Desatando a Prometeo: reformas microeconómicas en Chile 1973-198

Desatando a Prometeo:reformas microeconmicas en Chile 1973-1989*

Alexander Galetovic **

Resumen

* Una versin preliminar de este trabajo fue presentada en el Regional Workshop on Managing Regulatory

Policy and Regulatory Reform in Chile and Latin America, Santiago de Chile, 5-7 de octubre de 1995.Conversaciones con Carl Bauer, Ronald Fischer, Cristin Larroulet, Pablo Serra, y muy especialmenteEduardo Bitrn, Sergio de la Cuadra y Patricio Meller fueron muy tiles, pero toda opinin es de miresponsabilidad.

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ALEXANDER GALETOVIC, Centro de Economa Aplicada, Universidad de Chile, Av. Repblica 701,Santiago, Chile. Fax : (562) 698 7895. E mail:[email protected]

En este trabajo se resumen las reformas microeconmicas introducidasdurante el gobierno Militar entre 1973 y 1981 (primera ronda de reformas) y1985 y 1989 (segunda ronda de Reformas). Se examinan dos polmicassobre el periodo que an persisten: primero, la discusin sobre si laeconoma de mercado se estableci en Chile durante la primera o lasegunda ronda de reformas. Y segundo, la pregunta sobre si las empresaspblicas privatizadas entre 1985 y 1989 se vendieron por mucho menosque su valor y con marcos regulatorios inadecuados. Se concluye quecasi toda la liberalizacin de la economa entendindose por ella laapertura de los mercados a la competencia interna y externa y el librefuncionamiento del sistema de precios ocurri durante la primera rondade reformas entre 1973 y 1981, cuando se eliminaron incontablesregulaciones cuyo fin principal era restringir la competencia para favorecera grupos de inters, tanto privados como del sector pblico. Por lo tanto,la economa de mercado se estableci en Chile durante la primera rondade reformas. En segundo lugar, que ninguno de los estudios que hanintentado cuantificar el monto del subsidio en el precio de venta de lasempresas es suficientemente confiable, por lo que no sabemos si lo hubo ono. Y por ltimo, que la legislacin era razonablemente adecuada pararegular el funcionamiento de las industrias elctricas y detelecomunicaciones, pero es muy probable que ambos mercados hayanterminado ms concentrados de lo necesario y conveniente.Lamentablemente no existen estudios empricos convincentes que hayandemostrado y cuantificado la magnitud de las distorsiones. El trabajoconcluye con una discusin sobre dos lecciones de las reformas que hoyestn siendo ignoradas por quienes conducen la poltica econmica.

q Alexander Galetovic es ingeniero comercialde la Universidad Catlica de Chile(mencin en economa) y Doctor eneconoma por Princeton. Actualmente esprofesor asistente del Centro de EconomaAplicada del Departamento de IngenieraIndustrial de la Universidad de Chile.Entre sus publicaciones recientes se cuentan:Specialization, Intermediation andGrowht, Journal of Monetary Economics,diciembre 1996; Highway Franchising:Pitfalls and Opportunities, AmericanEcomomic Review, mayo 1997 (con E.Engel y R. Fischer); y Taxes and IncomeDistribution in Chile: Some UnpleasantRedistributive Arithmetic, por aparecer enel Journal of Development Economics

(con E. Engel y C.Raddatz).

-Galetovic: Desatando a Prometeo: reformas microeconmicas

Introduccin

Las reformas econmicas introducidas en Chile, a partir de 1973, resaltan por suprofundidad y por el cambio radical que impusieron sobre la poltica econmica. Hasta1973, Chile fue una de las economas ms cerradas y distorsionadas del mundo, y laintervencin discrecional del Estado en todos los mbitos era aceptada como la norma; enpocos aos se la transform en una de las economas ms abiertas y la poltica econmicapas a sustentarse sobre las premisas de que son el mercado y el sector privado quienesdeben asignar los recursos, y que intervencin del Estado debe ser impersonal y limitada.

El propsito de este trabajo es sintetizar las reformas microeconmicas introducidasdurante el gobierno militar. Mucho se ha escrito sobre ellas y es conveniente partir porexplicar qu justifica otro trabajo ms. Existen dos justificaciones. La primera es que a mijuicio se ha destacado insuficientemente la enorme importancia que tuvo la primera rondade reformas microeconmicas entre 1973 y 1981. Gran parte de quienes discuten sobre elperiodo entre 1973 y 1989 tienden a verlo como uno slo ("las reformas econmicas delgobierno militar"), o bien tienden a sugerir que la verdadera reforma ocurri entre 1985 y1989, con la privatizacin de las grandes empresas pblicas1. En este trabajo planteo la tesisopuesta. Se puede afirmar sin ms que en 1981 Chile era una economa de mercado. Lasegunda ronda de reformas (y en particular, el brillante manejo macroeconmico de Bchi)fue importante para consolidar la economa de mercado, especialmente porque durante ladepresin de 1982 y 1983 se haban puesto en duda sus premisas. Sin embargo, casi toda laliberalizacin de la economa - entendindose por ella la apertura de los mercados a lacompetencia interna y externa y el libre funcionamiento del sistema de precios- ocurridurante la primera ronda de reformas entre 1973 y 1981, cuando se eliminaronincontables regulaciones cuyo fin principal era restringir la competencia para favorecer agrupos de inters, tanto privados como del sector pblico. Son los mercados libres ycompetitivos, y no tanto el que casi todas las empresas estn en manos privadas, lo quecaracteriza a una economa de mercado2. En otras palabras, lo que aqu se sostiene es quePrometeo ya estaba libre en 1981. Lo haba desatado Sergio de Castro.

La segunda justificacin de este trabajo es que an persisten dos polmicasimportantes sobre la privatizacin de empresas pblicas, las que, lejos de zanjarse, amenazancon transformarse en nuevos mitos propicios para disputas ideolgicas que no tienenfundamento en evidencia confiable. La primera polmica se refiere al monto de latransferencia (o "regalo") patrimonial del fisco a los privados cuando la privatizacin. Lasegunda es sobre si las empresas pblicas, principalmente elctricas y de telfonos, seprivatizaron con marcos regulatorios adecuados. En ambos casos las opiniones se han

1 Por ejemplo, en una reciente entrevista Hernn Bchi afirm: ... el pas hizo un gran esfuerzo en los ao

80 en materia de reformas, las cuales le dieron mayor productividad: Revista Capital, junio 1998: 7 (Eldestacado es mo).

2 Es evidente que una economa de mercado slo puede existir cuando una fraccin importante de losrecursos es controlada por privados. Pero tan importante como lo anterior es que el ejercicio y la entradaa las distintas actividades econmicas no sea limitado por regulaciones y que no existan acciones delestado o regulaciones que favorezcan a algunas empresas (estatales o privadas) en desmedro de otras.La fraccin de los recursos controlada por privados en 1981 no era muy distinta a la de 1970. Sinembargo, en 1970 Chile no tena una economa de mercado, porque el sistema de precios no podaoperar y exista un cmulo de regulaciones y actuaciones discrecionales del Estado que lo impedan.


dividido claramente entre quienes dan por sentado que el regalo fue cuantioso y que losmarcos regulatorios eran inadecuados, por lo que las estructuras de mercado resultantes handisminuido el bienestar social; y quienes aceptan como cierto, por otro lado, que no hubotal regalo y que los marcos regulatorios eran adecuados. La pregunta que me interesaresponder ac es: En qu medida existen estudios empricos confiables que permitan zanjarestas controversias?

Luego de analizar los estudios empricos que han intentado cuantificar el monto dela transferencia (los que, incidentalmente, arrojan resultados opuestos), concluyo que lametodologa que emplean no es adecuada, por lo que ninguno es suficientemente confiablecomo para inclinarse por sus resultados. Por el contrario, argumento que los marcosregulatorios eran adecuados para regular el funcionamiento de la industria elctrica y detelecomunicaciones y han permitido que las empresas inviertan para satisfacer sin mayoresproblemas los aumentos de demanda. Ciertamente no eran ptimos y son perfectibles,pero eso es natural toda vez que ambos fueron innovaciones institucionales sin precedentesque antecedieron a la privatizacin en apenas un par de aos. Sin embargo, es necesariodistinguir los marcos regulatorios de las estructuras de mercado resultantes luego de laprivatizacin. Como ya se dijo, el nfasis de la segunda ronda de reformas estuvo en laprivatizacin y no en la liberalizacin de mercados. Es muy probable que ambos mercadoshayan terminado ms concentrados de lo necesario y conveniente, lo que podra estardaando la eficiencia. La brusca cada de las tarifas de larga distancia cuando el monopoliode Entel fue reemplazado por la competencia sugiere que los precios son probablementems altos que si hubiera ms competencia.Lamentablemente, quienes sostienen que los costos de la ineficiencia son importantes nohan producido estudios empricos convincentes que lo demuestren y cuantifiquen lamagnitud de las distorsiones. Por otro lado, los estudios empricos que han intentandodemostrar que la integracin vertical es conveniente adolecen de errores metodolgicosserios que invalidan cualquier conclusin. En resumen, tanto quienes participanperidicamente en el debate al que han dado origen ambas polmicas, como quienesopinan sobre las virtudes o defectos de la privatizacin no lo hacen basados en evidenciaemprica convincente.

Antes de seguir son necesarias dos advertencias. Primero, el tema de este trabajoson las polticas microeconmicas seguidas entre 1973 y 1989. Por lo tanto, no se discutenni la reforma del Estado ni las polticas macroeconmicas del perodo, aunque es obvio quese relacionan estrechamente con las polticas microeconmicas. Segundo, en este trabajocitar selectivamente. Como ya dije, la literatura sobre el perodo es enorme, y no he hechoningn esfuerzo por researla. El resto del trabajo se organiza como sigue. Las secciones 2y 3 revisan, respectivamente, la primera y la segunda ronda de reformas. La seccin 4discute algunas lecciones del periodo sobre objetivos de poltica y que son importantes parailuminar lo que debiera hacerse en materia de poltica microeconmica hoy en Chile.

1. Liberalizacin (1973-1981)Cuando los militares derrocaron al gobierno de Salvador Allende en 1973, Chile

era una de las economas ms cerradas y reguladas del mundo. Tarifas altas, tipos decambio mltiples y restricciones cuantitativas caracterizaban el comercio internacional; msde 3 mil precios se fijaban por va administrativa, y el Estado controlaba ms de quinientasempresas y casi toda la banca. La intervencin estatal no slo era generalizada, sino


tambin discrecional, pues casi todas las actividades econmicas estaban reguladas porincontables normas especiales que restringan la entrada y la competencia, regulaban suejercicio y buscaban favorecer a algn grupo o personal3. As, por ejemplo, existan ms de5 mil posiciones arancelarias distintas, y la importacin de la mayora de los bienes deba serautorizada previamente por la burocracia; la entrada a la mayora de las profesiones yactividades comerciales estaba restringida, y su ejercicio, regulado; el sistema tributario haballegado al punto de que la ley general casi no se aplicaba. La poltica microeconmicaadoptada desde fines de 1973, revirti drsticamente este sesgo intervencionista y seconstruy a partir de dos premisas: primero, en la mayora de los casos el sector privadoasigna eficientemente los recursos si se deja funcionar libremente a los mercados. Segundo,por regla general el Estado debe limitarse a definir derechos de propiedad, fijar reglasimpersonales que no discriminen entre personas y sectores y hacer slo aquello que el sectorprivado no pueda hacer (principio de subsidiariedad). Estos principios se plasmaron en lasreformas que se describen a continuacin:

Liberacin de precios. En octubre de 1973 se liberaron ms de 3 mil precios. Semantuvieron controlados poco ms de 30, pero la mayora de ellos se liberaron tambinpoco despus (slo permanecieron bajo control los de algunos servicios pblicos). En 1980se promulg una ley que prohibe fijar precios si no es por una ley expresa, previo informefavorable de la Comisin Antimonopolios.4

Polticas de competencia. Se eliminaron numerosas regulaciones que restringan yregulaban la entrada y el ejercicio de un sinnmero de actividades. Destaca la liberalizacindel mercado del transporte terrestre y areo (aunque este ltimo sigue regulado por unaserie de absurdos tratados bilaterales y todava est prohibido que empresas extranjerashagan cabotaje interno), y la del mercado de los combustibles. Junto con la liberalizacinde precios, en diciembre de 1973 se dict la Ley Antimonopolios, la que cre la FiscalaNacional Econmica y las Comisiones Preventiva y Resolutiva Antimonopolios.

Liberalizacin comercial. La liberalizacin comercial es tal vez la principal polticade competencia adoptada. A comienzos de 1974 se eliminaron cuotas y aprobacionesoficiales requeridas para importar bienes, y en 1976 se haban desechado casi todas lasbarreras no arancelarias, entre ellas las prohibiciones expresas de importacin y los depsitosprevios de 10 mil por ciento5. En 1976 se abandon el Pacto Andino, lo que permitiemprender una poltica arancelaria independiente. De esta forma, las tarifas se redujerondesde un nivel promedio de 100 por ciento con alta dispersin en 1974 a un 10 por cientoparejo en junio de 1979 (con la sola excepcin de los automviles)6.

Privatizacin y reforma de empresas en manos del estado. Se devolvieron a sus dueoslas 259 empresas requisadas entre 1970 y 1973, y se privatiz la mayora de las estatizadasdurante el gobierno de la Unidad Popular. El Estado mantuvo en su poder casi todas lasgrandes empresas pblicas creadas antes de 1970, y algunas que haba estatizado el gobierno

3 Por ejemplo, el estudio de Panzar (1 988) sobre proteccin arancelaria en Chile antes de 1974 sugiere

que los aranceles y las restricciones al comercio vigentes nada tenan que ver con la eficienciaeconmica, sino que eran resultado de las presiones de grupos organizados.

4 Ver Wisecarver (1 986).

5 Muchos bienes slo podan importarse si 90 das antes se depositaba en aduanas cien veces el valor de

importacin (sin intereses ni reajustes).6 La liberalizacin comercial ha sido analizada en detalle por de la Cuadra y Hachefte (1990).


de Allende7. stas fueron racionalizadas: se liberaron sus precios o, cuando se trataba demonopolios, se fijaron de modo que se autofinanciaran. En el sector elctrico se introdujola tarificacin a costo marginal.

Liberalizacin financiera. La mayora de los bancos estatizados durante el gobiernode la Unidad Popular fueron rpidamente privatizados. Desde fines de 1975 ya no sefijaron las tasas de inters bancarias. Los controles cuantitativos al crdito se eliminaron afines de 1976 y se reemplazaron por encajes, los que gradualmente fueron unificados yreducidos. Casi todos los activos financieros se indizaron a la variacin del ndice dePrecios al Consumidor. En 1981 se promulgaron la Ley del Mercado de Valores quenorma la emisin de valores de oferta pblica, los mercados en que se transan y losintermediarios que participan y la Ley de Sociedades Annimas, que se refiere a lassociedades que emiten instrumentos de oferta pblica.

Reforma tributaria. Se reform el sistema tributario con el objetivo de hacerloneutral. El impuesto a la Renta se uniform y se integraron los impuestos personales y aempresas, con el fin de que todo ingreso pagara la misma tasa, independientemente de sufuente (salarios, dividendos, utilidades); con ello se eliminaron casi todas las exenciones, enparticular las que eximan a las empresas pblicas del pago del Impuesto a la Renta, a lasventas y al comercio internacional. Los impuestos a ventas y servicios fueron reemplazadosen 1975 por el Impuesto al Valor Agregado (IVA), de tasa pareja de 20 por ciento (conalgunas excepciones). Se mejor la capacidad de fiscalizacin del Servicio de ImpuestosInternos, y se introdujeron la correccin monetaria de los balances y, para independizar lacarga tributaria de la inflacin, la indizacin de los impuestos.

Reforma previsional. A partir de 1974 se fueron uniformando la edad de retiro y losbeneficios. En 1981 se sustituy el rgimen de reparto administrado por el Estado por unode capitalizacin individual administrado por empresas privadas8: afiliarse a unaAdministradora de Fondos de Pensiones (AFP) se hizo obligatorio para quienes ingresan ala fuerza laboral por primera vez, pero era una decisin voluntaria para quienes ya estabanen el sistema de reparto en 1981. Se crearon las Instituciones de Salud Previsional privadas(Isapres).

Reforma laboral. Se elimin la obligacin de afiliarse a entidades gremiales nicaspara ejercer oficios y profesiones liberales, y se le retir a estas asociaciones el derecho defijar los honorarios de su oficio o profesin. En 1978 se elimin la Ley de inamovilidad,permitindose el despido sin expresin de causa y limitndose los pagos por desahucio. Porltimo, el Plan Laboral de 1979 prohibi la negociacin colectiva por rea, limit laduracin de las huelgas a sesenta das al cabo de los cuales caducaban los contratos detrabajo, permiti a las empresas contratar reemplazantes durante una huelga y transformen voluntaria la afiliacin a un sindicato9.

7 Entre ellas la gran minera del cobre, la refinacin y extraccin de petrleo, la generacin y distribucin de

electricidad, la siderurgia, las telecomunicaciones, las empresas sanitarias, los puertos y ferrocarriles, elcarbn, la refinacin de remolacha azucarera y el salitre. Ver Sez (1993).

8 La excepcin a la regla fue el sistema previsional de la Fuerzas Armadas, el que se mantuvo sinmodificaciones.

9 A partir de 1990 se han modificado algunas de estas leyes. Ver Mizala (1998).


Junto con las reformas descritas, las que afectaron directamente a la mayora de losmercados se introdujeron algunos cambios legales que dificultan la accin discrecional delestado y fortalecen el derecho de propiedad10:

Limitacin de la accin econmica del Estado. Se eliminaron las franquiciastributarias que favorecan a las empresas pblicas y, en general, se adopt el principio deque una empresa del Estado debe autofinanciarse y someterse a las mismas normas que unaempresa privada del mismo sector. Por consiguiente, se separ el papel regulador delEstado de la produccin de bienes.11 La Constitucin de 1980 establece que el Estadopuede emprender actividades econmicas slo si es autorizado por una Ley de Quorumcalificado. Tambin se le prohibe al Estado discriminar arbitrariamente al otorgarbeneficios a sectores, actividades o reas geogrficas determinadas.

Fortalecimiento del Derecho de Propiedad. El artculo 19, N 21 de la Constitucinde 1980, establece que la libertad econmica de los privados es la regla general. Si bien elEstado mantuvo el poder de limitar los derechos econmicos de los particulares, se limit suejercicio. Por ejemplo, slo se puede regular una actividad por ley, no por decretoadministrativo; para expropiar, el Estado debe hacerlo mediante una ley y debe indemnizara precios de mercado y en efectivo. Y, en cualquier caso, las leyes que limiten el derecho depropiedad no pueden afectarlo en su esencia ni imponer condiciones, tributos o requisitosque impidan su libre ejercicio (artculo 19, N 26).

Introduccin del recurso de proteccin: En 1976 se introdujo el " recurso deproteccin", que permite que particulares soliciten una revisin judicial inmediata cuandociertos derechos son violados por organismos estatales o por particulares. Los recursos vandirectamente a las cortes de apelaciones regionales las que tienen amplia autoridad paraordenar cualquier medida que consideren necesaria para restablecer el imperio de la ley.

Qu caracteriza a las reformas? Un primer aspecto es su pertinencia y coherencia.Puede discutirse si en el momento de hacerse con el poder el gobierno militar ya se habapropuesto realizar estas reformas; antes bien, parece que en ese momento el programaneoliberal fue el nico disponible12. Pero cualquiera haya sido el entusiasmo con que losmilitares abrazaron las reformas, stas se introdujeron con claridad de propsito, coherenciay rapidez sin precedentes en la historia econmica chilena. Tal vez lo que muestra msclaramente la pertinencia del paquete de medidas es que hoy parece evidente. De hecho,con la excepcin de la liberalizacin financiera, estas medidas son las que se sugieren acualquier pas con intenciones serias de reformar su economa, pues resulta difcil imaginaruna economa de mercado que funcione con el cmulo de regulaciones y atribucionesdiscrecionales que caracterizaron a la economa chilena hasta 197313. Pero esto no debeoscurecer el hecho que significaron un quiebre radical con la forma de hacer polticaeconmica que haba prevalecido en Chile hasta el gobierno de Allende. Permitir laoperacin del sistema de precios y obligar al Estado a que actuara de manera impersonal enel mbito econmico fue una innovacin mayor que requiri de una coherencia delmanejo de la poltica econmica que pocas veces se ha visto en la historia de Chile. Se suele

10 Para ms detalles vase Bauer (1998).11 Por ejemplo, hasta entonces el sector elctrico era regulado por la principal empresa elctrica estatal.12 Dicho programa ha sido editado por el Centro de Estudios Pblicos (1992).13 Tambin es difcil imaginar que, bajo esas condiciones, el Estado pueda conducir una poltica

microeconmica coherente, pues por lo general sus intervenciones responden a las presiones delmomento.


argumentar que las reformas se pudieron hacer slo porque gobernaba una dictadura. Esclaro que esto es en parte cierto, pero slo en el sentido que sin el golpe militar de 1973 lasreformas no se hubieran hecho a partir de ese ao. Son incontables los gobiernosautoritarios, incluso de la misma poca, que eligieron polticas econmicas populistasradicalmente distintas a las implantadas en Chile.

El segundo aspecto destacable es que el principal objetivo de la primera ronda dereformas fue liberalizar la economa y no tanto privatizarla. Ambos conceptos sondistintos: liberalizar significa eliminar las barreras legales y de otro tipo que protegen lasempresas de un sector determinado queden sujetos a los rigores que impone la competenciatanto interna como externa, lo que permite la operacin del sistema de precios.Privatizar implica el traspaso de la propiedad de una empresa desde el Estado a unprivado, pero no necesariamente la liberalizacin del sector la empresa podra sermonoplica, o el Estado mantener barreras legales a la entrada para proteger de lacompetencia a las empresas privadas existentes.14 Como mencion, con la importanteexcepcin de la seguridad social, durante la primera ronda de reformas las privatizaciones selimitaron a las empresas que haban sido ilegalmente tomadas durante el gobierno deAllende. Sin embargo, ello no impidi que se le eliminaran una cantidad enorme deregulaciones, restricciones a la competencia y prerrogativas discrecionales del Estado, quehacan imposible la operacin del sistema de precios.

El tercer aspecto que destaca es que las reformas eliminaron una serie deregulaciones que favorecan tanto a grupos privados como del sector pblico en desmedrode la comunidad15. Esto tambin signific un viraje en 180 grados de la manera de hacerpoltica econmica que haba prevalecido en el pas desde la depresin de los aos treinta:hasta 1973 las medidas econmicas se haban tomado fundamentalmente reaccionando a lapresin de grupos de inters; a partir de 1973 la uniformidad pas a ser la regla general.Las reformas implicaron una drstica prdida de capital para los que se favorecan con lasregulaciones eliminadas. Por ejemplo, gran parte del sector industrial que sustituaimportaciones protegido por las innumerables restricciones a las importaciones fuediezmado con la reforma arancelaria. Siendo esto as, no es sorprendente que gran parte delos empresarios se hayan opuesto a las reformas (aunque eso no se tradujo en oposicinpoltica) y que no las apoyaran sino hasta la segunda mitad de la dcada de los ochenta. Launiformidad impuesta al sistema tributario, arancelario y en general, a toda la polticamicroeconmica, fue un mecanismo que automticamente y sin requerir la voluntad delgobierno, dificult enormemente el que el estado otorgara tratamientos preferenciales agrupos de inters.

Dicho lo anterior, cabe preguntarse si la liberalizacin, en especial la apertura alcomercio internacional, no fue demasiado rpida y pareja, y si pudieron evitarse los errorescometidos en la privatizacin de las empresas que haban sido estatizadas por Allende, y enla desregulacin financiera con seguro implcito a los depsitos y sin regulacin prudencial.En cuanto a lo primero, la reduccin de los aranceles se hizo en cinco aos, lo que sugiereque, despus de todo, la liberalizacin fue rpida pero gradual. Y, aunque lo ms probable 14 Por ejemplo, hoy en da las empresas aereas nacionales son privadas. Sin embargo, un desafortunado

fallo de la comisin antimonopolios que permiti la fusin de Lan y Ladeco y una poltica de negociacinde tratados aereos internacionales que proteje a las compaas areas nacionales de la competenciaexterna implica que el mercado dista mucha de ser libre. Los consumidores nacionales probablementepagaran menos por los pasajes si en vez de haberse privatizado Lan Chile se hubieran abiertototalmente los cielos de Chile y se le hubiera permitido a empresas extranjeras operar vuelos internos.

15 Vase Wisecarver (1986) para un resumen de las reformas.


es que la uniformidad haya impuesto costos de ajuste que bajo condiciones ideales podranhaberse evitado liberalizando selectivamente, otorgarle mucha importancia a esteargumento implica ignorar, entre otras cosas, que hay una sola manera de liberalizar porparejo pero muchas de hacerlo selectivamente. Hubiera sido muy difcil defender unapoltica de tratamientos especiales y, al mismo tiempo, sostener que en el futuro las reglasseran aplicables a todos por igual.

Es ms difcil explicar los errores cometidos en la privatizacin y la liberalizacinfinanciera. La privatizacin comenz con la venta de los bancos estatizados por el gobiernode Allende, que se remataron al mejor postor, y luego sigui el remate del resto de lasempresas, que se vendieron a plazo y no al contado.16 Aparentemente, el gobierno pensque sa era la mejor manera de maximizar el precio de venta. Sin embargo, y comoafirman de la Cuadra y Valds, a causa de la recesin de 1975, de las altas tasas de intersprevalecientes y de la ausencia de inversores extranjeros, los interesados se redujeron a unospocos conglomerados o grupos, que compraron la mayora de los bancos; estos bancosprestaron a los holdings de los grupos respectivos para que compraran las empresas que seprivatizaban. De este modo, el mecanismo elegido para privatizar provoc que la mayorade las empresas privadas de cierto tamao quedaran bajo el control de uno u otro grupo.

Esta concentracin del control de la propiedad de las empresas agrav la crisis de1982. Si, junto con la liberalizacin financiera se hubiera introducido una regulacinprudencial, es probable que ello no hubiese ocurrido17. Despus de una etapa en que no seintervino, en la que incluso se permiti el funcionamiento de financieras informales y sedej quebrar a las Asociaciones de Ahorro y Prstamo (AAP)18, a fines de 1976 se rescat alBanco Osorno para salvar a sus depositantes. El presidente del Banco Central anuncientonces que no habra ms rescates19, pero a partir de ese momento los depositantes - yposteriormente los bancos extranjeros que le prestaron a los bancos chilenos parecenhaber aceptado como cierta la premisa de que el Estado avalaba implcitamente esoscrditos. En embargo, la Superintendencia de Bancos, que era la encargada de fiscalizar,oper con la premisa contraria: la industria bancaria era como cualquier otra, los bancosmal administrados no seran rescatados y, por consiguiente, los depositantes se preocuparande colocar sus recursos en bancos solventes. Entre estas dos premisas contradictorias, losbancos se endeudaron en el exterior, captaron depsitos a tasas que suponan el aval estataly prestaron sin garantas suficientes y a empresas relacionadas. Esto ltimo era ilegal, puesla ley bancaria limitaba claramente los prstamos a una empresa o persona. Pero talesdisposiciones fueron burladas mediante la creacin de mltiples compaas de inversininterrelacionadas. De la Cuadra y Valds (1992) argumentan convincentemente que hasta1980 el rpido crecimiento econmico evit gran parte de los problemas causados por lafalta de regulacin prudencial. Sin embargo, la inaccin del regulador durante esos aos leimpidi adquirir la experiencia necesaria para prevenir la crisis financiera que sobrevino elsegundo semestre de 1981, cuando subieron las tasas de inters internacionales y comenz

16 Quienes se adjudicaban una empresa o banco deban pagar el 20 por ciento al contado y el resto en

cuotas de dos aos, con el ocho por ciento de intres real anual.17 De la cuadra y Valds (1992) es un excelente anlisis de la liberalizacin financiera.18 Las AAP eran instituciones sin fines de lucro que prestaban solamente para financiar la construccin y

compra de inmuebles. Hasta 1974 tenan el monopolio de las captaciones reajustables. Cuando seliberaron las tasas de inters y se permiti a financieras ofrecer depsitos reajustables, las AAP tuvieronque pagar por sus captaciones tasas muy superiores a lo que cobraban por sus crditos habitacionalesde largo plazo. La crisis de liquidez resultante y varios errores regulatorios las llevaron a la quiebra en1975.

19 Alvaro Bardn entrevistado por Ercilla (1977, enro 19 al 25), citado por de la Cuadra y Valds (1992).


la recesin. Por ejemplo, slo en 1980 se forz a los bancos a clasificar sus crditos,comprobndose que algunos ni siquiera tenan informacin suficiente para identificar a susdeudores, y que varios de ellos prestaban sin tener idea para qu se usaran los fondos.20

Slo en el segundo semestre de 1981, y gracias a nuevas disposiciones queaumentaban su poder discrecional, la Superintendencia comenz a restringir los prstamosde los bancos a sus grupos. En noviembre de 1981 el gobierno intervino ocho bancos einstituciones financieras para evitar su quiebra, confirmando la presuncin de que losdepsitos contaban con la garanta estatal. Sin embargo, el reconocimiento de que losbancos estaban sujetos a grandes riegos cambiarios y de tasa de inters tuvo que esperar,pues el superintendente, que por supuesto no era independiente de las autoridades polticas,no poda actuar como si fuera inminente una devaluacin cuando, al mismo tiempo, elgobierno sostena una y otra vez que el tipo de cambio se mantendra fijo a todo evento yque las tasas de inters internacionales bajaran dentro de poco21. Esto permiti a losdeudores, que haban perdido gran parte de su capital en 1981 con el aumento de las tasasde inters (entre los que se encontraban los dos grupos ms grandes), apostar a que las tasasde inters caeran y que no habra devaluacin, traspasar buena parte de sus deudas a dlaresy continuar endeudndose. Los banco, cuyo capital tambin se haba reducido, hicieron lamisma apuesta y continuaron prestando, todo a vista y paciencia de la Superintendencia.Las tasas de inters no cayeron, y las sucesivas devaluaciones del peso durante 1982 dejaroninsolventes a la mayora de los bancos. En enero de 1983, gran parte del sistema bancariofue intervenido. Por su intermedio, la mayora de las empresas relacionadas quedaron bajocontrol directo del Estado.

Durante la depresin de 1982 y 1983 se cuestionaron duramente las premisas quehaban sustentado la liberalizacin. Este cuestionamiento, junto con el hecho que lamayora de los empresarios se opuso a las reformas, ha dejado la impresin de que lo quesucedi entre 1974 y 1981 no fue ms que un preludio, y que en Chile la economa demercado slo se estableci realmente a partir de 1985. Pero esta impresin es errnea. Enprimer lugar, ya en 1981 el sistema de precios era el principal mecanismo de asignacin delos recursos, ciertamente en aquellos sectores en que los precios se fijaban libremente (lagran mayora), pero tambin en aquellos en que los precios eran regulados o en que lasempresas eran mayoritariamente estatales. Por ejemplo, ya se estaban tarificando loscombustibles a partida de importacin y la electricidad a costo marginal22. En segundolugar, la poltica microeconmica era mucho menos discrecional, no slo por voluntadpoltica, sino porque, como ya se mencion , la uniformidad impuesta al sistema tributario,arancelario y previsional, la sujecin de las empresas pblicas a normas generales y laliberalizacin comercial, entre otras medidas, determinaron que las desviaciones arbitrariasse hicieran mucho ms notorias que antes y, por lo tanto, polticamente ms costosa. Entercer lugar, ya se haba reformado la seguridad social; los fondos de pensiones privadosfacilitaran enormemente las privatizaciones que vendran a fines del decenio. Por ltimo,gran parte de la estructura productiva heredada de cuarenta aos de poltica de desarrolloorientadas hacia dentro ya no exista en 1981, entre otras cosas porque la transformacinfue radical y rpida. Esta situacin disminuy la importancia de aquellos grupos quehubieran ganado con una vuelta atrs, y, ms importante an, cre un grupo de presin los exportadores que ya haba invertido y tena mucho que perder. Por estas razones, la

20 Ver la circular 1.686 de la Superintendencia de Bancos (1980, 19 de junio), citada por de la Cuadra y

Valds (1992).21 El tipo de cambio haba sido fijado en junio de 1979.22 La nueva Ley Elctrica se haba promulgado en 1982 (DL N1).


economa de mercado ya exista a fines de 1981, y en buena medida ello explica por qu lasreformas sobrevivieron a la crisis de 1982-1984. Lo que vino despus, la recuperacin, lasprivatizaciones y especialmente el crecimiento sostenido y la legitimacin del sistemaeconmico, a partir de 1990, ha sido vital para consolidarla pero no para instaurarla. Msan, lo ms probable es que el crecimiento acelerado y sostenido que se desat a partir de1986 se deba en gran parte a la liberalizacin de los setenta.

2. Privatizacines (1985-1989)Cuando Hernn Bchi asumi como Ministro de Hacienda a principios de 1985, el

destino de la liberalizacin era incierto. Durante la depresin sus premisas haban sidocuestionadas, incluso por un gran nmero de partidarios del gobierno militar; algunas delas reformas descritas se revertieron y los aranceles volvieron a subir a treinta y cinco porciento. Ms an, a raz de la intervencin bancaria el Estado controlaba la mayora de lasempresas ms grandes del pas23. En los cuatro aos siguientes, Bchi volvera a darleimpulso a las reformas y le cambiara su cariz.

A partir de 1985 se modific el marco legal de las telecomunicaciones, lo que permiti laposterior privatizacin de la Compaa de Telfonos de Chile (CTC), nuevamente sebajaron los aranceles y se comenz a devolver a los exportadores los impuestos indirectos ylos aranceles pagados por insumos. Por otro lado, la nueva Ley de Bancos promulgada en1986 fue la respuesta al descalabro financiero. Su principal objetivo es cautelar el avalestatal a los depsitos, y para ello norma detalladamente la concentracin de crditos apersonas y empresas relacionadas, otorga numerosas atribuciones discrecionales alSuperintendente de bancos y obliga a la capitalizacin de crditos y depsitos cuando elbanco sea insolvente. En 1985 se haba autorizado a las AFP a invertir en acciones, yposteriormente se modificaron las leyes de seguros y de mercado de capitales para crear laindustria de clasificacin de riesgos de los papeles en que pueden invertir las AFP y, engeneral, para aumentar la informacin que deben revelar los emisores de papeles y lasinstituciones financieras. El principal objetivo del perodo, sin embargo, fue disminuir eltamao del Estado empresario24. La privatizacin abarc tres tipos de empresas:instituciones financieras intervenidas durante la depresin de 1982 y 1984, empresas delrea rara (aquellas en manos del Estado a raz de las intervenciones) y empresas estatales,entre ellas el transporte areo, el acero, el salitre, las telecomunicaciones y las empresas degeneracin, transmisin y distribucin elctrica. A diferencia de lo ocurrido en la dcadade los aos setenta, se trat de evitar que se concentrara la propiedad de las empresas, y paraello se utilizaron diversos mecanismos de venta: licitaciones nacionales e internacionales,ventas en la Bolsa y ventas a trabajadores y pequeos accionistas (lo que se conoci,respectivamente, por capitalismo laboral y popular). Buena parte de las empresas msgrandes las compraron los fondos de pensiones25. En manos del Estado quedaron Codelco,Enap, las sanitarias y algunas otras empresas menores, las que representan alrededor del 5por ciento del valor agregado nacional26.

23 Entre empresas estatales e intervenidas, el Estado controlaba cerca del 26 por ciento del valor agregado,

cifra slo comparable a la del perodo de Allende. Ver Larroulet (1994).24 Estudios detallados de las privatizaciones son, por ejmplo, Hachette y Lders (1992), Larroulet (1994),

Marcel (1989a y 1989b) y Sez (1993).25 Ver Valenzuela (1989: cuadro 10).26 La cifra proviene de Hachette (1994:239). Segn el Banco Mundial (1995: apndice A1), la cifra era de 8

por cierto en 1991. Ver Hachette (1994) para una lista de las empresas en manos del Estado.


La privatizacin motiv una prolongada polmica que persiste hasta hoy. Lasprincipales crticas que se le han hecho son: (a)El objetivo de las privatizaciones disminuir eltamao del Estado empresario no era correcto, porque en Chile las empresas estatales eraneficientes y haban sido creadas con fondos pblicos. Y en cualquier caso, slo puedeprivatizar con legitimidad un gobierno elegido. (b) La privatizacin no fue transparente, enel sentido de que no se anunciaron los criterios utilizados para escoger en cada caso elmecanismo de venta, los compradores y el precio de venta. (c) El Estado vendi susempresas por menos de su valor en manos del sector privado, y el patrimonio pblicodisminuy27. (d) Los monopolios naturales (electricidad y telecomunicaciones) seprivatizaron sin un marco regulatorio adecuado es decir, las leyes correspondientes eranambiguas en varias dimensiones y sin cuidar que la organizacin industrial posterior a laprivatizacin facilitara la competencia. Ello disminuy la eficiencia y el bienestar social.

Responder sobre la legitimidad de las privatizaciones sobrepasa los objetivos de esteartculo, pues la polmica se origina en visiones opuestas sobre el papel del Estado en laeconoma. Baste sealar que las autoridades responsables de privatizar introdujeron elprincipio de que el Estado no debe ser productor de bienes y servicios. Ello constitua unainnovacin respecto de la primera etapa de reformas, en que la posibilidad de privatizarempresas tradicionalmente estatales ni siquiera se mencion pblicamente, aunque en rigorno era ms que la conclusin lgica del principio de que la empresas estatales son empresascomo cualquier otra.

Aun autores que evalan positivamente la privatizacin reconocen que sta no fue todolo transparente que debi haber sido28. El punto central es que la mayora de las empresasno se vendieron en licitaciones abiertas y competitivas. Por lo tanto, es probable que suprecio de transferencia haya sido menor que el precio de mercado29. Esto claramente fue asen el caso de los bancos intervenidos que fueron reprivatizados. Los descuentos tributariosque obtena un contribuyente de los tramos altos del impuesto a la renta que compracciones de estos bancos cubrieron con largueza su precio. Por otro lado, no se sabe siexistieron subsidios en la venta de las empresas del rea rara. Hachete y Lder (1992:21)explican que no pudieron incluir en su extenso estudio a estas empresas porque lasinstituciones encargadas de ejecutarla no quisieron entregar informacin. Por ltimo, losestudios que intentan calcular los subsidios implcitos en la venta de empresas pblicas lohacen computando el valor presente de los flujos de caja netos de las empresas privatizadas,y arrojan resultados opuestos. Por un lado Marcel (1989a: cuadro 11) concluye que elEstado perdi ms del 55 por ciento del valor de las empresas, y que el patrimonio pblicodisminuy significativamente. Por el otro, Hachette y Lders (1992:137) sostienen que loms probable es que la transferencia de riqueza a quienes adquirieron empresas pblicashaya sido pequea, y Cifuentes (1993) concluye que aumentos marginales de larentabilidad de algunas empresas privatizadas bastaran para eliminar cualquier dao alpatrimonio pblico. Sin embargo, como se argumenta detalladamente en el Anexo 1,ninguno de estos estudios permite zanjar la disputa. La razn es que intentan obtenerestimaciones-punto del subsidio, y para ello deben suponer o estimar gran nmero de

27 El precio que estn dispuestos a pagar los privados por una empresa estatal depende del marco

regulatorio. Maximizar el precio de venta no siempre es socialmente conveniente si ello implicagarantizar un monopolio. Quienes sostienes que el Estado vendi las empresas por debajo de su valorno critican que no hayn creado monopolios.

28 Ver por ejemplo Hachette y Lders (1992:19).29 Es necesario destacar, sin embargo, que incluso en licitaciones abiertas y competitivas el precio de

mercado puede ser menor que el valor presente esperado de los flujos de caja de la empresa, si esprobable que la empresa vuelva a ser estatizada.


parmetros. En muchos casos los autores no explican por qu supusieron determinadosvalores para algunos parmetros, o bien la metodologa usada para estimar otros y losvalores obtenidos son discutibles. Claramente, la razn por lo que esto ocurre es que losparmetros de inters son muy difciles de estimar. Por lo tanto, casi por definicin todosupuesto o estimacin es en menor o mayor medida arbitrario y por ende discutible. Peropor eso mismo el lector no puede evitar preguntarse en cada caso qu tanto cambiaran losresultados si cambiaran los parmetros de los cuales dependen. Ningn estudio entregaanlisis de sensibilidad sistemticos y por lo tanto no es posible formarse una idea de cuanrobustos son sus resultados. Por eso, no existe evidencia cuantitativa que permita respaldarlos prejuicios que se puedan tener en una u otra direccin acerca de la transferencia delfisco a los privados cuando la privatizacin de las empresas pblicas.

Eran inadecuados los marcos regulatorios del sector elctrico y de telecomunicacionesen el momento de privatizar? En estos sectores la regulacin busca fijar precios ensegmentos monoplicos, de manera que una empresa eficiente obtenga rentabilidadesnormales, y los deja libres en aquellos en que la competencia es posible. Para reducir almnimo las posibilidades de discrecin, las leyes respectivas definen detalladamente loscoeficientes que son objeto de negociacin entre el regulador y la empresa. Quienessostienen que el marco regulatorio no era adecuado30 destacan que el regulador siempretiene menos informacin que el regulado sobre los coeficientes relevantes, y concluyen queresulta ilusorio pensar que aqul podr determinar los costos de una empresa eficiente sinsolicitar informacin a la empresa regulada. Ms an, en Chile el regulador no puedenegociar en buena forma porque los bajos sueldos que paga la administracin pblica no lepermite contratar personal tcnicamente calificado y, adems, hace muy probable sucaptura. Estos problemas, junto con la ambigedad del contrato regulatorio, no seranmuy relevantes si los mercados fueran competitivos. Pero ah segn quienes defiendenesta posicin se cometieron graves errores.

En el sector elctrico se permiti que una sola empresa verticalmente integrada (Enersis-Endesa) controlara directa o indirectamente gran parte de la distribucin elctrica, fueraduea de la principal lnea de transmisin31, mantuviera la propiedad de ms del 65 porciento de la capacidad instalada de generacin y fuera duea de los derechos de agua msatractivos. Si bien la competencia es tcnicamente posible en la generacin, la empresadominante habra creado altas barreras a la entrada: los potenciales entrantes no puedencompetir por los derechos de agua ms atractivos, y la rentabilidad de sus proyectos es msbaja porque la empresa dominante puede demorar la interconexin a travs de su filial detrasmisin y puede discriminarlos a travs de sus filiales de distribucin. De esta forma,Endesa habra sido capaz de acercar el precio de la electricidad al monoplico, postergandoinversiones32. En el mercado de las telecomunicaciones, CTC controla ms del 90 porciento de las lneas, lo que ha tenido por consecuencia negociaciones tarifarias muyconflictivas. Adems, en el momento de privatizar se le otorg el monopolio legal a la

30 Ver, por ejemplo, a Bitrn y Saavedra (1993), Bitrn y Sez (1993) y Blanlot (1993).31 Transelec controla casi todas las lneas de trasmisin en la zona central de Chile, donde habita gran

parte de la poblacin.32 Existen dos precios, el regulado, que pagan clienes con menos de 2MW de potencia instalada, y los

precios libres, negociados directamente entre las empresas generadoras y los grandes clientes. Sinembargo, por ley el precio regulado no puede ser menor que el 90 por ciento del precio libre promedio, nimayor que el 110 por ciento del precio libre promedio. Por lo tanto, un monopolio en la generacin puedecontrolar tambin el precio regulado. Para mayores detalles sobre cmo se determinan los preciosregulados ver por ejemplo Bernstein (1988), Blanlot (1993) y Comisin Nacional de Energa (1989) de lapoblacin.


nica compaa de larga distancia, la que obtuvo por aos rentabilidades superiores al 30por ciento y pospuso la competencia con el argumento de que las economas de escala eranmuy importantes. De este modo, la privatizacin hizo an ms necesario que estos sectoresse sometieran a una regulacin, lo que no resulta nada fcil por las razones mencionadas.

Es indudable que las empresas reguladas tienen informacin ms precisa que el reguladorsobre sus costos y la demanda que enfrentan, y que los argumentos sobre cmo puedenaprovechar su posicin dominante tienen sustento conceptual. Por lo tanto, es muyprobable que la eficiencia y el bienestar seran mayores si las empresas no se hubieranprivatizado concentradas e integradas verticalmente. Sin embargo en ltimo trmino laspreguntas son empricas: Aument la eficiencia en las empresas privatizadas? De qumagnitud son las distorsiones? Qu tan inefectiva ha sido la regulacin para evitar losabusos monoplicos? En lo que sigue, reviso los estudios que han intentado responder aesta preguntas.

La justificacin habitual de las privatizaciones es que las empresas estatales sonineficientes porque no enfrentan los incentivos correctos33. Sin embargo, desde que fueronreformadas gran parte de las empresas pblicas chilenas haba mejorado su rendimiento.Por ejemplo, usando indicadores financieros y anlisis discriminante Hachette y Lders(1992:VII) no pudieron distinguir entre empresas pblicas y privadas durante el perodo1980-1987, en tanto que Hachette y otros (1992) encuentran que en varias empresas lasganancias importantes de productividad se produjeron antes de la privatizacin. Lasconclusiones de estos estudios contrastan con las de Galal y otros (1994), quienesestudiaron minuciosamente las privatizaciones de la CTC, Chilgener y Enersis. Lasganancias para empresas y consumidores fueron importantes, particularmente en el caso deCTC, que tras ser privatizada aument fuertemente el nmero de lneas telefnicas.Similarmente, Bitrn y Serra (1998) sostienen que Chilectra disminuy las prdidas dedistribucin de 23 a 9 por ciento y aument el nmero de clientes por trabajadores de 275en 1990 a 584 en 1994, mientras que en generacin el nmero de Gwh por trabajadoraument de 4,64 a 7,62.

Pocos estudios intentan cuantificar la magnitud de las distorsiones en el sector elctrico.Bernstein (1991: 206-207) compara los precios residenciales e industriales de la electricidadcobrados en Chile con los cobrados en otros pases, y concluye que son ms bajos que envarios pases industriales europeos, y medios si se comparan con otros paseslatinoamericanos. Esta informacin, sin embargo, no permite conclusiones categricas,puesto que aparentemente la muestra corresponde a tarifas tomadas en un solo mes del ao,y no explica en qu medida el costo de producir energa elctrica difiere entre pases. Porel contrario, Bitrn y Serra (1998) sostienen que el precio que pagan los grandes clientes enChile es hasta 30 por ciento mayor que en Argentina donde la generacin elctrica seencuentra menos concentrada y la integracin vertical se prohibe. Sin embargo, esteestudio slo cita la cifra pero no el cmo se lleg a ella ni explora si existen diferencias enlos costos de produccin que expliquen parta de la diferencia.

Paredes (1995) analiza el aumento de los peajes por trasmisin cobrados a dos empresasgeneradoras (Pullinque y Colbn) despus que la ley de peaje se modific en 199034. Sibien las tarifas se reajustaron bastante, segn Paredes ello no necesariamente es evidencia deabuso de posicin monoplica. La rentabilidad sobre el activo fijo de Endesa fue menor 33 Ver por ejemplo las discusiones en Banco Mundial (1995) y Bitrn y Saez (1993:350).34 Ver por ejemplo las discusiones en Banco Mundial (1995) y Bitrn y Sez (1993: 350)


que la de sus competidores antes de la modificacin legal, y aunque despus aument, se hamantenido por debajo del 10 por ciento (lo que permite la ley). Por lo tanto, la evidenciaes consistente con la tesis que sostiene que el alza de los peajes permitida por lamodificacin legal permiti a Endesa obtener un retorno cercano al normal por sus activos.Paredes tambin estudia una muestra de contratos de trasmisin celebrados entre Colbn yEndesa para proveer a grandes clientes. Concluye que en todos los casos Endesa demor larespuesta todo lo que la ley permite, y repetidamente intent levantarle los clientes aColbn.

Por ltimo, es necesario mencionar dos estudios contratados por Enersis que recibieronamplia difusin por la prensa. En el primero de ellos, Larran y otros (1996), sostienen quela integracin vertical aumenta la competencia en el mercado elctrico y disminuye loscostos de producir energa elctrica en un 21 por ciento. Sin embargo, como se precisa enel Anexo 2, este estudio llega a dicha conclusin porque aplica errneamente un resultadoterico de la teora del monopolio. Por otro lado, no es posible evaluar sus resultadosempricos porque no reportan sus regresiones, no muestran su robustez, no describen enprecisin qu variables incluyeron ni cules fueron sus fuentes de datos. Por su parte,Morand y Soto (1996) comparan la variabilidad de las participaciones de mercado y laconcentracin del mercado de clientes libres con aquella prevaleciente en el mercado de latelefona de larga distancia: de acuerdo con ello concluyen que ambos mercados soncompetitivos de manera similar: Sin embargo, estos autores calculan sus ndices devariabilidad y concentracin considerando cada una de las empresas coligadas (Endesa,Pehuenche y Chilectra) por separado. Si, antes de calcular, se suman las participaciones demercado de las coligadas lo que parece conceptualmente correcto si tales empresas actanen forma coordinada - , los resultados cambian drsticamente y el mercado elctricoaparece como mucho menos competitivo que el del multiportador. En resumen, la escasaevidencia disponible no permite distinguir si el precio de la electricidad es monoplico ocompetitivo, aunque sugiere que Endesa trata de favorecer a sus empresas coligadas, avecescon xito.

La evidencia disponible no permite concluir categricamente que los precios de laelectricidad estn por encima de los competitivos, aunque existen indicios sugerentes. Sinembargo, una medida de la magnitud del costo de la falta de competencia se puede estimarpara el mercado de las llamadas de larga distancia. Mientras Entel fue un monopolioregulado las tarifas de larga distancia permanecieron altas y su rentabilidad fue de alrededorde 30 por ciento. En 1993 se eliminaron una serie de barreras legales que impedan laentrada, y la competencia hizo caer las tarifas drsticamente. Segn Bitrn y Serra (1998) sise hubieran continuado calculando las tarifas de acuerdo al procedimiento anterior a laliberalizacin, un minuto a Estados Unidos hubiera costado 2,40 dlares en 1997, en vezde los 90 centavos promedio cobrados por las compaas del multicarrier. La cada de losprecios explica el aumento de las llamadas desde 6 millones de minutos en septiembre de1994 (antes que comenzara la competencia) a 19 millones de minutos en marzo de 1997.

Qu puede concluir de todo esto? Queda claro que hace falta ms investigacinemprica para zanjar las polmicas originadas por las privatizaciones. Sin embargo, almargen de lo que digan los estudios, es probable que el Estado haya obtenido precios algomenores que si hubiera privatizado ms lentamente, en licitaciones abiertas y competitivas ysin poner demasiado nfasis en que los compradores fueran numerosos. Adems, quienesen ese momento se oponan a la privatizacin y reiteradamente aseguraron que las empresasvolveran a manos del Estado una vez que terminara el rgimen militar, deben haber


aumentado la probabilidad de expropiacin percibida por el pblico y con ello hadisminuido el precio de venta de las empresas. Pero en cualquier caso, la preguntarelevante es si se hubiera podido privatizar de otra manera. En vista de la fuerte oposicinpoltica probablemente era inevitable dispersar la propiedad para legitimar la venta deempresas y crear un grupo de inters suficientemente poderoso que se opusiera a una futuraestatizacin. Ms an, la reticencia a privatizar que ha mostrado la Concertacin a partirde 1990 sugiere que lo ms probable es que, si las empresas ms grandes no se hubieranvendido durante el gobierno militar, continuaran en manos del Estado. De esta forma, elescenario relevante para comparar y evaluar los resultados de las privatizaciones es uno enque las empresas hubieran permanecido en manos del Estado por tiempo indefinido.

Bajo esas condiciones, me parece posible conjeturar la privatizacin fue convenientepara el pas. En primer lugar, como lo seala Maloney (1992) la relativa eficiencia de lasempresas pblicas bajo el gobierno militar se debe a que se las manej como empresasprivadas, no como instrumentos de poltica social o de distribucin. Que el gobiernomilitar siguiera esa poltica obedeci a su peculiar orientacin econmica y a su relativoaislamiento de las presiones de grupos de inters, no a las caractersticas institucionales de lasempresas pblicas chilenas. La experiencia internacional sobre manejo de empresas pblicasbajo circunstancias polticas ms normales, en que el gobierno debe prestar ms atencin alas presiones de grupos organizados35 . En segundo lugar, porque el Estado chileno careca(y carece) de recursos financieros y humanos para llevar a cabo las inversiones requeridaspor sus empresas, y para expandirlas hacia otros negocios. Es improbable que unmonopolio estatal de telecomunicaciones hubiera expandido el nmero de lneas telefnicascomo se hizo tras la privatizacin, que una empresa estatal hubiera impulsado el proyectode traer gas natural desde Argentina, o que una empresa estatal hubiese aceptado elmulticarrier36. Tercero, porque las empresas estatales estn sujetas a trabas burocrticas queles impiden funcionar eficientemente. Por ltimo, los marcos regulatorios debenperfeccionarse, pero ciertamente Chile no sigui el camino de privatizar primero y regulardespus. En su momento, las leyes elctricas y de telecomunicaciones significaroninnovaciones institucionales drsticas, que han permitido que los mercados en cuestinfuncionen razonablemente bien y que resolvieron el problema de comprometercreblemente al Estado a no expropiar a travs de regulaciones. La prueba de esto radica esque una vez privatizadas las empresas han invertido a tasas aceleradas.

Dicho lo anterior, es necesario distinguir los marcos regulatorios de la organizacinindustrial post privatizacin. Es muy probable que, a consecuencia de la concentracin delos mercados, los usuarios estn pagando por muchos servicios (v.g. la electricidad y lostelfonos) bastante ms de lo que pagaran en mercados competitivos. Sin embargo, no hayevidencia slida que permita zanjar esta disputa. A casi diez aos de las privatizacionesquienes han criticado la organizacin industrial resultante no han producido estudiosempricos que cuantifiquen la magnitud de las distorsiones, mientras que los estudios quepretenden demostrar que la integracin vertical es eficiente adolecen de erroresmetodolgicos que invalidan sus conclusiones. Por lo tanto, quienes participanperidicamente en el debate al que ha dado origen la privatizacin, y quienes opinan sobresus virtudes o defectos, discuten sobre cuestiones sobre las que la evidencia empricaconfiable es casi inexistente. Es preocupante que entre quienes han tomado decisiones en

35 Ver Banco Mundial (1995) para un extenso estudio sobre las empresas pblicas.36 Chilgener, competidor de Endesa en la generacin elctrica, fue el gestor de este proyecto. Se calcula

que la llegada del gas natural desde Argentina har caer las tarifas elctricas en alrededor de un 10 porciento.


base a evidencia tan tenue se cuenten la Fiscala Nacional Econmica, quien inici un largojuicio contra la integracin vertical en el mercado elctrico basada en presunciones, y laComisin Resolutiva Antimonopolios, quien descart cualquier efecto negativo de laintegracin vertical sin siquiera encargar un estudio independiente que sustentase su fallo.

Conclusin: Qu podemos aprender de las reformas?

Lo habitual es que un trabajo sobre las reformas termine con una evaluacin sobre loque se hizo bien y lo que se debera haber hecho distinto. Ello no es sorprendente, porqueChile es citado frecuentemente como el ejemplo que debe ser imitado por pases conintenciones serias de construir una economa de mercado. A esta altura, sin embargo, paraevaluar lo que lograron las reformas basta con notar que desataron un periodo decrecimiento acelerado y sostenido sin precedentes en la historia de Chile que ha mejoradofuertemente el nivel de vida de casi todos los chilenos37. Por eso, en vez de finalizar con unrecuento de aciertos y errores, discutir brevemente lo que a mi juicio son dos leccionesque nos dejaron las reformas y que hoy da estn siendo peligrosamente ignoradas porquienes conducen la poltica econmica.

La primera leccin de las reformas que se est ignorando hoy en da es el dinamismo quemuestra la economa chilena se debe en gran medida a que en ella los mercados son libres sin restricciones a la entrada y a la competencia -, las reglas son uniformes y las presiones delos grupos de inters no determinan la poltica econmica. Desde hace un tiempo se ha idohaciendo ms y ms frecuente sostener que las reformas se han estancado porque no se hacontinuado (y terminado) con la privatizacin de empresas y servicios pblicos. Estediagnstico es errado. Es cierto que las reformas se han estancado; sin embargo, lopreocupante para las perspectivas de crecimiento de mediano y largo plazo del pas no estanto que Codelco o Enap sigan en manos del Estado, sino que el impulso liberalizador sehaya perdido. En efecto, si bien no tiene sentido que el estado insista en seguir siendoempresario, un simple ejercicio aritmtico sugiere que la privatizacin de las empresaspblicas no afectara mayormente la tasa de crecimiento del PIB. El porcentaje del valoragregado que hoy da producen las empresas pblicas no supera el 5 por ciento38 , an siuna vez privatizadas lograsen aumentos de eficiencia tales que dupliquen su valor agregado,eso significara un aumento del PIB de no ms de 5 por ciento. Repartido en 10 aos oan en cinco, el efecto sobre la tasa de crecimiento es muy pequeo39/40. Por el contrario,

37 Entre 1960 y 1985 el PIB per cpita creci en promedio 1 por ciento por ao. Esta tasa fue inferior a la de

casi todos los pases latinoamercanos y a la del 75 por ciento de los pases del mundo; a ese ritmo esnecesario esperar 70 aos para duplicar el PIB per cpita. Por contraste, entre 1985 y 1997 el PIB percpita ha crecido a tasas superiores al 5 por ciento anual. Esa es la mayor tasa en Latinoamrica y essuperada por no ms de 15 pases en todo el mundo. A esa tasa el producto se duplica cada 14 aos;en 70 aos el producto se multiplica ms de 30 veces. Una consecuencia del crecimiento acelerado esque la probreza en Chile ha cado drsticamente desde el 45 por ciento de la poblacin en 1987 a pocomenos de 25 por ciento en 1996 (vase a Anrquez, Cowan y De Gregorio, 1998). Ms an, en vista quela distribucin del ingreso se ha mantenido casi inalterada, eso sugiere que desde 1984 se han duplicadolos ingresos de la mayora de los chilenos.

38 Vale decir, slo el 5 por ciento de lo que se produce en Chile proviene de empresas en manos delEstado. Vase Hachette (1994).

39 Aqu es importante notar que Harberger (1998) ha presentado evidencia que sugiere que en economasque crecen aceleradamente los incrementos de productividad tienden a concentrarse en un par desectores. Sin embargo, cuesta creer que una vez privatizadas, Enap o las empresas sanitarias setransformarn en la locomotora que arrastre el crecimietno del resto de la economa.

40 Es sugerente que en entrevistas recientes publicadas en El Mercurio tanto el premio Nobel de laUniversidad de Chicago, Robert Lucas, como el mentor de los Chicago Boys, Arnold Harberger, se


lo que debera preocuparnos es que durante el gobierno del Presidente Frei se ha perdidocasi todo el impulso liberalizador, y, ms an, en muchos mercados se est volviendo aprcticas que se parecen a las que fueron la norma hasta 1970: grupos de intersorganizados presionan al gobiernos para que ste los proteja de la competencia conregulaciones que restringen la entrada, dificultan la competencia o suavizan la regulacindel poder de mercado en industrias con caractersticas de monopolio natural. Estedesarrollo es potencialmente mucho ms daino que la renuencia a privatizar. Por unaparte en muchos mercados se estn pagando precios ms altos de lo que se debera y elservicio es deficiente41. Por otro lado, la debilidad con que el gobierno ha enfrentado laspresiones de los grupos de inters sugiere que nuevamente se est tornando convenienteorganizarse para exigir regulaciones que impidan la entrada y que restrinjan la competenciaentre los que tienen el privilegio de ejercer una actividad determinada.

En este contexto, no es muy sorprendente que el debate se centre en las privatizaciones,elevadas por unos, errneamente, a la categora de clave del desarrollo y denigradas porotros, tambin errneamente, como el eptome de los excesos del mercado. Estedesacuerdo se explica, en gran medida, porque la privatizacin de empresas y serviciosestatales sin liberalizacin implica transferir rentas de un grupo de inters a otro en estecaso desde gremios, sindicatos y partidos polticos que se benefician con la propiedadestatal, hacia grupos de empresarios42 . As, es evidente que unos se opondrn y otros laexigirn, mientras que brilla por su ausencia el inters por desregular y liberalizar mercados,en gran medida porque eso nunca le ha convenido a los grupos de inters organizados tantoempresariales como del sector pblico. Lo irnico es que el debate entre estos dos grupos sehaya planteado como uno entre partidarios y detractores del libre mercado, cuando ladisputa es por el control de rentas cuyo origen son restricciones a la competencia.

Es comprensible que los beneficiados con las restricciones presionen para lograr que losmercados sean menos libres. Lo que exige una explicacin es por qu el gobierno no hamostrado ms inters en liberalizar y beneficiar a los usuarios es decir, a la gran mayorade los votantes - , a pesar de que el multicarrier debera haber convencido al ms escpticode las bondades de la competencia. La primera razn, a mi juicio, es que la Concertacinan es controlada por la generacin que form sus creencias antes de 1973 y que en lacima de su carrera poltica pretendi sustituir al mercado por la intervencin estatal. Talvez sera demasiado pedirles que a esta altura reconozcan que impulsaron durante tantotiempo y con tanto fervor una gran equivocacin, pero en cualquier caso el hecho es que nisiquiera entienden cules son los beneficios de la competencia, mucho menos la distincinentre privatizacin y liberalizacin. Por el contrario, les resulta ms cmodo y conocido

hayan manifestado escpticos de que para mantener tasas de crecimiento aceleradas sea indispensablecontinuar privatizando. A juicio de Harberger, lo ms importante en ese mbito ya se hizo.

41 Los ejemplos abundan. Algunos de los ms notorios: es sabido que las comisiones que cobran las AFPson excesivas y que seran mucho ms bajas si se relajaran las restricciones a la competencia enprecios. En el mercado areo se insite en negociar tratados que impiden la entrada de nuevas lneasperjudicando con ello a los usuarios, y se sigue impidiendo la entrada de empresas extranjeras alcabotaje nacional. Los trabajadores de la educacin y la salud estatales entraban cualquier reforma quehaga ms competitivos sus sectores y que arriesgue las rentas de las que gozan. Los agricultorestradicionales se las han arreglado para obtener ingentes subsidios, tratamientos arancelariospreferenciales que los protegen de las importaciones y ahora exigen que se exima de aranceles a losinsumos agrcolas.

42 Una renta econmica es un pago que recibe un factor productivo por encima de lo que recibira en sumejor uso alaternativo. Por ejemplo, disfrutan de rentas las empresas de una industria en que unaregulacin impide la entrada, un monopolio mal regulado, o un gremio que se las arregla para restringir lacompetencia entre sus miembros.


hacer poltica negociando con los distintos grupos de inters. La segunda razn es la faltade objetivos claros y concretos en quienes han estado a cargo de conducir la polticaeconmica. Si bien el programa que el programa que el presidente Frei present al pas,durante su ltima campaa presidencial prometa impulsar la competencia cada vez quefuese posible, la verdad es que en estos aos cuesta encontrar medidas que hayan sidoconsecuentes con esa promesa43. Sin objetivos propios, el gobierno se ha limitado aadministrar lo que hered y ha intentado hacer cosas slo cuando cuenta con la venia de losgrupos de inters organizados potencialmente afectados. En esto, el gobierno delpresidente Frei ha sido fiel exponente de la creencia, bastante generalizada en Chile, que lasmedidas econmicas siempre deben consensuarse con los actores que son afectados porellas. El problema, por supuesto, es que los actores afectados nunca incluyen a losusuarios, para quienes los costos de organizarse son prohibitivos. As, creer que delconsenso saldrn las medidas apropiadas es curioso e ingenuo, porque por definicin unamedida liberalizadora, cualquiera sea el mercado afectado, aumenta la competencia ydisminuye las rentas de las empresas ya instaladas y de sus sindicatos. Por eso, es dudosa laconveniencia social de polticas que sean apoyadas por los grupos de inters afectados44.

Pese a todo, por el momento sera exagerado concluir que la situacin es sombra. Enparte lo que estamos viviendo es consecuencia de que los gobiernos elegidos no puedenignorar las presiones de los grupos de inters y si comparamos a Chile con otros pases,incluso desarrollados, la poltica econmica sigue siendo bastante impersonal. Pero, engran medida, eso no es mrito de la actual administracin, sino ms bien de la uniformidadimpuesta durante la primera ronda de reformas, la que ha dificultado enormemente laspresiones de los grupos de inters. Todo tiene su lmite, sin embargo, y si bien hasta ahoraquienes conducen la poltica econmica se han limitado a ceder un poco cada vez, mstemprano que tarde la falta de objetivos claros se va a traducir en errores de poltica msfundamentales. Y esta es una segunda leccin que estamos ignorando hoy. Tanto Sergiode Castro como Hernn Bchi tenan meridianamente claro hacia adnde queran llegar yqu polticas eran necesarias para lograrlo. La claridad de propsito es uno de los aspectosms notables de quienes condujeron las reformas y una de las carencias ms notorias dequienes hoy conducen la poltica econmica. Es imposible explicar el xito de las reformassin esta caracterstica de la conduccin econmica e improbable que hoy se haga lo que hayque hacer si no se tienen objetivos claros.

El que haya mucho que aprender del estilo de la conduccin econmica de Bchi y deCastro no significa que se deban calcar sus objetivos. stos fueron apropiados para lapoca, pero por el mismo xito de las reformas ms de lo mismo, aunque ciertamentedeseable, no es suficiente. Qu demandan los tiempos presentes? Aqu no hay espacio msque para mencionarlo, pero a mi juicio, en el mbito microeconmico el desafo es lograrinstituciones pblicas fuertes e independientes del estado, los grupos de inters y lospartidos polticos que vigilen y disminuyan el poder discrecional del Estado, castiguenconductas anticompetitivas, eliminen regulaciones intiles y regulen adecuadamente losprecios y la calidad de lo producido por industrias con caractersticas de monopolio natural.La tarea es difcil porque, para lograr instituciones con esas caractersticas y objetivos,tendramos que ser capaces de idear mecanismos que garanticen que la lista de elegibles para

43 Si bien el multicarrier entr en funciones durante el gobierno del Presidente Frei, la legislacin que lo

permiti fue pasada durante el gobierno del presidente Aylwin.44 Pablo Serra ha destacado este punto en el contexto de los acuerdos comerciales. Cuando ningn

productor nacional pierde es seal inambigua de que el nico efecto del tratado es desviar comercio yque por lo tanto es daino paa el bienestar natural.


dirigirlas est compuesta principalmente por los ms capaces y no slo por los favoritos delos partidos polticos y del ejecutivo algo que, como sugiere la experiencia del BancoCentral, estamos an muy lejos de lograr.

Las comisiones antimonopolios activas y los reguladores fuertes tal vez nunca formaronparte de la idea de liberalizacin de quienes hicieron la primera ronda de reformas, tal vezpor su escepticismo radical en que tales instituciones seran capaces de resolver el problemade la captura por el poder poltico. Pero, con ese nfasis algo distinto, lo que se necesitahoy es una vuelta al mpetu liberalizador de la primera ronda de reformas.

Anexo 1

Hubo subsidio en la privatizacin de empresas?

En este Anexo se examinan con mayor detalle los estudios que han intentado cuantificarla magnitud de la transferencia de riqueza del fisco a los privados en la privatizacin deempresas pblicas, y se fundamenta la afirmacin de que no existe evidencia cuantitativaque permita respaldar los prejuicios que se puedan tener en una u otra direccin.

Las preguntas que debera responder el debate sobre si el Estado vendi las empresas pormenos de su valor son dos: Podran haberse vendido a un precio mayor? Sera mayor elpatrimonio del Estado si no se hubiera privatizado?1 Los estudios arrojan resultadosopuestos. Marcel (1989 a: cuadro 11) concluye que el Estado perdi ms del 55 por cientodel valor de las empresas, y que el patrimonio pblico disminuy significativamente.Hachette y Lders (1992: 137) sostienen, por su parte, que lo ms probable es que latransferencia de riqueza a quienes adquirieron empresas pblicas haya sido pequea; yCifuentes (1993) concluye que bastaran aumentos marginales de la rentabilidad de algunasempresas privatizadas para el patrimonio pblico no haya disminuido.

Por qu difieren tanto las conclusiones de estos estudios? Responder la preguntarequiere calcular el valor presente de la empresa en manos del sector privado, neto deimpuestos, y compararlo con el precio de venta2. Para responder es necesario calcular elvalor presente de los dividendos e impuestos que hubiera recibido el fisco si no hubieraprivatizado, restarle el valor presente de los impuestos que pagar el sector privado por lasutilidades de la empresa, y compararlo con el precio de venta. Ambos ejercicios no sonequivalentes, porque la rentabilidad de las empresas y sus polticas de reparto de dividendospueden depender de quin las controle, y la tasa de descuento podra ser diferente segn setrate del sector pblico o privado. Por lo mismo, podra ocurrir que el Estado venda lasempresas por menos de lo que el sector privado est dispuesto a pagar, pero al mismotiempo aumente su patrimonio: a travs del cobro de impuestos, el Estado se beneficia deeventuales aumentos en la rentabilidad de las empresas.

1 Ambas preguntas seran equivalentes si el sector pblico y el privado manejaran con igual eficiencia las

empresas, tuvieran igual tasa de preferencia intertemporal y coeficiente de aversin al riesgo, si losmercados de capitales fueran perfectos y si no hubiera riesgo de expropiacin.

2 Marcel (1989a y 1989b) intenta responderla comparando tambin el precio de venta con el valor en bolsade las acciones enajenadas. El valor presente esperado debiera ajustarse por la probabilidad deexpropiacin percibida por el sector privado.


Hachette y Lders (1992: 120-129) realizan el primer ejercicio, y calculan que latransferencia de riqueza fue equivalente al 15,4 por ciento del valor de las empresas enmanos del sector privado. Sostienen que probablemente su clculo sobrestima el subsidio,porque no descuentan ni el riesgo de reestatizacin ni los impuestos personales quedebieran pagar los dividendos repartidos por las empresas privatizadas. Sin embargo,resulta clave en sus resultados la tasa de descuento que usan para descontar los flujosgenerados por cada empresa. La obtienen sumando a la tasa libre de riesgo (la que calculanen alrededor del 5 por ciento) la prima por riesgo no diversificable de cada empresa; paracalcular esta prima por riesgo, primero suponen que la prima por riesgo del mercado de laeconoma chilena es igual a la prima por riesgo del mercado accionario de Estados Unidos,ajustada por la variacin relativa del PGB chileno con relacin al norteamericano3. (Estaprima por riesgo se estima en 15,3 por ciento, pero se supone que decae linealmente entre1986 y 1996, convergiendo a 10 por ciento). La prima por riesgo de cada empresa seobtiene entonces usando los beta sectoriales estimados para la economa norteamericanaque aparecen en Brealey y Myers (1992). Por lo tanto, los flujos de una empresa cuyo betasea uno se descuentan a tasas que van desde 15 a 20 por ciento4. Aun cuando es adecuadoajustar la tasa de descuento de cada empresa segn su riesgo no diversificable, tasas como lasmencionadas parecen bastante altas. A modo de ejemplo, la tasa empleada por Marcel es de9 por ciento; si Lders y Hachette la hubieran usado, su clculo del valor de las empresasen manos del sector privado hubiera arrojado aproximadamente el doble, con lo que elsubsidio estimado hubiera aumentado significativamente. Por consiguiente, no queda claroen qu direccin funcional el sesgo del clculo.

Marcel (1989a y 1989b), quien slo considera lo privatizado hasta diciembre de 1987,realiza el segundo ejercicio. Sus resultados sugieren que la prdida patrimonial fueequivalente a poco ms del 40 por ciento del valor de las empresas privatizadas.Probablemente Marcel sobrestima el subsidio verdadero, por dos motivos. Primero, nocalcula el valor presente de los impuestos que pagar el sector privado, lo que sesga haciaarriba su estimacin de la prdida de patrimonio fiscal. Segundo, a la prdida del Estadosuma lo que define como subsidio implcito por operaciones patrimoniales previas a laprivatizacin de dos empresas, CAP y Endesa. Estas operaciones consistieron en losiguiente: en 1986 CAP recompr al Estado parte de sus acciones, aparentemente pordebajo de su verdadero valor, con lo que los accionistas privados de la compaaaumentaron su participacin del 17 al 49 por ciento. Por otra parte, en 1986, cuando elEstado controlaba an casi el 100 por ciento de Endesa, sta le traspas 538 millones dedlares de deuda a cambio de acciones valoradas a ms del doble de su valor de mercado.

Si efectivamente CAP pag menos de lo que valan sus acciones, es correcto sumar a lasprdidas del Estado la transferencia de riqueza hacia los accionistas privados de CAP, lo quehace Marcel (1989a: apndice II). En el caso de Endesa, Marcel tambin estima unaprdida asociada con el sobreprecio de las acciones, y la suma su clculo del valor presentede los flujos de dividendos que el Estado dej de percibir por privatizar Endesa. Sinembargo, no est claro que en este caso el procedimiento sea correcto. Aunque el Estadono hubiese recibido nada a cambio de asumir la deuda, su patrimonio neto no hubieracambiado en el momento de la transaccin, pues en ese momento controlaba casi el 100

3 Los supuestos detrs de este mtodo son que el PGB y el mercado accionario se mueven uno a uno, y

que si hubieran diferencias entre los mercados accionarios en Chile y de Estados Unidos las eliminara elarbitraje.

4 Para obtener la prima por riesgo exigida a cada empresa es necesario conocer los betas estimados paracada empresa. Lamentablemente, ninguno de los dos estudios los reporta.


por ciento de la empresa; la transaccin simplemente implica pasar la deuda desde elbalance de Endesa al sector pblico, y no altera el balance consolidado. En consecuencia,el Estado no puede haber perdido en la transaccin. Lo que dej de percibir al privatizarfue solamente el valor presente de los dividendos que Endesa sin deuda le hubiera pagado;los pagos de intereses y amortizacin de deuda los hubiese asumido directa o indirectamenteel Estado sin importar si la empresa era privatizada o no, a menos que su suponga que ladisposicin a pagar por Endesa del sector privado no dependa de su deuda, lo que pareceabsurdo.

Otra cuestin es calcular el valor presente de los dividendos que dej de percibir elEstado por privatizar. En forma contable eso puede hacerse de dos formas: directamente,calculando el valor presente de los dividendos de Endesa sin deuda, y sin sumar prdidaalguna por la transaccin descrita; o, alternativamente, se podra descontar del valorpresente de los dividendos pagados por Endesa lo que sta hubiera tenido que pagar porintereses y amortizaciones de la deuda, y luego sumar el valor de la prdida calculada en latransaccin. Marcel (1989a: nota 76) parece inclinarse por la segunda opcin, pues explicaque ...en el caso de Endesa (...) se limpi el efecto del prepago de deuda de 1987, lo quesugiere que podra haber hecho el ajuste mencionado. Lamentablemente, su trabajo noaclara en qu consisti exactamente este ajuste, ni su monto.

Cifuentes y Hachette y Lders realizan el mismo ejercicio, pero incluyen el valorpresente de los impuestos pagados por el sector privado. Aunque sus resultados sugierenque el impacto fiscal de la venta de empresas pblicas fue menor, las tasas de descuento queutilizan en ambos estudios son las mismas que Hachette y Lders aplican para calcular elvalor de las empresas en manos del sector privado, por lo que podran ser muy altas.Adems, Cifuentes supone que la tasa marginal de impuestos pagada por los accionistas deempresas privatizadas es de 30 por ciento, lo que parece exagerado si se considera que parteimportante de las acciones fue adquirida por empleados del sector pblico, trabajadores yAFP, sin hablar de que en Chile existen numerosas y difundidas formas de evitar legalmenteel pago de impuestos. Por lo tanto, parece que esos trabajos subestiman la prdida.

Se podra pensar que la verdad se encuentran en un trmino medio entre los resultadosde Marcel por un lado, y de Hachette y Lders y Cifuentes, por otro, pero en mi opininello no se desprende de los estudios reseados. stos son realmente ambiciosos, pues aspirara obtener una estimacin punto del impacto de la privatizacin, y para ello deben suponero estimar gran nmero de parmetros: la tasa de rentabilidad de cada empresa en manosdel Estado o del sector privado, la tasa pertinente para descontar sus flujos (considerando elriesgo no diversificable de cada empresa), la poltica de dividendos de cada empresa segnest en manos privadas o del Estado, y las tasas marginales de impuesto pagadas por losaccionistas de las empresas una vez privatizadas. En muchos casos los autores no explicanpor qu supusieron determinados valores para algunos parmetros, ni la metodologautilizada para calcular otros, y los valores obtenidos son discutibles. Ello ocurre porque losparmetros de inters son muy difciles de estimar y, por lo tanto, casi por definicin todosupuesto o clculo es ms o menos arbitrario y por ende discutible. Por la misma razn, ellector no puede evitar preguntarse en cada caso qu tanto cambiaran los resultados sicambiaran los parmetros de los cuales dependen. Habra resultado muy tilcomplementar las estimaciones punto con un anlisis de sensibilidad cuantitativo ysistemtico. Marcel y Cifuentes lo intentan, pero sus ejercicios son claramenteinsuficientes, pues slo estudian dos escenarios alternativos. En conclusin, la preguntasobre si fue significativo el subsidio implcito en la privatizacin an aguarda respuesta.


Anexo 2

Estudios recientes acerca del mercado elctrico

Aqu comento brevemente los estudios de Larran, Quiroz y Chumacero (1996), enadelante LQC, y de Morand y Soto (1996); y fundamento la afirmacin de que,contrariamente a lo que sostienen estos autores, sus estudios no aportan evidenciaconvincente que permita descartar la posibilidad de que la integracin vertical distorsione laasignacin de recursos en el mercado elctrico.

LQM sustentan sus afirmaciones en dos resultados tericos: la integracin verticalquede implicar que ...la empresa monoplica tenga un comportamiento ms competitivoen su mercado de origen5, y que la integracin vertical pueda permitir el aprovechamientode economas de mbito. El primer resultado terico que citan se conoce en la literatura deorganizacin industrial como doble marginalizacin6, y afirma que cuando dosmonopolios en cadena por ejemplo, uno mayorista y uno minorista se integran, ladistorsin monoplica disminuye, a pesar de que el monopolio integrado seguircomportndose como tal y no, como afirman LQC, ms competitivamente. Ladistincin no es slo semntica; en lo que aqu nos interesa, implica que la conclusin a laque llegan LQC que la integracin vertical permite un mercado elctrico ms competitivoes incorrecta.

Para apreciar lo anterior, supongamos que existen dos monopolios en cadena, a los quellamaremos mayoristas y minoristas. Si ambos constituyen empresas separadas, cadauno cobrar el margen monoplico sobre sus costos. Para el minorista, su costo es el precioal que le vende el mayorista, el que incluye el primer margen monoplico. A ese precio, elminorista le agrega su propio margen monoplico. A ese precio, el minorista le agrega supropio margen monoplico. Al final los mrgenes monoplicos se suman y la distorsincausada por el monopolio se duplica. Por contraste, resulta sencillo demostrar que, si elmayorista y el minorista se integran verticalmente, el monopolio resultante cobrar elmargen slo una vez. As, la integracin vertical limita la distorsin y reduce la prdidasocial (quienes recuerden los impuestos a las ventas y servicios que existan en Chile antes dela creacin del IVA apreciarn la analoga: empresas desintegradas verticalmente pagabanimpuestos sobre impuestos). La integracin vertical y el IVA elimina esta doble tributacin.Hay que destacar en qu contexto es vlido este resultado y qu implica. Primero, debenexistir dos monopolios no regulados. Segundo, los beneficios de la integracin verticaldesaparecen cuando un monopolista bien regulado (es decir, al que se le fija un precio queslo cubre sus costos) se integra verticalmente con un segmento competitivo no regulado(por ejemplo, la generacin de electricidad) y consigue monopolizarlo. La razn es simple:utilizar el segmento no regulado para explotar el poder monoplico que la regulacin lequita.

Qu indica lo anterior? En primer lugar, si la integracin vertical es eficiente en elsector elctrico (como afirman LQC), tiene que ser porque hay un monopolio en lageneracin y los monopolios en la trasmisin y regulacin estn mal regulados. Pero, eneste caso, la conclusin es que, aun con integracin vertical, el mercado elctrico 5 Vase LQC (1996:11).6 Vase Spengler (1950).


funcionara como un monopolio, que es precisamente el argumento de quienes cuestionansu privatizacin sin que se haya prohibido la integracin vertical.

Alternativamente, si, como afirman LQC, el mercado de la generacin es desafiable ycompetitivo y la regulacin de la distribucin fija correctamente los precios, entonces laintegracin vertical no puede ser beneficiosa. Antes bien, es ms plausible lo que afirmanlos crticos de la integracin vertical, a saber: que su objetivo es monopolizar la generacinelctrica, el segmento no regulado del mercado. Por lo tanto, en ninguno de los casosLQC demuestran que en Chile la integracin vertical del mercado elctrico deriva enmercados ms competitivos. Por el contrario, aplicando sus mismas premisas y lasimplicaciones de la teora de la doble marginalizacin, es ms plausible la tesis de quienes seoponen a la integracin vertical.

El segundo resultado terico es correcto en principio, pero su relevancia slo puededeterminarse con evidencia emprica. LQC estiman una funcin de produccin conjuntade las empresas coligadas y testean la existencia de interacciones entre, por ejemplo, elcapital utilizado en generacin y las horas de trabajo contratadas en distribucin. Afirmanhaber encontrado evidencia de que la desintegracin vertical aumentara en 21 por cientoel costo de la energa producida por las empresas hoy coligadas.

Si dicho resultado fuese correcto, cabran pocas dudas de que fue beneficioso para el pasprivatizar sin restringir la integracin vertical. El problema con la evidencia de LQC es queno reportan sus regresiones, no muestran su robustez ni describen con precisin quvariables incluyeron y cules fueron sus fuentes de informacin. De esta forma, el le

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Desatando a Prometeo: reformas microeconómicas en Chile 1973-198

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