Evaluation des actions de réhabilitation et de ... · INDICE 1. RESUMEN EJECUTIVO ... y gestión...

Evaluation des actions de réhabilitation et de reconstruction financées par la Communauté Européenne dans les pays

ACP/ALA/MED/TACIS

Rapports pays et annexes Volume 2

Novembre 2003

Consortium composé de : PARTICIP GmbH CIDEAL ECDPM IDC SEPIA

Chef de file : PARTICIP GmbH Consultants pour le Développement & l’Environnement

Evaluation des actions de réhabilitation et de reconstruction financées par la Communauté Européenne dans les pays

ACP/ALA/MED/TACIS

Rapports pays et annexes Volume 2

Novembre 2003

Préparé par : Emery Brusset et Francisco Rey

Soutien : René Madrid, Oliver Schmitz, Stefania Zaninello, Cornelia Schmitz

Consultants de pays tiers : Raghav Raj Regmi, Mamuka Alavidze, Herminio Castillo

Consortium composé de : PARTICIP GmbH CIDEAL ECDPM IDC SEPIA

Chef de file : PARTICIP GmbH Consultants pour le Développement & l’Environnement Hildastr. 66 D - 79102 Freiburg Germany www.particip.de

Le présent rapport, établi pour le compte de la Commission Européenne, ne reflète pas nécessairement les idées de celle-ci ; il n'engage que son auteur, PARTICIP GmbH.

Evaluation des actions de réhabilitation et de reconstruction financées par la Communauté Européenne dans les pays ACP/ALA/MED/TACIS – PARTICIP GmbH; Rapports pays et annexes ; page 1

Composition du rapport final

Volume 1 du rapport final Rapport final (de synthèse)

Volume 2 du rapport final Rapports pays

Annexes

Table des Matières du volume 2

Rapport 1 : Rapport de mission sur le PRRAC en Amérique Centrale (El Programa de Reconstrucción Regional de América Central PRRAC)

Rapport 2 : Rapport de mission sur le PERPEUG en Inde (The Post-Earthquake Reconstruction Programme European Union Gujarat (PERPEUG) in India)

Rapport 3 : Rapport de mission en Géorgie

Annexe 1 : Diagramme logique de la phase de structuration

Annexe 2 : Questionnaire délégations

Evaluación de las acciones de rehabilitación y reconstrucción

financiadas por al Comunidad Europea en los países ACP/ALA/MED/TACIS

Fase II. Visitas al terreno

El Programa de Reconstrucción Regional de América Central

PRRAC

Mayo 2003 Herminio Castillo Emery Brusset Francisco Rey

For the Consortium composed by PARTICIP GmbH CIDEAL ECDPM IDC SEPIA

Lead Company: PARTICIP GmbH Consultants for development & environment Hildastr. 66 D - 79102 Freiburg Germany www.particip.de

PARTICIP GmbH has prepared this report for the Commission of the European Communities. The

authors accept sole responsibility for this report. The report does not necessarily reflect the opinion of the Commission.

European Commission

I

Evaluación de las acciones de rehabilitación y reconstrucción; Fase II. Visitas al terreno.El Programa de Reconstrucción Regional de América Central . PRRAC.; Mayo 2003; PARTICIP GmbH

INDICE

1. RESUMEN EJECUTIVO.......................................................................................1 1.1. Introducción ....................................................................................................1 1.2. Objetivos y metodología .................................................................................1 1.3. Origen de la crisis. El huracán Mitch ..............................................................1 1.4. La respuesta internacional..............................................................................2 1.5. La respuesta de la CE ....................................................................................2 1.6. El PRRAC.......................................................................................................3 1.7. Principales conclusiones de la evaluación......................................................3 1.8. Recomendaciones ..........................................................................................5

2. INTRODUCCIÓN ..................................................................................................8 2.1. Naturaleza y organización de la misión ..........................................................8 2.2. Metodología....................................................................................................8 2.3. Limitaciones....................................................................................................9

3. CENTROAMÉRICA EN SU CONTEXTO GEO-ECOLÓGICO Y SOCIOECONÓMICO. UNA ELEVADA VULNERABILIDAD DE BASE..................................................................................................................11

3.1. Centroamérica ante la crisis provocada por el huracán Mitch ......................12 3.2. Los países centroamericanos después del paso del huracán

Mitch .............................................................................................................13 3.2.1. Situación del Empleo................................................................................15

3.3. Honduras y Nicaragua en el contexto centroamericano después del Mitch .......................................................................................................16

3.3.1. La situación en Honduras.........................................................................16 3.3.2. La situación en Nicaragua ........................................................................18

3.4. Tablas resumen de daños en la región.........................................................20 3.5. La dimensión regional del desastre ..............................................................21

4. EL MARCO DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL CON CENTROAMÉRICA ............................................................................................25

4.1. La respuesta internacional al huracán Mitch. Los acuerdos de Estocolmo.....................................................................................................25

4.2. La reducción de la vulnerabilidad en la Región centroamericana como eje central ...........................................................................................27

4.3. “Del Desastre a la Esperanza”; la oportunidad de la rehabilitación en Centroamérica ...................................................................27

4.3.1. Un nuevo enfoque de rehabilitación. Prevención, preparación y gestión de riesgos..................................................................................29

II


5. LA RESPUESTA DE LA COMISIÓN EUROPEA TRAS EL HURACÁN MITCH..............................................................................................31

5.1. La ayuda humanitaria de ECHO y otros instrumentos en la post- emergencia inmediata .........................................................................31

5.2. La evaluación de la respuesta de emergencia .............................................33 5.3. Las acciones de preparación para desastres y el papel de

DIPECHO en la región..................................................................................34

6. EL PROGRAMA REGIONAL PARA LA RECONSTRUCCIÓN DE AMÉRICA CENTRAL (PRRAC) .........................................................................35

6.1. Antecedentes................................................................................................35 6.2. La misión de identificación de proyectos del PRRAC...................................36 6.3. Informes de identificación del PRRAC..........................................................37 6.4. La Asistencia Técnica al PRRAC..................................................................40 6.5. El contexto político en la Unión Europea, las elecciones

europeas y el cambio de Comisión...............................................................40 6.6. La desconcentración y descentralización de la gestión del

PRRAC .........................................................................................................42

7. CUESTIONES EVALUATIVAS Y CRITERIOS DE EVALUACIÓN ....................43 7.1. Introducción ..................................................................................................43 7.2. Nivel 1: Local ................................................................................................43 7.3. Nivel 2: Instrumentos de la Comisión ...........................................................44 7.4. Nivel 3: Respuesta estratégica a la crisis .....................................................44

8. NIVEL DE ACCIÓN LOCAL ...............................................................................45 8.1. Análisis global de la Pertinencia del PRRAC................................................45 8.1.1. Pertinencia y oportunidad de las identificaciones previas al

PRRAC: La Misión de Identificación.........................................................45 8.1.2. Pertinencia del Objetivo General y los Objetivos específicos

del PRRAC ...............................................................................................46 8.1.3. Pertinencia en relación con las necesidades provocadas

por el Mitch...............................................................................................48 8.1.4. Pertinencia en relación con la Rehabilitación ...........................................50 8.1.5. La gestión del PRRAC. Los diferentes modelos elegidos en

el PRRAC para la gestión de Proyectos..................................................50 8.1.6. Identificación y formulación del Programa................................................52

8.2. Estructura del programa y organización administrativa del PRRAC .........................................................................................................52

8.2.1. La ejecución del PRRAC a través de las Unidades de Gestión (UGP)..........................................................................................53

8.2.1.1. Ventajas de la gestión a través de UGP ........................................ 54 8.2.1.2. Claves de la gestión a través de UGP ........................................... 55 8.2.1.3. Relación y coordinación entre la Delegación y las UGP ................ 57 8.2.1.4. Problemas en la ejecución de los macroproyectos ........................ 59

III


8.2.1.5. Visión global de las UGP ............................................................... 61 8.2.2. La ejecución del PRRAC a través de la Gestión Delegada ......................64 8.2.3. La ejecución del PRRAC a través de las Iniciativas Locales....................66

8.3. Análisis de la eficacia de los proyectos del PRRAC .....................................67 8.3.1. Eficacia en relación al cumplimiento de los objetivos

específicos ...............................................................................................67 8.3.2. Eficacia en relación al tiempo invertido ....................................................67

8.4. Análisis del impacto de los proyectos PRRAC .............................................68 8.5. Análisis de la sostenibilidad del PRRAC.......................................................69

9. NIVEL 2. COMISIÓN EUROPEA. EFICIENCIA Y COMPLEMENTARIEDAD ..................................................................................71

9.1. Eficiencia ......................................................................................................71 9.2. Complementariedad / coherencia .................................................................74 9.3. Visibilidad .....................................................................................................76

10. NIVEL 3. RESPUESTA ESTRATÉGICA A LAS CRISIS ...................................79 10.1. Contexto Político y social Post-Mitch en Centroamérica: Las

Promesas de Estocolmo...............................................................................79 10.2. Coordinación ............................................................................................80

11. VINCULACIÓN AYUDA, REHABILITACIÓN DESARROLLO...........................82

12. GÉNERO ............................................................................................................85

13. MEDIOAMBIENTE..............................................................................................86

14. RESUMEN DE CONCLUSIONES ......................................................................87 14.1. Contexto de la crisis .................................................................................87 14.2. La respuesta europea...............................................................................88 14.3. Pertinencia y diseño del programa: ..........................................................88 14.4. Modalidades de gestión............................................................................89 14.5. Problemas de gestión de las UGP............................................................90 14.6. Eficacia.....................................................................................................90 14.7. Impacto.....................................................................................................91 14.8. Sostenibilidad ...........................................................................................91 14.9. Eficiencia ..................................................................................................91 14.10. Complementariedad / Coherencia .........................................................91 14.11. Visibilidad ..............................................................................................92 14.12. Coordinación..........................................................................................92 14.13. VARD.....................................................................................................92 14.14. Género...................................................................................................92 14.15. Medioambiente ......................................................................................93

15. RECOMENDACIONES.......................................................................................94

IV


APÉNDICE

1 LISTADO DE REUNIONES Y ENTREVISTADOS EN NICARAGUA Y HONDURAS

2 LA DECLARACIÓN DE ESTOCOLMO

3 SITUACION DE LAS ACCIONES DEL PRRAC

4. ANÁLISIS DAFO DE LAS UGP DE NICARAGUA Y HONDURAS

5. DOCUMENTACIÓN CONSULTADA

V


Lista de siglas utilizadas.

ACP Países de África, el Caribe y Pacífico firmantes del Convenio de Lomé

AIDCO Europe Aid Office

ALA América Latina y Asia

ALIDES Alianza para el Desarrollo Sostenible

ALFA Programa horizontal descentralizado de intercambios universitarios de la CE en América Latina

AL-INVEST Programa horizontal descentralizado de cooperaciónempresarial de la CE en América Latina

ALURE Programa horizontal descentralizado de cooperación entre empresas en el campo de la energía de la CE en América Latina

B7 Título presupuestario utilizado por la CE referido a la cooperación con terceros países

B7-203 Línea presupuestaria "Consolidación de la democracia y de los derechos humanos"

B7-310 Línea presupuestaria - Cooperación Financiera y Técnica con países en desarrollo en América Latina

B7-311 Línea presupuestaria- Cooperación Económica con América Latina

B7-312 Línea presupuestaria para "Ayuda a poblaciones desarraigadas, refugiadas y desplazados en América Latina"

B7-313 Línea presupuestaria para "Rehabilitación y reconstrucción en América Latina"

BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CE Comunidad Europea / Comisión Europea

CEPAL Comisión Económica para América Latina

CEPREDENAC Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres naturales en América Central

CF Convenio de Financiación

CORECA Consejo Regional de Cooperación Agrícola

DEV Dirección General de Desarrollo

DG Direcciones Generales de la CE

DG ENTR Dirección General de Empresas de la CE

DG AIDCO Europe Aid – Oficina de Cooperación Europea

VI


DG AUDIT Dirección General de Auditoría de la CE

DG BUDG Dirección General de Presupuestos de la CE

DG ENLARG Dirección General de Ampliación de la CE

DG RELEX Dirección General de Relaciones Exteriores

DG SCI-RES Dirección General de Ciencias e Investigación de la CE

DG TRADE Dirección General de Comercio de la CE

DG TREN Dirección General de Transportes y Energía de la CE

DIPECHO Preparación para Desastres de ECHO

DTA Disposiciones Técnicas y Administrativas

ECHO Oficina de Ayuda Humanitaria

EEMM Estados Miembros

FED Fondo Europeo de Desarrollo

GCP Gestión del Ciclo del Proyecto

INCAE Instituto Centroamericano de Administración de Empresas

IOV Indicadores Objetivamente Verificables

IPH Índice de Pobreza Humana

IVA Impuesto al Valor Añadido

MED Países del Mediterráneo

MIS Management Information System de la DG RELEX

ML Marco Lógico

ONG Organizaciones no Gubernamentales

ONU Organización de las Naciones Unidas

PCGA Principios Contables Generalmente Aceptados

PESC Política Exterior de Seguridad Común de la UE

PIB Producto Interno Bruto

PNB Producto Nacional Bruto

POA Plan Operativo Anual

POG Plan Operativo Global

POP Plan Operativo Provisional

PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

PRRAC Programa Regional de Reconstrucción para América Central

PS&E Planificación, Seguimiento y Evaluación

PVD Países en Vías de Desarrollo

SCR Servicio Común de Relaciones Exteriores de la CE

VII


SICA Sistema de Integración Centroamericana

SIG Sistema de Información Geográfica

SJ Servicios Jurídicos de la Comisión Europea

SPG Sistema de Preferencias Generalizadas

SSFF Sistema de Seguimiento Físico Financiero

TdR Términos de Referencia

UAT Unidad de Asistencia Técnica

UE Unión Europea

UGP Unidad de Gestión del Proyecto

URB-AL Programa horizontal descentralizado de cooperación entre colectividades locales y regionales de la CE en América Latina

VARD Vinculación Ayuda Rehabilitación Desarrollo

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1. RESUMEN EJECUTIVO

1.1. Introducción La presente evaluación se inscribe dentro de la evaluación de las acciones de rehabilitación y reconstrucción financiadas por la CE en los países ACP/ALA/MED/TACIS. El Grupo de Seguimiento de dicha evaluación eligió el PRRAC como uno de los estudios de caso que deberían ser visitados sobre el terreno tanto por su dimensión económica (supone la mayoría de los fondos destinados por las líneas de rehabilitación en los últimos años), como por la particularidad de su modo de gestión (supone la ejecución de proyectos a través de modelos pioneros de gestión, administrados al mismo tiempo bajo una novedosa desconcentración administrativa).

1.2. Objetivos y metodología La metodología de este trabajo partió de los análisis documentales de la Comisión Europea, de la Delegación en Nicaragua y de los proyectos que están empezando a implementarse; además de la realización de entrevistas, asambleas participativas con los responsables de los proyectos, visitas y entrevistas a los beneficiarios: todo lo cual nos ha permitido un acercamiento a este programa que seguirá ejecutándose en los citados países durante los próximos años. Es importante destacar que el presente trabajo no ha sido concebido como una evaluación a fondo del PRRAC y los 76 proyectos que lo forman. Una evaluación a medio término exclusiva para el PRRAC tendrá lugar en el 2004, donde el impacto del Programa será mas evaluable al estar más avanzada la ejecución de los proyectos. Esta evaluación pretende, no sin valorar los modelos de gestión, vincular el Programa con la rehabilitación y establecer la relación del mismo con la respuesta a la crisis que le dio origen y con los conceptos tradicionales de desarrollo y con el papel de la rehabilitación como puente hacia él.

1.3. Origen de la crisis. El huracán Mitch El huracán Mitch, que descargó su fuerza sobre Centroamérica en Octubre de 1998 y que fue uno de los mayores desastres naturales de los últimos años, es el punto de partida del PRRAC. Los cuatro países más afectados de la región, Honduras, Nicaragua, El Salvador y Guatemala recibirán los fondos PRRAC de forma proporcional a los daños sufridos en sus países, de tal forma que Honduras y Nicaragua son apoyados con el 80% de los 250 millones de euros que fueron aprobados por la Comisión. La vulnerabilidad de la región ante los desastres naturales, quedó desgraciadamente confirmada por la magnitud de los daños que provocó el huracán y por la diversidad de sectores sociales, ambientales e industriales que se vieron afectados. La CEPAL calculó en 6 mil millones de dólares los daños cuantificables, sin olvidar el número de víctimas, casi todas de las extracciones sociales mas humildes, que el huracán provocó, quedando de manifiesto la carencia de la región de sistemas de prevención, mitigación y alerta temprana

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ante estos eventos y la enorme vulnerabilidad ecológica y social de poblaciones, zonas rurales y barrios de estos países ante un próximo (y probable) acontecimiento, pero sobre todo quedando de manifiesto que los niveles de pobreza extrema de las poblaciones, las hace aún mas vulnerables ante este tipo de siniestros. Destacando que Centroamérica posee está alta vulnerabilidad, es un hecho indiscutible que no se puede pensar en estrategias de desarrollo y en planes sostenibles que no incorporen como pieza clave y fundamental la creación de sistemas y programas adecuados para la prevención y mitigación de desastres, para la gestión de los riesgos que son innatos a la región. La pobreza y la exclusión social son dos características fundamentales de los países de esta región y que aumentan la vulnerabilidad social del área ante cualquier amenaza. Por tanto, la cooperación con Centroamérica pasa por buscar espacios de concentración en los que la sociedad civil, poblaciones, gobiernos locales y estatales establezcan las agendas para mitigar la vulnerabilidad, no con una visión meramente asistencialista, sino a través de la creación de estrategias bien cimentadas que sirvan a largo plazo para gestionar de forma adecuada los riesgos de la región.

1.4. La respuesta internacional Es en ese contexto, en el que los acuerdos de Estocolmo de mayo de 1999 pretendieron dar un impulso de gran magnitud a la región, aprovechando la situación causada por el Mitch, para contribuir a la transformación de Centroamérica. Se crearon enormes expectativas por el consenso que logró generar la comunidad donante, sobre las necesidades de la región y sobre las líneas estratégicas que había que seguir para lograr esa transformación estructural. Precisamente, fue la vulnerabilidad y la necesidad de paliarla, el primer punto de la Declaración de Estocolmo. Pero a cuatro años vista del gran optimismo que se generó con dichos acuerdos, se puede constatar que los avances han sido escasos y la exclusión social continúa siendo muy alta y que, según datos del Informe de Desarrollo Humano del PNUD, la pobreza ha seguido creciendo en la región.

1.5. La respuesta de la CE La Comisión Europea se mantuvo activa durante ese proceso. ECHO desarrolló su mandato de emergencia a través de sus socios de las ONG europeas y surgió la idea de unos fondos complementarios de apoyo a la rehabilitación, que se convertirían a la larga en el PRRAC. Tanto el Parlamento Europeo como el Consejo y la Comisión mostraron gran interés y apoyo a una respuesta rápida e importante por parte europea y así, en abril de 1999 se aprobó un “Plan de Acción comunitario para la reconstrucción de América Central” (COM(1999) 201 final) que sienta las bases del PRRAC.

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1.6. El PRRAC La Misión de Identificación de febrero - marzo de 1999 generó cuatro documentos por país y por sectores que empezaban a definir las líneas de actuación del futuro Programa. La Comunicación al Consejo y al Parlamento concretó aún mas la propuesta y empezó a definir el objetivo global (relacionado con la rehabilitación) y los objetivos específicos del Programa. La posterior Misión de Asistencia Técnica que se mantuvo en los países afectados durante tres años, terminó la tarea de definir los aspectos técnicos del programa, aspectos a los que el PRRAC quedó vinculado, a pesar de que las condiciones de ejecución ya no eran las mismas cuando el Programa se empieza a ejecutar, y a pesar de la falta de detalle, en muchos casos, de la Asistencia Técnica para la ejecución de los Proyectos. El cambio en la instituciones europeas tras la elecciones (primer semestre del 99) afectó al PRRAC en la medida en que la decisión para lanzar el Programa y para dotarlo de los funcionarios necesarios se fue atrasando entre los equipos entrante y saliente. Cambios en la gestión de la ayuda comunitaria por parte de la Comisión también afectaron el Programa. La presente evaluación se concibió, desde su Informe Inicial, aprobado por el Grupo de Seguimiento, como una evaluación en la que se definían tres niveles de trabajo y por tanto tres niveles de análisis: uno ligado a lo local y a la pertinencia y el impacto; otro a los aspectos que afectan a la CE tanto en sus políticas como en la gestión y un tercero relacionado con la respuesta internacional a la crisis y la visión estratégica de la misma.

1.7. Principales conclusiones de la evaluación La pertinencia del PRRAC está fuera de toda duda, tanto por las necesidades puestas en evidencia por el desastre como por su vinculación con las prioridades de la política comunitaria de desarrollo. La CE reaccionó de modo rápido y movilizó diversos instrumentos de un modo ágil. Entendemos, sin embargo, que la primera misión de identificación fue excesivamente breve, centrada a priori en ciertos sectores establecidos por la Comisión y que ello impidió un enfoque más global y estratégico de la rehabilitación propuesta por la CE. La elección de los sectores de intervención del programa también parece razonable pero el tipo de intervención en ellos lo parece menos. Así, se observa un desequilibrio entre los recursos dedicados a reconstrucción de infraestructuras frente a los dedicados a aspectos institucionales y de promoción de capacidades locales para la gestión de esos sectores. La escasa importancia que se le dio a la prevención y gestión de riesgos y a la reducción de la vulnerabilidad, unido a la falta de un rol principal de los actores de la sociedad civil y de las instituciones locales han dado como resultado un programa poco integral. Respecto del diseño, el PRRAC, en tanto que Programa, no ha tenido un Marco Lógico que diera coherencia al conjunto de proyectos y que, por encima de ellos, definiera con claridad resultados y objetivos. Esta falta de un ML del PRRAC no es sólo una carencia formal sino que impidió establecer hipótesis, que hubieran permitido valorar riesgos y tampoco permite un seguimiento correcto a través de un adecuado sistema de indicadores y

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fuentes de verificación. Desde el punto de vista de la rehabilitación, la ausencia de una visión estratégica de la rehabilitación en relación a las necesidades detectadas tras el desastre es uno de los puntos débiles del diseño del PRRAC. La decisión de plantear la gestión directa del Programa por parte de la CE, primero, y las decisiones de descentralizar y desconcentrar la Delegación al mismo tiempo que se ponía en marcha el Programa de mayor magnitud económica y por tanto de mayor impacto hasta ahora sobre la región, fue una decisión arriesgada. En un primer momento esto retrasó desde el punto de vista administrativo el comienzo de la ejecución de los proyectos y cambió sustancialmente la relación entre la nueva Delegación desconcentrada y los proyectos sobre el terreno. Posteriormente, una vez asumida totalmente la desconcentración y estabilizados los procedimientos y circuitos, la gestión se ha desarrollado con eficacia. La gestión a través de UGP (90% del presupuesto del PRRAC) ha tenido algunas ventajas (mayor independencia política) pero también desventajas desde la perspectiva de la más difícil apropiación y sostenibilidad de algunos proyectos y del plazo para poder comenzar su trabajo debido a los tiempos de licitación internacional, movilización de recursos, etc. Además las UGP, en general, han debido modificar muchas de las DTA elaboradas por la UAT, lo que ha producido un cierto retraso en el inicio y en los procesos de aprobación de POP, POG y POA. El control de calidad por parte de la Delegación sobre las UGP es importante pero poco equilibrado, primando los elementos económico administrativos sobre el contenido mismo de los proyectos y sus aspectos técnicos. Además, al haber mucho énfasis en el control ex – ante, sin lazo (requerido por el Reglamento Financiero) al control ex-post, basado sobre resultados y objetivos verificados periodicamente por evaluación ex – post, se acentúa este desequilibrio. Las otras dos modalidades de gestión: iniciativas locales y gestión delegada, aunque suponen cuantitativamente poco en el conjunto del PRRAC, se han desarrollado de modo positivo y han permitido un inicio de actividad rápido y eficaz. En relación con la eficacia y la dimensión temporal, habría que decir que el PRRAC se concibió más como un programa “clásico” de desarrollo que de rehabilitación y por ello no se arbitraron ningún tipo de medidas que hubieran acelerado su ejecución. Aún así, en la primera fase del programa las etapas se cumplieron con celeridad y es destacable desde el punto de vista temporal que el diseño general del programa estuviera en marzo de 1999, tan solo cinco meses después del huracán. Del mismo modo las fases de licitación internacional, selección de ofertas, preparación de contratos,... desde que se puso en marcha la estructura desconcentrada, han seguido ritmos adecuados, incluso rápidos en la práctica de la Comisión. Sin embargo, estas fases han contrastado con otras en las que el programa sufrió una paralización casi total. Siendo muy pronto aún para medir con rigor el impacto, si hemos valorado éste en sus aspectos institucional y político, en función de las expectativas creadas y hasta el momento ha sido poco significativo. Del análisis de las tres “c” clásicas de la cooperación comunitaria, es una carencia el no haber contado con la experiencia de ECHO durante la fase de

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emergencia y no haber podido capitalizar su conocimiento del terreno y de sus socios. Una cierta complementariedad ha existido desde el inicio del programa, al calor del proceso de Estocolmo y de los mecanismos de seguimiento creados al respecto. Desde la perspectiva de la coherencia, el principal problema del PRRAC está siendo su escasa vinculación con los riesgos de la crisis que le dio origen y con las lecciones que de ella debieron sacarse, desde el punto de vista de la reducción de la vulnerabilidad y de la respuesta “coherente” a la misma, desde varios instrumentos de cooperación La visibilidad del programa ha pasado por diversas etapas pero el PRRAC ha sido víctima de las expectativas generadas al inicio, que unidas al retraso en la ejecución ha contribuido a dar una imagen de ineficacia y a causar una cierta pérdida de credibilidad de la CE en los países centroamericanos. La estrategia de comunicación emprendida por la Delegación recientemente,”bajando el perfil” de PRRAC, parece muy adecuada al integrar el programa como un “eslabón” más de la cooperación comunitaria. En la relación rehabilitación- desarrollo, a nuestro juicio, y como lo ha confirmado la Comisión, el PRRAC no es un programa de rehabilitación sino de “desarrollo reforzado”. Cierto es que contiene elementos de rehabilitación, pero su enfoque, objetivos , modos de gestión, etc, lo hacen más cercano a un programa “clásico” de cooperación al desarrollo. En este sentido, las lecciones que se puedan extraer del mismo para la política de rehabilitación de la CE y, en concreto para la VARD, no parecen muy significativas.

1.8. Recomendaciones Entre las recomendaciones hay algunas específicas para el PRRAC, pero muchas de ellas son de ámbito más general y pueden considerarse un avance de algunas de las que serán incluidas en la fase III de la evaluación. Reflejan, de hecho, enseñanzas de alcance general para la rehabilitación. Respecto al proceso de planificación y diseño de la rehabilitación: • Las actividades de rehabilitación deben iniciarse lo antes posible tras el

desastre en una lógica de contiguum más que de continuum. Deben capitalizar la experiencia de la actuación durante la emergencia y vincularse desde el inicio con el trabajo de ECHO, impulsando la coordinación con el resto de instrumentos. El liderazgo de esta coordinación debe situarse en las Delegaciones.

• La identificación de los programas de rehabilitación debe realizarse dando el suficiente tiempo para que las necesidades inmediatas creadas por la crisis se hayan ido resolviendo y aparezcan con más claridad las prioridades propias de la rehabilitación. Contando con el plazo de estabilización de la situación, poder aprobar la estrategia de rehabilitación, entre cuatro y seis meses tras la crisis, parece razonable.

• Durante la identificación y el proceso de diseño de la estrategia debe aprovecharse la experiencia de la CE en la región, sobre todo en lo referente a socios fiables, entidades contrapartes,... En función de eso, debería tomarse la decisión más adecuada sobre las modalidades de

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ejecución y los socios más adecuados. Conceder un mayor peso a las entidades públicas y a las ONG tanto locales como europeas nos parece lógico.

• Los proyectos y programas de rehabilitación deben diferenciarse de los de ayuda de emergencia, entre otras cosas, por plantear un enfoque participativo desde el inicio. El componente de construcción de capacidades en los programas de rehabilitación debiera crecer.

• La VARD debe preverse desde el inicio, planificando cuando deben concluir las actividades de emergencia, cuándo las de rehabilitación y sus estrategias de salida y cómo se debe producir la vinculación con desarrollo. La rehabilitación debe estar vinculada con la actividad de cooperación europea con el país o región y relacionarse con el resto de programas, buscando sinergias, beneficios mutuos y aprendizaje.

Respecto a la gestión, evaluación y aspectos relacionados con los procedimientos administrativos: • Las modalidades de Gestión de Proyectos deben implicar a las instituciones

locales, en aras de lograr un mayor compromiso de éstas con los proyectos. Al mismo tiempo las organizaciones de la sociedad civil de los países receptores, deben tener un papel activo en el diseño e implementación de los proyectos para garantizar de mejor manera su sostenibilidad.

• La rehabilitación requiere, si quiere ser eficaz y eficiente, una cierta adaptación de los procedimientos y una mayor flexibilidad. Si ha de gestionarse con los mismos procedimientos que la cooperación “normal” difícilmente podrá conseguir sus objetivos.

• Para conseguir una mayor sinergia y eficacia en el trabajo debería cambiarse la “clásica” relación Sede - Delegación con la entidad ejecutora del proyecto por una relación de asociación. Es decir pasar de una relación de “desconfianza” y controles ex – ante por una de “partenariado” y más seguimiento ex – durante y control y evaluación ex – post.

• El control por parte de la Sede y la Delegación, conformemente al Reglamento Financiero y la cultura de evaluacion en la ayuda al desarollo, debiera centrarse más en los resultados de los programas, en términos de cambios sobre el entorno y los beneficiarios, que en control de la conformidad con arreglo a los procedimientos. Los sistemas de monitoreo y evaluación deben estar previstos y planificarse desde el principio e informarse a los socios con total transparencia sobre los mismos.

Respecto al enfoque estratégico de la rehabilitación y la coordinación con otros actores: • La coordinación con los organismos públicos responsables y con los otros

donantes es fundamental. La rehabilitación puede ser una oportunidad para el desarrollo sólo si se aborda de modo integral, pensando en la sostenibilidad futura y en la apropiación por parte de los implicados . En la coordinación con otros donantes y con las autoridades debe intentarse una aproximación global y estratégica hacia las causas de la crisis tratando de establecer objetivos y compromisos de medio plazo.

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Respecto al contenido y a las prioridades de la rehabilitación: • Los programas de rehabilitación deben dirigirse más a la prevención y a la

reducción de vulnerabilidades y amenazas que dieron lugar al desastre y no sólo a la rehabilitación física de las infraestructuras dañadas por el mismo. El análisis global de los riesgos en el país o región debiera ser la pauta para el diseño de los programas de rehabilitación.

• Debe prestarse atención a todos los componentes de la vulnerabilidad y no sólo a la vulnerabilidad física. Aspectos ecológicos, sociales, organizativos, psicológicos, de la vulnerabilidad deben incorporarse a los programas.

• Deben considerarse los problemas específicos en la rehabilitación de las cuestiones de género, medioambiente y en casos como el PRRAC la dimensión regional del desastre.

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2. INTRODUCCIÓN En el marco de la evaluación de las acciones de rehabilitación y reconstrucción financiadas por al Comunidad Europea en los países ACP/ALA/MED/TACIS que ha emprendido la Comisión Europea, el Grupo de Seguimiento de dicha evaluación, decidió que una de las experiencias más relevantes a analizar y, por tanto, una de las visitas al terreno del equipo de evaluación, debería ser el Programa de Reconstrucción Regional de América Central (PRRAC). Está decisión se tomo debido al peso porcentual que el PRRAC supone dentro de los fondos destinados a la rehabilitación por parte de la Comisión Europea en los últimos años y, conscientes también, de las particularidades y especificidades de este programa respecto de otras acciones de rehabilitación. Estas dos características : monto económico y modos de gestión novedosos (inicio del proceso de desconcentración) hacían conveniente que el PRRAC se incluyera como caso relevante dentro de la evaluación.

2.1. Naturaleza y organización de la misión El PRRAC abarca en sus actividades los cuatro países del istmo centroamericano afectados por el huracán Mitch en 1998: Honduras, Nicaragua, El Salvador y Guatemala, dedicando sus recursos de forma proporcional al grado en que estos países fueron afectados. La misión analizó los proyectos del PRRAC en estos cuatro países, centrándose especialmente en los dos en los que se desarrollan la mayor parte de ellos: Nicaragua y Honduras. Así, se visitaron proyectos en estos dos países, mientras que para El Salvador y Guatemala se mantuvieron entrevistas con los responsables de la Delegación de la Comisión Europea en ellos. La misión estuvo formada por dos consultores europeos del equipo de la evaluación, Emery Brusset y Francisco Rey, un consultor local con base en Nicaragua, Herminio Castillo y fue acompañada en los primeros días por el funcionario responsable de la evaluación en AIDCO – H6 Orlando Henao. La duración de la misión fue de dos semanas, del 9 al 23 de febrero, teniendo como base Managua (Nicaragua) donde esta la sede de la Delegación de la Comisión Europea y desplazándose a Tegucigalpa en automóvil para poder visitar durante el trayecto proyectos en Estelí, Ocotal, Pueblo Nuevo y otras localidades.

2.2. Metodología Siguiendo la propuesta realizada en el Informe de la Primera Fase, la metodología ha sido muy variada, incluyendo los siguientes aspectos:

- Análisis documental: Se han analizado (ver Anexos) tanto documentos generales de la Comisión u otras instituciones comunitarias sobre el PRRAC, como los documentos de proyecto de muchos de ellos (POP, POG, POA, contratos, ...) así como otros documentos de seguimiento y control presupuestario de la Delegación. Al mismo tiempo, se consideró oportuno analizar las fichas de monitoreo externo de aquellos proyectos que las tuvieren, contrastando sus resultados con nuestros propios análisis. Nos parecía adecuado valorizar y buscar sinergias entre los distintos instrumentos de seguimiento de los que dispone la Comisión.

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- Entrevistas: Se han realizado diversos tipos de entrevistas, más o menos dirigidas o cerradas, con los diversos implicados en el Programa, tanto responsables o gestores, como representantes de organismos beneficiarios, contrapartes, ONG participantes a diversos niveles, etc.. En algunos casos se siguió un cuestionario más fijo mientras que en otros se trato de entrevistas más abiertas y cualitativas.

- Seminarios o Talleres de trabajo: Con los responsables (Directores y Administradores) de las Unidades de Gestión de Proyectos (UGP) en Nicaragua y Honduras se mantuvieron dos seminarios de trabajo siguiendo con algunas modificaciones el método DAFO (Dificultades, amenazas, fortalezas y oportunidades). Es éste un método muy utilizado en planificación y evaluación que resultó muy útil en nuestro caso.

- Visitas al terreno: Se visitaron algunos proyectos donde además de las entrevistas con los responsables se pudo tener contactos con beneficiarios directos, entidades participantes, comunidades, etc. Durante las visitas, junto a la observación y contraste de los datos documentales del proyecto se pudieron verificar algunos indicadores, etc.

- Análisis: Para el análisis de datos, hemos usado en algunos casos matrices o plantillas de análisis con los criterios habituales de evaluación: pertinencia, eficacia, eficiencia, impacto y sostenibilidad, así como con otros más propios del trabajo de la Comisión Europea como coordinación, coherencia, complementariedad, visibilidad,....

2.3. Limitaciones En general, pese a la corta duración de la misión para un programa de tanta envergadura como el PRRAC, que no olvidemos tiene un monto de 250 millones de Euros, hemos tenido un acceso suficiente a fuentes documentales o de otro tipo del programa. La colaboración de los responsables de los proyectos y de los miembros de la Delegación ha sido buena y la de las entidades beneficiarias, Administraciones públicas de la región así como de las ONG, también. Sin embargo, creemos necesario hacer algunas consideraciones que deben permitir poner en su contexto el presente informe para no esperar de él cuestiones para las que no ha sido realizado y que no estaban, por tanto, en los Términos de Referencia (TdR) de nuestra misión: • No se trata de una evaluación completa del PRRAC. Dado el incipiente

grado de ejecución de muchas de las actividades del programa, esta evaluación completa del PRRAC no era posible. Una evaluación de medio término está prevista para el año 2004 y se espera que en esa fecha el nivel de ejecución del programa esté ya bastante avanzado. Nuestro informe ha podido analizar con detalle algunos de los criterios que componen una evaluación (pertinencia, coherencia, coordinación, complementariedad e incluso sostenibilidad) y en menor medida, aunque también hemos avanzado, otros criterios como eficacia, eficiencia e impacto. La antedicha evaluación de medio término deberá, con toda lógica, visitar todos los países concernidos por el PRRAC y un mayor número de proyectos sobre el terreno.

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• Enfoque de rehabilitación. Al tratarse la evaluación, y por tanto nuestros TdR, del análisis de las acciones de rehabilitación de la CE, ese criterio dominante ha presidido nuestro trabajo y el tratamiento de las diversas cuestiones evaluativas. Es decir, hemos tratado de evaluar el PRRAC desde una óptica general de rehabilitación y de su adecuación a la respuesta de medio término a una situación de crisis. Por lo tanto, cuestiones como la vinculación entre ayuda, rehabilitación y desarrollo y, por tanto, el papel del programa en esta relación, han sido ejes fundamentales de nuestra misión.

• No hemos podido tener acceso a algunos documentos que, si bien no son imprescindibles, si que hubiera sido de mucho interés poder conocer y analizar. Estos documentos son: - Documento de Línea de Base realizado por la Unidad de Asistencia

Técnica (UAT). Lo hemos visto citado en otros documentos y tal vez se trate de un Estudio Socioeconómico realizado por un consultor para la UAT al inicio de sus trabajos.

- Documento de Diagnóstico y actualización de la UAT. Se trata, como el anterior, de un documento del que se nos ha hablado y hemos visto citado y que debió realizarse, como aquel, en los primeros tiempos del programa. Puede tratarse de “Diagnóstico final de necesidades” ACR/B7-3130/IB//1999/ 0302. Noviembre 1999, elaborado por la UAT.

- Evaluación “intermedia” de la UAT. Al parecer, se trata de un trabajo complementario a una consultoría para la preparación de los segundos convenios de financiación en el que el consultor se “excedió” de sus TdR y planteó algunas cuestiones de evaluación.

- Evaluación final de la UAT realizada a finales de 2002. Nos consta que se ha discutido ya entre la Comisión y la firma consultora que la realizó, pero no hemos tenido acceso al informe de evaluación. Al haberse basado el trabajo del PRRAC en el periodo finales de 1999-2002, en gran medida sobre la UAT, las conclusiones de esta evaluación nos parecen muy relevantes para la nuestra.

• El bajo nivel general de ejecución -Febrero 2003- de los proyectos PRRAC en Nicaragua y Honduras ha condicionado, en cierta manera, el trabajo de los consultores sobre el terreno al no poder comprobar muchos de los criterios habituales de evaluación.

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3. CENTROAMÉRICA EN SU CONTEXTO GEO-ECOLÓGICO Y SOCIOECONÓMICO. UNA ELEVADA VULNERABILIDAD DE BASE

La región se encuentra entre los dos grandes bloques continentales que unen a las Américas del Norte y del Sur, en un estrecho istmo que conforman 7 naciones: Belice, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá. Ocupan una superficie de 522.418 km², siendo Nicaragua el país de mayores dimensiones con 129.494 km² que corresponde al 24.8%, seguido de Honduras 21.4% (111.888 km²), Guatemala con 108.889 km² (20.8%), ocupando entre estos tres países el 67%% del total de la superficie regional. El Salvador es el país más pequeño con 21.040 km² equivalente al 4% del territorio regional.

Países km² Belice 22.965 Guatemala 108.889El Salvador 21,.40 Honduras 111.888Nicaragua 129.494Costa Rica 51.060 Panamá 77.082 Total 522.418

Tabla 1. Superficie de los Países centroamericanos. Fuente: SICA Desde el punto de vista geológico, la región es una zona muy sui generis, pues en ella se produce el encuentro de 6 placas tectónicas con mucha actividad y movilidad, siendo las placas el Coco y Caribe las que más frecuentemente chocan entre sí afectando especialmente la costa centroamericana del Océano Pacífico. Este hecho ha causado violentos terremotos en todos los países, cuantificándose daños superiores a los US$15.000 millones de dólares. Recientemente, en los meses de Enero y Febrero de 2001, El Salvador ha sido sacudido por dos violentos terremotos e innumerables réplicas que han dejado al menos unos 1.100 muertos, 155.000 viviendas destruidas y 145.711 viviendas dañadas, afectando a aproximadamente 1.5 millones de personas. La geografía centroamericana se caracteriza por altas montañas y volcanes (27 de ellos activos en la zona costera del Océano Pacífico en una línea de fuego inferior a los 500 km.), valles intramontanos y por planicies aluviales y costeras. Su ubicación dentro de la cuenca del Caribe, hace que sea susceptible al impacto de los huracanes, siendo Honduras y Nicaragua los más propensos de ser afectados con un 36% de posibilidades y, especialmente, las costas del Atlántico de ambos países donde predominan poblaciones indígenas con viviendas rústicas de madera y techos de paja. La población expuesta a este tipo de riesgo se estima para toda Centroamérica en aproximadamente 8.4 millones de personas (26% de la población total de la región), siendo Panamá el país con menos vulnerabilidad ante los huracanes por sus características geográficas. La degradación creciente de los ecosistemas centroamericanos ha hecho aumentar la vulnerabilidad y el riesgo ante este tipo de fenómenos

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crónicos como ciclones y huracanes. En esto influyen tanto prácticas imprudentes de gestión no sostenible de recursos como la ausencia de políticas y legislaciones ambientales adecuadas. El crecimiento demográfico de la región es alto aunque desigualmente repartido y más preocupante es el proceso de urbanización incontrolada por el flujo del campo a la ciudad de numerosa población procedente de sectores rurales. Ello crea nuevos problemas sociales y congestiona los ya de por si débiles servicios públicos.

3.1. Centroamérica ante la crisis provocada por el huracán Mitch Centroamérica ha sido catalogada como una región muy vulnerable ante los desastres naturales, sean estos huracanes, sequías o movimientos telúricos. En la última semana del mes de octubre de 1998, el desplazamiento del huracán Mitch - posiblemente el mayor desastre natural del siglo XX - azotó a 5 de los 6 países de la región y de manera especial a Honduras y Nicaragua. Este huracán vino a afectar la región justo después de haber padecido la presencia de “El Niño” Oscilación Sur (ENOS) con sus fuertes sequías, incendios forestales e inundaciones; y cuando el crecimiento económico global se había previsto en un 3% y en cinco de los seis países (incluido Belice) el mismo sería superior al 4% anual. Los efectos destructivos fueron económicamente cuantiosos, según datos de la CEPAL, los daños alcanzaron la cifra de 6,018 millones de dólares que equivalen a un 12.3% del Producto Interno Bruto Regional, a un 42% de las exportaciones, a un 67% de la inversión bruta fija, y a un 34.3% de la Deuda Externa de los países, sin incluir Belice.

Mapa 1. El huracán Mitch sobre Centroamérica. Fuente: accuneather.com Este fenómeno natural vino a crear nuevamente zozobra entre la población centroamericana, que recientemente comenzaba a gozar de la paz tras décadas de conflictos armados y fuerte presencia militar en las zonas rurales de 4 de los países afectados por el Mitch.

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Centroamérica, a pesar de encontrarse en una zona natural de trayectoria de tormentas y huracanes, adolece de sistemas de prevención, alerta temprana, mitigación y atención reconstructiva después del paso de estos eventos ciclónicos, sin incluir la alta vulnerabilidad ecológica y social de la población y en especial de aquellos que habitan las zonas rurales y barrios marginales de las principales ciudades centroamericanas

3.2. Los países centroamericanos después del paso del huracán Mitch

El impacto del huracán en la región fue desde todos los puntos de vista enorme. Al margen de declaraciones más o menos alarmistas que se hicieron tras el Mitch, como la del entonces Presidente hondureño Flores “ en las 72 horas que siguieron al impacto del huracán Mitch sobre Centroamérica, el desarrollo de los cincuenta años anteriores se redujo a la nada”, el hecho es que los países de Centroamérica afectados por el huracán, sufren una tendencia decreciente en la estructura del Producto Interno Bruto (PIB) posterior a los efectos del huracán Mitch en la actividad primaria. Dentro de ésta son más sensibles los efectos en la agricultura y pesca con sus opciones de explotación productiva en mares, ríos y acuicultura. Mientras esto ocurría en la región, el PIB de América Latina crecía un 0.3% y de manera especial en países vecinos a Centroamérica como México, Panamá, Colombia y República Dominicana, sus PIB tuvieron en 1999 una evolución creciente del 3.4%, 2.8%, -5.5% y 7.0% respectivamente. En este último país la situación es significativa pues en el mes de Septiembre de 1998 fue azotado por el huracán George, que alcanzó la categoría 4 en la escala Saffir-Simpson, y fue considerado como el segundo huracán con mayores destrozos en la temporada. Costa Rica, país de mucha influencia económica regional y con un escaso nivel de daños por el Mitch tuvo un crecimiento en su PIB del 7.5%. Todos los países sin excepción presentan disminuciones en la actividad primaria siendo el promedio global de la región antes del Mitch, de 21.2% mientras al cierre del año 2000 el promedio de esta actividad disminuyó al 17.8%, es decir un 3.4% (ver cuadro N°2). El país que presenta mayores disminuciones fue Honduras con un 11.5% entre 1997 y 2000, seguido de Guatemala y Belice con un punto porcentual menos cada uno en el mismo período, El Salvador y Nicaragua, vieron incrementada la importancia del PIB Primario en el último año. Las actividades secundaria y terciaria, producto de las obras de reconstrucción en la región crecieron ligeramente en porcentajes del 1.9% y 1.5% respectivamente. Solamente Nicaragua, en su actividad terciaria, presentó una disminución con relación al mismo período señalado. La actividad primaria tiene un peso porcentual en el PIB de aproximadamente el 20%, siendo los países menos dependientes de esta actividad El Salvador, Honduras y Belice con porcentajes representativos del 10.1%, 13.5% - en el año 2000 - y 19.3% respectivamente, mientras que en los restantes países afectados la importancia del sector primario sobrepasa los 23 puntos porcentuales, siendo Nicaragua el que más peso tiene en su PIB con un 29.5% en los últimos tres años; y para Guatemala el 23.4%

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Gráfico 1. Actividad económica en la región. Fuente BID. El impacto en la inflación en la región, contrariamente a lo que se pudiera esperar después de un fenómeno de tanta magnitud, conservó una tendencia a la baja, registrando en algunos países como Belice y en El Salvador en 1999 un proceso deflacionario. Debido a ello los países alcanzaron entre 1997 y 1999 una disminución conjunta de 2.7 puntos porcentuales, aunque en el año 2000 la reactivación económica no fue suficiente y la ayuda externa no fue lo esperada, por lo que la inflación aumentó en un 1.4% y 4.3% respectivamente. Solamente Nicaragua en 1998 experimentó un crecimiento del 2.7%, aunque posteriormente logró controlarla y acercarse un poco al promedio que tenía antes del huracán. La situación económica de los países centroamericanos desde el punto de vista de sus respectivas balanzas comerciales, es negativa sin excepción, según se muestra en el gráfico nº 2. El déficit entre todos los países se ha incrementado tras el Mitch del 50.3% al 74.5% al compararse el déficit total de la balanza contra las exportaciones entre los años 1997 y 2000, lo cual significa un monto anual de 6.191.6 millones de dólares, los cuales son absorbidos directamente por tres países: Guatemala con US$ 2.177.0 millones de dólares, El Salvador con US$ 2.032.0 millones y Nicaragua US$ 1.002.6 millones de dólares. En conjunto estas tres naciones tienen un déficit de US$ 5.211.6 millones de dólares que equivalen al 84.2% de dicho déficit. El país con más problemas en la balanza comercial es Nicaragua. Su tendencia es preocupantemente creciente desde 1997, hasta el año 2000 en que alcanzó una diferencia entre exportaciones e importaciones en cifras relativas del 155%, mientras que los restantes países registraron porcentajes del 83.6% en el caso de Belice, Guatemala 80.4%, El Salvador 68.4% y Honduras el 49.4%.

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Gráfico 2. Balanza comercial de Centroamérica. Fuente BID.

3.2.1. Situación del Empleo Según las cifras oficiales de los bancos centrales de los países afectados por el Mitch, la situación del empleo refleja que un 30% de la población no tiene trabajo. Sin embargo, la condición del subempleo tanto en las zonas urbanas como rurales, hace suponer, como efectivamente las diversas organizaciones de la sociedad civil así lo indican, que este porcentaje puede ser ligeramente superior o igual a un 50% de la población económicamente activa de la región, con lo cual se estaría hablando de unos 15 millones de personas en edad laboral.

Gráfico 3. Situación del empleo en Centroamérica. Fuente BID.

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3.3. Honduras y Nicaragua en el contexto centroamericano después del Mitch

3.3.1. La situación en Honduras Antes del Mitch, Honduras tenía un ingreso anual por habitante de US$ 713, con lo cual aproximadamente el 77 % de la población se hallaba en condiciones de pobreza. Había un gran déficit de vivienda, el 53 % de la población era rural, y el 27 % de los hogares tenían como jefe de familia a una mujer. La mayor parte de las poblaciones periurbanas estaban asentadas en zonas de alto riesgo de aludes e inundaciones. Tras el Mitch se registraron los siguientes daños:

A la población:

• muertos: 5.657 • desaparecidos: 8.058 • heridos: 112.272 • refugiados en albergues temporales: 285.000, en 1.375 refugios de

emergencia; • damnificados: 1.500.000

A los centros urbanos:

• municipios completamente destruidos: uno (Morolica, departamento de Choluteca);

• ciudades gravemente afectadas: 21 • ciudades afectadas: 60 • municipios parcialmente destruidos: 15 • monto estimado de los daños a la capital del país: US$ 500 millones.

Infraestructura vial:

• puentes destruidos: 189 • carreteras principales dañadas: 47 • carreteras secundarias dañadas: 60 • caminos vecinales dañados: 200 • caminos de acceso dañados: 224

Los puentes destruidos suman 2.450 metros de longitud, con un costo de reparación estimado en US$ 26,5 millones. Alrededor de 2.600 kilómetros de carreteras pavimentadas quedaron totalmente destruidos y 5.900 kilómetros de carreteras no pavimentada quedaron seriamente dañados. Durante más de treinta días 85 comunidades permanecieron incomunicadas por transporte terrestre.

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A las comunicaciones:

• Telefonía: se destruyeron alrededor de 17.000 líneas telefónicas, sobresaturando e interrumpiendo el servicio en varios sectores de las ciudades más grandes.

• Radiocomunicación: a pesar de los cortes en el suministro de electricidad, los radioaficionados desempeñaron una labor importante, sobre todo en las zonas donde la telefonía fue afectada.

• Radioemisoras comerciales, televisión y prensa escrita: continuaron operando a pesar de los cortes de energía eléctrica.

A la agricultura y la ganadería:

• Cultivos: se perdió el 70 % de la producción agrícola. • El monto estimado de las pérdidas asciende a US$ 800 millones. Los

principales cultivos afectados son el maíz, la banana, la caña de azúcar y el café, entre otros. Tan solo la pérdida de las plantaciones de banano dejó sin trabajo a más de 18.000 campesinos.

• Ganadería: no se dispone de datos cuantificados sobre las pérdidas de la ganadería, pero se las considera graves.

• Mercados: los principales mercados metropolitanos de alimentos frescos y carne quedaron destruidos; en el mercado municipal de Tegucigalpa se destruyeron 4.069 puestos de venta.

A la industria:

• Montos estimados de las pérdidas en (a) la industria bananera: US$ 800 millones; (b) la industria azucarera: US$ 5 millones; (c) la industria del camarón: US$ 150 millones; (d) la industria ganadera: US$ 10 millones; (e) la industria maquiladora: US$ 10 millones; (f) la industria turística: US$ 100 millones.

A la economía y las finanzas:

• Pérdidas económicas directas: el Fondo Hondureño de Inversión Social estima las pérdidas económicas en US$ 4.000 millones.

• Sólo en el distrito central quedaron destruidas 560 industrias y 230 fábricas de bienes de consumo, dejando sin trabajo a 12.500 personas.

• Las pérdidas indirectas por disminución de la producción agrícola e industrial, del poder adquisitivo, de la recaudación, etc., pudieron ser cuantificadas.

• Imposibilidad de pagar la deuda externa. A la vivienda y a los edificios públicos:

• Viviendas destruidas (inhabitables): 66.188. • Viviendas afectadas (necesitan reparación): 82.735.

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• Centros educativos: 2.800 aulas de educación primaria destruidas, que dejaron a más de 100.000 niños sin escuela. Además, unos 30.000 estudiantes secundarios no han podido reanudar sus estudios.

• Monto estimado de los daños a la infraestructura: US$ 1.000 millones. El huracán Mitch causó enormes destrozos y se estima que el costo de la reconstrucción de Honduras sería superior a los US$ 5.000 millones.

3.3.2. La situación en Nicaragua Desastres diversos han interrumpido en varias ocasiones el desarrollo de Nicaragua, de modo que puede caracterizárselo como un país muy vulnerable a las emergencias masivas, pero se considera que los daños causados por el huracán Mitch representan la catástrofe natural de mayor impacto ecológico, económico y social de la historia nicaragüense. Las últimas estimaciones indican que la tasa de crecimiento del PIB se vio reducida de un 6,0 % a un 3,6 %. Nicaragua, país de 130.700 km² con una población de 4,8 millones de habitantes y una economía agroexportadora, inició en 1990 un difícil y complejo proceso de ajustes sociales, políticos y económicos al dejar atrás más de cuarenta años de enfrentamientos militares internos, con sus evidentes secuelas macroeconómicas. El país ha sufrido históricamente grandes desastres naturales, pues, además de los huracanes del Caribe, los terremotos y las erupciones volcánicas a lo largo de la cuenca del Pacífico (con más de 200 estructuras volcánicas y 27 volcanes activos) son frecuentes en la región. El maremoto (tsunami) de 1991, que afectó a toda la costa del Pacífico, fue sin embargo una catástrofe nueva y singular para Nicaragua. Incendios forestales, sequías e inundaciones, que han acompañado el macrofenómeno climático originado en la corriente del Niño, también han cobrado en 1993-1994 y 1997-1998 un pesado tributo de pérdidas humanas, de recursos naturales, de producción agrícola, pecuaria y pesquera en todo el territorio nacional.

Tras el Mitch los daños en Nicaragua fueron: • Alrededor del 50 % de los daños directos correspondieron a infraestructura

vial y un 37 % a pérdidas en viviendas. • Para el 28 de octubre, más del 60 % de la superficie del país había quedado

incomunicada por tierra: ríos, lagos y lagunas desbordaron, las aguas del lago Xolotlán, en Managua, subieron 4 metros (de 36,41 m sobre el nivel del mar el 22 de octubre de 1998 a 40,12 m el 30 de octubre de 1998).

• Nuevos y gigantescos cauces de impresionantes caudales alteraron repentinamente la geografía nacional: comunidades enteras fueron arrastradas o sepultadas por grandes corrientes de agua, arena, tierra y árboles abatidos; colosales deslizamientos de tierra barrieron las laderas de montes volcanes y colinas; carreteras y puentes en ruinas, incomunicación, destrucción de los servicios eléctricos, del alcantarillado y los acueductos, contaminación e inutilización de las fuentes de agua, dibujaron un panorama desolador de devastación y muerte en numerosos municipios.

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Pérdidas humanas Las pérdidas humanas asociadas a factores de degradación ambiental se agigantaron con las dramáticas cifras del alud en las faldas del volcán Casita, una corriente de lodo, troncos y piedras de hasta tres metros de altura sobre un frente de casi 2.500 metros y una proyección de 15 km. de longitud, que fue arrasando rápida y sorpresivamente a su paso a siete comunidades rurales, dejando unos 1.200 muertos y más de 130 heridos, sin contar las pérdidas totales en viviendas, tierras productivas, ganadería y otros rubros en estas comunidades. En Nicaragua, el presidente Alemán calificó el desastre como "de mayores consecuencias que el terremoto de 1972". los muertos se estiman en alrededor de 4.000 y cerca de 2.000 desaparecidos. Además quedaron más de medio millón de nicaragüenses sin hogar. Las áreas más afectadas están comprendidas en los departamentos de Chinandega, León, Estelí, Nueva Segovia, Madriz, Jinotega, Matagalpa, Granada y Rivas.

Degradación ambiental Los efectos del huracán se multiplicaron por las diversas formas de degradación ambiental que sufre el país: deforestación por tala y por incendios de bosques, deterioro de las cuencas lacustres y fluviales, expansión creciente de la frontera agrícola, pérdida de la cubierta vegetal, etc. Así los daños causados por las lluvias desencadenaron grandes aludes, desmoronamientos y arrastre de las superficies agrícolas. Como, por otra parte, las dificultades asociadas a la pobreza han obligado a poblaciones rurales y urbanas a asentarse en territorios inseguros a la orilla de cauces, ríos, lagos, laderas y barrancas en condiciones de gran riesgo, poniendo en peligro sus vidas y sus escasas pertenencias en cada época lluviosa, se agregó otro importante factor al incremento de la mortandad y de los daños generales causados por el Mitch. Sector Salud Los daños directos ocupan el tercer lugar, aproximadamente un 6,5 % de las estimaciones totales, que se traducen en la pérdida de casi un 35 % de sus capacidades instaladas en la red nacional de servicios de atención primaria, de acuerdo con las estimaciones oficiales del gobierno nicaragüense. Infraestructuras de agua potable y alcantarillado sanitario 1,5 % de perdidas dieron las estimaciones globales. Este dato, no indica desde el punto de vista numérico, la verdadera proporción del desastre. Muchas comunidades no contaban con grandes o complejos sistemas de captación, bombeo, tratamiento, tuberías, etc. El impacto, desde la perspectiva sanitaria de estas comunidades, fue la contaminación e inundación masiva de sus fuentes de agua y de los pozos domiciliarios y comunales, muchos de los cuales quedaron parcial o totalmente inutilizados y otra gran parte anegados por arena y tierra, al igual que las letrinas.

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Otras obras hidráulicas Se ha podido evaluar que de 2.121 situadas en las zonas inundadas, 677 (32 % del total) habían sufrido algún tipo de daño, afectando así a unos 114.400 habitantes. Sin embargo, estas cifras son mayores, en realidad, si se consideran también los daños a las obras domiciliarias particulares. En lo relativo a las letrinas, se estima que entre obras privadas y públicas funcionaban unas 10.000 antes del desastre, de las cuales no menos de un 85 % han sufrido daños cuantiosos (destrucción y pérdida por arrastre o enterramiento.) Sector agrícola El arrastre de la capa de tierra fértil y el humus ha reducido a superficies pedregosas y capas rocosas extensas zonas, principalmente de las regiones agrícolas occidentales. En cambio, otras zonas han quedado cubiertas de gruesas capas de arena. También en este caso hacen falta algunas precisiones: evidentemente estos daños se han comprobado, pero es preciso distinguir las pérdidas de tierras realmente productivas de las pérdidas en términos estrictamente ecológicos (aquellas que no estaban en explotación). Las apreciaciones generales indican que el sector agrícola sufrió pérdidas de hasta un 13 % de la producción nacional: las cosechas de productos anuales (banana, maní, ajonjolí, soya y tabaco) pueden representar hasta un 43 % de las pérdidas totales; en los granos básicos (arroz, frijol, maíz y sorgo) se estima una pérdida del 29,6 %; en el café y la caña de azúcar, un 13 %, y en otros productos agrícolas (hortalizas, frutas y verduras) se llega a un 14,4 % de las estimaciones totales.

3.4. Tablas resumen de daños en la región

Tabla 2

Centroamérica: Resumen de daños causados por el huracán Mitch

19 de noviembre de 1998

Detalle Guatemala El Salvador

Honduras Nicaragua Costa Rica

TOTAL

Fallecidos 268 240 6,600 2,514 4 9,626

Desaparecidos 121 - 8,052 855 4 9,032

Damnificados 110,752 84,005 1,395,669 867,752 3,000 2,461,178

Viviendas afectadas 21,625 10,372 200,000 36,368 740 269,105

Centros educativos afectados 311 326 2,624 325 35 3,621

Puentes afectados 121 10 245 119 36 531

Fuente: SICA

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Tabla 3

Centroamérica: Valor de la producción perdida por actividad, según países

-miles de US$-

Actividad Costa Rica

El Salvador

Guatemala Honduras Nicaragua Panamá* TOTAL

I. Agricultura 23,945 50,539 241,991 642,253 82,570 5,917 1,047,215

A. Trad. de exp. 15,311 12,863 193,887 388,171 39,485 3,663 653,380

B. Granos Básicos 4,263 35,832 10,172 113,301 30,749 524 194,841

C. Frutas y Hortalizas 4,233 1,844 21,638 83,152 - 315 111,182

D. Otros 138 - 16,294 57,628 12,336 1,414 87,810

II. Pecuarios 255 971 8,131 107,695 - 507 117,559

III. Pesca y Acuicultura - 8,783 14,030 46,488 35,762 - 105,063

TOTAL 24,199 60,292 264,152 796,436 8,332 6,424 1,269,835

Fuente: Secretaría del CORECA con base en datos de los Ministerios de Agricultura de Centroamérica y de PRADEPESCA

* Incluye infraestructura

3.5. La dimensión regional del desastre Sabiendo que Centroamérica es, por sus características geográficas, geomorfológicas y climáticas una región de alta vulnerabilidad a desastres naturales, es indiscutible que no se puede pensar en generar estrategias y planes de desarrollo sustentable que no incorporen como pieza fundamental un sistema y un programa adecuados para la prevención y mitigación de desastres. El Mitch vino una vez más, a poner de relieve lo anterior, cobrando una alta factura por no haber puesto en práctica lecciones similares como la de su antecesora mas cercana, la tormenta tropical Gert en 1993. (ver en Anexo Mapa de afectación regional de CEPREDENAC) Los países centroamericanos siguen teniendo en la pobreza, la exclusión, la desigualdad y el subdesarrollo, su talón de Aquiles. Con la devastación del Mitch, los números y estadísticas del último informe de Desarrollo Humano del

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PNUD –2002- cobran vida y sentido. Los cuatro países más afectados aparecen en los tramos intermedios y bajos del Desarrollo humano medio: Guatemala en el lugar 111, El Salvador en el 114, Honduras en el 119 y Nicaragua en el 126. También de acuerdo al índice de pobreza humana (IPH) que "constituye una medición humana agregada de la prevalencia de la pobreza y "mide el grado de privación, la proporción de gente que queda excluida del progreso de la comunidad", los cuatro países centroamericanos cuyos índices van del 21.8% (Honduras) al 29.3 % (Guatemala), arrojar como promedio que al menos una cuarta parte de la población sufre como consecuencia de la pobreza humana Pero más aún, los efectos del Mitch subrayan o escriben en negritas los resultados del último estudio del BID, que indican que "la diferencia de ingresos entre ricos y pobres en América Latina es la mayor en el mundo” incluye por supuesto a los países centroamericanos y encuentran que las causas de la desigualdad "tienen que ver más con la calidad y la cantidad de educación, la estructura familiar, la dotación de recursos naturales y hasta factores geográficos" añade además, "que la desigualdad tiende a ser mayor en países tropicales" El Mitch por tanto, no ha descubierto nada nuevo. Simplemente ha vuelto, una vez mas, a poner en evidencia que los altos niveles de marginación y exclusión social, expresados en la pobreza y precariedad de las condiciones de vida de miles de centroamericanos, junto al severo deterioro ambiental que hemos provocado se potencian mutuamente para generar una situación de elevada vulnerabilidad socio- económica y una extrema fragilidad ambiental. Ello explica que las zonas más afectadas sean aquellas que tienen índices más altos de pobreza y más bajos en calidad de vida, así como las peores condiciones ambientales. La fragilidad destapada en cada uno de los países se acrecienta si se analiza desde el punto de vista de la región. ¿Dónde están las políticas regionales?. Hay que constatar que, a pesar de la declaración emitida, la reunión de Presidentes realizada el 9 de noviembre del 98 en el aeropuerto internacional de San Salvador, ésta se haya concretado tardíamente. Esto no fue casual, pues se dio más como respuesta a la presión internacional que como producto de la envergadura del desastre y la convicción sobre la situación regional. La ALIDES definida, precisamente, como una iniciativa integral centroamericana que incluye una estrategia regional de coordinación y concertación de intereses, iniciativas de desarrollo, responsabilidades y armonización de derechos, no ha mostrado ninguna fuerza y menos capacidad operativa alguna. Por otra parte, la dramática fragilidad de cada país, los sucesos en Honduras y Nicaragua colocan de nuevo el tema de la integración regional como una prioridad de cara al desarrollo sustentable y desafían aquellas visiones estrechas que, cegadas por intereses económicos o políticos de pequeños grupos no logran descifrar los retos de la globalización y la economía mundial. Por ello, el Secretario General del SICA, enfatizó que "nunca en toda su historia, Centroamérica, como región, ha vivido una crisis tan dramática y de tantas repercusiones como ésta derivada de un desastre natural. La magnitud de estos acontecimientos es incalculable. En apenas pocos días, se ha afectado en años – y en algunos países se habla de décadas -, el futuro de Centroamérica"

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Para él, los desastres naturales de otros tiempos, habían afectado individualmente a nuestros países, pero ahora el impacto es global y la dimensión del desastre es regional. De allí que el problema, por una parte, rebasa con mucho el corto plazo y, por otra, "no es tampoco un problema individual de Honduras, de Nicaragua, de El Salvador o de Guatemala. Es un problema de todos. Este desastre afecta nuestro futuro, nuestra potencialidad no sólo como países, sino como región" Para ilustrar lo anterior, pone como ejemplo la fractura sufrida por el corredor natural comercial de Centroamérica: "se ha partido en pedazos. Esto significa que más del 21 por ciento del comercio de Centroamérica esta en riesgo, o no puede producirse porque se han arruinado las cosechas o no puede transportarse porque no hay carreteras y puentes" No cabe duda que una catástrofe como el Mitch, es un examen a los Estados y los gobiernos. La carencia de institucionalidad adecuada de todos los gobiernos, la ineficiencia provocada en buena medida por sus elevados niveles de centralización y la angustiosa debilidad de la mayoría de alcaldías municipales, han sido puestas a la luz. La respuesta ha sido diferente en cada país. En unos más efectiva y en otros menos. En unos más centralizada. En todos, la solidaridad y cooperación ciudadana ha sido profunda y sorprendente. Sin embargo, un común denominador entre los países y con la Región en su conjunto, es la falta de un verdadero sistema de prevención y mitigación de desastres. La voluntad y solidaridad nacionales e internacionales, la relativa eficiencia de algunas agencias gubernamentales, el trabajo incansable de organizaciones y ONG son completamente insuficientes ante la envergadura de fenómenos como el Mitch. El huracán volvió a evidenciar la determinación que el escaso desarrollo institucional ejerce sobre los sistemas de prevención y mitigación de desastres. Los diferentes sistemas de emergencia que se activaron siguen basándose en la idea de que los desastres naturales no son previsibles y en consecuencia "la responsabilidad de los efectos causados por un desastre natural no recae, en ningún sentido, dentro del marco del Estado y la sociedad". Por ello los programas se ubican fundamentalmente en el área de emergencia y atención inmediata. La debilidad institucional es la que también permite que lo que deben ser acciones nacionales o de Estado, se reduzcan a acciones de gobierno, centralizadas y excluyentes se cierran los espacios de participación a las organizaciones sociales y a los organismos no gubernamentales o se conviertan en actividades proselitistas de los partidos en el gobierno. Esto último ha sido especialmente manifiesto en el caso de Nicaragua, como lo señala Sergio Ramírez cuando dice que "hay cosas que la gente no acepta, y otras que le disgustan; y el disgusto es también una forma de juicio político: los ministros vistiendo camisetas rojas para llevar a los hospitales auxilios comprados con fondos públicos, se vuelve chocante. La desgracia explotada con fines politiqueros es algo que disgusta aún a los votantes liberales y humilla al necesitado de socorro". Por todo esto, no se trata simplemente de poner parches o de mejorar algunos mecanismos. Se trata de situar la organización de un sistema de emergencias y de respuesta integral a los desastres que integre la prevención y mitigación

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en el marco y la perspectiva del desarrollo sustentable y de gestión de crisis. Esto implica, en primer lugar, cambiar la concepción estratégica y en segundo, transformar profundamente la estructura institucional. Como en el caso del desarrollo sustentable, el sujeto de la prevención y mitigación de desastres no es sólo el gobierno central, sino la nación en su conjunto. En otras palabras, es el gobierno central-que debe ser el coordinador general-, los gobiernos municipales, la sociedad civil y el sector privado. Apoyados, como es debido, por los actores internacionales de desarrollo. Ninguno debe quedar excluido. Se requiere de la generación de espacios de concertación en los que la población afectada pueda participar en la prevención, así como mecanismos a través de los cuales se puedan distribuir los recursos antes, durante y después de la emergencia. La coordinación no es posible si no se logra primero institucionalizar, es decir, legitimar la acción gubernamental y de la sociedad civil en los casos de desastres, no con una visión de respuesta a una amenaza, ni sólo asistencialista en el momento del desastre, sino fundamentalmente como una responsabilidad institucional y social con el reconocimiento y capacidad de procesamiento de las demandas sociales que se generan en estos eventos.

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4. EL MARCO DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL CON CENTROAMÉRICA

Durante décadas la cooperación internacional con la región estuvo marcada por el apoyo a los procesos de pacificación y a la integración regional, y numerosos programas auspiciados por el PNUD, el Banco Mundial y otros donantes trabajaron en esa línea brindando un soporte a los procesos de Contadora, Esquipulas y a la firma de acuerdos de paz en la región. Los propios Estados miembros de la Unión Europea así como la CE han sido muy activos tanto en programas regionales de apoyo a los derechos humanos, la democratización y la integración como a programas y proyectos específicos en cada país. La cooperación propiamente regional sufrió una cierta paralización en los años noventa ante los escasos avances habidos, manteniéndose en el nivel bilateral.

4.1. La respuesta internacional al huracán Mitch. Los acuerdos de Estocolmo

Un fenómeno con efectos tan desastrosos como Mitch provocó una rápida reacción internacional para paliar los efectos de la emergencia en el corto plazo. Con objeto de determinar las necesidades de cooperación internacional para la rehabilitación y la reconstrucción, el BID convocó a una reunión que tuvo lugar en la ciudad de Washington, D.C., el día 10 de diciembre de 1998. Durante la misma, además de conocer la magnitud del impacto del desastre, se decidió determinar la forma de abordar la reconstrucción con reducción de las vulnerabilidades ante este tipo de eventos, y se decidió convocar a una reunión de un Grupo Consultivo para la Transformación y Reconstrucción de Centroamérica que tuvo lugar en la ciudad de Estocolmo los días 25 al 28 de mayo de 1999. No era la primera vez que Centroamérica se convertía en sujeto de un proceso regional de reconstrucción. En efecto, durante los años ochenta y al calor de los incipientes procesos de pacificación trabajó la Comisión Internacional para la recuperación y el desarrollo de Centroamérica que auspició el informe “Pobreza, conflicto y esperanza: un momento crítico para Centroamérica” en 1989. Intento de abordar la crisis de la región, precisamente, de modo regional. Durante la reunión de Estocolmo, los países afectados presentaron sus planes individuales de reconstrucción y las necesidades de cooperación y financiamiento internacionales. Adicionalmente, la Secretaría General del SICA presentó una estrategia regional para la reducción de las vulnerabilidades acompañada de una cartera de proyectos de alcance regional para apoyarla. En la reunión de Estocolmo los gobiernos de Centroamérica y la Comunidad Internacional decidieron compartir la responsabilidad para lograr la reconstrucción y transformación de los países afectados, constituyendo una asociación de largo plazo guiada por las prioridades definidas por los primeros y basada en los siguientes principios y objetivos contenidos en la Declaración de Estocolmo: • Reducir la vulnerabilidad ecológica y social de la región, como objetivo

principal;

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• Reconstruir y transformar Centroamérica sobre la base de un enfoque integrado con transparencia y gobernabilidad;

• Consolidar la democracia y la gobernabilidad, reforzando la descentralización de

• funciones y facultades gubernamentales, con la activa participación de la sociedad civil;

• Promover el respeto a los derechos humanos como un objetivo permanente. La

• promoción de la igualdad de género, los derechos de la niñez, de las etnias y otras minorías, merecen esfuerzos especiales.

• Coordinar los esfuerzos de los donantes, guiados por las prioridades establecidas por los países receptores.

• Intensificar los esfuerzos para reducir la carga de la deuda externa de los países de la región.

Con el fin de brindar el seguimiento requerido a dicho esfuerzo, las partes firmantes de la Declaración decidieron iniciar un proceso de consulta acerca del progreso de la reconstrucción y transformación de Centroamérica. Para ello se designó a Alemania, Canadá, España, los Estados Unidos de América y Suecia para que integrasen en grupo de seguimiento. Posteriormente, Japón solicitó participar en dicho esfuerzo por lo que el grupo pasó a conocerse con el nombre de G-6. La Declaración también señala que deberán realizarse consultas con el Secretario General del Sistema de Integración Centroamericana para dar seguimiento al progreso en temas de interés regional. Durante la XX Cumbre los Presidentes centroamericanos analizaron la posibilidad de realizar una nueva reunión del Grupo Consultivo Regional en la ciudad de Madrid para examinar las posibilidades de cooperación para apoyar a Centroamérica en su transformación y modernización en el mediano y largo plazo. Para ello, instruyeron a la Secretaría General del SICA que – en estrecha cooperación con las autoridades respectivas y en consulta con la sociedad civil regional organizada– elaborase el planteamiento correspondiente a nombre de la región, acerca del cual dieron lineamientos de tipo general, e incluyendo una cartera de proyectos regionales de gran impacto y significación en apoyo de dicha transformación y modernización. Al recibir dicho mandato la Secretaría General del SICA procedió a elaborar el planteamiento encomendado por los Presidentes. Para ello, constituyó un Comité Coordinador – integrado por las máximas autoridades del SICA, de CEPAL y del INCAE – y, con apoyo internacional, estableció una Unidad de Madrid para elaborar las propuestas respectivas. Cada institución regional sectorial sostuvo – a lo largo de la primera mitad del año 2000 – reuniones con sus respectivos Consejos de Ministros para definir el rumbo a seguir y para identificar y priorizar los proyectos regionales de transformación y modernización. Posteriormente, se conformó una instancia de consulta integrada por ministros designados por los gobiernos al efecto, la que se denominó reunión de los Ministros en Madrid. Ella fue la que examinó –a través de un intenso proceso

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que requirió de numerosas reuniones a lo largo del segundo semestre del 2000 – las propuestas de la Secretaría General y aprobó en nombre de los gobiernos tanto el marco estratégico para la transformación y modernización de la región como la cartera de proyectos regionales que apuntalarán su puesta en ejecución. Adicionalmente, la Secretaría General del SICA efectuó consultas sobre el mismo tema con la Sociedad Civil regionalmente organizada – por intermedio de su Comité Consultivo (CC-SICA) así como con los empresarios privados que conforman la Comisión para la Nueva Centroamérica.

4.2. La reducción de la vulnerabilidad en la Región centroamericana como eje central

Durante la XX Cumbre Presidencial, celebrada en Ciudad de Guatemala en octubre de 1999, los Presidentes aprobaron un Marco estratégico para la reducción de la vulnerabilidad y el impacto de los desastres, que incluye políticas y medidas de prevención y mitigación de daños así como políticas y acciones de preparación y gestión de las emergencias. Dicho marco tiene como componente esencial el desarrollo de una cultura centroamericana de prevención y mitigación en la población de la región, que le permita organizarse y estar preparada para enfrentar toda clase de contingencias al nivel nacional y local, lo que supone la plena participación de la sociedad civil así como la atención especial a los grupos y sectores más vulnerables de las poblaciones, por sus niveles de pobreza y marginalidad, y la incorporación de los aspectos de género. El marco estratégico requiere que los planes y programas globales de desarrollo de los países introduzcan los criterios de prevención y mitigación que sean necesarios para reducir la vulnerabilidad de los sectores sociales y productivos, la infraestructura y el medio ambiente, a los niveles local, nacional y regional. Junto con lo anterior, prevé el mejoramiento y fortalecimiento delas actividades e instituciones dedicadas a las tareas de preparación y manejo de las emergencias. El marco estratégico supone la formulación de planes específicos en tres grandes áreas de acción: la reducción de las vulnerabilidades y el impacto de los desastres, el manejo integrado y la conservación de los recursos hídricos, y la prevención y el control de los incendios forestales. Los planes específicos de acción serán llevados a la práctica por los organismos nacionales que tienen a su cargo cada uno de los temas citados. Los planes nacionales serán diseñados con una base común, y ejecutados en forma coordinada al nivel regional, con el apoyo de las instituciones de la integración y la cooperación de la comunidad internacional.

4.3. “Del Desastre a la Esperanza”; la oportunidad de la rehabilitación en Centroamérica

Siguiendo el mandato de los Presidentes, el CEPREDENAC elaboró el Plan Regional de Reducción de Desastres que, partiendo del marco estratégico aludido, se aboca al desarrollo de planes específicos sectoriales, estando ya en funcionamiento los correspondientes a educación, vivienda y asentamientos

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humanos, nutrición y seguridad alimentaria, y transportes en todas sus componentes. Adicionalmente, se está colaborando con diversas organizaciones de la sociedad civil regional para establecer una estrategia de trabajo conjunto a este mismo respecto. Si bien dicho proceso ha alcanzado un significativo grado de avance, resta todavía y se encuentran en proceso de elaboración algunos planes sectoriales. Claramente lo que distinguió a Mitch de otros desastres de magnitud que han afectado a Centroamérica durante las últimas décadas, es la magnitud de las pérdidas y de la interrupción en el funcionamiento de la economía moderna, entre los sectores más dinámicos y avanzados de la economía regional. Mucho de esto fue asociado, en términos territoriales, con el llamado “Corredor Comercial Centroamericano”. Es este el contexto que respalda en muchos sentidos la noción del desastre como un “desastre regional”. El, o los desastres suscitados por el paso de Mitch por la región centroamericana, podrían haber marcado un hito en la forma en que la sociedad y los gobiernos ven el problema de riesgo y desastre, y en términos de la manera en que enfrentarán la problemática en el futuro. De igual manera podría ayudar a consolidar una nueva visión en las mentalidades de los organismos bi y multilaterales de desarrollo, muchos de los cuales con los impactos de Mitch a la vista, y la solicitud de ayuda para la reconstrucción, acuñaron el tema de la construcción social del riesgo y de la vulnerabilidad. Esto, pese a que anteriormente, una buena parte de ese grupo mostró poco interés en el tema de los desastres, la prevención y la mitigación. Por otra parte, podría ser que todo resulte efímero, una ilusión, y que con el paso del tiempo y el desenvolvimiento de la reconstrucción volvamos a los viejos hábitos de buscar impulsar el crecimiento y el bienestar sin una consideración de la seguridad ambiental y la reducción del riesgo. Si la historia de otras reconstrucciones pos desastre resulta ser válida, esta sería la conclusión más acertada. Los desastres asociados con Mitch fueron considerados en su conjunto, como comentamos anteriormente, un desastre “regional”. El proceso de gestión de fondos para la reconstrucción fue emprendido bajo el lema de la solidaridad y con la presencia en concierto de los gobiernos de los distintos países del istmo, amalgamados, junto con representantes de los donantes internacionales, en el llamado “Grupo Consultivo” para la reconstrucción de Centroamérica. Dentro de estas deliberaciones se aceptó la mayor necesidad de Honduras y Nicaragua, pero en fin, era en distintos grados, un problema para todos. El proceso que sigue a la reconstrucción, sus pautas y prioridades, sigue abierto a muchas interrogantes y dudas. ¿Será llevado a cabo con un profundo sentido de reducción de la vulnerabilidad, de participación social amplia, de inclusión de los grupos menos favorecidos de la sociedad, de “desarrollo” en términos cabales, de adecuación a las realidades locales y regionales diferenciadas, de vinculación con los representantes de la sociedad civil de estas jurisdicciones, de respeto, y en armonía con el medio ambiente, en fin, con visos de sostenibilidad económica, social y política? O, repitiendo las experiencias de muchos anteriores procesos de reconstrucción en América Latina y otras partes, ¿se llevará a cabo privilegiando la reconstrucción de las infraestructuras de punta, la economía “moderna”, los nodos dinámicos de

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desarrollo, incluyendo el ya famoso “Corredor Comercial o Logístico” del istmo, la recuperación de las cuencas más importantes desde la perspectiva económica y poblacional, bajo modalidades de gestión verticales y centralistas, dirigidas por tecnócratas, distanciados en muchos casos de las necesidades, visiones, y opciones de las grandes mayorías? La reconstrucción con transformación, presentada como opción de desarrollo, como oportunidad para construir una sociedad más segura, tendrá que inmunizarse contra la posibilidad real de que se convierta en un mecanismo para la reconstrucción de nuevas vulnerabilidades hacia el futuro, o el aumento en las ya existentes con anterioridad a Mitch. La desatención a las necesidades de las regiones y poblaciones más rezagadas y pobres, que incitaría procesos de migración hacia zonas aún más vulnerables en el campo y hacia los ya congestionados e inseguros barrios urbanos de las ciudades principales; la reconstrucción apresurada, por imperativo económico, de carreteras y caminos principales sin adecuada consideración de su vulnerabilidad; el retraso en los procesos de rehabilitación de caminos secundarios sin los cuales el pequeño comercio de los pequeños productores no puede salir al mercado; la ubicación de nuevas viviendas para los grupos pobres en zonas de inseguridad ambiental, etc., son experiencias del pasado que corren el riesgo de reaparecer en la escena de la prometida "nueva sociedad". Con esto, los fondos frescos para la reconstrucción solamente se convertirían en el medio para la generación de las condiciones para un futuro desastre.

4.3.1. Un nuevo enfoque de rehabilitación. Prevención, preparación y gestión de riesgos

El hecho que un desastre sea grande o no, no es solo un asunto de los niveles absolutos de perdidas económicas asociadas con el evento. Más bien se relaciona con el tamaño y los niveles de desarrollo de la sociedad afectada. No es el tamaño y fuerza del agente físico detonador del desastre lo que nos permite concebir los desastres como grandes o no. Es el tamaño de la economía afectada y sus niveles de desarrollo lo que finalmente determina la magnitud y los impactos que tiene en éstos. El problema es la vulnerabilidad de la sociedad y no el tamaño de la amenaza. Es por esta razón que Mitch se ha percibido como un mayor desastre que Kobe en Japón a pesar de que las pérdidas económicas asociadas con Mitch sumaron US$7 billones, mientras las asociadas con Kobe sumaron cerca de US$ 200 billones. Para un país como Nicaragua, los dos billones de dólares de pérdidas que sufrió equivalían a 70% del producto bruto nacional anual, mientras los US$ 200 billones de Kobe ni llegaron a un 1% del PNB Japonés. Es por esta razón que las pérdidas asociadas con desastres siempre se percibirán como un problema de magnitud en los países pobres. Pero estas pérdidas son significativas precisamente porque el país es pequeño y pobre y no porque el desastre sea grande o pequeño, o la amenaza particularmente grande o intensa. Cuando un país tiene un PNB de un poco más de US$ 3 billones, una deuda externa de más de US$ 6 billones e ingresos per capita de menos de US$ 500 dólares, como es el caso de Nicaragua, entonces cualquier sismo o tormenta tropical de cierta magnitud, sin mencionar las poderosas como Mitch, pueden generar pérdidas desorbitantes, comparadas con el tamaño de la economía, su capacidad de resiliencia y recuperación.

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Merece la pena reflexionar sobre la profundidad con que el tema de la vulnerabilidad se ha introducido en el discurso y la práctica post Mitch (o Niño, o George). Sin lugar a dudas, con referencia a la reconstrucción, se ha escuchado mucho en torno a su reducción a raíz de las nuevas inversiones. Pero, en comparación, poco se ha escuchado sobre la reducción de la vulnerabilidad en todo lo que no fue afectado o destruido por el evento, que finalmente, cuenta por mucho más que lo destruido, al considerar la región en su totalidad y los países individualmente. Así, da la impresión de que la reducción, si se presenta como oportunidad, tiene que esperar un desastre para comenzar a realizarse. Desde ahí, el imperativo de reforzar los movimientos, políticas e instituciones que abogan por fortalecer la gestión del riesgo, reduciendo la vulnerabilidad existente. Esto debe ser considerado de tanta importancia y tan buena inversión como la reconstrucción pos desastre. Las agencias que proveerán los miles de millones de dólares para la reconstrucción, deberían haber considerado seriamente apartar una parte de estos fondos para invertir en la reducción de la vulnerabilidad que queda en la región, y buscar constantemente dirigir fondos “frescos” para este tipo de actividad. Esto debe dejar de ser visto en términos contables como un gasto, y más bien verse como lo que es, una inversión. Bajo este argumento, los países de la región que no sufrieron en mayor medida los embates de Mitch (o cualquier otro evento), y que no calificaron para recibir fondos de reconstrucción de manera importante, deben tener acceso a fondos para la reducción de vulnerabilidad, que podrían contribuir a que con el próximo evento físico de magnitud que afecte algún país de la región, la necesidad de desembolsos sea menos onerosa. En fin, es imperativo promover el desarrollo antes de los desastres, no solamente después.

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5. LA RESPUESTA DE LA COMISIÓN EUROPEA TRAS EL HURACÁN MITCH

Los países de la Unión Europea, tanto bilateralmente como a través de la Comisión, fueron muy activos en la respuesta tras el huracán y algunos de ellos participaron de modo protagonista en los Grupos Consultivos y reuniones internacionales a los que hemos hecho referencia. En la evolución cronológica de esa respuesta se movilizaron diversos instrumentos e instituciones que analizamos a continuación.

5.1. La ayuda humanitaria de ECHO y otros instrumentos en la post- emergencia inmediata

La respuesta de la Comisión Europea al desastre provocado por el huracán Mitch en Centroamérica involucró, desde el inicio, a diversos instrumentos de la ayuda comunitaria que se movilizaron para tratar de paliar las consecuencias de la tragedia. En los días siguientes al huracán ECHO, en colaboración con sus socios operacionales sobre el terreno, propuso la reconversión de algunos de los proyectos que se estaban desarrollando en la zona, como modo de adecuarse rápidamente a las urgentes necesidades planteadas. Posteriormente y con bastante rapidez ECHO aprobó una primera decisión por valor de 6.8 M€ el 4 de noviembre de 1998, a la que siguieron otras tres decisiones (una de ellas un Plan Global) que abarcaron no solo las necesidades básicas inmediatas sino aquellas relativas a la rehabilitación “de urgencia” tras el desastre. De modo sintético tendríamos:

MOTIVO DECISIÓN REFERENCIA MONTO en M€

Huracán Mitch Reconversión de proyectos en curso

ECHO/TPS/210/1998 1.64

Huracán Mitch 1ª Decisión – 4/11/1998 ECHO/TPS/210/1998/12000 6.8

Huracán Mitch 2ª Decisión –21/1º2/1998 ECHO/TPS/210/1998/15000 9.5

Huracán Mitch 3ª Decisión. Plan Global Mitch 12/10/99

ECHO/TPS/210/1998/06000 16

Huracán Mitch 4ª Decisión HND. 11/08/2000

ECHO/TPS/210/1998/01000 1.5

Huracán Mitch- Terremoto Masaya

4ª Decisión NIC. 11/08/2000 (0.99 M€ para el terremoto)

ECHO/TPS/210/1998/01000 0.85

II Plan de Acción DIPECHO. 20/10/2000 ECHO/TPS/219/2000/02000 3.5

Total 39.79 M€

Tabla 4. Resumen decisiones ECHO Centroamérica. Fuente ECHO

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En conjunto, la respuesta al huracán Mitch supuso el 67% de los recursos de ECHO a la región y consistió en más de 100 proyectos en los cuatro países afectados, ejecutados por 40 organizaciones y por un valor global de 38.5 M€. El análisis por sectores de la ayuda humanitaria de ECHO tras el Mitch muestra la siguiente distribución.

Centro America - repartición de la ayuda humanitaria - respuestas post Mitch

Agua y saneamiento35.0%

Salud28.2%

Rehabilitación20.4%

Techo mini1.0%

Productos primera neces.5.6%

Ayuda alimentaría9.8%

Gráfico 4. Distribución ayuda ECHO por conceptos. Fuente ECHO A partir de la segunda decisión de ECHO, se incorporó la rehabilitación de urgencia como un componente fundamental en el proceso hacia una rehabilitación de medio plazo más estructurada. Más aún, el Plan Global se considera unánimemente como un plan de rehabilitación. Como vemos el componente rehabilitación de la actuación de ECHO en el post Mitch se sitúa en torno al 20% del total. Hemos incluido en la respuesta de ECHO al Mitch los proyectos de DIPECHO pues mucha de la convicción y el apoyo con que cuenta en la región centroamericana la preparación ante desastres, tiene que ver con la convicción de que la reducción de la vulnerabilidad, en sus diferentes facetas, es una de las prioridades de la región. La mayor parte de los programas de DIPECHO en la región tienen este carácter, a través de acciones de formación, capacitación, apoyo institucional, etc. Del mismo modo, en una lógica de aprovechar distintos instrumentos para aumentar la capacidad de la Comisión en su respuesta al Mitch se reorientaron hacia este fin proyectos de la línea de seguridad alimentaria y de cofinanciación con ONG, por un valor aproximado de 65 M€. Dentro de los proyectos de seguridad alimentaria , algunos como los realizados a través de Euronaid fueron más fácilmente reconvertibles mientras que aquellos de seguridad alimentaria realizados a través de ONG lo fueron más difícilmente ya que contenían componentes tecnológicos y no solo transferencia de recursos. Las dos evaluaciones realizadas recientemente por la Comisión Europea sobre los Programas de Seguridad Alimentaria en Nicaragua y Honduras manifiestan que si bien los programas post – Mitch fueron adecuados por lo que suponen de capacidad de adaptación a la situación creada por el desastre, fue necesario

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modificarlos durante la ejecución debido a debilidades en el diseño de las intervenciones así como a un limitado conocimiento del grupo meta y del área de influencia de los proyectos. Asimismo las ONG beneficiarias fueron críticas con los insumos, semillas y herramientas suministrados por Euronaid ya que , en su opinión, no respondieron adecuadamente a lo solicitado en términos de tiempo y adecuación a la realidad local. En cualquier caso, se aboga por una mayor coordinación entre ECHO, ONG presentes en proyectos de seguridad alimentaria y Euronaid, con otros servicios de la Comisión como modo de incrementar la eficacia de las acciones de post emergencia sobre el terreno. Cabe citar por último que, a medio término, los fondos previstos en los programas indicativos de cada uno de los países afectados fueron reprogramados y el Banco Europeo de Inversiones (BEI) anuló parte de la deuda de estos países por valor de otros 65 M€.

5.2. La evaluación de la respuesta de emergencia A principios de 2001, ECHO realizó una misión de avaluación de su respuesta al huracán Mitch que afectó principalmente a las actividades y proyectos en los sectores de salud, agua y saneamiento, y rehabilitación y vinculación ayuda – rehabilitación – desarrollo (VARD). En menor medida a lo realizado en otros sectores. (ECHO/EVA/210/2000/01007). El balance general que se hace de la respuesta de ECHO tras el Mitch es globalmente positivo, tanto en la evaluación antes citada como en otros análisis que sobre la misma se han hecho en la región (Red Alforja. Ver anexos). Tanto desde la perspectiva de la pertinencia como de la eficacia o el impacto la valoración es positiva. Como aspectos débiles se citan, la falta de experiencia sobre el terreno de algunas de las ONG seleccionadas en la segunda decisión, lo que retrasó su despliegue eficaz en las zonas afectadas y, por tanto, la realización de las acciones y la falta de continuidad o “conectividad” con acciones posteriores debido al retraso de las acciones de rehabilitación propiamente dichas. El que ECHO aprobara una decisión, pequeña eso si, relacionada con el Mitch casi dos años después del mismo (agosto de 2000) parece tener relación con el retraso de la puesta en marcha de PRRAC. Volveremos sobre este aspecto posteriormente. Por la relación que tiene con nuestra evaluación, vale la pena detenerse unos momentos en aquellas conclusiones que hacen referencia a la rehabilitación y a la VARD. Ya en los TdR de la evaluación de ECHO se incluye la referencia al PRRAC como fundamental diciendo que “ el PRRAC debería ser compatible con los planes nacionales de los países receptores y estar adecuadamente coordinado con la contribución de los Estados miembros y otros donantes. Las acciones financiadas por ECHO debería ser compatibles con el PRRAC”. Más adelante en los objetivos de la evaluación de ECHO (punto 4.6) se concreta que se deben proponer cuestiones precisas y realista sobre “ posibles acciones de ECHO que puedan ser traspasadas a otros instrumentos del PRRAC”.

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Sin embargo las conclusiones generales de la evaluación son pesimistas en este aspecto. Se plantea que para una estrategia de “continuum” fuera exitosa debería respetarse tres criterios: • una secuencia jerárquica y constreñida en el tiempo entre emergencia,

rehabilitación y desarrollo • una focalización hacia los mismos beneficiarios • un concepto de enfoque integral Pese a que el Plan Global de ECHO considera el PRRAC como la continuidad lógica de sus acciones, se reconoce que en el Plan Global no había proyectos con una visión de largo plazo y, por otra parte en los documentos previos del PRRAC no hay alusiones a la continuidad con las acciones de ECHO1. A esto habría que sumarle una limitada continuidad de socios de ECHO y socios del PRRAC a través de Iniciativas locales ; una nula participación de ECHO y por tanto una nula capitalización de su experiencia en las tareas de identificación y formulación de proyectos PRRAC y una falta de continuidad de zonas geográficas en las que trabaja ECHO y en las que se centra PRRAC entre otras variables. Estas carencias que la evaluación de ECHO pone de manifiesto han sido también constatadas en la nuestra y están en la base de algunas de las inconsistencias del diseño de ciertas intervenciones del PRRAC. Desde una perspectiva específica de rehabilitación la evaluación pone de manifiesto la contradicción entre el marco temporal de 6 meses impuesto por ECHO para sus acciones y la necesidad de extender éstas por un mínimo de 18 meses, sobre todo cuando se trata de rehabilitación de viviendas, debido a la lentitud de los procesos de selección de emplazamientos menos vulnerables, permisos, legalización de tierras y otras variables. (Recomendación 12). La complejidad de la rehabilitación es frecuentemente infravalorada por los donantes y por ello se recomienda más aprendizaje entre agencias locales y nacionales que permitan fijar criterios comunes y estrategias (Recomendación 13).

5.3. Las acciones de preparación para desastres y el papel de DIPECHO en la región

Desastres de la magnitud de Mitch ponen de manifiesto con crudeza, la extrema vulnerabilidad de ciertas regiones y la necesidad, por tanto, de invertir más recursos en programas de gestión de riesgos a medio plazo, reducción de la vulnerabilidad en sus diversas facetas y, en definitiva en la preparación ante desastres como eje fundamental. El papel de DIPECHO ha sido hasta la fecha pequeño en comparación con otras acciones de la Comisión pero algunos de sus proyectos parecen caminar en una buena dirección. Pese a quedar fuera de los TdR de la evaluación de ECHO post Mitch, ésta hace algunas alusiones y valoraciones de proyectos DIPECHO que han cubierto tareas de preparación desde la óptica de la reforestación, la creación de redes de comunicación, la concienciación de comunidades y opiniones públicas y otras dimensiones. 1 Se cita como ejemplo que en el documento “Diagnóstico final de necesidades” ACR/B7-3130/IB//1999/ 0302. Noviembre 1999, elaborado por la UAT en sus 600 páginas solo hace un alusión a ECHO.

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6. EL PROGRAMA REGIONAL PARA LA RECONSTRUCCIÓN DE AMÉRICA CENTRAL (PRRAC)

6.1. Antecedentes Debido a la magnitud del desastre, al impacto que éste tuvo también en las opiniones públicas de los países europeos, a las cuantiosas cifras de fondos provenientes de la solidaridad privada, entre otras razones, el Parlamento Europeo solicitó a la Comisión un mes después de la catástrofe, el 19 de noviembre de 1998 (Resolución 19/11/98), que diseñara un plan de reconstrucción para América Central, que abordara de un modo integral la rehabilitación. El posterior Consejo de Desarrollo del 30/11/98 se sumó a la petición. En diciembre de 1998 el Consejo de Asuntos Generales primero y el propio Consejo Europeo de Viena, después, reconocían formalmente que la ayuda humanitaria de emergencia suministrada por la UE era insuficiente y que , por tanto, sería necesario abordar acciones complementarias y en concreto que sería necesario abordar un plan de reconstrucción por parte de la Comisión. Declaración del Consejo titulada "Facilitar los esfuerzos de reconstrucción en Centroamérica". Adopción por el Consejo de Asuntos Generales, el 1 de diciembre. El Consejo constata que la asistencia humanitaria y la ayuda de emergencia no son suficientes, y que deben tomarse otras medidas. Considerando que la reducción de la deuda es un elemento fundamental de todo programa de reconstrucción, pide al Club de París que estudie la posibilidad de prorrogar durante tres años todos los pagos de la deuda de los países afectados por el huracán Mitch, así como medidas apropiadas de reducción del conjunto de la deuda bilateral, y a las instituciones financieras internacionales que tomen las medidas apropiadas para conseguir una reducción efectiva de la deuda multilateral, especialmente por lo que respecta a Honduras y Nicaragua, así como conceder una nueva asistencia financiera a la reconstrucción de estos países. Por otra parte, acoge favorablemente la iniciativa de la Comisión de presentar un plan de reconstrucción regional para Centroamérica y se declara dispuesto a examinar todos los medios para ayudar a los países afectados por la catástrofe, incluida la extensión a estos países de la iniciativa en favor de los países que salen de un conflicto. Por último, exhorta a todas las partes interesadas a que velen por la coordinación de las acciones de os donantes bilaterales, multilaterales y de las ONG.

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Por su parte el Consejo Europeo manifestó lo siguiente:

El Consejo Europeo ha expresado su solidaridad con los pueblos de Centroamérica que han sufrido trágicas consecuencias, muertos y daños materiales a causa del huracán Mitch. Además de la ayuda de emergencia que la Unión Europea y sus Estados miembros han enviado ya a la región, el Consejo Europeo ha invitado a la Comisión a que presente urgentemente al Consejo un plan de acción para la cooperación en la labor de reconstrucción de la región. Ha invitado al Consejo a que convoque una reunión especial con los países de Centroamérica en la que se trate ese plan de acción. El Consejo Europeo ha solicitado al Consejo y a la Comisión que estudien la posibilidad de reducir la carga de la deuda exterior de los países afectados.

Durante ese mismo mes de diciembre de 1998 en la reunión del Grupo Consultivo sobre Centroamérica celebrada en Washington el entonces Vicepresidente de la Comisión, Manuel Marín anunció el compromiso de la Comisión en la tarea de reconstrucción, manifestando que las prioridades de la Comisión serían los sectores sociales y muy especialmente la rehabilitación en materia de salud pública y educación tomando el medioambiente como aspecto transversal y dedicando recursos a la rehabilitación de infraestructuras. En los primeros meses de 1999 diversas iniciativas en el seno de la Comisión comenzaron a definir la posible estrategia para hacer frente a esta situación llegando a proponerse la creación de un Fondo de reconstrucción regional plurianual para la reconstrucción. Se decidió también no crear un reglamento específico para esta operación y tomar, por tanto, como base legal el Reglamento de Rehabilitación. De igual modo se decidió solicitar un refuerzo presupuestario durante el año 1999 y se propuso aprovechar la experiencia en materia de reconstrucción que la Comisión había acumulado en Bosnia planteándose ya la conveniencia de abordar una gestión descentralizada. En diversos documentos de la Comisión de aquella época se plantea con claridad la conveniencia de procedimientos adaptados a esta situación excepcional, vigilando, por supuesto, por el respeto a los principios de buena gestión financiera. Con estos antecedentes, el Plan de Acción Comunitario para la reconstrucción de Centroamérica fue aprobado por el Consejo de Asuntos Generales y el de Desarrollo en mayo de 19992 y presentado durante el mes de mayo de 1999 en Bonn durante la reunión del Grupo Consultivo de S. José y posteriormente en la Reunión de Estocolmo del Grupo Consultivo de finales de ese mismo mes.

6.2. La misión de identificación de proyectos del PRRAC Para la elaboración de este Plan de Acción cuyo componente fundamental es el PRRAC, la Comisión había contado con la información procedente de la Delegación (entonces en Costa Rica), enviado alguna visita de funcionarios

2 Comunicación al Consejo y al Parlamento de Europeo relativa a un Plan de Acción Comunitario para la reconstrucción de Centroamérica COM. 1999-201 final de 28/04/99.

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sobre el terreno y sobre todo, realizado una Misión de Identificación con cuatro equipos de expertos que durante los meses de febrero y marzo de 1999 elaboraron las bases del Plan y de lo que luego serían los proyectos del PRRAC.

6.3. Informes de identificación del PRRAC 1. Programa Regional de Reconstrucción para América Central (PRRAC),

Informe de Identificación - Informe Final, Salud e Higiene Básica en Nicaragua y Guatemala, Abril 1999, Fecha de entrega : 3 de Mayo 1999.

2. Misión de Identificación para proyectos de rehabilitación en el sector educación en Nicaragua y Guatemala, Desde el 07.02.99 hasta el 24.03.99, Informe Final, AL/NIC-GUA/III/3100/126, Abril 1999.

3. Programa Regional de Reconstrucción para América Central (PRRAC), Informe de Identificación - Informe Final, Salud e Higiene Básica en El Salvador y Honduras, Abril 1999, Fecha de entrega : 3 de Mayo 1999.

4. Programa Regional de Reconstrucción para América Central (PRRAC), Informe de Identificación - Informe Final, Sector Educación - Honduras y Salvador, Febrero-Abril 1999, Fecha de entrega : 3 de Mayo 1999.

Estos cuatro informes fueron la base para el posterior diseño del PRRAC y, sobre todo, sirvieron de base para la elaboración de la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Los TdR de las cuatro misiones son muy similares y bastante detallados, pero las metodologías de elaboración y análisis son distintas en cada caso. En todos se recogen los criterios básicos y prioridades para la elaboración del PRRAC , los espacios para las posibles intervenciones del programa, la descripción de las intervenciones propuestas y la estimación de los costes. En alguno de los casos se incluyen fichas de identificación de cada proyecto y estimación detallada de los costes. Los resultados de las misiones de identificación sirvieron para la elaboración de la Comunicación de la Comisión y por ello para el PRRAC. El objetivo global enunciado del PRRAC consiste en “contribuir a la rehabilitación y la mejora de las infraestructuras, el equipamiento y la gestión de los servicios educativos, sanitarios y de salud pública en las zonas más afectadas por el huracán Mitch, y dar respaldo a la transformación hacia un modelo de desarrollo más sostenible en los mencionados sectores” . Como objetivos específicos se mencionan: - Rehabilitación, mejora e incremento de las infraestructuras y equipos en los

sectores de la educación y la salud pública. - Reforzamiento de los servicios educativos y de salud pública para mejorar

su eficiencia, su calidad y su acceso, principalmente a los estratos de población más desfavorecidos.

- Intensificación de la capacidad de las instituciones gubernamentales para la prestación adecuada de los servicios de educación y sanidad pública.

- Fomento de la elaboración y ejecución de planes de rehabilitación y desarrollo a escala local siguiendo un plan de concertación y participación

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de los ciudadanos y dando prioridad a la descentralización y mejora de los servicios.

- Apoyo a la preparación y puesta en marcha de un marco normativo de prevención de riesgos y disminución de las repercusiones de este tipo de desastres naturales

La identificación de las zonas geográficas se hizo en función de criterios como: - El impacto del Mitch, - Los indicadores de pobreza, - La vulnerabilidad de la población ante este tipo de catástrofes y - La presencia de otros proyectos de la CE, de los Estados miembros y de

otros donantes de fondos Del mismo modo en el documentos se incorporan ciertos principios de intervención que, se dice, serán aplicados en todas las fases del ciclo del proyecto: - Al margen de las estrategias sectoriales el programa deberá presentar una

continuidad eficaz entre la fase de emergencia y la de cooperación al desarrollo,

- Reducción de la vulnerabilidad - Participación efectiva de la sociedad civil. A tal efecto se decide dedicar

recursos a ese fin - Creación de sinergias con otros proyectos comunitarios - Lógica de desarrollo sostenible El PRRAC está concebido como un conjunto de cuatro sub-programas, uno por cada uno de los países beneficiarios, cuyo financiamiento global asciende a 250 M€. El compromiso se repartió en cuatro cuotas, durante los años 1999 a 2002 y para la implementación de los sub-programas se firmarán convenios de financiación con cada país, los primeros de los cuales establecen el marco global de contribución cuatrienal además de comprometer la primera cuota anual y los siguientes establecen los compromisos de las cuotas sucesivas. La asignación de los montos por país y por sector fue determinado a partir de la misión de identificación del Programa y las cifras son:

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Cuadro General por Sector ( en euros)

121,715,000

26,735,000

12,950,000

75,600,000

13,000,000

Agua y Saneamiento Salud Vivienda Educación y Formación Iniciativas Locales

Gráfico 5. Distribución gastos PRRAC por países. Fuente PRRAC

Por sectores la previsión del PRRAC es la siguiente: Gráfico 6. Distribución gastos PRRAC por sectores. Fuente PRRAC

Cuadro General por País ( en euros)

28,500,000

18,500,000

84,000,000

119,000,000

El Salvador Guatemala Nicaragua Honduras

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Cabe citar que en la Comunicación se dedicaron varias páginas a las “cuestiones relativas a los recursos humanos y gestión descentralizada de las tareas que competen al ejercicio de los poderes públicos” planteando diversas alternativas y opciones, lo que resulta bastante sorprendente en un documento de este tipo. Es más, se insiste y se resalta en negrita en el texto de la Comunicación que, el Parlamento y el Consejo deberán elegir entre las opciones propuestas. Por último la Comunicación propone otras medidas complementarias al PRRAC que deben servir para “una vuelta a la normalidad” tras el Mitch. Entre ellas están: - Mantener la cooperación comunitaria tradicional con la región. El PRRAC

significaría un esfuerzo adicional - Consideración a la problemática medioambiental - Actuación a través del BCIE (Banco Interamericano de integración

Económica) - Medidas comerciales SPG. - Reducción de la deuda. Del mismo modo la comunicación justifica la Asistencia Técnica y los criterios de selección de la misma argumentando que “la Comisión no dispone de competencia que se sitúa fundamentalmente en el ámbito de la ingeniería” .

6.4. La Asistencia Técnica al PRRAC Con el propósito de preparar, apoyar y facilitar las actividades de preparación detallada de cada una de las intervenciones especificas del PRRAC, la Comisión Europea firmó en forma conjunta con los Gobiernos de Honduras, Nicaragua, El Salvador y Guatemala el Convenio de Financiación n° ACR/B7-3100/IB/98/0680 que dio origen a la creación del Proyecto PRRAC Estudios y Asistencia Técnica. El Proyecto con una duración de 3 años y ejecutado por un consorcio de empresas europeas, inició su trabajo en el mes de octubre de 1999 y finalizó en el mes de octubre del año 2002, luego de que hayan sido constituidas cada una de las Unidades de Gestión que se han previsto instaurar en el marco del PRRAC. Del trabajo de esta UAT existe una reciente evaluación por lo que no nos detendremos en ello haciendo, sin embargo, referencias a ella en los diferentes apartados de la evaluación.

6.5. El contexto político en la Unión Europea, las elecciones europeas y el cambio de Comisión

El primer semestre de 1999 fue especialmente convulso en el seno de la Comisión Europea con algunas sospechas e investigaciones sobre algunos Comisarios y funcionarios y con una creciente desconfianza en la gestión de la Comisión. Ello llevó a la convocatoria de elecciones en junio de 1999 y a la formación de una nueva Comisión en septiembre. Obviamente este tipo de situaciones afectan a la marcha general de las instituciones comunitarias, pero afectan, y afectaron, especialmente a aquellos programas con un alto

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compromiso político por parte de la Comisión saliente y con un monto presupuestario elevado, como es el caso de PRRAC. En efecto, durante el segundo semestre de 1999 y sobre todo después de la consulta interna a los diferentes servicios de la Comisión concernidos por parte de la DG RELEX y la aprobación de la opinión favorable del Comité PVD-ALA en noviembre de 1999, numerosas notas se intercambiaron entre diversos servicios de la Comisión preocupados por el retraso en la toma de decisiones respecto del PRRAC. Las preocupaciones fundamentales tenían que ver con el reclutamiento del personal para la estructura desconcentrada de gestión prevista y con los medios logísticos y técnicos para poder montar la citada estructura en la Delegación de Nicaragua (SINCOM, informática, comunicaciones,...). Ello ocasionó un cierto retraso en la selección de los funcionarios para Managua y en especial del Coordinador del PRRAC debido a falta de claridad por parte de la Comisión sobre el status de este Coordinador y, sobre todo, sobre la vinculación jerárquica o no (y por tanto el grado de autonomía del PRRAC) respecto del Jefe de Delegación. Finalmente estos problemas fueron aclarándose y en los meses de julio y septiembre de 2000, llegaron a Managua los primeros funcionarios de la estructura desconcentrada. Casi dos años después de Mitch y un año después de la aprobación por el Comité PVD- ALA. Estos retrasos que han influido, no solo en la ejecución del Programa sino, sobre todo en su mala imagen, por parte de otros donantes y de los Gobiernos de los países beneficiarios, no han sido asumidos por algunos Comisarios de la nueva Comisión que han echado leña al fuego. Así, el Comisario Nielson en marzo de 2001 en su visita a Centroamérica decía “voy con la misión de limpiar la mala imagen que se dio por el retraso injustificado en la aplicación del programa” y añadía “ es intolerable que se haya tardado tanto. Podría dar nombres, pero no es mi forma de proceder”. Las críticas a la Comisión Santer “por su falta de coherencia en asumir responsabilidades” fueron, sin duda fuertes, “Este caso ilustra los fallos cometidos por la anterior Comisión en la gestión de la ayuda y es un ejemplo de la enfermedad burocrática que padece esta institución y que ahora esperamos subsanar con la reforma de la gestión de la ayuda”3. En cualquier caso, parece claro un cierto cambio en las prioridades políticas de la Comisión y un cierto retroceso del interés por Centroamérica. Hay que citar, por último, que pese a la desconcentración y las visitas de los nuevos Comisarios y responsables al terreno, algunos problemas de comunicación subsisten y están afectando al programa. Por ejemplo, los informes anuales del PRRAC a los que se está obligado en virtud del Reglamento, han sido enviados por la Delegación a Bruselas en los años 2000 y 2001 (no nos consta en el caso de 2002) y han permanecido en el gabinete del Comisario sin que exista, por tanto, un Informe Anual oficial del PRRAC en la CE.

3 Declaraciones de Poul Nielson el 26 de marzo de 2001. Recogidas por varios medios. Las citas están sacadas del Diario El Mundo (España) en la edición de 27 de marzo de 2001.

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6.6. La desconcentración y descentralización de la gestión del PRRAC

Hacer coincidir el primer caso de descentralización y desconcentración, combinado con un proceso de gestión directa de la ayuda, con la puesta en marcha de un programa tan grande y ambicioso como el PRRAC parece, cuando menos, una decisión arriesgada. No se nos escapan las razones de la Comisión Santer para la decisión de descentralización: desconfianza en la gestión de contrapartes nacionales tras los casos habidos en la fase de emergencia en algunos países, necesidad de vincularse más al terreno y conocer más de cerca la ejecución del programa, falta de capacidad de absorción por parte de los países receptores, visibilidad mayor para la Comisión, ... en fin razones de peso. Pensamos y lo trataremos de ir mostrando en los siguientes capítulos que esta coincidencia entre los procesos de descentralización, primero, y desconcentración después con la puesta en marcha del PRRAC han afectado dramáticamente al programa y ocasionado retrasos en la marcha y gestión del mismo. Recordemos que la decisión de descentralización y gestión directa del PRRAC estaba ya en la Comunicación de la Comisión de 1999, mientras que la desconcentración, tal como la entendemos hoy, se inicia en mayo de 2000 con la Comunicación sobre la reforma de la ayuda externa que comienza a ponerse en práctica con la creación de Europe Aid /AIDCO en enero de 2001. En el caso de PRRAC la desconcentración se produce el 26 de septiembre de 2000. Si los procesos de descentralización y desconcentración hubieran significado mayor flexibilidad, recorte de la duración de ciertas fases del ciclo de proyectos, procedimientos simplificados, toma de decisiones más rápida, sin duda hubieran contribuido a la rapidez de la ejecución del programa. Pero no ha sido así. Por muy comprensivos que seamos con los argumentos administrativos, con el respeto a los modos de gestión, con el seguimiento de los procedimientos, etc., deberemos convenir, con un mínimo de autocrítica que un programa de rehabilitación post desastre que, cuatro años después del desastre, está comenzando a implementarse, habrá cometido algún error o habrá tenido algunos problemas en sus modos de trabajo.

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7. CUESTIONES EVALUATIVAS Y CRITERIOS DE EVALUACIÓN

7.1. Introducción Desde el principio de nuestra evaluación y con más rigor en el Informe de la Fase I de Estructuración se elaboraron y desarrollaron unos criterios de evaluación y cuestiones evaluativas que tratan de adaptar al ámbito de la rehabilitación, los criterios clásicos de evaluación. De este modo planteamos tres niveles de análisis que cruzan ambos enfoques, resultando: Nivel 1.Local : Es en este nivel en el que cobra especial importancia el análisis de la pertinencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad de las acciones. Nivel 2. Comisión Europea: Del análisis de la gestión de la Comisión y de los diversos instrumentos y modos de gestión resulta un énfasis en la eficiencia y la complementariedad. Nivel 3. Respuesta estratégica a las crisis: Se resaltan aquí la coordinación entre donantes y la coherencia de las acciones tomando como referencia su contribución a la vinculación entre ayuda, rehabilitación y desarrollo, así como su mayor o menor relación con la visión estratégica de la gestión de crisis. De la aplicación de este marco de análisis que fue discutido y aprobado en la reunión del Grupo de Seguimiento de la evaluación, surgen algunas cuestiones clave para cada nivel que son las que hemos tratado de verificar o contrastar en las visitas al terreno. De un modo muy resumido de lo expuesto en el Informe Fase I tendríamos:

7.2. Nivel 1: Local

Nivel 1: Local Respuesta a las necesidades

- Método usado para la identificación de proyectos y programas.

- Tiempo de respuesta - Frecuencia y justificación de ajustes - Utilización de otras informaciones

Estructura de gestión

- Estructura óptima adecuada a la crisis. - Adecuación al volumen y a otras consideraciones:

nacional – internacional; gubernamental o no; capacidad; coste; continuidad del personal; ...

- Tipología de actores: ventajas y desventajas. - Mecanismos de toma de decisiones y procesos.

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7.3. Nivel 2: Instrumentos de la Comisión

Nivel 2: Instrumentos de la Comisión Conveniencia de línea presupuestaria horizontal o utilización de otras posibilidades financieras

- Ventajas e inconvenientes en cada caso

- Adaptación de procedimientos a requisitos de la rehabilitación.

- Flexibilidad

“Protección” de un saber hacer especializado adecuado a circunstancias excepcionales tras las crisis

- ¿Es eso más eficiente o se debiera primar lo geográfico?

- “Cadena de valor” en el seno de la Comisión.

- Complementariedad con EEMM

7.4. Nivel 3: Respuesta estratégica a la crisis

Nivel 3: Respuesta estratégica a la crisis Coordinación y contribución de la CE a nivel internacional

- La post-crisis como oportunidad - Coordinación con otros donantes.

Mecanismos. ¿Enfoques comunes? - Intercambio de información - Volumen respecto otros donantes. - Refuerzo y coherencia con otras

políticas UE.

Coherencia entre instrumentos - Relación con ayuda humanitaria y desarrollo

- Enfoque ligado a la gestión del riesgo y a la preparación ante nuevas amenazas.

- Reducción de la vulnerabilidad.

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8. NIVEL DE ACCIÓN LOCAL

8.1. Análisis global de la Pertinencia del PRRAC A raíz del Huracán Mitch, el esfuerzo económico comprometido con Centroamérica tanto por la Comisión Europea como por el resto de organismos bilaterales y multilaterales fue, sin duda, grande y en casi todos los casos con recursos adicionales para la crisis provocada por el desastre. El proceso de consulta que se siguió en diferentes foros internacionales permitió evitar cierta competencia y duplicación entre diversos donantes En ese sentido, el PRRAC supuso un compromiso de desembolso que sin duda fue pertinente desde el punto de vista económico con la situación de los países afectados tras el Mitch y desde el punto de vista de la política de desarrollo de la CE. La CE reaccionó con bastante rapidez tras el Mitch y tanto la respuesta de ECHO como los cambios en otras líneas presupuestarias (cofinanciación con ONG, Seguridad Alimentaria,..) pueden considerarse muy positivamente desde la perspectiva de la pertinencia , eficacia y eficiencia. El envío de las primeras visitas de funcionarios y de la misión de identificación en marzo 1999 son indicadores claros de un intento de respuesta rápida desde la perspectiva de la rehabilitación. Sin embargo, la rapidez con que se realizó esa primera misión y el que los sectores de intervención ya hubieran sido previamente definidos condicionó todo el trabajo posterior y la calidad misma de la identificación, que merecen algunas consideraciones.

8.1.1. Pertinencia y oportunidad de las identificaciones previas al PRRAC: La Misión de Identificación

Tres meses después del Huracán, estaba instalada en Centroamérica la Misión de Identificación del PRRAC (en adelante la Misión) que comenzó sus trabajos en Febrero del 99 terminándolos a finales de Marzo del mismo año. Quizá dos meses no era el tiempo necesario para identificar las futuras actuaciones de un Programa tan ambicioso. En cualquier caso, el resultado / producto de la Misión fueron cuatro documentos, que por sectores y países, analizaban los efectos del desastre en la región y dejaban sentadas las bases de la actuación del futuro PRRAC. Entendemos que la Misión fue excesivamente breve, centrada a priori en ciertos sectores establecidos por la Comisión y que ello impidió un enfoque más global y estratégico de la rehabilitación propuesta por la CE. Por otro lado, como se analizará mas adelante, desde el punto de vista de la gestión del Programa, hubo escasa flexibilidad a la hora de cambiar o readecuar lo inicialmente identificado como puntos de actuación principal. De tal manera que tras la Misión y la posterior llegada de la UAT, todo quedó conceptualmente acordado; la escasa relación con posibles proyectos de rehabilitación y gestión de riesgos, gestión medioambiental, reducción de vulnerabilidad, no fue modificada y los proyectos quedaron excesivamente delimitados desde un principio sin contar con el consenso de los actores que los iban a ejecutar (instituciones, firmas consultoras, ONG, sociedad civil,) y sin nuevas adecuaciones por parte de los técnicos de la Delegación.

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Fue a partir de ese momento cuando se concretó en varios documentos, la idea de incidir en tres sectores casi exclusivamente, a través de la reconstrucción de infraestructuras, con escasa participación de sociedad civil e instituciones y sin apenas contacto con la idea de reducción de vulnerabilidad; al mismo tiempo se fraguó la idea de ejecutar el Programa con diferentes modelos de gestión, originales en la actuación normal de la CE. Algunos punto débiles de esta Misión son a nuestro juicio: 1. Escasa vinculación con las entidades gubernamentales implicadas en los

sectores concernidos. Poca implicación de los gobiernos en la identificación. Esta relación se hizo en ciertos casos pero no de modo general. Ello dificulta la posterior apropiación y sostenibilidad futura de alguno de los proyectos.

2. Escasa participación de ECHO y por tanto difícil capitalización de su experiencia en la fase de emergencia. Particularmente respecto de la necesidad de un enfoque con recursos considerables sobre el tema de la reducción de riesgos naturales Ello afecta también a una cierta falta de continuidad de las acciones de la CE, que analizaremos luego, y a falta de continuidad en los socios de ejecución de las acciones.

8.1.2. Pertinencia del Objetivo General y los Objetivos específicos del PRRAC

Los trabajos de la Misión se concretaron en la Comunicación y en los objetivos que ésta estableció para el PRRAC. En ella, se establece el Plan de acción para la región, y se propone que el Objetivo global perseguido es “contribuir a la rehabilitación y la mejora de las infraestructuras, el equipamiento y la gestión de los servicios educativos y de Salud Pública en las zonas mas afectadas por el huracán Mitch dando respaldo a la transformación de un modelo de desarrollo mas sostenible en estos sectores”. A estos, se añadió, como concreción del concepto amplio de salud pública, el sector agua y saneamiento que sin duda había sido considerablemente dañado por el Mitch sobre todo en Honduras y Nicaragua. El Objetivo general descrito establece el concepto de rehabilitación (Contribuir a la rehabilitación y a la mejora de las infraestructuras) pero no lo enmarca en el contexto de la reducción de vulnerabilidad y de la gestión del riesgo, lo que parece necesario si se apuesta por el desarrollo sostenible en una región propensa a los desastres. Es, obviamente, pertinente mejorar las infraestructuras dañadas después de cualquier desastre como el ocurrido tras el Mitch, pero consideramos que el PRRAC podría haberse decidido por iniciativas mas integrales, que incluyeran estrategias y planes de futuro, y que en definitiva fueran un paso mas allá de la reparación y mejora de infraestructuras. Sobre todo teniendo en cuenta la capacidad económica con la que contaba el Programa, que pudiera haber servido para integrar gobiernos locales y sociedad civil en iniciativas y proyectos mas ambiciosos que lograran un impacto mas allá del logrado por la puesta en marcha de proyectos con “mucho cemento”, como definió el PRRAC un técnico del propio Programa. Hubo ciertas excepciones, como la preparación de mapas de riesgos para ciertas áreas de Nicaragua con el

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INETER, o el trabajo de fortalecimiento de las Municipalidades de Honduras con la Fundación Vida, que se plantea a partir de un análisis participativo de los riesgos que afrentan a los Municipios. Pero estos programas son minoritarios, y de los riesgos se habla mas en forma de prerrequisito de construcción que de objetivo en el PRRAC en general De igual manera “la transformación en un modelo de desarrollo mas sostenible para estos sectores” es realmente pertinente en cuanto a la respuesta que la región podría dar en el futuro si logra dotar de sostenibilidad a los proyectos planteados por el PRRAC. Otra cosa distinta (como se analiza en posteriores epígrafes) es si realmente se tomaron las medidas necesarias para hacer sostenibles los proyectos una vez que estos pasen a manos de las autoridades locales o nacionales. De los cinco objetivos específicos que en la Comunicación se planteaban para el PRRAC, los dos primeros insisten en la temática de las infraestructuras para los sectores señalados. Sin embargo el tercero: “Intensificación de la capacidad de gestión de las instituciones gubernamentales” parece pertinente por su posible impacto en las instituciones fortalecidas y por ende en la ciudadanía pero el resultado de las 76 propuestas que de un modo de gestión u otro componen el PRRAC , dicho objetivo es, cuanto menos, verdaderamente marginal. Sólo en algunos casos el fortalecimiento de las Instituciones aparece como componente de los proyectos y en ninguno de ellos con una importancia relevante a excepción de pequeños proyectos gestionados a través de los llamados a Iniciativas Locales como el fortalecimiento de la gestión municipal de Panzos (Alta Verapaz) en Guatemala ejecutado por Médicos del Mundo, España. El cuarto objetivo específico estableció “el fomento de la elaboración y ejecución de planes de rehabilitación y desarrollo a escala local, siguiendo un plan de participación de los ciudadanos”. Nuevamente parece una manera pertinente de dotar de cierto protagonismo a las organizaciones de sociedad civil de los países de la región. Sin embargo, la realidad del PRRAC es que este objetivo quedó olvidado, con algunas excepciones ya citadas, y la sociedad civil regional no tuvo ninguna participación ni en la elección de los proyectos ni mucho menos en la elaboración de planes de rehabilitación y de desarrollo local. El quinto objetivo específico pretendía “el apoyo a la preparación y puesta en marcha de un marco normativo de prevención de riesgos y disminución de las repercusiones de este tipo de desastres naturales”. Ciertamente es un objetivo muy pertinente en relación a la rehabilitación y a la mitigación de vulnerabilidades desde un punto de vista de obtener el marco legal necesario para ello, pero ninguno de los proyectos que gestiona el PRRAC (a diferencia de otros proyectos de los multilaterales, como el BID o el Banco Mundial) tomó en consideración alguna la posibilidad de crear normas y textos legales para la prevención de riesgos. Por tanto, este objetivo específico tampoco fue tenido en cuenta para la puesta en marcha de los proyectos que conforman el PRRAC.

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Algunas de las consideraciones que se hacen en los documentos de formulación del PRRAC, parecen haber sido incorporadas sin mucha convicción ya que luego no dan lugar a ningún tipo de acción. Así por ejemplo en el apartado Criterios, prioridades y cuestiones transversales se incluyen cosas como :

• “A efectos de transitar más allá de una simple operación de reconstrucción, las acciones del PRRAC se regirán por los siguientes criterios y prioridades: El Programa transmitirá en sus áreas de competencia una

concepción multipolar del mundo, y de respecto a las identidades locales

El Programa estará dirigido a beneficiar a los sectores más desfavorecidos y, para asegurar su sostenibilidad, mantendrá y/o pondrá en práctica en sus áreas de intervención los necesarios mecanismos de equilibrio tarifario.

Para facilitar la perennidad de sus objetivos, el Programa busca incidir a nivel de decisión de las estrategias sectoriales, y evitará ser confinado en el rol de mero aportador de fondos y/o ejecutante de acciones puntuales y dispersas.

La participación de la comunidad beneficiaria será demandada en todo momento a efectos de obtener como resultado sistemas viables, sostenibles y técnicamente aceptables.

Los aspectos de intercambio cultural están incluidos en el Programa, entre otras cosas como forma de hacer conocer otras realidades y modelos sociales.

El Programa apoya los procesos de descentralización y reforzamiento del poder municipal, en tanto éstos reflejen un afianzamiento de la democracia participativa, y sin que dicha descentralización se confunda con un debilitamiento del Estado de derecho ni con un retroceso en el nivel de prestación de los servicios públicos esenciales4”.

Nos parece que ese esfuerzo por “no ser una mera reconstrucción”, cosa en principio positiva , puede llevar a incorporar como, así ha sido, criterios muy confusos y que por ello se recogieron en pocos proyectos. ¿Cómo se incorpora eso de la concepción multipolar del mundo?. A veces, los excesos retóricos no ayudan a la implementación correcta de los programas.

8.1.3. Pertinencia en relación con las necesidades provocadas por el Mitch

Los sectores elegidos: salud, educación, saneamiento son claramente prioritarios tras un evento como Mitch y así se recoge en la Comunicación. Sin embargo, la actuación en ellos que está consistiendo, básicamente, en la mejora de infraestructuras, no consideramos que fueran la mejor y mucho 4 Guía de consulta para la aplicación del manual de terreno del PRRAC. Editado en CD ROM por la Delegación en Managua.

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menos, la única opción, dado el alto presupuesto del que se disponía y las necesidades que había acentuado el huracán. Si bien es cierto que los tres sectores mencionados tuvieron grandes daños provocados por el huracán, no es menos cierto que otros sectores igual de importantes para la rehabilitación del tejido económico y social de estos países, como el sector industrial y comercial, el sector agropecuario, el microempresarial, la formación profesional, la administración pública, sufrieron graves daños y no fueron atendidos por el Programa. Parece, sin embargo, muy correcta, la decisión del Programa de no actuar en la rehabilitación de viviendas y grandes infraestructuras viarias o de otro tipo al estar otros donantes interesados en esos sectores. Esto debe entenderse en relación a Estocolmo y el proceso de coordinación con las agencias bilaterales y multilaterales, que intentaban cubrir estos temas. Pero principalmente, es la escasa importancia que se le dio a la prevención y gestión de riesgos y a la reducción de la vulnerabilidad, unido a la falta de un rol principal de los actores de la sociedad civil y de las instituciones locales lo que convierte a la elección de estos tres sectores en una decisión que tiene como consecuencia un Programa poco integral, con escasa coherencia interna o nexos comunes entre los sectores identificados y con un corto impacto político y estructural en las instituciones de los países afectados además de contar con grandes problemas para la sostenibilidad de los proyectos elegidos. Es interesante mencionar aquí que pocos donantes eligieron este objetivo de reducción de vulnerabilidad, y que este tipo de programas fue básicamente objeto de proyectos de ONG que utilizaron instrumentos de participación popular muy elaborados. Hasta hoy, parecen muy escasos los programas de gran escala de reducción de riesgos5. Es de igual forma destacable, que dentro de los tres sectores elegidos, las acciones elegidas fueron fundamentalmente basadas en la dotación de infraestructuras, dejando fuera del Programa, estrategias sanitarias y educacionales o de reforma de la legislación y de las políticas de medio ambiente y viviendas a medio y largo plazo que contribuyan a la mejora de la calidad en esos sectores y al desarrollo de estos países. Por último, desde el punto de vista de la pertinencia en relación a las zonas geográficas mas afectadas de los países de la región, es importante reseñar una ausencia que llama la atención por la magnitud del desastre en ese departamento. Nos referimos al Departamento del Sur de Honduras, fronterizo con Nicaragua, Choluteca; que según todos los datos (incluidos los de ECHO) de las grandes agencias nacionales e internacionales sobre los daños del Huracán, fue el Departamento mas dañado de Honduras y en términos generales el que mas sufrió las consecuencias del desastre como quedó plasmado incluso en los datos que manejó la Misión de Identificación, en sus cuatro documentos técnicos.

5 Una evaluación muy extensa sobre el tema del aumento de la vulnerabilidad y las debilidades del sistema internacional es el estudio: "Etude Post-Mitch, Amérique Centrale" de Robert y Jeantet para la Fundación de Francia

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8.1.4. Pertinencia en relación con la Rehabilitación Como se analizaba anteriormente, el objetivo general descrito establecía el concepto de rehabilitación (Contribuir a la rehabilitación......) concebida como restaurar, pero no lo enmarcó en el contexto de la reducción de vulnerabilidad y de la gestión del riesgo. Es razonable pensar que si el PRRAC tomó ese objetivo general y al mismo tiempo se propuso emplear la Línea de Rehabilitación, se pretendía dotar al Programa de un carácter particular que fuera mas allá de los programas y proyectos de cooperación al desarrollo tradicional y también de los de ayuda humanitaria.. Por tanto rehabilitar, dándole el “valor añadido” al término que se le supone, debería haber implicado acciones tendentes a lograr una integralidad en las propuestas, fomentando estrategias puente con el desarrollo a largo plazo, implicado a todos los actores de la sociedad civil y de los gobiernos locales, apoyando la creación de marcos legales mas oportunos y, en cualquier caso, rehabilitar debería implicar la gestión de planes y estrategias que impidan que nuevos acontecimientos naturales (muy probables en la zona) vuelvan a devastar la región. De otro modo la rehabilitación no supone ningún valor añadido al apoyo tradicional de proyectos de cooperación (reembolsable o no reembolsable) o de proyectos de ayuda humanitaria. De este modo, entendemos que la mitigación de las consecuencias de futuros desastres y la preparación de los países afectados para similares casos en cuanto a sus planes, manejo de recursos medioambientales, fortalecimiento de alcaldías en gestión de riesgos, participación de sociedad civil en la idea de reducción de vulnerabilidad, debería haber sido fuente principal del concepto de rehabilitación que el PRRAC puso en marcha. La ausencia de una visión estratégica de la rehabilitación en relación a las necesidades detectadas tras el desastre es uno de los puntos débiles del diseño del PRRAC

8.1.5. La gestión del PRRAC. Los diferentes modelos elegidos en el PRRAC para la gestión de Proyectos

La original forma de gestión del PRRAC fue decidida muy pronto y se incluyó, en grandes líneas, en la Comunicación. Por ello, es importante valorar la pertinencia de aquella decisión y sus ventajas e inconvenientes o desventajas respecto de otras posibilidades. Es obvio, por otra parte, que el tema de la elección de una modalidad de gestión afecta a todas los criterios de evaluación y muy especialmente a la eficiencia, pero preferimos incluir aquí la descripción y las consideraciones generales sobre la gestión, dejando para el resto de epígrafes las consideraciones más específicas. Entre los meses de Julio y Diciembre de 2000, los primeros funcionarios de la CE llegaron a Managua; la desconcentración estaba en marcha y la UAT se encontraba preparando los estudios previos a los proyectos. En Septiembre del 2000 se convoca el primer llamado para Iniciativas locales. El proceso de desconcentración comenzaba por tanto a la par de la puesta en marcha del PRRAC en la región.

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Dos puntos importantes a destacar: - Los trabajos previos al PRRAC (Misión de un grupo de parlamentarios y

funcionarios en Diciembre del 98, Misión de Identificación (Febrero –Marzo 99) y Unidad de Asistencia Técnica (Noviembre 99-Febrero 2001)) al margen de su calidad conceptual y técnica y de las importantes decisiones que en ellos se tomaron (sectores de actuación, tipo de gestión y lugares geográficos elegidos), marcaron definitivamente la forma y el contenido del PRRAC, ya que en ningún momento, a pesar de las críticas recibidas incluso desde dentro de la Delegación, se planteó la posibilidad de hacer modificaciones sustanciales a lo ya establecido; creando una excesiva rigidez en la ejecución y en la concepción del PRRAC que no dejó lugar a mejoras o cambios sobre la marcha.

- Dentro de esas decisiones “inmutables”, hubo una especialmente polémica, que abrió amplias críticas entre los grupos de sociedad civil de los países afectados, entre las Instituciones a nivel local y entre las ONG europeas; fue la decisión de dotar el 90% de la totalidad del presupuesto del PRRAC a la gestión de los proyectos a través de Unidades de Gestión lideradas por consorcios de firmas europeas, dejando para las Iniciativas Locales un escaso 5% y similar cantidad para la Gestión Delegada a otros Organismos. Esta decisión implicó un posicionamiento en cuanto al tipo de cooperación que iba a suponer el PRRAC: Minimizar la importancia del papel de la Sociedad Civil y de las ONG europeas con tradición e infraestructura sobre el terreno y marcar un modo característico de gestión del PRRAC dejando de lado el concepto desarrollo local entendido como el empoderamiento de las Instituciones municipales y locales a través del fortalecimiento de sus capacidades y de la tendencia a la autogestión de los proyectos en sus áreas geográficas.

Ya hemos explicado antes (punto 6.6) que las razones para optar por la gestión directa por parte de la Comisión del Programa y la necesidad, por tanto, de crear una estructura de gestión en el terreno, son de peso. Pero respecto a la asignación de los fondos entre las diversas modalidades de gestión, creemos que se debería haber hecho de modo más equilibrado y no concediendo el 90% a una única modalidad que es además procedimentalmente más pesada que las otras alternativas. Las iniciativas locales han permitido una ejecución mas rápida que lo que se consiguió con la ejecución directa de las UGP. Es cierto, que el nivel de capacidades para grandes programas de una ONG como las que existen en América Central, no permite un trabajo a gran escala como el de las empresas utilizadas por la Comisión, pero si tienen una experiencia de ejecución que permite obtener un impacto local rápido.

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8.1.6. Identificación y formulación del Programa De los apartados anteriores surgen algunas conclusiones sobre el diseño general del PRRAC que agrupamos de modo resumido a continuación :

• El diseño general del programa responde más a una suma de actividades, asignadas a futuros proyectos, que a una visión estratégica global de la rehabilitación.

• La debilidad del diseño inicial y de algunas de las formulaciones realizadas por la UAT, han obligado a invertir nuevos esfuerzos en adaptar o actualizar algunos proyectos con el consiguiente retraso y perdida de eficiencia.

• Cierta flexibilidad ha sido necesaria para adaptarse a esta situación. • La iniciativa y las grandes decisiones sobre asignaciones a sectores

concretos se tomaron sin una participación real de las instituciones nacionales. Éstas han participado solo de un modo menor, lo que dificulta la apropiación y sostenibilidad posterior.

• La participación de las instituciones locales en las sucesivas fases del Ciclo del proyecto ha sido baja, aunque en algunos casos se ha dado de modo positivo.

• Los criterios para la elección del modo de gestión y la elección de los socios son comprensibles pero plantean serios riesgos durante la ejecución.

• Desde una perspectiva formal, la ausencia de un ML para el programa es una carencia fundamental . El escaso tiempo con el que se realizó la Misión condicionó la calidad del trabajo y ello ha condicionado las fases posteriores del PRRAC.

8.2. Estructura del programa y organización administrativa del PRRAC

La estructura y organización del PRRAC son complejas y surgen del desarrollo de lo dispuesto en la Comunicación de marzo 1999. Tras las diversas fases por las que ha pasado el programa y cuya cronología hemos analizado antes, el PRRAC se encuentra actualmente desconcentrado, dependiendo totalmente su gestión de la Delegación en Managua. Es por tanto, un programa de gestión directa por parte de la CE sin contraparte nacional, a diferencia de otras líneas presupuestarias de la CE. (B7-310, p.ej). Obviamente, otras formas de gestión hubieran sido posibles, cada una con sus ventajas e inconvenientes. El asunto es valorar si la forma elegida y en marcha, ha permitido y está permitiendo la buena ejecución del programa. La organización interna de la Delegación ha ido cambiando también a lo largo del proceso y si bien durante una época existió un Coordinador del Programa PRRAC, actualmente se gestiona, como el resto de programas desconcentrados, por la Delegación y según una definición geográfica (por país de ejecución) y después sectorial.

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Tras la finalización de las licitaciones de los grandes proyectos la panorámica general de las diversas modalidades de ejecución del PRRAC es6: - Unidades de Gestión de Proyecto. UGP. Quince grandes proyectos de

entre 7 y 22 M€ por un valor total de 220 M€ - Gestión Delegada. Quince proyectos delegados a diversas instituciones

por valor total de 15 M€. - Iniciativas locales. Surgidos de dos convocatorias a ONG. Hasta la

fecha 46 contratos por valor de 12 M€. Para ello el PRRAC ha firmado 76 contratos hasta la fecha distribuidos del siguiente modo:

EL SALVADOR

GUATEMALA

HONDURAS

NICARAGUA

TOTAL

Consultoras Europeas

3

2

5

5

15

ONG (europeas y locales)

11

10

11

14

46

Instituciones (para) publicas y PNUD

----

1

5

9

15

TOTAL

14

13

21

28

76

Tabla 3 Contratos PRRAC. Fuente Delegación Managua

8.2.1. La ejecución del PRRAC a través de las Unidades de Gestión (UGP)

Las 15 UGP (5 en Honduras, 4 en Nicaragua 3 en El Salvador y otras 3 en Guatemala) están gestionando aproximadamente unos 220 M€. Todas ellas han presentado el Plan Operativo Global (la Delegación aún no ha aprobado el POG de una de las UGP de Nicaragua, PROMAPER) y algunas de ellas ya tienen aprobados el primer Plan Operativo Anual, POA e incluso el segundo; en

6 En Anexos se encuentra la información desagregada por países, modalidades de gestión, grado de ejecución, etc.

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Febrero del 2003 la ejecución de los proyectos sobre el terreno está recién empezando. Lo que significa un retraso considerable en cuanto a los planes iniciales del PRRAC. La mayoría de las UGP están actualmente en la fase de licitación de subcontratos para ejecutar los proyectos y en las visitas y entrevistas a los directores y administradores /as de los mismos, pudimos constatar algunas ventajas de esta modalidad de gestión y también los problemas que de la misma se derivan. La experiencia de gestión de proyectos a través de UGP no está siendo, sin embargo, positivamente valorada por todos los funcionarios de la Delegación y, de hecho, cuando éstas terminen de ejecutar sus proyectos, no parece que se vuelvan a convocar experiencias similares, siendo la estrategia actual el apoyo a los países de la región a través de macro-acuerdos sectoriales con los Ministerios y Organismos nacionales y a través de la ejecución directa de los proyectos por dichas instituciones: Apoyo Sectorial. Por ultimo destacar que las UGP, a pesar de la gestión de un elevado monto económico, no han tenido incidencia política alguna, quizá por el hecho de que no se negoció con los países involucrados el tipo de apoyo que el PRRAC pretendió poner en marcha. Ello tiene ventajas pero también desventajas.

8.2.1.1.Ventajas de la gestión a través de UGP El manejo y gestión de proyectos que giran en torno a una media de 20 M€ es inhabitual y, por tanto, complicado incluso para las mas grandes ONG europeas y, por supuesto, para las mas importantes organizaciones locales. Por tanto, para la ejecución de esos macro-contratos se contó, de manera acertada, con Consorcios de firmas consultoras que presentaron para la dirección y administración de los proyectos, profesionales de amplio perfil técnico y de gran experiencia en los campos elegidos. Sin embargo dichos profesionales (la mayoría con experiencia anterior en otros proyectos de la CE), manifestaron que la desconcentración de la Delegación ha sido en prejuicio de la calidad de su trabajo, ya que las exigencias administrativas de la Delegación y el tiempo que esta tarda en aceptarlas o rechazarlas a perjudicado la rapidez y el impacto de la ejecución y ha convertido a esto técnicos con excelente expertise en palabras de ellos mismos en meros “administradores de oficina” y en “mensajeros de documentos” entre sus propios subcontratados y la Delegación. Esto es debido al alto nivel de análisis de las características formales de los proyectos (desde titulación del personal utilizado, a evaluación de las proporciones deseables por actividad en los presupuestos), con criterios sometidos a cambios o a variaciones personales. Se debe decir que en muchos casos este examen ex ante de las propuestas ha permitido acelerar el proceso de contratación mismo y de pago, que en ciertos casos se ha podido hacer en 24 horas. El hecho de que los Consorcios de firmas consultoras fueran invariablemente formados entre firmas de varios países miembros ha garantizado cierta equidad en la distribución de la ejecución del PRRAC, evitando que cayera todo en manos de firmas de pocos países. Hay que notar que esta percepción no es compartida por todos los observadores (tres países dominan en los contratos) pero la evaluación no pudo encontrar indicios que permitan pensar que los

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comités de selección hayan sido parciales, al contrario reflejan la presencia empresarial en el país. El Concepto de UGP, ha conseguido evitar en la región injerencias políticas en la ejecución de los proyectos así como partidismos o favoritismos de los grupos de presión de sociedad civil, porque los criterios que siguen las UGP para la ejecución de los proyectos son siempre criterios técnicos y no políticos. La ausencia de codirección por parte de las contrapartes institucionales de los países receptores de los proyectos es una ventaja desde el punto de vista de la ausencia de “injerencia” política y del mayor control de los fondos y de la gestión general del proyecto. Sin embargo, esta ausencia también dificulta a la contraparte nacional su involucramiento en los proyectos, su capacidad para creerlos como propios e incluso su sostenibilidad futura. Los fondos que ejecutan las UGP son administrados con total transparencia; existen tantos controles que a nivel financiero las UGP funcionan correctamente, lo que no es óbice para que su trabajo este siendo eficaz. La creación de los Comités Consultivos en los proyectos puede suplir la figura de la codirección nacional. Esta figura puede resultar muy útil para la ejecución de los proyectos.

8.2.1.2. Claves de la gestión a través de UGP La ejecución de los macro-proyectos de las UGP están teniendo serios problemas de distinta índole que tienen como consecuencia un importante retraso en la ejecución de los mismos, carencia de resultados a corto plazo y unas relaciones enrarecidas entre las UGP y la Delegación.

Estas son, a nuestro juicio, las claves:

- Errores y falta de calidad técnica en las Disposiciones Técnicas Administrativas, DTA creadas por la UAT. Prácticamente la totalidad de los directores de las UGP entrevistados tuvieron que readaptar las DTA de sus proyectos cuando iniciaron la investigación sobre el terreno. La calidad era baja y en muchos casos no existía ningún tipo de detalle técnico en los trabajos de la UAT. Esto retrasó la puesta en marcha de los macro-proyectos.

- Fragmentación de las decisiones administrativas que se toman en la Delegación. Los nuevos circuitos y ”Check list” creados por la desconcentración en la Delegación, han generado indecisiones en las aprobaciones / rechazos administrativos entre las secciones técnica y financiera de la Delegación. La sección financiera tiene prioridad sobre el trabajo de la técnica. Los criterios técnicos de las "check-lists" se concentran sobre la estructura, con la notable excepción de la que concierne el medio ambiente, donde aparece el tema de impacto. En medio de un sistema de selección extremamente complejo, Los frecuentes cambios de personal y de funciones dejan sin interlocutor a las UGP. La consecuencia es una absoluta perdida de control sobre el impacto y la calidad de los proyectos en el terreno por parte de la Delegación. La Delegación conoce y aplica los procedimientos pero se

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deja en el camino la supervisión técnica del impacto de los proyectos. Los funcionarios no conocen los indicadores de calidad / impacto / eficacia de los proyectos. Desde el comienzo del PRRAC la única evaluación que se ha hecho fue la de la UAT, a pesar de que documentos de la Comisión sobre la reforma de la gestión y el control interno mencionan la evaluación como uno de los estándar y la no subordinación de las funciones financieras y técnicas7. El impacto y la calidad de los proyectos ha quedado supeditada a los procedimientos y a los controles administrativos.

- Un Programa como el PRRAC tiene que estar por su propia naturaleza vinculado a la evolución de los objetivos de la rehabilitación y de la reconstrucción. Sin embargo, el cumplimiento de los objetivos y el seguimiento de la obligación de resultados parecen menos relevantes por parte de la Delegación que la obligación de conformidad a normas de gestión financiera. La mayor importancia y el mayor tiempo del trabajo de la Delegación está dedicado a los controles administrativos y procedimentales en vez del contacto con la estructura del proyecto y con la población beneficiaria.

- Quizá la solución podría haber venido por elaborar procedimientos nuevos para rehabilitación en los proyectos o programas como en el caso del PRRAC conceptualizados como programas de rehabilitación; Ejemplos existen para otras líneas presupuestarias ligadas a las crisis, como los del Mecanismo de Reacción Rápida de la DG Relex, o ECHO que fueran mas retroactivos y basados en garantías de calidad aseguradas a través de una red de indicadores de impacto y de una presencia activa de la Comisión en el lugar de ejecución. Esto sugiere el asunto mas importante de la relevancia de los procedimientos mencionada en el Reglamento, que se va a plantear en la tercera fase de la evaluación. Se puede ahora preguntar si el someter la rehabilitación a un control formal tan extenso ex ante no es una forma de "suicidio".

- La sostenibilidad futura de los proyectos no está garantizada. La falta de consulta a los socios y beneficiarios de los proyectos reduce la relación con dinámicas locales. En el caso de las ONG, la evaluación pudo notar ejemplos en que los proyectos estaban débilmente relacionados a la cultura de la población, adaptados de otros proyectos con otros donantes, y como tal con perspectivas de escasa perennidad. Proyectos de esta magnitud y de largo plazo gestionados a través de UGP deberían tener como prioridad el reforzamiento de la capacidad de los socios. Sin embargo, debido a los problemas económicos de las contrapartes y a la falta de empoderamiento de los proyectos que en muchos casos no los asumen como suyos, va a generar en un futuro próximo, serias dificultades para el mantenimiento técnico y administrativo de los proyectos a la entrega de los mismos, lo cual puede echar por tierra todo el esfuerzo económico y técnico de la CE y de la Delegación puesto en su implementación. El uso de

7 "Standards de contrôle interne dans les services de la Commission", SEC (2001) 2037/4

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garantías bancarias, en particular, se basa sobre hipótesis muy audaces sobre la capacidad de los bancos, y el volumen de reservas de los socios, que en ciertos casos (PRRAC desarrollo local en Honduras por ejemplo) pueden no tener la capacidad de esperar los resultados de auditorias requeridos, y por tanto, posibles atrasos de pagos.

Falta de calidad técnica Fragmentación y ausencia de

en las DTA indicadores de impacto en la Delegación UGP “Suicidio” de Problemas de sostenibilidad la Rehabilitación. futura. Gráfico 5 Resumen de los riesgos que supone el concepto de ejecución de proyectos a través de UGP. Estas cuatro claves anteriores, son el resultado y la consecuencia de una serie de problemas de naturaleza muy diversa que están acuciando la implementación de los proyectos de las UGP. Los problemas encontrados son de dos tipos: Los problemas en la relación entre la Delegación y las UGP y su coordinación y los problemas de ejecución de los proyectos propiamente dichos. Han sido ordenados en un total de veinte puntos que reflejan lo que supone para el PRRAC está modalidad de ejecución del 90% de su presupuesto.

8.2.1.3.Relación y coordinación entre la Delegación y las UGP - Un control de calidad importante pero poco equilibrado. La

preparación intensa que se da a cada proyecto, el examen detallado de los documentos de planificación, han contribuido a eliminar problemas en el proceso administrativo. El volumen financiero en las licitaciones sobrepasa el de toda la cooperación de la CE con América Latina, y no se han producido problemas jurídicos. Sin embargo, en esta relación las UGP no tienen sus funciones delegadas, ya que el continuo y riguroso control administrativo de la Delegación, les hace reaccionar en modo defensivo a exigencias administrativas, creando un ambiente de

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desconfianza mutua entre dos actores que deberían tener como objetivo común el mejor impacto de los proyectos para lo cual es necesario una mayor coordinación y confianza mutua. El problema mayor parece ser la subordinación de los criterios técnicos a consideraciones financieras, que obligan las UGP a trabajar en un terreno administrativo por las cuales están poco entrenadas

- Ninguna relación de coordinación de las UGP con el expertise y los proyectos ECHO. Las UGP desconocen y desaprovechan el trabajo de ECHO en el terreno. La Delegación nunca impulsó ese tipo de coordinaciones. Tampoco en el ámbito de la reducción de los riesgos naturales.

- Excesivo control ex - ante y ningún papel al control ex –post del impacto, mas allá de los resultados directos, por parte de la Delegación, en la toma de decisiones (que podría influir sobre la cadencia de pagos, por ejemplo). Una lectura rápida del Nuevo Reglamento Financiero (articulo 60) podría hacer pensar que se necesita sobre todo un control "ex-ante", y que el control "ex-post" es facultativo. En realidad, ese articulo subraya a las responsabilidad del personal de la Comisión para asegurar la buena gestión financiera. Ésta es definida en el Reglamento (Articulo 27) como principio de economía, de eficiencia, y de eficacia. El ultimo criterio se relaciona a la capacidad de cumplir los resultados y objetivos. El buen control ex-ante esta subordinado al control ex-post de resultados. El Reglamento 2342/2002 de modalidades de ejecución del nuevo Reglamento agrega en su articulo 21 una descripción de los elementos del control ex-ante: son ocho en total, de los cuales solo uno trata de elementos financieros. Todos los demás se relacionan con los resultados, valor añadido y lecciones a observar. Dentro del concepto de evaluación, el Reglamento supone una fase ex-ante sometida a una fase ex-post y una evaluación periódica de los resultados, inclusive de la puntualidad de la ejecución.

- La Delegación controla con anterioridad todos los procedimientos administrativos (Por ejemplo, la Delegación entregó a las UGP un documento con 27 indicadores para la elaboración de los POA), sin embargo no existe ningún indicador en la Delegación sobre su impacto y la sensibilidad de los mismos.

- Falta de flexibilidad por parte de la Delegación. Las UGP asumieron herencias, como las Disposiciones Técnicas de la UAT, que ellos nunca hubieron hecho de esa manera, y sólo les queda ejecutar lo que esta preestablecido. (Hubo casos de problemas para las legalizaciones de terreno en lugares que la UAT había predefinido en las 4 UGP de Nicaragua)

- Falta de información por parte de la Delegación de estrategias de cooperación y falta de retroalimentación con las UGP. La Delegación no informa a las UGP de las estrategias futuras de la CE en cuanto a los países y a los sectores en los que las UGP laboran.

- El costo del proceso de aplicación de los procedimientos de la Delegación. Ha generado retrasos de la Delegación en la aprobación de instrumentos importantes como los POG y POA. En función de qué

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técnico / funcionario de la Delegación revisa un contrato/subvencion/POG/POA, etc; éste se aprueba o deniega de diferente manera y en diferentes tiempos. Estas decisiones sin criterio claro generan incertidumbre en las UGP.

8.2.1.4.Problemas en la ejecución de los macroproyectos - No se toma en cuenta la posibilidad de reducir vulnerabilidad,

prevención, etc. Las UGP tienen el expertise suficiente para realizar acciones tendentes a gestionar riesgos y reducir vulnerabilidades, pero se ven sujetos a las DTA que les dieron ya confeccionadas y que no incluyen este tipo de acciones.

- El Desequilibrio Volumen / Tiempo de ejecución. Las UGP se encuentran en serias dificultades para cumplir con los tiempos acordados en sus propios POG por el retraso con el que comenzaron a ejecutar los proyectos y por los largos tiempos de los procedimientos administrativos que impone la Delegación.

- Débil coordinación con otros donantes. Las UGP se podrían coordinar mas con otros organismos que trabajan en su mismo campo. Hay que notar ciertos ejemplos muy importantes al contrario, como la sinergia del PRRAC Desarrollo Local con el trabajo de SNV en Honduras, o la utilización que se va a hacer en Estelí Ocotal de los mapas elaborados en le proyecto INETER.

- Proyectos mal preparados desde el punto de vista técnico, administrativo y conceptual. Las UGP “heredaron” los proyectos ya formulados y tienen que ejecutar propuestas que ellos hubieran contextualizado de diferente manera.

- Ejecución de proyectos muy limitada: Las UGP se limitan a administrar y a delegar contratos. El rol de las UGP es casi exclusivamente administrador. Son el punto de enlace entre sus subcontratados (todas las UGP tienen como media tres grandes contratos anuales con empresas subcontratadas) y la Delegación. La dependencia es absoluta de las UGP hacia sus subcontratados

- Limitar a un Monitoreo el papel de la UGP no garantiza el cumplimiento y el impacto de los proyectos. Finalmente la ejecución de los proyectos está en manos de las empresas subcontratadas y de las que éstas a la vez subcontratan para ejecución de obra. Las UGP sólo monitorean el trabajo enfatizando en los aspectos administrativos que son los que a su vez, la Delegación les exige.

- Ningún control de la Delegación sobre la calidad del trabajo de los subcontratados. La Delegación desconoce el trabajo de los subcontratados que son los que tienen el contacto real con los beneficiarios y con las áreas donde los proyectos pretenden influir.

- Dificultad de las Empresas subcontratadas para asumir los procedimientos de la Delegación. Las empresas de los países beneficiarios del PRRAC no tienen la capacidad técnica para asumir las formulaciones ,ni los complejos procedimientos que la Delegación

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impone a las UGP y por ende las UGP imponen a las pequeñas empresas. En algunos casos se ha dado la paradoja de obligar a empresas hondureñas a contratar personal no bajo las leyes hondureñas de contratación, sino bajo las normas europeas. Esto genera problemas éticos al igual que los casos en los que las pequeñas empresas tienen que recurrir a materiales y suministros europeos o de los países PRRAC y no a los suministros con los que ellos trabajan habitualmente por sus costes menores o por mayor calidad.

- Ejecución de las obras de los proyectos delegada y a su vez subdelegada hasta en cuatro contratos. Los grandes contratos que las UGP hacen con empresas o Instituciones de los países PRRAC, implican a su vez nuevos subcontratos de estos en empresas que a la vez subcontratan a pequeñas empresas especializadas en la ejecución de obra. El procedimiento es lento; los controles de calidad son difíciles de ejecutar y finalmente los controles son meramente administrativos.

- Las Garantías Bancarias en una doble vertiente. Por un lado las Garantías que la Delegación exige al Consorcio de firmas consultoras que ganaron las licitaciones de las UGP y por otro lado las garantías que las UGP exigen a sus subcontratados para contratos superiores a 150.000 Euros. En este último caso, es prácticamente imposible que las empresas de los países PRRAC puedan, asumir las garantías que las UGP les exigen , y parece que en ciertos países el ámbito jurídico no lo permite. Esto va a ocasionar serios problemas a partir del segundo semestre del 2003, cuando la ejecución de los proyectos llegue al punto de exigir dichas garantías. Las UGP muestran su preocupación por estas garantías que tendrán que exigir.

- Del mismo modo se ha generado una considerable incertidumbre financiera en las UGP como consecuencia de su relación con las firmas consultoras de las que dependen. Los consorcios de firmas consultoras tampoco piensan en la calidad y el impacto de los proyectos sobre los beneficiarios, sino en la ejecución rápida y conveniente según las exigencias de la Delegación para no poner en riesgo sus altas garantías bancarias.

- Desorganización y falta de perspectiva de las Instituciones que fungen como contrapartes. Las UGP se encuentran con Instituciones poco organizadas y con escasa capacidad técnica. Como en la concepción del PRRAC no está concebido el fortalecimiento a las Instituciones, las UGP tienen que trabajar con personal poco cualificado en las contrapartes y con la falta de sostenibilidad que tendrán estos proyectos por las carencias económicas de las contrapartes.

- Las derogaciones de las normas de origen. La Delegación no ha asumido en el proceso de desconcentración la derogación de normas de origen. Por tanto se remite a Bruselas y se demora el procedimiento. Se han dado caso de diez meses a la espera de una derogación sobre la necesidad de licitaciones en lugares donde no se puede cumplir los requisitos o donde no hay materiales o suministros

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pertinentes8. Ha habido necesidad, según datos de la Delegación de utilizar este procedimiento y por tanto recurrir a Bruselas para autorizar la derogación en 30 ocasiones. Lo que supone importantes retrasos en los proyectos.

- “Cuellos de botella” en la ejecución de los Proyectos para los próximos meses. Las UGP se encuentran en un momento muy delicado porque la ejecución de los contratos con sus empresas e Instituciones se va a producir (debido a los retrasos) todas prácticamente en el mismo tiempo, con lo cual en lo próximos meses será difícil que tengan la capacidad técnica, administrativa y de personal suficiente para asumir la ejecución de los proyectos (que en la mayoría de las UGP están todavía por comenzar a nivel de obras en el terreno) entre el segundo semestre del 2003 y el primero del 2004.

8.2.1.5. Visión global de las UGP En relación a algunos de los criterios de evaluación, tendríamos: Unidades de Gestión del PRRAC en los dos países elegidos; Pertinencia y sostenibilidad.

Nº Proyecto. País/ Presup.

Título de Proyecto.

Pertinencia Sostenibilidad

N-5 Nicaragua 10.185.000 Euros

“Rehabilitación de servicios de atención primaria y fortalecimiento de SILAIS Managua”

Pertinente en relación a los objetivos específicos de la Comunicación que da inicio al PRRAC. Poca relación con el Mitch. Escasa relación con la rehabilitación como concepto.

La contraparte de este Proyecto (MINSA/SILAIS) tendrá dificultades para acoger el mantenimiento de las obras del Proyecto. La Delegación no hace seguimiento de la entrega del Proyecto


Fortalecimiento del Sector Educativo.

Relacionado con los Objetivos específicos. Ninguna relación con el Mitch. Escasa relación con la rehabilitación.

Las contrapartes del Proyecto (ONG locales y fundamentalmente el MECD) no trabajan en las áreas del proyecto y con dificultad podrán dar seguimiento al mismo.


Proyecto Integrado Estel í -Ocotal.

Relación con los Objetivos específicos. Pertinente en relación a los daños que el Mitch causó en ese área del Norte de Nicaragua. Poca relación con la rehabilitación a través de un pequeño componente (5% del presupuesto total de Proyecto) de fortalecimientos municipales.

La contraparte del Proyecto (ENACAL) no tiene capacidad para mantener obras del nivel que ejecutará el proyecto. El traspaso de funciones y tecnología será complicado; agravado con el proceso de centralización que actualmente sufre esta Institución del Estado .

8 Por ejemplo, para la Derogación de una licitación para la compra de 3000 enchufes para las casas que se construyen en una de las UGP porque no se presentó ningún suministrador que cumpliera con la norma de fabricación Europea o de países PRRAC -todos venían procedentes de Costa Rica- tardaron cerca de un año, retrasando la ejecución del proyecto

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Título de Proyecto.

Pertinencia Sostenibilidad


Proyecto Integrado Managua periferia

Buena relación con los Objetivos específicos. Ninguna relación con el Mitch. Poca relación con la rehabilitación.

La contraparte del Proyecto (ENACAL) no tiene capacidad para darle adecuada sostenibilidad al proyecto.

H-7 Honduras 26.300.000 Euros

Rehabilitación de Acueductos, pozos y saneamiento a nivel rural.

Pertinente con los Objetivos del Programa. Bien relacionado con los daños producidos por el Mitch en áreas rurales de Honduras. Escasa relación con la rehabilitación

La contraparte del Proyecto (SANAA) no está en capacidad financiera de dar mantenimiento en el futuro a las obras del proyecto. La delegación no pone interés en el seguimiento de la entrega del proyecto.

H-11 Honduras 26.700.000 Euros.

Acueducto y alcantarillado en barrios de Tegucigalpa.

Pertinente con los Objetivos del Programa. Ninguna relación con el Mitch. Poca relación con la rehabilitación.

Serias dificultades para la contraparte (SANAA) de dar mantenimiento al proyecto sólo con las tarifas que se les cobrará a los usuarios.


Fortalecimiento del Sector salud y educación.

Pertinente en relación a los objetivos específicos del PRRAC. Poca relación con el Mitch. Poca relación con la rehabilitación.

Las contrapartes de Salud y Educación (MINSA y UBN) sólo podrían dar sostenibilidad al proyecto si la cooperación externa les apoya en el futuro. Carecen de fondos para ello.


Apoyo a la gestión municipal, vivienda y capacitación empresarial.

Sin relación con los Objetivos específicos del PRRAC. Sin relación con el Huracán. Escasa relación con el concepto de rehabilitación.

El proyecto tiene vertientes y componentes tan diversos que no hay manera de dotarle de sostenibilidad en el futuro


Saneamiento liquido y sólido en ciudades intermedias.

Sin relación con los objetivos específicos establecidos en la Comunicación. Ninguna relación con los daños causados por el Huracán.

Serias dificultades para que las Alcaldías “se crean” el Proyecto; se empoderen de él. Unido a dificultades económicas de las mismas para su mantenimiento.

Tabla 5 Elaboración propia

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Unidades de Gestión del PRRAC en los dos países elegidos; elección de beneficiarios


Título de Proyecto. Elección de los beneficiarios en las Unidades de Gestión del PRRAC.


“Rehabilitación de servicios de atención primaria y fortalecimiento de SILAIS Managua”

El Proyecto fue identificado y formulado por el SILAIS Managua y acogido por la UAT del PRRAC; por lo que los beneficiarios fueron escogidos, por la propia institución nicaragüense que eligió que zonas de Managua (en función de las necesidades generales, no del Mitch) necesitaban con mayor urgencia la rehabilitación de sus infraestructuras sanitarias.


Fortalecimiento del Sector Educativo.

La UAT eligió los beneficiarios sin ninguna coherencia aparente en cuanto su lógica geográfica (diferentes zonas del país) y en cuanto a su lógica con programas de los que carece el MECD: Alfabetización de adultos.


Proyecto Integrado Estelí -Ocotal.

La UGP encontró un Proyecto sin Plan Maestro (carencia de la UAT) y con la obligación de que los beneficiarios del componente Vivienda tengan terreno propio y legalizado por las Alcaldías para poder acceder al Proyecto. Esto ha generado dificultad para encontrar beneficiarios. La pertinencia del componente vivienda es baja.


Proyecto Integrado Managua periferia

No se ha cumplido la elección de beneficiarios identificados por la UAT inicialmente para diferentes zonas de Managua. El Proyecto ha quedado reducido a Ciudad Sandino, lo que deja fuera el resto de barrios que tenían la expectativa de superar sus problemas de Agua y Saneamiento.

H-7 Honduras 26.300.000 Euros

Rehabilitación de Acueductos, pozos y saneamiento a nivel rural.

La UAT no identificó sobre el terreno que municipalidades habían sido dañadas en sus infraestructuras de agua; no se valoró el Estado de los acueductos y la UGP tuvo que “reidentificar” los lugares de actuación.


Acueducto y alcantarillado en barrios de Tegucigalpa.

La elección de beneficiarios fue hecha en virtud de los datos que la Alcaldía de Tegucigalpa cedió a la UAT. Elección pertinente pero ajena al Mitch; ya que eran carencias anteriores al huracán.


Fortalecimiento del Sector salud y educación.

La elección de beneficiarios tanto en el componente de Salud como en el de Educación fue hecha por la UAT sin ningún criterio de relación con los daños del Mitch ni con la rehabilitación.


Apoyo a la gestión municipal, vivienda y capacitación empresarial.

Los 25 municipios donde el Proyecto actúa fueron elegidos por AMUNH. A petición de la UAT. Los cinco componentes del proyecto no tienen ninguna coherencia interna y es difícil vincular a los beneficiarios de cada componente y cada municipio


Saneamiento liquido y sólido en ciudades intermedias.

Las ciudades elegidas no lo fueron bajo criterios de daños por el Mitch sino en función de necesidades por falta de infraestructuras en saneamiento.

Tabla 6 Elaboración propia

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8.2.2. La ejecución del PRRAC a través de la Gestión Delegada A través de esta modalidad de ejecución se gestionan 12 proyectos, siete de ellos en Nicaragua y cinco en Honduras. En la conceptualización inicial del PRRAC no existía este modelo de ejecución de proyectos, que queda a medio camino entre las Unidades de Gestión y las Iniciativas Locales. Los proyectos que se ejecutan bajo esta modalidad tienen un promedio presupuestario de 1M€. Algunos de ellos son proyectos desagregados de las Unidades de Gestión. En aras de una pronta ejecución se tomó en la Delegación la decisión de “ceder” parte del trabajo de las UGP a Organismos como el PNUD u ONG europeas que tenían capacidad instalada sobre el terreno para ejecutar con celeridad. Nos parece que esa decisión fue muy acertada y contribuyó a poner en marcha de modo rápido ciertas componentes del programa, así como a “engrasar” la maquinaria del mismo. También tuvo efectos positivos en términos de visibilidad. Los proyectos asignados bajo esta modalidad han tenido que seguir los mismos procedimientos administrativos y financieros que la delegación está ejecutando para las UGP. A diferencia de éstas, los proyectos visitados en esta misión (PNUD y ACSUR-Las Segovias) han terminado la ejecución del proyecto y están a la espera de la correspondiente evaluación. Por lo tanto, a pesar del nombre otorgado por el PRRAC, la gestión no ha sido “realmente delegada” en el sentido de que los controles fueron igualmente ex-ante y no ex-post y los procedimientos administrativos fueron los de la Delegación al igual que los mecanismos financieros de pagos y contratos. De los 12 Proyectos, 8 ya han finalizado y cuatro se encuentran en ejecución. Los problemas relatados para la ejecución en las UGP pueden extrapolarse a esta modalidad de gestión. Fundamentalmente los referidos a las Garantías Bancarias, la dificultad para la derogación de normas de origen y la rigidez en los procedimientos que ha sido interpretada por los organismos ejecutores como falta de confianza en su trabajo. La UAT ya había identificado como componentes de UGP estos proyectos y en palabras de los responsables del PNUD, las DTA eran imposible de cumplir en sus aspectos técnicos (por malas ubicaciones de los barrios, legalización de terrenos) y hubo que cambiarlas a través de la elaboración de adenddum a los contratos. En definitiva la ejecución bajo esta modalidad a demostrado ser mas eficaz y quizá la pregunta oportuna es porqué no se utilizó este modelo para ejecutar mas proyectos PRRAC, ya que en su totalidad vienen a representar únicamente un 5% del total del presupuesto del PRRAC. Una de las ventajas comparativas de esta modalidad de ejecución, que le da mayor celeridad al proyecto y evita pagos extra y por tanto mas desembolso presupuestario hacia los objetivos del proyecto y los beneficiarios, es la cantidad sensiblemente menor de subcontratos que se realizan. Si en una UGP, se subcontrata en tres (de media) grandes contratos, que a su vez subcontratan por medio de licitaciones en empresas que se encargan de subcontratar en pequeñas empresas la ejecución de obra, la Gestión delegada contrata o se asocia directamente con una contraparte que ejecuta las actividades y las obras del proyecto.

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OBRA/TERRENO

UGP

Empresa implementadora

Gestión Delegada

Contraparte implementadora

Macro- contratos

OBRA/TERRENO

Gráfico 6. Elaboración propia Es de destacar, que esta modalidad de gestión exige un acuerdo marco del organismo con la Delegación y después la gestión corre a cargo de la Organización delegada. Los proyectos de gestión delegada han sido ejecutados en todos los casos por Instituciones, Organismos u ONG que ya tenían sobre el terreno una infraestructura montada y una experiencia en este tipo de proyectos; por lo que la ejecución se torna “menos misteriosa” para ellos y los problemas que surgen en cualquier ejecución de proyectos son mas comprensibles que para las firmas consultoras de las UGP que tomaban contacto por primera vez con la realidad del terreno para este tipo de proyectos y con este tipo de contrapartes.

Licitaciones

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8.2.3. La ejecución del PRRAC a través de las Iniciativas Locales La gestión de proyectos a través de Iniciativas Locales, surge del compromiso inicial del PRRAC de dotar de un papel importante a la sociedad civil de los países afectados por el Mitch, en la puesta en marcha de propuesta para sus áreas geográficas. Un rol que fortaleciera las capacidades de las ONG locales y de las instituciones de gobierno a nivel local. Desafortunadamente, la gestión de proyectos a través de Iniciativas locales, se alejó de lo concebido inicialmente y no ha tenido una importancia económica y de impacto comparada con las UGP y tampoco ha estado vinculado al concepto de rehabilitación entendida como mecanismo para paliar la vulnerabilidad y gestionar riesgos. Por tanto, las Iniciativas Locales tienen en el PRRAC un marcado carácter residual. Solo el 5% del total del presupuesto PRRAC ha sido vinculado con este tipo de iniciativas. De ellas sólo el 50% tienen carácter local. El otro 50% son Iniciativas de las ONG europeas implementadas con una contraparte local. Cabe preguntarse porque se decidió destinar esa cantidad tan exigua de fondos a los proyectos que la sociedad civil de los países afectados demandaba. El Proceso de selección de las Iniciativas Locales se realizó a través de dos llamados públicos a concurso. En el primero de ellos se destinaron del presupuesto total del PRRAC una cantidad de 4.5M€. De esta forma se financiaron 24 proyectos (10 en Nicaragua, 5 en Honduras, 5 en El Salvador y 4 en Guatemala) . En la segunda y última convocatoria para Iniciativas locales se licitaron 8.5M€, financiando 22 proyectos. En total fueron 46 los proyectos financiados bajo esta modalidad, con una media de 300.000 € por proyecto. Los proyectos bajo el primer llamado han concluido en su totalidad cumpliéndose los resultados previstos. Los proyectos del segundo llamado están en fase de conclusión. Es importante destacar las expectativas que creo el PRRAC cuando anunció un desembolso para la región de 250 millones de Euros, entre la sociedad civil de los países afectados y entre las ONG que trabajan en la zona. Se pensó que de esa cantidad, una parte importante seria implementada por las organizaciones locales y finalmente la mayoría de los proyectos se concentraron en Unidades de Gestión, dejando de lado el papel que podían haber tomado estas organizaciones. Por último una carencia destacable; ninguno de los 46 proyectos que se implementaron a través de Iniciativas Locales ha tenido una Evaluación Final, ya que esta no estaba prevista en las bases que el PRRAC creó para esta modalidad de proyectos. Por tanto a la falta general de control de calidad de los impactos sobre el terreno por parte del PRRAC hay que unir en esta modalidad, la ausencia de evaluación, que deja al PRRAC sin ningún indicador y ningún control mínimo que le pueda garantizar que lo previsto en los proyectos se ha cumplido o mejor, que ha tenido el impacto esperado. La presente misión de evaluación analizó en el terreno dos de estas iniciativas locales (una en Honduras y otra en Nicaragua). La de Nicaragua implementada por una ONG europea: Acción contra el Hambre; un proyecto “clásico” de cooperación, de construcción de pozos, sin ningún contenido de

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prevención de riesgos pero ejecutado con rigor por la mencionada ONG. En Honduras, el proyecto visitado fue implementado por una ONG local -PROLEÑA- un proyecto de generación de ingreso a través de gestión del suelo en parcelas privadas. Otras iniciativas se analizaron documentalmente.

8.3. Análisis de la eficacia de los proyectos del PRRAC Si entendemos la eficacia como el nivel de alcance de los objetivos y resultados sobre una población meta, en un periodo determinado y sin hacer consideración sobre los costes (eso será la eficiencia), podremos convenir que dado el escaso grado de ejecución del programa , y por tanto, de resultados, es complicado valorar la eficacia del mismo. A esta dificultad se suma el hecho de que en el PRRAC , en tanto que Programa, no ha existido un Marco Lógico que diera coherencia al conjunto de proyectos y que, por encima de ellos, definiera con claridad resultados y objetivos. Esta falta de un ML del PRRAC no es solo una carencia formal sino que impidió establecer hipótesis, que hubieran permitido valorar riesgos y tampoco permite un seguimiento correcto a través de un adecuado sistema de indicadores y fuentes de verificación El Reglamento Financiero (Articulo 60, y Articulo 48 de las modalidades de aplicación) explica que los procedimientos tienen como objetivo el permitir la realización de los objetivos de los programas. La evaluación se ha enfocado pues sobre el tema de en qué medida estos objetivos se han facilitado por la gestión financiera y técnica del PRRAC contribuyendo, por tanto, a su eficacia.

De la utilización de los distintos subcriterios de eficacia tendríamos:

8.3.1. Eficacia en relación al cumplimiento de los objetivos específicos

De los cinco objetivos específicos que se recogen en la Comunicación, tres se han dejado de modo muy secundario ( intensificación capacidad de gestión instituciones gubernamentales, fomento de planes de desarrollo y rehabilitación a nivel local y apoyo a marcos normativos de prevención de riesgos) y en los otros dos (rehabilitación de infraestructuras de educación y salud y reforzamiento de los servicios en esas áreas) es aún pronto para valorar su eficacia.

8.3.2. Eficacia en relación al tiempo invertido El factor tiempo suele considerarse más como criterio de eficiencia que de eficacia, pero teniendo en cuenta que estamos hablando de programas de rehabilitación, nos parece más oportuno incluir la dimensión temporal aquí. Los muchos retrasos, por diversas causas, que ya hemos analizado han supuesto una ejecución muy incipiente del programa y la eficacia con respecto al factor tiempo es bajísima. Tal vez sea esta uno de los aspectos más evidentes del PRRAC, pero que merece alguna consideración. No se trata solo de constatar el retraso en la ejecución, sino de analizar más a fondo las diversas fases por las que ha pasado el programa y analizar cuales han sido

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verdaderos cuellos de botella, frente a otras donde se han comprimido los tiempos y trabajado, desde ese punto de vista, con eficacia. El PRRAC se concibió más como un programa “normal” de desarrollo que de rehabilitación y por ello no se arbitraron ningún tipo de medidas que hubieran acelerado su ejecución. Aún así, en las primeras fases del programa las etapas se cumplieron con celeridad y es destacable desde el punto de vista temporal que el diseño general del programa estuviera en marzo de 1999, tan solo cinco meses después del huracán. Del mismo modo las fases de licitación internacional, selección de ofertas, preparación de contratos,... desde que se puso en marcha la estructura desconcentrada, han seguido ritmos adecuados, incluso rápidos en la práctica de la Comisión. Sin embargo, estas fases han chocado con otras en las que, por motivos que ya se analizaron antes, el programa sufrió una parálisis casi total. Por ello, considerando en su conjunto las diversas fases del programa y recuperando su justificación y pertinencia en términos de rehabilitación, podemos afirmar que la eficacia del PRRAC como programa global con respecto al factor tiempo es baja. La eficacia de los proyectos de gestión delegada o iniciativa local parece bastante buena y, pese a la ausencia de evaluaciones más precisas, el seguimiento y monitoreo de algunos de los proyectos indica un grado de consecución de resultados alto. Es decir, la eficacia inmediata (consecución de resultados) parece alta mientras que la eficacia mediata (consecución de objetivos específicos) es menos clara. Una cuestión preocupante cuando hemos analizado los cronogramas actualizados de las UGP es que en la mayor parte de ellas el grueso de las actividades van a comenzar casi simultáneamente, lo que suele ser un gran riesgo desde el punto de vista de la gestión.

8.4. Análisis del impacto de los proyectos PRRAC Los efectos de toda intervención de rehabilitación o desarrollo sobre una comunidad van mucho más allá de los resultados y objetivos previstos por los programas o proyectos ya que siempre se producen efectos no deseados o, simplemente, no previstos. Este tipo de efectos raramente es significativo en el corto plazo y suele aparecer en un grado de ejecución avanzada del proyecto. El impacto es, por tanto un criterio más ligado normalmente a la evaluación ex post que a una evaluación intermedia como ésta. Sin embargo, si pueden valorarse algunos efectos producidos en el proceso de puesta en marcha de los proyectos PRRAC hasta la fecha, atendiendo a las siguientes variables:

- Expectativas creadas. Un programa de 250 M€ y con una cierta visibilidad en sus orígenes, genera, quiera o no, una serie de expectativas que, caso de no verse satisfechas en un corto plazo, producen un impacto negativo sobre la población.

- Impacto institucional. El modo de gestión del PRRAC, bastante apartado de las entidades públicas y también de las de la sociedad civil ha tenido un cierto efecto negativo, solo paliado por la participación de modo indirecto de estas entidades en el programa.

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- Impacto político. Si al principio se pretendía un impacto político debido al importante esfuerzo de la CE, éste no ha sido positivo. Tampoco puede decirse al día de hoy que haya sido muy negativo sino más bien poco significativo. La Comisión sigue apareciendo como un donante adicional, y no como representante de países europeos reunidos en una acción ambiciosa.

8.5. Análisis de la sostenibilidad del PRRAC Tratando de valorar de alguna manera, o al menos de prever el posible impacto del programa, incorporamos esta cuestión en todas las entrevistas y visitas, aún conscientes de la dificultad de valorar ahora esta cuestión. Algunas de las cuestiones que hemos encontrado son:

- Ausencia de estrategias de salida o de continuidad de los proyectos. Puede decirse que ninguno de los proyectos de UGP tiene diseñada una estrategia de salida. Los que pasen a contrapartes nacionales (Ministerios de Salud, Educación, ENACAL, ...etc) tendrían aparentemente una mejor sostenibilidad pero dada la situación económica de los países, el retroceso de las políticas públicas y la experiencia de anteriores proyectos de la CE en la zona, esta sostenibilidad es más bien dudosa. En el gráfico expuesto en 7.2.1.5 resumimos nuestro análisis de la sostenibilidad de las UGP en Honduras y Nicaragua que pensamos es en general muy baja, incluso si los proyectos son gestionados con rigor y eficacia.

- Visión de los proyectos como de desarrollo y no de rehabilitación. Vinculado a lo anterior, la mayor parte delos gestores de los proyectos los entienden como proyectos de desarrollo y no se plantean por tanto cuestiones relativas a la VARD. Ciertas acciones, como la de INETER, están diseñadas como prevención de desastres, lo que es una excepción que matiza esta afirmación en algunos proyectos, pero la mayoría de las actividades se plantean como un programa de cooperación tradicional

- Escaso análisis sobre el contexto de las entidades de “apropiación” de los proyectos y su capacidad para mantenerlos. La inexistencia de contraparte local en la gestión de varios proyectos, es solo una parte del problema. Tampoco se están incluyendo en los proyectos suficientes actividades de capacitación, formación, consolidación de estructuras, dinamización de los Comités Consultivos, que podrían servir para avanzar en la sostenibilidad. Hay excepciones notables, como el PRRAC Desarrollo Local en Honduras que abarca en un proceso de consulta muy riguroso basado en metodologías de estudio de impacto ambiental adaptados al contexto nacional. Estas consultas permiten un análisis conjunto para lanzar iniciativas en otros campos que se relacionan a los riesgos en general

- Debilidad de la políticas públicas y de las instituciones , que unido a los problemas socioeconómicos hacen difícil la sostenibilidad de algunos proyectos. . Los proyectos de ONG, que en los casos examinados por la evaluación fueron inspirados por acciones de emergencia, no dieron una gran atención a la sostenibilidad en ese contexto. Se nota por ejemplo

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que el sistema de cuentas bancarias para el mantenimiento de bombas de agua en las zonas aisladas persiste solamente algunos meses después del final del proyecto, mientras las necesidades van a perdurar. Esto se debe al nivel de pobreza y el corto plazo de seguimiento por parte de las ONG (que dependen de financiamiento a largo plazo) que pone en duda la adecuación de inversiones tecnológicas, aunque sean muy rudimentarias.

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9. NIVEL 2. COMISIÓN EUROPEA. EFICIENCIA Y COMPLEMENTARIEDAD

Este nivel de análisis se ha visto marcado durante toda la historia del PRRAC por los cambios en los mecanismos de gestión de la ayuda comunitaria y en especial por el proceso de desconcentración. Sin embargo se debe notar el alto nivel de esfuerzo y de motivación del personal de la Delegación y de los proyectos, que han ido mucho mas allá en la inversión personal de lo que se puede esperar en un programa plurianual.

9.1. Eficiencia Ya dijimos al hablar de eficacia que aún es pronto para valorar con rigor este criterio y mucho más lo es para la eficiencia, entendida ésta, como la medida del logro de los resultados en relación con los recursos que se consumen (ver Articulo 27 del Nuevo Reglamento Financiero). Esto es, la búsqueda de una combinación óptima de recursos financieros, materiales, técnicos, naturales y humanos para maximizar los resultados. Sin embargo, ciertos aspectos de la eficiencia si pueden ser valorados durante el proceso de ejecución de los proyectos y dar pistas sobre el mayor o menor grado de eficiencia en la utilización de los recursos. 1) En relación a las primeras identificaciones y las DTA, numerosas

modificaciones han debido ser emprendidas por las UGP y por la Delegación lo que ha hecho dedicar más recursos a estudios de prefactibilidad, mejoras de la identificación, que han retrasado la aprobación de POG, POA, etc y que afectan a la eficiencia del programa.

2) En relación a los procedimientos y a la aplicación en una estructura

desconcentrada de la normativa comunitaria en materia de gestión económica y financiera, la Delegación ha tenido que ir creando y anticipando mecanismos concretos para la desconcentración que han llevado mucho tiempo y esfuerzo. La Delegación lo ha ejecutado con un alto nivel de competencia, como se ha evidenciado en dos visitas de auditoria y de conformidad hechas recientemente desde Bruselas. Desde el punto de vista de loa procedimientos financieros la Delegación puede ser presentada como un modelo para la desconcentración. Sin embargo esto ha tenido un precio, de un punto de vista personal: el volumen de trabajo, pero también aislamiento personal, ya que la toma de decisiones se hace claramente a nivel de la Delegación, y las personas involucradas en decisiones son conocidas en la pequeña sociedad expatriada en América Central. Este proceso también ha sido difícil para muchos de los directores de UGP que cuentan con experiencia de proyectos de la CE clásicos con contraparte nacional y sin desconcentración y que han tardado en adaptarse a la nueva situación. Esta adecuación de mecanismos se ha plasmado en la creación de dispositivos de gestión nuevos a través un sistema de circuitos y de check – lists bastante detallado y prolijo, elaborados por la Delegación de Managua.

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1. Briefing UGP – Director y Administrador

2. Plan Operativo Provisional – POP

3. Plan Operativo General – POG

4. Plan Operativo Anual – POA

5. Reglamento Interno de Trabajo – RIT

6. Reglamento Comité Consultivo – RCC

7. Misiones de Corta Duración

8. Plan de Visibilidad – PV

9. Informes Trimestrales

10. Informes Semestrales

11. Informes Anuales

12. Informe Final

13. Cuestiones de Medio Ambiente

14. Cuestiones de Género

15. Contratos

16. Finanzas

También existe un complejo circuito de aprobaciones y firmas para cada una de las decisiones de los programas. Tras la implantación de la desconcentración algunas acciones asumidas por la Delegación han sido gestionadas de modo muy eficiente. La realización de quince licitaciones internacionales simultáneas en el año 2001 con sus correspondientes Comités de selección ha puesto a prueba a la Delegación y se ha realizado de modo muy eficiente. Pero puso de manifiesto algunos problemas: - Dificultad para lograr una buena composición de los Comités con

personal con suficiente experiencia técnica - Dificultad para encontrar buenas ofertas a la licitación por

“saturación” del mercado.

Del mismo modo, se ha producido después de principios de 2002 una mejora clara en la eficiencia en la ejecución del gasto y en la realización de los pagos . Parece evidente, sin embargo, que pese a los esfuerzos hechos por la estructura desconcentrada en la optimización de los procedimientos y de los plazos de toma de decisiones, los plazos temporales siguen siendo largos y han ido en contra de la agilidad y flexibilidad que debería tener un programa de rehabilitación. Conviene recordar aquí que el propio Reglamento de Rehabilitación en sus considerandos establece que:

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“Considerando que el Parlamento señaló, además, que había que conceder la máxima prioridad a la cuestión de la rapidez de la ayuda y de su eficacia;”

Y más adelante:

Art. 1. (...) Estas acciones, de una duración limitada y que deberían iniciarse lo más rápidamente posible sin menoscabar la calidad de la evaluación, tendrán como objetivo contribuir al restablecimiento del funcionamiento de la economía y de las capacidades institucionales necesarias para restaurar la estabilidad social y política de los países en cuestión y satisfacer las necesidades del conjunto de las poblaciones afectadas. Deberán tomar progresivamente el relevo de la acción humanitaria y preparar la reanudación de la ayuda al desarrollo a medio y largo plazo. (...)

Nos parece por tanto que, en línea con el “espíritu” del Reglamento una mayor adecuación de los procedimientos a la necesidad de la rehabilitación habría sido necesaria.

3) En relación con las modalidades de gestión elegidas y en especial con

las UGP la evidencia al día de hoy no permitiría afirmar que hayan sido más eficientes que la cooperación tradicional. Los plazos para la elaboración de POP, POG y POA se han dilatado, las UGP han debido reelaborar muchos de los proyectos y debido dedicar a esa tarea ciertos recursos. Pero, en cualquier caso, aún es pronto para valorar la eficiencia de las UGP. La eficiencia de los proyectos de gestión delegada y de las iniciativas locales, en ausencia de evaluaciones más profundas, parece buena y adecuada a lo previsto en los ML de los respectivos proyectos.

4) En relación con la ejecución del gasto. Es esta una medida clásica de

eficiencia ya que permite valorar el grado de desembolsos y por tanto, indirectamente, la actividad realizada. Los datos a 31 de diciembre de 2002, así como las previsiones son:

Presupuesto total del PRRAC 250 M€

Total comprometido en los 76 proyectos y contratos firmados 248,7 M€

Monto total pagado en 2001 12,4M€

Monto total pagado en 2002 20,5 M€

Monto total 2001 – 2002 32,9 ME

Monto previsto pagos 2003 73,3 M€

Tabla 7 Fuente. Delegación en Managua

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De los 248,7 M€ comprometidos 222M€ corresponden a las UGP , 11,8 a los 46 proyectos de ONG y el resto a organizaciones públicas e internacionales en pequeños contratos. Las previsiones son que a finales de 2003 se hayan realizado pagos por valor de 106 M€, es decir un 42,4 % del presupuesto del PRRAC. En los Anexos pueden encontrase datos económicos más detallados del programa.

La dinámica de estos pagos es la siguiente

Gráfico 7 Fuente: Delegación en Managua Como vemos, aunque en el último tiempo, se han acelerado mucho los pagos coincidiendo con la puesta en marcha de procedimientos y circuitos, el retraso en la ejecución del gasto sigue siendo muy grande. Es más, tras haber visitado las UGP y estudiado sus cronogramas y previsiones de ejecución, así como la necesidad de licitar muchas de las actuaciones, creemos que las previsiones de la Delegación son muy optimistas y será difícil cumplirla.

9.2. Complementariedad / coherencia9 Las acciones en búsqueda de la complementariedad con los EEMM por parte de PRRAC van poco más allá que el intercambio de información y la convocatoria de reuniones anuales de coordinación con los representantes de los EEMM. Los EEMM reciben información sobre la instalación e inicio de las actividades de la UGP y son regularmente invitados a las acciones de visibilidad del Programa. También los Directores de los proyectos han recibido instrucciones por parte de la Delegación de establecer relaciones operativas en sus ámbitos de trabajo con las agencias bilaterales de los EEMM. Por parte de los EEMM tampoco ha existido un gran interés en buscar esta complementariedad y bien puede decirse que, desde la perspectiva de la complementariedad, el PRRAC es un programa bastante aislado del resto de programas bilaterales emprendidos por los EEMM. Es simplemente una adición 9 Utilizamos la distinción clásica entre las tres “c” de la cooperación comunitaria: complementariedad, coherencia y coordinación, aunque hacemos constar que la distinción es alguna veces más difícil de lo que parece.

PAIEMENTS MENSUELS 2001-2002

010203040

J F M A M J J A S O N D J F M A M J J A S O N D

2001 2002

PAIEMENTS PAIEMENTS CUMULÉS

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al “portfolio” de proyectos internacionales. Las complementariedades se encuentran en el nivel de actividades en las entidades de ejecución, mas que a nivel de la política. Respecto a la complementariedad con otros instrumentos de la cooperación comunitaria, la CE abordó, en las fases inmediatamente posteriores al huracán, su respuesta de modo bastante complementario, movilizando a ECHO pero reasignado fondos de seguridad alimentaria, cofinanciación y otros. Sin embargo, después esta complementariedad entre instrumentos se perdió. La complementariedad /coherencia entre ECHO y el PRRAC ha sido escasa y ello si que nos parece importante. La no capitalización de la experiencia de ECHO tras el huracán; la escasa utilización de los socios de ECHO en proyectos PRRAC; la no consideración de ECHO por parte de la Misión de identificación; la falta de enfoque VARD, máxime cuando, como hemos visto, una cuarta parte de los proyectos de ECHO eran de rehabilitación; la no continuidad del trabajo del PRRAC con zonas que habían sido prioritarias para ECHO, nos parecen factores muy relevantes a tomar en consideración. Esta falta de complementariedad con ECHO fue también mal valorada por las ONG socios de ECHO que , en algunos casos han reaccionado de un modo muy crítico respecto de PRRAC. Otras, pocas, accedieron a fondos de PRRAC a través de iniciativas locales y de facto si han trabajado con una cierta lógica de VARD. La continuidad de socios no es la única, ni la más importante de las condiciones para el continuum, pero desde la óptica de la CE, el mantenimiento de lazos con socios fiables, eficaces, que rinden cuentas y con los que hay experiencia de trabajo previa es un valor importante que no habría que despreciar. Desde una óptica más global, esta falta de complementariedad y de desconfianza en los socios de otros servicios de la CE refleja la dificultad para incorporar una cierta expertise externa por parte de la Comisión. Si en las primeras fases del diseño de PRRAC éste trataba de ser un programa coherente con el resto de actuaciones de la CE en la región , que aportará unos recursos adicionales a la situación creada tras el Mitch, pero inserto dentro de un planteamiento global, la evolución de las cosas han ido aislando al PRRAC, que aparece en ocasiones como un “islote” dentro de la cooperación comunitaria y no del todo coherente con la misma. El énfasis que se puso en ciertas fases del programa en la necesidad de una gestión independiente, diferente, de la cooperación tradicional creemos que ha contribuido a este aislamiento del PRRAC durante mucho tiempo. El conocimiento que los técnicos del PRRAC y , más aún, los responsables de UGP, tiene de los otros instrumentos de la CE en sus zonas (S. Alimentaria, ...) y viceversa y las posibles sinergias entre programas y proyectos son muy escasas. El riesgo de incoherencias en este contexto es grande. Se ha producido en el último tiempo un proceso muy positivo de coordinación e intercambio de información de las UGP de cada país que les está resultando muy útil para intercambiar experiencias de gestión, relaciones, posibles sinergias, etc. En los dos talleres realizados con Directores y Administradores de las UGP pudimos comprobar lo positivo de esta relación (Ver análisis DAFO en Anexos) Los pasos dados por la Delegación en el último tiempo incorporando PRRAC como un programa más de la Delegación y gestionado (ahora que la

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desconcentración se ha producido) de modo bastante similar al resto, aún conservando sus características, nos parece positivo. Existe el riesgo de que al durar las actuaciones del PRRAC hasta 2007, y estar cambiando en este momento las prioridades y los instrumentos de la cooperación comunitaria con la región, PRRAC se vaya quedando aún más aislado como “vestigio” del pasado. Desde la perspectiva de la coherencia el principal problema del PRRAC es su escasa vinculación con los riesgos de la crisis que, supuestamente, le dio origen y con las lecciones que de ella debieron sacarse desde el punto de vista de la reducción de la vulnerabilidad y de la respuesta “coherente” a la misma desde varios instrumentos de cooperación.

9.3. Visibilidad Al hablar de visibilidad de un programa de 250 millones de Euros no puede uno referirse solo a las acciones de imagen y comunicación (visibilidad en general) que el programa conscientemente ha realizado , sino también tratar de valorar otros aspectos sobre la imagen percibida del programa, las expectativas que éste crea, los mensajes que trasmite y en general sobre el impacto que en términos de visibilidad el programa tiene. En un primer momento, la decisión de la Comisión y el Parlamento Europeos de aprobar un monto tan importante para las tareas de rehabilitación en Centroamérica tras el huracán Mitch tuvo, sin duda, un gran impacto mediático, generando a la par una importante atención de la opinión pública tanto en Europa como en el subcontinente centroamericano. La rentabilidad política para Europa de esta decisión es difícilmente evaluable, pero el análisis de la prensa de la época refleja que fue bastante alto y que la expectación que creó una decisión como aquella contribuyó a afianzar la impresión de la Unión Europea como donante comprometido con la reconstrucción y transformación de América Central. La firma de los Convenios Marco con los cuatro países afectados fue, sin duda, el momento álgido de esta fase inicial del PRRAC. Junto a esto, la participación de la Comisión Europea, y en concreto del entonces Vicepresidente de la misma y responsable de cooperación con América Latina, Manuel Marín, en las reuniones de Washington, Bonn y Estocolmo fue de gran visibilidad externa. También durante el resto de 1999 con algunas acciones con los EEMM, presentación a medios, llegada de la UAT, .. la visibilidad en la región fue alta y globalmente positiva. Sin embargo la demora en la puesta en marcha de PRRAC ha ido contribuyendo a dar una imagen de programa complicado, con retrasos imperdonables, como manifestó textualmente el Comisario Nielson10, que ha ido generando en torno al PRRAC una impresión negativa y, por tanto de visibilidad compleja. Básicamente, los retrasos en la ejecución del programa han ido influyendo en esta imagen que, en muchos casos desconoce que el programa no surge como una mera rehabilitación de urgencia sino como un compromiso con la transformación de medio plazo de la región. En cualquier

10Declaraciones de 27 de marzo de 2001 recogidas en varios medios.

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caso, es inevitable una comparación con los proyectos ejecutados por otros donantes, en general más avanzados que la CE. Tras la llegada de la estructura desconcentrada a la Delegación de Managua y, sobre todo, en las fechas previas a la reunión del Grupo Consultivo en Madrid en marzo de 2001 se emprendieron algunas acciones de visibilidad con un enfoque más profesional y con un análisis previo de objetivos, grupos meta, mensajes, metodologías, instrumentos, ... de lo que pudiera ser un plan de visibilidad para el programa. La UAT a través de un experto europeo discutió con la delegación una posible Estrategia de Comunicación PRRAC muy elaborada que, sin embargo, no tuvo un feliz destino en los ambiciosos términos que la proponía el experto, pero que sirvió, al menos, para diseñar una estrategia más simple. Así, en la reunión del Grupo Consultivo de Madrid y en presentaciones en los cuatro países PRRAC se presentaron algunos de los soportes y mensajes de esta estrategia. Conforme fueron ejecutándose algunos proyectos de Gestión Delegada, en torno a alguno de ellos se instrumentaron acciones de visibilidad que, en algún caso como en la visita del Secretario General de Naciones Unidas Koffi Annan al proyecto delegado al PNUD en Managua, tuvieron una gran y positiva repercusión. Tras la firma de los contratos por parte de las UGP y el inicio de su trabajo se han iniciado ciertas acciones tendentes, sobre todo a homogenizar la imagen del programa y a estandarizar los soportes, los mensajes, etc., aprovechando ciertas acciones para incrementar la visibilidad del programa. En esta parcela de la visibilidad los resultados son positivos. Algunas UGP han optado por un “bajo perfil” de visibilidad en tanto las grandes acciones del proyecto no se realicen, que nos parece razonable. Además, es constatable la diferente visibilidad del programa en los diversos países. Así, en Honduras es bastante menor a Nicaragua, tal vez por la presencia de la Delegación en Managua. En esa misma línea, desde principios de 2002 la Delegación ha ido elaborando con más rigor la estrategia de visibilidad de PRRAC y el contenido de los mensajes, coincidiendo además con las nuevas orientaciones de AIDCO en la materia. El propio Comisario Patten insistió en esta necesidad. En ese proceso se lanzaron cuatro convenios de licitación con empresas de comunicación para el apoyo técnico a la comunicación de la Delegación en general y del PRRAC en particular. Todo ello ha servido para plantear la visibilidad de PRRAC sobre la base de:

- Mejora de la calidad de los mensajes y soportes. - Mejor elección de grupos meta. No se trata solo de inserciones en

prensa o entrevistas televisivas sino de llegar a sectores populares a través de radio local u otros medios adecuados.

- No dar prioridad a la siglas PRRAC sino a la cooperación comunitaria. “Un eslabón de la ayuda” se propuso. De hecho se produce una difuminación de PRRAC y, por supuesto, de la relación que éste tiene con la rehabilitación post-Mitch.

- Presentación como un programa de reconstrucción de largo plazo, complementario de la cooperación de la CE.

- Comunicar los logros que el programa vaya consiguiendo. Eso es lo que importa a las opiniones públicas.

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- Centrar ciertos mensajes en la disminución de la vulnerabilidad que el programa puede suponer, en la gestión de riesgos, en la mejora de las condiciones de vida de la población,....

Esto debiera suponer una mejor estrategia de comunicación que sirviera para paliar algunas de las limitaciones de una insuficiente e inadecuada política de comunicación de PRRAC. A más de cuatro años del desastre, y reconociendo los retrasos en la ejecución, este tipo de medidas parecen muy oportunas pero surge la pregunta de ¿porqué se ha desaprovechado en términos de visibilidad para la CE un programa de 250 M€?

PRRAC ha sido víctima de las expectativas generadas al principio, que unidas al retraso en la ejecución ha contribuido a una imagen de ineficacia y a una cierta pérdida de credibilidad de la CE en los países centroamericanos.

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10. NIVEL 3. RESPUESTA ESTRATÉGICA A LAS CRISIS Se resaltan aquí la coordinación entre donantes tomando como referencia su contribución a la vinculación entre ayuda, rehabilitación y desarrollo, así como su mayor o menor relación con la visión estratégica de la gestión de crisis.

10.1. Contexto Político y social Post-Mitch en Centroamérica: Las Promesas de Estocolmo

Como se analizó en epígrafes anteriores, en mayo de 1999, en el Foro de Estocolmo se concertó una ayuda económica que se dijo, serviría no sólo para paliar los efectos del Mitch, sino para reconstruir Centroamérica y se aprobó una Declaración que, apoyada por los gobiernos centroamericanos y la Comunidad Internacional, pretendía la reconstrucción y transformación de los países afectados. Nunca antes, tras un desastre natural había habido una reacción de la Comunidad Internacional de esas características. Tanto es así, que en las intervenciones y comunicados se llegó a decir que el huracán era una oportunidad para abordar un cambio profundo en la realidad centroamericana. Este discurso de los donantes, unido al monto de fondos que se barajaban, a las continuas referencias a la participación de la sociedad civil y al ambiente que se respiró en Suecia, hizo que se plantearan grandes expectativas que quedaron plasmadas en esos días en los medios de comunicación y entre los actores de la sociedad civil y de los gobiernos de los países damnificados, surgiendo una gran “orgía de optimismo” que a cuatro años vista de aquel foro se puede afirmar que esa supuesta transformación, esa oportunidad para aprovechar el desastre y convertirlo en esperanza (“De la tragedia a la esperanza, la nueva Centroamérica” rezaba un slogan de aquellos días en los medios de comunicación de Nicaragua, que cubría la noticia del foro de Estocolmo) se ha quedado en prácticamente en nada. Por un lado, se comprometieron fondos por una cantidad muy importante: 9.100 millones de dólares y por otro lado, los compromisos incluían una serie de requisitos para garantizar la eficacia y la calidad de la ayuda. Concretamente se hablaba de iniciar unas actuaciones que transformaran Centroamérica poniendo fin a las desigualdades e injusticias sociales históricas, de reducir la vulnerabilidad ecológica y social, de consolidar la democracia a través de la transparencia y de la gobernabilidad, de impulsar el respeto a los derechos humanos, de canalizar la ayuda en función de las necesidades de los afectados, no de los donantes, e incluso de intensificar los esfuerzos para reducir la carga de la deuda externa de los países de la región. Pero el tiempo, se encargó de volver las cosas a su sitio y de borrar las buenas palabras. La poesía dejó paso a la prosa. Una vez olvidado el impacto mediático de la tragedia que desencadenó el huracán Mitch, clausurada la competición de los donantes por aparecer ante sus propios ciudadanos y ante la opinión internacional como los más generosos, la realidad siguió el curso marcado por la agendas internacionales y comenzaron los incumplimientos. Un 50% de los 9 mil millones de dólares era dinero de programas ya aprobados o desembolsados antes del huracán. (con la excepción notable del PRRAC). Más aun, en la mayoría de los casos, los fondos comprometidos en las

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cumbres y reuniones no eran nuevos, sino que provenían de una redistribución geográfica de lo que ya había sido presupuestado por los países donantes. El segundo gran incumplimiento ha sido el destino de los fondos desembolsados por los gobiernos. La mayor parte no han sido empleados para paliar las necesidades de los afectados, garantizar su supervivencia y disminuir la vulnerabilidad medioambiental, sino que los fondos se han destinado a la construcción de infraestructuras (como el sonado caso de la autovía Managua-Granada, situada en una zona no afectada por el huracán y a la que se han dedicado gran parte de los fondos públicos del gobierno español, reflotamiento de empresas públicas que, posteriormente, han sido privatizadas, etc.), reconstrucción económica de sectores empresariales y no de la población de escasos recursos y programas de corte asistencial de dudosa eficacia y sostenibilidad. Una suerte parecida siguieron las promesas sobre la calidad de la ayuda, la democratización, la reducción de la vulnerabilidad y de la pobreza, etc. Y tampoco se ha dado la participación de la llamada sociedad civil en la elaboración de los planes de reconstrucción y en el seguimiento de los fondos internacionales, como, las ONG centroamericanas han reconocido. En este contexto la Unión Europea, no fue una excepción. Como el resto de los donantes después del foro de Estocolmo, prometieron una ayuda extra para Centroamérica, que fuera mas allá de los compromisos ya adquiridos. Este es el marco en el que hay que situar el papel de la comunidad internacional en la respuesta estratégica a la crisis y hacer las referencias pertinentes a la coordinación entre donantes y a la coherencia. Y en este sentido, parece claro que los motivos que dieron origen al proceso de Estocolmo parecen haberse olvidado, y el conjunto de la cooperación internacional con la región centroamericana no está teniendo en cuenta las exigencias de los riesgos de la región y la necesidad de focalizar hacia la reducción de la vulnerabilidad y la detección de amenazas la cooperación. También parece haberse olvidado la dimensión regional de la crisis y la necesidad de respuesta a ese nivel, salvo algunas excepciones. Es destacable, por ejemplo el Documento de Estrategia Regional para América Central 2002 – 2006 elaborado por la CE que establece como tercer sector de concentración de la ayuda comunitaria la reducción de la vulnerabilidad y las mejoras ambientales a través del apoyo a iniciativas regionales como CEPREDENAC, la red Regional de prevención de catástrofes naturales en el marco del SICA y otras.

10.2. Coordinación El proceso creado en Estocolmo, la consolidación del Grupo Consultivo para la Reconstrucción y la Transformación de América Central y los primeros pasos dados en la coordinación operativa entre donantes, hacían ser optimistas sobre el enfoque común a dar a la rehabilitación post Mitch. Estos esperanzadores inicios se plasmaron en una cierta división de tareas en la reconstrucción y de reparto de áreas de intervención por parte de los diversos actores y agencias involucrados. Permitió, por ejemplo, que la CE explicitará claramente sus prioridades y sectores de actuación tal como habían sido recogidos en la

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Comunicación de marzo 1999. El perfil bajo de la Unión Europea en Estocolmo no permitió a la Comisión jugar un papel central entre los donantes. La reunión del Grupo Consultivo en Madrid en febrero de 2001 no supuso muchos avances prácticos en lo que respecta a la coordinación entre donantes. En Madrid se presentó el estudio Centroamérica 2020, análisis de prospectiva que subraya la integración regional para lograr el desarrollo sostenible. Es de destacar que aunque algunos países comunitarios son miembros del Grupo de Seguimiento de Estocolmo, la CE no ha sido miembro de este grupo ni participado en muchos de los grupos temáticos. PRRAC como tal está ausente de los sistemas de coordinación de donantes en los diversos países centroamericanos.

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11. VINCULACIÓN AYUDA, REHABILITACIÓN DESARROLLO Desde la publicación de la Comunicación VARD y más aún tras el Reglamento de rehabilitación, las alusiones a la vinculación, al continuum, etc. Forman parte de un cierto acervo de la política de desarrollo de la CE a la que se hace alusión en cualquier documento, evaluación, posicionamiento, etc. Sin embargo, en la práctica esta VARD está resultando de muy difícil aplicación y pocos son los casos en los que las evaluaciones muestren que se ha aplicado de un modo positivo. El debate sobre la vinculación entre la ayuda humanitaria y la cooperación para el desarrollo ha alumbrado dos enfoques principales, el del continuum y el del contiguum. El primero de ellos, el denominado "continuum humanitario" o “continuum emergencia-desarrollo”, asume una concatenación de diferentes fases cronológicas, cada una de las cuales comenzaría al acabar la anterior, en una línea de progresión que va desde el estado de emergencia, a través de la rehabilitación, hacia el desarrollo. Este enfoque asume, por tanto, la visión convencional que enseguida mencionaremos sobre el desarrollo como un proceso lineal y el desastre como una interrupción excepcional y temporal de dicho proceso.

Sucesión de fases según el continuum11

Gráfico 8 Fuente Karlos Pérez de Armiño Este “modelo” puede ser útil en ciertos desastres naturales, pero ha sido muy criticado por dar una idea demasiado lineal de la VARD. Las críticas formuladas al continuum han dado lugar a que, ya entrados los años 90, se haya conformado un nuevo enfoque respecto a la vinculación entre la ayuda de emergencia y la de desarrollo, que se ha denominado el "contiguum emergencia-desarrollo". Para éste, la vinculación no consistiría en la adecuada transición entre sucesivas fases cronológicas vistas como compartimentos estancos, cada una de las cuales comenzaría al concluir la anterior. En su lugar, la vinculación implicaría que, en cada momento, es necesario combinar 11 Tomado de Karlos Pérez de Armiño, 2002. Con autorización del autor.

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diferentes formas de intervención, tanto de emergencia a corto plazo, como de rehabilitación a medio plazo y de desarrollo a largo plazo, en el marco de una estrategia integrada y coherente, con visión de futuro y orientada siempre a la reducción de la vulnerabilidad y al incremento de las capacidades. Esas intervenciones, que deben interrelacionarse y reforzarse mutuamente, deben ejecutarse superpuestas en el tiempo, aunque ciertamente cada una de ellas deberá merecer mayor o menor prioridad en función de la gravedad de la situación. De este modo, en el punto álgido de un desastre, cuando la vulnerabilidad es extrema, las medidas principales serán las de emergencia, con objetivos inmediatos orientados a garantizar la subsistencia (vacunación urgente, provisión de agua, dotación de alimentos, etc.). Ahora bien, incluso en ese contexto es posible y deseable llevar a cabo actuaciones de rehabilitación (reestablecimiento de infraestructuras y servicios), así como de desarrollo a largo plazo orientadas a la reducción de la vulnerabilidad estructural y al refuerzo de las capacidades de personas e instituciones (creación de empleo, establecimiento de una cadena de frío estable para las campañas de vacunación, formación del personal local, refuerzo de la capacidad de gestión del sistema de salud, etc.). De forma similar, en un contexto de normalidad, en el que no se registra un aumento de la mortalidad ni un peligro de desestructuración socioeconómica, aunque la mayoría de las intervenciones sean de desarrollo a largo plazo, es probable que haya determinadas familias o personas muy vulnerables necesitadas de una ayuda inmediata en forma de donaciones, un tipo de intervención por lo demás característico de las emergencias. En la gráfica adjunta se expresa dicha combinación y superposición de los diversos tipos de intervenciones. Como puede apreciarse, en este caso, además de la "ayuda humanitaria" (prioritaria durante la crisis), y de la "rehabilitación" (prioritaria tras ella), no se habla de intervenciones de "desarrollo" en general, sino que se especifican tres elementos que deben constituir una parte destacada de éstas: la "prevención y mitigación" y la "preparación" ante desastres. Combinación de tipos de intervención, según el contiguum

Gráfico 9 Fuente: adaptado de Kotze y Holloway (1996)

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Pues bien, con estas consideraciones ¿dónde se sitúa el PRRAC?; ¿en cual de los modelos de referencia?. El PRRAC quiso ser una actuación de rehabilitación orientada al desarrollo y es cierto que en su relación con la emergencia es casi inexistente. En ese sentido la VAR (sin D en este caso) es bastante escasa y por los motivos analizados antes, el PRRAC no se nutrió ni capitalizó la experiencia de la fase de emergencia. Sus organismos ejecutores, tampoco. ¿Qué sucede con respecto a la relación rehabilitación- desarrollo?. A nuestro juicio, y como lo ha confirmado la Comisión, el PRRAC no es un programa de rehabilitación sino de desarrollo reforzado. Cierto es que contiene elementos de rehabilitación, pero su enfoque, objetivos , modos de gestión, etc, lo hacen más cercano a un programa “clásico” de cooperación al desarrollo. En este sentido, las lecciones que se puedan extraer del mismo para la política de rehabilitación de la CE y, en concreto para la VARD, no parecen muy significativas.

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12. GÉNERO La incorporación del enfoque de género a la mayor parte de los proyectos del PRRAC no es muy significativa y no podría decirse que el programa se caracterice por una atención específica a esta dimensión del desarrollo y la rehabilitación. La Delegación ha tratado de fomentar una mayor incorporación de este aspecto a los proyectos o, al menos, de valorar que en ellos no hay cuestiones que puedan afectar negativamente el género. Así, uno de los documentos incorporados en las check list de la Delegación es sobre género y en él, en siete cuestiones se trata de evaluar ex – ante el posible impacto de género del proyecto. Este esfuerzo es, sin duda, valioso pero por nuestras visitas a los proyectos creemos que se queda en algo excesivamente formal y con poca aplicación en la práctica. Uno de los puntos de la check list dice “¿Existen disposiciones para seguir y evaluar la influencia del proyecto sobre el acceso y el control, tanto por parte de las mujeres como de los hombres, con respecto a los beneficios del proyecto?” y otro punto “¿Se han identificado los obstáculos a la participación de las mujeres en el proyecto y se han establecido condiciones (incluidas las financieras) que favorezcan su participación?” y en el análisis de los documentos de proyecto aparece como que efectivamente se incluyeron medidas para garantizar ese acceso y control y esta participación. Las visitas a proyectos, las conversaciones con los Directores, Administradores y técnicos, nos muestran que eso es bastante formal. En cualquier caso, el intento por trabajar sobre el género en los proyectos PRRAC no tiene nada de específico en tanto que rehabilitación. Las check list y los criterios de valoración son los clásicamente asumidos por la CE y no ha habido, tal vez por que fuera innecesaria, una reflexión sobre la posible especificidad del enfoque de género en situaciones de rehabilitación post – desastre.

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13. MEDIOAMBIENTE También los aspectos medioambientales son recogidos en una de las check list elaboradas por la Delegación que incluye 15 temas de verificación entre los que se incluyen los estudios de Impacto Ambiental (EIA) en aquellos proyectos que por su volumen o características lo requieran. Muchos de los grandes proyectos de UGP en el sector de agua y saneamiento tienen claramente implicaciones ambientales y a éstos se les han exigido más estudios técnicos al respecto. Llama la atención el escaso número de proyectos propiamente ambientales de PRRAC. De los 15 proyectos de UGP, solamente uno, “Concientización y educación ambiental integral en el ámbito local y cuencas seleccionadas” en El Salvador (S-6) es específicamente medioambiental y el de “Preparación de mapas de riesgo para tres áreas afectadas por el Mitch” en Nicaragua (N-9) está también dirigido al estudio de la vulnerabilidad ecológica de ciertas zonas y cuencas del país. Este último proyecto, ya finalizado por el INETER, es un buen ejemplo de un tipo de acción que debería haberse extendido más en el PRRAC, que tiene un elevado impacto en otros proyectos (por ejemplo la cartografía desarrollada por el proyecto se usa en otros como el Estelí – Ocotal (N-14). El resto de proyectos de agua y saneamiento tienen componentes medioambientales pero en mucha menor medida que los aspectos de construcción de obra pública. Creemos como hemos dicho en otros apartados que esta es una carencia fundamental del PRRAC al no vincular muchos de sus proyectos a la reducción de la vulnerabilidad ecológica, la gestión de cuencas afectadas por Mitch y la mitigación.

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14. RESUMEN DE CONCLUSIONES

14.1. Contexto de la crisis • Centroamérica es, por sus características geográficas, geomorfológicas

y climáticas una región de alta vulnerabilidad a desastres naturales, por lo que no se puede pensar en generar estrategias y planes de rehabilitación y desarrollo sustentable que no incorporen como pieza fundamental un sistema y un programa adecuados para la prevención y mitigación de desastres.

• Mitch vino a poner de manifiesto que los altos niveles de marginación y exclusión social, expresados en la pobreza y precariedad de las condiciones de vida de miles de centroamericanos, junto al severo deterioro ambiental se potencian mutuamente para generar una situación de elevada vulnerabilidad socio- económica y una extrema fragilidad ambiental.

• El desastre puso de evidencia que, para bien o para mal, Centroamérica es una región con problemas comunes difícilmente resolubles por separado. No es un problema individual de Honduras, de Nicaragua, de El Salvador o de Guatemala. Es un problema de todos. Como dijo el Secretario General del SICA “Este desastre afecta nuestro futuro, nuestra potencialidad no sólo como países, sino como región”.

• Al mismo tiempo, el desastre evidenció que la pobreza y la exclusión social que viven la mayoría de los habitantes de estos países hace aún mas vulnerable su situación en relación con posibles emergencias naturales.

• No cabe duda, que una catástrofe como el Mitch, es un examen a los Estados y los gobiernos. La carencia de institucionalidad adecuada de todos los gobiernos, la ineficiencia provocada en buena medida por sus elevados niveles de centralización y la angustiosa debilidad de la mayoría de alcaldías municipales, han sido puestas a la luz. Un común denominador entre los países y con la Región en su conjunto, es la falta de un verdadero sistema de prevención y mitigación de desastres.

• Tras el Mitch la región inició un interesante proceso de reflexión y acuerdo plasmado en el Marco estratégico para la reducción de la vulnerabilidad y el impacto de los desastres, que incluye políticas y medidas de prevención y mitigación de daños así como políticas y acciones de preparación y gestión de las emergencias. A nivel internacional el apoyó a la región se concretó en el proceso de Estocolmo y en su Declaración.

• Ambos procesos generaron grandes expectativas y compromisos que solo a medias han sido cumplidos por parte de los donantes.

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14.2. La respuesta europea • Los países de la Unión Europea, tanto bilateralmente como a través de

la Comisión, fueron muy activos en la respuesta tras el Huracán y algunos de ellos participaron de modo protagonista en los Grupos Consultivos y reuniones internacionales. En cualquier caso, no se presentaron como miembros de la Unión Europea, sino que trataron ser "chefs de file" de sectores bien identificados.

• La respuesta de la Comisión Europea al desastre provocado por el huracán Mitch en Centroamérica involucró, desde el inicio, a diversos instrumentos de la ayuda comunitaria que se movilizaron para tratar de paliar las consecuencias de la tragedia. En una lógica de aprovechar distintos instrumentos para aumentar la capacidad de la Comisión en su respuesta al Mitch, se reorientaron hacia este fin proyectos de otras líneas presupuestarias.

• A partir de la segunda decisión de ECHO, se incorporó la rehabilitación de urgencia como un componente fundamental en el proceso hacia una rehabilitación de medio plazo más estructurada. Se aboga por una mayor coordinación entre ECHO, ONG presentes en proyectos de seguridad alimentaria y Euronaid, con otros servicios de la Comisión, como modo de incrementar la eficacia de las acciones de post emergencia sobre el terreno.

14.3. Pertinencia y diseño del programa: • El PRRAC supuso un compromiso político y de desembolso que, sin

duda, fue pertinente desde el punto de vista económico con la situación de los países afectados tras el Mitch y desde el punto de vista de la política de desarrollo de la CE.

• La rapidez con que se realizó la primera misión de identificación y el que los sectores de intervención ya hubieran sido previamente definidos, condicionó todo el trabajo posterior y la calidad misma de la identificación. Entendemos que la Misión fue excesivamente breve, centrada a priori en ciertos sectores establecidos por la Comisión y que ello impidió un enfoque más global y estratégico de la rehabilitación propuesta por la CE.

• Tras la Misión y la posterior llegada de la UAT, todo quedó conceptualmente acordado; la escasa relación con posibles proyectos de rehabilitación y gestión de riesgos, gestión medioambiental, reducción de vulnerabilidad, no fue modificada y los proyectos quedaron excesivamente delimitados desde un principio sin contar con el consenso de los actores que los iban a ejecutar (instituciones, firmas consultoras, ONG, sociedad civil) y sin nuevas adecuaciones por parte de los técnicos de la Delegación. En concreto: escasa vinculación con las entidades gubernamentales implicadas en los sectores concernidos y escasa participación de ECHO y por tanto difícil capitalización de su experiencia en la fase de emergencia.

• Los sectores elegidos: salud, educación, saneamiento son claramente prioritarios tras un evento como Mitch y así se recoge en la

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Comunicación. Sin embargo, la actuación en ellos que está consistiendo, básicamente, en la mejora de infraestructuras, no consideramos que fueran la mejor opción.

• La escasa importancia que se le dio a la prevención y gestión de riesgos y a la reducción de la vulnerabilidad, unido a la falta de un rol principal de los actores de la sociedad civil y de las instituciones locales, convierte a la elección de estos tres sectores en una decisión que tiene como consecuencia un Programa poco integral, con escasa coherencia interna o nexos comunes entre los sectores identificados y con un corto impacto político y estructural en las instituciones de los países afectados, además de contar con grandes problemas para la sostenibilidad de los proyectos elegidos.

• La ausencia de una visión estratégica de la rehabilitación en relación a las necesidades detectadas tras el desastre es uno de los puntos débiles del diseño del PRRAC. El PRRAC, aunque tiene elementos de rehabilitación, no es un programa de rehabilitación sino de mejora de infraestructuras.

• Parece, sin embargo, muy correcta, la decisión del Programa de no actuar en la rehabilitación de viviendas y grandes infraestructuras viarias o de otro tipo al estar otros donantes interesados en esos sectores.

• Desde una perspectiva formal, el diseño general del programa es confuso y responde más a una suma de actividades, asignadas a futuros proyectos, que a una visión estratégica global de la rehabilitación. La ausencia de un ML para el programa es una carencia fundamental

14.4. Modalidades de gestión • Los criterios para la elección del modo de gestión y la elección de los

socios son comprensibles, desde el punto de vista de una gestión financiera prudencial, pero plantean serios riesgos durante la ejecución. La ejecución directa por parte de la Comisión no ha demostrado ser más eficaz que otras modalidades.

• La coincidencia entre los procesos de descentralización, primero, y desconcentración después, con la puesta en marcha del PRRAC han afectado dramáticamente al programa y ocasionado retrasos en la marcha y gestión del mismo. A ello se han sumado otros retrasos, debidos a los cambios habidos en las instituciones comunitarias tras las elecciones de 1999, tanto en la esfera política, como en lo relativo a los nuevos sistemas de gestión de la ayuda externa.

• El Concepto de UGP, ha conseguido evitar en la región injerencias políticas en la ejecución de los proyectos, así como partidismos o favoritismos de los grupos de presión de sociedad civil, porque los criterios que siguen las UGP para la ejecución de los proyectos son siempre criterios técnicos y no políticos.

• La ausencia de codirección por parte de las contrapartes institucionales de los países receptores de los proyectos es una ventaja desde el punto de vista de la ausencia de “injerencia” política y del mayor control de los fondos y de la gestión general del proyecto. Sin embargo, esta

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ausencia también dificulta a la contraparte nacional su involucramiento en los proyectos, su capacidad para creerlos como propios e incluso su sostenibilidad futura. La creación de los Comités Consultivos en los proyectos puede suplir la figura de la codirección nacional. Esta figura puede resultar muy útil para la ejecución de los proyectos.

• El hecho de que los Consorcios de firmas consultoras fueran entre firmas de varios países miembros ha garantizado cierta equidad en la distribución de la ejecución del PRRAC, evitando que cayera todo en manos de firmas de pocos países.

• La gestión mayoritaria a través de UGP plantea problemas a la CE en términos de aprendizaje y capitalización de experiencias. La parte financiera, gestionada prioritariamente por la Comisión, ha sido al precio de un cuadro de referencia de menor control de la calidad en términos de impacto.

14.5. Problemas de gestión de las UGP • Errores y falta de calidad técnica en las Disposiciones Técnicas

Administrativas, DTA creadas por la UAT.

• Fragmentación de las decisiones administrativas que se toman en la Delegación.

• Dependencia para la ejecución de otros socios lo que complica la ejecución sin un valor añadido claro en la cadena de valor.

• Se valora muy positivamente la gestión delegada y las iniciativas locales y se estima que estas modalidades de gestión hubieran debido representar más en el PRRAC.

14.6. Eficacia • El PRRAC se concibió más como un programa “clásico” de desarrollo

que de rehabilitación y por ello no se arbitraron ningún tipo de medidas que hubieran acelerado su ejecución. Aún así, en las primeras fases del programa las etapas se cumplieron con celeridad y es destacable, desde el punto de vista temporal, que el diseño general del programa estuviera en marzo de 1999, tan solo cinco meses después del huracán, aunque eso dañara su calidad. Del mismo modo las fases de licitación internacional, selección de ofertas, preparación de contratos,... desde que se puso en marcha la estructura desconcentrada, han seguido ritmos adecuados, incluso rápidos en la práctica de la Comisión. Sin embargo, estas fases han chocado con otras en las que, por motivos que ya se analizaron antes, el programa sufrió una parálisis casi total.

• Por ello, considerando en su conjunto las diversas fases del programa y recuperando su justificación y pertinencia en términos de rehabilitación, podemos afirmar que la eficacia del PRRAC como programa global con respecto al factor tiempo es baja.

• La eficacia de los pocos proyectos de gestión delegada o iniciativa local parece bastante buena y, pese a la ausencia de evaluaciones más

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precisas, el seguimiento y monitoreo de algunos de los proyectos indica un grado de consecución de resultados alto. Es decir, la eficacia inmediata (consecución de resultados) parece alta mientras que la eficacia mediata (consecución de objetivos específicos) es menos clara.

14.7. Impacto Siendo pronto para valorarlo si parece que: • Impacto institucional bajo. El modo de gestión del PRRAC, bastante

apartado de las entidades públicas y también de las de la sociedad civil, ha tenido un cierto efecto negativo, solo paliado por la participación de modo indirecto de estas entidades en el programa.

• Impacto político. Si al principio se pretendía un impacto político debido al importante esfuerzo de la CE, éste no ha sido positivo. Tampoco puede decirse al día de hoy que haya sido muy negativo sino más bien poco significativo.

14.8. Sostenibilidad Es uno de los puntos más preocupantes de PRRAC. Los indicios son que es baja por: • Ausencia de estrategias de salida o de continuidad de los proyectos. • Escaso análisis sobre las entidades de “apropiación” de los proyectos y

su capacidad para mantenerlos. • Debilidad de la políticas públicas y de las instituciones

14.9. Eficiencia • Existen problemas de eficiencia debidos a: necesidad de repetir e invertir

recursos para reelaborar muchos de los proyectos; aplicación rigurosa de procedimientos y circuitos que no añaden valor; dificultades para una ejecución rápida del presupuesto; falta de sistemas de monitoreo, seguimiento y evaluación de las actividades y de su calidad. Es perceptible una mejoría en estas cuestiones en los últimos tiempos.

• Problemas de eficiencia también por el elevado número de eslabones intermedios para la ejecución sobre el terreno de los proyectos.

• Una aceleración notable de la ejecución una vez aceptadas las ofertas en las licitaciones para las UGP, las firmas de los contratos y el resto de llamados. La concentración de la Delegación en las tareas administrativas ha servido para un aumento importante de la eficiencia.

14.10. Complementariedad / Coherencia • Desde la perspectiva de la coherencia el principal problema del PRRAC

es su escasa vinculación con la crisis que, supuestamente, le dio origen y con las lecciones que de ella debieron sacarse desde el punto de vista

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de la reducción de la vulnerabilidad y de la respuesta “coherente” a la misma desde varios instrumentos de cooperación.

• La complementariedad /coherencia entre ECHO y el PRRAC ha sido escasa y ello si que nos parece importante. Los pasos dados por la Delegación en el último tiempo incorporando PRRAC como un programa más de la Delegación y gestionado (ahora que la desconcentración se ha producido) de modo bastante similar al resto, aún conservando sus características, nos parece positivo

14.11. Visibilidad • PRRAC ha sido víctima de las expectativas generadas al principio, que

unidas al retraso en la ejecución ha contribuido a una imagen de ineficacia y a una cierta pérdida de credibilidad de la CE en los países centroamericanos. Los vínculos con EEMM para una visibilidad”compartida” fueron muy débiles.

14.12. Coordinación • PRRAC como tal está ausente de los sistemas de coordinación de

donantes en los diversos países centroamericanos.

14.13. VARD • El PRRAC quiso ser una actuación de rehabilitación orientada al

desarrollo y es cierto que en su relación con la emergencia es casi inexistente. En ese sentido la VAR (sin D en este caso) es bastante escasa y el PRRAC no se nutrió ni capitalizó la experiencia de la fase de emergencia. Sus organismos ejecutores, tampoco.

• ¿Qué sucede con respecto a la relación rehabilitación- desarrollo?. A nuestro juicio, el PRRAC no es un programa de rehabilitación. Cierto es que contiene elementos de ella, pero su enfoque, objetivos, modos de gestión, etc, lo hacen más cercano a un programa “clásico” de cooperación al desarrollo. En este sentido, las lecciones que se puedan extraer del mismo para la política de rehabilitación de la CE y, en concreto para la VARD, no parecen muy significativas

14.14. Género • La incorporación del enfoque de género a la mayor parte de los

proyectos del PRRAC no es muy significativa y no podría decirse que el programa se caracterice por una atención específica a esta dimensión del desarrollo y la rehabilitación.

• La Delegación ha tratado de fomentar una mayor incorporación de este aspecto a los proyectos o, al menos, de valorar que en ellos no hay cuestiones que puedan afectar negativamente el género

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14.15. Medioambiente • Llama la atención el escaso número de proyectos propiamente

ambientales de PRRAC. De los 15 proyectos de UGP, solamente uno es específicamente medioambiental y otro está también dirigido al estudio de la vulnerabilidad ecológica de ciertas zonas y cuencas del país. Este último proyecto, es un buen ejemplo de un tipo de acción que debería haberse extendido más en el PRRAC y que tiene un elevado impacto en otros proyectos .

• El resto de proyectos de agua y saneamiento tienen componentes medioambientales, pero en mucha menor medida que los aspectos de construcción de obra pública. Creemos que esta es una carencia fundamental del PRRAC al no vincular muchos de sus proyectos a la reducción de la vulnerabilidad ecológica, la gestión de cuencas afectadas por Mitch y la mitigación.

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15. RECOMENDACIONES Entre las recomendaciones hay algunas específicas para el PRRAC, pero muchas de ellas son de ámbito más general y pueden considerarse un avance de algunas de las que serán incluidas en la fase III de la evaluación. Reflejan, de hecho, enseñanzas de alcance general para la rehabilitación. Se ordenan las propuestas no de modo jerárquico, sino agrupadas siguiendo una cierta cronología y en función de los siguientes criterios: Respecto al proceso de planificación y diseño de la rehabilitación: • Las actividades de rehabilitación deben iniciarse los antes posible tras el

desastre (dependiendo de las características de éste) en una lógica de contiguum más que de continuum. Deben capitalizar la experiencia de la actuación durante la emergencia y vincularse desde el inicio con el trabajo de ECHO.

• La identificación, por tanto, de los programas de rehabilitación debe realizarse lo antes posible, pero dando el suficiente tiempo para que las necesidades inmediatas creadas por la crisis se hayan ido resolviendo y aparezcan con más claridad las prioridades propias de la rehabilitación. En casos de desastre natural de gran magnitud, como fue Mitch, un periodo de tres meses para preparar la estrategia de rehabilitación de la CE parece razonable. Es decir, contando con el plazo de estabilización de la situación poder aprobar la estrategia entre cuatro y seis meses tras la crisis.

• Los proyectos y programa de rehabilitación deben diferenciarse de los de ayuda de emergencia, entre otras cosas, por plantear un enfoque participativo desde el inicio. La participación de los beneficiarios, tanto comunidades como autoridades locales es básica desde las primeras fases de diseño de los programas. El componente de construcción de capacidades en los programas de rehabilitación debiera crecer.

• Durante la identificación y el proceso de diseño de la estrategia debe aprovecharse la experiencia de la CE en la región, sobre todo en lo referente a socios fiables, entidades contrapartes,... En función de eso, debería tomarse la decisión más adecuada sobre las modalidades de ejecución y los socios más adecuados. Un mayor peso a las entidades públicas y a las ONG tanto locales como europeas parece razonable.

• La VARD debe preverse desde el inicio, planificando cuando deben concluir las actividades de emergencia, cuándo las de rehabilitación y sus estrategias de salida y cómo se debe producir la vinculación con desarrollo. Fijar plazos temporales de modo general es difícil, pero un plazo de ejecución de proyectos de rehabilitación de no más de tres años parece razonable.

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Respecto a la gestión, evaluación y aspectos relacionados con los procedimientos administrativos: • Las modalidades de Gestión de Proyectos deben implicar a las instituciones

(como parece que se hará a partir del 2004, con el apoyo sectorial que pretende implementar la Comisión) locales y nacionales en la ejecución de los proyectos y en cierto nivel de toma de decisiones, en aras de lograr un mayor compromiso de éstas con los proyectos.

• Al mismo tiempo las organizaciones de la sociedad civil de los países receptores, deben tener un papel activo en el diseño e implementación de los proyectos para garantizar de mejor manera su sostenibilidad futura.

• La rehabilitación debe estar inserta en la actividad normal de cooperación europea con el país o región y relacionarse con el resto de programas, buscando sinergias, beneficios mutuos, aprendizaje.

• La rehabilitación requiere, si quiere ser eficaz y eficiente, una cierta adaptación de los procedimientos y una mayor flexibilidad. Si ha de gestionarse con los mismos procedimientos que la cooperación “normal” difícilmente podrá conseguir sus objetivos. Algunas modalidades de gestión (gestión delegada a entidades públicas o multilaterales, ejecución a través de ONG,...) pueden tener más flexibilidad y versatilidad que la ejecución mediante licitaciones a entidades consultoras.

• Para conseguir una mayor sinergia y eficacia en el trabajo debería cambiarse la “clásica” relación CE- Delegación con la entidad ejecutora del proyecto por una relación de asociación. Es decir pasar de una relación de “desconfianza” y controles ex – ante por una de “partenariado” y más seguimiento ex – durante y control y evaluación ex – post.

• El control por parte de la CE y la Delegación debiera centrarse más en los resultados de los programas, en términos de cambios sobre el entorno y los beneficiarios, que en control de la conformidad con arreglo a los procedimientos. Deberían, para ello, estudiarse los circuitos de los contratos y procedimientos analizando la “cadena de valor”, eliminando aquellos pasos que no añaden ningún valor al proceso. Las evaluaciones se deben hacer más frecuentemente, y debieran ser utilizadas como garantías de calidad al mismo nivel que las check-lists. De igual modo, el seguimiento de los indicadores de ejecución debe ser cotidiano.

• Los sistemas de monitoreo y evaluación deben estar previstos y planificarse desde el principio e informarse a los socios con total transparencia sobre los mismos. Debe aprovecharse también este seguimiento de la calidad de los proyectos para el aprendizaje en común y la gestión del conocimiento y la adquisición de experiencia por parte de la CE y las Delegaciones en particular.

Respecto al enfoque estratégico de la rehabilitación y la coordinación con otros actores: • Deben impulsarse mecanismos de coordinación entre los diferentes

instrumentos de la cooperación comunitaria desde el principio de la crisis. Consecuentes con el proceso de desconcentración el liderazgo de esta coordinación debe situarse en las Delegaciones

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• Al mismo tiempo debe planificarse la rehabilitación buscando la complementariedad con los EEMM.

• La coordinación con los organismos públicos responsables y con los otros donantes es fundamental. La rehabilitación puede ser una oportunidad para el desarrollo solo si se aborda de modo integral, pensando en la sostenibilidad futura y en la apropiación por parte de los implicados.

• En la coordinación con otros donantes y con las autoridades debe intentarse una aproximación global y estratégica hacia las causas de la crisis tratando de establecer compromisos de medio plazo. Al mismo tiempo, junto a los acuerdos políticos de alto nivel para la rehabilitación, deberán crearse y mantenerse sistemas y procedimientos para que esa coordinación sea real, útil y eficaz en el terreno.

Respecto al contenido y a las prioridades de la rehabilitación: • Los programas de rehabilitación deben dirigirse más a la reducción de

vulnerabilidades y amenazas que dieron lugar al desastre y no solo a la rehabilitación física de las infraestructuras dañadas por el mismo. El análisis global de los riesgos en el país o región debe ser la pauta para el diseño de los programas de rehabilitación.

• Debe prestarse atención a todos los componentes de la vulnerabilidad y no solo a la vulnerabilidad física. Aspectos ecológicos, sociales, organizativos, psicológicos, de la vulnerabilidad deben incorporarse a los programas.

• El enfoque de género debiera estar más presente incluso que en programas de desarrollo teniendo en cuenta el papel protagonista de las mujeres en las situaciones de post desastre y su rol determinante en las economías de sustento y en la reducción de vulnerabilidad de otros sectores como la infancia.

• Especial atención merece tras un desastre natural como el Mitch, la dimensión medioambiental, entendida ésta en un sentido amplio que abarca, ordenación del territorio, mapeo de riesgos, gestión de recursos naturales y en especial manejo de cuencas hidrográficas, sensibilización de la opinión pública y educación ambiental, desarrollo legislativo en materia ambiental, mitigación, DPP,...

• La dimensión regional, por encima de las fronteras, de este tipo de desastres debe ser tenida en cuenta, elaborando verdaderos programas regionales que no sean la suma de cuatro países sino algo más. La estructura por país, que fue adoptada en los últimos meses por la Delegación para la gestión de los proyectos, parece muy adecuada para fortalecer la coordinación interna entre las entidades ejecutoras.

Apéndice

1 LISTADO DE REUNIONES Y ENTREVISTADOS EN NICARAGUA Y HONDURAS

2 LA DECLARACIÓN DE ESTOCOLMO

3 SITUACION DE LAS ACCIONES DEL PRRAC

4. ANÁLISIS DAFO DE LAS UGP DE NICARAGUA Y HONDURAS

5 DOCUMENTACIÓN CONSULTADA

Apéndice 1

Listado de Reuniones y Entrevistados en Nicaragua y Honduras

Fecha Lugar Nombre Cargo

Lunes 10 Feb Managua Orlando Henao AIDCO H6. Evaluación Lunes 10 Feb Managua Giorgo Mamberto Embajador, Jefe de Delegación CE Lunes 10 Feb Managua Alain Ruche Consejero Delegación CE Lunes 10 Feb Managua José Luis Fdez. Tonda Salud Publica PRRAC Lunes 10 Feb Managua H.J. Von Bieler Consejero. Sección Cooperación. Del

CE Managua Lunes 10 Feb Managua Otelo Micucci Jefe de Sección PRRAC Lunes 10 Feb Managua María Gotsi Responsable de Contratos PRRAC Lunes 10 Feb Managua Jorge Nieto Segundo Secretario. Responsable

Técnico. Delegación Managua. Martes 11 Feb Managua Alain Ruche Consejero Delegación CE Martes 11 Feb Managua Susana Fernández Asesor PRRAC Nicaragua Martes 11 Feb Managua M.Jambou Asesor PRRAC Martes 11 Feb Managua Marta Gallardo Rehabilitación no PRRAC Martes 11 Feb Managua Tom Dodd Jefe de Sección PRRAC Martes 11 Feb Managua Luis N. De Carvalho Consejero Encargado Nicaragua Martes 11 Feb Managua José Luis Fdez. Tonda Salud Publica PRRAC Martes 11 Feb Managua Susana Casablanca Comunicación PRRAC Miércoles 12 Managua Jorge Nieto Segundo Secretario. Responsable

Técnico. Delegación Managua Miércoles 12 Managua Massimo Canossa Asistente Seg. Alimentaria PRRAC Miércoles 12 Managua Jocelyn Lance Jefe de Misión ECHO CentroaméricaMiércoles 12 Managua Alan Ruche Consejero Delegación CE Miércoles 12 Managua Makis Oikonomou Delegación CE Jueves 12 Feb Managua Marcelo Ochoa Oficial de Programas PNUD Jueves 12 Feb Managua Silvia Ayón Oficial de Programas PNUD Jueves 12 Feb Managua Franco Bernardi Director UGP PROMAPER Jueves 12 Feb Managua Vera Farah Administradora UGP PROMAPER Jueves 12 Feb Managua Michael Zehdnicker Director UGP FOSED Jueves 12 Feb Managua Maria Larraz Administradora UGP FOSED Jueves 12 Feb Managua Italo Galdini Experto UGP Estelí-Ocotal Jueves 12 Feb Managua Arturo Coca Director UGP Estelí-Ocotal Jueves 12 Feb Managua Mar García Administradora UGP Estelí-Ocotal Jueves 12 Feb Managua Rosario Palacios Directora UGP FORSIMA Viernes 12 Feb Managua Tom Dodd Jefe de Sección PRRAC

Viernes 12 Feb Managua Massimo Canossa Asistente Seg. Alimentaria PRRAC Viernes 12 Feb Managua Susana Casablanca Comunicación PRRAC Viernes 12 Feb Managua Alain Ruche Consejero Delegación CE Viernes 12 Feb Managua Yemira Sequeira Directora de Salud SILAIS Managua Viernes 12 Feb Managua José Santos Zelaya Proyectos ENACAL Managua Viernes 12 Feb INETER Sábado 12 Feb Pueblo Nuevo Marie Caldera Acción contra el Hambre (Iniciativa

Local) Sábado 12 Feb Pueblo Nuevo Alfonso Cuevas Comité beneficiarios proyecto ACH Lunes 14 Feb Tegucigalpa Heinrich Horn Director UGP Saneamiento Lunes 14 Feb Tegucigalpa Leo Cardinaels Director UGP Desarrollo local Lunes 14 Feb Tegucigalpa Jose Ramón Olaso Director UGP Salud y Educación Lunes 14 Feb Tegucigalpa Javier Gamundi Administrador PRRACAGUA Lunes 14 Feb Tegucigalpa Lutz-Erich Scholz Director UGP PRRACASAN Martes 15 Feb Tegucigalpa Leo Cardinaels Director UGP Desarrollo local Martes 15 Feb Tegucigalpa José Ramón Olaso Director UGP Salud y Educación Martes 15 Feb Tegucigalpa Rafael Pañeda Administrador Salud y Educación Martes 15 Feb Tegucigalpa Javier Gamundi Administrador PRRACAGUA Martes 15 Feb Tegucigalpa Lutz-Erich Scholz Director UGP PRRACASAN Martes 15 Feb Tegucigalpa Heinrich Horn Director UGP Saneamiento Martes 15 Feb Tegucigalpa Brenie Liliana Matute Ministra

Secretaría Técnica de Cooperación Martes 15 Feb Tegucigalpa Javier Estrada Director UGP- PRRACAGUAC Martes 15 Feb Tegucigalpa Arnulfo Guerrero Director Técnico PROLEÑA

(Iniciativa Local) Miércoles 16 Tegucigalpa Martha Klein SNV. Asesora Miércoles 16 Estelí (Nic) Italo Galdini Experto UGP Estelí-Ocotal Miércoles 16 Estelí (Nic) Arturo Coca Director UGP Estelí-Ocotal Miércoles 16 Estelí (Nic) Mar García Administradora UGP Estelí-Ocotal Jueves 17 Managua Susana Casablanca Comunicación PRRAC Jueves 17 Managua Tom Dodd Jefe de Sección PRRAC Jueves 17 Managua María Gotsi Responsable de Contratos PRRAC Jueves 17 Managua Otelo Micucci Jefe de Sección PRRAC Jueves 17 Managua Alain Ruche Consejero Delegación CE Jueves 17 Managua H.J. Von Bieler Consejero. Sección Cooperación. Del

CE Managua Jueves 17 Managua Jorge Nieto Segundo Secretario. Responsable

Técnico. Delegación Managua Viernes 18 Managua José Pablo Martínez Solidaridad Internacional Viernes 18 Managua Mauricio Gómez Cancillería. Cooperación.

Aparte de esos contactos durante la misión al terreno, se mantuvieron contactos en Bruselas con : José Maria Gonzalez AIDCO E 1 José Villagra. AIDCO E 5. Jean Charles Fiehrer. AIDCO F. Marc Litvine. Relex. Nicaragua y PRRAC. Orlando Henao. AIDCO H6 Antonio Crespo. AID CO Helena Ramón. ECHO. Desk Centroamérica.

Apéndice 2

Reunión del Grupo Consultivo para la Reconstrucción y Transformación de América Central

Estocolmo 25-28 de Mayo de 1999

LA DECLARACIÓN DE ESTOCOLMO

El huracán Mitch que azotó devastadoramente a Centroamérica en 1998, demostró la vulnerabilidad ecológica y social de la región. Este fenómeno natural se produjo en un momento en que Centroamérica había recobrado la esperanza de un futuro mejor, después de años de conflicto interno, violencia y profunda crisis económica, para dedicarse a los esfuerzos de consolidación de la paz, la democracia y el desarrollo sostenible.

La respuesta de la Comunidad Internacional fue pronta y el compromiso internacional se confirmó en la primera reunión del Grupo Consultivo para la Reconstrucción y la Transformación de América Central que se realizó del 10 al 11 de diciembre de 1998, en lasede del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en Washington D.C. Los Presidentes centroamericanos manifestaron su visión de futuro y la oportunidad única de reconstruir, no la misma, sino una mejor Centroamérica. Reiteraron su firme compromiso de continuar consolidando en sus países, la paz y la democracia, buscando cada vez mayores niveles de crecimiento con equidad. Los Presidentes destacaron los avances alcanzados en materia de desarrollo sostenible, reafirmando su voluntad de fortalecer las bases de dicho desarrollo. Asimismo, los Presidentes reiteraron su apoyo al proceso de integración regional.

En esta segunda reunión del Grupo Consultivo, celebrada en Estocolmo, del 25 al 28 de mayo de 1999, los gobiernos de Centroamérica y la Comunidad Internacional decidieron compartir la responsabilidad para lograr la reconstrucción y transformación de los países afectados, constituyendo así, una asociación de largo plazo guiada por las prioridades definidas por los países centroamericanos y basada en los siguientes principios y objetivos:

• Reducir la vulnerabilidad ecológica y social de la región, como objetivo principal • Reconstruir y transformar Centroamérica sobre la base de un enfoque integrado

con transparencia y gobernabilidad • Consolidar la democracia y la gobernabilidad, reforzando la descentralización de

funciones y facultades gubernamentales, con la activa participación de la sociedad civil

• Promover el respeto de los derechos humanos como un objetivo permanente. La promoción de la igualdad de género, los derechos de la niñez, de las etnias y otras minorías, merecen esfuerzos especiales.

• Coordinar los esfuerzos de los donantes, guiados por las prioridades establecidas por los países receptores

• Intensificar los esfuerzos para reducir la carga de la deuda externa de los países de la región

A fin de responder a la magnitud del reto enfrentado por este nuevo partenariado, las partes coincidieron en proporcionar a todos los interesados seguimiento e información continua sobre el progreso de la reconstrucción y la transformación de Centroamérica según los principios y objetivos arriba mencionados. Inicialmente Alemania, Canadá, España, Estados Unidos y Suecia acordaron comenzar el proceso de consulta para establecer o reforzar en cada país un mecanismo nacional, que incluya a su sociedad civil. Se supone que otros donantes e instituciones internacionales participarán en cada país.

También se realizarán consultas con el Secretario Ejecutivo de la Secretaría General del Sistema de Integración Centroamericana (SG-SICA) para incluir además el progreso a nivel regional. Se anticipa que las instituciones financieras internacionales y las organizaciones internacionales darán su apoyo a este proceso. Esta Declaración refleja el entendimiento mutuo alcanzado en esta segunda reunión del Grupo Consultivo y constituirá una guía invaluable para los esfuerzos comunes en pro de la reconstrucción y transformación de Centroamérica. La importancia histórica de esta reunión es expresada por la representación de alto nivel tanto de los gobiernos centroamericanos como de la Comunidad Internacional. Con los retos y posibilidades de un nuevo milenio por delante, acogemos esta Declaración como un aporte sustantivo para asegurar un mejor futuro para las generaciones actuales y venideras de los pueblos centroamericanos Acordada en Estocolmo, el 28 de mayo de 1999.

1

Apéndice 3

SITUACION DE LAS ACCIONES DEL PRRAC

(PROGRAMA REGIONAL DE RECONSTRUCCIÓN PARA AMÉRICA CENTRAL)

RESUMEN POR PAÍSES

Febrero 2003

HONDURAS

Honduras, como principal país afectado por el Mitch es el país que más fondos recibirá del PRRAC . La contribución indicativa global prevista por la Comisión Europea al Subprograma Honduras del PRRAC es de 119.000.000 Euros. Los fondos se comprometen mediante Convenios de Financiación anuales a lo largo de un periodo de 4 años.

El primer Convenio de Financiación del Subprograma Honduras del PRRAC fue firmado por el Gobierno de Honduras el 28 de Julio de 2000, por un importe de 30.1 Millones de Euros. El segundo Convenio de Financiación del Subprograma Honduras fue firmado en el mes de Junio 2001, por un importe de 22.7 Millones de Euros. En el año 2002 se firmaron el tercer y el cuarto convenio, respectivamente por 36.3 y 16.8 Millones de Euros. En el caso de Honduras habrá un quinto y último Convenio, de un importe de 13.1 Millones de Euros que se firmará en el 2003. Las acciones del PRRAC serán desarrolladas principalmente en los departamentos de: Valle, Francisco Morazán, Colón, Olancho, Gracias a Dios y El Paraíso. La duración de las intervenciones de mayor envergadura es del orden de 4 años. Hasta la fecha, únicamente se han concluido algunas acciones de iniciativas locales a través de ONG y proyectos de Gestión delegada con ONG o entidades de la Administración. Los avances de las actividades para la puesta en marcha del PRRAC, Subprograma Honduras, están resumidos a continuación:

A. Proyectos de Unidad de Gestión. (UGP)

El PRRAC en Honduras comprende 5 grandes proyectos de UGP en los sectores de salud, educación y agua y saneamiento. A continuación se encuentra el listado de los 5 proyectos de UGP:

1. Rehabilitación de Acueductos, Pozos y Saneamiento Básico a Nivel Rural en

Honduras (H 7).

2

Monto total previsto: 26,300,000 Euros - Monto del Contrato de AT europea 1,999,200 Euros. Firma de Contrato con la consultora Eptisa: Septiembre de 2001. Fecha de briefing: 22/11/01 Proyecto actualmente en ejecución.

2. Fortalecimiento del Sector Salud y Educación en Honduras (H 17)

Monto total previsto: 23,100,000 Euros - Monto del Contrato de AT europea 1,886,500 Euros. Firma de Contrato con el consorcio Escuela andaluza de Salud Pública EASP-EDUCTRADE: 3/12/2001. Fecha de inicio: 17/01/02 Proyecto actualmente en ejecución

3. Apoyo a la Gestión Municipal, Vivienda, y Capacitación Vocacional y

Empresarial en Honduras. (H 18)

Monto total previsto: 23,860,000 Euros - Monto del Contrato de AT europea 1.832.200 Euros. Firma de Contrato con el consorcio IBF-Agroconsulting: 20/12/2001. Fecha de inicio: 22/01/02 Proyecto actualmente en ejecución

4. Acueducto y Alcantarillado en barrios marginales de Tegucigalpa. (H 11)

Monto total previsto: 26,700,000 Euros - Monto del Contrato de AT europea 2,083,800 Euros. Firma de Contrato con el consorcio Saniplan-Typsa: 24/12/01. Fecha de inicio: 30/01/02. Proyecto actualmente en ejecución

5. Saneamiento Líquido y Sólido de Ciudades Intermedias en Honduras (H 19)

Monto total previsto: 11,000,000 Euros - Monto del Contrato de AT europea 970,000 Euros. Firma de Contrato con el consorcio BELLER-R.R.I: 26/11/2001. Fecha de inicio: 13/03/02.Proyecto actualmente en ejecución.

B. Contratos de Gestión Delegada

Para agilizar el arranque de las acciones del PRRAC, antes de la instalación de las UGP, se identificaron varias intervenciones a ser iniciadas a corto plazo utilizando la modalidad de ejecución delegada a instituciones nacionales de comprobada capacidad de ejecución. Para este tipo de intervenciones se prepararon, con participación de los organismos interesados 5 convenios o contratos de subvención, que se encuentran en el estado detallado a continuación.

1. Financiación con SANAA de Honduras, para rehabilitar, acueductos, pozos y saneamiento básico a nivel rural, por un monto total de 1.5 millón de Euros en los departamentos de Colón y Olancho. 18 meses de duración. El contrato fue firmado entre la CE y el SANAA el 15 de Enero del 2001. La realización del contrato terminó en Noviembre del 2002.

2. Financiación con la Unidad de Reconstrucción de la Secretaria de Salud de Honduras, para rehabilitar acueductos, pozos y saneamiento básico a nivel rural, por un monto total de 1.5 millón de Euros en los departamentos de Francisco Morazán, El Paraíso y Valle. El contrato fue firmado entre la CE

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y la Secretaria de Salud el 15 de Enero del 2001. La realización del contrato terminó en Noviembre del 2002.

3. Financiación con el FHIS de Honduras, para ejecución de diseños y ejecución de proyectos pilotos de puestos de salud y centros escolares en los departamentos de Francisco Morazán, El Paraíso, Valle, Colón, Olancho y Gracias a Dios. El proyecto prevé una financiación de 0.6 millones de euros. El contrato se firmó a finales de Marzo 2003.

4. Contrato de Subvención con SOPTRAVI de Honduras, para ejecución de proyectos de rehabilitación y/o reconstrucción de viviendas en ambiente rural en zonas afectadas por el Mitch y por la enfermedad de Chagas. Monto total del proyecto es de 1.1 millón de Euros. El contrato finalizó en Julio 2003.

5. Financiación al Ministerio de Educación, Unidad de Bienes, para identificar las intervenciones en infraestructuras escolares, y el estudio de mejoras a los planos tipo de escuelas primarias. Monto de 0.3 M€. El contrato finaliza el 31 Mayo 2003.

6. Se ha firmado un acuerdo de colaboración con el Ministerio de Salud sin implicaciones financieras por el cual la UAT va prestar apoyo al Ministerio en el diseño de los centros de salud. El acuerdo se firmó en junio de 2001.

C. Subvenciones Iniciativas Locales

Una primera convocatoria para propuestas de Iniciativas Locales, para un monto total de 1 Millón de Euros, fue publicada el 12 de Septiembre de 2000. A la fecha de presentación de las propuestas, el 30 de Octubre 2000, se recibieron 35 propuestas. La Unidad Desconcentrada del PRRAC terminó la evaluación y fueron seleccionados 5 proyectos. 3 de estos proyectos ya han finalizado. (Ver lista a continuación) En Marzo del 2002 se lanzó un nuevo concurso con un financiamiento total de 2 Millones de Euros. Se han elegido 6 nuevos proyectos cuyos correspondientes contratos se firmaron en Enero 2003.

INICATIVAS LOCALES EN HONDURAS 1er CONVENIO DE FINANCIACION

Entidad Proponente Título de la propuesta de Iniciativa Local

Monto Total y (financiamiento por el PRRAC)

EUROS

Duración de la ejecución

Fecha de firma del Contrato de Subvención

ALISEI

Agua sostenible en la zona de amortiguamiento del área protegida Capiro y Calentura y la reserva de vida silvestre, en la laguna de Guaimoreto, y en el municipio de Trujillo; departamento de Colón

237.534

(193.514)

12 meses

14-12-2000

COOPI

Abastecimiento de agua potable y prevención de enfermedades de origen hídrico y vectorial en comunidades rurales del municipio de Sonaguera, departamento de Colón

244.863

(178.763)

18 meses

15-12-2000

4

Solidaridad Internacional

Proyecto de saneamiento ambiental y agua potable en el municipio de Yocón, Quiscamonte, El Potrero y La Medina; departamento de Olancho

289.767

(199.916)

12 meses

14-12-2000

Fundación Bancafé

Propuesta de manejo de la microcuenca Las Amayas en Campamento, departamentos de Olancho

378.923

(199.690)

36 meses

01-03-2001

Proleña

Desarrollo dendroenergético sostenible para la zona de influencia del distrito central (Tegucigalpa); departamento de Francisco Morazán .

229.757

(193,964)

36 meses

06-02-2001

5

NICARAGUA Nicaragua fue el segundo país en grado de afectación por Mitch y, por tanto, el segundo en fondos. La contribución indicativa global de la Comisión Europea al Subprograma NICARAGUA del PRRAC es de 84.000.000 Euros. Los fondos se comprometen mediante Convenios de Financiación anuales a lo largo de un periodo de 4 años. El primer Convenio de Financiación del Subprograma Nicaragua del PRRAC fue firmado por el Gobierno de Nicaragua el 31 de Julio de 2000, por un importe de 33.505.000 € . El segundo Convenio de Financiación del Subprograma Nicaragua fue firmado por el Gobierno de Nicaragua el 29 de Junio de 2001, por un importe de 10.900.000 €. El tercer Convenio de Financiación fue firmado por el Gobierno de Nicaragua el 19 de Agosto de 2002, por un importe de 25.600.000 €. El cuarto y último Convenio por 13.995.000 M€ se encuentra en fase de preparación y será firmado en el año 2003. Las acciones del PRRAC serán desarrolladas principalmente en los departamentos de: Nueva Segovia, Estelí, RAAN (Región Autónoma Atlántico del Norte), Managua, León y Chinandega. La duración de las intervenciones de mayor envergadura es del orden de 4 años. Los avances de las actividades para la puesta en marcha del PRRAC, Subprograma Nicaragua, están resumidos a continuación: A. Proyectos de Unidad de Gestión El proceso de licitación para los 5 Proyectos PRRAC de mayor envergadura, que son manejados por UGP finalizó con la adjudicación de todos los contratos de Asistencia Técnica Europea: 1. Rehabilitación de los servicios de atención primaria de salud y fortalecimiento

del SILAIS de Managua. (N-5)

Monto total previsto: 10,185,000 Euros – Monto Contrato de AT europea 1,609,000 Euros. Contrato Adjudicado a: EASP (España) en Marzo 2002. Firma de Contrato: 6 de Mayo 2002. Inicio de ejecución: 6 de Mayo 2002. Addendum 1: firmado el 5 Noviembre, 2002 para la sustitución del Administrador Europeo.

2. Fortalecimiento al sector educativo de las zonas afectadas por el Mitch en

Nicaragua. (N-13) Monto total previsto: 18,743,816 Euros - Monto Contrato de AT europea 2,031,408 Euros. Contrato Adjudicado a: GTZ (Alemania) en Septiembre 2001. Firma de Contrato: 3 Diciembre 2001. Inicio de Ejecución: 17 Enero 2002. Addendum 1: firmado el 17 de Junio 2002 para la sustitución de la

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Administradora Europea. Addendum 2: firmado el 12 de Julio 2002 para la sustitución del Director Europeo.

3. Proyecto Integrado Estelí Ocotal. (N-14)

Monto total previsto: 18.913.000 Euros - Monto Contrato de AT europea 2,483,600 Euros. Contrato Adjudicado a: AFC Consultants (Alemania) en Septiembre 2001. Firma de Contrato: 26 Noviembre 2001. Inicio de Ejecución: 14 Enero 2002. Addendum 1: firmado el 27 de Septiembre 2002 para la sustitución de los expertos permanentes en Agua Potable y Alcantarillado Sanitario.

4. Proyecto Integrado Managua Periferia. (N-15)

Monto total previsto: 23,925,000 Euros – Monto del Contrato de AT europea 2,997,350 Euros. Contrato Adjudicado a: Eptisa Internacional (España) en Noviembre 2001. Firma de Contrato: 13 de Febrero 2002. Inicio de Ejecución: 4 Marzo 2002. Addendum 1: firmado el 19 Diciembre 2002 para la sustitución del Director Europeo. Addendum 2: en discusión para sustituir el Ingeniero Sanitario.

5. Elaboración de mapas de riesgos naturales para tres zonas de intervención del PRRAC. (N-9) Monto total previsto: 1.180.000 Euros - Monto del Contrato de AT europea 920,000 Euros. Contrato Adjudicado a: Lahmeyer International Gmbh (Alemania) en Septiembre 2001. Firma de Contrato: 16 Noviembre 2001. Inicio Ejecución: 21 Noviembre 2001. Addendum 1: firmado el 5 Noviembre, 2002 extendiendo la finalización del proyecto un mes más hasta el 20 de Diciembre, 2002. Addendum 2: firmado el 19 de Diciembre para extender el proyecto hasta el 20 de Enero 2003. Proyecto finalizado.

Como complemento a este proyecto el 19 de Octubre, 2002 se firmó un Convenio de financiación con INETER para establecer los compromisos de INETER y Comisión Europea en relación al Proyecto “Fortalecimiento Institucional del INETER y elaboración de mapas de riesgo en las zonas de intervención del PRRAC” del cual dicho proyecto es un componente. B. Proyectos de Gestión Delegada Para algunos proyectos menores del PRRAC realizados sin Unidad de Gestión fueron definidas las acciones y la metodología de ejecución delegada por medio de Contratos de Subvención a organismos internacionales o instituciones nacionales. En este ámbito se mencionan las siguientes iniciativas:

1. Contrato de Subvención con el PNUD, con un monto de 1,555,000 Euros, de los cuales 1,235,000 a cargo del PRRAC, para la realización de sistemas de agua potable y alcantarillado sanitario en los barrios marginales de Managua. Este contrato fue firmado entre la CE y el

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PNUD el 15 de Diciembre 2000. La realización del contrato terminará en Julio del 2002. Addendum 1: se firmó una carta de regularización en fecha 11 de Septiembre 2002 que extiende el proyecto 3 meses más finalizando el 30 de Octubre, 2002. Addendum 2: se firmo una carta de regularización en fecha 28 de noviembre para extender el contrato un mes más hasta 30 Noviembre, 2002. Proyecto finalizado.

2. Contrato de Subvención con el Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli, CISP, con monto de 756,184 Euros, para la realización de infraestructuras escolares en la zonas afectadas por el Mitch en el municipio de Waspán, RAAN. Este contrato fue firmado entre la CE y el CISP el 22 de Marzo de 2001. Finalizado.

3. Contrato de Subvención con el PNUD con un monto de 987.311 Euros, de los cuales 912.000 a cargo del PRRAC, para la rehabilitación de los servicios públicos de salud del departamento de Nueva Segovia. . Este contrato fue firmado el 30 de agosto de 2001. La realización del contrato terminará en Febrero 2003.

4. Contrato de Subvención a FISE, con un monto de 1,019,286 Euros, ha sido preparado para la realización de infraestructuras de saneamiento básico y de puestos de salud en Nueva Segovia y en la RAAN. Este contrato fue firmado el 3 de septiembre 2001. La realización del contrato terminará en Noviembre del 2002.

5. Contrato de Subvención con ACSUR-Las Segovias en consorcio con Casa del Tercer Mundo e INPRHU, por un monto de 650,375 Euros, de los cuales 580,000 Euros a cargo del PRRAC, para la rehabilitación y construcción de viviendas sociales en Estelí. Este contrato fue firmado entre la CE y el PNUD el 20 de Febrero 2002. La realización del contrato terminará en Julio del 2003.

6. Contrato de Subvención con Solidaridad Internacional, por un monto de 642,004 Euros, de los cuales 500,000 Euros a cargo del PRRAC, para la rehabilitación de acueductos, pozos y saneamiento básico a nivel rural en el departamento de Chinandega. Este contrato fue firmado entre la CE y el PNUD el 26 de Marzo 2002. La realización del contrato terminará en Marzo del 2003.

7. Contrato de Subvención con la Alcaldía de Managua, por un monto de 498,815 Euros, provenientes de los fondos del PRRAC, como parte del Proyecto “Limpiemos Managua” para financiar el componente de educación y concientización ambiental el cual beneficiará a poblaciones pobres de Managua. Este contrato fue firmado el 28 de junio de 2002 y tendrá una duración de 12 meses.

8. Contrato de Subvención con el PNUD con un monto de 1.657.200 Euros, de los cuales 1.500.000 Euros a cargo del PRRAC, para la rehabilitación y/o construcción de obras en agua potable y saneamiento ambiental en el departamento de León . Este contrato fue firmado el 23 de Octubre de 2002. La realización del contrato terminará en Abril 2004 y tendrá una duración de 18 meses.

C. Proyectos de Gestión Directa Como complemento al proyecto de UG P “Elaboración de mapas de riesgo naturales para tres zonas de intervención del PRRAC” en el contexto de fortalecimiento

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institucional del Instituto Nicaragüense de Estudios Territoriales (INETER) se contempla una licitación internacional abierta para la “provisión de equipo de rehabilitación de las redes hidrométricas y meteorológicas de INETER”. Monto total: 448,493 Euros. Empresa Adjudicataria: SAINCO. Firma de Contrato: 20 de Mayo del 2002. Addendum 1: el contrato se encuentra suspendido administrativamente desde Agosto 2002 debido a los nuevos requerimientos de los equipos por parte de INETER. Addendum 2 primer trimestre 2003 para levantar la suspensión administrativa e incrementar el suministro de equipos En fecha 19 de Octubre, 2002 se ha firmado un Convenio de financiación con INETER para establecer los compromisos de INETER y Comisión Europea en relación al Proyecto “Fortalecimiento Institucional del INETER y elaboración de mapas de riesgo en las zonas de intervención del PRRAC” del cual dicho Contrato es un componente. D. Subvenciones Iniciativas Locales La Primera Convocatoria para propuestas de Iniciativas Locales, por un monto total de 2.100.000 Euros, fue publicada el día 12 de Septiembre de 2000. A la fecha de presentación, el 30 de Octubre del 2000, se recibieron 119 propuestas. La Unidad Desconcentrada del PRRAC terminó la evaluación y fueron seleccionados 10 proyectos. La firma de los correspondientes contratos se ha efectuado en Marzo del 2001. Iniciativas Locales de la Primera Convocatoria: Título: Introducción de Agua Potable, letrinización y gestión de sistemas de agua y saneamiento y medio ambiente en 30 comunidades rurales dispersas del municipio de Pueblo Nuevo (Estelí). ONG: Acción Contra el Hambre Objetivo: Mejora de la salud de las condiciones de vida en 29 comunidades rurales del municipio de Pueblo Nuevo (Estelí) Presupuesto: 323,356 Euros (236,063 Euros contribución PRRAC) Duración: 12 meses. Finalizado Título: Iniciativa locales de desarrollo para la rehabilitación de la cuenca del río Macaralí y la protección de la Recursos Naturales en el municipio de Jalapa. ONG: CECOFOR “Las Segovias” Objetivo: Contribuir al fortalecimiento de las capacidades de gestión, expresado en la articulación de planes de desarrollo, promover el manejo y recuperación de los recursos; suelo, agua y bosque y disminuir las causas de los incendios forestales en el municipio.- Presupuesto: 369,471 Euros (231,660 Euros contribución PRRAC) Duración: 36 meses Título: Fortalecimiento de organizaciones de discapacitados de Nicaragua ONG: Movimondo Molisv Objetivo: Fortalecer las organizaciones locales y nacionales de personas con discapacidad, permitiendo la participación de la sociedad civil en planes de desarrollo humano y fortalecimiento de la gobernabilidad democrática. Presupuesto: 328,000. Euros (219,000 Euros contribución PRRAC) Duración: 24 meses Título: Fortalecimiento de estructuras y capacidades locales en comunidades de El Viejo y Tonalá, Chinandega. ONG: Paz y Tercer Mundo

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Objetivo: Reducción de la vulnerabilidad social de la población de comunidades rurales de Chinandega, fortaleciendo las estructuras y capacidades locales en El Viejo y Tonalá. Presupuesto: 130,751 Euros (108,126 Euros contribución PRRAC) Duración: 12 meses. Finalizado. Título: Desarrollo Humano de sectores y zonas de Condega afectadas por Mitch. ONG: Asociación de Promotores de la Cultura Objetivo: Contribuir al Desarrollo Humano (Ampliación de vivienda, construcción de baños, tratamiento de aguas grises y educación) de familias afectadas por el Mitch en el municipio de Condega. Presupuesto: 370,702 Euros (224,957 Euros contribución PRRAC) Duración: 36 meses Título: Reactivación productiva y fortalecimiento de las capacidades organizativas de las mujeres de Chichigalpa y Posoltega. ONG: COOPERACCIO Objetivo: Mejora de la situación socioeconómica de las mujeres en seis barrios y comunidades de Posoltega y Chichigalpa, mediante su inserción en la actividad económica local y el fortalecimiento de sus capacidades organizativas. Presupuesto: 175,064 Euros (130,642 Euros contribución PRRAC) Duración: 12 meses. Finalizado y cerrado. Título: Reactivación y fortalecimiento de las capacidades productivas y organizativas de las mujeres campesinas en comunidades rurales afectadas por el Mitch en el municipio de Estelí. ONG: ACSUR “Las Segovias”. Objetivo: Mejorada la situación socioeconómica y de participación ciudadana en el ámbito comunitario y municipal de las mujeres campesinas en cuatro comunidades del municipio de Estelí. . Presupuesto: 331,593 Euros (173,611 Euros contribución PRRAC) Duración: 12 meses. Finalizado. Título: Mejoramiento de la calidad de vida y de las condiciones socioeconómicas de tres comunidades rurales de los municipios de Jícaro (Departamento de Nueva Segovia) y Achuapa (Departamento de León) ONG: Solidaridad Internacional Objetivo: Mejorar la calidad de vida y las condiciones socioeconómicas y medioambientales de las familias campesinas mediante un programa de asistencia técnica, capacitación y apoyo para la autoconstrucción de infraestructuras habitacional y social. . Presupuesto: 323,595. Euros (231,894 Euros contribución PRRAC) Duración: 24 meses Título: “Construyendo Esperanzas” Iniciativa local para equiparar oportunidades a personas con discapacidad. ONG: Los Pipitos Objetivo: Mejorar los servicios de salud primaria en cuanto a calidad, eficiencia y acceso para niños, niñas y jóvenes en condiciones de eficiencia y discapacidad mediante la participación efectiva de familias organizadas en sectores geográficos afectados considerablemente por el Huracán Mitch. . Presupuesto: 296,751 Euros (221, 491 Euros contribución PRRAC) Duración: 36 meses Addendum 1: firmado el 30 de Octubre 2001 modificando el área de intervención del proyecto. Título: Educación en Salud y medio ambiente con enfoque intercultural en las escuelas del municipio de Puerto Cabezas ONG: Grupo Voluntariado Civil (G.V.C) Objetivo: Mejorar las condiciones de salud de la población escolar y comunitaria indígena de la zona de intervención en Puerto Cabezas, incidiendo de manera estratégica en la educación sanitaria preventiva y medio ambiental. . Presupuesto: 286, 604 Euros (217,194 Euros contribución PRRAC) Duración: 24 meses

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Iniciativas Locales de la Segunda Convocatoria : Título: Familias y comunidades saludables en los municipios de Jalapa y San Fernando, Nueva Segovia ONG: Cruz Roja Española (CRE) Objetivo: Mejorar las condiciones de vida de los municipios de Jalapa y San Fernando; Presupuesto: 553.241Euros (397.841 Euros contribución PRRAC) Duración: 27 meses Firmado: 17/01/2003 Título: Mejoramiento de las condiciones higiénico sanitarias en las comunidades indígenas de las riberas del Río Coco, RAAN ONG: Horizont 3000 Objetivo: Mejorar las condiciones sanitarias en las comunidades indígenas de las riberas del Río Coco, RAAN Presupuesto: 406.561,65 Euros ( 347.929,65 Euros contribución PRRAC) Firmado: 16/12/2002 Duración: 24 meses Título: Introducción de tecnologías en beneficio húmedo en Río Dipilto, Nueva Segovia ONG: ACRA Objetivo: Contribuir a disminuir el impacto negativo ambiental del proceso de beneficiado húmedo y mejorar la calidad del agua del Río Dipilto; Presupuesto: 443.011,20 Euros ( 398.491,20 Euros contribución PRRAC) Duración: 30 meses, en proceso de firma. Título: Fortalecimiento red de organización comunitaria en el Municipio de Larreynage, Malpaisillo ONG: Médicos del Mundo España Objetivo: Promover la participación ciudadana y el empoderamiento comunitario en las acciones de desarrollo local. Presupuesto: 436.609,91 Euros ( 327.119,91 Euros contribución PRRAC) Firmado: 14/01/2003 Duración: 24 meses

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EL SALVADOR La contribución indicativa global de la Comisión Europea al Subprograma El Salvador del PRRAC es de 28.500.000 Euros. Los fondos se comprometen mediante Convenios de Financiación anuales a lo largo de un periodo de 4 años. El primer Convenio de Financiación del Subprograma El Salvador del PRRAC fue firmado por el Gobierno de El Salvador el 26 de Julio de 2000, por un importe de 10.514.000 Euros. El segundo Convenio de Financiación del Subprograma El Salvador se firmó en julio 2001, por un importe de 5,180,000 Euros. El tercer Convenio por un monto de 12.8 M€, se firmó en septiembre 2002.

Las acciones del PRRAC serán desarrolladas principalmente en los departamentos de oriente: Usulután, San Miguel, Morazán y la Unión. La duración de los proyectos del Subprograma es del orden de 4 años. Los avances de las actividades para la puesta en marcha del PRRAC, Subprograma El Salvador, están resumidos a continuación:

A. Proyectos de Unidad de Gestión

1. Concientización y educación ambiental integral en el ámbito local y cuencas seleccionadas. (S-6)

Monto total previsto: 3,700,000 Euros - Monto del Contrato de AT europea 881.176 Euros. Firma de Contrato: Adjudicado y firmado con HTS Development Ltd.( Reino Unido) el 21.08.01.

2. Infraestructuras y mejoramiento escolar y formativo. (S-10)

Monto total previsto: 10,400,000 Euros - Monto para el Contrato de AT europea 2,200,120 Euros. Contrato adjudicado y firmado con AGMIN Italy s.r.l. el 7.11.01.

3. Fortalecimiento de los servicios de salud del primer nivel de atención, de los

sistemas de agua potable y de saneamiento liquido.(S-16)

Monto total previsto: 10,400,000 Euros – Monto previsto para el Contrato de AT europea 2,000,620 Euros. . Contrato Adjudicado y firmado con GOPA (Alemania) el 4.1.02.

B. Subvenciones Iniciativas Locales

La Primera Convocatoria para propuestas de Iniciativas Locales, por un monto total de 1.000.000 de Euros, fue publicada el día 12 de Septiembre del 2000. A la fecha de presentación, el 30 de Octubre del 2000, se recibieron 69 propuestas. La Unidad Desconcentrada del PRRAC terminó la evaluación y fueron

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seleccionados los 5 mejores proyectos, para los cuales se han firmado los correspondientes contratos el día 13 de Febrero de 2001.

La Segunda Convocatoria finalizada el 4 de Octubre 2002 conlleva un financiamiento total de 1.8 Millones de Euros.

Cuadro – Iniciativas Locales en El Salvador

Primera Convocatoria – Propuestas seleccionadas

Entidad proponente Titulo

Monto total

(Monto financiado por el PRRAC) Euros

Duración

Fecha de la firma del Contrato de Subvención

Médicos del Mundo

Fortalecimiento de los Comités de Emergencia Municipal y Comunitarios en prevención de riesgos y disminución de vulnerabilidad, frente a desastres socio-naturales, del Municipio de Pasaquina, Departamento de La Unión.

295.531

(200.000)

12 meses

CECADE Fortalecimiento de los Comités de desarrollo local en 6 Municipios del Departamento de la Unión

204.040,22

(183.598,70)

12 meses

REDES Fortalecimiento organizativo de 9 Comunidades del Noroccidente de Jiquilisco, Departamento de Usulutan

221.133.06

(198.388,05)

24 meses

OIKOS-Solidaridad Internacional

Programa de Saneamiento Ambiental Integral para la Comunidad El Borbollón y la Laguna El Jocotal, Municipio de El Transito, Departamento de San Miguel.

287.003,91

(193.433,91)

12 meses

Cruz Roja Salvadoreña

Mejora en Salud de la Comunidad Pajaritos, Cantón La Estrechura, Municipio de Chirilagua, Departamento de San Miguel

250.279,05

(192.056,71)

36 meses

13 de Febrero 2001

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Cuadro2 – Iniciativas Locales en El Salvador

Segunda Convocatoria – Propuestas seleccionadas

Entidad proponente

Titulo

Monto total

(Monto financiado por el PRRAC)

Euros

Duración

Fecha de la firma del Contrato de Subvención

ACSUR – Las Segovias

Reducción de focos de contaminación ambiental en el cantón La Joya, municipio de Meanguera, departamento de Morazán.

341,844,22

(302,886,42)

18 meses

EN FASE DE INICIO

Fundación de Educación Popular (CIAZO)

Prevención y mitigación de riesgos de inundaciones en 4 cooperativas ubicadas en las riberas de los ríos Grande y Chilanguera del Departamento de San Miguel

356,978,77

(273,966,78)

24 meses

EN FASE DE INICIO

Asociación Intersectorial para el Desarrollo Económico y el Progreso social (CIDEP)

Actualización docente, gestión de riesgo y alfabetización de mujeres adultas en centros escolares de los municipios de Chirilagua, Intipucá y Conchagua

261,564,24

(232,610,63)

24 meses

EN FASE DE INICIO

Saneamiento básico, Energías alternativas y Educación sanitaria (SABES)

Mejoramiento del abastecimiento del agua potable a los cantones El Rodeo y el Volcanillo de Jocoaitique y el cantón La Joya de Meanguera

381,907,71

(342,037,71)

18 meses

EN FASE DE INICIO

27 de diciembre 2002

20 de diciembre 2001

20 de Diciembre 2002


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Paz y Tercer Mundo (PTM)

Mejora de las condiciones sanitarias y acceso al agua potable en 8 comunidades rurales del Municipio de Berlín, Departamento de Usulután

448,909,28

(363,941,48)

18 meses

EN FASE DE INICIO

Federación Unidad Ecológica Salvadoreña (UNES)

Programa de gestión de desechos sólidos con participación comunitaria en la microregión constituida por los municipios de santiago de María, Berlín, Alegría, Mercedes Umaña, Departamento de Usulután

302,700,01

(264,200,01)

20 meses

EN FASE DE INICIO

13 de Enero 2003


El monto total atribuido a estos 6 proyectos de Iniciativas Locales alcanza 1, 779,642,9 Euros.

La diferencia de 1,220,357,1 Euros se atribuirá durante el período 2003.

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GUATEMALA

La contribución indicativa global de la Comisión Europea al Subprograma Guatemala del PRRAC es de 18.500.000 Euros. Los fondos se comprometen mediante Convenios de Financiación anuales a lo largo de un periodo de 3 años. El primer Convenio de Financiación del Subprograma Guatemala del PRRAC fue firmado por el Gobierno de Guatemala el 31 de Julio de 2000, por un importe de 8.540.000 Euros. El segundo Convenio de Financiación del Subprograma Guatemala se firmó en Septiembre 2001, por un importe de 5.400.000 Euros. El tercero y ultimo Convenio de Financiación del Subprograma Guatemala se debía firmar en el 2002, por un importe de 4.560.000 Euros.

Los proyectos tienen una duración del orden de 4 años, y la áreas de actuación son los departamentos de Alta Verapaz, Baja Verapaz e Izabal para el proyecto de educación, y los departamentos de Izabal, Jutiapa y Santa Rosa para el proyecto de salud. El proyecto Observatorio del Agua tiene cobertura a nivel nacional.

Los avances de las actividades para la puesta en marcha del PRRAC, Subprograma Guatemala, están resumidos a continuación:

A. Proyectos de Unidad de Gestión.

En este momento hay dos grandes proyectos de UGP en marcha : 1. Extensión del Sistema de Atención Primaria de Salud en las zonas afectadas por

el Huracán Mitch . (G-12) Monto total previsto: 7.500.000 Euros - Monto del Contrato de AT europea 1,733,500 Euros con la empresa Inypsa. El proyecto de 4.5 años de duración se inició el 30 Enero 2002.

2. Fortalecimiento al Sector Educativo en los Departamentos de Alta Verapaz, Baja

Verapaz e Izabal. (G-20) Monto total previsto: 6.000.000 Euros - Monto del Contrato de AT europea 788.500 Euros con Proatec. El proyecto de 3 años de duración se inició el 13 Febrero 2002.

B. Proyectos de Gestión Delegada La CE ha firmado un contrato de subvención con el PNUD. Este proyecto que trata de introducir mejoras en el sector del agua y saneamiento se titula “Observatorio del Agua y Saneamiento”. El proyecto de un monto de 2.450.000 Euros tiene una duración de 3 años y se inició el 1 Septiembre 2002. El proyecto que salió a licitación y no fue adjudicado se ha puesto en marcha al fin con el PNUD.

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C. Subvenciones Iniciativas Locales

La Primera Convocatoria para propuestas de Iniciativas Locales, por un monto total de 500.000 de Euros, fue publicada el día 12 de Septiembre de 2000. A la fecha de presentación, el 30 de Octubre de 2000, se recibieron 46 propuestas. La Delegación realizó la evaluación y fueron seleccionados 4 proyectos, para los cuales se firmaron los correspondientes contratos en mayo del 2001. 2 proyectos ya han finalizado.

En Febrero del 2002 se lanzó la segunda convocatoria con un financiamiento total de 2 Millones de Euros. En este llamado se recibieron 33 propuestas y tras el análisis se seleccionaron 6 proyectos, para los cuales se firmaron los correspondientes contratos en Enero 2003.

APÉNDICE 4

ANÁLISIS DAFO DE LAS UGP DE NICARAGUA Y HONDURAS

Análisis de las Unidades de Gestión de Proyectos -UGP – Macroproyectos PRRAC en Nicaragua y Honduras

Durante la visita a los dos países con mayor volumen de desembolsos del PRRAC en Centroamérica, se entrevistaron a los directores y administradores de las cuatro Unidades de Gestión en Nicaragua y cinco Unidades de Gestión en Honduras. Nicaragua Nº Proyecto

Título Presupuesto

N-5 Rehabilitación de servicios de atención primaria y fortalecimiento de SILAIS Managua

10.185.000 Euros.

N-13 Fortalecimiento del Sector Educativo. 18.743.816 Euros. N-14 Proyecto Integrado Estelí-Ocotal. 18.913.000 Euros. N-15 Proyecto Integrado Managua periferia 23.925.000 Euros. Honduras Nº Proyecto

Título Presupuesto

H-7 Rehabilitación de Acueductos, pozos y saneamiento a nivel rural.

26.300.000 Euros.

H-11 Acueducto y alcantarillado en barrios de Tegucigalpa. 26.700.000 Euros. H-17 Fortalecimiento del Sector salud y educación. 23.100.000 Euros. H-18 Apoyo a la gestión municipal, vivienda y capacitación

empresarial. 23.860.000 Euros.

H-19 Saneamiento liquido y solido en ciudades intermedias. 11.000.000 Euros.

En el marco del análisis de estos proyectos y bajo la lógica de la rehabilitación pos-Mitch, se plantearon dos ejercicios autoevaluativos, con la metodología general de DAFO/FODA consistente en el análisis que los propios gestores de los proyectos agrupados aleatoriamente, realizan de cuatro parámetros generales de sus proyectos –Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, Amenazas-.

Con este ejercicio se pretendía un acercamiento inicial de la Misión de

Evaluación a las observaciones que los actores principales de los macroproyectos realizan acerca de los antecedentes y el desarrollo presente y futuro de los mismos. Con este método se avanzó en el análisis de cuestiones comunes al programa.

Las posteriores entrevistas individuales a los gestores de cada uno de los

proyectos, proporcionaron a la Misión de Evaluación un acercamiento mas específico a la ejecución de estos proyectos, su pertinencia en relación a la Línea de Rehabilitación de la Comisión y a la Reconstrucción post-Mitch, la eficacia y eficiencia de las Unidades de Gestión, su impacto sobre el terreno y la futura sostenibilidad de cada macroproyecto y el resto de criterios clásicos de evaluación..

Es importante señalar que el bajo nivel de ejecución de los Proyectos en Febrero

2003, condicionó este ejercicio, dado que en prácticamente la totalidad de las UGP se está empezando a trabajar sobre el terreno y muchas de las observaciones y conclusiones de los gestores de las mismas, serán mas profundas y mas concretas cuando los proyectos hayan avanzado.

Por último hay que señalar que las opiniones que se destacan en los cuadros

siguientes son las opiniones propias de los gestores y administradores de las UGP, siendo el papel de la Misión de Evaluación en este ejercicio meramente moderador y conductivo.

DAFO de las Cuatro Unidades de Gestión de Nicaragua. Macroproyectos PRRAC.-

Debilidades - El costo del proceso de aplicación de los procedimientos de la Delegación. - El Calendario de arranque estrecho. - La Dificultad de apropiación del beneficiario sin codirección. - El Desequilibrio Volumen/Tiempo de ejecución. - Las Garantías bancarias entorpecen los impactos positivos de los proyectos. - La Misión de Identificación fue de poca calidad. - Las UGP asumieron herencias, como las UAT, que ellos nunca hubieron hecho de esa manera, y sólo les queda ejecutar lo que esta preestablecido. (Hubo casos de problemas para las legalizaciones de terreno en lugares que la UAT había predefinido en las 4 UGP)

Amenazas - Débil coordinación con otros donantes. - Montos altos/ Tiempos cortos - Sostenibilidad no garantizada por falta de seguimiento posterior. - Garantías bancarias como concepto muy empresarial. - Inexistencia de contraparte económica. - Exceso de burocracia en detrimento de la calidad y del impacto en el terreno. - Ineficiencia de las relación con la Delegación: Les obligan a trabajar en procedimientos simples pero costosos en cuanto a tiempo. - Falta de información por parte de la Delegación de estrategias de cooperación y falta de retroalimentación con las UGP. - No se toma en cuenta la posibilidad de reducir vulnerabilidad, prevención, etc.

Fortalezas - Los equipos de las UGP tienen balanceado el género. - Los equipos están cohesionados entre ellos y con los otros equipos. - Los recursos sólo son europeos: Imparcialidad - Donación. Ejecución mas libre - No hay injerencia de las Instituciones. - Ausencia de la coordinación nacional. - La responsabilidad interna es compartida entre el Director y el Administrador.

Oportunidades - Resolver problemas con medios económicos y técnicos suficientes. - Oportunidad de generar empleos y recursos para el país. - Desconcentración de la Delegación como oportunidad de “acercar” el terreno y como oportunidad de mejorar las relaciones con la Delegación pero no siempre se cumple. - No hay presiones políticas. - El “peso”y la buena imagen del donante. CE.

DAFO de las cinco Unidades de Gestión de Honduras. Macroproyectos PRRAC.-

Debilidades - Desorganización y falta de perspectiva de las Organizaciones Locales. - Incertidumbre por las decisiones o carencia de decisiones de la Delegación en Managua. - Deficiencia y desfases en la formulación de los proyectos y en las DTA (Disposiciones Técnicas Administrativas) que estableció la UAT. - Ejecución de las obras de los proyectos delegada y a su vez subdelegada hasta en cuatro contratos. - Proyectos mal preparados desde el punto de vista técnico, administrativo y conceptual. - Ejecución de proyectos muy limitada: Las UGP se limitan a administrar y a delegar contratos. - Limitar a un Monitoreo el papel de la UGP no garantiza el cumplimiento y el impacto de los proyectos. - Falta de coordinación entre las distintas cooperaciones.

Amenazas - Dificultad de cumplimiento de las Entidades y Organizaciones Locales. - Escasez de Organizaciones locales solventes. - Falta de coordinación entre Entidades de la Administración Pública y falta de estrategia a medio plazo. - Incertidumbre financiera de las UGP Como consecuencia de su relación con las firmas consultoras de las que dependen. - Cambios de gobierno que cambian al personal ya cualificado. - Lentitud y exceso de burocracia de la Delegación en Managua. - Dificultad de la población en el pago de las tarifas en los casos de proyectos de acceso a agua potable. - Aplicación rígida y excesiva del marco procedimental de la Comisión Europea.

Fortalezas - Buena acogida de los proyectos por parte de Instituciones y Ministerios locales. - Cierta flexibilidad por parte de la delegación en la planificación propia de cada UGP. - Criterios técnicos y no políticos para los proyectos. - Ausencia de injerencia por parte de las Instituciones. - Buena cualificación del personal de las UGP.

Oportunidades - La Delegación se refuerza con los proyectos de las UGP. - Excelentes técnicos locales: Quedarán capacitados cuando los proyectos terminen. - Apoyo al proceso de descentralización de las instituciones hondureñas. - Incremento en la capacidad gerencial de las contrapartes. - La Delegación desconcertada en Managua podría ser una oportunidad de acercar a los técnicos al terreno y de reducir burocracia pero de momento no lo está siendo.

A modo de conclusión del ejercicio propuesto a los gestores y administradores

de las nueve UGP de Nicaragua y Honduras –que entre ellos suman mas del 70% del

presupuesto total del PRRAC – podemos aseverar que las Unidades de Gestión según sus propios protagonistas se encuentran tremendamente condicionadas en su trabajo de ejecución de proyectos por una serie de factores internos y externos que afectan negativamente el desarrollo de los proyectos.

Estos condicionantes tienen como primera consecuencia el retraso en la

ejecución de los nueve macroproyectos analizados que en la mejor de las hipótesis estarán terminando sus funciones y traspasando a las autoridades municipales, departamentales y nacionales los proyectos a finales del 2006 y durante el año 2007.

Los principales condicionantes que afectan negativamente a las UGP analizadas

según sus propios gestores, son: - Los errores iniciales de la Misión de Identificación –UAT- y las DTA

que se derivan del trabajo directo de dicha Misión. - La Fragmentación de decisiones por parte de la Delegación en Managua

que ralentizan el proceso administrativo minimizando las consideraciones técnicas en aras de un minucioso procedimiento difícil de cumplir por las contrapartes locales de las UGP.

- La Dependencia de las UGP de sus socios - contrapartes locales – por las

sucesivas contrataciones y subcontrataciones locales que impiden a las UGP garantizar la calidad del resultado final.

- La falta de sostenibilidad de los proyectos cuando sean gestionados por

las Instituciones por deficiencias técnicas, carencias económicas y falta de empoderamiento de las ideas de los proyectos.

En este escenario, a pesar de que la evaluación del impacto de los proyectos es todavía prematura por su bajo grado de ejecución actual, se puede concluir que las UGP están teniendo serias dificultades para implementar los proyectos analizados y que se prevén mas problemas cuando la ejecución de los volúmenes de obra comience.

El hecho de que las UGP se encontraran proyectos ya formulados, con

disposiciones técnicas desfasadas, en muchos casos con componentes difíciles de dotar de coherencia interna y con una pertinencia muy discutible en función de los conceptos de Rehabilitación entendida como gestión de riesgos y prevención de vulnerabilidades, supone un serio handicap para la ejecución de los proyectos unido a la poca eficacia en la gestión de recursos - dependencia extrema de los organismos y empresas locales - y al impacto tardío sobre el terreno, colocan a las UGP en una situación difícil de ser valorada positivamente y como una experiencia de gestión poco recomendable para futuras acciones de la Comisión.

APÉNDICE 5 Documentación consultada : Evaluation of the Actions of Rehabilitation and Reconstruction Financed by the European Community in ALA/MED Countries. November. 2000.

Country Reports of: Bangladesh, Cambodia, Lebanon, Yemen, Guatemala, Nicaragua.

Rapport Spécial de la Court des Comptes relatif aux actions de réhabilitation en faveur des États ACP en tant qu’instrument de préparation à l’aide au développement, accompagné des réponses de la Commission. (présenté en vertu de l’article 248, paragraphe 4, deuxième alinéa du traité CE) 200/C 113/01.

Evaluation of Budget Line « Aid for Uprooted People in ALA Countries 1997 – 1999 » (Council Regulation 443/997). Synthesis Report. September 2000.

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Sobre la vinculación entre la ayuda, la rehabilitación y el desarrollo. COM (96) 153 final. 30/04/1996.

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a un Plan de Acción Comunitario para la reconstrucción de Centroamérica. Abril 1999.

Parlement Européen. Rapport sur la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen relative à un plan d’action communautaire pour la reconstruction de l`Amérique centrale. (COM (1999) 201 – C 5-0111/99 – 199/2114 (COS)). Al nivel del PE hemos consultado también las preguntas y respuestas a los diversos Comisarios que se han ocupado del PRRAC: Mr. Marin, Mr. Nielson et Mr. Patten.

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Evaluación y futuro de las actividades humanitarias de la Comunidad. Artículo 20 Reglamento CE 1257/96. (COM (1999) 468 final)

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen sur la politique de développement de la Communauté européenne (COM (2000) 212 final.

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Evaluación de la vinculación entre la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo. COM (2001) 153 final. 23/04/2001.

Central America. Hurrican Mitch. Global Plan 1998 - 1999. Synthesis report.2000. Evaluation ECHO. 2000. February 2001.

L`évaluation à la Commission Européenne . Guide des procédures et structures d`évaluation actuellement en vigueur dans les programmes de coopération externe de la Commission . Mars 2001.

Programa de Seguridad Alimentaria de la Comisión Europea en Honduras. Misión de evaluación. Resumen de conclusiones y recomendaciones. Tegucigalpa. Noviembre 2002. Evaluación final de las intervenciones en materia de Seguridad Alimentaria de la Comisión Europea en Nicaragua. Enero 2003.

Evaluation globale de la coopération de la Communauté Européenne avec le Nicaragua. Rapport de synthèse: Conclusions et Recommandations. Mars 2000. También inform de evaluación in situ.

PRRAC. Manual de terreno. CD ROM preparado por la Delegación con toda la información de utilidad para la gestión del programa: procedimientos, circuitos, etc. Otros muchos documentos del programa y de los proyectos: informes anuales, POA, ...

Documentos de la identificación de PRRAC:

1. Programa Regional de Reconstrucción para América Central (PRRAC),

Informe de Identificación - Informe Final, Salud e Higiene Básica en Nicaragua y Guatemala, Abril 1999, Fecha de entrega : 3 de Mayo 1999, Expertos : Carlos Pfeiff, Meno Oostra, Ramón Vila.

2. Misión de Identificación para proyectos de rehabilitación en el sector

educación en Nicaragua y Guatemala, Desde el 07.02.99 hasta el 24.03.99, Informe Final, AL/NIC-GUA/III/3100/126, Abril 1999, Expertos : Maurizio De Lucia, Leonor Malaver, Lucas Meertens.


Informe de Identificación - Informe Final, Salud e Higiene Básica en El Salvador y Honduras, Abril 1999, Fecha de entrega : 3 de Mayo 1999, Expertos : Massimo Azzariti, Gladys Baldew, Sophia Schlette.


Informe de Identificación - Informe Final, Sector Educación - Honduras y Salvador, Febrero-Abril 1999, Fecha de entrega : 3 de Mayo 1999, Expertos : Matthias Risler, Martin Ede, Frank Suurs

WOLA. Democratizing Development. Lessons form Hurricane Mitch Reconstruction. Vicki Gass . July 2002. CLACDS –INCAE. Como enfrentar los desastres naturales en una región vulnerable. Lecciones aprendidas del paso del huracán Mitch por Centroamérica. Julio 1999. Fondation de France. Sylvie Robert y Annick Jeanntet. Anuncios, compromisos financieros y condicionalidades en el marco de la reconstrucción post Mitch en Nicaragua y Honduras. Un ensayo de transformación social y política bajo la presión de las financieras. Documento de trabajo. Mayo 2002. 1 Hemos consultado también con menos atención los Informes de Evaluación Global ACP (951338), ALA (951401) et MED (951405)

Evaluation of rehabilitation and reconstruction activities

Phase 2: Country Case Studies

Mission Report: India

The Post-Earthquake Reconstruction Programme European Union Gujarat (PERPEUG) in India

Mai 2003 Raghav Rej Regmi Francisco Rey



PARTICIP GmbH has prepared this report for the Commission of the European Communities. The authors accept sole responsibility for this report. The report

does not necessarily reflect the opinion of the Commission.

European Commission

Evaluation of rehabilitation and reconstruction activities; Phase 2: Country Case Studies Mission Report: India - Gujarat; Mai 2003; PARTICIP GmbH

I

CONTENT

1. EXECUTIVE SUMMARY ......................................................................................1

1.1. Introduction.....................................................................................................1

1.2. Objectives and Methodology ..........................................................................1

1.3. Origin of the crisis. The Gujarat Earthquake...................................................1

1.4. The response..................................................................................................2

1.5. The EU response............................................................................................2

1.6. PERPEUG ......................................................................................................2

1.7. Principal findings of the evaluation .................................................................3

1.8. Recommendations..........................................................................................5

2. INTRODUCTION ..................................................................................................6

2.1. Nature and Organization of the Mission..........................................................6

2.2. Methodology ...................................................................................................6

2.3. Evaluation criteria ...........................................................................................7

2.4. Constraints .....................................................................................................8

3. REHABILITATION AND RECONSTRUCTION CONTEXT AFTER THE “GUJARAT EARTHQUAKE” .........................................................................9

3.1. Introduction. Origin of the crisis ......................................................................9

3.2. Human Development and Poverty in India. Basic figures .............................11

3.3. Response to the Gujarat Earthquake............................................................12

3.4. The State Policy Framework for Rehabilitation in Gujarat ............................13

4. THE EU AND INDIA............................................................................................15

4.1. Co-operation and political dialogue...............................................................15

4.2. Development Co-operation...........................................................................15

5. THE EUROPEAN COMMISSION RESPONSE TO THE GUJARAT EARTHQUAKE ...................................................................................................18

5.1. A brief chronology of European Commission response ................................18

5.2. Emergency humanitarian relief by ECHO .....................................................19

5.3. EC-supported Health Sector Investment Program & Post-earthquake Re-development ........................................................................20

5.4. Sustainable Community Based Approaches to Livelihood Enhancement in Gujarat (SCALE) with Aga Khan Foundation .....................22


II

6. PERPEUG (POST EARTHQUAKE REHABILITATION PROGRAM OF EUROPEAN UNION IN GUJARAT) ..............................................................23

6.1. Origins and chronology of the Program ........................................................23

6.2. The design of the selected package. The “logic” of the Program..................24

6.3. Objectives of the program.-. (See FP in Annex) ...........................................27

6.4. Rationale of the project.................................................................................27

7. EVALUATION LEVELS.......................................................................................30

8. EVALUATION OF PERPEUG.............................................................................32

8.1. Local level.....................................................................................................32

8.1.1. Rational / Relevance links with the Budget line ........................................32

8.1.2. Project preparation and design. PERPEUG as a Program.......................33

8.1.3. Project selection .......................................................................................34

8.1.4. Implementation Management ...................................................................34

8.1.5. Implementation quality of NGOs...............................................................35

8.1.6. Effectiveness ............................................................................................36

8.1.7. Impact - Benefits at community level ........................................................36

8.1.8. People’s Perspective ................................................................................37

8.1.9. Gender approach......................................................................................37

8.1.10. Visibility ..............................................................................................37

8.1.11. Coordination at the country level ........................................................38

8.1.12. Government perception ......................................................................38

8.1.13. Sustainability ......................................................................................39

8.2. European level..............................................................................................39

8.2.1. Role of Delegation in New Delhi ...............................................................39

8.2.2. Role of Brussels .......................................................................................40

8.2.3. Efficiency ..................................................................................................40

8.2.4. Complementarity ......................................................................................41

8.2.5. Coherence................................................................................................41

8.3. International strategic level ...........................................................................41

8.3.1. Coordination between donors...................................................................41

8.4. Rehabilitation as a Bridge between Relief Aid and Development .................41

8.4.1. Links between Relief and Rehabilitation...................................................41

8.4.2. Links between rehabilitation and development.........................................42


III

9. NGO SPECIFIC OBSERVATIONS .....................................................................43

10. CRITICAL ISSUES..............................................................................................45

11. RECOMMENDATIONS.......................................................................................46

11.1. Brussels Level ..........................................................................................46

11.2. Delegation Level.......................................................................................46

11.3. NGO Level................................................................................................46

12. NOTE ON COMMUNAL VIOLENCE IN GUJARAT ............................................48

ANNEXES Annex 01: SWOT Analysis of PERPEUG Annex 02: Summary of budgets Annex 03: People contacted Annex 04: Financing proposal Annex 05: Project summary Annex 06: List of references consulted


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LIST OF ACRONYMS ACP Africa, Caribbean and Pacific ADB Asian Development Bank AKF Aga Khan Foundation ALA Asia – Latin America ASEAN Association of South Asian Nations CARE Cooperative Assistance for Relief Everywhere CBO Community Based Organisation CEC Commission of the European Community DAC Development Assistance Committee of the OECD CSP Country Strategy Paper DG Directorate General DIPECHO Disaster Preparedness programme ECHO DM Disaster Management DMC Disaster Management Committee DMI Disaster Management Institute DP Disaster Preparedness EC European Commission ECHO European Commission Humanitarian Office EDI Entrepreneurship Development Institute of India EEC European Economic Community EU European Union FA Financial Agreement FCGRP FICCI-CARE Gujarat Rehabilitation Project FP Financing Proposal GDP Gross Domestic Product GERRP Gujarat Earthquake Reconstruction and Rehabilitation Policy GOI Government of India GOG Government of Gujarat GSDMA The Gujarat State Disaster Management Authority HAI Helpage India HQ Headquarters IDA International Development Agency IMF International Monetary Fund INGO International Non Governmental Organization


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IO International Organization IOM International Organization for Migration LRRD Linking relief, rehabilitation and development MF Micro finance MoU Memorandum of Understanding NGO Non-Governmental Organisation NIP National Indicative Programme PRA Participatory Rural Appraisal PERPEUG Post Earthquake Rehabilitation Programme of European Union in

Gujarat RDT Rural Development Trust SCR Service Commun RELEX SEWA Self employed women’s association SPHERE Humanitarian Charter and Minimum Standards in Disaster

Response SHG Self Help Group TA Technical Assistance ToT Training of Trainers UN United Nations UNDP United Nations Development Programme VLC Village Level Committee VLRC Village Level Rehabilitation Committee


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1. EXECUTIVE SUMMARY

1.1. Introduction In the framework of the evaluation of the rehabilitation and reconstruction activities financed by the European Community in the ACP/ALA/MED/TACIS countries that the European Commission has initiated, the Steering Committee, of said evaluation, decided that one of the most relevant experiences to analyze and therefore one of the field trips to be made by the evaluation team, should be the PERPEUG. This program, which was initiated after the earthquake in Gujarat in 2001, has some specific points in its implementation, which is why it was recommended to be one of the cases studied in the evaluation.

1.2. Objectives and Methodology The objective of the field mission was to analyse the use of the rehabilitation budget line in the response to the Gujarat earthquake, studying the links with other EC instruments and testing the hypotheses and preliminary findings of the desk phase. The mission took place during a two-week period, from 10 – 23 March 2003. Its home base in India was New Delhi where the EU’s Delegation headquarters is located. A significant part of the two weeks was spent in Bhuj and other places within the Gujarat state. The team was composed by a local consultant and an European one. The methodology was very varied including the following aspects: documentation analysis, interviews, workshops, field visits, meetings with beneficiaries and stakeholders,.. The evaluation criteria were included in the first phase report. In this case, given the fact that many of the projects of PERPEUG are in a very early stage of implementation, a key criterion for the evaluation was relevance, i.e. insofar as the projects responded to the policy goals of the rehabilitation strategy as framed in the Council Regulation 2258/96 and the premises of the LRRD papers.

1.3. Origin of the crisis. The Gujarat Earthquake On January 26, 2001, an earthquake measuring 6.9 on the Richter scale occurred in the state of Gujarat in western India and caused extensive damage across a wide area of urban and rural districts. The District of Kutch, in far western Gujarat, was the most severely affected. The earthquake caused an unprecedented level of destruction, killing more than 20,0001 people, injuring hundreds of thousands and leaving millions without homes or livelihoods. More than one million homes were damaged or destroyed. 1 Months later when the district Administration carried out a detailed scrutiny, the number of deaths went down to approximately 13,800.


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The most affected people was the poorest. As in many other countries, the issue of rehabilitation in Gujarat and in India as a whole is closely linked with poverty alleviation as poor people and vulnerable groups are the most affected by disasters and those that lack the capacities to cope with the effects of disasters.

1.4. The response

In response to the huge requirement for relief and rehabilitation assistance in the Gujarat region, the GOI and the GOG, together with national and international humanitarian organizations, mobilized resources to support the need. The GOG established an Earthquake Rehabilitation Task Force and later, some months after the earthquake, the GOG created the GSDMA and approved a comprehensive rehabilitation plan: the “Gujarat Earthquake Reconstruction and Rehabilitation Policy” (GERRP) which is the base for all the rehabilitation programs and is being financed by various donors, including the WB, ADB, and others.

1.5. The EU response The EC has been implementing a growing program of development and economic co-operation for thirty years. During these years the total amount of EC assistance to India, all in the form of grants, reached 2 Bn.€. EC assistance to India currently involves an expenditure of roughly 100 M€ per year. Immediately after the earthquake, the EC through ECHO approved a decision for humanitarian relief to the victims. ECHO assistance towards the Gujarat earthquake has focused on emergency health structures the provision of shelter and non-food items), and to a lesser extent on sanitation. At the end of February 2001 the Commission services (AIDCO/D and AIDCO/F) sent a pre-identification mission for a more detailed need assessment mission and to prepare a proposal for management decision on how and what the EC could undertake for rehabilitation and reconstruction.

1.6. PERPEUG One of the proposals of the mission was PERPEUG (Post Earthquake Rehabilitation Program of European Union in Gujarat): 15 M€ to 11 NGOs for a period of 1 to 3 years. The first draft of the program was done in April 2001 and the pre-selection of NGO was finalized in May but due to some delays in the EC, the Commission’s decision was taken in December and the first PERPEUG contract was signed on January 2002, i.e. one year after the earthquake. The final result, therefore, consisted of 11 projects that had similar orientations but lacked program coherency between them. The proposals selected broadly concern: - re-launching the economy (implying a strong livelihood component) - rehabilitation of water supply - rehabilitation of educational infrastructure


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1.7. Principal findings of the evaluation The program can be considered very relevant as it is directed towards needs not sufficiently attended to during the emergency phase and towards vulnerable sectors of the population.

Identification of beneficiaries has been one of the strongest aspects of the PERPEUG program. The implementing NGOs have targeted the direct victims of the earthquake but they have also included the indirect victims. PERPEUG is the only program to date from the external agencies’ side that has a clear mandate and focus to work within a ‘Rehabilitation to Development’ approach.

The relevance, with respect to the local rehabilitation policies, is very high and the GSDMA participated, at various levels, in the initial phases of PERPEUG. To a lesser extent, the municipal entities (Panchayats, etc) have participated in the program.

PERPEUG itself does not appear as a program but rather as a collection of 11 different projects by several NGOs. The logframe and “Fiche de projet” of PERPEUG was done ex post, the implementing NGOs are not aware of the ‘PERPEUG Logframe’ and there is no specific single management structure for ‘PERPEUG’ alone. The identification of the projects was quite fast and it produced some mistakes in the design of the projects. This made some of the projects unclear about their objectives, and to only focus on the carrying out of activities. The pro-active attitude of the Delegation in the pre-selection of the projects may be considered very positive and allowed the implementation process of the programs to be accelerated. There is no justification given as to why the NGOs that had worked with ECHO in the emergency phase were not included. In some cases, they would have been able to provide a good knowledge of the situation in Gujarat and an established relationship with NGO partners, beneficiaries and authorities. The implementation process, reflecting the mindset of the field staff of most of the partner NGOs, was dominantly ‘Activity Delivery Oriented’. The conceptual understanding of development and of social mobilization, including gender concepts, have been noted to be at a very lower level among most of the NGO field staff met by the consultants during their field visits. Delay in decision making at the EC side has caused confusion and created a gap between the ‘current situation’ and the proposal. NGOs are trying their best to readjust the activities to fit into the new situation and the emerging needs of the people with whom they are currently working. With respect to this issue, the


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Delegation has been very understanding, flexible and open. Immediate decisions and approvals to such changes need to be taken from the EC side. However unclear authority at the Delegation level and delayed responses from Brussels appear to have created further confusion and complications not only for the NGOs but also for the EC Delegation. The interventions show some positive indicators on effectiveness and impact and as entry points for social mobilization and sustainable development, but performance needs to be developed further. The sustainability of the program is not clear. From a financial perspective, the risks for sustainability are great because some donors are not as interested in Gujarat as they were right after the earthquake hit, and this makes it difficult for the NGOs and communities to get new funds. The role of the EC Delegation in terms of the Management of PERPEUG has not been clearly defined, which could explain why confusion regarding the role and responsibility with Brussels is visible at various points. On the part of the Delegation, a very proactive role has been played by the Delegation from the very beginning of the creation of PERPEUG. The management of PERPEUG from Brussels, which included a lack of continuity of program managers and a series of changes within AIDCO in the process of regionalization of budgetary lines, has created problems and slowed down by several months its implementation. The lack of response to the demands made by the Delegation and the NGOs in the past months is worrying and creates risks for some of the project’s components. Complementarity between PERPEUG and the activities of the Member States in the area of rehabilitation can be considered low. Some bilateral agencies (SNV, DFID, etc.) were active in the immediate post-disaster rehabilitation but no complementarity has existed amongst them. In any case, this is understandable as PERPEUG is a medium term program and only on infrastructure reconstruction. Even though an attempt was made from the beginning by the EC to use in an organized manner the various community cooperation instruments, reality shows that this was not done. Complementarity with ECHO activities did not exist and this represents lack of coherence in CE’s approach towards the crisis in Gujarat Most of the projects include classic rehabilitation activities and development components. The development components, in many cases, are the most common components in the projects. Even though the transition from rehabilitation to development is usually considered to be complex, it was


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straightforward in PERPEUG since even if some of the development approaches are still constrained (excess of delivery activities, poor social mobilization, etc.) the approach within the projects is one of a commitment to development. In some of the projects the reality is closer to the contiguum model as opposed to the continuum model, in other words emergency and development measures are taken in a simultaneous fashion.

1.8. Recommendations The de-centralization and deconcentration of the PERPEUG management responsibilities to Delhi is underway, but in view of the urgency of the need to approve some changes in the activities of the NGOs, the EC Delegation in Delhi should be granted immediate authority to make decisions. PERPEUG must be recognized as a ‘bridging program’, going from rehabilitation to sustainable development. The EC should consider the possibility of a longer-term commitment to address the emerging developmental needs of the area. Technical support should be provided to the NGOs concerning sustainability, social mobilization and mutual complementarity. This technical as well as managerial support should be provided to the NGOs as soon as possible. A person experienced in ‘development programs’ should be made responsible for facilitating ‘coordination and mutual cooperation’ amongst the 11 NGO partners and the Delegation. PERPEUG needs to capitalize and learn the necessary lessons. Possibilities exist to prepare a model that would be replicable in other cases. Some modifications in the implementation modality of the NGOs is required to reduce multiple management layers and also to make the implementation mode more mobilization process oriented rather than delivery oriented.


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2. INTRODUCTION In the framework of the evaluation of the rehabilitation and reconstruction activities financed by the European Community in the ACP/ALA/MED/TACIS countries that the European Commission has initiated, the Steering Committee of said evaluation, decided that one of the most relevant experiences to analyze and therefore one of the field trips to be made by the evaluation team, should be the PERPEUG. This program, which was initiated after the earthquake in Gujarat in 2001, has some specific points in its implementation, which is why it was recommended to be one of the cases studied in the evaluation. These case studies for evaluation in situ were selected according to different criteria:

1. Type of crisis. Natural disaster, war, man made crisis, etc.; 2. Actors involved and delivery mechanisms. Role of different actors,

NGO participation, institutional structure and set-up, implementation methods, etc.; and

3. Opportunities for lessons learned with regard to the relief and development continuum, co-ordination, innovative nature, quick response, etc.

2.1. Nature and Organization of the Mission A European consultant, Francisco Rey, and a local consultant based in Nepal, Raghav Rej Regmi, formed the Evaluation Team of the mission. During some of the field visits the mission team was also accompanied by the head of the program in the EU Delegation in New Delhi, Rajiv Mehta. The mission took place during a two-week period, from 10 – 23 March 2003. Its home base in India was New Delhi where the EU’s Delegation headquarters is located. A significant part of the two weeks was spent in Bhuj and other places within the Gujarat state.

2.2. Methodology After the proposal was made in the Phase I Report the following methodology was very varied and included the following aspects:

- Documentation Analysis: An analysis was made (see Annexes) of the general documentation of that Commission and other Community institutions have on the PERPEUG, as well as of many of their project documents (Logical Frameworks, contracts, etc.), and other documents on the overall control and monitoring of projects.

- Interviews: Various types of interviews were carried out (for the most part, the interviews were formal and programmed) with the various actors involved in the Program, i.e. directors and managers, representatives of charity organisms, local partners, members (of varying posts) of NGOs, etc. In some cases a formal questionnaire was followed during the interviews and in other cases an informal and open interview or conversation was conducted.


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- Workshops: Two workshops were carried out with the project managers (Directors and other personnel) as per some of the modifications in the SWOT method (Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats). SWOT is a method that is used in planning and evaluation which turned out to be very useful in this mission. (See Annex for more information). The first workshop was held in Bhuj. The second one was held in Ahmedabad with the project heads of the headquarters of the organizations in which certain aspects of management were addressed along with more strategic aspects of the program.

- Field visits: All projects, where direct contact (besides interviews with those in charge) could be made with the beneficiaries, participating entities, local communities, etc., were visited. During the visits, aside from observation and contrasting the data provided in the project documentation, some indicators could be verified. In most of the projects that were visited, meetings were held with the beneficiaries, the Self Help Groups, etc. The mission emphasized the importance of field visits and qualitative interviews and meetings with beneficiaries. The dialogue with all kinds of stakeholders contributed to enhance the team’s knowledge of the project’s history. Language barriers were not a problem given that one of the members of the team, Mr. Regmi speaks Hindi.

- Data Analysis: In order to carry out data analysis, analytical tables were used in some cases with the usual evaluation criteria: relevance, effectiveness, efficiency, impact and sustainability, as well as other criteria important for the European Commission like coordination, coherence, complementarity, visibility, etc.

2.3. Evaluation criteria Given the fact that many of the projects of PERPEUG are in a very early stage of implementation, a key criterion for the evaluation was relevance, i.e. insofar as the projects responded to the policy goals of the rehabilitation strategy as framed in the Council Regulation 2258/96 and the premises of the LRRD papers. Within the sub-criteria used to analyze “relevance” the following would be found:

- The degree to which the project responds to the expressed needs of the population

- The role of the program / projects as a link between emergency aid and development.

- The degree to which the program / projects constituted part of a larger global country strategy in which rehabilitation is not an isolated intervention.

- The project’s contribution to risk reduction, disaster mitigation and vulnerability reduction.

- The degree to which the project or program’s implementing actors are committed to the LRRD and can rely upon sufficient expertise.


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2.4. Constraints In general, despite the short length of the mission, sufficient access was provided to documentation and other project sources. The collaboration of the project managers and of the members of the Delegation has been good, as has that of the beneficiary entities, public administrations and NGOs of the region. Undoubtedly, however, it is necessary to take some things into consideration in order to put this report in context and not to expect of it things that were not dealt with in the mission, (because they were not part of the mission’s Terms of Reference (ToR)):

- This is not a final evaluation of PERPEUG. Due to the early implementation stage of many of the activities of the program, a complete evaluation of PERPEUG was not possible. Our report analyzes in detail some of the criteria that constitute an evaluation (relevance, coherence, coordination, complementarity and even sustainability) and to a lesser extent (even though we did also analyze these aspects) other criteria like effectiveness, efficiency, and impact. During the mission some of our colleagues in India used the term “inception phase evaluation” which corresponds quite well to the reality.

- Rehabilitation approach. As our evaluation, as per the ToRs, dealt with an analysis of CE’s rehabilitation activities, this approach guided the work and the treatment of the various issues evaluated, i.e. a deliberate attempt was made to evaluate PERPEUG according to a general rehabilitation optimum and in terms of its ability to respond adequately in the medium term to a crisis situation. Thus, issues like the connection between aid, rehabilitation and development and, therefore, the role of the program in this respect, have been fundamental points of our mission.

- The general early implementation stages – March 2003 – of some of the PERPEUG projects has conditioned, to some extent, the consultants’ work in the field.

- Access to information in AIDCO’s headquarters in Brussels was problematic due to the fact that there was no one specifically in charge of this program. We were able to access some information on the initial phases of the program, but hardly any on its current exact degree of implementation.


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3. REHABILITATION AND RECONSTRUCTION CONTEXT AFTER THE “GUJARAT EARTHQUAKE”

3.1. Introduction. Origin of the crisis On January 26, 2001, an earthquake measuring 6.9 on the Richter scale (both the India Meteorological Department and the US Geological Survey’s estimate was MW 7.7) occurred in the state of Gujarat in western India. The earthquake, which was followed by more than 500 aftershocks, caused extensive damage across a wide area of urban and rural districts. The District of Kutch, in far western Gujarat, was the most severely affected. The earthquake caused an unprecedented level of destruction, killing more than 20,0002 people, injuring hundreds of thousands and leaving millions without homes or livelihoods. More than one million homes were damaged or destroyed. Health and education infrastructures were seriously damaged: over 1,200 health clinics (the majority in rural areas) and more than 11,600 schools were destroyed or seriously damaged. Utility infrastructures and services like electricity, water supplies, communications, etc. were also extensively damaged.

Map 1. Gujarat State.

2 Months later when the district Administration carried out a detailed scrutiny, the number of deaths went down to approximately 13,800.


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Although Gujarat had been relatively richer and grown faster than other Indian regions, the districts of Kutch, Jamnagar, Rajkot and Surendranagar, the most affected, were very poor even before the earthquake. The disaster struck in the wave of two years of drought 1999 and 2000. The impact on livelihood was very severe. More than 10,000 small and medium industrial units stopped production due to the damage caused to industrial plants, factories and machinery. A large number of craftsmen and artisans who live in Kutch lost their workshops and tools. There was heavy loss of livestock in the region, an important source of people’s livelihood. In the face of these staggering losses, there was a pervasive sense of disempowerment and vulnerability among the population. The main source of employment in the region consists of agriculture, animal husbandry, salt production and refining, handicraft and trade activities. Kutch accounts for less than 2 percent of industrial employment in the state and there is little large-scale industry. Agriculture is largely rain-fed (and therefore, rain-dependent) and there are few perennial crops. The agriculture and dairy sectors are extensive with little mechanization and therefore produce low levels of capital. Although some people benefit from money transfers from relatives working in Mumbai and abroad, poverty is higher and social indicators worse in the earthquake affected areas than in the rest of the state. To make matters worse, Kutch also has the largest proportional percentage of caste, 12 percent, as compared to 7 percent in Gujarat on the whole.

Map 2. Areas affected.


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Even though the region was prone to natural disasters like cyclones, drought and earthquakes, prior to the 26 January earthquake in 2001, few if any, of the villages had any previous experience of earthquakes of such an extreme magnitude. As a result, people were unaware of the inappropriateness of traditional methods of house construction and their inability to withstand even moderate seismic movements. Accordingly, the people were at considerable risk whilst in their homes due to structural susceptibilities to catastrophic failure during severe earthquakes. Compounding to this risk was the fact that the vast majority of housing construction in the devastated areas was not sanctioned by any housing authority or regulatory group, nor did it follow any established guidelines or policies on alternative village level "safe" house construction procedures.

3.2. Human Development and Poverty in India. Basic figures India’s steady progress over the last decade towards meeting the goals of human development is reflected in the improvement of the country’s human development index (HDI) from 0.406 in 1975 to 0.571 in 1999. With an average growth rate in the gross domestic product (GDP) of 5.8 percent during the first decade of reforms (1992-2001), India is among the ten fastest growing economies in the world. The pace and momentum of economic reforms have been maintained and the economy continues to show resilience in the face of a decelerating growth rate over the last two years. India’s growing capacity in leading-edge areas such as information technology has achieved global recognition. Statistics on critical development indicators such as female literacy, life expectancy at birth, child mortality and incomes, however, also serve to show how far there still is to go. (<http://www.un.org.in/CCA2.htm#The state of human development> ).

Table. 1. Income poverty trends in India. Source. UNDP.


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India has a long way to go before ending income poverty. Despite the good growth record, trends have been far from uniform. India continues to face several emergencies, – some loud but many silent – which increase the vulnerability particularly of the poor and disadvantaged communities. In some cases, the record of dealing with such emergencies has been exemplary, whereas in other instances, the crisis sometimes not even adequately recognized. India has earned widespread recognition for its achievements in coping with major disasters that regularly threaten the sub-continent. It has put into place an effective public distribution system to avert hunger and starvation deaths – the bane of India’s past. The country has also set up systems to manage natural disasters that strike with little or no warning (typhoons, floods, earthquakes, etc.). Lessons from successful experiences of handling such emergencies include the critical importance of maintaining the entitlements and purchasing power of vulnerable groups, especially agricultural laborers during natural disasters.

As in many other countries, the issue of rehabilitation in Gujarat and in India as a whole, is closely linked with poverty alleviation as poor people and vulnerable groups are the most affected by disasters and those that lack the capacities to cope with the effects of disasters.

3.3. Response to the Gujarat Earthquake In response to the huge requirement for relief and rehabilitation assistance in the Gujarat region, the Government of India (GOI), together with national and international humanitarian organizations, mobilized resources to support the need. The Chief Minister of the Government of Gujarat (GOG) announced that the financial cost of physical reconstruction was estimated to be around US$4.5 billion and the GOI committed US$1 billion towards relief. Despite this substantial sum of money, the cost of the rehabilitation operation was beyond the capacity of the GOG without external assistance. Consequently, the GOG held a series of meetings with major international donors and international financial institutions to raise supplementary funding. More than 50 countries provided direct assistance to earthquake survivors in Gujarat. Tons of food, thousands of tents, medicines and blankets were airlifted or trucked into the earthquake-affected zones. More than 5,100 army troops were deployed into Bhuj for rescue operations and more than 20,000 injured people were given treatment by the Government health department. Despite the extensive damage, the GOG was able to quickly restore communication and essential services such as water and electricity to most of the affected regions. The GOG established an Earthquake Rehabilitation Task Force under the auspices of the National Disaster Management Authority and later, some months after the earthquake, the GOG created the Gujarat State Disaster Management Authority (GSDMA) and approved a comprehensive rehabilitation plan: the “Gujarat Earthquake Reconstruction and Rehabilitation Policy”


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(GERRP). Policy to date calls for international donors, international relief agencies and local NGOs to take part in short and long-term measures to support infrastructure and services. The GERRP considers that the rehabilitation program will require a total amount of about 1.77 Bn.€. The GOG proposed that the GERRP secure a loan for about 690M€ from the World Bank and one for 350M€ from the Asian Development Bank3, both of which are now in progress. A further 434M€ had been committed by the Housing and Urban Development Corporation (HUDCO) and the National Housing Bank.

3.4. The State Policy Framework for Rehabilitation in Gujarat With the creation of the GSDMA and the approval of the GERRP, the GOG initiated a real rehabilitation policy and an organism in charge of carrying it out. The GERRP is a comprehensive multi-sector rehabilitation program aimed at rehabilitating the people affected by the earthquake through the provision of housing, social amenities, infrastructures and livelihood support based on a sustainable economy and ecology. The program’s broad objectives are outlined below:

- Build, retrofit and repair houses and public buildings with earthquake resistant technology.

- Revive the local economy and regenerate livelihood. - Rebuild and upgrade community and social infrastructures to strengthen social protection. - Provide health support to the people injured including psychological counseling for those

traumatized by the earthquake. - Restore lifeline infrastructures of transport, power and water supplies in order to reduce

vulnerability to natural disasters. - Support gender empowerment by involving women at all stages of program

implementation. - Provide support for children through nutritional and educational strategies. - Implement a comprehensive disaster management program, improving the disaster

preparedness and emergency response capacities of the government. - Reduce vulnerability with long term mitigation programs aimed a watershed management

and drought mitigation, and improve people’s resilience and food security through diversification of income-generation sources and asset building.

The Guiding Principles of the GERRP clearly express that the mandate of the reconstruction and rehabilitation program goes beyond the immediate priorities of earthquake reconstruction and pursues broader social and economic issues impinging on household and community level development and empowerment. Some of those Guiding Principles are:

3 Instead of depending only on the assessments made by the Gujarat Government, the ADB went by an independent assessment carried out by a joint mission of ADB, World Bank, USAID and Dutch Government from February 12 to 26, the assessment report of which was submitted to both the Indian and Gujarat Governments on March 14


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- Participation of representative institutions, NGOs, community based organizations, women’s groups, private sector, (private – public partnership) in the decision making process and in the implementation of the GERRP.

- Promotion of equity and empowerment principles and mechanisms that ensure awareness and participation of weak and poor people.

- Incorporate structural and non-structural rehabilitation measures. The dissemination of seismic technology, the use of appropriate building materials and construction practices will be improved.

- Ensure highest levels of transparency and accountability through appropriate mechanisms and practices.

The components of the GERRP are: - Housing - Livelihood support programs - Infrastructure - Social and community development - Disaster management

With respect to housing, the most important component, the GERRP establishes several dispositions on housing recovery strategy. The GOG announced five special assistance packages for reconstruction, retrofitting and repairs of approximately a million houses destroyed and damaged in the earthquake. These packages are prepared according to the type of damage done to homes, zones and beneficiaries, etc. The guiding principles of these five assistance packages are minimum shelter for all the affected households and equity in the distribution of assistance. The livelihood component is being implemented through a number of economic schemes and benefit packages to help the self-employed, artisans and entrepreneurs in short- and long-term perspectives. The GOI, various agencies of the UN, such as UNDP and ILO, and many NGOs in partnership with the SIDBI and the GOG are co-operating in these efforts. One of the most interesting things of the GERRP is the approach to long-term disaster preparedness and the institutional support to GSDMA as a coordinating body for disaster management, response, preparedness and rehabilitation. Early warning systems, emergency communications, hazard mapping and monitoring and community based disaster mitigation are some of GERRP’s measures to improve the state’s capacity in emergency preparedness and response. At the country level, as large segments of the population remain highly vulnerable to another type of disaster, e.g. cyclones, drought, earthquakes, floods, the GOI over the last two years has carried out major reforms that have resulted in the creation of a Ministry of Disaster Management with cabinet-level representation. The Ministry is responsible, not only for the response, but also for the DPP and DM tasks, which have become more important and essential to the development process. Within this process there is an ambitious new plan, which has gathered significant international support. The UNDP has already developed a five year US$50 million program in support of this government initiative, including a vulnerability reduction component that is planned to be implemented in 12 states at the district level.


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4. THE EU AND INDIA

4.1. Co-operation and political dialogue Year 2003 marks 40 years of EU-India relations. India was amongst the first countries to set up diplomatic relations with the EEC in 1963 when the EEC was composed of six members. The bilateral relations were stimulated with the convocation of the first ever India-EU summit held in Lisbon in June 2002. The summit began a process of dialogue at the highest political level, which continued in the New Delhi summit (November 2001) and the Copenhagen summit (October 2002). The fourth India-EU summit will be held in New Delhi in November 2003. The summits, preceded by a Business Summit organized by business organizations from both sides, serve to take stock of bilateral, regional and global issues of mutual interest. The Joint Statements and the Agenda for Action issued from these summits lay out a road map for the further development of relations. The EU continues to be India’s first trading partner as it accounts for nearly one-forth of India’s total imports and exports. Bilateral trade has grown 2.5 times in the last ten years and currently stands at 25 Bn.€. The EU is also the largest source of current foreign direct investment (FDI) in India. The EU is also its leading partner in development co-operation. The EC presented a CSP 2002-2006 for India that aims to chart out a course for development and economic cooperation between the EC and India for the period between 2002-2006. The EC’s co-operation strategy aims to assist India to build up its “human capital” by dedicating resources to:

• making elementary education universal

• improving health services in favor of the deprived population groups

• restoring and safeguarding a healthy environment The central cross cutting themes for the EC’s co-operation strategy will incorporate improved governance, the devolution of decision-making and management and the participation of stakeholders, in particular women and traditionally disadvantaged segments of the population, in articulating their interests. The CSP include, and this is relevant for our evaluation, propositions for EC assistance to help communities at risk be better prepared for natural disasters. As political decentralization in India increasingly shifts the dynamics for change from the Center to individual state governments, the EC is committed to reducing poverty by pursuing a social and economic reform agenda through a “Partnership in Progress”, first with one State and then probably with others.

4.2. Development Co-operation The EC has been implementing a growing program of development and economic co-operation for thirty years. Starting with support of India’s Operation Flood in 1971, the EC has funded a large number of development projects.


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During these years the total amount of EC assistance to India, all in the form of grants, reached 2 Bn.€. EC assistance to India currently involves an expenditure of roughly 100 M€ per year. It is the largest donor of grant funds to India and its development projects account for over 95 percent of the EC’s total financial commitment to India. A substantial part of this is channelled to large bilateral projects and programs implemented by governmental departments. Nevertheless, the EC also supports many projects undertaken by NGOs. The portfolio of total ongoing projects in India is about 849 M€.

Indicative List of ongoing EC – supported projects in India

Health and family Welfare Sector Investment Programme 240

Support Programme for “Sharva Shiska Abhiyan” Universal Elementary Education 200

Sidmukh and Nohar irrigation 45

EU-India Economic Cross Cultural Programme 30

Co-financing in Developing Countries 29,2

Kerala Horticultural Development Programme 28,7

SCALE 25,5

Haryana Community Forest programme 23,3

Doon Valley Integrated Watershed Management 22,5

Cooperative Rural Storage in Bihar 21,2

Transfer of Technology (BAIF) 19,5

EU – India Civil Aviation Project 18

Saline Land Reclamation in Maharastra Ph.II 15,5

PERPEUG 15

Community Management of Natural Resources in Gujarat 14

Sustainable Tribal Empowerment Project (STEP) Andhra Pardesh 13

Trade and Investment Development Programme 15

Programme of Enrichment of School Level Education PESLE 11

Minor Irrigation in Orissa 10,7

Operation Flood III 9,4

EU – India Maritime Transport Project 8

Ravine Stabilisation Uthar Pradesh 7,9

Modernisation of Tank Irrigation System in Pondicherry Region 6,7

EU – India Small projects facility 4

Projects in favour of the Tibetan Refugees 3

Food Aid and Food Security, Humanitarian Aid 1,1

European Initiative for Democracy and Human Rights 0,75

J. Nehru University – European Union Studies Programme 0,59


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ASIA – WIDE PROGRAMMES INDIA

Asia Invest 2,7

Asia Urbs 5

Asia IT&C 3

TOTAL 849,24

Regarding DP and DM The EC Delegation in India has been preparing an EC Disaster Preparedness Support Program in India of about 10 M€ over the next five year period, and approximately 6 M€ of which will go to the UNDP-GOI program.


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5. THE EUROPEAN COMMISSION RESPONSE TO THE GUJARAT EARTHQUAKE

5.1. A brief chronology of European Commission response Immediately after the earthquake, the CE through ECHO approved a decision for humanitarian relief to the victims. ECHO assistance towards the Gujarat earthquake has focused on emergency health structures, like the hospital in Bhuj, the provision of shelter and non-food items (large distribution of tents and temporary shelters, blankets and hygiene kits), and to a lesser extent on sanitation (construction of latrines and bathrooms). One week after the disaster the Head of Delegation in India visited the affected area and appointed a person from the Delegation in Bhuj to set up a temporary European Relief Information Center to support ECHO’s intervention, to inform incoming NGOs and to keep the Delegation up to date about the ongoing activities of UN agencies, donors, etc. At the end of February 2001 the Commission services (AIDCO/D and AIDCO/F) sent a pre-identification mission of two persons to Gujarat for a more detailed need assessment mission and to prepare a proposal for management decision on how and what the EC could undertake for rehabilitation and reconstruction. Their report put forward four main suggestions:

1. Budgetary support to the ongoing health and education programs 2. Support to NGOs for rehabilitation 3. Support for a second phase of an on-going Natural Resources

Management Program. Sustainable Community Based Approaches to Livelihood Enhancement. (SCALE)

4. Reconstruction of larger buildings and/or infrastructures. The fourth component of the envisaged Gujarat program, the reconstruction of infrastructures, has not been carried out. Below is the overview of the support given by the EC:

1. Emergency Humanitarian Relief: 15 M€ to 18 Projects financed by ECHO through European NGOs and UNDP for 12 to 17 months.

2. Health Sector Reform Program and Post Earthquake Re-development: 40 M€ to the Government of Gujarat. Reform Program from January 2002 to December 2004 and the Re-development Program from January 2002 to December 2003.

3. SCALE (Sustainable Community Based Approaches to Livelihood Enhancement): 25 M € to Aga Khan Foundation for a period of 10 years from January 2002 mainly for water harvesting devices, soil and water conservation and ecological balance.

4. PERPEUG (Post Earthquake Rehabilitation Program of European Union in Gujarat): 15 M€ to 11 NGOs for a period of 1 to 3 years.


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5.2. Emergency humanitarian relief by ECHO The following is a summary of 18 emergency relief projects supported by ECHO shortly after the Earthquake: S. No.

Title of the project Duration of the project

Financial outlay in Euros

Name of the NGO

1. Emergency Relief Program for the Earthquake Victims in Gujarat

15 months 400,000 ADRA-D

2. Emergency Shelter Program for Earthquake Victims in Mandvi, Gujarat

16 months 365,000 European Perspective

3. Temporary Shelter for the Poor and the Vulnerable Groups in Bhuj, Gujarat

16 months 725,000 UNDP

4. Provision of Tents Earthquake Gujarat, India

15 months 700,000 Italian Red Cross

5. Earthquake Disaster Relief to the Affected Population of North-East Mundra, Gujarat

15 months 615,000 Movimondo

6. Gujarat Earthquake – Hygiene and Sanitation

17 months 760,000 CARE France

7. Emergency Interventions – Earthquake India

13 months 841,000 MSF-France

8. Earthquake Disaster Relief to the Affected Population of South-East Mundra, Gujarat

15 months 615,000 CESVI

9. Emergency Shelter and Health care for the Victims of Earthquake Gujarat

14 months 550,000 Medecins Sans Frontiers - NL

10. Bhachau Emergency Shelter Program

16 months 2,150,000 WVI-D

11. Emergency Shelter and Health care for the Victims of Earthquake Gujarat

15 months 2,102,000 Finnish Red Cross

12. Bhuj Hospital - Immediate Relief to Victims

3,000,000 IFRC

13. Emergency Aid to Victims of Earthquake

15 months 500,000 DAN CHURCH AID


14 months 500,000 Save the Children Fund-UK


14 months 500,000 OXFAM - UK


15 months 500,000 CARE International


15 months 500,000 Concern Worldwide


14 months 500,000 Deutsches Rotes Kreuz


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A year after the earthquake (March 2002), ECHO carried out an evaluation of its activities in Gujarat that was published in June 2002. In reality, the evaluation compared the responses to the earthquakes in El Salvador and Gujarat. The results of said evaluation, in general, are quite positive and consider the relevance, effectiveness, efficiency and impact of the operations financed by ECHO as good. In relation with sustainability and connectedness, which is relevant for our evaluation, the ECHO consultants realized that humanitarian aid has not been able to restore the livelihood of affected populations affected…. “Although in both countries4 EC services and partners were active to move on for relief to rehabilitation, meagre results were obtained due to a lack of appropriate instruments at the ECHO and AIDCO level. However some partners have succeed in filling the gap, either with their own funds, or with ECHO funds, in these cases the have not kept to the agreed upon timeframe.”

5.3. EC-supported Health Sector Investment Program & Post-earthquake Re-development

The EC-supported Health and Family Welfare Sector Investment Program is being implemented since October 1998 with the aim of reforming the health care system in India, including first referral institutions, by involving the community. The duration of the program is six years with a total EC contribution of 240 M€. The expected benefit of the project is a good quality and sustainable Health & Family Welfare Sector resulting in an improved health status and a higher quality of life for the people of Gujarat. Following the earthquake, the EC decided to allocate a part of the assistance, 40 M€, to the re-development of health care service activities in Gujarat. (Financing Agreement signed on 7 December 2001; Memorandum of Understanding (MoU) signed on 1 February 2002; Technical Assistance contract signed on 22 May 2002). The MoU makes it very clear that the EC funds are not only for rebuilding and equipping whatever has been damaged or destroyed, but for undertaking reconstruction and restoration in a reformist manner, i.e. paying as much attention to the management structures, systems and organizational issues that will affect how well the buildings are maintained and used as to the actual physical rebuilding and repair. Redevelopment implies reconstruction plus reform: the connection between a response to a disaster and continuing development programs is central to the agreed upon approach.

4 The evaluation was done in India and El Salvador, comparing the response to the earthquakes.


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Reforms, for example, might include: - Effective decentralization with broad-based health management bodies at

State and District levels - A revised role for the State: less direct provision and more monitoring and

regulation- Plans based on explicit and agreed policies

- Capacity building - Partnerships with non-governmental providers (private sector, institutions, or NGOs) - Community participation (critical for effective service delivery)Emphasis on

quality and sustainability: making the most of what already exists - Coordination amongst development partners on: policy, strategy and

activities Gujarat has made some important steps towards reform, such as:

- State and District Health Action Plans with significant system changes along with more conventional components: considerable implementation achieved especially in Rajkot District (despite the earthquake)

- Utility Survey of past use of, and need for, health facilities damaged or destroyed by the earthquake: including views of communities, staff, patients, and District managers

- Major policy review exercise to guide plans for further system improvements.

In connection with the earthquake: - Over Rs. 600 m were allocated to the Government of Gujarat for

redevelopment - Nearly one hundred pre-fabricated health structures have been completed - A Program Implementation Unit has been established by the Government

of Gujarat; training in the use of EC procurement / contracting procedures has been given

- The Utility Survey and a Structural Survey have been completed - EC support is being used to rebuild about 500 structures (including many

staff quarters) and to repair about 1,400 others. - Existing EC Technical Assistance has been supporting the Districts in

drafting the District Health Action Plans 2002/3 - EC Technical Assistance specifically for redevelopment is now being

provided (for example, support related to civil engineering and contracts management)


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5.4. Sustainable Community Based Approaches to Livelihood Enhancement in Gujarat (SCALE) with Aga Khan Foundation

The SCALE program with 25.5M € financial outlay, has two components in Gujarat: Field implementation and Outreach. Field activities are being implemented in Gujarat by the Aga Khan Rural Support Program (AKRSP) and Outreach is being implemented by AKRSP with the Development Support Center. The dominant component of this program is comprised of field activities. At present, field activities are being implemented in 1) South Gujarat in Bharuch, Surat and Narmada districts, 2) Surendranagar district and 3) Junagadh district. Even if SCALE’s environmental and livelihood approach could have been transferred to the zones affected by the earthquake, the fact is that this was not the case, which is why it can hardly be considered part of the response package in Gujarat.


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6. PERPEUG (POST EARTHQUAKE REHABILITATION PROGRAM OF EUROPEAN UNION IN GUJARAT)

6.1. Origins and chronology of the Program After AIDCO’s first consultants mission was made to Gujarat in March 2001 and for the NGO component, a proposal was made in consultation with the GSDMA to focus the interventions on three main areas: livelihood security, water, and educational structures. Shelter and housing were excluded and an indicative amount per project of between 1 and 2 M€ was proposed. AIDCO’s report put forward a possible package for reconstruction (the four components) and in April 2001 AIDCO proposed that RELEX allocate the totality of funds for “Rehabilitation in Asia” (B7-303) to an NGO rehabilitation program with the sectors agreed with the GSDMA. At that time, Brussels decided to launch a Framework Contract experts mission, but the selection of experts and their availability faced many problems and obstacles and the team did not reach India until 15 June. In order to speed up the rehabilitation activities, given that there no signs that the expert mission was going to be carried out and that there were no specific instructions coming from Brussels, the Delegation made a restricted call for proposals (3-17 May 2001) for the rehabilitation component of the “Post Earthquake Reconstruction EU- Gujarat Program” (PERPEUG). In consultation with AIDCO F/2, the Delegation prepared the “Guidelines for Applicants” and all the relevant documents specified in the “Practical Guide to EC external aid” for and informal call for proposals. From 18 May to 6 June the Delegation formed an Evaluation Committee and decided on a tentative list of NGO candidates for funding. On 24 May, an Evaluation Committee was formed in the Delegation with a chairman, a secretary and seven evaluators in order to assess the 24 proposals received from the agencies. At the end of the selection process, the Evaluation Committee shortlisted 11 proposals for further assessment in the field. All the documentation was sent to Brussels because this Budget Line had not been deconcentrated yet. Nevertheless, Headquarters insisted that an expert mission be sent to help the NGOs that were preparing proposals. Finally, the framework contract mission arrived to India on 15 June and started working in the field to check the consistency of the pre-selected proposals. The experts helped the NGOs to improve their proposals checking for possible overlaps and assessing their capabilities and implementation methodologies. In the meantime, given the urgency of the matter, AIDCO submitted a note to the ALA Committee in their meeting on 20 June, stressing the social urgency of the program and requesting for permission to use the urgent written procedure .The ALA Committee accepted the idea. Even if a Draft Financing Proposal was prepared on 14 July, apparently due to holidays, and to the indication of AIDCO that the proposals should pass in block and other considerations, and to the delay on the report from the consultants, the submission of the financing proposal to the ALA Committee was done in November 2001. The Commission’s decision was taken in December and the first PERPEUG contract was signed on January 2002, i.e. one year after the earthquake.


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6.2. The design of the selected package. The “logic” of the Program The final selection of projects, as the FP said, consisted in “a mix of a number of specific entrepreneurial and related institutional and business activities and physical interventions, which will provide the means for the beneficiaries to regain and improve their well being and means of livelihood”. Problems now being faced by the general population are a result of the damage caused by the earthquake, which, serious enough by itself, aggravated longer-term damage to the population from serious drought during the last few years. The most serious losses and immediate requirements are housing and shelter, which are being addressed under other programs. A series of interventions under this proposal are intended to assist the beneficiaries to regain their livelihoods (using the opportunity to improve these as well as their general well being), and to provide them with replaced and/or repaired basic life facilities. Such basic facilities include water supply facilities and educational infrastructure.

The final result, therefore, consisted of 11 projects that had similar orientations but lacked program coherency between them.

The final project list is: Name of the NGO -Agency

Activities Duration EC contribution

Ratna Nidhi Charitable Trust

Reconstruction of 92 Schools in Surendranagar (Sayla Taluka)

Micro-credit (to youths to enable them to become economically self reliant and prevent them turning street urchins)

Vocational Training (masonry, electric wiring, plumbing, carpentry, painting, business management, mobile SSI, first aid skills, tailoring & embroidery) (1,080 estimated beneficiaries)

24 months 1.16 m €

Entrepreneurship Development Institute of India (EDI)

Trainers’ Training Programs

Workshop for Stakeholders

Entrepreneurship Development Programs

Rural Entrepreneurship Development Programs

Group Entrepreneurship Development Programs

Industrial Rehabilitation Programs Corporate Linkage Programs

24 months 1.498 m €

Self Employed Women’s Association (SEWA)

Micro watershed development (rain water harvesting roof tank) Participatory micro-planning and management

Revolving Fund for seed capital to landless

Operation & Maintenance Fund for Water-

Shed programs

36 months 1.460 m €


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Name of the NGO -Agency


Seed Bank for marginal farmers

Feasibility study on the introduction of new

Micro-enterprise development

Rural Development Trust (RDT)

Construct earthquake resistant school buildings in 16 villages

Construction of work-sheds and providing looms/accessories

To 200 weavers in Bhujodi & Payarka villages

Construct semi-pucca shelters for 100 migrant dairy farmers & provide fodder to 2000 cattle for 6 months

Provide aids & appliances to 300 disabled

12 months 1.538 m €

International Organization for Migration (IOM)

Low cost earthquake resistant traditional shelters (10,000)

with water and sanitation facilities (one over 20 shelters)

Wages to temporary salt workers for constructing the shelters

Capacity building of NGOs and communities for disaster preparedness

Vocational training programs

Better salt pan working conditions for salt workers and safer tool kits

Assistance to 2500 salt workers to return back (travel & transport)

Social Audit by the benefited community

18 months 1.344 m €

ICA Domus Trust

Awareness Campaigns on Community Mobilization and Women Empowerment

Training of Trainers on Group formation, Enterprise

Development, Democratic Governance & Management

micro-credit movement.

Distribution of Toolkits & Implements

Installation of Common Work Centers for regular supply

of wages, raw material and quality control

Design and Product Development Workshops

Test Marketing

Installation of Common Facility Centers for value addition

activities, production efficiency, transportation and community

welfare

36 months 1.195 m €

Disaster Mitigation Institute (DMI)

Livelihood Relief Fund

Water Security Program on Community Based Models

Building water structures, Technical inputs, environmental audit

13 months 0.597 m €


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Learning Resources (Capacity Building, Tools Development

Language Courses, Monitoring)

Target Groups : 4000

Salt farmers (200), landless labor (500), home-based workers (1,000), Water Harvesters (700), Small farmers (400), Small business owners/Kiosk holders (200), Non-farm Service Providers (1000)

CARITAS India Formation of 100 Self Help Groups (each 20 members)

Through animators (30)

Support 2000 families for livelihood and community

Economic development through micro finance strategy

Sanitation facilities for 3210 families

Water supply for 3210 families

Construct 9 schools and promote education through motivational Programs (animation)

Gender awareness in 9 target villages

Promote health education programs

24 months 1.650 m €

BAIF Restoration of portable water resources

(Repairing old 24 bore wells, Installation of hand pumps,

drilling of 16 new bore wells, 200 water storage tanks,

de-silting of 25,000 open wells)

Counseling and community centers

(Working capital 10,000 Rs per village for SHGs, Counseling cum training)

Community health

(Immunization, supply of vitamins, Referrals, health camps)

Livestock Conservation

(Vaccination, de-worming, fodder kit, two tractors per cluster, working capital Rs 20,000 per center for seeds, fertilizers)

Watershed Development

Horticulture, Silvipasture, Forestry

Income generation and micro credit

Promotion of Traditional Craft

36 months 1.612 m €

Help Age International

Increase family income of 4000 older persons

(animal husbandry, small economic activity, salt harvesting, arts, crafts)

50 SHGs of 1000 older women for micro credit operations

Generate awareness on the needs of the older people

36 months 1.310 m €


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Aga Khan Foundation (AKF)

Community Dialogue, rapport building, community organization

PRA and Village Development Plans

Formation of Village Development Committees

Restoration of health facilities

Construction of 1 secondary school building, 2 rural pre-schools

For 900 children

Community toilets with bath facilities

Integrated watershed development

Capacity building of VDCs

36 months 1.600 m €

6.3. Objectives of the program.-. (See FP in Annex) As they are detailed in the FP, PERPEUG has the following General objectives:

The objectives are to provide a comprehensive package of interventions totaling about M€ 21, of which M€ 15 is to be financed by the EC, to re-start economic activity in earthquake affected areas in Gujarat through NGO-initiatives. These initiatives are based on a number of proposals each valued at between M€1 - 2.

The proposals selected broadly concern:

- re-launching the economy (implying a strong livelihood component)

- rehabilitation of water supply

- rehabilitation of educational infrastructure

as identified by the Gujarat State Disaster Management Authority (GSDMA).

Activities will take place in the earthquake-affected areas of Gujarat, and are a response to the negative affects of the earthquake. They will start in 2001 and have a maximum implementation period of three years

6.4. Rationale of the project The rationale of the project is to provide relief to earthquake victims for their longer-term requirements in terms of living conditions, and to re-gain their livelihoods and employment opportunities and work conditions.


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The beneficiaries have been selected on the basis of a preliminary needs assessment analysis indicating those in greatest need, e.g. the very poor, elderly, impoverished farmers, landless laborers, and the minorities. Gender issues, where appropriate, have been included. The need for people to regain their livelihood is particularly important. Thus, components are proposed that enable people to restore their livelihoods, particularly where they have lost their working tools, and trained and assisted to take up appropriate entrepreneurial activities. Damaged Water Supply and Education infrastructures are to be re-constructed and, because many of the population in the earthquake-affected areas are farmers, some of the interventions are related to agricultural livelihoods including watershed development and animal husbandry.

- The ECHO Relief assistance for the Gujarat earthquake focused on emergency health structures, shelter and non food items (large distribution of tents and temporary housing construction, blanket and hygiene kits), and for a small part on sanitation (construction of latrines and bathrooms). These activities covering the basic needs of people immediately after the earthquake have enabled them to restore a minimum level of life standards, providing the elements necessary to bring families close together again, within their villages. It has also allowed them to focus on the next step, i.e. the restoration of their individual livelihood.

- The Rehabilitation programs funded by the Commission are now shifting towards improving the overall social and physical environment of the population, as part of the process to speed up the return to normality. Again, very crucial needs such as education, livelihoods, water, sanitation, management of natural resources and health (the last two are separate components of the Gujarat Package, the first three are the sub-components of the rehabilitation component) will be addressed, giving families- and children in particular- the opportunity to re-start a healthy living, while looking out for renewed economic activities.

- With regards to the long term Development, the re-launching of economic activities will have a sustainable impact upon the affected communities (e.g. artisans, salt workers, etc) who will receive adequate training, credit facilities, and so on.

It must be said that a certain program coherency was given after project identification, i.e. after the second mission of experts and in support of the projects prepared by the NGOs, a Logical Framework table was created, grouping the different components of the projects together and trying to construct a more consistent program. Moreover, during this process, project documents and transversal aspects like gender, environment, and other relative components like coordination and sustainability, etc. were analyzed and improved.


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The FP contains a section on Conditioning that establishes:

(a) The first condition is that there should be a contribution from, and/or mobilized by, the NGOs. This has been attended to during the set up of the package.

(b) The second condition is that there should be a proper and separate external coordination, monitoring and evaluation system, starting at the contract stage and continuing throughout the duration of the program.

This external coordination, planned and budgeted, never came to pass and is one of the fundamental gaps of the PERPEUG in terms of its implementation. In various Commission documents, several possibilities are put forth:

- Coordination carried out by GSDMA (something never done)

- Employment of an expatriate for the general coordination of the program, (also never initiated)

- Some type of monitoring and coordination, to a lesser degree, from the Delegation in India, which is who has really been carrying out this task.

- The Delegation has continually kept one person in charge of PERPEUG but only part time. However, in Brussels, at least three or four persons were successively in charge with a clear lack of continuity. Over the course of the last months and due to the decentralization process and the regionalization of this budgetary line, the transition of the AICO F and AIDCO D has further complicated the situation.


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7. EVALUATION LEVELS From the beginning of our evaluation, something done even more rigorously in the Phase I Report, some evaluation criteria and levels were prepared to try to adapt them to the field of rehabilitation. The result would be the following:

- Level 1. Local: It is at this level where an analysis of the relevance, effectiveness, impact and sustainability of the actions is important.

- Level 2. European Commission: Out of the analysis of the Commission’s management and various management instruments and methods, comes an emphasis on efficiency and complementarity.

- Level 3. Strategic Responses to the Crisis: Highlighted here are the coordination between donors and the coherence of the activities, with reference to their connections with aid, rehabilitation and development, as well as the extent to which it is related to the strategic vision of crisis management.

From the application of this analytical framework, which was discussed and approved at the Steering Committee evaluation meeting, arise some key issues from each level, which are those that we attempted to verify or contrast during the field visits. The following is a very brief summary of what was found in the Phase I Report:

Level 1. Local

Needs responses

- Method used to identify projects and programs. - Frequency and explanation of adjustments - Use of other information materials

Management Structure

- Optimum structure for the crisis - Adjustment of the volume and other considerations:

national – international; governmental or not; capacity; cost; personnel continuity; ...

- Typology of the actors: advantages and disadvantages. - Decision making mechanisms and processes.


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Level 2. Commission Instruments

Convenience of a horizontal budgetary line or the use of other possible funders.

- Advantages and inconveniences in each case

- Procedure adaptation to rehabilitation requirements.

- Flexibility

“Protection” of a specialized know-how in line with the exceptional circumstances after the crisis

- Is this more efficient or should geography take precedence?

- “Value chain” in the heart of the Commission.

Level 3: Strategic Responses to the Crisis

CE coordination and participation at the international level.

- Post-crisis as an opportunity. - Coordination with other donors.

Mechanisms. Common approaches? - Information exchange. - Volume in terms of other donors. - Strengthening of and coherence with

other EU policies.

Coherence amongst instruments - Relationship with humanitarian aid and development

- Approach linked to risk management and preparation in the face of new threats.

- Reduction of vulnerabilities.


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8. EVALUATION OF PERPEUG We provide, as follows, the fundamental evaluation conclusions of the overall program. At the end, we include a section with specific comments on each project. In the annexes we provide the details of each one of the projects with more detailed comments.

8.1. Local level

8.1.1. Rational / Relevance links with the Budget line • The program can be considered very relevant as it is directed towards a kind

of needs not sufficiently attended to during the emergency phase and towards vulnerable sectors of the population.

• PERPEUG addresses the emerged developmental needs of the people of the area, but does not properly fit into the ‘Rehabilitation’ framework. This is mainly because of its ‘long-term scope’ (more than two years) and also because of the developmental nature of the activities being carried out by the implementing NGOs.

• Identification of Beneficiaries has been one of the strongest aspects of the PERPEUG program. The implementing NGOs have mostly targeted the indirect victims of the earthquake but they have also included the direct victims. Specific target communities such as tribal groups, artisans, women and other local minority groups have been focused on and emphasized in the process of identifying target groups for the interventions. Some of the programs also specifically focused on unemployed youths. The consultants found a comprehensive and logical approach to the ‘un reached and voiceless people’ of the area.

• Priorities of GSDMA have been to the direct victims of the earthquake and most of its direct benefits at the household and individual levels are focused on the direct victims. But, as the local communities are opened up through the developmental interventions the indirect victims of the earthquake have not been receiving any support from the government. This has created more disparity in the social and economic status of the direct and indirect victims of the community. The indirect victims, who are in the communities at the lower social and economic strata of the area, had very little to lose in the earthquake and were leading more miserable lives. There has not been any significant interventions focused on the ‘un-reached and forgotten’ people of this area to improve their living conditions and help them narrow the enlarged gap between them and ‘direct beneficiaries’’ living and livelihood condition after the post earthquake relief and rehabilitation activities of the government and other agencies. PERPEUG is the only program to date from the external agencies side that have a clear mandate and focus to work with a ‘Rehabilitation to Development’ approach.

• The relevance, with respect to the local rehabilitation policies, is very high and the GSDMA participated, at various levels, in the initial phases of PERPEUG. To a lesser extent, the municipal entities (Panchayats, etc) have participated in the program.


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8.1.2. Project preparation and design. PERPEUG as a Program • PERPEUG itself does not appear as a program but rather as a collection of

11 different project sets of several NGOs. The logframe and “Fiche de projet” of PERPEUG was done ex post, the implementing NGOs are not aware of the ‘PERPEUG Logframe’ and there is no specific single management structure for ‘PERPEUG’ alone. The 11 projects are managed and implemented independently by the NGOs. This absence of ‘a program’ identity has allowed the NGOs to use their own creativity and propose their own learning activities to meet the specific needs of specific target groups. Nevertheless, a delivery oriented mind set, a lack of a longer term vision and missed opportunities for mutual complementarity and synergies amongst the 11 partners, along with complex monitoring and management controls for the Delegation, a lack of coordination and visibility could have all been minimized with a ‘single program’ identity for PERPEUG.

• A diverse range of activities through the 11 different projects captures different dimensions of the needs of different groups of people. Artisans, women, aged, migrant workers, unemployed youth and minority groups have been targeted by the NGOs on the basis of their core competencies and previous experiences. The activities under PERPEUG have included elements like rebuilding education institutions, water conservation, income generation activities, skill development, micro-credit, and marketing of products, better work conditions, and development of self help groups. Such multi-sector activities put PERPEUG at the position of a holistic intervention. A ‘Program’ perspective and identity would lead towards the development of a holistic approach of intervention in a disaster hit region in the form of a prototype for ‘Rehabilitation to Development’ where different types of agencies bring different core competencies and add value to the program via their expertise with greater autonomy but contributing together to a specific central goal of the program.

• The consultants felt that PERPEUG has no identity and is not very much known to the government agencies including GSDMA. There have been some coordination and communication efforts from the Delegation’s side with the government agencies but they do not seem to be sufficient enough to give a ‘visible’ identity to PERPEUG. NGOs know about PERPEUG but do not feel that they are part of a ‘central and collective’ identity. They have taken their ‘projects’ more as a direct single funding support case from the EC. The positive side of it is that the NGOs do not appear as sub-contractors but appear as EC partners.

• As the NGOs enjoy much autonomy and privileges from their partnership with the EC, there is room for flexibility for them to fit into the emerging needs of the beneficiaries and the changing context of the area. PERPEUG also holds the potential of providing future links with other EC support instruments for the NGOs for a longer term social empowerment and development program for the people whom they are now serving.

• The identification of the projects was quite fast and it produced some mistakes in the design of the projects. The second expert mission allowed for some of these design mistakes to be corrected but it focused on more formal aspects (compliance with Commission forms, hasty preparation of


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Logical Frameworks) than on content. This made that some of the projects are unclear about their objectives and only focus on the carrying out of activities.

8.1.3. Project selection • Proposal selection appears to be logical and justified within the range of a

short list prepared by the Delegation. There were indications of looking for local expertise and giving priority to the local NGOs at the initial stage of the development of the concept, but the short list had Indian NGOs, European NGOs and international agencies like UNDP, IOM etc. At this stage the consultants feel that the ‘Partnership’ approach was not set out clearly. Invitation only to the short listed agencies to submit proposals might have left some good local/Indian organizations to enter into the process. Some of the current grantees also did not have the information about PERPEUG but their proposals were forwarded to the EC delegation by either government or other agencies, hence the source of short listing seems to be limited.

• In any case, the pro-active attitude of the Delegation in the pre-selection of the projects may be considered very positive and allowed the implementation process of the programs to be accelerated.

• However, it does not appear to be clearly justified why the NGOs that had worked with ECHO in the emergency phase were not included and, in some cases, would have been able to provide a good knowledge of the situation in Gujarat and an established relationship with NGO partners, beneficiaries and authorities. Likewise, they would have been able to facilitate a better transition between emergency and rehabilitation in line with the recommendations of the LRRD. The selected NGOs and IOs have relied upon experience in the relief phase but not within the plans financed by ECHO.

• Some of the notes of the joint meetings with GSDMA indicate that there have been some consultations with them regarding the selection of the NGOs. But the consultants noticed that the GSDMA felt that it was not involved in the selection process of the NGOs.

8.1.4. Implementation Management • Management and operational strategy has not been properly defined in the

proposals of the NGOs. Most of them are applying a multi-step implementation approach and this puts a question mark on the level of competency amongst the staff at various levels and the mechanism to transfer the satisfactory level of management and professional competencies from the central level of the NGOs to the field level.

• Most of the NGO central level staff engaged in the projects under PERPEUG hold other responsibilities within their organizations. There could be some possibility of overstating the time dedicated to the project or


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duplication of remuneration to the staff involved. This should be more closely monitored in conjunction with the NGOs.

• None of the proposals has articulated the job description and minimum professional expertise required for different field level managerial positions. This also questions the quality of the recruitment of the staff at field level. Nevertheless, most of the NGO staff that the consultants met with demonstrated a higher level of dedication, motivation and commitment of the staff. Some degree of staff turn over has been noted within some NGOs, which both the delegation and the NGOs are sensitive to.

• The use that is made, during implementation, of the project documents and Logical Frameworks is limited. They are hardly used to carry out a monitoring and evaluation by the NGOs. The indicators and verification sources are not used either. Most of the NGOs rely on monitoring systems bases on the control of the activity carried out.

• The improvement of internal reporting, monitoring and evaluation mechanisms and toward the Delegation needs to be done by NGOs and also by the Delegation.

8.1.5. Implementation quality of NGOs • Most of the proposals are multi- sector and include multiple activities. Inputs

from the ‘proposal refining mission’ were not sufficiently incorporated in the proposals before starting the implementation. ‘Trying to do anything, including all PERPEUG priority sector’ seems to be the dominant mindset of the NGOs when they develop proposals. Therefore, any major changes in the proposal were not made even after the input from the EC mission, now the NGOs are holding complex collection of activities with a very loosely designed implementation strategy. In most of the cases the implementation structure of the activities involves multi layers within the NGO. This could make the programs more centrally controlled within the NGOs. The transformation of the ‘expertise’ both on the management and conceptual aspects of the program from the NGO head office to the field level is doubtful in many cases.

• Multiple sector activities have made the implementation management complicated for the NGOs. Very low availability of local experts forces the NGOs to bring in capable and experienced people to work but, as the area is a difficult are to live in, getting good quality staff willing to stay in that area seems to be a challenge for some of the NGOs. However, some of the NGOs were able to bring in some people who at least speak the local language and are familiar with the local communities and their culture. Most of the proposals have not defined sufficiently and clearly the operation and management process of the projects in the proposals.

• The implementation process and mindset of the field staff of most of the partner NGOs was noticed dominantly ‘Activity Delivery Oriented’. The conceptual understanding of development and social mobilization process and purpose including gender concepts have been noted at a very lower level among most of the NGO field staff met by the consultants during their


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field visit. Consultants largely feel that sustainable social mobilization and development processes have not been sufficiently embedded within the implementation of the activities by the NGOs. All lack an ‘Exit Approach’ in the proposal and ‘What happens next after PERPEUG?’ types of questions are not in the current agendas of the NGOs.

• Delay in decision making at the EC side has caused confusion and created a gap between the ‘current situation’ and the proposal. NGOs are trying their best to readjust the activities to fit into the new situation and emerging needs of the people with whom they are currently working. Some of them have proposed some changes in the budget allocations and changes in the activities within the current financial constraints of the proposals. With respect to this issue, the Delegation has been very comprehensive, flexible and open. Immediate decisions and approvals to such changes need to be taken from the EC side but no authority at the Delegation level and delayed responses from Brussels appear to created further confusion and complications not only to the NGOs but also to the EC delegation authority in Delhi.

8.1.6. Effectiveness • Even though it is early to evaluate the effectiveness, the impression is very

positive and the first results of the activities appear promising. A first assessment of the effectiveness of the level of results appears correct. In those cases, like the RDT where the project was almost finished, the effectiveness is very high and did not only reach the specified objectives but they were done with a lower cost.

• Measuring effectiveness, in other cases, is complicated when the projects have several different objectives and a various types of activities. Design problems, previously mentioned, become evident when the degree to which the specified objectives are attempted to be measured.

• The acceptance of the projects by the communities can be considered good.

8.1.7. Impact - Benefits at community level • It is too early to look into the benefits, overall outcome and impact of the

program. The implementation of many of the NGOs is in their first year of operation. Nevertheless, some immediate ‘outputs’ are distinctly visible and the trend is more positive.

• The interventions seem to be setting some positive indications and entry points for social mobilizations and sustainable development, but need to be work on further. To be able to move towards this direction the NGOs need to come out of their current ‘delivery oriented’ and ‘packet delivery’ mindset. Lack of conceptual clarity on ‘Process Approach’ or ‘Right Based Approach’ and other cross cutting issues like gender is the main bottleneck to this.

• Opening up of the new development world and new opportunities to change their quality of life to the communities is the immediate benefit brought about


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by the PERPEUG intervention. The communities and group members visited by the consultants have very forcefully stated this benefit.

8.1.8. People’s Perspective • The support provided by the NGOs is highly appreciated by the

communities. People’s interest towards their social and economic empowerment is increasing. Women are more enthusiastic on ‘group’ approaches. Some of the women’s groups met by the consultants were highly motivated and interested in their group meetings and saving activities. Some of them are also able to articulate the included benefits of ‘group’ activities for themselves and their families.

• Dependency and expectations from others was not the local culture in this part of Gujarat. Communities of west Gujarat are considered as harmonious and self-contented people having little exposure to the ‘outer world of development’. The earthquake has opened a new space for developmental activities. The people encountered a new phenomenon of the influx of excess external agencies, but even still, their longer- term strategic needs were not covered. Most of the activities are ‘Relief and Rehabilitation’ focused.

• The expectations are much higher, and the ‘dependency syndrome’ is also noted at a very high level. The people are more concerned on ‘who got what?’ especially in housing programs of the government; some confusion and dissatisfaction are there, which is because of the policy and criteria set by GSDMA.

8.1.9. Gender approach • ‘Gender’ as a cross cutting issue does not appear clearly in the projects or it

appears only in a very formal way. Some women-focused activities are there but it appeared to the consultants that for them the number of ‘women’ beneficiaries signifies to what extent ‘gender’ issues are being dealt with. Most of all of the NGO partners’ staff teams lack sufficient clarity on the ‘gender concept’. ‘Gender culture’ is missing in the staff teams. The teams are male dominated.

8.1.10. Visibility • In general the visibility of ‘PERPEUG’ and EU is very low. Some efforts have

been made to get implementing NGOs to make EU more visible. But, in most of the cases the ‘visibility’ has also been taken as a deliverable by many of the NGOs. They are distributing t-shirts and caps with the EU logo. Some seem to be reluctant to make the ‘EU’ more visible and some have been creating good quality communication materials (e.g. EDI, ICA), which not only provide logical visibility to EU but also generate credibility.


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• In any case, the conviction of the importance of the visibility has been increasing and with respect to this some NGOs have begun to take ambitious and more professionally designed measures. A certain low profile approach has been understandable up until now, but now that the program is entering a phase of greater activities and results it would be convenient to make a stronger effort in this area.

8.1.11. Coordination at the country level • There is a very positive rapport between the NGO-EC delegation levels. But

direct coordination with local authorities and GSDMA is at a minimum. Those NGOs, who deal with some housing and school construction, have been coordinating with the local authorities to obtain area allotment and or allocation of schools to be constructed.

• There is a top down and multi-step approach of delivery within the NGOs. This might cause some coordination and control problems within the NGOs. During the field visit ‘central level’ people of the NGOs were also present with their field staff. So far, none of the field staff had expressed any explicit concerns regarding this multi-step implementation mechanism but this could be one area that requires close monitoring.

• Mutual coordination among the 11 partners is not a habit, but the need has been realized with the interventions from EC Delegation, Delhi. Efforts for creating mutual complementarity and synergies are emerging.

• The coordination with other Commission activities in terms of rehabilitation (SCALE, Health) is scarce and the possible synergies are not taking advantage of.

• Coordination with other actors like bilateral agencies, EU Member States, IOs and INGOs, has been low, but given the characteristics and scope of PERPEUG it can not be considered a serious problem.

8.1.12. Government perception • With the limited information about PERPEUG and the activities of the 11

NGOs the local authorities and GSDMA are appreciative of the work of the NGOs and EU support. The government authorities, for the most part, look positively towards the role of NGOs. Both the local authorities and GSDMA expressed that government agencies and NGOs have started to understand the working domain and constraints of one another.

• The governments people have noted that the NGO working with EU support (PERPEUG) are trying to meet the unmet needs of the area people. They also indicated that there is a need for NGOs to take initiatives towards ‘longer term development’ activities and recommended that the EU support them.


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8.1.13. Sustainability • In order to be able to value the future sustainability of the PERPEUG

projects we analyzed various sustainability sub-criteria. Most of the projects, as already mentioned, have a short-term development approach, which should be positive in terms of sustainability.

• With respect to support policies, first, the Delegation’s commitment, and second, the GSDMA, are positive signs of a viable future. The communities, where the work is carried out, also have a strong growing commitment and an important appropriation of the project. However, the ties with municipalities and other authorities are few and can affect sustainability.

• Institutionally the NGOs are also committed to long-term processes and social movements.

• From a financial perspective, the risks for sustainability are greater because some donors are not as interested in Gujarat as they were right after the earthquake hit, and this makes it difficult for the NGOs and communities to get new funds. Some micro-finance components and Corporative Linkage Plans could become affected. This could affect Caritas, EDI, ICA Domus Trust, BAIF.

• Technologically-speaking, the projects have relied on simple technologies that do not affect future viability. Only in the projects that use electric water pumps (BAIF) could the sustainability be affected.

• From a socio-cultural and gender perspective, as already suggested, projects should put more emphasis on these dimensions than currently given. In general, they do not present socio-cultural problems or problems of being accepted by the communities.

• Not one of the projects presents serious problems as far as the environment and ecology is concerned, but some have carried out certain operations without taking into serious consideration rainfall data or climate trends in the region. This is the case of some of the “check-dams” built by AKF. This affects the sustainability and the relevance, efficiency and effectiveness of the projects

8.2. European level

8.2.1. Role of Delegation in New Delhi • So far the role of the EC delegation in terms of the Management of

PERPEUG has not been clearly defined, which could explain why confusion regarding the role and responsibility with Brussels are visible at various points. On the part of the Delegation, the consultants noticed a very proactive role being played by the Delegation from the very beginning of the creation of PERPEUG.

• A higher level of concern and ownership of the program has been reflected by the Delegation and its ‘push’ and positive role has been very much appreciated by all NGOs. The Delegation seem to be putting greater


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emphasis on coordination, collaboration and mutual complementarity amongst the partner NGOs by organizing joint meetings, periodic monitoring missions and visits of higher level authorities from the Delegation. This support seems to be highly valued by all NGOs and demand for more close support has been put forward by the NGOs.

• The Delegation officials responsible for this program have very positive expectations of this program and they have a very clear understanding of the problems and potentials of PERPEUG. Because of this greater degree of ownership of the program they are extending every possible support to the NGOs despite the fact that they already have overloaded portfolios.

8.2.2. Role of Brussels

• The first steps of program identification were positive and carried out promptly. The decision to go with the rehabilitation line appears to also have been correct.

• However, the following steps and management of PERPEUG from Brussels, which included a lack of continuity of program managers and a series of changes within AIDCO in the process of regionalization of budgetary lines and deconcentration, created problems slowed down by several months its implementation. The lack of response to the demands made by the Delegation and the NGOs in the past months is concerning and creates risks for some of the project’s components.

• Also, putting on hold the employment of a program coordinator, as was planned, has negatively influenced the program, especially in terms of coherence and in the creation of synergies amongst the NGOs involved.

8.2.3. Efficiency • It is still early to analyze overall program efficiency. The only almost finished

project, the RDT, has proven to be very efficient and has built the scheduled homes and infrastructures with a cost-benefit level higher than originally planned and also in less time.

• Some factors that can negatively affect the efficiency of the overall program would be:

o Delay in the implementation due to slow processes in Brussels and authorization of certain modifications;

o An excessive number of persons involved in project management, which do not provide a clear added value to the process. The roles and responsibilities of some actors involved in project implementation are not clearly outlined.


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8.2.4. Complementarity5 • The complementarity between PERPEUG and the activities of the Member

States in the area of rehabilitation can be considered low. Some bilateral agencies (SNV, DFID, etc.) were active in the immediate post-disaster rehabilitation but no complementarity has existed amongst them. In any case, this is understandable as PERPEUG is a medium term program and only on infrastructure reconstruction.

8.2.5. Coherence • Even though an attempt was made from the beginning for the CE response

to use in an organized manner the various European cooperation instruments after the earthquake, reality shows that this was not the case. Complementarity with ECHO activities did not exist and this represents a certain incoherence in CE’s approach towards the crisis in Gujarat.

8.3. International strategic level

8.3.1. Coordination between donors • During the emergency phase there were various coordination initiatives and

the CE actively participated in them. For rehabilitation and, amongst other things, because of the role of the GSDMA as a coordinating entity of the overall foreign aid and the reconstruction tasks, the PERPEUG did not coordinate in an important way with donors like the WB, ADB, etc. We do not feel that this lack of coordination had any significant importance, considering that the other donor’s programs basically dealt with infrastructure reconstruction.

8.4. Rehabilitation as a Bridge between Relief Aid and Development

8.4.1. Links between Relief and Rehabilitation • All of the PERPEUG NGOs worked in the zones during the post-emergency

period during which the rehabilitation projects were identified. However, it can be said that not one of the NGOs is “specialized” in relief and, in fact, their experience is greater in rehabilitation and development. The transition from relief to rehabilitation was done quite quickly and the relief component is hardly visible in some projects.

5 The consultants use the “classic” three ‘Cs’ of Community Coordination, Coherency and Complementarity, but highlight the difficulty that in many cases exists to establish clear limits between each of them. Out of the three, coherency appears to be the most difficult and the one with the broadest interpretation.


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• The projects, for the most part, have been able to adapt themselves to new needs that were unforeseen or insufficiently analyzed when the projects were identified, and were planned with a lot of flexibility.

8.4.2. Links between rehabilitation and development • Most of the projects fewer classic rehabilitation activities as development

components. The development component, in many cases, is the most common component in the projects. Even though the transition from rehabilitation to development is usually difficult, it is not so in PERPEUG, and while some of the development approaches are still constrained (excess of delivery activities, poor social mobilization, etc.) the trend within the projects is one of a commitment to development. In some of the projects the reality is closer to the contiguum model as opposed to the continuum model.

• The development approach requires a greater local partner capacity. This capacity is being built up with some of the clearer rehabilitation activities. These rehabilitation activities are also contributing to institutional development and capacity building of NGOs of different levels.

• In this connection with long-term development, only a few projects have seriously incorporated issues related to the disaster mitigation and disaster preparedness. Even though all work for vulnerability reduction and livelihood improvement, few have included objectives and specific risk management activities and control of DM and DPP in the communities. In some cases, the DM appears as just rhetoric, while in other cases (DM) it holds a central position.

• The Delegation’s plan to initiate a bilateral DPP and DM program worth 10 M€ and based on the experience and the lessons learned in disasters like the one in Gujarat and other places. By incorporating this approach into the CSP it should be considered very positive and in a country like India it should go even further, to incorporate risk analysis into the majority of the development programs and projects.


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9. NGO SPECIFIC OBSERVATIONS SN

NGO Observations and Impression Remarks

1. CARITAS Good rapport with the community

Field staff is quite aware of the social mobilization aspect.

Good coordination with local authorities

Well organized implementation

Satisfactory work

Good sheds for the loom but people live in temporary shelters.

2. ICA Energetic team-know the business.

Good start for identifying beneficiaries

Good collaboration with government.

Lack field level experience.

3. RDT Low profile but good professional work

Fast achievers, focused

Delivery oriented

Good coordination with local authorities

Very soon closing their operation.

High efficiency

4. AKF Well organized, High tech

Local panchayats are placed in the loop informal, good coordination.

Slow start but good rapport with community, contribution is valued by the people

Staff needs more conceptual training on social mobilization and gender.

Complicated range of activities.

Women groups show increased levels of confidence

No enough public health concept

Appears more controlled from Delhi, Multi-step control.

Too early to judge

Low CE visibility

5. HAI Multi-step Control

The local partners are more capable than the HAI team. Active team.

‘Aged’ as the beneficiaries?

People appreciate the added value to their livelihoods.

‘Delivery’ approach complicated range of activities.

Activities are more family centered than focused on the ‘Aged people’.

Multi-step control.

6. BAIF Process looks fine but the staff does not reflect knowledge of contemporary approaches to development.

‘Free shop’ ‘come and take it’ approach.

Women groups are highly interested, and some spillover effects on the group dynamics aspect are noticed.

More relief and welfare oriented approach.


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SN

NGO Observations and Impression Remarks

7. DMI Good niche. Well-motivated team.

Slow movement

Well accepted by the target groups, but needs to simplify the way of doing business.

‘Process’ part is missing, everything is considered as deliverables.

‘project oriented’

8. EDI Know the business very well, focused approach. Very professional.

‘Gender’ is missing. (not in terms of number of women)

Late starter, but good time for creating synergies with other NGOs works.

Need to bring in more social mobilization approach. Not to deal with ‘economic empowerment’ in isolation.

Active in coordination with others.

Needs to bring in more of a social mobilization approach. Staff and local NGO teams need orientation on this aspect.

9. IOM Focused target group. Identification of TG is complicated.

Work process and components of the project are complicated.

Good team of young and dedicated people.

Need to focus more on process approach and not only on delivery.

Need to look for more synergies with other NGOs work like EDI and Ratnanidhi.

Need to confirm acceptance of project changes.

10 Ratnanidhi Focused activity. Good rapport with the community

Should consider becoming more need based

Activity is delivery dominated

Very specific intervention.

Need to bring in some social and Gender aspects in the program.

11 SEWA Good rapport with the community. Good acceptance from the community.

Some indications of ‘process’ was also visible.

Good gender message transferred to the community.

Need to expedite the implementation.

More professional support is needed to make things move.


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10. CRITICAL ISSUES

• Quick Decision Making: Readjustment of Proposals to fit them to the emerging and changed needs of the people. Avoiding any further delay in the decision making process for the approval of the changes required should be taken as a critical issue by EC. Some NGOs have been able to identify the required changes and already proposed some changes. But some of the NGOs need closer technical guidance to identify the needed changes in their implementation process and activities. This is mainly because of the ‘activity delivery’ approach and to some extent lack of adequate professional expertise at the field staff level.

• Visibility with Credibility: The issue of ‘to gain credibility or lose the credibility’ is the current challenge associated with the ‘visibility’ issue. More visibility in a loosely implemented project could lead towards losing credibility on the side of the EU. Higher visibility in a situation where the emerging expectations and needs of the people are different than the scope of the current activities of the NGOs, may make the EU consider a longer- term social development program for the people. As the PERPEUG could lead to a ‘Bridge’ model between Rehabilitation and Development, if the EU decides to consider a longer-term engagement in the area, then increasing visibility would be justified.

• Conceptual Clarity: As the conceptual clarity of most of the NGO staff in the field noted at a lower level, this should also be taken as another critical aspect of program implementation. Social Mobilization, Process oriented participatory approach and Gender are the areas that require more attention.

• Coordination and Technical input: The need for an ongoing professional backstopping to facilitate better and more productive coordination among the NGOs and also to provide them on site expert support is another very urgent and critical aspect of the program.


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11. RECOMMENDATIONS

11.1. Brussels Level • The de-centralization deconcentration of the PERPEUG management

responsibilities to Delhi is underway, but looking into the urgency of the need to approve some changes in the activities of the NGOs, the EC Delegation in Delhi should be granted immediate authority to take decisions.

• Recognize PERPEUG as a ‘bridging program’ from rehabilitation to sustainable development. And, consider the possibility of a longer-term commitment to address the emerging developmental needs of the area people, which are currently being served under PERPEUG. A post PERPEUG program could be thought of and the parathion of a successor program could begin quite early through a participatory development project that engages current NGO partners and community group representatives.

11.2. Delegation Level • Technical support to the NGOs on sustainability, social mobilization and

mutual complementarity is required. This technical as well as managerial support should be provided to the NGOs as soon as possible. A person experienced in ‘development programs’ should be made responsible for facilitating ‘coordination and mutual cooperation’ amongst the 11 NGO partners and also providing them professional support by mobilizing experts and professionals. Preferably an Indian (or Asian with Hindi language) person having substantial experience of managing and coordinating social development programs of NGOs should be given this responsibility at the EC Delegation with at least 60 percent of the time spent in the field.

• Organizing training programs and workshops for the NGO staffs should also be considered by the EC on issues like Gender, Social Mobilization, Saving (thrift) and credit, Group mobilization, Rights Based Approach, and Process approach for sustainable development. PERPEUG’s need to capitalize and learn the necessary lessons is evident and possibilities exist to prepare a type of model that would be usable in other cases.

• Engaging the Government in some manner at the Local/State Level in the program should be a strategic move for multilateral donors like the EU. Constituting a ‘PERPEUG Advisory Committee’ that comprises the local government/GSDMA, EC-Delegation, Implementing NGO Representative (on rotation basis), and some Community Representatives may be considered by the EC delegation.

11.3. NGO Level • Some modification in the implementation modality of the NGOs is required to

reduce multiple management layers and also to make the implementation mode more process oriented rather than delivery oriented.


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• The field teams should be led by more experienced persons and reporting steps should be reduced as much as possible. The management control of the field implementation should be delegated more to the local teams of the NGOs, rather than controlling them from the NGOs’ center/Head offices.

• Projects should be made more people centered rather than activity centered. For example, Caritas has constructed work sheds for people but the people have no houses to live in and they are living in temporary shelters. Such situations are not very positive for the credibility of the implementing NGO or for the EC.


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12. NOTE ON COMMUNAL VIOLENCE IN GUJARAT At the end of February 2001 and as a result of an attack on a train carrying Hindu pilgrims, there was an outbreak of communal violence in several districts of Gujarat, which caused more than 2,000 deaths, mostly among the minority Moslem community. Another population was forced to move because its homes were destroyed. The skirmishes mostly affected the western districts of the state and the cities: Ahmedabad, Vadodara, Surta, Bharuch and Godhra . The CE responded through ECHO, supporting NGOs, and it carried out a mission to value the impact of these events upon the projects in progress and European Cooperation in general. With respect to PERPEUG, the mission determined that the projects had not been affected and did not have a serious risk of being affected for the following reasons:

- The areas of violence are far from PERPEUG areas. There is no geographical overlap.

- The KUTCH region, where a large part of PERPEUG is located, has a large Kutchi identity, stronger than religious aspirations

- The religious leadership is more mature than in other parts of the state - Social cohesion after the earthquake is greater than in other parts of

Gujarat - Geographical and social distribution (small artisans, farmers, etc.) make

this type of incident less likely than in the cities. During this Delegation mission, meetings with NGOs were held. They all judged the situation similarly, i.e. they did not believe that there were serious risks to the PERPEUG projects. In our evaluation mission, we analyzed this issue, and, in general, the aspects of possible discriminations due to religious criteria, and were included in the meetings with the NGOs and the Delegation. From these conversations and from our observations, we found that:

- There is no apparent discrimination for religious reasons in any of the PERPEUG projects.

- There has not been any political manipulation in the PERPEUG projects by the interested sectors. The implementing NGOs and the Delegation have been alert to ensure that this does not occur.

ANNEXES

ANNEX 01: SWOT ANALYSIS OF PERPEUG

ANNEX 02: SUMMARY OF BUDGETS

ANNEX 03: PEOPLE CONTACTED

ANNEX 04: FINANCING PROPOSAL

ANNEX 05: PROJECT SUMMARY

ANNEX 06: LIST OF REFERENCES CONSULTED

ANNEX 01

SWOT Analysis of PERPEUG March 13, 2003. Bhuj

Strengths

• 11 partners with diverse competencies • Partners have good link with the communities • Previous experience of working in Gujarat/ and also during the relief work • Very understanding funding agency, availability of fund for a longer term (3

years) • Projects provide logical link to the long term development of the people • Diversity of the projects interms of activities help address peoples various

needs. • Periodic reflections given by EC • Partners have long term vision of the development of the people of the area. • Activities are well accepted by the community people

Weaknesses

• Communication gap within NGOs and Funding agency

• Not tapping opportunities • Slow decision Making process on the donor side • Lack of sharing and learning • Delay in sectioning the project lead to confusion

in relief, rehabilitation and development process. • Reoccurrence/Duplication of activities in the

same village. • Lack of supervision and support to NGOs. • Lack of clear exit strategy-what Next?

Opportunities

• Opening of new areas like Disaster Preparedness to work in future. • People are willing to participate in the activities • 11 NGO and EU partnership is itself an opportunity • Potential for synergy and mutual complimentarity • Networking among NGOs engaged in PERPEUG for Policy Advocacy on

Disaster Management. • Leverage to look for funding for future follow-up activities.

Threats

• Increasing dependency among the people. • Higher expectations of the people • Inconsistencies in the policy of the government • Competition among NGOs to get working areas • Political issues and barriers

ANNEX 02: Summary of budget

INDIA - GUJARAT - POST EARTHQUAKE RECONSTRUCTION PROGRAMME EC - GUJARAT (PERPEUG)

REHABILITATION THROUGH NGO'S (BUDGET LINE B7 - 303)

ALL COSTS IN EUROs

AKF BAIF CARITAS ICA DMI EDI HAI IOM RATNA RDT SEWA TOTALDOMUS

1 Human Resources 273.084 155.163 70.705 416.369 97.898 1.322.095 246.552 72.600 467.400 47.943 140.290 3.310.099

2 Travel 29.200 14.586 8.485 20.000 4.329 71.728 33.300 6.000 23.470 33.938 8.046 253.082

3 Equipment and supplies 63.328 21.877 20.269 338.000 25.618 0 3.303 37.500 80.500 79.047 53.025 722.467

4 Local office/ 78.624 18.911 39.595 251.100 34.941 72.317 38.664 26.400 114.560 6.044 81.317 762.473project running cost

5 Other costs/services 10.170 10.501 4.478 113.300 74.525 58.288 16.954 6.200 4.500 2.946 61.843 363.705

6 Real Estate and Works 2.223.055 1.542.767 879.736 0 34.047 0 0 628.000 404.115 974.595 0 6.686.315

7 Other 142.392 0 728.164 0 287.250 36.704 886.134 503.000 122.440 228.610 1.046.421 3.981.115

8 Sub-total Direct project costs 2.819.853 1.763.805 1.751.431 1.138.769 558.608 1.561.132 1.224.907 1.279.700 1.216.985 1.373.123 1.390.942 16.079.255

9 Administrative costs 197.390 0 122.600 57.000 39.103 109.279 85.744 64.300 85.189 92.125 69.547 922.277(Max 7% of Direct project costs)

10 Eligible project costs (8+9) 3.017.243 1.763.805 1.874.031 1.195.769 597.711 1.670.411 1.310.651 1.344.000 1.302.174 1.465.248 1.460.489 17.001.532

11 Contingencies (5% of 10) 0 0 0 0 0 83.520 0 0 65.108 72.851 0 221.479

12 TOTAL IN BUDGETS 3.017.243 1.763.805 1.874.031 1.195.769 597.711 1.753.931 1.310.651 1.344.000 1.367.282 1.538.099 1.460.489 17.223.011

13 TOTAL VALUE OF PROJECTS 3.017.243 1.763.805 1.874.031 1.839.644 747.138 1.753.931 1.310.651 1.518.644 1.367.282 1.788.155 1.718.222 18.698.746(Includes NGO mobilised funds)

14 EC Contribution 1.600.000 1.612.200 1.650.000 1.195.769 597.711 1.498.700 1.310.651 1.344.000 1.162.189 1.538.099 1.460.489 14.969.808

Annex 03: People contacted1

SN Name Agency

1. Jean-François Dudermel

AIDCO. Brussels

2. Renje Teerink,. RELEX. India. Brussels

3. Antoine Lemasson. ECHO. Desk India. Brussels.

4. Nick Bridger. ECHO India (tel)

5. Silvana Verdiani. DIPECHO. Asia.

6. Andres Felices. ECHO Evaluation. Brussels.

7. Peter Cavendish. ECHO Evaluation. Head. Brussels.

8. Rajiv I.D. Mehta. Delegation of the European Commission to India:

9. Brian O´Neal Delegation of the European Commission to India:

10. Mr. M. Sahu. CEO, Gujrat State Disaster Management Authority

11. Mr. R. P. Gupta District Collector, GOG Bhuj District

12. Mr. Rajiv Topno District Development Officer, GOG, Bhuj

13. Parimal Vardhan Health Advisor, EU Delegation Delhi

14. Hina Shaarma. Program Manager. Helpage India: Bhuj

15. Arockiam V. Chief Coordinator, Bhuj, Caritas India:

16. Nemat Hajeebhoy. Project Manager. Health. Aga Khan Foundation

17. Sanjeev Pandey. Project Coordinator. AKF Bhuj

18. Abhurpa Chowdhury. Medical Officer. AKF Bhuj

19. Dipak Jadav. Programme Officer. AKF Bhuj

20. Bhupendra Jani. Programme Specialist. AKF Bhuj

21. Ganpat Patel. Programme Assistant. AKF Bhuj

22. Sabina Iirani.. Community Organizer, AKF Bhuj

23. Hemji Pate. Community Organizer, AKF Bhuj

24. Bhagaban Mistry Head, Local Panchayat, Nagalpur, Bhuj

25. Mohammad Sangani VDC Member, Nagalpur, Bhuj

26. Sarat Das. Program Manager, International Organization for Migration IOM.

27. Dinesh Awasthi.

Director, Entrepreneurship Development Institute of India EDI.

28. Kvsm Krishna. EU-Project Director, EDI.

1 We do not include many other staff at the NGO’s meetings.

29. Bipin Shah. EU-Project Director, EDI.

30. Kirti Vakil.

EU-Project Leader, EDI.

31. Jayant Athavale. Management Consultant, Industrial Rehabilitation Counsellor, GOG

32. Ms. Kaxmi Maheswari Head, Local Panchayat, Angan Badi, Bhuj

33. Jay Shree Chauhan Village Guide, BAIF, Gada Village, Bhuj

34. Lars Kahnert. Coordinator, RATNA Nidi. HELP

35. P.K. Pradhan. Chief Programme Coordinator., BAIF.

36. F.M. Khan.

Secretary cum Programme Manager ICA Domus Trust.

37. Aspita Chaatrapaati. Disaster Mitigation Institute. DMI

38. Neevaj Privedi. Disaster Mitigation Institute. DMI

39. Himanghuj Kikani Disaster Mitigation Institute. DMI

40. Reema Nanavaty. Self employed women association SEWA.

41. Sabitri Bahan Self employed women association SEWA. Bhuj

42. Rural Development Trust. RDT

43. Mr. Vinod Prajapati Anmol Rural Development Foundation, Partner NGO of EDI, Mirjapur

44. Mr. Sailesh Vedar Medhavi, Partner NGO of EDI, Mirjapur

45. Ladu Bhai Sar Panch, Baidasura, Patan

46. Ms. Kuntal Das IOM, Field Motivator

47. Mr. Vivek Sinha IOM, Field Staff

48. Mr. Bhikha Bhai IOM Partner NGO, Haripar

49. Mr. Akbar Bhai IOM Partner NGO, Haripar

50. Ms. Madhu Bahan Group Member, Haripar

51. Ms. Mumtaj Bahan Group Member, Haripar

52. Ms. Somna Bahan Group Member, Haripar

53. Ms. Hansha Bahan Group Member, Haripar

54. Mr. Andrew Headey EC Delegation Delhi

55. Mr. Parimal Bardhan EC Delegation Team Leader Health Sector

India - Gujarat - PERPEUG (Post earthquake Re-construction Programme European Union Budget Line B7 - 303 June/July 2001 – version 18 Sept 2001

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ANNEX 04: FINANCING PROPOSAL 1. PRESENTATION

Project No and Title: Country: India Sector: Rehabilitation and Reconstruction

operations in developing countries Duration: 3 Years New Project or continuation: New Operational Partner: NGOs Budget Line: B7 - 303 Official in charge:

Financing Plan Total project cost: MEURO 18.6987 EC Contribution: MEURO 15.0000 Other funding sources: MEURO 3.6987 of which: • Contributed by NGOs in cash or in kind

or raised by NGOs from other sources 2 OBJECTIVES, RESULTS, CONTENTS/PROCESS 2.1 General objectives The objectives are to provide a comprehensive package of interventions totalling about MEURO 21, of which MEURO 15 is to be financed by the EC, to re-start economic activity in earthquake affected areas in Gujurat through NGO-initiatives. These initiatives are based on a number of proposals each valued at between MEURO 1 - 2. The proposals selected broadly concern: - re-launching the economy (implying a strong livelihood component) - rehabilitation of water supply - rehabilitation of educational infrastructure as identified by the Gujurat State Disaster Management Authority (GSDMA). Activities will take place in the earthquake-affected areas of Gujurat, and are a response to the negative affects of the earthquake. They will start in 2001 and have a maximum implementation period of three years. 2.2 The design of the selected package The package is a mix of a number of specific entrepreneurial and related institutional and business activities, and physical interventions which will provide the means for the beneficiaries to regain and improve their well being and means of livelihood.


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Problems now being faced by the general population are a result of the damage caused by the earthquake which, serious enough by itself, has aggravated longer-term damage to the population from serious drought during the last few years. The most serious losses and immediate requirements are housing and shelter which are being addressed under other programmes. The series of interventions under this proposal are intended to assist the beneficiaries to regain their livelihoods (using the opportunity to improve these as well as their general well being), and to provide them with replaced and/or repaired basic life facilities. Such basic facilities include water supply facilities and educational infrastructure. 2.3 Rationale of the project The rationale of the project is such as to provide relief to the earthquake victims for their longer-term requirements in terms of living conditions, and to re-gain their livelihoods and employment opportunities and work conditions. The beneficiaries have been selected on the basis of a preliminary needs analysis indicating those in greatest need e.g. the very poor, the elderly, impoverished farmers, landless labourers, and the minorities. Gender issues, where appropriate, have been included. The need for people to regain their livelihood is particularly important. Thus components are proposed that enable people to restore their livelihoods, particularly where they have lost their working tools, and to be trained and assisted to take up appropriate entrepreneurial activities. Damaged Water Supply and Education infrastructure is to be re-constructed, and because many of the population in the earthquake areas are farmers, some of the interventions are related to agricultural livelihoods including watershed development and animal husbandry. - The ECHO Relief assistance for the Gujarat earthquake has focused on emergency health structures (hospital in Bhuj), shelter and non food items (large distribution of tents and temporary housing construction, blanket and hygiene kits), and for a small part on sanitation (construction of latrines and bathrooms). These activities covering the basic needs of people immediately after the earthquake have enabled them to restore a minimum level of life standards, providing the elements necessary to bring families close together again, within their villages. It has also allowed them to focus on the next step, i.e. the restoration of their individual livelihood. - The Rehabilitation programmes funded by the Commission are now shifting towards improving the overall social and physical environment of the population, as part of the process to speed up the return to normality. Again, very crucial needs such as education, livelihoods, water, sanitation, management of natural resources and health (the last two are separate components of the Gujarat Package, the first three are the subcomponents of the rehabilitation component) will be addressed, giving families- and children in particular- the opportunity to re-start a healthy living, while looking out for renewed economic activities. - With regards to the long term Development, the relaunching of economic activities will have a sustainable impact for the affected communities (e.g. artisans, salt workers, etc) who will receive adequate training, credit facilities, and so on. Again, there is a 4th component dealing with infrastructure reconstruction which will probably mean the reconstruction of the Bhuj Engineering College in such a way that construction knowledge, standards and regulations and disaster preparedness will be enhanced so as to allow Gujaratis to cope with future catastrophes in the same and other areas.


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ORIGIN AND PREPARATION OF THE PROJECT 3.1 Origin and Preparation of Programme Soon after the earthquake, the Delegation received many proposals and letters of intent for relief and rehabilitation activities from many Indian and international NGOs. One week after the disaster the Head of Delegation visited the affected areas and posted a person from the Delegation in Bhuj (the most affected city near the epicentre) to set up a temporary European Relief Information Centre (ERIC) in order to support the intervention of ECHO, to inform in-coming European NGOs to the area and to keep up-dated the Delegation in Delhi about on-going activities of NGOs, Government, UN agencies, etc. From 20/02 to 01/03, AIDCO sent a pre-identification mission to Gujarat for need-assessment and to prepare a proposition for a management decision on how/what the EC could undertake for rehabilitation and reconstruction. Their report put forward four main suggestions: (i) budgetary support to the on-going health and education programmes, (ii) support to NGOs, (iii) a second phase of an on-going Natural Resources Management in Gujarat, and (iv) reconstruction of larger buildings and/or infrastructure. For the second component of the package (NGOs), the Delegation in consultation with the Gujarat State Disaster Management Authority (the “one window” institution created by the Government of Gujarat to deal with the rehabilitation activities) decided to focus its intervention on three main areas: (i) livelihood security, (ii) water and (iii) educational structures. In consultation with AIDCO F/2, the Delegation elaborated the “Guidelines for Applicants” and all the relevant documents specified in the “Practical Guide to EC external aid” for and informal call for proposals. On 24th May, an Evaluation Committee was formed in the Delegation with a chairman, a secretary and seven evaluators in order to assess the 24 proposals received from the agencies. Most of these agencies had been very active during the relief phase, and some even have a long history of development work in the area. At the end of the selection process, the Evaluation Committee shortlisted 11 proposals for further assessment in the field. This task was entrusted to a framework contract mission (one Team Leader / engineer, one social anthropologist and one economist specialised in microcredit) from the 15th of June to the 12th of July. In continuous consultation between the field, the Delegation and AIDCO F/2 the final selection of proposals was decided (11 projects) and logical frameworks and budgets prepared. The experts checked the gender and environment impact of the projects, and attempted to avoid some minor overlapping in areas and sectors amongst those projects. The combined support of the EU for relief has reached 100 MEUROS. For the rehabilitation phase, meetings are also taking place with the World Bank and the Asian Development Bank who are giving loans for reconstruction. So far, the EC package for livelihood security is the first of its kind and magnitude to be ready for implementation. 3.2 Clearance by partners The partners are NGOs who have been responsible for proposals formulation. The proposals have been formulated where possible in conjunction with the potential beneficiaries.


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3.3 Horizontal issues Environment Most of the activities involved have little or no permanent effect on the environment. Possible exceptions are the encouragement of agriculture, animal husbandry and increase in handicraft production. The interventions proposed in agriculture are concerned with soil and water conservation and the impacts will be positive. (Ground water use is encouraged but only after more abundant availability is assured). The interventions in animal husbandry are designed to protect the existing situation rather than to increase the number of animals and hence negative effects of grazing. The interventions in handicraft production could introduce very minor negative impacts on water, soil and air. These would in any case be very localised and the interventions will include measures to improve techniques. Gender The proposals have been screened for Gender Issues. See attached Annex. Co-ordination with member states/donors See 3.1 above Recent evaluations of relevant projects/sectors Recent Government and UNDP evaluations, amongst others, emphasise the urgent social need for livelihood components. Economic appraisal Not generally applicable, in terms of EIRR and FIRR due to the types of projects and the circumstances under which, and for which, the projects have been set up. 4. CONTEXT Key links with: 4.1 Country Strategy Paper - This Paper is under preparation. 4.2 EC Strategy - as above 4.3 Lessons from previous relevant projects - see 3.3 "urgent need for livelihood

components.”

5 IMPLEMENTATION ARRANGEMENTS 5.1 General The package concerns projects to be carried out by a number of independent NGOs.


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5.2 The agencies involved The agencies involved are: - The Gujurat State Disaster management Authority (GSDMA) - NGOs registered in India The NGOs recommended for selection are those that are properly registered in India, have experience in the area, and are reputable with transparent administrations for proper accountability. These include for instance the Aga Khan Foundation, CARITAS, and Help the Aged. Several already work with the EC. A list of the NGOs and the titles of the projects are appended hereto. 5.3 Relationship between agencies All activities within the Programme must be reported to the GSDMA in order that this organisation can keep an overall view of the situation and prevent overlapping from other donors and NGOs. The EC in co-operation with other donors and the Gujarat Govt will finalise selection of locations and the final choice of NGOs etc. 5.4 Co-ordination, Monitoring and Evaluation In view of the number of organisations involved, and the speed with which the package has been set up, it is essential that more detailed co-ordination takes place early in the implementation of the package. This co-ordination should concentrate particularly on integrating the activities to maximise their combined impacts. Thereafter, regular external monitoring and evaluation should take place to ensure that the work does not “run out of steam” and to ensure that the initial setting up of activities results in sustained benefits. 5.5 Implementation Bar Chart The overall NGO implementation Bar Chart is appended to this document. This is subject to change depending on the final selection of the NGOs. Implementation Bar Charts for each of the NGO projects are contained in the Project Summary Annex. 6 SUSTAINABILITY Each part of the package has been examined for sustainability. Generally, the physical interventions (reconstruction of educational facilities, repair of water supply structures, water harvesting and watershed development) are rather simple and will be sustainable. The re-generation of existing livelihoods, which were in the past sustainable, will continue to be so. Putting this together with the generation of new entrepreneurial activities and improvement of working conditions and enhanced marketing opportunities should considerably improve the economic and trading situation in the rural areas. 7 CONDITIONALITY (a) The first conditionality is that there should be a contribution from, and/or mobilised

by, the NGOs. This has been attended to during the set up of the package. (b) The second conditionality is that there should be a proper and separate external

coordination, monitoring and evaluation system, starting at the contract stage and continuing throughout the duration of the programme.

Gujarat PERPEUG (Post-Earthquake Reconstruction Programme European Union - Gujarat) Budget Line B7 - 303 ANNEX 05: PROJECT SUMMARY TITLE Rehabilitation of Earthquake Affected Rural Families in Kutch and Rajkot

Districts for Sustainable Livelihoods NGO BAIF Development Research Foundation DURATION 3 YEARS COST Euro 1,763,805 (EC contribution 1,612,200) DESCRIPTION The project will provide sustainable livelihoods to 5000 vulnerable families in 39 villages in Kutch and Rajkot districts. The majority of the villagers depend on faming and livestock. As a consequence of droughts and earthquake the villagers need support to livestock based activities and water conservation. The 15 – 20% landless labourers among the beneficiaries will be supported through livelihood programmes. The Project will also address issues related to drinking water, health, and hygiene.

MAIN OBJECTIVES AND OUTPUTS

Objectives:

• Improve the productivity of and utility of natural resources such as land, water and livestock.

• Revive traditional crafts and cottage industries through up gradation of skills and infrastructure.

• Empowerment of women through motivation, counselling, formation of SHGs and promotion of micro-enterprises.

• Improve quality of life through promotion of community health, clean drinking water, formal and non-formal education.

CONSULTANTS IMPRESSION: • Process looks fine but the staffs do not reflect knowledge of contemporary approach to

development. • Women groups are well interested, and some spill over effect on group dynamics aspect is

noticed. • More relief and welfare oriented approach. ‘Free shop’ ‘come and take it’ approach.

Gujarat PERPEUG (Post-Earthquake Reconstruction Programme European Union - Gujarat) Budget Line B7 - 303 PROJECT SUMMARY TITLE Economic Regeneration and Promotion of Livelihood through Enterprise

Development and Rehabilitation Strategy NGO EDI DURATION 3 years COST Euro 1,753,931 (EC Contribution Euro 1,498,700) DESCRIPTION The project aims at creating livelihoods to deprived groups in the earthquake-affected Kutch and Saurashtra. Individuals will be trained and helped to set-up businesses, and individuals, and their families employed in the newly created firms. In addition EDII aims at the training of trainers of NGO partners and business counselors before launching the projects thus creating the capacity to carry on activities after the project is completed. EDII’s focus is to equip deprived groups with skills to create alternative sources of income, and use the opportunity to convert the disaster into an environment friendly and appropriate-technology-oriented economy.


Objectives:

• To re-build the “broken” economy with environment and appropriate technology inputs into Entrepreneurship Development programmes.

• For artisans and entrepreneurs, to develop skills through training. Group enterprises will be formed and thence industrial clusters with corporate linkages. Trainers trained and NGOs trained

• Creation of employment opportunities and sources of alternative income, particularly for women and the most deprived and needy households

• Economic rehabilitation of entrepreneurs

IMPRESSION: • Know the business very well, focused approach. Very much professional. • ‘Gender’ is missing. (not interms of # of women) • Late starter, but good time for creating synergy with other NGOs works. • Need to bring in more social mobilization approach. Not to deal ‘economic

empowerment’ in isolation. • Active in coordination with other PERPEUG Partner NGOs. • Needs to bring in more social mobilization approach. Staff and local NGO team need

orientation on this aspect.

Gujarat PERPEUG (Post-Earthquake Reconstruction Programme European Union - Gujarat) Budget Line B7 - 303 PROJECT SUMMARY TITLE Rehabilitation of Handicraft Artisans in Earthquake Affected Kutch District

of Gujarat. NGO ICA Domus Trust DURATION 3 YEARS COST Euro 1,839,644 (EC Contribution 1,195,769) DESCRIPTION The project aims at the rehabilitation of earthquake affected handicrafts artisans in Kutch one of the worst affected districts of Gujarat. The process of rehabilitation will begin by identification of the affected handicrafts families in Kutch district. Following main activities are envisaged under the project. (a) Distribution of tool kits to artisans’ family units; Organization of artisans into Self Help Groups to evolve community action; Setting up common work centres at the village level and taluka (block) level. (b) Initiation of thrift & credit activities with women members of the artisans’ families for women empowerment; Workshops and training programmes on human resource development, skill upgradation, product development, market exploration and networking. (c) Margin money support to avail institutional finance for working capital requirements. (d) Installation of machinery and equipments for capacity enhancement quality control, cost efficiency and higher productivity and returns. (e) Managerial subsidy to have better competitive strength to create market niche and serve target market segments and (f) Institutionalization of self help groups into co-operative societies with representative general body mechanism for institutional stability and long term viability.


Objectives:

-To regenerate capacity and capability of handicrafts artisans in the project area. -To organise the groups of artisans in to self-reliant & user friendly Community Based Enterprises (CBEs) based on the philosophy and principles of self help and co-operation. -To empower women artisans and non-artisan women members of the community through micro-credit operations and alternative income generation activities. -To integrate artisans’ community through bonds of solidarity established through women thrift & credit operation and -To expand business operations through effective networking paradigm using Information Technology means. CONSULTANTS IMPRESSION: • Energetic team-know the business more theoretically than practice. • Good start for identifying beneficiaries • Good collaboration with government. • Lack experience of field level

Gujarat PERPEUG (Post-Earthquake Reconstruction Programme European Union - Gujarat) Budget Line B7 - 303 PROJECT SUMMARY TITLE Rehabilitation and Rebuilding for 3120 families in the earthquake affected

areas. NGO CARITAS DURATION 2 years COST Euro 1,874,031 (EC contribution Euro 1,650,000) DESCRIPTION The project will benefit approximately 15000 people belonging to 3120 families in 9 villages in Bhuj and Bachau taluk in Kutch. The families belong to the most vulnerable groups in society. They will benefit from the construction and rehabilitation of sanitation, health and water supply facilities. 2000 families among the beneficiaries will benefit from livelihood programmes and self-help groups. MAIN OBJECTIVES AND OUTPUTS

• To promote 100 self-help groups ( each group consisting of 20 members) from 2000 families, aiming towards self-reliance

• To support 2000 families for livelihood and community economic development through micro finance strategy

• To promote health education programme and provide sanitation facilities for 3210 families

• To provide water supply for 3210 families • To promote education through motivational programmes through women and children

and construct 9 Schools. • To promote gender sensitisation in the 9 target villages CONSULTANTS IMPRESSION: • Good rapport with the community • Field staffs are quite aware of the social mobilization aspect. • Good coordination with local authorities • Well organized implementation • Satisfactory work • Good sheds for the loom but people leave in temporary shelters.

Gujarat PERPEUG (Post-Earthquake Reconstruction Programme European Union - Gujarat) Budget Line B7 - 303 PROJECT SUMMARY TITLE Community Based Livelihood and Water Security Reconstruction NGO Disaster Mitigation Institute (DMI) DURATION: 3 years COST Euro 747,138 (EC Contribution Euro 597,711) DESCRIPTION The proposal targets worst affected people in 75 villages in the three worst affected districts of Kutch, Surendranagar and Patan. The main focus is on rebuilding the livelihoods of salt workers, landless labourers, artisans, milk collectors, water harvestors, home based workers, small businessmen and kiosk holders, non farm service providers and others. The project also aims at rebuilding or repairing traditional tanks, ponds, check dams and tankas. Environmentally sound livelihoods and water harvesting facilities will be promoted through existing institutional arrangements of DMI. MAIN OBJECTIVES AND OUTPUTS Objectives: • The proposal for livelihood rehabilitation will benefit 4000 victims in 60 villages. • Activities are in the three worst affected districts of Kutch, Banaskantha and Patan. • Main focus is on rebuilding livelihoods of the salt workers, landless labour, artisans,

home based workers, milk collectors, water harvestors, small businessmen and kiosk holders, non farm service providers and others. Background and forward economic linkages will be built.

• Focus is also on water supply - rebuilding or repairing (or adding to) damaged and related traditional tanks, ponds, check dams and tankas that will benefit the earthquake victims and their communities in 40 villages.

• Special emphasis is on women among the victims. • Environmentally sound livelihood and water harvesting activities are promoted through

existing institutional arrangements of DMI. CONSULTANTS IMPRESSION: • Good niche. Well motivated team. • Slow movement • Well accepted by the target groups, but needs to simplify the way of doing business. • ‘Process’ part is missing, every thing is considered as deliverables. • ‘project oriented’

Gujarat PERPEUG (Post-Earthquake Reconstruction Programme European Union - Gujarat) Budget Line B7 - 303 PROJECT SUMMARY TITLE Rebuilding the Livelihoods of Older People NGO Help Age International DURATION 3 years COST Euro 1,310,651 (EC Contribution Euro 1,310,651) DESCRIPTION The Project aims at restoring and strengthening the livelihoods of 4000 elderly and vulnerable people, who were affected by the earthquake and to assist 1000 women in reviving handicrafts. Many elderly people have lost family members, houses and livelihoods. They do not always have the strength and resources to rehabilitate their lives. In addition elderly people are seldom directly targeted by development and rehabilitation programmes. MAIN OBJECTIVES AND OUTPUTS

• Livelihood security for 4000 older people through animal husbandry, small economic activity development, salt harvesting, arts and crafts etc.

• Self-help groups and restoration of handicraft activities for 1000 elderly women using micro-credit schemes.

• Increased capacity of elderly people to participate in rehabilitation process.

• Sensitisation of NGOs, communities, government to the needs of elderly people.

CONSULTANTS IMPRESSION: • Multilayer of Control • The local partners are more capable than the HAI team. • Active team. • People appreciate the value added to their lively hood. • ‘Delivery focused’ complicated range of activities. • Activities are more family centred than focused to the ‘Aged people’.

Gujarat PERPEUG (Post-Earthquake Reconstruction Programme European Union - Gujarat) Budget Line B7 - 303 PROJECT SUMMARY TITLE Livelihood Recovery Project for Earthquake Displaced and Migrant Salt

Workers NGO International Organisation of Migration (IOM) DURATION 1 year COST Euro 1,518,644 (EC Contribution Euro 1,344,000) DESCRIPTION The project primarily focuses on the restoration of livelihoods for migrant workers in the salt industry, who need assistance in returning to their jobs. Salt production is a most important industry in Gujarat – it produces more than 80% of India’s salt requirement. The project will provide new facilities for the salt workers, improved Health and Safety conditions and equipment, and facilities to improve the lives of the workers and their families. This includes the provision of education facilities for the children, and for the women, skills through vocational training, micro-credit schemes, and the facilitation of community based organizations. MAIN OBJECTIVES AND OUTPUTS

Objectives:

• Provide assisted return to 2000 skilled & semi-skilled workers displaced due to earthquake

• Arrange work shelter facilities and places for the IG activities for 2500 migrant families and 50 rest areas close to the work place

• Provide vocational training for skill development to 500 migrant workers • Enhance income level/ bargaining power of 2000 women through provision of

micro-credit, training and business support • Reduce the occupational health risks of 2500 salt workers • Promote community based organizations among migrant workers in 50 villages

CONSULTANTS IMPRESSION: • Focused target group. Identification of TG is complicated. Covers ‘voiceless’ and

‘unreached’ people. • Work process and components of the project are Complicated. • Good team of young and dedicated people. • Good rapport with the community. • Need to focus more on process approach but not only in delivery.

Gujarat PERPEUG (Post-Earthquake Reconstruction Programme European Union - Gujarat) Budget Line B7 - 303 PROJECT SUMMARY TITLE Reconstruction of schools, Surendranagar

Micro-credit and Vocational Training Reconstruction of Rajkumar College, Rajkot

NGO RATNA. Nidi DURATION 2 Years COST Euro 1,367,282 (EC Contribution Euro 1,162,189) DESCRIPTION Surendranagar District in Gujarat is the area damaged by the Earthquake, which requires reconstruction & rehabilitation.

The interventions proposed adhere to the specific criteria of the programme & priority issue of stimulating employment opportunities, enhancement of livelihood through micro-credit initiatives and rehabilitation of educational infrastructure. The base line Survey conducted in the Surendranagar district revealed the following facts:

a) 92 schools (details enclosed) need repair & reconstruction to provide primary education to about 16000 children.

b) The earthquake has damaged about 2,40,000 houses, which need immediate construction. The Vocational Training envisaged through our programmes are connected to construction (e.g. plumbing, masonry etc.) which would provide immediate local job opportunities to the poor uneducated youth and prevent their migration to cities in search of jobs. At the same time these trained youth would ensure better quality of construction of houses.

Similarly training to be provided to girls in this earthquake affected area will enable them to earn a decent livelihood in their localities and thus help in their families’ rehabilitation. c) Micro-Credit support for skill development training as well as to purchase the required

equipments for vocation based or small enterprise will enable the youth to start his/her own business and become economically self-reliant in a short period so that they can also repay the loan amount in a stipulated time frame.

MAIN OBJECTIVES The three principal objectives defined in the proposal are; a) Repair & reconstruction of primary schools & providing them with the required

equipment and teaching materials. b) Restore livelihood to youth through vocational and job oriented training. c) Support small businesses through Micro-Credit to strengthen local economy. d) The reconstruction of Rajkumar College CONSULTANTS IMPRESSION: • Focused activity. Good rapport with the community • Should consider to become more need based • Activity’s are delivery dominated • Very specific intervention. • Need to bring in some social and Gender aspect in the program

Gujarat PERPEUG (Post-Earthquake Reconstruction Programme European Union - Gujarat) Budget Line B7 - 303 PROJECT SUMMARY TITLE Integrated Watershed Development and Sustainable Livelihood Development

for vulnerable communities in 21 villages NGO Self-Employed Women’s Association (SEWA) DURATION 3 years COST Euro 1,718,222 (EC Contribution 1,460,489) DESCRIPTION The main objective of the project is to strengthen and diversify the livelihoods and reduce the vulnerability of 10000 poor earthquake and drought affected members of SEWA and their families in 29 villages in Kutch, Surendranagar and Patan. The project will focus on watershed development, seed banks and revolving funds. Indirectly the entire community in the 29 villages will benefit. MAIN OBJECTIVES AND OUTPUTS

Objectives:

• Micro- watershed development and drought proofing. (A feasibility study has been conducted for the introduction of new micro-enterprise activities that reduces the dependency on water in these semi-arid areas).

• Micro-enterprise development and establishment of seed banks • Roof rainwater harvesting • Integrated natural resource management to be introduced in the local communities

and a community-based operation and maintenance (O&M) fund for the watershed projects to be put in place

• Revolving fund to provide seed capital to landless households to start micro-enterprise activities

• A seed bank established for marginal farmers at community level CONSULTANTS IMPRESSION: • Good rapport with the community. Good acceptance from the community. • Some indications of ‘process’ was also visible. • Good gender massage transformed to the community. • Need to expedite the implementation. • More professional support is needed to make things moving.

Gujarat PERPEUG (Post-Earthquake Reconstruction Programme European Union - Gujarat) Budget Line B7 - 303 PROJECT SUMMARY TITLE Restoration of Livelihoods of weavers and farmers, reconstruction of schools,

special assistance to disabled persons NGO Rural Development Trust (RDT) DURATION 1 year COST Euro 1,788,155 (EC Contribution Euro 1,538,099) DESCRIPTION The relief teams of RDT have identified 30 villages where the primary school buildings are totally damaged. The people and the district administration made a request to RDT to reconstruct the 30 school buildings catering to the educational needs of about 1500 to 2000 children. The Project will also focus on the rehabilitation of weavers in Bhujodi and Payarka who have lost their equipment and work shelters. It will also save the livelihoods of farmers by the provision of fodder for the animals of 100 Banni families in presently forced into roadcamps, and will include the construction of temporary shelters for these farmers. The project will also rehabilitate 250-300 disabled persons.


Objectives:

• Construct earthquake resistant school buildings in 30 villages

• Restore livelihoods of weavers through construction of worksheds and provisions of looms and material to 200 weavers

• Rehabilitate migrant dairy farmers and their families, save their animals and improve their income and provide them with decent living arrangements

• Integration of disabled persons into communities

CONSULTANTS IMPRESSION: • Low profile but good professional work • Fast achievers, focused. • Delivery oriented. • Good coordination with local authorities • Very soon closing their operation. Project complited

Gujarat PERPEUG (Post-Earthquake Reconstruction Programme European Union - Gujarat) Budget Line B7 - 303 PROJECT SUMMARY TITLE Multi-sector Rehabilitation and Reconstruction Initiative NGO Aga Khan Foundation India DURATION 3 Years COST Euro 3,017,243 (EC contribution Euro 1,600,000) DESCRIPTION The Multi-sector Rehabilitation and Reconstruction Programme (MSRRP) being implemented through the active participation of the Aga Khan Development Network (AKDN) agencies is a three-year (2002-2005) multi-sectoral development programme. It focuses not only on rehabilitation efforts, but also on overall development of communities affected by the earthquake that struck Gujarat in January 2001. MSRRP in collaboration with the European Commission through the Post Earthquake Rehabilitation and Reconstruction Programme European Union-Gujarat has been designed to empower and rebuild communities reaching a direct population of 10,000 people in three villages (Khambhara, Nagalpur and Sinugara) located in Anjar Taluka and 600 children in Mundra Taluka, Gujarat and an additional 30,000 in surrounding areas. The programme has adopted an integrated and participatory methodology and seeks to achieve convergence in the areas of health, education and natural resource management through collaboration between the AKDN agencies. MAIN OBJECTIVES AND OUTPUTS

Objectives:

• Empower communities in earthquake affected villages to plan and implement multi-sectoral rehabilitation interventions to restore and improve their lives

• Implement field programmes that impact directly on restoration of livelihoods

• Strengthen health, water and sanitation

• Support reconstruction of schools, provide quality education, disaster preparedness

• Establish and build capacities of village institutions

• Document and disseminate lessons learned

The specific objectives of the program are:

• To restore people’s livelihoods through protection and management of local natural resources in selected villages and other surrounding areas;

• To strengthen health and sanitation systems to improve access, range and quality of essential services through appropriate infrastructure in selected villages and other areas;

• To support reconstruction and rehabilitation of select schools/rural education centres; • To build capacities of village based institutions and other implementing agencies to

plan and manage equitable and participatory rehabilitation processes and strengthen disaster preparedness of the community in the three target villages;

• To document and disseminate lessons of participatory rehabilitative processes to facilitate conducive policy environment towards rehabilitation and disaster preparedness.

Gujarat PERPEUG (Post-Earthquake Reconstruction Programme European Union - Gujarat) Budget Line B7 - 303 The programme thus plans to achieve measurable impacts in terms of a) rehabilitation and restoration of infrastructure and livelihoods; b) sustained services; c) enhanced organizational capacities of village institutions; and d) improved policy environment.

CONSULTANTS IMPRESSION: • Well organized, High tech • Local panchyats are placed in the loop informally, good coordination. • Slow start but good rapport with community, contribution is valued by the people • Staffs need more conceptual training on social mobilization and gender. • Complicated range of activities. • Women groups show increased confidence level • Looks more controlled from Delhi, Multilayer of control.

ANNEX 06: LIST OF REFERENCES CONSULTED GENERAL CEC, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on Linking relief, rehabilitation and development (LRRD) Brussels, 25/03/96. Evaluation of the Actions of Rehabilitation and Reconstruction Financed by the European Community in ALA/MED Countries. November. 2000. Country Reports of: Bangladesh, Cambodia, Lebanon, Yemen, Guatemala, Nicaragua. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Evaluación y futuro de las actividades humanitarias de la Comunidad. Artículo 20 Reglamento CE 1257/96. (COM (1999) 468 final) Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen sur la politique de développement de la Communauté européenne (COM (2000) 212 final. Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Evaluación de la vinculación entre la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo. COM (2001) 153 final. 23/04/2001.

L’évaluation à la Commission Européenne . Guide des procédures et structures d’évaluation actuellement en vigueur dans les programmes de coopération externe de la Commission . Mars 2001. INDIA Delegation of the European Commission in India. European Union and India. Partners in Progress. New Delhi, 2003. Delegation of the European Commission in India web page. http://www.eudelindia.org/en/index.htm ECHO. Evaluation of the first DIPECHO Action Plan for South Asia. March 2003 ECHO. El Salvador Gujarat. Evaluation of ECHO relief operations in favour of the victims of the earthquakes of El Salvador and Gujarat (India) in January February 2001. June 2002. GSDMA. Gujarat Earthquake Reconstruction and Rehabilitation Policy. Gandhinagar, India. First published on December 2001. GSDMA. From tears to smiles. A 500-day saga of change. Progress in earthquake rehabilitation and reconstruction. Government of Gujarat. July 2002. GSDMA. Making the difference. 700-day saga of change. CD-ROM with official information about the reconstruction after the earthquake.

GSDMA Web page. http://www.gsdma.org/Default.htm World Bank and Asian Development Bank. Gujarat Earthquake Recovery program. Assessment Report. March 2001. World Bank. Web page about rehabilitation in Gujarat. http://lnweb18.worldbank.org/sar/sa.nsf/6062ad876fb8c066852567d7005d648a/2f92abbc2477223c85256b4b003bacd2?OpenDocument Asian Development Bank (ADB). Various documents on http://www.adb.org Humanitarian Accountability Project. The Right to Information. Exploring the challenges of transparency, responsiveness and accountability in post-earthquake Gujarat. India. July 2001. OXFAM International. Gujarat earthquake. Final Report. March 2002. FICCI-CARE Gujarat Rehabilitation Programme: Building a safe future together. March 2002. UNDP. Gujarat Programme. Web page. http://www.undpquakerehab.org

1

Evaluation of rehabilitation and reconstruction activities Phase 2: Country Case Studies

Mission Report: Georgia

Mai 2003 Mamuka ALAVIDZE Emery BRUSSET



PARTICIP GmbH has prepared this report for the Commission of the European Communities. The

authors accept sole responsibility for this report. The report does not necessarily reflect the opinion of the Commission.

European Commission

Evaluation of rehabilitation and reconstruction activities; Phase 2: Country Case Studies Mission Report: Georgia; Mai 2003; PARTICIP GmbH

II

CONTENT

1. EXECUTIVE SUMMARY ......................................................................................1

2. INTRODUCTION AND METHODOLOGY.............................................................3

2.1. EC Cooperation ..............................................................................................3

2.2. Conduct of the Evaluation...............................................................................6

3. DESCRIPTION OF PROGRAMMES ....................................................................8

3.1. Project Profiles................................................................................................8

4. CRISIS MANAGEMENT LEVEL.........................................................................12

5. COMMISSION MANAGEMENT LEVEL .............................................................15

6. LOCAL LEVEL ...................................................................................................18

7. MAIN FINDINGS AND RECOMMENDATIONS..................................................20

7.1. Finding ..........................................................................................................20

7.2. Recommendation: engagement through specific conditionalities.Error! Bookmark not defi7.3. Recommendation: engagement through personnel management. ...............20

7.4. Finding ..........................................................................................................20

7.5. Recommendation: preserve ownership and increase support. .....................20

ANNEXES Annex 1: List of Persons Met


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List of Abbreviations

CFSP Common Foreign and Security Policy CIS Commonwealth of Independent States (ex-USSR) EBRD European Bank for Reconstruction and Development EC European Commission ECHO European Commission Humanitarian Office EIDHR European Initiative for Human Rights and Democracy EU European Union JCC Joint Control Commission KW Kilo Watt NGO Non-Governmental Organisation OSCE Organisation for Security and Cooperation in Europe PRRAC Programa Regional de Reconstruccion para America Central PERPEUG Post Earthquake Rehabilitation Program of the EU in Gujarat TACIS Technical Assistance for the CIS UN United Nations


1

1. EXECUTIVE SUMMARY The European Commission's rehabilitation activities in Georgia began in January 1998, and are ongoing at the time of writing. An amount of 17.8 Million Euro has been committed (the total for EC aid commitments from 1992 to 2003 is 350.8 Million Euro), divided into 5 separate projects implemented by an NGO, a local contractor, and the OSCE respectively, mostly covering infrastructure rehabilitation. The projects are a response to the two "frozen" separatist conflicts in South Ossetia and Abkhazia. The destructions of these civil wars have been accompanied by the hardship of economic transition, and an increasingly fragmented political economy. A mission was undertaken by a team of two consultants from 12th to 23rd March 2003 to Georgia, as part of the global evaluation of EC rehabilitation activities. The present analysis is their mission report, and is destined as case material for the Synthesis Study, just as the other mission reports on Nicaragua, Honduras and India. The report has been kept succinct, at the express demand of the EC Delegation in Tbilissi. The wide variety of activities which have been carried out in and around the two territories of South Ossetia and Abkhazia were driven by strategic goals, connected to well identified local needs by the following reasoning: the best contribution the EC can make to the resolution of the conflicts and the improvement of stability in the country is to strengthen the incentives for cooperation at all levels, and boost public confidence. This appears to be highly plausible. Coordination has been efficient with other international bodies such as the OSCE, EBRD and the UN, giving the EC a significant impact in political processes. The European dimension (in terms of alignment with Member State related project objectives) has however been limited, the preference being given by the country Delegation to a direct engagement with local authorities and individual conflict resolution mechanisms (which are often steered through multilateral agencies). The EC's efforts have however been recognised in the public (where the EC is assimilated to the EU), and some impact has also been achieved in creating a perceived sense of normality. This EC concern for public support to crossline cooperation has however given place to serious concerns about economic vested interests, which could perpetuate or even increase political cleavages and illicit activity (smuggling, rent seeking, criminal activity, insecurity). The political environment remains destabilised by great power politics, linked to the growing strategic significance of the Caucasus. The Commission projects are exposed to these risks, and not well equipped to address them. The concerns of the evaluation concerning these growing issues are linked to Commission management, in terms of its efficiency and its timeliness. Handling very complex projects in a difficult environment, in parallel with the reform of financial management of the rehabilitation budget lines in Brussels, has slowed down administrative implementation. The projects have been developed with few technical or financial conditionalities, reducing the clout of the Commission in its negotiations with counterparts - obliging it to face the rather extreme choice of suspending or going ahead.


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Just when conditionality is becoming more relevant, new developments are delaying three of the five projects. Moreover effectiveness in conflict prevention is directly related to the synchronisation of decisions and implementation. As the context changes, the Commission is not able to alter the projects to address risks, which are damaging its performance. At the local level, in societies where the projects have been implemented (two projects in South Ossetia), the relevance and effectiveness of the activities is strong. The rehabilitation budget lines allowed the Commission to become engaged in activities requiring a longer-term commitment than the 1 year timeframe associated with humanitarian aid. The consultation process also allowed for cross-lines programming, and a habit of consultation has been created between parties to the conflict. Both sides see advantages in this (ability of Tbilissi to intervene in physical outputs, capacity of the South Ossetian authorities to deliver services the population needs). The budget lines, because of their precise project based limits and separate procedures, allowed the Commission to be active outside the slower development activities. In terms of local level impact very tangible benefits were achieved, and gave the Commission a right of presence in some isolated areas and in sensitive issues. The evaluation has identified three recommendations concerning future EC activities in rehabilitation in Georgia:

1. Engagement through specific conditionalities: the projects must include in the design phase, in agreement with all the local stakeholders, specific benchmarks. These should be chosen on the basis of certain identifiable risks, and be linked to tranches of funding. If these milestones cannot be reached, alternatives for project implementation should exist, so that the achievement of results and objectives are not unnecessarily held up.

2. Engagement through personnel: teams of committed individuals, operating close to the project sites, have improved the quality of implementation. These should include both some of the highly qualified local experts, but also international experts with access to the Delegation. They should in particular enjoy certain protection and support, or be gifted with a well-developed personal autonomy.

3. Preserve commitment and increase support: the well-known mantra of unifying the project cycle may be once again attained as a result of deconcentration of the financial management of the budget lines to the Delegation1. This should allow a return to the conditions, which prevailed in 1998, when the person who identified the project could also confirm with authority the payment of invoices. However the personnel working on the projects in the Delegation should be able to have continual and easy access to well-informed expertise on Commission financial management and contracting procedures, as well as very specialised technical expertise. Currently access to expertise is not ensured.

1 Serious training programmes have been drawn up in Brussels for the coming months to allow all Task Managers and Desk Officers to be fully conversant with the changed procedures of deconcentration.


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2. INTRODUCTION AND METHODOLOGY

2.1. EC Cooperation The territory of Georgia has accumulated, since independence in 1991, all the ills of the former Soviet Union: deteriorating social services, social fragmentation, and development of organised crime. At the same time it contains the types of instability, which emerged with the post Cold War world: separatist movements, ethnic cleansing, civil war, divergent geopolitical interests of foreign powers, large diaspora. The governance of the country is characterised by weak controls, and a strategy of power brokering rather than a strong executive, judiciary or legislative branches - in spite of a high degree of formal centralisation. This context raises important issues for aid cooperation. In particular, it increases the relevance of programmes dealing with crisis situations, such as rehabilitation. Armed conflict flared in August 1992 in two ethnically contrasted areas of Georgia, Abkhazia and South Ossetia. It has abated after 1994, after cease-fires were negotiated and UN and CIS (Commonwealth of Independent States, in fact Russian) peacekeepers were deployed, but outbursts of violence still occasionally occur, and the frontlines are still there. Conflict risk also exists in the Autonomous Republic of Adjara, and the Javakheti region, while the overlap of Russian, US, Iranian and Turkish areas of influence brings its own tensions, as documented in other documents (in particular the Country Strategy Paper). Abkhazia: In 1997 the Abkhaz, Russian and Georgian parties to the conflict established the Coordinating Council, chaired by the Special Representative of the UN Secretary General. This Council is assisted by the Russian Federation, the OSCE, and a "Group of Friends of the Secretary General" (made up of France, Germany, the United States, the United Kingdom, and again the Russian Federation). The EU was never formally part of this conflict resolution mechanism. It has however participated in Joint Assessment Missions by virtue of its aid commitments, along with UNHCR, with whom it maintains close relations. In January 2003 the Parliaments of Georgia and Russia created a Joint Commission, which indirectly underlined the bilateral nature of the conflict. South Ossetia: A different configuration prevailed concerning South Ossetia, reflecting the older involvement of the Organisation for Security and Cooperation in Europe (OSCE) even before 1992. The Joint Control Commission (JCC) plays the central role under the chairmanship of the OSCE. It is designed to resolve technical implementation issues concerning security, refugees, and economic rehabilitation. The JCC is made up of representatives from the Government of Georgia, the South Ossetian authorities, the Government of the Russian Federation, the Government of the Republic of North Ossetia (part of the Russian Federation), the OSCE, and, since 2000, the EC. It is subordinated to the Experts' Group, which is the political consultation process in which orientations are taken. The Commission has been invited to join the JCC because of its important financial weight, being practically the only donor in South Ossetia. The European Commission's aid cooperation began on 22 March 1992, upon recognition of the independence of Georgia by the EU. The core is made of TACIS funding (84 Million Euro committed in total to date, roughly as much as humanitarian


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aid, slightly more than food security) for the transport and energy sectors, later extending to support for industry and human development. The current focus is to reduce the social cost of a transition to a market economy, and enhancing the legal and institutional environment. Since late 2002, after grave security incidents (death and kidnapping of contract staff), and in the face of considerable evidence of public sector fraud, there has been a revision of objectives and a tightening of conditionalities regarding the commitment of Georgian partners. A revision of the Country Strategy Paper is being undertaken to that effect, outside the regular cycle of programming reviews. The European Commission developed the rehabilitation programmes in Georgia in response to the urgent needs of the population in the conflict areas of Abkhazia and South Ossetia. Such a geographical focus for the programme was a result of the particular conditions prevailing, i.e. the contested authority of the central government, and the importance of achieving direct benefits in the population rather than long term development goals. It is also determined by the importance of the two conflicts to national and regional stability. The rehabilitation budget lines were selected because they gave the Commission more flexibility to undertake projects outside the Commission-to-State cooperation nexus, and because they could fund a much broader range of activities than the TACIS regulation allows (TACIS was originally designed for technical assistance). The objectives of the activities are determinedly political: the revised Country Strategy Paper for example mentions rehabilitation as part of EU support to Georgian security and sovereignty). Two other instruments in the country portfolio apart from rehabilitation are of particular interest, up to the point where their complementarity justified the selection of Georgia as one of the country case studies:

• ECHO occupies a very visible position in the overall funding, due to the existence of open conflict and large population displacements from 1992 onwards. It has been managed by expatriate experts based in Tbilissi from the start, until 2001. Although The EC has attempted to phase out humanitarian aid from the country (this is difficult as it is always needed for the more chronic emergencies induced by vulnerability and dependence on deteriorating state services), some allocations have had to be made even into 2003 due to the continued existence of sudden needs (drought, population movements), and the usefulness of being able to reach the population with relative ease and speed.

• The CFSP budget line has been used to support a Council CFSP Joint Action, in two tranches, 1 Million Euro and 45 000 Euro, to procure materiel for the Georgian Border Guard forces along the Chechen Republic of the Russian Federation. This was designed as indirect support to the OSCE monitoring, which is a confidence building measure to insulate the Chechen conflict from the region. Another expenditure of 90,000 Euro was made concerning the establishment of joint Georgian and South Ossetian police force. Further funding is foreseen to deal with similar border issues, implemented or planned: 210 000 Euro to support some of the operational costs of the cross-border consultation mechanism (JCC), and 2.5 Million Euro for the creation of a joint customs post along the highway from Tbilissi to Vladikhavkaz in Russia.


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Two other instruments, Food Security Assistance and the European Initiative for Human Rights and Democracy (EIDHR), have not been used in relation to the rehabilitation programmes. This is due mostly to the implementing mechanisms. In the case of EIDHR the focus has been on developing small local NGOs (with the funding decision tending to be made in Brussels), while Food Security has been aimed mostly at line Ministries. The rehabilitation budget lines on the other hand have been used for a more strategic approach to conflict prevention. The total EC grants committed over this decade of cooperation have been the following2: 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000/1 2002/3

TACIS

9 4 4 6 8 8 8 8 15 14

ECHO

11.77 17.81 27.47 10.17 5.8 3.96 3 3.25 0.7

FEOGA

41 21.55

Exceptional Humanitarian Assistance

6

Food Security

18 16 12 25

Rehabilitation

8.5 1.5 2.5 5

Exceptional Financial Assistance

10 13

CFSP

1

EIDHR

1.9

Total 9 21.77 21.81 74.47 57.72 38.3 23.46 38.5 24.25 41.6

Table 1: Total EC grants over this decade Beyond the EC aid programme, two agencies have developed programmes of significant importance to the evaluated activities in Georgia: the OSCE, and the EBRD. The OSCE was the agency, which requested EC participation in the Joint Control Commission, in its capacity as lead agency for the multilateral negotiations concerning the South Ossetia conflict. Very present along the northern border areas

2 Source: Cooperation that Counts: Southern Caucasus. An overview of the EU's Programme in Georgia, EC 2002, and CRIS database.


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of Georgia thanks to its monitoring activities, and physically present in Georgia from 1991, the OSCE is playing in this area the role of the UN in Abkhazia. It has been supportive of the EC projects, and has accepted in mid 2002 to implement the third phase of the rehabilitation programme. The EBRD began its investments in Georgia in 1994, and is today involved in 23 projects. In December 1998 it signed a loan for 38.75 Million US$ for the privatisation of the Enguri Hydro Power Plant (the Engurhesi Ltd supervisory body, currently under the Ministry of Energy), maintenance of installations and reestablishment of a socially sustainable tariff system. The second EC project for the Enguri installations was envisaged as a grant to co-finance the activities of the EBRD. Although the implementation synchronised and is carried out by the jointly created Project Implementation Unit (PIU) the EC activities are separate from the EBRD ones from the point of view of financing.

2.2. Conduct of the Evaluation The global evaluation of EC rehabilitation actions, of which the present report on Georgia is only a part, is to provide an assessment of results achieved, and to draw lessons from past experience. It began in November 2002 with a structuring phase, which analysed the existing evaluations, policies, and drew up a database of all projects funded by the relevant 8 budget lines. The Phase 2 country studies covered the Programa Regional de Reconstruccion para America Central (PRRAC) in Nicaragua and Honduras, the PERPEUG in India, and in the present Georgia report South Ossetia and Abkhazia. These studies are designed to provide material for the synthesis study, foreseen in Phase 3. It should be noted that none of the country studies are full-fledged country evaluations, but rather are conceived as mission reports. This means that they do not emphasise country specific aspects, nor claim to be all encompassing on the evaluated subject. The Phase 1 Report of the Evaluation of EC Activities in Rehabilitation identified a number of objectives in the legal and policy documents surrounding the rehabilitation budget lines, which provide a framework for the evaluative questions:

• Restoration of social and political stability in less advanced countries, which have suffered serious destruction following periods of war, civil unrest or natural disasters.

• satisfaction of the needs of the entire affected populations.

• progressive hand over from humanitarian action to development in the medium to long term.

• Support for the return of refugees, displaced persons, demobilised soldiers, reintegration of the population into normal civilian life in countries and regions of origin.

• Strengthening of the overall approach to crises by the EU through the coherent use of the existing instruments, in particular country strategies and CFSP positions.


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• contribute to a simplified financial management and the acceleration of funding mechanisms to improve the impact and visibility of EC actions.

The evaluation proceeded to grouping these aims into three categories:

1. Level 1 category, i.e. the local level, is that which deals with the needs of the target population, and that surrounding the project sites. To this level apply the criteria of effectiveness and impact.

2. Level 2 category, the Commission level, is that which deals with management of resources and aid instruments by the Commission. To this level apply the criteria of efficiency and complementarity.

3. Level 3 category, the strategic and CFSP level, is that which deals with the issue of overall stability, relevance of the interventions to the country's stability, and coordination between interventions.

The report has been structured according to those three levels of analysis. A distinction by level of analysis facilitates the reference to what are often diverse and even contradictory objectives within each project or country programme. It also facilitates the identification of patterns of performance between countries, which is an essential element for the overall evaluation of rehabilitation activities. Two consultants were deployed to Georgia to undertake the assessment, from 12 to 22 March 2003. The team benefited from the accumulated experience of Mr Emmanuel Anquetil, present as Task Manager on the projects from 1998 to February 2003, and the briefing of his successor, Mr Igor Darbo, for which they are very thankful, as well as the support of Mr Jacques Vantomme, First Counsellor, and Mr Torben Holze, the Head of Delegation. The evaluation focused on the following issues:

Local level: Structure of implementation, effectiveness in terms of achieving agreed results and timeliness, community relevance and impact. Commission level: technical and financial support to objectives, efficiency, internal complementarity. Strategic level: coherence of the EC contribution, coordination with other actors, crisis resolution.

To collect information on these issues, the team visited South Ossetia (Tskhinvali and Dzawa), and the Inguri dam, Vardnili and Saberio for the hydropower installations. In these locations visits were made to two schools, four hydropower installations, the Tskhinvali train station. A visit was also made to the transit point between South Ossetia and Georgia proper, as well as to the French, German, BP Community Investment Project and EBRD representations. Interviews were carried out with representatives of all the stakeholders, a list of which is provided in annex.


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3. DESCRIPTION OF PROGRAMMES

3.1. Project Profiles The projects revolve around two centres of gravity in the Abkhaz and Ossetian conflicts: the importance of the electrical supply generated by heavy installations established along the Inguri water course (providing 40% of Georgia's peace time electricity), and the perceptions of interdependence and exceptionality which characterise the Ossetian conflict.

• The energy sector occupies a uniquely important role in post-Soviet Georgia, as it has been one of the main sources of income by export to other Republics, and the scale of the installations. The Engurhesi complex (the dam plus two large power stations and three smaller but non-functioning installations) in turn occupies a central role, being the highest arched dam in the world, and situated along the Abkhaz/Georgian confrontation line, in the CIS peace-keeping force's demilitarised zone. It employs a Georgian team spanning frontlines, and provides strategically important power to both sides. It is also a symbol of technical prowess, as well as posing a significant technological risk to the many settlements downstream.

• South Ossetians’ sense of independence stems from the physical and linguistic differences, which separates them from the Georgians. Even though they are only one group among the 40% of the population of the Soviet Republic of Georgia which is not linguistically Georgian, they feel that their identity is vulnerable to rule from Tbilissi, and best guaranteed by ties to Northern Ossetia beyond the crest of the Caucasus, and to Moscow. At the same time there are few economic assets, apart from the Transcaucasian Highway which stays open all year round, and which leads from Vladikavkhaz to Tbilissi, Erevan, Baku, and beyond. This highway is a source of income as well as mutual interdependence with Georgia. Projects, which can highlight the postwar reconstruction of the country, as well as this interdependence, touch on deep issues, which can represent factors of peace.

In 1997 the EC provided a grant of 5 Million Euros for the rehabilitation of community infrastructure in the areas of South Ossetia, at the foot of the Causasus. This was designed to restore normality, which had been disrupted, by the separatist conflict and earthquakes. It also allowed for support to the multilateral peace-processes. This funding has been managed by the Austrian NGO Hilfswerk. The objectives have been (1) to support the reconciliation in the Georgian-Ossetian conflict, (2) to assist in the improvement of socio-economic conditions, (3) to help re-start the economy, (3) to promote voluntary return of displaced persons, (4) to benefit both communities equitably. The sectors of activity carried out have been the following:

• Schools: two in Ossetian territory, two in neighbouring Georgian territory, for approximately 700 pupils, some of them coming from remote mountain areas.

• Water supply: restoration of the water supply lines, rehabilitation of the chlorination system, campaign on water saving.


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• Energy supply: rehabilitation of substations and transformer stations, installation of cables, supply of poles, and of electricity systems in generator in Saberio (in Abkhazia), gas lines for heating and cooking.

• Irrigation: repair of Keghvi dam (serving 5,000 ha of agricultural land). • Assistance to farming cooperatives: training, provision of equipment and

animals from Austria, honeybee. • Transport: restoration of the train station in Tskhinvali and the train lines down

to Tbilissi. A further tranche of 2.5 Million Euros is also committed for further work, under the management of the OSCE. This will fund in particular a joint Customs and freight control body to be located on the Transcaucasian highway, plus some projects related to the previous funding: electricity, gas, maintenance. The creation of a joint Project Implementation Unit with personnel from both sides is foreseen to carry out contractual and financial management. Also in 1997 the EC allocated 10 Million Euros to the Enguri Hydro Power Plant. A first tranche of 5 Million Euro has been allocated to the analysis of needs, and renovation of damaged equipment, while another tranche of 5 Million Euros is designed as co-funding to an EBRD loan of 44.5 Million Euro. The overall objective was to secure key facilities situated on the frontlines, and encourage cooperation between the parties in conflict. The 5 Million Euro first Enguri project is for the rehabilitation of the stoplog and hoisting system, which is large scale equipment situated at the top of the dam to allow the control of the water flow and generation of energy, as well as regulate pressure against the dam. This equipment fell into the lake during an accident linked to poor maintenance during the war years, rendering the dam more vulnerable in the long run, and reducing production (as well as leading incidentally to the death of four workers on the hoisting system). The objectives are to increase technological safety at the dam, and to restore electricity-generating capacity. The activities foreseen are:

• To assess, open to tender, and implement the replacement of the stoplog on Enguri dam.

The EBRD co-financing is a form of delegated authority, for the contractual management of the firm Engurhesi Ltd, an engineering Project Implementation Unit. The objectives are (1) to support the first stages of a process of privatisation of the power sector, (2) to increase the availability of non-polluting renewable energy, (3) to improve the dam and waterway safety, and enhance the environmental benefits. The risk management objectives are consequently of a slightly lesser order than the macro-economic ones. The activities foreseen are the following, in the Saberio Power Plant:

• Replacement of key equipment in Generator Unit 3, with some training • Replacement of parts of Generator Unit 1, and supply of equipment, and

monitoring systems. • Rehabilitation of parts of Generator Unit 2, supply of small equipment, and

rehabilitation of auxiliaries.


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At the time of the evaluation only one of the projects has ended, which is the first Hilfswerk South Ossetia one. The second rehabilitation project for South Ossetia will be ending the last actions in May 2003 (railway line between Tbilissi and Tskhinvali), while the construction implementation activities for the others are still to begin. It should be noted that all the projects are funded from 1998-99 budget allocations. A brief outline of the projects follows: First Ossetia Rehabilitation project:

Volume: 3.5 Mio Implementation: Hilfswerk Austria Dates of implementation: January 1998- January 2000 Objectives: Support decisions in the Joint Control Commission toward conflict resolution. Results: Rehabilitation and support to community infrastructure.

Second Ossetia rehabilitation project:

Volume: 1.5 Mio Implementation: Hilfswerk Austria Dates: February 2000 – May 2003 (in process of extension) Objectives: Influence decisions in the Joint Control Commission toward conflict resolution. Results: rehabilitation and support to community infrastructure and access to markets.

Third Ossetia Rehabilitation project:

Volume: 2.5 Million Euro Implementation: OSCE Tbilissi Commitment Date: April 2002 approval (signature of MoU). Implementation date: nil Objectives: Joint Freight Control, small hydropower and minor infrastructure building and maintenance, road rehabilitation. Results: none as yet. PIU to be contracted.

First Enguri Hydro Power Plant Rehabilitation

Volume: 5 Mio Implementation: Project Implementation Unit (Ministry) on contract with EBRD Implementation dates: Dec 2000 – June 2003 (extension foreseen) Objectives: Restoring lost capacity for the production of electricity Results: maintenance achieved, new turbines installed


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Second Enguri HPP Rehabilitation:

Volume: 5.3 Mio Implementation: Project Implementation Unit subcontracting engineering companies. Implementation dates: November 2000 – May 2004 (foreseen). Objectives: Restoring lost capacity for the production of electricity Results: contract signed, awaiting payment to install new stoplog mechanism.


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4. CRISIS MANAGEMENT LEVEL The objectives of the projects are above all to make significant contributions to the abatement of the existing conflicts, and to the permanent prevention of future conflicts. In that line they are considered in equal terms as the CFSP budget lines, which is appropriate as both can have a political aim. The rehabilitation budget lines have a strategic planning dimension, which the ECHO projects could not have, even if they were implemented in the same area. The use of the CFSP budget lines was based on the interest of Member States in the border monitoring exercise, whereas the rehabilitation activities had a societal orientation. The decisions made were fully in line with the different legal bases used. There has been a good identification of risks at the strategic level: the fragmentation of authority, threats to minorities, and poor communication between the parties to the conflict. These issues have been addressed through very technical projects with great political significance, because of their visibility to the general public. The reported impact of the projects (as consistently reported by most persons interviewed, no systematic impact assessment could be undertaken within the evaluation timeframe) has been to shape public attitudes in a less antagonistic direction. In the absence of a strong EU foreign policy role, the best that could be done by the EC in the conflict zones was to concentrate on mitigating social risks and building maximum possibilities for cooperation between opposing sides. Some observers may lament the fact the separatist authorities have been strengthened by the negotiating and symbolic influence. It must be recognized however that these authorities however exercise de facto control, and even the Georgian Government has deemed it useful to establish such interaction with the Ossetians. The projects have addressed the profound issue of energy security in the former Soviet Republics, and the loss of a certain quality of social services. This will affect public opinion more than most other sectors. An indicator of this is the inclusion of a discussion of the Enguri HPP in the discussions between Presidents Putin and Shevardnadze in the Sochi meeting of February 2003, in which much broader issues of sovereignty were also addressed. The tangible achievement of the objectives is the key to making a difference. While interest has been aroused in all the projects undertaken, it is the actual ability to achieve changes and deliver on results that influences attitudes. Not to deliver, once objectives have been endorsed, can on the other hand have a damaging impact. The effectiveness of the Commission must be measured here much more in terms of delivery than in terms of compliance with procedures of financial management. Yet the impact of the projects contributes to a role of broad range influence for the EC, but not of political pressure. In other words the EC cannot shape the decisions, which will affect in a precise way the course of the conflicts, but it can contribute to insulate the population from the dynamics of conflict. The EC can influence the environment of security by making the administration and population less receptive to military and political decisions, but it cannot become a security and foreign policy actor in itself. This important point, which will be developed in the Phase III Synthesis Study of the evaluation, is based on a simple observation: it is naively ambitious for aid agencies worldwide to seek to pressure decision makers operating in the structures of parties


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to a conflict. Even emergency assistance has a pace and rigidity which places it most of the time beyond the immediate locus of interest of political entrepreneurs or military leaders when they draw up a strategy. They must take aid flows into consideration however, particularly as they affect the perceptions of the population and of the institutions mediating between the population and the command structure. But they will not consider aid resources as a condition, either sufficient, or even necessary, for their ends. The conflicts are in great part caused by great power politics decided in Moscow or elsewhere, which are impervious to the socio-economic needs of the population. Initiatives can be taken by such actors, which can render completely irrelevant the projects developed, or at least change the project environment so completely as to render execution impossible. Although in some way the Commission has tried to influence such strategic initiatives (which intuitively would seem to be the role of active conflict prevention to which it should aspire, but can only be carried out by a diplomatic and military power), the Commission has mostly attempted to create an interest in the cessation of conflict, or rather to render the environment (the population) less favourable to the continuation of conflict. This is the equivalent to enhancing common interests, as opposed to the more critical shaping of the initiatives, which can be taken in certain circles in Vladikhavkaz, Tbilissi, or simply in Moscow. There is a number of impacts which can be noted at the strategic level: the achievement of a certain degree of normality in South Ossetia, working relations between the authorities there and the authorities in Georgia, a certain degree of legitimacy bestowed to both sides. The Commission has also been allowed to sit in the JCC. This has all been achieved by a presence of the Commission and its operators in the area of operation, in direct contact with the administrations concerned and the population. In this way outcomes have been secured in relatively good time. However the general impact in the case of Inguri is less clear. Apart from the fact that physical work has not begun, interactions around the project between the Abkhaz, the Russians and the Georgians seems to have been strong even before the EC began intervening. All the staff on the project is Georgian, but has been allowed to live in the demilitarised zone (which has been ethnically cleansed), and travels to nearby Georgian held Zugdidi frequently. The centre of gravity of the conflict is not in Georgia, and not really affected by the project. The Georgian side of the project is as much determined by the play of vested commercial interests as by the conflict. To achieve this influence there must first be a physical EC presence on the project sites (the specific objective of the projects). Delays weaken this presence. Regarding Inguri, the commitment of resources has already been an important step, but certainly not the final one. The dam is as much part of the world of symbols as the world of electricity generation, as can be seen from a series of indicators: mention of the hydroelectric dimension to resolution, presence of pictures in a multitude of offices. The need to implement rapidly is making the Commission dependent in part on the goodwill of local authorities, and of administration in Brussels.


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Regarding South Ossetia this degree of presence has been achieved by participating in the JCC, and continuously carrying out work on the ground. Recent delays in the third South Ossetia project could compromise the gains so far. The ending of the NGO presence in the course of 2002, and the difficulties in funding the OSCE for the subsequent phase, are damaging the good level of performance in Ossetia. While in many countries the Commission operates as a single donor alongside other European donors, here it has integrated and reinforced the existing frameworks. It has contributed to the work of the OSCE in very political actions, and built important economic interests, which would incline many actors in favour of peace. The EC projects have also has recently become more important for the UN led political process in Abkhazia, as economic issues (the railway from Russia to Tbilissi, the dam) are now mentioned as priorities equal to the safe return of the refugees and the distribution of competence between Abkhazia and Tbilissi. The issue of conditionalities was not addressed in the design of the project, due to the period in which this was conceived (1998-1999, which were periods of great optimism in the international community of aid donors concerning Georgia). It is consequently more difficult for the Commission to argue for certain issues it considers important. The EBRD, with is co-funding one of the projects, has resolved this issue by breaking down the payments into smaller amounts. It is also possible to envisage working only on small physical structures (such as those funded in the first two South Ossetia projects), or shifting to other activities when a particular one is deadlocked. The strategic coherence of the Commission has been weakened by its inability to control the rhythm of implementation. While negotiations take place at a high level of detail, much larger decisions are held up for reasons, which are not easily explained to the outside. In the case of South Ossetia this has weakened the claim to political authority. Coordination is also weakened by the timing problem, which does not allow the Commission to respond rapidly. The Commission in Georgia has become a strategic actor in the secessionist conflicts, within the framework of international initiatives (less so in Abkhazia than in Ossetia). However it remains a structural actor, not an active and proximate one. The absence of an EU policy, and the constraints of financial procedures, deny it the ability to influence decisions directly.


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5. COMMISSION MANAGEMENT LEVEL The European Commission Delegation in Tbilissi used extensively the Community Budget Lines, be it ECHO, Food Security, CFSP, Human Rights and Democracy, or Rehabilitation. These are described by staff in the Delegation as useful additional sources of funding for programmes situated outside the main country TACIS programming, as well as for those programmes in which procedures need to be less constraining in terms of partner country involvement. This is especially relevant to areas where sovereignty is contested, or simply where adjustments need to be made to objectives in the face of changing circumstances. The different instruments have been used to serve a range of objectives designed to respond to acute risks identified in the Country Strategy Papers, namely re-escalation of conflict, extreme vulnerability of the population, lack of transparency and democratic control. Their mutual complementarity is high. The Commission has chosen to operate through Project Implementation Units (one is running for the Enguri installations, another is foreseen in South Ossetia) made up of local teams with occasional European technical support, a European NGO, and finally a multilateral organisation (even though a Memorandum of Understanding is foreseen, the exact contractual structure is still to be defined). The selection, contracting and preparation of the programmes of work for each of these implementing structures has been simple, and has relied on grants with no calls for proposals. The partnership has developed through contacts by project staff with the relevant authorities (the Ministry of Energy, the EBRD, Hilfswerk and the Georgian and South Ossetian authorities, and the OSCE Ambassador. Staffing has been well managed by the Commission as concerns rehabilitation, since the projects have been overseen by a single Technical Assistance contractual staff member present continually from late 1998 to early 2003, well supported in Brussels / Relex and AIDCO for financial management work, and in the Delegation as concerns the more political elements. The number of personnel directly involved has been small. Frequent field visits have been carried out, and direct monitoring, as can be seen from frequent notes in the files and correspondence concerning possible adjustments. This monitoring has taken place at the local project implementation level, as well as strategic crisis management level. The projects have also extensively used Georgian personnel, which is arguably a precondition for operating in such a sensitive environment as Georgia. The NGO Hilfswerk has for example been burgled, its local staff has been beaten up and robbed, taken to court by a local enterprise, had its bank accounts frozen, and had to work in Russian language for all technical specifications. It is however notable that this personnel has operated outside the Delegation building, while the monitoring was carried out by two or three individuals from the Delegation only. No evaluations have been carried out. Project staff has also been considered of a good quality. The contractors on the Inguri dam have provided a reliable analysis of the needs in what is a highly complex structure, suffering from a near complete lack of maintenance. In South Ossetia Hilfswerk has usually identified competent technical personnel who were able to adjust and develop the project activities. The large proportion of expatriate staff employed may be questioned, due to the existence of well qualified pool of expertise


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in Georgia and South Ossetia. However the evaluation could not investigate this issue, as project reports have not yet been handed in, and all the expatriate team had been redeployed abroad at the time of evaluation. The most serious loss of quality of the projects has been encountered in the schedule of implementation, all the more obvious from the fact that budgets used are from 1998 and 1999, and that the dates in the financing agreements have consistently overrun. This has not been due to detailed ex-ante controls by the Commission, as have been seen in other projects, but rather to errors of design, and vulnerability to factors outside the Delegation. In the case of the Enguri Hydro Power Plant the implementation has not begun to date. Contracts have been awarded for the feasibility studies, preparation of tender specifications, and implementation of the stoplog and hoisting system. However activities cannot begin until the first payment is received, and a combination of transfer of files in AIDCO Brussels (from the horizontal unit to the geographical unit), and concerns regarding the imposition of taxes by the Government, nearly threatened to derail further the planning at the time of the evaluation. The delays experienced by the Enguri installations are due to:

1. Remote project sites, because the dams and generators are situated along the water system between Georgia proper and the separatist republic of Abkhazia, considerably reducing access, and also because of the tough physical conditions of the dam: in high mountain, silted waters, unsafe installations.

2. The shere technical complexity of the project (the technical assistance firm which carried out the feasibility study, Electricité de France, took one year to draw up the specifications for the stoplog), because of engineering design, unfamiliar technology

3. Long delays in tendering, contracting and payments experienced by the EC over the 1999-2002 period, coinciding with the two-stage reform process of the creation of AIDCO/Europe Aid, and deconcentration to the Delegations.

4. Lack of transparency in the energy sector in Georgia, considered by some respondents as least transparent of all the development sectors of the country, leading to complex decision making, such as the levy of taxes on transactions for the rehabilitation of the dam, or an inability to provide reliable data on cost-recovery systems.

In the case of the South Ossetia programme the original contracting phase benefited from the relatively smooth procedure for NGO contracts, which existed in 1999 in Brussels, and the standard nature of rehabilitation work to be carried out, delegated to Hilfswerk by the parties to the conflict. However the third phase of the project, for which a MoU with the OSCE was signed in mid 2002 is still in a very early stage of advancement. The difficulties encountered here appear to be due to the high degree of development of the project proposal in Tbilissi, while neither the OSCE headquarters nor the EC have dealt with the particular contractual clauses involved. The OSCE has received little funding from the EC in the past, and procedures for funding are not self-evident to those involved. The negotiations appear to be still at the declaration of intention stage. This is leading to considerable frustration in South Ossetia, where the authorities have been informed of the coming funding for more than a year.


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In both cases the technical and contractual complexity has been underestimated. The generous attitude which prevailed in the late eighties in Georgia, which led to the absence of clear conditions for the disbursement of funds to the Georgian counterparts, and the lack of expertise in the Commission's (changing) procedures, circuits and checklists, have delayed activities beyond what can be expected. The slow implementation rate has had a negative effect on the local and strategic levels of impact. The strategic level has seen a certain loss of credibility of the European Commission, particularly in the South Ossetian context, where local authorities have become exasperated, and concerned that other donors are being deflected by the Commission's promise of funding. The technical personnel for the Enguri complex are also surprised by the apparent level of bureaucracy, “rivaling that of the well known Soviet system”. At the local level the rhythm of rehabilitation by counterparts has been broken by misunderstandings concerning the date for the initiation of the larger EC funded work. The delay in transferring of funds to the implementing company for the stoplog could also result in excessively unrealistic deadlines for implementation.


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6. LOCAL LEVEL The programmes are clearly relevant to the local authorities and villagers in South Ossetia. This is due primarily to the important disruptions and destructions caused by the war, earthquakes, as well as the general impoverishment of the population, visible both in Georgia and South Ossetia. Beneficiaries encountered in the schools for example described the results as crucial to the community and cultural life of an area, which would otherwise be marginalised and deserted. The introduction of schools in the workplan has benefited gender balance, in that activities by girls as well as boys have been allowed (dance, culture). Quite remarkably, all projects have contributed to energy efficiency and renewable energy, or to better land use and disaster mitigation (earthquake resistant structures for the schools). The environmental balance sheet is hence extremely favourable in the project. The railway is an important link between communities, which would otherwise move away from each other (one towards Russia, the other towards Tbilissi). Water, electricity and gas are key commodities which had been compromised, and for the restoration of which no public resources were available. Relevance is also due to the careful selection of the individual activities by the NGO, within a clear operational framework set by the EC (small scale structures to be identified in and around Tskhinvali, the capital situated against the frontline). A good balance was achieved, for example, between Georgian and Ossetian communities. The only other large agency present in South Ossetia is UNHCR, which only has a very limited involvement in South Ossetia due to the absence of the return of displaced persons, and since 2001 ECHO funding has ceased. The degree of community participation in the selection and design of the activities was not high, apart from the agricultural activities, as lists were drawn up by the public authorities. The interface between the NGO and the population has been limited. This reflects in great part the weak social organisation in and around South Ossetia. It also reflects the political and strategic bias of the project, for whom the main interlocutors were the authorities, not the villagers. The quality of the technical work observed is good, although some questions can be raised concerning sustainability. The heating of the schools, the quality of roofing, the quality of construction of the dam and school structures, were sound. However traces of humidity were visible in two-year-old walls, and the import of Austrian farm animals to an area in which other species abound could be questioned. The general climate of criminalisation and collapse of services will affect the sustainability of any infrastructure renovated, and in hindsight one can question the modest scale of rural development for small farmers in the projects, with a focus on access to markets and the mobilisation of cooperatives. The Enguri HPP's local impact can of course not be measured in the immediate community, but rather in the country situation. The relevance of the structures is underscored by the popularity of the dam, clearly a spectacular feat of socialist engineering, of which pictures can be found in most offices dealing with energy in Georgia. From the early sixties school visits were organised to the dam, and the structure continued to produce electricity throughout the conflict, albeit at a lower level.


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The power intensity being produced is still high (500 KW in Enguri, 220 KW in Wardnili, and 110 KW in Saberio), and distributed through a relatively intact national electricity grid. The exact destination of the electricity could not be ascertained by the evaluation, however contradictory figures are being used, further influenced by the perception that an unknown proportion is being exported to the Russian Federation. The project is clearly a benefit to many, as can be seen from the fact that it is guarded by Russian CIS peacekeepers, is situated on Abkhaz territory, and manned by Georgians. However electricity production in the country is below what would be required. The overall rehaul and privatisation of the sector, which had been envisaged early on, is appearing less and less plausible as the degree of complexity emerges. The control of project assets has been well ensured up to now through a project budget structure, which involves public tenders on the one hand, clearly specified outputs, and foreign NGO/IGO management on the other. The ability to control the achievement of results is impaired however by the difficulty experienced by all the projects in mobilising the required resources from counterparts. In the energy sector this remains an important pre-condition for the sustainability of the projects. Repairing or replacing one part of the overall structure runs the risk of depending on the continuation of the renovation of the system on all sides of the activity, be it on the contractual side, ownership, transmission, and distribution.


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7. MAIN FINDINGS AND RECOMMENDATIONS

7.1. Finding 1 The rehabilitation activities were a very courageous set of projects, implemented in important areas, and particularly well done in South Ossetia. Coherence and coordination were strong. However more emphasis should be given in the future to adapting to an emerging environment, and to physical presence, to preserve this quality.

7.2. Finding 2 There has been a useful focus on concrete actions of high visibility, highlighting European values of consensus building and structural cooperation. Small motivated teams with a high sense of ownership, located in the country, have proven to be a good method to ensure effectiveness and efficiency. Technical know how and administrative know how should however be enhanced.

7.3. Finding 3 The gradual reunification of project implementation responsibilities, which is taking place through deconcentration, would appear useful in a fluid context such as Georgia – even if it could lead to an increase of pressure on the Delegation, as non-disbursement is more clearly attributable to certain individuals (these individuals can be identified and targeted by aggrieved stakeholders). More proximity of the financial controls to the partners would however seem to be the ideal way for personnel employed in financial management to develop a greater sensitivity to conflict dynamics and impact.

7.4. Recommendation: engagement through specific conditionalities Better flexibility must be secured in the life cycle of projects. Such adaptability can be achieved through a greater use of benchmarks, and a synchronisation of the achievement of benchmarks and payments. It may not be useful to introduce political considerations in these benchmarks, but rather to rely on the financial weight of the project itself in relation to the needs in the country as a means of bargaining. Another option would be to select smaller, more easily manageable projects, although this may lead to loss of visibility.

7.5. Recommendation: engagement through personnel management. Project level conditionalities must be introduced to serve the broader objectives in relation to conflict resolution. This would be take a new form of cooperation to be developed through the existing project structure: sharply defined results, leverage maintained through personal contacts. This requires that technical personnel be located in and around the projects, but also have a good sense of the culture and politics.

7.6. Recommendation: preserve ownership and increase support. The creation and fostering of a team of advisors specialised in difficult environments and project management would improve the efficiency and also the sustainability of actions.


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ANNEXES Annex 1: List of Persons Met


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Annex 1: List of Persons Met

Date Place Name Title Thur. 13 March Tbilissi Jacques Vantomme First Counselor, European Com.

Delegation

Torben Holze Head of Delegation, EC Delegation

Emmanuel Anquetil Ex-Programme Officer, EC Delegation

Friday 14 March Tbilissi Levan Mebonia Director, Enguri Hydro Power Plant

Gia Macharadze Project Implementation Unit, Enguri

Archil Dzneladze Project Implementation Unit, Enguri

Giorge Ioseliani Project Implementation Unit, Enguri

Louisa Ezugbaia Project Implementation Unit, Enguri

Irakli Machavariani Pers. Rep of President, Conflict Resolution

Lance Clark UNDP Resident Coordinator

Igor Darbo Programme Officer, EC Delegation

Mon. 17 March Tbilissi Maria Aycrigg BP Community Inv. Project Manager

Heidi Tagliavini Special Repr. Of Sec. Gen. of the UN

H.E. Mr Mirtskulava Minister for Energy

David Bujiashvili 1st Secret. EU Division, Min Foreign Affairs

Christian Michalak Conseiller, French Embassy

H.E. Malkhaz Kakabadze

Minister Special Affairs

Catherine Bertrand UNHCR Representative

Tuesd. 18 March

South Ossetia Boris Chochiev Min. of Special Affairs, Rep South Ossetia

Mr Ismaelovic Vice-Prime Minister, Republic SO

Mr Gersanovic Kokoyeti Minister for the Economy, Rep SO

Mr Tibilo Minister for Rehabilitation, Rep SO

Board, staff and students

Dzawa Boarding School, Second. School

Wedn. 19 March Enguri Dam Various Personnel of Enguri HPP

Thurs. 20 March Wardnili & Saberio Various Personnel from HPP.

Frid. 21 March Tbilissi Nikolay Hadjiyski Resident Representative, EBRD

Mirko Schilbach First Secretary, German Embassy

Katia Alavidze Representative, Hilfswerk

Evaluation des actions de réhabilitation et de reconstruction financées par la Communauté européenne dans les pays ACP/ALA/MED/TACIS – PARTICIP GmbH; Diagramme logique ; page 1

ANNEXE 1 : Le Diagramme Logique


Le diagramme logique L’évaluation a structuré l’analyse en fonction du diagramme logique (cascade d’objectifs). Le diagramme logique retrace la logique d’intervention allant de l'objectif global à l’objectif spécifique, aux résultats et activités. En examinant les objectifs notés dans la section précédente, on remarque que certains objectifs se situent au niveau des relations internationales (stabilité politique d’un pays, contribution à la politique globale de l’UE), d’autres au niveau de la gestion par la Commission (relais entre l’urgence et le développement, gestion rapide et simplifiée), et enfin d’autres au niveau local qui est celui de la population bénéficiaire située dans l’environnement du projet.

L’évaluation a retenu ces niveaux d’analyse, croisés avec les critères d’évaluation, comme grille d’analyse principale des activités de la Commission. Chacun de ces niveaux comporte en quelque sorte une stratégie propre, sans que nous soyons en mesure de déterminer si une de ces stratégies est prioritaire sur les autres. L'analyse en diagramme logique s'est imposée comme outil d'analyse, intégrant ces différentes orientations.

L’on peut ainsi définir trois niveaux de stratégies qui gouvernent les actions de réhabilitation, définissant des avantages et résultats s’adressant à différents acteurs concernés.

1. Le premier niveau, celui contenu dans les objectifs du règlement, décrit des changements autour d'un programme, dans une région donnée (stabilité, satisfaction des besoins, reprise de l'aide au développement, réintégration des populations).

2. Le second niveau décrit des changements recherchés au sein de la Commission, et demande une analyse en relation avec les nouveaux instruments et les processus de géographisation et de déconcentration.

3. Le troisième niveau, celui des Communications sur la prévention des conflits et le lien urgence, réhabilitation et développement, décrit des changements au niveau de la coordination internationale, en particulier européenne.

L’évaluation n’a pas cherché à appliquer une analyse globale en cadre logique qui correspond peu, au niveau mondial, aux décisions qui ont effectivement été prises par la Commission Une telle analyse amènerait à une simplification abusive et cloisonnante d’une activité définie essentiellement comme une liaison (urgence et développement, pays bénéficiaires et Union européenne, population et relance socio-économique). C’est la raison pour laquelle l’analyse se base sur des questions évaluatives précises.

L’analyse en cadre logique est cependant plus pertinente au niveau des pays, où de nombreux projets l’ont adopté pour la planification des activités. Lors des phases de terrain, les évaluateurs ont recherché les cadres logiques établis lors du lancement des programmes et ont remarqué que ceux-ci n’existaient pas, loin s’en faut, pour tous les programmes. Dans ce cas, les évaluateurs ont essayé de reconstruire le cadre logique.

L’analyse de synthèse couvre un nombre important de niveaux d’analyse, articulés en cascade d’objectifs, qui ont été repris sous forme d’un diagramme logique présenté ci-dessous. Une autre considération a été prise en compte. Le cadre logique consisterait à créer un cadre artificiel à posteriori pour des activités rarement conçues comme un tout unifié par les acteurs concernés – et même, comme nous le verrons, de moins en moins par la Commission comme un concept unifié. Il n’est pas rare de trouver, comme par exemple en Géorgie, que des activités dont l’objectif officiel est purement socio-économique, ont aussi un rôle politique de


création de liens de travail et de bonne volonté avec certaines autorités. Ne vouloir examiner les projets que sous leur aspect socio-économique serait une erreur.

Le diagramme logique d'impact pourrait être représenté de la façon suivante:

Graphique 1 : Le diagramme logique d'impact

Résultats Objectifs spécifiques Objectifs généraux Objectif global

Les questions évaluatives constituent le pilier de la présente évaluation. Elles sont élaborées en reprenant les aspects les plus importants du diagramme logique et en demandant si les conditions de réalisation des objectifs ont été remplies.

Appui au retour et à ladémobilisation et réinsertion

Prise progressive du relaisde l'action humanitaire

gestion simplifiéeaccélérée desinstruments

Approche cohérente etcomplémentaire des crises

Restauration de lastabilité sociale etéconomique

Une contribution est faite aurétablissement de l'économieet des institutions des paysen crise

Système productifréhabilité

Infrastructures rétablies

Réinsertion socialeassurée

Capacités instit..rétablies.

Satisfaction des besoins dela population

L'UE devient visible commeacteur international

Contribution à la gestion decrise de l'UE

1. Une bonnegestion desprojets estréalisée

2. Renforcement de la réformede l'aideextérieure

3. Contribution faite auxrelations externes



ANNEXE 2 : Questionnaires envoyés aux délégations

Evaluation des actions de réhabilitation ; Questionnaire aux délégations ; page 1 A renvoyer à Cornelia Schmitz ; [email protected] ; Fax : 00-49-761-7907490

Questionnaire pour les Délégations dans le cadre de l’évaluation des actions de réhabilitation

Les termes de référence dressés par l’Unité Evaluation de la DG Relex de la CE demandent que soit faite une évaluation globale des activités de réhabilitation de la Commission européenne dans les pays bénéficiaires de l’aide au développement sur la période 1996-2002. L'objectif de l'évaluation est de « permettre à la Commission de disposer d’un bilan complet et structuré des résultats des actions de réhabilitation financées par la CE dans les pays ACP/ALA/MED/TACIS et de tirer les leçons de l'expérience passée et en cours dans le domaine ». Les termes de référence soulignent également « le lien indispensable qui doit exister entre l'urgence, la réhabilitation et le développement à long terme ». La réhabilitation peut être définie par ses objectifs, tels qu’ils sont formulés dans le règlement sur la réhabilitation dans son article premier (2258/96 Règlement du Conseil):

• restauration de la stabilité sociale et politique des pays moins avancés qui ont subi de graves destructions à la suite de périodes de guerre, de troubles civils ou de graves catastrophes naturelles ;

• satisfaction des besoins de l'ensemble des populations affectées ; • prise progressive du relais de l'action humanitaire et aide à la reprise de l'aide au

développement à moyen ou à long terme ; • appui au retour des réfugiés, déplacés, des militaires démobilisés, réinsertion de toute

la population dans la vie civile normale dans les pays et régions d'origine. Les lignes de réhabilitation principalement (mais non exclusivement) concernées par l’évaluation, parce que gouvernées par la base juridique mentionnée, sont les suivantes : B7-3030 Actions de réhabilitation et de reconstruction en faveur des pays en

développement en Asie B7-3130 Actions de réhabilitation et de reconstruction en faveur des pays en

développement en Amérique Latine B7-3210 Programmes de Réhabilitation en Afrique Australe B7-4000 Coopération avec les pays tiers Méditerranéens et du proche et Moyen

Orient (depuis 1999) B7-4110 Réhabilitation MEDA B7-5076 Programme de réhabilitation dans les PVD et reconstruction B7-6410 Actions de réhabilitation et de reconstruction en faveur des pays en

développement, notamment des pays ACP L’évaluation comprend des visites de terrain dans trois régions du monde (Amérique centrale, Caucase, Inde), ainsi qu’une analyse des évaluations faites précédemment. Ceci sera complété par le présent questionnaire qui est distribué aux pays éligibles pour la réhabilitation, mais qui ne pourront être visités. Vos réponses, pour lesquelles nous vous remercions, pourront nous servir à mieux étayer nos conclusions.


Délégation de (préciser le pays)

Nom de la personne ayant rempli le questionnaire

E-Mail Position à la Délégation Femme Homme Définition des termes : Activités : programmes, projets, activités à tous les niveaux. Opérateurs : agence d’exécution principale qui détient le contrat Question I. Comment estimez-vous votre niveau d’information sur les activités de réhabilitation dans les régions sous votre responsabilité ? Cocher la case correspondante 1. Bon 2. Moyen 3. Mauvais Question II. Décrivez les activités entreprises, éventuellement le choix des sources de financement (ligne budgétaire, lignes régionales, etc…) (liste des 8 lignes) Intitulé de la ligne Objectifs, activités ou explication Question III. Quels sont les secteurs touchés par ces activités et dans quelle proportion? Cocher la case correspondante 1. Secteur productif 2. Appui institutionnel 3. Infrastructure 4. Social 5. Multisectoriel 6. autre (préciser)


Question IV. A quelle date (mois et année) les projets ont-ils été approuvés, les financements engagés, les activités commencées et terminées et les derniers paiements faits ? Nom du projets Code

du projet

Date d’appro-bation

Date d’enga-gement

Montant de l’enga-gement

Lance-ment et fin

Montant des paiement

Dernier paiement

Question V. Quels sont les opérateurs utilisés ? Type d’opérateur Ordre de priorité

(de 1 à 6) Nombre de contrats avec la Commission

- ONG - Entreprise - Ministère Public - Agence technique publique ou collectivité

locale

- Organisme multilatéral - Autre (préciser) Question VI. Quelles sont les structures de gestion et suivi ? Cocher la case correspondante - Unité de Gestion - ONG - Assistant technique - Autre (préciser) Question VII. Pouvez-vous préciser le type et la qualité de l’appui fourni par le siège ? Question VIII. Pouvez-vous préciser le type et les modalités de collaboration entre les différents organismes d’aide (information, concertation, coordination, transfert des activités) ?


Question IX. Quelles ont été les méthodes utilisées pour connaître les besoins des populations ? Question X. Comment appréciez-vous la qualité des réalisations, précisez les forces et faiblesses ? Question XI. Quelles sont les raisons les plus fréquentes d’écart entre prévu et réalisé ? Question XII. Comment définiriez vous la pertinence et l’impact des activités ? Question XIII. Quelles mesures pourraient contribuer à de meilleurs projets dans le futur ? Question XIV. Comment estimez-vous la viabilité ou pérennité des réalisations ? Cocher la case correspondante 1. Bonne 2. Moyenne 3. Mauvaise Principales raisons de cet état de chose ?


Question XV. Des évaluations ont-elles eu lieu sur la réhabilitation dans votre région ou pays (si oui, quelles ont été les principales conclusions et recommandations ? Cocher la case correspondante 1. oui 2. non Si oui, préciser le titre, les conclusions et les recommandations?

Nous vous remercions chaleureusement pour le temps que vous avez bien voulu consacrer au remplissage de ce questionnaire. Prière de renvoyer le questionnaire rempli à Particip – Cornelia Schmitz soit sous forme de fichier à l’adresse suivante : [email protected] ; soit par Fax : 00-49-761-7907490. Date limite pour l’envoi du questionnaire : 20 mars 2003

Cuestionario para las Delegaciones en el marco de la evaluación de las acciones de rehabilitación

Los términos de referencia elaborados por la Unidad de Evaluación de la DG Relex de la CE solicitan que se realice una evaluación global de las actividades de rehabilitación de la Comisión Europea en los países beneficiarios de ayuda al desarrollo durante el periodo 1996-2002. El objetivo de la evaluación es “permitir a la Comisión disponer de un balance completo y estructurado de los resultados de las acciones de rehabilitación financiadas por la CE en los países ACP/ALA/MED/TACIS y de sacar las lecciones de la experiencia pasada y en curso en esta materia”. Los términos de referencia subrayan igualmente “el vinculo indispensable que debe existir entre la urgencia, la rehabilitación y el desarrollo a largo plazo”. La rehabilitación puede ser definida por sus objetivos, tal como se encuentran formulados en el reglamento de rehabilitación en su artículo primero (Reglamento del Consejo 2258/96):

• Restauración de la estabilidad social y política de los países menos avanzados que han sufrido graves destrucciones como consecuencia de periodos de guerra, enfrentamientos civiles o graves catástrofes naturales;

• Satisfacción de las necesidades del conjunto de poblaciones afectadas • Toma progresiva del relevo de la ayuda humanitaria a la ayuda al desarrollo de

medio y largo plazo • Apoyo al retorno de los refugiados, desplazados, militares desmovilizados,

reinserción de toda la población en la vida civil normal en los países y regiones de origen

Las líneas de rehabilitación principales (aunque no exclusivamente) incluidas en la evaluación, dado que son reguladas por la base jurídica antes mencionada, son las siguientes: B7-3030 Acciones de rehabilitación y de reconstrucción a favor de los países en

desarrollo de Asia. B7-3130 Acciones de rehabilitación y de reconstrucción a favor de los países en

desarrollo de América Latina B7-3210 Programas de rehabilitación en África Austral B7-4000 Cooperación con los países terceros mediterráneos y de Oriente Medio

(desde 1999) B7-4110 Rehabilitación MEDA B7-5076 Programa de rehabilitación en los PVD y reconstrucción B7-6410 Acciones de rehabilitación y de reconstrucción a favor de los países en

desarrollo especialmente los países ACP

La evaluación incluye visitas sobre el terreno a tres regiones del mundo (América Central, Cáucaso e India), así como un análisis de las evaluaciones realizadas anteriormente. Esto será completado con el presente cuestionario que se envía a los países elegibles para la rehabilitación pero que no podrán ser visitados. Sus respuestas, por las que ya les quedamos agradecidos, podrán servirnos para afianzar mejor nuestras conclusiones. Delegación de (precisar país))

Nombre de la persona que haya cumplimentado el cuestionario

E-Mail Posición en la Delegación Mujer Varón Definición de términos : Actividades : Programas, proyectos, actividades a todos los niveles. Operadores : Agencia de ejecución principal que detenta el contrato

Cuestión I. ¿Cómo valora el nivel de información sobre las actividades de rehabilitación en las regiones bajo su responsabilidad?

Marcar la casilla correspondiente 1. Bueno 2. Mediano 3. Malo Cuestión II. Describa las actividades emprendidas y eventualmente la elección de fuentes de financiación (línea presupuestaria, líneas regionales, etc…) (lista de 8 líneas) Título de la línea Objetivos, actividades o explicación Cuestión III. ¿Cuales son los sectores afectados por las actividades y en que proporción? Marcar la casilla correspondiente 1. Sector productivo 2. Apoyo institucional 3. Infraestructura 4. Social

5. Multisectorial 6. otros (precisar) Cuestión IV. ¿En que fecha (mes y año) han sido aprobados los proyectos, la financiación

comprometida, las actividades comenzadas y los últimos pagos efectuados? Nombre de los proyectos

Código de proyecto

Fecha de aprobación

Fecha de compromiso

Monto del compromiso

comienzo y finalización

Monto de los pagos

Último pago

Cuestión V. ¿Quienes son los operadores utilizados? Tipo de operador Orden de prioridad

(de 1a 6) Número de contratos con la Comisión

- ONG - Empresa - Administración pública. Ministerio - Agencia técnica pública o colectividad local - Organismo multilateral - Otros (precisar) Cuestión VI. ¿Cuáles son las estructuras de gestión y seguimiento? Marcar la casilla correspondiente - Unidad de Gestión - ONG - Asistencia técnica - Otro (precisar) Cuestión VII. ¿Puede precisar el tipo y la calidad del apoyo suministrado por la sede? Cuestión VIII. ¿Puede precisar el tipo y las modalidades de colaboración entre los diferentes organismos de ayuda (información, concertación, coordinación, traspaso de actividades)??

Cuestión IX. ¿Cuáles han sido los métodos utilizados para identificar las necesidades de las poblaciones? Cuestión X. ¿Cómo valora usted la calidad de las realizaciones?. Precisar las fortalezas y debilidades. Cuestión XI. ¿Cuáles son las razones más frecuentes de la desviación entre lo previsto y lo realizado? Cuestión XII. ¿Cómo valoraría la pertinencia y el impacto de las actividades? Cuestión XIII. ¿Qué medidas podrían contribuir a mejorar los proyectos en el futuro?

Cuestión XIV. ¿Cómo valora la viabilidad y sotenibilidad de las realizaciones? Marcar la casilla correspondiente 1. Buena 2. Mediana 3. Mala Principales razones de esta situación

Cuestión XV. ¿Se han realizado evaluaciones sobre la rehabilitación en su región o país? Si es así, ¿cuáles han sido las principales conclusiones o recomendaciones?

Marcar la casilla correspondiente 1. si 2. no Si es afirmativo, precisar el título de la avaluación. Sus conclusiones y recomendaciones?

Le agradecemos calurosamente el tiempo dedicado a cumplimentar el cuestionario. Por favor envíe el cuestionario relleno a Particip – Cornelia Schmitz como un fichero adjunto a la dirección : [email protected] ; o por Fax : 00-49-761-7907490. Fecha límite de envío del cuestionario : 20 de marzo de 2003


Questionnaire for Delegations Presented within the framework of the Evaluation of Rehabilitation

Activities The Terms of Reference drawn up by the Evaluation Unit of the EC's DG Relex call for a global evaluation of the rehabilitation activities of the European Commission in countries benefiting from development aid over the period 1996-2002. The objective of the evaluation is to "allow the Commission to make use of a complete and well structured balance of the results achieved through actions financed in ACP/ALA/MED/TACIS countries. It must facilitate the formulation of lessons drawn from past and current experience in this domain». The Terms of Reference also underline the "indispensable link which must exist between relief rehabilitation and development in the long term". Rehabilitation can be defined through its objectives, as they have been formulated in the rehabilitation Regulation under Article 1 (2258/96 Règlement du Conseil):

• restoration of social ad political stability in less advanced countries which have suffered serious damage following periods of war, civil unrest, or natural disasters;

• satisfaction of the needs of the overall population which has been affected ; • progressive taking over from humanitarian action and support to the gradual

resumption of development aid in the medium to long term ; • support to the return of refugees, displaced persons, demobilised security sector

personnel, reintegration of all populations groups into normal civilian life in their countries ad regions of origin.

The rehabilitation budget lines principally (but not exclusively) covered by the evaluation are the following: B7-3030 Rehabilitation and recovery activities in favour of developing countries in

Asia. B7-3130 Rehabilitation and reconstruction for developing countries in Latin

America B7-3210 Rehabilitation programmes in Southern Africa B7-4000 Cooperation with third countries in the Mediterranean region and Middle

East (since 1999) B7-4110 MEDA rehabilitation B7-5076 LDC rehabilitation programme B7-6410 Rehabilitation and reconstruction for developing countries, particularly in

ACP They have been selected due to the fact that they fall under the legal basis of the above-mentioned evaluation. The evaluation includes field visits in three regions (Central America, Caucasus, India), as well as an analysis of the evaluations already carried out in the past. This will be complemented


with the questionnaire contained below, which will be distributed to Delegations in countries which are entitled to rehabilitation assistance, but which will not be visited. Your answers, for which we are grateful, will help us improve our conclusions. Delegation to (name country)

Name of the person who filled out the questionnaire

E-Mail Position in the Delegation Definition of terms : Activities : programmes, projects, activities at all levels. Operators : Executing agency which is the prime contractor Question I. How would you estimate your access to information concerning rehabilitation activities in the regions under your brief ? Tick the relevant box 1. Good 2. Medium 3. Bad Question II. Describe the activities undertaken, possibly the choice of funding sources (budget line, regionally defined budget, etc…) Funding source Objectives, activities or explanation Question III. Which sectors have been affected by these activities, and in what proportion? Tick the relevant box 1. Productive sector 2. Institutional support 3. Infrastructure 4. Social 5. Multisectorial 6. other (specify)


Question IV. On what date (month and year) have the projects been approved, funding committed, activities begun and ended, and last payments made ? Name of projects

Code of project

Date of approval

Date of commitment

Amount comm-itted

Launch and finali- sation

Amount paid

Last payment

Question V. Who were the operators ? Type of operator Order of priority

(1 to 6) Number of contracts with the Commission

- NGO - Commercial company - Government Ministry - Technical public or private agency or local

administration

- Multilateral organisation - Other (specify) Question VI. What were the management and monitoring structures ? Tick the relevant box - Management Unit - NGO - Technical Assistance - Other (specify) Question VII. Can you define the type and quality of support you may have received from headquarters in Brussels ? Question VIII. Please define the type ad mode of collaboration between the différent aid institutions (information, concertation, coordination, transfer of activities) ?


Question IX. Which have been the methods used to assess the needs of the populations ? Question X. What is your estimate of the quality of achievements, the strengths and weaknesses ? Question XI. What are the most frequent reasons for a gap between results planned and results achieved? Question XII. How would you define the relevance and impact of the activities? Question XIII. What measures could contribute toward better projects in the future? Question XIV. How would you assess the sustainability of the achievements ? Tick the relevant box 1. Good 2. Average 3. Poor Main reasons ?


Question XV. Have any evaluations been undertaken in your region or country on rehabilitation (if the answer is yes, what have been the main conclusions and recommendations)? Tick the relevant box 1. yes 2. no If yes, please give title, key conclusions and recommendations?

We are grateful for the time you have generously given us to fill in this questionnaire. Please send the answers to Particip – Cornelia Schmitz either as a file to : [email protected] ; or by fax to: 00-49-761-7907490. Last deadline for mailing the response : 20 March 2003

Date post:	27-Sep-2018
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Evaluation des actions de réhabilitation et de ... · INDICE 1. RESUMEN EJECUTIVO ... y gestión...

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