Documento del

Banco Mundial

EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL

Informe n.º: 57441-GT

Documento de proyecto de emergencia

SOBRE UNA

PROPUESTA DE PRÉSTAMO

POR VALOR DE US$100 MILLONES

PARA

LA República de Guatemala

PARA

asistencia de emergencia para un préstamo para servicios sociales

8 de noviembre de 2010

Unidad de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica

Unidad de Gestión para la

Región de América Latina y el Caribe

Este documento se da a conocer públicamente antes de su consideración por el Directorio. Esto no conlleva la presunción de un resultado. El documento puede actualizarse tras el examen del Directorio y la versión actualizada se pondrá a disposición del público, de acuerdo con la política del Banco sobre el acceso a la información.

EQUIVALENCIAS MONETARIAS

(Tasa de cambio vigente a 20 de octubre de 2010)

Unidad monetaria

=

Quetzal (QZ)

QZ 8,05

=

US$1

EJERCICIO ECONÓMICO

1 de enero

–

31 de diciembre

ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS

AIF

Asociación Internacional de Fomento

BANGUAT

Banco Central de Guatemala

BCIE

Banco Centroamericano de Integración Económica

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

BIRF

Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

CAPRA

Evaluación probabilística de riesgos en América Central

CAT-DDO

Opción de utilización diferida por catástrofes

CEPAL

Comisión Económica para América Latina

CONRED

Comisión Nacional para la Prevención de Desastres

CoST

Iniciativa para la transparencia en el sector de la construcción

CPS-PR

Informe de situación de la estrategia de asociación con el país

DPL

Préstamo para políticas de desarrollo

DR-CAFTA

Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y República Dominicana con Estados Unidos

ECGF

Evaluación de la capacidad de gestión financiera

EdG

Estados de gastos

ERL

Préstamo de emergencia para recuperación

FMI

Fondo Monetario Internacional

GdG

Gobierno de Guatemala

GUATENOMINA

Modulo de pago de salarios del SIAF

IVA

Impuesto al valor agregado

MINEDUC

Ministerio de Educación

MINFIN

Ministerio de Finanzas

MSPAS

Ministerio de Salud

OIT

Organización Internacional del Trabajo

ONU

Organización de las Naciones Unidas

OP/BP

Política operacional/Procedimiento del Banco

PIB

Producto interior bruto

POA

Plan de ordenación ambiental

PPI

Plan de participación indígena

SCUT

Sistema de cuenta única del tesoro

SIAF

Sistema Integrado de Administración Financiera

SICOIN

Sistema de Contabilidad Integrada

US$

Dólar de Estados Unidos

Vicepresidenta:

Pamela Cox

Directora en funciones a cargo de las operaciones en el país:

Director sectorial:

Laura Frigenti

Marcelo Giugale

Gerente sectorial:

Gerente a cargo de las operaciones en el país:

Jefe sectorial:

Rodrigo A. Chaves

Anabela Abreu

J. Humberto López

Jefes de equipo:

David M. Gould y Rashmi Shankar

Guatemala

Asistencia de emergencia para servicios sociales

ÍNDICE

A.INTRODUCCIÓN1

B.El desafío urgente: Contexto nacional y estrategia de recuperación2

1.Contexto nacional2

2.El plan de recuperación del Gobierno5

C.Respuesta de los donantes y del BIRF, y las razones que justifican la operación6

1.Respuesta de los donantes y del BIRF6

2.Las razones que justifican la operación propuesta8

D.El proyecto propuesto8

1.Componentes, objetivos y resultados previstos del proyecto8

2.Elegibilidad para la tramitación de acuerdo con la OP 8.010

3.Compatibilidad con la estrategia de asistencia al país11

E.Evaluación inicial de las actividades del proyecto11

1.Evaluación inicial de las actividades del proyecto11

2.Lecciones aprendidas de operaciones anteriores13

3.Políticas de excepciones y salvaguardias14

F.Contratación, gestión financiera y sistemas de ejecución16

G.Riesgos del proyecto y medidas de mitigación17

H.Condiciones financieras y fecha de cierre del préstamo18

Anexo 1: Marco de resultados y seguimiento19

Anexo 2: Resumen de los costos estimados del proyecto20

Anexo 3: Marco de evaluación del riesgo operativo21

Anexo 4: Gestión financiera y mecanismos de desembolso31

Anexo 5: Mecanismos de contratación37

Anexo 6: Ejecución y seguimiento38

Anexo 7: Miembros del equipo encargado de la preparación y la evaluación inicial del proyecto39

Anexo 8: Planes de salvaguardias ambientales y sociales40

Anexo 9: Análisis económico y financiero43

Anexo 10: Estado de préstamos y créditos47

Anexo 11: Reseña del país51

Anexo 12: Entregas o compromisos de asistencia de los principales socios en el desarrollo para el plan del Gobierno53

Anexo 13: Municipios guatemaltecos en situación de pobreza extrema55

Anexo 14: Mapa57

GUATEMALA

ASISTENCIA DE EMERGENCIA PARA SERVICIOS SOCIALES

DOCUMENTO DE PROYECTO

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Fecha: 9 de diciembre de 2010

Jefes de equipo: David M. Gould y Rashmi Shankar

Directora a cargo de las operaciones en el país: Laura Frigenti

Gerente sectorial: Rodrigo A. Chaves

Sectores: Otros servicios sociales (100%)

Temas: Otras actividades de gestión económica (100%)

Número de identificación del proyecto: P122370

Categoría ambiental: C

Instrumento crediticio: Préstamo de emergencia para recuperación

En colaboración con IFC: No

Nivel de colaboración: N/A

Datos financieros del proyecto

[X] Préstamo [ ] Crédito [ ] Donación [ ] Garantía

[ ] Otros:

En el caso de préstamos/créditos/otros:

Financiamiento total del Banco (millones de US$): 100,00.

Términos propuestos: El Gobierno de Guatemala seleccionó un préstamo flexible del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) con margen fijo y denominado en dólares de EE. UU. El calendario de reembolso del préstamo está vinculado al momento del compromiso, con un plazo final de vencimiento de 26,5 años (que incluyen un período de gracia de 8,5 años) y reembolsos del principal en cuotas iguales.

Plan de financiamiento (millones de US$)

Fuente

Local

Extranjera

Total

Prestatario

0,00

0,00

0,00

Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento

100,00

0,00

100,00

Total:

100,00

0,00

100,00

Prestatario:

La República de Guatemala

Organismo responsable:

Ministerio de Finanzas y Economía

8va Avenida 20-87, Zona 1

Edificio Finanzas Públicas

Guatemala

Tel.: (502) 2248-5029Fax: (502) 2248-5005

Directora de Crédito Público, Mayra Palencia Prado (mpalencia@minfin.gob.gt)

Desembolsos estimados (EF del Banco/ millones de US$)

EF

EF11

EF12

Anual

US$90 millones

US$10 millones

Acumulado

US$90 millones

US$100 millones

Período de ejecución del proyecto: Comienzo: 3 de enero de 2011 Final: 31 de enero de 2012

Fecha prevista de entrada en vigor: 3 de enero de 2011

Fecha prevista de cierre: 30 de junio de 2012

¿El proyecto requiere alguna excepción con respecto a las políticas del Banco?

Referirse a la sección sobre evaluación inicial de las actividades del proyecto

¿Han sido aprobadas por la administración del Banco?

[ ] Sí [ X ] No

[ ] Sí [ ] No

¿Incluye el proyecto algún riesgo crítico considerado “sustancial” o “elevado”?

Referirse a la sección sobre riesgos y medidas de mitigación

[ ] Sí [ X ] No

Objetivo de desarrollo del proyecto

El objetivo del proyecto es preservar los servicios de salud y educación después de las graves inundaciones y otros desastres naturales ocurridos en Guatemala entre mayo y septiembre de 2010.

Descripción del proyecto

El préstamo de emergencia para recuperación (ERL) incluye dos componentes esenciales: a) Componente 1 (US$60 millones): Preservar el acceso de los niños vulnerables a la educación básica; y b) Componente 2 (US$39,65 millones): Preservar la cobertura de los servicios de atención a la salud para grupos vulnerables.

Si fuera el caso, ¿qué políticas de salvaguardia se activan?

Evaluación ambiental (OP/BP 4.01)

Hábitats naturales (OP/BP 4.04)

iii

GUATEMALA: PRÉSTAMO PARA PROTECCIÓN DE EMERGENCIA DE SERVICIOS SOCIALES

A. INTRODUCCIÓN

1. En este documento de proyecto se solicita la aprobación de los directores ejecutivos para conceder un préstamo de recuperación de emergencia de US$100 millones a la República de Guatemala. El préstamo propuesto ofrecerá asistencia de emergencia para mantener el gasto social en educación y salud, mientras Guatemala dedica considerables recursos fiscales a la recuperación y la reconstrucción, después de las graves inundaciones y otros desastres naturales sufridos entre mayo y septiembre de 2010. El préstamo propuesto consistirá en una reasignación de financiamiento dentro del monto asignados al país, sacando fondos de la tercera etapa de un préstamo para políticas de desarrollo programado previamente que habría contribuido a la continuación del progreso de la gestión de gobierno, la transparencia y la reforma fiscal.

2. Entre mayo y septiembre de 2010, Guatemala fue azotado por una serie de desastres naturales con graves consecuencias humanitarias y económicas. El 27 de mayo de 2010, el volcán Pacaya de Guatemala entró en erupción y provocó la evacuación de más de 2000 personas y el cierre del principal aeropuerto internacional. Dos días después, el huracán Agatha desencadenó lluvias torrenciales y causó inundaciones y deslizamientos de tierras generalizados por todo el país, que afectaron a más de medio millón de personas y provocaron 200 muertes e incontables víctimas. Durante los primeros cuatro meses desde el impacto inicial del huracán Agatha, Guatemala se vio golpeada por tormentas tropicales inusualmente fuertes, que redujeron la capacidad para iniciar los esfuerzos de reconstrucción, agravaron las inundaciones y complicaron las ya difíciles iniciativas de asistencia humanitaria. La Comisión Económica para América Latina (CEPAL), en colaboración con el Gobierno de Guatemala, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), emprendieron una evaluación, publicada recientemente, sobre el costo económico y las consecuencias humanitarias de los desastres, utilizando una metodología mundialmente aceptada. Las estimaciones conservadoras iniciales de los costos financieros equivalían aproximadamente al 4% del PIB (alrededor de US$1600 millones). Dada la gravedad de la situación, el 11 de octubre de 2010, el Presidente Colom hizo un llamamiento formal de asistencia a la comunidad internacional.

3. Estos desastres naturales han agravado aún más una situación fiscal que la crisis global de 2008-2009 ya había convertido en precaria. Los ingresos fiscales con respecto al PIB en Guatemala, que ya eran los más bajos de la región, se vieron gravemente afectados por la recesión económica mundial, y cayeron de más del 12% en 2007 a aproximadamente el 10% en 2010. La duplicación del déficit fiscal al 3,1% del PIB entre 2008 y 2010 subraya la gravedad de la situación fiscal. Esto sin incluir los costos de los planes de reconstrucción del Gobierno que, según estimaciones conservadoras, serán de US$1000 millones durante los próximos tres años y esperan cubrirse mediante la redistribución del gasto actual, recortes del gasto, fondos de donantes y financiamiento adicional del déficit (agregando alrededor de un 0,3% del PIB al déficit fiscal cada año).

4. En los últimos meses, el aumento de las necesidades humanitarias tras las inundaciones incesantes han generado grandes deficiencias imprevistas en la protección social. Esto se produce después de dos años de ralentización del crecimiento durante la crisis económica mundial, cuando la necesidad de asistencia social iba aumentado debido al marcado descenso del empleo y las remesas. La urgencia generada por la actual crisis fiscal ha puesto en peligro el gasto social y ha obligado al Gobierno a buscar financiamiento adicional y asistencia de los donantes. En concreto, la liquidez inmediata para cubrir los servicios de educación y salud es peligrosamente baja.

5. Como parte del llamamiento de ayuda a la comunidad internacional, Guatemala ha solicitado asistencia a corto plazo al Banco Mundial para poder proteger el gasto social en salud y educación. La escasez de recursos para gestionar el desastre podría provocar el recorte del gasto social crítico. El objetivo de desarrollo del proyecto propuesto consiste por lo tanto en preservar los servicios de salud y educación después de las graves inundaciones y otros desastres naturales ocurridos en Guatemala entre mayo y septiembre de 2010. La operación propuesta también se está complementando con US$15 millones para la reconstrucción de puentes, a través de la reestructuración de los fondos de un proyecto de desarrollo rural del Banco Mundial y un proyecto de expansión de las oportunidades de los grupos vulnerables, aprobado por el Banco. Otros donantes bilaterales y multilaterales están suministrando asistencia humanitaria de emergencia, así como fondos para infraestructura, desarrollo rural, mitigación del riesgo del cambio climático y gestión del riesgo de desastres.

B. El desafío urgente: CONTEXTO nacional y estrategia de recuperación

1. Contexto nacional

6. El 27 de mayo de 2010, la erupción del volcán Pacaya dio comienzo a uno de los períodos de cuatro meses de desastres naturales más devastadores de Guatemala. Guatemala es el quinto país más vulnerable del mundo a los desastres naturales y se encuentra en una de las regiones del mundo más gravemente afectadas por el cambio climático[footnoteRef:1]. La última serie de desastres fue inusualmente dura y se encuentra entre las tres más graves de las 62 catástrofes ocurridas durante las últimas tres décadas. La erupción del Pacaya, situado a 25 km al suroeste de la Ciudad de Guatemala, provocó una lluvia de ceniza sobre las áreas metropolitanas más pobladas del país. Alrededor de 2000 personas se vieron forzadas a evacuar sus casas y el aeropuerto internacional estuvo cerrado durante varios días. El huracán Agatha golpeó solo dos días después de la erupción del Pacaya, el 29 de mayo, y desencadenó lluvias torrenciales, inundaciones y deslizamientos de tierras. Ante el aumento de las pérdidas de vidas y los daños, las autoridades se vieron obligadas a declarar el estado de emergencia nacional. El impacto del huracán Agatha y la erupción del Pacaya se vieron agravados por lluvias y tormentas inusualmente fuertes durante los siguientes meses, entre ellas el huracán Earl en agosto y dos tormentas tropicales más en septiembre, que descargaron gran cantidad de lluvia en la mayoría del país. [1: Evaluación de daños y pérdidas sectoriales y estimación de necesidades ocasionadas por desastres en Guatemala entre mayo y septiembre de 2010, Informe preparado por el Gobierno de Guatemala con apoyo de la comunidad internacional, 13 de septiembre de 2010.]

7. Los efectos acumulados de todos los incidentes ocurridos entre mayo y septiembre se pueden resumir en términos de pérdidas económicas y humanas. Hubo 235 muertes y se calcula que miles de personas se han visto forzadas a evacuar sus hogares y han perdido sus casas (cuadro 1). En términos de pérdidas económicas, los daños más importantes dentro del sector social fueron en la vivienda y la educación, y se estiman en alrededor del 0,6% del producto interior bruto (PIB) (cuadro 2). En el sector productivo, la agricultura fue la más afectada debido a que las lluvias y las inundaciones destruyeron los cultivos o impidieron su cosecha y distribución a los mercados. La infraestructura, especialmente el transporte, el agua y el saneamiento, sufrieron los mayores daños, equivalentes al 2% del PIB. En total, los daños y las pérdidas económicas equivalen a cerca del 4% del PIB.

Cuadro 1: Población afectada por desastres naturales entre mayo y septiembre de 2010

Población

TOTAL

Afectados

559 923

Evacuados

207 845

En refugios temporales

142 775

Desaparecidos

42

Heridos

223

Muertos

235

Porcentaje de la población total afectado

3,9%

Fuente: Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres Naturales.

Cuadro 2: Pérdidas consolidadas debido a los desastres naturales

Subsector

Impacto acumulado de los desastres entre

mayo y septiembre de 2010 (millones de quetzales)

Daños

Pérdidas (ingresos)

TOTAL

Público

Privado

SOCIAL

1570,6

276,8

1847,4

845,8

1001,6

Vivienda

846,6

149,0

995,6

0,0

995,6

Salud

33,4

108,6

142,0

136,0

6,0

Educación

665,6

15,8

681,4

681,4

0,0

SECTOR PRODUCTIVO

250,1

1078,6

1328,8

25,6

1303,2

Agricultura y pesca

101,8

760,9

862,6

25,6

837,0

Industria

123,3

194,3

317,6

0,0

317,6

Comercio

11,9

28,9

40,9

0,0

40,9

Turismo

13,1

94,6

107,7

0,0

107,7

INFRAESTRUCTURA

5841,4

784,3

6625,7

6377,1

248,6

Transporte

5408,0

718,7

6126,7

5945,5

181,3

Energía

90,2

28,2

118,4

54,4

64,0

Agua y saneamiento

343,2

37,4

380,6

377,2

3,4

OTROS SECTORES PRIORITARIOS

712,5

1906,4

2618,9

2071,0

547,9

Medio ambiente

340,5

1778,6

2119,1

1920,3

198,8

Impacto sobre las mujeres

236,0

127,8

363,8

16,0

347,8

Gestión de riesgos

136,0

0,0

136,0

134,7

1,3

Total en quetzales (millones)

8374,6

4046,2

12 420,8

9319,5

3101,2

Total en US$ (millones)

1046,8

505,8

1552,6

1164,9

387,7

Fuente: Evaluación conjunta de la CEPAL, el Banco Mundial, la ONU y el BID, septiembre de 2010, basada en cifras oficiales.

8. Se prevé que el impacto sobre los grupos indígenas y las mujeres sea severo. La tormenta tropical Agatha y las tormentas posteriores devastaron todo el país, aunque se observó un impacto económico y social relativamente mayor en las comunidades indígenas. Las poblaciones indígenas sufrieron daños desproporcionadamente elevados debido a su dependencia de la agricultura de subsistencia. Según las estimaciones de la CEPAL, la mayoría de las poblaciones indígenas perdieron infraestructura y ganado. Los departamentos que sufrieron mayores pérdidas en términos de vidas y capacidad productiva albergan a más del 70% de la población indígena. En junio de 2010, después del huracán Agatha, la Secretaría Presidencial de la Mujer realizó un estudio sobre las consecuencias de la tormenta para varios grupos económicos divididos por edad, sexo y origen étnico. Aunque sus resultados son orientativos, es probable que infravaloren el costo total de los desastres, ya que el estudio se realizó antes de las inundaciones de agosto y septiembre de 2010. Aunque un poco más de la mitad de las 626 531 personas que, según las estimaciones, sufrieron pérdidas eran mujeres, se espera que esta cifra aumente. Dado que la mayoría de estas mujeres dependen de actividades productivas en el hogar, especialmente la agricultura, y que la agricultura se vio duramente golpeada por los desastres, se espera un aumento del índice de pobreza. También se prevé un incremento del número de mujeres vulnerables por debajo de la línea de pobreza. Después del huracán Agatha, el empleo y el ingreso de las mujeres fuera del hogar cayó más o menos en todos los sectores. Es más, la encuesta constató que el tiempo promedio que las mujeres dedicaban a actividades domésticas después de la tormenta aumentó de 13,6 a 16,3 horas. Esto significa que, en promedio, las mujeres trabajaron dos horas más al día dedicando un tiempo no remunerado a actividades de reconstrucción y recuperación. Los daños y las pérdidas más grandes se produjeron en la agricultura y la ganadería, que acapararon más de la mitad de todos los daños y pérdidas. La pérdida de ropa y otros productos del hogar también resultó bastante cuantiosa.

9. El impacto de los desastres ha sido especialmente duro en Guatemala debido a los altos niveles de pobreza y desigualdad, y a una situación económica ya de por sí precaria como consecuencia de la crisis financiera mundial. Alrededor del 51% de los 13,5 millones de habitantes de Guatemala viven en situación de pobreza[footnoteRef:2]. Algunos impedimentos importantes para avanzar en la reducción de la pobreza y la desigualdad son la falta de crecimiento congruente y de amplia base, así como de programas y gastos destinados específicamente a los pobres. Si bien Guatemala había empezado a mostrar una débil recuperación de la crisis mundial de 2008-09, la serie de desastres naturales que azotaron al país entre finales de mayo y septiembre han retrasado significativamente esta recuperación. La tasa de crecimiento, que ha disminuido del 3,3% en 2008 al 0,6% en 2009, refleja la caída del desempeño de las exportaciones, las restricciones de los mercados nacionales de crédito (y la reducción de las inversiones nacionales) y la disminución de las remesas. La reducción de la remesas afectó especialmente a los hogares más pobres, que son sus principales beneficiarios[footnoteRef:3]. Aunque se prevé un crecimiento de cerca del 2,1% en 2010, esta mejora depende de la recuperación de la demanda tanto interna como externa, el turismo y las remesas. En particular, la recuperación dependerá de la recuperación y el crecimiento de los socios comerciales más importantes de Guatemala, especialmente Estados Unidos y los países centroamericanos (véase el anexo 9 para un análisis más detallado de la situación macroeconómica y de la deuda). [2: Esta cifra se basa en el índice general de recuento de la pobreza, según la Evaluación de la pobreza en Guatemala en 2008.] [3: Véase Remittances and Development: Lessons from Latin America, compilado por Fajnzylber y López, Banco Mundial, 2008.]

10. Teniendo en cuenta la debilidad del contexto económico, la mitigación del impacto de los desastres recientes sobre los pobres requerirá una urgente movilización de recursos. Las finanzas públicas ya estaban limitadas por la ralentización económica y la baja recaudación de impuestos. Para mitigar la difícil elección que habría que hacer entre la reconstrucción y otros gastos esenciales, especialmente la prestación de servicios sociales, será esencial el respaldo de las instituciones multilaterales y los donantes. El mantenimiento constante de los servicios de salud y educación es quizá una de las funciones más importantes del gobierno que habría que respaldar. Como muestras los estudios recientes, la falta de una oferta adecuada de servicios de educación y salud en momentos fundamentales del desarrollo de los niños tiene consecuencias adversas para el resto de sus vidas.

11. A pesar del historial de prudencia fiscal y bajos coeficientes de endeudamiento, el margen fiscal es especialmente limitado en Guatemala, como demuestra claramente la duplicación del déficit fiscal entre 2008 y 2010, al 3,1% del PIB (cuadro 1 del anexo 9). Esta reducción del espacio fiscal conllevó menos recursos para el gasto en favor de los pobres, incluso antes del azote de los desastres naturales, y refleja una marcada disminución de los ingresos fiscales como porcentaje del PIB (que ya eran los más bajos de la región), que pasaron del 12% en 2007 a cerca del 10% en 2010. Guatemala ha intentado varias veces implementar una reforma impositiva, pero la ralentización económica, los desastres naturales y el estancamiento político se lo han impedido. Después de los desastres naturales, la gestión de la formulación y la implementación de políticas se ha vuelto más difícil. No obstante, el Gobierno se ha comprometido a promover la reforma fiscal con el fin de fomentar la sostenibilidad del gasto muy necesario en desarrollo. De hecho, al solicitar la asistencia de los donantes con los esfuerzos de recuperación y reconstrucción, el Gobierno ha integrado la reforma fiscal como una parte necesaria de su plan de recuperación.

2. El plan de recuperación del Gobierno

12. El plan de recuperación del Gobierno se ha diseñado para respaldar la recuperación y la reconstrucción de manera que el país pueda seguir encaminado al cumplimiento de sus objetivos de desarrollo a medio plazo. El plan tiene cuatro pilares: 1) asistencia humanitaria y rehabilitación, 2) recuperación de medios de vida y de la economía, 3) adaptación al cambio climático y mitigación de este, y 4) fortalecimiento institucional. El plan se va a implementar con el apoyo de la comunidad internacional y es totalmente compatible con los objetivos a medio y largo plazo de lograr la seguridad, medios de vida confiables para los hogares, mejora del crecimiento y la productividad y capacidades para mitigar los riesgos que plantean los desastres naturales.

13. Los cuatro componentes del “Plan de Recuperación y Reconstrucción con Transformación” del Gobierno tendrán un costo de implementación aproximadamente de US$1920 millones[footnoteRef:4]. El primer pilar, relacionado con la asistencia humanitaria y la rehabilitación, se centrará en la creación de condiciones básicas y humanitarias para las familias afectadas por los desastres, a las que se proporcionará acceso temporal a alimentos y agua potable, y una vivienda temporal adecuada. Este componente, que incluye la reconstrucción de infraestructura básica, tiene un costo estimado total de US$538 millones, de los cuales US$85 millones ya han sido financiados a través de una opción de utilización diferida por catástrofes (CAT-DDO) para Guatemala (P112544), aprobada por el Banco Mundial el 14 de abril de 2009. El segundo pilar, que promueve la recuperación económica, garantizará el acceso a alimentos y servicios públicos esenciales como el agua, el saneamiento, la vivienda, la educación y la salud pública a todos los afectados; mientras se crean las condiciones necesarias para reactivar el crecimiento económico Este componente se centrará en la inversión en servicios públicos e infraestructura y su costo estimado es de US$497 millones. El ERL propuesto apoyará las actividades dentro de este pilar. El objetivo del tercer pilar, relacionado con la mitigación del cambio climático y la adaptación a este, es promover respuestas más eficientes a los desastres naturales provocados por el cambio climático mediante la mejora de la capacidad de adaptación al cambio climático, centrándose en la ordenación territorial. El costo estimado de este componente es de US$340 millones. El cuarto pilar, relacionado con el fortalecimiento de las instituciones, se centrará en el desarrollo de la capacidad técnica y científica para desarrollar respuestas eficaces a los desastres naturales y costará US$79 millones. Además, se destinarán US$16 millones a financiar las actividades de seguimiento, evaluación, transparencia y comunicación del Plan. [4: El costo del “Plan de Recuperación y Reconstrucción con Transformación” supera la estimación antes mencionada de los daños y pérdidas causados por los desastres en aproximadamente US$370 millones. Esta discrepancia se deriva principalmente de la inclusión en el Plan de las medidas de adaptación y mitigación del cambio climático, así como los costos superiores de reposición con respecto al valor de los activos de la infraestructura en uso.]

C. Respuesta de los donantes y del BIRF, y las razones que justifican la operación1. Respuesta de los donantes y del BIRF

14. El Gobierno de Guatemala está coordinando su respuesta a los desastres naturales con una serie de socios en el desarrollo, entre ellos el BIRF. Más de una treintena de donantes, encabezados por el sistema de la ONU y el Gobierno de Estados Unidos, apoyaron los esfuerzos iniciales de asistencia humanitaria: se dispusieron aproximadamente US$14 millones para productos de socorro de emergencia, ayuda alimentaria, refugios, imágenes satelitales, logística aérea y control de enfermedades, entre otras actividades. Las iniciativas del Gobierno de Guatemala se complementaron con actividades de emergencia de los donantes, por ejemplo, mediante evacuaciones rápidas, refugios y la rehabilitación de infraestructuras sociales y productivas fundamentales, lo que se financió en parte con una CAT-DDO de US$85 millones del BIRF. Paralelamente a la asistencia humanitaria inicial, en junio y septiembre, el BIRF realizó misiones conjuntas con otros donantes para asistir al Gobierno de Guatemala en la evaluación de los daños, las pérdidas y las necesidades generadas por los desastres naturales. Por lo tanto, se facilitó una respuesta informada e inmediata del Gobierno a través de una evaluación conjunta de las necesidades, iniciada dos semanas después de la tormenta y financiada con una donación del Fondo mundial para la reducción de los desastres y la recuperación; además del fortalecimiento previo de la capacidad general de gestión de riesgo de desastres del país mediante, por ejemplo, el apoyo al Programa Nacional de Prevención y Mitigación ante Desastres, la planificación municipal para reducir el riesgos de desastres y la plataforma de la Evaluación probabilística de riesgos en América Central (CAPRA). A esto le siguió la celebración de la “Conferencia Internacional de Cooperantes para la Reconstrucción con Transformación”, organizada por el Gobierno en Ciudad de Guatemala en octubre de 2010. Los representantes de 106 donantes, entre ellos el BIRF, se comprometieron a aportar US$788 millones para apoyar el plan de reconstrucción del Gobierno, lo que cubría por lo tanto el 52% de los US$1490 millones necesarios para financiar el plan. De este monto, US$674 millones se comprometieron en forma de préstamos y donaciones, US$64 para asistencia técnica y US$40 millones para reestructuraciones de proyectos.

15. Mucha de la asistencia comprometida hasta la fecha se ha centrado en las áreas del cambio climático, la infraestructura y la seguridad alimentaria. En este sentido, el BID está preparando una operación de US$250 millones sobre cambio climático, mientras que España se comprometió a conceder un financiamiento de US$45 millones para actividades relacionadas con el agua y el cambio climático; el Banco Centroamericano de Integración Económica anunció un total de US$265 millones para cubrir las necesidades de la rehabilitación de infraestructuras y las actividades productivas, entre otras; mientras que Japón está preparando un préstamo de US$120 millones para infraestructura de carreteras; la Unión Europea aportará un total de US$53 millones en préstamos y donaciones para reforzar la seguridad alimentaria; mientras que Suecia apoyará la recuperación de medios de vida con US$25 millones. Como se muestra en el anexo 12, estos compromisos se complementaron con una serie de préstamos y donaciones más pequeños o más generales, como los US$45 millones de donaciones de organismos de la ONU y el financiamiento de US$28 millones de Italia para el plan en general.

16. Para apoyar el plan a más largo plazo de “Reconstrucción con Transformación” del Gobierno, el BIRF también está adaptando su estrategia integrada de desarrollo rural en el país para responder a las necesidades posteriores a los desastres. Dentro de esto destaca el Proyecto de desarrollo económico rural, que está siendo sometido a una reestructuración para que aporte un financiamiento de US$15 millones para la reconstrucción de 98 puentes dañados o destruidos por los desastres naturales. Además, los proyectos de carreteras rurales y principales, salud materna e infantil y calidad de la educación del país están, respectivamente, rehabilitando carreteras, construyendo centros de salud y mejorando el acceso a la educación secundaria, en zonas afectadas por los desastres naturales. Además, un proyecto de US$114,5 para la expansión de oportunidades para grupos vulnerables, que está pendiente de la aprobación del Congreso, beneficiará a los pobres de las áreas afectadas por desastres naturales apoyando el programa de transferencias de efectivo condicionales del país. La ejecución del plan de “Reconstrucción con Transformación” del Gobierno se beneficiará también de la mejora de la eficiencia y la transparencia generada por el proyecto de gestión financiera integrada (que ha prestado asistencia clave para la gestión financiera y los sistemas de adquisición electrónica del país), además del apoyo a la Contraloría General de de la República y la iniciativa piloto de transparencia en el sector de la construcción (CoST) en el país (que centrará en parte sus actividades en los proyectos de reconstrucción).

17. De cara al futuro, Guatemala cuenta con un firme compromiso político con la gestión del riesgo de desastres y ha desarrollado una institucionalidad significativa para permitir la coordinación necesaria en este contexto, como demuestra la fuerte respuesta inmediatamente después de los desastres. La estructura institucional para la gestión del riesgo de desastres en Guatemala está organizada en torno a la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres Naturales (CONRED). Guatemala ha aprendido de los recientes desastres y ha progresado hacia un sistema más proactivo de gestión del riesgo de desastres con una base legal firme. El Programa Nacional de Prevención y Mitigación ante Desastres es un mecanismo de coordinación destinado a abordar la reducción del riesgo de desastres de manera integral. El gobierno actual ha priorizado claramente la gestión del riesgo de desastres dentro de su programa de desarrollo. El Plan de la Esperanza 2008-2012, el programa de políticas gubernamentales, se centra en el aumento del crecimiento y la reducción de la pobreza y la desigualdad. Describe la gestión del riesgo de desastres como una cuestión independiente relacionada con las políticas en este contexto.

2. Las razones que justifican la operación propuesta

18. El proyecto propuesto se está tramitando de acuerdo con la política operacional/procedimiento del Banco (OP/BP) 8.0, ya que ofrece una respuesta rápida para respaldar el mantenimiento de servicios básicos (BP 8.04c). Hasta la fecha, mucha de la asistencia al desarrollo se ha centrado en la mitigación del cambio climático, la infraestructura y la seguridad alimentaria en el proceso de reconstrucción y recuperación, lo que exige que esta operación de emergencia del BIRF cubra las deficiencias de financiamiento a corto plazo en salud y educación. Dado que la crisis financiera mundial ha reducido significativamente la actividad económica, eliminado empleos y frenado el flujo de remesas de salarios, el riesgo de que más personas caigan en la pobreza ha aumentado y las medidas políticas en favor de los pobres se han vuelto aún más esenciales. No obstante, teniendo en cuenta la emergencia de la situación y la debilidad de la recaudación de impuestos, el Gobierno se enfrenta al difícil dilema financiero de financiar totalmente la recuperación y la reconstrucción a expensas de reducir servicios sociales esenciales o retrasar la reconstrucción para mantener los servicios a corto plazo. La estrategia actual consiste en dedicar más de un 1% del PIB del presupuesto del Gobierno Central a gastos relacionados con la reconstrucción y la recuperación. Se prevé que este aumento de la necesidad de recursos se mantenga entre 2010 y 2012, lo que, en ausencia de respaldo de las instituciones multilaterales y los donantes, podría generar grandes recortes del gasto que afectarían a la prestación de servicios de salud y educación muy necesarios. El Gobierno se ha comprometido a financiar a medio y largo plazo los servicios de educación básica y salud, pero ha solicitado el ERL para apoyar la prestación de servicios sociales a corto plazo, mientras se inicia la reconstrucción y exista una gran presión sobre los recursos fiscales.

D. El proyecto propuesto1. Componentes, objetivos y resultados previstos del proyecto

19. El ERL respaldará la continuación de la prestación de servicios de salud y educación para los segmentos más pobres de la sociedad guatemalteca, mientras el Gobierno dedica recursos a la recuperación de los desastres naturales. El Banco coordinará estrechamente su intervención de apoyo al Plan de Reconstrucción con Transformación con el Gobierno y otros socios en el desarrollo, a través de su participación en el Grupo de Diálogo de alto nivel para la armonización de los donantes, y los grupos de coordinación sectorial a nivel técnico, entre ellos el grupo sobre educación que preside.

20. La operación incluye dos componentes principales: a) Preservar el acceso de los niños vulnerables a la educación básica y b) preservar la cobertura de los servicios de atención a la salud para los grupos vulnerables. Estos componentes corresponden al segundo pilar del plan de recuperación del Gobierno: “recuperación de los medios de vida y de la economía”. Un tercer componente se ocupa de la gestión y el seguimiento del proyecto. Un objetivo importante del segundo pilar del plan de recuperación es facilitar la prestación de servicios básicos para que todos los grupos, especialmente los más vulnerables, tengan cobertura a pesar de la situación de emergencia. Los tres componentes antes descritos contribuyen al mismo fin al respaldar el plan del Gobierno de mantener los servicios sociales básicos en las áreas de la educación y la salud. Este apoyo se materializará en reembolso de salarios para maestros y trabajadores de la salud en los municipios más pobres de Guatemala.

a) Componente 1 (US$60 millones): Apoyo al plan de recuperación mediante el mantenimiento de servicios de educación básica para los niños vulnerables que residen en ciertos municipios, mediante el financiamiento de los salarios de maestros y facilitadores. Este componente ayudará al Gobierno a ofrecer el acceso constante a las escuelas pública mediante el financiamiento de los salarios de maestros cualificados para el número creciente de niños vulnerables (aproximadamente 2,8 millones de niños) que reciben educación básica en los 125 municipios más pobres (véase la lista del anexo 13) y los salarios de los facilitadores de Telesecundaria en zonas rurales y aisladas. La educación básica abarca del primer al noveno grado. Este componente propuesto del préstamo de emergencia para recuperación permitirá al Ministerio de Educación mantener la cobertura educativa, mientras otros recursos presupuestarios se asignan a la reconstrucción de infraestructura tras los desastres naturales de 2010.

b) Componente 2 (US$39,65 millones): Apoyo al plan de recuperación mediante el mantenimiento de servicios de atención primaria a la salud y emergencia en ciertos municipios, mediante el financiamiento de los salarios de trabajadores de la salud. Este componente ayudará al Gobierno a ofrecer el acceso constante a los servicios de atención primaria y de emergencia en los 125 municipios más pobres del país, mediante el financiamiento de los salarios de trabajadores de salud cualificados. El mantenimiento de recursos adecuados para mantener abiertos los centros de salud garantizaría el acceso a la atención sanitaria, especialmente la atención a la salud materno-infantil de los grupos más vulnerables.

c) Componente 3 (US$100 000): Asistencia al Gobierno en la coordinación de los aspectos de gestión administrativa y financiera del proyecto, mediante el financiamiento de servicios de consultoría, que incluyen el financiamiento de auditorías del proyecto. El proyecto contará con un componente de asistencia al Ministerio de Finanzas en la coordinación de los aspectos de gestión administrativa y financiera de la implementación; mediante el financiamiento de consultores para la gestión, el seguimiento y el examen de la ejecución del proyecto.

21. El objetivo de desarrollo del proyecto propuesto consiste en preservar los servicios de salud y educación después de las graves inundaciones y otros desastres naturales ocurridos en Guatemala entre mayo y septiembre de 2010. Teniendo en cuenta la emergencia de la situación y la debilidad de la recaudación de impuestos, el Gobierno se enfrenta al difícil dilema financiero de financiar totalmente la recuperación y la reconstrucción a expensas de reducir servicios sociales esenciales o retrasar la reconstrucción para mantener los servicios a corto plazo. Por lo tanto, el objetivo de desarrollo del proyecto es ayudar a la República de Guatemala a mantener servicios sociales prioritarios de salud y educación después de los graves desastres naturales, mientras el Gobierno implementa su programa de recuperación y reconstrucción de emergencia.

22. El proyecto prevé dos resultados principales. Los resultados miden los avances en el logro del objetivo de desarrollo del ERL propuesto, en función de la capacidad del Gobierno para mantener un financiamiento adecuado de los servicios sociales básicos en los sectores de la educación y la salud, especialmente en los sectores más pobres de la sociedad guatemalteca:

· Mantener el acceso a la educación básica en los municipios más pobres, medido en función del número de estudiantes que asisten a la escuela.

· Mantener el acceso a los servicios de atención primaria a la salud en los municipios más pobres, medido en función del número de centros de salud abiertos y en funcionamiento.

23. En términos de la capacidad institucional, tanto el Ministerio de Educación como el Ministerio de Salud cuentan con unidades operativas y administrativas en pleno funcionamiento, dotadas adecuadamente de personal complementario para gestionar esta operación de emergencia. También tienen sistemas de información y mecanismos de seguimiento y evaluación bien organizados para producir información con fines de presentación de informes. El Banco ya tiene dos préstamos en marcha con cada uno de estos ministerios (Salud: P077756, aprobado en 2005, y Educación: P089898, aprobado en 2007) que se sirven de sus propios procedimientos internos para gestionar las operaciones. Las actividades administrativas y financieras de estos préstamos, así como los mecanismos de control interno, están plenamente integrado en el funcionamiento normal de los ministerios. El sistema actual de informes financieros que se usa para seguir los préstamos del Banco es exhaustivo y ha sido suficiente para hacer un seguimiento de los proyectos activos. Esta operación puede usar dichos procedimientos existentes para cumplir el requisito estándar de producción de informes financieros y administrativos.

2. Elegibilidad para la tramitación de acuerdo con la OP 8.0

24. El proyecto propuesto se está tramitando de acuerdo con la OP/BP 8.0, ya que ofrece una respuesta rápida para respaldar el mantenimiento de servicios básicos (BP 8.04c). El proyecto es representativo de la respuesta rápida del Banco a una situación de emergencia provocada por una serie de desastres naturales que azotaron Guatemala entre finales de mayo y septiembre de 2010. El objetivo del préstamo de emergencia para recuperación es apoyar la preservación de servicios básicos de salud y educación en los 125 municipios más pobres de Guatemala. Esta operación respalda el segundo pilar del plan de recuperación del Gobierno. Un objetivo importante del segundo pilar del plan de recuperación es facilitar la prestación de servicios básicos para todos los grupos, especialmente los más vulnerables, a pesar de la situación de emergencia. Esta operación es ampliamente compatible con la estrategia de asistencia al país (según la versión revisada del informe de situación del 28 de julio de 2010) y conlleva reajustes dentro del programa vigente de financiamiento al país.

3. Compatibilidad con la estrategia de asistencia al país

25. El ERL propuesto es compatible con los objetivos identificados en la estrategia del BIRF de asistencia a Guatemala para los ejercicios fiscales 2009-12, revisada en el informe de situación de la estrategia de alianza con el país (CPS-PR, P121395) de julio de 2010. Estos objetivos hacen hincapié en la expansión de oportunidades para grupos vulnerables y en riesgo. Dentro de su apoyo a la respuesta del Gobierno ante las crisis de alimentos, del combustible y de la economía mundial, durante el período de la estrategia de asociación con el país, el Banco ha transferido recursos de la inversión a las operaciones sobre políticas de desarrollo. El objetivo de los DLP ha sido proteger el gasto social y evitar que se reviertan los avances sociales de los últimos años, a la vez que se apoyan las reformas destinadas a la mejora de la gestión económica, el gobierno y la transparencia. Aunque el Gobierno sigue comprometido con la buena gestión económica y otros objetivos (como demuestra, por ejemplo, el progreso de la iniciativa de CoST), ha redirigido su atención a las necesidades sociales y de reconstrucción más urgentes después de los desastres naturales. Estas situaciones imprevistas se tuvieron en cuenta en el CPS-PR de julio de 2010 (analizado por los directores ejecutivos el 8 de septiembre de 2010), que señaló la posible necesidad de ajustes en el programa para el ejercicio económico de 2011-12, en vista del impacto aún incierto del huracán Agatha. El pasar del DPL anticipado para gestión de gobierno y transparencia al proyecto propuesto de emergencia para recuperación de US$100 millones abordaría necesidades sociales más urgentes a corto plazo y fomentaría la sostenibilidad de operaciones anteriores destinadas a salvaguardar los avances alcanzados con respecto a los indicadores sociales. Con este cambio, el programa del BIRF para el país se ajusta claramente al conjunto general de préstamos por valor de US$984,5 millones previsto para Guatemala para los ejercicios fiscales 2009-12, y no sería necesario revisar el marco de resultados del CPS-PR.

E. Evaluación inicial de las actividades del proyecto 1. Evaluación inicial de las actividades del proyecto

26. Con el fin de proteger servicios sociales críticos en el terreno de la salud y la educación dentro del contexto de la débil recuperación económica, el escaso margen fiscal y las iniciativas del Gobierno de recuperación de los desastres naturales, la operación propuesta respaldará programas esenciales del sector social. Las actividades financiadas abordarán las prioridades principales para la continuación de la prestación de servicios de salud y educación para los segmentos más pobres de la sociedad guatemalteca, mientras el Gobierno dedica recursos a la recuperación de los desastres naturales. La operación incluye tres componentes:

27. Componente 1 (US$60 millones): Apoyo al plan de recuperación mediante el mantenimiento de servicios de educación básica para los niños vulnerables que residen en ciertos municipios, mediante el financiamiento de los salarios de maestros y facilitadores. Este componente ayudará al Gobierno a ofrecer acceso continuado a la educación pública básica mediante el financiamiento del salario de aproximadamente 35 976 maestros que atienden a un número creciente de niños vulnerables (alrededor de 2,8 millones de niños) en los municipios más pobres del país. Entre 2000 y 2009, Guatemala aumentó drásticamente la tasa neta de matriculación en la educación primaria, del 85,4% en 2000 and 98,6% en 2009. La presencia de maestros cualificados y la confiabilidad de los servicios educativos ininterrumpidos son factores críticos para que el programa siga logrando sus objetivos, especialmente en las regiones más pobres y aisladas del país. Estas regiones están pobladas en gran medida por poblaciones indígenas con una economía de subsistencia basada en la agricultura, que se vio especialmente afectada por el huracán Agatha y las tormentas posteriores, a cuyas consecuencias estuvieron predominantemente expuestas las poblaciones indígenas. Por lo tanto, los niños indígenas dependen mucho de la no interrupción de los servicios de educación primaria. Sin una educación sin interrupciones de calidad en las escuelas públicas, es improbable que los estudiantes tengan éxito en el futuro. Es más, habrá escasas posibilidades de alcanzar el objetivo de desarrollo del milenio de la educación primaria universal para el año 2015. Aunque el apoyo a la prestación de servicios de enseñanza no es el único factor que determina el logro de resultados educativos, se trata de un componente clave.

28. Este componente financiará, durante alrededor de tres meses, el pago de los salarios de los maestros que trabajan en las escuelas públicas de los 125 municipios más pobres del país. Además de los maestros de educación primaria, el componente financiará también los honorarios de los facilitadores de Telesecundaria en zonas rurales pobres y aisladas. Telesecundaria utiliza recursos alternativos para atender a los estudiantes de zonas aisladas con material de apoyo audiovisual, televisiones, DVD educativos y, a veces, tecnología informática, en combinación con facilitadores del aprendizaje que posibilitan el acceso a toda una serie de materias del nivel básico de secundaria. Gracias a la modalidad de Telesecundaria, la tasa neta de matriculación en la educación secundaria ha aumentado del 24,6% en 2000 al 40,2% en 2009. Dentro del Proyecto de calidad educativa y ampliación de la educación secundaria (P089898, aprobado en 2007), el Banco apoyó el financiamiento inicial de los facilitadores de Telesecundaria, pero tenía programado eliminar gradualmente su financiamiento en varios años (1720 facilitadores en 2010, 1010 en 2011 y solo 3000 en 2012). Este componente financiará los salarios de 2011 de los facilitadores de Telesecundaria no cubiertos por el Proyecto de calidad educativa antes descrito. Este componente propuesto del préstamo de emergencia para recuperación permitirá al Ministerio de Educación mantener la educación básica (del primer al noveno grado), mientras otros recursos presupuestarios se asignan a la reconstrucción de infraestructura tras los desastres naturales de 2010. La operación podría financiar con carácter retroactivo los salarios del 40% de los maestros y los facilitadores de Telesecundaria desde el 27 de mayo de 2010 (el comienzo de los desastres naturales).

29. Componente 2 (US$39,65 millones): Apoyo al plan de recuperación mediante el mantenimiento de servicios de atención primaria a la salud y emergencia en ciertos municipios, mediante el financiamiento de los salarios de trabajadores de la salud. Este componente ayudará al Gobierno a facilitar el acceso continuado a los servicios de atención primaria y emergencia en los distritos sanitarios más pobres del país, mediante el financiamiento durante alrededor de cuatro meses de los salarios de aproximadamente 19 105 trabajadores de la salud de los 125 municipios más pobres del país. El mantenimiento de recursos adecuados para mantener abiertos los centros de salud contribuirá a preservar el acceso a la atención sanitaria, especialmente a la atención a salud materno-infantil y los servicios de inmunización y nutrición en los 125 municipios más pobres del país. La falta de disponibilidad de centros de salud conllevaría que no se prestaran más de un millón de servicios de atención primaria mensuales, entre ellos atención maternal y neonatal, tratamientos críticos contra epidemias y el acceso a medicamentos para tratar un número creciente de enfermedades provocadas por la sucesión de inundaciones y otros desastres naturales. Esto tendría consecuencias devastadoras sobre la situación de la salud de los pobres, la de los niños pobres, que son los más vulnerables, y especialmente sobre las poblaciones indígenas. Es más, las posibilidades de reducir las deficiencias para poder alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio sobre mortalidad infantil y salud maternal en 2015 serán aún más escasas. Dentro del Proyecto de salud y nutrición materno-infantil (P077756, aprobado en 2005), el Banco ya está financiando servicios de salud, pero solo en un número limitado de municipios destinatarios. Este componente propuesto del préstamo de emergencia para recuperación permitirá al Ministerio de Salud mantener esta importante cobertura sanitaria, mientras otros recursos presupuestarios se asignan a la reconstrucción de infraestructura tras los desastres naturales de 2010. La operación podría financiar con carácter retroactivo los salarios del 40% del personal médico desde el 27 de mayo de 2010 (el comienzo de los desastres naturales). El objetivo consiste en preservar los servicios de salud y educación después de las graves inundaciones y otros desastres naturales ocurridos en Guatemala entre mayo y septiembre de 2010. Como sucede con la prestación de servicios de enseñanza, aunque el apoyo a la oferta de servicios profesionales de atención a la salud no es el único factor que determina el logro de los objetivos sanitarios, se trata de un componente clave.

30. Componente 3 (US$100 000): Asistencia al Gobierno en la coordinación de los aspectos de gestión administrativa y financiera del proyecto, mediante el financiamiento de servicios de consultoría, que incluyen el financiamiento de auditorías del proyecto. El proyecto contará con un componente de asistencia al Ministerio de Finanzas en la coordinación de los aspectos de gestión administrativa y financiera de la implementación; mediante el financiamiento de consultores para la gestión, el seguimiento y el examen de la ejecución del proyecto.

2. Lecciones aprendidas de operaciones anteriores

31. En el diseño de esta operación se han tenido en cuenta las lecciones aprendidas de desastres anteriores en el país, y las lecciones extraídas de los 25 años de operaciones y programas del Banco en el terreno de la gestión del riesgo de desastres. El informe del Grupo de Evaluación Independiente del Banco Mundial, “Hazards of Nature, Risks to Development: An Evaluation of World Bank Assistance for Natural Disasters” (2005), recomienda que el Banco ayude a sus países clientes más vulnerables a los desastres naturales a trasladar su enfoque exclusivo en la respuesta a los desastres a la implementación de programas y políticas para la gestión integral del riesgo de desastres. El riesgo de desastres debe gestionarse de manera proactiva, en lugar de tratarse como una perturbación exógena del desarrollo. Esto se ha documentado en toda una serie de estudios y es la base del Marco de Acción de Hyogo, el acuerdo internacional adoptado por 168 gobiernos. Guatemala ha reconocido que el riesgo de desastres es una manifestación de que el desarrollo no se ha adaptado adecuadamente al medio ambiente, y que la gestión del riesgo de desastres es una buena práctica para lograr el desarrollo sostenible. Por consiguiente, ha incluido la gestión del riesgo de desastres en su programa nacional de desarrollo y su visión del desarrollo a largo plazo. Esta estrategia integral de gestión del riesgo está respaldada tanto por la CAT-DDO de Guatemala (2009) como la asistencia técnica en curso para la evaluación de los daños causados por los recientes desastres (2010), proyectos que se complementan con esta operación propuesta.

32. El Banco mantiene también un diálogo continuo con varios organismos encargados de la gestión del riesgo de desastres en América Central, con el fin de facilitar la coordinación del asesoramiento y el apoyo estratégicos. Entre estos organismos se encuentran el Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central, la Organización de Estados Americanos, la Estrategia Internacional de las Naciones Unidas para Reducción de Desastres en América Central, el BID, la Organización Meteorológica Mundial y el Consorcio ProVention. Entre las principales iniciativas apoyadas a través de estas colaboraciones están la CAPRA y el Sistema de Información Ambiental Mesoamericano.

33. Una lección clave aprendida de la experiencia previa del Banco es que la coordinación de donantes, tanto en términos de evaluación de necesidades como de financiamiento, es esencial para atenuar el impacto de las perturbaciones sobre la economía y las secciones vulnerables de la población. Este préstamo de emergencia para la recuperación propuesto complementará la asistencia coordinada de los donantes solicitada por el Gobierno de Guatemala, como se señaló anteriormente. El Banco formó parte también de un equipo compuesto por la CEPAL, el BID, el FMI y la ONU, que preparó una evaluación de las pérdidas humanitarias y económicas provocadas por el volcán Pacaya, el huracán Agatha y sus consecuencias.

3. Políticas de excepciones y salvaguardias

34. No se solicitan excepciones.

35. La operación propuesta tiene una clasificación ambiental C (impacto limitado). Activa las salvaguardias sobre evaluación ambiental (OP 4.01) y pueblos indígenas (OP 4.10). Se aplica la OP 4.01 porque el proyecto apoyará a pequeños centros de salud existentes que producen ciertos desechos sanitarios, que deben manejarse adecuadamente mediante un protocolo de gestión de desechos sanitarios. Se aplica la OP 4.10 porque el proyecto se implementará en territorios de los pueblos indígenas. Teniendo en cuenta la probabilidad de que el proyecto tenga impactos adversos mínimos y que sea principalmente beneficioso, se clasifica dentro de la categoría ambiental C.

36. Para cumplir con los requisitos de cada una de estas salvaguardias, el Gobierno ha preparado estrategias para completar los planes de ordenación ambiental y para los pueblos indígenas (POA y PPI, respectivamente). Estas estrategias se incluyen en el anexo 8 (sobre salvaguardias ambientales y sociales). Dado que la operación se está tramitando mediante procedimientos de emergencia, los dos planes se finalizarán después de la evaluación inicial, pero dentro del plazo de 6 meses después de la aprobación del Directorio.

37. El POA y el PPI se consultarán con las partes interesadas clave antes de su finalización y su divulgación posterior. El anexo 8 contiene información adicional sobre los planes y el proceso de consultas.

38. Evaluación ambiental (OP/BP 4.01): La probabilidad de que el proyecto propuesto tenga impactos ambientales adversos sugiere su clasificación dentro de la categoría C, por lo que activará la política de salvaguardia ambiental del Banco (OP 4.01). La operación de emergencia propuesta respaldará, a través del financiamiento de los salarios de personal sanitario esencial, la prestación de servicios de atención primaria a la salud y de emergencia, que generan desechos sanitarios que deben manejarse adecuadamente. El marco reglamentario relativo a la eliminación de desechos sólidos hospitalarios en Guatemala es adecuado, como se determinó en 2006 durante la preparación del Proyecto de salud y nutrición materno-infantil del Banco (P077756), y también se concluyó que el cumplimiento de los reglamentos era débil, especialmente en las zonas rurales.

39. El proyecto usará instrumentos de evaluación y otras medidas para evitar o mitigar cualquier impacto ambiental adverso. El proyecto colaborará con el Gobierno en la actualización de la evaluación existente del marco reglamentario y en el examen del nivel de cumplimiento en los municipios abarcados por esta operación, usando la documentación y los estudios sobre el terreno existentes. Partiendo de los resultados de estas evaluación, se desarrollará un marco de gestión ambiental, centrado en las medidas para fortalecer el cumplimiento de las normas nacionales sobre gestión de desechos sanitarios, lo que incluye i) formar al personal de los centros de salud y fortalecer su capacidad, ii) desarrollar planes de acción para cumplir los reglamentos nacionales y iii) comprobar, mediante muestreo, el cumplimiento de estas disposiciones.

40. Política para los pueblos indígenas (OP 4.10): La política para los pueblos indígenas (OP 4.10) se activa porque los centros de salud y las escuelas que va a financiar el proyecto se encontrarán probablemente en municipios poblados por pueblos indígenas. El proyecto está apoyando los servicios existentes, “mediante el financiamiento de los salarios de maestros, facilitadores de Telesecundaria y trabajadores de atención a la salud”. Se espera que los pueblos indígenas se beneficien del mantenimiento de los servicios de salud y educación en sus comunidades. La OP 4.10 (más concretamente el párrafo 8) requiere que el prestatario garantice que los beneficios de un proyecto son apropiados desde el punto de vista cultural. La estrategia adoptada por el Gobierno incluye una evaluación social. Esta evaluación describirá la diversidad social, cultural y política; identificará a las partes interesadas; preparará un proceso de consulta previa, libre e informada; identificará los impactos, los riesgos y los beneficios del proyecto; y analizará el contexto institucional. Esta información servirá de base para la preparación del PPI.

41. El PPI incluirá un resumen de las observaciones de la evaluación ambiental, una estrategia para el proceso de consulta que se llevará a cabo a lo largo de la implementación del proyecto, un plan de acción para minimizar los posibles impactos adversos y maximizar los beneficios, los costos y los procedimientos financieros, un plan para el manejo de disputas y quejas y, finalmente, un sistema de seguimiento y evaluación. Según la OP 4.10, el grado de detalle necesario de cada uno de estos procesos y del PPI dependerá de la complejidad del proyecto propuesto y será proporcional a la naturaleza y dimensión de los posibles efectos del proyecto sobre los pueblos indígenas. Por lo tanto, de acuerdo con esta disposición, y teniendo en cuenta que los impactos del proyecto podrían ser exclusivamente beneficiosos, el Gobierno sincronizará su estrategia, incluyendo los proyectos de consulta, con las conclusiones de la implementación de los planes para los pueblos indígenas que se han preparado y se están implementando dentro de los proyectos de calidad educativa y ampliación de la educación secundaria y de salud y nutrición materno-infantil. Por consiguiente, el PPI se basará en las lecciones aprendidas durante la implementación de los PPI de los proyectos de educación y salud en curso.

42. Acuerdos, calendario y divulgación del POA y del PPI. Dado que el proyecto está tramitando de acuerdo con la OP 8.00, de respuesta rápida a crisis y emergencias, la preparación y la divulgación del POA y del PPI se realizará conforme a las OP 4.01 y OP 4.10. El POA y el PPI se finalizarán, consultarán y divulgarán en un plazo de seis meses desde su presentación al Directorio. El POA y el PPI se enviarán a las partes interesadas clave, entre ellas los líderes de los pueblos indígenas y las organizaciones que representan a organizaciones indígenas dentro del área del proyecto. Los planes se divulgarán también en sitios web adecuados, y el público dispondrá de un mes para hacer comentarios antes de la finalización de los planes y su divulgación definitiva.

F. Contratación, gestión financiera y sistemas de ejecución

43. Contratación: Los procedimientos de contratación del Banco (que incluyen las “Normas de contrataciones con préstamos del BIRF y créditos de la AIF” y las “Normas de selección y contratación de consultores por prestatarios del Banco Mundial”, con fecha de mayo de 2004 y revisadas en octubre de 2006 y mayo de 2010) se aplicarán a las actividades financiadas por el proyecto. A través de sus dos primeros componentes, el proyecto financiará, respectivamente, el pago de salarios de maestros de los niveles de educación preescolar y primaria de los 125 municipios más pobres del país, y los salarios de trabajadores de salud cualificados; dado que estas actividades se consideran recurrentes, no se prevén procesos de adquisiciones en su implementación. El tercer componente del proyecto apoyará la coordinación de los aspectos de gestión administrativa y financiera de la implementación; mediante el financiamiento de consultores para la gestión, el seguimiento y el examen de la ejecución del proyecto. La selección de los consultores para esta actividad debe cumplir las normas sobre consultores del Banco. No se prevén procesos para financiar la contratación de bienes, obras y servicios distintos de los servicios de consultoría en este proyecto.

44. Gestión financiera: El Ministerio de Finanzas es la contraparte principal del Banco para esta operación, que se ejecutará conjuntamente con el Ministerio de Educación y el Ministerio de Salud. La responsabilidad de consolidar los informes financieras y los sistemas de auditoría corresponderá al Ministerio de Finanzas. Los fondos se canalizarán a través del reembolso de gastos admisibles ya efectuados y la cuenta única del tesoro para financiamiento multilateral que utiliza el sistema presupuestario (Sistema Integrado de Administración Financiera, SIAF) de Guatemala como base para la mejora del registro financiero y del control del gasto. En cuanto a los aspectos operativos y presupuestarios de los otros organismos encargados de la ejecución, el Ministerio de Educación y el Ministerio de Salud cuentan unidades operativas y administrativas en pleno funcionamiento y dotadas de personal complementario para gestionar esta operación de emergencia, y tendrán la responsabilidad de mantener la documentación de apoyo. También tienen sistemas de información y mecanismos de seguimiento y evaluación bien organizados para producir información con fines de presentación de informes. El Banco ya tiene dos préstamos en marcha con cada uno de estos ministerios (Salud: P077756, aprobado en 2005, y Educación: P089898 aprobado en 2007) que cuentan con operaciones administrativas y financieras aceptables, así como con mecanismos internos de control, que se usarán también para esta operación y se complementarán con los controles y los procedimientos institucionales que forman parte de las actividades normales de los ministerios. El sistema actual de informes financieros que se usa para seguir los préstamos del Banco es exhaustivo y ha sido suficiente para hacer un seguimiento de los proyectos activos. Esta operación puede usar dichos procedimientos existentes para cumplir el requisito estándar de producción de informes financieros y administrativos.

45. Mecanismos de desembolso: El proyecto podrá desembolsar hasta el 40% del valor del préstamo con carácter retroactivo para cubrir los gastos salariales elegibles ya incurridos por el Gobierno durante un período de hasta 12 meses antes de la firma del crédito/la donación, pero posterior al 27 de mayo de 2010, fecha del comienzo de los desastres naturales. Los desembolsos se efectuaran sobre la base de estados de gastos (EdG) certificados. Para todos los gastos financiados en función de EdG, la unidad de ejecución del proyecto conservará la documentación completa relacionada con los EdG durante al menos dos años después de la fecha de cierre del proyecto. Esta información estará a disposición de las misiones del Banco para su revisión durante la supervisión del proyecto y de los auditores del proyecto. Los EdG se auditarán coincidiendo con la auditoría semestral del proyecto. La carta de desembolso contendrá instrucciones adicionales sobre el valor mínimo de solicitud de fondos y la manera de retirar los fondos de este crédito/donación.

46. Ejecución y seguimiento: El Ministerio de Finanzas desempeñará la función principal de coordinación del seguimiento y la evaluación de la ejecución del programa. El Gobierno y el Banco aprovecharán varias fuentes de datos importantes para hacer un seguimiento del proyecto, entre ellas las siguientes:

· Supervisión del presupuesto central y no financiero del sector público por parte del Ministerio de Finanzas

· Datos del Ministerio de Salud y del Ministerio de Educación

· Misiones de supervisión e informes del Banco, el FMI y el BID

· Informes de auditoría

47. El equipo del Banco visitará Guatemala cada trimestre para comprobar los resultados del proyecto y emprenderá visitas sobre el terreno a los municipios beneficiarios durante estas misiones.

G. Riesgos del proyecto y medidas de mitigación

48. Como se indica en el marco de evaluación del riesgo operativo (anexo 3), el riesgo general de la operación durante la fase de preparación es bajo, y medio durante la fase de ejecución. El riesgo medio de la operación durante la ejecución se debe principalmente al riesgo de futuros desastres naturales, la incertidumbre económica, además del riesgo político durante los preparativos para las elecciones de 2011. Dados los daños a la agricultura y los altos precios del combustible es posible que se ralentice el crecimiento y aumente la inflación. Esto aumenta el riesgo de fluctuaciones a la baja de las predicciones de recuperación económica y fiscal a medio plazo, y por lo tanto de la restauración de la capacidad de respuesta fiscal. El apoyo de los donantes internacional y las instituciones financieras internacionales y la reforma fiscal propuesta mitigarán el riesgo que pesa sobre las finanzas públicas y los gastos prioritarios. El riesgo de futuros desastres naturales se ve mitigado en cierto modo por el apoyo del Banco al desarrollo de la estrategia nacional de mitigación del riesgo de desastres a través de la CAT-DDO.

49. Aunque el país se ha unido en apoyo del plan de reconstrucción, siguen existiendo riesgos políticos, especialmente a la reanudación propuesta de la reforma fiscal y las decisiones sobre el gasto de cara a las elecciones de 2011. El gobierno actual cuenta con una minoría en el Congreso y se ha enfrentado a considerables obstáculos en la promoción de reformas legislativas. El Gobierno está mitigando este riesgo a través de ejercicios de comunicación regular y de desarrollo de consensos. La participación de la comunidad de donantes internacionales en el plan de recuperación ha contribuido a esta iniciativa de desarrollo de consensos.

H. Condiciones financieras y fecha de cierre del préstamo

50. El Gobierno de Guatemala seleccionó un préstamo flexible del BIRF con margen fijo y denominado en dólares de EE. UU. El calendario de reembolso del préstamo se vinculará, en el momento del compromiso, con un plazo final de vencimiento de 26,5 años (que incluyen un período de gracia de 8,5 años) y reembolsos del principal en cuotas iguales. El prestatario seleccionó el 15 de febrero y el 15 de agosto de cada año como las fechas de pago del servicio de la deuda y decidió pagar la comisión inicial con los fondos del préstamo. Finalmente, Guatemala quiere que se incorporen todas las opciones de gestión del riesgo financiero al préstamo del BIRF, entre ellas la opción de fijación automática de la tasa del interés.

51. El Gobierno seleccionó un préstamo del BIRF con margen fijo con el fin de gestionar mejor el riesgo de la tasa de interés al fijarla inmediatamente después del desembolso del préstamo. Con respecto al vencimiento y al período de gracia seleccionada, su intención es ordenar el perfil de vencimientos del conjunto de la deuda pública, cuyo pago se concentra actualmente en el período 2011-18.

Anexo 1: Marco de resultados y seguimiento

Objetivos de desarrollo del proyecto

Indicadores del resultado del proyecto

Referencia básica

Octubre

2010

2011

Fuente de información

El objetivo del proyecto es preservar los servicios de salud y educación después de las graves inundaciones y otros desastres naturales ocurridos en Guatemala entre mayo y septiembre de 2010.

(a) Mantener el acceso a la educación primaria (primer a sexto grado) en los 125 municipios más pobres, medido en función del número de maestros en servicio.

(b) Mantener el acceso a la educación secundaria básica (séptimo a noveno grado) en zonas rurales aisladas mediante la preservación del número de facilitadores de Telesecundaria.

(c) Mantener el acceso a los servicios de atención primaria a la salud en los 125 municipios más pobres, medido en función del número de proveedores de salud.

35 976

3250

19 105

35 976

3250

19 105

MINFIN

MINEDUC

MSPAS

Anexo 2: Resumen de los costos estimados del proyecto

Actividades

Costo estimado

(millones de US$)

Componente 1. Preservar el acceso a la educación básica para niños vulnerables

60,00

Reembolso de los salarios de los maestros (de los salarios pagados hasta los 12 meses anteriores a la firma del préstamo y después del comienzo de los desastres naturales, es decir, el 27 de mayo de 2010) en los 125 municipios más pobres y a los facilitadores de Telesecundaria de zonas rurales aisladas.

Componente 2. Preservar la cobertura de los servicios de atención a la salud para grupos vulnerables

39,65

Reembolso de los salarios de los trabajadores de la salud (de los salarios pagados hasta los 12 meses anteriores a la firma del préstamo y después del comienzo de los desastres naturales, es decir, el 27 de mayo de 2010).

Componente 3. Gestión y seguimiento del proyecto y comisión inicial

0,35

Apoyar a la Dirección de Crédito Público en la coordinación de los aspectos de gestión administrativa y financiera de la implementación; mediante el financiamiento de consultores para la gestión, el seguimiento y el examen de la ejecución del proyecto.

0,10

Comisión inicial

0,25

Total

100,00

54

Anexo 3: Marco de evaluación del riesgo operativo

Guatemala: Asistencia de emergencia para servicios sociales

Objetivo de desarrollo del proyecto:

El objetivo de desarrollo del proyecto propuesto consiste en ayudar a Guatemala a preservar los servicios de salud y educación después de las graves inundaciones y otros desastres naturales ocurridos en Guatemala entre mayo y septiembre de 2010.

Indicadores de los resultados a nivel de los objetivos de desarrollo del proyecto

1. Mantener el acceso a la educación primaria (primer a sexto grado) en los 125 municipios más pobres, medido en función del número de maestros en servicio.

2. Mantener el acceso a la educación secundaria básica (séptimo a noveno grado) en zonas rurales aisladas mediante la preservación del número de facilitadores de Telesecundaria.

3. Mantener el acceso a los servicios de atención primaria a la salud en los 125 municipios más pobres, medido en función del número de centros de salud abiertos y en funcionamiento.

Categoría de riesgo

Clasificación del riesgo

Explicación de la clasificación del riesgo

Medida de mitigación propuesta

Situación

C= completado

EC = en curso

ANP = aún no pagadero

N/A = no aplicable

1. Riesgo para las partes interesadas del proyecto

Medio – I

1.1 Parte interesada

Medio – I

Existe un firme consenso entre los partidos políticos y las organizaciones, así como dentro de la comunidad internacional, acerca de la importancia del plan de recuperación.

No obstante, solo falta un año para las elecciones y el Gobierno se enfrenta a una fuerte oposición. Este puede retrasar la aprobación parlamentaria de medidas para financiar los esfuerzos de recuperación.

El Banco está manteniendo conversaciones constantes con toda una serie de partes interesadas en el país acerca de las medidas de emergencia para la recuperación y los objetivos de desarrollo a largo plazo.

El Gobierno ya ha obtenido cerca de US$800 millones, comprometidos por otros donantes para apoyar los planes de recuperación.

EC

C

2. Riesgos del entorno operacional

2.1 País

Medio – I

Algunas partes del país tienen instituciones de gobierno débiles.

La campaña electoral podría desviar la atención del Gobierno de la implementación de los proyectos. (Elecciones - septiembre de 2011)

Los desastres naturales pueden tener costos enormes y alterar las actividades comerciales habituales y el transporte.

El Banco está manteniendo conversaciones constantes con toda una serie de partes interesadas (de todos los segmentos del espectro político) acerca de las medidas de emergencia para la recuperación y los objetivos de desarrollo a largo plazo.

El Banco está apoyando el desarrollo de la estrategia de mitigación del riesgo de desastres a través de la CAT-DDO.

EC

EC

2.2 País (riesgo macroeconómico)

Medio - I

El marco de la política macroeconómica es adecuado, aunque se mantienen algunos riesgos. El crecimiento empezó a frenarse en 2008, se redujo marcadamente durante 2009 y se espera que registre solo un aumento débil en 2010.

La inflación ha seguido una tendencia a la baja desde finales de 2008.

La política fiscal se ha mantenido prudente en los últimos años, y los bajos niveles de deuda y déficit ofrecen un margen para medidas anticíclicas.

La disminución del gasto y las importaciones ha provocado una caída de las recaudaciones del IVA y las tasas sobre las importaciones. El nivel de ingreso público de Guatemala, que se sitúa en menos del 11% del PIB, es uno de los más bajos de la región. Se prevé que los ingresos fiscales se mantendrán en torno al 10% del PIB en 2010.

La reforma fiscal, una cuestión tradicionalmente polarizadora en Guatemala, se está reorientando a la mejora de la administración fiscal, la gestión financiera y el seguimiento del gasto, con el fin de reducir la evasión de impuestos y mitigar el impacto de la crisis.

A través del diálogo constante con las partes interesadas en el país, el Banco continúa apoyando los intentos de Guatemala de desarrollar un consenso en torno a políticas que respalden un crecimiento de base amplia y la reducción de la pobreza.

EC

2.3 Riesgo institucional (nivel sector y multisectorial)

Bajo

El Gobierno cuenta con una estrategia bien coordinada para la implementación de esta operación. El Ministerio de Finanzas será la contraparte principal y será responsable de la ejecución de esta operación, que reembolsará los salarios de maestros y trabajadores de la salud de los 125 municipios más pobres del país.

3. Riesgos del organismo encargado de la ejecución (incluyendo la gestión financiera y la contratación)

Medio - I

3.1 Capacidad

Bajo

El Ministerio de Finanzas tiene experiencia trabajando de acuerdo con las directrices y los procedimientos del Banco, y cuenta con procesos bien establecidos, como se documenta en este texto (véanse los detalles en el anexo 4). No se prevé una contratación de bienes y servicios (salvo los servicios de consultoría).

El 99,65% del préstamo se desembolsará a través de los sistemas nacionales para el pago de salarios a maestros y trabajadores de la salud de los municipios más pobres y las zonas rurales.

El Gobierno está preparando un borrador del manual de operaciones para su revisión durante las negociaciones/evaluación inicial de esta operación. Este manual documentará los procesos a seguir como la ejecución, la gestión financiera, la contratación, la supervisión, el seguimiento y la implementación de planes de salvaguardia.

EC

3.2 Gestión de gobierno

Medio – I

La contraparte principal será el Ministerio de Finanzas, pero la comunicación con los ministerios sectoriales de salud y educación puede resultar difícil.

El Banco está entablando un diálogo con contrapartes de todos los niveles de los tres ministerios, que participarán en la misión de evaluación inicial del Banco.

EC

3.3 Fraude y corrupción

Bajo

El desembolso equivaldrá a los salarios de los maestros y los trabajadores de salud de los 125 municipios más pobres del país. Los salarios se supervisan y pueden comprobarse a través del SIAF (véanse los detalles en el anexo 4). No se prevé una contratación de bienes y servicios, salvo los servicios de consultoría para la gestión del proyecto.

El manual de operaciones especificará los productos necesarios del SIAF.

EC

4. Riesgos del proyecto

4.1 Diseño

Bajo

Se prevé un riesgo bajo derivado del apoyo al mantenimiento de la prestación de servicios sociales básicos.

EC

4.2 Social y ambiental

Bajo

La operación activará salvaguardias relacionadas con los pueblos indígenas y el medio ambiente. Estas salvaguardias se gestionarán mediante medidas basadas en estrategias similares implementadas con éxito dentro de otros proyectos en Guatemala.

Las medidas de salvaguardia propuestas se supervisarán como parte de las misiones regulares de supervisión.

Las medidas de salvaguardia en curso se evaluarán durante la misión de evaluación inicial.

Las actividades de salvaguardia necesarias se especificarán en el manual de operaciones que se revisará con el Gobierno, como parte de los temas a negociar para la operación.

EC

EC

EC

4.3 Programa y donantes

Bajo

Existe un fuerte respaldo de los donantes a las iniciativas del Gobierno para prestar servicios sociales básicos a los segmentos pobres de la sociedad guatemalteca.

4.4 Calidad de la prestación de servicios

Bajo

Hay un firme compromiso del Gobierno de preservar la prestación de servicios sociales.

Clasificación general del riesgo en la fase de preparación

Clasificación general del riesgo en la fase de ejecución

Bajo

Medio - I

Anexo 4: Gestión financiera y mecanismos de desembolso

4.1 Este anexo documenta la actualización de la evaluación de la capacidad de gestión financiera (ECGF) de los mecanismos de gestión financiera (GF) propuestos para el proyecto, que serán implementados por el Gobierno de Guatemala a través de la Dirección de Crédito Público (DCP) del Ministerio de Finanzas (MdF). La DCP coordinará la implementación del proyecto con el Ministerio de Educación y el Ministerio de Salud (MINEDUC y MSPAS). La evaluación se realizó mediante una ECGF del Banco de conformidad con la OP/BP 10.02 y las directrices sobre gestión financiera. También tiene en cuenta la experiencia de las operaciones financiadas por el Banco, en los sectores de la educación y la salud y con la Dirección de Crédito Público, que fueron objeto de la ECGF del Proyecto de expansión de las oportunidades de los grupos vulnerables (P107416). La DCP será la principal responsable de las funciones de GF de este proyecto[footnoteRef:5]. [5: De manera similar al mecanismo de GF del Proyecto de expansión de las oportunidades de los grupos vulnerables, complementados por los mecanismos presupuestarios del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN) del país.]

4.2 Los mecanismos de GF de este organismo se consideran aceptables si el sistema de GF ofrece garantías razonables de que: i) todas las operaciones y saldos relacionados con el proyecto se registrarán de manera adecuada y completa, ii) se producirán informes financieros precisos, confiables y puntuales, iii) los sistemas de auditoría externa sean aceptables para el Banco, y iv) se salvaguarden adecuadamente los activos del proyecto.

4.3 La conclusión de la evaluación es que los mecanismos de GF propuestos para esta operación, que combinan el sistema de control presupuestario del país y el sistema de contabilidad del Sistema de Contabilidad Integrada (SICOIN), y los sistemas complementarios de GF cumplen los requisitos del Banco; y que los informes de auditoría financiera y la supervisión del Banco resultan aceptables.

4.4 La DCP coordinará los componentes con cada organismo sectorial del Gobierno con experiencia en el sector pertinente de la manera siguiente:

a. El MINEDUC se encargará de preservar el acceso a la educación básica para los niños vulnerables en ciertos municipios y a la educación secundaria básica a través de los facilitadores de Telesecundaria.

b. El MSPAS se encargará de preservar el acceso a servicios básicos de salud en ciertos municipios.

c. La DCP del Ministerio de Finanzas se encargará de la coordinación, el seguimiento y la supervisión del proyecto con financiamiento internacional.

4.5 Durante la preparación del proyecto, se tuvo en cuenta el uso de la cuenta única del tesoro para la ejecución de proyectos multilaterales existente en Guatemala, y la experiencia y las lecciones aprendidas de otros proyectos multisectoriales en el país. El principio fundamental es la ejecución del proyecto conforme a las reglas presupuestarias vigentes en Guatemala, y siguiendo el marco de control del uso de recursos públicos, que incluye la ejecución y el registro presupuestario, sujetos a la comprobación posterior de la Contraloría General de la República de Guatemala. Se han diseñado mecanismos específicos para producir los informes financieras del proyecto, la auditoría financiera externa del programa y la consolidación de los informes financieros provisionales no auditados.

4.6 El proyecto financiará los salarios de maestros y profesionales de la salud cualificados en los 125 municipios más pobres del país y los salarios de los facilitadores de Telesecundaria. Con este objetivo, se intenta incorporar los mecanismos propuestos de GF al proyecto con el fin de facilitar la ejecución y evitar mecanismos operacionales adicionales innecesarios, con vistas a utilizar lo máximo posible los sistemas nacionales de gestión de las finanzas públicas.

4.7 Las operaciones también cumplirán las reglas y los reglamentos oficiales relativos a los controles de la ejecución presupuestaria y el sistema de pago de salarios. Los pocos mecanismos adicionales que tendrá que aplicar la DCP, que incluyen el desembolso, la contabilidad, los informes financieros y la auditoría financiera, se describirán en un breve manual de operaciones, en el que se hará referencia a otros reglamentos y normas aplicables.

4.8 El alcance de la supervisión del proyecto dependerá del desempeño de la implementación de la GF, con el fin de apoyar el funcionamiento adecuado de los mecanismos de GF, indicar medidas adicionales de mitigación, si fueran necesarias, y controlar el riesgo fiduciario.

4.9 Los riesgos fiduciarios se ha identificado y mitigado, como se refleja en la matriz del marco de evaluación del riesgo operativo del anexo 3.

Descripción y evaluación de los mecanismos de GF del proyecto

Cuestiones relativas al país

4.10 La actualización de 2007 de la evaluación de la capacidad de gestión financiera del país y el diagnóstico de los procedimientos de adquisiciones del país indica que el entorno fiduciario en Guatemala es adecuado, como demuestran las mejoras de los sistemas de gestión del gasto públi