resolviendo nuestros problemas.

Entonces yo quisiera decir aquí que el “resignificado” tiene a mi juicio por lo menos tres temas al interior de nuestros países. Y otros cuatro, que no están al interior de ellos, que son de nuestros países, pero que nos obligan a una aproximación colectiva entre nosotros y y los distintos estados.

167Ricardo Lagos

La democracia participativa.

Al interior de nuestros países tenemos un tema político que es absolutamente distinto, un tema económico que es distinto, un tema social que es distinto. Político porque sí - como dijo el Presidente Cerezo - el sólo tuvo un tercio del poder, no más, y los otros dos poderes estatales tenían los otros tercios y esto a pesar de que después hayan aparecido otros poderes no formales.

El tema entonces no es tanto como funciona la división de poderes, pues por definición nuestras democracias han sido siempre representativas, elegimos a nuestros representantes para que el ejecutivo, el parlamento y poder judicial hagan su tarea. Pero ahora, las cosas han cambiado y hay el poder de la gente que está más “empoderada”, la gente conoce más, sabe más, no solamente porque tienen un mayor nivel educativo sino porque las nuevas tecnologías permiten formas de comunicación muy distintas a las de ayer.

Cuando me tocó enfrentar a la dictadura en Chile, ya hubiéramos querido tener un twitter para convocar a la plaza: eso fue lo que cambió, los mismo que se ha hablado de la primavera árabe, o -que les voy a decir a ustedes aquí- cuando vemos los estudiantes desfilando en Santiago en estos últimos años.

Entonces esta forma nueva de participar que consiste en caminar con los pies, y junto con eso ir a la plaza, la pregunta es ¿cuál va a ser la institución política que va a reemplazar de una manera más civilizada, el convocarnos a todos a la plaza para decir nuestra palabra, para poder de una manera más adecuada y democrática, consultarnos entre todos simultáneamente? Lo que quiero decir con esto, es que la democracia es producto de un cambio tecnológico que ocurrió quinientos años atrás cuando el señor Gutenberg - quien inventó la imprenta en Alemania con el propósito divulgar la biblia y que cada uno la pudiese interpretar como le

parezca- al mismo tiempo estaba promoviendo la educación de los futuros ciudadanos gracias a la lectura.

Pero pasaron ciento treinta años hasta que alguien se le ocurrió, a partir de la imprenta, producir algo que ahora llamamos “el diario”. Y porque hubo un diario allá por 1610 y en Francia Le Gazette en 1630, y publicaban las noticias que en el fondo lo que hacían era reproducir para conocimiento público los asuntos que al Rey y su corte (gobierno) debían ir resolviendo.

Y ahí comenzaron los problemas, porque tan pronto todos los que sabían leer podían enterarse de los temas de gobierno que debian ser resueltos por el Rey, aunque pasaron otros cien años- unos filósofos en Francia comenzaron a preguntarse: pero hombre! (no se mencionaba a las mujeres en aquellos tiempos) ¿que quiere decir esto? ¿Por qué va a resolver sólo el señor rey? ¿ Por qué no hacemos una democracia? , y ahí estaban Montesquieu, Voltaire, Diderot, ahí estaban los filósofos para proponer sus ideas y sus respuestas.

La democracia entonces, en definitiva, es el resultado de un elemento tecnológico (la imprenta) en donde a partir de aquello que usted lee, usted puede también tener su propia opinión, y la democracia a partir de entonces consistió en la participación electoral, que al principio se reservaba solo para los hombres y para los que sabían leer y escribir. Posteriormente apareció la radio y esto permitió involucrar también a los que podían escuchar y por lo tanto esto llevó a la concesión del voto para los analfabetos, lo que supuso pasar del voto censitario – sólo votaban aquellos que eran propietarios, que tenían bienes- al sufragio universal porque también se incluyó a las mujeres de manera que la democracia se entiende sustancialmente como democracia electoral, es decir, compuesta por partidos políticos que organizan ciertas ideologías, líderes –candidatos- que hablan ante el electorado, ciudadanía que escucha y vota.


Pero en la democracia electoral se trata de una relación vertical, de arriba (los líderes) hacia abajo (el electorado). Hoy la interacción es principalmente una relación de horizontal por lo que conviene preguntarse y ¿cómo van a transformarse las instituciones políticas?

Porque aunque el ciudadano moderno admite que la democracia tiene que seguir siendo representativa dado que no podríamos volver a entenderla como democracia directa–como era en la Atenas de Pericles cuando se juntaban el día domingo aproximadamente quinientos varones –ya que no participaban ni las mujeres ni los esclavos- para votar directamente. Pero esto era posible en conglomerados muy reducidos en donde esas quinientas persona se hablaban unas a otras simultáneamente. De manera que ésta era también una democracia horizontal, lo cual hoy en día, gracias a las nuevas tecnologías, es de nuevo posible, porque nos ha convertido a todos en ciudadanos capaces de comunicarnos simultáneamente de modo que la red es la nueva plaza para una democracia al estilo de Atenas, ya que todos hablamos con todos y todos nos decimos de todo gracias al internet.

Y por lo tanto ¿cómo deben transformarse las instituciones para permitir un mejor funcionamiento de las democracias representativas? ¿cuánto y cómo deben hacerlo para ser más participativas? Yo sé que esto es complejo, que puede fomentar el populismo, que algunos quieren gobernar a punta de plebiscitos, pero fíjese usted que cosas como el referéndum revocatorio, que en Venezuela está tan de moda, bueno en muchos países empieza a surgir el referéndum revocatorio como un tema de debate.

En Chile tenemos un gran debate constitucional que hicimos en la red, para ver si se podía escribir una constitución entre todos, y cada uno daba sus ideas y los señores juristas lo escribían como corresponde y surgió algo interesante: 590 ideas al final de decenas de cientos de miles que participaron en este debate.

Bueno ahí el referéndum revocatorio va ganando de lejos, pero todo esto tiene sus problemas: si usted establece la institución referéndum revocatorio que a mitad de periodo la ciudadanía con un porcentaje de firmas puede pedir que a este tío o tía que elegimos lo queremos revocar y que se vaya a su casa porque no lo está haciendo bien las cosas, bueno esto quiere decir que como resultado de tal institución todos los temas difíciles que hay que abordar los dejo para la segunda parte de mi periodo presidencial y no la primera, ¿es buena esa institución o no es buena?

Esos son los temas que van a surgir y se van a debatir. Aquí estuvo el presidente Mujica: ¿pueden los amigos uruguayos derogar una ley aprobada por el Parlamento si un número significativo de ciudadanos lo pide? y ese plebiscito: ¿ demanda un numero mínimo de participación ciudadana como para que sea vinculante y entonces la ley se derogue?

En Finlandia el parlamento tiene un sitio internet del sistema parlamentario, y en ese sitio web los señores parlamentarios pueden decir: “pido que este proyecto de ley se envíe a consulta ciudadana” , y entonces ese proyecto de ley lo ponen en el sitio web del parlamento de Finlandia y la ciudadanía opina. No es vinculante, pero la ciudadanía opina sobre lo que tienen que resolver los señores parlamentarios y a la inversa, si la ciudadanía pide que un determinado tema sea debatido por el parlamento, el parlamento está obligado a hacerlo si hay un número de ciudadanos que la convalide.

Estamos entrando a un terreno novedoso, entonces ¿cómo se va de la plaza a la asamblea? ¿Cómo se va de la plaza a una institución política civilizada? De manera entonces a tener una herramienta, en la que cual con un click si Ud. está de acuerdo con la moción “a” marque 1, con la “b” marque 2, o se abstiene y pone “ninguna” marcando 3, así que todos vamos a votar desde una computadora o un aparato móvil celular.

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Otra forma de pensarlo: los suizos(por ser democracia directa) tienen referéndum para todo, pero para eso me dicen no hay que ser suizo, nos vamos a ir acostumbrando a eso, es decir ¿cómo atenernos, a partir de lo que quisimos decir con la resignificación de Esquipulas, que ahora el concepto de democracia implica un equilibrio entre participación y representación? y ¿cómo ese equilibrio le permite al gobernante escuchar?

A veces los muros del palacio son muy anchos, y no se escucha lo que la ciudadanía dice afuera. Este es un tema que no es solamente de los latinoamericanos, es un tema de todo el mundo y esto significa entonces una nueva forma entender la democracia.

Estas interrogantes tienen que ver con la primera forma de cómo usted resignifica el concepto democrático en lo político, 30 años después de Esquipulas. En lo económico hay dos elementos que son centrales, el primero a lo cual se refería el Presidente Cerezo es relativo al tema de mercado vs. estado y que va más allá de la clásica interrogante (¿quién es el principal proveedor de los bienes y servicios, el Mercado o el Estado?) puesto que ahora empieza a surgir un tercer sector, según algunos un sector que no es ni el mercado ni el estado puesto que se trata de un sector que es producto de la interrelación de los seres humanos a través de la red y que empieza a crear un sector de libre acceso, como dice Jeremy Rifkin en el libro “Hacia la sociedad de coste marginal cero” en donde señala que en la red hay un conjunto de bienes y servicios que están teniendo un carácter casi gratis y que antes no lo eran, por ejemplo ¿cuánta gente se ganaba la vida vendiendo enciclopedias, o diccionarios? Hoy día la Wikipedia ha resuelto el problema y hasta el diccionario de la Real Academia ahora está online al costo -casi cero- de tener el instrumento necesario para entrar (la computadora). Cuanto tiempo hace, que hablar por teléfono era una cosa muy especial al interior de nuestros países y que decir de la larga distancia: ahora ya no es así ¿cuantas cosas

más como estas van a ocurrir?, este es pues un primer tema del resignificado económico de la democracia.

La problemática de la desigualdad.

Un segundo tema, no menor en América Latina, ese sí muy importante, aquí Olinda nos habló con tanta fuerza sobre el tema de pobreza, y le puso la fuerza que ella tiene en las cosas que ella dice. Y pobreza también tiene que ver con desigualdad, podemos aprender a bajar pobreza, pero, la distribución de ingresos sigue igual de mala en toda América Latina y mi país es campeón en aquello. Entonces hay dos asuntos: uno es bajar pobreza y hemos aprendido hacerlo, y hacerlo bien en muchas partes y lo hemos logrado, y otra, el que bajar pobreza, no significa mejorar distribución de ingreso, y de aquí entonces que la exhortación que hizo el Presidente Cerezo al sector privado en su discurso, yo la quisiera completar en algo muy simple y definitorio, quisiera que cuando se pague impuestos en un país, haya una diferencia en la distribución de ingresos, antes de pagar los impuestos y después de pagar los impuestos.

En los países ricos de la OCDE, la distribución de ingresos medía por el índice de Gini, el 0.48 antes de impuestos, 0.32 después de pagar impuestos, 16 puntos mejora la distribución de ingresos después que se paga el impuesto. En América Latina, si hay una diferencia de uno o dos puntos, es mucho, es prácticamente igual, antes de pagar impuestos y después de pagar impuestos, quiere decir, que es sistema tributario no es de los más equitativos, y este es un tema que arrastramos todos, lo tenemos un poco oculto y no nos gusta decirlo (porque tiene que ver con la forma como se gastan los fondos públicos y cuales son las prioridades en el presupuesto del Estado).

Y la otra vez, que me preguntaron ¿y usted qué pensaría? A mí me gustaría que de aquí a veinte años que por lo menos nuestros países estén en la mitad de la diferencial que tienen en


Europa y en los países de la OCDE, y esto sería una forma de medirlo. Pero indudablemente que desde el punto de vista económico tenemos una tarea pendiente por una tercera razón que es que hemos vivido bajo el paradigma: aumente el ingreso por habitante y mejorará los indicadores económicos sociales.

Y esto señores es así hasta un cierto punto, porque después que usted llega a los 20 mil o 25 mil dólares por habitante (y muchos países de nuestra América Latina ya están ahí) en la realidad no es el ingreso per cápita lo que explica sus mejoras económicas sociales sino que es la forma como ese ingreso se distribuye. Incluso en países no tan desarrollados y tan ricos –como Nueva Zelandia, para que decir los países escandinavos- ya que en Nueva Zelandia -que tiene un ingreso que es un tercio menos que el de Estados Unidos- sin embargo en términos de distribución del ingreso per cápita los indicadores son infinitamente superiores a los de Estados Unidos: en esperanza de vida, nivel educativo, en número de reos en la cárcel, en el número de homicidios, etc. Cualquier indicador que tome lo tiene mejor. Entonces si tenemos una pésima distribución, vamos avanzando a este primer tema, muy crucial. ¿Dónde queremos estar en Nueva Zelandia o queremos estar en Estados Unidos? Desde el punto de vista de distribución de ingresos es preferible Nueva Zelandia ¡y sin embargo todos nos calificamos ahora mejor o peor comparándonos con Estados Unidos! Entonces aquí estamos frente a un tema que es fundamental, ya que es lógico, que hemos puesto un gran esfuerzo en aumentar el ingreso per cápita por habitante, pero la distribución del ingreso (por medio del gasto público) es fundamental ( para resolver el problema de la desigualdad) y esto se ha descuidado.

La ecología es el nuevo paradigma.

Y hay un segundo tema sobre un cambio de paradigma que va a ocurrir. Y ese cambio de paradigma que va a ocurrir consiste en que

cuando usted ande por el mundo feliz diciendo ¡ya he llegado a 20 mil dólares por habitante en mi país! a esas alturas le van a preguntar a reglón seguido -¿dígame señor y cuanto emite usted por habitante? - ¿cómo dijo? -¿Cuánto emite, cuantas emisiones de gas carbono, cuantos de gases de efecto invernadero emite por persona? ¡Porque esa va hacer la medición civilizatoria de aquí a 10 años 20 años como máximo, se los garantizo! Y no es un asunto menor lo que estoy diciendo, porque en Estados Unidos, la emisiones por persona son 22 toneladas, en la Europa del euro son entre 10 y 12 toneladas por persona. Nosotros en América Latina, los países más grandes, con mayor ingreso, andamos por los 5 y 6, pero queremos seguir creciendo. Los chinos ya están en 5 y 6 por persona, y si hemos de poder seguir viviendo en este planeta, los seres humanos en el año 2050, no podemos emitir más de 2 toneladas por persona porque se supone que vamos a ser nueve mil millones y estos 9 millardos de habitantes, con dos toneladas, a duras penas logramos mantener el equilibrio (del ecosistema planetario). No quiero aburrirlos con la cuestión ecológica, pero este asunto ya llegó y está aquí para quedarse. Entonces, yo digo, ninguno de estos temas, estaba 30 años atrás, y si usted dice, como yo “resignifico” , tengo que colocar estos temas.

Hacia un nuevo modelo de políticas sociales.

Y en lo que concierne a lo social creo que es muy importante, lo que debiéramos tener en mente es, ¿cómo pasamos de una sociedad de derechos y obligaciones a una sociedad de garantías y obligaciones? Los derechos de nuestras constituciones, son declaraciones líricas, y mientras más declaraciones liricas hacen, más extensa es la constitución, pero no por poner, cuanta cosa queremos declararla como derecho no significa que así lo cumplimos. Entonces, establecí en Chile un sistema de patologías, que iban a tener la garantía, que esas patologías, que si usted tenia, tenía tres garantías, atención en un hospital de

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calidad, en un tiempo determinado, y si no tenía para el copago, el copago lo hace el Estado, única forma que nos entendamos, que estamos garantizando un derecho, y claro hoy en día esas patologías, suman menos del 70% de las atenciones hospitalarias, y ¿por qué lo digo? porque a la larga, si usted está en condiciones de poder, a medida que el país crece, incorpora nuevas patologías, al final usted tendría que poder garantizar salud a todos, pero esto es fácil decirlo aquí, implementarlo es bastante más difícil.

Entonces aquí introduzco, un elemento a favor, todas las políticas sociales que podemos pensar, van hacer fuertemente afectadas para bien, por las tecnologías de información y conocimiento. Por ejemplo, una de las patologías en Chile es la cuestión renal de manera que se trata de la garantía de la diálisis. Y en diálisis gastamos una cantidad de recursos que es equivalente a toda la deuda hospitalaria, ¡enorme cantidad de recursos en diálisis! Pero lo sabios me dicen, que si usted detecta a tiempo, los problemas del ser humano y detecta –con medicina preventiva- que va camino a diálisis, con unas cuantas pildoritas lo resuelve, el problema es detectarlo a tiempo, o sea, me dicen, el 90% en diálisis que usted gasta en Chile, lo pudo haber evitado, si hubiera tenido mecanismos de prevención, y ahí entra la nueva tecnología, porque con un aparatito hágase, click en el dedo para sacarse sangre, y si tiene un sistema adecuado, aprieta el botoncito en el mismo aparato con que se saca la gota de sangre, y esa gota de sangre le dio resultado del análisis que va a llegar al consultorio, donde usted está inscrito, el consultorio va a ver que sus indicadores le obligan a tomar cierto tipo de medidas, y necesitan entonces empezar a mandarle, una orden para el laboratorio, para que a ese señor o señora le llegue el medicamento adecuado. Otra forma de pensar, estas cosas son reales hoy, no quiero referirme a ciertas cirugías, que se hacen hoy simultáneamente un médico un cirujano, tres, cuatro, cinco cirugías simultaneas, con cuatro cinco robot, y lo que

hace el señor cirujano, es ver que los robot hagan la tarea que tienen que hacer.

Entonces, ¿cómo planteamos el problema de las políticas sociales? ¿Cómo introducimos estos elementos, a 30 años de Esquipulas? Entonces si no somos capaces de entender esto, entonces quiere decir, que como dirigentes políticos no estamos a la altura. Si, somos ex presidentes, pero, la obligación de un expresidente es mirar a la próxima generación, y en esto no tiene problemas porque no hay una próxima elección. Y esto me parece que es muy fundamental.

Elcambioclimático,elnarcotráficoy las migraciones son un problema internacional de paz y seguridad.

Habiendo dicho esto, yo quisiera plantear acá, y no quiero realmente aburrir más a la audiencia, pero hay otros cuatro temas que son globales (mundiales, de política internacional) : cambio climático, por las razones que les explique, migraciones, drogas, paz y seguridad. Y de estos temas cambio climático, tiene un tratamiento especial, la cumbre de París, todos la conocemos (la COP21), pero los otros tres, son temas que, aquí en Guatemala, aquí en Centroamérica, son cruciales, en materia de seguridad, en materia de migración, en materia de drogas, pero seguridad y paz, migraciones y drogas, no son temas de política de doméstica, los otros que he mencionado si (democracia participativa, desigualdad, políticas sociales preventivas).

Abordémoslos cada uno en nuestros países, y aprendamos uno de otros, pero estos (migraciones, drogas, paz y seguridad) yo creo que requerirían un Esquipulas III, porque aquí sobre estos temas, tenemos que hablar desde aquí, al mundo y digámoslo claramente, al mundo desarrollado en particular, y los que estamos hoy viviendo en ese mundo desarrollado, es algo que pensamos que nunca íbamos a ver, y alguien que diga que va hacer un muro, y que ese muro, lo va a pagar


México, yo lo único que quiero decir cuando llegue ese momento, ¡todos seremos mexicanos y vamos a protestar contra la construcción de ese muro, porque nos afecta a todos como latinoamericanos!

Lo que nunca pensamos es que alguien que dijera barbaridades de ese calibre, podría tener una nominación (a la presidencia) de un partido en los Estados Unidos, y ojo, esto no mira hacia Europa, estos resabios de un nacionalismo, que no estábamos acostumbrados a ver, desde hace más de 100 años desde hace más de 70 años, ese nacionalismo, que se tradujo en fascismo y nazismo en Europa, y para la cual entonces significó la II Guerra Mundial, significó Naciones Unidas, significó la Carta de Derechos Humanos, significó como el ser humano se ponía de pie, no más guerras a este mundo, y vamos, y ahora uno no puede menos que ver con preocupación lo que está ocurriendo. El famoso Brexit de Inglaterra, si, alguien dirá, es problema del Reino Unido. Pero lo comentamos esta mañana - en una reunión desayuno con el presidente- y no aguanté y le dije: después del Brexit, la Gran Bretaña va terminar en la “Little England”, porque Escocia e Irlanda del Norte van a querer separarse (del Reino Unido).

Entonces son temas que nos tienen que hacer pensar que esto, que el tema migratorio ha existido en el mundo desde que el mundo es mundo. Como dice, este gran escritor que fue Carlos Fuentes, “en América todos somos migrantes”: los primeros llegaron 30 mil años por arriba por el estrecho de Behring, y aquí no vivía alguien que tuviera pasaporte. Y muchos siglos después llegaron (hace 500 años) unos señores de España, después otros de África y ahí nos fuimos haciendo, pero todos somos migrantes, pero ahora hablamos sobre globalizaciones, hacemos click y miles de miles van para allá y para acá. Y ahora resulta que (según los gobiernos) el único que no puede migrar es el ser humano, (lo cual es absurdo) porque siempre el ser humano va a buscar migrar, y no le gusta cuando uno les

recuerda a los europeos: oigan: ¡ pero ustedes se desarrollaron gracias, a cuanto migrante que mandaban para América! Sólo de Irlanda, que tenía (en aquella época de fines del siglo XIX) 8 millones (de habitantes) producto de una infección en las patatas se morían todos de hambre, así que tuvieron que mandar (a la mitad de su población) a los Estados unidos porque sólo quedaron 4 millones en Irlanda.

Entonces acá hay un tema, muy profundo el tema migratorio. En mi país, hoy día tenemos una población que casi un 10% es migrante de los países vecinos, y me preocupa los arrestos de xenofobia, de situaciones que no son fáciles de controlar, y es tan fácil, la demagogia en este tema. Entonces cuando ves el problema (migratorio desde la perspectiva) de la política doméstica, las migraciones no, eso es tema de todos. Primero tenemos que dar dignidad al ser humano, el que quiere migrar, tiene derecho a migrar, porque está es la ciencia del ser humano, si mis condiciones aquí no son adecuadas, quiero ir a explorar otros mundos, y que se entienda que eso es parte de la riqueza de un país, el que lleguen de otro punto, y creo que esa es la forma civilizada de entendernos en el planeta.

Y que decir de las drogas, si ustedes lo están viviendo, el drama del mar, que ustedes saben mejor que yo. En gran medida es por el éxito que hubo en Colombia esto es verdad, primero el derrotar la guerrilla y el narco que estaba vinculado a ella; y segundo los sistemas satelitales, que detectaban la droga que se iba por el mar caribe, y que cuando eso fue imposible, la droga empero a caminar por el territorio, como lo estamos viendo, y en consecuencia, aquí lo que hay, es un tema, en que es claro que las drogas se producen aquí (en nuestro subcontinente) pero el 75% se consume en Estados Unidos y en la Europa desarrollada.

Entonces dígame usted, no quiero preguntar ¿cuántos túneles se descubren del lado mexicano y cuantos túneles se descubren del

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lado norteamericano? Una pregunta indiscreta, pero todos sabemos que por esos túneles, se va el migrante, pero también por esos túneles, se va la droga y también por esos túneles, regresan las armas que están todas en la frontera, para que los narcos estén armados y ¡bien armados! (con armas que se producen en EE.UU)

Entonces, lo que quiero decir es que si este no es un tema a ser tratado como política doméstica, yo pregunto: ¿es posible frente a este tema un Esquipulas III en donde podría haber más socios que los cinco originales, que quisieran también participar en un debate de esta envergadura? Y decir ¿cómo nosotros explicamos esto? Sí, yo sé, que cada uno de ustedes, está haciendo grandes esfuerzos, pero, el pasadizo (de drogas y personas) va a continuar, por un largo tiempo, y esto me lleva al último punto que es paz y seguridad. Todos los países - seamos medianos o chicos- los que queremos ser un mundo global, lo que queremos un mundo que cada vez va a estar más integrado, en el cual las reglas sean establecidas entre todos, y que las reglas sean reglas propias de un estado de derecho así como las reglas que nosotros queremos al interior de nuestras sociedades, donde el tema de las políticas públicas, es el tema de la dignidad del ser humano. Es el ciudadano el que va a definir el mínimo civilizatorio de que nos habla el (gran filósofo italiano) Norberto Bobbio.

Bobbio tiene una frese preciosa dice “En una democracia todos tenemos que decidir en qué cosas todos debemos ser a lo menos iguales” ¿Cuál es ese mínimo en el que todos queremos ser iguales y garantizarlo? Y por cierto dice Bobbio “el mínimo civilizatorio es el conjunto de bienes y servicios que todos necesitamos para ser iguales” ¡Es un concepto dinámico! A medida que el país va cambiando va creciendo el mínimo, va creciendo. Entonces yo digo, bueno nosotros queremos participar en un mundo, en donde así como nos preocupamos al interior de nuestros países, este mínimo civilizatorio, ¿cómo podemos tener un mínimo civilizatorio a nivel mundial? ¿Cómo

podemos avanzar en conceptos de seguridad? ¿Cómo podemos avanzar en darle más fuerza al sistema de Naciones Unidas?

Hay muchos temas acá, y por lo tanto, creo - y con esto quisiera concluir- que Esquipulas fue un tremendo avance. Porque ustedes demostraron aquí ante una guerrilla, que parecía inacabable, que era posible, que la razón se impusiera. Y ahora: ¿ cómo convencemos a otros, más allá de nosotros? Soy un convencido que las relaciones internacionales, lo que será la primera mitad del siglo XXI, va a ser mucho más una relación o de países continente (Estados Unidos China India) o de regiones capaces de hablar a una sola voz (la Unión Europea, África, América Latina) , para que las escuchen, pero, cada uno de nuestros países, hablando por su cuenta, será una cacofonía que nadie sabrá, que cosa estamos pidiendo.

Entonces claro, cuando yo me pregunto por el resignificado de Esquipulas, me dije: bueno, es que a lo mejor estos temas son de la agenda global (multilateral) pues no sacamos nada con una reunión bilateral con los poderosos del mundo, decirles, mire tengo una idea… No! (debe ser multilateral el enfoque) pues creo que es mejor saber, en cuales de estos temas, podemos tener una convergencia de voluntades. Y si hablamos con una sola voz, podemos cambiar, estas amenazas de los muros que nos llegan.

Si hubo algo importante Esquipulas, es que ustedes enseñaron, como construir puentes para lograr la paz. Ahora,cuandoalgunosenel norte creen en los muros, respondamoscon los puentes que queremos construir,paraentendernos,parasertodosigualesendignidaddesereshumanos. Después de todo es el sentido por el cual se asienta la actividad pública, alcanzar el desiderato, que todos somos iguales en dignidad y por lo tanto, si no lo logramos no estamos cumpliendo la tarea que nos proponemos.

Muchas gracias por esta invitación


El 27 de Julio se llevó a cabo el VII foro Regional Esquipulas que al igual que los seis foros anteriores, tuvo como invitados a personajes destacados de la política a nivel internacional (como el Presidente Ricardo Lagos de Chile) así como de la política nacional (como Álvaro Arzú y quien escribe); a intelectuales que disertaron sobre temas específicos - como Flavia Freidemberg experta en asuntos de género y reforma electoral- y a representantes del sector privado, la sociedad civil e intelectuales guatemaltecos especializados en la problemática nacional.1

Pero a diferencia de los otros Foros, en donde, siempre siguiendo nuestra tradición, propusimos temas que tradicionalmente no se discuten en los foros de Guatemala, el objetivo de este VII Foro era abrir un debate sobre cuales deberían ser las acciones que los guatemaltecos deben planificar y poner en práctica en la situación que se está viviendo en el país a la luz y con los criterios de los representantes de sus élites, empresariales, políticas, técnicas y de la sociedad civil, por lo que el Debate Final, se denominó “Despues del Tsunami ¿Hacia donde vamos? Visiones para una Nueva Guatemala”.

1 Los detalles de los participantes se encuentran en nuestros sitios Web: en Facebook: FundaciónEsquipulas, En nuestra página WWW.fundaciónEsquipulas.org y en Twiter:@fundaEsquipulas.

Los objetivos del Foro fueron explicados brillantemente en una excelente introducción al mismo hecha por la Licenciada Olinda Salguero Directora de la Fundación.

Es mas, todos los expositores principales abundaron y coincidieron en que a pesar del éxito político de la democracia y del crecimiento económico, Guatemala seguía sufriendo de los mismos problemas de marginación, falta de participación en el bienestar, debilitamiento del estado y ausencia de la prestación de servicios adecuados, como la salud, la educación y la seguridad, al punto de ser el país con mayor pobreza y extrema concentración de riqueza de América Latina, y que a consecuencia de una dirección política inadecuada, del incumplimiento de la ley y de extremos niveles de corrupción, se había producido una crisis que había llevado a la renuncia del presidente, la vice presidenta y el encarcelamiento de mas de 150 funcionarios del Gobierno anterior.

Por ello las preguntas son: “¿Y ahora que?” “¿Hacia donde Vamos?” concluyéndose que esta situación exige de todos los sectores una nueva actitud para superar las diferencias y hacer un esfuerzo a través de la concertación para unificar nuestra visión de una Nueva Guatemala.

A los ojos de todos y debe ser porque compartimos esta preocupación, el VII Foro

A30añosdelapazdeEsquipulas

Para Diseñar el FuturoVINICIO CEREZO*

* Presidente de Guatemala 1986-1991, fundador y presidente de la Fundación Esquipulas.

175Vinicio Cerezo

Regional Esquipulas fue un éxito; el impacto del planteamiento fue obvio en la opinión pública, por lo que podemos decir que la tarea es concretar ese espacio de diálogo y de búsqueda de soluciones en el que deben participar todos las mujeres y hombres de buena voluntad que quieran construir la Guatemala que siempre hemos soñado.

A lo largo de las exposiciones y de los debates del foro, se pusieron de manifiesto algunos consensos importantes: a) Que se está viviendo un momento muy importante en la historia de nuestro país, porque se abre la oportunidad de dar un paso hacia delante en la búsqueda de un nuevo modelo de desarrollo que busque la cohesión social a través de abrir el campo de las oportunidades para todos los sectores del país; b) que el proceso exige un cambio hacia una actitud más comprometida con los valores de la democracia, del respeto a la ley y a los objetivos históricos colectivos de la nación guatemalteca; d) que esa oportunidad puede ser aprovechada si cada sector de la sociedad acepta su responsabilidad con la sociedad misma y en consecuencia el cumplimiento de sus deberes ciudadanos que implican el respeto a la ley, a todos los demás y a la necesaria inclusión de todos en el bienestar; que esta actitud debe empezar por los dirigentes políticos de la nación para que el Estado cumpla con su papel de coordinación del esfuerzo nacional.

Esperamos que el diálogo y el entusiasmo por el mismo, que se ha abierto en el VII Foro Regional se concrete en los próximos días, semanas y meses. Seguiremos trabajando la idea provocando los espacios para los encuentros y conversatorios necesarios y estaremos informando a los guatemaltecos en este y otros espacios de opinión. A continuación, el discurso pronunciado en dicho Foro Regional:

Unretointergeneracionalymultisectorial:

LaconcertaciónparalaviabilidaddeGuatemala.

DiscursodelPresidenteVinicioCerezo(1986-1991)

Voy a hablar un poco de la historia de los últimos 30 años. La canción dice que 20 años no son nada, y yo les puedo decir que 30 años no son nada y a mí me consta. Hace 30 años, en el año de 1986 cuando tome posesión de la presidencia de la República, para inaugurar una nueva etapa de la democracia en Guatemala, que ha tenido tantos altibajos, tantas dificultades para consolidarse y para lograr sus objetivos fundamentales.

Les cuento una historia interesante, que me imagino le ha pasado a todos los presidentes: cuando asumí la presidencia de la República llegue lleno de ilusiones y de prepotencia. La prepotencia de haber sido electo popularmente, de creer que uno de presidente puede realizar todos sus sueños, todas sus ilusiones en cinco años de gobierno o en cuatro como es ahora en Guatemala.

Pero al poco tiempo de estar en la presidencia de la República, uno se da cuenta que la presidencia o el presidente no es lo que el pueblo cree, ni lo que uno soñaba que podía ser, uno se creía capaz de transformarlo todo, lograr todos sus objetivos, y encauzar el país por una nueva senda para construir una nueva Guatemala.

Pero la verdad es que al llegar a la presidencia de la República, uno empieza al poco tiempo a darse cuenta que no todo es posible en la presidencia de la República, porque el presidente se tiene que enfrentar a otros poderes que compiten con él, para establecer las reglas del juego. Recuerdo que un periodista no sé si de buena fe, me pregunto un día:

176 Para Diseñar el Futuro

<< ¿Cuánto poder creía yo que tenía en Guatemala?>> y un poco ingenuamente le conteste que tenía el 33% del poder, pensando en los otros poderes del estado; yo dije en un sistema democrático, cada uno de los poderes tiene el 33% del poder.

La verdad es que me había equivocado, no había tomado en cuenta los otros poderes que influyen en las decisiones presidenciales, como la embajada americana, la comunidad Internacional, y lo dije en esa época no estoy pensando en lo que estamos viviendo ahora. Los grupos privados del sector económico, la población, la organización (social) que se desata al inaugurar un sistema democrático. Nosotros veníamos de 32 años de enfrentamiento armado, de represión y delimitación de las libertades individuales de todos los guatemaltecos.

Y entonces cuando yo llegue, se produjo política y socialmente algo que los españoles llamaban el destape. Tuvimos en los primeros dos años, 1700 manifestaciones públicas, y como siempre llenas de sorpresas. A los ocho días de estar en la Presidencia de la República me dijeron que había una manifestación que venía hacia el Palacio Nacional con ollas y sartenes, reclamando que disminuyéramos el precio del costo de la vida ¡ a los ocho días de haber llegado a la presidencia! Este tipo de cosas, le empiezan a uno a demostrar que el poder que elpueblolehadelegadoesunpoderlimitado,siqueremosrealmentevivirenunapresidenciaverdaderamentedemocrática.

Llegue a la presidencia de la República con un proyecto político, construido con un equipo de trabajo que se había dedicado a hacer ese proyecto político y el plan de gobierno que nosotros queríamos imponer, y ese proyecto político me había permitido establecer cuatro objetivos importantes en la Presidencia de la República.

El primer objetivo era institucionalizar la democracia, volverla un sistema permanente,

algo que no habíamos podido lograr en toda la historia de Guatemala. Ahora llevamos 30 años de democracia y es la primera vez que en Guatemala hay siete elecciones presidenciales limpias o aceptadas por la población y que tenemos Presidentes electos popularmente. Por lo tanto podemos decir que logramos ese objetivo.

Nos comprometimos y fijamos un segundo objetivo importante, era alcanzar la paz en Centroamérica y también en Guatemala, porque nos dimos cuenta que no podíamos crecereconómicamenteniconsolidarlademocraciaenunpaísenfrentadoymenosenunaregiónen conflicto. No podíamos ser una isla dedemocracia en un región de conflictos, y 30 años después con la contribución de los partidos políticos, la buena voluntad de la gente que quería incluirse en la lucha política y dejar la lucha armada; el apoyo que recibimos de las instituciones del Estado y la firma de la paz designó al presidente Álvaro Arzú, en un momento difícil de la historia de Guatemala. Logramos construir la paz en la región y por supuesto firmar la paz en Guatemala, por lo tanto ese objetivo también lo logramos.

Después nos propusimos un tercer objetivo que era reestructurar la economía que se había dañado por 32 años de guerra, por enfrentamientos en Guatemala. El crecimiento de la economía de esa época, que CEPAL mencionó había sido una de las pocas economías de América Central que había crecido sistemáticamente y en forma permanente. El tamaño de la economía que tenemos en este momento nos puede indicar que también ayudamos a construir y a lograr ese objetivo.

Pero nos habíamos puesto y propuesto un cuarto objetivo, “impulsar un modelo de desarrollo” que transformara la economía y la estructura social de Guatemala en una economía y estructura social más justa y más equitativa. Y ahora, 30 años después, con las cifras que menciono la directora (Olinda Salguero) “más

177Vinicio Cerezo

de 60 porciento de pobreza en la población, 5% de concentración de la riqueza y disminución del tamaño de la clase media”, tenemos que reconocer definitivamente que fracasamos en la consecución de ese objetivo. Es una tarea pendiente para Guatemala conseguir que el crecimiento de la economía se refleje también en un Estado capaz de respetar, de resolver y de satisfacer las necesidades fundamentales de la población.

Tenemos que reconocer que el crecimiento de la economía se tiene que reflejar en más oportunidades para la clase media, en mayor creación de fuentes de empleo y por supuesto en la disminución definitiva de la pobreza, de la miseria y especialmente de la hambruna, pero eso no lo hemos podido lograr. Poder dar satisfacción a las necesidades de educación, salud y seguridad de la población guatemalteca tampoco lo hemos podido conseguir. Por lo tanto sí seguimos teniendo una tarea, definitivamente pendiente.

Entonces, nos tenemos que preguntar en palabras de la directora de la Fundación ¿Cuáles fueron las razones del fracaso?, he reflexionado mucho sobre este tema. Cuando empezamos y construimos el gobierno, nosotros nos imaginábamos que en cinco años íbamos a ser capaces de poder enderezar el destino de este país y entregar encaminado un proceso de consolidación democrática y de transformaciones económicas y sociales.

Nos propusimos un mecanismo, un método para lograrlo. Era el proceso de concertación, que es un diálogo abierto para ponernos de acuerdo sobre cuál era la Guatemala que queríamos construir; para ponernos de acuerdo en cuál era el proyecto político e histórico que queríamos impulsar, para ponernos de acuerdo en un elemento básico que queremos resignificar el día de hoy y que todos somos necesarios para transformar una nación. Para construir una nación justa, equitativa y participativa, y no pudimos lograrlo.

Porque a pesar de que abrimos el dialogo y tratamos de concertar, se impuso, una actitud que 32 años de guerra habían establecido en la cultura guatemalteca: la desconfianza absoluta entre unos y otros de los sectores, esa desconfianza que mina la posibilidad de hacer acuerdos, que mina las posibilidades de construir algo conjuntamente y la desconfianza conduce normalmente a la crítica sistemática, al levantamiento de falsos en contra de los funcionarios, en contra de las personas o en contra de los sectores, esa desconfianza que nos ha mantenido en una polarización sistemática en Guatemala.

Nosotros no queremos reunirnos con el sector privado porque la gente que confía en nosotros, va a señalarnos de que nos estamos vendiendo al sector privado, el sector privado no se quiere reunir con la gente progresista del país porque los van a acusar de estar aliados con los comunistas o con los izquierdistas. Y los izquierdistas no se quieren reunir con los demócratas cristianos porque ellos creen y consideran de que son - con una actitud mesiánica- los únicos capaces de transformar el mundo.

Esa desconfianza nos ha mantenido divididos, separados y no hemos podido trabajar conjuntamente, la tarea ahora es enfrentar esa desconfianza y darnos cuenta por la experiencia del año pasado, que si todos nos unimos por un objetivo común, por ejemplo; la lucha contra la corrupción y el objetivo de sacar del poder a aquellos que no supieron respetar la voluntad popular, podemos lograrlo dentro de la institucionalidad y podemos transformar a Guatemala pacíficamente sin violencia de ninguna naturaleza. Eso es uno de los objetivos más importantes.

La desconfianza nos condujo por un lado a destruir uno de los partidos que formaba parte de aquellos partidos tradicionales con un planteamiento ideológico diferente o un planteamiento ideológico de participación


y democracia, se destruyó la Democracia Cristiana, se perdió un valor fundamental en el proceso de construcción democrática pero de la misma manera se destruyeron a otros partidos políticos, los grupos social demócratas no pudieron sobrevivir y los grupos más conservadores como el Movimiento de Liberación Nacional tendieron a desaparecer y desaparecieron.

Esa pérdida de los partidos políticos destruyo y sentó las bases de la destrucción del sistema político guatemalteco, porque entonces ya no se construyeron partidos políticos ideológicamente convencidos para plantear una discusión sobre el futuro de Guatemala y la manera de construirla, sino que se construyeron partidos de ocasión al servicio de los que querían utilizar la política en beneficio de sus propios intereses, se terminaron los principios y los valores y se mantuvieron los intereses y eso es lo que nos tiene en la situación que estamos viviendo en este momento.

Ahora, tenemos que enfrentar la realidad, tenemos que reconocernos a nosotros mismos para poder enfrentar un proceso de cambio, tenemos que aceptar lo que yo les estaba mencionando, no podemos seguir viviendo de las mentiras y del no desconocimiento de nuestras realidades.

¿Cómo lo vamos a hacer? Por ejemplo: sería un error si queremos transformar verdaderamente a Guatemala el seguir evadiendo el reconocimiento de que somos un país plurilingüe, multicultural y plurietnico.

Nosotros no podemos seguir trabajando y construyendo una sociedad que solo sirve para el 50 o menos de la población, tenemos que incorporar a los grupos y a los pueblos originarios al proceso de transformación, de desarrollo y al proceso de inclusión y de participación. Tenemos que incluir a los jóvenes, y por supuesto tenemos que incluir a

las mujeres, porque sin mujeres no hay nueva democracia ni transformaciones posibles.

Tenemos que reconocer otras cosas, durante 30 años los dirigentes políticos nos hemos sentado a discutir con los grupos privados sobre la necesidad de compartir algo de la riqueza que se produce en el país, para fortalecer el Estado, para apoyar la democracia y fortalecer la institucionalidad y para prestarle los servicios que la población necesita.

Y durante 30 años nos hemos encontrado siempre con descripciones estadísticas de porque no pueden pagar impuestos ni mejorar los salarios de la población, pero hoy en este año nos encontramos que el crecimiento de la riqueza guatemalteca, la capacidad de inversión de los inversionistas guatemaltecos en otros países de América Central y de América Latina, indudablemente demuestra que tenemos una capacidad económica que nos permite cumplir con nuestras responsabilidades sociales y económicas.

Y yo estoy seguro que eso es posible, porque hay un movimiento dentro del sector privado para sincerar la situación en el país y reconocer que una sociedad donde existe un Estado débil, donde no existen recursos para satisfacer las necesidades de educación, de salud y de trabajo, donde no hay posibilidades de brindar seguridad porque los organismos de seguridad no tienen ni para pagar la gasolina de sus vehículos, en un país donde no existe un mercado competitivo verdadero porque siguen predominando los monopolios. En un país donde la sociedad no tiene capacidad de participar abiertamente, es un país que está encaminado al fracaso y a convertir al Estado y a la Nación en una nación definitivamente fracasada.

Por lo tanto, nosotros tenemos que pedirle a todos los sectores de la población que acepten sus deberes y sus obligaciones, que gocen de sus logros y de sus éxitos. Pero que se den

179Vinicio Cerezo

cuenta que cada uno de nosotros tiene una responsabilidad y un deber. Desde el ciudadano común y corriente hasta el empresario más grande, hasta el presidente de la República y especialmente todos los funcionarios. En este momento estamos viendo juicios en dónde se ha enjuiciado a funcionarios que no quisieron cumplir con sus responsabilidades ciudadanas y eso debe de convertirse en una lección para que aceptemos y exijamos nuestros derechos pero también aceptemos nuestras obligaciones, porque de lo contrario el peso de la ley, el estado de derecho que debemos tener, nos va a conducir tener que pagar los costos y enfrentar la justicia.

No es necesario hacerlo, sí todos nos proponemos a transformar nuestro comportamiento y así aceptar nuestras responsabilidades, este país no va a ser famoso internacionalmente por sus juicios, sus condenas y sus persecuciones debidamente justificadas, sino que va a ser famoso por su capacidad de construir una sociedad con cohesión social y con participación en los bienes, en las riquezas y en las oportunidades de este país.

Debemos de aceptar que no podemos seguir apoyando la ausencia de voluntad para respetar a las poblaciones afectadas por las industrias extractivas.

Debemos de ver los ejemplos de muchos sectores empresariales que han logrado acuerdos con las comunidades para repartir sus beneficios con estas comunidades, y ellos han tenido éxito. Pero debemos exigirles a todos el cumplimiento de la ley para que no solo respeten a las comunidades y le aporten sus beneficios, sino que también cumplan con sus obligaciones con el Estado, porque los recursos que explotan las industrias extractivas son recursos de la nación, son recursos manejados por el Estado y por lo tanto, el uso de los mismo tiene que significar riqueza para el pueblo y no solamente para los grupos privados que vienen a explotar esos recursos.

Debemos de aceptar que no podemos seguir pensando en abrir una discusión bizantina sobre sí lo que tenemos que tener es más “mercado” o más Estado. Todos sabemos perfectamente que la verdad es que tenemos que tener tanto mercado como sea necesario y tanto Estado como la sociedad exija, para satisfacer las necesidades del pueblo.

Entonces no se trata de esas discusiones bizantinas, tenemos que aceptar que tenemos que tener una economía competitiva en donde los monopolios desaparezcan; porque los monopolios limitan el crecimiento de las pequeñas y las medianas empresas, terminan con el empleo y conducen a la población a situaciones de miseria y necesidad.

Por lo tanto, lo que tenemos que tener es una economía competitiva en donde todos tengan oportunidades de emprender, y todos tengan oportunidades de tener éxito para compartirlo. Solo una sociedad justa con oportunidades, nos va a garantizar la paz que tanto necesitamos. Por supuesto, tenemos que darnos cuenta de la ausencia de una voluntad integracionista que aproveche las ventajas de vivir en América Central, porque somos el puente entre los dos grandes océanos del mundo y entre los dos subcontinentes de América y (esto) debe de ser aprovechado por Guatemala y todos los centroamericanos, las ventajas económicas y estratégicas que ésta (situación geográfica) nos da, porque si no lo hacemos, son las patologías del mundo moderno las que van a aprovecharse de nuestra situación, impulsando el tráfico de drogas, el crimen organizado y por supuesto el tráfico de seres humanos que tanto daño (nos ha hecho) y prestigio nos ha quitado.

Por lo tanto es necesario, demostrar nuestra voluntad y aprovechar lo que la naturaleza y Dios nos han dado. La posibilidad de convertirnos en la región estratégica, política y económicamente más importante del mundo. Tengo que decir también que tenemos que aceptar que se ha producido un fenómeno que


no es igual en otras partes de América Latina, se ha producido un fenómeno de concentración de la propiedad en pocas manos para la explotación de los productos que son fundamentales para la exportación. Nosotros tenemos definitivamente que darnos cuenta de que tenemos que legislar y hacer acuerdos con los grandes productores de nuestros productos de exportación para seguir dejando tierra para la producción de alimentos y para que los campesinos no se conviertan en nómadas que destruyen sistemáticamente los recursos naturales de esta Nación, botando los bosques para satisfacer su hambre.

Tenemos que finalizar diciendo que muchos de esos problemas se producen porque hay una ausencia de un compromiso con los intereses de la nación y de nuestros pueblos. Tenemos que aceptar que tenemos que cambiar. Se trata de cambiar, y por eso afirmo para terminar, que Guatemala y los guatemaltecos se enfrentan a un enorme desafío, un desafío que requiere de nosotros mucho valor, mucho entereza y

mucho carácter, porque parte de la base que nos hemos equivocado al enfrentarnos y al dividirnos, parte de la base que debemos de reconocerlo y que todos de una manera u otra, hemos pasado por sobre la ley y que debemos de ahora (en adelante) aceptar que si queremos un país ordenado, tenemos que respetar la ley, cumplir hasta la ley de tránsito, porque eso es fundamental.

El desafío es reconocernos a nosotros mismos, aceptarnos, aceptar que hemos pecado contra los intereses de la nación y la confianza de la gente, el desafío es tomar decisiones simples, respetar la ley, respetar las colas a los que por respeto llegaron antes, respetar a los demás porque son diferentes, respetar a los más débiles y a los más necesitados, respetar a la autoridad. Exigir que la autoridad nos respete, respetar la honra de los demás y no condenarlos sin antes escucharlos, porqueparacambiaraGuatemala nosotros tenemos que cambiarprimero.


Amigas y amigos:

Constituye un señalado honor para mí realizar esta visita académica a la más que tricentenaria y prestigiosa Universidad de San Carlos de Guatemala. Fundada en 1676 bajo la adscripción de “Real y Pontificia Universidad de San Carlos Borromeo”, su lema “Id y enseñad a todos” nos convoca aún hoy y más que nunca antes, a la permanente búsqueda del conocimiento como un derecho democrático y una obligación pedagógica.

Asisto complacido a su invitación, señor Rector Magnífico, en mi doble calidad de Presidente de la República de Costa Rica y profesor universitario. Como mandatario, traigo hasta esta noble Casa de Estudios el saludo respetuoso y fraterno del pueblo de Costa Rica. Un pueblo que admira a Guatemala y se sabe hermanado a ella por lazos que se pierden en la historia.

Como investigador y profesor me permito trasladarle mi reconocimiento por la notable contribución que esta Universidad ha realizado en todos los campos del saber humano. Una contribución que, además, se ha visto regada

con la sangre de muchos mártires. Permítame que honre su memoria y que lo haga, además, recordando la hospitalidad con que muchas y muchos universitarios guatemaltecos –perseguidos en momentos muy oscuros pero ya afortunadamente superados en la vida de esta querida Nación- fueron acogidos en las universidades costarricenses con afecto y respeto. Ellas y ellos siguen siendo un recordatorio permanente del compromiso que tenemos con la construcción de sociedades más justas, más prósperas y más felices.

Deseo aprovechar esta oportunidad para referirme a un tema generalmente rehuido por los políticos de mi país, pero que constituye un asunto medular para el desarrollo de toda Centroamérica: la integración regional. Y me refiero a la integración contemporánea –la surgida de los acuerdos de paz y del proceso de normalización democrática posterior a su firma- y no a la histórica, que es bien conocida y cuyos particulares y significado para el momento actual, tendremos que discutir en otro momento.

¿Es la integración el sino de Centroamérica? ¿Constituye esta aspiración de larga data, un camino cierto para el desarrollo regional? ¿Está preparado el Sistema de la Integración

Discurso del Presidente de la República de Costa Rica en la Universidad de San Carlos de Guatemala, en ocasión de la Visita de Estado Presidencial a la República de Guatemala

Febrero, 2016

* Presidente de Costa Rica

Reflexiones en Torno a Guatemala, Costa Rica y La Integración Centroamericana

LUIS GUILLERMO SOLÍS*

182 Reflexiones en Torno a Guatemala, Costa Rica y La Integración Centroamericana

Centroamericana, el SICA, para asumir la tarea política de concretarla? ¿Dónde se encuentran sus principales desafíos? Complacido, les propongo algunas reflexiones al respecto.

Uno de mis maestros historiadores y reconocido experto en el devenir centroamericano del siglo XIX, Ralph Lee Woodward, sostenía que Centroamérica era, ante todo, una “Nación dividida”. En la perspectiva de Woodward, el surgimiento de nuestra región a la vida republicana independiente en 1821 rompió con una lógica unitaria que, antropológica y culturalmente contenida en el concepto original de “Mesoamérica”, había alcanzado grados importantes de continuidad y madurez durante la interfase colonial.

Para él, la expresión política más notable de aquella realidad lo fue la Capitanía General con sede titular en Guatemala, espacio que la independencia fragmentó y que nunca se recompuso debido, entre otras razones, a las luchas entre conservadores y liberales. Todas ellas inmersas en la compleja geopolítica caribeña de la primera mitad del siglo XIX.

Tiendo a estar de acuerdo con mi viejo maestro. “Centroamérica” constituye un espacio claramente superior a las divisiones políticas que lo delimitan. En lo ecológico, humano y cultural, las tierras del Istmo –precedidas por el anchuroso norte mesoamericano que se extiende hasta la profundidad de las grandes planicies de lo que hoy son los Estados Unidos- nuestras tierras fueron región desde mucho antes que aparecieran los seres humanos en ellas.

Aún hoy las fronteras nacionales son incapaces de invisibilizar esas continuidades naturales que las trascienden y que se miran a simple vista desde el Petén hasta el Darién, y desde Chiapas hasta el Golfo de Urabá. Basta con contemplar nuestras regiones limítrofes y las grandes cuencas hidrográficas que las contienen, para comprender cuán profunda es la condición transfronteriza de las mismas.

Y más todavía si les sobreponemos, como un gran manto multicolor tachonado de sabidurías ancestrales, a los territorios donde pueblos aborígenes habitan desde tiempos inmemoriales.

Tan extraordinaria realidad fue entendida en lo político por quienes, desde dentro de la propia Centroamérica pero principalmente desde fuera de ella, se enfrentaron por dominarla.

Dejo de lado en estas consideraciones a los pueblos originarios, pues sus sistemas políticos por definición no estaban constituidos en torno a la noción de Estado-nación en la acepción Occidental más moderna. Sin embargo sí resulta evidente que, con el descubrimiento, conquista y colonización el Istmo centroamericano fue rápidamente convertido por España en una única circunscripción territorial dividida, para efectos militares, eclesiásticos y administrativos, en cuerpos políticos menores que se multiplicaron con el tiempo, algunos de ellos bajo jurisdicción inglesa.

De esa división surgirán después los países del área, fundados tras conflagraciones internas de diversa magnitud que, producidas tras la ruptura política con España en 1821, se prolongaron por dos décadas en un primer momento para luego continuar de manera intermitente hasta finales del siglo XIX.

En un sentido estricto, entonces, Woodward tiene razón al afirmar que Centroamérica se convirtió en una “nación dividida”; en un cuerpo unitario desmembrado por las realidades de la política y de la geopolítica pese a los intentos de Morazán y los liberales por reestructurarla.

Sobre el capítulo del “morazanismo” y de las visiones unionistas de aquellos años (entendidos tales años como todos los del siglo XIX) no me detendré más que para afirmar que prevalecieron más las tendencias hegemónicas y anexionistas que las “integracionistas” propiamente dichas. Y ello no sólo por las

183Luis Guillermo Solís

tensiones y contradicciones que se produjeron en el eje Guatemala-San Salvador durante el prolongado conflicto entre los presidentes Carrera y Morazán. Eso hay que darlo por descontado.

También lo apunto por las consecuencias que aquellas tuvieron en los eventos de mediados de siglo, en particular en la llamada Campaña Nacional contra los filibusteros de William Walker (1856-1860), así como en los conflictos que se producirían después, a medida que Centroamérica se fue vinculando cada vez de forma más intensa a los mercados globales del café, envuelta en las turbias aguas del enfrentamiento británico-estadounidense en la Cuenca del Caribe.

Para todos los efectos la integración centroamericana no resurge como proyecto viable y regionalmente aceptado sino hasta la década de los años 1950.

La Segunda Guerra Mundial acababa de concluir con un holocausto sin precedentes y las nuevas tendencias desarrollistas empezaban –especialmente en Europa Occidental y los EEUU- a aplicar las premisas del keynesianismo y su “Estado de Bienestar”. A ello se sumaría poco después, insuflada por el mismo espíritu, la doctrina de “sustitución de las importaciones” que, en el caso latinoamericano y junto a la lógica de la Guerra Fría, tendría por resultado el inicio de una fase de expansión económica prolongada caracterizada por el crecimiento sin equidad ni democracia.

Es así como hacia finales de esa década Centroamérica logra suscribir el Acuerdo General de Integración Económica Centroamericana y pocos años después la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA). Estos dos instrumentos, a los que se sumarían posteriormente otros de similar carácter, se constituyeron en la “columna vertebral” de la integración regional.

Una integración que, más exitosa que la europea en esos mismos años, experimentó un extraordinario desarrollo que no se detendría sino en 1969 con la llamada “Guerra del Fútbol” entre Honduras y El Salvador.

A partir de entonces y hasta la suscripción del Protocolo de Tegucigalpa de 1991, la integración centroamericana languideció, dominada por la retórica y aletargada en medio de la mayor conflagración política y militar en la historia moderna del Istmo.

No ha de extrañar que la integración centroamericana, en su versión más actual, haya sido “parida” en medio de los estertores de la Guerra Fría y como parte integral de los procesos de negociación de la paz en la zona. En efecto, convocada la paz por Guatemala bajo el hálito del santo Cristo de Esquipulas en 1987, la integración se vio impulsada con la firma del tratado del Parlamento Centroamericano y, a partir de entonces y por una década, alimentada con los diversos acuerdos y negociaciones nacionales y regionales a los que hizo posible la suscripción del “Procedimiento para Establecer la Paz Firme y Duradera en Centroamérica” o Plan de Paz de Esquipulas II.

Llegados a este punto, deseo subrayar el papel determinante jugado por Guatemala, entonces presidida por los mandatarios Vinicio Cerezo, Ramiro de León Carpio y Álvaro Arzú Irigoyen en el proceso que puso fin, gracias a los esfuerzos de una década, a otra –infame y dolorosa- que tuvo como víctimas a millones de mujeres y hombres de todo el Istmo.

No menos esfuerzos hicieron los demás presidentes del área, sus equipos técnicos así como las organizaciones multilaterales (la ONU y la OEA) y los grupos de buenos componedores (Contadora y su Grupo de Apoyo) entre otros, para lograr la paz. Pero es importante recordar que fue Guatemala la responsable de que no hubiesen exclusiones en el proceso y también el país que convocó la primera cumbre regional en


Esquipulas, cita de la cual surgió el Parlamento Centroamericano y de la cual sin duda se nutrió el Plan de Paz.

En fin, que de todo este proceso surge el “nuevo” Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). Y lo hace generando una enorme expectativa. Alcanzados los ceses de fuego, consolidada la normalización política por medio de comicios libres, limpios e internacionalmente garantizados, establecidos los protocolos para los diálogos de reconciliación nacional, habiéndose avanzado en el desarme de los grupos irregulares e insurreccionales, la integración regional aparecía como el camino idóneo para alcanzar el desarrollo, único ámbito no contemplado en el “Procedimiento” de Esquipulas II.

Es importante subrayar el apoyo que la propuesta integradora recibió de la Comunidad Internacional.

A partir de 1991 (fecha de la firma del Protocolo de Tegucigalpa) y hasta 1997 (año en que se dio a conocer la última gran propuesta reforma del SICA de la mano de Edward Best), Centroamérica recibió aportes por miles de millones de dólares principalmente de la Unión Europea, los EEUU, España, Japón, Corea, Taiwán, México, y de los organismos financieros y multilaterales internacionales (Naciones Unidas, OEA, BID, FMI, Banco Mundial, Corporación Andina de Fomento, etc.). Esta expresión de solidaridad encontró eco en una región ayuna de recursos para potenciar el desarrollo humano.

En menos de una década, el SICA fue capaz de suscribir la Alianza para el Desarrollo Sostenible, el Tratado Marco de Seguridad Democrática, crear la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, la Secretaría de Asuntos Sociales y la Secretaría de Asuntos Turísticos.

Todo ello al tiempo que se presentaba al mundo como el segundo caso exitoso de integración regional después de la Unión Europea, y se proclamaba como la primera en adoptar la agenda de la Cumbre de Río. Este logro no fue para nada pequeño.

Centroamérica, región pobre y subdesarrollada que apenas salía a tientas de una década de violencia, asumía sin timidez la agenda más ambiciosa propuesta por las Naciones Unidas y con ello, se convertía en el estandarte de vanguardia del desarrollo sostenible, concepto el cual “aterrizó” en la ALIDES primero, y en el acuerdo bilateral con los EEUU (CONCA-USA), después.

Han pasado más de tres lustros desde esos acontecimientos y lo que parecía un horizonte muy promisorio para Centroamérica se ha ido convirtiendo en marasmo, en parálisis y desaliento. Hoy nuestra región no está más cerca de la integración de lo que lo estaba hace 15 años y peor aún, podría encontrarse en una fase regresiva, alejándose del objetivo que nos fijamos entonces.

Varias son las razones que podrían explicar este estado de cosas, pero voy a referirme a cinco que a mi juicio resultan especialmente relevantes al respecto. No las menciono en orden de prioridad.

1. Ladebilidadinstitucional,descoordinaciónydeficientecapacidadoperativadelSICA,susórganosyentidadesespecializadas.

Pese a que la institucionalidad del SICA es muy compleja, amplia y buena parte de ella de larga data (su origen se remonta al período 1958-1961), su debilidad es manifiesta. Esa debilidad es política en primer lugar, pues los Estados miembros de la ODECA primero, y


del SICA después, han sido muy renuentes para dotarla de potestades supranacionales. La negativa de otorgarle tales capacidades le impide emitir resoluciones vinculantes y ello, a su vez, convierte a sus procesos de toma de decisiones en actos meramente simbólicos, la mayoría de los cuales sólo son aplicados de forma voluntaria y por lo tanto asimétrica.

El asunto es grave en lo que toca a las instancias ejecutivas del Sistema (especialmente la Secretaría General y las secretarías y consejos sectoriales), pero lo es aún más cuando se trata de órganos como el Parlamento Centroamericano o la Corte Centroamericana de Justicia en lo que toca a aquellos Estados que forman parte del Sistema, pero que no han ratificado los protocolos fundacionales de dichas instituciones.

Pero la debilidad institucional también se manifiesta en los ámbitos financiero, administrativo y de coordinación sistémica. En lo que toca a lo financiero, la baja aportación de recursos de los países miembros ha obligado a las instituciones a buscar fondos para sus proyectos en el ámbito externo, incluyendo en el sector privado.

Esta circunstancia no sería grave si existiera un equilibrio entre los fondos propios y los de fuera del Sistema, sin embargo no existiendo los primeros el resultado ha sido la adopción de agendas manifiestamente prioritarias para los actores externos, relegando en muchas ocasiones aquellas más cercanas a los intereses de los países centroamericanos propiamente dichos.

La Secretaría General del SICA, por su parte, no ha sido capaz de cumplir a plenitud su función coordinadora y dinamizadora del conjunto del Sistema. Esto es el resultado de la renuencia de los Estados de conferirle la autonomía deseable para que pueda asumir tan importante rol. Sin embargo este fenómeno también tiene que ver con la timidez de algunos

de sus titulares quienes, conscientes de la resistencia de los Estados a mirar al Secretario o Secretaria como una suerte de “presidente regional”, optan por mantener un bajo perfil que termina conspirando contra la requerida versatilidad del cargo.

A ello se suma la relativa autonomía de las secretarías y otras entidades especializadas del Sistema, muchas de las cuales gozan de niveles de autonomía funcional y financiera mayores que las de la propia Secretaría General.

Semejante condición les permite asumir papeles de protagonismo institucional que con frecuencia ponen en entredicho la armonía de las políticas regionales, haciendo que éstas luzcan descoordinadas y difusas.

2. Lapocaefectividaddeconducción,construccióndeconsensosyseguimientodeacuerdos.

El SICA funciona a partir de acuerdos que se toman en lo fundamental, en dos niveles políticos: el de los consejos ministeriales y el de la reunión de presidentes, presidentas y jefes de Estado. Tales acuerdos, de la más diversa naturaleza, aunque no son de acatamiento obligatorio por ninguna de las partes, parten del supuesto que serán acogidos y puestos en ejecución en un espíritu de buena fe. En la práctica, sin embargo, ello sólo es posible si, además de la voluntad política requerida para su concreción, existe un mecanismo de seguimiento que permita garantizar su aplicación en los plazos definidos para ello.

En la actualidad el SICA tiene un acumulado de varios miles de estos acuerdos sin ejecutar, ejecutados sólo de manera parcial, o sin información sobre su estado.

Evidentemente esta es una situación indeseable que no debería existir si funcionaran


debidamente las instancias llamadas a conducir el proceso, a saber, la Secretaría General, la Presidencia Pro-Témpore las secretarías sectoriales y otras instancias especializadas. Este es un asunto de importancia medular. Si los acuerdos regionales no se cumplen o se cumplen solo a medias, la credibilidad de todos el Sistema se pone a prueba. Y más aún, se produce un fuerte cuestionamiento a la propia razón de ser de éste.

En efecto, si los Estados parte toman decisiones para incidir sobre temas centrales de la agenda centroamericana, tales acuerdos no se concretan y nada sucede en la realidad del área, ¿cómo se puede justificar la existencia de un Sistema cuyas resoluciones carecen de toda relevancia o cuyos Estados no los acatan?

Lo anterior se ve complicado aún más por la “regla del consenso” adoptada por los Estados miembros del SICA. Este mecanismo, de uso corriente en las instancias multilaterales, constituye un factor que supuestamente coadyuva a alcanzar niveles superiores de cumplimiento en el tanto adopta una perspectiva inclusiva, respetuosa de la diversidad y del derecho al disenso.

Desde hace varios años a esta parte, sin embargo, el consenso ha empezado a utilizarse como veto para impedir que se acoja la voluntad mayoritaria del conjunto de actores del SICA. Semejante situación contraviene el espíritu fraternal y de buena fe que debe prevalecer en el foro y, más aún, se ha convertido en un irritante en las relaciones entre algunos de sus Estados parte.

Finalmente se debe señalar que la Presidencia Pro-Témpore del SICA se traslada de titular cada seis meses. Esta práctica, originalmente concebida para dar participación a toda la membresía y mayor gobernabilidad al Sistema, se ha convertido en un factor disociador cuando el país encargado de liderar la PPT no es capaz por falta de tiempo,

liderazgo o prioridad de dar seguimiento a la agenda regional. Este problema se ve agudizado, además, por la tendencia de cada PPT de asumir y promover una “agenda con énfasis propio”, la cual posterga todavía más la adoptada regionalmente.

3. Asimetríasestructurales.

Centroamérica es una región marcada por profundas diferencias estructurales entre los Estados que la componen. Estas diferencias, que se evidencian en los Índices de Desarrollo Humano y otras fuentes estadísticas (Latinobarómetro, OCDE, Foro Económico Mundial, BID, Banco Mundial), no son en sí mismas un impedimento para la integración regional. Todo lo contrario. No obstante ello, siendo uno de los objetivos principales de ésta la eliminación gradual de las asimetrías entre las partes, la ausencia de recursos financieros para lograrlo constituye un serio impedimento para el éxito del proceso.

En la experiencia europea, por ejemplo, el eje franco-alemán resultó fundamental para generar el “jaloneo” de las demás economías por medio de fondos de compensación. Diseñados para convertirse en plataformas de equidad que permitieran a los miembros más atrasados de la entonces Comunidad Económica Europea “alcanzar” progresivamente a los más adelantados, tales recursos resultaron esenciales para construir infraestructuras, reformar los sistemas de educación media y superior, armonizar los regímenes regulatorios, fiscales y de seguridad social, promover la investigación y el desarrollo, fortalecer las instituciones democráticas, mejorar las prácticas administrativas, establecimiento de políticas de igualdad de género, etc.

El resultado final de este esfuerzo, sumado al régimen de moneda única y las políticas de plena movilidad intra europea (Shengen), fue


la incorporación en pocos años de países como España, Irlanda, Italia y Grecia (y posteriormente algunos de Europa Central y Oriental), a las mejores prácticas y los estándares económicos de los socios de mayor desarrollo relativo.

Centroamérica no disfruta de semejantes condiciones y más bien se ve cautiva por asimetrías intra e inter regionales que se han incrementado con los años. Esta realidad ha vuelto aún más difícil la tarea integradora, pues a falta de fondos de compensación o equivalentes, la región se ha escindido en sub-bloques de muy diferente desarrollo económico, social, político e institucional los cuales conviven en un mismo espacio geopolítico, incapaces de armonizar sus políticas públicas a partir de parámetros más o menos homogéneos.

En ese contexto, Centroamérica padece de una serie de disfunciones que pesan gravemente sobre la posibilidad de alcanzar una integración más eficaz y perfecta.

Son problemáticas que van desde la prohibición expresa de muchas legislaciones nacionales de utilizar los recursos públicos en el territorio de otros Estados (con el fin, por ejemplo, de implementar campañas de salud transfronteriza), pasando por las marcadamente rigurosas políticas migratorias, hasta las onerosas medidas aduanales y fiscales que se erigen como barreras infranqueables para muchas actividades comerciales.

4. CaducidaddelProtocolodeTegucigalpa.

Resulta más que evidente que el principal instrumento del Sistema de Integración, la piedra angular sobre la que éste descansa, el Protocolo de Tegucigalpa, está ya superado por los acontecimientos y por la historia regional. Por razones obvias no todo el Protocolo

requiere de reformas profundas, pero una buena parte de él sí se encuentra desactualizada y sus principales disposiciones ya no reflejan los signos de los tiempos. Para empezar, la integración de seis naciones que dio paso al Protocolo se ha convertido en una de ocho con la incorporación plena de Belice y la República Dominicana al Sistema regional. Sólo este cambio ameritaría una reconceptualización del documento, asunto que adicionalmente debe tomar en cuenta el creciente número de países observadores con que cuenta.

Sin embargo la reforma del Protocolo debería ir más allá. En efecto, si bien la tarea es compleja y requerirá de un proceso prolongado y profundo de reflexión, se vuelve obligatorio incorporar al Protocolo los cambios derivados de los nuevos paradigmas adoptados en la región de principios de los años 1990 a esta parte.

Entre otros temas, los países centroamericanos deberían replantearse asuntos tales como la democracia, el desarrollo e incluso la modalidad de integración que buscan y que ha sido alterada, por ejemplo, por la adopción de tratados de libre comercio.

A ese respecto, el surgimiento de nuevos agrupamientos regionales tales como el ALBA, la Alianza del Pacífico o la CELAC requieren de Centroamérica perspectivas acerca de dónde y cómo se mira ubicada en la geopolítica de la segunda mitad del siglo XXI.

De igual manera deben colocarse en el debate los espacios de participación de la sociedad civil (actualmente incorporada en el Consejo Consultivo), el marco jurídico de la integración, el papel del llamado Comité Ejecutivo y los plazos de ejercicio y potestades de la PPT.

Habida cuenta de la importancia que la seguridad regional ha adquirido como resultado de las dinámicas del crimen organizado en el


Istmo, y pese a la existencia del Tratado Marco de Seguridad Democrática (que también debe revisarse), resultaría conveniente incorporar este tema al texto del Protocolo de forma explícita.

Como se ve estos aspectos requieren de un proceso de discusión que va mucho más allá de pequeños ajustes normativos. Alude a una reconsideración completa de la integración como objetivo regional tal y como los gobiernos vienen planteándolo sin éxito desde el año 2010 (Cumbre Extraordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de San Salvador).

5. Centroaméricafrentealmundo.

Uno de los aspectos que debería formar parte de la lógica de la integración es el posicionamiento de Centroamérica frente a la agenda internacional. Valga decir, la búsqueda de entendimientos armónicos de cara a los temas más acuciantes de las relaciones internacionales, tanto globales como regionales. Esta obligación no es menor; parte del reconocimiento de Centroamérica como una región especialmente vulnerable cuyos intereses se ven mejor servidos en el marco de visiones homogéneas de asuntos tan centrales como los relativos a seguridad (crimen organizado, terrorismo, migraciones), salud (pandemias), ambiente (desastres, cambio climático, protección de áreas de conservación), económicos y comerciales (acuerdos de libre comercio, facilitación comercial, etc.)

Desafortunadamente ha resultado muy difícil lograr consensos regionales en estos temas y más todavía, definir posiciones comunes en muchos de esos temas. Esta circunstancia es el resultado de los niveles diferenciados de desarrollo relativo de los países del área. Sin embargo también tiene que ver con la renuencia de algunos Estados parte del SICA de “conceder” parte de sus prerrogativas soberanas

en un ámbito (el de las relaciones exteriores), especialmente sensible para algunos de sus jerarcas.

Un caso que ejemplifica una clara oportunidad perdida, fue el derivado de la negativa de varios países del SICA de aceptar y avanzar en una propuesta costarricense de adopción de una posición conjunta en torno al tema del cambio climático acompañados de México y Colombia.

Semejante posibilidad hubiese permitido a varios países –como los caribeños, que tenían interés en lograr una amalgama con Centroamérica- potenciar sus propias advertencias sobre los efectos del cambio climático en los Estados ribereños e insulares localizados en ese mar. Desgraciadamente y pese a que los presidentes emitieron una directriz favorable en ese sentido, las y los ministros de ambiente rechazaron por mayoría esta iniciativa, liquidándola en la práctica a partir de todo tipo de objeciones burocráticas.

ENCONCLUSIÓN:

Tomando en cuenta todo lo anterior, ¿qué hacer?

Pienso que se presenta una oportunidad única a los Presidentes y Jefes de Gobierno de los países del SICA para dar un “golpe de timón” que devuelva fuerza y sentido de propósito al proceso de integración regional. No cabe ninguna duda, me parece, sobre la pertinencia de la integración tanto como proyecto histórico que se justifica en sí mismo, como espacio para la construcción de un espacio de interacción con la sociedad internacional. Tampoco parecieran existir cuestionamientos significativos sobre el modelo adoptado por Centroamérica aunque podrían producirse contradicciones crecientes entre éste –denominado de integración


abierta- y el predominante ahora que se están constituyendo “megabloques” comerciales entre Asia, Europa y América.

Esa acción decisiva debería conllevar la adopción de una agenda acotada de temas en los que se pueda avanzar con rapidez, superando las inercias de los últimos diez años. Valga decir, demostrar con acciones muy concretas, susceptibles de ser implementadas en un breve plazo, la voluntad de los Gobiernos centroamericanos de avanzar sin más dilaciones hacia el horizonte de progreso humano y crecimiento económico definidos en el Protocolo de Tegucigalpa.

Y es precisamente ahí, en ese mismo Protocolo, en donde se debería producir una de las principales y más urgentes acciones con el fin de iniciar el proceso de su reforma. En efecto, si algo necesita el Sistema regional es el refrescamiento, actualización y relanzamiento de la integración con miras a la segunda mitad del siglo XXI. Ello, aun sabiendo que tal esfuerzo no se agotará en un acto y que, por lo tanto, deberá convertirse en el hilo conductor de los esfuerzos gubernamentales a lo largo de varios años.

Creo a este respecto que Centroamérica cuenta con suficientes recursos propios para acometer este desafío. No lo afirmo con arrogancia ni por creer que nuestros Estados están por encima de otros, como los europeos, que cuentan con una larga experiencia en temas relativos a la integración.

Sin embargo sí estoy convencido que el ejercicio de “refundación” del SICA no puede ni debe ser mediatizada por terceros actores. Las sugerencias de mejora, todas ellas, siempre serán valiosas y deben recibirse con gratitud. Sin embargo han de ser los propios Estados parte del Protocolo quienes deberán asegurarse del contenido de la reforma y sus impactos en las sociedades del Istmo y en la República Dominicana.

Se requiere también una reconsideración de los liderazgos tutelares en las instancias de toma de decisiones del Sistema. Hasta el momento quienes han ocupado esos cargos han sido funcionarias o funcionarios de planta, técnicos o algunos ex cancilleres, personas todas muy honorables pero no siempre dispuestas a la dedicación extraordinaria que dichos cargos conllevan o poseedores de la visión y liderazgo requeridos para “moverlos de lugar”.

Esto lo digo con todo respeto, de cara a la próxima sustitución de la Secretaría General pero también en lo que toca a varas entidades del Sistema. En este sentido, me parece que los Estados parte deben asumir un compromiso doble frente –al menos- el próximo Secretario o Secretaria General del SICA. En lo político, dotarle de potestades especiales para que lleve adelante el plan de reforma sistémica que los Gobiernos acuerden. En lo financiero, comprometerse a reforzar con recursos extraordinarios a la Secretaría General con ese mismo propósito.

Finalmente, estoy convencido que uno de los pilares de la nueva configuración del SICA tiene que estar vinculado a los temas más acuciantes de la agenda internacional. En particular aquellos generalmente denominados “emergentes”, a saber: cambio climático y desastres, pandemias, crimen organizado y terrorismo. Aquí el margen de acción para Centroamérica es muy importante y su capacidad de incidencia significativa.

En particular, y a propósito de la adopción de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas, la región entera, incluyendo en lo posible a México y Colombia pero también a los países insulares del Caribe Oriental y las Antillas, debería asumir como responsabilidad propia la construcción de posiciones armónicas en temas de pertinencia general. Y, además, hacerlo teniendo como objetivo particular el mejoramiento de las condiciones de las poblaciones mayormente vulnerables: mujeres,


niñas, niños y adolescentes, adultos mayores, indígenas y afrodescendientes.

Esto último no es asunto menor. Uno de los temas más postergados en el proceso de integración centroamericano es el social.

Si bien existe un Tratado de Integración Social suscrito desde 1995, la agenda social no ha contado con apoyo importante de los Estados. Si bien en un sentido estricto el principal responsable de atender los asuntos sociales (políticas públicas destinadas a subsanar las necesidades básicas de la población) es el Estado Nación, lo cierto es que algunas de esas tareas requieren de un “segundo piso” regional.

Lo digo por cuanto asuntos tales como las políticas de movilidad intrarregional, los procesos de acreditación académica, los mecanismos para el fomento de la competitividad, las políticas de lucha contra enfermedades transmisibles y pandemias, etc., dependen en buena medida de la capacidad del Sistema en su conjunto de contar con grados armónicos de desarrollo.

Señoras y señores:

Amigas y amigos todos:

Inicié estas reflexiones aludiendo a mi viejo profesor Ralph Lee Woodward cuando decía que Centroamérica es una “Nación dividida”. Ahora las termino diciendo que no tiene por qué seguir siéndolo.

Casi doscientos años después de nuestra independencia, la Centroamérica de entonces se ha transformado. La que era un bloque administrativo y político disperso, fracturado por la guerra civil, es hoy una vibrante comunidad de naciones soberanas que cuentan con un Sistema de integración regional que podría restituir, en nuevos términos, la unidad perdida en 1821.

No estoy convocando la visión morazánica de otrora. Hoy no caben las aspiraciones unionistas de entonces basadas en visiones militaristas y anexionistas que poco aportarían en un mundo como el actual, dominado por las fuerzas de la globalización, la innovación y el cambio tecnológico acelerado. Tampoco me refiero a lo que algunos han dado en llamar la “gran Patria centroamericana”, un concepto más retórico que viable para convocar a la Centroamérica necesaria.

Cuando apelo a restituir la unidad perdida en 1821 lo hago en un sentido más bien figurativo. Es decir, en la lógica de recuperar unidad en la diversidad y sobre todo, lograrla a partir de un SICA reconstituido y fortalecido. Creo que ello es enteramente posible y aún más deseable en el tanto nuestros países sólo lograrán encontrar un lugar relevante en la Comunidad Internacional de la segunda mitad del siglo XXI, si logran articular propuestas armónicas en torno a los principales temas de la agenda mundial.

En cualquier caso, no veo a la integración del futuro como un objetivo en sí mismo sino como parte de una visión que parte de un concepto muy aterrizado: la obligación de construir países en donde las personas se conviertan en los ejes articuladores de las políticas públicas nacionales y regionales. No puede haber una obligación mayor que esa: dotar a los pueblos de las condiciones a las que tienen derecho para vivir mejor, con mayores grados de bienestar económico y espiritual, en un entorno natural limpio y sostenible.

Permítaseme entonces augurar lo mejor para Centroamérica y decir, en esta Guatemala eterna que tanto admiro y quiero, que espero que tengamos la lucidez y la voluntad para alcanzar, con visión regional, el horizonte de esperanza, paz, prosperidad y felicidad a los que nuestros pueblos aspiran.

Muchas gracias

IMPRESO EN LOS TALLERES DE PROCOIN

GUATEMALA 2016600 EJEMPLARES

Date post:	04-Oct-2020
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